물환경 거버넌스를 위한 의사결정체계...

물환경 거버넌스를 위한

의사결정체계 구축

이진희∣김지영∣김태형∣지용근

연구보고서 2010-12

연구진

연구책임자 이진희 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

참여연구원 김지영 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

김태형 (한국환경정책·평가연구원 연구원)

지용근 (한국환경정책·평가연구원 초빙연구원)

자문위원

김영훈 (환경부 물환경정책과 과장)

김용환 (환경부 물환경정책과 사무관)

문현주 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

배귀희 (숭실대학교 교수)

박성제 (미래자원연구원 원장)

안병옥 (기후변화행동연구소 소장)

이정석 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

최동진 (국토환경연구소 소장)

최지용 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

*가나다순

ⓒ 2010 한국환경정책 ․ 평가연구원

발행인 박태주

발행처 한국환경정책․평가연구원

서울특별시 은평구 진흥로 290

전화 (02)380-7777 팩스 (02)380-7799

http://www.kei.re.kr

인쇄 2010년 12월 26일

발행 2010년 12월 31일

출판등록 제17-254호

ISBN 978-89-8464-494-6

값 7,000원

서 언

경제발전과 더불어 국민 삶의 질이 향상되면서 환경가치에 대한 국민의 인식 수준도

상당히 높아졌습니다. 특히, 인간 활동과 밀접한 관계를 가지고 있는 물환경에 대한

관심이 고조되고 있습니다. 또한 지방자치제의 실시와 더불어 사회 기능이 다원화되고

시민참여의 욕구가 증가하면서 물환경 관련 정부의 정책과 사업추진 과정에서 다양한

분쟁과 갈등이 발생되어 왔으며 그 양상도 복잡하게 나타나고 있습니다. 최근 이러한

한계를 극복하기 위하여 물환경 의사결정과정에서 중앙정부, 지방정부, 민간 기업, 시민

사회 등의 다양한 이해당사자들이 지속적인 상호작용을 바탕으로 한 합의를 협성하는

형태의 물환경 거버넌스에 대한 관심이 증대되고 있습니다. 물환경 거버넌스를 실현하기

위해서는 정부의 의사결정 및 정보의 개방성과 책임성이 뒷받침되어야 할 것이며 이를

통해 정부는 시민이나 이해당사자들이 원하고 기대하는 것을 제공할 수 있을 것입니다.

그렇지만 물환경 정책과정과 사업계획의 추진 과정에서 발생하는 이해당사자들의 다양

한 요구를 반영하고 이해관계의 조정을 통한 합리적 해결책을 이끌어내는 일은 쉬운

일이 아닙니다. 특히 현재와 같이 정부의 조정역할이 미흡한 상황에서는 협상방법론이

존재하지 않고 협상 문화가 정착되지 않아 다양한 이해당사자 간의 합의형성을 더욱

어렵게 하고 있습니다.

본 연구에서는 국가의 물환경 정책과 계획 수립 및 추진과정에서 발생할 수 있는

갈등을 풀어 나갈 수 있도록 다양한 이해당사자의 참여를 바탕으로 한 공동적 문제해결

방식의 하나로서 합의형성 방법론을 제안하였습니다. 제안된 방법론은 물환경 정책과

사업계획을 수립하는 과정에서 다수의 이해당사자들의 이해관계를 조정하기 위한 연구

가 부족한 현실에서 매우 의미 있는 연구로 생각되며 향후 물환경 정책과 계획 추진에

있어서 효율성과 합리성 향상에 기여할 수 있기를 기대합니다. 연구 결과가 나오기까지

노력해주신 이진희 박사, 김지영 박사, 김태형 연구원, 지용근 박사에게 감사의 뜻을

표합니다. 아울러 연구의 질을 높이기 위해 자문위원으로서 수고해주신 환경부 김영훈

과장, 김용환 사무관, 숭실대학교 배귀희 교수, 미래자원 연구원 박성제 원장, 기후변화

행동연구소 안병옥 소장, 국토환경연구소 최동진 소장과 내부자문위원으로 도움을 주신

최지용 박사, 문현주 박사, 이정석 박사께도 감사를 표합니다.

2010년 12월

한국환경정책․평가연구원

원장 박 태 주

국문 요약

우리나라는 급속한 경제성장과 더불어 도시화 및 산업화의 영향으로 1990년대 이래

지역적인 용수부족과 수질오염이 심화되면서 물환경 관련 갈등과 분쟁이 발생하고 있는

실정이다. 이러한 갈등과 분쟁은 경제적인 손실을 포함한 사회적 비용의 증가로 국가의

경제적 부담으로 작용하고 있으며 국민의 삶의 질 향상이라는 측면에 상당한 장애요인으

로 작용하고 있다. 사회기능이 다원화되고 있는 추세에서 이러한 갈등과 분쟁의 해소를

위해 중앙정부 주도로 해결안을 제시하거나 설득하는 데는 한계가 있으며 이러한 한계를

극복하기 위하여 물환경 의사결정과정에서 중앙정부, 지방정부, 민간 기업, 시민사회

등의 다양한 이해 당사자를 의사결정에 포함시켜 서로 협력하는 형태의 물환경 거버넌스

의 도입이 논의되고 있다.

정부는 시민이나 이해당사자들이 원하고 기대하는 것을 제공하기 위해 더 나은 계획을

수립하여야 할 책임이 있고, 이 과정에서 정부의 개방성과 책임성이 강조되면서 이해당

사자의 참여는 점차 중요성을 지닌다. 이와 더불어 이해당사자의 다양한 요구 및 이해관

계가 서로 상충될 때 조정을 통한 합리적 해결책을 이끌어내는 것이 중요하다. 현재와

같이 정부의 조정역할이 미흡한 상황에서는 협상방법론이 존재하지 않고 협상 문화가

정착되지 않아 다양한 이해당사자 간의 합의형성이 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

그동안 국내에서도 물환경 정책과정에 있어서 다양한 이해당사자의 이해관계를 조정

하려는 갈등해소 방안에 대한 연구가 꾸준히 진행되어 왔다. 하지만 국가의 물환경 관련

정책 수립 및 수행과정에서 다수의 이해당사자들의 이해관계를 조정하기 위하여 구체적

이고 실제적인 도구를 개발하여 적용한 사례보다는 기존의 갈등사례의 분석에 치우친

면이 있다. 또한 물환경 거버넌스라는 의사소통이 사전적 적용보다는 갈등과 분쟁이

어느 정도 심화된 상태에서 사후적으로 이해당사자 간의 이견을 조절하는 방향으로 수행

되어 왔다. 따라서 물환경 거버넌스 구현의 중심이 되는 이해당사자의 참여와 합의형성

을 통한 의사결정체계의 개선과 합의형성 방법론의 개발은 다양한 물환경 정책과 계획을

추진하는 과정에서의 분쟁과 갈등을 줄일 수 있을 것이다.

따라서 본 연구의 목적은 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 발생하는 분쟁과 갈등이

야기하는 문제점을 개선하기 위한 시민참여 방안과 다양한 이해당사자 참여 시 합의형성

을 이룰 수 있는 합의형성 지원시스템을 개발하는 데 있다.

본 연구에서는 사례연구를 통해 물환경 정책과 계획 추진과정을 살펴보았다. 주요

의사결정체계상의 문제점으로는 물환경 계획이 담당 행정기관 내부에서 전문가 주도로

검토되고 수립되고 있다는 점과 주무 부처의 장이 정책과 계획을 수립하는 과정에서

관련 부처가 이해당사자로서의 참여가 보장되지 않고 있다는 점이다. 이와 더불어 부처

간 힘겨루기가 아직도 상존하고 있어 정책과정의 투명성 확보와 합리적인 토론에 의한

의사결정이 이루어지지 않아 효율적인 물환경 정책과 계획 추진을 저해하고 있다.

이와 같이 정책과 계획 수립의 초기단계에서의 문제점 이외에도 구체적으로 정책이나

계획이 현실화되는 상황에서 주민의 참여가 공람이나 공청회 등 제한적인 형태로 이루어

져 많은 분쟁과 갈등의 원인이 되고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분쟁과 갈등에는

추진 주체의 개발가치와 수용자들의 환경적 가치관의 충돌과 피해보상에 대한 이해관계

의 충돌로 요약될 수 있다. 가치관의 충돌의 경우 해당 정책이나 계획의 정당성에 대한

의문으로 출발하게 되고 이를 확보하기 위해서는 많은 노력이 필요하다. 이러한 정당성

보장에 대한 노력이 부족할 때 물환경 문제와 관련된 복잡하고 불확실한 사실관계의

규명 요구와 법과 제도상에서 보장된 절차가 문제가 되는 경우로 발전하게 된다. 그

이면에는 관료제적인 행정편의주의가 원인으로 지적되고 있으며 물환경 정책 추진과정

의 의사결정에 있어서 불투명성과 이해당사자 참여보장의 불확실성이 또한 그 원인임을

알 수 있다. 특히 정책의 효과나 경제성 등의 사실관계 규명이 어려우면 어려울수록

절차적 합리성 확보가 중요하게 된다.

최근 이러한 문제점들을 바로 잡기 위한 다양한 노력들이 시도되고 있으며 그중에

주목 받고 있는 분야가 거버넌스 분야이다. 특히 물환경 거버넌스는 국가 중심의 물환경

정책결정과 하향적인 정책집행의 틀에서 벗어나 현재 발생하고 있는 물환경 정책과 계획

의 추진상 문제점을 해결하기 위해 다양한 이해당사자가 상호작용과 협력체계를 구성하

여 공통의 목표를 달성해 나가는 사회적 조정양식 및 통치체계로 각광을 받고 있다.

물환경 문제의 본질적인 해결을 위한 바람직한 물환경 거버넌스는 다양한 이해당사자들

의 참여와 협의를 통한 학습과정 속에서 공동의 합의를 이끌어내는 실질적인 방법론이

중요하게 다루어져야 한다. 또한 당면한 이수, 치수, 환경문제 관련 이슈에 대한 공동해

결을 추구하는 좁은 의미의 거버넌스의 적용이 아니라, 사회제도의 개선과 합의형성을

추구하는 넓은 의미의 거버넌스가 필요한 실정이다. 물환경 거버넌스를 성공적으로 운영

하는데 영향을 미치는 요인으로 이해당사자의 참여정도, 개별 이해당사자의 특성과 관

계, 물환경 사업의 특성 등과 같은 이해당사자의 참여와 관련된 요인과, 정보 및 전략의

공유방식, 이해당사자들의 역할 및 책임의 설정, 의사결정방식, 이해당사자의 대표성,

거버넌스 내에서 일어나고 있는 행위자들 간의 상호작용을 조정하고 관리하는 내부의

프로토콜 등 합의형성을 이루기 위한 요인으로 나눌 수 있다.

