Elméleti és gyakorlati tudnivalók az információszabadságról

Szabó Máté Dániel

Készült a Nyílt Társadalom Intézet támogatásával 2011 Kizárólag oktatási célra!

2

Bevezetés .............................................................................................................................................. 4 1. Elméleti előkérdések: Az információs jogokat életre hívó információs hatalom és korlátai .. 5

1.1. Az információs hatalom mibenléte ......................................................................................... 5 1.2. Az információs hatalom eszközei ........................................................................................... 8

1.2.1. A megfigyelés ..................................................................................................................... 8 1.2.2. Az elrejtőzés ....................................................................................................................... 9 1.2.3. Az információs monopólium ........................................................................................... 10

1.3. Az információs hatalom köz-, illetve magánjellege ............................................................ 12 1.4. A titkolózás szabadságjogi korlátai és az információs hatalommegosztás.................... 15

2. Az információszabadság ............................................................................................................... 17 2.1. Az információszabadság mint alapvető jog ........................................................................ 17 2.2. Az információszabadság mint hatalomkorlátozás .............................................................. 29

2.2.1. A keresés szabadsága ................................................................................................... 29 2.2.2. A megismerés szabadsága ............................................................................................ 30 2.2.3. A terjesztés szabadsága ................................................................................................ 38

2.3. Az információszabadság egyes nevesített aspektusai ..................................................... 39 2.3.1. A tételes jog nyilvánossága............................................................................................ 39 2.3.2. Igazságszolgáltatás a nyilvánosság előtt ..................................................................... 40 2.3.4. A testületi szervek üléseinek nyilvánossága ............................................................... 44 2.3.5. Az állami költségvetés nyilvánossága .......................................................................... 45 2.3.6. A gazdaság átláthatósága .............................................................................................. 45 2.3.7. Közfeladatot ellátó személyek tevékenységének átláthatósága .............................. 47

3. Az információs monopólium kialakulása elleni eszköz: A közszféra adatainak kötelező megosztása ......................................................................................................................................... 52

3.1. Az információs hatalom megosztása nem állami hatalmi tényezőkkel: a közszféra adatainak további hasznosíthatósága ......................................................................................... 53 3.2. Az adatok megosztása a közhatalmon belül a döntéselőkészítések és hatásvizsgálatok céljára ................................................................................................................. 55 3.3. Az adatok megőrzése ............................................................................................................. 60

4. Az információs hatalom ombudsmani ellensúlya ...................................................................... 65 5. Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata ................................................ 75

A törvény célja ................................................................................................................................. 75 A törvény hatálya ............................................................................................................................ 78 A közérdekű adat definíciója ......................................................................................................... 80 A közérdekből nyilvános adat definíciója .................................................................................... 87 A közvélemény gyors és pontos tájékoztatásának kötelezettsége ......................................... 89 A közzétételi kötelezettség ............................................................................................................ 91 A nyilvánosság korlátozásának lehetőségei ............................................................................... 95 A közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatainak minősítése és jogi sorsa ............................................................................................................................................... 100 A közszolgáltatók adatai .............................................................................................................. 106 Üzleti titok megítélése .................................................................................................................. 107 A nyilvánosság európai uniós korlátai ....................................................................................... 110 A döntés megalapozását szolgáló adat .................................................................................... 111 Adatigénylés .................................................................................................................................. 116 Másolatigénylés, költségtérítés .................................................................................................. 121 Kivonatolás .................................................................................................................................... 122 Közérthető és kért forma ............................................................................................................. 125 Az igény elutasításának határideje és módja ........................................................................... 126 Idegen nyelvű adatigénylés ......................................................................................................... 129

3

Adatigénylés-teljesítési szabályzat ............................................................................................ 130 Elutasított adatigénylések bejelentése ...................................................................................... 131 A bírósági jogérvényesítés .......................................................................................................... 133 Személyes adatok kezelésének elkerülése .............................................................................. 136 Közhitelű nyilvántartások kivétele a szabályok alól ................................................................. 139 Az adatvédelmi biztos .................................................................................................................. 140

6. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény .......................................................... 144 6.1. A törvény és viszonya más közzétételt előíró normákhoz .............................................. 144 6.2. Az elektronikus közzététel kötelezettsége és biztosítékai .............................................. 146

6.2.1. Közzéteendő adatok ..................................................................................................... 147 6.2.2. Közzétételi honlapok ..................................................................................................... 148 6.2.3. Központi elektronikus jegyzék és közadatkereső ..................................................... 149 6.2.4. További kötelezettségek ............................................................................................... 150

6.3. A jogszabályok és a jogalkotás nyilvánossága ................................................................ 150 6.4. A bírósági határozatok közzététele .................................................................................... 153

6.4.1. Az ítéletek közzétételének funkciói ............................................................................. 154 6.4.2. Európai elvárások .......................................................................................................... 155 6.4.3. A közzétételt előíró szabályok ..................................................................................... 156 6.4.4. Az ítéletek anonimizálása ............................................................................................. 157

Hivatkozott irodalom ......................................................................................................................... 159 Hivatkozott adatvédelmi biztosi beszámolók ............................................................................ 166

4

Bevezetés Az információ hatalom. Ez a klisé nem teljesen igaz: az információ maga nem hatalom, de az információ birtoklása az első lépés a politikai és gazdasági hatalomhoz, az információhoz való hozzáférés dönti el, hogy ki mit tehet.1 Éppen ezért kevés fontosabb kérdés van annál, hogy ki mit tudhat és kiről mi tudható. Ez a jegyzet az információhoz való hozzáférésben rejlő hatalom azon korlátaival foglalkozik, amelyek az információ keresésének, megismerésének és terjesztésének szabadságát biztosítva korlátozzák az információs hatalmat. Ezt nevezzük információszabadságnak.

Ez a jegyzet nem tárgyalja a magyar jogrendszerben az információszabadsággal szorosan összefonódó másik információs szabadságjogot, az információs magánszféra védelmét biztosító adatvédelmet, a személyes adatok védelmét. Nem teheti azonban meg, hogy nem érint adatvédelmi kérdéseket: az információszabadság és az adatvédelem közös filozófiája és közös gyökere – nevezetesen, hogy ugyanannak az információs hatalomnak a korlátozására szolgálnak –, az a tény, hogy az információszabadság fogalmaz használnak adatvédelmi fogalmakat is (lásd például a közérdekű adat definícióját), valamint az is, hogy az információszabadsággal leggyakrabban konfliktusba kerülő alapvető jog a személyes adatok védelméhez való jog, szükségessé teszi, hogy adatvédelmi kérdéseket is érintsen e jegyzet.

1 Erre mutat rá Ann Florini. FLORINI 2007, 1.

5

1. Elméleti el őkérdések: Az információs jogokat életre hívó információs hatalom és korlátai

Az információs hatalom leegyszerűsítve egy aszimmetrikus helyzet, amelyben a viszonyok vertikálisak: az egyik pólus kiszolgáltatott a másiknak amiatt, hogy ő maga kiismerhető, megfigyelhető, átlátható, a másik pólus viszont kiismerhetetlen és láthatatlan. Az információs hatalom és a megfigyelés mibenlétével és jellemzőivel leginkább szociológusok és filozófusok, illetőleg az úgynevezett társadalmi informatika, az informatikának a humán oldalával foglalkozó tudományág művelői foglalkoznak, a jogtudomány – ahogy ez a jegyzet is – csupán használja ezek eredményeit.

Az információs hatalom létezése – korlátok között – a társadalmi együttélés szükséges velejárója. A hatalomgyakorlás mindig együtt járt a hatalmi helyzetben lévők információs értelemben „erős” helyzetével, az állam kialakulásával egy időben információs értelemben is hatalmat kezdett gyakorolni.2 A társadalmi együttélés lehetetlen lenne – különösen a szervezettségének a mai fokán – bizonyos fokú megfigyelés, rejtőzködés, titkolózás és információs monopólium nélkül. A korlátlan információs hatalom azonban információs zsarnoksághoz vezet, az előbbivel szemben a korlátok felállítása az utóbbi felszámolását, illetve kialakulásának a megelőzését eredményezi, ami viszont kifejezetten kívánatos.

1.1. Az információs hatalom mibenléte

Az információs hatalmi helyzet leírására a szakirodalom hosszú ideje használ metaforákat és szemléltető modelleket.3 Az orwelli Nagy Testvér – aki mindig és mindent lát, figyel, de ő maga nem látható –, vagy a kafkai per – amelyben Jozef K. azt sem tudja, kik és mivel vádolják, ennek ellenére elítélik – jól érzékelteti ezt a helyzetet.4 Az információs hatalmi helyzet a társadalom különböző leírásaiban rendre megjelenik. Például Marxnál a megfigyelő munka, mint az improduktív munkák egyik típusa, a produktív munkát végzők ellenőrzését (megfigyelését, a munkavégzés menedzselését, az iratkezelést) jelenti, és a tőkések és a dolgozók közötti antagonisztikus ellentét, vagyis az előbbiek hatalmi helyzetének a fenntartásához szükséges csupán.5 A bürokratikus működés precíz adatkezelésének előnyeit emelte ki Max Weber, aki szerint a bürokrácia a tudás nyújtotta fölényével és szándékai titokban tartásával tulajdonképpen nem más, mint fegyelmezett tudásuralom, és mint ilyen a legfejlettebb legális uralmi forma.6 Az urbanizáció tudományában, elsőként Simmelnél alapvető kérdés, hogy az egyén a különböző méretű közösségekben milyen mértékű megfigyelést kénytelen elszenvedni.7

2 Ennek bizonyítékai például az ókori népszámlálások, az adóztatással kapcsolatos nyilvántartások.

3 Bár ezeket elsősorban privacy-metaforaként említik, lásd MAJTÉNYI 2006, 46 skk.

4 SOLOVE 2004, 36-41.

5 MARX 1867, 177, 312.

6 „Minden bürokrácia arra törekszik, hogy ezt a hivatásos tudás nyújtotta fölényt még ismereteinek és

szándékainak titokban tartásával is fokozza.” WEBER 1967. 7 SIMMEL 1905, LYON 2007, 50.

6

Az aszimmetrikus információs helyzetre épülő hatalmi viszony leggyakrabban hivatkozott modellje a Michel Foucault Jeremy Bentham nyomán leírt Panopticon integrált megfigyelési rendszere. Ő Bentham (kör alaprajzú, a rabok celláit a kör kerületén, az őrtornyot a kör közepén elhelyező) börtönmodelljét használja, amelyben az elítéltek állandóan megfigyelhetők, de a megfigyelők maguk nem láthatók,8 és ezt a rendszert bármilyen fegyelmen alapuló intézetben (például iskolában, kórházban vagy a hadseregben is) alkalmazhatónak tartja. Állítása szerint az elítéltek élete minden pillanatának megfigyelésével teljes kontroll alatt tartható nemcsak a megfigyeltek fizikai valója, hanem a lelke is. Foucault ezt normalizáló rendszernek nevezi, amely az egyes személyeknek a többi megfigyelttel való állandó összehasonlítását teszi lehetővé, ezzel pedig az abnormális viselkedés könnyen megkülönböztethető és elválasztható a normálistól. A rendszer így végső soron normalizálja a megfigyelteket: azok – függetlenül attól, hogy tényleg figyelik-e őket – úgy viselkednek, mintha állandóan megfigyelnék őket, ez pedig megváltoztatja a viselkedésüket és az emberi kapcsolataikat.9 A modellt használó és magyarázó szerzők – elsősorban a megfigyeléssel kapcsolatos elméleti munkáikban – leggyakrabban a megfigyelés állandóságát, teljességét és elkerülhetetlenségét hangsúlyozzák, hiszen ebben a modellben a megfigyeltek nem rejtőzhetnek el a megfigyelő elől. Ugyanakkor már az eredeti, benthami koncepció is nagy hangsúlyt helyezett arra, hogy a modell magában foglal egy fikciót: a megfigyelés állandóságának, teljességének és elkerülhetetlenségének a fikcióját. A börtönben az őrnek mindenhol való tényleges jelenléte összemosódik a tényleges jelenlét állandó lehetőségével: nem tudható, hogy jelen van-e és éppen merre néz, kit és hogyan figyel.10 A fikció fenntartásához az szükséges, hogy az őr valóban láthatatlan legyen, mert ha láthatóvá válik, azonnal tudható, merre néz és mit nem figyel éppen, a teljes megfigyelés lehetősége ezzel elvész.11 A rendszernek tehát fontos eleme a kiszolgáltatottak folyamatos láthatósága mellett a hatalmi helyzetben lévőnek a láthatatlansága is.

A Panopticon a megfigyeléssel és az információs hatalommal foglalkozó teoretikusok számára kiindulópontként használt modell, mert a tárgy sokféle és sok szempontú elemzését teszi lehetővé.12 Egyesek számára ez a tény legalább annyira nyomasztó, mint maga a Panopticon, mert túlságosan leegyszerűsíti a megfigyelés szerkezetét, és mert nem illeszkedik a megfigyelésnek a kiterjedéséhez, illetve technikai, politikai kötöttségéhez, dinamikájához, vagyis a mai információs hatalom ez alapján nem érthető meg.13 A modell valóban csak a centralizált információs hatalom leírására alkalmas – egyetlen megfigyelőpont van a börtönben –, nem kezeli az egymással együttműködő hatalmi helyzetben lévők kezében összefutó sokszoros információs hatalmat, és csak mikroszinten értelmezhető, a globális információs hatalom leírására nem használható. A technológia túl is lépett rajta, hiszen a megfigyelés a technika támogatásával nemcsak azonos időben és a belátható térben

8 BENTHAM 1789, 35-37.

9 FOUCAULT 1977, 176-184.

10 BENTHAM 1789, 45.

11 BENTHAM 1789, 108.

12 LYON 2006, 9.

13 A kritikusok azt is felróják, hogy a modell alkalmatlan a különböző specialitás körülmények közti használatra,

ezért a modellnek az irodalomban rendre különböző mutációi jelennek meg, mint a superpanopticon, az omnicon, a ban-opticon, myoptic panopticon, fractal panopticon, pedagopticon, electronic panopticon, synopticon stb. HAGGERTY 2006, 23-26.

7

folytatható, hanem időben és térben távolabb is lehetséges.14 Ennek ellenére mint modell megfelelően érzékelteti a hatalmi helyzet és a kiszolgáltatottság számos aspektusát, ezért az információs hatalom általam használt fogalma épít a foucault-i modellre.

Az információs hatalom kifejezés alatt itt azt a viszonyrendszert értjük, amelyben a hatalmi helyzetben lévőnek mások az ismereteknek az aszimmetrikus elosztása miatt kiszolgáltatottak. Az aszimmetria abban áll, hogy a hatalmi helyzetben lévő ismeretek birtokában van, a neki kiszolgáltatott pedig ismerethiányban szenved. A hatalmi helyzetben lévő megfigyeli a neki kiszolgáltatottakat, róluk és a környezetükről ismereteket gyűjt és kezel, amely ismeretekhez a neki kiszolgáltatott csak korlátozottan vagy egyáltalán nem férhet hozzá, és ugyancsak nem ismerheti meg a hatalmi helyzetben lévőre vonatkozó információkat. Az információs hatalmi helyzetben lévő a rendelkezésére álló ismeret-többletet és a másik pólusnál jelentkező ismeret-hiányt kihasználva hozza az utóbbit kiszolgáltatott helyzetbe.

Bár az információs hatalmi viszony jellemzően nem kétpólusú, nem egyetlen hatalmi helyzetben lévő és egy kiszolgáltatott fél között áll fenn, a téma tárgyalása elején a magyarázatot erre az egyszerű kétpólusú modellre kell, hogy leszűkítsem, a tárgyalt egyenlőtlen információs helyzet ugyanis még ebben a leegyszerűsített modellben is különösen komplex. A komplexitás a következő oldalakon jelzett jellemzőkben mutatkozik meg.

Az egyenlőtlenség nem pusztán kvantitatív, a hatalmi helyzetben lévő nem csupán jóval több ismerettel rendelkezik, mint a neki kiszolgáltatott, hanem a hatalmi helyzetét erősíti az is, hogy az egyenlőtlenül elosztott ismeretek kire, mire vonatkoznak. A hatalmi helyzetben lévő által ismert információk zömét a neki kiszolgáltatott megfigyeléséből szerzi, a nála keletkező információs „többlet” egy része a kiszolgáltatott félre vonatkozik. Másik részét pedig a saját magára vonatkozó információk alkotják, saját magát ismeri, ugyanúgy, ahogy a megfigyelés útján a neki kiszolgáltatottat is: A kiszolgáltatott félnél mindkét típusú információból „hiány” mutatkozik. A kiszolgáltatott fél számára nem látható, nem megfigyelhető a hatalmi helyzetben lévő, tehát rá vonatkozó ismeretekkel nem rendelkezik, ugyanakkor azt sem tudhatja, hogy mit tud róla a hatalmi helyzetben lévő, mi az, amit róla nyilvántartanak. Így nem csupán a hatalmi helyzetben lévő kiismerhetetlen számára, hanem azt sem láthatja át biztosan, hogy ő miképpen jelenik meg a hatalmi helyzetben lévő előtt.

Az információs értelemben aszimmetrikus viszony hatalmi jellegét az adja, hogy kiszolgáltatottságot hoz létre, mégpedig úgy, hogy az egyént korlátozza cselekvési és döntési szabadságában. Az információs aszimmetrikus helyzetben az egyén nem látja át megfelelő biztonsággal milyen őt érintő, vagy életét bármilyen szinten befolyásoló információk ismeretesek társadalmi környezete egy-egy pontján, nem képes felbecsülni lehetséges kommunikációs partnerei ismereteit, így saját döntéseinek meghozatalában korlátozott. Aki bizonytalan abban, hogy a szokásostól eltérő magatartásformákat feljegyzik-e és mint információt tartósan tárolják és felhasználják, az törekedni fog arra, hogy ilyen magatartásformákkal ne tűnjön ki a tömegből.15 Az információhiányos helyzetben tartott egyén a tájékozódó képességét veszíti el a szűkebb vagy tágabb környezetében. Az információs önrendelkezési jog szülőhazájának nyelvében, a németben van is szó erre a szorongásra:

14

Ezért próbálkoznak a megfigyeléssel foglalkozók a panopticon modelljének lecserélésével. A megfigyelést az elvarázsolt kastély tükörterméhez hasonlító modell például jól kiemeli, hogy nem egyetlen centrumból történik a megfigyelés, hanem egyszerre számtalan különböző helyről, ahol a megfigyelés iránya sem érzékelhető pontosan, ráadásul mindenki megfigyelő és megfigyelt is egyszerre. A tükörterem-metaforát a Virginiai Egyetem és a George Mason Egyetem kutatói a közösségi hálózatok megfigyelő gyakorlatának érzékeltetésére javasolják. Hivatkozza: SZÉKELY 2010b. 15

Ez az érv megjelenik az NSZK Alkotmánybíróságának népszámlálási határozatában is, 1983. december 15-én kelt határozat, BVerfG 65. 1., 69.

8

„Überwachungsdruck”, amely szóösszetételt a magyar nyelvben egyetlen szó sem képes visszaadni, és amelyben a szó első fele megfigyelést, a második nyomást, szorítást, szorongást jelent.16

1.2. Az információs hatalom eszközei

1.2.1. A megfigyelés

Az információs hatalom döntően a megfigyelésre épül: a hatalmi helyzetben lévő figyel, ettől a megfigyeltek neki kiszolgáltatottá válnak. A megfigyelés egyidős az emberi történelemmel, ám a legújabbkori történelemben speciális formákat öltött a mindennapossá és módszeressé válásával, az egyéniesítésével és a bürokratikus szervezeti megoldásaival.17 A huszadik század végére nyilvánvalóvá vált az új megfigyelési technológia rohamos fejlődésének a hatása a megfigyelés gyakorlatára, ahogy a fizikai megfigyelést és az adatok papír alapú nyilvántartását felváltották a számítógépes megfigyelő és adatkezelő rendszerek. A nemzetállam születése együtt járt a bürokrácia megfigyelő tevékenységének kiterjedésével,18 a megfigyelési technológia fejlődése pedig magát a megfigyelést a mai globalizált társadalom alapjává tette, amelyet az ellenőrzés társadalmának is neveznek.19 A technológia a megfigyelés új fajtái előtt nyitotta meg az utat, a megfigyelés során gyűjtött adatok tömegének kezelését és elemzését tette lehetővé. A megfigyelést (surveillance) a számítógépesítéssel az adatok megfigyelése (dataveillance) váltotta fel, amely egyúttal lehetővé teszi a megfigyelési kapacitások intézményeken és technológiákon átívelő összekapcsolását.20 A megfigyelés ma már nem közvetlenül az egyes individuumok megfigyelését jelenti, hanem az emberek csoportosításán és összehasonlításán alapul, a róluk szóló információk összegyűjtését és előre meghatározott kategóriák szerinti osztályozását.21

A megfigyelés tehát mai értelmében valójában adatok összegyűjtését, az egyénre vonatkozó ismeretek különböző módszerekkel való megszerzését, kategorizálását és tárolását foglalja magában. A technológia és az információ birtoklásában rejlő hatalmi potenciál oda vezet, hogy a digitális adathordozókon ezek az adatok – vélhetően – korlátlan mennyiségben és korlátlan ideig megőrizhetők, ma már bizonyos értelemben megszűnt az információ szelektálásának újra és újra ismétlődő mozzanata, a felejtés.22

16

FÖLDES 2004a, 37. 17

DANDEKER 1990, LYON, 2006, 3. 18

GIDDENS 1985, 14-15. 19

A kifejezést David H. Flaherty használja az információs társadalom egy aspektusának leírására. A nyugati ipari társadalmakra szerinte jellemző az individuumok automatizált adatbázisok használatával történő megfigyelése, akár a magánszférába jelentős beavatkozást megvalósító technológia mind rendszeresebb alkalmazásával is. FLAHERTY 1989, 1-6. A kifejezést Gilles Deleuze is használja, aki megkülönbözteti az uralkodói hatalomgyakorlásra épülő társadalmat, amely az abszolutista hatalomgyakorlásra jellemző, és amely nyílt elnyomásra épül, illetve a felvilágosodás nyomán kialakuló, kifinomultabb fegyelemre épülő társadalmat, amelynek alapvető eszköze a büntetés és a kirekesztés. A posztmodern társadalmakban a hatalmat a megfigyeléssel, illetve a tudás feletti ellenőrzéssel tartják fenn, ezt nevezi Deleuze az ellenőrzés társadalmának, amelyben a tömeg előre kitalált „öntőformákba” kényszerül, az egyén tucatemberré alakul, aki az előírásoknak megfelelően viselkedik. DELEUZE 1992, 3-7. 20

HAGGERTY–ERICSON 2006, 4. 21

E technikákkal élnek a közvetlen üzletszerzők vagy a politikai direkt-marketerek. 22

SZÉKELY 2010a. Székely Iván azt bizonyítja be ebben az írásában, hogy az emberiség történelme során eddig a felejtés volt a természetes és az emlékezés a kivételes, de ettől mégis jelentős mozzanat, most viszont megfordulni látszik a helyzet: a felejtés és az elfelejthetőség válik kivételessé.

9

A jog a megfigyelést elősegítheti a magánszféra kötelező feltárásának előírásával, vagyis olyan szabályokkal, amelyek szerint az individuum valamilyen célból köteles magáról elárulni valamit, ezzel megfigyelhetővé téve önmagát. A kényszer azonban nem mindig jogi, és sokszor csak áttételesen érvényesül, sőt, a magánszféra feltárása igen gyakran önkéntesen történik.23 Ez utóbbi esetben az egyén saját döntései következtében kerülhet információs értelemben kiszolgáltatott helyzetbe, tehát nem kényszer okozza azt, hogy az egyén kiszolgáltatott helyzetbe kerül,24 ám az így létrejövő kiszolgáltatott helyzet már kényszert szül.

1.2.2. Az elrejt őzés

Az információs hatalmi helyzetet nem csupán a megfigyelés, illetve annak lehetősége hozza létre, hanem annak ellenkezője is: a megfigyelhetetlenség is hatalmi helyzetet teremt annak a javára, aki nem figyelhető meg. A megfigyeléssel előidézett hatalmi helyzet is fokozható azzal, ha maga a megfigyelés is titkosan, tehát a megfigyeltek számára sem tudottan vagy ellenőrizhető módon zajlik. A Panopticon fontos jellemzője, hogy a tényleges megfigyelés nem is feltétlenül szükséges, ha állandó a megfigyelés lehetősége, és a ténylegessége nem megismerhető. Ez a megfigyelés hatékonyságához járul hozzá ebben a modellben. A titkolózás kiterjed a megfigyelés során szerzett ismeretek körével kapcsolatos titkolózásra is, a megfigyeltek nemcsak a megfigyelés tényét, hanem annak eredményét sem ismerhetik meg. A titkos megfigyelés a megfigyelteket totálisan kiszolgáltatottá teszi, ezzel szemben garanciális jelentősége van annak, hogy a titkos megfigyelés kivételes legyen. A kisszámú legitim titkos megfigyelés kézenfekvő példája a bűnmegelőzési célú megfigyelés és a bűnüldözési és nemzetbiztonsági célú titkos információszerzés.

A hatalmi helyzetben lévő azonban nemcsak az általa végzett megfigyelés hatékonyságának növelése érdekében rejtőzik el, és hoz ezzel másokat információhiányos helyzetbe, hanem azért is, mert önmagában a láthatatlanság is megerősíti a hatalmát. A rejtőzködés, a titkolózás ugyanazt szolgálja, mint a megfigyelés: az információs hatalmi helyzetben lévő el akarja kerülni, hogy ő maga megfigyelhető legyen, a rejtőzködő így tudja megakadályozni, hogy mások az ellenőrzésük alá vonják őt, így az ellenőrzés általi korlátoktól mentesen tud működni. A tömegmédia megjelenése figyelemre méltó hatással volt a panoptikus megfigyelés rendszerére, tulajdonképpen meg is fordította azt: a médiafogyasztó tömegek számára hétköznapivá vált, hogy más, valamiért a figyelem középpontjában álló személyeket rendszeresen megfigyelnek (synopticon, amelyben a keveseket figyelik a tömegek). Amíg a tömegmédia megjelenése előtt a politikai vezetők, uralkodók stb. a tömegek előtt csak nagy ritkán jelentek meg, addig a maiak gyakorlatilag a széles tömegek állandó megfigyelése alatt tevékenykednek. Az a hatalmi helyzetben lévő, aki ezt el kívánja kerülni, rejtőzködik, átláthatatlanná teszi működését. Az átláthatatlanság azzal teremt információs hatalmi helyzetet, hogy általa nagyobb az ilyen helyzetben lévő cselekvési szabadsága. Az előre lefektetett szabályoknak való megfelelés és a tömegek elvárásai sem kötik, hiszen nem tudható, hogy mikor tesz és mikor nem tesz ezeknek eleget. A totalitárius rendszerek azért is teszik kiismerhetetlenné magukat, mert a kiismerhetetlenség önmagában is kiszolgáltatottságot teremt. Aki nem ismeri ki magát az őt körülvevő világban, az kiszolgáltatott. Az ilyen rendszerben a jogosultságok kevésbé kikényszeríthetők, sokkal inkább a hatalmi helyzetben lévő által gyakorolt kegy eredményeként szerezhetők meg.

23

Itt elsősorban az önkifejezés jogának gyakorlására gondolok. Ennek sajátos esete például a valóságshowk-ban való szereplés, amikor valaki napi huszonnégy órában megfigyelhetővé teszi magát a tömegmédiában. Másik példa a személyes információknak a közösségi portálokon való megosztása. A közösségi portáloknak az internethasználat anonimitására gyakorolt hatásáról lásd SIMON 2010. 24

Hacsak nem olyan társadalmi kényszereket, vagy inkább késztetéseket veszünk számításba, hogy aki valamiben, ami a magánszférája feltárásával jár együtt, nem vesz részt, az marginalizálódik.

10

A titkolózásnak ugyanakkor nem minden formája illegitim, egy jogállam intézményeinek is lehetnek legitim titkai, és egy piacgazdaság működéséhez is szükséges, hogy legyenek üzleti titkok. A titkolózással szemben a szélsőséges nyilvánosság valószínűleg legalább annyira káros következményekkel járna,25 mint maga a korlátlan titkolózás.26 A túlzó, kontroll nélküli titkolózás azonban a társadalmi együttélés számos aspektusára káros hatással van, mert aláássa a közösségeket érintő döntéshozatal legitimitását és meggátolja a polgárokat abban, hogy tudomást szerezzenek az esetleges helytelen hatalomgyakorlásról.27 A titkolózást ezért szükséges korlátok között tartani és a korlátok megtartását ellenőrizhetővé tenni.

1.2.3. Az információs monopólium

Az elrejtőzéshez hasonlóan, szintén titkolózással, ám azzal ellentétben nem a saját magára vonatkozó ismeretek, hanem a rendelkezésére álló ismeretek elrejtésének eszközével is élhet az információs hatalom gyakorlója. Célja, hogy a rendelkezésére álló ismeretekhez való hozzáférés kizárólagosságát érje el, és így hozza magát az ismeretekhez hozzá nem férőkkel szemben előnyösebb helyzetbe, tegye őket neki kiszolgáltatottá. Az információs monopólium hatalmi eszközként történő alkalmazásának lehetőségét leginkább Jürgen Habermas azon állítása támasztja alá, amely szerint a polgári társadalom közszférája az ahhoz való egyetemes hozzáférésen áll vagy bukik. Az a közszféra, amelytől bizonyos csoportok eleve el vannak zárva, aligha lehet teljes, és nem is nevezhető közszférának.28 A hozzáférés követelménye pedig információs értelemben is értendő.

Az információhoz való hozzáférés a közérdekű ügyek megvitatásának előfeltétele, ha az információs hatalmi helyzetben lévőnek érdekében és módjában áll, az információ elrejtésével akadályozhatja meg a közérdekű ügyekről szóló közbeszéd kibontakozását, valósítja meg részben ezzel a cenzúrát.29 Az információhoz való hozzáférés korlátozása a gazdasági folyamatokra is közvetlen hatással van, az információs monopolhelyzetben lévőt kivételezett helyzetbe, versenyelőnybe hozza, így a tényleges piaci versenyt, végső soron a gazdaság hatékonyságát ássa alá.30

Az információhoz való hozzáférés feletti kontroll tehát a hatalomgyakorlás tekintetében alapvető jelentőségű. Ezt ismeri fel az, aki csak a hatalmi propaganda üzenetét hajlandó eljuttatni a tömegekhez, vagy újabban, aki az internetet próbálja kontroll alatt tartani. Az internet a megismerés

25

Tulajdonképpen erre mutat rá az úgynevezett WikiLeaks-botrány. A WikiLeaks felfedte a kormányok számtalan törvénytelenségét, de olyan adatokat is, amelyek eltitkolása a legitim célokat szolgált (ilyen volt például az amerikai hadsereget informáló afgán személyek kilétének felfedése). A WikiLeaks – amellett, hogy nagyon a közhatalom törvénytelenségeinek felfedésével nagyon hasznos szolgálatot tesz a köz érdekében – azzal fenyegeti a kormányokat, hogy semmit sem tarthatnak titokban, azt sem, ami a normális működéshez, döntések előkészítéséhez, vagy akár személyek védelméhez szükséges. (Ebből egyébként nem az következik, hogy a titokban tartás felelőssége áthárítható lenne azokra, akiknek ez nem hivatásuknál fogva feladatuk.) Lásd erről: SZIGETI 2010. 26

Lásd erről: MAJTÉNYI 2008, 18-19. 27

STIGLITZ 2007, vii. A felvilágosodást megelőzően a titkolózásnak is lehetett legitimációt erősítő hatása. 28

HABERMAS 1962, 85. 29

Tulajdonképpen ezen az alapon marasztalta el a Magyar Köztársaságot az EJEB a Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (37374/05.) ügyben, amely alapjául az szolgált, hogy az Alkotmánybíróság nem bocsátotta a civil szervezet rendelkezésére egy határozata alapjául szolgáló, egy országgyűlési képviselő által benyújtott indítvány másolatát. A bíróság használja is az „információmonopólium” kifejezést, és a sajtószabadság korlátozására alapozza az érvelését. 30

Ez Joseph. E. Stiglitz megállapítása, aki azzal foglalkozik, hogy milyen összefüggések vannak az információs aszimmetria és a gazdaság között, hogyan élnek a menedzserek az információs aszimmetria előnyeivel. STIGLITZ 2007, vii-viii.

11

és a kifejezés szabadságát is megerősíti, ez azzal van összefüggésben, hogy esetében a bevált ellenőrzési módszerek nem alkalmazhatók. Az egycélú telefonhálózatok és az „egy helyről mindenkinek” szóló tömegkommunikáció helyébe az internettel egy olyan architektúra lépett, amelyben minden individuum részt vehet. Ez az ismeretek terjesztésének, megismerhetőségének a korábbinál sokkal többféle lehetőségét teremti meg, megerősítve a közbeszéd lehetőségeit.31 Az internet egyik legfontosabb velejárója, hogy az ismeretek globális viszonylatban kereshetők és terjeszthetők. A fizikai világban az emberek csak egy korlátozott számú kommunikáció részesei lehetnek a fizikai és földrajzi akadályok folytán, az interneten viszont az országhatárokra tekintet nélkül képesek információt küldeni és azt elérni, informáltnak lenni. Ezt egyes országokban az internet feletti kontroll kiépítésével próbálják korlátozni, úgy, hogy blokkolják az információ útját, „megvédik” polgáraikat az internet-oldalak osztályozásával és szűrésével (például Kínában és egyes arab országokban).32 Az internetes tartalom feletti kontrollgyakorlásnak vannak elfogadható megoldásai is, ezek azonban nem közvetlenül az ismeretekhez való hozzáférést, hanem azok közzétételét korlátozzák, vagyis szorosabban vett szólásszabadság-korlátozásnak számítanak. A tartalom szabályozására sokféle kísérletet találhatunk az internetszolgáltatókkal kötendő szerződések szigorú rendelkezéseitől a véleménynyilvánítást korlátozó nemzeti jogszabályokig.33

Ahogy a sajtószabadságot, úgy az információk szabad megismerhetőségét is korlátozza a médiakoncentráció, mert monopóliumot teremt az információk felett. Az infokommunikációs ipar, az internet-szolgáltatók és a tartalomszolgáltatók ma egyre kevesebb kézben összpontosulnak, a nagyvállalatok34 egyre több kisebb versenytársát vásárolják fel. Az így kialakuló médiamonopóliumok pedig egyre inkább meghatározzák a világ legkülönbözőbb ismereteihez való hozzáférés lehetőségét.35 Az ebben rejlő hatalmi helyzet adta lehetőséget használják ki az információs rendszerek központosítását szorgalmazó közhatalmi tervek is, mint például az, amely szerint a hivatalos elektronikus kommunikációt kötelezően a végrehajtó hatalom által felügyelt informatikai rendszeren kell folytatni. A rendszer fenntartója így kellő garanciák hiányában megismerheti, lassíthatja vagy meg is akadályozhatja a hivatalos kommunikációt. Az ilyen információs központosítás tehát szintén információs monopóliumot teremt.36

31

Ezt jól illusztrálja annak a nagy száma, hogy emberek és szervezetek milyen gyakran használják az e-mailt, internet-oldalakat, fórumokat, stb. arra, hogy információt terjesszenek, hasonló gondolkodású emberekre találjanak, virtuális terekben találkozzanak, mobilizáljanak, és számukra szükséges információt keressenek akár az állami cenzúra és a hagyományos médiától való elzártság ellenére is. 32

Megjegyzendő, hogy a 2010. év utolsó napján kihirdetett, és másnap hatályba lépett, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény Magyarországon is jogalapot biztosít az ilyen beavatkozásra. A törvény szerint a Médiatanács felhívhatja a közvetítő szolgáltatót, hogy valamely, korábban elmarasztalt sajtótermék közvetítését függessze fel, ennek pedig a közvetítő szolgáltató köteles eleget tenni [189. § (4) bekezdés]. Internetes oldalak blokkolását így hatósági határozatban Magyarországon is elő lehet már írni. 33

Ezek azonban már távolabb esnek e jegyzet tárgyától. A módszerek taxonómiájára lásd ZITTRAIN-PALFREY 2008, 32-33. Az online és offline kifejezés szabadságát egyaránt veszélyeztető módszer az, ahogyan egyes nemzeti jogokban megpróbálják leírni az „illetlen” és a „káros” tartalmak fogalmát, amely természetesen eltér a más és más területeken, a különböző politikai rendszerekben, kulturális kontextusokban, és amelyek nagy valószínűséggel nem felelnek meg a nemzetközi elvárásoknak. Például Marokkóban az újságíróknak tilos az uralkodót kritikával illetni és tetteiről „támadóan beszámolni”. Kínában tiltott a „felforgató beszéd”, Ausztráliában szabályozzák a „kiskorúak számára nem megfelelő” közléseket, Egyiptomban többek között az olyan közlésekre vannak szabályok, amelyek „tabu kérdésekkel” vagy „emberi jogi sérelmekkel” függenek össze. Lásd: PI–GREENNET 2003. 34

Például a Yahoo és a Google. 35

HAMELINK 2000, 139-164. 36

Információs monopóliumot létrehozására törekszik a 2010-ben elfogadott új médiaszabályozás is, ha csak a közszolgálati műsorszolgáltatás területén is, hiszen a nem közszolgálati műsorszolgáltatókat ez a változás nem érinti. Az új szabályozás és annak megvalósítása eredményeképpen a korábban önállóan működő és egymástól

12

1.3. Az információs hatalom köz-, illetve magánjellege

Az információs hatalomgyakorlás eszközei mindenféle hatalomgyakorlás számára eszközül szolgáltak a történelem megelőző korszakaiban. A megfigyelés, a rejtőzködés és az információ feletti monopólium a hatalom számára instrumentum: az adók beszedéséhez vagy a háborúk tervezéséhez például szükség volt arra, hogy a hatalom tudja, mi történik az országban. A bürokrácia megerősödésével, majd az információs technológia robbanásszerű fejlődésével azonban ez a hatalom mára önállóvá vált. Ma az információ minden korábbinál értékesebb, és minden korábbinál szélesebb körben lehet hasznosítani azt a hatalmat, amelyet az információ birtoklása jelent. Castells szerint a mai társadalmat (az információs társadalmat) az különbözteti meg a megelőző társadalmi együttélés módjaitól, hogy az előbbiben az információ hálózatba szervezett előállítása, gyűjtése, tárolása, osztályozása és felhasználása játssza a legfontosabb szerepet. Ez a korábbiakhoz képest minőségi változást jelent, ezzel megváltozott a társadalmi együttélés logikája, a kultúrája, a szokásai, a normái stb., megváltozik a társadalom szerkezete.37 Az információs társadalomban az információs hatalom már nem a hatalomgyakorlás egyik eszköze, hanem önálló hatalmi tényező, amely bizonyos mértékben függetlenedik is a közhatalomtól. Eszközeit nemcsak az állam használja, megjelent az információs magánhatalom (SWIFT, biztosítók, Google stb.), ami nem az állam része. A szakirodalom ezt a Nagy Testvér mellett az úgynevezett kis testvérek megjelenésével illusztrálja.38

Az információs hatalom egyik sajátossága napjainkban, hogy nem kizárólag a közhatalom része. Az információs autonómia védelme a tudományos és a közbeszédnek az 1960-as évek óta állandó eleme, ezt az önmagukban álló számítógépeken végzett nagy állami adatkezelésekben rejlő veszélyek miatti aggodalom hívta életre. Később a technológia radikális változása megsokszorozta az aggodalmakat, s közben a fenyegető információs hatalom is egyre inkább elszakadt a közhatalomtól: ma már az információs magánszféra védelmének legaktuálisabb kérdései a hálózati adatkezeléssel, az

függetlenül szerkesztett műsorral rendelkező közszolgálati műsorszolgáltatók helyett ugyanaz a központ, a Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap készíti a műsorokat. Lásd a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényt, valamint a közszolgálati műsorszolgáltatók központosításának 2010. december 13-án bejelentett terveit. 37

CASTELLS 2000. Magyar nyelven összefoglalja: PINTÉR 2000: „Castells könyvében a társadalom egészének átalakulásáról ír. Ennek infrastrukturális hátterében az információs és kommunikációs technológia áll (ICT), termelési alapjait egy új gazdaság (network economy) jelenti, ami akárcsak az együttélés más területei erősen globalizálódik (globalisation), hatása a társadalmi bizonytalanság növekedése, a tervezhetőség és előrelátás csökkenése, egy új társadalmi egyenlőtlenségi rendszer megjelenése, ami mindenhol jelen van, létrehozva a kizártak negyedik világát (fourth world). A társadalom új logikai szervezőelve a hálózatiság (network) lett: aki benne van a hálózatban az létezik, aki nincs benne az pedig nem. Ez óriási feszültséget hoz, mivel az ember alapvetően Self, azaz én, identitásközpontú, ami lokalitáshoz, tehát helyhez kötött, kulturálisan definiált. Az ember, az emberi munkaerő nem tudja követni például a pénz és a munkahelyek globális mozgását. A Net és a Self szembenállása az az új erő, ami szervezi az új társadalmat. A valós tér szerepét egyre inkább az áramlások tere (space of flows) veszi át, a hálózat tere, ahol a pénz-paripa-fegyver áramlik, vagyis mindaz, ami fontos és értékes. Kulturálisan ez egy valós virtualitást (real virtuality) jelent, ahol a valóság és virtualitás egymásba csúszik és egymásra reflektál. A társadalmi feszültséget a társadalmi mozgalmak is megjelenítik, melyek egyrészt bezárkóznak a hagyományba, vallási értékekbe, a változatlanságot értékként jelenítve meg (reactive movements, pl. vallási fundamentalisták); másrészt saját eszközét, a globalizálódó technológiát és kultúrát fordítják szembe ezzel a világgal (proactive movements, pl. globalizáció-ellenes csoportok). De a társadalmi gondokat növeli, hogy új globális bűnöző gazdaság (global criminal economy) jelenik meg, ami egyes államokban összefonódik a legális politikai erőkkel, ez végső soron fenyegeti a globalizálódó világ egészét - a globalizáció logikája ugyanis, hogy miközben mindenkire hatással van, nem lehet tudni, hogy egyes események milyen visszaható következményekkel járnak.” 38

MAJTÉNYI 2006, 36.

13

internettel, a mobilkommunikációval, a különféle biztonsági célú megfigyelőrendszerekkel, a globális helymeghatározó rendszerekkel, a közösségi oldalakkal, az úgynevezett mindenütt jelen lévő számítástechnikával,39 az adatbányászattal és hasonló újdonságokkal kapcsolatosak,40 aminek kevés köze van a közhatalomhoz.

A sajtó információs hatalma részben ellensúlyozza mások információs hatalmát (amennyiben átláthatóvá teszi azok működését), részben önálló hatalmi tényezővé válik, politikai, gazdasági vagy más társadalmi folyamatokat közvetlenül tud befolyásolni információ felkutatásával, megismerhetővé tételével vagy elhallgatásával. Az információ szabad megismerésére közvetlen hatással van az a folyamat is, amelynek nyomán az utóbbi időben a közszféra egyre több funkcióját közhatalommal nem rendelkező szervezetek (állami tulajdonban lévő vállalkozások, kvázi kormányzati szervezetek, az állammal szerződő szervezetek) veszik át, amelyeket sokszor csak szerződéses kapcsolat fűz a kormányzathoz. E szervezeti pluralizmus keretei között a közfunkciók ellátásához kapcsolódó információs hatalmi helyzet (az egyénekre vonatkozó adatok vagy az egyének életét befolyásoló döntések megalapozását szolgáló bármilyen ismeret kezelése) is az állam keretein kívülre került, ezért az átláthatóság követelménye, amely eredetileg a közhatalommal szemben került megfogalmazásra, egyre fontosabbá válik a közhatalmon kívül is.41

Bár az információs monopóliummal kapcsolatos cenzúráról szóló diskurzus legtöbbször az állami cenzúrát érinti, az internet korában az információ elérhetőségében a főszereplő már nem az állam, a kontroll lehetősége magáncégek kezében van, ezzel pedig az államéhoz hasonló jelentőségű hatalommal is bírhatnak. Egy internet-szolgáltató gyakran maga alkalmaz cenzúrát (korlátozza a felhasználók kifejezési szabadságát és az ismeretek megismerésének lehetőségét), azzal, hogy eltávolítja – esetleg a jogi felelősségre vonástól való félelmében vagy az illendőségre való hivatkozással – a neki nem tetsző tartalmat. Ugyanez lehet igaz a felelősségre vonástól tartó lapkiadó esetében is.

A közhatalommal nem rendelkező kis testvérek hatalma rendkívüli mértékben megnő, ha lehetővé válik információs hatalmuk összekapcsolása egymással vagy a közhatalommal is rendelkező Nagy Testvérrel.42 A Castells-féle, hálózatokon alapuló információs társadalomban a közhatalommal is rendelkező szereplő csak egyike a hálózat alkotóelemeinek. Amíg a totalitárius rendszerek a világtól való elszigeteltségben növelték meg az információs hatalmukat, addig a globalizált világ részvevői másokkal összefonódva gyakorolják – a totalitárius rendszerekénél is kiterjedtebb – hatalmukat.43

Akár a közhatalom részeként, akár azon kívül érvényesül e hatalom, arra alkotmányjogi válaszokat is adnak a mai jogrendszerek,44 vagy keresik azokat a lehetőségeket, amelyek az alapvetően az államot

39

Az ubiquitous computing kifejezés magyar fordítása nem adja vissza a fogalom valódi tartalmát. Az ember és a számítógép egymáshoz való viszonyának egy újabb (a desktop-paradigma utáni) modelljén alapuló technológiák sorolhatók ide, amelyben az adatok kezelése az egyén hétköznapi cselekedeteihez és az őt körülvevő tárgyakhoz kapcsolódik. Aki ilyen technológiát használ, egyszerre lép kapcsolatba számos számítástechnikai eszközzel, ám általában nincs ennek tudatában. WEISER 1993 és GREENFIELD 2006, 1. 40

NISSENBAUM 2010, 1. 41

ROBERTS 2004, 5. 42

Lényegében ez okozza a különös aggodalmat például a légiutas-adatok, a SWIFT-adatok és a távközlési és internet-szolgáltatók adat-megőrzési kötelezettsége miatt, ezek ugyanis nem közhatalmi szervek által gyűjtött adatok, amelyek felhasználása kifejezetten közhatalmi célokra, bűnüldözésre, terror-elhárításra történik. 43

Míg a totalitárius rendszer általában egy-egy országra vagy országok egy csoportjára jellemző, amelyek területe – ha nehézségek árán is – de elhagyható, addig a globalizált információs társadalomból nincs hova menekülni. Ugyanakkor ez a kiterjedtebb hatalomgyakorlás nem feltétlenül embertelen, míg a totalitárius rendszerek jellemzően azok. LOS 2006, 71. 44

Ezekről szólnak a következő fejezetek. Példaként említésre érdemes e válaszokra az, hogy a személyes adatok védelme magán-adatkezelőket is kötelező szabályokon keresztül részesül alapjogi védelemben, vagy hogy a

14

terhelő közjogi kötelezettségeket terjesztik ki az állam határain túlra.45 Ennek a jegyzetnek nem tárgya az alapjogok magánviszonyokban való érvényesülésének a kérdése, ez egy önálló értekezést is kitenne.46 Mivel azonban alapvetően alkotmányjogi természetű jogi eszközöket alkalmaz az államon kívüli jogalanyok közötti jogviszonyokra is, nem kerülheti meg az állásfoglalást e kérdésben. Az információs jogok olyan szabadságjogok, amelyek nemcsak az állammal szemben védik a polgárt, vagyis a jognak biztosítania kell ezeknek az alapjogoknak az érvényesülését az olyan viszonyokban is, amelyeknek az állam nem szereplője. Az alapvető jogok hagyományosan valóban az állam és az egyén viszonyát voltak hivatottak rendezni, eredendően a közjog területén érvényesültek, olyan viszonyokban, amelyeknek a közhatalom birtokában fellépő állam is szereplője. Azonban a közjog és a magánjog közötti éles határvonal elmosódott, a jogviszonyok jellemzően nem kizárólag közjogi vagy kizárólag magánjogi jellemzőket hordoznak magukon.47 A jogrendszer alapját képező kötelező alkotmányi normák pedig érvényesülnek az inkább magánjogias viszonyokban is, az alkotmányjogi és a magánjogi folyamatok egy irányba, az alapvető emberi jogok széleskörű elismerésének és horizontális kikényszerítésének irányába mutatnak.48 Ennek a folyamatnak a részeként érdemes az információs hatalom korlátozását vizsgálni. A közjogias információs jogi eszközök megjelenését az állami részvétel nélküli viszonyokban álláspontom szerint az magyarázza, hogy hatalmi jellegű viszonyokról van szó. Az alkotmányjognak a hatalomkorlátozó jogintézményei hagyományosan a közhatalom korlátozását hivatottak szolgálni, a külön jelző nélküli „hatalom” szó alatt alkotmányjogi szövegkörnyezetben közhatalmat értünk. Ez a jegyzet azonban szélesen értelmezi a hatalom fogalmát, amennyiben a közhatalmon túli információs hatalom korlátozásáról is szól. Egyrészről, az állam funkcióit jelentős részben veszik át nem állami szervezetek, az állami és nem állami szervezetek közötti különbségtétel egyre problematikusabbá válik.49 Másrészről, az egyén és az állam, illetve az egyén és valamely nem állami szervezet közötti hatalmi kiegyensúlyozatlanság mértéke közötti különbség a globális szinten működő társaságok térnyerésével egyre csökken.50 Az egyén szabadságára a közhatalomtól mentes információs hatalom is veszélyes, az információs köz- és magánhatalom korlátozásának indokai tehát közösek.51 Ennek eredménye az adatvédelmi és az információszabadság-szabályok hatályának kiterjesztése a magánviszonyokra, vagy az információs hatalommegosztás intézményeinek a közhatalom határain túlnyúló megjelenése. Az információs hatalom megjelenésére adott alkotmányjogi válaszok, elsősorban az információs szabadságjogok az ilyen hatalom jellemzői és jelentősége miatt a XX. század utolsó harmadától – az egyéni autonómiát és az egyén közösségi részvételét biztosító alapjogokként – a legjelentősebb alapjogok közé kerültek.

közérdekű adatok nyilvánossága a közfeladatot ellátó, de közhatalmi szervnek nem minősülő szervezeteket is kötelezi adatok nyilvánosságra hozatalára stb. 45

Halmai Gábor például a legtágabban értelmezett információszabadság témája egyik legaktuálisabb és legfontosabb csomópontjának azt az alkotmányjogi problémát tartja, hogy a strukturális pluralizmus korszakában, amikor az állami funkciókat nem állami szervezetek veszik át, hogyan lehet a közérdekű információkat kezelő nem állami szervezeteket arra kényszeríteni, hogy ezekről számot adjanak. HALMAI 2005, 172. 46

E dolgozat elkészültével közel egyidőben készítette el Gárdos-Orosz Fruzsina PhD értekezését az emberi jogok horizontális hatálya témájában. GÁRDOS-OROSZ 2010. 47

Ezt meggyőzően igazolja GÁRDOS-OROSZ 2010, 19-31. 48

A magánjog közjogiasodása címen igazolt jelenséget Eörsi Gyula, Világhy Miklós, Lábady Tamás, Vékás Lajos és Sólyom László nyomán mutatja be GÁRDOS-OROSZ 2010, 42-51. 49

OLIVER-FEDTKE, 2007, Loc 490. 50

OLIVER-FEDTKE, 2007, Loc 372. 51

Hasonló felismerés vezetett a szerződések jogának közjogiasodásához is, amennyiben a jog a gyengébb fél érdekében közjogias megoldásokkal avatkozik közbe és korlátozza a szerződési szabadságot.

15

1.4. A titkolózás szabadságjogi korlátai és az információs hatalommegosztás

Az előzőekben bemutattuk, miben áll az információs hatalom, illetve milyen jellegzetességei vannak ennek a hatalom-típusnak. Foglalkoztunk azzal is, milyen eszközökre támaszkodhat ez a fajta hatalomgyakorlás. A következőkben az információs hatalom korlátairól lesz szó, azok közül is azokról, amelyek a titkolózást hivatottak korlátozni. Az információs hatalomnak nemcsak jogi, hanem például technikai korlátai is vannak, a jogi korlátok között is vannak olyanok, amelyek közvetlenül korlátozzák az információs hatalom beavatkozási lehetőségeit, mások pedig úgy korlátoznak, hogy megosztják ezt a hatalmat. Ebben a fejezetben azokról az alkotmányos korlátokról lesz szó, amelyek szabadságjogokra jellemző módszerekkel védik az egyént: a hatalom számára beavatkozási tilalmakat állítanak fel. Ezek a tágan értelmezett információs szabadságjogok. Ezek körében említhető – ám itt részletesebben nem tárgyalandó – az információs magánszféra-védelem, valamint a jegyzet tárgyát jelentő információszabadság. E fejezetben szólunk arról is, hogy még milyen más, hagyományosan nem információs szabadságjogként felfogott alapjogok szolgálják az információs hatalom korlátozását. Az egyén autonómiáját biztosító alapjogoknak ugyanis jelentős információs aspektusuk is van, az információs hatalmat így nemcsak a szűk értelemben vett információs szabadságjogok korlátozzák. Korlátját képezik más jogok is, ebből következően az információs autonómia nem nélkülözne bizonyos védelmet akkor sem, ha az információs szabadságjogok nem nyernének alapjogi elismerést (ahogy sok jogrendszerben nem is nyernek), ebben az esetben azonban a védelem esetlegesebb és alacsonyabb színvonalú lenne, nem alapjogi védelem szintjén biztosított – közönséges – értékekkel is versengeniük kellene, vagy a védelem mértéke az aktuális (például politikai) igényeknek megfelelően megváltoztatható lenne.

Annak érdekében, hogy a hatalomgyakorlás ne váljon zsarnoksággá, korlátozni szükséges, hiszen a korlátlan hatalom maga a zsarnokság. A korlátozás történhet közvetlenül, terjedelmének megállapításával, azzal, hogy a jog meghúzza a határait, kijelöli azt a pontot, amin túl a hatalom nem érvényesülhet. A szabadságjogok ilyen közvetlen korlátozások. A hatalomkorlátozás kézenfekvő eszköze ezeken túl a hatalom megosztása, amelyet a közhatalommal szemben érvényesített alkotmányossági követelményként ismerünk. Alkotmányelméleti szempontból a hatalommegosztás követelménye szerint a közhatalom funkcióit mind intézményi mind személyi tekintetben elkülönült hatalmi ágaknak kell megvalósítaniuk, amelyek kölcsönösen függenek egymástól és ellenőrzik egymást, az egyik hatalmi ág a másik hatalomgyakorlása fékeként és ellensúlyaként működik. A közhatalom korlátozására kitalált, kidolgozott és számos megvalósulási formában működő hatalommegosztás gondolata azonban nemcsak a közhatalom korlátozásának elméletében használható, az információs hatalomra vetíthető.

Elfogadva az információs hatalom előzőekben bemutatott fogalmát, azt mondhatjuk, hogy egy ideális világban, ahogy más természetű hatalom, úgy az információs hatalom sem összpontosulhat egyetlen személy vagy szervezet kezében, az információs hatalommal való visszaélés megakadályozása érdekében meg kell azt osztani. Ahogy a hatalommegosztás eszméje szerint az egyazon személy vagy szervezet által gyakorolt különböző természetű (klasszikusan törvényhozói, végrehajtói és igazságszolgáltatói) hatalmak együttesen magukban hordozzák a zsarnokság és az önkényesség veszélyét, és ezért a hatalmat meg kell osztani, úgy az információs hatalomról is elmondható ugyanez. Az átláthatatlan centrumban összpontosuló tudás (valaki ebben a centrumban minden tud, de ő maga kiismerhetetlen) birtokosának hatalma az egyéni szabadság védelme érdekében úgy is korlátozandó, hogy ez a hatalom megosztásra kerül. E megosztásnak többféle mozzanata van. Először, senki, egyetlen személy és szervezet sem lehet a szükségesnél több információ birtokában, úgy, hogy az másokra nézve veszélyes legyen, és nem is tarthatja ellenőrzése alatt az egymástól elkülönítetten tartandó információs rendszereket. Másodszor, a kezelésében lévő ismeretek felett ellenőrzést kell engednie mások, más köz- és civil hatalmi tényezők számára is. Harmadszor, az

16

ellenőrzés lehetőségét nemcsak az általa kezelt adatokra, hanem saját tevékenysége (hatalomgyakorlása) tekintetében is biztosítania kell. Nézetem szerint mindezt együtt szolgálja az információs hatalommegosztás.

A szakirodalomban hagyományosan nem ezt szokás érteni információs hatalommegosztás alatt, a fogalom értelmezése nem is állandó, folyamatos fejlődésen megy keresztül. Az információs hatalommegosztás fogalmát az adatvédelmi szabályozásban élenjáró Német Szövetségi Köztársaságban elsőként adatvédelmi biztosi tisztséget betöltő Hans Peter Bull vezette be, majd széles körben ismertté a Német Szövetségi Alkotmánybíróság népszámlálási határozata nyomán vált. E követelményt a magyar jogi irodalomban elsőként Sólyom László fogalmazta meg. Szerinte ez azt jelenti, hogy „információs szempontból az államigazgatás nem tekinthető egyetlen egységnek”, a jognak meg kell akadályoznia „az adatok koncentrációját, és minél több, szigorúan feladathoz kötött, s ennek folytán egymástól elszigetelt információgyűjteményt” kell kialakítania. Az a kép, amit e meghatározás születésének idején az információs hatalomról alkottak, meghatározta magát a definíciót is: 1988-ban, amikor az idézett – a hazai információs jogi rezsimet megalapozó – tanulmány megjelent, az információs hatalom elválaszthatatlannak tűnt a közhatalomtól, megosztása pedig a közhatalomnak csupán az információs megosztását jelentette. A tanulmány – anélkül, hogy e kifejezést leírta volna – az osztott információs rendszereket tekintette az információs hatalommegosztás eszközének, ám ezt is csak az állam információs rendszerein belül. A világ első adatvédelmi törvényei is tulajdonképpen ugyanebben az értelemben igyekeztek az információs hatalmat megosztani, a jóléti állam működtetéséhez szükségesnek vélt nagy állami-közigazgatási adatbázisokat voltak hivatottak ellenőrizhetővé, átláthatóvá tenni, és egyúttal megakadályozni a közigazgatás nagy adatbázisainak integrációját. Utóbb, az omnipotens állam lebontása után Magyarországon is nyilvánvalóvá vált, hogy az információs hatalom nem feltétlenül jár együtt a közhatalommal, nem csupán az állam kezében összpontosuló információ jelent veszélyt, hanem a mellette megjelenő, közhatalommal nem rendelkező szervezetek információs hatalma is egyre kézzelfoghatóbbá vált. Majtényi László ezért arra világít rá, hogy az információs hatalom megszűnt az állam monopóliuma lenni, ennélfogva az információs hatalommegosztás elvét ki kell terjeszteni az állam határain túlra is. A megosztás eszközét, fontos elemét pedig – Bibó István hatalommegosztás-felfogása nyomán – a hatalmi ellensúly szembeállításában látja, és ezt az adatvédelmi biztos intézményének megszervezésében találja meg. Az információs hatalommegosztás doktrínája így jutott el az állami információs hatalom széttagolásától a bármilyen kézben lévő információs hatalom ellensúlyozásáig.

E megközelítések elsősorban az információs hatalomnak arra a jellemzőjére koncentrálnak, hogy annak birtokosa ismeretekkel rendelkezik a hatalom passzív alanyai felett, így a megosztására adott megoldási javaslataik is adatvédelmi természetűek. Az információs hatalom másik oldalára (az átláthatatlanságra, a kiismerhetetlenségre) is figyelemmel azt mondhatjuk, az információs hatalommegosztásnak nem csupán adatvédelmi, hanem információszabadság-természetű eszközei is vannak. Az információs hatalommegosztás nem csupán a személyes adatok tekintetében kell, hogy érvényesüljön, hanem azok körén túl is: a közszféra adatai feletti kontroll sem kerülhet egyetlen kézbe, az is megosztandó a hatalomkoncentráció elkerülése érdekében. Az alábbiakban mindezeket az eszközöket tekintem át részletesen. Ahogy a hatalommegosztás tartalma is időben és jogrendszerenként eltérő, úgy különbözhetnek az egyes jogrendszerek információs hatalommegosztási megoldásai egymástól. A következőkben bemutatásra kerülő eszközök egy része a hatalommegosztás elméletének klasszikus, montesquieu-i felfogására emlékeztet, amely szerint a hatalmak funkcióik szerint elválasztandók egymástól. Mások az egymással szemben álló hatalmak egymást ellenőrző és fékező rendszerére hasonlítanak.

17

2. Az információszabadság

A külvilágra vonatkozó információk megismerésének és továbbadásának lehetősége közvetlen hatással bír az egyén életére, aki maga döntheti el, hogy mit ismer meg, mit fogad be, mit épít be a külvilágból a személyiségébe, és mi az, amitől elzárkózik, amitől távol tartja magát.52 Az ezeket lehetővé tevő szabadságjogok az egyénnek az ismeretek (adatok, információk, gondolatok, vélekedések, érzések stb.) feletti döntési kompetenciáin keresztül az egyén életébe való beavatkozási tilalmakat határoznak meg, az egyén elől nem titkolhatok el információk, és nem is kényszeríthetők az egyénre ismeretek, ezzel korlátozzák az információs hatalmat. E tág értelemben vett információszabadságot számos alapvető jog biztosítja, a magyar Alkotmányból a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének szabadságán kívül ideértendő a művelődéshez való jog, a tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság és a tanítás szabadsága, a gondolat-, lelkiismereti és vallásszabadság, amennyiben ezek például irodalmi művek, tudományos ismeretek, tananyagok, gondolatok, vallási nézetek szabad megismerését és az ismereteknek a mások tudomására hozását, terjesztését, tanítását teszik lehetővé. Ebben a fejezetben az információszabadság szűkebben értelmezett fogalmát vizsgáljuk meg abból a szempontból, hogy milyen módon képezi korlátját az információs hatalomnak.

Az információszabadság alatt legszűkebben a magyar jogi környezetben a közérdekű adatok nyilvánosságát szokták érteni. Ennek a célja a közhatalom átláthatóvá tétele, az információs aszimmetria csökkentése. Más jogrendszerek ugyanezt más eszközökkel érik el. Az első alfejezet az információszabadság igazolásaival foglalkozik. A második alfejezet a szűk értelemben vett információszabadságot vizsgálja ezen igazolás szempontjából, majd a harmadik alfejezet e funkciónak megfelelő, hagyományosan nem az információszabadság körében tárgyalt, nem is elsősorban alapjogi megfogalmazást nyerő megoldásokat veszi számba. Ezek azonban úgy is felfoghatók, mint az információszabadság egyes nevesített aspektusai.

2.1. Az információszabadság mint alapvető jog

„Az információszabadság alapvető emberi jog, […] és próbaköve mindazon szabadságoknak, amelyeknek az Egyesült Nemzeteket szenteltük.” E mondat az ENSZ Közgyűlés legelső ülésszaka során, 1946-ban elfogadott határozatában szerepel.53 Ennek ellenére az információszabadságot sem az ENSZ emberi jogi dokumentumai, sem más nemzetközi emberi jogi egyezmények nem nevesítik külön jogként, hanem elsősorban a szólásszabadság részeként biztosítják. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának és a PPJE-nek is a szólásszabadságot biztosító, szövegezésében is egymással nagy hasonlóságot mutató 19. cikkei szerint e jog magában foglalja az információk keresésének, megszerzésének és terjesztésének szabadságát. Az Emberi Jogok Amerikai Egyezményének 13. cikke az ENSZ-által használt megfogalmazáshoz hasonlóan, a szólásszabadság részeként, annál mégis konkrétabban garantálja az információ szabadságát.54 Az Emberi Jogok Amerika-közi Bírósága értelmezésében az egyezmény 13. cikke nemcsak azt biztosítja, hogy a

52

A tömegtársadalmakban ez, a maga a teljességében természetesen teljesíthetetlen igény. 53

UN General Assembly Resolution 59(1), 14 December, 1946. 54

Az amerikai egyezmény ugyanis azt is rögzíti, hogy az információ keresésének, megszerzésének és megosztásának szabadságát is magában foglaló szólásszabadság közvetett módon sem korlátozható, mint például kormányzati nyomásgyakorlással vagy az újságok, rádió-frekvenciák és az információk továbbítására használt különféle eszközök feletti ellenőrzéssel, vagy általában a kommunikációt, a vélemények és gondolatok szabad áramlását korlátozó módon.

18

polgárok a saját gondolataikat kinyilvánítsák, hanem azt is, hogy felkutassanak, megszerezzenek és terjesszenek bármilyen információt vagy gondolatot. A szólás szabadságának érvényesüléséhez egyrészről szükséges, hogy senkit se korlátozzanak önkényesen abban, hogy saját gondolatait kifejezze, ebben az értelemben a szólásszabadság egyének joga. Másrészről viszont feltételezi a bármilyen információ megszerzésének és mások által kifejezett gondolatokhoz való hozzáférésnek az instrumentális alapon igazolható jogát is. Egy nem kellően informált társadalom valójában nem szabad.55 Ez a megállapítás a véleményszabadság két hagyományos igazolásának összekapcsolásán alapul. Az amerikai regionális egyezmény mellett az európai, az EEJE – szintén a szólásszabadság részeként – említi az információ megszerzésének és terjesztésének szabadságát, ám az előzőektől eltérően nem említi a keresés jogát. Ehhez hasonlóan több – európai és amerikai – nemzeti jogrendszer alkotmányjoga is a szólásszabadságban találja meg az alapjogként biztosított információszabadság fundamentumát. Mindezekkel szemben az afrikai emberi jogi konvenció (A Banjoul-i Charta)56 fordított logikai sorrendet állít fel a két jog között. Az e jogokkal foglalkozó 9. cikkének első bekezdése biztosítja az információszabadságot („Minden individuumnak joga van ahhoz, hogy információkat szerezzen.”), majd az ezt követő második bekezdés biztosítja a vélemény nyilvánításának és terjesztésének szabadságát. Ez a megoldás tisztább viszonyt teremt a két alapjog között, hiszen az információszabadság nem a szólásszabadság része, hanem előfeltétele.

Számos ország alkotmánya ezzel szemben nevesített jogként biztosítja az információhoz való jogot. Az információszabadság bölcsőjeként számon tartott Svédország jogrendszere az 1766-os alapokon nyugvó sajtószabadság-törvényének alkotmányos státuszt biztosít. Az elmúlt két évtizedben sok olyan ország foglalt alkotmányába nevesített információszabadság-jogot, amely diktatúrából többpárti demokráciává alakult, így Bulgária,57 a Dél-Afrikai Köztársaság,58 Észtország,59 a Fülöp-szigetek,60 Lengyelország,61 Litvánia,62 Malawi,63 Magyarország,64 Moldova,65 az Orosz Föderáció,66 Románia67 és Thaiföld.68 A latin-amerikai országok alkotmányai elsősorban az információszabadság egyik aspektusára koncentrálva a habeas data koncepciójából kiindulva biztosítják a megismerés jogát.69 Ez elsősorban az egyénnek a saját adataihoz való hozzáférés, helyesbítés és töröltetés jogát jelenti, akár magán-, akár közhatalmi szervezet kezelésében lévő adatról van szó,70 másodsorban viszont az egyént érintő, de nem rá vonatkozó adatokra is alkalmazzák, így válik az információszabadság alapjává. A habeas data alapjogi elismerése arra mutat rá, hogy az információs hatalom egyik legfontosabb korlátja az, hogy az érintett tudhatja, mit tudnak róla mások, a megfigyelés általában nem folyhat titokban.

E jogot alapvető jogként való biztosítását eltérő igazolásokkal lehet alátámasztani. Az igazolások jellemzően más alapjogokkal vagy pedig általában a demokráciával vannak szoros kapcsolatban:

55

Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Advisory Opinion, OC-5/85, 13 November 1985, para. 30., 70. 56

http://www.african-court.org/fileadmin/documents/Sources%20of%20Law/Banjul%20Charta/charteang.pdf [Letöltés ideje: 2010. október 2.] 57

41. szakasz. 58

32. szakasz. 59

44. szakasz. 60

III (7) szakasz. 61

61. szakasz. 62

25 (5) szakasz. 63

37. szakasz. 64

61. § (1) bekezdés. 65

34. szakasz. 66

24(2) szakasz. 67

31. szakasz. 68

58. szakasz. 69

MENDEL 2003b, 18. 70

Lásd például Argentína alkotmányának 43. szakaszát.

19

információ nélkül a polgároknak nem áll hatalmukban döntéseket hozni a közhatalom gyakorlóiról, nem képesek értelmesen részt venni a közösségi döntéshozatalban, elszámoltatni kormányukat, megtorolni a korrupciót, csökkenteni a szegénység mértékét,71 vagy végső soron egy valódi demokráciában élni. Az igazolások az információszabadság funkcióira világítanak rá, és meghatározzák e szabadság biztosításának kereteit: az, hogy egy-egy jogrendszer milyen tartalommal, illetve korlátozásokkal biztosítja az információszabadságot, nagyban függ a mögöttes igazolástól. A mögöttes igazolás határozza meg a szabályozás alapelveit, mint például az információszabadság nemzetközi alapelveit is, amelyet az ARTICLE 19 nevű nem kormányzati, szólás- és információszabadsággal foglalkozó szervezet dolgozott ki, és amelyre igen gyakran hivatkoznak.72

Az információszabadság biztosítása szükségességének egyik igazolása a demokrácia és az állampolgári részvétel garantálása. Ez – a véleményszabadság igazolásaként is használatos igazolás – nevezhető politikai vagy demokratikus igazolásnak is, amely az információszabadság legáltalánosabban alkalmazott alátámasztása.73 Amíg a véleménynyilvánítás szabadságánál a politikai beszéddel összefüggésben ez a „vélemények szabad piacát” jelenti, ami szükséges a közügyek megvitatásához, addig az információszabadságnál az ugyanehhez szükséges információk „szabad piaca” merül fel. Mind a közösségi döntéshozatalban való részvétel, mind a közhatalmi döntéshozatalnak az állampolgárok általi befolyásolhatósága szükségessé teszi az információhoz való hozzáférést: az eltérő vélemények ütköztetése, a legjobb belátás szerinti szavazás, az értelmes közpolitikai viták mind feltételezik az azok alapjául szolgáló információ megismerésének és terjesztésének a lehetőségét. Ez alapján leginkább a közhatalmat gyakorló intézmények átlátható döntéshozatalát, a döntések indokainak megismerhetőségét, a testületi szervek üléseinek nyilvánosságát lehet követelni. Ebben az értelemben az információszabadság – a szólásszabadsághoz hasonlóan – a politikai jogok gyakorlásának, és így közvetetten az állam demokratikus működésének az előfeltétele.74 Az információszabadság e demokratikus igazolása annyiban is általánosnak tekinthető, hogy a további igazolásoknak is az alapját adja, erre visszavezethetők.75

Egy másik lehetséges igazolás az elszámoltathatóság: információ nélkül a polgárok nem képesek elszámoltatni kormányaikat. A nyilvános dokumentumok szükségesek az alapvetően a közjó megvalósításának feladatával felruházott kormányzat működésének folyamatos figyelemmel kíséréséhez. A közhatalom-gyakorlás nyilvánosságának elve képes ellensúlyozni az elfogult, önkényes közhatalmi eljárásoknak és döntéseknek, a közpénzek indokolatlan elköltésének a veszélyét. A kormányzat elszámoltathatósága a belé vetett bizalom megerősödéséhez, az állam és a polgárai közötti kapcsolat „egészségessé válásához” vezet ezen igazolás szerint. Az átláthatóság a közhatalom

71

Amartya Sen állítása szerint soha nem volt éhezés olyan országban, ahol létezik sajtószabadság és átlátható a kormányzás. SEN 1999, 178. 72

Ezek az alapelvek elsősorban az alábbiakban elsőként és harmadikként említett igazolásokra támaszkodnak. A szövegben információszabadság-alapelvekként megjelölt dokumentum elérhető: www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf . Ez a következő alapelveket azonosítja: 1. Maximális hozzáférés, 2. Közzétételi kötelezettség, 3. A nyílt kormányzás népszerűsítése, 4. A kivételek korlátozott érvényessége, 5. A hozzáférés elősegítése, 6. A testületi ülések nyilvánossága, 7. A hozzáférés precedenst teremtő jellege, 8. A bejelentők védelme. 73

Különösen jó megfogalmazását találjuk ennek az indiai Legfelső Bíróság egy határozatában: „Ahol a társadalom hitvallásaként fogadta el a demokratikus berendezkedést, elengedhetetlen, hogy az állampolgárok tudjanak arról, mit is tesz a kormány. [...] Csak ezeknek az információknak a birtokában képesek betölteni azt a feladatot, amelyet a demokrácia szán nekik, és csak ez teheti a demokráciát valódi részvételi demokráciává.” S. P. Gupta versus Union of India (1981), idézi ROBERTS 2004, 12. 74

Ez az igazolás jelenik meg James Madison, az USA negyedik elnökének sokat idézett mondatában, amely így szól: „A popular Government without popular information or the means of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or a Tragedy or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own Governors, must arm themselves with the power knowledge gives.” 75

Felfoghatók lennének a rész-egész viszonyában is, amennyiben a további igazolások a demokratikus igazolás aleseteiként is felfoghatók.

20

számára is legitimációt biztosít. Ez az igazolás jellemzően a közpénzekkel összefüggésbe hozható, valamint a közpénzekből fenntartott intézmények működésének hatékonyságára vonatkozó ismeretek nyilvánosságát támasztja alá. Ehhez hasonló, de mégis más igazolás az, amely ugyanerre a célra (a közpénzekkel való elszámoltathatóságra) irányul, de amely a tulajdonjogból indul ki, eszerint a közadatokhoz azért van joga a polgároknak, mert az az állampolgárok közös tulajdona, hiszen közpénzből állították elő őket, így ez az igazolás tulajdonjogi alapokon is állhat.

Az információszabadságnak vannak anti-korrupciós és gazdasági hatásai is: információ szabadsága szükséges az állam átlátható működéséhez, az ezt nélkülöző társadalmakban általában felüti a fejét a korrupció. A korrupció káros hatással van a gazdaságra, elriasztja a befektetőket és a segélyezőket, így szegénységhez vezethet. Ezzel szokták indokolni a közpénzekre, az állami vagyonra vonatkozó információk és a közpénzekről döntéseket hozók zsebének átláthatóságát.76

Az információszabadság az esélyegyenlőségnek és az emberi jogok érvényesülésének is a záloga. A leghátrányosabb társadalmi csoportok számára lehetőséget biztosít arra, hogy bevonják őket a velük kapcsolatos programokba, kezdeményezésekbe. Az információhiány ezzel szemben megakadályozza e csoportok tagjait a részvételben, kiszolgáltatottá teszi őket, és képtelennek arra, hogy az őket érintő intézkedések felett bármilyen kontrollt gyakoroljanak. Ezen igazolás elsősorban a hátrányos helyzetű csoportok számára biztosítana hozzáférést az őket érintő adatokhoz, de ha továbbvisszük e gondolatot, akkor – az információszabadságnak mintegy instrumentális igazolásaként – valamennyi alapvető jog érvényesülése feltételeként is tekinthetünk a kikényszeríthető nyilvánosságra: az egész alapjogi rendszer megfelelő működéséhez szükséges az alapjogok érvényesíthetőségére vonatkozó ismeretek szabadsága, vagyis más jogok függenek e szabadság létezésétől.77 Nem élhet egyesülési jogával például az, aki elől eltitkolják, hogyan hozhat létre társadalmi szervezetet. Ez az igazolás elsősorban a polgárt közvetlenül vagy közvetve érintő információk szabadságát támasztja alá. Az ilyen információk tudása olyan elemi emberi érték, amelyet a jog is elismer azzal, hogy az információ megszerzését lehetővé teszi. (Például a csernobili atomkatasztrófa eltitkolása napokon át nyilvánvalóan ezzel az elemi értékkel állt ellentétben.) Tulajdonképpen hasonló alapokon igazolt az a kanadai bíróság, amelyik azt állapította meg, hogy a rendőrség köteles információt szolgáltatni a személyes biztonság fenyegetettségéről, és ennek a kötelezettségnek az alkotmányban elismert személyes biztonsághoz való jog az alapja.78 Hasonló kapcsolatot tárt fel az EJEB is a Guerra-ügyben 1998-ban, amelyben azt a következtetést vonta le, hogy az olasz kormány megsértette a manfredonai lakosok „testi épségét” azzal, hogy visszatartotta a településen működő kémiai üzem által kibocsátott mérgező anyagokról szóló információkat.79 Hasonlít erre az az ügy is, amelyben a bíróság brit kormányszerveket kockázatos tevékenységük miatt olyan eljárások kialakítására kötelezett, amelyek lehetővé teszik az információk elérését azok számára, akik egészségét ezek a tevékenységek érinthetik.80

Mindezen igazolások keverednek a magyar Alkotmánybíróság határozataiban is. Az AB használja az „informáltsághoz való jog” és „az információk szabad áramlása” kifejezéseket, amelyet különösen a közhatalmat gyakorló szervek tevékenységének átláthatósága szempontjából tart fontosnak, és a

76

Ilyen értelemben mondta Brandeis bíró, hogy „Sunlight is said to be the best of disinfectants”, azaz a napfény a legjobb fertőtlenítő. BRANDEIS 1914, 62. 77

Lásd erről például MENDEL 2003, 1. 78

Jane Doe versus Board of Commissioners of Police for the Municipality of Metropolitan Toronto et al. (1998), 39 O.R. Hivatkozza: ROBERTS 2004, 10. (3d) 487 (G.D.). 79

Guerra and Others versus Italy (1998), 26 E.H.R.R. 357. 80

McGinley and Egan versus the United Kingdom (1999), 27 E.H.R.R. 1.

21

szabad véleménynyilvánítás előkérdésének és feltételének tekinti. A testület máshol kiemeli e szabadságjog demokratikus ellenőrzési funkcióját is.81

Az eddig említett igazolások helyes voltát nem érintve az információs hatalmat kiindulópontnak tekintő jegyzetben egy további igazolás indokolt: e szabadságjog a hatalomgyakorlás elé állít korlátokat, az információs hatalomgyakorlás korlátozását valósítja meg jogi eszközökkel. Az információszabadság azáltal csökkenti a polgár kiszolgáltatottságát az információs hatalommal szemben, hogy nem engedi azt, hogy a hatalom átláthatatlan legyen,82 lehetővé teszi, hogy a polgár megtudja róla azt, aminek elrejtése egyébként túlhatalomhoz vezetne, továbbá az információs hatalom birtokosa számára nyilvánvalóvá teszi, hogy a polgár róla megtudatja, illetve tudja, hogy hogyan gyakorolja a hatalmát. Az információban rejlő hatalmat ezek az eszközök azzal korlátozzák, hogy „terítik” az információ megismerésének a lehetőségét, ezáltal az ismeret birtoklásával együtt járó hatalom mértékét csökkentik, vagy akár meg is szüntetik. A hatalom birtokosa számára a saját láthatósága a hatalomgyakorlásban visszatartó erőként is szolgál. Ami megismerhető, az kevésbé válhat veszélyessé, általában együtt jár a közhatalom korlátozásával, a megismerés a korlátozásnak így jellemzően eszköze. Ilyen hatalomkorlátozó eszközként jelent meg az információszabadság igénye a polgári forradalmak idején. Az abszolút hatalomnak a nyilvánosság eszközével való korlátozása történt akkor, amikor 1640-ben az angol parlament azt követelte I. Károlytól, hogy árulja el, kik adnak neki tanácsokat.83 Az első információszabadság-törvénynek nevezett 1766-os svéd sajtótörvény84 azzal, hogy kimondta: minden svédnek joga van a hivatalos iratokat megismerni, egyértelműen a szuverén uralkodó hatalmának korlátozását valósította meg. Ettől kezdve a svéd polgár nem volt alávetettje a királynak úgy, ahogy az a korábbi abszolút monarchiára jellemző volt. A francia forradalom alapvető dokumentuma, az 1789. évi Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata XIV. pontjában az a követelés olvasható, miszerint „[a] polgároknak saját személyükben vagy képviselők útján joguk van e [ti. a karhatalom és a közigazgatás költségeinek fedezésére, képességei szerint a polgárokat egyenlően terhelő] közös hozzájárulás szükségszerűségét megállapítani s azt szabadon megszavazni, valamint felhasználását nyomon követni, s meghatározni mennyiségét, alapját, elosztását, behajtását és időtartamát.” E nyilatkozat – és ez az idézet – ugyancsak a titkolózó közhatalmat kívánta korlátozni azzal, hogy átláthatóságot biztosított a polgárok számára.