본 연구에서는 물환경 정책과 계획 수립과정과 추진과정에서 발생할 수 있는 갈등을

풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사자 간의 참여, 투명한 정보공개, 객관적 의사결정과

정, 개별 이해당사자들의 의견 반영 등 합의형성을 위한 방법론 또는 도구로서 합의형성

지원시스템을 제안하였다. 개발된 합의형성 지원시스템은 물환경 문제에 대하여 영향력

을 가진 특정 집단이 해결안을 제시하여 강요하거나 설득하는 구조 대신에 다양한 이해당

사자의 참여를 바탕으로 한 공동적 문제해결 방식을 기반으로 하였다. 시스템의 특징은

합의를 이루기 위하여 무한히 반복되는 협상 및 조정과 같은 상호 작용을 통해 이해관계

를 조정하여 최선의 합의 대안에 도달할 수 있는 환경을 이해당사자들에게 제공함으로

이해당사자들 스스로 갈등 문제를 해결할 수 있는 환경을 제공한다는 것이다. 개발된

합의형성 지원시스템의 적용성을 검증하기 위하여 한탄강댐 건설 사례에 대한 제한적인

롤플레잉 모의실험을 수행하였다. 합의형성 지원시스템의 적용을 통해 일반 시민들이

설득력 있는 정부의 노력과 협상에 임하는 자세에 따라 협상의 효과가 증가할 수 있음을

알 수 있었다. 본 연구를 통해 정리한 정책적 제언은 다음 세 가지로 요약할 수 있다.

정책 제언 1: 물환경 정책 및 계획수립과정의 합리성과 정당성 확보

거버넌스 관점으로 볼 때 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 중요한 요소는 이해당사

자의 참여와 합의형성으로 요약할 수 있다. 의사결정과정 관련 전문가, 정책분석가 및

정책결정자뿐만 아니라 다양한 사회계층이 포함되는 넓은 의미에서 이해당사자의 참여

는 물환경 정책과 계획 추진과정에서 발생할 수 있는 분쟁과 갈등을 최소화할 수 있을

것이다. 이는 물환경 문제와 같이 복잡하고 불확실성이 커서 정당성의 확보가 어려운

경우 절차적 문제에 대한 정당성을 확보하고 책임 회피로 인한 정부의 신뢰성 하락을

막을 수 있는 방안이 될 수 있다. 부가적으로 물환경 정책과 계획에 의한 사업이 추진되는

경우 계획단계에서 고려되지 못한 부분들이 좀처럼 변경되거나 수정되지 않는 경직성에

의해 갈등이 조장되는 경우도 있으므로 진행단계에서도 사업의 전반적인 내용을 점검하

면서 사업을 추진하는 융통성을 가져야 할 것이다.

정책 제언 2: 합의형성 지원시스템의 도입 및 활용

이해당사자의 참여가 보장되더라도 다양한 이해당사자들의 의견을 조율하고 합의형성

을 이루어내는 데는 상당한 노력이 필요하다. 또한 합리적 의사결정을 통해 정책이나

계획단계에서 합의형성을 이루어도 물환경 문제의 특성상 관련된 갈등이 내재되어 있어

계획이 구체화되는 단계에서 새로운 이해당사자들의 등장 등으로 분쟁과 갈등이 발생할

수 있다.이에 해결책으로 다양한 시민참여를 통한 합의형성 방법론들이 제시되었으나

다수의 이해당사자 및 사실관계의 복잡성과 불확실성을 포함한 물환경 갈등을 해결하기

에는 한계가 있으며 개별 갈등사례별로 어떤 절차나 과정 등과 같은 해결책을 제시하는

데는 한계가 있었다. 따라서 본 연구에서는 물환경 정책의 계획 수립과정과 추진과정에

서 발생할 수 있는 갈등을 풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사자의 참여, 투명한 정보공

개, 객관적 의사결정과정, 개별 이해당사자들의 의견 반영 등 합의형성을 위한 방법론

또는 도구로 합의형성 지원시스템을 제안하였다. 물환경 정책 및 계획 추진과정에서의

갈등이나 분쟁을 최소화하기 위해서는 사업이나 정책이 구체화되기 이전의 상위 단계에

서 구체적인 합의형성 시스템을 적용하는 것이 필요하며, 하위 단계에서는 구체화되고

공론화된 갈등 및 분쟁 해결 모색 및 조정을 목적으로 이를 적용하는 것이 가능할 것이다.

합의형성 시스템을 적용할 때 중립적인 전문가에 의한 사실관계의 규명과 이해당사자로

서의 주민들의 학습에 의해 합의형성이 촉진될 수 있으며, 이해당사자로서의 주무부처

관계자는 거버넌스를 이끄는 주도적인 역할을 수행하여 이해당사자들 간의 갈등요인을

파악하고 서로 상생할 수 있는 대안을 제시함으로써 신속한 합의형성에 도달할 수 있을

것이다.

정책 제언 3: 다양한 대안의 검토와 합리적 설명에 대한 국가의 책임성 확보

물환경 정책과 계획 추진과정에서 발생하는 경제성과 환경성의 충돌에 대해서는 합의

를 이끌어 낼 수 없었으나 환경성에 선호도를 가지고 있는 시민단체라도 협상을 통해

어느 정도 합리적인 선호도를 제시할 수 있는 가능성을 확인할 수 있었다. 또한 대부분의

시민은 국가가 추진하는 사업에 대하여 경제성과 사회성에 대해 높은 선호도를 가지고

있으며 환경성에 대해서는 피부로 느끼지 못하고 대중매체를 통해 영향을 받는 것으로

조사되었다. 결과적으로 갈등을 예방하기 위해서는 과학적 기반을 둔 합리적 설명이

사업 추진을 원활하게 진행시킬 수 있는 필수 요소임을 알 수 있었다. 의사결정과정에서

이해당사자의 참여가 중요하지만 이해당사자의 구성비율도 최종 대안을 선정하는 데

영향을 미치는 것으로 나타났으며 시민단체가 이해당사자인 주민의 입장이나 일반시민

들의 입장은 아니라는 것을 실험을 통해 알 수 있었다. 또한 다양한 이해당사자가 한

가지 최적대안을 도출하는 데는 한계가 있기 때문에 한 개의 대안에 대한 합의보다는

다수의 대안으로 합의 후 전문가에 의해 검토되는 것이 바람직한 합의형성 방안임을

알 수 있었다. 피해주민의 최대 관심사인 피해 보상 문제와 이주 및 생계 대책에 대한

논의과정에서 정부가 협상할 수 있는 보상액은 정해져 있으므로 수혜자인 하류 지자체

등의 이해당사자로서의 참여가 필요하여 비용배분에 대한 합의형성이 필요한 것으로

판단된다.

∣차 례∣

제1장 서 론 ··············································································································· 1

1. 연구의 배경 및 필요성······················································································ 1

2. 연구의 목적과 내용·························································································· 3

제2장 물환경 계획과 의사결정체계 ········································································· 6

1. 물환경 계획 추진체계······················································································· 6

가. 물환경 관련 주요 사업계획········································································· 6

나. 물환경 사업 검토체계················································································ 12

2. 물환경 계획 추진사례(댐건설을 중심으로) ···················································· 17

가. 용담댐 건설사례························································································· 17

나. 영월댐 건설사례························································································· 18

다. 한탄강댐 건설사례····················································································· 20

3. 시사점·············································································································· 22

제3장 물환경 거버넌스의 시민참여와 합의형성 ··················································· 26

1. 물환경 거버넌스······························································································ 26

가. 물환경 거버넌스의 개념과 유형······························································· 26

나. 물환경 거버넌스의 개념과 구성 방향······················································ 29

2. 물환경 계획 과정의 시민참여········································································· 31

가. 물환경 계획에서 시민참여 현황································································ 31

나. 유역통합관리와 시민참여·········································································· 34

다. 시민참여를 위한 제안················································································ 37

3. 물환경 합의형성사례 분석·············································································· 39

가. 대포천 수질개선(수질 관련) ······································································ 41

나. 용담댐 건설(이수 관련) ············································································· 46

다. 한탄강댐 건설(치수 관련) ·········································································· 51

라. 합의형성을 위한 제안················································································ 53

제4장 이해당사자의 참여를 고려한 합의형성 지원시스템 ··································· 56

1. 합의형성 지원시스템······················································································· 56

가. 개요············································································································ 56

나. 합의형성 프로토콜····················································································· 57

다. 합의형성과정과 게임이론·········································································· 60

2. 합의형성 시스템의 구성················································································· 65

가. 개별의사결정 모형····················································································· 65

나. 집단의사결정 모형 ··················································································· 75

제5장 합의형성 시스템의 적용성 검토 ································································· 80

1. 대상사례 선정·································································································· 80

가. 한탄강댐 건설사업의 개요········································································ 80

나. 한탄강댐 건설사업의 전개과정································································· 83

2. 합의형성 지원시스템의 적용·········································································· 90

가. 모의실험 방법···························································································· 90

나. 모의실험 결과···························································································· 92

제6장 결 론 ········································································································· 110

참고 문헌 ················································································································· 115

Abstract ··················································································································· 119

∣표 차 례∣

<표 2-1> 물 관련 주요 법률 관련 계획 및 내용················································ 11

<표 2-2> 용담댐 건설 추진과정·········································································· 18

<표 2-3> 영월댐 건설 추진과정·········································································· 19

<표 2-4> 한탄강댐 건설 추진과정······································································ 21

<표 2-5> 댐사업 추진과정·················································································· 23

<표 3-1> 물 갈등 원인························································································ 39

<표 3-2> 대포천 수질개선 관련 정책참여 구조················································ 42

<표 3-3> 대포천 수질개선 주체자 간 입장······················································· 44

<표 3-4> 대포천 오·폐수 배출 현황································································ 45

<표 3-5> 용담댐 건설 및 용수배분 관련 정책참여 구조·································· 48

<표 3-6> 용담댐 분쟁의 주체자 간 입장··························································· 50

<표 4-1> 쌍대응비교의 기본척도······································································ 70

<표 4-2> 평균무작위지수 ··········································································· 74

<표 5-1> 한탄강댐 갈등 관련 이해당사자·························································· 83

<표 5-2> 관련 당사자별 의견············································································· 84

<표 5-3> 한탄강댐 최종 합의내용······································································ 89

<표 5-4> 모의실험의 개요··················································································· 91

<표 5-5> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 4개 기준항목 - 이해당사자········ 94

<표 5-6> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 3개 기준항목 - 이해당사자········ 95

<표 5-7> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 3개 기준항목 - 이해당사자(AHP와

단순선호도의 조사) ·································································································· 96

<표 5-8> 2단계 기준에 대한 선호도 조사 - 이해당사자································ 97

<표 5-9> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 이해당사자········································ 99

<표 5-10> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 3개 기준항목 - 이해당사자(AHP와

단순선호도 조사) ············································································ 100

<표 5-11> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 주민그룹········································· 101

<표 5-12> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 3개 기준항목 - 시민단체(AHP와

단순선호도 조사) ············································································ 102

<표 5-13> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 시민단체········································ 103

<표 5-14> 1단계 기준에 대한 선호도 조정 결과 - 전문가 그룹··················· 105

<표 5-15> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 전문가············································ 106

<표 5-16> 1단계 기준에 대한 선호도 변화 조사: 3개 기준항목

- 일반시민 참여··········································································· 107

∣그림차례∣

<그림 1-1> 물환경 거버넌스를 위한 의사결정 추진체계(상위 단계 적용) ·········· 3

<그림 1-2> 물환경 거버넌스를 위한 의사결정 추진체계(하위 단계 적용) ········· 4

<그림 2-1> 댐건설 절차도···················································································· 12

<그림 3-1> Walesh의 과정 중심의 종합계획···················································· 37

<그림 3-2> 정책과정에서 시민참여와 영향력···················································· 38

<그림 4-1> 합의형성 지원시스템의 구조···························································· 57

<그림 4-2> 집단의견수렴과정············································································· 59

<그림 4-3> AHP의 계층구조·············································································· 67

<그림 4-4> AHP의 분석과정·············································································· 68

<그림 4-5> 집단의사결정과정의 개념도····························································· 76

<그림 5-1> 임진강유역 현황도············································································ 81

<그림 5-2> 1996~1999년 사이의 임진강유역 홍수피해 현황·························· 82

<그림 5-3> 4개 기준에 의한 홍수대안평가 AHP 계층구조····························· 92

<그림 5-4> 3개 기준에 의한 홍수대안평가 AHP 계층구조····························· 95

<그림 5-5> 3개 기준에 의한 최종 홍수대안평가 AHP 계층구조···················· 98

제1장 ․ 서론 ∣ 1

∣ 제1장 ․ 서 론 ∣

1. 연구의 배경 및 필요성

기후변화와 관련된 현상들이 전지구적인 이슈가 되어 지속적으로 논의가 되고 있으며 그러한

논의들 가운데 가장 중요한 한 부분이 수자원분야라는 사실에 이의를 제기하는 사람은 없을

것이다. 기후변화는 세계 인류를 포함한 지구 상 생물 생존 자체를 위협하는 21세기 최대 환경문

제로 대두되고 있으며, 다수의 국제기구에 의하면 21세기는 수자원으로 인한 국제분쟁이 더욱

첨예해질 것으로 전망되고 있다.

우리나라는 국토가 협소하고 인구가 과밀하여 일인당 강수량이 2,705톤으로 세계평균인

26,800톤의 10% 정도에 불과하기 때문에 물관리에 상당히 불리한 여건이며, 향후 발생할

수 있는 기후변화의 영향을 고려할 때 기존의 물부족이 가중될 것이라는 전망이다. 우리나라는

기후변화 이외에도 급속한 경제성장과 더불어 도시화 및 산업화의 영향으로 1990년대 이래

지역적인 용수 부족과 수질오염이 심화되면서 물환경 관련 갈등과 분쟁이 발생하고 있는 실정이

다. 이러한 갈등과 분쟁은 경제적인 손실을 포함한 사회적 비용의 증가로 국가의 경제적 부담으

로 작용하고 있으며 국민의 삶의 질 향상이라는 측면에 상당한 장애요인으로 작용하고 있다.

사회기능이 다원화되고 있는 추세에서 이러한 갈등과 분쟁의 해소는 중앙정부가 단독으로

의사결정을 하고 추진해 나가는 데는 한계가 있으며 일반국민의 참여와 더불어 정치가, 사업수

행자(관리자), 환경운동가의 의사결정과정에서의 참여를 통한 합의형성과정이 필요하다. 이러

한 한계를 극복하는 방안으로 물환경 의사결정과정에서 중앙정부, 지방정부, 민간 기업, 시민사

회 등의 다양한 이해당사자를 의사결정에 포함시켜 서로 협력하는 형태의 물환경 거버넌스의

도입이 논의되어 오고 있다.

국제적으로 거버넌스의 논의가 시작된 것은 1980년대 중반부터이며, 다양한 이해당사자들이

참여와 연대, 합의형성과정을 통해 서로의 경험과 지식을 공유하고 신뢰를 형성함으로써 기존

의 통치 또는 관리체제로는 해결이 힘든 새로운 문제들에 대한 대안적인 통치체제 또는 협력적

관리체제를 의미한다고 볼 수 있다(환경부, 2004). 결과적으로 물환경 거버넌스는 기존의 거버

2 ∣물환경 거버넌스를 위한 의사결정체계 구축

넌스의 틀에서 물환경 분야에서 논의되고 있는 이수, 치수, 수질 개선의 문제를 다루는 것으로

정의할 수 있으며 이해당사자들의 참여와 합의형성이 중요한 구성요소임을 알 수 있다.

현재 물환경 정책과 사업계획은 주로 정부 주도의 전문가 집단에 의해 수립되고 있으며,

이러한 의사결정과정에서 이해당사자들의 참여 배제는 정책과 사업계획의 추진과정에 갈등과

분쟁이 심화되고 더 이상의 조정이 어려워지고 있는 실정이다. 행정기관이 주도하는 정책과

사업계획의 추진과정에서 이해당사자의 참여와 이들과의 협의가 이루어 질 수 없는 이유에

대한 반론도 존재한다. 우선 정부 측에서보면 실제 업무를 담당하는 공무원의 순환보직제 등에

의한 전문지식 부족과 과중한 업무, 부처 간 이기주의, 이해당사자를 모두 만족하는 조정안의

도출이 어려워 협의기간의 장기화와 이로 인한 협의비용의 상승을 들 수 있다. 이해당사자들의

측면에서는 정책과정에서 이해당사자의 초기 도출의 어려움, 이해당사자의 대표성, 이해당사자

의 손익과 관계되지 않는 것에 대한 무관심, 불평을 조장하는 보상체계 등을 들 수 있다. 하지만

이러한 이유에도 불구하고 정부는 시민이나 이해당사자들이 원하고 기대하는 것을 제공하기

위해 더 나은 계획을 수립하여야 할 책임이 있고 이 과정에서 정부의 개방성과 책임성이 강조되

면서 이해당사자의 참여는 점차 중요성을 지닌다.

이와 더불어 이해당사자의 다양한 요구와 이해관계가 서로 상충될 때 조정을 통한 합리적

해결책을 이끌어 내는 것이 중요하다. 현재와 같이 정부의 조정역할이 미흡한 상황에서 협상방

법론이 존재하지 않고 협상문화가 정착되지 않아 다양한 이해당사자 간의 합의형성이 이루어지

지 못하여 왔다. 그 동안 국내에서도 물환경 정책과정에 있어서 다양한 이해당사자의 이해관계

를 조정하려는 갈등 해소방안에 대한 연구가 꾸준히 되어 왔다. 하지만 국가의 물환경 관련

및 정책과정에서 다수의 이해당사자들의 이해관계를 조정하기 위하여 구체적이고 실제적인

도구가 개발되어 적용한 사례보다는 기존의 갈등사례의 분석에 치우친 면이 있다. 또한 물환경

거버넌스라는 의사소통이 사전적 적용보다는 갈등과 분쟁이 어느 정도 심화된 상황 하에서는

이해당사자 간의 이견을 조절하는 방향으로 수행되어 왔다. 따라서 물환경 거버넌스 구현의

중심이 되는 이해당사자의 참여와 합의형성을 통한 의사결정체계를 개선하고 합의형성 방법론

을 개발함으로써 다양한 물환경 정책과 계획의 추진과정의 분쟁과 갈등을 줄일 수 있을 것이다.

제1장 ․ 서론 ∣ 3

2. 연구의 목적과 내용

본 연구의 목적은 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 분쟁과 갈등이 발생하는 문제점

을 개선하기 위한 시민참여 방안과 다양한 이해당사자 참여 시 합의형성을 이룰 수 있는

합의형성 지원시스템을 개발하는 데 있다.

현재 물환경 분야의 사업 추진절차는 <그림 1-1>과 <그림 1-2>에서 보는 바와 같이

정책구 상 단계, 추진(기본)계획 수립 및 확정 단계, 실시 계획 단계, 사업 시행 단계로

구분할 수 있다. 정책의 구상은 공약의 이해, 비전의 실현, 현안 이슈의 해결과 같은

특정 목적의 이행을 위한 단계이며, 정책 구상을 바탕으로 추진(기본)계획 수립 및 확정

이 이루어진다. 이러한 상위 단계를 발판으로 시행(실시) 계획이 수립되며 최종적으로

사업이 시행되면서 정책 구상이 현실화되는 하위 단계로 이해할 수 있다. 일반적으로

정책이나 사업계획이 구체화되는 시기인 하위 단계에서 갈등이 표출되고 있지만, 상위

단계에서의 추진계획 수립이 이에 대해 상당한 영향을 미치므로 본 연구에서 개발된

의사결정 방법론을 적용하여 상위 단계에서의 분쟁 여지 최소화와 하위 단계에서의 갈등

및 분쟁 해결을 모색하고 조정하여 물환경 정책 및 계획의 효율성을 제고하고자 한다.

<그림 1-1> 물환경 거버넌스를 위한 의사결정 추진체계(상위 단계 적용)


<그림 1-2> 물환경 거버넌스를 위한 의사결정 추진체계(하위 단계 적용)

상위 단계에서의 의사결정 방법론은 분쟁의 여지를 최소화하기 위하여 사용되며 사업

수행 당사자(정부기관 등)는 사업과 관련된 잠재 이해당사자를 구성하도록 하고 잠재

이해당사자 간의 다양한 의사교류절차가 가능하도록 해야 한다. 이와 같이 구성된 참여

자들을 통해 정책구상 및 추진(기본)계획 수립 단계에서의 이슈의 파악과 대안의 발굴이

가능하며 협의를 통해 대안의 평가기준을 설정하고 대안을 평가하게 된다. 최종적으로

참여자들은 하나의 최적 대안 또는 다수개의 대안을 하위 단계에서 반영하도록 한다.

상위 단계에서는 어떠한 정책과 계획이 구체화되지 않은 상태로 이해당사자가 명확하지

않을 수 있으므로 잠재 이해당사자로 구분되며 대안의 발굴 과정에서 새로운 이슈가

생길 경우 새로운 잠재 이해당사자의 참여가 가능하도록 한다.

하위 단계에서의 의사결정 방법론은 상위 단계에서의 의사결정 방법론과 동일하지만

하위 단계에서는 구체적인 시행 계획이 수립됨으로 인해 갈등의 양상이 구체화되는 시기

이므로 실질적인 이해당사자들을 대상으로 갈등 및 분쟁의 해결 모색 및 조정에 사용이

가능하다. 본 연구는 상위 단계에서 잠재 이해당사자들 간의 선제적 상호 이해관계의

조율로 인한 대안을 선정하고 이를 통하여 분쟁의 여지를 최소화한 상태에서 하위 단계가

제1장 ․ 서론 ∣ 5

진행된다면 전통적인 갈등의 양상으로 인한 사회적 비용의 지출을 최소화시키고자 하는

것도 그 목적 중의 하나라고 할 수 있겠다.

본 연구에서는 2장에서 물환경과 관련된 주요 계획의 추진체계와 댐 건설사례를 검토

하여 물환경 정책 및 사업의 의사결정과정에서의 개선점을 도출하였다. 3장에서는 물환

경 거버넌스를 정의하고 이를 구축하기 위한 구성요소인 시민참여와 합의형성을 이루기

위한 방법론 등을 검토하였다. 물환경 갈등의 합의형성의 사례로서 대포천 수질개선,

용담댐 건설, 한탄강댐 건설의 합의형성과정을 분석하여 시사점을 도출하였다. 제4장에

서는 의사결정과정의 개선점과 물환경 거버넌스를 구축하기 위한 시민참여와 합의형성

방법론을 바탕으로 다양한 이해당사자의 참여를 고려한 합의형성 지원시스템을 제안하

였다. 마지막으로 제안된 합의형성 지원시스템을 검증하기 위하여 제5장에서 한탄강댐

사례에 대한 게임을 통한 모의실험을 수행하였으며, 이를 통해 이해당사자의 의사결정구

조의 이해, 합의를 이끌어 내기 위한 다기준 의사결정 모형의 적용성을 검토하였다.