Az új, totalitárius államokból létrejött demokráciák alkotmányai, mint amilyenek a kelet-európai államok, így Magyarország alaptörvénye is, szinte kivétel nélkül alapjogként biztosítják az

81

„Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának, és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] „A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat] 82

Majtényi László szerint az információszabadság értelme annak az igénynek a kifejeződése, hogy az államnak áttetszőnek kell lennie. MAJTÉNYI 2006, 64. 83

Ezt Majtényi László az információszabadság első megnyilvánulásaként értékeli. MAJTÉNYI 2006, 176. 84

E törvény Svédország alkotmányos berendezkedését meghatározó négy alaptörvény egyike. Mai formája az 1949. évi 105-ös törvény, amely valójában az 1766-os törvénynek egy modern változata. A törvény második, leghosszabb és legkidolgozottabb része az, amelyben az információszabadság „gyökerezik”, a hivatalos dokumentumok nyilvánossága címet viseli. A svéd alkotmány szerint e törvény szabályai csak két egymást követő parlament egybehangzó szavazatával változtathatók meg.

22

információszabadságot.85 Észtország 1992-ben megalkotott alkotmánya például négy bekezdést szentel e szabadságnak.86 Ugyancsak megtaláljuk Lengyelország és Magyarország alkotmányában, és az Európán kívüli fiatal demokráciák alkotmányaiban is, mint például a Dél-Afrikai Köztársaságéban.87 Az új demokráciák e téren progresszívebbeknek tűnnek sok régi jogállamhoz képest,88 mint például Franciaország vagy Dánia, aminek több lehetséges magyarázata van. Amellett, hogy a sok évtizede, évszázada demokratikusan működő államoknak jellemzően nem a jogalkotásában, hanem a joggyakorlat, a jogértelmezés útján, a politikai kultúrájuk révén honosodott meg az információszabadság, a joggyakorlat és a politikai kultúra önmagában is biztosíthatja az adatok megismerhetőségét, anélkül, hogy ezt kifejezetten az alkotmány szintjén is kikényszeríthetővé kellene tenni. E jelenség magyarázata az információs hatalom korlátozásának igényében keresendő. Az új demokráciák ugyanis az információs értelemben is mindenható, korlátlan hatalommal rendelkező államot akarták lebontani új alkotmányaik megalkotásával, az új államot pedig – annak átláthatóvá tételével – hatalmában korlátozni.89

Azokban a demokráciákban, amelyekben az információ alapvetően szabad, nem is feltétlenül elismert az információszabadság általános alapjogi minősége, amint ezt jól szemlélteti az USA példája. Az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya nem tartalmaz kifejezett információszabadság-jogosultságot, és a Legfelső Bíróság egyes határozataiban csupán levezette az alkotmány első kiegészítéséből e szabadságnak az egyes elemeit. 1978-ban a Legfelső Bíróság egy határozatában kifejezetten meg is állapította, hogy az USA alkotmánya nem foglalja magában a kormányzat által kezelt információkhoz való hozzáférés szabadságát. A többségi vélemény szerint „[n]em létezik alkotmányos jog meghatározott kormányzati információkhoz való hozzáférésre… Az alkotmány maga sem nem információszabadság-törvény, sem nem titoktörvény.”90 Pár évvel később egy másik ügyben a bíróság úgy foglalt állást, hogy egy büntetőügyben a zárt bírósági tárgyalás, ha annak célja csupán a közönség távoltartása az eseménytől és az ott elhangzottak napvilágra kerülésének az elkerülése, az első alkotmánykiegészítésben biztosított szólásszabadság sérelmét jelenti. A bíróság e döntésében lényegében elismerte az információszabadság alkotmányos jogi minőségét,91 bár csak korlátozottan, meghatározott élethelyzetekre, meghatározott adatokra vonatkozóan. A korlátozottság itt azt jelenti, hogy nem létezik alkotmányos jog általában a kormányzati információ megismerésére, csupán bizonyos információkéra.92

Az információs szabadságjogok a sok tekintetben különböző információs hatalmi viszonyokra épülő úgynevezett információs társadalomban kitüntetett helyzetben vannak. Már az eddigiekből is kiderült, hogy nem képeznek elkülönült szigetet a többi alapjog között, éppen ellenkezőleg: átszövik az alapjogok rendszerét, annak majdnem minden elemében jelen vannak, jelentőséggel bírnak. Az információs szabadságjogok bizonyos alapjogok egy-egy speciális tartalmaként is felfoghatók, más alapvető jogok biztosítékaként is értelmezhetők és értelmezendők, és fordítva, egyes nevesített alapjogok viselkedhetnek az információs szabadságjogokból is levezethető, nevesített érvényesülési formaként is.93 Mindez annak a bizonyítéka, hogy az információs jogok az információs társadalomban

85

Az információszabadságot nevesített alapjogként biztosító alkotmányok felsorolását lásd korábban. 86

Észtország alkotmánya, 44. szakasz. 87

1996. évi dél-afrikai alkotmány, 32. szakasz. 88

Az alkotmányok születését és az információszabadság alapjogként való biztosítását párhuzamba állítja: DARBISHIRE 2006, 5-7. 89

Ebben a szellemben kezdi Majtényi László is az információs jogokról szóló könyvét, amikor azt állítja, hogy e jogok voltak azok, amelyeken a pártállamból a jogállam létrejöttekor „átfordult a világ”. MAJTÉNYI 2006, 17. 90

Houchins v. KQED Inc., 438 U.S. 1 (1978). 91

Richmond Newspapers Inc., v. Virginia, 448 U.S. 555 (1980). 92

Ezt emelte ki a Legfelső Bíróság joggyakorlatából egy detroiti bíróság, Detroit Free Press v. Ashcroft, 303 F3d 681 (6th Circ. 2002). 93

Saras Jagwanth az információszabadság tekintetében igazolta annak összefüggéseit más jogokkal, megállapítva, hogy az a) lehet más jogok tartalma (például a szólásszabadságé), b) hozzájárulhat más jogok

23

a teljes alapjogi rendszer egy speciális rétegét képezik. Az információs hatalomnak így nemcsak a szűk értelemben vett információs szabadságjogok, hanem az azok tartalmával tekintélyes átfedésben lévő más jogok is korlátját képezik. A következőkben ennek igazolását kísérelem meg, úgy, hogy nem magukról a szoros értelemben vett információs szabadságjogokról, hanem a velük a jelzett kapcsolatba kerülő alapjogokról szólok.

Az információs szabadságjogok körén kívül eső alapjogok információs jogi rétegének felismerése hasznos a magyar alkotmányjog számára is, amelyben az információs autonómiát nevesített információs szabadságjogok is garantálják. Fel-felbukkan ugyanis a személyes adatok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága alapjogi természetű védelmének szükségtelensége melletti érvként, hogy más jogrendszerek ilyen védelmet e jogoknak nem biztosítanak, eltérő természetű célok megvalósulása (például a hatékonyság vagy más alapjogok érvényesülése) érdekében indokolt lenne az információs autonómia alapjogi védelmét megszüntetni, a jogrendszer más – nem alkotmányjogi – eszközökkel is képes a szükséges védelmet biztosítani. Az itt következő elemzés ezzel szemben éppen arra mutat rá, hogy az információs autonómia alapjogi védelme a nevesített információs szabadságjogokat kifejezetten nem biztosító, ámde az alapjogokat jogállami szinten garantáló jogrendszerekben is biztosított, jelen van. Az, hogy nálunk (és máshol) nevesített jogok biztosítják, elsősorban történelmi okokkal magyarázható. A nevesített védelem olyan vívmány, amiről lemondani nem lenne szerencsés, mert a más alapjogok információs jogi rétege így kiegészíti a nevesített jogok által biztosított védelmet, kiegyensúlyozottabbá, kiszámíthatóbbá és teljesebbé tesz azt. Ha az információs autonómiát nem nevesített információs szabadságjogok védik, a védelem nem hiányzik ugyan, de az feltételes, kiszámíthatatlan és esetleges.

Valamennyi alapjogcsoportban találkozhatunk információszabadság-tartalmú alapjogokkal. E jogok ugyanis számos hagyományosan nem információs jogként értelmezett alapvető jog tartalmában is felbukkannak. Ez annak bizonyítéka, hogy az információs társadalomban az alapvető jogok igen jelentős részben az egyén információs viszonyaira vonatkoznak, így az egyén és a külvilág információs viszonyait nemcsak a szűken értelmezett információs szabadságjogok érintik, hanem majdnem minden alapjogcsoport.

Az egyén önrendelkezési joga, pontosabban annak minden aspektusa, a fizikai és az információs önrendelkezési jog egyaránt számos nevesített alapvető jogban megjelenik. Ezek az elsősorban történelmi okok miatt kiemelt, nevesített alapvető jogok végső soron az egyén önrendelkezési jogának egy-egy elemét emelik ki. Az egyén fizikai önrendelkezési jogának, vagyis annak, hogy saját testével mindenki maga rendelkezik, számos aspektusát nevesített személyi szabadságjogokon keresztül biztosítja a jogrendszer. Ezek a nevesített személyi szabadságjogok majdnem teljesen lefedik a fizikai önrendelkezés jogát, megnevezve annak a történelem során fontosabbá vált elemeit. Ebben a körben elsősorban az élethez való jogot, a kínzás és a megalázó, embertelen bánásmód tilalmát, a személyes szabadság és biztonság jogát, a mozgás szabadságát említhetjük, azzal, hogy e szabadságjogok negatív oldalát is figyelembe vesszük. A fizikai önrendelkezés nevesített szabadságjogokkal le nem fedett része tekintetében pedig az emberi méltósághoz való jog – mint sok jogrendszerben – szubszidiárius alapjogként ismert jog nyújt védelmet.94 Az önrendelkezés információs oldala, az információs önrendelkezés, amely az egyénnek a személyes adatai védelméhez való jogánál sokkal többet foglal magában, az a jog, amely biztosítja az egyén számára, hogy ellenőrzést gyakoroljon mindenféle információ-átvitel felett, ami a jog alanya, vagyis az egyén és a külvilág között történik, mind pozitív, mind pedig negatív értelemben. Ezek együttesen teszik ki az önrendelkezés információs aspektusának valamennyi elemét.

érvényesüléséhez (például a környezethez való jogéhoz), c) lehetővé teszi más jogok kikényszerítését (például az esélyegyenlőségét) és d) segít megelőzni a jogsértéseket azáltal, hogy ellenőrzést tesz lehetővé. JAGWANTH 2002, 13. 94

8/1990. (IV. 23.) AB határozat, SÓLYOM 2001b, 452-460, SÓLYOM 2002, 23.

24

Az információs szabadságjogi – tágan értelmezett információs önrendelkezési – tartalom az alapvető jogok legkorábbi megjelenési formáiban is jelen volt. Az információszabadság elvei közvetlen módon jelennek meg a felvilágosodás eszméiben, és kifejezésre jutnak például a polgároknak az Emberi és Polgári Jogok 1789-es Nyilatkozata szerinti azon jogában, hogy megállapítsák a közügyekhez adott anyagi hozzájárulásuk szükségszerűségét95 és hogy számadásra vonják a közigazgatás minden tisztviselőjét.96 Az információszabadság legkonkrétabb megfogalmazását elsőként az 1766. évi svéd sajtószabadságról szóló törvényben találjuk, amely kimondta, hogy minden svédnek joga van a hivatalos iratokat megismerni.97 E kezdeti megközelítésben az információszabadság még nem önállósult, hanem a sajtószabadság érvényesülésének biztosítéka volt. A megközelítés kezdeti voltát megkérdőjelezi, hogy az EJEB gyakorlatában az információszabadság 2009-ben még mindig csak a szólásszabadság előfeltételeként jelenik meg.98

Az alapvető jogok tételes joggá válásának második hullámára is jellemző az információs tartalmú alapjogok megjelenése, elsősorban a kulturális jogok körében.99 Erre a korszakra tehető az alapvető jogok biztosításában az állam korábbinál nagyobb mértékű szerepvállalására vonatkozó igény megfogalmazódása és ennek jogi kifejeződése is, amelynek egyik következménye az emberi jogoknak a magánszemélyek közötti viszonyokban való érvényesülésével kapcsolatos állami feladatok megjelenése. Ez alapozhatja meg az állam információs hatalmával szembeni alkotmányos védelem mellett a más, nem közhatalmi információs hatalommal szembeni állami védelem alkotmányosságát, az ezt biztosító törvényi szabályok alapjog-érvényesítő minőségét. Egyes gazdasági, szociális, kulturális jogok érvényesülése kifejezetten feltételezi az információs jogok egy-egy aspektusának érvényesülését, ennélfogva akár részükként is értelmezhetők. Egyes szociális jogok létezéséről, védelméről és gyakorlásáról való ismeretek megszerzésének és terjesztésének szabadsága például a szociális jogok gyakorlásának előfeltétele, az államnak nemcsak gondoskodnia kell megfelelő szociális politikáról és biztosítania kell a polgárok számára e jogok alapján meghatározott ellátásokat, hanem azt is biztosítania kell, hogy a polgárok ezekről (ezek igénybevételéről) tudjanak. Ha az állam elzárja a polgárait ezektől az ismeretektől, számos szociális jogból fakadó pozitív kötelezettségét szegi meg.100

Az alapvető jogok megjelenésének harmadik hullámában a szűken vett információs jogokon kívül számos olyan alapjog születésének lehetünk tanúi, amelyek információs jogi tartalmúak is: például a környezethez való jog egyik lényegi tartalma a környezeti információ szabadsága, a betegjogok tekintélyes része is információs önrendelkezési tartalmú.

Az információs jogok alapvetően szabadságjogok, így elsősorban más szabadságjogok tartalmában lelhetünk fel információs jogi természetű elemeket is. Nem idegenek e tartalmi elemek azonban az elsősorban állami cselekvésre való kötelezést, állami feladatokat meghatározó pozitív alapjogok tartalmától sem, például a munkához, az oktatáshoz, a művelődéshez való jogtól, az oktatás és a művészetek szabadságától. E jogok a szabadságjogoknál hangsúlyosabb pozitív oldallal rendelkeznek, ám az ennek tartalmát kitevő állami kötelezettségek rokoníthatók a szűk értelemben vett információs jogok pozitív oldalából eredő állami kötelezettségekkel. E tartalmukat tekintve elsősorban pozitív jogok sem nélkülöznek szabadságjogi tartalmat, amelyek szintén mutatnak információs jogi jellemzőket.

95

Uo. XIV. cikk. 96

Uo. XV. cikk. 97

Tryckfrihetsförordningen (svéd törvény a sajtó szabadságáról) 1766. 98

Lásd Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, Judgement of April 2009, No. 37374/05, 35–39 §§ és Kenedy v. Hungary, Judgement of 26 May 2009, No. 31475/05, 43. §. 99

Lásd például a kor új alkotmányainak kulturális jogi klauzuláit, pl. az 1917-es mexikói alkotmány 3. szakaszát, az 1919. évi weimari alkotmány 142. szakaszát. 100

Az ENSZ ECOSOC Bizottsága a 14. számú általános kommentárjában úgy fogalmaz, hogy az egészséghez való jog magában foglalja az információhoz való jogot, az egészségüggyel kapcsolatos ismeretek keresésének, megszerzésének és terjesztésének szabadságát. General Comment No 14. UN E/C 12/2000/4., para 3, 11.

25

Azokban a jogrendszerekben, ahol nevesített jogok nem szolgálnak az információs önrendelkezés biztosítására, más alapvető jogokon keresztül biztosítják az egyén információs autonómiáját. Az információszabadságnak is létezik úgynevezett anyajoga. Ennek az információs jogi tartalma leginkább abban mutatkozik meg, hogy jellemzően e jog képezi az információszabadság egyes jogrendszerekben való megjelenésének történeti és dogmatikai alapját: az alkotmánybíráskodás, alapjogi bíráskodás e jogokból vezette le az információs jogok védelmének alkotmányos követelményeit. Az információs jogok anyajogai elsősorban a méltósághoz való jog, a magánélethez való jog és a szólásszabadság.

A szólásszabadság kapcsolata az információszabadsággal sokrétű: e jog információs magánszféra-védelmi és információszabadság-funkciót is megvalósít. Tartalmát tekintve az egyén információs autonómiáját erősíti, ugyanakkor az információ terjesztésének a szabadságát is magában hordozza. Az információszabadság érvényesülése ráadásul számos kommunikációs szabadságjog érvényesülésének feltétele. Tipikus első generációs jogokról van szó, amelyekre jellemző a jelentős individuális hangsúly, ugyanakkor amelyek érvényesülésének komoly társadalmi következményei is vannak. Ezek az alapjogok az individuum és a (politikai) közösség életét is jelentősen befolyásolják.101 A kettős funkció – másképpen fogalmazva a jogok kétféle igazolása – együttes létezése a hazai alkotmánybíráskodásban is megjelenik.102 E jogok individuális tartalma információs értelemben elsősorban az információs magánszféra védelmét valósítja meg, a részvételi jogi tartalom sokkal inkább információszabadság-tartalmú. A kommunikációs jogok e kétféle igazolása, funkciója így tulajdonképpen össze is kapcsolja a kommunikációs jogok tartalmában felismerhető, ám látszólag ellentétes irányultságú információs szabadságjogokat. Az információszabadságra a leggyakrabban mint a szólásszabadság előfeltételére szoktak hivatkozni.103 Akár az önkifejezés szabadsága, akár a szabad közbeszéd oldaláról közelítjük meg, kétségtelen, hogy maga a szólás lehetősége korlátozott, ha az alapjául szolgáló információhoz nem lehet hozzáférni. A szólásszabadság biztosítása az információ szabadságának biztosítása nélkül puszta formalitás, hiszen gyakorlatilag lehetetlenné teszi magát a véleményalkotást és a vélemény kifejezését, a szólást.

Az első nemzetközi bírósági döntés, amely az információszabadságot alapvető jogként nevezte meg, az érvelését a szólásszabadságra alapozta. Az Inter-American Court of Human Rights-nak egy 2006-os, történelminek nevezett104 döntése az állam kezelésében lévő információhoz való hozzáférés általános jogának létezését állapította meg a szólásszabadságból levezetve. A bíróság ítélkezésének alapjául szolgáló Inter-American Convention of Human Rights 13. cikke a szabad szólás biztosításának kötelezettségét rója a részes államokra, a bíróság szerint pedig e cikk biztosítja minden egyén számára azt a jogot, hogy – az egyezményből következő kivételekkel – hozzáférést kérjen az állam által kezelt információhoz, valamint azt a jogot is, hogy az egyén meg is szerezhesse az információt, ebből következően az állam köteles az ilyen ismereteket a polgár számára megismerhetővé tenni, vagy pedig elutasítás esetén igazolni a nyilvánosság korlátozását.105 A bíróság szerint az egyezmény szólásszabadságot biztosító cikkéből az is következik, hogy a részes államok az információszabadság törvényi garanciáinak megalkotására kötelesek.106

101

Ezt emelte ki például az EJEB, amikor úgy foglalt állást, hogy a kifejezés szabadsága a demokratikus társadalom egyik legfontosabb alapja, a társadalom és az egyén fejlődésének egyik legalapvetőbb feltétele. Handyside ítélet, 1976, para. 23. 102

30/1992. (V. 26.) AB határozat. 103

És van, aki a szólásszabadság részének tekinti az információszabadságot. Ezt a megközelítést téves meggyőződésnek, hiedelemnek nevezi Majtényi László, szerinte a helyes megközelítés az, ha az utóbbit az előbbi előfeltételének tekintjük. MAJTÉNYI 2006, 207-208. 104

Például GOLDBERG 2009, 50., BERTONI 2009, 374. 105

Inter-American Court of Human Rights, Case of Marcel Claude Reyes et al. v Chile, judgment of September 19, 2006, para. 77. 106

Legalábbis Chile vonatkozásában e kötelezettséget a bíróság megállapította.

26

Az EJEB gyakorlata egészen a közelmúltig távol maradt ettől az értelmezéstől. Három fontos határozatában az EEJE szólásszabadságot biztosító 10. cikkének azonban tulajdonított információszabadság tartalmat, amennyiben úgy fogalmazott, hogy e cikkből következően az államoknak tilos korlátozni a polgárokat abban, hogy hozzáférjenek olyan ismeretekhez, amelyeket mások szeretnének velük megosztani, vagyis általában a polgárok nem zárhatók el a kifejezetten nekik szóló információtól. Az EJEB szerint az egyezményből ugyanakkor nem következik az államok kötelezettsége arra nézve, hogy az egyénhez el is juttassa az információt.107 Figyelemre méltó, hogy ezekben az ügyekben az információtól való elzárással a magán és családi élet, vagyis magánszféra jogok megsértéséig jutott el a bíróság. Ezekben az ügyekben ugyanis az érintettre vonatkozó ismeretekhez való hozzáférés volt korlátozott: a Leander-ügyben a panaszos bűnügyi adatai, a Gaskin-ügyben a nevelőszülői ellátás során keletkezett adatokról volt szó. Az érintettekkel a legtávolabbi kapcsolatban álló, de még mindig rájuk vonatkozó adatokhoz való hozzáférés volt a kérdés a Guerra-ügyben, amelyben a környezeti adatokat a veszélyeztetett területen élők számára találta az egyezmény alapján kötelezően kiadandónak a bíróság, vagyis a polgárok életére legalábbis hatással kellett lenni annak az adatnak, amelynek a megismerhetősége volt kérdéses. Az EJEB ehhez képest jóval később tette egyértelművé, hogy az EEJE 10. cikke alapján a polgároknak joguk van az információ megszerzéséhez is: a véleménynyilvánítás szabadságának jogellenes korlátozását jelentheti közérdekű adatok bizonyos körének jogellenes visszatartása.108 Korábbi információszabadsággal kapcsolatba hozható döntéseiben az EJEB ilyen messzire nem jutott el, elsősorban a sajtó szabadságára hivatkozva hozta meg információszabadság-döntéseit.109 A bíróság sajtó információhoz való jogát ismerte csak el, és általában abból kiindulva vizsgálja az eseteket, hogy a sajtónak kitüntetett szerepe van a közhatalom ellenőrzésében, ezért szigorúan ítélendő meg minden olyan állami lépés, amely „elbátortalaníthatja” a sajtót e tevékenységében.110 Ilyen elbátortalanító lépés lehet a sajtó működéséhez szükséges információ elzárása, az információszerzés lehetősége a sajtószabadság inherens, védett része.111 Az EJEB 2009-ben azzal lépett túl ezen az érvelésen, hogy megállapította, hogy az információszerzés szabadsága nem a média és a hivatásos újságírók előjoga. A közhatalom gyakorlására vonatkozó nyilvános vitát ugyanis nem csupán a sajtó, hanem a watchdog tevékenységet ellátó civil szervezet is végezheti, ennélfogva az ilyen szervezetek tevékenysége a sajtó számára biztosítotthoz hasonló szintű egyezményes védelmet tesz indokolttá.112 Az EJEB szerint tehát a civil szervezetnek az EEJE 10. cikke alapján biztosított, szólásszabadsággal összefüggő jogai sérültek az információ elzárásával. Az egyén hozzáférési joga más utat követett. Az EJEB a véleménynyilvánítás szabadságától idegennek tekintette az egyénnek a vele kapcsolatba hozható információhoz való hozzáférés jogát, álláspontja szerint ez nem vezethető le e jogból, az EEJE 10. cikkéből nem következik a részes államok kötelezettsége arra nézve, hogy ilyen ismereteket közöljenek az egyénnel. Az EJEB továbbá úgy vélte, hogy az Egyezményből nem vezethető le egy általános hozzáférési jog az adminisztratív adatokhoz és iratokhoz.113 Utóbb azonban a bíróság az információ megismerésének szabadsága fogalmának tágabb értelmezése felé mozdult el,114 e változást maga a bíróság is elismeri,115 de nem jut el a céltól független megismerés szabadságának biztosításáig. Az információ megismerésének szabadságához fűződő jog a megismerés céljára való tekintet nélkül csak azt tiltja meg a részes államok számára, hogy valakit olyan információ

107

Leander v. Sweden, 26 March 1987, 9 EHRR 433, para 74. Lásd még Gaskin v. United Kingdom, 7. July 1989, 12 EHHR 36 és Guerra and Others v. Italy, 19 February 1998. 108

TASZ v. Hungary (98. lj.). 109

Observer and Guardian v. the United Kingdom, 26 November 1991, § 59, Series A no. 216, és Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, 25 June 1992, § 63, Series A no. 239, 110

Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway [GC], no. 21980/93, § 64, ECHR 1999-III, és Jersild v. Denmark, 23 September 1994, § 35, Series A no. 298 111

Dammann v. Switzerland, no. 77551/01, § 52, 25 April 2006. 112

TASZ v. Hungary (98. lj.), para 27. 113

Loiseau v. France (dec.), no. 46809/99, ECHR 2003-XII. 114

Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic, Application no. 19101/03 of 10 July 2006. 115

TASZ v. Hungary (98. lj.), para 35.

27

megismerésében korlátozzanak, amely információt valaki mással közölni kívánnak, vagy legalábbis nem zárkóznának el a közléstől.116 A TASZ ügyben azonban a beavatkozás azért volt egyezménysértő, mert azt a bíróság a civil szervezet watchdog funkcióinak gyakorlásába történt beavatkozásként értékelte, nem pedig a hivatalos iratokhoz való hozzáférés általános jogának a megtagadásaként.117 A hozzáférés az EJEB eddigi gyakorlatában tehát célhozkötött, és valójában a szélesen értelmezett sajtószabadság biztosítéka csupán.

Az ENSZ-nek a vélemény és a kifejezés szabadságával foglalkozó különleges megbízottja az EJEB-nél sokkal progresszívebb megközelítést választott. Kifejezetten úgy foglalt állást, hogy a PPJE 19. cikke alapján biztosítandó a közhivatalok által kezelt információhoz való hozzáférés, és ebből következik a részes államok pozitív kötelezettsége is a hozzáférés biztosítására.118 Az EJEB-hez képest határozottabb állásfoglalás lehetséges magyarázata, hogy a PPJE szövege eltér az EEJE szövegétől, tartalmazza a megismerés és a terjesztés mellett a „keresés” szót is. A megismerés szabadsága alapján a közhatalom nem korlátozhatja az információ áramlását a polgárokhoz, a terjesztés szabadsága pedig a polgároktól származó kommunikációra vonatkozik. A keresés szabadsága ehhez – különösen a megismerés szabadságával együtt – annyit tehet hozzá, hogy az államnak kötelessége az adatokhoz való hozzáférés pozitív biztosítása is.119 Számos nemzeti bírósági döntés teremtett direkt kapcsolatot a vélemény- vagy szólásszabadság és az információszabadság között, kimondva, hogy a közhivatalok által kezelt információhoz való hozzáférés alapvető emberi jog. A japán Legfelső Bíróság már 1969-ben kimondta, hogy a japán alkotmányban biztosított kifejezés szabadsága magában foglalja „a tudás jogát” is (shiru kenri).120 Az indiai Legfelső Bíróság pedig 1982-ben úgy foglalt állást, hogy a nyitott kormányzás fogalma a tudáshoz való joggal áll összefüggésben, amelyet pedig a szabad szólás és kifejezés foglal magában. Ebből következően a hozzáférés biztosításának kell a főszabálynak lennie, és a titkolózásnak kivételesnek és minden esetben igazoltnak.121

Számos alapjog biztosítja a megismerés jogának érvényesülését. A tanszabadság és a vallásszabadság bizonyos tartalmában a külvilág megismerésének szabadságát is szolgálja, vagyis azt, hogy az egyénnek joga van a tájékozottsághoz, a külvilágban meglévő, arra vonatkozó ismereteket magáévá teheti, beépítheti személyiségébe, az egyén így is kiterjesztheti énjének határait. E jog intézményvédelmi oldalán a közművelődés intézményeinek fenntartását és működtetését találjuk állami kötelezettségként. Az információ, a tudás megszerezhetőségében e közművelődési intézményeknek alapvető fontosságuk van, mint például a könyvtáraknak, amelyek az információs társadalomban egyre inkább információs központokká alakulnak át.122 A megismerés joga és a tudományos megismerés, kutatás és tanítás szabadsága között a magyar AB szerint is koherens kapcsolat áll fenn.123 E körben említendő a kisebbségi anyanyelvi oktatáshoz való jog, és általában a

116

Leander, op. cit., § 74. 117

TASZ v. Hungary (98. lj.), para 36. 118

„A különleges megbízott ismételten kifejezi és hangsúlyozza azon véleményét, miszerint mindenkinek joga van az információ kereséséhez, megszerzéséhez és átadásához, és ez az államok számára pozitív kötelezettséget teremt az információhoz való hozzáférés biztosítására, különös tekintettel a kormányzat által kezelt adatokra, bármilyen tárolási vagy visszakeresési formában is léteznek – filmen, mikrofilmen, elektronikus formában, video- vagy fényképfelvételeken -, és e jog csak a PPJE 19. cikkének (3) bekezdésében meghatározott korlátozásoknak vethető alá.” Idézet a különleges megbízott 1999. évi beszámolójából, UN Doc. E/CN.4/1999/64, para 12. (saját fordítás). 119

MENDEL 2003a, 4. 120

REPETA 1999, 3., MENDEL 2003b, 17. 121

Ebben az ügyben egy bíró kinevezésével kapcsolatos, állami vezetők közötti levelezés nyilvánossága volt a kérdés. S. P. Gupta v. President of India and Others [1982] AIR (SC) 149, p. 234. Ismerteti: MENDEL 2003b, 3. Toby Mendel elsősorban távol-keleti bírósági ítélet között idéz dél-kóreai és sri lankai ítéletet is. 122

RASEROKA 2006, 92. 123

„Az információk megszerezhetősége, megismerhetősége gyakran – különösen a levéltári anyagok és dokumentumok körében – kutatások, többnyire tudományos kutatások keretében történik meg, így az

28

kisebbségi anyanyelv használatának a joga, amely elsősorban mint a megismerés szabadsága érvényesül, akkor, ha a polgárnak joga van anyanyelvén információt szerezni, tanulni, ügyeit intézni. Az esélyegyenlőség garanciái között az információs akadálymentesítés a megismerés szabadságának garanciája is. A fogyasztóvédelmi jogok között a fogyasztók tájékoztatására vonatkozó kötelezettségek emelendők ki, a szolidaritási jogok közül pedig a munkavállalók joga a tájékoztatáshoz.

A környezethez való jog érvényesülését szolgáló szabályok tetemes részben a megismerés szabadságáról szólnak, ez az, ami alanyi jog a környezethez való joggal összefüggésben.124 A környezeti adatok nyilvánosságának lényege a demokratikus ellenőrzésen túlmenően az, hogy a körülöttünk lévő világ és az életfeltételeink részleteit nem szabad eltitkolni a polgárok elől. A környezeti adatok nyilvánossága sok országban a teljes körű, általános információszabadság-szabályozás szálláscsinálója volt: Szlovákiában az átláthatóság jogi kiindulópontja a környezeti információk nyilvánosságáról szóló 1998-as törvény volt, amely alkalmazásával egyúttal tapasztalatot szereztek az újságírók, a civil szervezetek és az állampolgárok is a hivatalos információk megszerzésében. Bulgáriában is hasonló szerepet töltött be az 1991-es környezetvédelmi törvény, mivel először iktatta törvénybe az egyének információhoz való jogát, a megismeréshez való jogi érdek igazolásának szükségessége nélkül. Az első nemzetközi bírósági döntés, amely emberi jogként ismerte el az információszabadságot, egy környezetvédelmi adatokkal kapcsolatos ügyben született, amikor Chilében számos fa került veszélybe.125

Alapjogok biztosítják a nemtudás és elzárkózás jogának érvényesülését is. Ahogy a kommunikációs jogok önkifejezési jogi tartalmának negatív oldala jelentőséggel bírt, úgy a megismerési szabadságot szolgáló alapjogok negatív oldala is releváns, mint a külvilág ismereteitől való elzárkózás, az információs magánszféra-védelem negyedik szelvényét alkotó szabadságot szolgáló jogok együtteseként. Az egyénnek e körben joga van elhatárolódni mások meggyőződésétől, véleményétől és tanaitól, valamint ahhoz is, hogy ismeretekről ne vegyen tudomást. A betegek jogát állapotuk nemtudásához nemzetközi egyezmény is elismeri.126 A német alkotmánybíróság egy határozata szerint bárki elzárkózhat a tőle idegen vélemények sajátként történő kinyilvánítása és terjesztése elől.127 Az USA Legfelső Bírósága hasonló alapon minősítette alkotmányellenesnek azt, hogy az egyik államban kötelező volt a gépkocsik rendszámtábláján a „Live Free or Die” feliratot feltüntetni. A döntés tulajdonképpen azt mondta ki, hogy az egyéntől idegen információkat nem lehet az egyén akarata ellenére vele kapcsolatba hozni, nem kényszeríthető arra, hogy azokat magán viselje. Az ítélet szerint a szólásszabadság két oldala, pozitív szólás és a negatív hallgatás jog az individuális szellem szabadságának két, egymást kiegészítő komponense.128 A foglyul ejtett közönség néven ismert bírói érvelés szintén az információs autonómia ezen szelvényét védi. Ugyancsak az idegen nézetektől mint információtól való elzárkózás jogát biztosítja az egyesülési szabadság negatív tartalma az EJEB gyakorlatában, a bíróság szerint a kötelező szakszervezeti tagság az egyént a szakszervezet általuk el nem fogadható nézeteinek az elfogadására kötelezi őket, ezért ellentétes az EEJE-vel.129 E körben említendők továbbá a robinson-szabályok, amelyeket a fogyasztóvédelmi

Alkotmány a szabad információszerzés garantálásával közvetve már az ebbe beletartozó tudományos megismerés szabadságát is biztosítja, és védelemben részesíti.” 34/1994. (VI. 24.) AB határozat. 124

Erre nézve lásd az Aarhusi Egyezményt (149. lj.). 125

Lásd a 105. lábjegyzetben hivatkozott jogesetet. 126

„Minden személynek joga van ismerni az egészségével kapcsolatosan összegyűjtött minden adatot. Ugyanakkor tiszteletben kell tartani annak a személynek az akaratát is, aki a tájékoztatása mellőzését kívánja.” az Európa Tanács emberi jogokról és a biomedicináról szóló egyezménye, 10. cikk (2) bekezdés. Magyarországon kihirdette a 2002. évi VI. törvény. 127

BVerfGE 65, 1, 40 (1983). 128

Wooley v. Maryland, 430 U.S. 705. 714 (1977). 129

Young, James and Webster v. the UK, Judgement of 13 August, 1981, 7601/76, 7806/77.

29

szabályozás a direktmarketerekre ír elő számos országban a reklámot kapni nem kívánó polgárok védelmében.

2.2. Az információszabadság mint hatalomkorlátozás

Ha az információszabadság hatalomkorlátozó jellemzőjét tekintjük alapjogi elismerése igazolásának, indokolt feltárni, hogy miképpen, milyen eszközökkel korlátozza az információszabadság az információs hatalmat. Információszabadság kifejezés alatt az információ keresésének, megismerésének és terjesztésének szabadságát szokták érteni, e szabadság egyaránt magában foglal passzív és aktív alapjogi tartalmat is. Részben kikényszeríthető alanyi jogi jogosultságokat, részben az állam számára beavatkozási tilalmakat, részben pedig állami kötelezettségeket állapít meg.

2.2.1. A keresés szabadsága

A keresés szabadsága elsősorban beavatkozási tilalmat foglal magában: az állam ez alapján nem akadályozhatja meg, hogy a polgár az őt érdeklő információt felkutassa, bárkinek a kezelésében is van. Ilyen közvetlen állami beavatkozás figyelhető meg például a Kínai Népköztársaságban az Aranypajzs Projekt keretében (közismertebb nevén a Kínai Nagy Tűzfal), amelyben a Népköztársaság Közbiztonsági Minisztériuma cenzúrázza az internetet, pontosabban azt, hogy Kína területéről milyen internetes tartalmakat lehet elérni. A tartalom technikai eszközökkel történő szűrésével azt célozzák, hogy ne lehessen olvasni a betiltott politikai csoportok honlapjait, a kínai politikai vezetés számára tabut jelentő témákkal gyakran foglalkozó hírportálokat (például a Voice of America, a BBC News), Tajvan kormányának, médiájának, egyéb szervezeteinek weboldalait, obszcén és pornográf oldalakat, a Dalai Lámához vagy Tibet függetlenségéhez köthető oldalakat, valamint mindazt, amit a politikai vezetés felforgatónak minősít (például ilyen a BBC Sports is).130 A keresés szabadsága az ilyen beavatkozás tilalmát jelenti, a demokratikus társadalmakban az ilyen beavatkozás elképzelhetetlen. A keresés joga gyakorlásába történő beavatkozás tilalma teszi alkalmassá az információszabadságot az információs hatalom korlátozására azt követően is, hogy az a közhatalomtól elszakad. A polgárnak ugyanis nemcsak az államtól való információszerzésére vonatkozik, hanem arra is, ha a polgár másoktól, a sajtóból, internetes forrásokból, közösségi, felhasználói tartalmakból igyekszik ismereteket szerezni. E beavatkozási tilalom annak az elismerése, hogy a közérdekű adatok forrása, bár azok leggyakrabban az államról szólnak, nem feltétlenül maga az állam. Emellett tevőleges állami kötelezettség is következhet az ismeretek kereshetőségének biztosítására. Ez a leginkább a szólás- és sajtószabadság intézményvédelmi oldalán keresztül valósul meg, a keresés szabadsága itt összecsúszik a véleményszabadság intézményi oldalával. Az államnak garantálnia kell az információszerzés feltételeit például a sajtószabadság biztosítása által. De itt említhető az az állami törekvés is, vagy még inkább az államra kényszerített engedmény, hogy minél szélesebb körben tegye hozzáférhetővé az információk keresését a ma leghatékonyabban lehetővé tevő számítógépes hálózatot, az internetet, csökkentve a digitális megosztottságot.131

130

ZITTRAIN–PALFREY 2008, 48-49. Lásd még a 32. lábjegyzetet is. 131

A világ lakosságának legnagyobb része ma nem fér hozzá az internethez. Ezt gyakran digitális megosztottságnak hívják, ami nem más, mint a javak és források egyenlőtlen elosztásának oka és következménye is egyben. Az infrastruktúrával való ellátás ugyanakkor önmagában nem lenne elég: a részvétel (akár online, akár offline) sok más jellegű (demokratikus, gazdasági és szociális) fejlesztést is igényel, az

30

2.2.2. A megismerés szabadsága

Az információ megismerésének szabadsága szintén többarcú jog, következik belőle tevőleges állami kötelezettség, és alanyi jogi tartalma is van. Jelentős részben beavatkozási tilalmat fogalmaz meg. A megismerés szabadságának alapvető tartalma az, hogy az adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők, nyilvánosak. Az adatok nyilvánossága alapvetően két úton valósulhat meg: az adatok bárki számára elérhető fórumon való közzétételével (proaktív információszabadság), vagy azzal, hogy kérésre az adatot igénylő személy számára megismerhetővé kell tenni azt, amit kért.

A proaktív információszabadság azt az igényt hivatott kielégíteni, hogy amennyiben az adat a társadalom nagyobb csoportjait érinti vagy érdekli, azt elérhetővé kell tenni oly módon, hogy kérés nélkül is megismerhető legyen. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely az adatok kezelőit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévő adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára.132 E közzétételnek számos – elektronikus vagy hagyományos – módja lehetséges: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. A világ korszerű információszabadság-törvényei minderre tekintettel az egyedi adatigénylés lehetőségének biztosítása mellett meghatározzák a közérdekű adatok meghatározott köre közzétételének kötelezettségét, esetleg azt is előírják, hogy mely adatokat kell elektronikus úton közzétenni.

Az elektronikus információszabadságot azokban az országokban foglalták törvénybe, amelyek jogrendszere nemcsak e jog szabadságjogi oldalát erősítette, hanem tartalmazott proaktív, az adatok kötelező közzétételére vonatkozó szabályokat is, ahol a közérdekű adatot kezelő szervezeteknek nemhogy eltitkolniuk nem szabad az adatokat az azok iránt érdeklődők elől, de kifejezetten közzé is kell tenniük egy részüket. Ha ebből a szempontból vizsgáljuk meg az egyes jogrendszereket, a kötelező közzététel hiányától133 az igen részletesen szabályozott közzétételi kötelezettségig széles

írástudatlanság leküzdésétől az internet-hozzáférés anyagi támogatásáig annak érdekében, hogy a közszféra és a demokratikus részvétel egy valódi lehetőség legyen a világ lakosságának nagyobbik része számára is. Nincs általánosan elfogadott álláspont abban a kérdésben, hogy van-e az államnak pozitív kötelezettsége internet-hozzáférést biztosítani a polgárai számára. Vannak azonban erre példák, mint például Dániában, ahol a helyi önkormányzatok feladatává teszi ezt a jogrendszer, ahol a helyi közkönyvtárakban kell ezt közszolgáltatásuk részeként ingyenesen biztosítani. (2000. évi dán törvény a könyvtárakról. Hasonló megoldással találkozhatunk Észtországban is.) 132

Ezt írja elő a második információszabadság-alapelv: a szerveknek a legfontosabb adatokat közzé kell tenniük. 133

A kötelező közzététel Svédországban nem lényegi része az információszabadságnak, ilyen kötelezettséget jogszabály nem ír elő. Ennek okát abban kereshetjük, hogy a svédek számára teljesen nyilvánvaló, hogy ha meg szeretnének tudni valamit, akkor azt meg is tudhatják, és azzal is tisztában vannak, mit hol kell keresniük. Vagyis ismerik és képesek gyakorolni az információszabadságból eredő jogaikat, ezért az államnak sokkal kevesebb intézkedést kell tennie annak érdekében, hogy az információk eljussanak a polgárokhoz. Mindazonáltal a svéd állami szervek honlapjain igen széles körű tájékoztatást kaphatunk a szervek tevékenységéről. Svédországban a szabadságjogi oldal érvényesülése érdekében elsősorban a közérdekű dokumentumok fellelhetőségét elősegítő intézkedéseket tesznek: a hatóságok iktatórendszereinek többsége nyilvános és elektronikusan elérhető. A norvég információszabadság-törvény 1970-ből származik, és széles körben biztosít hozzáférést a közérdekű dokumentumokhoz. Minden egyes irat – létrehozatalakor vagy az azt kezelő szervhez érkezésekor – iktatószámot kap, a hivatalok pedig kötelesek iktatórendszerük elektronikus változatát elérhetővé tenni az interneten. Ugyanakkor nem létezik olyan jogszabály Norvégiában, amely arra kötelezné a közhivatalokat, hogy elektronikus hozzáférést biztosítsanak a hatáskörükre, tevékenységükre,

31

skálán helyezhetjük el őket. Egyes országok csupán az információszabadság alanyi jogi (szabadságjogi) oldalát biztosítják kifejezett jogszabályi rendelkezésekkel.134 Más országok többé vagy kevésbé részletes jogszabályi rendelkezésekkel közzétételi kötelezettséget is előírnak a közérdekű adatokat kezelő szervek számára. A közzétételi kötelezettség előírása az elektronikus információszabadság előkérdése: csak azokban az országokban merült fel egyáltalán az elektronikus információszabadság kérdése, ahol már korábban is létezett – hagyományos – közzétételi kötelezettség.

Elsőként az Amerikai Egyesült Államok joga reagált az elektronikus közzététellel kapcsolatos igényekre: az 1966-ban elfogadott információszabadság-törvényt135 1996-ban kiegészítették az úgynevezett elektronikus információszabadság-törvénnyel módosítással.136 Az elektronikus információszabadság tartalmát e törvény fogalmai szerint értelmezzük, vagyis mint az információszabadság érvényesülése érdekében tett állami intézkedést, azt, hogy a közérdekű adatokat kezelő szervezetek elektronikus úton elérhetővé teszik a rendelkezésükre álló közérdekű adatokat vagy azok egy részét. Az egyesült államokbeli szabályozás a leggördülékenyebb elektronikus információszabadság-jogalkotás példája. Ez a jogrendszer ugyanis az információszabadság proaktív oldalát eleve nagyon hangsúlyosan kezelte, és részletesen szabályozta, hogy mely szerveknek milyen adatokat kell közzétenniük. Az elektronikus információszabadság szabályozásának csupán egy közzétételi módot kellett meghatároznia, arról kellett rendelkeznie, hogy az adatokat elektronikusan (az interneten) is elérhetővé kell tenni. Nem kellett foglalkozni a kötelezettek körével, az adatok meghatározásával vagy a kivételekkel, hiszen ezeket már kellően meghatározták az évtizedek óta hatályban lévő szabályokban. Ezért lehetett az Egyesült Államok úttörő az elektronikus információszabadság megvalósításában.

A közzététel módja tekintetében eltérő megoldásokkal találkozhatunk: van, ahol csak lehetőség, máshol viszont kötelezettség az elektronikus úton történő nyilvánosságra hozatal. Akár választható, akár kötelező az elektronikus út használata, az elektronikus információszabadság érvényesülését is meghatározza, hogy a közzététel tartalmi szabályai mennyire szigorúak, vagyis milyen adatok nyilvánosságra hozatalát írják elő. A közzétételi mód meghatározottságának szempontja szerint négy elméleti megoldási lehetőséget lehet felvázolni: (1) A jogszabály előírja, hogy az adatokat közzé kell tenni olyan módon, hogy azok mindenki számára hozzáférhetők legyenek, de a közzétételi módot nem határozza meg. Ilyen szabályozást találunk Litvániában, ahol a törvény kiadvány elkészítését vagy bármely más módon való közzétételt említ, ami ugyan nem zárja ki e kötelezettség elektronikus úton való teljesítését, de nem is teszi azt kötelezővé. A törvényben előírtaknak való megfelelés egyetlen feltétele, hogy a közzétett adatok bárki számára könnyedén és ingyenesen hozzáférhetők

gazdálkodásukra vonatkozó közérdekű adataikhoz, például úgy, hogy azokat elérhetővé teszik honlapjukon. Az elektronikus információszabadság törvényi szintű szabályozása azonban jelenleg éppen megfontolás tárgyát képezi Norvégiában. Lásd erről: SZABÓ 2004. 134

Azokban az országokban, amelyekben az információszabadság már nagyon hosszú múltra tekint vissza, az információszabadság szabadságjogi oldala a hangsúlyosabb, tehát az, amely szerint mindenki megismerheti azt a dokumentumot, amelyikre kíváncsi, az állam (a hatóságok) nem akadályozhatja meg a közérdekű adatok megismerését. Ezekben az országokban az információszabadság témájával kapcsolatos szabályozás nem is nagyon foglalkozik a kérés nélkül közzéteendő adatok ügyével, vagyis az információszabadság másik oldalával. Svédország és Norvégia ilyen tárgyú törvényeiben nem fogalmazódik meg olyan kötelezettség, hogy a közérdekű adatokat kezelő szervezetek kötelesek lennének rendszeresen nyilvánosságra hozni a magukra, szervezetükre, tevékenységükre, gazdálkodásukra stb. vonatkozó információkat. A fentiek alapján értelemszerű, hogy ezekben az államokban az elektronikus információszabadságra vonatkozó normatív előírásokat sem találunk, hiszen jogszabályaik az ennek alapját jelentő közzétételi kötelezettségről sem rendelkeznek. Az ilyen országokban az elektronikus információszabadság – ha esetükben egyáltalán beszélhetünk ilyenről – abban merül ki, hogy a szervezetek rendelkezésére álló közérdekű dokumentumok nyilvántartását kell elektronikus úton (is) a nyilvánosság elé tárni. 135

Freedom of Information Act, 5 USC § 552. 136

Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996.

32

legyenek. (2) A jogszabály előírja a közzétételi kötelezettséget, és ennek lehetséges megoldásaként meg is említi az elektronikus utat. Finnország információszabadság-szabályai ezt a haladóbb modellt követik: nem teszik ugyan kötelezővé az elektronikus úton történő közzétételt, de azt a törvény megemlíti mint lehetséges közzétételi módot. A törvény a hatóságok számára azt teszi kötelezővé, hogy gondoskodjanak arról, hogy az adatok könyvtárakban, interneten vagy más módon a nyilvánosság számára könnyedén hozzáférhetőek legyenek. (3) A jogszabály előírja a közzétételi kötelezettséget, ennek több módját teszi kötelezővé, köztük az elektronikust is. Az elektronikus információszabadság magyar szabályai e modellnek megfelelő előírásokat tartalmaznak. (4) A jogszabály az adatok elektronikus úton történő közzétételét írja elő. Az elektronikus információszabadság legszélsőségesebb módját, tehát amely szerint az információszabadság közzétételi oldala egyenlő az elektronikus információszabadsággal, Észtországban találjuk meg. Itt a törvény a közzététel elsődleges módjaként a közérdekű adat kezelőjének honlapján való elérhetővé tételt jelöli meg, és minden egyéb közzétételi módszert csupán lehetséges további formának tekint, amely esetleg kiegészítheti az interneten történő közzétételt. A törvényben felsorolt adatokat tehát minden hatóság, állami, önkormányzati hivatal stb. köteles az interneten nyilvánosságra hozni. Az érintett szervek mindezt természetesen más módon is megtehetik, de az nem helyettesítheti az elektronikus közzétételt.137

A közzéteendő adatokat a jogrendszerek kétféle módon határozhatják meg. Egyes információszabadság-törvények a „taxáló modellt” választják, és dokumentumokat vagy adatköröket sorolnak fel, amelyek a legfontosabb információkra vonatkoznak, úgymint a hatáskörökre, a feladatokra és a közérdekű adatok igénylésének módjára. E felsorolások általánosak, mert valamennyi, a törvény hatálya alá tartozó szervre nézve határozzák meg a közzéteendő adatok körét. Ezt a modellt valósítja meg például az észt törvény, amely harminckét pontban sorolja fel azokat a közérdekű adatokat, amelyeket a közhivataloknak mindenképpen közzé kell tenniük. A felsorolással meghatározott adatok köre pedig rendkívül tág.138 Bulgária törvénye ezt nem felsorolással, hanem úgy oldja meg, hogy a szerveknek azokat az adatokat kell közzétenniük, amelyekkel a közzététel az élet, az egészség, a biztonság a tulajdon vagy általában a közérdek védelmét szolgálja. Az ilyen absztrakt szabályban meghatározott közzétételi kötelezettség kisebb mértékű garanciát jelenthet.

Más törvények a „puha szabályozás” modelljét követik, azt teszik a szervek számára kötelezővé, hogy határozzák meg a saját közzétételi listájukat, amelyet esetleg jóvá kell hagynia egy független szervnek (például egy ombudsmannak). E megoldás flexibilisebb az előzőnél, lehetővé teszi az igényeknek megfelelő változást, de nagy eltéréseket eredményezhet az adatokat közzétevő szervek gyakorlatában.139 Nagy-Britannia 2000-ben megalkotott és 2004-ben hatályba lépett információszabadság-törvénye szerint a közigazgatási szervek közzétételi listák összeállítására kötelesek, és azokat rendszeresen felül kell vizsgálniuk. A listák, amelyeket az információs biztos hagy jóvá, meghatározzák a szerv kezelésében lévő, kérés nélkül közzéteendő közérdekű adatok fajtáit és közzétételük módját. A törvény így a proaktív oldalra helyezi a hangsúlyt. Sajátos brit megoldás azonban, hogy a törvény a közzétételi listák tartalmára vonatkozóan nem ír elő semmilyen tartalmi követelményt. Tartalmi követelmények nélkül a kormányzati szervek pedig hajlamosak lehetnek a legkönnyebb megoldást választani, vagyis a közzétételre a legegyszerűbben kezelhető információkat kiválasztani, esetleg azokat, amelyek elsősorban a szervezetnek hasznosak, vagy próbálkozhatnak a már amúgy is közzétett információk felsorolásával.140

137

Az elektronikus információszabadság történetéről lásd: SZABÓ 2004. 138

A közzéteendő adatok felsorolását lásd: SZABÓ 2004, 127-128. 139

MENDEL 2006, 128. 140

E kritikát fogalmazta meg a Campaign for Freedom of Information nevû civil szervezet Response to the Information Commissioner’s Consultation Paper on Publication Schemes című, 2001 któberében kiadott állásfoglalásában. Lásd http://www.cfoi.org.uk/pdf/pubschresponse.pdf [Letöltés: 2004. november 11.]

33

Rövidebb demokratikus múltra visszatekintő országokban ez a megoldás nem lenne megnyugtató; az információszabadság közzétételi oldala Nyugat-Európában talán megvalósulhat kikényszeríthető jogi kötelezettségek előírása nélkül is, Kelet-Európában azonban kétségkívül kisebb ennek az esélye. A magyar megoldás kombinálja az előző kettőt: a törvény mindenkire nézve kötelező általános közzétételi listát határoz meg, amely ágazati és egyedi közzétételi listákkal bővíthető. A sokszor igényelt adatot pedig fel kell venni a szerv saját közzétételi listájára.

A magyar törvény valamennyi közfeladatot ellátó szerv számára kötelezővé teszi meghatározott közérdekű adatoknak internetes honlapon való közzétételét. Közzététel alatt az Eitv. az adatoknak internetes honlapon, digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is kimásolható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtatás, a kimásolás és a hálózati adatátvitel szempontjából is díjmentesen történő hozzáférhetővé tételét érti.141 Valamennyi közfeladatot ellátó szerv kötelezettnek tekintendő, és e kör tágan értelmezendő, tehát nem csupán az állami és önkormányzati szervek, hanem az állami, önkormányzati feladatot vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervezetek is közzétételre kötelezettek.142 Közzétenni a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatoknak csak azt a körét kötelező, amelyek közzétételét az Eitv. vagy más jogszabály előírja. Az adatok jogi értelemben nem ettől válnak nyilvánossá, az Eitv. csupán az adatok internetes közzétételét írja elő.

A közzéteendő közérdekű adatok körét úgynevezett közzétételi listák határozzák meg. Ezek biztosítják az egységes szempontok szerinti közzétételt azzal, hogy egyrészt közzétételi egységekre bontva meghatározzák a kötelezően közzéteendő adatok körét, azok frissítési gyakoriságát és archiválási idejét, másrészt struktúrába rendezik az egyes közzétételi egységeket. Egy adott közfeladatot ellátó szerv tekintetében több, különböző szintű közzétételi lista is figyelembe veendő lehet: (a) az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi listán szereplő adatokat valamennyi közfeladatot ellátó szervnek közzé kell tennie; emellett (b) jogszabály egyes ágazatokra, illetve szervtípusokra vonatkozó különös közzétételi listán megállapíthat egyéb közzéteendő adatokat; továbbá (c) a közfeladatot ellátó szerv vezetője – az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével –, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal egyedi közzétételi listán további közzéteendő adatkört határozhat meg.143 Az általános közzétételi listán felsorolt közérdekű adatokat minden közfeladatot ellátó szervnek szerepeltetnie kell a közzétételre szolgáló honlapon. A különös közzétételi listákat az Eitv.-ben foglalt felhatalmazás alapján az ágazati miniszterek rendeletben adják ki.144 Nem minden szervre vonatkozik különös közzétételi lista, ahogy egyedi közzétételi listája sincs minden szervnek. Az egyedi közzétételi lista kialakítása magának a szervnek a kompetenciájába tartozik, a kialakításkor figyelembe kell venni az állampolgároktól érkező egyedi adatigényléseket: azokat a közérdekű, közérdekből nyilvános adatokat, amelyek tekintetében jelentős mennyiségben érkezik ilyen igény, a listára fel kell venni és a honlapon közzé kell tenni. Az egyedi közzétételi listát annak ilyen jellegű kiegészítése érdekében évente kötelező felülvizsgálni.145 A közzétételre szolgáló honlapon magukat, a közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi listákat is közzé kell tenni.

A közzétett adatokat a legkönnyebb megismerni. Ezek esetében az állam, illetve szervei – erre vonatkozó jogi kötelezettségük alapján – maguk teszik az érdeklődők elé az adatokat, akiknek csak ki kell nyújtaniuk értük a kezüket. Az ilyen adatok akkor is bárki számára és bármikor hozzáférhetőek,

141

Eitv. 2. § (1) bekezdés c) pont. 142

Az adatvédelmi biztos egyedi állásfoglalásaiban a törvény hatálya alá tartozónak találta többek között a közszolgáltatási feladatokat ellátó gazdasági társaságokat (53/K/2008), a HungaroControl Magyar Légiforgalmi Szolgálat Zrt.-t (138/K/2008), illetve a Magyar Igazságügyi Szakértői Kamarát (808/K/2008). 143

Eitv. 6. §. 144

Eitv. 22. § (2) bekezdés. 145

Eitv. 6. § (6) bekezdés.

34

ha ténylegesen senki sem érdeklődik irántuk. Az adatigénylés alapján megismerhető adatok esetében a hozzáférés bonyolultabb. A polgárnak először azt a szervet kell megtalálnia, amely meg tudja adni részére a megfelelő felvilágosítást (igaz, ebben az előzőekben ismertetett közzététel nagyban segíti őt), majd meg kell fogalmaznia kérdését, és azt el kell juttatnia az illetékeshez, aki dönt a tájékoztatás megadása kérdésében, megválaszolja a kérdést vagy elutasítja a polgár adatigénylését.

Ezzel szemben a nyilvánosság legminimálisabb szintjét az jelenti, ha az adatot nem lehet eltitkolni, kérésre ki kell adni. A nyilvánosság másik végpontja a közzététel. Amit közzétesznek, azt minden külön kérés nélkül elérhetővé tesznek bárki számára, kifüggesztik a hirdetőtáblán, megjelentetik egy kiadványban, felteszik az internetre. Mindkét megoldás biztosítja az adatok nyilvánosságát, csak különböző módon és mértékben. Az egyik esetben az érdeklődő kérdést tesz fel, amelyre válasz érkezik, a másik esetben pedig bárki által folyamatosan elérhető az adat, nem kell érdeklődni, csak meg kell keresni a megfelelő helyen.

A közzététel tehát azt jelenti, hogy az adat nyilvánosságát az azt kezelő szerv úgy biztosítja, hogy valamilyen formában a megfelelő adatokat elérhetővé teszi. A szerv az információszabadság intézményi oldalát ezzel biztosítja, az adat iránt érdeklődő polgár maga képes megkeresni az adatokat. Maga a közzététel aktusa ugyanakkor nehezen kikényszeríthető, az önkéntes jogkövetés az elektronikus információszabadság területén nem működik megfelelően, a közzététel kikényszerítésére szolgáló garanciarendszer lehetőségei pedig korlátozottak.146

Az adatigénylés ezzel szemben alanyi jogot jelent. Az adatot igénylőnek közérdekű adat iránti igényét nem kell indokolnia, hiszen a közérdekű adat megismerésének semmilyen érintettség vagy érdek nem feltétele. A puszta kíváncsiság éppúgy megfelelő motiváció, mint az, ha valaki az így megismert közérdekű adatot a közéleti véleménynyilvánítása során terjeszteni kívánja „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.” – fogalmaz az Alkotmánybíróság.147 Az adatigénylés tehát nem célhozkötött.148 A szabadság alanya tekintetében nem indokolt semmiféle korlátozás, az információszabadság nem csak az állampolgárok joga.149 Az alanyi jogi jellegből következik az is, hogy az igény teljesítésével kapcsolatban nincs helye az adatot kezelő szerv mérlegelésének, az adat megismerése nem lehet diszkrecionális döntés tárgya. Ez fejeződik ki abban is, hogy a magyar törvény 2005-től nem kérelemről és nem is engedélyezésről, hanem adatigénylésről, és arról szól, hogy ennek az igénynek eleget kell tenni, azt teljesíteni kell.150 További alanyi jogot erősítő garancia, hogy az adatigény megtagadását indokolni kell. Az

146

Megoldást a közérdekű kereset jelenthetne, lásd erről VISSY ET AL 2009, 40-53. 147

32/1992. (V. 29.) AB határozat. 148

„Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhozkötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem.” [19/1995. (III. 28.) AB határozat] 149

A jogosultságot a lehető legtágabban kell értelmezni, sem érdekeltség, sem állampolgárság nem korlátozhatja, ez a „legnagyobb nyilvánosság” alapelvének egyik aspektusa. MENDEL 2006, 26. Ez a felfogás jelenik meg A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, 1998. június 25-én kelt Egyezményben is (a továbbiakban Aarhus-i egyezmény) is, a 2(2)-(3) szakaszban (Magyarországon kihirdette a 2001. évi LXXXI. törvény). 150

A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságával kapcsolatos döntésében az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy „a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat]

35

információszabadság legalapvetőbb elve az, hogy a főszabály az adatok nyilvánossága, amelyhez képest a bizalmasság vagy a titkosság csak kivételes lehet, amit minden esetben igazolni kell.151

Az adatigénylések megválaszolásának pozitív kötelezettsége mellett a beavatkozás tilalma abban jelenik meg, hogy az állam indokolatlanul nem vonhat el információt a nyilvánosság főszabálya alól. Itt is érvényesül a megismerés biztosításánál már említett diszkrecionalitás tilalma, a jognak pontosan meg kell határoznia, milyen feltételek fennállása esetén titkosítható (minősíthető) egy adat. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint a diszkrecionális döntési jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás is alkotmányellenes.152 A nyilvánosság alóli kivételeknek meg kell felelniük bizonyos követelményeknek. Az Alkotmánybírság alkotmányellenesnek tartja a tartalomtól független titkosítást is.153 Magyarországon a minősítés alapja az lehet, ha valamely adat törvényben felsorolt, minősítéssel védhető közérdekek körébe tartozik, és nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen számára való hozzáférés vagy a jogosult számára hozzáférhetetlenné tétele károsítaná a minősítéssel védhető közérdeket, és ezért a nyilvánosságát, illetve megismerhetőségét korlátozni szükséges. Más jogrendszerek e követelményhez, amit „harm test”-nek neveznek, hozzáteszik azt a követelményt, hogy az okozott sérelemnek nagyobbnak kell lennie, mint az ismeret nyilvánosságra kerülése melletti közérdeknek (ezt szokás „overriding public interest test”-nek nevezni). A nyilvánossággal szemben és mellett felhozott érveket pedig egyedileg kell mérlegelni.154 A titkosságnak csak az indokolt terjedelemben szabad érvényesülnie: ha egy iratnak csupán egy részének titkolása indokolt, más részéé nem, akkor

151

Ez a követelmény jelenik meg az információszabadság „legnagyobb nyilvánosság” elvének tartalmában. MENDEL 2006, 26. A Commonwealth of Nations égisze alatt 1999-ben megfogalmazott információszabaság-elvek egyike szerint az átláthatóságnak és a nyitottságnak kell a főszabálynak lennie (2. alapelv). 152

Egyik döntésében az AB azért minősítette alkotmányellenesnek a vizsgált törvényi szabályokat, mivel „a törvényi megfogalmazás a képviselőtestület számára szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít, s ezáltal nem zárja ki a közérdekű adatok megismerésének alkotmányellenes korlátozását. Ezek a szabályok azért alkotmányellenesek, mert diszkrecionális jogkört adnak a képviselőtestületnek abban, hogy nyilvános vagy zárt ülésen tárgyalja-e a hatáskörébe tartozó ügyeket. Ezzel lehetőséget nyújtanak arra, hogy a képviselőtestület közérdekű adatokat elzárjon a nyilvánosság elől, vagy személyes adatokat a személyiségi jogokat sértő módon a nyilvánosság elé tárjon. A törvényi garanciák hiánya mindkét alkotmányos alapjogot sérti. A képviselőtestület nyilvános vagy zárt ülésének tartására vonatkozó diszkrecionális jog megadása szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismerésének jogát, valamint a személyes adatok védelmére vonatkozó alapjogot is. Alkotmányossá e tárgykör szabályozása akkor válik, ha a nyilvánosság kizárásának megfelelő indokait és a személyes adatok védelmének módozatait közelebbről megjelöli a törvény.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat]. Később úgy fogalmazott, hogy „a közérdekű adatok megismerésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül, a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] 153

Egyik döntésében kimondta: „Az a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a zárt ülés előterjesztései és jegyzőkönyve tartalmuktól függetlenül legyenek hozzáférhetetlenek a polgárok számára, alkotmányellenes, mert szükségtelenül és aránytalan mértékben korlátozza a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó alapvető jogot. Az információk visszatartása (nyilvánosságuk korlátozása) nem vonatkozhat általában a dokumentumokra, iratfajtákra (előterjesztésekre, jegyzőkönyvekre). A nyilvánosság körének meghatározásánál a dokumentumok tartalmából kell kiindulni. Alkotmányellenes az olyan szabályozás, amely az iratokat nem tartalmuk szerint minősíti titkosnak.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat] 154

Lásd az információszabadságnak a negyedik, a kivételek korlátozásáról szóló alapelvét. A tesztekről MENDEL 2006, 28-30. Lásd még az Aarhusi egyezmény 4(4) szakaszát is. Ennek a követelménynek nem felel meg többek között a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény. Nem szerepel a törvényben olyan korlát, amely alapján tilos lenne a minősítés a nyilvánosságra hozatal megakadályozása vagy késleltetése, jogszabálysértés vagy adminisztrációs hiba, illetve a hatékonyság hiányának leplezése, a verseny elkerülése, vagy valamely személy vagy szervezet jó hírnevének védelme érdekében; nincs a törvényben olyan korlát, amely megtiltaná az olyan adat minősítését, amely hozzáférhetővé tételéhez, nyilvánosságához nyilvánvalóan nagyobb közérdek fűződik, mint a minősítéshez fűződő közérdekhez. Nincs továbbá lehetőség a minősítés indokoltsága tartalmi felülvizsgálatának kezdeményezésére a polgárok által. Az alkotmánybírósági beadványt lásd: http://ekint.org/ekint_files/File/levelezes/ab_minositett_adat.pdf [Letöltés ideje: 2010. szeptember 1.]

36

ez utóbbi nyilvánosságát biztosítani kell.155 Ugyancsak alkotmánysértőek lehetnek a bizonytalan vagy indokolatlanul tág fogalmak,156 hiszen a legjobb információszabadság-szabályozást is kiüresíthetik a főszabály alóli tágan megfogalmazott kivételek, és a nyilvánosság előli végérvényes elvonás is.157

Mind a megismerés szabadsága alanyi jogi tartalma (vagyis az adatigénylés) kikényszeríthetőségének, mind pedig az indokolatlan titkosítások elkerülésének a jogállami garanciája a bírói út igénybevételének lehetősége.158 E lehetőség mellett olyan sajátos eljárási szabályok érvényesülése a kívánatos, amelyek a hatalom és a polgár közötti kiegyenlítetlen információs helyzetet egyensúlyozzák ki a polgár javára (például a bizonyítási kötelezettség szokásostól eltérő meghatározásával).159 A bírósági jogérvényesítés kapcsán továbbá azt is ki kell emelni, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ennek a közérdekű adat megismerését korlátozó döntés tartalmi felülvizsgálatát kell biztosítania, a testület több szabály alkotmányellenességét állapította meg azért, mert azok a nyilvánosságkorlátozó döntés tartalmi felülvizsgálatát zárták ki vagy nem tették lehetővé.160 Biztosítani kell tehát a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi

155

Erre jutott a luxemburgi székhelyű bíróság a Hautala-ügyben is. A fegyverek exportjával kapcsolatos adatigényléssel összefüggésben a bíróság azt állapította meg, hogy a közérdekű információkhoz való legmagasabb szintű hozzáférésnek az felel meg, ha az olyan dokumentumokhoz, amelyek nem nyilvános adatokat is tartalmaznak, legalább részleges hozzáférést kell engedni. Council of the European Union v Hautala, Judgment of the Court of Justice in Case C-353/99 P. Erre szolgál az Avtv. 20. § (4) bekezdésében lévő szabály, amely szerint ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni. A magyar információszabadság-szabályozás nem az aktanyilvánosság, hanem az adatnyilvánosság elvére épül. Mind az Alkotmány [61. § (1) bekezdés], mind az Avtv. [2. § 4. pont] a közérdekű adatok megismerhetőségének szabadságát biztosítja. Ugyanakkor az ilyen közérdekű adatokat az esetek nagy részében természetszerűleg iratok, dokumentumok tartalmazzák, amely iratok, dokumentumok viszont nemcsak közérdekű adatokat foglalhatnak magukban (tartalmazhatnak például bizalmasan kezelendő személyes adatokat, állam-, illetve szolgálati titkot stb.). Ezen dokumentumok tekintetében a szabályozásnak egyszerre kell biztosítani a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését, és a dokumentum tartalma által érintett másik alkotmányos alapjog, illetve érdek védelmét. Ennek az igénynek a technikai megoldását valósítja meg az Avtv. idézett szabálya. 156

„A fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal az államnak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos kötelezettsége – az alapjogi jogvédelem garantálása – megkerülhetővé válik.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat] 157

„Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze ’titkos’ minőségét, ugyanakkor e kérdésben – ugyancsak korlátozó ismérvek nélkül – egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális jogkörében dönteni. Ez a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított alapjog lényeges tartalmát érinti, mert a közérdekű információt végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől, márpedig alkotmányos alapjog lényeges tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem korlátozhatja.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] 158

A 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy az alapjog-korlátozással kapcsolatos követelmény, hogy „az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.” (A megállapítások arra tekintet nélkül igazak, hogy már nem ez a titoktörvény van hatályban.) 159

Az Avtv. 21. § (2) bekezdése szerint a közérdekű adatra vonatkozó igény nem teljesítése esetén az adat igénylő bírósághoz fordul, a perben a megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. 160

Ezt a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a következőképpen fogalmazta meg a testület: „A minősített adat, így a szolgálati titok megismerésére irányuló kérelem elutasítása esetén a kérelmező – a nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata céljából – bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez.” „… az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.” „A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása (…) akkor

37

felülvizsgálatát. Ez a diszkrecionális nyilvánosságkorlátozás garanciájaként is felfogható. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.161

A szándékosan indokolatlan titkolózással szemben alkalmazott fellépés lehetséges jogi eszköze a büntetés kilátásba helyezése ilyen esetekre. Magyarországon ezt a visszaélés közérdekű adattal nevű büntetőtényállás valósítja meg.162

A megismerés szabadságával kapcsolatos egyik további alapkérdés, hogy kiket kötelez e szabadság, vagyis kiknek kell az e szabadságot biztosító szabályok alapján az adatokat megismerhetővé tenni. Az e kérdésre adott válasz függ attól, hogy a szabadság melyik igazolását fogadja el a jogrendszer: a demokratikus igazolást alapul vevő jogrendszerek csak az állami szervek számára teremtenek kötelezettségeket, ezek közül is jellemzően kihagyják a törvényhozó és a bírói hatalomhoz tartozó szerveket azok, akik az információszabadság funkcióját az elszámoltathatóságban látják. Ahol a nyilvánosságra mint a korrupció letörésének vagy az emberi jogok általános érvényesülése elősegítésének eszközére tekintenek, ott az információszabadság-szabályok kötelezettjei között vannak a magánszervezetek is, amelyeket közpénzből finanszíroznak vagy közfeladatokat látnak el. Ha a nyilvánosság az állampolgárok számára bizonyos alapvető érdekek mint alapjogok érvényesítésének elősegítésére szolgál, akkor érdemes elvetni a magán- és közszféra megkülönböztetésének hangsúlyozását, hiszen az alapjogokat sértő hatás egyformán származhat mindkét szférából. Azoknál a szervezeteknél érdemes kiépíteni az információhoz való jogokat, ahol ilyen veszélyek lehetősége felmerül.163 Ilyen a magyar szabályozás is: a törvény több ponton is kiterjeszti a nyilvánosságot az állami szervek körén kívülre. Ezek közül az a legfontosabb,164 hogy a törvény általános kötelezettként nem az állami vagy önkormányzati szerveket nevezi meg, mint sok más információszabadság-törvény, hanem a közfeladatot ellátó szervet és személyt, ami a magyar szabályozás egyik legprogresszívebb vonása. A magyar törvény szerint kötelezett az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy, vagyis nem a szerv jogállása, hanem a feladatai alapján válik a kötelezettség alanyává.165 A

garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése [korábban ez szabályozta a döntés-előkészítő adatok sorsát – megj.: Sz. M. D.] szerinti nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.” 161

Ezért tartjuk alkotmányellenesnek a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény szabályait, lásd erről az törvényt támadó, másokkal közösen jegyzett indítvány: http://ekint.org/ekint_files/File/levelezes/ab_minositett_adat.pdf [Letöltés ideje: 2010. szeptember 1.] 162

Btk. 177/B. §. Ezt az követi el, aki a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényi rendelkezések megszegésével tájékoztatási kötelezettségének nem tesz eleget, vagy közérdekű adatot hozzáférhetetlenné tesz vagy meghamisít, vagy pedig hamis vagy hamisított közérdekű adatot hozzáférhetővé vagy közzé tesz. 163

ROBERTS 2004, 5. 164

A többi „kiterjesztésre” nézve lásd az üzleti adatokról és a közszolgáltatókról szóló alfejezeteket. 165

Hasonlóan Dél-Afrikában is kötelezettek lehetnek magánszervezetek.

38

közfeladat fogalmára nézve egyébként a magyar jogrendszerben nem találunk általános meghatározást. Nincs olyan jogszabály, amely tételesen felsorolná vagy akár csak definiálná ezeket a szerveket és személyeket, de olyan sincs, amely felsorolná vagy meghatározná a közfeladat fogalmát. Vannak törvényi rendelkezések, amelyek egy-egy feladatra vagy szervre nézve kimondják, hogy az közfeladat, illetve ilyet lát el, de ez korántsem fedi le a teljes kört.166 Egy magyar bírósági határozat azt állapította meg, hogy „a közfeladat fogalma nem szűkíthető le a hatósági jogkör gyakorlására. Az állam vagyonával gazdálkodó és azt kezelő szerv közfeladatot lát el, s mint ilyen, az adatvédelmi törvény hatálya alatt áll.”167 Minden egyes esetben a feladat jellegének vizsgálata alapján, eseti mérlegelés eredményeképpen dönthető el, hogy egy-egy szerv vagy személy közfeladatot ellátónak minősül-e vagy sem. Nem kérdéses, hogy az állami és önkormányzati szervek a kötelezettek körébe tartoznak. Emellett ide sorolandók a közintézmények is, továbbá azok a közszolgáltatók, amelyek ugyan magánjogi jogalanyok, de tevékenységük során közfeladatot látnak el.168

Ha az információszabadság funkcióját az információs hatalom korlátozásában találjuk meg, akkor a magánszervezeteknek a kötelezettek körébe vonása magától értetődik. Az információs hatalomnak ugyanis nem csupán az állam lehet a birtokosa. A sok közfeladatot ellátó nem állami, hanem elsősorban magánjogi jogalanynak minősülő szerv – részben a közhatalommal való együttműködése miatt – nagy információs hatalommal rendelkezik. Az ilyen szervezetek átláthatóságát így ugyanaz indokolja, mint az állami szervekét: a megismerés szabadságát általában kell elismerni ott, ahol a szervezeti átláthatatlanság az állampolgárok alapvető érdekeit sértené.169

2.2.3. A terjesztés szabadsága

Az információ terjesztésének szabadsága szinte teljes egészében feloldódik a szólásszabadság jogában, mégis, mivel itt nem a szűken vett vélemény kifejezéséről, hanem közérdekű adatok terjesztéséről van szó, az értelmezési keretek tágítása miatt szükséges lehet e szabadság nevesített védelme is. Szinte teljes egészében beavatkozási tilalomról van szó az állam tekintetében, ezért nem szükséges e szabadság részletes szabályozása. A magyar Alkotmány a közérdekű adatok megismerése mellett azok terjesztésének szabadságáról is szól, ugyanakkor az Avtv. csupán a megismerés jogát nevesíti. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a közérdekű adatok szabad terjesztése korlátozás alá esne, éppen ellenkezőleg: ha egy közérdekű adat nyilvános, vagyis annak megismerését törvényi szabályok nem korlátozzák (nem minősül állam-, szolgálati titoknak, illetve minősített adatnak stb.), akkor az szabadon, bármiféle további korlát nélkül terjeszthető is. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy egy közérdekű adat megismerése, hozzáférhetővé tétele során nem lehet az adatot megismerő egyén számára terjesztési korlátokat szabni, esetleg ilyen terjesztési korlátok

166

Az Alkotmánybíróság a 16/1998. (V. 8.) AB határozatában a közfeladatról azt állapítja meg, hogy az általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania, „a közfeladat közigazgatási feladat”. A testület érvelése szerint a szakmai kamarák közfeladatot látnak el. A Magyar Orvosi Kamara jogállását vizsgálva azt állapította meg, hogy annak „legfontosabb feladatai és jogai között kétségtelenül szerepelnek közhatalmi-közigazgatási jellegűek.” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat.] A statisztikai törvény a közérdekű feladat kifejezést használja, de nem határozza azt meg. [A statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény 18. § (2) bekezdése.] 167

BDT 2005. 1216. I. 168

Megjegyzendő, hogy sokan kritikaként fogalmazzák meg az Avtv.-vel szemben a „közfeladatot ellátó szerv vagy személy” kategória pontos meghatározásának hiányát. A definíció pontosítását, magyarázatát, és a jogrendszer hiányosságainak korrekcióját kísérelte meg az adatvédelmi biztos A közfeladatot ellátó személyek feladatkörével összefüggő személyes adatai nyilvánosságára vonatkozó jogszabályok összhangjának megteremtéséről című ajánlásában (1234/H/2006). 169

Emellett érvel: ROBERTS 2004.

39

megtartásától függővé tenni a nyilvános körérdekű adat megismerését. Ez összefüggésben áll azzal is, hogy az információszabadság gyakorlása nem célhozkötött. E szabadság korlátozása a jogosulatlanul megismert információ terjesztésének tilalmával valósulhat meg, ilyenek például a különböző titoksértések körébe sorolható büntetőtényállások, mint az államtitoksértés, a szolgálati titoksértés, vagy a ma hatályos elnevezés szerint a visszaélés minősített adattal, ha ezeket az is elkövetheti, aki akár jogszerűen, akár illegálisan hozzá került államtitkot nyilvánosságra hozza, vagy más számára hozzáférhetővé teszi. A közelmúltig nálunk a gondatlan elkövetést is büntette a törvény, ma már az elkövető tudatának át kell fognia, hogy minősített adatot hoz nyilvánosságra.170

2.3. Az információszabadság egyes nevesített aspektusai

A jogállami berendezkedésű országokban léteznek olyan, szintén alkotmányos rangú alapelvek, amelyek információk nyilvánosságát, az azok hozzáférhetőségét írják elő, amelyek magától a szűken értelmezett információszabadságtól függetlenül érvényesülnek. Ilyen például a jog (akár az írott, akár a joggyakorlatban megjelenő jog) megismerhetősége, a bírósági tárgyalás és a testületi szervek üléseinek nyilvánossága. Ezek, bár jellemzően a jogfejlődés korábbi szakaszaiban váltak alkotmányos követelménnyé, mint az információszabadság, e szabadság nevesített aspektusaiként is felfoghatók, amelyek nem kellő garantálása esetén az információszabadság mint szubszidiárius szabadság hívható fel a nyilvánosság biztosítása érdekében. Tekintettel arra, hogy e nyilvánosságot előíró normáknak az információszabadsággal csak távolabbi összefüggésben álló igazolásai (például a jogállamiság vagy a jogbiztonság követelménye) a bevettek, nem feltétlenül szükséges a közérdekű adatok megismerhetőségével közvetlen kapcsolatba hozni ezeket, nem elengedhetetlen az információszabadság igazolásait hangsúlyozni esetükben. Mégis, ahogyan az információszabadság és annak igénye egyre jobban beágyazódik a jogi kultúrába, úgy válik e nevesített nyilvánosságoknak is mind gyakrabban magyarázatává, hogy ezek a nyilvánosságok azért biztosítandók, mert közérdekű adatokat érintenek, amelyek alapvetően nyilvánosak.171 A másik lehetséges magyarázata annak, hogy e követelményeket információszabadság-érvekkel támasztják alá mind gyakrabban, hogy az információszabadság garanciái ezeknek a követelményeknek való megfelelést is kikényszeríthetővé teszik.