∣ 제2장·물환경 계획과 의사결정체계∣

1. 물환경 계획 추진체계

가. 물환경 관련 주요 사업계획

물환경 정책과 관련된 사업계획의 종류를 나열하자면 치수, 이수, 수질개선사업, 환경

친화사업으로 크게 구분할 수 있으며, 우리나라의 물관리 관련 업무 및 관련 행정부처는

용수 이용 및 치수를 관장하고 있는 국토해양부, 수질 및 수생태 관련 주요 업무는 환경

부, 소하천 및 풍수해 관련 업무는 행정안전부, 농업용수 관련 업무는 농림수산식품부가

각각 담당하고 있다. 주요업무에 따른 계획의 근거법도 각 부처별로 관리를 하고 있으며,

주요 관련 법률은 국토해양부의 하천법, 지하수법, 댐건설 및 주변지역지원에 관한 법률,

환경부의 수질 및 수생태계보전에 관한 법률, 하수도법, 4대강수계법1), 행정안전부의

소하천정비법 및 농림수산식품부의 농어촌정비법이 각각 부서별로 관리되고 있다. 이들

물환경 관련 계획들에 대한 추진체계를 간단하게 살펴보도록 한다.

1) 국토종합계획

국토계획이라 함은 국토를 이용·개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적·사회적

변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을

말하는 것으로, 국토기본법 제6조에서 국토 전역을 대상으로 하여 국토의 장기적인 발전

방향을 제시하는 종합계획이라고 설명하고 있다. 또한 군사에 관한 계획을 제외하고 다른

법령에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획에 최우선 계획으로서, 계획 수립을 위해서

국토해양부장관은 사전에 시장·군수 등의 의견을 듣고 시도지사와 충분히 협의해야

1) 4대강수계법 : 한강수계 상수원수질 개선 및 주민지원 등에 관한 법률, 낙동강수계 물관리 및 주민지원

등에 관한 법률, 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률, 영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원

등에 관한 법률.

제2장 ․ 물환경 계획과 의사결정체계 ∣ 7

하는 것으로 나타나 있다. 또한 국토기본법 제11조에 의하면 공청회를 열어 국민 및 관계

전문가 등으로부터 의견을 청취하여 제시된 의견이 타당하다고 인정되는 경우 국토종합

계획의 수립에 반영하도록 하고 있다. 국토해양부장관은 국토종합계획을 수립하거나 확

정된 계획을 변경하고자 하는 때에는 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어야

하며, 사전에 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하고 시·도지사의 의견을 청취하도

록 하고 있다.

2) 수자원장기종합계획

주요 물환경 정책의 최상위법이 될 수 있는 하천법의 국가 등의 책무(제3조)에 대한

법률에서 국가는 하천에 대한 효율적인 보전·관리를 위하여 하천에 관한 종합적인 계획

을 수립하고 합리적인 시책을 마련할 책무를 지며, 지방자치단체는 국가의 시책에 따라

필요한 조치를 하고 그 관할구역의 특성에 맞는 계획을 수립·시행하도록 하고 있다.

물환경 정책(사업)계획에 있어서 수자원장기종합계획은 국토종합계획 다음으로 최우

선 계획으로서 수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 목적으

로 하고 있다. 20년 단위의 수자원장기종합계획을 수립하고, 5년마다 그 타당성 여부를

검토하여 필요한 경우 그 계획을 변경하도록 하고 있다(하천법 제23조, 2010. 10. 16.).

또한 계획을 수립하거나 변경 시에는 관련 중앙행정기관장과 협의한 후 중앙하천관리위

원회의 심의를 거쳐야 하고, 이를 관계 중앙행정기관장에게 통지하도록 하고 있다.

3) 하천기본계획

물환경 정책이 이수부문과 치수부문으로 나뉘듯, 수자원장기종합계획도 하천기본계

획과 유역종합치수계획으로 나누어 계획을 수립하고 있다. 하천기본계획은 하천의 이용

및 자연친화적 관리에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 10년 단위로 수립되도록

하고 있다. 하천관리청은 5년마다 타당성 검토를 통해서 계획을 변경할 수 있도록 하고

있으며(하천법, 2010. 10. 16), 변경 시에는 행정기관의 장과 협의 후 하천관리위원회의


심의를 거치도록 하고 있다.

하천관리위원회에서는 하천관리에 필요한 중요한 사항을 심의하고 하천수 사용에 관

한 분쟁을 조정하기 위하여 국토해양부에 중앙하천관리위원회를 두고, 시·도에 지방하

천관리위원회를 두도록 하고 있다. 하천관리위원회의 구성은 중앙하천관리위원회의 경

우 관계 행정기관에 근무하는 공무원과 전문 인력으로, 중앙하천관리위원회는 위원장과

부위원장 1인을 포함한 50인 이내, 지방하천관리위원회는 30인 이내로 구성하게 된다.

전문 인력에 관한 규정은 대학에서 하천공학, 환경공학, 수문학, 수리학, 경제학 또는

법률학을 가르치는 조교수 이상, 판사, 검사 또는 변호사 자격, 수자원개발, 하천, 도시,

환경, 법률 및 경제에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로 한정하고 있다. 하천법 시행령

제62조에 의하면 하천수조정협의회를 두어 하천수 조정 및 배분에 관한 사항, 조정협의

회 운영에 관한 사항, 그밖에 하천수의 조정에 관한 사항 등을 심의하도록 하고 있다.

하천수조정협의회의 구성은 관할 홍수통제소장이 위원장이 되고 위원들은 하천관리청

또는 홍수통제소의 공무원, 수자원개발 하천, 도시, 환경, 법률 또는 경제에 관한 학식과

경험이 풍부한 자, 하천구역의 하천수 사용권리자 및 관련 이해관계자, 시민단체 관계자

중 시도지사가 추천한 자, 댐 등의 설치자가 추천하는 자, 위원장이 하천수 사용과 이해

관계가 있다고 인정하는 자로 구성되게 된다.

4) 유역종합치수계획

유역종합치수계획의 경우는 하천유역의 수자원 개발·이용의 적정화, 하천환경의 개

선, 홍수 예방 및 홍수 발생 시 피해의 최소화 등을 위하여 10년 단위로 수행하는 치수계

획이다(하천법, 2010. 10. 16). 국토해양부장관은 유역종합치수계획이 수립된 날부터

5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 계획을 변경하게 되어 있다. 또한 계획

을 수립하거나 변경하기 위해서는 방재업무 관련 기관 등 관계 행정기관의 장과 협의한

후 지방하천관리위원회(유역이 두 개 이상의 시도에 걸치는 경우에는 개개의 해당 하천

관리위원회를 포함)의 자문 및 중안하천관리위원회의 심의를 거치도록 되어 있으며,


지역주민 등의 의견을 반영할 수 있도록 대통령령으로 유역관리협의회를 구성 할 수

있도록 하고 있다.

유역관리협의회 구성과 관련하여서는 하천법 시행령 제21조에 규정되어 있으며, 위원

장은 국토해양부의 지방국토관리청장이 되며 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 공

무원 중 소속 기관장이 추천하는 자와 해당유역의 주민 중 시도지사가 추천하는 자,

시민단체(비영리민간단체 지원법 제2조에 따른 비영리민간단체)에서 추천하는 자, 수자

원개발, 하천, 도시, 환경 법률 및 경제에 관한 학식과 경험이 풍부한 자, 유역내의

홍수 조절기능을 가진 하천시설의 운영관리자가 포함된다. 단 공무원 이외의 비율이

1/2이 되지 않아야 한다고 규정되어 있다.

5) 댐건설장기계획

댐건설장기계획은 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률(2010. 5. 31)을 근거로

수자원을 효율적이고 환경친화적으로 개발하기 위하여 10년마다 수립하도록 하는 계획

으로 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 댐건설장기계획에 반영하도록 하고 있다. 댐건

설장기계획 수립 시에는 각종 용수의 수급전망을 실시하고 댐건설이 환경에 미치는 영향

을 최소화하기 위한 방안을 마련하도록 하고 있다. 또한 댐건설장기계획 수립 시에는

관할 시·도지사의 의견을 듣고 관계중앙행정기관의 장과 협의 후 하천법 제87조에

의해 “중앙하천관리위원회의”심의를 거치도록 하고 있다. 이 경우 전원개발촉진법

제4조 규정에 의한 전원개발사업추진위원회의 심의를 거친 사항은 심의에서 제외한다.

전원개발사업추진위원회의 위원장은 지식경제부차관으로 하고 위원으로 기획재정부·

행정안전부·국방부·교육과학기술부·농림수산식품부·지식경제부·환경부·국토

해양부·방송통신위원회·소방방재청 및 산림청의 공무원 및 기관장이 지명하는 각 1인

으로 구성된다. 기본계획 수립 후 대통령령이 정하는 바에 따라 댐건설에 관한 실시계획

이 수립되고 승인되며, 국토해양부장관 또는 시도지사는 그 내용을 고시하고 관계행정기

관의 장과 댐사용권설정예정자에게 이를 통지하도록 하고 있다. 댐건설사업시행자는


댐의 건설에 필요한 토지, 건물 기타 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리,

광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리를 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에

관한 법률 제19조에 의해 수용 또는 사용할 수 있도록 하고 있다.

6) 농업생산기반 정비계획

농림수산식품부장관은 농어촌정비법 제3조에 의거하여 농지, 농어촌용수 등의 자원을

효율적으로 이용하여 농업 생산성을 높일 수 있도록 농업생산기반 정비계획을 수립하도

록 하고 있다. 농업생산기반 정비사업 중 물환경 관련 주요사업은 생활용수, 농업용수,

공업용수, 수산용수, 환경오염 방지를 위한 용수의 개발사업, 경지정리, 배수개선, 농업

생산기반시설의 개수·보수와 준설 등 농업생산기반 개량사업, 농수산업을 주목적으로

간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대 개발사업, 농업 주산단지(主産團地) 조성과 영농시

설 확충사업, 농업용 저수지, 담수호 등 호수와 늪의 수질오염 방지사업과 수질개선사업

을 들 수 있다. 이러한 농업생산기반 정비계획은 농어촌정비법 제3조에 따른 자원 조사

결과를 바탕으로 수립되게 되며 농업생산기반 정비사업 시행자는 환지에 따른 민원이나

이해관계자 간의 분쟁을 효과적으로 조정하기 위하여 환지심의위원회를 구성하여 운영

하여야 하도록 하고 있다.

7) 수질 및 수생태계 보전계획

국가 및 지방자치단체는 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2010. 4. 15)에서 수질

및 수생태계 보전계획을 수립하고 이에 따라 수질 및 수생태계 현황을 파악하고 적절한

관리대책을 강구하도록 하고 있다. 환경부장관은 대권역별로 수질 및 수생태계 보전을

위한 기본계획을 10년마다 수립하도록 하고 있는데, 주요 사항은 수질 및 수생태계 변화

추이 및 목표기준, 상수원 및 물 이용 현황, 점오염원, 비점오염원 및 기타 수질오염원의

분포 현황, 점오염원, 비점오염원 및 기타 수질오염원에 의한 수질오염물질 발생량 등이

포함된다. 환경부장관은 대권역계획을 수립 시에 중앙행정기관장 및 4대강수계법에 의


한 관계 수계관리위원회와 협의 하여야 하고 변경 시에도 동일한 절차가 필요하다. 대권

역계획에 중권역 및 소권역 계획 수립 시에도 시도지사와 시장, 군수, 구청장에게 이를

통보하여야 한다.