2.3.1. A tételes jog nyilvánossága

Az egyik nevesített aspektus a jog nyilvánosságának, azon belül is elsősorban a tételes jog nyilvánosságának biztosítása. A jogállamban a tételes jognak megismerhetőnek kell lennie azok számára, akiknek magatartási szabályokat ír elő, ellenkező esetben nem várható el tőlük a szabályok követése, ha pedig a magatartásszabály általános, akkor ezeknek a legszélesebb nyilvánosság biztosítandó.172 A jogállamiságnak tehát elengedhetetlen kelléke a jog által előírt általános

170

Btk. 221-222/A. §. 171

Magyarországon például a jogalkotás, a jogszabálygyűjtemények és az ítéletek nyilvánosságát egy információszabadság-logikát követő törvény, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény írta elő. (Ezt a továbbiakban elektronikus információszabadság-törvénynek vagy Eitv.-nek nevezem.) Sőt, e törvény szabályozza részletesen, hogy hogyan kell kiadni a hivatalos lapokat, hogyan kell azokban kihirdetni a jogszabályokat. 172

Lásd erről LUBAN 2002, 296.

40

magatartásszabályokat tartalmazó jogszabályok megismerhetősége.173 A jogszabályok kihirdetése azok érvényességének feltétele. A jogszabályok az adatvédelmi biztos újabb jogértelmezése szerint elsők a közérdekű adatok sorában.174 Nyilvánosságukat elsősorban a kihirdetésük, hivatalos lapban való megjelenésük, másodsorban pedig a jogszabálygyűjteményben való elérhetővé tételük biztosítja. Magyarországon ezt az Eitv. biztosítja, amely szabályokkal a jogalkotó olyan régi adósságot törlesztett, amely tarthatatlan volt: e szabályok hatálybalépése előtt sem a jogalkotás nem volt követhető, sem annak eredménye nem volt megtalálható az interneten; nem létezett internetes jogszabály-adatbázis. Ma a Magyar Közlönyt és más hivatalos lapokat elektronikus dokumentumként az interneten kell közzétenni, és a törvény előírja a jogszabályok hatályos állapotának a közzétételét is, erre a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye szolgál.175

2.3.2. Igazságszolgáltatás a nyilvánosság el őtt

A bírósági tárgyalás, a nyilvános ítélethirdetés és az ítéletek nyilvánossága szintén eredetileg az információszabadságtól független követelés. A tárgyalási nyilvánosság jogállami minimum, az ítéletek nyilvánossága pedig elsősorban azokban a jogrendszerekben magától értetődő, amelyekben a jog elsősorban ezekből az ítéletekből ismerhető meg, ahol precedensjogi rendszer működik. Az ítéletek nyilvános kihirdetése általában nem is korlátozható. Az EEJE 6. cikkének első bekezdése előírja, hogy főszabály szerint a bírósági határozatokat nyilvánosan kell kihirdetni. A bekezdés második mondata széles körben enged kivételt a tárgyalás nyilvánossága alól. Az EJEB szerint e nyilvánosságnak az a funkciója, hogy biztosítsa az igazságszolgáltatás közvélemény általi ellenőrzését abban a tekintetben, hogy mennyiben érvényesül a tisztességes eljáráshoz való jog. A Bíróság szerint az Egyezmény nem követeli meg a nyilvánosság szóbeli vagy írásbeli formáját, mindkét módon megvalósulhat tehát az ítéletek Egyezményben előírt nyilvánossága. Az Egyezmény 6. cikke tehát nem teszi kötelezővé az ítéletek írásbeli formájának közzétételét. A Bíróság megállapítása szerint elegendő, ha bárki, aki érdekét valószínűsíteni tudja, betekinthet vagy másolatot kaphat az ítéletek teljes szövegéről, és emellett a fontosabb ítéleteket közzéteszik.176 A Bíróság szerint különösen fontos, hogy az ítéleteket gyűjteményekben vagy adatbázisokban közzétegyék, ám azt eddig minden kapcsolódó esetben megállapította, hogy az Egyezmény 6. cikkének szövegéből ilyen kötelezettség nem következik.177 Az Egyezmény értelemszerűen minimumkövetelményeket tartalmaz, a kötelezettség hiányából olyan következtetés tehát semmiképp sem vonható le, hogy ne lehetne ennél magasabb szintű nyilvánosságot megvalósítani, vagy esetleg más jogi dokumentumok – elsősorban a részes államok alkotmányai – ne tehetnék kötelezővé az ítéletek szélesebb körű közzétételét. Álláspontom szerint az információszabadságot a magyarhoz hasonló felfogásban biztosító alkotmányokból ez a kötelezettség levezethető. Megjegyzendő továbbá, hogy a Bíróság az ítéletek publikálásával kapcsolatos kötelezettség hiányát csak az Egyezmény 6. cikkével, a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben állapította meg; vagyis ebből csak annyi következik, hogy az Egyezmény által biztosított tisztességes eljáráshoz való jog nem sérül azáltal, hogy az ítéletet nem teszik írásos formában bárki számára megismerhetővé. Mindeddig nem foglalkozott azonban a Bíróság azzal, hogy

173

A jogszabályok nyilvánosságának egyetlen aspektusa téma a jogászok körében: a jogszabálygyűjtemények mint adatbázisok feletti szerzői jogi kérdések. Lásd például TUSSEY 1998. 174

153/A/2006. Korábban ugyanez az adatvédelmi biztos úgy foglalt állást, hogy a jogszabály nem közérdekű adat: „Az én álláspontom szerint a jogszabályok szövege… nem fogható fel közérdekű adatként.” PÉTERFALVI–SZABÓ 2004, 42. Ez utóbbi álláspont téves voltára mutat rá MAJTÉNYI 2005b, 36-37. A biztos, bár nem fejtette ki, miért nem tartotta közérdekű adatnak a jogszabályokat, feltehetően arra gondolt, hogy a jogszabályok nyilvánosságát a jogrendszer sokkal régebbi normái írják elő, mint általában a közérdekű adatokét. 175

A szabályozás magyarázatára és jelentőségének bemutatására lásd SZABÓ 2010, 391. 176

Pretto and others v. Italy, 8 December 1983, Series A., no. 71. 177

Z. v. Finland, 25 February 1997, No. 9/1996/627/811, különösen a 112. §.

41

az Egyezmény más cikkéből, más alapvető jog biztosítékaként következik-e ilyen kötelezettség. Itt elsősorban az Egyezmény 10. cikke (szólásszabadság) vehető számításba, amelyből a közelmúltban a Bíróság levezette az információszabadság biztosításának a kötelezettségét.178 Ezzel a Bíróság gyakorlata az információszabadságot – bár korlátozottan – az Egyezmény alapján garantált jogok katalógusába emelte, és így az ítéletek közzétételének kérdése ezen újabb joggyakorlat fényében még nyitott.

A különböző jogrendszerek a nyilvánosság-igényeknek eltérő módokon tesznek eleget, ebben a tekintetben más jogrendszerek megoldásait értelmetlen volna másolni, ám megfelelő adaptációval követhetők a helyes minták. Vannak országok, ahol az ítéletek nyilvános gyűjteményekben érhetők el, ezek között vannak olyanok is, ahol a gyűjteményeket pénzért árusítják. Más országokban, mint például Hollandiában nyilvánosan elérhető adatbázisokból ismerhető meg ingyenesen minden ítélet.179 Ahány ország, annyiféle megoldással találkozhatunk, és e megoldások természetesen nem önmagukban állnak, hanem számtalan tényezőtől függenek az adott jogrendszer információszabadság-felfogásától az igazságszolgáltatás függetlenségéről alkotott elképzelésen át a magánszféra védelmének a súlyáig. Egy közelmúltban elkészült tanulmány számba veszi az egyes megoldásokat; összesen tizenhat ország jogrendszerét vizsgálja meg, amelyek között európai, amerikai, közel-keleti országok és Ausztrália is szerepel.180 Egy másik tanulmány a közép- és dél-amerikai kontinens államainak megoldásait hasonlítja össze.181 Az ezekben is bemutatott megoldások tapasztalataiból a tanulmányok szerzői a következő következtetéseket vonták le: Azoknak a jogrendszereknek, amelyek az információszabadság-igényeknek eleget kívánnak tenni, törvényi szinten kell garantálniuk, hogy az ítéletek bárki számára megismerhetők legyenek mind papíron, mind elektronikusan az interneten. A közzétett ítéleteket tárgyszavazni kell, és kereszthivatkozásokkal is el kell látni a könnyű kereshetőség érdekében. Valamennyi bírósági ítéletet hozzáférhetővé kell tenni, az igazságszolgáltatás alsóbb szintjein születetteket is.182

Az igazságszolgáltatási tevékenység nyilvánosságának – ideértve az ítéletek nyilvánosságát is – számos alkotmányos funkciója van. Ezekre a funkciókra tekintettel kell lenni a nyilvánosság terjedelmének a meghatározásakor.183 A tárgyalások nyilvánossága és az ítéletek kihirdetésének nyilvános jellege a jogállami, demokratikus rendszerek egyik legrégebbi igazságszolgáltatásra vonatkozó elve. A bírói függetlenség elvének érvényesítése következtében – a technikai eszközök fejlődését megelőzően – gyakorlatilag egyedül ez az alapelv volt képes ellensúlyozni az elfogult, részrehajló, önkényes bírósági eljárások és ítéletek lehetőségét. A nyilvánosság kezdetben még kifejezetten csak a tárgyalások és az ítéletek tárgyalótermi nyilvánosságára vonatkozott. A XX. század második felében lezajló társadalmi, gazdasági, technológiai változások olyan kihívások elé állították az igazságszolgáltatást, amely lépésről lépésre erősítette fel és tolta ki a társadalmi ellenőrzés szerepét és határait, és ez a folyamat odavezetett, hogy a bárki számára biztosítandó tárgyalótermi nyilvánosság már nem volt elegendő: az információs társadalom további hozzáférést követelt magának az igazságszolgáltatás működéséhez. Megjelent az ítéletek írásos formájához való hozzáférés igénye, majd az informatikai fejlődés következményeként megjelent az elektronikus nyilvánosság igénye is. A számonkérhetőség elve csak akkor képes működni, ha az igazságszolgáltatás a nyilvánosság számára látható formában működik, azaz megfelelő információ birtokában van mód a működési, ítélkezési hibák és hiányosságok feltárására és a megfelelő következmények alkalmazására. A nyilvánosság tehát egyszerre eszköze is és kikényszerítője is az ellenőrzés mechanizmusának. A bírói hatalmi ág szempontjából a nyilvánosság funkciója elsődlegesen a társadalmi ellenőrzés folyamatának a biztosítása.

178

Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, 14 April 2009, No. 37374/05, 35–39. §. 179

VOERMANS 2007. 180

SUSMAN–MOORE 2009, 38-39. 181

YAGEL 2007. 182

SUSMAN–MOORE 2009, 38. 183

Ezekről bővebben lásd NAVRATIL ET AL 2009, 9-11.

42

A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely egyebek mellett azt a követelményt jelenti, hogy a jognak (ideértve a jogalkotást és a jogalkalmazást egyaránt) előreláthatónak és kiszámíthatónak kell lennie. A jogbiztonság nem képes anélkül megvalósulni, hogy a jog bárki általi megismerhetőségét garantálnák. A kontinentális jogrendszerek esetében is alapvető követelményként jelenik meg a bírói gyakorlat mindenki általi megismerhetősége a jogbiztonság érdekében. A megnövekedett bírói hatalom mellett számításba veendő az információ megszerzésének az elmúlt két évtizedben gyökeresen megváltozott kultúrája is. Ha a nyilvánosság megvalósulásának egy korábbi módja eleget is tett a jogbiztonság követelményeinek, a technikai lehetőségek bővülésével, az ellenőrzés és az információszerzés korábban rendelkezésre nem álló módjainak megjelenésével – a jogbiztonság fogalmának változatlansága mellett − a jogbiztonság érdekében elvárható nyilvánosság megvalósulási szintje mindenképpen eltolódott.184

Az egyénekre nézve a jog társadalomalakító szerepe alapvetően a jogismeretre koncentrálódik, hiszen a jogkövetés egyik alapvető feltétele a jogszabályok ismerete, illetve a jogalkalmazó szervekkel való kapcsolat. A bírósági eljárások és ítéletek nyilvánossága, mindenki számára történő megismerhetősége nevelő és alakító módon hozzájárulhat az egyéni jogismeret növekedéséhez.

A jogtudomány feladata a tárgyban egyfelől a bírósági ítéletek vizsgálata és elemzése, másfelől a társadalmi ellenőrzés jegyében az igazságszolgáltatás szakmai kritikája, az ítéletek tudományos célú vitatása. A tudományos munka alapvető feltétele a nyilvános, közérdekű adatokhoz való hozzáférés mellett az olyan kutatások lefolytatása, amelyek kívül esnek a megismerhető és közzétételre kötelezett adatok körén.

Magyarországon az igazságügyre vonatkozóan nem létezik külön szektorális információszabadság törvény, a nyilvánosság különböző aspektusait – amelyek között csak egy a határozatok nyilvánossága – több különálló jogszabály rendezi. A bírósági szervezetről szóló törvény185 fekteti le a tárgyalások és az ítéletek kihirdetésének a nyilvánosságát, valamint az eljárások pártatlanságának a követelményét. Az Avtv. tartalmazza a közérdekű adatok fogalmának meghatározását és az ezen adatokra vonatkozó általános szabályokat. Az egyes eljárási törvények, a Polgári perrendtartás és a Büntetőeljárási törvény konkretizálja a tárgyalások és az ítéletek nyilvánosságának a bírósági szervezetről szóló törvényben megfogalmazott alapelveit, valamint a média bírósági tárgyaláson való részvételének a szabályait. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény a bírósági ítéletek megismerhetőségére, elektronikus nyilvánosságára nézve állapít meg szabályokat. A kutatói nyilvánossággal a levéltári törvény és a bírósági ügyvitel szabályairól szóló rendelet foglalkozik. A jogszabályok mellett az Alkotmánybíróság is több határozatában érintette az igazságszolgáltatás nyilvánosságának az alapelvét.186 Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, mint a bíróságok igazgatásának központi szerve, a törvényi rendelkezésekre figyelemmel szabályzatában187 rendezi az ítéletek közzétételével és anonimizálásával kapcsolatos végrehajtási feladatokat.

2005-ben Magyarországon törvény hozta létre a Bírósági Határozatok Gyűjteményét. Ezt megelőzően a bírósági határozatok, azokon keresztül a bírói gyakorlat tulajdonképpen megismerhetetlen volt, csupán a Legfelsőbb Bíróság megítélése szerint közzétételre érdemes határozatok szerkesztett változatát lehetett megismerni. Az adatvédelmi biztos következetes álláspontja szerint a bíróságok

184

Ide kívánkozik a jogegység mint funkció említése is. A jogegység követelménye szerint (részben az egyenjogúság megvalósulása érdekében) az az ideális, ha az azonos tárgyú ügyekben az ország különböző területein hozott bírósági határozatok földrajzi területtől és bírósági szintektől függetlenül azonos jogi tartalmúak – a bírói jogértelmezési szabadság csorbítása nélkül. Amennyiben a bírósági határozatok megismerhetők, úgy kiszámíthatóvá és előreláthatóvá válik a joggyakorlat is, valamint a bíróságok jogfejlesztő szerepe is könnyebben kimutatható és látható. Ehhez azonban nem feltétlenül szükséges a nyilvánosság, elég, ha egy belső, a bíróságok számára elérhető ítélet-adatbázis működik. 185

1997. évi LXVI. törvény. 186

Ezek közül a legjelentősebb az 58/1995. (IX. 15.) AB határozat. 187

2007. 3. számú OIT szabályzat.

43

közfeladatot ellátó szervek, és a bírói joggyakorlatra, jogalkalmazásra vonatkozó információk, így az anonimizált határozatok is a közérdekű adatok körébe tartoznak.188 A gyűjteményre vonatkozó szabályok rendkívül fontosak nemcsak a bírósági ítélkezés ellenőrizhetősége, de a tudományos kutatás, a jogászi munka számára is, valamint a nyilvánosság fontos eszköze a valódi, érvényesülő jog, a tényleges bírói gyakorlat megismerhetőségének is, hiszen enélkül a polgár csak a jogrendszernek a pozitív jogban leírt részét ismerhetné meg, annak értelmezését, gyakorlatát nem.

c) A jogalkotási eljárásban biztosítandó nyilvánosság elsősorban a jó jogalkotást szolgálja, azt, hogy ne szülessenek szakmai szempontból elhibázott, vagy figyelembe veendő érdekeket figyelmen kívül hagyó szabályok, megelőzheti a gyenge színvonalú jogalkotást. Minél többen ismerhetik meg a jogszabályok tervezeteit, annál többen vizsgálhatják azt meg és jelezhetik észrevételeiket, annál inkább mód van arra, hogy valaki figyelmeztessen a hibákra. Az érintettek (polgárok, iparági szereplők, társadalmi szervezetek stb.) véleményének megismerése segíti a hosszú távon is alkalmazható, a piaci viszonyokat figyelembe vevő, az alkotmányos rendszerbe illeszkedő és – ahol ez releváns –, az uniós joggal harmonizáló jogalkotást. A korlátozott nyilvánosság ezzel szemben növeli a rossz szabályok megalkotásának lehetőségét. A nyilvánosság több, mint a szakmai egyeztetés: az utóbbi csak meghatározott címzetteknek teszi hozzáférhetővé a tervezeteket, akiknek így lehetőségük nyílik kifejteni a véleményüket (lényegében ezt biztosítja a jogalkotási eljárásban az érintett állami és társadalmi szervezetekkel való konzultációt előíró kötelezettség), a nyilvánosság révén azonban ezek bárki számára megismerhetők és véleményezhetők. A nyilvános tervezetek egy-egy eleme megjelenik a sajtóban, a téma iránt tájékozott polgárok pedig akár a nyilvánosság előtt, akár közvetlenül a jogalkotónak kifejthetik a véleményüket. Több esetben akadályozta meg a nyilvános konzultáció, hogy rossz szabályok szülessenek,189 a nyilvános egyeztetés elmaradása mögött ezzel szemben általában párt- vagy lobby-érdek húzódik.190

Ma Magyarországon egy minisztériumban előkészített jogszabály tervezetét számos más állami és társadalmi szervezettel egyeztetni kell, valamint a jogszabály tervezeteit készítő minisztériumnak biztosítania kell, hogy azokról bárki véleményt nyilváníthasson, azokra javaslatokat tehessen. Törvény írja elő,191 hogy a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján az egyeztetés állapotának megjelölésével közzétegyék a jogszabálytervezeteket és ezek szakmai indokolásait, opcionálisan a jogalkotási koncepciókat is. Az úgynevezett közigazgatási egyeztetés alatt álló tervezetek ennélfogva nem minősülhetnek korlátozott nyilvánosságú, döntés megalapozását szolgáló adatnak. (Korábban az adatvédelmi biztos többször kifogásolta, hogy a tervezetek erre való hivatkozással nem nyilvánosak.) A közzététellel egyidejűleg a tervezetek véleményezését is biztosítani kell, ennek lehetőségét a honlapon meg kell teremteni. A törvény azt is előírja, hogy a jogszabály előkészítőjének mérlegelnie

188

1102/K/2007, 1665/P/2007, 1944/K/2007, 2155/K/2007. 189

A közelmúltból lásd például az elektronikus hírközlési törvényhez az adatmegőrzési irányelv végrehajtására készített módosítás tervezetét, amelyet a szakmai és jogvédő szervezetek tiltakozása miatt az azt előkészítő minisztérium élén álló miniszter átdolgozásra több hónapra visszavont: „Jelen formájában liberális politikusként elfogadhatatlannak tartom a tervezetet” „Nem támogatok semmiféle olyan törvénymódosítást, amely az Alkotmányban biztosított szabadságjogokat sérti. A minisztérium határozottan ki fog állni a bűnüldözési és nemzetbiztonsági érdekek és a személyi szabadságjogok egyensúlya mellett. Újra megvizsgáltatom, hogy a vonatkozó EU-ajánlás milyen változtatásokat tesz kötelezővé, de minden változtatásnak széles körű szakmai egyetértésen kell nyugodnia és az Alkotmányban biztosított szabadságjogok sérelme nélkül kell megvalósulnia.” MOLNÁR 2007. 190

Ennek közismert példája a 2010-ben megalakult Országgyűlésnek a korábbiaktól gyökeresen eltérő új törvényalkotási módszere, amelyben a törvényjavaslatok zömét nem a Kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be. A kormánytöbbség ekkor azt használta ki, hogy a jogszabály-előkészítés nyilvánosságát garantáló törvényi szabályok nem vonatkoznak a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokra, ezért véleményezhetetlen volt minden olyan jogszabály, amelynek előkészítése (formailag) nem minisztériumban történik. 191

Ez jelenleg az a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény, korábban az Eitv.

44

kell a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított vélemények esetében az elutasítás indokairól tipizált összefoglalót kell készítenie, amelyet a honlapján közzé kell tennie. Törvény kötelezővé teszi a törvényjavaslatoknak, az azokhoz kapcsolódó dokumentumoknak, valamint – a zárt ülések kivételével – azon plenáris és bizottsági ülések jegyzőkönyveinek az Országgyűlés honlapján való közzétételét, amelyeken törvényjavaslatokkal foglalkoztak. Ezeket az Országgyűlés honlapjáról a közzétételt követően nem szabad eltávolítani.192

2.3.4. A testületi szervek üléseinek nyilvánossága

Ez utóbbi szabály már összefügg a nyilvánosság egy másik nevesített esetével, a testületi szervek ülései nyilvánosságának igényével. Általában nem a közérdekű adatok megismerhetőségének érvényesülése, hanem közvetlenül e szervek működésének a nyilvánosság általi ellenőrizhetősége az, amiért a testületi szervek működésére vonatkozó szabályok – ideális esetben – előírják az ülések nyilvánosságát: azokon bárki megjelenhet, feljegyzéseket készíthet, jelen lehet a sajtó és közvetítheti az ott történteket. Ez az igény így a már rögzített adatokon túlra terjeszti ki a nyilvánosság igényét: az ülésen történtek figyelemmel kísérésére vonatkozik. E nyilvánosság funkciója tehát a polgárok általi közvetlen ellenőrzés úgy, hogy bepillantást nyernek a döntéshozatal folyamatába. Erről általában nem az információszabadság-törvények szólnak, hanem az egyes szervekre vonatkozó speciális szabályok. Bizonyos országokban ezt generálisan írják elő a törvények, általában köteleznek minden testületi szervet a nyilvános ülésezésre, elsősorban az Amerikai Egyesült Államokban (open meeting laws vagy sunshine laws néven említik őket).193 E törvények minden olyan szervre vonatkoznak, amelyek működéséhez határozatképesség szükséges, amely kettő vagy annál több tagból áll, és amely közhatalmat gyakorol. Ezek ülésein a nyilvánosság megjelenhet, megfigyelheti a tagok munkáját, meghallgathatja a vitákat és követheti a döntéshozatalt.194 Általában megengedik az elhangzottak rögzítését is. Az ülések nyilvánosságának garanciája, hogy az ülés helyéről és idejéről, valamint tervezett napirendjéről is megfelelő időben tájékoztatni kell a nyilvánosságot. A főszabályszerű nyilvánosság mellett kivételesen van csak lehetőség zárt ülésre. A nyilvános ülésen készült jegyzőkönyveknek is nyilvánosnak kell lenniük.

A testületi szervek nem nyilvános működése mellett is szólnak érvek. A zárt ülés elrendelésének szokásos indokai (magánszféra-védelem, minősített adatok védelme stb.) mellett a munkaértekezletek hatékonyságára is hatással lehet a teljes nyilvánosság: ha minden nyilvános, az értekezlet résztvevői kevéssé mernek előjönni esetleg végig nem gondolt ötletekkel, hozzászólásokkal. Ilyen körülmények között a döntéshozatal valószínűleg háttéralkuk eredménye lesz, a nyilvánosság előtt csak színjáték látszik, a nyilvánosság így nem tölti be a funkcióját. Éppen ezért engedik meg az említett amerikai törvények a munkaértekezlet-szerű ülésekről a nyilvánosság kizárását. A nem nyilvános munkaértekezletek magyarázata hasonlít a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának automatikus kizárására, amely a bürokrácia színvonalas és hatékony működésének garanciális intézménye. A bürokraták vitái és döntés-előkészítése ezáltal szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyhat. Az Alkotmánybíróság ezért azt állapította meg, hogy „az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.”195 A munkaanyagokra alkalmazott megállapítás álláspontom szerint a munkaértekezletekre is átvihető.

Magyarország jogrendszere általánosságban csak annyit ír elő, hogy a testületi szervek honlapján közzé kell tenni a testület döntései előkészítésének rendjét, az állampolgári közreműködés

192

Eitv. 11. §. A szabályozásról és kritikájáról lásd VISSY ET AL 2009, 65-67. és SZABÓ 2010, 393-394. 193

Ezeknek elsősorban a kikényszerítésével vannak problémák, erről STEWART 2010, 269. 194

Lásd például a new yorki Public Officers Law, Article 7, §§100 – 111. 195

34/1994. (VI. 24.) AB határozat.

45

(véleményezés) módját, eljárási szabályait, az ülések helyét, idejét és nyilvánosságát, a döntéseket, az ülések jegyzőkönyveit, illetve összefoglalóit, valamint a testületi szerv szavazásának adatait, ha ezt jogszabály nem korlátozza.196 Az ülések nyilvánosságát elsősorban speciális szabályok garantálják. Így nyilvános az Országgyűlés ülése,197 a helyi önkormányzat képviselő-testületének ülése,198 a választási bizottságok ülései.199 Kifejezetten nem nyilvános főszabály szerint az Alkotmánybíróság ülése.200 Egyes testületek üléseinek nyilvánosságáról azonban nem szól speciális szabály. Ilyen a Médiatanács (illetve ilyen volt a jogelődje, az Országos Rádió és Televízió Testület). E szervek üléseinek nyilvánossága a szervek saját elhatározásán múlik, legalábbis ezt állapította meg az adatvédelmi biztos jogkörében eljáró általános biztos: normatív előírás hiányában „az ORTT nem köteles az ülésein az érdeklődők személyes részvételét, vagy az internetes közvetítés lehetőségét biztosítani. Minthogy azonban – eltérően például az Alkotmánybíróságtól – erre vonatkozó tilalom sincs, a Testület dönthet eddigi gyakorlatának megváltoztatásáról.” A biztos szerint a testület döntésétől függ, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatok nyilvánosságának egyedi igény alapján vagy proaktív módon történő biztosításán túl egyfajta közvetlen nyilvánosságot is biztosítani kíván-e a működésének.201 Ez a megoldás meglehetősen esetleges, a nyilvános ülésezés főszabályát rögzítő, kivételeket engedő általános törvény megalkotásával lehetne ezt az esetlegességet kiküszöbölni.

2.3.5. Az állami költségvetés nyilvánossága

Az állami költségvetés nyilvánossága, a közpénzek beszedésének és elköltésének az átláthatósága történetileg az információszabadság bölcsője. A költségvetés parlamenti jóváhagyása nem pusztán a közpénzek feletti parlamenti hatalom megnyilvánulása ezek szerint, hanem az azokra vonatkozó információk a parlamenti nyilvánosságon keresztül a széles nyilvánossággal való megosztásának az eszköze. E parlamenti funkciók tehát – a jegyzet szempontjai szerint – nem pusztán azt a célt szolgálják, hogy e népképviseleti szervnek beleszólása legyen az állami költségvetés alakulásába, hanem azt is, hogy a parlamenti vita okán a költségvetést a széles társadalmi vita tárgyává tegye.

2.3.6. A gazdaság átláthatósága

A gazdaság államtól független szférái átláthatóságának lehetnek olyan alkotmányos alapjai, amelyek függetlenek lehetnek a szűken értelmezett információszabadságtól. A gazdasági verseny szabadsága – amely a magyar Alkotmánybíróság értelmezésében nem is alapjog – a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek létét és működését biztosítani az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a gazdasági forgalommal kapcsolatos alapjogok objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését.202 Ennek jegyében teheti az állam a gazdaság bizonyos adatait nyilvánossá. A cégadatok és azokkal együtt a cégekben tevékenykedő természetes személyek

196

Eitv. Melléklet: Általános közzétételi lista, II. 8. pont. 197

Alkotmány 23. §. 198

Ötv. 12. § (3) bekezdés. 199

Ve. 6-7. §. 200

Abtv. 23. § (3) bekezdés. Az AB ideiglenes ügyrendje szerint kivételesen lehet nyilvános ülést tartani. Ügyrend, 35. § (1) bekezdés. 201

Ügyszám: 777/K/2008-3. 202

21/1994. (IV. 16.) AB határozat.

46

egyes személyes adatai nyilvánosságát elsősorban a forgalom biztonsága indokolja, az, hogy aki szerződik, ezáltal tudja, kivel köt üzletet. A jogi szabályozással előírt nyilvánosság ezt úgy éri el, hogy a gazdaságnak ezt a részét átláthatóvá teszi: akit érdekel, hogy ki áll egy vállalkozás mögött, vagy milyen összefonódások vannak a piaci versenytársai között, az a kötelezően nyilvános adatok felhasználásával ellenőrizheti. Ezt a nyilvános cégregiszterek és a cégiratok bizonyos körének kötelező nyilvánosságra hozatala szolgálja elsősorban.

Az üzleti adatok nyilvánosságának korlátja az üzleti titok fogalma és nem nyilvános volta. A közérdekű adatok nyilvánossága és az üzleti titok védelme folytonos konfliktusban áll egymással. Az információszabadság ezekben az esetekben más alkotmányos alapjogokkal, így a magántitok és a személyes adatok védelméhez való joggal, illetve a tulajdonhoz való joggal kerül összeütközésbe. Az üzleti titok mint a nyilvánosság alóli kivétel meghatározása egyszerre jelenti a transzparencia korlátját és garanciáját, elsősorban garanciaként funkcionál, miközben mind az információszabadság, mind pedig a magánszféra-védelem korlátozását is megvalósítja. Az üzleti titok ugyanis – hasonlóan a személyes adathoz – a magánszféra jogi védelmét szolgáló intézmény. A védelme mellett szolgáló érvek ütközése az információszabadsággal önmagában izgalmas kérdés. Az üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek titokban maradásához a jogosultnak méltányolható érdeke fűződik. A két érdek között igazságot tevő szabálynak választ kell adnia olyan kérdésekre, mint például miként kell kezelni az állam mint vállalkozó gazdálkodásával, valamint a privatizációval kapcsolatos adatokat. Ezzel kapcsolatban az adatvédelmi biztos megállapította, hogy annak érdekében, hogy az állami vagyon értékesítése során a törvényesség és a gazdaságosság szempontjai valóban érvényesüljenek, az érintetteknek akkor is el kell tűrniük a nyilvánosság vizslatását, ha ez üzleti titkaik egy részének felfedésével jár. A privatizációs folyamatok átláthatósága és ellenőrizhetősége ugyanis mint közérdek megelőzi az üzleti titok védelmének magánérdekét.203 Hasonlóképpen a két érdek dilemmájáról szól az a kérdés is, hogy vajon nem sérti-e a gazdasági vállalkozás üzleti titkait, ha egy közigazgatási szerv törvénysértést megállapító határozatát közzéteszik. Az adatvédelmi biztos szerint a gazdálkodó szervezetek jogszerű működésének ellenőrzésére hivatott hatóságok által lefolytatott vizsgálati eredmények közérdekű adatok. A törvényt megsértő üzleti vállalkozás azért nem hivatkozhat ilyenkor az üzleti titokra, mert az üzleti titok jogintézménye a tulajdonos, a piaci verseny védelmére szolgáló eszköz, mely nem nyújthat menedéket a piac törvényszegő szereplői számára.204 Az üzleti titok védelme nem szolgálhat a közpénzek elköltésével kapcsolatos adatok eltitkolásának magyarázatára sem. Egy minisztérium például jogellenesen tagadta meg egy újságíró tájékoztatását arról, hogy mennyi pénzt juttattak egy adott évben kulturális turisztikai rendezvények támogatására.205 Ugyancsak e kérdésre vezethető vissza, hogy vajon meddig terjed az információszabadság az olyan vállalkozások, közalapítványok gazdálkodási adatait illetően, amelyek csak részben gazdálkodnak közpénzekkel. Az ezzel kapcsolatos eseti állásfoglalásokból kirajzolódó gyakorlat annyiban foglalható össze, hogy azok a magánvállalkozók és gazdálkodó szervezetek, akik, illetve amelyek az állammal vagy önkormányzattal bármiféle üzleti kapcsolatba kerülnek, kötelesek üzleti titkaik nyilvánosságra kerülését eltűrni, mégpedig olyan mértékig, hogy a közvagyonnal való gazdálkodás, a közpénzek felhasználása ellenőrizhető legyen. Ezért kell nyilvánosságot biztosítani a privatizáció, a koncesszió, a közbeszerzés keretében kötött szerződéseknek, az állam által nyújtott valamennyi kedvezménynek, pályázati juttatásnak, vagyoni előnynek.206 Az üzleti titokra vonatkozó tételes jogi szabályok, amelyek szerint a

203

Ügyszám: 528/A/1996. Érdekesség, hogy ebben az ügyben a biztos legfőbb érve a közérdek magánérdek elé helyezése volt. 204

Ügyszám: 425/A/1996. 205

Ügyszám: 77/A/1996. 206

ADATVÉDELMI BIZTOS 2003, 119-121. o.

47

költségvetési pénzek felhasználására, valamint a közvagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titok védelme nem korlátozhatja, ugyanezt a logikát követik.207

A közszolgáltatók, bár a gazdasági élet magánjogi jogalanyai, bizonyos tekintetben mégis hasonlóan viselkednek, mint a közfeladatot ellátó közhatalmi szervek: adataik nyilvánossága részben ugyanazokkal az alkotmányos indokokkal magyarázható, mint az állami szervekéi, ezért is minősíti őket az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak.208 A közszolgáltatókkal szembeni transzparencia-igényt magyarázza, hogy az egyének és a közszolgáltatók közötti viszony szerkezetét tekintve nagymértékben hasonlít az egyének és a közhatalom közötti jogviszonyra. Az egyén ezekkel a közszolgáltatókkal ugyanúgy nincs mellérendelt viszonyban, jogi pozíciójuk egyenlőtlen, az egyén velük szemben információs tekintetben is kiszolgáltatott.

2.3.7. Közfeladatot ellátó személyek tevékenységéne k átláthatósága

Nem közérdekű adatként, de szintén az információszabadsághoz hasonló magyarázat alapján nyilvános a közfeladatot ellátó személyek e tevékenységével összefüggő számos adata. Ez egyrészről fontos garanciája az átláthatóságnak, másrészről törvényi korlátozása a személyes adatok védelméhez való jognak. Ezzel összefüggésben a jognak eligazítást kell adnia abban a kérdésben, hogy a közhatalom nevében tevékenykedők mely adatai tartoznak a nyilvánosságra, melyeket kell elvonni a személyes adatokra jellemző bizalmas kezelés főszabálya alól. Így a jog azzal garantálja az információszabadságot, hogy nem engedi meg, hogy az átláthatóságot adatvédelmi érvekkel tegyék lehetetlenné.209 Az ezzel kapcsolatos joggyakorlat azonban elsősorban nem az információszabadság biztosítására, hanem a véleménynyilvánítási szabadság nézőpontjára épít. Az ebben irányadónak tekintett érvelés kiindulópontja az EJEB által 1979-ben, a Sunday Times v. Egyesült Királyság ügyben210 kialakított szükségességi teszt, amely szerint vizsgálni kell, hogy a panasz tárgyát képező korlátozás szükséges-e egy demokratikus társadalomban, illetve az alkalmazott korlátozás arányos-e az elérni kívánt jogos céllal. A Bíróság állandó gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása akkor is aránytalan, ha ezzel indokolatlanul gátat szabnak a kormányzat bírálatának. A Bíróság álláspontja szerint a kritika megengedhetőségének határai tágabbak a kormányzat, a közhivatalnokok esetében, mint a politikusok tekintetében, és valamennyi közszereplő esetében tágabbak, mint a magánszemélyek tekintetében. Lényegében ebbe az irányba mutat az Amerikai Egyesült Államok joggyakorlatában érvényesített New York Times szabály is.211 A kormányzatnak – hatalmi helyzetére tekintettel – önmegtartóztatást kell tanúsítania a büntető felelősségre vonás igénybevételénél. A demokráciában a kormányzat cselekedetét vagy mulasztását nem csupán a törvényhozó és a bírói hatalom részéről kell alaposan vizsgálni, hanem a sajtó és a közvélemény részéről is. A közszereplést vállaló személyeknek vállalniuk kell azt is, hogy mind a sajtó,

207

Ptk. 81 §. Eszerint nem minősül azonban üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. Lásd még SZABÓ 2008b, 228-233. 208

Avtv. 19. § (5) bekezdés. 209

E kérdést meg kell különböztetnünk a közszereplők problematikájától. A közfeladatot ellátók és a közszereplők is kénytelenek elviselni valamiféle nyilvánosságot, többet kénytelenek eltűrni, más szóval szűkebb a magánszférájuk, ennek indoka azonban a két alanyi kör tekintetében más. Sorsuk tehát hasonló, a magyarázat azonban eltérő. A megkülönböztetésről lásd SZABÓ 2008a. 210

Sunday Times v. United Kingdom (Series A No 30), ECHR (1979-80) 2 EHRR 245, 26 April, 1979. 211

New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964).

48

mind pedig a szélesebb közvélemény figyelemmel kíséri minden szavukat és cselekedetüket, így nagyobb türelmet kell tanúsítaniuk a kritikai megnyilvánulásokkal szemben.212

A magyar Alkotmánybíróság sokszor hivatkozik ezekre a döntésekre, és maga is hasonló következtetésekre jut. Állandó gyakorlata szerint a demokratikus államélet és közvélemény érdekében az állami tisztségviselők és más közszereplő politikusok alkotmányosan védett magánszférája másokénál szűkebb; különösen ki kell tenniük magukat mások kritikájának.213 Mindez ugyanakkor – mint arra már felhívtam a figyelmet – inkább a kritikára vonatkozik, vagyis jóhírnév-védelmi kérdés. Az Alkotmánybíróság azonban megteremti a kapcsolatot a két érvrendszer között, a közhatalom gyakorlóinak kritizálhatóságát szolgáló érvelést átviszi a magánszféra-védelem területére, ugyanaz az érvelés szolgál tehát a közhatalom gyakorlója jóhírnév-védelmi jogainak korlátozására, mint a magánszféra-jogaikéra. A kritizálhatósághoz ugyanis – mutat rá az Alkotmánybíróság – a kritizálandók személyes adatainak ismeretére is szükség lehet, amennyiben azok funkciójukkal vagy közszereplésükkel összefüggenek. A közhatalmat gyakorlók vagy a politikai közszereplést vállalók esetében a személyeknek – különösen a választópolgároknak – a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő joga elsőbbséget élvez az előbbiek olyan személyes adatainak védelméhez képest, amelyek köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentősek lehetnek. Az e körbe eső személyes adatok megismerhetőségére nem csupán az állami és a politikai közélet informált megvitatása érdekében van szükség, hanem az állami szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához is.214

Az adatvédelmi biztos készen átvette ezt az érvelést az Alkotmánybíróságtól, számos ügyben alapozta álláspontját erre az alkotmánybírósági tételre. Abban az időben, amikor az adatvédelmi törvény csak igen elnagyoltan szabályozta a közfeladatot ellátó személyek e tevékenységével összefüggő adatainak nyilvánosságát, a biztos az Alkotmánybíróság által lefektetett elvi tételből vezette le azt, hogy a közhatalom-gyakorlók és a közfeladatot ellátók bizonyos adatai a nyilvánosságra tartoznak. Ekkoriban a jogrendszerben csak elszórt szektorális szabályok írták elő, hogy pontosan mely közfeladatot ellátó személyeknek milyen adatai nyilvánosak.215 1995 és 2005 között az adatvédelmi törvény releváns szabálya csak arról rendelkezett, hogy a közfeladatot ellátó szervek „hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggő személyes adata a közérdekű adat megismerését nem korlátozza.”216 A törvény egy másik szabálya úgy szólt, hogy e „szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.”217 E szabályok azonban nem rendezték a közfeladatot ellátó személyek számos adata nyilvánosságának kérdését. A fenti alkotmánybírósági tételre alapozva tartotta indokoltnak a biztos a Magyar Televízió elnöke fizetésének nyilvánosságra hozatalát, mivel az elnökhöz hasonló, a közvéleményt feladatszerűen alakító személyek „kötelesek magánszférájuk rovására bizonyos áldozatokat hozni a társadalom jogos információigényének kielégítésére.” És bár a biztos elismerte, hogy „a nyilvánosságra hozatalra ma nincs kifejezett törvényi kötelezettsége a kormánynak”, ennek ellenére „az Alkotmány alapján” javasolta a megismerési kérés teljesítését.218 Ehhez hasonlóan – a korábbi

212

Lingens v. Austria judgment of 8 July 1986, Series A no. 103., Castells v. Spain judgment of 23 April 1992, Series A no 26-B, Oberschlick v. Austria (No. 1) judgment of 23 May 1991, Series A no. 204., Thorgeirson v. Iceland judgment of 25 June 1992, Series A no. 239. stb. Hasonló érvelés megjelenik az Amerikai Egyesült Államok jogában is: Hustler Magazine Inc v. Falwell, 485 U.S. 46 (1988). 213

Legtöbbször hivatkozott: 36/1994. (VI. 24.) AB határozat. 214

60/1994. (XII. 24.) AB határozat. 215

Így írta elő például a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 61. § (2) bekezdése a közszolgálati nyilvántartást szabályozva, hogy a köztisztviselő neve, továbbá a besorolására vonatkozó adat nyilvános. 216

Az 1995. július 1-től 2005. június 1-ig hatályos Avtv. 19. § (4) bekezdése. 217

Az 1995. július 1-től 2003. június 8-ig hatályos Avtv. 19. § (2) bekezdésének utolsó mondata. 218

Állásfoglalás a Magyar Televízió elnöke fizetésének nyilvánosságáról. 57/A/1995. ADATVÉDELMI BIZTOS 1997, 257-259.

49

jogesetre is hivatkozva – foglalt állást az ombudsman a Magyar Nemzeti Bank elnöke fizetésének nyilvánosságáról is: „A hivatkozott törvények, korábbi álláspontom és az Alkotmánybíróság döntéseinek együttes értelmezése alapján megállapítható, hogy a Magyar Nemzeti Bank közfeladatot ellátó szerv, elnöke közfeladatot ellátó személy, akinek védett magánszférája szűkebb az ’átlag’ polgárénál. Ennek értelmében az MNB elnökének fizetését nyilvánosságra lehet hozni és ezt az adatot a Bank nem jogosult eltitkolni.”219

Nemcsak a fizetések iránti érdeklődéssel összefüggésben használta a biztos ezt az Alkotmánybíróság gyakorlatából származó érvet. Az országgyűlési képviselőknek az ülésekről való hiányzását firtató kérdésekkel összefüggésben ugyancsak a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatra hivatkozva úgy foglalt állást, hogy „[a] képviselőknek feladatuk ellátása körében tanúsított magatartásával, tevékenységével kapcsolatos valamennyi adat (felszólalásai, szavazása, a jelenléte és távolmaradása plenáris és bizottsági üléseken) ismerete – ideértve a képviselői alapdíj csökkentésére vonatkozó adatokat is – a tájékozott választópolgári értékelés alapfeltétele. […] Nem függ össze a képviselői tevékenység megítélhetőségével, ennélfogva védelem illeti a képviselői hiányzásokkal kapcsolatos azon személyes adatot, amelynek ismerete nem feltétele a képviselői munka értékelésének, így a távolmaradás okaként nem közérdekű adat az, amely például a képviselő betegségére, családi eseményeire vonatkozik. Ebből következően csupán a hiányzás ténye, nem pedig annak indoka tekinthető feltétel nélkül közérdekű adatnak.”220 Utóbb erre a jogesetre hivatkozva a biztos már általánosabb normát fogalmazott meg: „az országgyűlési képviselőknek a feladatuk ellátásával összefüggő adatai nyilvánosak.”221 Ugyanezt a tesztet alkalmazta a biztos akkor, amikor arról foglalt állást, hogy egy önkormányzati képviselő büntetőügyében keletkezett adatot nyilvánosságra lehet-e hozni. Itt már annak mérlegelését is fontosnak tartotta, hogy a nyilvánosságra hozandó adat és az önkormányzati képviselői minőség között milyen összefüggés van.222 A biztos által alkotott normák évekkel később, az adatvédelmi törvény 2005. évi módosításában köszöntek vissza.223

Az adatvédelmi biztos a közhatalom-gyakorlók, közszereplők tűrési kötelezettségével kapcsolatos mércét kombinálta is más alapjogokkal foglalkozó alkotmánybírósági határozatokból származó jogértelmezéssel. Torgyán József és Horn Gyula egyetemi szakdolgozata, illetve kandidátusi értekezése bárki számára való megismerhetőségével kapcsolatos érvelése a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatnak az Alkotmány tudományos élet szabadságát biztosító 70/G. §-ával foglalkozó mondataiból indult ki, és e szabadságot mind a dolgozat szerzőjével, mind a megismerni kívánó személlyel kapcsolatba hozta: „Az egyetemi doktori és a kandidátusi disszertációk tudományos alkotások, melyeket megillet a szerzői jogi védelem. Nem indokolt az ezekbe történő betekintés engedélyezését a szerző hozzájárulásától függővé tenni. A könyvtárak állományába tartozó tudományos művek megismerésének joga elsősorban a könyvtárat alanyi jogon használókat illeti

219

Állásfoglalás: a Magyar Nemzeti Bank elnökének fizetését nyilvánosságra lehet hozni. 235/K/1998. ADATVÉDELMI BIZTOS 1999, 385-387. 220

Ajánlás arról, hogy közérdekű adat-e az országgyűlési képviselők hiányzása. 87/A/1997. ADATVÉDELMI BIZTOS

1998, 336-339. 221

Állásfoglalás: az országgyűlési képviselő feladatával összefüggő adatai nyilvánosak, ez a volt képviselők esetében is így van. 248/K/1999. ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 360. 222

Állásfoglalás: önkormányzati képviselő büntetőügyében keletkezett adatokat nem lehet nyilvánosságra hozni. 344/K/2001. ADATVÉDELMI BIZTOS 2002, 332-333. 223

Az Avtv. 2005. évi XIX. törvénnyel megalkotott 19. § (4) bekezdése: „Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.”

50

meg […], de ez a jog az ismert politikus szerző személyére, közszereplésére tekintettel más személyeket is megillethet.”224

Sok bírósági határozat is használja a véleménynyilvánítás szabadságának érvét, ám elsősorban nem adatvédelmi, hanem jóhírnév-védelmi perekben. Egy 2004-ben született bírósági határozat szerint „a közszereplőkről alkotott kedvezőtlen véleménynyilvánítás, értékítélet önmagában akkor sem alapoz meg személyiségvédelmet, ha túlzó, vagy felfokozott érzelmeket tükröz. A közéletben részt vevő személyeknek ugyanis számolniuk kell azzal, hogy politikai ellenfeleik (különösen választási időszakban) tevékenységüket, szereplésüket kritikával illetik és erről a közvéleményt tájékoztatják. A közélet szereplőinek pedig el kell viselniük a személyüket kedvezőtlen színben feltüntető és tevékenységüket negatív módon értékelő véleményt, kritikát is.”225

A közhatalmat gyakorlók és a közszereplők szokásosnál korlátozottabb magánszférájának doktrínája helyes és használható is, de nem mindig azonos mértékben. Az adatalanyok tekintetében ugyanis differenciálni szükséges. A közhatalmat gyakorló nem feltétlenül közszereplő, de a joggyakorlat és a jogirodalom mintha erről nem venne tudomást, holott más a jogi magyarázata és következménye adataik nyilvánosságának. A Ptk. kommentárja szerint a többségi felfogás a közszereplői minőség megítélésekor azt tartja szem előtt, hogy az érintett valamely közfeladat ellátása érekében van-e jelen vagy sem.226 A közfeladatot ellátók és a közhatalom gyakorlói esetében a nyilvánosságot az indokolja, hogy akinek érdekében ellátják a feladatot, akinek a nevében gyakorolják a hatalmat, az szemmel tarthatja őket. Ebben az esetben a nyilvánosság indoka az ellenőrizhetőség, az, hogy a hatalom forrása folyamatosan figyelemmel kísérhesse azt, hogy akikre bízta a hatalom gyakorlását, illetve akit megbízott a közfeladat ellátásával, az neki tetszően, az indokolt korlátok figyelembe vételével teszi-e azt. A nyilvánosság tehát mint egyfajta hatalmi ellensúly funkcionál az esetükben, emellett a polgárok megismerési jogát is szolgálja. Az Alkotmány e nyilvánosság-igényt a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításán keresztül igyekszik kielégíteni. A jogrendszer alacsonyabb szinten és a szakjogágakban pedig úgy biztosítja ezt, hogy nem engedi bizonyos tisztségek betöltőinek, hogy személyes adataikat eltitkolják, kivonja azokat önrendelkezési joguk alól.

A közfeladatok ellátói és köztük a közhatalom gyakorlói, amikor ilyen minőségben tevékenykednek, azokkal szemben, akikkel szemben közhatalmat gyakorolnak, nem alanyai az információs önrendelkezési jognak, ez ellentétes lenne az alapjogok funkciójával.227 A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr nem magánemberi minőségében tevékenykedik, hanem mint a közhatalom képviselője, mint az a felület, ahol a sokféle szabadságjoggal rendelkező állampolgár szembetalálkozik a hatalommal. Ennek megfelelően az ilyen funkciót betöltőnek nincs is – akkor, abban a pillanatban, illetve az ilyen tevékenységével összefüggésben – önrendelkezési joga. Amikor a munkájukat végzik, az állampolgárral szemben nem egy másik állampolgárként állnak, ennek megfelelően nem is hozhatnak magukra nézve szabadon döntéseket. A hatalomnak és képviselőjének nincsenek alapvető jogai az állampolgárokkal szemben, az alapvető jogok funkciója ugyanis az, hogy megvédje az állampolgárt a hatalommal szemben.228 A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások 224

Közszereplők tudományos alkotásainak megismerhetőségével kapcsolatban lefolytatott adatvédelmi biztosi vizsgálat megállapításait összegző ajánlás. 198/A/1997. ADATVÉDELMI BIZTOS 1998, 313-316. 225

BH 2004. 104. 226

PTK-KOMMENTÁR 80. §. 227

Hangsúlyozni kell, hogy ez a megállapítás a közfeladatot ellátók és a közhatalom-gyakorlók ilyen minőségében való ténykedésére szűkítve áll meg. Természetesen nehéz egy-egy személy különböző élethelyzeteinek éles elválasztása, de nem lehetetlen, valójában ez történt az adatvédelmi biztosnak a már hivatkozott, az országgyűlési képviselők hiányzásának (ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 360) és az önkormányzati képviselő büntetőügyében keletkezett adat nyilvánosságával kapcsolatos állásfoglalásában is (ADATVÉDELMI

BIZTOS 2002, 332-333.). 228

Alapjogot természetesen nemcsak az állam sérthet, hanem polgár is, de a polgár nem tudja az állam alapjogát megsérteni, mert azt nem illetik meg alapjogok. És ez vonatkozik a képviselőjére is.

51

felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr közhatalmi tevékenységet végez, az ezzel kapcsolatos minden adat (ideértve a bíró személyes meggyőződését egy jogszabályi rendelkezés értelmezéséről, amit belefoglal az ítéletbe, vagy az intézkedő rendőr arckifejezését is, amit a gumibot felemelése közben mutat) a nyilvánosságra tartozik.229 Vannak foglalkozások, amelyek betöltői időlegesen nem mint magánemberek tevékenykednek, azokkal szemben, akik felett hatalmat gyakorolnak, felfüggesztődik magánemberi mivoltuk. Ha nem függesztődne fel, a rendőrnek például nem lenne joga igazoltatni, tömeget oszlatni, titkosan megfigyelni, vagyis a magánemberi mivolt felfüggesztődése nemcsak azt eredményezi, hogy ekkor alapvető jogai sincsenek a rendőrnek, hanem azt is, hogy vannak olyan jogosítványai, amelyek egyébként a magánembert nem illetik meg.

A hatalomgyakorlóknak részben az ellenőrizhetőség, a felelősségre vonhatóság miatt kell átláthatóan tevékenykedniük, részben pedig azért, mert a jogállamban az átláthatóság a hatalom sajátja, mert ez következik például abból, hogy minden hatalom a néptől származik, ezért nem lehet szinte semmit eltitkolni előle, ami a hatalom megnyilvánulása. (Amit el lehet titkolni, az mindig nagyon pontosan körülhatárolt információ, és a titkossága pontosan megindokolt.)

229

A „közhatalom arcának” megismerhetősége felmerült azon hesseni rendelet melletti érvként is, amely a közhivatalnokok számára megtiltotta munkaidőben a burka viselését, mondván „az állampolgároknak joguk van ahhoz, hogy láthassák az ügyükben eljáró hivatalos személy arcát is.” Burkában nem lehet Hessenben hivatalnokoskodni .Index, 2011. február 3., http://index.hu/kulfold/2011/02/03/burkaban_nem_lehet_hessenben_hivatalnokoskodni

52

3. Az információs monopólium kialakulása elleni esz köz: A közszféra adatainak kötelez ő megosztása

Az információs hatalom megosztásának tekintjük azokat az intézkedéseket is, amelyek a közhatalom által előállított, vagy egyébként rendelkezésére álló ismereteket engedik használni mások számára. Ezek az intézkedések teszik lehetővé azt, hogy a közpénzen előállított adatok ismeretéből származó előnyöket ne csak az előállító élvezhesse, illetve hogy a közhatalommal együtt járó információs hatalmi helyzetben mások is osztozhassanak. Az, ha a közszféra adatainak használatát nem engedik meg másnak, hatalomkoncentrációt, az előállítókon kívül mindenki másnak a hatalomból való kiszorítását jelenti. Az ilyen korlátokat lebontó, az „információs közvagyon” felhasználását lehetővé tevő szabályozás ezért az információs hatalom korlátozása is. Így van ez annak ellenére, hogy jellemzően nem ilyen indokokkal alkotják meg ezeket a szabályokat: a közszféra adatai hasznosíthatóságának szükségességét leggyakrabban politikai gazdaságtani, illetve közgazdasági érvekkel támasztják alá.230

Az információs hatalom megosztását az itt tárgyalt jogintézmények azzal érik el, hogy a közszféra által előállított adatokat használhatóvá teszik az előállítókon kívüli mind állami, mind nem állami szervezeteknek és személyeknek, azért, hogy ők azokat saját céljaikra használják, azok alapján döntéseket hozzanak, azok segítségével ellenőrizzenek, vagy azokból valamilyen gazdaságilag is hasznosítható terméket állítsanak elő, olyan kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célra használják, amely kívül esik azon az eredeti célon, amire az adatokat előállították.

Ez alapvetően más kérdéseket vet fel, mint az információszabadság. E szabályozás magyarázata nem is szabadságjogi, nem az információs hatalom közvetlen korlátozása, hanem magának az információs hatalomnak a megosztása. Mégis hasonlít az információszabadságra, hiszen eredményét tekintve megismerési lehetőséget enged mások számára adatokhoz, amelyek ráadásul nagyrészt egyben meg is felelnek a közérdekű adatok meghatározásának is. Az információszabadság egy hatalmi viszony korlátját jelenti, az állam és a polgár közötti vertikális viszonyban értelmezhető, nem engedi meg az állam titkolózását azok előtt, akik felett a közhatalmat gyakorolja. Az itt tárgyalt eszközök ezzel szemben nem feltétlenül olyanoknak kedveznek, akik alanyai az információszabadságnak (hiszen itt közhatalmi szervekkel való megosztás is történik, akik szabadságjogoknak nem alanyai), vagy ha alanyai is, akkor sem mint a szabadságjogok alanyai férhetnek hozzá az adatokhoz. A következőkben a közszféra adatai megosztását biztosító hatalommegosztási eszközöket aszerint tárgyalom, hogy közhatalommal rendelkező, vagy ilyennel nem bíró, de információs hatalmi helyzetben levő szervezettel vagy személlyel történik-e meg az információs hatalom megosztása, végül azzal foglalkozom, hogy az információs hatalom a jövőben hatalmi helyzetbe kerülőkkel is megosztásra kerül sok tekintetben.

A közszféra adatai megosztását biztosító eszközök éppen ellenkező előjelűek, mint amilyeneket az előzőekben áttekintettem. Míg az információs hatalom megosztása az osztott információs rendszerek elvének alkalmazásakor a megosztás, adattovábbítás tilalmával, illetve korlátok közé szorításával érhető el, addig az itt tárgyalt eszközök esetében ez az adatok megosztásával, mások számára való hozzáférhetővé tételével és használhatóságával, a versenyfeltételek egyenlővé tételével valósulhat meg. Az információs hatalommegosztás ezen aspektusa azon az állításon alapul, hogy aki az információt magának tartja meg, az túlhatalom birtokába jut, az információ megosztásával pedig az információ birtoklásával együtt járó hatalmi helyzet ideálisan megszűnik. Ugyancsak az adatok megoszthatóságát szolgálja az adatok olyan átalakítása, amely lehetővé teszi a szélesebb körű hozzáférést és hasznosíthatóságot. Ezek az eszközök az ismeretek birtoklásának kizárólagosságát

230

Lásd például AMBRUS-LAKATOS 2006, CSERES-GERGELY – CSORBA 2006.

53

tiltják, ezáltal a kötelezettet arra kényszerítik, hogy az ismeretek birtoklásával járó hatalmi helyzetbe másokat is beengedjenek, akikkel így meg kell osztaniuk az információs hatalmukat.

3.1. Az információs hatalom megosztása nem állami hatalmi tényezőkkel: a közszféra adatainak további hasznosíthatósága

A megismerést, az átláthatóságot szolgáló, sok országban – így Magyarországon is – alapvető jogként biztosított információszabadságot meg kell különböztetni a közszféra adatai hasznosításának a lehetőségétől. Utóbbi azt szolgálja, hogy a közszférában létrejött adatokat a közszférán kívüli szervezetek és személyek is használhassák, elsősorban gazdasági célokra, a közszférának ne legyen monopoljoga az általa előállított adatok használatára. Látszólag igen hasonló témáról van szó, mivel az átláthatóság és az adatok hasznosíthatósága egymáshoz hasonlító célok, és a célok elérésére rendelt eszközök is közel állnak egymáshoz, ennek ellenére a két téma mégis alapjaiban tér el egymástól, egymáshoz való viszonyuk pedig közel sem triviális.

Eltérőek az információszabadság és az újrahasznosítási jogosultság alanyai, illetve kedvezményezettjei, és más szerkezetűek az érintett jogviszonyok is. Az információszabadság a közhatalom és a polgár viszonyában értelmezhető, kötelezettje főszabályszerűen az állam, szűkebben a nevében eljáró szervek és személyek (állami szervek, Magyarországon a közfeladatot ellátó szervek és személyek),231 jogosultja pedig a közhatalmat nem gyakorló egyén, illetve az egyének különböző közösségei. A további felhasználási jogosultság kötelezettje szintén az állam, vagy állami szerv, jogosulti köre azonban eltér az információszabadságétól. Az újrahasznosíthatósági jogosultság alapján tehát a közhatalommal rendelkező szervek is hozzáférhetnek a funkcióik ellátásához szükséges adatokhoz, használhatják őket, akkor is, ha azok más szervek birtokában vannak.232

Az információszabadságnak és a közszféra adatai hasznosíthatóságának mások a jogi megoldásai és garanciái, és ezek egymással nem felcserélhetők, egymást nem pótolják. Míg az előbbi szabadságjog érvényesülését valósítja meg, addig a másik többnyire piaci igények kiszolgálását jelenti, a közjavak hasznosítását teszi lehetővé értelmes, a piac számára is hasznos célokra. Az információszabadság és a közszféra adatainak újrahasznosíthatósága megkülönböztetését számos tényező nehezíti, elsősorban

231

Kivételesen a közhatalomtól elkülönült, és nem közfeladatot ellátó szervezetek is kötelezettjei az információszabadságnak. Lásd erre példaként az Avtv. 19. § (5) bekezdését, amely közérdekből nyilvános adattá nyilvánítja a „jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő” adatokat. E rendelkezésben megjelölt adatok és a közérdekű adatok nyilvánossága ugyanazokkal az alkotmányos indokokkal magyarázható, ezért is minősíti őket az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak. Az Avtv. által itt szabályozott közszolgáltatókkal szembeni transzparencia-igényt magyarázza, hogy az egyének és a közszolgáltatók közötti viszony szerkezetét tekintve nagymértékben hasonlít az egyének és a közhatalom közötti jogviszonyra. Az egyén ezekkel a közszolgáltatókkal ugyanúgy nincs mellérendelt viszonyban, jogi pozíciójuk egyenlőtlen, az egyén az adatkezelővel szemben kiszolgáltatott helyzetben van. 232

Ugyanakkor természetesen ezzel nem azt állítom, hogy ugyanazok a hasznosítást lehetővé tevő eszközök állnak az állami és nem állami felhasználók rendelkezésére. Az Európai Parlament és a Tanács a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelve (a továbbiakban PSI Irányelv) 2. cikk 4. pontja szerint „A közigazgatási szervek közötti, kizárólag közfeladataik ellátása keretében történő dokumentumcsere nem minősül további felhasználásnak,” ennélfogva az irányelv szabályai nem is alkalmazandók rá. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a további felhasználást ennél a meghatározásnál ne lehetne tágabban felfogni. A PSI Irányelv idézett szűkítése csupán azt eredményezi, hogy a tagállamok számára nem kötelező a közigazgatási szervek közötti adatkapcsolatokban is az ott előírt elvek érvényesítését.

54

az, hogy mindkettő az adatokhoz való hozzájutást teszi lehetővé, mindkettő nagyjából ugyanazt az adatkört érinti, kötelezettjei is szinte teljes átfedésben vannak. A megkülönböztetés azonban szükséges, ugyanis a két szabályrendszer konfliktusba is kerülhet egymással. Az Európai Unió azon tagállamaiban, amelyekben erős információszabadság-rendszer létezik, problémát okoz a közszféra adatai további felhasználását korlátozó szabályok lebontását célzó PSI irányelv átültetése és alkalmazása. Az alábbiakban ezekre a nehézségekre is rámutatok.

A közszféra által előállított adatok ismeretével együtt járó túlhatalom veszélye elsősorban azzal szüntethető meg, ha az adatokat kötelezően meg kell osztani másokkal is, mégpedig annak érdekében, hogy mások is használhassák azokat. Ez hozzáférhetővé tétellel történik, amely előfeltétele az adatok felhasználásának. Ugyanakkor ebben az összefüggésben a hozzáférhetővé tétel eltér attól a megismerhetővé tételtől, amire az információszabadság alapján kötelesek a közfeladatot ellátó szervek. A hozzáférhetővé tétel célja az, hogy az adattal valamit tenni tudjon a jogosult, a megismerhetővé tétel után ezzel szemben nem feltétlenül következik az adat felhasználása. A hozzáférhetővé tétel egy speciális célból, tehát célhozkötötten történik, az információszabadság megismerhetővé tétele ezzel szemben a megismerés céljától függetlenül biztosított.

A közszféra számos területről széles körben gyűjt, állít elő, dolgoz fel és terjeszt információkat, így például szociális, gazdasági, földrajzi, időjárásra, turizmusra, üzleti életre, szabadalomra és oktatásra vonatkozó adatokat. Ezek az adatok sokféle digitális tartalmú termék és szolgáltatás számára jelenthetnek alapanyagot, a vezeték nélküli tartalomszolgáltatás egyre elterjedtebbé válásával pedig megsokszorozódik a hozzáférhetőségüknek a jelentősége. Erre tekintettel döntött úgy az európai jogalkotó, hogy szabályozza a közszféra dokumentumainak további felhasználására vonatkozó általános kereteket, annak érdekében, hogy biztosíthatóak legyenek ezen információk további felhasználásának tisztességes, arányos és megkülönböztetés-mentes feltételei. Az erre vonatkozó szabályokat a PSI Irányelv tartalmazza.233

A közigazgatási szervek közfeladataik ellátása érdekében adatokat gyűjtenek, állítanak elő, dolgoznak fel és terjesztenek. Az ilyen adatok más okból való felhasználását nevezi a PSI Irányelv további felhasználásnak. Az irányelv alapján a további felhasználás iránti kérelem megválaszolására ésszerű és az információszabadság-szabályokban foglaltaknak is megfelelő határidőt kell adni. A további felhasználásra vonatkozó kérelem helybenhagyása esetén a közigazgatási szerveknek az adatokat annyi időn belül kell rendelkezésre bocsátaniuk, amely lehetővé teszi ezek gazdasági potenciáljának teljes kihasználását.

Ez a hozzáférhetővé tétel – mint már hangsúlyoztam – nem ugyanazt takarja, mint az a megismerhetővé tétel, amire az információszabadság alapján kötelezettek a közfeladatot ellátó szervek. A PSI Irányelv is számos olyan szabályt tartalmaz, amely szoros kapcsolatban áll a megismerhetőség lehetőségével, ám célja nem a hozzáférés biztosítása, hanem az, hogy a hozzáférés lehetőségével élve a további felhasználás (újrahasznosítás) váljék lehetővé, egyenlő feltételekkel az Európai Unió területén mindenki számára. Az irányelv célja tehát – összhangban az Unió eredeti céljaival – alapvetően piaci irányultságú: az, hogy a közszféra adataiból a gazdaság szereplői többletértékkel bíró információs termékeket és szolgáltatásokat hozzanak létre, fejlesszenek ki, mégpedig a tagállamok közötti a hozzáférési lehetőségben megmutatkozó különbségek megszüntetésével.234 Ennek érdekében pedig a direktíva megállapítja a tagállamok közigazgatási szerveinek birtokában lévő dokumentumok további felhasználásának, valamint további felhasználása

233

Lásd elsősorban az irányelv (5) preambulumbekezdését. Az irányelv megalkotását a tartalomszolgáltatásoknak a határokon átnyúló földrajzi lefedettsége is magyarázta, az unió e szabályokkal is a tagállami határok lebontásához kívánt hozzájárulni úgy, hogy a közszféra információi további felhasználási lehetőségeinek növeli meg egyenlő versenyfeltételek megteremtésével. 234

Az irányelv jól példázza azt, hogy alapvetően gazdasági célú szabályok – akaratlanul – hogyan bolygatnak meg alapjogi viszonyokat a tagállamokban.

55

megkönnyítésének gyakorlati eszközeit. A PSI Irányelv szabályai csak a közérdekű adatok körénél egy szűkebb adatkörre vonatkoznak, rendelkezéseit csak ezekre kell alkalmazni, ám ezen adatok tekintetében sem eshet az irányelv következtében korlátozás alá a megismerés és terjesztés szabályozása. Az irányelv tehát azt célozza, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságával élve megismert (és esetleg terjesztett) adatokat tovább is lehessen hasznosítani, akár kereskedelmi célra is. Az irányelv tehát elsősorban a felhasználásról és nem a hozzáférésről szól, azzal, hogy a felhasználás érdekében a hozzáférést is biztosítani kell. Az irányelv a tagállamok meglévő hozzáférési szabályaira épül, de azokat nem érinti. Az irányelvet ugyanis nem kell alkalmazni olyan esetekben, amikor a polgárok vagy gazdasági társaságok – a vonatkozó hozzáférési szabályok szerint – csak érdekük bizonyítása esetén juthatnak hozzá dokumentumokhoz.235 E szakasz alapján az irányelv szabályai nem foglalkoznak – az információszabadság forgalmi körén kívül eső – „célhozkötött”, érdekeltségen alapuló hozzáférési szabályokkal sem. Az irányelv tárgyi és szervi hatálya részben el is tér az információszabadság-szabályok tárgyi és személyi hatályától, pontosabban ezek részben átfedik egymást. A két szabályrendszer eltérő sorsot rendel a hatálya alá tartozó adatoknak (dokumentumoknak). A látszólagos ellentmondást úgy tudjuk feloldani, ha a megismerés és terjesztés szabadságát biztosító szabályokra – a releváns adatok tekintetében – ráépítjük a hasznosítási szabályokat oly módon, és csakis oly módon, hogy ezzel a megismerés és terjesztés szabadsága ne sérüljön. Magyarország ezt a szabályozási megoldást választotta.236 Számos európai országban, így a Magyar Köztársaságban is az irányelv hatálya alá tartozó adatok nagy részéhez való hozzáférést az információszabadság joganyaga biztosítja. Az irányelv szabályai így csak az egyébként már hozzáférhetővé tett adatok hasznosíthatóságára értendők, hiszen a hozzáférési szabályok önmagukban nem feltétlenül tartalmaznak garanciát az adatok hasznosíthatóságára is. Az irányelv tehát az olyan országokban, így Magyarországon is, ahol hatékony információszabadság-szabályozás létezik, csupán ez utóbbiakat teremti meg.

A közérdekű adatok terjesztése is része az információszabadságnak.237 Ebből következően értelmezni szükséges a terjesztés szabadsága és az adatok hasznosíthatósága egymáshoz való viszonyát is. Itt arra kell felhívni a figyelmet, hogy az információszabadság a megismerés és terjesztés indokaira tekintet nélkül biztosított, a megismerés és terjesztés szabadsága nem célhozkötött. Az adatot igénylőnek közérdekű adat iránti igényét nem kell indokolnia, hiszen a közérdekű adat megismerésének semmilyen érintettség vagy érdek nem feltétele, bármilyen céllal történget A megismerés és terjesztés „bármiféle célja” látszólag magában foglalja az adatok köz- és magáncélú, adott esetben piaci célú felhasználását is, és ezzel úgy tűnik, mintha az ilyen tevékenység is az információszabadság fogalmi körébe tarozna. A megismerési és terjesztési szabadság, valamint a hasznosíthatóság eltérő funkciót valósít meg, közöttük lévő rész-egész kapcsolat csak látszólagos, illetve e funkcionális megkülönböztetéssel szüntethető meg.

3.2. Az adatok megosztása a közhatalmon belül a döntéselőkészítések és hatásvizsgálatok céljára

Kifejezetten a közhatalmi szervekkel való adatmegosztásnak az előzőekben ismertetettektől különböző indokai vannak, hiszen ezek a szervezetek alapvetően nem piaci irányultságúak, feladatuk nem valami új, a piacon hasznosítható termék előállítása. A közhatalmi szervek adatcseréjét ugyanakkor – éppen az információs hatalommegosztás jegyében – számos tényező korlátok közé

235

1. cikk, 3. bekezdés. 236

Magyarország az Eitv. elfogadásával tett eleget az irányelvből fakadó kötelezettségének, igaz, nem mindenben. Lásd erről JÓRI 2008, 119. 237

Alkotmány 61. § (1) bekezdés.

56

szorítja. A közhatalmi szervek bizonyos funkcióinak ellátásához azonban szükségük lehet olyan adatok megismerésére, amelyek megismerését éppen az információs hatalomkoncentráció elkerülésének igénye zárja ki. Történelmi példaként hivatkozom a nyolcvanas évek végén előtérbe került parlamenti információs deficitre: a korábban évente kétszer két napot ülésező parlament helyébe egy folyamatosan ülésező munkaparlament lépett, ám ez azzal szembesítette a képviselőket, hogy nincs semmiféle információjuk az érdemi törvényhozó munkához. Ekkor ismétlődött meg Magyarországon az, ami az ötvenes és hatvanas években az USÁ-ban, később az NSZK-ban volt időszerű parlamenti követelés, hogy legyen a képviselőknek tudományos (információs) szolgálata, legyen joguk ahhoz, hogy az államigazgatás által birtokolt információkhoz jussanak. Sólyom László ezzel szemben úgy fogalmazott, hogy ebből a követelésből vált ismertté az információs hatalommegosztás fogalma, sőt jelszava.238

E cím alatt tárgyaljuk azokat az eszközöket, amelyek az elsősorban nem információs, tehát a hagyományos, közhatalmi értelemben vett hatalommegosztás céljaira használják magát az információs hatalommegosztást. A közhatalmi ágak között megvalósuló fékek és ellensúlyok, a hatalmi ágak ellenőrzési jogosítványai ugyanis részben az információszerzés intézményes formái útján valósulnak meg. (Az információs hatalmat, tehát a hatalom információk útján történő gyakorlásában érvényesülő fékek és ellensúlyok rendszerét ehhez képest más természetűnek vélem. Itt a hatalomgyakorlás információszerzés útján történő ellenőrzéséről van szó.) Az ellenőrző szerv ugyanis csak úgy képes ellenőrző funkcióját ellátni, ha megfelelő információkkal rendelkezik az ellenőrzött szervezet működéséről. E körben tehát a hatalomgyakorlás közhatalmi ellenőrzésének információs eszközei veendők számba.

Ezen eszközök többsége tájékoztatási kötelezettségként megfogalmazott. Magyarországon például a 2010. évben elfogadott médiaszabályozás a médiatartalom-szolgáltatók feladataként határozza meg a hiteles, gyors, pontos tájékoztatást a helyi, az országos és az európai közélet ügyeiről, valamint a Magyar Köztársaság polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről. A tájékoztatási tevékenységet végző lineáris és lekérhető médiaszolgáltatások kötelesek a közérdeklődésre számot tartó eseményekről, vitatott kérdésekről tájékoztatni.239 Az információs hatalomnak a sajtóval való megosztását pedig az a szabály írja elő, amely szerint az állami és önkormányzati szervek, intézmények, tisztségviselők, a hivatalos és közfeladatot ellátó személyek, valamint az állami vagy önkormányzati többségi tulajdonban lévő gazdasági társaságok vezetői – a szükséges felvilágosításoknak és adatoknak a médiatartalom-szolgáltatók számára történő rendelkezésére bocsátásával – kötelesek elősegíteni a médiatartalom-szolgáltató tájékoztatási feladatának elvégzését.240

A végrehajtó hatalmat ellenőrző parlamentnek számos ilyen jogosítványa van, ideértve a speciális képviselői jogosítványokat is. A költségvetés elfogadása a végrehajtó hatalom ellenőrzésének az egyik legklasszikusabb eszköze.241 A végrehajtó hatalom ezzel nemcsak a parlamentnek a jóváhagyását kéri és kapja meg az állami bevételek beszedéséhez és a közkiadások teljesítéséhez, hanem információt is szolgáltat az ellenőrző funkciót gyakorló parlamentnek a kormány gazdálkodásának terveiről, a zárszámadással pedig a tervek megvalósulásáról. A parlament azon joga, hogy a kormányt és tagjait megidézze és beszámolásra kötelezze, szintén információszerzési eszköz. Az elnöki rendszereket kivéve erre a parlamentnek szinte mindenhol joga van. Ha a parlament ezt kéri, a kormány és tagjai kötelesek részt venni a parlament ülésein és be kell számolniuk a kormány hatáskörébe tartozó ügyek intézéséről. A holland alkotmány szerint „a

238

SÓLYOM 2005, 177-178. 239

A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smtv.) 13. §. 240

Smtv. 9. § A korábban hatályos szabályok szerint ez a társadalmi szervezeteknek is feladata volt, a sajtó részére felvilágosítást adó személy pedig köteles volt a valóságnak megfelelő felvilágosítást adni. A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 4. § (1)-(2) bekezdés. 241

SZENTE 1998, 335.

57

miniszterek és az államtitkárok a kamaráknak külön és együttes ülésben megadják szóban vagy írásban a kért felvilágosítást. A Német alkotmány szóhasználatában a kormány „folyamatosan tájékoztatni” köteles, a magyar szerint „rendszeresen beszámolni”. Elnöki rendszerekben sem ismeretlen a beszámoló, az Amerikai Egyesült Államok elnöke minden év elején üzenetet intéz a Kongresszushoz az Unió általános helyzetéről, és hasonló intézményt találunk az orosz alkotmányjogban is.242 Információszerzési módszer a vizsgálóbizottságok felállítása is, amelyeknek különleges vagy más bizottságoknál sokszor erősebb jogosítványaik vannak az információhoz való hozzáférésre. Ugyanakkor a nem vizsgálóbizottságoknak is vannak információszerzési jogosítványaik. A magyar alkotmány mindenféle bizottsággal összefüggésben mondja ki, hogy „az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni.”243 A parlament munkája információs bázisát szélesíti ki továbbá az erős vizsgálati jogosítványokkal felruházott számvevőszék és parlamenti biztosi intézmény.

Léteznek olyan jogi eszközök, amelyek általában – nem a közhatalmi ágak szerint – teszik lehetővé az adatok megosztását, úgy, hogy a megosztással szembeni érdekek se sérüljenek. Magyarországon ezt egy törvény oldja meg, amely az állami szervek döntéselőkészítéséhez és a hatásvizsgálatához szükséges egyedi adatok más közhatalmi szervek számára való hozzáférhetővé tételét teszi kötelezővé.244

Ezek a szabályok abból a felismerésből indulnak ki, hogy a közhatalmi szervek egyes feladataik ellátásához adatokat gyűjtenek természetes személyekről és gazdasági szervezetekről, amely adatok elsősorban adminisztratív célokat szolgálnak, de másodsorban felhasználhatók a kormányzati döntések hatásainak vizsgálatára is. Ezeket a természetes személyekre és gazdasági szervezetekre vonatkozó egyedi adatokat teszik hatásvizsgálatok elősegítése érdekében felhasználhatóvá. Az egyedi adatok lehetnek statisztikai célból, illetve a legkülönbözőbb adminisztratív célokból gyűjtött adatok is. Előbbiek fő forrása a statisztikai adatgyűjtés, utóbbiaké néhány nagy állami szerv elsősorban nem adatgyűjtési célú rendes működése. Ha a közpénzek hatékony felhasználását modern eszközökkel, például úgynevezett többváltozós statisztikai modellekkel kívánják elemezni, akkor döntések előkészítéséhez egyedi adatokra van szükség.245 Egy új adatbázis létrehozása, az adatok összegyűjtése általában jelentős költséggel jár. Ehhez képest az adatok másolásának, módosításának és átadásának költsége relatíve csekély. A költségvetési szervek adminisztratív célú adatbázisainak többsége azzal az előnnyel is rendelkezik, hogy tiszta és pontos információkat tartalmaz, mivel az adatkezelő alapfeladata az adatok ellenőrzése is, és munkájának természetes része az adatok folyamatos tisztítása, az esetleges adatbeviteli hibák javítása. Az adminisztratív adatbázisok létrehozásában és működésében erre vonatkozó szabály hiányában ugyanakkor nem érvényesülnek az elsődleges funkciójukon túli felhasználás szempontjai, így esetleges, hogy ha épp hozzáférhetők az adatok, akkor alkalmasak-e hatásvizsgálatok céljaira. Az adatok tárolási rendje az alapfunkciókhoz igazodik, így más célú felhasználásra bonyolult és időigényes lehet összegyűjteni az adatokat. Az adatvagyon értéke és

242

Ezeket idézi SZENTE 1998, 336. 243

Alkotmány 21. § (3) bekezdés. 244

Ez a döntéselőkészítéshez szükséges adatok hozzáférhetőségének biztosításáról szóló 2007. évi CI. törvény, amelynek előkészítésében a szerző is részt vett. 245

Egyedi adatok lehetnek szükségesek a javaslatok előzetes hatásvizsgálatához és a közkiadások vagy egy adott szabályozás eredményességének utólagos értékeléshez is. Például annak vizsgálatához, hogy a különféle jóléti juttatások együttesen mennyire csökkentik a gyermekszegénységet, olyan adat kell, amiből kiderül, hogy ugyanaz a szülő hányféle és mekkora támogatást kap, milyen más jövedelme van, és hány gyermeket nevel. Ezt csak egy olyan adatállomány biztosíthatja, amelyben egyéni szintű adatok vannak, és azt is tudjuk, hogy kik élnek egy háztartásban. Vagy, ha az egyszülős családok szegénységi rátáját akarnánk csökkenteni, egyedi adatok segítségével tudjuk megállapítani, hogy ezt egy meglévő támogatás növelésével vagy új támogatással érdemes-e megoldani. Összesített adatokból nem lehet ugyanis megállapítani, hogy egy adott háztartás hányféle és mekkora támogatást kap, és milyen más jövedelme van.

58

a másodlagos felhasználás várható hozama mégis lényegesen nagyobb, mint az adatok átadásának és átalakításának költségei, ezért teszi törvény az adatátadást kötelezővé.

Ezzel úgy teszi lehetővé a hozzáférést más állami szerveknél kezelt adatokhoz, hogy az adatok kötelező átalakításával közben elkerüli az adatvédelmi szabályok alkalmazásának szükségességét.246 Ennek kulcskérdése az anonimizálás, amelyre akkor van szükség, ha az adatok megosztását azok személyes adat volta akadályozná, és amelynek során az egyedi és meghatározott alannyal kapcsolatba hozható adatokat megfosztják az utóbbi jellemzőjüktől, közben azok egyediek maradnak, a döntéselőkészítési és hatásvizsgálati célokra továbbra is alkalmasak.

Az adminisztratív és sokszor a statisztikai céllal felvett adatok is, ha egyediek, általában magukban foglalnak azonosításhoz szükséges, és olyan lényegi adatokat is, amelyek az azonosító adatok segítségével azok alanyaihoz köthetők, és amelyek ismerete szükséges valamely döntés meghozatalához, ellenőrzés elvégzéséhez stb. A kérdéses adatok között vannak személyes adatok és szervezetek, intézmények adatai is. Ezek egy része maguktól az adatalanyoktól származik (ők szolgáltatták magukról), más részük pedig a közigazgatás működése közben keletkezik, így például egy határozat például új, valamely érintettre vonatkozó, tehát megszemélyesített adatot keletkeztet. A bizalmas kezelés oka a legtöbb esetben tehát az, hogy az adatok megszemélyesítettek: egyrészt az adatok bizalmas jellege a személyes voltukból következik, vagyis abból, hogy egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozhatóak; másrészt sok olyan nem személyes adat is van ezek között az adatok között, amelynek van – nem természetes személy – alanya, amellyel kapcsolatba lehet hozni (például adótitok gazdasági társaságok esetén). Léteznek ugyanakkor olyan bizalmas adatok is, amelyek bizalmas volta nem abból ered, hogy van alanyuk, ha pedig van, azzal kapcsolatba hozhatók, hanem önmagukban hordoznak olyan információt, amely védelme szükséges (a minősített adatok – korábbi szóhasználat szerint államtitkok, szolgálati titkok többsége ilyen). Az első két körbe tartozó adatok (a megszemélyesített adatok) bizalmas volta – a bizalmasság követelményének csorbítása nélkül – a megszemélyesítettség kiküszöbölésével szüntethető meg, akár úgy is, hogy a jog előírja az adatok megszemélyesített jellegének megszüntetését, felszabadítva ezzel azokat a bizalmasság alól. A legtöbb kutatáshoz, egyéb empirikus vizsgálathoz ugyanis nem szükséges az, hogy megszemélyesített adatok álljanak a kutató vagy vizsgálatot végző rendelkezésére. Ezt az adat és az alanya közötti kapcsolat végérvényes megszakításával, vagyis anonimizálással lehet elérni. Szükségessé válhat a már anonimizált adatok összekapcsolása is, ami, ha személyes adatokkal történne, alkalmas lenne a személyiségprofilok képzésére. Anonimizált adatok összekapcsolásakor ez a veszély nem áll fenn, ilyenkor ugyanis a virtuális (adatok összekapcsolásából létrejövő) profilt nem lehet összekapcsolni senkivel, annak nincs alanya. Léteznek szabályok, amelyek a személyes profilalkotás elé gördítenek akadályokat, mások pedig kifejezetten elkerülhetővé teszik azokat. A különböző azonosítót használó szervek egymással – meghatározott korlátok között – az úgynevezett kapcsolati kód segítségével cserélhetnek adatokat. A kapcsolati kód a a különböző célú adatkezelések közötti törvényes kapcsolat elősegítésére, megvalósítására képzett ideiglenes számjegysor. Ezt az ugyanazon polgárra vonatkozó, rendszeresen ismétlődő adatcseréknél használják, ám, hogy ne legyen alkalmas teljes profilalkotásra, ugyanazon polgárra adatkapcsolatonként más és más kapcsolati kódot kell képezni. A kapcsolati kód nem lehet azonos a polgár valamelyik személyazonosító adatával, és nem is származtatható azokból.

Ezek a kapcsolati kódok azonban nem alkalmasak több különböző adatkezelőtől származó adatok idősoros összekapcsolásra, csupán arra, hogy ugyanannak a személynek ugyanattól az adatkezelőtől kapott adatait az adatkérő hozzá tudja rendelni a korábbi adatokhoz. Nem is anonim adatokat kapcsol össze segítségükkel az adatkezelő. Ez szintén valamiféle kapcsolati kód használatát igényli, azonban az előzőekben ismertetettektől eltérőét, olyanét, amely nem hozható kapcsolatba az adatok

246

Erre azért van szükség, mert éppen az információs hatalommegosztásból következően az állam nem tekinthető egységes adatkezelőnek, az adatokhoz való hozzáférés célhozkötött (funkciói mentén való) tagoltsága szükséges, erről korábban írtam bővebben.

59

alanyával. Itt nem a személy, hanem az anonim kapcsolati kód az, ami összekapcsolja az ugyanazon személyre vonatkozó ismereteket, anélkül, hogy az összekapcsolt adatokból előálló profil személyes lenne. Érdemes itt különbséget tenni személyiségprofil és anonim profil között, amelyek közül az utóbbi nem kapcsolható össze természetes személlyel, és amely létrehozható különböző adatkezelőktől származó adatokat összekapcsoló kapcsolati kóddal. A személyiségprofil a különböző adatok az alanyuk, illetve az őket egyértelműen azonosító adataik segítségével kapcsolódnak egybe. Az adatok összekapcsolásával létrejött profil így személyes, mert az alanyával össze van kapcsolva, enélkül létre sem jöhetne. A különböző adatkezelőktől származó adatok egy – az adatkérő által meghatározott módszerrel képzett – kapcsolati kóddal is összekapcsolhatók, ahhoz azonban, hogy az így létrejövő profil ne legyen személyiségprofil (meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható profil), a kapcsolati kód nem lehet olyan, amelyet az adatkérő össze tud kapcsolni az adatok alanyával. Az adat alanyával összekapcsolt kapcsolati kód személyes adat. A megoldást az adatkérő által meghatározott módszerrel képzett olyan kapcsolati kód biztosítja, amely az adatkérő számára nem összekapcsolható az adatok alanyával, tehát nem személyes adat, de amely segítségével az egyes adatokat össze tudja kapcsolni úgy, hogy azok az ő kezelésében anonimak maradnak.247

A fentebb említett törvény ezt a koncepciót valósítja meg. Kötelezővé teszi az adatkezelők számára, hogy együttműködjenek az adatkérőkkel, ennek keretében visszaalakíthatatlan kapcsolatikód-képzési módszer alkalmazását teszi kötelezővé, és biztosítékokat tartalmaz arra nézve, hogy az adatkérő kezelésében összekapcsolt profilok nem kerülhetnek olyanok kezébe, akik kezelésében azok ismételten személyes adatokból összeálló, személyiségprofilokká válnak.

247

Ennek módszere a következő. A kiindulópont az, hogy az adatvédelmi rendelkezések nem teszik lehetővé, hogy több adatkezelő (A, B és C) akár az adatkérőnek (X), akár egymásnak (A B-nek és C-nek, B A-nak és C-nek, C A-nak és B-nek) személyes adatokat továbbítson. Nem személyes adatok továbbításának azonban nincsenek adatvédelmi akadályai. Ha A, B és C anonimizálja a személyes adatokat, akkor azok szabadon átadhatók X adatkérőnek. X adatkérő így azonban nem tudja az ugyanazon személyre vonatkozó, A, B és C adatkezelőtől származó adatokat összekapcsolni, mert nem szabad neki, de ha szabadna, sem tudná, mert az adatokat megfosztották az összekapcsoláshoz szükséges személyazonosító adatoktól, azoktól, amelyek az adatokat A, B és C adatkezelőnél is kapcsolatba hozzák azok alanyával. A megoldást az jelentheti, ha X adatkérő bocsát mindhárom adatkezelő rendelkezésére egy olyan kódot, amely alkalmas arra, hogy az adatkezelők azt a megfelelő személyekhez rendeljék, az adatkérő azonban mégsem tudja segítségükkel összekapcsolni az adatokat az alanyukkal. Ez valójában nem egy kód, hanem egy olyan egyirányú algoritmus rendelkezésre bocsátásával történik, amely kapcsolati kódot képez, ugyanabból az adatból mindig ugyanazt, amelyből viszont nem lehet kinyerni, visszanyerni az eredeti adatot. A kapcsolati kódot mindhárom, A, B és C adatkezelőnél egyaránt rendelkezésre álló személyazonosító adatokból kell képezni, így ugyanazon algoritmus használatával mindhárom adatkezelő ugyanazt a kapcsolati kódot fogja létrehozni. Ez a kapcsolati kód – a személyes adat már ismertetett definíciója alapján – csak annak a kezelésében személyes adat, aki a létrehozásához felhasznált személyazonosító adatokat ismeri, tehát csak A, B és C adatkezelőnél. Az adatoknak az így képzett kapcsolati kóddal együtt való átadása X-nek oly módon, hogy a személyazonosító adatokat már nem adják át, anonim, az adatkérő kezelésében nem személyes adatok átadását valósítja meg, azzal, hogy X a különböző forrásokból származó összetartozó adatokat össze tudja kapcsolni, ám azokat az adatok alanyával nem tudja összekötni. Ennek eredményeképpen anonim profilokkal dolgozhat, személyes adatokat viszont nem kezel. E módszer megvalósítására kiválóan alkalmasak az úgynevezett hash-függvények. A hash-függvény olyan egyirányú függvény, amely egy hosszú, tetszőleges karaktersorozat adott hosszúságú lenyomatát készíti el. A lenyomat fix hosszúságú karaktersor, amely jellemző az eredeti karaktersorozatra abban az értelemben, hogy más szöveghez szinte biztosan más hash érték tartozik, illetve adott lenyomathoz gyakorlatilag lehetetlen olyan szöveget találni, amelynek ez a képe. Számos ilyen függvény létezik. (Ismert hash-függvények: SHA1, MD5, CRC32, ADLER32 stb.)

60

3.3. Az adatok megőrzése

Az információs hatalom időbeli megosztását – tehát azt, hogy a hatalmi helyzetbe egymást követően kerülők között is megosztásra kerül az információs hatalom – valósítják meg azok a szabályok, amelyek megtiltják az adatok törlését, illetve előírják azok megőrzését annak érdekében, hogy a később hivatalban lévő döntéshozók is alapíthassák rájuk saját döntéseiket. A csak meghatározott ideig hatalmat gyakorlók számára erős a kísértés, hogy utódaik (és egyben sokszor politikai ellenfeleik) elől eltitkolják a munkájukhoz szükséges információkat, és méginkább, ellenőrizhetetlenné tegyék utólag a saját tevékenységüket. Ezért szükséges világossá tenni, milyen adatok őrzendők meg és adandók át az utódok számára. Az, hogy a közszféra nem törölheti szabadon a kezelésében lévő adatokat, korlátozza információs hatalomgyakorlását.

Hatalomátadások idején vissza-visszatérő jelenség az iratok megsemmisítése, a számítógépek adatainak törlése, holott a hatalom átadóinak ezt nem lenne joguk megtenni, a hatalommal együtt annak információs bázisát is át kellene adniuk az utódoknak. Forradalmaknak, rendszerváltozásoknak, de egyszerű, választások utáni hatalomátadásoknak is nem kívánatos kísérőjelensége az iratok megsemmisítése. Az NDK politikai vezetésének bukása után, 1989-ben például a kelet-német lakosság arra lett figyelmes, hogy megnövekedett a tömött teherautók forgalma a szovjet laktanyák és repülőterek környékén: az aktákat szállították zúzdákba és fűtőházakba. Sok iratot, amit másképpen nem tudtak megsemmisíteni, egyszerűen négy- vagy nyolcfelé téptek.248 Ha nem is feltétlenül bizonyíthatóan, sok más országban, így Magyarországon is történhetett hasonló megsemmisítés.249

A bukott politikai rendszerek végnapjaikban az adatok eltűntetésével voltak elfoglalva, a rendszerváltozás utáni szabályozásnak pedig egyik kulcskérdésévé vált, hogy hogyan lehet az adatokat megmenteni, megőrizni A totalitárius politikai rendszereket demokratikus berendezkedésre váltó országok a totális állam megmentett dokumentumait jellemzően történeti archívumokban őrzik meg. A totalitárius rendszerekben keletkezett aktákat a levéltárosi szakma szerint a lehető legkorábban az új demokratikus hatóságok ellenőrzése alá kell helyezni.250 Az iratok megsemmisítésétől tartva a fiatal demokráciákban sorra fogadtak el olyan törvényeket, amelyek a rendelkezésre álló iratok megsemmisítésének tilalmát és egy meghatározott szerv részére történő átadásának kötelezettségét írták elő.251 A megsemmisítést van, ahol nagyon súlyosan szankcionálják.252

248

TRÓCSÁNYI 2007, 88, 100. 249

Erre utal például BOROSS 2003, 65. 250

Quintana-jelentés, Levéltárak Nemzetközi Tanácsa, 1993. Ismerteti: TRÓCSÁNYI 2007, 65-69. 251

Lásd például az egykori állambiztonsági szervek tevékenysége során keletkezett aktákhoz való hozzáférésről szóló 1996. évi cseh törvényt, a nemzeti emlékezet intézetéről, a lengyel nép ellen elkövetett bűntetteket üdöző bizottságról szóló 1998. évi lengyel törvényt, a Securitate politikai rendőrségként való leleplezéséről és a saját iratcsomók hozzáférhetőségéről szóló 1999. évi román törvényt, az iratok kezeléséről és a Nemzeti Emlékezet Hivataláról szóló 2002. évi szlovák törvényt, az Állambiztonsági Minisztérium és utódszerve, a Nemzetbiztonsági Hivatal által hátrahagyott iratokban lévő személyes adatok védelméről szóló 1989. évi kelet-német törvényt, az NDK egykori Állambiztonsági Minisztériuma által hátrahagyott iratok kezelésének szabályozásáról szóló 1991. évi német törvényt. Ezeket ismerteti: TRÓCSÁNYI 2007, 70, 73-75, 81, 84, 93, 98. 252

Romániában például a Securitate iratcsomóinak, regisztereinek és bármely dokumentumának eltulajdonítása, eltitkolása, meghamisítása, megrongálása vagy megsemmisítése bűncselekménynek minősül. TRÓCSÁNYI 2007, 82.

61

De nemcsak rendszerváltozáskor, egyszerű hatalom-átadáskor is előfordulnak iratmegsemmisítések, kormányváltáskor vagy egy-egy miniszter lemondásakor is sor kerülhet papírok megsemmisítésére, elektronikusan tárolt adatok törlésére.253 Az Amerikai Egyesült Államokban közvetlenül az 1992. évi elnökválasztás után egy újságíró, egy kormányzati dokumentumokat gyűjtő magán-archívum, egy politikai szabadságjogokkal foglalkozó jogvédő szervezet számos más civillel együtt „ideiglenes korlátozó rendelkezés” (temporary restraining order) kibocsátását követelték annak érdekében, hogy a megbízatási idejének legvégén járó Bush-kormányzat számítógépeinek merevlemezein őrzött adatokat ne lehessen törölni. Amellett foglaltak állást, hogy egyrészt a merevlemezeken tárolt adatok nyilvános dokumentumok, amelyeket a történettudomány számára meg kell őrizni, másrészt a lejáró mandátumú kormányzat adatainak törlése a rossz döntésekre vonatkozó bizonyítékok törlését eredményezné. Kérésük, amely eredményes volt, egy közel két évtizedes, a Watergate-szalagok egy részének letörlése óta tartó közéleti vitát elevenített fel.254 Pár nappal Clinton elnök beiktatása előtt bírósági ítélet255 állapította meg, hogy a merevlemezeken tárolt adatok nyilvános dokumentumoknak minősülnek, és az azokat kezelő szervek kötelesek ezeket megőrizni. Az ítélet arra is kitért, hogy a számítógépeken személyes jellegű dokumentumok is lehetnek, amelyek nem nyilvánosak. Az ítélet alapján a Fehér Ház számítógépei merevlemezeinek tartalmát mágnesszalagokra kellett menteni, mielőtt a tartalmukat letörölték.256

Magyarországon ennek a megelőzésére szolgál a közelmúlt jogalkotásának terméke, amely a kormányzati átadás-átvétel információs oldalát kísérli meg tisztázni. A 2010. évi választást követő kormányváltáskor szabályozta először törvény ezt az eseményt ennyire pontosan. A szabályok a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényben kaptak helyt. Ezek szerint a kormány tagjai és a kormány alárendeltségében működő szervek vezetői átadják munkakörüket, feladat- és hatáskörük gyakorlását és az általuk vezetett szervet az utódoknak. Ennek keretében az átadók széles körű, a törvényben meghatározott tartalmú dokumentációt adnak át, és teljes körű személyes felelősséget vállalnak az általuk tett nyilatkozatok és az átadott, ismertetett adatok, információk, tények, okiratok, dokumentumok valóságtartalmáért, teljeskörűségéért és az érdemi vizsgálatra alkalmas voltáért. Az átadók a hatáskörük gyakorlásának megszűnését követően is kötelesek tájékoztatást adni és az átvevők rendelkezésére állni, ha tények vagy adatok tisztázása válik szükségessé. A törvény arról is rendelkezik, hogy az átadás-átvétel során az átadó a szervnél foglalkoztatott legmagasabb beosztású, az információtechnológiáért felelős vezető közreműködésével adja át teljeskörűen az általa vezetett szerv információtechnológiai infrastruktúráját, rendszereit, ide értve a szerv feladatainak ellátásához, illetve működésének biztosításához szükséges valamennyi alkalmazást és az általa kezelt adatvagyont. Ezt nevezi a törvény informatikai átadás-átvételnek. Az ilyen eljárások törvényben való rögzítése bejáratottabb demokráciákban feleslegesnek tűnhet, ám ha felmerülhet az adatoknak az utódok előli eltüntetésének a veszélye, akkor alkotmányosan mindenképpen szükséges.257

253

A közelmúlt magyar történelméből lásd például: 2001. február 22-i hír: „Megsemmisített iratok zsákokban. Iratmegsemmisítés miatt vizsgálat indult az FVM-ben”, vagy 2010. június 18-i MTI hír: „Iratmegsemmisítés nyomaira bukkantak a volt Miniszterelnöki Hivatal Báthory utcai épületében.” 254

BRANSCOMB 1994, 159. 255

Armstrong v. Executive Office of the President, D.C., No. 89-142 (CRR), decision of 6 January 1993; 61 U.S.L.W. 2427; 93 U.S. Dist. 256

Az ítélet végrehajtása nem feltétlenül történt meg maradéktalanul, egyesek szerint a megőrzendő adatok, köztük dátumok egy része elveszett. BRANSCOMB 1994, 227. 257

A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény, 6. §. A 2010. évi átadók az átadás-átvételi dokumentáció jelentős része tekintetében az információszabadság eszközeivel is éltek: honlapjukon közzétették.

62

Bár a joggyakorlatban és a szakirodalomban jellemzően információszabadság-témaként merül fel,258 a kormányülések kötelező dokumentálását is az információs hatalommegosztás indokolja. E téren az egyes országok nagyon különböző megoldásokat követnek. Néhány ország alkotmánya csak megemlíti a kormányülésen készült jegyzőkönyveket, más alkotmányok pedig kifejezetten előírják, hogy készülnie kell ilyen jegyzőkönyvnek.259 Más országokban alacsonyabb jogforrási szinten rendezik e kérdést.260 A kormányüléseket dokumentáló iratok nem feltétlenül nyilvánosak, azokat megőrzik, és általában csak utóbb válnak megismerhetővé, ám az, hogy készüljön a kormányüléseken történtekről megfelelő dokumentáció és azt ne lehessen megsemmisíteni, sőt, meg kelljen őrizni, a kormány információs hatalmának a megosztását (és nem a hatalomgyakorlás átláthatóságát) szolgálja. Az iratok ettől nem válnak megismerhetővé bárki számára, ám önmagában attól, hogy léteznek, és szükség esetén, akár évtizedekkel később is elővehetők, időben megosztottá válik a kormány információs monopóliuma.

A kormányülések dokumentálásának magyarországi története rendkívül tanulságos. A Magyar Országos Levéltár őrzi az 1867-1945 közötti és külön az 1945 utáni kormányüléseken elhangzott hozzászólásokat, észrevételeket, javaslatokat. A rendelkezésre álló iratanyag majdnem teljes, mintegy 95%-os, az elhangzottakat stilizáltan, tömörítve tartalmazza.261 Az 1945 utáni kormányülések jegyzőkönyvei – követve a korábbi hagyományokat – is összefoglalva, tömörítve tartalmazzák az elhangzott hozzászólásokat. Igaz, ezek információtartalma, tekintettel arra, hogy nem a Minisztertanács ülése volt a politikai viták és a döntéshozatal legfontosabb színtere, a jelenlegihez képest igencsak csekély volt. A jegyzőkönyvek szabadon kutathatók és tanulmányozásukra évente közel ezer kutatói adatkérés érkezik.262 A kormányüléseken elhangzottak dokumentálásának, a dokumentumok megőrzésének módjával kapcsolatos kormányzati gyakorlat változásai jól nyomon követhetők az 1990-től működő kormányok ügyrendjeinek módosulásain; a kormányülések dokumentálásának mikéntjéről ugyanis a kormányhatározat formájában megjelenő – gyakorta módosított – ügyrend rendelkezett. Az 1990-es parlamenti választások nyomán hivatalba lépő kormány üléseiről szó szerinti jegyzőkönyvet valamint összefoglalót kellett készíteni.263 Két évvel később megszüntették a szó szerinti jegyzőkönyvezést, így a kormányülések dokumentálására a

258

Lásd például: A kormányülések dokumentálásával, a dokumentumok megőrzésével és nyilvánosságával kapcsolatban lefolytatott adatvédelmi biztosi vizsgálat eredményeit összegző ajánlás, ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 293-302.; BORÓK 2002; FÖLDES 2004b; 32/2006. (VII. 13.) AB határozat. 259

Előbbire példa a finn alkotmány, amely úgy rendelkezik, hogy a kormányülésen résztvevő miniszterek felelősek az üléseken hozott döntésekért, kivéve, ha a miniszter az elfogadott határozattal nem értett egyet, és ezt a tényt a jegyzőkönyvbe felvetette. Utóbbi példája a svéd alkotmány, amely egyrészt megköveteli, hogy a kormány üléseiről jegyzőkönyv készüljön, másrészt előírja, hogy az ülésen elhangzott különvéleményt a jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell. Forrás: 32/2006. (VII. 13.) AB határozat. 260

A Német Szövetségi Köztársaság kormányának ügyrendje kimondja, hogy a szövetségi kormány üléséről feljegyzést kell készíteni. [Geschäftsordnung der Bundesregierung (GMBl. S. 137)] A görög kormányülésről készült összefoglalónak tartalmaznia kell a kormányülés helyét, időpontját, az ülésen résztvevők nevét, a kormány tagjai által benyújtott javaslatok, jelentések rövid leírását, és az azzal kapcsolatban elhangzott miniszteri álláspontokat, továbbá a kormány döntését a szavazati arányokkal együtt. (63/2005. számú kormányrendelet 7. és 8. cikkei) A lengyel kormányügyrend a minisztertanácsi üléseket követően az ott készült hangfelvétel alapján jegyzőkönyv készítését írja elő, amely egyrészt az ülésen elhangzottakat, másrészt az ott elfogadott valamennyi döntést rögzíti [37. § (1) bekezdés]. Forrás: 32/2006. (VII. 13.) AB határozat. 261

A Magyar Országos Levéltár főigazgatójának tájékoztatása az adatvédelmi biztos részére. ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 293. Ennek némileg ellent mond Mikszáth Kálmán tudósítása, amely szerint „Az első miniszteri tanácsokról nem is igen vezettek még jegyzőkönyveket. De fölösleges is lett volna. Mert vagy ott volt Deák és akkor úgysem ért semmit, a mit határoztak.” MIKSZÁTH 1904, 85. 262

A Magyar Országos Levéltár főigazgatójának tájékoztatása az adatvédelmi biztos részére. ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 293. 263

1006/1990. (VII. 17.) Korm. határozat.

63

Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára által készített összefoglaló szolgált.264 1994-től a kormány üléseiről összefoglaló és hangfelvétel készült, az összefoglaló eredeti példányát és a mellékleteket, valamint az ülésről készült hangfelvételt a Miniszterelnöki Hivatal őrizte; ezek az iratok nem voltak selejtezhetők, kezelésükre a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról, valamint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló rendelkezéseket kellett alkalmazni.265 Mintegy tíz hónappal később az ügyrend ismételt módosítása a hangfelvétel készítésére vonatkozó előírást törölte.266 1996 áprilisában e kérdés a közbeszéd részévé vált, és még ebben a hónapban visszaállította a kormány a hangfelvétel készítésére vonatkozó előírást.267 Az 1998-ban megalakult kormány ülésein sem hangfelvétel, sem szó szerinti jegyzőkönyv nem készült, csupán egy összefoglaló, amely tartalmazta a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést.268 2002 júniusától a kormány üléseiről ismét összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készült.269 A hangfelvétel ettől kezdve digitálisan került rögzítésre CD-kre, megkönnyítve a kezelését és tárolását. A felvételt a 2002-ben létrejött kormány megalakulását követően a kormánytagok kérésére többször is visszahallgatták, illetve abból kivonatot készítettek, vagyis használták.270 A rendszerváltozás utáni másfél évtized során a kormányok tehát saját belátásuk szerint, rendszeresen módosították az üléseken elhangzottak rögzítésére és a kormányülések iratainak kezelésére vonatkozó szabályokat. Ezek a változtatások esetlegesek voltak, ezért az ülések dokumentálására vonatkozó, következetesen érvényesülő gyakorlat nem alakult ki. Az AB ezt alkotmányellenesnek találta, megállapította, hogy az Országgyűlésnek törvényben kellett volna szabályoznia a kérdést. A testület azt hangsúlyozta, hogy a közhatalmat gyakorló intézmények kötelesek működésüket kellőképpen dokumentálni: a közfeladat ellátásával kapcsolatos tevékenységüket érintő információkat mindenekelőtt le kell jegyezniük, azaz rögzíteniük kell az adatokat. Érvelését az információszabadság mellett a jogállamiságra és a kormánynak az Országgyűlés előtti felelősségére alapozta.271 A kormány a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére törvényjavaslatot nyújtott be, amely a kormány akkor hatályos ügyrendjéhez képest ismét visszalépést eredményezett volna: ugyan törvényi szinten kívánta szabályozni a kérdést, ám elhagyta volna a kormány ülésein való hangfelvétel készítésének kötelezettségét, sőt a kormányülésen elhangzottakat semmilyen módon nem tette volna kötelezővé rögzíteni. Csak az ülésen részt vevő személy kifejezett kérésére kellett volna dokumentálni a véleményét, így a döntéseket alátámasztó indokok és a döntéshozatalban részt vevők szakmai álláspontjai nem, vagy csak kivételesen kerültek volna rögzítésre.272 A törvényjavaslat vitája során az eredeti javaslat módosult, és az elfogadott törvényszöveg végül előírta a hangfelvétel és az összefoglaló készítésének és megőrzésének kötelezettségét.273 A 2010-ben megalakult új Országgyűlés e törvényt hatályon kívül helyezte, ám a szabályozás helyébe lépő új törvény szó szerint átvette a korábbi szabályozást, tehát a hangfelvétel készítésének kötelezettségét továbbra is törvényi szinten írta elő.274 A kormány ügyrendjéről szóló, pár héttel később megjelent kormányhatározat viszont – a törvényi szabályokkal ellentétben – kifejezetten fakultatívvá tette a hangfelvétel-készítést, kevéssé érthető megfogalmazásban úgy rendelkezik, hogy „A Kormány üléséről összefoglaló és a Kormány tagjának kérésére, indokolt esetben és a miniszterelnök engedélyével rögtön, továbbá az

264

1025/1992. (V. 5.) Korm. határozat. 265

Az 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 83. és 88. pontja. 266

1070/1995. (VII. 29.) Korm. határozat. 267

1035/1996. (IV. 24.) Korm. határozat. 268

1090/1998. (VII.15.) Korm. határozat. 269

1092/2002. (VI. 8.) Korm. határozat. 270

BORÓK 2002, 245. 271

32/2006. (VII. 13.) AB határozat. 272

T/1202. számú törvényjavaslat (2006-2010-es országgyűlési ciklus). 273

2006. évi LVII. törvény 13/A. §. 274

2010. évi XLIII. törvény 17. §.

64

ülés végén az összefoglaló elkészítésére alkalmas hangfelvétel készül.”275 A kormányhatározat és az ugyanezen kormány parlamenti többsége által elfogadott törvény közötti ellentmondás egyelőre nem oldódott fel.

Már a 2006-ban megalkotott szabályok is rögzítették, hogy a kormány ülései – eltérő döntés hiányában – nem nyilvánosak. Lehetetlenné tenné ugyanis a kiegyensúlyozott és az illetéktelen befolyástól mentes kormányzati működést, ha jogszabály a kormányülések nyilvánosságát írná elő. Ezzel egybecsengően (a törvényi szabályozást megelőzően) mind az adatvédelmi biztos, mind az Alkotmánybíróság időben korlátozhatónak vélte az információ szabadságát, egyfajta késleltetett nyilvánosságot tartott csak szükségesnek.276 Bár ők a nyilvánosságra és annak késleltetett voltára helyezik a hangsúlyt,277 úgy vélem, az elsődleges kérdés az, hogy ilyen dokumentumokat kelljen létrehozni, és meg kelljen őrizni az útókor számára. Önmagában az adatok megőrzése szükséges feltétele annak, hogy később akár nyilvános legyen, akár – esetleg ennél korábban – mások (más hatalmi tényezők) megismerhessék és döntéseket alapítsanak rájuk.

275

1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat, 83. pont. 276

Földes Ádám ezzel az állásponttal vitatkozik: FÖLDES 2004b, 64-65. 277

Az adatvédelmi biztos nem is tartja alkotmányos követelménynek a hangfelvétel vagy szó szerinti jegyzőkönyv készítését, csupán azt, hogy ennek rendezettnek kell lennie és legalább hosszabb idő után nyilvánosságra kell kerülnie. Nem is tehet mást, hiszen ő az információszabadság – és nem az információs hatalommegosztás – biztosa. „Nem tekinthető alkotmányos követelménynek, hogy a kormányzati ülésekről teljes körű dokumentáció, azaz szó szerinti jegyzőkönyv, hang- vagy/és képfelvétel készüljön. A kormányülések dokumentálásának módját a jogalkotó többféleképpen is meghatározhatja. Tekintettel kell lennie azonban arra, hogy a kormány mint testület nem magánemberek gyülekezete, hanem a politikai intézményrendszerben kulcsszerepet játszó szerv. Működésének tartalmi dokumentálása – és nem pusztán döntéseinek közzététele – kiemelkedő közjogi és politikai pozíciója miatt elengedhetetlen.” (A kormányülések dokumentálásával, a dokumentumok megőrzésével és nyilvánosságával kapcsolatban lefolytatott adatvédelmi biztosi vizsgálat eredményeit összegző ajánlás, 1999. július 16., ADATVÉDELMI BIZTOS 2000, 293-302.) Később ugyanő, ám már nem mint országgyűlési biztos, hanem mint az Eötvös Károly Intézet elnöke alkotmányossági szempontból szükségesnek látta az elhangzottaknak az összefoglalónál pontosabb rögzítését. Lásd: http://ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=131 [2010. július 6.] Én az utóbbi álláspontjával értek egyet.

65

4. Az információs hatalom ombudsmani ellensúlya

Az adatvédelmi biztos Magyarországon az a jogvédő intézmény, amely függetlensége és eszközrendszere folytán a leghatékonyabban biztosíthatja az információs társadalomban különös jelentőséggel bíró információs szabadságjogok, tehát a személyes adatok védelméhez való jog, valamint az információszabadság érvényesülését. Az intézménynek sajátos jogállása és hatásköre van, amely megkülönbözteti minden más alkotmányos szervtől Magyarországon, még azoktól az ombudsmanoktól is, amelyek egyikeként tevékenykedik. E sajátosságok egyben nagyon fontos lehetőségek, amelyekkel az eddig megválasztott három adatvédelmi biztos eltérő módon és eltérő mértékben élt. A következőkben e specialitásokat, valamint azt tekintem át, hogy a különlegességek milyen veszélyeket rejtenek magukban, amelyek eltéríthetik az intézményt az ideális működéstől.

Az adatvédelmi biztos egyike az Országgyűlés által az alapvető jogok védelmére választott országgyűlési külön biztosoknak. Jogállását az Alkotmány mellett az ombudsmanokról szóló, valamint a kombinált adatvédelmi és információszabadság-törvény határozza meg. Az adatvédelmi biztos független intézmény, a biztos személyét az államfő javaslatára az Országgyűlés kétharmados többséggel választja. A biztos e pozíciójából megbízatási idejének hat éve alatt – alkalmatlanságának és méltatlanságának törvényben meghatározott eseteit kivéve – elmozdíthatatlan. Függetlenségének biztosítéka a valamennyi hazai ombudsmant megillető, az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog278 mellett az igen szigorú összeférhetetlenségi szabályozás, továbbá az a korlátozás, amely szerint a jelöltek köréből ki van zárva az, aki a megelőző négy évben a törvényben felsorolt közhivatalokat és egyéb pozíciókat betöltötte.279 Adatvédelmi biztossá az választható, aki az adatvédelem gyakorlatában vagy tudományos elméletében jártas, ugyanakkor a jogi végzettség – ellentétben a többi ombudsmannal – nem szerepel a követelmények között.280 Az intézményt Magyarországon ombudsmanként hozták létre, ám feladatai és hatásköre már kezdetektől eltért a többi ombudsmanétól. Nem „hatóságokat” vizsgált, hanem „adatkezelőket”, közigazgatási funkciót is ellátott az adatvédelmi nyilvántartás vezetésével, adatkezelést érintő jogszabálytervezetekről kötelező volt kikérni a véleményét, és megszüntethette állam- és szolgálati titkok minősítését is.281 Később – az Európai Unióhoz való csatlakozás előtt – megsokasodtak az ombudsmantól idegen funkciók: a biztos kötelező határozatokat hozhat, előzetes ellenőrzéseket végezhet, döntései bíróság előtt megtámadhatók.282 A döntései kikényszeríthetősége és általában az adatvédelmi biztos vegyes eszköztára mindmáig számos ellentmondással terhelt.283

A megválasztás összetett feltételrendszeréből két kritérium (a köztársasági elnöki támogatás és a szükséges országgyűlési többség) politikai természetű, kettő pedig (a magyar jogrendszerben legszigorúbbak közé tartozó összeférhetetlenségi szabályok és a szakértelemre, tapasztalatokra vonatkozó előírások) a jelölt személyével függ össze. Ezek bár – helyesen – jelentősen leszűkítik az alkalmas és egyúttal esélyes jelöltek körét, mégsem tudták garantálni, hogy az államfő mindig

278

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 11. § (1) bekezdés. 279

Obtv. 3. § (3) bekezdés és 5. § (1) bekezdés. 280

Avtv. 23. § (1) bekezdés. 281

Ez utóbbi hatáskörének létezését utóbb vitatták, ezekre reagál Majtényi László: „Az Adatvédelmi Biztos Irodájának működésének első hat évében több esetben javasolta a minősített adat titok-minősítésének megszüntetését, és soha nem akadt minősítő, mely elvitatta volna az adatvédelmi biztos hatáskörét, abban, hogy a minősítés jogszerűségét közigazgatási jogerővel vitassa, de ilyen kétségkívül jogtörténeti jelentőségű perre eddig nem került még sor.” MAJTÉNYI 2008, 29. 282

A hatósági hatáskörök bővítését látja szükségesnek a harmadik adatvédelmi biztos, JÓRI 2010, 27. 283

Ezekről a későbbiekben szólok bővebben.

66

alkalmas jelöltet nevezzen meg. Mindezidáig hét sikertelen jelölés történt,284 a jelöltek között voltak olyanok, akik nem feleltek meg a szakértelemre vonatkozó törvényi feltételeknek. Akadtak viszont kiváló jelöltek, akiket politikai okokból nem választott meg az Országgyűlés. Az alkalmas jelöltek megválasztását a szigorú feltételeken túl az is nehezíti, hogy az ombudsmanok közül az adatvédelmi biztos hatáskörei teszik lehetővé a közhatalommal szembeni leghatározottabb fellépést.285 Ebből következően a közhatalom számára kényelmes helyzetet teremt, ha nincs megválasztott országgyűlési szakbiztos, vagy ha a megválasztott személy nem funkcionál megfelelően. A megválasztás nehézségei így a kontraszelekció veszélyét hordozzák magukban: a rendkívül nehezen teljesíthető politikai és személyi feltételek jó eséllyel azt eredményezhetik, hogy az köztársasági elnök és Országgyűlés nem képes a minden feltételnek megfelelő személyt megtalálni, így olyan személyt választanak meg, aki nem megfelelően látja el a feladatát.

Eddig Magyarországon három ízben választottak adatvédelmi biztost,286 de hosszú ideig – az első adatvédelmi biztos megválasztására a törvényben meghatározott határidő lejártától287 a legutolsó szakombudsman megválasztásának napjáig eltelt időszak egynegyedében – nem volt betöltve a tisztség. A megválasztott biztosok mandátumai közötti időkben más ombudsmanok helyettesítették az adatvédelmi biztost.288 Ezekben az időszakokban több szerencsétlen adatvédelmi, illetve információszabadság-állásfoglalás született,289 ami részben a helyettesítő személy speciális szakértelmének a hiányára vezethető vissza. Ez is bizonyítja, hogy ha megfelelő szakmai tapasztalat nélküli személy tölti be a tisztséget, az kifejezetten rosszat tesz az információs szabadságjogok érvényesülésének.

Az adatvédelmi biztos az egyetlen az országgyűlési biztosok között, amely a létezését nem csupán a hazai jogalkotó szándékának köszönheti. Az általános és a kisebbségi biztosi intézmény felállítását az Alkotmány írja elő, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának megválasztását törvény teszi kötelezővé.290 Az adatvédelmi biztos megválasztásának jogalapja is törvény (az adatvédelmi törvény), ám ennek alapja nem csupán az Alkotmány azon rendelkezése, amely szerint az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére különbiztosok megválasztásáról is dönthet.291 Egy másik autoritás, az Európai Unió is kötelezővé teszi, hogy legyen egy ilyen vagy hasonló szerv, erről fentebb már szóltam. Az Európai Unió adatvédelmi irányelvéből, amely szerint adatvédelemmel foglalkozó független szervnek minden tagállamban működnie kell, az következik, hogy az adatvédelmi biztos intézményét az Országgyűlés nem szüntetheti meg,292 ilyen vagy hasonló intézménynek Magyarországon működnie kell. Az uniós kötelezettség azonban nem jelenti azt, hogy az intézmény csak ombudsmanként működhet, ám függetlennek kell lennie. Az Európai Bíróság nemrégiben el is marasztalta a Német Szövetségi Köztársaságot, mert egyes tartományaiban az adatvédelmi felügyelő

284

Az 1993 szeptemberében jelölt Majtényi Lászlóról végül az Országgyűlés nem is szavazott, sőt, a parlament bizottsága a köztársasági elnök jelöltjét a törvényi kötelezettség ellenére nem hallgatta meg. Maczonkai Mihály jelölését az Országgyűlés 2001. június 19-én (H/4738), Berki Ádámét 2001. szeptember 25-én (H/5153), Péterfalvi Attiláét 2007. december 17-én (H/4613) és 2008. május 26-án (H/5750), Zombor Ferencét 2008. február 25-én (H/4805) Tóth Gábor Attiláét 2008. április 14-én (H/5241) utasította el. 285

Olyan hatáskörei emelik ki a többi biztos közül, mint például az, hogy zároltathat adatkezeléseket, elrendelheti az adatok törlését, döntése nyomán minősített adatok minősítése megszűnhet, stb. 286

1995. június 30-án Majtényi Lászlót, 2001. december 11-én Péterfalvi Attilát, 2008. szeptember 29-én pedig Jóri Andrást választották adatvédelmi biztossá. 287

Az Obtv. eredeti szövegének 29. § (3) bekezdése szerint ez a dátum 1993. október 1. volt. 288

2001-ben Lenkovics Barnabás, 2007-ben és 2008-ban Szabó Máté. 289

Ilyen állásfoglalást elemez például SZABÓ 2002, 114. az első helyettesítés időszakából és ANTAL 2008 a másodikból. 290

Alkotmány 32/B. § (1)-(2) bekezdés, Obtv. 27/A. § (1) bekezdés. 291

Alkotmány 32/B. § (4) bekezdés. 292

2001-ben politikusok részéről felmerült a megszüntetés gondolata. Tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaság akkor épp az EU-csatlakozás folyamatában állt, és mivel az EU adatvédelmi irányelve kifejezetten megköveteli egy független adatvédelmi ellenőrző szerv működtetését, ez az ötlet nem lehetett komoly.

67

hatóságokat kormányzati felügyelet alá vonta.293 Az intézmény jogállását a jelenleg hivatalban lévő biztos kifejezetten megváltoztatandónak véli, mert álláspontja szerint a szintén az irányelvből következő új hatáskörök már nem teszik lehetővé az ombudsmanmodell keretei között történő működést.294 Az előző biztos, akinek hivatali ideje alatt a hatásköri változások bekövetkeztek, ugyanakkor e módosítások ellenére is megfelelőnek tartotta az ombudsman-státuszt, szerinte ugyanis a jelenlegi szervezeti konstrukció megfelelően biztosítja az alkotmányos jogok védelmét.295

Bármely más szervezeti konstrukció választása a függetlenség tekintetében visszalépést jelentene, a magyar viszonyok között nincs más olyan intézményi forma, ami nem eredményezne a jelenleginél kisebb fokú függetlenséget.296 Márpedig a jogvédő szervek függetlensége kardinális kérdés,297 és bár Nyugat-Európában van arra példa, hogy kormányzati alárendeltségben működő szervek valódi jogvédelmet látnak el, ez a megoldás a kelet-közép-európai jogi kultúrákban az első adatvédelmi biztos szerint elképzelhetetlen.298 Nem triviális kérdés, hogy abban az esetben, ha valamilyen autoritás (például az Európai Unió joga) az adatvédelemmel foglalkozó intézmény hatósági jogkörökkel való felruházását írja elő, akkor a kínálkozó két megoldás közül melyik a jobb. A különösen erős legitimációval rendelkező és független ombudsmani jogállású adatvédelmi biztos hatásköreinek bővítésével az intézmény eltolása a hatóságok irányába, vagy pedig az erős legitimáció és a nagyfokú függetlenség feladása árán egy valódi hatóság létrehozása, immáron nem ombudsmanként, hanem egy korlátozottabb függetlenséggel felruházott szervezet formájában? A két kedvezőtlen megoldás közül az előbbi, a magyar jogalkotó által választott299 tűnik a kevésbé rossznak. A független ombudsmani jogvédelem megszűnésével ugyanis a jelenleg ellátott feladatok egy része ellátatlan maradna, mert egy hatóságnak nem állnak rendelkezésére olyan alapjogvédelmi eszközök, mint egy ombudsmannak. Egy adatvédelmi hatóság felállításával és ezzel együtt az adatvédelmi ombudsman megszüntetésével ugyan biztosítható lenne az adatvédelmi törvény szabályainak hatósági eszközökkel való kikényszerítése, ám ellátatlan maradna a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jog védelmének feladata. E két tevékenység ugyanis eltér egymástól, de ez – ahogy erről később még szó lesz – már nem annyira jogállási, mint inkább hatásköri kérdés.300 Az

293

„A Németországi Szövetségi Köztársaság — mivel a személyes adatoknak a nem állami szervek és a piaci versenyben részt vevő közjogi vállalkozások (öffentlich-rechtliche Wettbewerbsunternehmen) általi feldolgozását felügyelő hatóságokat egyes tartományokban állami felügyelet alá vonta, és ezáltal e hatóságok "teljes függetlensége" biztosításának kötelezettségét helytelenül ültette át — nem teljesítette a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24-i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 28. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit.” A Bíróság (nagytanács) 2010. március 9-i ítélete — Európai Bizottság kontra Németországi Szövetségi Köztársaság (C-518/07. sz. ügy) 294

JÓRI 2005, 301. 295

PÉTERFALVI 2009, 28. 296

Kevésbé független szervek léteznek a magyar jogrendszerben, mint a médiahatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság vagy a Független Rendészeti Panasztestület, ezek függetlenségének szintje azonban nem feltétlenül elfogadható az adatvédelmi biztos esetében. Ezen szervek jogállásáról lásd: SOMODY 2010a, 11, KÁDÁR 2010, 98-101. 297

Erre nézve lásd az úgynevezett Párizsi elveket, amelyeket 1991-ben fogalmaztak meg a nemzeti emberijogvédő-intézmények első nemzetközi konferenciáján, majd az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága (Resolution 1992/54 of 3 March 1992), később az ENSZ közgyűlése (Resolution 48/134 of 20 December 1993) is határozatban fogadott el (Principles relating to the status and functioning of national institutions for protection and promotion of human rights (Paris Principles). Magyarul összefoglalja LEGÉNY 2005. Lásd még SOMODY 2010a, 11., KÁDÁR 2010, 98 skk. 298

MAJTÉNYI-TÓTH 2001, 55-56. 299

Lásd az adatvédelmi biztos hatásköreit a hatóságok irányába eltoló 2003. évi XLVIII. törvény 15-18. szakaszaihoz fűzött indokolását. 300

Érdekes párhuzamba állíthatók az adatvédelmi biztos hatósági jogkörével összefüggő jogállási problémák az antidiszkriminációs ombudsman és antidiszkriminációs hatóság körüli vitákkal, amely esetben a jogalkotó más utat választott: az ombudsmani jogvédelem, a kisebbségi biztos intézményének megtartása és hatásköreinek

68

adatvédelmi biztosnak elsősorban az alkotmányos jog védelmét kell ellátnia, az adatkezelés szabályainak kikényszerítésével csak annyiban kell foglalkoznia a biztosnak, amennyiben azzal alapjogvédelmet valósít meg.

Az ombudsman helyett az adatvédelmi hatóság létrehozása azzal is együtt járna, hogy valószínűleg megszűnne az információszabadság kiemelt ombudsmani védelme, hiszen erre a feladatra sem az Európai Unió, sem más nem teszi kötelezővé független jogvédő szerv felállítását, ez pedig komoly veszteség volna. Egy alapjogvédő funkcióval felruházott szervezet jogállásának a függetlensége csökkentésével együtt járó megváltoztatása ráadásul kifejezetten rossz üzenettel bírna.

Milyen tehát az ideális adatvédelmi biztos: fellép a jogszabályok megsértőivel szemben, hogy a szabályok minél inkább érvényesüljenek, vagy pedig alapjogvédelemmel foglalkozik azt szem előtt tartva, hogy a magánszféra minél zavartalanabb, a közhatalom pedig minél átláthatóbb legyen? Az adatvédelmi biztost az Országgyűlés a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében választja.301 A feladatait meghatározó szabályok azonban az e jogok érvényesülését szolgáló jogszabályok megtartásának ellenőrzését, az ezzel kapcsolatos bejelentések kivizsgálását, az adatvédelmi nyilvántartás vezetését, a törvényi rendelkezések egységes alkalmazásának elősegítését, jogszabály-véleményezési és a Magyar Köztársaság képviseletével kapcsolatos feladatokat írnak elő.302 A két alkotmányos alapjog érvényesülésére alkotott törvényi rendelkezések megsértése esetén intézkedő adatvédelmi biztos nem a többi biztos eljárásának tárgyát képező alkotmányos visszásságokat, hanem konkrét törvénysértéseket állapít meg.303 Az eddig született adatvédelmi biztosi állásfoglalások zöme az adatvédelmi törvény rendelkezéseire hivatkozik, ám ez nem kizárólagos, az adatvédelmi biztos több esetben alapozta álláspontját az általa védett alapjogokra, azok alkotmánybírósági értelmezésére, akár az adatkezelést szabályozó jogszabályok kritikáját is megfogalmazva.304 Ez – az álláspontom szerint helyes gyakorlat – elsősorban az első adatvédelmi biztos gyakorlatára volt jellemző, a második biztos kifejezetten hangsúlyozta, hogy ő nem a magánszférához való jogot védi, hanem csupán az ennek részét képező személyes adatok védelméhez való jogot, és azon belül is elsősorban az adatvédelmi törvény szabályainak érvényesülésére van tekintettel.305 A harmadik adatvédelmi biztos ezen jogalkotással változtatna: a biztosnak szerinte nem csupán adatvédelmi, hanem magánszféra-védelmi biztosnak kell lennie, az adatvédelmi jog fogalomrendszerének nem szabadna kizárni a hatáskörét azokban az esetekben, amelyekben a magánszférához való alkotmányos jog sérül.306 Ez alapjogvédő biztosi felfogásról árulkodik. A hatósági működést támogató álláspontja ezzel szemben nem az alapjogvédelmi funkciót erősíti, hanem az adatvédelmi törvény helyes alkalmazását segítő tevékenységet helyezi előtérbe. A szabályoknak megfelelő gyakorlat azonban eredményezhet alapjogsérelmet, az alapjogvédelem több mint a szabályok betartatása. Erre van tekintettel az adatvédelmi törvénynek az a rendelkezése, amely a törvény betartatásával kapcsolatos feladatokon túl a biztos teendőjeként határozza meg a személyes adatok védelme, illetve a közérdekű adatok és a

érintetlenül hagyása mellett egy antidiszkriminációs hatóságot is felállított. A független működést biztosító intézmény felállítását ebben az esetben is egy európai uniós irányelv írta elő. Az Egyenlő Bánásmód Hatóság esetében választott megoldást – éppen az adatvédelmi biztosnál követett eltérő megoldásra hivatkozva – kritizálja: SZAJBÉLY 2004. 301

Avtv. 23. § (1) bekezdés. 302

Avtv. 24. §. 303

Szajbély Katalin szóhasználatában az adatvédelmi biztos hatáskörében „az alkotmányos visszásság absztrakt fogalma konkrét törvénysértéssé ’profanizálódik’.” SZAJBÉLY 2004 143. 304

A számtalan példa közül említhetjük a közvetlen üzletszerzési célú adatkezelések elfogadhatatlanságáról szóló álláspontját, a televízió előfizetéssel kapcsolatos díjak behajtásának módját kifogásoló állásfoglalását, vagy a holokauszt túlélői adatainak külföldre továbbításával kapcsolatos ajánlásában megfogalmazott érvelést, amelyet később több ügyben is alkalmazott. 305

PÉTERFALVI–SZABÓ 2004, 40. és PÉTERFALVI 2009, 28. 306

JÓRI 2010, 21.

69

közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülése feltételeinek figyelemmel kísérését,307 valamint hogy az Alkotmány is egyes alkotmányos jogok védelmére teszi lehetővé a különbiztos választását.308 Tehát ha csak a hatásköri normákra vagyunk tekintettel, az adatvédelmi biztos tevékenysége akkor sem nélkülözheti az alapjogok – konkrét ügyekben történő vagy általános jellegű – védelmét.

Az adatvédelmi biztos hatásköre számos eltérést mutat a többi ombudsmanétól. A törvény egyrészről a többi ombudsmanhoz képest részletesebben határozza meg a feladatait, másrészről eltérő szabályok szerint kerül meghatározásra a vizsgálata alá vonható szervek, szervezetek köre. Amellett, hogy jogszabályok érvényesülését ellenőrzi, jogszabályokat véleményez – bár e feladatot újabban más ombudsman számára is előírja a törvény309 – és javaslatokat tesz jogszabályok megalkotására vagy módosítására. Hatásköre a közhatalmi szerveken kívülre is kiterjed (személyes adatok kezelője nemcsak közhatalmi szervezet lehet, az információszabadság szabályok sem csak állami vagy önkormányzati szervek számára írnak elő kötelezettségeket). Bizonyos feladatai emlékeztetnek a hatóságok hatásköreire, ezek közül egyesek gyakorlásával közvetlen jogi hatást vált ki a biztos: adatvédelmi nyilvántartást vezet és adatvédelmi hatásvizsgálatot – pontosabban előzetes ellenőrzést – végez. Titokfelügyeleti jogköre is van, amelynek keretében véleményezi a titokköri jegyzékeket, javaslatot tehet a minősített adatfajták bővítésére és szűkítésére, valamint javasolhatja a titokká minősítés megszüntetését.310 Ha jogellenes adatkezelést állapít meg, az adatkezelőt felszólítja az adatkezelés megszüntetésére. Ha ennek az adatkezelő nem tesz eleget, a biztos határozatban elrendelheti a jogosulatlanul kezelt adatok zárolását, törlését vagy megsemmisítését, megtilthatja az adatkezelést és felfüggesztheti az adatok külföldre továbbítását. E határozat ellen közigazgatási úton nincs helye jogorvoslatnak, ám a határozat felülvizsgálata jogszabálysértésre hivatkozással kérhető a bíróságtól: E perben a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok alkalmazandók.311A biztosnak ez utóbbi hatásköreit szokták hatósági típusú hatáskörökként megnevezni, ám ez a minősítés is kétséges. Az adatvédelmi törvény 2004-ben hatályba lépett, az Európai Unió adatvédelmi irányelvével történő harmonizációt szolgáló módosítását követően a „hatósági jogkörben” meghozható határozat ugyanis kikényszeríthetetlen maradt, a törvényhozó nem határozta meg a végrehajtási szabályait. Ez a határozatra fittyet hányó adatkezelővel szemben tehetetlenné teszi az adatvédelmi biztost. A határozattal érintett szervek pedig azt kifogásolhatnák a szabályozással összefüggésben, hogy az adatvédelmi biztos eljárásában nem védik őket ügyféli jogok, a biztos a „hatósági” határozatát jogszabályban nem meghatározott eljárásban hozza meg, hiszen az ombudsmanok eljárására egyik eljárási kódex sem alkalmazandó. A biztos határozata bíróságon megtámadható, a perben a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára vonatkozó eljárási szabályokat kell alkalmazni. Ez az egyetlen hatósági határozatokra emlékeztető jellemzője az adatvédelmi biztos határozatának, ettől eltekintve semmiben nem különbözik a 2004-ben hatályba lépett változást megelőzően is létező azon hatáskörétől, miszerint a biztos felszólította az adatkezelőt a jogellenes adatkezelés megszüntetésére. Álláspontom szerint ezek az újabb szabályok csupán az Európai Unió elvárásainak látszólagos kielégítésére voltak alkalmasak, és a jogalkotó helyesen tette, hogy nem alkotott valódi hatósági jogköröket, bár kétségtelen, hogy ezzel ellentmondásossá tette az adatvédelmi biztos hatáskörét. A második adatvédelmi biztos szerencsésnek nevezte, hogy nem kellett nagy tapasztalatokra szert tennie a hatósági hatáskörök gyakorlásában, mivel az adatvédelmi biztos erejét a hatáskörváltozás ellenére is elsősorban a társadalmi megbecsültségében látja.312 A biztosok elsősorban a nyilvánosságot tájékoztatják eljárásaikról, megállapításaikról és

307

Avtv. 25. § (1) bekezdése. A törvény e rendelkezésével összefüggésben Jóri András is megállapítja, hogy akár a magánszféravédő technológiák terjesztésében kezdeményező szerepe is lehet az adatvédelmi biztosnak. JÓRI

2005, 307. 308

Alkotmány 32/B. § (4) bekezdés. 309

Obtv. 27/B. § (3) bekezdés e) pont (a jövő nemzedékek ombudsmanja). 310

Avtv. 25. § (1) bekezdés, 26. § (5) bekezdés. 311

Avtv. 25. § (4)-(5) bekezdés. 312

PÉTERFALVI 2009, 27.

70

intézkedéseikről, a „kényszerítő erőt” – az ombudsmani működéssel összhangban – ez a nyilvánosság biztosítja. A harmadik adatvédelmi biztos – e megbízatásra történt megválasztása előtt – ezzel szemben úgy foglalt állást, hogy a kényszerítő erőt az eljárási szabályok pótlásával kell biztosítani, akár a közigazgatási eljárási szabályok hatályának az adatvédelmi biztosi eljárásra való kiterjesztésével, akár e sajátos eljárás részteles szabályainak megalkotásával.313

A közigazgatási eljárás szabályainak alkalmazása vagy az eljárás ahhoz hasonló szabályozása azonban éppen attól a speciális eszközrendszertől és rugalmasságtól fosztaná meg az adatvédelmi biztos eljárását, ami különlegessé teszi a hatóságokhoz képest.314 Valószínűleg tarthatatlanná tenné a mostani széles vizsgálati jogosítványokat is. A biztos határozatai bíróság előtti megtámadhatóságának rendszeressé válása – márpedig a valódi hatósági működés ezt eredményezné – pillanatok alatt elvezetne ahhoz, hogy az adatvédelmi biztos szava elveszíti a különleges erejét.315 Ezért – azzal összhangban, amit az ombudsmani jogállásról írtam – úgy vélem, távol kell tartani a hatósági működéstől az adatvédelmi biztosi intézményt. (Ma sem működik szerencsére valódi hatóságként.) Ha pedig az Európai Unió elvárja a hatósági elemeket a hatáskörben, akkor még mindig jobb megoldás az ennek következtében előálló ellentmondásosság fenntartása a biztos hatásköreinek szabályzásában, mint az ellentmondásosságot úgy feloldani, hogy hatósággá teszi a jogalkotó a biztos intézményét, ezzel megszüntetni az információs szabadságjogok ombudsmani védelmét. Az ellentmondást a biztos az eszközei tudatos megválasztásával saját gyakorlatában ki tudja küszöbölni – tulajdonképpen ez történik a törvény módosításának hatálybalépése óta –, ha viszont az intézmény tényleg elveszíti ombudsmani jellegét, az valószínűleg már visszafordíthatatlan.

A magyar adatvédelmi biztos hatáskörének tárgyalásakor nem hagyható szó nélkül, hogy a biztos egy személyben két – egymással látszólagos ellentmondásban álló – szabadságjog érvényesülése felett őrködik. E magyar megoldás megalkotásakor Európában egyedülálló volt, előzményét Kanadában találhatjuk meg, azóta azonban több európai követőre talált.316 Annak ellenére, hogy valamennyi eddigi biztos tevékenységében hangsúlyosabbak voltak az intézmény elnevezésben is megjelenő adatvédelemmel összefüggő ügyek,317 azt, hogy e megoldás kellő egyensúlyt biztosít a két információs jog érvényesülése feletti ellenőrzésben, nemcsak az igazolja, hogy külföldön követőkre talált. Az adatvédelmi biztos két alapjogra kiterjedő hatáskörével kapcsolatban számtalan ügyben bebizonyosodott, hogy a nyilvánosság és a bizalmasság közötti egyensúlyt a mindkét alapjog védelmét ellátó biztos tudja megtalálni. Azokban az országokban, ahol kizárólag a személyes adatok védelmével foglalkozó biztosi intézmény működik (külön információszabadság-biztos tudomásom szerint sehol sem létezik), a biztos gyakorlata egyoldalú, szinte mindig a bizalmasság pártján áll. A szinoptikus modell kritikusai az információszabadság általános és egyes ügyekben is megmutatkozó háttérbe szorulására hivatkoznak, ám a kombinált megoldás megszüntetetése azt eredményezné, hogy az információszabadság különbiztosi védelme is megszűnne. A két jog közös felügyeletének előnye, hogy ezáltal elkerülhető két hasonló hatáskörű személy vagy szervezet álláspontjának

313

JÓRI 2005, 314. Biztossá választását követően ezt megerősítette: JÓRI 2010, 28. 314

Lásd erről SOMODY 2009, 5. Az ombudsmanok speciális eszközrendszerét jól jellemzi Majtényi László, amikor a hatóságokkal való összehasonlításukkor úgy fogalmaz, hogy előbbiek nem a jog nagy bunkóját használják a jogsértőkkel szemben, hanem sokkal inkább a kommunikációval, a jog szimpla kinyilvánításával, a méltányosság, az igazságosság értékeivel érvelnek, így közvetítenek az állam és a társadalom között. MAJTÉNYI

1997, 15-16. 315

Az adatvédelmi biztos ombudsmani szerepének elvesztésével szemben igen részletes és meggyőző, az általam említetteken túli érvelést fogalmaz meg MAJTÉNYI 2009, 7-18. Jóri András e veszély létezését tagadja, alaptalannak tartja, bár nem fejti ki bővebben, hogy miért. JÓRI 2010, 27. 316

Az első követő Németország Brandenburg tartománya volt, azóta több kelet- és nyugat-európai országnak lett a két információs szabadságjogot szinoptikus módon védő intézménye. A magyar szabályozás hatásáról lásd Dix 2001, 69-76. 317

A biztosi beszámolók tanúsága szerint az adatvédelmi és információszabadság-ügyek 90-10%-os arányban fordulnak elő a teljes ügyforgalomban.

71

ütközése. Javára szól az is, hogy a két jogért egyszerre felelős biztos az állásfoglalásai esetjogi jellegű sorával csak így képes a két jog egymáshoz való viszonyát, ütközőfelületeik határvonalát kimunkálni.318 Az, hogy a hivatalban lévő biztosok nem minden ügyben találják az egyensúlyt az átláthatóság és a bizalmasság között,319 nem a modell problémája, hanem az a biztos jogértelmezésének az adott ügyben megmutatkozó hibájára, hiányosságára vezethető vissza. A biztosok az ombudsmani „eszköztárukból” sem választanak minden esetben ideális eszközöket (nem mindig azt a hatáskörüket gyakorolják vagy azt az intézkedést alkalmazzák, amely indokolt lenne) az egyes jogok védelmére, ám ez a téma már a szerepfelfogással összefüggő megfontolásokhoz vezet át. Az intézmény nevének a feladatkörrel érintett szabadságjogok teljes körét tükröző megváltoztatása, ha nem is elengedhetetlen, mégis szükséges lépés lenne a védett jogok egyensúlyának érdekében.320

Az adatvédelmi biztos minden fentebb említett sajátossága mellett is ombudsman-intézmény, ennek megfelelően kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a tisztséget betöltő személynek milyenek az intézményről, vizsgálati és intézkedési lehetőségeiről, a védett alapjogokról alkotott elképzelései, röviden milyen az ombudsman szerepfelfogása.321 Az utóbb megválasztott mindkét adatvédelmi biztos egyértelművé tette, hogy folytatni kívánja az elődje(i) tevékenységével kialakított hagyományokat, ennek ellenére az eddigi három adatvédelmi biztos eltérő személyisége megmutatkozott az eltérő szerepfelfogásukban is.322 (Akkor is, ha a jelenleg hivatalban lévő biztos szerepfelfogásáról jóval kevesebbet tudunk, mint a teljes hat éves megbízatási idejét kitöltő két biztosról. Ennek oka egyrészt a megválasztása óta eltelt, a hat évhez képest kétségtelenül jóval rövidebb idő, másrészt viszont a magyarázat feltehetően magából a szerepfelfogásból is következik: a hivatalban lévő biztos elődjeinél jóval kevesebbet szerepel, ennélfogva az intézménnyel kapcsolatos víziói is kevésbé megismerhetőek, ám önmagában e tényből is fontos következtetéseket lehet levonni a szerepfelfogására nézve.)

Az első adatvédelmi biztos, Majtényi László az intézményt alapvetően ombudsmani intézménynek tekintette (abból is következően, hogy az ombudsman intézményét Magyarországon alapvetően az ő elképzelései szerint hozták létre).323 Feladatának nem csupán a törvények betartatását tartotta, hanem azon túlmutató alapjogvédelmet valósított meg. Ajánlásai gyakran hivatkoztak alkotmányos értékekre, parlamenti beszámolóinak bevezetőiben pedig már-már szépirodalmi stílusban értékelte az általa védett szabadságjogok helyzetén keresztül a magyarországi közállapotokat.324 Alapvetően csak panaszok alapján járt el, hivatalból indított eljárásainak száma igen kevés volt, általában megvárta, hogy a panaszos hozzá forduljon, és ennek megfelelően csak korlátozott mértékben élt a proaktív jogvédelem különféle eszközeivel.325 Például az úgynevezett kanadai modellkísérlettel, az információs jogi helyi megbízottak hálózatának támogatásával az adatvédelem és az

318

SZÉKELY 2004, 54., A magyar megoldást a második adatvédelmi biztos „nagyon jónak” minősítette, PÉTERFALVI 2009, 27. 319

A legtöbb ilyen kritikát kiváltó ügyek között példaként említhető a halapenz.hu esete, a biztosnak az oknyomozó újságírással kapcsolatos nyilatkozata, valamint a rendőr arcképmásával kapcsolatos állásfoglalása. Az ügyekről lásd: PÉTERFALVI–SZABÓ 2004, 39-40., MONG 2005, SZABÓ 2008a. 320

Azokban a nemzeti törvényekben, amelyekben a két információs szabadságjogot közös védnökre bízta a jogalkotó, rendszerint ennek megfelelően megváltoztatták az elnevezést. Erre vonatkozó javaslatot fogalmazott meg az Eötvös Károly Intézet az elektronikus információszabadságról szóló törvény koncepciójában. EKINT 2005, 116. 321

SOMODY 2010b. 322

A biztosok értékelésekor fontosnak tartom jelezni, hogy 2000. és 2003. között az első és a második adatvédelmi biztos munkatársaként dolgoztam. 323

Ennek szubjektív összefoglalása: MAJTÉNYI 2005a. Majtényi László az ombudsman intézményével kapcsolatos elképzeléseit a kismonográfiájában foglalta össze: MAJTÉNYI 1992. 324

A beszámolók bevezetői utóbb megjelentek a Kritika című társadalomelméleti és kulturális lapban: Az adatvédelmi biztos üzenetei, Kritika, 2001. október 15-19. oldal. 325

„A társadalom kezd elfordulni a jogállami forradalom eszményeitől.” MAJTÉNYI–TÓTH 2001, 54.

72

információszabadság kultúráját igyekezett terjeszteni a közigazgatásban.326 Megyei ombudsmani látogatásokat tartott, amelyek keretében munkatársaival egy-egy megye adatkezelőinél tett látogatást. Megválaszolta az adatkezelők konzultációs kérdéseit, ám arra ügyelt, hogy ne használják ingyenes vállalati jogtanácsosnak. Tudatosan törekedett az adatvédelmi biztosi esetjog építésére, arra, hogy állásfoglalásaiban jogértelmezése általánosítható megállapításokként is megjelenjen, a gyakorlat mindenkor illeszkedjen a korábbi esetek megállapításaihoz, ugyanakkor a jogértelmezés kövesse is a világ változásait.327 Az adatvédelem mellett szívügyének tekintette az információszabadságot is, annak ellenére, hogy ügyeinek csak kis hányadában foglalkozott e szabadságjoggal, ám nyilvános megszólalásai többségében a nyilvánosság mellett is érvelt. Az információszabadság-ügyek kis arányát a teljes ügyforgalmon belül úgy értékelte, hogy ez a helyzet rossz.328 Az adatvédelmi ügyei mellett fontosnak tartotta információszabadság eseteit is, évekkel mandátumának lejárta után indignált hangvételű olvasói levélben kérte ki magának, hogy ne lennének az információszabadság érvényesülésében rossz tendenciák, csupán az ő információszabadság esetjogához képest nem fejlődött az újabb adatvédelmi biztosi gyakorlat.329 Számos esetben lépett fel titokfelügyeleti jogkörében, ám az adatvédelmi nyilvántartás vezetésével kapcsolatos hatásköre érzékelhetően nem érdekelte. Munkatársaival az információs jogok szakértői centrumát hozta létre az Adatvédelmi Biztos Irodájában.330 Számos esetben konfrontálódott a közhatalommal, az ombudsman lényegét az állam fizetett ellenségének szerepében látta,331 ennek megfelelően nem is jelölte újra a köztársasági elnök, hiszen újraválasztására a politikusok rossz emlékei miatt nem volt esély.

A második adatvédelmi biztos, Péterfalvi Attila deklaráltan nem készült a megbízatásra külön programmal, hivatali elődje tevékenységével azonosult, célja az volt, hogy legalább olyan színvonalon vigye tovább „a működést és az adatvédelem ügyét, ahogy ez korábban is volt.”332 Figyelemre méltó, hogy megszólalásai döntő többségében (ahogy az előző idézetben is) csak az adatvédelemmel foglalkozott, az információszabadságnak kevesebb figyelmet szentelt. Hatáskörei közül elődjénél jóval nagyobbra értékelte jogszabály-véleményezéseket, úgy vélte, ha a jogszabályok jó minőségűek, akkor kevesebb a visszaélés és könnyebb a jogellenes adatkezelések megállapítása.333 Titokfelügyeleti jogkörében a neki megküldött szolgálati titokköri jegyzékeket nagy számban véleményezte. A második ciklusban megszűntek a megyelátogatások. A biztos elődjénél kevesebb figyelmet fordított az esetjog-építésre, az eseteken átívelő jogértelmezés helyett az adott ügy megoldása tűnt számára fontosabbnak. Működését többször kritizálták gyakorlatának ellentmondásos volta miatt.334 Megőrizte elődje hivatali stábját, ám hatásköreinek bővülésével párhuzamosan közel meg is duplázta létszámát. Utóda ezt úgy értékelte, hogy „vitaklubból hivatallá” fejlesztette a szervezetet.335 A nyilvánosság ügye a második biztos idején háttérbe szorult, ám ő maga kiemelkedően sokat használta

326

A kanadai modellkísérlet leírásához lásd ADATVÉDELMI BIZTOS 1997, valamint METZINGER 2005. 327

SÓLYOM 2001a. 89. 328

MAJTÉNYI–KERÉNYI 1996. 329

„A kétkolumnás interjú alanya, miközben hosszan érdekes esetekkel példálózik, egyetlen olyan információszabadság-ügyet nem említ, mely ne volna három évnél régebbi (!), mely ne az én özönvíz előtti hivatali működésem idejéről szólna. Az elmúlt években - lásd: aktivizmus - már csak Információszabadság Főosztály van, említésre érdemes információszabadság-ügy nincs.” MAJTÉNYI 2004. 330

Kezdetben aki e jogokkal foglalkozott, az nagyrészt e hivatalban dolgozott. E hivatal korábbi munkatársai közül került ki a két utóbbi adatvédelmi biztos is. 331

A megfogalmazást hivatkozza például SZENTE 2001, 11. 332

PÉTERFALVI–SZABÓ 2004, 37. és PÉTERFALVI 2009, 25. 333

Ezt emelte ki megválasztása előtti parlamenti bizottsági meghallgatása során is, és így emlékezett vissza mandátumának lejártát követően. PÉTERFALVI 2009, 25. 334

A leggyakoribb kritikák a két szabadságjog egymástól eltérő súlyú kezelésével, a többi alapvető jog figyelmen kívül hagyásával és általában a nem koherens jogértelmezéssel voltak kapcsolatosak. A biztos ezekre reagál: PÉTERFALVI–SZABÓ 2004, 39-40. és PÉTERFALVI 2009, 27. 335

IZSÁK–DOBSZAY 2008.

73

a nyilvánosságot. Éjjel-nappal, hétvégén és szabadság idején is a sajtó rendelkezésére állt,336 amely élt is e lehetőséggel, a biztos rengeteget szerepelt a sajtóban. Ő maga ezt a jogpropaganda-tevékenysége és az adatvédelmi kultúra terjesztése jegyében tett erőfeszítése részeként értékelte. Nyilatkozatai miatt sokszor került konfliktusba jogvédő szervezetekkel, a közhatalom sem kedvelte, ez utóbbi pedig általában a jól működő ombudsmanokkal történik meg. Igaz, utóbb úgy nyilatkozott, bízik abban, hogy az Országgyűlés nem azért nem választotta újra, mert ellenséget vagy ellenfelet látott benne.337

A harmadik biztosról, Jóri Andrásról egyelőre kevesebbet tudunk, hiszen folyamatban lévő ombudsmani ciklusát tölti. Jelöltként szakértelmével lenyűgözte az országgyűlési képviselőket a frakcióknál tett látogatása és a bizottsági meghallgatása során,338 megválasztása után azonban elődjénél sokkal kevesebbet szerepelt. Ez a megfontoltabb nyilatkozattétel szándékára utal, ám értékelhető a passzívabb működés jeleként is. Alapvetően ő is megőrizte elődje munkatársait, ám az intézmény munkája színvonalának javítása érdekében a hivatala szervezetét részben átalakította. Maga is úgy látta, változtatni szükséges azon, hogy a biztos akkor válaszol, ha megszólítják, mert ez azzal jár, hogy gyorsan kell kialakítani a választ, és az nem áll összhangban a korábbi, hasonló ügyekben már kialakított állásfoglalásokkal, nincs idő kellően elemezni a kérdést, s így a kidolgozott állásfoglalások nem kellő mélységűek.339 Ezek orvoslására hozta létre megválasztását követően a stratégiai főosztályt. Megnyilatkozásai alapján feladatának nem annyira az alapjogvédelmet, hanem a professzionális színvonalú adatvédelmi és információszabadság-jogalkalmazást, a szabályok érvényesülésének ellenőrzését és elősegítését látja. Biztossá választását évekkel megelőzően tett állásfoglalása szerint a biztos feladata „a rendszerváltó értelmiségiek útkeresése eredményeként lefektetett elvi alapokat követően” már inkább az, hogy a „hétköznapokban csiszolgassa” az adatvédelmi jog dogmatikáját például akkor, amikor egy nemzetközi bankcsoport adatkezelésének problémáit kell megoldani. Ennek megfelelően „az irodalmi igényű ajánlások helyett a praktikus felhasználhatóság, a jogi szabatosság, az eljárási határidők megtartása az, ami számít. A maroknyi, lelkes csapat helyébe jól szervezett hivatalnak kell állnia. Az ombudsman-modell helyébe fokozatosan a hatósági munka logikája lép. Mindez így van jól: a hétköznapok kihívásainak csak így lehet megfelelni” – írja.340 Figyelemre méltó, hogy korábbi írásai alapján Jóri Andrásnak az intézménnyel kapcsolatos elképzelései mindenki, így az őt jelölő köztársasági elnök számára is megismerhetőek voltak, a többi jelölt tervei ennyire nem voltak tisztán láthatók.341

Minden, az intézményt a hatósági működés felé toló tényező ellenére úgy vélem, a Magyar Köztársaságnak nem szabad lemondania az információs szabadságjogok ombudsmani védelméről. A biztos feladatával érintett szabályok érvényesülésének ellenőrzésére számos törvényességi ellenőrzést végző hivatal működik,342 az adatvédelmi és információszabadság-jogviták eldöntése pedig hatékonyabban történhet a bíróságok által.343 Az adatkezelők segítése a szabályok végrehajtásában pedig az időközben megnövekedett számú, adatvédelemmel foglalkozó szakértők, tanácsadók és ügyvédek feladata lehet, e szerepet az adatvédelmi biztosnak bizonyosan nem szabad felvállalnia. Mindezek azonban nem alkalmasak arra a feladatra, ami viszont az ombudsmannak a sajátja: a szabályok mögötti morális tartalom hangsúlyozására, az egyes magánszféra-sérelmek vagy közhatalmi titkolózások az Alkotmánybíróság által kialakított alapjogi jogértelmezésen nyugvó és

336

PÉTERFALVI 2009, 26. 337

PÉTERFALVI 2009, 29. 338

Lásd az Alkotmányügyi bizottság 2008. szeptember 24-i ülésének jegyzőkönyvét. 339

JÓRI–ANTAL 2008. 340

Jóri András által szerkesztett, jogiforum.hu adatvédelmi rovatának mission statement-je. 2004. május 12. http://www.jogiforum.hu/adatvedelem 341

2010-ben a biztos a hatósági működéssel kapcsolatos álláspontját finomította. JÓRI 2010. 342

Például a pénzügyi szervezetek esetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a hírközlési szolgáltatók esetében pedig a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság. 343

Ez nem jelenti természetesen azt, hogy a bíróságok e gyakorlata ne szorulna fejlesztésre.

74

egyben értékalapú megközelítésére. Az ombudsmannak ez az egyéni jogok védelmében rejlő értékek mentén való működése, az általános érvényű – és nem az adott szabályozás által meghatározott – megállapítások tételére való alkalmassága emeli ki minden más, az adatvédelmi törvényt értelmező és alkalmazó intézmény közül. Az információs társadalomban az információ minden korábbinál fontosabb hatalmi tényezővé válik, a kezelésével gyakorolt információs hatalomnak egy fontos korlátja és ellensúlya szűnne meg az adatvédelmi biztos ombudsmani jellegű tevékenységének felszámolásával.

75

5. Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata

A következő oldalakon a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) információszabadság-szabályainak magyarázata olvasható. A kommentár rendhagyó egyrészt annyiban, hogy bár a szabályértelmezéseivel a gyakorlat számára igyekszik tanácsokkal szolgálni, a szokásostól eltérő mértékben épít az információszabadsággal kapcsolatos jogalkalmazói gyakorlatra, másrészt olyan kontextusba helyezi a szabályokat és a magyarázatokat, amely a kommentár műfajában ugyancsak újdonságnak számít: abból indul ki, hogy a közérdekű adatok nyilvánossága alkotmányos alapjog. E sajátos kommentárszerkesztési mód indoka, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos joggyakorlat korántsem mondható egységesnek, számos ponton kritika fogalmazható meg vele szemben, és ennek magyarázatát éppen abban látjuk, hogy az ítélkezés sokszor figyelmen kívül hagyja az alkalmazott szabályok alkotmányos összefüggéseit.

Márpedig az információszabadság alkotmányos jogként értelmezendő, e jog nem más, mint a hatalom átláthatósága demokratikus jogállami követelményének alkotmányi megfogalmazása, törvényi szabályai e követelmény garanciáiként érvényesülnek, a klasszikus szabadságjogokra jellemző hatalom – polgár viszonyban értelmezendők. A kommentár ezt a szemléletet kívánja érvényre juttatni.