주요내용 관련계획 관련부처

하천법 이수·치수·하천관리

수자원장기종합계획

유역종합치수계획

하천기본계획

국토해양부

지하수법 지하수의 이용 및 관리 지하수관리기본계획 국토해양부

댐건설 및

주변지역지원

등에 관한법률

이수·치수, 댐건설 및 주민지원 댐건설장기계획 국토해양부

수질 및

수생태계보전에

관한법률

수질 및 수생태계 보호수질 및 수생태계

보전계획환경부

하수도법 수질 및 하수도관리 하수도정비기본계획 환경부

4대강수계법* 4대강 유역통합관리 및 주민지원 오염총량관리기본계획 환경부

소하천정비법 소하천관리 소하천정비종합계획 행정안전부

농어촌정비법농촌용수 및 농업생산기반

시설관리농업생산기반 정비계획 농림수산식품부

<표 2-1> 물 관련 주요 법률 관련 계획 및 내용

※ 4대강수계법 : 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률,

낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률,

금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률,

영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한법률.

물환경 관련 정책 및 계획은 <표2-1>과 같이 이수·치수 계획 관련 업무는 주로

국토해양부가 담당하고 있으며 특히 수자원종합계획에 따른 유역종합치수계획, 하천기

본계획, 댐건설장기계획이 그 주요계획의 중심을 이룬다고 할 수 있다. 이와 관련되어

행정안전부가 담당하고 있는 소하천정비종합계획과 농림식품부가 담당하고 있는 농어촌

용수계획이 밀접한 연관성을 가지고 있다. 환경부는 주로 물환경 정책에서 수질부분을

담당하고 있으며 효율적이며 효과적인 수질관리를 위해서는 실질적인 유량관리를 하고

있는 국토해양부와의 긴밀한 정책 공조 및 협조체계의 유지가 필요하다.


나. 물환경 사업 검토체계

물환경 관련 계획을 통한 구체적인 목적을 달성하기 위해서 실행 계획이 수립이 되고

실행계획에 따른 구체적인 사업이 시작된다. 어떠한 사업이 시작되기 전에 부처 간의

협의, 지역주민과의 공청회 혹은 관련 전문가로 구성되어 있는 협의회의 승인과 같은

절차가 필수적으로 진행되어 사업으로 인한 부정적 효과의 최소화를 위한 노력이 이루어

진다. 이러한 절차들 중 예비타당성 조사, 환경성검토(사전환경성검토, 환경영향평가)같

이 사업의 수행 여부를 결정하기도 하는 행정부처 간의 협의사항도 있다. 물환경 사업

중 댐건설 사업 절차를 살펴보면 각각의 단계에서 예비타당성 조사의 역할과 환경성검토

의 시점 및 사업이 진행됨에 따라 이해당사자의 개입이 어느 단계에서 활발하게 이루어지

는지도 살펴볼 수 있을 것이다.

단계 업무내용

1. 기획단계

수자원장기종합계획 수립(국토해양부)

⇓

댐건설 장기종합계획 수립(국토해양부)

⇓

2. 타당성조사 단계

예비타당성조사(기획재정부)

⇓

타당성조사(수자원공사)

⇓

3. 환경영향평가 단계 환경영향평가 협의(환경부)

⇓

4. 공표단계

기본계획 수립 및 공고(국토해양부)

⇓

댐건설 예정지 지정 및 고시(국토해양부)

⇓

5. 설계단계

기본설계(수자원공사)

⇓

실시설계(수자원공사)

⇓

실시계획 수립 및 공고(국토해양부)

⇓

6. 건설단계 건설(수자원공사)

※ 자료: 지속적인 수자원 확보를 위한 정치적 이해갈등의 조정 및 협력관계 제도화 연구(2004).

<그림 2-1> 댐건설 절차도


1) 예비타당성조사

1999년 도입된 예비타당성조사 제도는 대규모 개발사업에 대한 개괄적인 조사를 통하

여 경제성 분석, 정책적 분석, 투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방법 등 사업의

타당성을 검증함으로써 대형 신규 사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성을 높이기

위한 제도이다.

예비타당성조사는 크게 경제성 분석과 정책성 분석으로 나누어 실시되고 있다. 경제성

분석을 통해 수요 및 편익추정, 비용 추정, 경제성 및 재무성 평가, 민감도 분석이 이루어

지고, 정책성 분석을 통해 지역경제 파급효과, 지역균형개발, 사업추진 위험요인, 정책

의 일관성 및 추진의지, 국고지원의 적합성, 재원조달 가능성, 상위계획과의 연관성,

환경성이 검토된다. 예비타당성조사의 주요 절차는 아래와 같이 이루어 진다.

① 사업의 개요 및 기초자료 분석

·조사대상 사업의 추진배경, 목적, 경위, 계획된 사업내용 파악 등 제공된 기초자료

를 검토하여 조사의 쟁점을 도출한다.

② 경제성 분석

·대상사업의 국민경제적 효과와 투자 적합성을 분석하는 핵심적 조사과정으로서 비

용-편익 분석(Cost-Benefit Analysis)을 기본적인 방법론으로 채택한다.

·수요 추정: 각종 분석모형과 자료, 직접조사 등에 의해 해당 사업의 결과물에 대한

수요를 추정한다.

·경제적 타당성 평가: 계량화된 비용과 편익을 기준으로 B/C비율, 순현재가치

(NPV), 내부수익률(IRR) 등을 산정한다.

·재무적 타당성 평가: 재정부담의 규모를 예측하기 위하여 사업 자체의 수익성을

평가한다.

③ 정책적 분석

·경제성 분석에는 포함되지 않으나 사업 수행의 타당성을 평가하는 데 중요한 평가항

목들을 분석한다.


·본 평가항목: 지역낙후도, 지역경제 활성화, 국고조달 가능성, 관련계획과 일치성,

환경성 평가 등이 있다.

·특수 평가항목: 해당 사업에 특수한 쟁점으로 사업의 타당성 평가에 중요하게 고려

하는 평가항목이다.

④ AHP 기법을 활용한 종합평가

·경제성 분석과 정책적 분석 결과를 바탕으로 조사에 참여한 조사팀의 의견을 수렴하

여 사업의 타당성을 종합적으로 평가한다.

·다기준 분석(Multi-Criteria Analysis) 방법의 일종인 AHP(계층화분석법:

Analytic Hierarchy Process)기법을 활용하여 사업시행의 적절성을 계량화된 수

치로 도출한다.

·사업의 추진 여부, 사업간 투자 우선순위 등을 결정하고, 사업의 최적 대안과 추진시

기 등에 대한 정책적 제언을 제시한다.

예비타당성 조사는 전문가집단에 의해서 이루어지는 절차라 할 수 있으며 예비타당성

조사에서 이해당사자들은 주로 정책결정자와 각 정부부처가 이해당사자가 될 수 있을

것이며, 사업으로 영향을 받을 수 있는 잠재 이해당사자들에게는 정보 공개가 제한되는

단계이기도 하다.

2) 사전환경성 검토

사전환경성 검토는 환경정책기본법에 따라 2000년 8월 17일부터 시행되었고, 각종

개발계획이나 개발사업을 수립·시행할 경우 초기 단계에서 입지의 타당성, 주변환경과

의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려하여 개발과 보전의 조화, 곧 환경친화적인 개발을

꾀할 목적으로 도입되었다. 즉, 기존의 환경영향평가제도가 입지의 타당성 등 근본적으

로 친환경적인 개발을 유도하는 데 한계가 있고, 난개발로 인해 국토훼손, 수질오염,

교통난 등이 심각한 사회문제로 대두됨에 따라 도입된 제도이다.

지속 가능한 개발계획 및 이념의 실현, 사전 입지의 타당성 검토를 통한 합리적 대안의


제시, 환경영향평가 협의기간 단축 및 효율성 제고 등이 그 주요 기능과 역할이며, 이에

따라 개발계획이나 개발사업을 수립·확정 또는 사업을 인가·허가·승인·지정하는

관계 행정기관의 장은 환경부장관 또는 지방 환경관서의 장과 미리 협의해야 한다.

사전 협의대상은 행정계획과 개발사업이 있으며 행정계획의 경우 ① 국토·지역·도

시의 개발 ② 농공단지의 조성 ③ 수자원 개발 및 하천의 이용·개발 ④ 체육시설의

설치 및 수련지구 조성 ⑤ 골재 채취 등이다. 작게는 마을정비구역 지정, 광역시설계획,

농공단지 지정, 소하천정비 종합계획 등 83개 행정계획으로 세분된다.

개발사업은 보존용도지역에서 일정 규모 이상의 개발사업, 농림지역·개발제한구

역·습지보호지역 등에서 5,000~5만㎡ 이상의 개발사업 등이다.

사전환경성검토제도의 시행절차 중 행정계획의 경우 검토서 초안이 작성된 후에 관계

행정기관의 장은 검토서 초안, 주민공람의 장소·기간, 설명회의 장소·일시 및 의견의

제출기간·방법 등을 중앙일간신문 및 대상지역 지방일간신문에 각각 1회 이상 공고하여

야 하며, 공람기간은 20일 이상으로 하여야 하고, 검토서 초안에 대하여 공청회·토론회

등을 실시할 수 있다. 이 경우 검토서 초안, 공청회 등의 장소·일시 등을 그 개최예정일

14일 전까지 중앙일간신문 및 대상지역 지방일간신문에 각각 1회 이상 공고하도록 관련

법에서 명시하고 있다.

상위계획에서 물환경 관련 사전환경성검토 대상 행정계획은 「댐건설 및 주변지역지

원 등에 관한 법률」에서 언급하고 있는 댐건설장기계획과 댐건설기본계획, 「소하천정

비법」의 소하천정비종합계획, 소하천정비중기계획, 소하천정비시행계획 및 「하천

법」의 하천기본계획으로 총 6개이며, 이 중 과거의 물분쟁 사례를 검토해 본 결과

댐건설 기본계획이 연구의 범주로 적합하다고 판단된다.

3) 환경영향평가

환경영향평가제도란 개발사업의 사업계획을 수립함에 있어서 해당 사업으로 인하여

환경에 미치는 해로운 영향을 미리 예측·분석하고 부정적인 환경영향을 줄이는 방안을


마련하는 계획과정의 일환이며 의사결정을 지원하는 수단이다.

환경영향평가제도는 자연생태계의 파괴와 환경오염문제가 갈수록 심각해짐에 따라

오염물질의 처리 등 사후대책만으로는 환경문제에 대한 근본적인 해결이 어렵다는 인식

하에 각종 개발계획의 추진단계에서 환경적인 측면을 미리 고려하기 위한 사전 예방적

정책수단으로 도입되었다.