A következőkben Alkotmány alatt az 1989-es jogállami forradalom alkotmányát értjük, abban a formájában, ahogy az 2010 elején hatályban volt. Alaptörvényként ezzel szemben a 2011. Évi alkotmányozás során létrejött, az Országgyűlés által 2011. április 18-űn elfogadott szöveget értjük.

A törvény célja (Avtv. 1. §)

1. § (1) E törvény célja annak biztosítása, hogy - ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz - személyes adatával mindenki maga rendelkezzen, és a közérdekű adatokat mindenki megismerhesse.

(2) E törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi.

(3) E törvény szerint megengedett kivételt csak meghatározott adatfajtára és adatkezelőre együttesen lehet megállapítani.

Alkotmányos kiindulópontok

1. Az Avtv. két alkotmányi felhatalmazás végrehajtására született törvény: az Alkotmány 59. § (2) bekezdése szerint a személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges; a 61. § (3) bekezdése pedig ugyanezt írja elő a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény tekintetében. Az Avtv. mind preambuluma, mind pedig az itt elemzett, a törvény célját meghatározó 1. §-a szerint a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését szolgálja. Az új Alaptörvény szerint az információszabadság anyagi jogi szabályai nem számítanak sarkalatos törvényhozási tárgykörnek, csupán az érvényesülését ellenőrző hatóságra vonatkozó szabályokat kell sarkalatos törvényben rögzíteni. Érdekes azonban, hogy amíg az Alkotmány a két információs szabadságjogot két külön §-

76

ban említette, addig az Alaptörvény a szakaszok szintjén is összekapcsolja e két jogot. A VI. cikk (2) bekezdése így fogalmaz: Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez

2. Érdemes megjegyezni, hogy míg az Alkotmány és az Alaptörvény információszabadságot szabályozó 61. § (1) bekezdése, illetve VI. c ikk (2) bekezdése a közérdekű adatok megismerése mellett azok terjesztésének szabadságáról is szól, addig az Avtv. csupán a megismerés jogát nevesíti. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a közérdekű adatok szabad terjesztése korlátozás alá esne, éppen ellenkezőleg: ha egy közérdekű adat nyilvános, vagyis annak megismerését törvényi szabályok nem korlátozzák (nem minősül állam-, illetve szolgálati titoknak stb.), akkor az szabadon, bármiféle további korlát nélkül terjeszthető is. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy egy közérdekű adat megismerése, hozzáférhetővé tétele során nem lehet az adatot megismerő egyén számára terjesztési korlátokat szabni, esetleg ilyen terjesztési korlátok megtartásától függővé tenni a nyilvános körérdekű adat megismerését. (Ez összefüggésben áll azzal is, hogy az információszabadság gyakorlása nem célhozkötött.)

3. Amint láttuk, az Alkotmány felhívott szabályai úgynevezett kétharmados törvényekre utalják a két információs szabadság – a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog – további szabályozását. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése általános követelményként írja elő az alapjogok további, Alkotmányon túli szabályozásával kapcsolatban, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A rendelkezés első fordulata értelmében tehát alapjogokra vonatkozó – Alkotmányon túli – szabályokat csak törvény állapíthat meg, alacsonyabb szintű jogszabály (Kormány, miniszter vagy önkormányzat által kibocsátott rendelet) erre nem alkalmas. Ezen általános követelményen túl az Alkotmány számos alapjog esetében azt is előírja, hogy az adott alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez utóbbi körbe tartozik tehát az Avtv.

Ugyanakkor az az alkotmányi rendelkezés, amely az információszabadság kétharmados törvényi szabályozását írja elő, nem zárja ki azt, hogy a tárgykörben egyszerű többséggel elfogadott törvények is szülessenek. A 4/1993. (II. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg.”

Az Országgyűlés az Avtv. megalkotásával eldöntötte, hogy az információszabadságra vonatkozó rendelkezések közül melyek azok, amelyeket minősített többséggel kell elfogadni. A minősített többség követelménye ezt követően vonatkozik „e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni.” [1/1999. (II. 24.) AB határozat] Ezen kívül, az Avtv.-t nem érintve a parlament egyszerű többségű törvényt is alkothat a közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatban, mint ahogy tette ezt az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC törvény elfogadásakor.

A törvényi szint mellett szóba jöhet az információszabadsággal kapcsolatos kérdések rendeleti szintű szabályozása is: „nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is.

77

Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.] Ennek megfelelően a közérdekű adatok nyilvánosságát „csupán távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek.” [29/1994. (V. 20.) AB határozat.] Az Alkotmánybíróság több alkalommal kimondta, hogy „mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy – az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően – törvénybe kell-e foglalni vagy sem.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.] A törvényi és az esetleges rendeleti szint elhatárolása tehát mindig egyedi mérlegelést igényel.

Történet

E szakasz szövege a törvény megalkotása óta változatlan.

Értelmezés

Az értelmezésben a szakasznak csak az információszabadság szempontjából releváns elemeit vizsgáljuk.

1. A megismerés szabadsága. Az (1) bekezdésben jelöli ki a törvény a saját célját, amely részben az Alkotmány 61. §-ának végrehajtása. Érdekes, hogy míg az Alkotmány a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének a szabadságáról szól, addig a törvény csak a megismerés szabadságával foglalkozik, a terjesztés szabadsága a törvényben nem jelenik meg. Tekintettel azonban e jog szabadságjogi jellegére, ha a szabadság érvényesülése nem igényel törvényi garanciákat, ahhoz nem is szükséges az Alkotmánynál alacsonyabb szinten szabályozni a kérdést, e törvény tehát az információszabadságnak azzal a területével foglalkozik, amely a megismerés szabadságaként írható le a legjobban.

2. A közérdekű adatok megismerhetősége. Az Avtv. a 2. § 4. pontjában definiálja a közérdekű adat fogalmát, ám a törvény információszabadság-rendelkezései nem csupán az e definíciónak megfelelő adatok megismerhetővé tételét szabályozzák. Bizonyos közérdekből nyilvános adatok a törvény szerint osztják a közérdekű adatok sorsát, erre nézve lásd a 2. § 5. ponthoz, a 19. § (4) és a 19. § (5) bekezdéshez fűzött magyarázatokat is. A törvény tehát – legalábbis a célját meghatározó rendelkezésben – az alkotmányi értelemben vett közérdekű adatok megismerhetőségét, és nem az Avtv. definíciója szerinti szűk értelemben vett közérdekű adat nyilvánosságát tűzi ki céljául.

3. Az eltérés lehetősége. A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha ezt e törvény kifejezetten megengedi. Ez egyrészt a szabályozás tárgyát képező alapjogi viszonyok jellegzetességei miatt van így, az alapvető jogok korlátait és lényeges garanciáit csak törvényben lehet szabályozni, másrészt azért, mert az Alkotmány szerint a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, az így megalkotott információszabadság-törvényben megfogalmazott főszabályok, általános szabályokhoz képest a speciális, kivételt meghatározó szabályok megalkotásának általános lehetősége kiüresítené ezt az alkotmányi rendelkezést, közvetve lehetőséget nyitna az általános szabályok teljes vagy részleges félretételére. Lásd még ehhez az alkotmányos kiindulópontokról szóló rész 3. pontját.

E korlát megjelenik az (1) bekezdésben („ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz”), ez a megfelelő jogforrási szintre való utalást jelenti, a (2) bekezdésben („E törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi.”), ami azt jelenti, hogy a törvény maga határozhatja meg a kivételek, a különös információszabadság-normák alkalmazásának lehetséges körét. A (3) bekezdés szabálya is ezzel kapcsolatos, az a kivételek széles értelmezését hivatott megakadályozni.

78

A különös információszabadság-szabályok az Avtv. rendelkezéseitől akkor térhetnek el, ha ezt az Avtv. kifejezetten megengedi. A törvény információszabadság-rendelkezései több helyen, többféle technikával engedik meg az eltérést. Vannak az Avtv.-nek olyan rendelkezései, amelyektől csak törvény térhet el, ezek jellemzően az alapvető jog korlátozásának vagy a törvényben meghatározott garanciái csökkentésének lehetőségét tartalmazzák. A megismerés szabadságának általánosságát és annak lehetséges korlátait kijelölő 19. § (3) bekezdés a megismerhetővé tétel kötelezettsége alóli kivételként állapítja meg azt, hogy ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánítja, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá azt, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény meghatározott érdekből korlátozza. A közhitelű nyilvántartásokból történő adatszolgáltatások kivétele a törvény alkalmazási köréből (22. §) szintén az információszabadság korlátozását jelentheti, ezért ezeket az adatszolgáltatásokat is csak törvény határozhatja meg. A törvény 19. § (4) bekezdése a közfeladatot ellátók közérdekből nyilvánossá tett személyes adatai tekintetében enged kivételt, csak törvény határozhat meg ilyet („ha törvény másként nem rendelkezik”). Hasonló megoldást választ a törvény a 19. § (5) bekezdésében is a közszolgáltatók nyilvánossá tett adatai tekintetében. Az információszabadság körében érvényesülő adatelkerülési szabályoktól is csak törvényben lehet eltérni [21/A. § (3) bekezdés: „Törvény az (1) és (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően rendelkezhet.”] bármilyen irányban, hiszen bármilyen eltérés alapvető jog (vagy a személyes adatok védelméhez való jog, vagy az információszabadság) korlátozását jelentené, mivel e rendelkezések e két jog garanciáit határozzák meg. Sajátos eltérési lehetőség megállapításával találkozunk a 19. § (6) bekezdésében az üzleti titokkal összefüggésben, ahol a törvény kifejezetten megjelöli azt a jogszabályt, amelynek rendelkezéseit alkalmazni kell: „az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók”. A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja továbbá az Európai Unió jogszabálya is az Európai Unió meghatározott érdekeire való tekintettel a 19. § (7) bekezdése szerint.

Más esetekben, ha a törvény az alapjog javára engedi meg az eltérést, akkor nem határozza meg ilyen szigorúan a megfelelő jogforrási szintet, általában jogszabályban való eltérés lehetőségéről szól, amin a törvénytől az önkormányzati rendeletileg terjedő skálán az egész magyar jogforrási hierarchiát kell érteni. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságát korlátozó rendelkezésben foglaltaktól – az információszabadság javára – történő eltérést a 19/A. § (3) bekezdése engedi meg, a nyilvánosság korlátozásának az e törvényben meghatározott idejét csökkenteni bármilyen szintű jogszabály számára megengedi. („Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.”) A 19. § (2) bekezdésében a törvény a közzétételi nyilvánosság körében úgy rendelkezik, hogy a tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja. Ez a rendelkezés a törvényben meghatározottnál erősebb garanciák megállapítását teszi lehetővé bármilyen szintű jogszabályban.

Nem a törvényben meghatározottaktól való eltérés lehetőségét biztosítja, hanem a keresztabályozás módszerének alkalmazását valósítja meg a törvény a 19. § (1) bekezdésében a „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv” megfogalmazással. Ebben az esetben a külön jogszabály az Avtv. egyes rendelkezéseinek tartalmát, a kötelezettségek címzettjeinek körét határozza meg, nem pedig eltérést fogalmaz meg.

A törvény hatálya (Avtv. 1/A. §)

1/A. § (1) E törvény hatálya a Magyar Köztársaság területén folytatott minden olyan adatkezelésre és adatfeldolgozásra kiterjed, amely természetes személy adataira vonatkozik, valamint amely közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmaz.

79

(2) E törvényt a teljesen vagy részben automatizált eszközzel, valamint a manuális módon végzett adatkezelésre és adatfeldolgozásra egyaránt alkalmazni kell.

(3) Nem kell alkalmaznia e törvény rendelkezéseit a természetes személynek a kizárólag saját személyes céljait szolgáló adatkezeléseire.

Alkotmányos kiindulópontok

Az Alkotmány és a jogszabályok területi hatálya általában a Magyar Köztársaság területére terjed ki. A hatályt megállapító rendelkezéseknek elsősorban a törvény adatvédelmi rendelkezései tekintetében van jelentősége, mert személyes adat kezelői Magyarországon sem feltétlenül magyar adatkezelők, magyar adatkezelők is kezelhetnek személyes adatokat külföldön, továbbá külföldiek személyes adatainak kezelésére is sor kerülhet Magyarországon, ennek megfelelően rendezni kell, hogy ezekben a valamilyen külföldi elemet tartalmazó adatkezelési viszonyokban alkalmazandó-e a magyar adatvédelmi törvény, vagy sem.

Az információszabadság esetében a törvény magyar közhatalmi és más közfeladatot ellátó szervekre terhel kötelezettségeket, valamint Magyarországon nyújtott közszolgáltatásokat érintő rendelkezéseket tartalmaz. Funkciója a magyar közhatalom átláthatóságának a biztosítása.

Történet

Az adatvédelmi törvény eredetileg nem tartalmazott kifejezett rendelkezést a hatályára vonatkozóan, csupán az általános joghatósági elvek jelölték ki az alkalmazási körét, illetve csak az egyes konkrét szabályokból lehetett következtetni a hatályára. A jogalkotó azonban úgy látta, hogy az országnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása után ez értelmezési problémákat vetett volna fel, ezért indokoltnak látta a törvény személyi, tárgyi és területi hatályát pontosan meghatározni. Ennek megfelelően a rendelkezést a 2003. évi XLVIII. törvény illesztette be, és 2004. I. 1-től hatályos.

Értelmezés

Az (1) bekezdés információszabadság-szempontból releváns része szerint a törvény hatálya a Magyar Köztársaság területén folytatott közérdekű adatot vagy közérdekből nyilvános adatot tartalmazó adatkezelésre terjed ki. A közérdekű és a közérdekből nyilvános adat meghatározására nézve lásd a 2. § 4. és a 2. § 5. pontjához írt magyarázatokat. Az adatkezelés tekintetében a törvény 2. § 9. pontja úgy rendelkezik, hogy az az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így például gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is. Ez utóbbiak elsősorban a személyes adatok kezelése szempontjából relevánsak, ettől függetlenül az adatkezelés definíciója a közérdekű adatokkal végzett műveletekre is vonatkozik. (A 2005. évi XIX. törvényt megelőzően a definíció kifejezetten a személyes adatokra vonatkozott, ekkor azonban a definícióból törölték az adat „személyes” jelzőjét.) A törvény tehát nincs tekintettel például a közfeladatot ellátó személyek vagy az adatigénylők állampolgárságára.

Az (1) bekezdés többi része adatvédelmi szempontból bír jelentőséggel. Ugyancsak elsősorban adatvédelmi szempontból releváns az automatizált és manuális adatkezelésekre vonatkozó (2) bekezdés, valamint a természetes személyek saját személyes céljait szolgáló adatkezelések kizárása a (3) bekezdésben.

80

A közérdekű adat definíciója (Avtv. 2. § 4. pont)

2. § 4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől;

Alkotmányos kiindulópontok

1. A közérdekű adat fogalma nemcsak az Avtv. információszabadság-szabályainak központi kategóriája, hanem maga az Alkotmány is ezt a kifejezést használja az alkotmányos alapjog megnevezésére: a 61. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. Tehát mind az Alkotmány, mind az Alkotmányt végrehajtó Avtv. a közérdekű adat fogalmán keresztül ragadja meg azt a szabadságjogot, amely a kommunikációs jogcsoport részeként a közhatalom átláthatóságát, a közhatalmi tevékenység megismerhetőségét és így bírálhatóságának előfeltételét hivatott biztosítani.

2. Ugyanakkor megfigyelhetjük, hogy az Alkotmányt értelmező és alkalmazó Alkotmánybíróság, illetve a törvény fogalom-meghatározása nem mindig esik egybe. Az Avtv. értelmében a közérdekű adatok köréből a személyes adatok (vagyis a meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható információk) egyértelműen ki vannak zárva. Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanakkor közérdekű adatnak tekint bizonyos Avtv. szerinti személyes adatokat. A testület az úgynevezett első ügynökhatározatának [60/1994. (XII. 24.) AB határozat] rendelkező részében megállapította: „a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek – köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják – arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok.” Vagyis az Alkotmánybíróság az Avtv. kategóriarendszerében egyértelműen személyes adatnak tekintett információkat minősített alkotmányi értelemben közérdekűnek. Maga a testület is megerősítette a határozat indokolásában, hogy „ebben a határozatában tehát a ’közérdekű adat’ fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére vonatkoztatja, s nem abban az értelemben használja, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény […] meghatározza, illetve ahogy arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése rendelkezik.”

A fogalmi rendszerek közötti eltérés indoka az alkotmányos alapjogi funkcióban keresendő, és a funkció vizsgálatával összhangba is hozható. Alkotmányi értelemben vett közérdekű adat mindaz, aminek a nyilvánossága azt a célt szolgálja, hogy a közhatalom működése megismerhető legyen. Ebbe a körbe tartozhatnak olyan adatok is, amelyek egy-egy természetes személyre vonatkoznak, vagyis az Avtv. kategória-rendszerében személyes adatnak minősülnek, ám a személyes adatokkal kapcsolatban főszabályként érvényesülő bizalmas kezelést törvény a közhatalom-gyakorlás átláthatósága érdekében korlátozza. Az alkotmányi értelemben vett információszabadságot tehát egyrészt az Avtv. szerinti közérdekű adatok nyilvánossága, másrészt bizonyos, Avtv. szerinti személyes adatok bizalmasságának korlátozása is szolgálja. Ez utóbbi megközelítés érhető tetten az Avtv. egy másik fogalmában: a közérdekből nyilvános adat kategóriájában.

Nem magyarázható ugyanezzel az érveléssel az Alkotmánybíróság 15/1995. (III. 13.) AB határozata, amelyben a testület – egyébként kifejezetten az Avtv. közérdekű adat-definíciójára hivatkozva – az ingatlan-nyilvántartás adatait (amelyek gyakran meghatározott természetes személyez kapcsolódnak) minősítette közérdekű adatoknak. Ebben a döntésben tehát az AB ismét Avtv. szerinti

81

személyes adatokat kategorizált közérdekűként, amire azonban nem alkalmazható a fenti magyarázat azért sem, mivel ebben az esetben maga az Alkotmánybíróság is a forgalom biztonságával, és nem a közhatalom transzparenciájával támasztotta alá álláspontját: „Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb adatok a jogszerzők – és bárki – előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlan-nyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása.” Ebben a döntésben tehát összemosódni látszik a közhatalom átláthatóságával és az egyéb indokokkal magyarázható nyilvánosság-igény. Míg az első körben – a nyilvánosság azonos funkcióját tekintve – érthető és védhető a közérdekű adat-fogalom részben eltérő használata, a második esetben (így az ingatlan-nyilvántartás esetében) erre nincs mód. Ez utóbbit mutatja az Avtv.-nek az a rendelkezése is, amely a közhitelű nyilvántartásokat kiveszi a szabályok hatálya alól (22. §).

Történet

A közérdekű adat definíciója a törvény megszületése óta folyamatosan bővült, a jogalkotó módosításról módosításra pontosította. A törvény eredeti szövege szerint ilyen adat volt az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső és a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat. 1995. VII. 1-től (a 1995. évi LXVI. törvény nyomán) a definíció kiegészült a „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladattal” és a „közfeladatot ellátó személlyel”, valamint a dogmatikai pontosítás kedvéért egyetlen kivételként a személyes adat maradt meg, törölték „a törvényben meghatározott kivételek körébe nem tartozó adat” kitételt. 2003. VI. 9.-től (a 2003. évi XXIV. törvény által) a definíció kiegészült a szerv vagy személy tevékenységére vonatkozó adatokkal is, tehát ettől kezdve már nem szükséges, hogy a kezelésében legyen az adat. 2004. V. 1-jén a definíció érdemben nem módosult, csupán egy zárójelet szüntettek meg, érthetőbbé téve a mondatot. 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) hatályos a jelenlegi szöveg, ekkor a törvény egyértelművé tette, hogy a közérdekű adat e minősége nem függ az adatkezelés módjától, az adat önálló vagy gyűjteményes jellegétől. A törvény ekkortól – mintegy pótolva az adat definícióját – kifejezi, hogy a közérdekű adatok vonatkozásában adaton nemcsak számadatot, hanem bármilyen rögzített információt vagy ismeretet érteni kell.

Értelmezés

1. Adat. Értelmezést igényel a definíció azon eleme, amely az adatra vonatkozik. Az adatvédelmi törvény meghatározásaiban szereplő „adat” kifejezés igen tág fogalmat takar, bár magának az „adat” szónak a meghatározását nem találjuk meg a törvényben, pedig mind a személyes, mind a közérdekű adat fogalmának eleme. Nem azonos az informatikai értelemben vett adat-fogalommal, a törvény ugyanis nem tesz különbséget adat és információ között. Az „adat” kifejezés alatt – amikor az információs jogi szabályozásról beszélünk – bármiféle ismeretet, az értelmezett adatot, információt, és ezeknek a strukturált halmazát is értenünk kell. Az adatvédelmi biztos is – a személyes adat fogalmának széles értelmezéséhez hasonlóan – tágan értelmezte az adat fogalmát. Gyakorlata alapján adatnak tekintendők például a kép- és hangfelvételeken szereplő adatok, a szóban elhangzó információk, egy per iratanyagában lévő ismeretek. A törvényi definíció szerint tehát az adat lehet bármiféle „információ vagy ismeret”.

Az adatok természetesen rendszerint nem önmagukban, hanem több adat alkotta adategyüttes részeként léteznek, vagy egy tág értelemben vett (akár hagyományos, akár elektronikus) dokumentum tartalmazza azokat. A magyar információs jogi szabályozásban elválik egymástól az adat és az azt tartalmazó irat, a dokumentum, a hordozó médium fogalma. A szabályozás adatközpontú, rendelkezései az adat, és nem az azt hordozó dokumentum kezelésére vonatkoznak.

82

Ez megjelenik az adatvédelmi biztos gyakorlatában is, aki több esetben csak meghatározott adattartalmat tekintett személyesnek vagy közérdekűnek, míg az adott irat vagy dokumentum adattartalmának más elemeit ettől eltérően ítélte meg. A bírósági gyakorlatban ez a megkülönböztetés ugyancsak tetten érhető: a Legfelsőbb Bíróság az önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyvvel kapcsolatban mondta ki azt, hogy a dokumentumnak csak meghatározott adattartalma minősül közérdekű adatnak [BH 1996. 581.], így tehát a közérdekű adatokra vonatkozó szabályok nem az egész dokumentumra, hanem csak magukra az ilyen adatokra alkalmazandók. Az adatközpontú szabályozási mód mellett szóló érv, hogy jobban szolgálja az az állam átláthatóságát, hiszen a közérdekű információ megismerhetőségét az azt hordozó médium formájától függetlenül biztosítja. Lehetővé teszi a dokumentumba nem foglalt, attól függetlenül létező adat megismerhetőségét, csakúgy, ahogyan azt is biztosítja, hogy a nem kizárólag közérdekű információt tartalmazó dokumentumban lévő közérdekű adat is megismerhető legyen. Emellett az Avtv. szabályai között olyan rendelkezést is találhatunk, amely biztosítja az adatot tartalmazó dokumentum megismerhetőségét, a 20. § (3) bekezdése szerint ugyanis a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről – annak tárolási módjától függetlenül – másolat kérhető. Lásd még a kivonatolásról szóló 20. § (4) bekezdéséhez írtakat is.

Gyakori kritikai felvetés a hazai információs jogi szabályozással szemben, hogy nem tesz különbséget adat és információ között, e jogterület művelői szinonimaként használják e két fogalmat. Ha elfogadjuk azt, hogy a két fogalom közötti legfőbb különbség az, hogy az adat önmagában értelmetlen, az információnak ezzel szemben már van valami jelentéstartalma, akkor igazat kell adnunk ennek a megállapításnak. Ugyanakkor nem biztos, hogy helytelen az összemosás, és az „értelmetlen” adatot és az „értelmes” információt élesen meg kellene különböztetnünk. Az értelmetlen (értelmezhetetlen) és értelmes (értelmezhető) egy skála két végpontja, amely között igen sokféle átmenet található, és az értelmezhetőség foka igen nagymértékben kontextusfüggő, függ az adattal együtt közölt más adatoktól, az értelmező személyétől, az ő személyes és a társadalom szinte valamennyi tagjának ismereteitől is. Ugyanaz a szám lehet valaki számára mindent megmagyarázó információ, és valaki más számára egy semmitmondó karaktersor (adat). Az adat önmagában nem hordoz jelentést, ahhoz értelmezni kell, kontextusba kell helyezni, azaz újból információvá kell válnia. [„Az az adat, hogy 30 000, önmagában egy absztrakt mennyiség; 30 000 forint ennél már többet jelent, persze attól függően, hogy Hollandiában vagy Magyarországon, 1948-ban vagy 1984-ben értelmezendő, az ugyanennyi, mai magyar árfolyamon értendő hálapénz már ’megfogható’ érték, és az, hogy ki miért adja, miért kapja és ez a tény kinek a tudomására jut (…), mind-mind közelebb visz az adattól az újraértelmezett információig.” Székely Iván: Fórum. Fundamentum, 2004. 4. szám, 48. oldal.] Érdemes ezért ismeretként felfogni az adatot, információt, függetlenül attól, hogy hogyan nevezi a jog.

A magyar információs jogi szabályozás tehát – a külföldi mintáktól eltérően – az adatvédelem és az információszabadság központi kategóriájává is az adatot teszi, anélkül, hogy definiálná. Ez haladó személetről árulkodik, mert nyilvánossá magát az adatot teszi és nem a hordozóját. Ezek szerint bármilyen módon rögzített ismeret (adat, adategyüttes, információ), az adathordozóra tekintet nélkül (például elektronikus módon, hagyományos okiraton) a hazai törvény alapján adat. Ezt erősíti meg az a megfogalmazás, amely szerint az adat közérdekű lehet „függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől”, „bármilyen módon vagy formában” rögzítették is.

Az adatvédelmi biztos gyakorlatában többször előfordult, hogy az önkormányzatok kizárólag a hagyományosan (papír alapon) rögzített adatokat bocsátották a kérelmező rendelkezésére, a nyilvános ülésekről készített videó- vagy hangfelvételek másolati példányai átadásától elzárkóztak. A biztos számos alkalommal leszögezte, hogy az információszabadság szempontjából egyformán kezelendő a jegyzőkönyv, a hang- és képfelvétel, vagyis kérésre ezekről is tájékoztatást és másolatot kell adni. Bár az önkormányzati törvény csak az elhangzottak lényegét (jelenlévők neve, napirendi pontok, a tárgyalás lényege, szavazás, döntés) tartalmazó jegyzőkönyv készítését teszi kötelezővé, az

83

önkormányzatok dönthetnek úgy, hogy szó szerinti jegyzőkönyvet készítenek, és egyéb adathordozó segítségével is rögzítik az elhangzottakat, az önkormányzati törvény csak a minimálisan rögzítendő adatok körét határozza meg. A nyilvánosság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a nem szó szerinti jegyzőkönyv és a felvételek adattartalma nem pontosan egyezik meg, mert mindegyik dokumentum nyilvános. A biztos ezzel kapcsolatos állásfoglalásában hangsúlyozta, hogy az Avtv. fogalmi rendszere nem iratelven, hanem adatelven alapul, vagyis nem az adathordozó, hanem annak adattartalma a meghatározó. Az Ötv. csupán megnevez egy dokumentumfajtát, és deklarálja – az Avtv.-vel összhangban – a jegyzőkönyv teljes adattartalmának nyilvánosságát. (87/K/2006.)

2. Közfeladatot ellátó szerv vagy személy. A definíció következő tárgyalandó eleme a közfeladatot ellátó szerv vagy személy fogalma, akinek vagy amelynek a kezelésében állnak a közérdekű adatok, illetve akire vagy amelyre vonatkoznak. E kategóriára nézve a jogrendszerben nem találunk általános meghatalmazást. Érdemes megjegyezni, hogy a jogi szabályozás és az alkotmánybírósági gyakorlat a közfeladatot és a közfeladatot ellátó személyt mindig együtt taglalja. Nincs olyan jogszabály, amely tételesen felsorolná, vagy akár csak definiálná ezeket a szerveket és személyeket, de olyan sincs, amely felsorolná vagy meghatározná a közfeladat fogalmát. Vannak törvényi rendelkezések, amelyek egy-egy feladatra vagy szervre nézve kimondják, hogy az közfeladat, illetve ilyet lát el, de ez korántsem fedi le a teljes kört.

Az Alkotmánybíróság a 16/1998. (V. 8.) AB határozatában a közfeladatról azt állapítja meg, hogy az általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania, „a közfeladat közigazgatási feladat”. A testület érvelése szerint a szakmai kamarák közfeladatot látnak el. A Magyar Orvosi Kamara jogállását vizsgálva azt állapította meg, hogy annak „legfontosabb feladatai és jogai között kétségtelenül szerepelnek közhatalmi-közigazgatási jellegűek.” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat.] A statisztikai törvény a közérdekű feladat kifejezést használja, de nem határozza azt meg. [a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény 18. § (2) bekezdése.] Egy bírósági határozat azt állapította meg, hogy „a közfeladat fogalma nem szűkíthető le a hatósági jogkör gyakorlására. Az állam vagyonával gazdálkodó és azt kezelő szerv közfeladatot lát el, s mint ilyen, az adatvédelmi törvény hatálya alatt áll.” (BDT 2005. 1216. I.)

A közfeladatot ellátó személyek körének meghatározásához segítséget jelent az, hogy a Büntető Törvénykönyv értelmező rendelkezései között felsorolja a hivatalos személyeket és a közfeladatot ellátó személyek körét (Btk. 137. §). E felsorolások azonban a Btk. fogalomhasználatát határozzák meg (a törvény így is fogalmaz: „e törvény alkalmazásában”), ezért természetesen a közfeladatot ellátó személyek felsorolása nem jelenti azt, hogy az Avtv. alkalmazásában a listában szereplők lennének a közfeladatot ellátók, és csak azok. Kétségtelen, hogy az Avtv. értelmezésekor közfeladatot ellátó személynek kell tekinteni a Btk.-ban hivatalos személyként felsorolt személyeket, de akár olyanokat is, akik e felsorolásokban nem szerepelnek, de feladataik alapján megállapítható, hogy azok közfeladatok.

Összegezve tehát minden egyes esetben a feladat jellegének vizsgálata alapján, eseti mérlegelés eredményeképpen dönthető el, hogy egy-egy szerv vagy személy közfeladatot ellátónak minősül-e vagy sem. Nem kérdéses, hogy az állami és önkormányzati szervek (így például az Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok, a közigazgatási hivatalok, a helyi önkormányzatok jegyzői) a definíció által meghatározott szervek körébe tartoznak. Emellett ide sorolandók a közintézmények (például az óvoda, iskola, kórház, közgyűjtemény) is, továbbá azok a közszolgáltatók, amelyek ugyan magánjogi jogalanyok, de tevékenységük során közfeladatot látnak el (vízművek, MÁV, posta). Megjegyzendő, hogy sokan kritikaként fogalmazzák meg az Avtv.-vel szemben a „közfeladatot ellátó szerv vagy személy” kategória pontos meghatározásának hiányát, a definíció pontosítását szorgalmazta az adatvédelmi biztos is.

3. Ami az adatot közérdekűvé teszi: két vagylagosan érvényesülő feltételt találunk ebben a körben.

84

a) A „kezelés” ténye. A törvényi meghatározás szerint közérdekűnek az az adat tekintendő, amely az ott meghatározott típusú szerv, illetve személy „kezelésében” van, valamint a tevékenységére vonatkozik. Ebből következően önmagában az a körülmény, hogy az adat az adott szerv vagy személy birtokában van (az adott szerv, illetve személy tárolja, rendezi, továbbítja azt), megalapozza a közérdekű adat minőséget. Fontos kiemelni, hogy – bár a törvény nem említi kifejezetten, de – a szerv által előállított adat is lehet közérdekű, mivel az adat előállítása is egyfajta adatkezelés. Így például közérdekű adatnak minősül a szerv által meghozott egyedi határozat, a bizonyítás során begyűjtött dokumentumok tartalma is. Az ezzel ellentétes értelmezés szűkíti, végső soron pedig el is lehetetlenítheti az információszabadság érvényesülését, hiszen ha pusztán a szerv, személy által önmagáról, tevékenységéről leírtak minősülnének közérdekűnek és lennének nyilvánosak, és nem az, amiből mindez megállapítható, az információszabadság nem lenne alkalmas funkciójának betöltésére, a közhatalom ellenőrzésének szolgálatára.

A kezelés tényével, mint a közérdekű adati minőség egyik meghatározó elemével kapcsolatos adatvédelmi biztosi gyakorlat nem ellentmondásoktól mentes. Az esetek többségében a biztos szerint a közfeladatot ellátó szerv általi kezelés meglapozza az adat közérdekű voltát, de a biztos hangot adott már olyan jogértelmezésnek is, amely szerint „a jogi személyek, jogi személyiség nélküli szervezetek adatai nem válnak (…) közérdekű adattá pusztán amiatt, mert bekerülnek egy közfeladatot ellátó szerv kezelésébe. Közfeladatot ellátó szervnek, személynek nem minősülő természetes személyre, jogi személyre, illetve jogi személyiség nélküli szervezetre vonatkozóan törvénynek kell kimondania valamely adat nyilvánosságát, megjelölve a nyilvánosságra hozandó adatkört is.” (1024/A/2004, 1051/A/2004, 1926/H/2004.) Ez az értelmezés – amelynek oka álláspontunk szerint a közérdekből nyilvános adat fogalmával kapcsolatos félreértés – ellentétes a közérdekű adat definíciójának szó szerinti tartalmával.

b) A szerv „tevékenységére vonatkozik”. A kezelés helyétől függetlenül közérdekű adatok azok is, amelyek az adott szerv vagy személy tevékenységére vonatkoznak. Ha nem így lenne, nem lenne közérdekű az az ismeret, amelyet egy külső ellenőrzés, hatásvizsgálat tartalmaz, és egyértelműen a szerv munkájának a megítélésére szolgál, vagy amelyik adatigénylés során egy magánszemély kezelésébe kerül. (Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a közérdekű adatot az azt birtokló magánszemélytől is igényelni lehetne, az adatigénylés teljesítésének kötelezettje csak az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv lehet, lásd a 20. § (1)-(2) bekezdéséhez írt magyarázatot.)

4. A személyes adatok kivétele az adatkörből. Az Avtv. a közérdekű adat negatív feltételeként előírja, hogy csak az az adat minősülhet közérdekűnek, amely nem személyes adat. Tehát valamennyi olyan adat, amely egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható (lásd Avtv. 2. § 1. pont), ki van véve a közérdekű adat fogalmából. Ebből következik, hogy semmilyen adat nem lehet egyszerre személyes és közérdekű is. Ugyanakkor törvény alapján bizonyos személyes adatok a nyilvánosság tekintetében oszthatják a közérdekű adatok sorsát, erre nézve lásd a 19. § (4) bekezdéshez írt magyarázatot.

Itt kell elemeznünk a személyes adat fogalmát. A törvény szerint személyes adatnak minősül bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt – közvetlenül vagy közvetve – név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet. (Avtv. 2. § 1. pont.)

E definíció egyes elemei külön elemzést kívánnak.

Az adat kifejezés tartalmát – ahogyan a közérdekű adatok esetében is – tágan kell értelmezni, mindaz a tény, információ, ismeret, ami egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható, ide

85

tartozik. Nem csupán a személyeket azonosító adatok személyes adatok, hanem mindaz, amit az azonosító adatok segítségével egy meghatározott személyre vonatkoztathatunk. Az ismeretnek nem kell feltétlenül valóságnak lennie. Szintén személyes adat lehet a hamis ismeret is, az adat tehát, ha megfelel a többi kritériumnak, személyes adat függetlenül attól, hogy igaz-e vagy sem. Adatnak számít végül az egy – vagy jellemzően több – adatból levonható következtetés is. A definíció ezen része rendkívüli módon kitágítja a személyes adatok körét.

A személyes adat minőség kritériuma, hogy az adat egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható legyen. A személyes adat tehát alany nélkül nem létezik, aki pedig a magyar szabályok szerint kizárólag élő természetes személy lehet. Személyes adatai tehát csak az embernek lehetnek, és csak a születésétől a haláláig terjedő időben. Kérdés, milyen mértékben kell meghatározottnak lennie az adatalanynak.

A törvény az adatalany tekintetében legalább azonosíthatóságot követel meg, ez azt jelenti, hogy az adatkezelő számára kell az adat alanyának azonosíthatónak lennie, egyéb rendelkezésére álló adatok vagy speciális ismeretei alapján. Az azonosíthatóság és a kapcsolatba hozhatóság azonban minden esetben a kontextustól függ: az adatkezelő körülményeitől, ismereteitől, az érintett adatfajták számától. Így egy-egy ismeret személyes adat volta, tehát az idézett definíciónak való megfelelése csak minden körülmény körültekintő mérlegelése után állapítható meg.

Vannak olyan személyes adatok, amelyek kifejezetten azért léteznek, vagy amelyeket kifejezetten arra használunk, hogy segítsenek azonosítani azok (és ezzel együtt más adatok) alanyát. Ezeket nevezzük személyazonosító adatoknak. Ezek egy része természetes (név, születési hely és idő, anyja neve, ujjlenyomat, arcképmás), másik része mesterséges (különböző személyazonosító számsorok), vannak állandóak (születési hely, idő, anyja neve, taj-szám, ujjlenyomat) és változóak (név, arcképmás). Nem minden személyazonosító adat azonosít egyedileg valakit: egy név (vezeték- és keresztnév kombinációja) több ember neve is lehet, mégis használjuk azonosításra önmagában a keresztnevet is, ami sok ezer embert azonosíthat. A mesterséges személyazonosító adatokat ezzel szemben azzal az igénnyel készítik, hogy azok egyedileg azonosítsanak valakit, de a természetes személyazonosító adatok megfelelő kombinációjával is elérhető egy magasabb szintű azonosítási szint. Véletlen egybeesések pedig mindig lehetnek. [Ezzel kapcsolatban lásd még a 20. § (4) bekezdéshez fűzött magyarázatot is.]

Az adat megszemélyesítését tehát az azonosított vagy azonosítható alannyal való kapcsolatba hozhatóság jelenti. Az adat akkor személyes adat, ha valakivel kapcsolatba hozható, ha ez a kapcsolat nem létezik (soha nem is létezett, vagy már megszűnt), az adat megszűnik személyes adatnak lenni.

A kapcsolatba hozhatóság kérdése a személyes adat definíciójának legérzékenyebb pontja. Nem könnyű ugyanis annak eldöntése, hogy egy ismeret mitől, mikortól és meddig hozható kapcsolatba egy meghatározott személlyel. A kapcsolatot leggyakrabban a korábban már említett személyazonosító adatok segítségével hozzuk létre, ezek az adatok kifejezetten arra szolgálnak, hogy valamely ismeretet és a hozzá tartozó személyt összekössenek. Ezek mindig kapcsolatba hozhatóak valakivel. Személyes adatokat azonban általában valamilyen meghatározott céllal szoktak kezelni, az egyes célok eléréséhez pedig a legtöbb esetben nem elegendő a személyazonosító adatok kezelése. Az adatkezelés célját (a személyazonosító adatokkal szembeállítva) az úgynevezett lényegi adatok szolgálják, amelyek jellemzője, hogy önmagukban állva nem személyes adatok, csak akkor, ha áll mellettük egy azonosító adat is. Az ilyen adatokat ezért könnyű anonimizálni, a személyazonosító adatokat pedig lehetetlen.

Fontos tehát, hogy kapcsolatba lehet-e hozni az adatot valakivel, vagy sem. Ennek eldöntése igen nehéz akkor, ha nem egyértelmű azonosító adatok segítenek bennünket. Sokszor az azonosító adatok és a lényegi adatok közötti kapcsolatot kell megvizsgálnunk ahhoz, hogy eldönthessük, személyes adatokról van-e szó.

86

Kérdés, hogy mikor hozható kapcsolatba egy ismeret az alanyával: ha valamennyi rendelkezésre álló, nem is mindenki, de valaki számára hozzáférhető ismeretet és lehetőséget számításba veszünk a kapcsolat létrehozatalára, vagy csak akkor, ha az értelmező személynek, a befogadónak, vagyis az adatkezelőnek áll rendelkezésére olyan eszköz, amellyel a kapcsolatot létre tudja hozni.

Az első megoldás választása azt eredményezi, hogy az adatokat nem lehet soha visszafordíthatatlanul anonimizálni, hiszen valakinek (ha másnak nem, az adatalanynak) a segítségével mindig helyre tudnánk állítani a kapcsolatot. A második megoldás választásának pedig az a hátránya, hogy mindig az adatkezelő rendelkezésére álló egyéb információk fényében tudjuk eldönteni, hogy létrehozható, helyreállítható-e a kapcsolat, vagy sem, de az esetek többségében nem tudjuk, hogy mit tud az adatkezelő. Az első szemléletmód objektívebb, azt állítja, hogy a személyes adat ilyen adat mindig, függetlenül attól, hogy kinek a kezében van. A második ezzel szemben az adatkezelő körülményeit veszi alapul, és azt állítja, hogy egy adat lehet személyes az egyik adatkezelőnél, és nem személyes egy másiknál.

A két megoldás közötti választásban nem segít a törvény: „a személyes adat mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható.” De hogyan? Általában? Vagy az adatkezelőnél? Csak a gyakorlatból kapunk választ, amely ettől még korántsem egyértelmű: az adatvédelmi biztos szerint ha a technikai és jogi lehetősége együttesen fennáll annak, hogy az adatot összekapcsolják az érintettel, az adatot személyes adatnak kell tekinteni. Technikai lehetősége annak van az összekapcsolásra, aki fizikailag is képes ezt megtenni. Ha a kapcsolatot jelentő adatokat olyan adathordozón adják valakinek, amelyet nem tud olvasni, ez a feltétel esetében hiányzik. Jogi lehetősége annak van, aki a kapcsolatot létrehozó adatokhoz (például egy nyilvántartáshoz) jogszerűen hozzáférhet. Megjegyezzük, számunkra is ez a megoldás tűnik ésszerűbbnek, magunk így értelmezzük a személyes adat definícióján belül a kapcsolatba hozhatóság fogalmát.

Az adat hol szorosabb, hol távolabbi kapcsolatban van az alanyával, és meg is lehet szüntetni ezt a kapcsolatot, akár végérvényesen is. Ha az adatot megfosztják e személyes jellegétől, elveszíti személyes adat minőségét. Ez az anonimizálás, amely csak akkor jelenti az adat „személytelenítését”, ha visszafordíthatatlan, tehát a kapcsolat újbóli helyreállításának sem technikai, sem jogi feltételei nem állnak fenn.

A személyes adat e két eltérő fogalmi definícióját a személyes adat abszolút, illetve relatív fogalmának nevezik. A magyar jog inkább a személyes adat relatív fogalma felé hajlik.

Általában teljesen mindegy, hogy mi a kérdéses adat tartalma, a definíciónak való megfelelés, vagyis a fent tárgyalt feltételek fennállása elég ahhoz, hogy egy adat személyes adat legyen. A tartalmat illetően egy kiegészítés mégis szükséges:

Bár a személyes adatok lehetnek olyan adatok, amelyeket más és más szemszögből más típusú adatnak kell tekintenünk (személyes adat lehet banktitok, de akár államtitok is), azonban maga az adatvédelmi törvény létrehozza a személyes adatok egy speciális fajtáját: a személyes adat kategóriáján belül külön nevesíti a különleges adat fogalmát. E különleges (szenzitív vagy érzékeny) adatok olyan személyes adatok, amelyek az érintett személyiségét mélyebben érintik, és amelyeket ezért a törvény fokozottabb védelemben részesít. Nem minden szenzitív adat egyben különleges adat, csak azok, amelyeket a törvény felsorol. A különleges adatokat – eltérő védelmi szintjüknek megfelelően – a törvény két csoportba sorolja, ebbe az adatkörbe tartoznak egyrészt a faji eredetre, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdek-képviseleti szervezeti tagságra, másrészt az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre, a szexuális életre vonatkozó adatok, valamint a bűnügyi személyes adat [2. § 2. pont]. Bűnügyi személyes adat: a büntetőeljárás során vagy azt megelőzően a bűncselekménnyel vagy a büntetőeljárással összefüggésben, a büntetőeljárás lefolytatására, illetőleg a bűncselekmények felderítésére jogosult szerveknél, továbbá a büntetés-végrehajtás szervezeténél

87

keletkezett, az érintettel kapcsolatba hozható, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adat [2. § 3. pont].

A személyes adatok fogalmának korábban részletezett definíciós elemei a különleges adatokra is igazak azzal, hogy ezeknek az adatoknak a tartalmát is vizsgálnunk kell.

A közérdekből nyilvános adat definíciója (Avtv. 2. § 5. pont)

5. közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli;

Alkotmányos kiindulópontok

1. Mind az Alkotmány [61. § (1) bekezdés], mind pedig az Avtv. [2. § 4. pont] a közérdekű adat kategóriájával ragadja meg az információszabadságot. Azonban – amint arról a közérdekű adat-fogalom elemzésekor már szóltunk – a két jogforrás közérdekű adat-fogalma nem feltétlenül esik egybe. Az Alkotmánybíróság mutatott rá arra, hogy alkotmányi értelemben közérdekűnek minősülnek olyan adatok, amelyek az Avtv. definíciója szerint nem közérdekű, hanem például személyes adatok. [Lásd a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatot.] A tágabb alkotmányi-alkotmánybírósági fogalomhasználat magyarázata az alkotmányos alapjog funkciójában keresendő. Alkotmányi értelemben vett közérdekű adat mindaz, aminek a nyilvánossága azt a célt szolgálja, hogy a közhatalom átlátható, a közhatalmi tevékenység megismerhető és így bírálható legyen. Ebbe a körbe tartoznak tehát egyrészt az Avtv. szerinti közérdekű adatok. Másrészt az Avtv. fogalomhasználata szerint ide sorolandó az úgynevezett körérdekből nyilvános adatok nagy része, ezek lehetnek személyes adatok vagy más, a törvény szerint nem közérdekű információk, amelyek nyilvánossága mellett ugyanazok az információszabadság-érvek hozhatók fel.

2. Ezeknek az adatoknak a nyilvánosságra hozatala, illetve hozzáférhetővé tétele ugyanakkor alapjog-korlátozást is megvalósít. Amennyiben közérdekből nyilvános adatként valamely személyes adat nyilvánosságáról rendelkeznek, ezzel egyúttal a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos alapjog korlátozását rendelik el. Erre pedig irányadók az alapjog-korlátozás általános alkotmányos követelményei.

Formai követelmény, hogy – amint ez az itt elemzett Avtv.-beli definícióban is szerepel – alapjog korlátozására csak törvényben kerülhet sor.

Tartalmi követelmény az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt kritériumainak megtartása. Ezen alapjog-korlátozási teszt szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az

88

állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat].

A fentiekből is kiderül: közérdek önmagában nem elég valamely alapjog, így a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásának indokolására (hacsak maga az Alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében). A szükségességi-arányossági teszt Alkotmányból következő feltételrendszerét nem írja felül az Avtv. definíciója, illetve abban a közérdek mint a közérdekből nyilvános adattá nyilvánítás indoka. Az utóbbi mellett a nyilvánosságra hozatal, illetve hozzáférhetővé tétel esetén a szükségességi-arányossági követelményeknek is eleget kell tenni.

Történet

A törvény eredetileg ezt a fogalmat nem ismerte, csak a 2003. évi XLVIII. törvény vezette be az üvegzseb-program részeként 2004. I. 1-i hatállyal. Ekkor a definíció úgy szólt, hogy közérdekből nyilvános adat minden olyan, természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kezelésében lévő vagy rá vonatkozó, a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. A definíciót a 2005. évi XIX. törvény módosította 2005. VI. 1-i hatállyal, ekkor kikerült belőle két definíciós elem: a természetes és jogi személyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek mint az adatot kezelők, valamint mint az adatok alanyai. E módosítás a fogalommal kapcsolatos számos dogmatikai probléma egy részét megszüntette. Ettől kezdve a definíció máig változatlan maradt.

Értelmezés

1. E rendelkezés magában hordozza a norma diszpozícióját: nemcsak meghatározza ezeknek az adatoknak a körét, hanem közvetve az is kiderül belőle, mi ezeknek az adatoknak a jogi sorsa: nyilvánosak. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert sem a közérdekű adat, sem a személyes adat definíciójára nem igaz ez az állítás, mindkettő lehet nyilvános vagy bizalmasan kezelendő. A közérdekből nyilvános adat azonban minden esetben nyilvános. Azért is hangsúlyozandó ez, mert a jogalkotó elmulasztotta külön rendelkezésekkel meghatározni ezeknek az adatoknak a jogi sorsát magában az Avtv.-ben. A közérdekből nyilvános adatoknak egyetlen körére mondja ki az Avtv., hogy azok milyen úton válnak nyilvánossá, a közfeladatot ellátó személyek e tevékenységével összefüggő adatait közérdekből nyilvános adattá minősítő bekezdésben [19. § (4) bekezdés]. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Más, a törvényben közérdekből nyilvános adattá minősített adatkörökkel kapcsolatban a törvény ennek kimondását elmulasztja. [Lásd a 19. § (5) bekezdéshez írtakat is.] Mivel a nyilvánosságot többnyire külön törvények írják elő, feltehetően a megismerhetővé tétel módjának meghatározását is e külön törvényekre kívánta bízni a jogalkotó.

2. A definíció egyik pozitív eleme az adat, lásd a közérdekű adatok definíciójáról írtakat is. Bármilyen adat lehet közérdekből nyilvános, egyetlen kivétel van, a közérdekű adatok köre, erre később visszatérünk. Ide tartozó adat lehet tehát személyes adat, vagy akár olyan ismeret, amely az Avtv. tárgyi hatályán kívül esik, például valamilyen üzleti információ, hír tartalma stb.

3. A definíció másik, az előzővel konjunktív kapcsolatban álló pozitív eleme az, hogy az adat nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Ilyennel a jogrendszer számtalan elemében találkozunk. Amennyiben személyes adatok kötelező

89

nyilvánosságáról van szó, mindenképpen említést érdemel az Avtv. 3. § (4) bekezdése, amelynek első mondata szerint törvény közérdekből – az adatok körének kifejezett megjelölésével – elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Az ennek megfelelően nyilvánossá tett személyes adat egyben közérdekből nyilvános adat. Az Avtv. maga is közérdekből nyilvánossá tesz személyes adatokat a 19. § (4) bekezdésében. Nem személyes adatok közérdekből nyilvános adattá nyilvánításával találkozhatunk a 19. § (5) bekezdésében. Lásd még az üzleti titok sorsáról írt magyarázatot is.

A nyilvánosságra hozatal vagy hozzáférhetővé tétel törvényi szinten való elrendelését az indokolja, hogy ezzel a jogalkotó általában alapjogot (magánszféra-jogokat) korlátoz, amelyre az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint csak törvényi szinten van mód.

A törvény „közérdekből” rendelheti el a nyilvánosságot, ezt alkotmányos követelmények miatt azonban megszorítóan kell értelmezni, mint arra az I. pontban már utaltunk.

4. A meghatározás negatív definíciós eleme szerint a közérdekű adat nem lehet közérdekből nyilvános adat. Eezzel a közérdekből nyilvános adatokat elhatárolja a közszféra adataitól, és az alkalmazási kört a magánszféra adatainak főszabály szerint bizalmasan kezelt, ám kivételesen mégis nyilvánossá tett adataiban határozza meg. Ennek megfelelően olyan adatokról lehet szó, mint közérdekből nyilvános adatokról, mint

a. amelyek nem állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek

a. kezelésében vannak, vagy

b. tevékenységére vonatkoznak, illetve

b. személyes adatokról, vagyis meghatározott természetes személlyel kapcsolatban hozható ismeretről,

ha ezek nyilvánosságát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli.

5. Az adatvédelmi biztos például közérdekből nyilvános adatnak tekinti egy képviselőtestület zárt ülésén leadott képviselői szavazatokat is, ha a szavazás nem titkos. Álláspontja szerint a zárt ülés tartásának indokaira figyelemmel a zárt ülés jegyzőkönyvére nem vonatkozik a betekintési jog, de ha a zárt ülés jegyzőkönyvében egyébként nyilvános adat szerepel, úgy ezekről adatigénylés esetén tájékoztatást kell adni. Ilyen adat maga a döntés vagy például az önkormányzati költségvetést érintő adatok. (1344/K/2006.)

A közvélemény gyors és pontos tájékoztatásának kötelezettsége Avtv. 19. § (1) bekezdés

19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.

Alkotmányos kiindulópontok

90

Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságából mint anyajogból eredeztetett kommunikációs jogcsoport teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Ebbe a jogegyüttesbe tartozik – egyebek mellett – az informáltsághoz való jog, az információk megszerzésének szabadsága is. Az információszabadság, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog a véleményszabadság érvényesülésének, a közéletben való részvételnek a nélkülözhetetlen előfeltétele. Az állam működésével kapcsolatos információk megszerzése és szabad terjeszthetősége teszi lehetővé, hogy véleményt formáljunk az állami és önkormányzati szervek tevékenységéről, annak törvényességéről és hatékonyságáról, ellenőrizzük tevékenységüket.

Az Alkotmánybíróság megfogalmazásában: „Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának, és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] „A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat]

Az Alkotmánybíróság a fentiek mellett megállapította, hogy az Alkotmány 61. §-ából nemcsak az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív, alanyi joga következik, hanem a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség is. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog tehát nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. [Lásd 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 36/1994. (VI. 24.) AB határozat.]

A kommunikációs jogokkal kapcsolatos ezen intézményvédelmi kötelezettségeknek egyik összetevőjét nevesíti az Avtv. itt elemzett szabálya.

Történet

E rendelkezés az idők folyamán folyamatosan duzzadt, egyre hosszabb lett. Eredeti szövege szerint: „Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv és személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben – ideértve a gazdálkodásával kapcsolatos ügyeket is – köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.” A rendelkezést először az 1995. évi LXVI. törvény módosította 1995. VII. 1-i hatállyal, ekkor az alanyi kör kiegészült a „jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy” körével, ezzel egyértelművé vált, hogy a közérdekű adatokat a közfeladatot ellátó szervek kezelik, illetőleg, hogy az állami és a helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv közfeladatot ellátó szervnek minősül. Ezt követően e rendelkezést az üvegzseb-program keretében módosították, ekkor egyrészt a szerv és a személy közötti logikai kapcsolatot „és” helyett „vagy”-ra változtatták, másrészt a gondolatjelek közötti kiegészítést, amely eredetileg a feladatkörhöz tartozónak tekintette a szerv gazdálkodásával kapcsolatos adatokat is, egy exemplifikatív felsorolással helyettesítette, amely a feladatkörbe tartozó adatok körét magyarázza. Feltűnő, hogy e felsorolás kizárólag gazdálkodással, költségvetési kérdésekkel kapcsolatos adatokat sorol a feladatkörhöz tartozó adatok példái közé, ennek magyarázata, hogy e módosítás kifejezetten a közpénzügyek átláthatóságával, a korrupció

91

felszámolásával kapcsolatos társadalmi igényt volt hivatott kielégíteni. A rendelkezés e módosítás óta változatlan.

Értelmezés

1. A kötelezettség alanyai. E rendelkezés jelentősége abban áll, hogy az Avtv. itt határozza meg a törvény számos további rendelkezésében előírt kötelezettségek alanyi körét, azokban visszautal az itt meghatározottakra. A törvény szerint ez a kör megegyezik azzal a körrel, amelynek a kezelésében álló adatok, vagy amelyekre vonatkozó adatok közérdekű adatok lehetnek (vö. a 2. § 4. pontához írtakkal): a rendelkezés az alanyi kört „az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy” megfogalmazással határozza meg, amelyeket a továbbiakban együtt szervnek nevez, függetlenül attól, hogy személyekről vagy szervnek nem minősülő szervezetekről van szó.

2. A kötelezettség tartalma. A hosszú – és a II. pontban tárgyaltak szerint elsősorban jogpolitikai célokat tükröző – exemplifikatív felsorolás után a törvény szerint a kötelezettség tartalma, hogy e szerveknek a feladatkörükbe tartozó ügyekben elő kell segíteniük a közvélemény gyors és pontos tájékoztatását. A tájékoztatás részben közérdekű adatok közzétételével, részben az adatigénylések teljesítésével valósul meg, e kötelezettségekről a törvény más rendelkezései szólnak részletesen. Érdemes azonban észrevenni, hogy az itt megfogalmazott általános tájékoztatási kötelezettség ennél tágabb: a közvélemény gyors és pontos tájékoztatása érdekében a szervnek feladatai vannak, akár az is, hogy előállítson esetleg még nem létező, vagy nem közérdekű adat formájában létező adatokat annak érdekében, hogy azokról tájékoztathassa a közvéleményt.

3. E rendelkezéssel függ össze az adatvédelmi biztos azon állásfoglalása, amely az önkormányzatok képviselőtestületei zárt üléseinek elrendelésével, a zárt ülésen hozott döntések nyilvánosságával kapcsolatos. A biztos állásfoglalásaiban hangsúlyozta, hogy a jogalkalmazóknak különös gonddal kell vizsgálni, fennállnak-e egyáltalán a zárt ülés elrendelésének és ezáltal a nyilvánosság korlátozásának feltételei. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog, az önkormányzatok demokratizmusa alapján mind az Avtv., mind az Ötv. szabályai az önkormányzati működés, a közpénzekkel, a vagyonnal való gazdálkodás nyilvánosságát, átláthatóságát kívánják garantálni, és az ezzel kapcsolatos adatok, információk nyilvánosságát deklarálják. Csak szűk körben, törvény által meghatározott esetekben van lehetőség a nyilvánosság korlátozására.

A közzétételi kötelezettség 19. § (2) bekezdés

(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.

Alkotmányos kiindulópontok

Az információszabadság alapvető tartalma az, hogy a közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők, nyilvánosak. Az adatok bárki számára megismerhető, nyilvános volta alapvetően két úton valósulhat meg: az adatok bárki számára elérhető fórumon való közzétételével (proaktív

92

információszabadság), vagy azzal, hogy kérésre az adatot igénylő személy számára hozzáférhetővé kell tenni a kért adatokat. A proaktív információszabadság azt az igényt hivatott kielégíteni, hogy amennyiben az adat a társadalom nagyobb csoportjait érinti vagy érdekli, azt elérhetővé kell tenni oly módon, hogy kérés nélkül is megismerhető legyen. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekű adatok kezelőit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévő adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára.

Az Avtv. 1992-es elfogadása óta előírja a közfeladatot ellátó szervek számára mind az egyedi adatigénylések teljesítésének, mind a rendszeres közzétételnek a kötelezettségét. A törvény rendelkezései szerint egyrészt a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amelynek az adatot kezelő szerv a legrövidebb idő alatt, de legfeljebb 15 napon belül köteles eleget tenni [20. § (1)-(2) bekezdés]. Másrészt az Avtv. azt is kimondja, hogy az állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzé kell tenniük a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat.

E közzétételnek számos – elektronikus vagy hagyományos – módja lehetséges: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. A világ korszerű információszabadság-törvényei ezért az egyedi adatigénylés lehetőségének biztosítása mellett meghatározzák a közérdekű adatok meghatározott köre közzétételének kötelezettségét, esetleg azt is előírják, hogy mely adatokat kell elektronikus úton közzétenni.

A közzétett adatokat a legkönnyebb megismerni. Ezek esetében az állam, illetve szervei – erre vonatkozó jogi kötelezettségük alapján – maguk teszik az érdeklődők elé az adatokat, akiknek csak ki kell nyújtaniuk értük a kezüket. Az ilyen adatok akkor is bárki számára és bármikor hozzáférhetőek, ha ténylegesen senki sem érdeklődik irántuk. Az adatigénylés alapján megismerhető adatok esetében a hozzáférés bonyolultabb. A polgárnak először azt a szervet kell megtalálnia, amely részére meg tudja adni a megfelelő felvilágosítást (igaz, ebben az előzőekben ismertetett közzététel nagyban segíti őt), majd meg kell fogalmaznia kérdését, és azt el kell juttatnia az illetékeshez, aki dönt a tájékoztatás megadása kérdésében, megválaszolja a kérdést, vagy elutasítja a polgár adatigénylését.

Történet

E rendelkezés megfelelője a törvény eredeti változatában sokkal rövidebb és egyszerűbb volt, a következőképpen szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen közzé vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó – adatokat.” A rendelkezés eredetileg tehát csak a közzététel útján hozzáférhető közérdekű adatokról szólt. 1995. VII. 1-től (az 1995. évi LXVI. törvény nyomán) a rendelkezés egy új mondattal egészült ki, amely szerint: „E szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.” Itt jelent meg tehát először a törvényben az, hogy a közfeladatot ellátó szervek dolgozói adatainak védelme nem indokolhatja a közérdekű adatok eltitkolását. Később ezt leválasztották e rendelkezésről, és önálló bekezdésben tárgyalták, lásd a 19. § (4) bekezdéséről írottakat. 2003. VI. 9-től (2003. évi XXIV. törvény) e bekezdés a következőképpen szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó – adatokat. E szervek hatáskörében eljáró személyek neve, beosztása vagy besorolása és munkaköre – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.” A módosítás részben bővítette a közzéteendő adatok

93

példálózó felsorolását, amelyre a kevés közzétett adat miatt került sor, továbbá a közfeladatot ellátó személyek nyilvános adatainak felsorolása is kiegészült a besorolással és a munkakörrel. Fontos kiegészítés végül az, amely szerint külön jogszabály elő is írhatja a tájékoztatás módját és azt, hogy pontosan mely adatokról kell közzététel útján tájékoztatást adni. Ez a mondat mintegy előkészítette az elektronikus információszabadság törvény megszületését, de ez volt az Avtv.-beli kapcsolódási pont az üvegzseb-program sok közzétételi szabályához is. 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) az előzőeknél is hosszabb lett a példálózó felsorolás, egyértelműbbé téve azt, hogy mit kell közzétenni, megjelent a törvényben az elektronikus közzétételre való utalás, kikerült e bekezdésből a közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személyek adatainak nyilvánosságára vonatkozó szövegrész. Ezzel a rendelkezés kizárólag a proaktív információszabadságról szólt volna, ám bekerült egy olyan szövegrész, amely utal az adatigénylésről szóló rendelkezésekre is, ezzel e rendelkezés a proaktív információszabadság mellett az alanyi jogi jelleggel érvényesíthető megismerési szabadságra is vonatkozik.

Értelmezés

1. A kötelezettek köre. A rendelkezés a közfeladatot ellátó szervekre nézve állapít meg kötelezettségeket, akiket ugyanezen szakasz (1) bekezdése határoz meg. Erre nézve lásd a 19. § (1) bekezdéséhez írtakat.

2. A kötelezettség tartalma. E rendelkezés határozza meg a legáltalánosabb szinten, hogy milyen kötelezettségek teljesítésével kell az információszabadság érvényesülése érdekében a közfeladatot ellátó szerveknek biztosítaniuk a nyilvánosságot. A törvény szerint a szervek az adatokat (a) rendszeresen közzéteszik, illetve (b) adatigénylés esetén egyedileg hozzáférhetővé teszik.

Itt utalnunk kell arra, hogy a nyilvánosság megvalósulásának többféle szintje van. A legminimálisabb nyilvánosság az, ha az adatot nem lehet eltitkolni, kérésre ki kell adni. Így működik például a tudakozó: ha megmondjuk, melyik szervezetnek a telefonszámára vagyunk kíváncsiak, akkor a nyilvános adatbázisból megkapjuk a választ, kapunk egy telefonszámot. De nem kapjuk meg az egész adatbázist. A nyilvánosság másik véglete a közzététel. Amit közzétesznek, azt minden külön kérés nélkül elérhetővé tesznek bárki számára, kifüggesztik a hirdetőtáblán, megjelentetik egy kiadványban, felteszik az internetre. Az előző példánál maradva ez a telefonkönyv esete, amiben mindenki szabadon böngészhet úgy, hogy a teljes közzétett adatbázis a kezelésében van, és nemcsak lekérdezéseket hajthat belőle végre.

Mindkét megoldás biztosítja tehát az adatok nyilvánosságát, csak különböző módon és mértékben. Az egyik esetben az érdeklődő kérdést tesz fel, amelyre válasz érkezik, a másik esetben pedig bárki által folyamatosan elérhető az adat, nem kell érdeklődni, csak meg kell keresni a megfelelő helyen.

A közzététel tehát azt jelenti, hogy az adat nyilvánosságát a szerv úgy biztosítja, hogy valamilyen formában a megfelelő adatokat elérhetővé teszi. A szervnek az adatok megismerhetősége érdekében a közzétételt követően további teendője nincs, az érdeklődő maga tudja megkeresni és megismerni az adatot.

Az adatigénylést követő hozzáférhetővé tétel e rendelkezésben csupán utalásszerűen található meg, annak szabályait a 20. §-ban találjuk.

Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a nyilvánosság két útja között milyen logikai kapcsolatot teremt a törvény. A jogalkotó a „továbbá” szóval kapcsolja össze a nyilvánosság két módját, ez pedig – legalábbis számunkra – arra enged következtetni, hogy a két kötelezettség párhuzamosan áll fenn. Adatigénylés esetén tehát szolgáltatni kell a megismerni kívánt adatot, és ettől teljesen függetlenül – amennyiben kötelezően közzéteendő adatról van szó – közzé is kell tenni azt a megfelelő módon. Nem lehet tehát arra való hivatkozással elutasítani az adatigényt, hogy az adatot a szerv már egyszer valamilyen úton közzétette, az adatot szolgáltatni kell ilyen esetben is. Felhívjuk a figyelmet

94

ugyanakkor arra, hogy van ezzel ellentétes bírósági döntés, amely azonban ellentétes a törvénnyel. E döntés úgy szól, hogy „eleget tesz a törvényben előírt tájékoztatási kötelezettségének a közfeladatot ellátó szerv, ha a kezelésében levő közérdekű adatot nyilvánosságra hozza (közzéteszi), vagy más módon bárki számára hozzáférhetővé teszi; egyéni kérelem alapján közvetlen adatszolgáltatásra nem kötelezhető.” (BH 2004. 16.) Kétségtelen, hogy a határozat megszületése óta megváltozott a törvény e rendelkezése, így nem biztos, hogy a jelenleg hatályos szabályok alapján a bíróság most is így döntene. Erről bővebben szólunk a 20. § (1)-(2) bekezdéshez írt magyarázatban.

3. A közzétételi kötelezettséggel érintett adatkör. A törvény szerint nem minden közérdekű adatot kell közzétenni, hanem azoknak csak egy meghatározott körét. A közzé nem teendő közérdekű adatok adatigénylés útján ismerhetők meg az érdeklődők számára. Közzétenni e rendelkezés szerint a szerv tevékenységével kapcsolatos legfontosabb adatokat kell, és hogy melyek ezek, azokra nézve a törvény egy példálózó felsorolással ad eligazítást. A felsorolás nem kimerítő, célja az orientáció. A felsorolt adatokat mindenképpen közzé kell tenni, hiszen ezeket a törvény a legfontosabb adatok közé valónak minősíti, azonban egyáltalán nem biztos, hogy egy-egy szerv esetében nincsenek a felsoroltakon kívül is a legfontosabbak közé tartozó adatok.

A felsorolás példálózó jellegét a „különösen” szó jelzi, és tartalmazza a hatáskörre, az illetékességre, a szervezeti felépítésre, a szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a szerv birtokában lévő adatfajtákra és a működéséről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodására vonatkozó adatokat. Hogy pontosan milyen adatok tartoznak ezen adatkörökbe, azt minden szerv esetében külön kell mérlegelni.

4. A közzétételi kötelezettség teljesítésének módja. A közzététel útján biztosítandó nyilvánosság tekintetében a törvény arra vonatkozóan is tartalmaz iránymutatást, hogy hogyan kell ezt teljesíteni, bár nem mondja meg ezt pontosan. Az adatokat „rendszeresen”, „elektronikusan vagy más módon” kell közzétenni, utóbbi az elektronikus információszabadságra utal, előbbi pedig elsősorban a hagyományos eszközökkel (például nyomtatásban, évente megjelenő kiadványban, ismertetőben) történő közzétételt jelenti. Kétségtelen, hogy az elektronikus közzététel sokkal hatékonyabb a hagyományosnál, ezért is írja elő külön törvény meghatározott adatok elektronikus közzétételét (lásd az Eitv. magyarázatát). Az adatok közzétételének pontos módját – speciális szabály hiányában – a szerv maga dönti el, azzal, hogy annak valódi közzétételnek kell lennie, vagyis az érdeklődők számára a szerv további közreműködése nélkül kell hozzáférhetővé tennie az adatokat.

5. Speciális közzétételi szabályok. A bekezdés utolsó mondata szerint „a tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.” A jogrendszer számos ilyen közzétételi szabályt tartalmaz, törvényi és alacsonyabb szinten is. Ezek egy része a közszféra általános átláthatóságát szolgálja, másoknak speciális céljaik vannak. Nem e rendelkezés alapján nyilvánosak a közhitelű nyilvántartások, erre nézve lásd a 22. §-hoz írtakat.

Speciális közzétételi szabályokat állapított meg az úgynevezett üvegzseb-törvény, amely kifejezetten a közpénzek elköltésével kapcsolatos adatfajtákat és közzétételük módját határozta meg. Ez valójában egy számos – tizenkilenc – törvényt módosító törvény, amelynek címe a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény volt. A törvény végrehajtási szabályait elsősorban az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 95/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, valamint a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítéséről szóló „üvegzseb”-törvényből eredő és az államháztartási információs és működési rendszer korszerűsítését szolgáló egyes feladatokról szóló 1096/2003. (IX. 11.) Korm. határozat tartalmazza. E szabályok az államháztartással összefüggő közérdekű adatok széles körére vonatkozóan előírták a – kérelem nélküli – internetes honlapon történő közzétételi kötelezettséget, ezzel a korábbinál jóval szélesebb körre terjesztették ki az elektronikus információszabadságot, és az

95

államháztartás körébe tartozó valamennyi szervezet kötelességévé tették, hogy a közérdekű adatok közlésével kapcsolatos feladatok ellátásával megfelelő szakértelemmel bíró személyt vagy szervezeti egységet bízzanak meg. A kormányhatározat felszólította a minisztereket és felkérte más, fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőit, hogy az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével készítsenek intézkedési tervet az állampolgárok hiteles és közérthető tájékoztatására, a rendelkezésre álló adatok közzétételi lehetőségének vizsgálatára, az államháztartási információrendszer korszerűsítésére vonatkozóan a hatáskörükbe tartozó feladatok áttekintésére, és tegyenek javaslatot azon jogszabályok módosítására, amelyekben indokolt előírni meghatározott közérdekű adatok közzétételi kötelezettségét.

E szabályokat részben felülírta, és egyúttal új közzétételi kötelezettségeket állapított meg az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi CX törvény is, amely közzétételi listákon felsorolt adatok internetes oldalon való közzétételét teszi kötelezővé. Erről külön oldalon olvasható kommentár szól. Ugyanez a törvény szól a jogalkotással kapcsolatos bizonyos adatok kötelező közzétételéről, valamint a bírósági határozatok anonimizált változatának internetes elérhetőségéről is.

A nyilvánosság korlátozásának lehetőségei 19. § (3) bekezdés

(3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza.

Alkotmányos kiindulópontok

1. Az elemzett rendelkezés szerkezete és megfogalmazása azt az Alkotmánybíróság által is megfogalmazott elvet tükrözi, miszerint „állami szerv vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem személyesek és amelyeket törvényi rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható meg az a követelmény, hogy a polgárok minden közérdekű adathoz hozzájussanak. […] Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását. […] Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételesnek kell tekinteni.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat] Az Avtv. e korlátozások egyes köreit nevesíti ebben a rendelkezésben, amelyek fennállására a közérdekű adatot kezelő szervek hivatkozhatnak egy adatigénylés megtagadása során [20. § (6) bekezdés].

2. A közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság több döntésében is kimondta, hogy a véleménynyilvánítás jogához hasonlóan – mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga – nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. „Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom

96

gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól ’elidegenedett gépezetté’, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.” [Lásd 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat.]

Az információszabadságot korlátozó szabályozásnak természetesen teljesítenie kell az alapjog-korlátozással szemben támasztott általános követelményeket. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében a korlátozással szembeni formai követelmény a törvényi szabályozási szint.

A tartalmi követelmény pedig az úgynevezett szükségességi-arányossági teszt kritériumrendszerének megtartása. Az Alkotmánybíróság formulája szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat].

3. Az Alkotmány értelmében tehát a közérdekű adatok nyilvánosak, azokat mindenki szabadon megismerheti és terjesztheti. A többi alapjoghoz hasonlóan azonban az információszabadság sem korlátozhatatlan, vagyis törvényben, a szükségességi-arányossági tesztnek eleget téve a közérdekű adatok nyilvánossága is korlátozható, ezen törvényi korlátok fennállása megalapozza az érintett közérdekű adathoz való hozzáférés megtagadását. Amint azt a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság is összefoglalta, a korlátozásra az Avtv. szerint az alábbi adattípusok esetén kerül sor:

• államtitok;

• szolgálati titok;

• nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat;

• törvény által 1. honvédelmi, 2. nemzetbiztonsági, 3. bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, 4. központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, 5. külügyi kapcsolatokra, nemzetközi

97

szervezetekkel való kapcsolatokra, 6. bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozott adat [19. § (3) bekezdés];

• üzleti titok [19. § (6) bekezdés];

• az Európai Unió jogszabálya által az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel korlátozott adat [19. § (7) bekezdés]; valamint

• a döntés megalapozását szolgáló adat (19/A. §).

4. A fentiekből következik, hogy a közérdekű adat nyilvánosságát korlátozó törvénynek – az Alkotmánynak való megfelelése érdekében – nemcsak az Avtv. szabályait, hanem azzal párhuzamosan a szükségességi-arányossági teszt feltételrendszerét is meg kell tartania. Elméleti jogforrástani szempontból felvethető az a kérdés, hogy vajon a szükségességi-arányossági tesztnek eleget tevő, ám az Avtv.-ben meghatározott korlátozási indokoknak nem megfelelő, törvényben megfogalmazott információszabadság-korlátozás alkotmányos lenne-e. Az Alkotmánybíróság ezzel a kérdéssel eddig nem nézett még szembe.

Az Alkotmánybíróság információszabadság-határozataiban több, a nyilvánosságkorlátozással szembeni követelményt állapított meg. Az Alkotmánybíróság szerint a diszkrecionális döntési jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás alkotmányellenes. Egyik döntésében azért minősítette alkotmányellenesnek a vizsgált törvényi szabályokat, mivel „a törvényi megfogalmazás a képviselőtestület számára szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít, s ezáltal nem zárja ki a közérdekű adatok megismerésének alkotmányellenes korlátozását. Ezek a szabályok azért alkotmányellenesek, mert diszkrecionális jogkört adnak a képviselőtestületnek abban, hogy nyilvános vagy zárt ülésen tárgyalja-e a hatáskörébe tartozó ügyeket. Ezzel lehetőséget nyújtanak arra, hogy a képviselőtestület közérdekű adatokat elzárjon a nyilvánosság elől, vagy személyes adatokat a személyiségi jogokat sértő módon a nyilvánosság elé tárjon. A törvényi garanciák hiánya mindkét alkotmányos alapjogot sérti. A képviselőtestület nyilvános vagy zárt ülésének tartására vonatkozó diszkrecionális jog megadása szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismerésének jogát, valamint a személyes adatok védelmére vonatkozó alapjogot is. Alkotmányossá e tárgykör szabályozása akkor válik, ha a nyilvánosság kizárásának megfelelő indokait és a személyes adatok védelmének módozatait közelebbről megjelöli a törvény.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat] A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról szóló korábbi szabályozást vizsgálva a testület kimondta: „a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat]

Az Alkotmánybírság alkotmányellenesnek tartja a tartalomtól független titkosítást. Egyik döntésében kimondta: „Az a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a zárt ülés előterjesztései és jegyzőkönyve tartalmuktól függetlenül legyenek hozzáférhetetlenek a polgárok számára, alkotmányellenes, mert szükségtelenül és aránytalan mértékben korlátozza a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó alapvető jogot. Az információk visszatartása (nyilvánosságuk korlátozása) nem vonatkozhat általában a dokumentumokra, iratfajtákra (előterjesztésekre, jegyzőkönyvekre). A nyilvánosság körének meghatározásánál a dokumentumok tartalmából kell kiindulni. Alkotmányellenes az olyan szabályozás, amely az iratokat nem tartalmuk szerint minősíti titkosnak.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat]

Ugyancsak alkotmánysértőek lehetnek a bizonytalan fogalmak. „A fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal az államnak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos

98

kötelezettsége – az alapjogi jogvédelem garantálása – megkerülhetővé válik.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat]

A 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy az alapjog-korlátozással kapcsolatos követelmény, hogy „az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.” „A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása […] akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti nyilvánosságkorlátozással [az idézett alkotmánybírósági határozat meghozatalakor ez a rendelkezés szabályozta a döntés-előkészítő adatok sorsát – megj.: Sz. M. D.] kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.”

5. Az Alkotmánybíróság a teljes akkori titokszabályozást megsemmisítő 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában számos, a titokszabályozással kapcsolatos követelményt is megfogalmazott:

• A törvényi szintű szabályozás követelménye: „Valamely adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben közvetlenül érinti a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, a szoros és intenzív összefüggés folytán az ilyen korlátozás csak törvényi szinten történhet.”

• Az államtitoknak a közhatalomtól való elválaszthatatlansága: „A nem állami közérdekű adat, illetőleg a nem állami szervek által titkosított közérdekű adat fogalmilag sem minősülhet államtitoknak. Az államtitoknak a közhatalomtól való elválasztása sérti a jogbiztonságot és azon túl is különleges veszélyt jelent az információszabadságra.”

• A diszkrecionális jogkörben történő titkosítás tilalma: „Közérdekű adatoknak a nyilvánosság előli elzárhatósága, a titkosítás diszkrecionális jogkörbe utalása – ahogy erre az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában […] rámutatott – önmagában alkotmányellenes, mert az a közérdekű adatok megismerésének jogát alkotmányos garanciák nélkül korlátozza. Az ilyen alapjogi korlátozás nem elkerülhetetlen és nem áll arányban a korlátozással elérni kívánt céllal, ezért alkotmányosan megengedhetetlen. Az államtitokká nyilvánításra jogosultak a vizsgált rendelkezés alapján szabad belátással csorbíthatják, szűkíthetik az információszabadságot, ezzel az alapjog lényeges tartalmát érintő korlátozó intézkedéseket is hozhatnak, így az erre való feljogosítás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért alkotmányellenes.” „A közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással.”

• A nyilvánosság előli végérvényes elvonás tilalma: „Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze ’titkos’ minőségét, ugyanakkor e kérdésben – ugyancsak korlátozó ismérvek nélkül – egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális jogkörében dönteni. Ez a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított alapjog lényeges tartalmát érinti, mert a közérdekű információt

99

végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől, márpedig alkotmányos alapjog lényeges tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem korlátozhatja.”

Történet

A törvény eredeti szövege a követező volt: „Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági eljárásra tekintettel korlátozza.” E rendelkezést először az 1998. évi LXXX. törvény módosította 1999. III. 12-i hatállyal, ekkor a korlátozás lehetséges indokai közé bekerült az az eset, ha az adat nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, erre nemzetközi kötelezettségvállalások (elsősorban a NATO-hoz való csatlakozás) miatt volt szükség. A rendelkezés ezt követően 2005. VI. 1-jén, a 2005. évi XIX. törvény nyomán módosult, ekkor az utolsó, f) pontban említett bírósági eljárásra való tekintettel történő nyilvánosság-korlátozást egészítették ki úgy, hogy a bírósági mellett közigazgatási hatósági eljárások is indokul szolgálhassanak a nyilvánosság korlátozására. A törvény indokolása szerint erre a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénnyel való összhang megteremtése érdekében volt szükség.