1990년 환경청이 환경처로 승격되면서 환경법체계를 전면 개편함에 따라 환경영향평

가에 관한 사항을 ｢환경정책기본법｣에 규정하고, 주민 의견수렴 및 사후관리제도를 도입

하여 환경영향평가가 한 단계 발전하는 계기가 되었으나 환경정책의 기본방향을 정하고

있는 ｢환경정책기본법｣에서 환경영향평가 대상사업의 범위, 시기, 협의절차 등 구체

적·집행적 사항까지 정해야 하는 등 입법상의 문제와 제도운영상 나타난 문제점을 개선

하기 위하여 1993년 6월 ｢환경영향평가법｣이 제정되었다.

그 동안 환경영향평가제도는 ｢환경보전법｣에서 ｢환경정책기본법｣, ｢환경영향평가법｣

으로 그리고 다시 ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법｣으로 그 근거법이 변경되어

왔고, 그 과정에서 환경영향평가는 사전예방적 환경정책수단으로서 개발과 보전의 균형

추 역할을 수행함으로써 개발로 인한 환경훼손을 최소화하고 환경보전에 대한 사회적

인식을 제고시켜 왔다는 긍정적인 평가와 더불어 (개발사업자는) 환경영향평가를 단순한

협의과정으로만 인식하여 평가협의만 거치면 모든 환경적 책무를 이행한 것으로 생각하

여 협의내용의 이행에 무관심한 경우가 많았고, 시민단체 등은 환경영향평가가 의사결정

수단으로 활용되지 못하고 사실상 결정된 사업계획에 대하여 오염저감방안 정도만 제시

하는 등 사후 환경관리수단으로 운영되고 있다는 비판도 제기하여 왔다(환경백서2009).

바꾸어 얘기하면 환경영향평가가 사업의 수행 여부를 결정하는 중요한 협의과정임에

는 분명하지만, 사업과 관련된 이해당사자들의 참여를 통한 의사결정이 이루어지도록

하는 도구로 활용되지는 못했다는 점을 시사한다.

위에서 살펴본 바와 같이 예비타당성검토의 경우 사전환경성검토와 환경영향평가가

주민공람과 공청회 개최라는 수단을 통하여 정보공유를 통한 의사소통이라는 쌍방향

의견교환 측면에서 봤을 때 이해당사자들의 적극적인 개입이 상대적으로 배제되어 있다


는 것을 알 수 있다. 다만, 사전환경성검토와 환경영향평가에서 주민공람 및 공청회

개최가정책결정자들의 의사결정과정에 영향을 미쳤는지는 의문으로 남는다.

사전환경성검토와 환경영향평가의 정책결정을 위한 그 개입시기를 비교하여 보면 사

전환경성검토는 중요한 의사결정 전(예: 협의할 때 심의의결을 요청하기 전 등) 즉 입지

결정과 같은 상위 단계에서의 주요한 의사결정 전에 검토가 이루어지고, 환경영향평가는

고시 전, 허가 전, 실시계획 승인 전 등 해당 사업의 허가 전에 진행된다. 따라서 전체적인

의사결정과정의 관점에서 바라보았을 때 사전환경성검토는 구체적인 실행계획이 수립되

기 전 잠재 이해당사자들 간의 갈등을 최소화시킬 수 있는 방향으로 유도하는 역할을

수행하여야 하며, 사업실행 직전에 이루어지는 환경영향평가는 실제 이해당사자들의

환경적 이견을 조율하고 조정하는 역할을 수행하여야 할 것이다.

2. 물환경 계획 추진사례(댐건설을 중심으로)

가. 용담댐 건설사례

용담댐 건설은 전주·익산·군산·군장지역 등 전주권 및 서해안개발사업지역에 생활

및 공업용수 등의 안정적 공급, 홍수조절에 의한 금강 중·하류지역의 홍수피해 경감,

그리고 수력발전시설에 의한 전력자원의 개발 등을 도모하고자 추진되었으며, 그 추진과

정은 <표 2-2>와 같다. 용담댐의 사례는 댐건설로 인한 환경피해에 따른 건설 자체의

찬반 여부보다는 건설 이후의 운영과 관리의 문제가 부각된 사례이다. 주요 쟁점 사항으로

금강수계의 용담댐이 건설되면 충청·대전광역시는 대청호의 유입량이 줄어들게 되어

수질악화를 발생시킬 수 있으므로 대책을 마련할 것이 필요하다는 주장 및 댐건설 시의

용수배분계획에서 전북·전주권의 인구 과잉 산정으로 용수배분이 적절하지 못하기 때문

에 재조정이 필요하다는 주장과 충청·대전광역시의 수질악화 대책 마련과 물배분 재조

정은 지역이기주의이므로 당초 계획대로 추진이 필요하다는 주장이 맞선 사례이다.


연 도 내 용

1988. 11. 전주 광역도시권개발사업의 예비 조사

1989. 타당성조사 시작

1991. 11. 댐기본계획 공고(건설부공고 제138호)

1992. 10 환경보전대전시민연합은 용담댐 건설 시 예상되는 충청지역 피해내용 조사 및 감시 활동

전개

1993. 01 용수권 배분 조정, 수리권 명시 법제화를 주장하는 전·충청권 용담댐건설대책협회 구성

1995. 03. 한국수자원공사 발주용역 실시

1998. 10. 용담댐축조 완료

1998. 총 방류량 21t 중 15.5t 전북지역, 5.4t 하류로 방류토록 결정

2000. 06. 용수배분 근거로 사용된 2021년의 전주 인구가 과다 추정되었다는 충남대학교 환경문제연

구소 용역결과 보고서 발표

2000. 10. 용담댐 완공

2000. 10. 대전·충청권 용담댐담수중지가처분신청서 법원 제출

2000. 11 용담댐 담수 시작

2000. 12. 대전·충남위원회는 용수배분 조정, 용담댐물 배분 조정을 위한 공동조사단 구성 요구

2001. 03. 금강수계물관리대책협의회 구성

2001. ~

2002. 10

7차례의 용담댐관련공동조사위원회 운영을 통한 분쟁 해결

<표 2-2> 용담댐 건설 추진과정

자료: 건설교통부, 2007.

나. 영월댐 건설사례

남한강상류에 위치한 영월(동강)댐 건설은 한강 중·하류지역에 안정적인 용수를 공

급하고 댐하류부의 홍수피해를 경감하며 수력발전을 목적으로 추진되었으며 1997년

7월 타당성조사를 바탕으로 1997년 영월댐 기본설계 및 실시설계가 이루어지면서 본격

적으로 추진되었다. 댐건설이 논의되는 초기에 환경부와의 이견과 지역주민의 반발 속에

서도 건설교통부와 수자원공사는 제도적 절차를 기준으로 큰 문제없이 추진해 갔다.

그러나 1997년 댐건설예정고시를 계기로 환경운동연합이 영월댐 개발정책에 개입하여

조직적으로 반대하자 언론의 관심 속에 댐건설문제가 사회적 관심이 되었다. 이로 인하

여 댐건설은 장기화되었고, 지역주민의 생존권까지 위협받기도 하였다. 이후 비공식적으

로만 반대입장을 나타내던 수몰예상지역의 지방자치단체 및 지방의회가 공식적으로 반

대를 표명하게 되면서 갈등이 시작되었다.

영월댐 추진과정 중의 주요쟁점 사항은 댐건설 예정지 인근의 비수몰 지역주민들을


연 도 내 용

1990. 12.~

1992. 07.한강수자원종합계획: 영월댐 타당성조사

1996. 02.~

1997. 12.기본설계 및 실시설계(수자원공사)

1997. 06. 09. 환경영향평가협의 요청(건교부→환경부)

1997. 08. 02. 환경영향평가보완 요청(환경부→건교부)

1997. 08~

1997. 11.동강현지답사 및 주민접촉(환경운동연합)

1997. 09. 22. 댐건설 예정지 지정 고시(건교부)

1997. 09.~

1997. 10.댐건설 및 주변지역관련법률심사(건교부)

1997. 11. 06. 무분별한 댐건설반대 100인 선언(환경운동연합)

1998. 02. 12. 환경영향평가서 1차보완 제출(건교부→환경부)

1998. 02. 25. 영월댐 건설에 대한 정책토론회(환경운동연합)

1998. 05. 07. 영월댐 건설의 안전성과 환경문제(수자원공사, 한국물학술단체)

1998. 07. 22. 영월댐 백지화 촉구 100인 선언

1998. 09. 11. 영월댐 건설사업 생태환경조사

1998. 09. 20. 석회암지대의 댐건설문제 강연회

1998. 09 영월댐 수몰지 동굴 세부조사

1998. 10. 동강댐 건설에 대한 정책제안서

1998. 12. 30. 동강댐 반대표명(영월군의회)

1998. 12. 31. 영월댐 심층수리지질 조사

1999. 02. ~

1999. 07.영월댐합동평가단 운영(수자원공사, 건교부)

<표 2-3> 영월댐 건설 추진과정

중심으로 고향 지키기를 주장하며 영월댐 건설 백지화를 주장하였고, 환경NGO가 하나

의 축으로 결집하여 환경운동연합과 같은 영월댐 건설반대 네트워크를 형성하였다. 지방

자치단체는 초기 조건부 찬성 입장에서 반대 조직 및 환경적 이슈에 관한 여론의 자연보

호의 중요성 및 댐건설로 인한 편익보다 환경보존으로 얻을 수 있는 무형의 가치에 대해

여론이 형성됨에 따라 반대 입장으로 바뀌었다. 환경운동연합의 댐건설을 전제한 영월댐

합동평가단은 구조적 문제점을 가지고 있음을 지적하는 둥 이러한 찬반논쟁이 계속됨에

따라 총리실의 물관리정책조정위원회에서는 댐건설의 전면적이고 공정한 검토를 위하여

관련부처 및 환경단체 등으로부터 전문가를 추천받아 5개 분과(홍수, 물 수급, 환경

댐안전 및 문화) 34명으로 민간공동조사단을 구성하기에 이른다.


연 도 내 용

1999. 03. 25. 물절약범국민운동 선포식 및 캠페인

1999. 04. 08. 영월댐 반대 기자회견(강원도 지사)

1999. 04. 26. 영월댐 반대 결의문채택(강원도의회, 충북도의회)

1999. 07. 09. 영월댐합동평가단 해체

1999. 08. 26. 영월댐공동조사단 구성(물관리정책조정위원회)

2000. 03. 21. 영월댐 백지화방침 발표(민주당)

2000. 05. 19. 공동조사단활동 종료(국무총리실)

2000. 06. 05. 대통령 영월댐백지화 발표(대통령)


다. 한탄강댐 건설사례

한탄강댐건설계획은 1996년부터 1999년까지 임진강유역에 집중호우에 의한 홍수가

발생하여 경기북부 지역에 232명의 인명피해와 약 1조 6천억원의 재산피해가 발생하면서

추진되었다. 정부는 1999년 수해방지기획단을 구성하여 수해복구·하도정비·펌프장시

설보강 등을 단기대책으로 하고, 2009년까지 홍수조절용 댐건설을 장기대책으로 하는

‘수해방지종합대책’을 발표했다. 당시 정부가 발표한 한탄강댐 건설안에는 수해방지

기능과 함께 경기북부지역의 용수 수요증가에 대비한 안정적 용수공급. 수력발전·기득

수리시설 및 하천 기능의 정상적인 유지 등이 포함되었다. 이와 관련하여 한탄강댐 건설로

인하여 피해가 집중되는 상류지역인 철원·포천과 연천지역에서 댐건설의 반대가 심하였

으며 철원·포천·연천군의 공동대책위원회, 한탄강네트워크 등이 건설교통부의 입장에

강하게 반발하면서 갈등이 발생하였다. 반대측 주장은 한탄강댐 건설에 따른 대부분의

지역주민의 삶의 터전 상실, 농작물의 피해를 포함한 인근 지역주민의 피해보상이 적정수

준이 아니라는 것이었다.


연 도 내 용

1995. 06~

1997. 12.임진강유역조사(건설교통부)

1996. 07. 26. ~

1996. 07. 28.경기북부지역 집중호우 발생

1997. 12 임진강수계 종합치수대책 수립

1998. 08.03.~

1998. 08.08.경기북부지역 집중호우 발생

1998. 12.~

1999. 12.수도권지역 수자원개발계획 수립조사(건교부)-한탄강댐기본계획

1999.07.31.~

1999. 08. 02.경기북부지역 집중호우 발생

1999. 12. 20.수몰지 내 군시설 이전 관련 국방부 협의(국방부→건교부) 군요구지역에 이전조건으

로 동의, 상세계획 수립 시 별도 협의 요망

1999. 12 . 28 대통령비서실 수해방지종합대책 수립(한탄강댐 건설계획수립)

2000. 01 수도권수자원개발계획 수립 통보(건교부→수자원공사)

2000. 01. 22 수해방지종합대책 및 세부실천계획 통보(건교부→수자원공사)

2000. 02. 임진강댐(한탄강댐) 기본설계관련 협조 요청(건교부→국방부)

2000. 02.~ 05. 군부대 합동정밀조사

2000. 05. 15. 임진강댐 건설 관련 국방부협의(안) 보고((수자원공사→건교부)

2000. 06. 15. 임진강댐 기본설계 협조 요청(건교부→국방부)

2000. 12. 15. 한탄강댐 기본설계용역 준공

2001. 01. 20.한탄강댐 계획에 관한 업무 협조 요청(서울지방국토관리청→수자원공사)- 한탄강

댐(댐운영계획을 홍수조절 위주로 변경 추진)

2001. 01.~ 07. 한탄강댐기본계획(안) 작성

2001. 08.~ 10. 한탄강댐환경영향평가(초안)공람, 주민의견수렴 및 설명회

2001. 11.~

2003. 06한탄강댐기본계획(안) 관련기관 협의(8개 기관)

2001. 12.~

2003. 06한탄강댐환경영향평가 협의(환경부)

2002. 01.~

2002. 03.댐타당성 및 환경영향평가서 재검증 실시(환경부)

2002. 05. 07. 댐타당성 및 환경영향평가 재검증 결과 총리 보고

2002. 06. 14. 환경영향평가 보완 요구(환경부→건교부)

2002. 07. 22. 환경영향평가서보완보고서 제출(건교부→환경부)

2002. 08. ~ 09. 한국환경정책·평가연구원(KEI), 경기도 환경영향평가 자문단 대상 보완설명

2002. 10. 16. 환경영향평가 재보완 요구(환경부→건교부)

2002. 12. 16. 환경영향평가 재보완 보고서 제출

2003. 04. 14한탄강댐기본계획(안) 작성제출 및 협의

- 환경부에서 KEI 및 환경영향평가전문위원 의견 취합 검토

2004. 05.~

2004. 10.지속위 갈등해결 프로세스 진행

2004. 11. 02 지속위 갈등조정소위 최종 결정 발표

<표 2-4> 한탄강댐 건설 추진과정


연 도 내 용

- 천변저류지 2개소와 새로운 홍수조절용댐 건설

- 공동협의회 구성, 1년 이내 확인절차 마무리 후 사업 추진

2004. 11. 30 지속위 공동협의회 구성을 위한 운영소위원회 구성

2004. 12. 09 국회 예결위 감사원 감사 청구

2005. 01.~

2005. 05.

PCSD 공동협의회 구성 추진

- 구성원 부족 등에 의해 진행되지 못함.

2005. 01.~

2005. 02.

감사원 감사(건설물류국)

- 수문자료 확보 없이 기본홍수량을 산정하고, 매개변수를 조정하여 댐홍수조절효

과가 2,700 t/sec 되는 것으로 댐건설 추진

- 댐과 제방 등 치수 대안 검토 시 제방 사업비용 과다 추정

- 댐건설 편익을 늘리는 등 댐의 경제성 평가 소홀

2005. 05. 23.~

2006. 08. 22.

국무조정실 임진강유역홍수대책특별위원회 운영

- 한탄강댐 관련 국정현안 정책조정 회의 후 국무총리를 위원장으로 하는 임진강유

역홍수대책특별위원회 및 실무위원회 설치 운영

- 홍수조절용댐+천변저류지 건설방안으로 결정

2006. 12. 20. 한탄강홍수조절댐 기본계획 수립 고시(건설교통부부 고시 제2006-551호)

2007. 02. 28.한탄강홍수조절댐 실시계획 고시(서울지방국토관리청고시 제2007-30호) 및 공사

착공

2007. 03. 08 한탄강홍수조절댐건설 기본계획 고시 처분 취소소송

2009. 05. 소송 기각


3. 시사점

앞 절에서 개략적으로 살펴본 물환경 사업의 사례에서 물환경 계획(주로 댐건설 사업)

이 행정기관 내부에서 전문가와 정책결정자 주도로 검토되고 수립됨으로써 주민의 참여

가 공람이나 공청회 등의 제한적인 형태로 이루어져 온 것을 확인하였다. 이에 따라

구체적인 사업으로 현실화 되는 과정에서 분쟁이 시작되고 있지만 실질적으로는 그 이전

인 계획단계에서 잠정 이해당사자 간에 이미 분쟁이 내재되어 왔다. <표 2-5>에서 보는

바와 같이 영월댐, 한탄강댐의 경우 공청회가 의무화되어 있는 환경영향평가 단계에서

갈등이 표출되었음을 알 수 있다.


구 분 용담댐 영월댐 한탄강댐

유역조사 ○ ○ ○

댐건설장기계획수립 ○ ○ ○

예비타당성조사 ○ × ×

타당성조사 ○ ○ ○

기본설계 ○ ○ ○

환경영향평가 ○ ○(갈등발생) ○(갈등발생)

중앙건설기술심의위원회심의 × × ○

댐건설예정지정 및 고시

(특정다목적댐법 존재 시)○ ○ ○

기본계획수립 및 공고 ○ - ○

실시설계 ○ - ○

실시계획 승인 요청 × - ○

실시계획 수립 및 공고 ○ - ○

공사 ○ - ○

준공허가 신청 ○ - -

댐사용권설정 신청 ○ - -

댐관리 ○ - -

댐건설 ○ 댐건설 백지화 공사중

<표 2-5> 댐사업 추진과정


물환경 사업의 특징은 중앙정부 혹은 중앙정부와 지방정부가 주도하면서 편익은 다수

의 사회구성원들이 함께 공유하고 이로 인한 피해는 특정 소수에게 사익의 희생이라는

형태로 부담되어 왔다는 것이다. 결국 다수의 이익을 대표하는 공익이라는 목표 하에

형성된 공공정책은 생활환경의 변화에 반대하는 이해당사자와 충돌하게 된다. 이러한

상황은 다수의 이해를 대변하는 중앙 혹은 지방정부와 소수의 권익을 주장하는 지역주민

들 간의 정치적 또는 이념적 갈등으로 표출된다.


결과적으로 물환경 정책 및 사업을 둘러싸고 표면적으로 발생하는 분쟁과 갈등은 개발

가치와 수용자들의 환경적 가치관의 충돌과 피해보상에 대한 이해관계의 충돌로 요약

할 수 있다. 이러한 갈등 상황은 물환경 문제와 관련된 사실관계의 규명 요구와 법과

제도상에서 보장된 절차를 문제 삼는 양상을 띠게 된다. 그 이면에는 관료제적인 행정편

의주의가 원인으로 지적되고 있으며, 물환경 정책의 추진과정의 의사결정에 있어서 불투

명성과 비합리적인 보상에 의해 가중되고 있는 실정이다. 최근 이러한 문제점들을 바로

잡기 위한 노력들이 시도되고 있음에도 불구하고 과거로부터 누적되어 온 불신은 쉽게

해소되지 않고 있다. 결과적으로 물환경 정책과정에서 정부의 정책을 수용해야 하는

수용자들은 피해의식에서 무조건 반대부터 하자는 의식이 팽배해 왔다. 시민참여와 의사

결정의 투명성이 결여되어 있는 과거의 의사결정 후의 사후문제 해결(설득과 강요) 방식

의 물환경 사업이나 정책을 추진하는 방법은 더욱 수용되기 힘들게 되었다.

이러한 환경에서 정책 수용자나 사업에 대한 피해자들은 불신을 당연시하고 현 제도적

의 틀에서는 해결할 수 없다는 인식이 더욱 확산되었으며 자신들의 요구를 더욱 집단화하

고 과격화하는 방식을 선택하여 왔다. 공익이라는 명분을 가진 대부분의 물환경 정책의

경우는 수용자들에게 적절한 보상이 없는 희생을 요구하여 철저히 수용자들의 이해관계

를 돌볼 수 없었던 것이 사실이다. 또한 경제적 보상과 함께 무형의 사회적, 정신적

자산의 피해에 대한 보상 논의가 거의 없었다는 점도 크게 자리 잡고 있다. 최근 맹꽁이

보다 못한 주민이라는 이야기가 나오고 있는 시점에서 대부분 생활환경을 유지하려는

성향이 강한 수용자들에게 사업의 편익이 미치는 효과에 대한 생각보다는 무조건 반대하

는 경향을 초래하였고, 이는 물환경 정책과정에 있어서 큰 문제점으로 제기되고 있다.

물환경 사업계획과 관련하여 한정된 시간과 그 복잡성으로 인하여 구체적인 인과관계

를 명확히 구분하고 가능한 모든 상황을 검토하는 것은 거의 불가능하다. 하지만 공익을

위해 정책을 펼치는 정부가 이러한 정책 추진의 시급성으로 인한 시간의 한계와 자연을

상대로 한 물환경 정책의 불확실성에 대해 정책 수용자들에게 사실 규명을 소홀히 함으로

써 정부의 신뢰성을 떨어뜨릴 필요는 없다. 따라서 물환경 정책이나 사업을 계획하고

추진하는 과정에서 다양한 대안들 가운데 그 타당성을 판단하려는 노력과 동시에 다양한


의견과 비판적 견해를 수용하는 적극적인 자세를 보이는 것이 중요하다. 그렇게 하기

위해서는 물환경 정책 수립이나 사업계획과 관련하여 인과관계를 명확히 구분할 수 있는

기술을 확보하고 자연현상에 존재하는 불확실성을 낮출 수 있는 기술상의 개선이 시급하

다. 예를 들어 대안의 충분한 평가와 검토는 이해당사자들을 이해시켜 협상이 가능하게

할 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 따라서 물환경 문제에 대한 객관적, 과학적인 정보의

제공은 선입견과 편견, 상호불신, 과민반응, 막연한 피해의식, 지역 간 대립, 가치관,

이해관계의 대립 등의 요인으로부터 물환경 사업이나 정책을 추진하는 데 있어서 분쟁과

갈등을 완화시킬 수 있다.