Értelmezés

1. Az itt tárgyalt rendelkezés kettős célt szolgál.

a) Egyrészt a jogalkotó számára kijelöli (mind az alanyi, mind az intézményvédelmi, tehát az adatigényléssel teljesülő és a proaktív) információszabadság korlátozásának lehetőségeit, kereteit, amely keretek együtt érvényesülnek külső alkotmányos követelményekkel, mint például a szükségességi-arányossági teszt. Erről bővebben az I. pontban szóltunk. A keretek a korlátozás indokait és a jogforrási szintjét határozzák meg. Mivel alapvető jog korlátozásáról van szó, a nyilvánosság korlátozását csak törvényben lehet előírni.

b) Másrészt a közfeladatot ellátó szervek számára is kijelöli a lehetséges korlátokat, hiszen a közfeladatot ellátó szerv az itt felsoroltaknak megfelelő adatokat nem teheti közzé saját döntése alapján (nem veheti például fel egyedi közzétételi listájára), illetve nem adhatja át adatigénylés esetén sem. Az adatigénylés tekintetében fontos annak hangsúlyozása, hogy a szerv ezeket és csak ezeket az adatokat titkolhatja el az adatigénylőtől, erre nézve lásd a 20. § (6) bekezdéséhez írt magyarázatot is. A titokban tartás kötelezettsége a különböző titokfajták esetében áll fenn (államtitok, szolgálati titok, üzleti titok), valamint a nemzetközi kötelezettségvállalás miatt, illetve az Európai Unió jogszabálya alapján eltitkolandó adatok esetében, azonban a döntés-előkészítő adatok tekintetében nem, a szerv dönthet úgy, hogy ezeket megismerteti egy adatigénylővel vagy akár közzéteszi.

A titokban tartás kötelezettsége több az eltitkolás lehetőségénél: amennyiben állam- vagy szolgálati titkot tesznek megismerhetővé illetéktelen számára, az büntetőjogi felelősségre vonást is vonhat maga után.

2. Az információszabadság korlátozásának egyik legerősebb formájával, a szolgálati titokkal kapcsolatos adatvédelmi biztosi állásfoglalások rámutatnak arra, hogy a szolgálati titok meghatározásában az államérdek nem közvetlenül, hanem közvetve, az állami vagy közfeladatot ellátó szerv működési rendjének, feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes gyakorlásához fűződő érdeken keresztül jelenik meg. Ezért a szolgálati titok törvényi meghatározásával ellentétes lenne, ha valamely szerv olyan adatfajtával próbálná a szolgálati titokkörét kiegészíteni, amelynek nyilvánosságra kerülése közvetlenül sértené ugyan a Magyar

100

Köztársaság külügyi, pénzügyi vagy más, a titoktörvényben nevesített érdekét, azonban az adott közfeladatot ellátó szerv működését nem zavarná. A biztos arra is rámutat, hogy a szolgálati titok nem a belső működési, szervezési zavarokkal, hanem az illetéktelen külső behatásokkal szemben védi a közfeladatok ellátását. Nem arra szolgál, hogy a hivatali információkat kiszivárogató tisztviselőktől védje az adatokat. Ennek megakadályozására és az információáramlás szervezeten belüli szabályozására rendelkezésre állnak egyéb, a közérdekű adatok nyilvánosságát kevésbé korlátozó eszközök. Egyebek mellett adott például a fegyelmi felelősségre vonás lehetősége is. A biztos hasonló kritikát fogalmaz meg az olyan törekvéseket illetően is, amelyek a szolgálati titok révén kívánják a nyilvánosság elől elzárni a közfeladatot ellátó szerv működési zavaraira vonatkozó információkat. A működési zavarok eltitkolásához fűződhet érdek, azonban a szolgálati titok nem erre, hanem a közfeladatok ellátáshoz fűződő érdek és közvetve a törvényben nevesített államérdek védelmére szolgál. Ha egy közfeladatot ellátó szerv működésével kapcsolatos információkat pusztán szervezeti érdekből el lehetne titkolni, akkor a közérdekű adatok megismeréséhez való jog illuzórikussá válna. A nyilvánosság korlátozására tehát csak kivételesen kerülhet sor, például adatbiztonsági, titokvédelmi, vagy a közfeladatot ellátó szerv őrzésvédelmi hiányosságait feltáró vizsgálatok adatait illetően.

A szolgálati titokköri jegyzékeket részint miniszteri rendelet mellékleteként hirdették ki, részint jogszabálynak nem minősülő utasítások, szabályzatok mellékleteiként vagy közleményként. A titoktörvény 4. § (4) bekezdése a szolgálati titokköri jegyzékek esetében nem kihirdetési, hanem közzétételi kötelezettséget ír elő, ezért a törvényalkotói akaratnak formailag leginkább az egyszerű közlemény formájában közzétett szolgálati titokköri jegyzékek felelnek meg. Az adatvédelmi biztos a szolgálati titokköri jegyzéktervezetek véleményezése során nem a jegyzék megjelenési formáját, hanem annak tartalmát vizsgálja. Megítélése szerint az a fontos, hogy a jegyzék tartalmát az állampolgárok megismerhessék. Erre a célra mind a jogszabályban való kihirdetés, mind a közleményben való közzététel megfelelő, sőt, a jogszabály mellékleteként való kihirdetés erősíti a jegyzék normativitását.

Az államtitok és a szolgálati titok törvényi meghatározásából következik, hogy valamely adat csak szabályszerű, az adatokhoz való hozzáférés korlátozásának szükségességét és mértékét egyedileg mérlegelő minősítési eljárásban nyerhet titokminőséget. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert az adatvédelmi biztos tapasztalatai szerint előfordul az is, hogy a törvényi szabályoknak ellentmondva jogszabályban olyan adatkört próbál néha a jogalkotó meghatározni, amely a jogszabály erejénél fogva minősülne szolgálati titoknak. (323/J/2004)

Az adatvédelmi biztos felhívta a figyelmet arra is, hogy mind az információszabadság, mind a jogbiztonság szempontjából fontos a titokminőség pontos meghatározása. Erre különösen a nemzetközi kötelezettségvállalások belső jogba ültetése során szükséges ügyelni. A magyar jog nem ismeri az adatok „bizalmas kezelésének” intézményét. A nemzetközi jogi aktusokban előforduló, erre irányuló kötelezettségvállalásokat a személyes adatok védelmére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos követelmények figyelembevételével „le kell fordítani” a hazai jog nyelvére, azaz meg kell teremteni azokat a jogi feltételeket, amelyek révén az eltitkolandó adatok külföldi minősítésű adatként, államtitokként, szolgálati titokként vagy másképpen megvédhetők. (575/J/2004, 1313/J/2004) (Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2004. 148-150. oldal.)

A közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatainak minősítése és jogi sorsa 19. § (4) bekezdés

(4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes

101

adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.

Lásd még a közérdekből nyilvános adat definíciójáról írtakat.

Alkotmányos kiindulópontok

1. E rendelkezés egyrészről fontos garanciája az átláthatóságának, az információszabadságnak, másrészről törvényi korlátozása a személyes adatok védelméhez való jognak. E rendelkezés eligazít abban a kérdésben, hogy a közhatalom nevében tevékenykedők mely adatai tartoznak a nyilvánosságra, melyeket kell elvonni a személyes adatokra jellemző bizalmas kezelés főszabálya alól. E rendelkezés azzal garantálja az információszabadságot, hogy nem engedi meg, hogy az átláthatóságot adatvédelmi érvekkel tegyék lehetetlenné.

E kérdést meg kell különböztetnünk a közszereplők problematikájától. A közfeladatot ellátók és a közszereplők is kénytelenek elviselni valamiféle nyilvánosságot, többet kénytelenek eltűrni, más szóval szűkebb a magánszférájuk, ennek indoka azonban a két alanyi kör tekintetében más. Sorsuk tehát hasonló, a magyarázat azonban eltérő.

2. A joggyakorlat elsősorban a közfeladatot ellátó személyek adatainak a nyilvánosságáról beszél, ritkábban a közszereplőkéről. Az érveket pedig eredetileg nem az adatvédelemre dolgozták ki, hanem a jóhírnév védelmére, de nem is annak szemszögéből, hanem a mérleg másik serpenyőjében lévő jog, a véleménynyilvánítási szabadság nézőpontjából. Az ebben irányadónak tekintett érvelés kiindulópontja a strasbourgi székhelyű Európai Emberi Jogi Bíróság által 1979-ben, a Sunday Times v. Egyesült Királyság ügyben kialakított szükségességi teszt, amely szerint vizsgálni kell, hogy a panasz tárgyát képező korlátozás szükséges-e egy demokratikus társadalomban, illetve az alkalmazott korlátozás arányos-e az elérni kívánt jogos céllal. A Bíróság állandó gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása akkor is aránytalan, ha ezzel indokolatlanul gátat szabnak a kormányzat bírálatának. A Bíróság álláspontja szerint azonban a kritika megengedhetőségének határai tágabbak a kormányzat, a közhivatalnokok esetében, mint a politikusok tekintetében, és valamennyi közszereplő esetében tágabbak, mint a magánszemélyek tekintetében. [Lényegében ebbe az irányba mutat az Amerikai Egyesült Államok joggyakorlatában érvényesített New York Times szabály is, New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964).] A kormánynak – hatalmi helyzetére tekintettel – önmegtartóztatást kell tanúsítania a büntető felelősségre vonás igénybevételénél. A demokráciában a kormányzat cselekedetét vagy mulasztását nem csupán a törvényhozó és a bírói hatalom részéről kell alaposan vizsgálni, hanem a sajtó és a közvélemény részéről is. A közszereplést vállaló személyeknek vállalniuk kell azt is, hogy mind a sajtó, mind pedig a szélesebb közvélemény figyelemmel kíséri minden szavukat és cselekedetüket, így nagyobb türelmet kell tanúsítaniuk a kritikai megnyilvánulásokkal szemben. [Lingens v. Austria judgment of 8 July 1986, Series A no. 103., Castells v. Spain judgment of 23 April 1992, Series A no 26-B, Oberschlick v. Austria (No. 1) judgment of 23 May 1991, Series A no. 204., , Thorgeirson v. Iceland judgment of 25 June 1992, Series A no. 239. stb. Hasonló érvelés megjelenik az Amerikai Egyesült Államok jogában is: Hustler Magazine Inc v. Falwell, 485 U.S. 46 (1988).]

3. A magyar Alkotmánybíróság sokszor hivatkozik ezekre a döntésekre, és maga is hasonló következtetésekre jut. Állandó gyakorlata szerint a demokratikus államélet és közvélemény érdekében az állami tisztségviselők és más közszereplő politikusok alkotmányosan védett magánszférája másokénál szűkebb; különösen ki kell tenniük magukat mások kritikájának. [Legtöbbször hivatkozott: 36/1994. (VI. 24.) AB határozat.] De ez inkább a kritikára vonatkozik, vagyis jóhírnév-védelmi kérdés. Az Alkotmánybíróság azonban megteremti a kapcsolatot a két érvrendszer között, a közhatalom gyakorlóinak kritizálhatóságát szolgáló érvelést átviszi az adatvédelem területére, ugyanaz az érvelés szolgál tehát a közhatalom gyakorlója jóhírnév-védelmi jogainak

102

korlátozására, mint a magánszféra-jogaikéra. A kritizálhatósághoz ugyanis – mutat rá az Alkotmánybíróság – a kritizálandók „személyes adatainak ismeretére is szükség lehet, amennyiben azok funkciójukkal vagy közszereplésükkel összefüggenek. A közhatalmat gyakorlók vagy a politikai közszereplést vállalók esetében a személyeknek – különösen a választópolgároknak – a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő joga elsőbbséget élvez az előbbiek olyan személyes adatainak védelméhez képest, amelyek köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentősek lehetnek. Az e körbe eső személyes adatok megismerhetőségére nem csupán az állami és a politikai közélet informált megvitatása érdekében van szükség, hanem az állami szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához is.” [60/1994. (XII. 24.) AB határozat.]

4. Az adatvédelmi biztos készen átvette ezt az érvelést az Alkotmánybíróságtól. Sok bírósági határozat is használja ezt az érvet, ám elsősorban nem adatvédelmi, hanem jóhírnév-védelmi perekben. Egy 2004-ben született bírósági határozat szerint „a közszereplőkről alkotott kedvezőtlen véleménynyilvánítás, értékítélet önmagában akkor sem alapoz meg személyiségvédelmet, ha túlzó, vagy felfokozott érzelmeket tükröz. A közéletben részt vevő személyeknek ugyanis számolniuk kell azzal, hogy politikai ellenfeleik (különösen választási időszakban) tevékenységüket, szereplésüket kritikával illetik és erről a közvéleményt tájékoztatják. A közélet szereplőinek pedig el kell viselniük a személyüket kedvezőtlen színben feltüntető és tevékenységüket negatív módon értékelő véleményt, kritikát is.” (BH 2004. 104.)

5. A közhatalmat gyakorlók és a közszereplők szokásosnál korlátozottabb magánszférájának doktrínája helyes és használható is, de nem mindig ugyanolyan mértékben. Az adatalanyok tekintetében ugyanis differenciálni szükséges. A közhatalmat gyakorló nem feltétlenül közszereplő, de a joggyakorlat és a jogirodalom mintha erről nem venne tudomást. A Ptk. kommentárja szerint a többségi felfogás a közszereplői minőség megítélésekor azt tartja szem előtt, hogy az érintett valamely közfeladat ellátása érekében van-e jelen vagy sem. (Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényhez. Complex Jogtár Plusz. Complex Kiadó.)

A közfeladatot ellátók és a közhatalom gyakorlói esetében a nyilvánosságot az indokolja, hogy akinek érdekében ellátják a feladatot, akinek a nevében gyakorolják a hatalmat, az szemmel tarthatja őket. Ez pedig maga a nép. Ebben az esetben a nyilvánosság indoka az ellenőrizhetőség, az, hogy a hatalom forrása folyamatosan figyelemmel kísérhesse azt, hogy akikre bízta a hatalom gyakorlását, illetve akit megbízott a közfeladat ellátásával, az neki tetszően, az indokolt korlátok figyelembe vételével teszi-e azt. A nyilvánosság tehát mint egyfajta hatalmi ellensúly funkcionál az esetükben. Az Alkotmány e nyilvánosság-igényt a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításán keresztül igyekszik kielégíteni. A jogrendszer alacsonyabb szinten és a szakjogágakban pedig úgy biztosítja ezt, hogy nem engedi bizonyos tisztségek betöltőinek, hogy személyes adataikat eltitkolják, kivonja azokat önrendelkezési joguk alól.

A közfeladatok ellátói és köztük a közhatalom gyakorlói, amikor ilyen minőségben tevékenykednek, nem alanyai az alapvető jogoknak, ez ellentétes lenne az alapjogok funkciójával. A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr nem magánemberi minőségében tevékenykedik, hanem mint a hatalom képviselője, mint az a felület, ahol a sokféle szabadságjoggal rendelkező állampolgár szembetalálkozik a hatalommal. Ennek megfelelően az ilyen funkciót betöltőnek nincs is – akkor, abban a pillanatban, illetve az ilyen tevékenységével összefüggésben – önrendelkezési joga. Amikor a munkájukat végzik, az állampolgárral szemben nem egy másik állampolgárként állnak, ennek megfelelően nem is hozhatnak magukra nézve szabadon döntéseket. Csak azt tehetik, amit a jog nekik kifejezetten megenged. A hatalomnak és képviselőjének nincsenek alapvető jogai az állampolgárokkal szemben, az alapvető jogok funkciója ugyanis az, hogy megvédje az állampolgárt a hatalommal szemben. A határozatot előkészítő köztisztviselő, a mások felett ítélkező bíró, a népszavazás időpontját kitűző köztársasági elnök, a tömegoszlató rendőr közhatalmi tevékenységet végez, az ezzel kapcsolatos minden adat (ideértve a bíró személyes meggyőződését egy jogszabályi

103

rendelkezés értelmezéséről, amit belefoglal az ítéletbe, vagy az intézkedő rendőr arckifejezését is, amit a gumibot felemelése közben mutat) a nyilvánosságra tartozik. Vannak foglalkozások, amelyek betöltői időlegesen nem mint magánemberek tevékenykednek, felfüggesztődik magánemberi mivoltuk. Ha nem függesztődne fel, a rendőrnek például nem lenne joga igazoltatni, tömeget oszlatni, titkosan megfigyelni, vagyis a magánemberi mivolt felfüggesztődése nemcsak azt eredményezi, hogy ekkor alapvető jogai sincsenek a rendőrnek, hanem azt is, hogy vannak olyan jogosítványai, amelyek egyébként a magánembert nem illetik meg.

A hatalomgyakorlóknak részben az ellenőrizhetőség, a felelősségre vonhatóság miatt kell átláthatóan tevékenykedniük, részben pedig azért, mert a jogállamban az átláthatóság a hatalom sajátja, mert ez következik például abból, hogy minden hatalom a néptől származik, ezért nem lehet szinte semmit eltitkolni előle, ami a hatalom megnyilvánulása. (Amit el lehet titkolni, az mindig nagyon pontosan körülhatárolt információ, és a titkossága pontosan megindokolt.) Ezt hivatott kifejezni e rendelkezés, amely valójában az ilyen adatok nyilvánosságának (nyilvánosságra hozhatóságának, megismerhetőségének és szabad terjesztésének) a jogalapja.

Történet

E rendelkezés eredetileg nem szerepelt a törvényben. Szektorális szabályok írták elő, hogy pontosan mely közfeladatot ellátó személyeknek mely adatai nyilvánosak. Így írta elő például a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 61. § (2) bekezdése a közszolgálati nyilvántartást szabályozva, hogy a köztisztviselő neve, továbbá a besorolására vonatkozó adat nyilvános. 1995. VII. 9-től (1995. évi LXVI. törvény) közel tíz évig az e rendelkezésnek megfelelő szabály az Avtv.-ben így szólt: „Az (1) bekezdésben említett szervek hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggő személyes adata a közérdekű adat megismerését nem korlátozza.” Emellett egy másik szabály, a 19. § (2) bekezdése kiegészült a következő mondattal: „E szervek hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat.” Ezzel a törvény megteremtette a jogrendszerben több helyen esetileg szabályozott nyilvánosság mögötti generálklauzulát, a nyilvánosság elvét kiterjesztette nemcsak a köztisztviselőkre, hanem a közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek említett adataira is. A rendelkezés közel tíz évvel később módosult, 2005. VI. 1-től (a 2005. évi XIX. törvénnyel) teljesen újrafogalmazták ezt a kérdést. A törvény indokolása szerint a módosítandó rendelkezés ugyanis dogmatikailag pontatlanul és részben ellentmondásosan szabályozta az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv hatáskörében eljáró személy e feladatkörével összefüggő személyes adatainak jogi megítélését, amikor egyrészt úgy rendelkezett, hogy az a közérdekű adat megismerését nem korlátozza, ugyanakkor csak a név, a beosztás vagy besorolás és a munkakör esetében minősítette azokat kifejezetten közérdekből nyilvános adattá. A módosítással a törvény az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adatát, továbbá valamennyi más – tehát akár nem jogszabályban meghatározott – közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adatát is közérdekből nyilvános adatnak minősítette, és megismerésükre a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályokat rendelte alkalmazni.

Értelmezés

1. Adatalanyi kör. A törvény e rendelkezése személyes adatokról szól, amelyeknek van érintettje, – az adatvédelmi szakma szóhasználatában – adatalanya. E rendelkezés a közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy, illetve az egyéb, közfeladatot ellátó személy adatairól szól. Két alanyi körről van szó, azokról, akiknek maguknak, közvetlenül nincsenek közfeladataik, csak egy közfeladatot ellátó szerv nevében járnak el, így a szerv feladat- és hatáskörét gyakorolják, és azokról, akik maguk címzettjei a feladat- és hatáskörnek, és maguk is gyakorolják, illetve látják el azokat. E rendelkezés tehát a szerv dolgozójától az önálló közfeladatot ellátóig minden természetes személyre

104

vonatkozik, aki közfeladatot lát el. Nem lehet tehát arra hivatkozva kibújni az e rendelkezés által előírt nyilvánosság alól, hogy a szerv dolgozójának nincsenek közfeladatai, azok a szervet, a munkáltatót terhelik, és azzal sem, hogy a közfeladat nem szervet, hanem természetes személyt terhel közvetlenül.

2. Adatkör. A törvény a közfeladatot ellátók „feladatkörével összefüggő személyes adata” nyilvánosságát írja elő (a személyes adat fogalmának magyarázatát lásd a közérdekű adat definíciójához fűzött magyarázatban), ennek mérlegelésekor az vizsgálandó, hogy milyen összefüggés van a kérdéses személyes adat és a közfeladat ellátása között. Eldöntendő, hogy a kérdéses ismeret összefügg-e az érintett közfeladatával, annak ellátásával. Amennyiben nem, úgy az adatvédelmi főszabály, az információs önrendelkezés vonatkozik az adatra, amennyiben viszont összefügg, e rendelkezés alkalmazandó. Ezt minden adat tekintetében külön-külön, esetileg, az adat, a közfeladat és a kettő közötti kapcsolat minden jellegzetességére tekintettel kell mérlegelni.

A bírói gyakorlatban van ennek ellentmondó ítélet, amely szerint „állami vagy helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervek ügyintézőinek nevét és feladatkörét meghaladóan az érintett természetes személyekkel kapcsolatba hozható minden egyéb adat személyes adatnak minősül és ezért nyilvánosságra hozatalukhoz az érintett hozzájárulása szükséges. A személyes adatot önmagában nem teszi közérdekű adattá az a körülmény, hogy az érintett személy a közélet szereplőjévé vált.” (EBH 2000. 323.) Az idézet önmagában helyes állításokat is tartalmaz, az azonban, hogy a néven és a beosztáson kívül minden adat személyes adatnak minősül (mellesleg a név és a beosztás is az), ezért csak hozzájárulása alapján lehet nyilvánosságra hozni, így együtt egyenesen ellentétes az adatvédelmi törvény itt tárgyalt rendelkezésével. Az ítélet mentségére szól, hogy e rendelkezés ennyire pontos megfogalmazásban csak 2004-ben került a törvénybe.

Az adatvédelmi biztos a bírósággal szemben általában a nyilvánosság mellett foglal állást. A „feladatkörrel összefüggő adatok” értelmezését végezte el abban az ügyben, amelyben azt vizsgálta, hogy közérdekből nyilvános adatnak tekinthető-e az önkormányzati képviselőjének egy önkormányzati tulajdonú cég vezető tisztségviselőjévé való jelölése, megválasztása, megválasztásának körülményei. A biztos úgy foglalt állást, hogy a képviselő jelölése, illetve megválasztása egy önkormányzati cég vezetőjévé, közérdekből nyilvános adat. Állásfoglalásában ugyanakkor kitért arra is, hogy megválasztásának körülményei (indokai) azonban csak annyiban nyilvánosak, amennyiben az Ötv. 12. § (4) bekezdésének a) pontja szerinti feltételek fennállnak. E jogszabályhely alapján ugyanis a képviselő-testület zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele.(825/A/2006)

A nyilvánosság mellett foglalt állást a biztos abban az ügyben is, melyben az eldöntendő kérdés az volt, hogy megismerhetővé tehető-e, ha az érintett képviselő nem nyújtott be interpellációt. Egy képviselő interpellációjának ténye, illetve maga az interpelláció az Avtv. 19. § (4) bekezdése alá esik, mivel a képviselő képviselői minőségével, e minőségében végzett tevékenységével kétségtelenül összefügg. A biztosnak azt kellett tehát mérlegelnie, hogy mennyiben függ össze a képviselő „feladatkörével” az a tény, illetve tényállítás, hogy az érintett képviselő nem interpellált. A biztos álláspontja szerint e passzív megnyilvánulást sem lehet kizárni a képviselő „feladatkörével összefüggő személyes adata” köréből, ellenkező esetben ugyanis a közhatalmat gyakorló személyek esetében számos, a köztevékenységük és annak megítélése szempontjából jelentős adat maradhatna titokban. (570/K/2006)

Szintén a „feladatkörével összefüggő” kitételt értelmezte a biztos, amikor egy önkormányzati képviselő arról kérdezte, van-e joga egy önkormányzati képviselő-testületnek olyan személyes adatok vizsgálatára, amelyek nincsenek összefüggésben a képviselői munkával. Az adatvédelmi biztos állásfoglalásában arra mutatott rá, hogy a közfeladatot ellátó személy feladatkörével összefüggő

105

adatokat külön kell választani az ezzel össze nem függő adatoktól. Utalt továbbá arra, hogy a testület politikai vitáinak megítélését is határozottan külön kell választani a képviselő-testület hatáskörébe tartozó (jogilag tehát szabályozott) kérdésektől. Az előbbiek nem tartoznak a „helyi közügyek” fogalmába, az utóbbiak viszont igen. „Amennyiben tehát az önkormányzat egy képviselőnek vagy választott tisztségviselőnek a képviselő-testületi munkával vagy az önkormányzat által adott megbízatásával össze nem függő tevékenységét kívánja vizsgálni, ehhez törvényes jogalapot kell tudni felmutatni.” (2078/A/2005)

3. Közérdekből nyilvános adattá minősítés. A rendelkezés ezeket a személyes adatokat egyrészt közérdekből nyilvános adattá minősíti, másrészt pedig úgy rendelkezik, hogy esetükben a közérdekű adatokra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, osztják a közérdekű adatok jogi sorsát.

A személyes adatok nyilvánossá tétele körében említést érdemel az Avtv. 3. § (3) bekezdése, amely szerint személyes adatot törvény közérdekből tehet nyilvánossá. Ezzel bővebben a közérdekből nyilvános adat definíciójánál foglalkozunk. A törvény ugyanakkor azt is kimondja, hogy ezek az adatok úgy nyilvánosak, mint a közérdekű adatok, a nyilvánosságnak az adatigénylésen alapuló és proaktív szabályai egyaránt vonatkozhatnak rá. Az ilyen adatok sorsát tekintve lásd ezért a 19. § (2) és a 20. § (1) bekezdéséhez írtakat.

A bíróság egyszerűen nem alkalmazta e rendelkezést akkor, amikor egy országgyűlési képviselő e minőségében tett alkotmánybírósági beadványának kiadását követelték az Alkotmánybíróságtól. Az adatvédelmi biztos ezzel szemben kifejezetten arra hívta fel a figyelmet, hogy itt olyan személyes adatokról van szó, amelyek esetében nem érvényesül azok alanyának információs önrendelkezési joga. „az érintett közfeladatot ellátó személy ’elvesztette’ azt a jogát, hogy az általa ellátott közfeladattal összefüggő személyes adatai tekintetében rendelkezzék azok feltárása felől.” (1467/K/2005)

4. A kivétel lehetősége. A nyilvánosság akkor vonatkozik ezen adatokra, ha a törvény másként nem rendelkezik. Mivel a nyilvánosság főszabálya alóli bármilyen kivétel alapvető jog korlátozását jelentené, fontos, hogy csak törvény határozhat meg ilyet, más jogforrás nem alkalmas erre. A kivételek indokaikat és természetüket illetően is hasonlítanak a 19. § (3) bekezdésénél leírtakhoz, e rendelkezésnek megfelelő adat is lehet például államtitok vagy szolgálati titok, amelyet a törvény elvon a nyilvánosság főszabálya alól (például egy fedett nyomozó kiléte lehet ilyen.)

5. E rendelkezéssel kapcsolatban többször felmerült a 2005-ben hatályba lépett szabály „visszaható hatályának” kérdése. Egy 2006-ban született ítélet szerint „az adatkezelő nem köteles kiadni az adatvédelmi törvény 2005. június 1-jén hatályba lépett módosítását megelőzően keletkezett személyes adatokat, mert azok nem váltak közérdekből nyilvános adattá.” (EBH 2006. 1417., megismételte: BH2007. 14.) Született ezzel ellentétes tartalmú bírósági határozat, amelyben a Fővárosi Itélőtábla jogerősen arra kötelezte a Közlönykiadót, hogy a szerkesztőbizottság tagjainak juttatásaival kapcsolatos adatokat a törvényhely hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan is adja ki az azt igénylő civil szervezet számára. Az adatvédelmi biztos egy megkeresés nyomán ezen ítélet utóéletével foglalkozva megvizsgálta, hogy e rendelkezés, illetőleg annak időbeli hatálya hogyan értelmezendő. A biztos állásfoglalásában hangsúlyozta, hogy „az Avtv. 19. § (4) bekezdésében megtestesülő jogalkotói cél az volt, hogy a közszféra átláthatóságának biztosítása érdekében a közérdekű adatokon túl nyilvánossá tegye a közfeladatot ellátó személyek személyes adatainak bizonyos körét. Ez a szabály ugyanis a törvény megalkotása, azaz 1992 óta hiányzott az Avtv.-ből. Miközben a törvény egyfelől nemzetközi összehasonlításban is rendkívül erős garanciákat írt elő a személyes adatok védelme érdekében, másfelől hasonlóan radikálisan építette ki a közérdekű adatok megismerésének jogát – ’megfeledkezett’ a két jog konfliktusából eredő ellentmondások feloldásáról. A két információs jogot együttesen szabályozó hazai törvény terminológiai sajátossága, hogy szigorúan szétválasztja a közérdekű és a személyes adat fogalmát. A két halmaz között nincs átfedés. Ezért az új 19. § (4) bekezdésben megjelölt adatok törvény által nyilvánosnak minősített

106

személyes adatok. Nyilvánossá tételük mögött ugyanaz a jogalkotói szándék áll, mint a közérdekű adatok esetében. Ezért is mondja ki a 19. § (4) bekezdésének utolsó mondata, hogy ’ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.’ 1992-ben az Avtv. elfogadásakor nem merült fel olyan javaslat, amely a törvény tárgyi hatályát csak a hatálybalépését követően született dokumentumokra kívánta volna kiterjeszteni. Az új 19. § (4) bekezdés szerint nyilvánossá tett adatkör esetében – az előbbiek alapján – tehát alappal vélelmezhető a jogalkotó hasonló szándéka. Ez pedig azt jelenti, hogy a közfeladatot ellátó személyek feladatkörével összefüggő adatai nyilvánosságát – miként a közérdekű adatok esetében – ezen adatok keletkezésének időpontjától függetlenül biztosítani kell” – áll az adatvédelmi biztos állásfoglalásában. (1437/K/2006) A biztos álláspontja tehát e kérdésben eltér a több bírósági határozatban megjelenő jogértelmezéstől.

A közszolgáltatók adatai 19. § (5) bekezdés

(5) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat.

Lásd még a közérdekből nyilvános adat definíciójáról írtakat.

Alkotmányos kiindulópontok

Az itt elemzett rendelkezésben megjelölt adatok és a közérdekű adatok [2. § 4. pont] nyilvánossága ugyanazokkal az alkotmányos indokokkal magyarázható, ezért is minősíti őket az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak [2. § 5. pont]. Az Avtv. által itt szabályozott közszolgáltatókkal szembeni transzparencia-igényt magyarázza, hogy az egyének és a közszolgáltatók közötti viszony szerkezetét tekintve nagymértékben hasonlít az egyének és a közhatalom közötti jogviszonyra. Az egyén ezekkel a közszolgáltatókkal ugyanúgy nincs mellérendelt viszonyban, jogi pozíciójuk egyenlőtlen, az egyén kiszolgáltatott helyzetben van.

Történet

E rendelkezés a törvény 2005. évi novellájával (2005. évi XIX. törvény) került a törvénybe, 2005. VI. 1-től hatályos, azóta változatlan.

Értelmezés

1. A törvény a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, de sem személyes, sem közérdekű adatnak nem minősülő adatokat közérdekből nyilvános adattá minősíti. A módosítást a kötelezően igénybe veendő szolgáltatásokat nyújtó szervek esetében az indokolja, hogy ezen közszolgáltatások nyújtása olyan állami, illetve önkormányzati szervek aktusain alapul, amelyek kezelésében levő nem személyes adatok közérdekűnek minősülnek, a más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek esetében pedig a monopolhelyzet tényével támasztható alá a működés fokozottabb nyilvánosságának előírása.

2. A törvény azoknak a szerveknek és személyeknek az adatait teszi nyilvánossá, amelyek valamilyen jogszabály, vagy állami, illetve önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe

107

veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtanak. A jogalkotó e meghatározással a közszolgáltatókat próbálta körülírni. Kétségtelen, hogy van némi átfedés a jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó nem állami vagy önkormányzati szervek és a közszolgáltatók között, számos közszolgáltatás nyújtása egyben közfeladat ellátását is jelenti.

3. Feltűnő a hasonlóság a közérdekű adat definíciójával, ugyanis hasonló feltételeket találunk a 2. § 4. pontjában is, azonban az egyes feltételek között más logikai kapcsolatot hoz létre a törvény. A két közös (mindkét rendelkezésben megtalálható) pozitív feltétel (a szerv, illetve személy „kezelésében lévő” és a az „e tevékenységére vonatkozó”) között a közérdekű adatok esetében vagylagos kapcsolat van (ezt fejezi ki a „valamint” szó), e rendelkezésben pedig a két feltétel konjunktív, a törvény itt nem tartalmaz ilyen kötőszót. Ennek megfelelően a közfeladatot ellátó szerveknek a kezelésében lévő adat akkor is közérdekű lehet, ha nem a tevékenységére vonatkozik; és a tevékenységére vonatkozó adat akkor is közérdekű lehet, ha nincs a kezelésében. Ezzel szemben a törvény a közszolgáltatók esetében csak a kezelésükben lévő és egyúttal a közszolgáltatásukra vonatkozó adatokat minősíti közérdekből nyilvános adatnak.

4. A meghatározás tartalmaz egy negatív feltételt is, a személyes adatnak minősülő adat e rendelkezés alapján nem lehet közérdekből nyilvános. A személyes adat meghatározására nézve lásd a közérdekű adat definícióján belül az erről írtakat.

5. Az eltérés lehetősége. A törvény e rendelkezésben megengedi az eltérést, azonban erre csak törvényben van lehetőség. Vannak olyan törvényi szabályok, amelyek speciális esetekben ráerősítenek e nyilvánosságot előíró szabályokra.

6. E rendelkezés párja a 19. § (4) bekezdése, amely egy másik adatkört, bizonyos személyes adatokat nyilvánít közérdekből nyilvános adatokká. Érdekes eltérés e két rendelkezés között, hogy míg a másik rendelkezés tartalmaz egy olyan kitételt, amely szerint az ott meghatározott közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, addig e rendelkezésben nem találunk ilyen szabályt, ezek a törvény alapján egyszerűen csak közérdekből nyilvánosak. A nyilvánosság módját előíró kifejezett rendelkezés hiányában az alkotmánykonform normaértelmezés szerint ezen adatok tekintetében is a közérdekű adatokra vonatkozó szabályokat lenne célszerű alkalmazni, erre vonatkozó szabály megalkotása lenne indokolt.

Üzleti titok megítélése 19. § (6) bekezdés

(6) A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók.

Alkotmányos kiindulópontok

A közérdekű adatok nyilvánossága és az üzleti titok védelme folytonos konfliktusban áll egymással. Az információszabadság ezekben az esetekben más alkotmányos alapjogokkal, így a magántitok és a személyes adatok védelméhez való joggal, a tulajdonhoz való joggal kerül összeütközésbe. A természetes személyek gazdasági tevékenységéhez kapcsolódó bizalmas ismeretek védelme és a közhatalom átláthatósága közötti konfliktus feloldására nem ez a törvényi rendelkezés irányadó, hiszen a természetes személyekkel kapcsolatba hozható információk mint személyes adatok fogalmilag nem lehetnek közérdekű adatok (vö. Avtv. 2. § 4. pontjához írt elemzéssel). Megjegyezzük, hogy van ezzel ellentétes, álláspontunk szerint dogmatikailag téves adatvédelmi biztosi állásfoglalás is, amely szerint mivel a Ptk. alapján nem minősül üzleti titoknak a személyek gazdasági

108

tevékenységével összefüggő, az önkormányzati vagyon birtoklásával, használatával, hasznosításával, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, ezek az adatok nem titkolhatók el a nyilvánosság elől, rájuk a természetes személyt megillető adatvédelmi szabályok nem vonatkoznak. (653/K/2003, 753/K/2003, 844/K/2003.)

A jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek adataira azonban az Avtv. hatálya az adatvédelem tekintetében nem terjed ki (Avtv. 2. § 1. pont), ugyanakkor azzal, hogy az állami és önkormányzati vagy egyéb, közfeladatot ellátó szervek birtokában lévő – és személyes adatnak nem minősülő – valamennyi adatot közérdekűnek minősít, voltaképpen ebbe, a mindenki által megismerhető körbe vonja az ilyen adatok egy részét is.

Az itt elemzett rendelkezés egyszerre jelentheti a transzparencia korlátját és garanciáját, elsősorban garanciaként funkcionál, miközben mind az információszabadság, mind pedig a magánszféra-védelem korlátozását is megvalósítja. Az üzleti titok ugyanis – hasonlóan a személyes adathoz – a magánszféra jogi védelmét szolgáló intézmény. A védelme mellett szolgáló érvek ütközése az információszabadsággal önmagában izgalmas kérdés. Az üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek titokban maradásához a jogosultnak méltányolható érdeke fűződik. A két érdek között igazságot tevő szabálynak választ kell adnia olyan kérdésekre, mint például miként kell kezelni az állam mint vállalkozó gazdálkodásával, valamint a privatizációval kapcsolatos adatokat. Ezzel kapcsolatban az adatvédelmi biztos megállapította, hogy annak érdekében, hogy az állami vagyon értékesítése során a törvényesség és a gazdaságosság szempontjai valóban érvényesüljenek, az érintetteknek akkor is el kell tűrniük a nyilvánosság vizslatását, ha ez üzleti titkaik egy részének felfedésével jár. A privatizációs folyamatok átláthatósága és ellenőrizhetősége ugyanis mint közérdek megelőzi az üzleti titok védelmének magánérdekét. (528/A/1996)

Hasonlóképpen a két érdek dilemmájáról szól az a kérdés is, hogy vajon nem sérti-e a gazdasági vállalkozás üzleti titkait, ha egy közigazgatási szerv törvénysértést megállapító határozatát közzéteszik. Az adatvédelmi biztos szerint a gazdálkodó szervezetek jogszerű működésének ellenőrzésére hivatott hatóságok által lefolytatott vizsgálati eredmények közérdekű adatok. A törvényt megsértő üzleti vállalkozás azért nem hivatkozhat ilyenkor az üzleti titokra, mert az üzleti titok jogintézménye a tulajdonos, a piaci verseny védelmére szolgáló eszköz, mely nem nyújthat menedéket a piac törvényszegő szereplői számára. (425/A/1996)

Az üzleti titok védelme nem szolgálhat a közpénzek elköltésével kapcsolatos adatok eltitkolásának magyarázatára. Egy minisztérium például jogellenesen tagadta meg egy újságíró tájékoztatását arról, hogy mennyi pénzt juttattak egy adott évben kulturális turisztikai rendezvények támogatására. (77/A/1996)

Ugyancsak e kérdésre vezethető vissza, hogy vajon meddig terjed az információszabadság az olyan vállalkozások, közalapítványok gazdálkodási adatait illetően, amelyek csak részben gazdálkodnak közpénzekkel. Az ezzel kapcsolatos eseti állásfoglalásokból kirajzolódó gyakorlat annyiban foglalható össze, hogy azok a magánvállalkozók és gazdálkodó szervezetek, akik, illetve amelyek az állammal vagy önkormányzattal bármiféle üzleti kapcsolatba kerülnek, kötelesek üzleti titkaik nyilvánosságra kerülését eltűrni, mégpedig olyan mértékig, hogy a közvagyonnal való gazdálkodás, a közpénzek felhasználása ellenőrizhető legyen. Ezért kell nyilvánosságot biztosítani a privatizáció, a koncesszió, a közbeszerzés keretében kötött szerződéseknek, az állam által nyújtott valamennyi kedvezménynek, pályázati juttatásnak, vagyoni előnynek. (Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2002., 119-121. o.)

Történet

A rendelkezés eredetileg nem szerepelt a törvényben. A 2003. évi XXIV. törvény iktatta csak be, 2003. VI. 9-től változatlan szöveggel hatályos. A módosítás az „üvegzseb-program” részeként történt, célja

109

az üzleti titok védelme és az információszabadság közötti ellentmondás feloldása volt. E rendelkezés megalkotásával egyidejűleg kerültek a Polgári Törvénykönyvbe is az üzleti titokkal kapcsolatos rendelkezések, amelyekre e bekezdés hivatkozik.

Értelmezés

A rendelkezés az üzleti titok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága közötti ellentét feloldását a Polgári Törvénykönyvre utalja. A Ptk. 81. §-ának szabályaiban

• meghatározza az üzleti titok fogalmát,

• annak jogosulatlan nyilvánosságra hozatalát vagy azzal más módon való visszaélést jogsértőnek nyilvánítja,

• indirekt módon kimondja, hogy a költségvetési pénzek felhasználására, valamint a közvagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titok védelme nem korlátozhatja, és

• meghatározza azt is, hogy melyek azok az adatok (technológiai eljárások, műszaki megoldások, know-how stb.), amelyek az üzleti tevékenység végzése szempontjából továbbra is védelemben kell, hogy részesüljenek. Így ezekre az adatokra a nyilvánosságra hozatali kötelezettség nem terjedhet ki.

A szabályok szerint személyhez fűződő jogokat sért, aki üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél. [81. § (1) bekezdés] Az üzleti titok tekintetében tehát a főszabály a bizalmas kezelés.

A törvény szerint üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette. [81. § (2) bekezdés]

Az üzleti titok definíciójával kapcsolatban kiemelendő több fogalmi eleme, amelyek e minőség konjunktív feltételei:

• a gazdasági tevékenységhez kapcsolódás,

• a jogosult érdekeinek lehetséges sértése vagy veszélyeztetése illetéktelenek kezébe kerülés esetén,

• a jogosult aktív magatartása, a titokban tartás érdekében szükséges intézkedések megtétele.

A törvény szerint nem minősül azonban üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a technológiai eljárásokra, a műszaki megoldásokra, a gyártási folyamatokra, a munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá a know-how-ra vonatkozó adatokhoz – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. [81. § (3) bekezdés] Az információszabadság szempontjából ennek az üzleti titok-védelem alóli kivételnek van relevanciája,

110

emiatt nem lehet üzleti titok védelmére hivatkozva eltitkolni a közpénzek felhasználásával kapcsolatos adatokat, és emiatt kell az állammal (szerveivel) üzleti kapcsolatba lépőnek azzal számolnia, hogy az üzleti kapcsolatban csak korlátozott mértékben élvezhetnek védelmet az üzleti adatok.

A Ptk. szerint továbbá az, aki az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, kérésre köteles a jogviszonnyal összefüggő és közérdekből nyilvános adatokra vonatkozóan tájékoztatást adni. A felvilágosítás oly módon is történhet, hogy az adatokat a honlapon vagy a hirdetményi lapban teszik közzé. A felvilágosítás megtagadása esetén, vagy ha a felvilágosítást kérő szerint a tájékoztatás nem kielégítő, a törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárása kezdeményezhető. [81. § (4) bekezdés] E rendelkezés mintegy kiterjeszti az információszabadsággal kapcsolatos kötelezetti kört a közfeladatot ellátó szervekről és személyekről azokra, akik üzleti kapcsolatot létesítenek az állammal, ők ugyanis ugyanúgy kötelesek igény esetén a közérdekből nyilvános adatokat szolgáltatni, mint maguk az egyébként közfeladatot ellátó szerv üzleti partnerük.

Az adatvédelmi biztos ezzel kapcsolatos egyik állásfoglalásából az derül ki, hogy egy önkormányzat úgy értékesítette két ingatlanát, hogy elfogadta a vevő kikötését: a szerződéskötést követően nem hozzák nyilvánosságra a vevő nevét. Amikor egy civil szervezet a szerződést meg akarta ismerni, a polgármester tanácsért az adatvédelmi biztoshoz fordult, aki a megkeresésére a következőket válaszolta: „A megkötött szerződésben legfeljebb a Ptk. 81. §-ának (3) bekezdésében meghatározott – elsősorban a szellemi tulajdon körébe tartozó – adatok minősülhetnek nem nyilvánosnak. Egy adásvételi szerződésben azonban – megítélésem szerint – ritkán fordulnak elő technológiai eljárásokra, műszaki megoldásokra, gyártási folyamatokra, munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá know-how-ra vonatkozó adatok. A Ptk. 81. §-ának (4) bekezdése szerint maga a szerződést kötő gazdasági társaság is köteles tájékoztatást adni a szerződés minden olyan eleméről, amely nem esik a Ptk. 81. §-ában említett csekély számú kivétel alá. Törvénysértő a vevő olyan nyilatkozata, amelyben nem járul hozzá a közérdekből nyilvános adatnak minősülő adatok más személyek rendelkezésére bocsátásához: a törvény kifejezett rendelkezésével szemben egy ilyen nyilatkozatnak nincs relevanciája. [Az önkormányzat a] Ptk. 81. § (3) bekezdésében meghatározott, nyilvános adatok tekintetében felülbírálhatja, figyelmen kívül hagyhatja a vevő törvénysértő nyilatkozatát. Az önkormányzat azzal sértene törvényt, ha elzárkózna az említett szerződések nyilvánosságra hozásától vagy a kérelmező civil szervezet rendelkezésére bocsátásától.” (1568/K/2005)

A nyilvánosság európai uniós korlátai 19. § (7) bekezdés

(7) A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja, továbbá az Európai Unió jogszabálya az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is.

Alkotmányos kiindulópontok

E rendelkezés az Avtv. 19. § (3) bekezdésében felsorolt nyilvánosság-korlátozási indokok rendszerébe illeszkedik.

Az információszabadság kérdéskörén messze túlmutató, és a magyar alkotmányjogban mindezidáig megválaszolatlan kérdést vet fel az Avtv. itt elemzett rendelkezésének a magyar Alkotmány alapjog-korlátozási követelményeihez való viszonya. A magyar Alkotmánybíróság még érdemben nem foglalt

111

állást olyan ügyben, amelyben egy európai uniós jogszabály a magyar Alkotmány alapjogi rendelkezéseit megsértve írt volna elő alapjog-korlátozást.

Történet

Ilyen rendelkezés az eredeti szövegben nem volt megtalálható, a szabályt a 2003. évi XLVIII. törvény iktatta be. Törvényszerkesztési hiba folytán – bár a jogalkotó szándéka az volt, hogy csak a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozásától legyen hatályos – e bekezdés az indokoltnál korábban, 2004. I. 1-jén lépett hatályba, azóta változatlan. Szintén törvényszerkesztési hibának tűnik a „továbbá” szót megelőző, értelemzavaró vessző.

Értelmezés

A 19. § (3) bekezdése magyarázatának III. pontjában leírtakhoz hasonlóan e rendelkezés is kétféle címzetthez, a jogalkotóhoz és a közfeladatot ellátó szervekhez egyaránt szól. Az ott leírtak itt is érvényesek.

Az Európai Unió jogszabálya kifejezés alatt az Európai Unió intézményei által a közösség alapjait képező szerződések alapján elfogadott normatív aktusoknak, a közösségi jogrendszer úgynevezett másodlagos joganyagának azt a részét kell érteni, amely közvetlenül érintheti, alakíthatja a polgárok jogviszonyait.

Ilyen lehet a rendelet, amelyet a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság egyedül fogad el, általános hatályú és minden elemében kötelező jogi aktus, minden jogalanyhoz szól. Közvetlenül alkalmazandó, azaz a nemzeti törvényekhez hasonlóan valamennyi tagállamban azonnal alkalmazandó jogot teremt, ehhez a nemzeti jogalkotóknak semmilyen további aktusára nincs szükség. A rendelet közvetlenül hatályosul.

Ezzel szemben az irányelv, amelyet a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság egyedül fogad el, a tagállamokhoz szól. Ezeknek elsődleges célja a tagállamok jogrendszerének a közelítése. Az irányelv az elérendő célokat illetően kötelezi a tagállamokat, de a cél megvalósításának formáját és a közösségi célkitűzések belső jogrendjükbe illesztésére szolgáló eszközök megválasztását rájuk bízza. Tekintettel e jellegzetességére, az irányelv közvetlenül nem mutatkozik az információszabadság direkt korlátozására alkalmas jogforrásnak.

Kérdéses a tagállami információszabadság korlátozására való alkalmassága a határozatnak, amelyet a Tanács, vagy a Tanács a Parlamenttel közösen, vagy a Bizottság fogad el, és amellyel az intézmények cselekvésre vagy cselekvéstől való tartózkodásra kötelezhetnek egy tagállamot vagy az Unió egy lakosát, jogokkal ruházhatják fel, vagy kötelezettségeket róhatnak rá. Ezek nem normák a szó eredeti értelmében, konkrét ügyekről szólnak, címzettjeit egyértelműen megjelöli, ám minden elemében közvetlenül kötelező.

A döntés megalapozását szolgáló adat 19/A. §

19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.

(2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat

112

megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné.

(3) Jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (1) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.

Alkotmányos kiindulópontok

1. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának korlátozásával kapcsolatos alkotmányossági megfontolásokat az Alkotmánybíróság egy kifejezetten ezzel a témával foglalkozó döntése, a 12/2004. (IV. 7.) AB határozat tárgyalja, amely egyben a hatályos törvényi rendelkezések előzménye is volt. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának korlátozása a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alkotmányos alapjog korlátozását jelenti, az Alkotmánybíróság ezt az esetkört úgynevezett automatikus nyilvánosságkorlátozásként értelmezte. Ezzel az automatikus nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban már egy korábbi alkotmánybírósági döntés rámutatott arra, hogy „garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] „Az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás tulajdonképpen egyfajta könnyítést jelent a közérdekű adatokat kezelők számára, hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatokat, iratokat – azok keletkezésének pillanatában – nem kényszerülnek egyenként titkosítani. Ezen adatok nyilvánossága keletkezésük jellegére tekintettel – minden különösebb intézkedés nélkül – korlátozott. Az automatikus nyilvánosságkorlátozás hiányában minden egyes döntés-előkészítéssel kapcsolatos adat titkosításáról – a munkaanyagok védelme és a döntéshozatali eljárás, illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében – külön döntést kellene hozni. Ez pedig elviselhetetlen adminisztrációs terhet jelentene. Ezért szükséges az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás fenntartása, amely megfelelő (alkotmányos) törvényi feltételekkel a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arányosan korlátozhatja” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat].

2. Mivel a döntés-előkészítő adatok korlátozott hozzáférhetősége a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alapjog korlátozását jelenti, így annak meg kell felelnie az alapjog-korlátozással szemben támasztott alkotmányos követelményrendszernek. A korlátozással szemben formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. A törvényi szabályozási szint, illetve a szükségességi-arányossági teszt teljesítése általában valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében érvényesülő feltétel. Az információszabadsággal kapcsolatos további, speciális elvárás, hogy „a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga […] a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga.” Az Alkotmánybíróság általános érvénnyel mondta ki, hogy „a közérdekű adatok megismeréséhez való jog közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással. […] Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a

113

nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat]

3. A közérdekű adatok nyilvánosságához való joggal kapcsolatos általános alapjog-korlátozási kritériumokon túl a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának szabályozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság – a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban vizsgált szabályozással szembeni kifogások alapján – további követelményeket támasztott.

Így a testület kimondta, hogy különbséget kell tenni a nyilvánosságnak a döntéshozatalt megelőző, illetve azt követő korlátozása között. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, és a korlátozás csak addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását azonnal meg kell szüntetni, ha a korlátozást ezek a tartalmi követelmények már nem indokolják. A közérdekű adatokhoz való hozzáférésnek a döntés-előkészítés érdekében történő korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a döntés meghozatalával pedig már nem indokolt. Ettől kezdve a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra kerülése már nem akadálya a köztisztviselői munka színvonalának, hatékonyságának és befolyásmentességének. A döntés-előkészítéssel kapcsolatos anyagok nyilvánossága már nem hátráltatja a köztisztviselőket a feladataik teljesítésében. A döntéshozatalt követően tehát előtérbe kerül az átlátható, korrupciómentes, társadalmilag kontrollált közigazgatás kialakításával és a közigazgatás által gyűjtött információ újrafelhasználásával szembeni igény.

Biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálatát. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.

Kifejezetten az alkotmánybírósági normakontroll tárgyát jelentő törvényi rendelkezések problémája volt, hogy a nyilvánosságkorlátozás határozatlan ideig fenntartható volt, a szabályozás – alkotmányellenes módon – lehetővé tette, hogy a nyilvánosság elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze titkos minőségét.

Ugyancsak a konkrét vizsgált szabályozással szembeni kritikaként fogalmazta meg a testület, hogy a határozatlan fogalmaknak az alkalmazása a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő önkényes korlátozást eredményezhet. Az Alkotmánybíróság nem tartotta elfogadhatónak, hogy a jogalkotó az adat „belső használatra szánt” jellegét elválasztotta annak döntés-előkészítéssel kapcsolatos voltától. Az Avtv.-ben a „belső használatra készült” kifejezésnek a döntés-előkészítéstől független alkalmazása az Alkotmánybíróság véleménye szerint tág teret engedett a szubjektív megítélésnek, hiszen az adatot nem tartalmánál, hanem keletkeztetőjének szándékánál fogva védte. Az Avtv. nem határozta meg sem a „belső használatú”, sem a „döntés-előkészítéssel” összefüggő adat fogalmát, és nem jelölte meg, hogy milyen alkotmányos célból kerülhet sor a korlátozásra. Önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó szerv mindennapi munkája során, illetve a szerv döntésének előkészítésével kapcsolatban keletkezett, még nem indokolja megfelelően a közérdekű adat elzárását a nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt, ha azt az Avtv. 19. § (1), (2) és (3) bekezdése lehetővé teszi, másfelől akkor, ha a közérdekű adat nyilvánosságra hozatala veszélyezteti a közfeladat ellátását, állami feladat külső befolyástól mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó szervek és személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek elsőbbséget egy alapvető joggal szemben. A vizsgált szabályozás csak akkor felel meg az Alkotmány követelményeinek, ha a jogalkotó világossá

114

teszi az információszabadság korlátozásának célját, indokolt mértékűre szorítja a nyilvánosság elől elzárható adatok körét, és a közérdekű adatok megismerését csak szükséges és arányos mértékben korlátozza. A „belső használatra készült”, illetve a „döntés-előkészítéssel összefüggő” adatok fogalmi tisztázatlansága, differenciálatlansága, együttes használata, s azokkal kapcsolatban azonos szabályok alkalmazása önmagában is olyan súlyos szabályozási hiányt jelentett, amely a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozását eredményezte, mert bizonytalan körű adatok tekintetében rendelte el a nyilvánosság kizárását.

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem vált alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezhette. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozott, s az csak formálisan volt felülvizsgálható. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.

Történet

A törvény eredetileg nem tartalmazott ilyen tartalmú rendelkezést. Az itt tárgyalt szakasz közvetlen előzményét a 19. § (5) bekezdéseként az 1995. évi LXVI. törvény hozta létre, amely 1995. VII. 1-től volt hatályos. Ennek szövege a következő volt: „Ha törvény másként nem rendelkezik, a belső használatra készült, valamint a döntéselőkészítéssel összefüggő adat a keletkezését követő harminc éven belül nem nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője e határidőn belül is engedélyezheti.” 2004. I. 1-től (a 2003. évi XLVIII. törvény nyomán) a korlátozás időtartama harmincról húsz évre szállt le. Érdekesség, hogy nyomdahiba következtében hosszú időn át nem az adat keletkezésétől, hanem „kezelésétől” kellett számítani a harminc, illetve a húsz évet, ami értelmetlen volt. Az ismertetett alkotmánybírósági döntés nyomán az Országgyűlés a 2005. évi XIX. törvényben újraszabályozta ezt a kérdést (a hozzáférés lehetőségét és a védelmi időt is, amely ettől kezdve tíz év), ekkor alkotta meg a mai 19/A. §-t, amely 2005. VI. 1-től hatályos.

Értelmezés

1. A döntés-előkészítő (a döntés megalapozását szolgáló) adat fogalma. Bár a jogirodalomban bevett a döntés-előkészítő adat megnevezés, a törvény hatályos szövege nem így nevezi meg a nyilvánosságkorlátozással érintett adatkört. Az Avtv. körülírja a kategóriát: közfeladatot ellátó „szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat.”

• A döntés-előkészítő adat fogalmilag közérdekű adat [2. § 4. pont], vagyis az itt elemzett nyilvánosságkorlátozó szabály csak a közérdekű adatok körén belül értelmezhető

• A döntés-előkészítő adat e minőségének két konjunktív feltétele van, amelyek közül az egyik formai, a másik tartalmi természetű. A formai feltétel azt határozza meg, hogy mikor, milyen körülmények között keletkezik az ilyen adat („szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített”), a tartalmi feltétel pedig arról szól, hogy az adatnak milyen érdemi kapcsolatban kell állnia a szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntéssel („a döntés megalapozását szolgáló adat”). A két feltételnek egyaránt fenn kell állnia.

• A döntés-előkészítő adat ilyen minőségét nem befolyásolja az, hogy a döntés megszületett, vagy megszületik-e.

• Az adatot eleve egy döntés-előkészítő folyamat részeként kell készíteni vagy rögzíteni ahhoz, hogy nyilvánossága az itt elemzett módon korlátozott legyen. Egy döntés utólagos kilátásba helyezése nem tesz eleget a törvényi feltételnek. Már nyilvánosan létező közérdekű adatokat

115

tehát a nyilvánosság elől nem lehet elvonni egy esetleges jövőbeni döntés lehetőségének megnevezésével.

• Elképzelhető, hogy az egyik közfeladatot ellátó szerv által hozott döntés (amely tehát közérdekű adat) egy másik közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés megalapozását szolgálja, kifejezetten ez utóbbi döntés megalapozása céljára készült. Erre a helyzetre az információszabadság-szabályok értelmezési elvei szerint az itt elemzett nyilvánosság-korlátozás nem alkalmazható, ehelyett az információszabadság érvényesülése szempontjából kedvezőbb értelmezés szerint az elsőként említett szerv döntésének kell tekinteni, amely egyéb korlátozás hiányában nyilvános.

2. A nyilvánosságkorlátozás módja. A döntés megalapozását szolgáló adat – a törvényi időkorláton belül – automatikusan nem nyilvános. Az Alkotmánybíróság szóhasználata szerint is automatikus nyilvánosságkorlátozásról van szó, amelynek nincsenek az állam- vagy a szolgálati titok-minőség elnyeréséhez hasonló feltételei, a döntés-előkészítő adatot nem szükséges minősíteni.

3. A nyilvánosságkorlátozás tartalma. A döntés-előkészítő adat az Avtv. alapján nem nyilvános közérdekű adat, de nem is olyan titok, amely kötelezően el lenne vonva a nyilvánosság elől. A döntés-előkészítő adat tehát e tulajdonságában is eltér az állam-, illetve szolgálati titoktól, mert ez utóbbiakkal ellentétben nem kötelező megtagadni a rá vonatkozó adatigénylés teljesítését, a döntés-előkészítő adatot kezelő szerv vezetője engedélyezheti a megismerését.

4. A megismerés engedélyezésére vonatkozó jogkör terjedelme. A nyilvánosságkorlátozást az Avtv. szövege az adat keletkezésétől számított tíz évig biztosítja, azonban az adatot kezelő szerv vezetője az adatok megismerését engedélyezheti. A törvény – a hatályos szabályozás előzményét jelentő 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban lefektetett iránymutatásnak megfelelően – különbséget tesz a döntés meghozatala előtti, illetve utáni nyilvánosságkorlátozás között, a döntés meghozatala után szigorúbb feltételekhez köti az adatigény teljesítésének megtagadását.

a) A döntés-előkészítő adat keletkezése és a döntés meghozatala közötti időtartamban (feltéve, hogy a maximális tízéves időtartam még nem telt le) a szerv vezetője a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve hoz döntést.

b) A döntés meghozatala és a maximális tízéves időtartam letelte között (amennyiben tehát a döntés meghozatalára a tízéves időkorlátnál hamarabb sor kerül) a szerv vezetője ugyancsak mérlegeli a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat; emellett azt is, hogy az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné-e. Az adatigénylés teljesítését pedig csak ezen indokok fennállása esetén tagadhatja meg.

Elképzelhető, hogy a döntés meghozatalára csak tíz év múltán kerül sor, illetve az is, hogy soha nem születik döntés. Ebben az esetben az adat keletkezése és a tízéves időtartam letelte közötti teljes időtartamra a szabályozás logikájából következően az a) pont irányadó.

A szabályozás struktúrája azt sugallja, hogy az a) pont szerinti döntés a szerv vezetőjének szabad mérlegelésébe, diszkrecionális jogkörébe tartozik, és csak a b) pont szerinti időtartam alatt kell a szerv vezetőjének mérlegelnie, hogy alkotmányosan indokolt-e a nyilvánosságkorlátozás fenntartása. Ezzel szemben érdemes figyelemmel lenni az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely szerint a csak formálisan felülvizsgálható diszkrecionális jogkörbe tartozó döntéstől egy alapvető jog érvényesülése nem tehető függővé. A nyilvánosság korlátozása – amint ezt a testület többször leszögezi – csak addig maradhat fenn, amíg a tartalmi követelmények indokolják; egyébként a korlátozást azonnal meg kell szüntetni. A döntés-előkészítő adat bizalmas kezelésének indokoltságát tehát az azt kezelő szerv vezetőjének az adatigény teljesítéséről való döntés meghozatalakor érdemben meg kell vizsgálnia: a

116

titkosságot pedig csak akkor tarthatja fenn, ha azt a szerv működése hatékonyságának, színvonalának, befolyásmentességének érdeke valóban szükségessé teszi. Figyelemmel kell lennie arra is, hogy ez utóbbi érdekeknek a súlya az idő előrehaladtával fokozatosan csökken, lényegesen kisebb lesz a döntés megszületésével, végül a tíz év leteltével már ebben a törvényi konstrukcióban nem vehető figyelembe.

5. A nyilvánosságkorlátozás maximális időtartama. Az automatikus nyilvánosságkorlátozás az adat keletkezésétől számított tíz évig áll fenn, ennek letelte után az Avtv. elemzett szakaszára nem lehet hivatkozni az adatigénylés elutasításának indokaként. A határidőt az adat keletkezésétől kell számítani, azt az adattal végzett művelet nem szakítja meg. Így az egy döntés-előkészítő folyamatban, de különböző időpontokban keletkező, akár egymásra épülő, egymást továbbfejlesztő adatok nyilvánosságának korlátozottsága is eltérő időpontokban járhat le.

A tízéves időtartam azonban csak főszabály, mivel az Avtv. szerint jogszabály egyes adatok megismerhetőségének korlátozására ennél rövidebb időtartamot is megállapíthat. A rövidebb időtartam megállapítására nemcsak törvényi, hanem rendeleti szintű szabályozás is megfelelő, hiszen ebben az esetben egy alapjog érvényesülésének kiterjesztésére (és nem korlátozására) kerül sor.

Adatigénylés 20. § (1)-(2) bekezdés

20. § (1) A közérdekű adat megismerése iránt bárki - szóban, írásban vagy elektronikus úton - igényt nyújthat be. (2) A közérdekű adat megismerésére irányuló igénynek az adatot kezelő szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget.

Alkotmányos kiindulópontok

1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog az alapjogok rendszerében az első generációs jogok, a politikai szabadságjogok között helyezhető el. Jogi jellegét tekintve az információszabadság klasszikus jog, alanyi jog, az állammal szemben jogi eszközökkel, bírói úton kikényszeríthető. Ezt az alanyi jogi tartalmat jeleníti meg az adatigénylésre, és az igény – meghatározott határidőn belül történő – teljesítésének kötelezettségére vonatkozó törvényi rendelkezés.

2. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alkotmánybírósági értelmezésére is figyelemmel az adatigénylés szabályozásának alábbi alkotmányos garanciáit vehetjük számba:

• Az Alkotmányból következik, hogy az adatot igénylőnek közérdekű adat iránti igényét nem kell indokolnia, hiszen a közérdekű adat megismerésének semmilyen érintettség vagy érdek nem feltétele. A puszta kíváncsiság éppúgy megfelelő motiváció, mint az, ha valaki az így megismert közérdekű adatot a közéleti véleménynyilvánítása során terjeszteni kívánja [hiszen az Alkotmány 61. § (1) bekezdése nemcsak a közérdekű adatok megismerésének, hanem azok szabad terjesztésének jogát is garantálja]. „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat] „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a

117

közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem.” [19/1995. (III. 28.) AB határozat]

• Az Alkotmánybíróság többször is megerősítette, hogy az alanyi jogi jellegből következően a közérdekű adatigénylés teljesítésével kapcsolatban nincs helye a közfeladatot ellátó szerv mérlegelésének, a közérdekű adat megismerése nem lehet diszkrecionális döntés tárgya. Ez fejeződik ki abban is, hogy az Avtv. nem kérelemről és engedélyezésről, hanem adatigénylésről, és arról szól, hogy ennek az igénynek eleget kell tenni, azt teljesíteni kell. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságával kapcsolatos döntésében az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy „a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat]

• Garanciális jelentőségű, hogy az adatigény teljesítésének, illetve annak is, hogy az igény teljesítésének indokolással ellátott megtagadásáról az igénylőt értesítsék [20. § (6) bekezdés], meghatározott maximális határideje van.

Történet

A törvény eredetileg nem tartalmazott kifejezetten az adatigénylésre vonatkozó rendelkezést, ez a kifejezés sem szerepelt benne. A törvényben nem volt olyan rendelkezés, ami arról szólt volna, hogy a közérdekű adat megismerése iránt kérelem vagy igény terjeszthető elő, csak arról volt szó, hogy mennyi időn belül és hogyan kell teljesíteni, megtagadásáról hány napon belül kell a kérelmezőt értesíteni. Ettől függetlenül a jogintézmény létezett, a 19. § (3) bekezdéséből következett, amely többek között azt is előírta, hogy a szerveknek „lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse.” A 20. § (1) bekezdése ekkor úgy szólt, hogy „a közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemnek az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül, közérthető formában tesz eleget. Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről annak tárolási módjától függetlenül – költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot kérhet.” (Az utolsó mondat tekintetében lásd a 20. § (3) bekezdéséhez írt magyarázatot.) A (2) bekezdés eredeti szövege szerint „A kérelem megtagadásáról – annak indokaival együtt – 8 napon belül írásban értesíteni kell a kérelmezőt.” A 2005. évi XIX. törvény 2005. VI. 1-i hatállyal módosította e rendelkezéseket, ettől kezdve a törvény a kérelem helyett (itt és a kapcsolódó rendelkezésekben is) az adatigénylés kifejezést használja. Ekkortól mondja ki a törvény (annak kifejezése érdekében, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez joga van mindenkinek), hogy bárki igényt nyújthat be a közérdekű adatok megismerése iránt, és ekkortól tartalmazza a törvény azt is, hogy az igény szóban, írásban vagy elektronikus úton is előterjeszthető. Ez az elektronikus információszabadság alanyi oldalának megvalósításához volt szükséges. A (2) bekezdés az igénynek való elégtétel határidejét határozza meg, a megtagadás határideje az új (6) bekezdésbe került.

Értelmezés

1. Az adatigénylés joga. A törvény a közérdekű adatok igényléséről szól, amely az információszabadság alanyi oldalának kifejezése, alanyi jogot jelent: a polgárnak joga van megismerni a közérdekű adatot, eziránti igényét egyszerűen bejelenti, és nem kéri a megismerés lehetőségének biztosítását. Az adat megismerhetősége tehát főszabály szerint nem függhet más – a közfeladatot ellátó szerv – mérlegelésétől (kivéve a döntéselőkészítő adatok esetében, lásd 19/A. §). Az adatigénylés joga nem lehet célhozkötött, a törvény nem tartalmaz olyan megkötést – mint más, nem alanyi jogosultságként megfogalmazott adatmegismerési kérelmek esetében –, mint például „jogának vagy jogos érdekének érvényesítése céljából”. Az adatigénylőnek meg sem kell jelölnie az igénylés

118

célját, az bármi lehet. Az adatigénylés céljára a szerv ennélfogva nem is kérdezhet rá, két lehetősége van: az igényt teljesíteni, vagy törvényi korlátok fennállása esetén az indokok megjelölésével elutasítani.

2. Az adatigénylés tárgya. Az (1) bekezdés a közérdekű adatról állítja, hogy annak megismerése iránt igény nyújtható be. Szemben tehát a közzétételi nyilvánossággal (proaktív információszabadság a 19. § (2) bekezdésében –, amely csak a közérdekű adatok egy pozitív módon meghatározott körére vonatkozik, ez bármilyen közérdekű adatra irányulhat, amennyiben nem esik valamilyen, törvényben meghatározott korlátozás alá. Tehát míg a közzététel esetében a törvény azt határozhatja meg, hogy mit kell a közfeladatot ellátó szervnek közzététel útján megismerhetővé tennie, addig az adatigénylés esetében a kivételeket, a meg nem ismerhető adatok körét kell pontosan meghatározni (negatív meghatározás). Ilyen negatív meghatározásra (korlátozásra) nézve ad iránymutatást a törvény 19. § (3) bekezdése, 19. § (7) bekezdése valamint a 19/A. §-a is.

3. Az adatigénylés alanya. A törvény úgy fogalmaz, hogy bárki előterjeszthet ilyen igényt. Mint azt az I. pontban már jeleztük, a magyar információszabadság-szabályozás nem köti állampolgársághoz az adatigénylés jogát, pedig tehetné, hiszen elsősorban politikai jogról van szó. Sőt, a magyar törvény kedvez is az idegen adatigénylőknek az idegen nyelvű adatigénylés szabályával a 20. § (7) bekezdésben.

Az információszabadság ugyanakkor szabadságjog, amely (állampolgárságtól függetlenül) az egyént, illetve az egyének közösségeit illeti meg. Ezt az adatvédelmi biztos is megállapította egy olyan ügyében, amelyben az egyik megyei jogú város polgármestere azt kifogásolta, hogy egy másik városi önkormányzat nem tett eleget közérdekű adatigénylésüknek. A polgármester egyben biztosi vizsgálatot is kezdeményezett a jogsértő önkormányzat ellen. A biztos ebben az ügyben érdemben nem foglalt állást. Hatásköre vizsgálatánál ugyanis nem hagyhatta figyelmen kívül azt a körülményt, hogy a közérdekű adatok megismerése a közhatalom és az egyén (illetve azok szervezetei) közötti kapcsolatban értelmezhető. A közszféra szervei egymás közötti adatforgalmára nem az Avtv. szabályait kell alkalmazni. Az önkormányzatok kapcsolatában (is) az Alkotmánybíróság egyik korai határozatában kifejtett elvnek kell érvényesülnie, mely szerint a jogállamiság elvéből következően a közhatalmi szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését egymást kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. (614/A/2006)

4. Az adatigénylés módja. A törvény szerint bármilyen formában igényelhető közérdekű adat, a törvény nem ír elő formakényszert. Adatigénylés előterjeszthető szóban, írásban vagy elektronikus úton is. Bármilyen módon terjesztik elő az igényt, az kötelezettséget teremt a válaszadásra. Az adatigénylés módja kihathat a válaszadás módjára is, erre nézve lásd a 20. § (5) bekezdéséhez írt magyarázatot.

Az elektronikus úton való adatigénylés lehetőségéből következően a közfeladatot ellátó szerveknek elektronikus elérhetőséget is biztosítaniuk kell, mégpedig olyan technológiai megoldások alkalmazásával, amelyek az adatigénylők lehető legszélesebb köre számára nyújtanak tényleges adatigénylési lehetőséget, hogy azzal az adatigénylők egyszerűen, különleges ismeretek elsajátítása nélkül, folyamatosan élhessenek. A törvény nem mondja meg, hogy mi számít elektronikus útnak, ez a szóba jöhető számos technológia miatt sem lenne szabályozható. A közérdekű adatok kezelőinek e kötelezettsége például – kifejezett előírás nélkül – arra is kiterjed, hogy e-mailben történő adatigényléshez könnyen megjegyezhető, vagy kikövetkeztethető e-mail cím álljon rendelkezésre, illetve ez a cím a szerv honlapján könnyen észrevehető legyen.

5. A válaszadási kötelezettség. A közfeladatot ellátó szerv a törvény szerint az adatigénylésnek köteles eleget tenni. A közérdekű adat hozzáférhetővé tételét csak a törvényben meghatározott esetekben lehet elutasítani

119

Értelmezési kérdésként merülhet fel, hogy mely szerv e kötelezettség alanya, és mi a teendő abban az esetben, ha nem a megfelelő helyre juttatja el az igényét a polgár. Az adatigénylésnek elsősorban annak a szervnek kell eleget tennie, akihez a polgár az igényét eljuttatja, és ahol a megismerni kívánt adatok vannak. Ha nem az adatot kezelő szervhez érkezik az igény, a szerv válaszában tájékoztatást és egyéb módon megfelelő segítséget nyújthat az igény érvényesítéséhez, neki beszereznie más szervtől az adatot általában nem kell.

[Elképzelhető olyan megoldás is, amely szerint az adatközlésre kötelezett nem feltétlenül azonos azzal a szervvel, amelyhez az adatigénylés érkezik. Az elektronikus ügyintézés egyik előnye éppen az, hogy az ügyfél egyetlen „hozzáférési ponton” keresztül intézheti (de nem kell így intéznie) a különböző ügyeit. Az elektronikus információszabadság érvényesülését is jelentősen előmozdíthatja, ha az igénylők egy központi portálon keresztül is elintézhetik minden adatigénylésüket – ez a jelenleg működő kormányzati portál fejlesztésével is megvalósítható. Az „egyablakos információszabadság” megvalósítása során arra kell törekedni, hogy az adatigénylő lehetőleg akkor is érdemi információhoz jusson, ha az igényelt adat nem a központi közigazgatási szervek kezelésében van.]

6. A pozitív válaszadás határideje. E rendelkezés az adatigénylés teljesítésének a határidejét is meghatározza. A törvény szerint a lehető legrövidebb időn belül (tehát lehetőleg azonnal) kell a közérdekű adatot megismertetni az igénylővel, legfeljebb azonban az adatigénynek a közfeladatot ellátó szerv számára való tudomására jutástól számított tizenöt napon belül. Amennyiben ez a határidő eredménytelenül eltelik, az igénylő bírósághoz fordulhat. [21. §]

Az adatvédelmi biztos a határidő számításával kapcsolatban azt állapította meg, hogy bár az akkor kezdődik, amikor a közérdekű adatok megismerése iránti igény a szerv tudomására jut, adódhat azonban olyan helyzet, amely e határidő számítását oly módon befolyásolja, hogy a kérelem beérkezése és az adatszolgáltatás teljesítése között jogszerűen hosszabb idő telik el. A biztos ezen az alapon nem találta jogsértőnek a jegyző eljárását, amikor az önkormányzati ülés jegyzőkönyvét csak 20 nap elteltével küldte meg a kérelmezőnek, mert az önkormányzati törvény értelmében a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvének írásos változatát az ülést követő tizenöt napon belül kell elkészíteni, így az ülést követő napon, az igény beérkezésekor a kért dokumentum még nem állt az önkormányzat rendelkezésére. (47/A/2006)

7. Az adatigénylés megválaszolásával kapcsolatos további kérdések. A törvény más helyen rendelkezik az adatigény elutasításáról szóló értesítés határidejéről, módjáról és indokolási kötelezettségéről [20. § (6) bekezdés], az adatigénylés nyelvéről [20. § (7) bekezdés], az adatigénylés teljesítésének módjáról [20. § (5) bekezdés], a közérdekű adatot tartalmazó dokumentumról való másolatkészítés lehetőségéről és a költségtérítésről [20. § (3) bekezdés], a kivonatkészítés kötelezettségéről [20. § (4) bekezdés], az adatigényléssel kapcsolatos bírói úton való jogérvényesítés lehetőségéről [21. §], az adatigényléssel összefüggő adatelkerülés kötelezettségéről [21/A. § (2) bekezdés].

8. Az e rendelkezéssel kapcsolatos bírói gyakorlat meglehetősen ellentmondásos. Egy 2002-ben született ítélet szerint a közérdekű adat kezelője nem kötelezhető egyéni kérelem alapján adatközlésre, ha az adat nyilvánosságra hozatalának módját jogszabály rendezi és annak az adatközlő eleget tett. (EBH 2002. 637.) Gyakorlatilag ezt erősíti meg 2004-ben egy másik ítélet, amely szerint „eleget tesz a törvényben előírt tájékoztatási kötelezettségének a közfeladatot ellátó szerv, ha a kezelésében levő közérdekű adatot nyilvánosságra hozza (közzéteszi), vagy más módon bárki számára hozzáférhetővé teszi; egyéni kérelem alapján közvetlen adatszolgáltatásra nem kötelezhető.” (BH 2004. 16.) Feltehetően az ilyen bírói jogértelmezés vezetett a közzététel és az adatigénylés jogának pontosabb szabályozására 2005-ben, ezt követően az információszabadság két megvalósulási formája egyértelműbben derül ki a törvényből.

120

E bírói jogértelmezés miatt az adatvédelmi biztos a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez fordult, és kérte annak megfontolását, hogy az elnök jogegységi eljárást indítványozzon. Az adatvédelmi biztos álláspontja szerint „a Legfelsőbb Bíróság utóbbi időben követett – és az adatvédelmi biztoséval ellentétes – gyakorlata az alkotmánykonform értelmezés követelményének sem felel meg. […] A bírák azzal, hogy a konkrét ügyben a jogszabály lehetséges értelmezési lehetőségei közül az Alkotmánynak megfelelőt alkalmazzák, a jogrendszer eseti döntésekre is kiterjedő alkotmányosságát biztosítják.” A Legfelsőbb Bíróság elnöke válaszában nem látta szükségesnek jogegységi eljárás indítványozását, mert véleménye szerint nem ütközik az Alkotmány 61. §-ába „az a bírói gyakorlat, amely a bárki számára hozzáférhető módon már nyilvánosságra hozott adatoknak egyéni kérelemre való (újabb) kiadását indokolatlannak tekinti.” Az adatvédelmi biztos újabb levelében az Avtv. 2005. június 1-jén hatályba lépett, fent hivatkozott módosítására hivatkozott, és amellett érvelt, hogy az új szabályt a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazniuk kell a bíróságoknak. Legutóbbi levelében a Legfelsőbb Bíróság elnöke továbbra sem látta alkalmazhatónak az Avtv. új szabályait a folyamatban lévő ügyekben. Az adatvédelmi biztos és a Legfelsőbb Bíróság elnöke közötti levélváltás az adatvédelmi biztos 2005. évről szóló parlamenti beszámolója mellékletében olvasható. (171/H/2005) Megjegyzendő, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke döntése alátámasztására nem tudott elfogadható érveket felhozni.

9. Elhatárolás más adatkérési, iratbetekintési jogosultságoktól. Amikor egy állampolgár vagy egy civil szervezet az Avtv.-re hivatkozva közérdekű adatokat kér, nem közigazgatási hatósági ügyről, nem egy eljárási jogról van szó, hanem az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt jog érvényesítéséről: a közigazgatási szerv kezelésében (azaz birtokában) lévő közérdekű adatok megismeréséről. A közérdekű adatok megismeréséhez való jogot meg kell különböztetni az iratbetekintési jogtól. Nincs szükség az érdekeltség igazolására olyan adatok kérése esetén, amelyek közérdekű adatnak (például környezettel kapcsolatos adat, hatóság tevékenységére vonatkozó adat) vagy közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. A közérdekű adatok megismerésének joga bárkit megillet, az nincs ügyféli pozícióhoz kötve. Ennek figyelembevételével kell eljárni a különféle hatósági döntések – például környezeti szakhatósági hozzájárulás, építési engedély, működési engedély, területfoglalási engedély, fakivágási engedély – megismerhetőségének vizsgálatakor. (823/A/2006, 1359/A/2006)

Felmerült az adatvédelmi biztosi gyakorlatban az a kérdés is, hogy milyen viszonyban áll az Alkotmány 27. §-ában, illetve a Házszabály 91. §-ában szabályozott, az Országgyűlés ellenőrző funkciója keretében feltett kérdés, valamint az Alkotmány 61. §-ában, illetve az Avtv.-ben szabályozott közérdekű adatigénylés. Az adatvédelmi biztos ezzel kapcsolatban kifejtette:

„a) A képviselői kérdés az Országgyűlés ellenőrzési funkciójához kapcsolódó jogintézmény az interpelláció, a vizsgálóbizottságok, a jelentéstétel, a bizottságok ellenőrzési albizottságai működtetése, a kormány, illetve a miniszterek beszámolási kötelezettsége mellett. Az említett ellenőrzési eszközöket (azok egy részét) az Alkotmány az Országgyűlésről, illetve a kormányról szóló fejezetben nevesíti; ezek a jogintézmények, illetve képviselői jogok ugyanis az Országgyűlés (annak tagjai), valamint a kormány (a végrehajtó hatalom), illetve az Országgyűlés és szervei közötti viszonyt határozzák meg. Más szavakkal: a képviselői kérdés a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlya (a hatalommegosztás) körében vizsgálandó: a képviselői kérdés „terjedelme”, igénybevételének feltételei a két fő hatalmi ág közötti mindenkori alkotmányos viszony függvénye, erre az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése nem vonatkozik.

b) A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog ezzel szemben az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alkotmányos alapjog, amelynek szabályozásánál az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését is figyelembe kell venni. Az alkotmányos alapjogok az állam és a joghatósága alá eső személyek közötti viszonyt rendezik: e jogok érvényesítése során az egyik oldalon tehát mindig az állam (valamelyik szerve), a másik oldalon pedig olyan személy áll, aki (amely) nem minősül az állam szervének. Az állami szervek közötti viszony fogalmilag nem esik, nem eshet az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alapjogok érvényesítése kategóriájába.

121

c) Az országgyűlési képviselőket is megilletik azonban az alkotmányos alapjogok, így a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog gyakorlása nyújtotta lehetőségek. Abban az esetben azonban, ha országgyűlési képviselőként lépnek fel, és kifejezetten az országgyűlési képviselőket megillető jogosítványokat gyakorolják, ez – álláspontom szerint – a lehetséges eszközök közötti választást is jelenti, annak valamennyi következményével.” (788/A/2005, 839/A/2005)

Másolatigénylés, költségtérítés 20. § (3) bekezdés

(3) Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. Az adatot kezelő szerv kizárólag a másolat készítéséért - legfeljebb az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően - állapíthat meg költségtérítést, amelynek összegét az igénylő kérésére előre közölni kell.

Alkotmányos kiindulópontok

A másolatigénylés a közérdekű adatok megismeréséhez való jognak a tényleges érvényesülését hivatott garantálni. Valamely irat, adat megismerésének és az arról való másolatkészítésnek a joga szükségszerűen együtt járnak. Ezt a kapcsolatot állapította meg az Alkotmánybíróság a büntetőeljárásban alkalmazandó iratbetekintési szabályok kapcsán: „A védelem hatékonysága nemcsak a vádirat, hanem minden, az ügyész és a bíróság rendelkezésére álló irat tekintetében, éppen a védelemre való felkészülés biztosítása érdekében megköveteli, hogy azokat – az alább kifejtett megkülönböztetések szerint – a terhelt és a védő ne csak a bíróságon, a hatóság által használt példányt használva, tanulmányozhassa, hanem azokról kizárólagos használatára szolgáló másolatot kapjon, és azt magával is vihesse.” [6/1998. (III. 11.) AB határozat]

Történet

E rendelkezés tartalmi előzménye a törvény eredeti változatában a 20. § (1) és (3) bekezdésében volt megtalálható. A másolatkéréssel összefüggésben a 20. § (1) bekezdésének utolsó mondata úgy rendelkezett, hogy „az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről annak tárolási módjától függetlenül – költségtérítés ellenében – a kérelmező másolatot kérhet.” A költségtérítés vonatkozásában a (3) bekezdés volt irányadó, amely szerint „A közérdekű adat közléséért az adatkezelő szerv vezetője – legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült költség mértékéig – költségtérítést állapíthat meg. A kérelmező kérésére a költség összegét előre közölni kell.” E szabályok 2005. VI. 1-ig változatlan formában maradtak fenn, ekkor azonban a 2005. évi XIX. törvény átalakította e kérdéseket. A másolatkérés lehetőségét az (1) bekezdésből a (3) bekezdésbe helyezték át, és ezzel egyidejűleg szűkítették a költségtérítés megállapításának lehetőségeit, az új szöveg alapján költségtérítés már csak a másolatkészítéssel kapcsolatban állapítható meg, a közérdekű adatok más módon történő közlésével kapcsolatos költségek nem követelhetők az adatigénylőtől e módosítást követően. Ezzel egyidejűleg a törvényben megjelent az a szabály, miszerint az adatigénylésnek csak akkor kell az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon eleget tenni, ha ez aránytalan költséggel nem jár [20. § (5) bekezdés].

Értelmezés

1. Másolathoz való jog. Az Avtv. e szabályában nem adat-, hanem dokumentumközpontú, e rendelkezés nem közvetlenül az adathoz, hanem az azt hordozó dokumentumhoz való hozzáférésről szól. A másolatkészítéstől nem lehet elzárkózni. Másolat kérhető bármilyen formában:

• papíron létező dokumentumról papír alapon létező (fény)másolat,

122

• papíron létező dokumentumról elektronikus másolat (digitális fénykép vagy szkennelt dokumentum),

• elektronikus formában kezelt dokumentum kinyomtatott változata,

• elektronikus dokumentum elektronikus másolata formájában,

a technika fejlődésével más kombinációk is elképzelhetők. A másolat készítésekor jelentősége lehet a dokumentum kivonatolásának, erre nézve lásd a 20. § (4) bekezdéséhez írtakat. A másolatkérés jogát együtt kell értelmezni a 20. § (5) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel, miszerint az adatigénylésnek az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni, hiszen e két rendelkezés részben ugyanarról szól.

2. Költségtérítés. Az Avtv. információszabadság-szabályai egyetlen esetben engedik meg költségtérítés felszámolását az adatigényléssel összefüggésben, ha a költség a másolatkészítéssel kapcsolatban merült fel. Semmilyen más, az adatigénylés teljesítésével összefüggő költségigény (postaköltség, az adatok kikeresésére fordított munka ára stb.) nem érvényesíthető. A szabályozás ezzel egyértelművé teszi, hogy a közérdekű adatot az azt kezelő közfeladató ellátó szerv az adatigénylőknek nem adhatja el, az adatoknak nincs ára, azok ingyenesek. (Ez nem érinti a nem információszabadság-alapon történő, a közszféra adatait gazdálkodási tevékenységükhöz felhasználók általi hozzáférésnek az esetleges árát. Ez kívül esik az információszabadság törvényi szabályainak alkalmazásán (lásd a PSI irányelv díjazásra vonatkozó rendelkezéseit)).

A törvény kizárólag a felmerült költségek megtéríttetését teszi lehetővé, vagyis a költségtérítés nem funkcionálhat díjként és nyereségelemet sem tartalmazhat a közfeladatot ellátó szerv számára.

A költségtérítés összegét – ha egyáltalán megállapításra kerül – kérésre előre kell közölni az adatigénylővel, annak érdekében, hogy a fizetendő összeg ismeretében el tudja dönteni, igényt tart-e a dokumentum másolatára akkor is, ha fizetnie is kell érte.

Kivonatolás 20. § (4)

(4) Ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni.

Alkotmányos kiindulópontok

A magyar információszabadság-szabályozás nem az aktanyilvánosság, hanem az adatnyilvánosság elvére épül. Mind az Alkotmány [61. § (1) bekezdés], mind az Avtv. [2. § 4. pont] a közérdekű adatok megismerhetőségének szabadságát biztosítja. Ugyanakkor az ilyen közérdekű adatokat az esetek nagy részében természetszerűleg iratok, dokumentumok tartalmazzák, amely iratok, dokumentumok viszont nemcsak közérdekű adatokat foglalhatnak magukban (tartalmazhatnak például bizalmasan kezelendő személyes adatokat, állam-, illetve szolgálati titkot stb.). Ezen dokumentumok tekintetében a szabályozásnak egyszerre kell biztosítani a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését, és a dokumentum tartalma által érintett másik alkotmányos alapjog, illetve érdek védelmét. Ennek az igénynek a technikai megoldását valósítja meg az Avtv. itt elemzett szabálya.

Hangsúlyozzuk, hogy éppen az adatnyilvánosság elve miatt a közérdekű adatokat kezelő szerveknek e kifejezett szabály hiányában is ezen a módon kellene eljárniuk, hiszen az adatigénylések teljesítésére vonatkozó kötelezettségüket nem közömbösítheti az érintett dokumentum egyéb adattartalma. A

123

kérelmező számára meg nem ismerhető adattartalom a közérdekű adattartalomról való másolatadásnak nem lehet akadálya.

Történet

E bekezdés 2005. VI. 1-től hatályos, a 2005. évi XIX. törvény illesztette be a törvénybe, amely korábban nem tartalmazott ilyen tartalmú rendelkezést. Az egyetlen utalás, amely arról szólt, hogy nem feltétlenül az egész dokumentumot kell megismertetni a kérelmezővel, a másolattal kapcsolatos rendelkezésben volt megtalálható [korábban 20. § (1) bekezdés, később 20. § (3) bekezdés] a „dokumentumról vagy dokumentumrészről” megfogalmazásban.

Értelmezés

1. Ez a szabály a másolatkészítésre vonatkozik, ezért szorosan kapcsolódik a 20. § (3) bekezdéshez.

2. Az igénylő által meg nem ismerhető adat. A kivonat készítésére akkor kell sort keríteni, ha a másolni kívánt dokumentum az igénylő számára meg nem ismerhető adatot tartalmaz. A bizalmas kezelés indoka lehet, hogy a dokumentum nem nyilvános személyes adatot tartalmaz (a közérdekből nyilvános személyes adatok tekintetében lásd a 2. § 5. pontjához és a 19. § (4) bekezdéséhez írt magyarázatot), ebben az esetben az adat csak akkor ismertethető meg az adatigénylővel, ha azok alanya előzetesen hozzájárult adatai nyilvánosságra hozatalához. Ez nem feltétlenül önálló nyilatkozattal történhet. Amennyiben az érintett például közszereplése során maga közölt magáról adatokat, ezzel összefüggésben a nyilvánosságra hozatalhoz és minden ezzel összefüggő további adatkezeléshez adott hozzájárulását az Avtv. egy adatvédelmi szabálya [3. § (5) bekezdés] alapján vélelmezni kell. Ha azonban az érintett nem járult hozzá adatai nyilvánosságra hozatalához, és törvény sem teszi azt nyilvánossá, az adat az igénylő számára nem megismerhető, ezért azt a kivonaton felismerhetetlenné kell tenni. Az irat tartalmazhat más titkokat, például üzleti titkot [lásd a 19. § (6) bekezdéséhez fűzött magyarázatot], adótitkot, állam- vagy szolgálati titkot, bármit, aminek nyilvánosságát a törvény – abszolút módon vagy időlegesen – korlátozza.

Érdekes kérdés, hogy mi a teendő akkor, ha a dokumentumban szereplő valamely adat nem nyilvános, ám a konkrét igénylő számára megismerhető (mert például kifejezetten őt felhatalmazza a törvény a kérdéses adat megismerésére, de másokat általában nem). A törvény úgy fogalmaz, hogy „az igénylő által meg nem ismerhető” adatot kell törölni, vagyis abban az esetben, ha az adatigénylő az adott adatot megismerheti, az ő példányáról azt nem kell törölni. Ettől az adat nem válik nyilvánossá, a bizalmas kezelés felelőssége az adatot így megismerő adatigénylőre is átszáll.

3. Felismerhetetlenné tétel. A törvény szerint a közfeladatot ellátó szerv a meg nem ismerhető adat felismerhetetlenné tételével tesz eleget a kötelezettségének. Az adat felismerhetetlenné tétele történhet a fénymásolaton kitakarással, kifestéssel, satírozással, bármilyen eljárással, aminek eredményeképpen a jog szerint meg nem ismerhető adat ténylegesen meg nem ismerhető lesz a dokumentumból.

A meg nem ismerhető adatok egy része az adatok alanyának valamilyen joga vagy érdeke védelme miatt ilyen. A bizalmas kezelés oka a legtöbb esetben ez a megszemélyesítettség: egyrészt a személyes adatok bizalmas jellege személyes voltukból következik, vagyis abból, hogy egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozhatóak; másrészt sok olyan nem személyes adat is lehet a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumokban, amelynek van – nem természetes személy – alanya, amellyel kapcsolatba lehet hozni (például adótitok gazdasági társaságok esetén). Esetükben a védelem úgy is fenntartható, hogy nem a bizalmas adatot törlik a dokumentumból, hanem annak alanyát, pontosabban annak azonosító adatait, amelyek a kapcsolatot biztosítják az ismeret és az alany között. Ezt nevezzük anonimizálásnak. A személyes adatok, az üzleti és más titkok védelme az adatok törlése mellett ilyen anonimizálással is biztosítható.

124

A megszemélyesített adatok valójában sohasem egyetlen adatként léteznek, hanem több ismeret egybefonódása eredményeképpen jönnek létre. Egyetlen állítás több, esetenként több tucat adatot is magába foglal. Egy adatokat tartalmazó táblázat egyetlen sorában a táblázat oszlopainak megfelelően több ismeret szerepel. A megszemélyesített adatok mindig tartalmaznak valamifajta ismeretet, vagy több ismeretet, ezekből levonható további következtetéseket, valamint egy vagy több azonosító adatot, amelyek az alannyal való kapcsolatukat biztosítják. Sokszor maga az azonosító adat is hordoz magában olyan ismereteket, amelyekből az adat alanyára nézve következtetéseket vonhatunk le. Egy név például (kétségkívül személyazonosító adat) egyúttal elárulja nekünk az illető nemét, tartalmazhat ismeretet az illető családi állapotára, és elárulja azt is, hogy kikkel áll családi kapcsolatban (házassági nevek esetében akár egyértelműen, családnevek esetén csak áttételesen). Az esetek többségében az ilyen adatok az azonosító adathoz tapadó további ismeretekből is állnak, nem az azonosító adatból következnek (például a Jogászoknak Kft. 2007. évi adózás utáni eredménye ennyi és ennyi).

Az anonimizálás tehát az adatoknak a megváltoztatása, úgy, hogy annak eredményeképpen a bizalmas kezelés már ne legyen indokolt. A megszemélyesített adatok esetében ezt a célt megszemélyesített voltuk megszüntetésével, az adat és az alanya közötti kapcsolat végérvényes megszakításával érhetjük el. Ezzel felszabadul az adat a bizalmasság alól, miközben az adat alanyának jogai, érdekei sem sérülnek.

A megszemélyesített adat anonimizálása tehát a lényegi ismeret (amelyet az adatigénylő szeretne megismerni), és az adat alanya közötti kapcsolat megszüntetése, amelyet az azonosító adatok eltávolításával tudunk megvalósítani. A kapcsolat megszüntetésének a megismerő tekintetében visszafordíthatatlannak és végérvényesnek kell lennie, ami azt jelenti, hogy az igénylő kezelésében az adatok ne válhassanak ismét megszemélyesítetté, az ő egyéb (meglévő vagy potenciális) ismereteivel együtt se lehessen az adat és alanya közötti kapcsolatot helyreállítani. (Erre nézve lásd a személyes adatok fogalmának elemzését a közérdekű adatok definícióján belül.)

A kapcsolatba hozhatóság szituatív, a kezelt adatok köre és az adatkezelő személye, egyéb ismeretei nagyban meghatározzák, hogy a kapcsolat az alannyal létezik-e, illetve helyreállítható-e. Vannak adatok, amelyeket egyáltalán nem lehet anonimizálni (a személyazonosító adatok ilyenek, azok lényege, hogy azonosítják a személyt), és vannak olyanok, amelyeket lehet, de nehezebb. Kis számú adatalany esetén a személyazonosító adatok egyszerű törlése sokszor nem elegendő az anonimizáláshoz, mert az adatalanyok egyéb jellemzői (amelyeket nem töröltünk, hiszen épp azok megismerhetővé tétele volt cél) együttesen alkalmasak az alanyok azonosítására. Ugyanez vonatkozik nagyon ismert adatalanyok adataira is. Éppen ezért nem lehet minden adatra, adatkezelőre és adatkezelésre nézve előre megállapítani azokat a technikai szabályokat, amelyekkel az anonimizálás elvégezhető. Az anonimizálás megfelelő módjának kiválasztásakor tehát számításba kell venni az anonimizálandó (az adatigénylő által megismerni kívánt) adatok körét, jellegét, az érintett adatalanyok számát, és a megismerő (adatkérő) személyét is.

Az anonimizálás módszerét az adatkezelő leleményességére bízza a törvény, történhet az azonosító adatok törlésével, más karakterekkel való felülírásával, amelyek lehetnek értelmetlenek, vagy értelmesek is. Az értelmes karakterekkel való felülírás segíthet a dokumentumon belül az egyes alanyok azonosításába, amely nem a személy azonosítása (például egy ítéletben: első rendű vádlott, másodrendű vádlott stb.) A módszer kiválasztásával kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy azt mindig egyedileg kell mérlegelni.

Az anonimizálható adatok mellett léteznek ugyanakkor olyan bizalmas adatok is, amelyek bizalmas volta nem abból ered, hogy van alanyuk, vagy ha van, azzal kapcsolatba hozhatók, hanem önmagukban hordoznak olyan információt, amely védelme szükséges (az államtitkok többsége ilyen). Ezeket magukat kell törölni, illetve felismerhetetlenné tenni a másolaton.

125

4. Végül fontos hangsúlyozni, hogy a kivonatolást a törvény a közfeladatot ellátó szerv kötelezettségévé teszi, a közérdekű adat nem titkolható el az adatigénylő elől, az azt tartalmazó dokumentumról való másolatkészítéstől nem lehet elzárkózni azon az alapon, hogy az nem megismerhető adatot is tartalmaz, a szervnek a dokumentumon lévő közérdekű adatok megismerhetővé tétele, ennek érdekében a kivonatolás törvény által előírt kötelezettsége.

Közérthető és kért forma 20. § (5) bekezdés

(5) Az adatigénylésnek közérthető formában és - amennyiben az aránytalan költséggel nem jár - az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni.

Alkotmányos kiindulópontok

Az adatigénylés közérthető és kért technikai formában történő teljesítésének kötelezettsége a közérdekű adatok megismeréséhez való jog egyik garanciája, amely egyúttal az esélyegyenlőség (Alkotmány 70/A. §) megvalósulását is szolgálja. Ezáltal biztosítható, hogy mindenki az általa is érzékelhető és értelmezhető módon férjen hozzá a közérdekű információhoz, így a fogyatékos személyek is élhessenek a mindenkit megillető alkotmányos alapjoggal. Ez egybecseng a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 6. §-ában foglaltakkal, miszerint a fogyatékos személynek biztosítani kell a hozzáférés lehetőségét a közérdekű információkhoz; hozzáférhető az információ akkor, ha azt a fogyatékos személy érzékelheti, és az biztosítja számára a megfelelő értelmezés lehetőségét.

A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alanyi jogi jellegéből következik, hogy az igény teljesítésének megtagadására csak az adhat alapot, hogy a kért információ nem felel meg a törvényi feltételeknek, vagyis nem nyilvános közérdekű adat. Semmilyen egyéb megfontolás nem szolgálhat megfelelő indokul, így az sem, hogy a közérthető forma nem biztosítható. Vagyis az elemzett rendelkezés második mondata egy egyébként is létező alkotmányos követelményt erősít meg.

Történet

A törvény eredetileg a 20. § (1) bekezdésében rendelkezett e tárgyban, úgy, hogy a kérelemnek a szerv „közérthető formában tesz eleget”. A forma tekintetében a törvény kezdetben nem tartalmazott megkötést. A törvénybe a 2005. évi novellájával (2005. évi XIX. törvény), 2005. VI. 1-i hatállyal került be ez a rendelkezés, amely azóta változatlan. Ezzel egyidejűleg a 20. § (1) bekezdéséből kikerült a közérthető formára való utalás.

Értelmezés

1. E rendelkezés az adatigénylés teljesítésének módját határozza meg, az adatigénylésnek az itt meghatározott módon kell eleget tenni. A törvény határozott kötelezettségként szól a válaszadás módjáról.

2. Közérthető forma. E követelmény egyszerre jelent technikai és tartalmi szempontú közérthetőséget. Tartalmi szempontból a közérthetőség azt jelenti, hogy a választ lehetőleg úgy kell megfogalmazni, hogy az adatigénylő értse, a szakszerűség feladása nélkül természetesen. Technikai szempontból a közérthetőségből következik, hogy olyan formában kell a választ megküldeni, hogy az általában értelmezhető legyen olyan technikai eszközökkel, amelyek általában használatosak, adatokat az adatigénylő nagyobb ráfordítás nélkül értelmezni legyen képes. Ennek elsősorban az

126

elektronikus formában történő adatközlés körében van relevanciája, itt ilyen formátum például az egyszerű txt-fájl, de ilyen a html-formátum is, vagy a legtöbbet használt szövegszerkesztő által olvasható fájlok. A közérdekű adatokat kezelő szerv az adatigénylést – az adatigénylőnek a formátumra irányuló kérését lehetőség szerint figyelembe véve – tehát olyan (nyomtatott, elektronikus vagy más) formában kell, hogy teljesítse, amely az adatigénylő számára értelmezhető.

3. Kívánt technikai eszköz, illetve mód. Az elektronikus adatigénylés sem jár feltétlenül együtt az elektronikus adatközléssel, ahogy a hagyományos módon történő adatigényt sem feltétlenül az igény előterjesztésével egyező módon kell kielégíteni. Az adatigénylő számára a törvény lehetővé teszi, hogy megválassza, kijelölje a válaszadás módját, például akár elektronikusan igényelte az adatokat, akár nem, a törvény biztosítja számára azt a lehetőséget, hogy a kért adatot ne elektronikus formában, hanem papíralapon vagy más módon kérje az adatközlőtől. A szabályozás tehát lehetővé teszi az adatigénylő számára, hogy ő maga határozza meg az válaszadás módját, vagy akár – elektronikus válaszadás kérése esetén – az elektronikus dokumentum formátumát. Az adatigénylő ilyen kérése legfeljebb a költségekre való hivatkozással utasítható el.

A törvény nem foglalkozik a válaszadás okirati formájával, erre nézve is az adatigénylő kérése az irányadó. Az adatigénylések túlnyomó részében valószínűleg nincs szükség a hitelesség maradéktalan biztosítására. Az igénylő számára azonban a törvény nyitva hagyja azt a lehetőséget, hogy az adatközlést okirati formában kérje. Ennek különösen akkor van jelentősége, ha az adatigénylő az igényelt adat felhasználásával valamilyen jogot szerez vagy kötelezettséget vállal. Ezt a kérést – álláspontunk szerint e rendelkezés miatt – az adatot kezelő nem tagadhatja meg.

4. Aránytalan költség miatti kivétel. A válaszadási forma megválasztásnak joga nem korlátlan, a törvény e lehetőséget úgy szabályozza, hogy az adatot kezelő szerv számára se jelentsen indokolatlan terhet. Az adatigénylő formátumra vonatkozó kérését ezért nem kell teljesíteni, ha az aránytalan költséggel járna. Az elektronikus adatközlés akadálya lehet például az, hogy a kért adatot tartalmazó irat elektronikus formában nem férhető hozzá, és ésszerű ráfordítás mellett – esetleg az irat sérülékenysége miatt – nincs is lehetőség az elektronikus forma előállítására. Ilyen esetekben az adatot kezelő szerv az igényt más formában teljesíti.

A költséggel kapcsolatban itt is felhívjuk a figyelmet arra, hogy az adatigénylés megválaszolásával kapcsolatos költségeket – a dokumentumokról készített másolatok költségének kivételével – a törvény nem engedi az adatigénylőre hárítani, az az adatot kezelő közfeladatot ellátó szervet terheli. Az egyetlen kivétel tekintetében lásd a 20. § (3) bekezdéséhez írt magyarázatot.

5. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthetően nem lehet eleget tenni. Az adatigények arra való hivatkozással sem utasíthatók el, hogy az adatigénylő félreértené a választ, vagy téves következtetéseket vonna le belőle. Ha a szerv egyébként attól tart, hogy az adatigénylő a közérdekű adatokat félreértené, kiegészítő magyarázatokkal elláthatja, ennek nincs akadálya, és a szerv ezzel elősegíti a közérdekű adatok megértését. (Erre példaként hozható fel az a pár évvel ezelőtt történt eset, amelyben a kórházak szakmai felügyeletét ellátó szervezet nem kívánta kiadni a kórházakban bekövetkezett halálozási adatokat azért, mert a statisztika alapján a nyilvánosság téves következtetéseket vonna le az egyes kórházakban végzett munka minőségére nézve. Ebben az esetben, ha az adatokhoz fűzött magyarázatként hozzátennék hogy a kiugróan magas halálozási számmal bíró kórház valójában egy elfekvő, az ilyen félreértések, téves következtetések megelőzhetők lennének.)

Az igény elutasításának határideje és módja 20. § (6) bekezdés

127

(6) Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon belül írásban vagy - amennyiben az igényben elektronikus levelezési címét közölte - elektronikus úton értesíteni kell az igénylőt.

Alkotmányos kiindulópontok

Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje. Ezen alapjog alanyi jogi tartalmát az Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdése akként rögzíti, hogy a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amely igénynek az adatot kezelő szerv legfeljebb 15 napon belül köteles eleget tenni. Amennyiben az adatigénylés tárgya nem nyilvános közérdekű adat, akkor az igény teljesítésének megtagadásáról az itt elemzett rendelkezés szerint (indokolással, legfeljebb 8 napon belül, főszabály szerint írásban) kell értesíteni az igénylőt.

A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alanyi jogi jellegéből következik, hogy az igény teljesítésének megtagadására csak az adhat alapot, hogy a kért információ nem felel meg a törvényi feltételeknek, vagyis nem nyilvános közérdekű adat. Amint azt az Alkotmánybíróság többször megállapította, az információszabadság érvényesülése nem függhet az adatot kezelő szerv engedélyétől, diszkrecionális döntésétől. Szintén nem adhat alapot az igény megtagadására az igénylő érintettségével vagy szándékaival kapcsolatos kifogás. „Nem a polgárnak kell az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia – törvényi okok fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat] „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem.” [19/1995. (III. 28.) AB határozat]

Történet

A törvény eredeti változatában csak a kérelem megtagadásának határidejét, az indokolás kötelezettségét és a megtagadás írásbeliségét rögzítette a 20. § (2) bekezdése. A 2005. évi XIX. törvény 2005. VI. 1-i hatállyal e rendelkezést a mai helyére helyezte, ezzel együtt a kérelmet igényre változtatta, és az írásbeliséget kiegészítette az elektronikus értesítéssel arra az esetre, ha az adatigénylő az elektronikus levelezési címét közölte. A rendelkezés azóta változatlan.

Értelmezés

1. Az adatigénylés megtagadásának határideje. A törvény a megtagadás közlését az adatigénylés teljesítése határidejénél rövidebb időben határozza meg, az előbbit az adatigénylésnek a közfeladatot ellátó szerv tudomására jutásától számított nyolc napon belül kell megtenni.

2. Az indokolás kötelezettsége. Az adatigénylés teljesítésének megtagadását indokolni kell. A lehetséges indokok a következő csoportokba sorolhatók:

a) A közérdekű adat igénylésének teljesítése csak a törvényben meghatározott okokból tagadható meg, erre nézve lásd az információszabadság korlátairól szóló 19. § (3) bekezdéshez írt magyarázatot. Ilyen lehet az, ha a közérdekű adat valamilyen okból nem nyilvános, azt például állam- vagy szolgálati titokká minősítették, vagy ha az adat nyilvánosságát törvény korlátozza. Ilyenkor közölni kell, hogy mely jogszabályi rendelkezés alapján tagadja meg a szerv az adat közlését. Amennyiben a megismerni kívánt közérdekű adat döntés-előkészítő adatnak minősül, az ennek nyilvánosságát korlátozó törvényhely (Avtv. 19/A. §) megjelölése mellett az ott meghatározott szempontok alapján a szervnek meg kell magyaráznia, miért nem engedélyezi a döntés-előkészítő adat megismerését.

128

b) További lehetséges indok az – amelyet külön nem nevez meg a törvény –, ha a megismerni kívánt adat nem közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat (például nem nyilvános személyes adat). Ebben az esetben ezt a tényt kell indokolásként közölni.

c) Az elutasítás harmadik tipikus magyarázata lehet az, ha olyan közérdekű adatot kíván megismerni az adatigénylő, amely nincs a közfeladatot ellátó szerv kezelésében. Ilyenkor ezt a tényt kell közölni.

A törvény többi rendelkezéséből és az adatvédelmi biztos gyakorlatából felismerhetőek azok a további esetleges megtagadási indokok, amelyek nem elfogadhatóak, amelyekre való hivatkozással az adatigénylés teljesítése nem tagadható meg.

• Az adatvédelmi biztos szerint nem lehet megtagadni az adat közlését azzal az indokolással, hogy azt a szerv valamilyen nyilvános fórumon már közzétette. Ezzel ellentétes a törvény korábbi szövegállapotához kapcsolódó bírói gyakorlat, erről bővebben a 20. § (1) és (2) bekezdéséhez írt magyarázatban szóltunk.

• Nem lehet az adat közlését megtagadni azzal az indokkal, hogy azt nem az a szerv állította elő, aki az adatigénylés címzettje, akihez a polgár az adatigényét eljuttatta, feltéve, hogy az adat egyébként a kezelésében van. A közérdekű adat definíciója szerint az adat közérdekű voltát önmagában az is megalapozza, ha a szerv kezelésében van, nem kell, hogy az az adott szerv által előállított legyen. A szerv tevékenységét értékelő dokumentumok tipikusan más szervek által előállított adatok, ezeket az a szerv is köteles szolgáltatni, amelynek a vizsgálatáról szólnak.

• Nem megfelelő indok az, hogy az adatigénylő nem közli az adatigénye célját, nem igazolja vagy valószínűsíti az adat megismeréséhez fűződő jogát vagy jogos érdekét, vagy nem közli más, az adatigénylés teljesítéséhez technikailag nem elengedhetetlenül szükséges személyes adatait, hiszen az adatigénylés tekintetében ilyen feltételeket a törvény nem állapít meg, erre nézve lásd a 20. § (1) és (2) bekezdéséhez, valamint a 21/A. §-hoz írtakat.

• Nem lehet a dokumentum másolatát kérő adatigénylés teljesítését megtagadni azon az alapon, hogy a dokumentum az adatigénylő által nem megismerhető adatot is tartalmaz, ilyen esetben ugyanis a törvény szerint kivonatot kell készíteni. Lásd erről bővebben a 20. § (4) bekezdéséhez írtakat.

• Az adatigénylés nem tagadható meg azzal az indokkal, hogy az adatot az adatigénylő nem vagy félreértené, vagy az adatigénylésnek közérthető formában nem lehet eleget tenni. Lásd erről a 20. § (5) bekezdéséhez írtakat.

• A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg. Lásd bővebben a 20. § (7) bekezdéséhez írtakat.

3. Az értesítés módja. A törvény szerint az értesítést írásban kell megküldeni az adatigénylőnek. Amennyiben az adatigénylő az elektronikus levélcímét is megadta, az értesítést elektronikus úton kell megküldeni.

4. Az adatigénylő az igénye teljesítésének megtagadását, illetve ennek elmaradását is bíróság előtt megtámadhatja. Erre nézve lásd a 21. §-hoz írt magyarázatot.

5. Az adatigénylések teljesítésének megtagadásáról és annak indokairól évente statisztikai adatközlés keretében tájékoztatni kell az adatvédelmi biztost. [20. § (9) bekezdés]

129

Idegen nyelvű adatigénylés 20. § (7) bekezdés

(7) A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg.

Alkotmányos kiindulópontok

Az elemzett rendelkezés lehetővé teszi, hogy nem magyar anyanyelvű személy ne magyarul (hanem saját anyanyelvén vagy más idegen nyelven) fogalmazza meg adatigényét. Az esélyegyenlőséget biztosító szabálynak különösen jelentősége van a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülése szempontjából, hiszen a kisebbséghez tartozók is saját nyelvükön nyújthatják be közérdekű adat iránti igényüket. Az Avtv. ezen rendelkezése a kisebbséghez tartozó személyek tekintetében a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény végrehajtásának is tekinthető. Ez utóbbi törvény ugyanis a nyelvhasználatot szabályozó fejezetében kimondja: „A Magyar Köztársaságban anyanyelvét bárki mindenkor és mindenhol szabadon használhatja. A kisebbségek nyelvhasználatának feltételeit – külön törvényben meghatározott esetekben – az állam biztosítani köteles.” [51. § (1) bekezdés.] Figyelmet érdemel ugyanakkor, hogy az Avtv. a válaszadás tekintetében már nem teszi kötelezővé az igénylő által használt nyelven történő válaszadást.

Történet

E rendelkezés csak a 2005. évi XIX. törvénnyel történt módosítás után, a 2005. VI. 1-től hatályos szövegben létezik, azóta változatlan.

Értelmezés

1. Megtagadás tilalma. A törvény az adatigénylés megtagadása tilalmaként fogalmazza meg az idegen nyelvű adatigénylés lehetőségét. Amennyiben ezen az alapon tagadják meg az igény teljesítését, az adatigénylő bírósághoz fordulhat.

2. Az idegen nyelvű adatigénylés lehetőségét a törvény a nem magyar anyanyelvűek számára tartja fenn, ők az adatigényüket a saját anyanyelvükön vagy az általuk értett más nyelven is megfogalmazhatják. A magyar anyanyelvűek számára ezt a lehetőséget nem biztosítja a törvény. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a közfeladatot ellátó szerv általában nincs abban a helyzetben, hogy meg tudja állapítani, mi az adatigénylő anyanyelve, ezért általában akkor jár el helyesen, ha a az idegen nyelven adatigénylést megfogalmazó adatigénylő tekintetében elfogadja, hogy nem magyar anyanyelvű. Az anyanyelv kérdésének tisztázására egy esetleges elutasítást követően a jogérvényesítés keretében, a bírósági eljárásban nyílik csak lehetőség.

3. Ismételten felhívjuk a figyelmet arra, hogy a törvény nem tartalmazza azt a kötelezettséget, hogy a választ az adatigénylés nyelvén kell az adatigénylőnek megküldeni. A közfeladatot ellátó szerv természetesen akkor jár el helyesen, ha lehetőségeihez mérten törekszik erre, de ilyen kötelezettség a törvényből nem következik.

130

Adatigénylés-teljesítési szabályzat 20. § (8) bekezdés

(8) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük.

Alkotmányos kiindulópontok

Az információszabadság érvényesülésének garanciái közé sorolhatjuk a közfeladatot ellátó szervek szabályzatkészítési kötelezettségét. E belső szabályzat garanciális jelentőségét az adja, hogy – tekintettel arra, hogy maga a szabályzat is nyilvános közérdekű adat – a polgárok számára megismerhetővé és átláthatóvá teszi az adatigénylés teljesítésének belső felelőseit és eljárási rendjét. A szabályzat által magán a kötelezett szerv szervezetén belül is előre elhatározott rend szerint, és nem esetleges módon kerül sor a feladat ellátására, és előre azonosítottak a feladat belső szervezeti-személyi felelősei is.

A szabályzat-készítés ugyanakkor kockázatot is rejt magában, téves értelmezése veszélyt jelenthez a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjog érvényesülésére. A szabályzat természeténél fogva normatív jellegű, az adatigénylés teljesítésének általános jelleggel megfogalmazott szabályait tartalmazza. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ezek a szabályok semmilyen körülmények között nem mondhatnak ellen az Alkotmány, az Avtv. vagy más jogszabály rendelkezéseinek, azok érvényesülését nem ronthatják el, nem tartalmazhatnak további korlátozásokat, a közérdekű adatok megismerését nem köthetik további feltételekhez. Ennek megfelelően a közérdekű adatot kezelő szerv nem hivatkozhat belső szabályzatára annak érdekében sem, hogy egy adatigénylésnek ne vagy csak késve tegyen eleget.

Történet

E rendelkezést a 2006. évi XIX. törvény illesztette be az Avtv.-be, 2005. VI. 1-től hatályos, azóta változatlan.

Értelmezés

1. A kötelezettség alanya. Az e rendelkezésben megfogalmazott kötelezettség alanya eltér az információszabadság többi törvényi szabályában meghatározott kötelezetti körtől, amely a 19. § (1) bekezdésében van körülírva, és amelyre e fejezet szinte valamennyi bekezdése visszautal. Az itt tárgyalt rendelkezésben megfogalmazott kötelezettség alanyi köre nem öleli fel az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó személyeket, hanem csak az ilyen szerveket. A közfeladatot közvetlenül, tehát nem egy szerv nevében ellátó személyeknek nem kell szabályzatot készíteniük.

2. A szabályzat tartalma. A törvény szerint a szabályzatban a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét kell szabályozni. A szabályzatban indokolt rögzíteni

• az adatigénylések teljesítésével kapcsolatos eljárásokat (folyamatokat, belső határidőket),

• az adatigénylések teljesítésével kapcsolatos belső felelősségi szabályokat (mely szervezeti egységnek vagy személynek mi a teendője az igény teljesítésével összefüggésben) valamint

• az adatigénylések teljesítése dokumentálásának rendjét, amelyet – a 21/A. § (2) bekezdésének megfelelően – személyes adatok nélkül kell végezni, és amelynek célja többek kötött az adatvédelmi biztos értesítésével [20. § (9) bekezdés] és az elektronikus

131

információszabadság-törvényben megfogalmazott kötelezettségek teljesítése. [Eitv. 6. § (6) bekezdés.]

3. A szabályzat formája. Az adatigénylés-teljesítési szabályzat normatív aktus, ám, hogy pontosan milyen formát ölt, az igen változó lehet. Megfogalmazható normatív munkáltatói utasításként, de arra is találunk példát, hogy állami irányítás egyéb jogi eszközeként bocsátják ki, és megjelentetik a hivatalos lapban. Ez elsősorban a kibocsátó személyétől, valamint attól függ, hogy mely szervekre nézve lesz a szabályzat kötelező. Akármilyen formában is bocsátják ki a szabályzatot, az nem terjeszkedhet túl a jogszabályok keretein, vagyis nem korlátozhatja a jogszabályban meghatározottakon túl a polgárok jogait, és nem csorbíthatja a polgárok jogait védő garanciákat sem.

4. Egyéb információszabadság-szabályzatok. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (Eitv.) a hatálya alá tartozó közfeladatot ellátó szervek számára előírja, hogy a közzétételi kötelezettségük teljesítésének a szervezeten belüli részletes szabályait – a jogszabályok keretei között – közzétételi szabályzatban határozzák meg. E közzétételi szabályzatnak a közérdekű adatok közzétételével, a helyesbítéssel és a törléssel kapcsolatos részfeladatokat, az azokért felelős munkaköröket, a felelősök együttműködésének rendjét, a fegyelmi felelősség részletes szabályait, az adatbiztonsági szabályokat, valamint a belső ellenőrzés rendjét kell tartalmaznia. A szabályzat természetesen a felsoroltakon kívül másról is rendelkezhet.

Tekintettel arra, hogy az Eitv. szerint közzétételi szabályzatot és az Avtv. szerinti adatigénylés-teljesítési szabályzatot készíteni köteles szervek köre gyakorlatilag azonos, és a szabályzatok tárgya is összefügg, a két szabályzat elkészíthető egységes szerkezetben is, ennek nincs akadálya.

5. Az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi lista II. 13. pontja alapján a törvény hatálya alá tartozó szerveknek a honlapjukon közzé kell tenniük a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények intézésének rendjét, az illetékes szervezeti egység nevét, elérhetőségét, és ahol kijelölésre kerül, az adatvédelmi felelős, vagy az információs jogokkal foglalkozó személy nevét. Ezt a legegyszerűbben az e rendelkezés alapján elkészítendő szabályzat közzétételével lehet megvalósítani. A törvény szerint ezeket az adatokat negyedévente kell a honlapon frissíteni.

Elutasított adatigénylések bejelentése 20. § (9) bekezdés

(9) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek évente értesítik az adatvédelmi biztost az elutasított igényekről, valamint az elutasítások indokairól.

Alkotmányos kiindulópontok

Az alkotmányos alapjogok normativitásának feltétele, hogy tényleges érvényesülésüket jogvédelmi garanciarendszer biztosítsa. Az Alkotmánybíróság és a bírósági jogérvényesítés (21. §) mellett e garanciarendszer alapvető eleme az adatvédelmi biztos intézménye. Az adatvédelmi biztos nemcsak egyedi panaszügyek kivizsgálásával foglalkozik, hanem hivatalbóli, általános jellegű ellenőrzési feladatai is vannak, hivatalból ellenőrzi a törvényi szabályok megtartását, elősegíti a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó törvényi rendelkezések egységes alkalmazását, feladatkörében általános jelleggel ajánlást bocsáthat ki, véleményezési jogot gyakorol a különös, illetőleg egyedi közzétételi listák tekintetében. Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését. Az elemezett

132

szabály ezen ombudsmani feladat- és hatáskörök hatékony gyakorlásához szükséges információszerzés egyik forrásáról rendelkezik.

Ennek a törvényi kötelezettségnek két fontos célja van. Az első az, hogy az adatvédelmi biztos tudomást szerezzen az információszabadság érvényesüléséről. A tapasztalatok szerint azonban sem a beérkező jelentések minősége, sem azok mennyisége nem teszi alkalmassá az adatokat arra, hogy megfeleljen ennek a jogalkotói akaratnak. Maga az adatvédelmi biztos is többször leírta éves beszámolójában (1995 és 2001 között), hogy megfontolandónak tartja e rendelkezés hatályon kívül helyezését. Több beszámolójában hozzátette azt is, hogy az Adatvédelmi Biztos Irodája a munkatársak kis létszáma és leterheltsége miatt egyes közfeladatot ellátó szervek tekintetében érdemi ellenőrzést ezekkel a jelentésekkel kapcsolatban nem tud végezni. Ennél fogva a szabályból következő másik cél megvalósulásában, az információs jogok érvényesülésének ellenőrzésében és biztosításában ez a jogszabályhely nem nyújt valódi segítséget. Az érvek ellenére a jogalkotó mindeddig érintetlenül hagyta e kötelezettséget.

Történet

E kötelezettséget eredetileg a 20. § (4) bekezdése fogalmazta meg lényegében azonos tartalommal, csupán egyetlen különbséggel: az igény helyett eredetileg kérelem szerepelt a törvényben. A 2005. VI. 1-től (2005. évi XIX. törvény) hatályos szövegben már az igény szó szerepel, ekkor került a szabály a mai helyére. E módosítás óta változatlan.

Értelmezés

1. A kötelezettség alanyai. A közérdekű adat iránti kérelmek elutasítását az érintett állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek vagy személyeknek kell a törvény értelmében bejelenteniük. Erre nézve lásd a 2. § 4. pontjához írt magyarázatot.

2. Értesítési kötelezettség. A törvény szerint minden közfeladatot ellátó szerv évente köteles értesíteni az adatvédelmi biztost. A biztos minden évben megállapítja, hogy e kötelezettségnek rendkívül rossz arányban tesznek eleget a közfeladatot ellátó szervek, annak ellenére, hogy ő minden évben a Magyar Közlönyben közzétett közleményben hívja fel a figyelmet e kötelezettségre. A közlemény igyekszik segíteni a kötelezettség címzettjeit az értesítést előíró törvényi rendelkezések értelmezésében is. A közleményben a biztos határidőt szokott megjelölni a tájékoztatás megküldésére, ezt általában a tárgyévet követő év februárjára szokta megállapítani. Lásd például: Magyar Közlöny, 2007. 186. szám.

Az adatvédelmi biztos minden éves beszámolójában megállapítja, hogy a kötelezetteknek csak egy része – rendszerint ugyanazok a szervek – tesznek eleget e kötelezettségüknek. Bizonyos szervezetek számára adminisztratív nehézséget okoz az adatigénylések dokumentálása, így az elutasított adatigénylések bejelentése is.

3. Az értesítés tárgya. A közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adataik megismerése iránti adatigénylésekről kell értesítést küldeniük, vagyis az állami, vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint tevékenységére vonatkozó adatok megismerésének kezdeményezéséről, ha azt elutasították.

4. Az értesítés tartalma. Az értesítésben a törvény szerint az elutasított adatigénylésekről és ezek indokairól kell tájékoztatást küldeni. Amennyiben ilyen nem volt, akkor erről a tényről kell tájékoztatni az adatvédelmi biztost. A részben teljesített adatigénylés is elutasítottnak számít, az adatvédelmi biztos értelmezése szerint az értesítési kötelezettség ezekre nézve is fennáll.

133

A törvény nem úgy fogalmaz, hogy csak az elutasítások számát kell az adatvédelmi biztosnak megküldeni, ám a biztos ezt úgy értelmezi, hogy e kötelezettség alapján csak statisztikai adatokat kell szolgáltatni, ezért az évente megismételt felhívásában csak az elutasítások számának megküldését kéri az indokokkal együtt. A törvény szövegéből álláspontunk szerint egy ennél szélesebb ellenőrzést lehetővé tevő bejelentési kötelezettség következik, amely alapján az elutasított igények tartalmát is be kellene jelenteni a biztosnak.

Bár a biztos értelmezése szerint a törvényi előírás csak az elutasítások számának bejelentését teszi kötelezővé, önmagában ez az adat nem alkalmas következtetések levonására, ezért az adatvédelmi biztos minden évben arra is kéri a közfeladatot ellátó szerveket, hogy arról is nyújtsanak tájékoztatást, összesen mennyi adatigénylés érkezett hozzájuk, így lehet ugyanis az elutasítások arányát megállapítani. Mivel csak a szervek egy része jelenti be pontosan azt, hogy mennyi közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemből hányat utasított el, az így keletkezett adatokból elsősorban csak az elutasítások indokaira vonatkozóan lehet következtetést levonni.

Az adatvédelmi biztos beszámolóiból megállapítható, hogy az elutasítások indokolása jellemzően az, hogy az igényelt közérdekű adat az adatkezelő szerv kezelésében nem található. Előfordul, hogy közérdekű adat megismerésére irányuló igényt azért utasítottak el, mert az adat belső használatra készült, vagy döntés-előkészítéssel összefüggő adat. Ritkán történik közérdekű adat megismerésére irányuló igény elutasítása nemzetbiztonsági, bűnüldözési érdekre, bírósági eljárásra való hivatkozással.

5. Az értesítés formája. Az elutasított igények bejelentésére külön formanyomtatvány nincs. Az adatokat írásban, egyszerű levélben kell az adatvédelmi biztosnak megküldeni az Adatvédelmi Biztos Irodája címére, a 1051 Budapest, Nádor u. 22., vagy a 1387 Budapest, Pf. 40. postacímre.

6. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény mellékletében meghatározott általános közzétételi lista II. 15. pontja szerint a törvény hatálya alá tartozó szerveknek a honlapjukon közzé kell tenniük a közérdekű adatokkal kapcsolatos kötelező statisztikai adatszolgáltatás adott szervre vonatkozó adatait. Ezen adatokat negyedévente kell frissíteni.

A bírósági jogérvényesítés 21. §

21. § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó igényét nem teljesítik, az igénylő a bírósághoz fordulhat.

(2) A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani.

(3) A pert a megtagadás közlésétől, illetve ennek elmaradása esetén a 20. § (2) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen elteltétől számított 30 napon belül az ellen a szerv ellen kell megindítani, amely a kért felvilágosítást megtagadta.

(4) A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége.

(5) Az egész országra kiterjedő hatáskörű szerv ellen indult per a megyei (fővárosi) bíróság hatáskörébe tartozik. A helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az adatközlést nem teljesítő szerv székhelye (működési helye) alapítja meg.

(6) A bíróság soron kívül jár el.

134

(7) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.

Alkotmányos kiindulópontok

1. Nem beszélhetünk alkotmányos alapjogokról az érvényesülésüket biztosító garanciarendszer nélkül. Ahhoz, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot valóban létező alapjognak tekinthessük, szükségesek az érvényesülése felett őrködő intézmények, a jog érvényesítését szolgáló mechanizmusok. A garanciarendszer elemei között kell megemlítenünk az Alkotmánybíróságot, amely normakontroll-hatásköreiben eljárva elsősorban azt biztosítja, hogy a jogalkotó aktusai, a jogszabályok megfeleljenek az információszabadságból fakadó alkotmányos követelményeknek. Az adatvédelmi biztos (mint szakosított országgyűlési biztos) mind a jogalkalmazás, mind a jogalkotás vonatkozásában rendelkezik hatáskörökkel. Az adatvédelmi ombudsman által kínált jogvédelem mellett az egyedi ügyekben rendelkezésre álló másik jogérvényesítési mód a bírósághoz fordulás lehetősége. Az Avtv. szabályainak elemzése során azt is látni fogjuk, hogy a bírói út igénybevétele lehetőségén túl a bírósági eljárás számos további sajátossága szolgálja az alkotmányos jogvédelmet, a hatalom és a polgár közötti kiegyenlítetlen információs helyzet kiegyensúlyozását a polgár javára (jellegzetesen ilyen elem például a bizonyítási teher megfordítása).

2. A bírósági jogérvényesítés kapcsán ki kell emelnünk azt, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ennek a közérdekű adat megismerését korlátozó döntés tartalmi felülvizgálatát kell biztosítania. Ezt a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a következőképpen fogalmazta meg a testület: „A minősített adat, így a szolgálati titok megismerésére irányuló kérelem elutasítása esetén a kérelmező – a nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata céljából – bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez.” „… az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.” „A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása (…) akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás bírói kontrollját az Avtv. 21. §-a teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat az Avtv. 19. § (5) bekezdése [korábban ez szabályozta a döntés-előkészítő adatok sorsát – megj.: Sz. M. D.] szerinti nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban csak a törvényi rendelkezésben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetekre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül. A nyilvánosságkorlátozás kényszerítő indokainak, illetve az annak felülvizsgálatára irányuló jogorvoslatnak a hiánya a közérdekű adatok megismerésének, vagyis a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alkotmányos jognak az adatkezelő szerv diszkrecionális döntésétől függő, indokolatlan korlátozását teszi lehetővé.” Az Alkotmánybíróság érvelésében tehát részben a tartalmi felülvizsgálat hiánya vezetett egy Avtv.-rendelkezés alkotmányellenességének megállapításához.

3. Az elemzett törvényi rendelkezést egy másik szempontból megközelítve ugyancsak lényeges megállapításra juthatunk. A bíróság egy közérdekű adatok megismerése iránti perben kétségkívül egy alkotmányos alapjog védelmében jár el, méghozzá közvetlen módon: a jogot a közhatalom és a polgár viszonyában (és nem magánjogi jogalanyok között) érvényesíti, egy kifejezetten az Alkotmány felhatalmazása nyomán, annak végrehajtására született törvény alapján (nem pedig valamilyen – egyébként egy alkotmányos alapjogot is biztosító – szakjogági szabály alkalmazásának közvetítésével). Ebből következően az Alkotmány értelmezésétől és alkalmazásától általában tartózkodó bíróságok ezekben a perekben nem kerülhetik meg az alkotmányos megfontolások, alkotmányos természetű érvek használatát. Az Avtv. szabályainak értelmezésekor iránymutató

135

tételként kell alkalmazniuk a kommunikációs jogok, köztük az információszabadság érvényesülésével kapcsolatos alkotmánybírósági megállapításokat is. „A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga […] nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát – az alkotmányos korlátok megítélésével összefüggésben – legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az ’anyajog’, a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól ’elidegenedett gépezetté’, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.” [Lásd 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 12/2004. (IV. 7.) AB határozat.] Ebből következően tehát a bíróságoknak az eléjük kerülő egyedi ügyekben is az információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezniük.

Történet

E szakasz legnagyobb részben megegyezik az eredeti törvény szövegével. Egy alkalommal módosították, amikor a kérelem és kérelmező kifejezéseket igény és igénylő kifejezésekre változtatták (ennek indokára nézve lásd az adatigénylésről írtakat), valamint ugyanezen módosítás keretében a (3) bekezdést úgy módosították, hogy az kezelni tudja a közfeladatot ellátó szerv adatigénylést követő hallgatását. Ekkor került be a szövegbe az „illetve ennek elmaradása esetén a 20. § (2) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen elteltétől” szövegrész. A szakasz e szöveggel 2005. VI. 1-től hatályos (legutóbb módosította a 2005. évi XIX. törvény).

Értelmezés

1. E rendelkezés teremti meg a lehetőségét az adatigénylés teljesítésének elmaradásával szembeni bírói úton történő fellépésnek. Ennek alapvetően két esete lehetséges: vagy megtagadja a közfeladatot ellátó szerv az igény teljesítését, és erről értesíti a 20. § (6) bekezdésének megfelelően az adatigénylőt, vagy pedig egyszerűen nem válaszol az igényre, hallgat. Ennek is két módja lehet: nem reagál egyáltalán az adatigényre, vagy pedig reagál ugyan, de a válaszában nem szolgáltatja az igényelt adatokat, azok helyett valami másról ad tájékoztatást. Ezen esetekben nem teljesítik tehát az igénylő közérdekű adatra vonatkozó igényét, ilyenkor bírósághoz fordulhat.

2. A bíróságok a tapasztalatok szerint a polgári perrendtartás szerint járnak el, annak ellenére, hogy a Pp. 1. §-a szerint a törvény a természetes személyek és más személyek vagyoni és személyi jogaival kapcsolatban felmerült jogviták eldöntésére vonatkozik, az információszabadság pedig nem ilyen természetű. A közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perekre vonatkozó XX. fejezet rendelkezései pedig azért nem alkalmazandóak, mert a Pp. 324. § (2) bekezdése értelmében az adatigénylés teljesítésének elutasítása nem közigazgatási határozat. A bíróságok az alapjogi természetű perekben azonban mégis a Pp. szabályai alapján járnak el, kifejezetten alapjogi bíráskodásra vonatkozó eljárási szabályok hiányában. A per egyébként nem minden tekintetben a polgári perben megszokott szabályok szerint alakul. Az egyik ilyen különlegessége e pernek a bizonyítási kötelezettséggel kapcsolatos, a törvény ugyanis úgy rendelkezik, hogy az adatigénylés megtagadásának jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. E szabály nyilván akkor nyer alkalmazást, ha a szerv kifejezetten megtagadta a teljesítést valamilyen – a 19. § (3) bekezdésében meghatározott körbe tartozó vagy esetleg azon kívül eső – indokra hivatkozva. A bizonyítási kötelezettség ilyen meghatározásának az az indoka, hogy a per eleve egy

136

egyenlőtlen információs helyzetben indul, amelyben a törvény mintegy igyekszik azt kiegyenlíteni a fegyverek egyenlősége elvének érvényesülése érdekében. Az egyenlőtlen információs helyzet abban áll, hogy az egyik fél tud valamit, a másik nem, és a pert éppen azért indítja az utóbbi, hogy ő is tudhassa, amit a másik fél tud. Ebben a vitában pedig olyan érveket kellene használnia, amelyek elsősorban azon alapulnak, amit nem tud, és amely megismerése iránt a pert elindította.

3. A törvény a szokásosnál rövidebb határidőket állapít meg az eljárásra. Az első ilyen határidő a per megindítására vonatkozik, a pert, ha kifejezetten megtagadták az igény teljesítését, akkor a megtagadás közlésétől, ha pedig mind a megtagadás, mind az igény teljesítése elmaradt, akkor az adatigénylés teljesítése határidejének (a szerv tudomására jutásától számított tizenöt nap) eredménytelen elteltétől számított harminc napon belül kell megindítani.

4. Alperesként azt a szervet kell megjelölni, amely a kért felvilágosítást megtagadta, a pert vele szemben kell megindítani. Ez nem feltétlenül közigazgatási szerv – ezért sem közigazgatási határozatot támad meg az adatigénylő –, és nem is feltétlenül rendelkezik anyagi jogképességgel. A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. Ezért állapította meg a bíróság, hogy az önálló jogalanyisággal nem rendelkező egyetemi kar, ha az adatigényt nem teljesíti, önállóan perelhető. („Az anyagi jogképességgel nem rendelkező egyetemi kar az 1992. évi LXIII. törvény 21. § (4) bekezdés értelmében perbeli jogképességgel rendelkezik.” BDT 2002. 730.)

5. A bíróság hatáskörét és illetékességét illetően is eltéréseket tapasztalhatunk az általános szabályokhoz képest. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy itt – bár a törvény szervről beszél – nem feltétlenül hatóságokról van szó, ennek ellenére az adatigénylő és a közérdekű adat kezelője hasonló szerkezetű viszonyban áll egymással, ezért volt indokolt a hatásköri és illetékességi szabályokat a közigazgatási perekére emlékeztetően meghatározni. A törvény szerint az egész országra kiterjedő hatáskörű szerv ellen indult per a megyei, illetve fővárosi bíróság hatáskörébe tartozik. A többi ügy a helyi bíróság hatáskörébe tartozik, ezekben a megyei bíróság székhelyén lévő helyi bíróság, Budapesten pedig a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az adatközlést nem teljesítő szerv székhelye (működési helye) alapítja meg. E szabályok alkalmazásával állapította meg a bíróság, hogy a helyi önkormányzati feladatokat ellátó szervvel szemben érvényesített igény a helyi bíróság hatáskörébe tartozik (BH 1995. 93), és hogy az igény elbírálása az adatközlésre köteles szerv székhelyén működő helyi bíróság hatáskörébe tartozik (BH 1995. 288.).

6. A rövid határidők indokával megegyezik annak a szabálynak is a magyarázata, hogy a bíróság soron kívül jár el. A közérdekű adat megismerése általában akkor fontos, amikor azt igényelik, az adatigénylő érdekét szolgája ez a szabály, amely igyekszik meggátolni a jogvita elhúzódását.

7. A bíróság, amennyiben helyt ad a kérelemnek, a határozatában kötelezi az adatkezelő szervet a közérdekű adat közlésére.

8. E per az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 57. § (1) bekezdésének o) pontja alapján tárgyi illetékmentes.

Személyes adatok kezelésének elkerülése 21/A. §

21/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szervek a közzétett adatok megismerését személyazonosító adatok közléséhez nem köthetik. Az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz történő hozzáférés biztosításához személyes adat csak annyiban kezelhető, amennyiben az technikailag elengedhetetlenül szükséges; a személyes adatokat ezt követően haladéktalanul törölni kell.

137

(2) Igénylés alapján történő adatszolgáltatás esetén az adatigénylő személyazonosító adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez - beleértve az esetleges költségek megfizetését is - elengedhetetlenül szükséges. Az igény teljesítését, illetőleg a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell.

(3) Törvény az (1) és (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően rendelkezhet.

Alkotmányos kiindulópontok

E rendelkezések célja, hogy anonim módon tegyék lehetővé a közérdekű adatok megismerését, a közfeladatot ellátó szervek ne köthessék azok megismerését különböző (személyes) adatok megadásához, ne gyűjthessenek indokolatlanul adatokat az érdeklődőkről, és ezzel ne tartsák vissza az adatigénylőket és más érdeklődőket attól, hogy közérdekű adatokat ismerjenek meg.

A személyes adatok védelméhez, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog rendszerint egymásnak feszülve jelennek meg, a szabályozás így általában azt rendezi, hogyan és milyen mértékben korlátozzák egymást az említett jogok. Az e szakasz által szabályozott területen azonban nem ütközik a máskor általában egymásnak feszülő, ellentétes hatású két jog. Az itt elemzett törvényi rendelkezés érdekessége, hogy egyszerre szolgál adatvédelmi és információszabadság-célokat, egyszerre jelenti mindkét alkotmányos alapjog garanciáját.

Hangsúlyozni kell, hogy ezek a rendelkezések nem pusztán többletgaranciát jelentenek, hanem kényszerítően következnek az alapjog-korlátozás alkotmányi követelményrendszeréből. A személyazonosító adatok közlésének, személyes adatok kezelésének törvényi előírása a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog korlátozását jelenti. Alapjog-korlátozásra az Alkotmány, illetve a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat alapján akkor van alkotmányos lehetőség, ha az megfelel az úgynevezett szükségességi-arányossági tesztnek. Ezen alapjog-korlátozási teszt szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat] A szükségességi-arányossági teszt egyik legújabb összegzése szerint „az alapjogot korlátozó szabályozás akkor alkotmányos, ha alkalmas valamely legitim jogalkotói cél elérésére, továbbá megfelel a szükségesség és arányosság követelményeinek. Az emberek egyes alapvető jogainak korlátozásához legitim cél lehet mások alapvető jogainak védelme […], továbbá az állam intézményes (objektív) alapjog-biztosítási kötelezettsége […], valamint egyes alkotmányos közcélok érvényesítése […]. Az állam csak abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim célok védelme más módon nem érhető el. […] szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat].

A közérdekű adatok megismeréséhez bárkinek személyes érintettség, illetve érdekeltség nélkül is joga van, az azokhoz való hozzáférés során tehát nem szükséges a megismerő személyének az azonosítása. Ilyen szükségességi indok hiányában pedig főszabályként nincs alkotmányos lehetőség az adatot megismerni kívánó személy azonosítására. Kivételesen akkor lehet a megismerő személyes adatait kezelni, ha azt valamilyen legitim cél (így maga az adatigénylés teljesítése, amelynek körében

138

az Avtv. elemzett rendelkezése a költségek megfizetésének biztosítását nevesíti, illetve a hozzáférés technikai megvalósítása) elkerülhetetlenül szükségessé teszi.

Történet

E szakasz 2005. VI. 1-től hatályos, a 2005. évi XIX. törvénnyel került az Avtv.-be, korábban ilyen tartalmú rendelkezése nem volt. Érvényesek voltak azonban azok az adatvédelmi – azokon belül is az adatkezelés jogalapjára és a célhozkötöttségre vonatkozó – szabályok, amelyek korlátozták a közérdekű adatok megismerésével kapcsolatos személyesadat-kezelést. A szabályok megalkotásuk óta változatlanok.

Értelmezés

1. A közzétett adatok anonim megismerése. Közzétett közérdekű adatok esetében személyes adat csak a technikailag objektíve kikerülhetetlen esetekben (ilyen lehet a felhasználó számítógépének IP-címe) kezelhető, ennek megfelelően az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz való hozzáférés regisztrációhoz nem köthető.

2. Anonim adatigénylés. Közérdekű adat igénylése esetében az azonosítást valamely jogszerű szempont megalapozhatja, így például az adat megküldéséhez postai vagy elektronikus levélcím szükséges, a másolatkészítés költségének megfizetéséhez is szükséges lehet adatkezelésre, azonban személyes adatok kezelésére ebben az esetben is csak a cél eléréséhez feltétlenül szükséges adatok vonatkozásában, és csak addig van lehetőség, amíg az adott szempont érvényesülése ezt elkerülhetetlenné teszi.

3. E szabályok valójában konkretizálják az Avtv. adatvédelmi fejezetében megtalálható célhozkötöttségi szabályokat. Az adatigénylés esetén kapcsolatba lép egymással a közérdekű adatot kezelő szerv és az adatot igénylő személy. Az Avtv. 3. § (6) alapján az érintett kérelmére indult eljárásban a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezni kell. A célhozkötöttség elve alapján az Avtv. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, de az adat csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig kezelhető. A közérdekű adatot kezelő szerv adatigénylés esetén jogosan a szükséges mértékben kezeli az igénylő személyes adatait az adatigénylés teljesítéséig. Az Avtv. 3. § (6) bekezdésében meghatározott szükséges adat kritériuma az adatelkerülés, illetve az adattakarékosság elvét rögzíti, ami az adatkezelőnek azt a kötelezettségét jelenti, hogy az adatfelvétel során köteles a személyes adatok kezelésének elkerülésére. Amennyiben ez nem lehetséges, akkor az adatkezelés terjedelmét minimalizálnia kell.

A célhozkötöttség szabályai alapján az adatok kezelésének elsődleges célja a teljesítéssel egyidejűleg megszűnik, ezért a szerv az igénylő azonosító adatait a továbbiakban nem kezelhetné, ezt az Avtv. 5. §-a és a 14. § (2) bekezdés d) pontja teszi egyértelművé. Az adatok megőrzésének, további kezelésének azonban lehetnek másodlagos céljai. A törvény ezek közül egyre van tekintettel, az esetleges költségtérítéssel összefüggő adatkezelésekre (ebben az esetben a költségek megfizetése a kötelező törlés időpontja), ám másokat figyelmen kívül hagy. Nem veszi figyelembe azt, hogy az igénye teljesítésével elégedetlen adatigénylő harminc napon belül bírósághoz fordulhat, hogy a szerveknek iktatniuk és irattározniuk kell a levélforgalmukat, hogy a költségtérítéssel összefüggésben bizonylatokat kell megőrizniük (tovább, mint a költségek megfizetésének időpontja) stb. Ezek az adatigénylés teljesítéséhez képest „másodlagos” adatkezelési célok indokolhatnák az adatok további kezelését, de a törvény ezt kifejezetten megtiltja. Ennélfogva kérdéses, mit tesz a közfeladatot ellátó szerv, ha az adatigénylő bírósághoz fordul, mert megítélése szerint nem megfelelően teljesítették az

139

igényét, a perben hogyan tudja igazolni, hogy a felperes igényének megfelelően eleget tett. Ugyanez a kérdés felmerülhet akkor is, ha az adatigénylő az adatvédelmi biztoshoz fordul hasonló tartalmú panasszal.

További ellentmondásra utal az, hogy a törvény a személyazonosító adatok törlését csak az adatigénylés teljesítésének esetére írja elő, elutasítás, illetve az elutasítás elmaradása esetén ez a speciális (azonnali törlést előíró) rendelkezés nem érvényesül, ilyenkor az Avtv. 14. § (2) bekezdés d) pontjában megfogalmazott általános szabály érvényesül, vagyis az adatot addig lehet kezelni, ameddig az – akár a jogérvényesítési lehetőségekre, akár a szervek iktatási és irattározási rendjére, vagy akár a pénzügyi elszámolások céljaira való tekintettel is – indokolt.

Az általános célhozkötöttségi szabályoknak a közérdekű adatot kezelő szervek gyakorlatára való konkretizálása az adatelkerülés és az adattakarékosság elvének érvényesítését szolgálja, mint további garancia, azonban a fentiek szerint életszerűtlen következményekkel jár.

Közhitelű nyilvántartások kivétele a szabályok alól 22. §

22. § E fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott - adatszolgáltatásra.

Alkotmányos kiindulópontok

Bár a törvényi definíció szerint a közhitelű nyilvántartások adattartalma – amennyiben nem személyes adatokról van szó – közérdekű adatnak minősül, hiszen ezeket a nyilvántartásokat közfeladatot ellátó szervek tartják fenn, sőt maga a nyilvántartás vezetése is közfeladat, e rendelkezés azt szolgálja, hogy ezekre mégse a közérdekű adatok megismerhetőségére vonatkozó szabályokat kelljen alkalmazni, külön törvények eltérő szabályok alapján teszik megismerhetővé ezeket az adatokat.

Ennek a törvényi kivételnek az indoka, hogy a közérdekű adatokra vonatkozó szabályok elsősorban a hatalom átláthatóságát szolgálják oly módon, hogy megismerhetővé és egyúttal terjeszthetővé teszik a közfeladatot ellátó szervek adatait. A közhitelű nyilvántartások felállítása és az abban foglalt adatok nyilvánosságának biztosítás azonban ettől eltérő céllal történik, ezeknek célja lehet a jogbiztonság, a forgalom biztonsága stb.

Ezzel a magyarázattal érveltünk a közérdekű adat fogalom (2. § 4. pont) elemzésével kapcsolatban is, ahol e kategória alkotmányi-alkotmánybírósági és törvényi fogalmát vetettük össze. A fenti érvek alapján bírálható az Alkotmánybíróság 15/1995. (III. 13.) AB határozata, amelyben a testület – egyébként kifejezetten az Avtv. közérdekű adat-definíciójára hivatkozva – az ingatlan-nyilvántartás adatait (amelyek gyakran meghatározott természetes személyhez kapcsolódnak) minősítette közérdekű adatoknak. Ebben a döntésben tehát az Alkotmánybíróság Avtv. szerinti személyes adatokat kategorizált közérdekűként, amire azonban nem alkalmazható az a magyarázat, amely a közérdekű adatnak a törvényitől eltérő alkotmányi fogalmát az információszabadság céljában, vagyis a közhatalom transzparenciájának biztosításában ragadja meg. Ebben a határozatban maga az Alkotmánybíróság is a forgalom biztonságával támasztotta alá álláspontját: „Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb

140

adatok a jogszerzők – és bárki – előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlan-nyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása.”

Történet

E rendelkezés az Avtv. megalkotása óta változatlan szöveggel szerepel a törvényben.

Értelmezés

1. A rendelkezés az Avtv. 19-22. szakaszait magában foglaló III. fejezet szabályai alkalmazásának tilalmát határozza meg, azok közül is az adatszolgáltatás tekintetében relevanciával bíró szabályokét. Ennek megfelelően nem érvényesülnek a nyilvánosság lehetséges korlátaira vonatkozó szabályok, az adatigénylés és teljesítésének módjára és határidejére vonatkozó rendelkezések, a másolatkérésre, kivonatolásra, az idegen nyelvű adatigénylésre, az anonim adatigénylésre és a bírósági jogérvényesítésre, valamint az adatvédelmi biztos értesítésére vonatkozó szabályok.

2. A III. fejezet szabályai a közhitelű nyilvántartások esetében nem alkalmazandók. A jogrendszer számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely különböző szervek által vezetett nyilvántartást közhitelesnek minősít. Ezt vagy maga a jogszabály mondja ki egy-egy nyilvántartásról, vagy pedig ennek kimondása nélkül a nyilvántartás tartalmához bizonyítási, jogváltoztató, illetve közbizalmi joghatást, vagy ezek közül többet is fűz. Ezek a nyilvántartások általában nyilvánosak, tartalmuk megismerésére speciális szabályok vonatkoznak. Ilyen nyilvántartás a teljesség igénye nélkül a cégnyilvántartás, a felsőoktatási intézményekről vezetett regisztrációs nyilvántartás, a forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerekről vezetett nyilvántartás, az elektronikus hírközlési szolgáltatókról vezetett nyilvántartás, a vízijárművek lajstroma és az ingatlan nyilvántartás.

3. A közhitelű nyilvántartásokból történő adatszolgáltatás az Avtv.-ben foglaltaktól eltérő szabályok szerint történhet. Az eltérő szabályokat az Avtv. szerint csak törvény határozhatja meg. Ilyen eltérő szabályokat találunk például a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvényben és az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvényben.

Az adatvédelmi biztos 23-27. §§

23. § (1) A személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében az Országgyűlés adatvédelmi biztost választ azok közül az egyetemi végzettségű, büntetlen előéletű, kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább 10 évi szakmai gyakorlattal rendelkező magyar állampolgárok közül, akik az adatvédelmet érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkeznek.

(2) Az adatvédelmi biztosra - e törvényben foglalt eltérésekkel - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

24. § Az adatvédelmi biztos

a) bejelentés alapján vagy - ha az adott ügyben bírósági eljárás nincs folyamatban - hivatalból ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok megtartását;

b) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket;

c) gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről;

141

d) elősegíti a személyes adatok kezelésére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó törvényi rendelkezések egységes alkalmazását;

e) feladatkörében általános jelleggel, valamint meghatározott adatkezelő részére ajánlást bocsáthat ki;

f) véleményezési jogot gyakorol az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv tevékenységével kapcsolatosan külön törvényben meghatározottak szerint közzéteendő adatokra vonatkozó különös, illetőleg egyedi közzétételi listák tekintetében;

g) külön törvényben meghatározott szervekkel vagy személyekkel együttműködve képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió közös adatvédelmi felügyelő testületeiben;

h) gyakorolja és ellátja az e törvényben meghatározott hatásköröket és feladatokat.

24/A. § (1) Az adatvédelmi biztos eljárására és intézkedéseire az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.

(2) Az adatvédelmi biztos eljárására az Obtv. 16. § (1) és (2) bekezdését, 17. § (3) és (4) bekezdését, 18. § (1), (6) és (8) bekezdését nem kell alkalmazni.

25. § (1) Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a személyes adatok védelmének, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz az adatkezelést, a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését.

(2) Az adatvédelmi biztos a jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel. Az adatkezelő haladéktalanul köteles megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről 30 napon belül írásban tájékoztatni az adatvédelmi biztost.

(3) Az adatvédelmi biztos tájékoztathatja a nyilvánosságot eljárásának megindításáról, a jogellenes adatkezelés (adatfeldolgozás) tényéről, az adatkezelő (adatfeldolgozó) személyéről és a kezelt adatok köréről, valamint az általa kezdeményezett intézkedésekről, meghozott határozatokról.

(4) Ha az adatkezelő vagy adatfeldolgozó a személyes adatok jogellenes kezelését (feldolgozását) nem szünteti meg, az adatvédelmi biztos határozatban elrendelheti a jogosulatlanul kezelt adatok zárolását, törlését vagy megsemmisítését, megtilthatja a jogosulatlan adatkezelést vagy adatfeldolgozást, továbbá felfüggesztheti az adatok külföldre továbbítását. A határozat ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye.

(5) Az adatkezelő, az adatfeldolgozó vagy az adatkezeléssel érintett személy az adatvédelmi biztos (4) bekezdés szerinti határozatának felülvizsgálatát - annak kézhezvételét követő 30 napon belül - jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a bíróságtól, amely a felülvizsgálat során a polgári perrendtartásról szóló törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó szabályai szerint jár el. A bíróság jogerős döntéséig a vitatott adatkezeléssel érintett adatok nem törölhetők, illetve nem semmisíthetők meg, az adatok kezelését azonban az adatvédelmi biztos határozatának kézhezvételekor fel kell függeszteni és az adatokat zárolni kell.

26. § (1) Az adatvédelmi biztos a feladatai ellátása során az adatkezelőtől minden olyan kérdésben felvilágosítást kérhet, az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot kérhet, adatkezelést

142

megismerhet, amely személyes adatokkal, közérdekű adatokkal vagy közérdekből nyilvános adatokkal összefügghet.

(2) Az adatvédelmi biztos minden olyan helyiségbe beléphet, ahol adatkezelés folyik.

(3) Az adatkezelő köteles a részére kibocsátott ajánlásra harminc napon belül érdemben válaszolni.

(4) Az államtitok és szolgálati titok az adatvédelmi biztost e §-ban szabályozott jogainak gyakorlásában nem akadályozhatja, de a titok megtartására vonatkozó rendelkezések rá nézve is kötelezőek. Az államtitkot vagy a szolgálati titkot érintő adatkezelés esetén az adatvédelmi biztos jogait csak személyesen, vagy az általa kezdeményezett nemzetbiztonsági ellenőrzésen átesett munkatársai útján gyakorolhatja.

(5) Ha az adatvédelmi biztos eljárása során az adat minősítését - a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatok kivételével - indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. A felszólítás megalapozatlanságának megállapítása iránt a minősítő 30 napon belül a Fővárosi Bírósághoz fordulhat. A bíróság az ügyben zárt tárgyaláson soron kívül jár el.

27. § (1) Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, illetve a közérdekű adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bírósági eljárás van folyamatban.

(2) Az adatvédelmi biztoshoz tett bejelentése miatt senkit sem érhet hátrány. A bejelentőt a közérdekű bejelentővel azonos védelem illeti meg.

Magyarázat

Az adatvédelmi biztos jogállásának, feladat- és hatáskörének magyarázata nem tárgya az információszabadság törvényi szabályai kommentárjának, az adatvédelmi biztost ezért csupán annyiban említjük meg, mint az információszabadság érvényesülésének egyik intézményi garanciáját, a szabályok alkotmányos kiindulópontjainak elemzésétől, a rendelkezések változásának bemutatásától és a szabályok részletes értelmezésétől ezért itt eltekintünk.

Az adatvédelmi biztos az információs jogok, tehát a személyes adatok védelem és a közérdekű adatok nyilvánossága érvényesülését alapjogvédő szemlélettel felügyelő országgyűlési biztos. Sajátos, ombudsmani eszközrendszerrel látja el a törvény, ám az állampolgári jogok országgyűlési biztosához képest erősebb jogosítványai is vannak.

Az információszabadsággal összefüggő alanyi jogaik megsértése (az adatigénylés teljesítésének elutasítása vagy elmaradása) miatt a polgárok előtt két jogérvényesítési lehetőség áll: vagy bírósághoz fordulnak, vagy az adatvédelmi biztoshoz. Míg a bíróság kötelező döntéseket hozhat az adatot kezelő közfeladatot ellátó szervre nézve, addig az adatvédelmi biztos kezdeményezéssel és ajánlással fordulhat az adat megismerését jogellenesen korlátozó szervhez, illetve a felügyeleti szervéhez. Eljárása a bíróságénál jelentősen gyorsabb, egyszerűbb és olcsóbb, azonban döntése nem kikényszeríthető. Nem járhat el olyan ügyben, amelyben bírósági eljárás van folyamatban, vagy amelyet bíróság már eldöntött.

Míg a bíróságoknak csupán az információszabadság alanyi oldala kikényszerítésében lehet szerepük, addig az adatvédelmi biztos a proaktív információszabadság területén is eljárhat és el is jár, nemcsak az egyéni jogsérelmek orvoslása a feladata, hanem figyelemmel kíséri a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit is.

143

Az adatvédelmi biztos számára a törvény biztosít hatásköröket az információszabadság korlátainak ellenőrzésére is: véleményezi a titokköri jegyzékeket és amennyiben valamely adat minősítését – a nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatok kivételével – indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. E felszólítása bíróságon megtámadható.

Ugyancsak az információszabadság korlátozása felett biztosít általános ellenőrzési lehetőséget számára a törvény azon szabálya, amely szerint javaslatot tesz a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, és véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét, kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését.

Az adatvédelmi biztos jogállására, feladat- és hatáskörére, eljárására és joggyakorlatára nézve az adatvédelmi biztos honlapját ajánljuk az olvasó figyelmébe. Az itt is közzétett éves parlamenti beszámolók megfelelő fejezetei számos jogértelmezési kérdésben eligazítást nyújthatnak. A honlap elérhetősége: http://www.obh.hu, illetve http://www.abiweb.hu/abi.

144

6. Az elektronikus információszabadságról szóló tör vény

Az információszabadság alapvető tartalma az, hogy a közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő, valamint ezek tevékenységére vonatkozó adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők. Az adatok nyilvánossága alapvetően két úton valósulhat meg: egyrészt az adatoknak egy bárki számára elérhető fórumon való közzétételével (proaktív információszabadság), másrészt azzal, hogy kérésre az adatot bárki számára hozzáférhetővé kell tenni. A nyilvánosság proaktív biztosítása azt az igényt hivatott kielégíteni, hogy a társadalom nagyobb csoportjait érintő vagy érdeklő adatok kérés nélkül is megismerhetők legyenek. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekű adatok kezelőit arra kötelezi, hogy minél több adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (Eitv.) az információszabadság e proaktív fajtájának az Avtv.-hez képest további jogi kereteit határozza meg. Egyes adatfajtákra vonatkozó elektronikus közzétételi kötelezettséget számos más jogszabály is előír.

Az Avtv. 19. § (2) bekezdése szerint az állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzé kell tenniük a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. E közzétételnek számos – elektronikus vagy hagyományos – módja lehetséges: az erre köteles szerv például az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. A világ korszerű információszabadság-törvényei ezért azt is előírják, hogy mely adatokat kell elektronikus úton közzétenni. Az ilyen adatok akkor is hozzáférhetőek, ha ténylegesen senki sem érdeklődik irántuk. Az Avtv. szerint a közzéteendő adatokról való tájékoztatás módját, az adatok körét jogszabály is megállapíthatja. E rendelkezés kapcsolja az Eitv. szabályait az Avtv. szabályaihoz: az Eitv. a tájékoztatás módját az általa meghatározott adatok tekintetében az elektronikus közzétételben állapítja meg.

6.1. A törvény és viszonya más közzétételt előíró normákhoz

Az Eitv. preambuluma szerint a törvény megalkotására az Avtv. 19. §-ában foglaltakkal összhangban került sor. Az elektronikus információszabadság-joganyag általános részét, annak törvényi szintű szabályanyagát így az Avtv. és az Eitv. együtt alkotja. Az Eitv. első része a törvény általános rendelkezéseit tartalmazza, itt határozza meg a törvény célját, ami nem más, mint annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék. Az első részben kaptak helyet az értelmező rendelkezések is. A törvény második része a közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatok meghatározott körének elektronikus közzétételét és annak garanciális jelentőségű szabályait írja elő. E szabályok általánosnak tekinthetők, minden közfeladatot ellátó szervre vonatkozóan állapítanak meg közzétételi szabályokat. Ezekhez képest szektorális (egyes közfeladatot ellátó szervekre vagy az adatoknak egy szűk körére vonatkozó) szabályokat találunk a törvény további érdemi részeiben. A harmadik rész a jogalkotás nyilvánosságát szabályozza: itt szerepelnek a jogszabály-előkészítés, a törvényalkotás, illetve a jogszabályok és más jogi aktusok nyilvánosságát előíró rendelkezések. A negyedik részben a bírósági határozatok interneten történő közzétételére vonatkozó szabályokat találjuk. A törvény ötödik részében a záró rendelkezések között a hatálybalépésre vonatkozó, illetve a felhatalmazó rendelkezéseket olvashatjuk. E felhatalmazások alapján a Kormány, illetve az informatikai és

145

hírközlési miniszter végrehajtási rendeletekben szabályozta az elektronikus közzététel további, részletes szabályait. Így született meg a közérdekű adatok elektronikus közzétételére, az egységes közadatkereső rendszerre, valamint a központi jegyzék adattartalmára, és az adatintegrációra vonatkozó részletes szabályokról szóló 305/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.), valamint a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételi mintáiról szóló 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet (a továbbiakban: IHM r.). Az elektronikus információszabadság szabályozásának a gerincét így az Eitv. és a hozzá kapcsolódó két végrehajtási rendelet adja.

Az elektronikus információszabadságra vonatkozó szabályokat azonban nemcsak e három jogszabályban találjuk, azok ugyanis már az Eitv. megalkotása előtt is utat törtek maguknak a különböző szektorális jogszabályokban, és elektronikus közzétételt előíró szabályok az Eitv. elfogadása után is születtek. Az ilyen jogszabályok születésének az Eitv. nemhogy nem szabja gátját, hanem felhatalmazást is ad úgynevezett „különös közzétételi lista” készítésére, amikor úgy rendelkezik, hogy jogszabály egyes ágazatokra, illetve a közfeladatot ellátó szervtípusra vonatkozóan meghatározhat egyéb közzéteendő adatokat is. [Eitv. 6. § (3) bek.] Az efféle jogszabályi rendelkezések megszületése kívánatos, hiszen megalkotásukkal folyamatosan bővül a proaktív módon nyilvánosságra hozandó közérdekű adatok köre. Ami az Eitv. és a külön jogszabályok által előírt kötelezettségek egymáshoz való viszonyát illeti, a törvény szövegezéséből, a közzétételi listák elnevezéséből (általános–különös) is kitűnik, hogy az elektronikus információszabadság törvény, illetve a más, szektorális jogszabályok által előírt közzétételi szabályok az általános és különös viszonyában állnak egymással. Az Eitv. a közzétételi kötelezettség minimumát és alapvető szabályait tartalmazza, tulajdonképpen egy általános törvényi standard. Ennél szigorúbb (például szorosabb határidőhöz kötött) kötelezettségeket természetesen bármely jogszabály előírhat, és bármely jogszabály bővítheti a kötelezően közzéteendő adatok körét is. Amennyiben pedig valamely, az Eitv.-ben meghatározott, kötelezően közzéteendő adatra más jogszabály az Eitv.-től eltérő közzétételi szabályt határoz meg, akkor a külön jogszabályt kell alkalmazni, ám az Eitv. rendszerére ilyenkor is figyelemmel kell lenni.

Ezért is értelmezhető nehezen az Eitv. azon rendelkezése, miszerint az „üvegzseb törvény” (a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény) által meghatározott közzétételi kötelezettséget az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettséggel együtt, a közzététel módjának az Eitv.-ben meghatározott feltételei szerint kell teljesíteni. [6. § (8) bek.] E rendelkezés megbontja a fent említett szabályozási szerkezetet: itt ugyanis a különös szabálynak kellene felülírnia az általános szabályt, azaz az egymással ellentétes rendelkezések közül a különös szabálynak kellene érvényesülnie; az Eitv. 6. § (8) bekezdése azonban szembemegy ezzel az alapelvvel, és az elektronikus információszabadság törvény szerinti közzétételi szabályokat rendeli alkalmazni a speciális törvények által előírt szabályok alkalmazása helyett. Így ugyanazon a jogforrási szinten több egymással ellentétes előírás van hatályban. Az üvegzseb törvény által módosított Áht. és az Eitv. sem a közzététel határideje, sem pedig a közzéteendő adatok frissítésének gyakorisága tekintetében nincs összhangban egymással, továbbá a két törvény alapján külön-külön közzéteendő gazdálkodási adatok köre majdnem teljesen átfedi egymást. Mindez értelmezési nehézséget, bizonytalanságot okoz.344

Ennél határozottan jobb kodifikációs megoldást találunk a Ket. és az Eitv. viszonyában, itt ugyanis a jogalkotó megszűntette a két törvény átfedéseit azzal, hogy a Ket.-ben csak azokat a hatóságokat terhelő elektronikus tájékoztatási kötelezettségeket határozta meg, amelyek az elektronikus információszabadságról szóló törvényben nem szerepelnek, a közzététel szabályaira pedig az Eitv.-ben meghatározottakat rendelte alkalmazni. [Ket. 164. § (1)-(2) bekezdés]

344

Az általános és a különös szabályok egymáshoz való viszonyának tisztázatlanságáról lásd bővebben: VISSY ET

AL 2009, 28-32.

146

6.2. Az elektronikus közzététel kötelezettsége és biztosítékai

A törvény második része valamennyi közfeladatot ellátó szerv számára kötelezővé teszi meghatározott közérdekű adatoknak internetes honlapon való közzétételét. Közzététel alatt a Eitv. az adatoknak internetes honlapon, digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is kimásolható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtatás, a kimásolás és a hálózati adatátvitel szempontjából is díjmentesen történő hozzáférhetővé tételét érti. [Eitv. 2. § (1) bek. c) pont]

Fontos hangsúlyozni, hogy a szabályozás sem a honlapokon kötelezően közzétett, sem az azon túli közérdekű adatok tekintetében nem mentesíti a közfeladatot ellátó szerveket az alól, hogy egyedi igény esetén a közérdekű adatot az igénylő rendelkezésére bocsássák. E megállapítással ellentétes bírói döntések is ismeretesek. Egy 2002-ben született ítélet szerint a közérdekű adat kezelője nem kötelezhető egyéni kérelem alapján adatközlésre, ha az adat nyilvánosságra hozatalának módját jogszabály rendezi és annak az adatközlő eleget tett (EBH2002. 637.), egy ezt megerősítő, 2004-ben született másik ítélet szerint pedig „eleget tesz a törvényben előírt tájékoztatási kötelezettségének a közfeladatot ellátó szerv, ha a kezelésében levő közérdekű adatot nyilvánosságra hozza (közzéteszi), vagy más módon bárki számára hozzáférhetővé teszi; egyéni kérelem alapján közvetlen adatszolgáltatásra nem kötelezhető.” (BH2004. 16.) Az Avtv. 2005-ben hatályba lépett módosítása azonban a korábbinál már pontosabban szabályozza a közzététel és az adatigénylés jogát, ami álláspontunk szerint kizárja a fenti bírói jogértelmezést. E bírói jogértelmezéssel szemben az adatvédelmi biztos is felszólalt, álláspontja szerint a Legfelsőbb Bíróság gyakorlata nem felel meg az alkotmánykonform értelmezés követelményének, annak, hogy a bírák a konkrét ügyben a jogszabály lehetséges értelmezési lehetőségei közül az Alkotmánynak megfelelőt alkalmazzák. A Legfelsőbb Bíróság elnöke azonban a bárki számára hozzáférhető módon már nyilvánosságra hozott adatoknak egyéni kérelemre való (újabb) kiadását indokolatlannak tartotta. [Az adatvédelmi biztos és a Legfelsőbb Bíróság elnöke közötti levélváltás az adatvédelmi biztos 2005. évről szóló parlamenti beszámolója mellékletében olvasható. (171/H/2005)] Az adatvédelmi biztos későbbi gyakorlatában következetesen érvényesítette azt, hogy az Avtv.-ben szabályozott egyedi adatigénylések függetlenek a közzétételi kötelezettségek teljesítésétől. (Lásd például 477/P/2007, 1008/H/2008) Ugyanezt támasztja alá az Eitv. azon szabálya, amely szerint az adatok közzététele nem érinti a szervnek az Avtv. 20. §-ában meghatározott, továbbá a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok közzétételével kapcsolatos más jogszabályban meghatározott kötelezettségeit. (5. §)

Valamennyi közfeladatot ellátó szerv kötelezettnek tekintendő, és e kör tágan értelmezendő, tehát nem csupán az állami és önkormányzati szervek, hanem az állami, önkormányzati feladatot vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervezetek is közzétételre kötelezettek. Az adatvédelmi biztos egyedi állásfoglalásaiban a törvény hatálya alá tartozónak találta többek között a közszolgáltatási feladatokat ellátó gazdasági társaságokat (53/K/2008), a HungaroControl Magyar Légiforgalmi Szolgálat Zrt.-t (138/K/2008), illetve a Magyar Igazságügyi Szakértői Kamarát (808/K/2008). Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 2010. január 1-jén hatályba lépett módosítása egyértelművé tette, hogy a magyar állam, a helyi önkormányzat, költségvetési szerv vagy közalapítvány többségi befolyása alatt álló gazdasági társaság a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek, a nevében eljáró személy pedig közfeladatot ellátó személynek minősül [100/K. § (6) bek.], így az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettségek e körre is vonatkoznak, ám nyilvánvalóan nemcsak erre.

147

6.2.1. Közzéteend ő adatok

Közzétenni a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatoknak csak azt a körét kötelező, amelyek közzétételét az Eitv. vagy más jogszabály előírja. Az adatok jogi értelemben nem ettől válnak nyilvánossá, az Eitv. csupán az adatok internetes közzétételét írja elő.

A közzéteendő közérdekű adatok körét úgynevezett közzétételi listák határozzák meg. Ezek biztosítják az egységes szempontok szerinti közzétételt azzal, hogy egyrészt közzétételi egységekre bontva meghatározzák a kötelezően közzéteendő adatok körét, azok frissítési gyakoriságát és archiválási idejét, másrészt struktúrába rendezik az egyes közzétételi egységeket. Egy adott közfeladatot ellátó szerv tekintetében több, különböző szintű közzétételi lista is figyelembe veendő lehet:

- az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi listán szereplő adatokat valamennyi közfeladatot ellátó szervnek közzé kell tennie; emellett

- jogszabály egyes ágazatokra, illetve szervtípusokra vonatkozó különös közzétételi listán megállapíthat egyéb közzéteendő adatokat; továbbá

- a közfeladatot ellátó szerv vezetője – az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével –, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal egyedi közzétételi listán további közzéteendő adatkört határozhat meg. (Eitv. 6. §)

Az általános közzétételi listát az Eitv. melléklete tartalmazza, az e listán szereplő adatok közzétételi minták szerinti rendszerezése és részletezése pedig az IHM r.-ben található. Az itt meghatározott közérdekű adatokat minden közfeladatot ellátó szervnek szerepeltetnie kell a közzétételre szolgáló honlapon. Természetesen kivételt jelentenek azok az adattípusok, amelyek az adott szerv esetében nem értelmezhetők. A különös közzétételi listákat az Eitv.-ben foglalt felhatalmazás alapján az ágazati miniszterek rendeletben adják ki. [Eitv. 22. § (2) bek.] Nem minden szervre vonatkozik különös közzétételi lista, ahogy egyedi közzétételi listája sincs minden szervnek. Az egyedi közzétételi lista kialakítása magának a szervnek a kompetenciájába tartozik, a kialakításkor figyelembe kell venni az állampolgároktól érkező egyedi adatigényléseket: azokat a közérdekű, közérdekből nyilvános adatokat, amelyek tekintetében jelentős mennyiségben érkezik ilyen igény, a listára fel kell venni és a honlapon közzé kell tenni. Az egyedi közzétételi listát annak ilyen jellegű kiegészítése érdekében évente kötelező felülvizsgálni. [Eitv. 6. § (6) bek.] A közzétételre szolgáló honlapon magukat, a közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi listákat is közzé kell tenni. Speciális szabály vonatkozik a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatokra, amelyek körét a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter az adatvédelmi biztos véleményének előzetes kikérésével az Eitv.-től eltérően is szabályozhatja. [Lásd a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatok köréről szóló 7/2005. (XII. 28.) MeHVM rendeletet.]

Ha valamely közfeladatot ellátó szerv az elektronikus közzétételi kötelezettsége teljesítésének érdekében hoz létre honlapot, annak tartalmát nem kell csupán a közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokra korlátoznia. Lehetősége van más – egyébként jogszabály alapján nem bizalmasan kezelendő – adatok, így különösen a jogállásával, tevékenységével, feladataival, működési területével, kulturális, üzleti tevékenységgel, történelmével, szolgáltatásaival, az állampolgári kezdeményezésekkel összefüggő közérdekű, közérdekből nyilvános vagy közérdeklődésre számot tartó adat szerepeltetésére is. [Eitv. 3. § (7) bek.]

148

A közzététel korlátját jelentik azonban a bizalmas adatok, így természetesen nem lehet közzétenni a különböző titkokat, minősített adatokat, illetve nem hozhatók nyilvánosságra személyes adatok, a közérdekből nyilvános személyes adatok kivételével. Fontos azonban, hogy az ilyen törvényi felhatalmazást nem lehet kiterjesztően értelmezni: az általános közzétételi lista azon előírása például, amely szerint a honlapon szerepeltetni kell a szerv egyes munkavállalóinak nevét, beosztását, elérhetőségét, nem teszi lehetővé a személy egyéb adatainak (például fényképének) a közzétételét, ehhez az érintettek hozzájárulása szükséges. A személyes adatok tekintetében a közzétételi kötelezettség kiterjesztő értelmezése az adatvédelmi biztos állásfoglalásai szerint jogellenes nyilvánosságra hozatal, aminek szabálysértési és büntetőjogi következménye is lehet. (1102/K/2007)

6.2.2. Közzétételi honlapok

Az Eitv. előírásai szerint a közfeladatot ellátó szervek a közzétételi listák szerinti adatokat internetes honlapon kötelesek közzétenni, amely lehet magának az érintett szervnek a saját honlapja vagy más szerv által, illetve mással közösen fenntartott honlap is. Az Eitv. bizonyos szervek számára kötelezővé teszi saját honlap fenntartását. Ide tartoznak a Köztársasági Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Legfőbb Ügyészség, a Gazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzések Tanácsa, a Magyar Tudományos Akadémia, az Országos Rádió és Televízió Testület, az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv (minisztérium, Miniszterelnöki Hivatal, központi hivatalok, kormányhivatalok, országos kamarák stb.), valamint a regionális államigazgatási hivatalok. Minden más közfeladatot ellátó szerv nem saját honlapon történő közzététellel is eleget tehet az Eitv.-ből származó kötelezettségeinek. Speciális szabály vonatkozik a közoktatási intézményre, amely ha nem lát el országos vagy térségi feladatot, az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettségének az ágazati jogszabályokban meghatározott információs rendszerhez történő adatszolgáltatás teljesítésével eleget tesz. A saját honlap fenntartásával kapcsolatos döntést az államigazgatás hierarchizált szervezeteinek esetében az egész szervezetre nézve utasítással lehet meghozni, amelyben nem saját honlapon történő közzététel esetén egyúttal rendezhető a közzététellel kapcsolatos feladatoknak a központi és területi, helyi szervek közötti megosztása. (Eitv. 3-4. §)

Az elektronikus közzétételi kötelezettség teljesítése tekintetében saját honlapnak minősül az elektronikus hírközlési szolgáltató által biztosított internet-hozzáférés útján elérhető honlap is, tehát ami bérelt szerveren, tárhelyen van. Mivel a szabályozás lehetővé teszi, hogy a saját honlap fenntartására egyébként nem kötelezett szervek is önálló honlapot tartsanak fenn, a közérdekű adatokat ténylegesen saját honlapján közzétevő szervek köre tágabb lehet a saját honlap fenntartására köteles szervek körénél. Azokat a szerveket, amelyek akár kötelezően, akár saját döntésük alapján más szerv közreműködése nélkül tesznek eleget közzétételi kötelezettségüknek, a szabályozás saját honlapon közzétevőnek hívja. [Korm. r. 1. § (1) bek. a) pont]

Az adatoknak a nem saját honlapon történő közzététele több szervnek, az úgynevezett adatfelelősnek és az adatközlőnek az együttműködését igényli; a két fogalom jelentésének normatív meghatározására az Eitv. értelmező rendelkezési között került sor. [2. § (1) bek. a)-b) pont.] Az adatfelelős az a közfeladatot ellátó szerv, amely a közzéteendő közérdekű adatot előállította, illetve amelynek a működése során az adat keletkezett, de amely a közérdekű adatot nem saját fenntartású honlapon teszi közzé, hanem a közzététel egy másik közfeladatot ellátó szerv, az adatközlő közreműködésével történik. Az adatfelelős és az adatközlő közötti kapcsolatot közjogi aktussal (az államigazgatás hierarchizált szervezeteinek esetében utasítással, önkormányzatok esetében társulási megállapodással) vagy magánjogi szerződéssel kell létrehozni. A közzététellel kapcsolatos

149

feladatoknak a két szerv közötti megosztását – a jogszabályokban meghatározott keretek között – ebben a megállapodásban vagy utasításban kell szabályozni. [Korm. r. 1. § (2) bek.]

A közzéteendő közérdekű adatokat az IHM r.-ben előírt rendszerben és formában, úgynevezett közzétételi mintáknak megfelelően kell közzétenni. A rendelet értelmében létre kell hozni

- egyrészt magukat a közzétételre szolgáló oldalakat, amelyeken a rendelet mellékletében meghatározott struktúrában kell szerepeltetni az adatokat,

- másrészt a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét, amelyet a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok” felirattal kell elérhetővé tenni.

Egy-egy közzétételre szolgáló oldalnak a rendelet melléklete szerinti bontásban kell tartalmaznia a közzéteendő közérdekű adatokat, illetve hivatkozásokat (linkeket) további oldalakra. Az általános közzétételi listán meghatározott adatok tekintetében e struktúrára vonatkozóan az IHM r. melléklete részletes eligazítást ad. Ezt szükség szerint értelemszerű csoportosításban ki kell egészíteni a különös, illetve az egyedi közzétételi listán meghatározott adattartalommal.

A honlap nyitóoldaláról elérhető tartalomjegyzék célja, hogy a közzétételre szolgáló oldalak címeinek felsorolásával tájékoztatást nyújtson az oldalcsoport szerkezetéről és egyúttal – linkek segítségével – biztosítsa az egyes oldalak közvetlen elérhetőségét.

A tartalomjegyzék mellett ugyancsak közvetlenül a honlap nyitóoldaláról is elérhetővé kell tenni a közfeladatot ellátó szervnél végzett alaptevékenységgel kapcsolatos vizsgálatok, ellenőrzések nyilvános, a közfeladatot ellátó szervet elmarasztaló megállapításait.

Ha egy közfeladatot ellátó szerv már rendelkezik honlappal, azt sem megszüntetnie, sem gyökeresen átalakítania nem kell az Eitv. szabályai következtében. Amennyiben a szerv a törvényi szabályokból fakadó közzétételi kötelezettségének megfelelő formában eleget tesz, azzal párhuzamosan honlapjának korábban kialakított részeit is megőrizheti és fejlesztheti, a kötelezően közzéteendő közérdekű adatokat honlapja más részein választása szerinti rendszerben és formátumban párhuzamosan is szerepeltetheti. Ilyen esetben fontos kötelezettsége azonban, hogy a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok” felirattal elérhetővé kell tennie, és az adatokban esetlegesen bekövetkező változásokat valamennyi oldalon át kell vezetnie.

6.2.3. Központi elektronikus jegyzék és közadatkere ső

A közérdekű adatok központi elektronikus jegyzéke és az egységes közadatkereső rendszer a közzétett közérdekű adatok fellelhetőségét hivatottak biztosítani. A központi elektronikus jegyzék összesítve tartalmazza a törvény hatálya alá tartozó szervek közérdekű adatokat tartalmazó honlapjára, valamint az általuk fenntartott adatbázisokra és nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat, a közadatkereső pedig – funkciója szerint – egységes szempontok szerinti keresési lehetőséget biztosít a törvény hatálya alá tartozó szervek honlapjain közzétett adatok között. [Eitv. 7. §] A jegyzéket és a keresőt az erre a célra fenntartott honlapon kell közzétenni, amit jelenleg a http://www.kozadattar.hu címen lehet elérni. A törvény szerint az adatfelelős feladata a kezelésében lévő, közérdekű adatokat tartalmazó honlapok, adatbázisok, illetve nyilvántartások leíró adatainak megküldése a jegyzék működtetőjének és a megküldött adatok rendszeres frissítése. Ugyancsak az adatfelelős felel a közadatkereső rendszerbe továbbított közérdekű adatok tartalmáért és a továbbított adatok rendszeres frissítéséért is. [Eitv. 8. §] A kötelezettek a teendőikről a fenti honlapon részletes tájékoztatást olvashatnak.

150

6.2.4. További kötelezettségek

A jogszabályok valamennyi érintett szerv, mind a saját honlapon közzétevők, mind a nem saját honlapon közzétevő adatfelelősök, illetve adatközlők számára előírják, hogy a közzétételi kötelezettségük teljesítésének a szervezeten belüli részletes szabályait – a jogszabályok keretei között – közzétételi szabályzatban határozzák meg. E közzétételi szabályzatnak feltétlenül tartalmaznia kell a közzététellel, helyesbítéssel és törléssel kapcsolatos részfeladatokat, az azokért felelős munkaköröket, a felelősök együttműködésének rendjét, a fegyelmi felelősség részletes szabályait, az adatbiztonsági szabályokat, valamint a belső ellenőrzés rendjét. [Korm. r. 3. § (1) bek., lásd például az Igazságügyi Minisztérium Közérdekű Adatok Közzétételi Szabályzatáról szóló 3/2006. (IK 4.) IM utasítást] A szabályzat természetesen a felsoroltakon kívül másról is rendelkezhet. Az adatvédelmi biztos egy állásfoglalásában nem a közzétételi, hanem az Avtv. 20. § (8) bekezdése alapján készítendő adatigénylés-teljesítési szabályzat szükséges tartalmi elemeit sorolta fel [2049/K/2005], amelynek itt csak annyiban van relevanciája, hogy e szabályzat a közzétételi szabályzattal egységes szerkezetben is elkészíthető.

A közzéteendő adatokat a honlap kialakításakor, illetve a keletkezésüktől számított három napon belül kell a saját honlapon közzétevő szervnek közzétennie, illetve nem saját honlapon történő közzététel esetén az adatfelelősnek az adatközlőhöz eljuttatnia. Amennyiben a közzétett adatokban változás következik be, illetve az adatok pontatlanná, tévessé vagy időszerűtlenné válnak, a közzétételi listában meghatározott időben, ennek hiányában három napon belül kell gondoskodni az adatok helyesbítéséről, illetve az adatközlő tájékoztatásáról, akinek a helyesbítést haladéktalanul végre kell hajtania. [Korm. r. 7-10. §]

Nem szabad különbséget tenni a hagyományos úton és az elektronikus úton történő adatmegismerés feltételei között. A honlapon közzétett közérdekű adat megismerése során az adatot megismerő személy azonosítása, illetve személyes adatainak kezelése ugyanúgy nem felel meg az Avtv. célhozkötöttségi szabályának, mintha hirdetőtáblára kifüggesztett közérdekű adatot elolvasó személy adatait jegyeznék fel. A közzététel a törvény szerint az adatoknak bárki számára személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is kimásolható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtatás, a kimásolás és a hálózati adatátvitel szempontjából is díjmentesen történő hozzáférhetővé tételét jelenti. [Eitv. 2. § (1) bek. c) pont]. A honlap látogatása tehát nem köthető regisztrációhoz, a látogatónak a honlap fenntartója általi azonosításához. Amennyiben a honlap látogatója egyéb célra, például hírlevél küldése céljából megadja személyes adatait, azok kizárólag ebből a célból kezelhetők. A közfeladatot ellátó szerv honlapját tároló szerver a honlapot megtekintő személy IP-címét, a böngészője típusát, valamint az operációs rendszer típusát automatikusan tárolja. Ezek a közzétételre szolgáló honlap látogatásával egyidejűleg keletkező adatok az úgynevezett forgalmi adatok. A forgalmi adatokat az üzemeltetés célján túl csak statisztikai célból szabad felhasználni, a forgalmi adatok a honlap látogatóját azonosító adatokkal nem kapcsolhatók össze. (Lásd az Avtv. 21/A. §-t is.)

6.3. A jogszabályok és a jogalkotás nyilvánossága

A jogszabályok kihirdetése azok érvényességének feltétele, a jogszabályok megismerhetősége a jogállamiság elengedhetetlen kelléke. A jogszabályok az adatvédelmi biztos újabb jogértelmezése szerint elsők a közérdekű adatok sorában. (153/A/2006) Az Eitv. külön fejezetben foglalkozik a

151

jogalkotás nyilvánosságával, azon belül is külön cím alatt a jogszabály-előkészítés, a törvényalkotás, valamint a jogszabályok és más jogi aktusok nyilvánosságával. A jogalkotó e szabályokkal régi adósságot törlesztett. Tarthatatlan volt ugyanis a korábbi helyzet, amikor sem a jogalkotás folyamata nem volt követhető, sem annak eredménye nem volt megtalálható az interneten; nem létezett internetes jogszabály-adatbázis.

A törvény jogszabály-előkészítéssel kapcsolatos legnagyobb vívmánya, hogy rendelkezései alapján a jogszabály tervezeteit készítő minisztériumnak biztosítania kell, hogy a jogszabály-tervezeteket bárki az interneten megismerhesse, azokról véleményt nyilváníthasson, azokhoz javaslatokat tehessen. A törvényalkotás nyilvánosságát illetően a törvény előírásai csak kisebb áttörést jelentettek, mivel többségében már létező állapotot rögzítettek: az Országgyűlés Hivatala az Eitv. elfogadását megelőzően is széles körben tett hozzáférhetővé a törvényhozás folyamatával kapcsolatos információkat. Ehhez képest csak a parlamenti bizottságok üléseiről készült jegyzőkönyvek kötelező nyilvánosságra hozatala jelentett igazi előrelépést. Fontos azonban, hogy a törvény szerint az alacsonyabb szintű jogszabályok tervezeteinek közzététele is kötelezővé vált. Végül a törvény e részének utolsó szabályozási tárgyköre, az elfogadott jogszabályok és más jogi aktusok elektronikus nyilvánosságának előírása. Ennek értelmében a Magyar Közlöny elektronikusan közzétett változatára, az egyéb hivatalos lapok elektronikus közzétételére, a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményére, valamint a helyi önkormányzatok rendeleteinek elektronikus közzétételére vonatkozó előírásokat tartalmaz a törvény.

A törvény előírja, hogy a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján az egyeztetés állapotának megjelölésével közzétegyék – a jogalkotásról szóló törvény, valamint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott – jogalkotási koncepciókat és jogszabálytervezeteket, a miniszteri rendeletek tervezeteit, valamint ezek előterjesztéseit vagy szakmai indokolásait. Az úgynevezett közigazgatási egyeztetés alatt álló tervezetek ennélfogva nem minősülhetnek korlátozott nyilvánosságú, döntés megalapozását szolgáló adatnak. (Korábban az adatvédelmi biztos többször kifogásolta, hogy a tervezetek erre való hivatkozással nem nyilvánosak.) A közzétett dokumentumok a jogszabály elfogadását követő egy évig a minisztérium honlapjáról nem távolíthatóak el, a szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját terheli. A kormányzati portálon a közzétett tervezetek elérhetőségét tartalmazó közös adatbázist kell működtetni. A törvény kivételeket is megállapít. Nem kell közzétenni az Alkotmány alapján országos népszavazásra nem bocsátható tartalmú, a fizetési kötelezettségekről, az ármegállapításról, az állami támogatásról, valamint a szervezetalapításról szóló jogszabályok tervezeteit. Nem kell közzétenni továbbá a tervezetet, ha az a Magyar Köztársaság különösen fontos, törvényben meghatározott érdekeinek védelmét veszélyeztetné, vagy ha a jogszabály különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik. (Eitv. 9. §) A közzététellel egyidejűleg a tervezetek véleményezését is biztosítani kell, ennek lehetőségét a honlapon meg kell teremteni, meg kell jelölni ennek határidejét, amelynek a közzétételétől számított legalább tizenöt napnak kell lennie, sürgős esetben a határidő azonos lehet a közigazgatási egyeztetés során megállapított határidővel. A törvény azt is előírja, hogy a jogszabály előkészítőjének mérlegelnie kell a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított észrevételek esetében – a nyilvánvalóan alaptalan észrevételek kivételével – az elutasítás indokairól összefoglalót kell készítenie, amelyet a honlapján közzé kell tennie. Az előkészítőt ugyanakkor egyedi válaszadási kötelezettség nem terheli. (Eitv. 10. §)

A törvény kötelezővé teszi a törvényjavaslatoknak, az azokhoz kapcsolódó dokumentumoknak, valamint – a zárt ülések kivételével – azon plenáris és bizottsági ülések jegyzőkönyveinek az Országgyűlés honlapján való közzétételét, amelyeken a törvényjavaslattal foglalkoztak. Ezeket az Országgyűlés honlapjáról nem szabad eltávolítani. (11. §)

Az Eitv. szól a Magyar Közlöny elektronikus megjelenéséről is. A Magyar Köztársaság hivatalos lapját a kormányzati portálon minősített elektronikus aláírással és minősített szolgáltató által biztosított időbélyegzővel ellátott elektronikus dokumentumként kell közzétenni. Ez az oldal jelenleg a

152

http://kozlony.magyarorszag.hu címen érhető el. A közlöny megjelenésének dátuma nem lehet korábbi, mint az időbélyegzőben szereplő naptári nap. Ha pedig az időbélyegzőben szereplő naptári nap és a megjelenés dátuma egybeesik, az adott lapszámban kihirdetett, a kihirdetés napján hatályba lépő jogszabály hatálybalépésének időpontját a kihirdetés napjának órájában kell meghatározni. A közzétett közlöny-számok a honlapról nem távolíthatóak el. A törvény szerint a Magyar Közlöny hiteles változata – a papíron és digitális adathordozón terjesztett változatokkal szemben – a kormányzati portálon közzétett verzió. (Eitv. 12. §) A többi hivatalos lapot is elektronikus úton kell kiadni, ezeket a kiadóik a saját honlapjukon történő közzététellel adják ki. (Eitv. 13. §) A Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteményét és a Hatályos Jogszabályok Gyűjteményét azok szerkesztőjének legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírásával ellátott, elektronikus dokumentumként a kormányzati portálon való közzététellel kell kiadnia. (Eitv. 13/A. §)

Az Eitv. végül előírja a jogszabályok hatályos állapotának a közzétételét is. Erre a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye szolgál, amely tartalmazza az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben az önkormányzati rendeletek kivételével az adott naptári napon hatályos valamennyi jogszabály és a Magyar Közlönyben közzétett állami irányítás egyéb jogi eszközeinek hatályos szövegét. A gyűjteményben biztosítani kell a jogforrások számára, címére, valamint a szövegükben történő keresés lehetőségét. Ez a gyűjtemény jelenleg a http://www.magyarorszag.hu/kereses/jogszabalykereso címen érhető el. A helyi önkormányzatok rendeleteit is érinti közzétételi kötelezettség, ezeket az önkormányzat jegyzőjének kell annak kiadmányozását követően haladéktalanul, elektronikusan a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek megküldeni, aki gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon (jelenleg a http://nrt.bm.hu) történő közzétételéről. (Eitv. 14-15. §)

Itt a szabályozás hibáira és hiányosságaira is fel kell hívnunk a figyelmet. A tervezetek közzétételére vonatkozó szabályok először is abból indulnak ki, hogy a jogszabályt a Kormány valamely tagja által vezetett minisztériumban készítik elő. Ez a legtöbb jogszabály tervezete esetében igaz is, ám átláthatatlan és véleményezhetetlen marad minden olyan jogszabály, amelynek előkészítése nem minisztériumban történik; így az Országgyűlés bizottságai, országgyűlési képviselők, valamint a Köztársasági Elnök által kezdeményezett törvényjavaslatok, illetve az önkormányzati rendeletek. Ezek fontos életviszonyokat érinthetnek, társadalmi vitájuk különösen indokolt, szükség lenne ezek megismerhetővé tételének és észrevételezésének a lehetőségét is biztosítani.345 Másodszor, a közzétételi kötelezettségből kivett jogszabályok felsorolása sem megfelelő, a felsoroltak ugyanis olyan életviszonyokkal függenek össze, amelyek tekintetében mindenképpen szükséges lenne a véleményezhetőség. Megkérdőjelezhető a népszavazásra nem bocsátható kérdések automatikus kivételének helyessége. Az, hogy az Alkotmány értelmében népszavazással nem lehet bizonyos kérdéseket eldönteni, nem jelenti azt, hogy ne lenne fontos az állampolgárok és szervezeteik véleménye a témában, így különösen az Alkotmány módosítása, az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörei olyan kérdések, amelyben a széles körű társadalmi vita elengedhetetlen. Ugyancsak értelmetlen a közzététel és a véleményezés mellőzése a közterhekkel és az ármegállapításokkal kapcsolatban, hiszen ezek a kérdések a társadalom minden szereplőjét érintik. A közzététel mellőzését csak azokban az esetekben lenne szabad megengednie a törvénynek, amelyekben a közzététel a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné, vagy ha a jogszabály különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik.346 E hiányosságok – a törvény módosításán túlmenően – úgy lennének orvosolhatók, ha az előterjesztők a kötelezően nem közzéteendő tervezeteket is önkéntesen közzétennék, biztosítva egyben a véleményezés lehetőségét is. A közzétételi kötelezettség hiánya nem jelenti ugyanis a közzététel tilalmát. Harmadszor, a jogforrások nyilvánosságát biztosító szabályok között a központi hivatalos lapok elektronikus

345

VISSY ET AL 2009, 66. 346

VISSY ET AL 2009, 66.

153

változatára vonatkozó szabályozás igen korszerűnek számít. A szabályozás azonban érthetetlen módon nem vonatkozik az önkormányzatok hivatalos lapjára is, a XXI. században semmi nem indokolja ennek mellőzését. Negyedszer, a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében nem szerepelnek a már kihirdetett, de hatályba még nem lépett jogszabályok, mint ahogy a már hatályon kívül helyezett, de egyes esetekben (például hatósági ellenőrzéssel összefüggésben vagy bírósági eljárás során) még alkalmazandó jogszabályokat sem. A jogszabályváltozások nehezen követhetők, mivel a törvény csak az adott naptári napon hatályos jogszabályok közzétételét írja elő, és a közelmúlt jogalkotása azt a technikát alkalmazza, hogy a módosító jogszabály a módosítást követően azonnal hatályon kívül helyezi saját magát. Az érdeklődőnek csak arra van lehetősége, hogy az aktuális dátumot megelőző vagy követő 20 napon belül hatályba lépett, illetőleg hatályba lépő jogszabályok, valamint az adott napon hatályba lépett módosítással érintett jogszabályok listáját megtekintse. Erre a hiányosságra az adatvédelmi biztos is felhívta a figyelmet a jogszabályok kötelező elektronikus közzétételéről szóló ajánlásában. [153/A/2006] Ez csak a valamennyi kihirdetett jogszabály elérhetővé tételével és azzal lenne elkerülhető, hogy az adott napon nem hatályos jogszabályokat az adatbázisban – egy erre utaló felhívással – megjelölnék. Végül ötödször, az önkormányzati rendeletek nyilvánosságát biztosító szabályokról megállapíthatjuk, hogy azok nem hatályosulnak. Az azok gyűjteményének közzétételére szolgáló adatbázisban alig találhatunk önkormányzati rendeleteket. Az adatbázis ismertsége is rendkívül alacsony szintű.

6.4. A bírósági határozatok közzététele

A jogalkotó súlyos adósságát törlesztette, amikor az Eitv.-vel létrehozta a Bírósági Határozatok Gyűjteményét. Korábban a bírósági határozatok és az ítélkezési gyakorlat tulajdonképpen megismerhetetlen volt, csupán a Legfelsőbb Bíróság megítélése szerint közzétételre érdemes határozatok szerkesztett változatát lehetett megismerni. Az adatvédelmi biztos következetes álláspontja szerint a bíróságok közfeladatot ellátó szervek, és a bírói joggyakorlatra, jogalkalmazásra vonatkozó információk, így az anonimizált határozatok is a közérdekű adatok körébe tartoznak. (1102/K/2007, 1665/P/2007, 1944/K/2007, 2155/K/2007)

A gyűjteményre vonatkozó szabályok rendkívül fontosak nemcsak a bírói ítélkezés ellenőrizhetősége, de a tudományos kutatás, a jogászi munka szempontjából is, valamint a nyilvánosság fontos eszköze a tényleges bírói gyakorlat megismerhetőségének is, enélkül a polgár a jogrendszernek csupán a pozitív jogban leírt részét ismerhetné meg, annak értelmezését, gyakorlatát nem.

Magyarországon az igazságszolgáltatásra vonatkozóan nem létezik külön ágazati információszabadság törvény, az eljárás nyilvánosságának különböző aspektusait – amelyek között csak az egyik a határozatok nyilvánossága – több különálló jogszabály rendezi. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény és az eljárási kódexek fektetik le a tárgyalások és az ítéletek kihirdetésének a nyilvánosságának alapjait. Az Avtv. tartalmazza a közérdekű adatok fogalmának meghatározását és az ezen adatokra vonatkozó általános szabályokat. Az egyes eljárási törvények, a Pp. és a Be. konkretizálja a tárgyalások és az ítéletek nyilvánosságának a bírósági szervezetről szóló törvényben megfogalmazott alapelveit, valamint a média bírósági tárgyaláson való részvételének a szabályait. Az Eitv. a bírósági ítéletek megismerhetőségére, elektronikus nyilvánosságára nézve határoz meg szabályokat. A kutatói nyilvánossággal az Ltv. és a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet foglalkozik. A jogszabályok mellett az Alkotmánybíróság is több határozatában érintette az igazságszolgáltatás nyilvánosságának az alapelvét, ezek közül a legjelentősebb az 58/1995. (IX. 15.) AB határozat. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, mint a bíróságok igazgatásának csúcsszerve, a törvényi rendelkezésekre

154

figyelemmel a 2007. évi 3. számú szabályzatában rendezi az ítéletek közzétételével és anonimizálásával kapcsolatos végrehajtási feladatokat.

6.4.1. Az ítéletek közzétételének funkciói

A nyilvánosságnak – ideértve az ítéletek nyilvánosságát is – számos alkotmányos funkciója van.347

a) Ellenőrzés. A tárgyalások nyilvánossága és az ítéletek kihirdetésének nyilvános jellege a jogállami, demokratikus rendszerek legrégebbi igazságszolgáltatásra vonatkozó elve. Kezdetben ez az alapelv volt képes ellensúlyozni az elfogult, részrehajló, önkényes bírósági eljárások és ítéletek lehetőségét. A nyilvánosság ekkor még csak a tárgyalások és az ítéletek tárgyalótermi nyilvánosságára vonatkozott. A XX. század második felében lezajló társadalmi, technológiai változások olyan kihívások elé állították az igazságszolgáltatást, amelyek lépésről lépésre erősítették a társadalmi ellenőrzés szerepét, és ez a folyamat odavezetett, hogy a bárki számára biztosítandó tárgyalótermi nyilvánosság már nem volt elegendő. Megjelent az ítéletek írásos formájához való hozzáférhetőség igénye, majd az informatikai fejlődés következményeként megjelent az elektronikus nyilvánosság igénye is. A számonkérhetőség elve csak akkor érvényesülhet, ha az igazságszolgáltatás a nyilvánosság számára látható formában működik, azaz megfelelő információ birtokában van mód a működési, ítélkezési hibák és hiányosságok feltárására, és a megfelelő következmények alkalmazására. A nyilvánosság tehát egyszerre eszköze és kikényszerítője is az ellenőrzés mechanizmusának. A bírói hatalmi ág szempontjából a nyilvánosság funkciója elsődlegesen a társadalmi ellenőrzés folyamatának a biztosítása.

b) Jogbiztonság. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely azt a követelményt (is) jelenti, hogy a jognak (ideértve a jogalkotást és a jogalkalmazást is) előreláthatónak és kiszámíthatónak kell lennie. A jogalkalmazás szerepének változása, a jogalkotás és a jogalkalmazás közötti határ elmosódása következtében a kontinentális jogrendszerek esetében is alapvető követelményként jelenik meg a bírói gyakorlat mindenki általi megismerhetősége a jogbiztonság érdekében. A megnövekedett bírói hatalom mellett számításba veendő az információ megszerzésének az elmúlt két évtizedben gyökeresen megváltozott kultúrája is. Ha a nyilvánosság megvalósulásának egy korábbi módja eleget is tett a jogbiztonság követelményeinek, az ellenőrzés és az információszerzés újabb lehetőségeivel – a jogbiztonság fogalmának változatlansága mellett − a jogbiztonság érdekében elvárható nyilvánosság megvalósulási szintje mindenképpen eltolódott.

c) Jogegység. A jogegység követelménye szerint az az ideális, ha az azonos tárgyú ügyekben az ország különböző területein hozott bírósági határozatok régióktól és bírósági szintektől függetlenül azonos jogi tartalmúak – a bírói jogértelmezési szabadság csorbítása nélkül. Amennyiben a bírósági határozatok megismerhetők, úgy kiszámíthatóvá és előreláthatóvá válik a joggyakorlat is, valamint a bíróságok jogfejlesztő szerepe is könnyebben kimutatható és látható lesz.

d) Jogismeret. Az egyénekre nézve a jog társadalomalakító szerepe alapvetően a jogismeretre koncentrálódik, hiszen a jogkövetés egyik alapvető feltétele a jogszabályok ismerete, illetve a jogalkalmazó szervekkel való kapcsolat. A bírósági eljárások és ítéletek nyilvánossága, mindenki számára történő megismerhetősége nevelő és alakító módon – még ha közvetetten is –, de mindenképp hozzájárulhat az egyéni jogismeret növekedéséhez.

e) Tudományos kutatás. A jogtudomány feladata a tárgyban egyfelől a bírósági ítéletek vizsgálata és elemzése, másfelől a társadalmi ellenőrzés jegyében az igazságszolgáltatás szakmai kritikája. A

347

Ezekről bővebben lásd: NAVRATIL ET AL 2009, 9-11.

155

tudományos munka alapvető feltétele egyfelől a nyilvános, közérdekű adatokhoz való hozzáférés, másfelől az olyan kutatások lefolytatása, amelyek kívül esnek a megismerhető és közzétételre kötelezett adatok körén.

6.4.2. Európai elvárások

Az Európai Emberi Jogi Egyezmény (a továbbiakban: EEJE) 6. cikkének első bekezdése előírja, hogy főszabály szerint a bírósági határozatokat nyilvánosan kell kihirdetni. A bekezdés második mondata széles körben enged kivételt a tárgyalás nyilvánossága alól. Az Európai Emberi Jogi Bíróság (a továbbiakban: EJEB) szerint e nyilvánosságnak az a funkciója, hogy biztosítsa az igazságszolgáltatás közvélemény általi ellenőrzését abban, hogy mennyiben érvényesül a tisztességes eljáráshoz való jog. Az EJEB szerint az EEJE nem követeli meg a nyilvánosság szóbeli vagy írásbeli formáját, mindkét módon megvalósulhat az ítéletek EEJE-ben megkövetelt nyilvánossága. Az EEJE 6. cikke tehát nem teszi kötelezővé az ítéletek írásbeli formájának közzétételét. Az EJEB szerint elegendő, ha bárki, aki érdekét valószínűsíteni tudja, betekinthet vagy másolatot kaphat az ítéletek teljes szövegéről, és emellett a fontosabb ítéleteket közzéteszik. [8 December 1983, Series A., no. 71 (Pretto and others v. Italy).] Az EJEB szerint különösen fontos, hogy az ítéleteket gyűjteményekben vagy adatbázisokban közzétegyék, ám azt eddig minden esetben megállapította, hogy az Egyezmény 6. cikkének szövegéből ilyen kötelezettség nem következik. (25 February 1997, No. 9/1996/627/811 Z. v. Finland, különösen a 112. §.) Az EEJE értelemszerűen minimumkövetelményeket tartalmaz, a kötelezettség hiányából olyan következtetés nem vonható le, hogy ne lehetne ennél többet megvalósítani, vagy esetleg más jogforrások ne tehetnék kötelezővé az ítéletek közzétételét. Fontosnak tartjuk felhívni a figyelmet arra is, hogy az EJEB az ítéletek publikálásával kapcsolatos kötelezettség hiányát csak az EEJE 6. cikkével, a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben állapította meg; vagyis ebből csak annyi következik, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog nem sérül azáltal, hogy az ítéletet nem teszik írásos formában bárki számára megismerhetővé. Mindeddig nem foglalkozott azonban az EJEB azzal, hogy az EEJE más cikkéből, más alapvető jog biztosítékaként következik-e ilyen kötelezettség. Itt elsősorban a 10. cikk (szólásszabadság) vehető számításba, amelyből a közelmúltban az EJEB levezette a közérdekű adatokhoz való hozzáférés biztosításának a kötelezettségét. (14 April 2009, No. 37374/05 Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, 35–39. §) Az ítéletek közzétételének kérdése ezen újabb joggyakorlat fényében még nyitott.

A különböző jogrendszerek a nyilvánosság-igényeknek különbözőképpen tesznek eleget, ebben a tekintetben más jogrendszerek megoldásait másolni értelmetlen volna. Vannak országok, ahol az ítéletek nyilvános gyűjteményekben érhetők el, ezek között vannak olyanok is, ahol a gyűjteményeket pénzért árusítják. Más országokban, mint például Hollandiában nyilvánosan elérhető adatbázisokból ismerhető meg ingyenesen minden ítélet. [Lásd Wim Voermans: Judicial transparency furthering public accountability for new judiciaries. Utrecht Law Review, Volume 3, Issue 1 (June) 2007.] Ahány ország, annyiféle megoldással találkozhatunk, és e megoldások természetesen nem önmagukban állnak, hanem számtalan tényezőtől függenek: az adott jogrendszer információszabadság-felfogásától az igazságszolgáltatás függetlenségéről alkotott elképzelésen át a magánszféra védelmének a súlyáig. Egy közelmúltban elkészült tanulmány számba veszi az egyes megoldásokat; összesen tizenhat ország jogrendszerét vizsgálja meg, amelyek között európai, amerikai, közel-keleti országok és Ausztrália is szerepel. [Report on Access to Judicial information. Kézirat, 2009. március, Ropes & Gray LLP & Open Society Justice Initiative] Egy másik tanulmány a közép- és dél-amerikai kontinens államainak megoldásait hasonlítja össze. [Disclosing Justice: A study on access to judicial information in Latin America. Due Process of Law Foundation, 2007. június.] Az ezekben is bemutatott megoldások tapasztalataiból a tanulmányok szerzői a következő következtetéseket vonták le: Az információszabadság-igényeknek eleget tenni kívánó jogrendszernek

156

törvényi szinten kell garantálnia, hogy az ítéletek bárki számára megismerhetők legyenek mind papíron, mind elektronikusan az interneten. A közzétett ítéleteket tárgyszavazni kell, és kereszthivatkozásokkal is el kell látni a könnyű kereshetőség érdekében. Valamennyi bírósági ítéletet hozzáférhetővé kell tenni, az igazságszolgáltatás alsóbb szintjein születetteket is. [Report on Access to Judicial information, 38. o.]

6.4.3. A közzétételt el őíró szabályok

2007. július 1-től kezdődően az Eitv. – a bírói gyakorlat széles körű megismerhetősége érdekében – kötelezi az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatalát egy olyan internetes adatbázis (Bírósági Határozatok Gyűjteménye) fenntartására, amelyben a törvény által meghatározott ítéletek anonimizált változatban, teljes terjedelmükben megtalálhatók. (Eitv. 16. §) A gyűjteményben közzé kell tenni a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák által az ügy érdemében hozott határozatokat, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata esetében az egyfokú eljárás következtében első fokon jogerőre emelkedett határozatokat is. A közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni mindazon bírósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatoknak az anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak. Közzé kell tenni továbbá a jogegységi határozatokat, az elvi bírósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és kollégiumi állásfoglalásokat. A hatályos szabályok értelmében tehát nem minden határozatra terjed ki a közzétételi kötelezettség; az alsóbb bíróságok határozatai kívül esnek a törvény hatályán. A törvény ennek ellenére tartalmaz egy megengedő rendelkezést is, miszerint a bíróság elnöke elrendelheti a bíróság által hozott, a törvény alapján kötelezően nem közzéteendő, ám a bíróság elnökének megítélése szerint közzétételre érdemes határozat közzétételét is. (Eitv. 17. §)

Nem kell közzétenni a gyűjteményben a fizetési meghagyásos, a végrehajtási, a cégbírósági, a csőd- és felszámolási, valamint a bíróságon vezetett névjegyzékekkel kapcsolatos eljárásban hozott bírósági határozatokat. [Eitv. 17. § (5) bek.] Ezeknek a közzétételét ugyanakkor nem tiltja a törvény. Az Eitv. azonban meghatározza mindazokat az eseti döntéseket is, amelyek nyilvánossága az érintettek akaratától függ. A házassági perekben, apasági és a származás megállapítása iránti egyéb perekben, a szülői felügyelet megszüntetése, gondnokság alá helyezés tárgyában hozott határozatok nem tehetők közzé, ha valamelyik fél kérte a közzététel mellőzését. Itt tehát a felek nemleges kérelme (tiltakozása) az, ami akadályát képezheti a közzétételnek. Ezzel szemben a nemi erkölcs elleni bűncselekmények tárgyában hozott határozatok csak akkor tehetők közzé, ha ehhez a sértett az eljáró bíróság felhívására kifejezetten hozzájárult, vagyis a törvény pozitív hozzájárulást kíván meg a közzétételhez, amíg ez nem történik meg, a közzététel tilos. [17. § (7)-(8) bek.]

A határozatokat az azt meghozó bíróság elnökének kell közzétennie a határozat írásba foglalásától számított harminc napon belül. [Eitv. 19. §] A közzétételi kötelezettségre nincs hatással az, ha ugyanezen határidőn belül a határozattal szemben rendkívüli jogorvoslattal éltek. A közzétett határozatok megjelölésében fel kell tüntetni a bíróság és a jogterület megnevezését, a határozat meghozatalának évét, valamint sorszámát. Meg kell jelölni azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a bíróság a határozatot hozta. Mindez a határozatot hozó bíróság feladata. [Eitv. 20. § (1)-(2) bek.] Az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak pedig azt kell biztosítania, hogy a határozatok bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen hozzáférhetőek legyenek, és a gyűjteményben a határozatok szövegére és a megjelölt jogszabályhelyekre keresni lehessen. [Eitv. 16. § (1)-(2) bek., 20. § (3) bek.]

Fontos megjegyezni, hogy e szabályok bár igen nagy előrelépést jelentettek, mégsem biztosítják kellő mértékben a bírói joggyakorlat megismerhetőségét. Azzal, hogy a megyei bíróságok másodfokú

157

ítéletei nem kerülnek közzétételre, a nyilvánosság igazságszolgáltatásban betöltött funkcióinak többsége nem képes megvalósulni. Sérül a társadalmi ellenőrzés lehetősége, a jogbiztonság, és a jogegység követelménye is. A helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben csak abban a kivételes esetben történik meg a határozatok közzététele, ha azok felülvizsgálat keretében eljutnak a Legfelsőbb Bíróságig. A felülvizsgálati kérelem elbírálása pedig sokszor hosszabb időt vesz igénybe, így ha mégis eljut egy-egy, a közvélemény számára érdekes ügy a Legfelsőbb Bíróságig, mire az ítéletet közzéteszik, az ügy jelentősége a közvélemény számára már elveszett, vagy legalábbis jelentősen csökkent. A Legfelsőbb Bíróságra érkezett felülvizsgálati kérelmek pedig nem az ügy súlyához, vagy összetettségéhez igazodnak, hanem sok esetben az a felülvizsgálat indoka, hogy a kérelmet beterjesztők nem kívánják tudomásul venni a jogerős bírói döntéseket. Indokolt lenne tehát a törvény hatályának a kiterjesztése. Amíg azonban ezt a jogalkotó nem teszi meg, a bíróságok elnökei proaktív módon a törvény által adott lehetőséggel élve elrendelhetik a jelentősebb ügyek közzétételét.348

További gyengesége a szabályozás alapján létrejött adatbázisnak, hogy az csak a 2007. július 1. napja után kihirdetett ítéleteket tartalmazza. Így az adatbázisban értelemszerűen még nagyon kevés határozat található, a bírói gyakorlat egységessége ezért kifejezetten nehezen átlátható, mivel számtalan jogterületet meghatározó, fontos ítélet hiányzik a rendszerből.349 Az adatvédelmi biztos ezt nem kifogásolta. [1665/P/2007]

6.4.4. Az ítéletek anonimizálása

Az igazságszolgáltatás nyilvánossága iránti igénnyel könnyen kerülnek konfliktusba az eljárás résztvevőinek magánszféra-jogai, azok közül is elsősorban a személyes adatok védelméhez való jog. A határozatok számos személyes adatot tartalmaznak. A közzététel – különösen az elektronikus közzététel – ráadásul egészen más jellegű, minőségű nyilvánosságot jelent, mint például az ítélet kihirdetésekor alkalmazott egyszeri nyilvánosságra hozatal. Az internet és az általa nyújtott lehetőségek más dimenzióba helyezik és időtlenné is teszik a bírósági határozatok nyilvánosságát. Az interneten közzétett adatok kereshetők, rendszerezhetők, törlésük esetén is elérhetőek maradnak, így azok némi túlzással örök időkre megtalálhatók a nyilvánosság számára. Ezzel szemben a szóban történő nyilvános kihirdetés (amely ugyancsak nyilvánosságra hozatalt jelent) a nyilvánosság tényleges minimumát jelenti. Aki a tárgyaláson jelen van, hallja az elmondottakat, jegyzetelhet ugyan, de az elhangzott szöveg ezt követően nem visszakereshető, az elhangzott adatok nem rendszerezhetők, hacsak a hallgatóság részéről valaki nem rögzíti azokat. A határozatok többsége ily módon – bár nyilvánosságra hozták őket – elvész a nyilvánosság számára, hiszen nem archiválják azokat az érdeklődőknek is hozzáférhető módon.

Az ítéletek közzétételének a fentebb részletezett funkciói elszakadnak az adott esettől és azok érintettjeitől, a közzététel már nem az eljárásban részt vevő személyek jogainak a biztosítása érdekében történik, hanem azért, hogy tájékozódni lehessen a bírósági joggyakorlatról. E célok nem igénylik a konkrét ügy egyedi jellegét, általában nem érdekes, hogy ki volt az ügy felperese, alperese, terheltje stb. E nyilvánosságnak nem célja az elítélt „pellengérre állítása” sem. Indokolt tehát az eljárás során a nyilvánosság, ideértve a határozatok nyilvános kihirdetését is, de indokolatlan lenne a megszemélyesített határozatok főszabály szerinti közzététele. A bírósági határozatok tehát tartalmaznak olyan információkat, amelyek különböző megfontolások alapján még akkor sem tartoznak a – kereshető, rendszerezhető és soha nem felejtő – internet nyilvánosságára, ha egyébként a nyilvánosan kihirdetett határozatban benne foglaltatnak. Ugyanakkor a közzététel célját

348

NAVRATIL ET AL 2009, 20. 349

NAVRATIL ET AL 2009, 20-21.

158

a határozatok rövidítés, átszerkesztés nélküli közzététele szolgálja maradéktalanul. A szabályoknak így ki kell egyensúlyozniuk a teljes közzététel és a kivonatolt közzététel mellett szóló érdekeket, oly módon, hogy megállapítják, a határozatok mely része (adattartalma) nem kerül közzétételre. Mivel az ítéletek nyilvános megismerhetőségének a célja nem igényli a személyes adatok közzétételét, illetőleg a kívánt cél elérhető ezek közzététele nélkül is, a közzétételt úgy kell megoldani, hogy az a személyes adatok nyilvános közzététele nélkül történjen. Ezt szolgálja az anonimizálás.

A megszemélyesített adat anonimizálása a lényegi ismeret és az adat alanya közötti kapcsolat megszüntetése, amelyet az azonosító adatok eltávolításával tudunk megvalósítani. A törvény ezt úgy fogalmazza meg, hogy a közzétett határozatban szereplő személyek azonosítását lehetővé tevő adatokat olyan módon kell törölni, hogy az ne járjon a megállapított tényállás sérelmével. A határozatban szereplő egyes személyeket az eljárásban betöltött szerepüknek megfelelően kell megjelölni. [Eitv. 18. § (1) bek.] Ám arra az adatvédelmi biztos is felhívta a figyelmet, hogy az anonimizálás nem pusztán a nevek és címek törlését jelenti, hanem a határozat olyan kivonatolását, amely által személyes adat jogosulatlan nyilvánosságra hozatala nem történhet meg. [1944/K/2007] A törvény szerint nem kell törölni a közfeladatot ellátó szerv és az e minőségében eljáró, az eljárásban a közfeladat ellátásával összefüggésben résztvevő személy nevét, beosztását, a meghatalmazottként vagy védőként eljárt ügyvéd nevét, a társadalmi szervezet vagy alapítvány nevét, székhelyét és képviselőjének nevét és a közérdekből nyilvános adatokat. Nem kell törölni az alperesként pervesztes fél nevét, ha a határozatot olyan ügyben hozták, amelyben jogszabály alapján közérdekű igényérvényesítésnek van helye. [Eitv. 18. § (2) bek.] Ha a nyilvánosságot a tárgyalás egészéről vagy egy részéről kizárták, és a nyilvánosság kizárását megalapozó, törvényben meghatározott érdek védelme másképpen nem biztosítható, a határozat egyes részeinek vagy a határozat egészének a gyűjteményben való megjelentetését mellőzni, illetve a közzétett határozat egyes részeit vagy a határozat egészét a gyűjteményből törölni kell. Az állam- és a szolgálati titok (a minősített adatok) védelmét a bírósági határozatok közzétételekor is biztosítani kell. [Eitv. 18. § (3) és (5) bek.] E szabályokban meghatározottakon túl további szerkesztést a határozatokon nem szabad végezni. Az anonimizálás technikai megvalósítását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 2007. évi 3. szabályzata szabályozza.

Az anonimizálás szabályait az adatvédelmi biztos irányadónak tartja a nem közzéteendő, de adatigénylés útján megismerhetővé váló, vagy nem nyilvános, de megismerési engedély útján megismerhetővé tenni kívánt határozatok tekintetében is. (780/K/2007)

159

Hivatkozott irodalom

AMBRUS-LAKATOS 2006 Ambrus-Lakatos Loránd: A nemzeti adatvagyon gazdasági hasznosítása. politikai gazdaságtani elemzés. In: Hozzáférés a közszféra adataihoz. Eötvös Károly Intézet, 2006. 94-115. oldal

ANTAL 2008 Antal Attila: Halálozási talányok. Jogi Fórum, 2008. február 21., http://www.jogiforum.hu/hirek/17397#axzz0xRNRsBKA [Letöltés ideje: 2010. szeptember 1.]

BENTHAM 1789 Jeremy Bentham: Panopticon; or the Inspecion-House. Közreadja: Miran Božovič (szerk.): The Panopticon Writings, Jeremy Bentham. Verso, 1995. Az oldalszámok az e kiadás szerintiek.

BERTONI 2009 Eduardo Andres Bertoni: The Inter-American Court of Human Rights and the European Court of Human Rights: A Dialogue on Freedom of Expression Standards. European Human Rights Law Review, 2009, 3, 332-352.

BORÓK 2002 Borók György: A kormánydöntés közérdekűsége. In: Acta Facultatis Politico-iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae, Tom. XXXVIII-XXXIX, Ann. 2001-02., Budapestini, ELTE, 239-252. oldal.

BOROSS 2003 Boross Péter előadása az átvilágításról és az állambiztonsági iratok sorsáról rendezett konferencián. Megjelent: Halmai Gábor (szerk.): Ügynökök és akták. Budapest, Soros Alapítvány, 2003., 63-67. oldal.

CSERES-GERGELY – CSORBA 2006 Cseres-Gergely Zsombor – Csorba Gergely: Műkincs vagy működő tőke? Gondolatok a kutatási célú adatok hozzáférhetőségéről. Közgazdasági Szemle, 2006. 53. évf. 10. szám, 902–918.

DANDEKER 1990 Christopher Dandeker: Surveillance, Power and Modernity. Cambridge, Polity Press, 1990.

DARBISHIRE 2006 Helen Darbishire: Access Information: A Fundamental Right, a Universal Standard. Briefing paper, 17 January, 2006. Access Info Europe. Elérhetőhttp://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Get_Connected/Access_Info_Europe_Briefing_Paper.pdf [Letöltés: 2010. november 1.]

DELEUZE 1992 Gilles Deleuze: Postscript on the Societies of Control. October, Vol. 59, Winter, 1992., 3-7. oldal.

160

DIX 2001 Alexander Dix: A magyar információszabadság-törvény nemzetközi hatása – a brandenburgi modell és tapasztalatai. In: Az odaátra nyíló ajtó. The Door onto the Other Side. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2001., 69-76.

EKINT 2005 Eötvös Károly Intézet: Az elektronikus információszabadságról szóló törvény szabályozási koncepciója. In: Majtényi László – Molnár Péter – Petri Lukács Ádám – Szabó Máté Dániel (szerk.): Az elektronikus információszabadság. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2005., 59-123. oldal.

FLAHERTY 2001 David H. Flaherty: Privacy és identitás. In: Az odaátra nyíló ajtó – The Door onto the Other Side. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2001.

FLORINI 2007 Ann Florini: The Battle Over Transparency. In: Ann Florini (szerk.): The Right to Know. Columbia University Press, 2007., 1-10. oldal.

FÖLDES 2004A Földes Ádám: Árgus szemek. Fundamentum, 2004. 2. szám, 19-40. oldal.

FÖLDES 2004B Földes Ádám: Adatvédelem és információszabadság. Fórumhozzászólás. Fundamentum, 2004. 4. szám, 62-66. oldal.

FOUCAULT 1977 Michel Foucault: Discipline and punish: The birth of the prison, London, Penguin Books, 1991 (eredeti: 1977).

GÁRDOS-OROSZ 2010 Gárdos-Orosz Fruzsina: Az emberi jogok alkalmazásának lehetőségei a rendes bíróságokon, különos tekintettel a magánjogi vitákra. Doktori értekezés kézirata, Győr, Széchenyi István Egyetem, Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, 2010.

GIDDENS 1985 Anthony Giddens: A Contemporary Critique of Historical Materialism: The nation-state and violence. University of California Press, 1985.

GOLDBERG 2009 David Goldberg: Freedom of Information in the 21st Century: Bringing Clarity to Transparency. Communications Law, 2009, 14. 50-56.

GREENFIELD 2006 Adam Greenfield: Everyware: The Dawning Age of Ubiquitous Computing. New Riders, Berkeley.

HAGGERTY 2006 Kevin D. Haggerty: Tear down the walls: on demolishing the panopticon. In: David Lyon (szerk.): Theorizing Surveillance. The panopticon and beyond. Willan, 2006., 23-45. oldal.

HAGGERTY–ERICSON 2006 Kevin D. Haggerty – Richard V. Ericson: The New Politics of Surveillance and Visibility. University of Toronto Press, 2006.

HALMAI 2005 Halmai Gábor: Három felvetés. In: Majtényi et al. (szerk.): Az elektronikus információszabadság. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2005., 172-173.

161

HAMELINK 2000 Cees J. Hamelink: The Ethics of Cyberspace. London, Sage, 2000.

IZSÁK–DOBSZAY 2008 Izsák Norbert – Dobszay János: A cipész lyukas cipője. Portré Jóri András adatvédelmi biztosról. HVG, 2008. október 22.

JAGWANTH 2002 Saras Jagwanth: The Right to Information as a Leverage Right. In: Richard Calland – Allison Tilley (szerk.): The Right to Know, The Right to Live: Access to Information and Socio-Economic Justice. Open Democracy Advice Centre, 2002.

JÓRI 2005 Jóri András: Adatvédelmi kézikönyv. Elmélet, történet, kommentár. Budapest, Osiris Kiadó, 2005.

JÓRI 2010 Jóri András: Az adatvédelemért és az információszabadságért felelős biztos intézményéről. Fundamentum, 2010. 2. szám, 20-29. oldal.

JÓRI– ANTAL 2008 Antal Attila interjúja Dr. Jóri Andrással. Jogiforum.hu, 2008. március 12.

KÁDÁR 2010 Kádár András Kristóf: Az egyenlő bánásmód hatóság függetlenségéről. Fundamentum, 2010., 2. szám, 98-101. oldal.

LEGÉNY 2005 Legény Krisztián: Jogvédő szervek a Magyar Köztársaságban. Magyar Közigazgatás, 2005. 5.

LOS 2006 Maria Los: Looking into the future: surveillance, globalization and the totalitarian potential. In: David Lyon (szerk.):Theorizing Surveillance. The panopticon and beyond. Willand Publishing, 2006, 69-94. oldal.

LUBAN 2002 David J. Luban: The Publicity of Law and the Regulatory State. Journal of Political Philosophy, Vol. 10, 2002, III. 296.

LYON 2006 David Lyon: The search for surveillance theories. In: David Lyon (szerk.): Theorizing Surveillance. The panopticon and beyond. Willan, 2006., 3-20. oldal.

MAJTÉNYI 1992 Majtényi László: Ombudsmann – Állampolgári jogok biztosa. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1992.

MAJTÉNYI 1997 Majtényi László: Adatvédelem, információszabadság, sajtó. Budapest, Constitutional and Legislative Policy Institute, 1997.

MAJTÉNYI 2004 Majtényi László: Olvasói levél. MaNcs, XVI. évf. 7. szám, 2004. február 12.

MAJTÉNYI 2005A Majtényi László: Hogy kezdődött? In: Komlósy Szilvia (szerk.): Az ombudsmanok tíz éve. Országgyűlési Biztos Hivatala, 2005., 7-9. oldal.

162

MAJTÉNYI 2005B Majtényi László: Közérdekű – személyes – nyilvános – titok. Történeti, logikai, fogalmi problémák – II. rész. Beszélő, 2005. 9. szám, 26-37. oldal

MAJTÉNYI 2006 Majtényi László: Az információs szabadságok. Adatvédelem és a közérdekű adatok nyilvánossága. Budapest, CompLex Kiadó, 2006.

MAJTÉNYI 2008 Majtényi László: A titkolózó jogállam. In: Székely Iván, Szabó Máté Dániel (szerk.): Szabad adatok, védett adatok 2. Budapest, Információs Társadalomért Alapítvány, Alma Mater sorozat, 2008. 17-54. oldal.

MAJTÉNYI–KERÉNYI 1996 „Nem vitatom, hogy néha megnehezítem a munkájukat” Kerényi György interjúja Majtényi Lászlóval, MaNcs, IX. évf. 25. szám, 1996. június 20.

MAJTÉNYI-TÓTH 2001 „A társadalom kezd elfordulni a jogállami forradalom eszményeitől.” Majtényi László távozó adatvédelmi biztossal Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum, 2001. 2. szám.

MARX 1867 Karl Marx: Das Kapital. Kritik der politischen Oekonomie. Erster Band. Buch I. Der Produktionsprocess des Kapitals Hamburg, Verlag von Otto Meissner, 1867. Az oldalszámozás a következő magyar nyelvű fordítás megjelenésének felel meg: Marx Károly: A tőke. A politikai gazdaságtan bírálata. Első kötet, I. könyv: A tőke termelési folyamata. Budapest, Szikra Kiadó, 1955 (harmadik kiadás).

MENDEL 2003A Toby Mendel: Freedom of Information: an Internationally Protected Human Right. Comparative Media Law Journal, 2003, I.

MENDEL 2003B Toby Mendel: Freedom of Information: A Comparative Legal Survey. United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation, Regional Bureau for Communication and Information, 2003.

METZINGER 2005 Metzinger Éva: Az információs jogok helyi megbízottjainak kollégiumától az ügyfélszolgálati chartáig. In: Majtényi László – Molnár Péter – Petri Lukács Ádám – Szabó Máté Dániel (szerk.): Az elektronikus információszabadság. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2005., 192-197. oldal.

MIKSZÁTH 1904 Mikszáth Kálmán: Az én kortársaim. Budapest, 1904.

MOLNÁR 2007 Molnár József: Mégsem figyel majd a Nagytestvér. Figyelőnet, 2007. március 3.

MONG 2005 Mong Attila: Fél lábbal a börtönben. In: Majtényi László – Molnár Péter – Petri Lukács Ádám – Szabó Máté Dániel (szerk.): Az elektronikus információszabadság. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2005., 417-419. oldal

163

NAVRATIL ET AL 2009 Navratil Szonja, Simon Éva, Szabó Máté Dániel, Vissy Beatrix: Az igazságszolgáltatás nyilvánossága, különös tekintettel a bírósági határozatok nyilvánosságára. Eötvös Károly Intézet, 2009. http://ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/bhgy/birosagok_nyilvanossaga_20090909_vegleges.pdf [Letöltés ideje: 2010. november 1.]

NISSENBAUM 2010 Helen Nissenbaum: Privacy in context: technology, policy, and the integrity of social life. Stanford University Press, 2010.

OLIVER-FEDTKE 2007 Dawn Oliver – Jörg Fedtke (szerk.): Human Rights and the Private Sphere. A Comparative Study. London-New York, Routledge-Cavendish, 2007. (A Loc-számok a Kindle Edition-ban értelmezettek.)

PÉTERFALVI 2009 Péterfalvi Attila: A második adatvédelmi biztosi ciklus – szubjektív szemmel. In: Sziklay Júlia (szerk.): Az információs jogok kihívásai a XXI. században. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2009.

PÉTERFALVI–SZABÓ 2004 „Erős jogvédő szemlélettel, de a törvényi felhatalmazás keretein belül kell dolgoznunk.” Péterfalvi Attila adatvédelmi biztossal Szabó Máté Dániel beszélget. Fundamentum, 2004. 4. szám.

PI–GREENNET 2003 Privacy International and the GreenNet Educational Trust: Silenced. An international report on censoship and control of the internet. 2003. www.privacyinternational.org/survey/censorship [Letöltés ideje: 2010. november 1.]

RASEROKA 2006 Kay Raseroka: Access to Information and Knowledge. In: Rikke Frank Jørgensen: Human Rights in the Global Information Societiy. The MIT Press, 2006. 90-105. oldal.

REPETA 1999 Lawrence Repeta: Local Government Disclosure Systems in Japan. National Bureau of Asian Research, Paper Number 16, October 1999. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN026259.pdf [Letöltés ideje: 2010. november 1.]

ROBERTS 2004 Alasdair Roberts: Szervezeti pluralizmus a közigazgatásban és az információhoz való jog. Fundamentum, 2004. 4. szám, 5-20. oldal.

SIMMEL 1905 Georg Simmel: The Metropolis and Mental Life. Magyar nyelven megjelent: A nagyváros és a szellemi élet. In: Válogatott társadalomelméleti tanulmányok. Budapest, Gondolat, 1973. 543-560. oldal.

164

SIMON 2010 Simon Éva: Mindenki tudja, hogy kutya vagy. In: A személyiség burkai. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2010, 85-96. oldal.

SÓLYOM 2001 Sólyom László: Az ombudsman alapjog értelmezése és normakontrollja. In: Majtényi László (szerk.): Az odaátra nyíló ajtó. The Door onto the Other Side. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2001.

SÓLYOM 2002 Alkotmányértelmezés az új alkotmánybíróságok gyakorlatában. Fundamentum, 2002, 2. szám, 18-28. oldal.

SÓLYOM 2005 Sólyom László: Az adatvédelem és információszabadság jogi előtörténete Magyarországon. In: Majtényi László – Molnár Péter – Petri Lukács Ádám – Szabó Máté Dániel (szerk.): Az elektronikus információszabadság. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2005., 174-183. oldal.

SOLOVE 2004 Daniel J. Solove: The Digital Person. Tecnology and Privacy in the Information Age. New York, London, New York University Press, 2004.

SOMODY 2009 Somody Bernadette: A húszéves országgyűlési biztosi intézmény: ki nem használt lehetőség. Új Magyar Közigazgatás, 2009. 10-11. szám, 2-11. oldal

SOMODY 2010A Somody Bernadette: Alapjogvédelem a bíráskodáson túl. Fundamentum, 2010. 2. szám, 5-19. oldal

SOMODY 2010B Somody Bernadette: Az ombudsman-típusú jogvédelem. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010.

STEWART 2010 Daxton R. "Chip" Stewart: Let the Sunshine In, or Else: An Examination of the "Teeth" of State and Federal Open Meetings and Open Records Laws. Communication Law and Policy, 2010, Summer, 265-306. oldal.

STIGLITZ 2007 Joseph. E. Stiglitz: Foreword. In: Ann Florini (szerk.): The Right to Know. Columbia University Press, 2007, vii-viii. oldal.

SUSMAN–MOORE 2009 Thomas M. Susman és Margaret S. Moore: Report on Access to Judicial information. Kézirat, 2009. március, Ropes & Gray LLP & Open Society Justice Initiative.

SZABÓ 2002 Szabó Máté Dániel: Alkotmányossági kérdések a köztisztviselõi eskü záradékával kapcsolatban. Fundamentum, 2002. I. szám, 111-116. oldal.

SZABÓ 2004 Szabó Máté Dániel: Elektronikus információszabadság külföldön. Fundamentum, 2004. 4., 120-128. oldal.

SZABÓ 2008A Szabó Máté Dániel: Nyilvános magánszféra – Hol a határ? In: Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2008.

165

SZABÓ 2008B Szabó Máté Dániel: Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata. In: Jóri András – Szabó Máté Dániel: Az információszabadság elektronikus kézikönyve. Elektronikus kiadvány, Jogászoknak Kft, 2008. http://www.tankonyvtar.hu/site/upload/doc/b10127.doc

SZABÓ 2010 Szabó Máté Dániel: Az elektronikus információszabadság. In: Jóri András – Hegedűs Bulcsú – Kerekes Zsuzsanna (szerk.): Adatvédelem és információszabadság a gyakorlatban. Budapest, Complex Kiadó, 2010., 383-400. oldal.

SZAJBÉLY 2004 Szajbély Katalin: Összeegyeztethető-e az ombudsman tevékenysége a hatósági jogkörrel? In: Komlósy Szilvia (szerk.): Tízéves a magyar ombudsmantörvény. Budapest, Országgyűlés Hivatala, 2004., 138-171. oldal

SZÉKELY 2010A Székely Iván: A felejtés joga. In: A személyiség burkai. Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2010, 257-274. oldal.

SZÉKELY 2010B Székely Iván: Kukkoló társadalom – avagy van-e függöny virtuális ablakunkon. In: Talyigás Judit (szerk.): Az internet a kockázatok és mellékhatások tekintetében, Scolar Kiadó, 2010

SZENTE 1998 Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998.

SZENTE 2001 Szente Zoltán: Minta után szabadon. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatéves tevékenységének értékelése. Fundamentum, 2001. 2. szám, 5-13. oldal.

SZIGETI 2010 Szigeti Tamás: WikiLeaks: lékek és ellensúlyok. Szuverén, 2011. január 6. http://szuveren.hu/jog/wikileaks-lekek-es-ellensulyok [2011. január 10.]

TRÓCSÁNYI 2007 Trócsányi Sára: Forradalom az irattárban. Az információs kárpótlás jogi aspektusai. Budapest, Holnap Kiadó, 2007.

TURNER 2009 Christian Turner: The Burden of Knowledge. Georgia Law Review 43, 2009. 4. szám, 297-365. oldal.

TUSSEY 1998 Deborah Tussey: Owning the Law: Intellectual Property Rights in Primary Law. Fordham Intellectual Property, Media and Entertainment Law Journal, 1998, Autumn, 173-240. oldal.

VISSY ET AL. 2009 Vissy Beatrix – Navratil Szonja – Simon Éva – Szabó Máté Dániel – Székely Iván: Az elektronikus információszabadság jogi garanciáinak felülvizsgálata. Eötvös Károly Intézet, 2009. http://ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/ekint_tanulmany_efoi_fv_nhit.pdf [2010. február 10. ]

VOERMANS 2007 Wim Voermans: Judicial transparency furthering public accountability for new judiciaries. Utrecht Law Review, Volume 3, Issue 1 (June) 2007.

166

WEBER 1967 Max Weber: Az uralom szociológiája. A bürokratikus uralom lényege, feltételei és kibontakozása. In: Max Weber: Gazdaság és társadalom. Szemelvények (Összeállította: Varga Iván) Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1967, 257-300. old.

WEISER 1993 Mark Weiser: Ubiquitous Computing. IEEE Computer, October 1993.

YAGEL 2007 Lisa Yagel: Disclosing Justice: A study on access to judicial information in Latin America. Due Process of Law Foundation, 2007.

ZITTRAIN–PALFREY 2008 Jonathan Zittrain, John Palfrey: Internet Filtering: The Politics and Mechanisms of Control. In: Ronald Deibert, John Palfrey, Rafal Rohozinski, Jonathan Zittrain (szerk.): Access Denied: The Practice and Policy of Global Internet Filtering. Cambridge, MIT Press, 2008. 29-56. oldal.

Hivatkozott adatvédelmi biztosi beszámolók

Adatvédelmi Biztos 1997 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 1995-96. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 1997.

Adatvédelmi Biztos 1998 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 1997. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 1998.

Adatvédelmi Biztos 1999 Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája,1999.

Adatvédelmi Biztos 2000 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 1999. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2000.

Adatvédelmi Biztos 2002 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2001. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2002.

Adatvédelmi Biztos 2003 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2002. Budapest, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2003.