이처럼 물환경 사업과 정책결정과정에서의 절차적 합리성 및 투명성 확보와 다수의

의견을 수렴할 수 있는 타협적 자세와 정치적 상호작용 능력을 증대시킬 수 있는 의사결

정체계의 개선이 필요하다고 하겠다.


∣ 제3장·물환경 거버넌스의 시민참여와

합의형성∣

1. 물환경 거버넌스

가. 물환경 거버넌스의 개념과 유형

거버넌스(governance)는 1970년대까지 국민국가 차원에서의 정부(government)와

동일한 의미로 이해되었으나 1970년대 말부터 국가 중심의 관리체계 위상과 역할의

한계에 대한 논의가 활발해짐에 따라 거버넌스 개념은 중앙정부 중심의 통치양식에서

분리·분화되면서 정부의 역할을 보완 또는 대체하는 개념으로 자리 잡게 되었다. 국제

적으로 거버넌스에 대한 논의가 시작된 것은 1980년대 중반부터이며 World Bank,

IMF, UNDP, OECD 등을 중심으로 한 국제기구들은 제3세계 국가들의 발전을 관리하

기 위한 사회통합체계 구축과 이를 위한 국가의 관리능력을 강화하는 방안으로서 거버넌

스에 상당한 관심을 가지기 시작했다. 이러한 거버넌스의 등장은 전통적 정부의 기능과

역할에 대한 새로운 변화의 필요성과 당위성을 반영하게 되었으며, 사회체제나 정부의

역할을 설명하는 중요한 개념으로 자리 잡게 되었다.

최근 거버넌스에 대한 관심은 기존의 통치 또는 관리체제로는 해결이 힘든 새로운

문제들에 대한 대안적인 해결 기제로 주목받기 시작했다. 정부중심의 기능과 역할의

한계를 보완하는 차원에서 거버넌스는 관심분야에 따라 국정관리, 네트워크 통치, 공치

(共治), 협치(協治), 또는 관치(管治) 등으로도 불리고 있으나, 최근에는 간략하게 거버넌

스로 많이 부르고 있다. 그러나 거버넌스가 구체적으로 무엇을 의미하고 있는지를 보편

적인 개념으로 설명하기에는 다양한 해석과 의미가 부여되고 있다는 것을 알 수 있다.

거버넌스와 관련한 개념 정의와 이론화 과정 속에서 시대적 상황과 요구의 변화에 따라

제3장 ․ 물환경 거버넌스의 시민참여와 합의형성 ∣ 27

개념 자체가 변화되어 왔으며, 그 결과 거버넌스에 대한 이해와 기대 수준들이 다양한

형태로 혼재되어 왔다.

오늘날 주로 논의되고 있는 거버넌스의 개념은 국가, 시장, 시민사회의 경계 영역을

가로질러 다양한 주체들이 참여와 연대, 소통의 과정을 통해 서로의 경험과 지식을 공유

하고 신뢰를 형성함으로써 공동의 문제를 함께 해결하고 발전방향을 모색해 나가는 대안

적인 통치체제 또는 협력적 관리체제를 의미한다고 볼 수 있다(환경부, 2004).

한편 접근 방식 및 주도적 행위자의 특성을 기준으로 시장 주도형, 정부 주도형, 시민

사회 주도형으로 구분(정규호와 문순홍, 2000; 김석준 외, 2000)하였다. 또한

Rhodes(2000)는 거버넌스를 일곱 가지 유형으로 분류하였는데 이 중 바람직한 거버넌

스(governance as good governance)의 개념을 제시한 바 있다. 경제적 자유주의자들

을 중심으로 탈규제와 민영화를 추진하는 시장 주도형 거버넌스는 국가가 사회에 제공하

는 공공복지서비스의 규모와 시장에 대한 공적 규제를 줄이는 데 초점을 맞추고 있다.

이와 같은 시장 주도형 방식은 국가가 담당해 왔던 공적 활동과 이와 관련한 권한의

상당부분을 사회적 취약계층의 보호에 무책임한 주체들에게 넘겨줌으로써 국가의 최소

안전망 역할마저 위협할 수 있다. 따라서 시장이 주도하는 거버넌스의 한계를 극복하기

위해서는 국가로부터 수동적으로 받는 고객으로서의 시민 역할에서 벗어나 자신의 삶에

대한 실질적 주인으로서의 시민으로 역할을 새롭게 정립할 필요성이 대두된다(환경부,

2004).

정부 주도형은 기업가적 정부(entrepreneurial government)가 주도하는 거버넌스

로 정의될 수 있으며, 기존의 위계적이고 권위적인 통치방식의 문제점을 해결하기 위해

다양한 이해관계자들을 의사결정과정에 폭넓게 참여시켜 보다 효율적이고 효과적인 관

리체제를 구성하려는 노력에서 등장하였다. 정부 주도형 거버넌스는 기업을 중심으로

개발된 관리기법들을 공공부문에 도입·적용시켜 조직의 유연화를 도모하면서 동시에

정부가 담당해오던 공적 역할과 권한 중 부담스러운 영역들을 시민사회로 이전시키려는

특성을 가지고 있다(DiGaetano and Lawless, 1999; Pierre, 1999). 하지만 정부 주도

형 거버넌스가 시민사회의 참여를 보장한다고 하더라도 다양한 사회적 요구를 반영하는


데는 한계가 있으며 오히려 이들을 관리의 대상으로 취급함으로써 대의적 민주주의의

정당성과 사회적 응집력을 보장해 주지 못하는 문제점이 발생할 가능성이 있다. 따라서

진정한 통치역량은 통치 주체에 대한 정당성과 참여자들 간의 신뢰 수준과 밀접한 관련이

있는 만큼 시민사회 영역의 발전에 기반을 둔 새로운 정부활동 방향과 역할을 찾아야

할 것이다(환경부, 2004).

시민사회 주도형 거버넌스는 시민사회의 보다 적극적인 참여를 전제로 하고 있으며

이를 통한 보다 포괄적인 참여는 효과적인 의사결정에 필요한 정보교환을 촉진하고 의사

결정에 정당성을 부여하며 실행수단의 효과성을 높여줄 것으로 기대되고 있다. 하지만

현실의 불평등한 권력관계가 존재하고 있는 상황에서 거버넌스에서 강조하는 다양한

행위자들간의 참여와 협력보다는 새로운 갈등과 문제를 발생시킬 수 있다. 시민들이

가지고 있는 이해관계의 직접적인 분출과 여과과정 없이 의사결정과정에 이것을 투입시

키는 과정이 바람직한 결과를 반드시 가져다주지는 못한다는 점을 깊이 인식할 필요가

있다(환경부, 2004).

바람직한 거버넌스는 결국 사회적 공익성을 핵심 가치기준으로 하여 보다 활성화된

시민사회와 새로운 기능과 역할을 부여받은 정부가 유기적으로 결합됨으로써 당면한

사회적 과제를 보다 효과적이고 민주적으로 해결할 수 있는 것을 말한다. 시민사회의

활성화는 단순히 시민사회의 영향력과 권력자원의 정도가 높다는 차원을 넘어 성찰성과

공익적 가치에 대한 책임성을 동반하는 것을 의미한다. 활성화된 시민사회를 중심으로

다양한 사회적 거버넌스를 형성하고며 새로운 공적 영역을 창출하고 확장시켜 나가면서

토론과정을 통해 이해관계와 선호도를 재정의함으로써 참여자들 스스로 공익적 가치에

대한 이해와 합의형성이 이루어지도록 해야 할 것이다(환경부, 2004).

앞서 내용적인 범위의 차원과 주도적 행위자의 특성을 기준으로 거버넌스를 분류하였

는데 이해관계에 따라서는 갈등적 거버넌스와 협력적 거버넌스로 구분할 수 있다(주재복

과 한부영, 2006). 갈등적 거버넌스는 이해관계가 대립적이고 갈등상태에 있는 경우로

상호 배타적인 관계를 통해 서로 적대적이고 대립적인 관계를 형성한다(김선욱, 2001).

갈등적 거버넌스에서의 대응방식은 주로 항의 시위 등을 통해 이루어진다. 갈등적 거버


넌스에서는 공식적이고 지속적인 협의의 공간이 존재하기보다는 사안에 따라서 갈등과

논쟁이 존재한다. 이에 반하여 협력적 거버넌스는 상당 수준 이해관계가 일치할 때 나타

나며 행위자들의 대응방식은 주로 대화와 타협을 통해 이루어진다(김선욱, 2001). 따라

서 협력적 거버넌스에서는 협의의 공간이 존재하고, 이러한 공간은 지속적이고 공식적으

로 이루어진다. 또한 이러한 공간은 위원회나 협의회 등의 형식으로 제도화될 가능성도

있다. 협력적 거버넌스에서 행위자들은 서로 자신의 요구를 합리적으로 드러내고 상대방

을 설득함으로써 자신의 이익을 관철할 수 있기 때문에 상호이해와 협력을 형성할 수

있다.

나. 물환경 거버넌스의 개념과 구성 방향

기존의 국가 중심적 통치 또는 관리체제로서는 해결이 힘든 새로운 유형의 문제들이

등장함에 따라 새로운 형태의 통치체제인 거버넌스가 주목 받게 되었고 물환경 문제

역시 거버넌스로서의 등장과 함께 주목을 받은 것이 사실이다. 물환경 문제를 거버넌스

적 관점에서 다루기 시작한 것은 새로운 것이 아니며 물환경 문제가 가지고 있는 역사성

을 고려한다면 당연한 것으로 보인다.

물환경 거버넌스에 대한 논의들은 주로 이수, 치수, 수질개선의 문제들이다. 이수

측면의 거버넌스는 사회규모의 팽창과 더불어 물의 효율적인 이용과 보전을 위해 정부를

포함한 다양한 이해당사자가 참여하는 형태로 발달되고 있다. 치수적 문제는 자연재해인

홍수와 관련된 문제로 인명피해와 재산피해가 직접손실의 형태로 나타나기 때문에 문제

해결의 중심 역할을 정부가 수행하는 형태의 정부 주도형 거버넌스가 발달되고 있다.

환경 측면의 거버넌스는 소득수준 증대에 따른 삶의 질 향상 욕구와 과거 개발 단계에서

간과되었던 수질 및 수생태 관련 문제를 다루며 시민사회의 보다 적극적인 참여 형태로

발달되고 있다.

앞에서 물환경 사업의 추진체계와 사업 추진에 따른 물환경 갈등의 사례를 중심으로

살펴보았고, 이에 따라 물환경 거버넌스의 정의를 다음과 같이 도출하고자 한다. 물환경

거버넌스의 개념은 국가 중심의 물환경 정책결정과 하향적인 정책집행의 틀에서 벗어나


현재 발생하고 있는 물환경 사업 추진상의 문제점을 해결하기 위해 국가와 시민사회가

과거와 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하여 공통의 목표를 달성해 나가

는 사회적 조정양식 및 통치체제라 할 수 있다. 물환경 거버넌스를 통하여 물과 관련된

갈등을 조정하고 기존의 국가 중심의 제도를 보완하여 보다 효율적인 물관련 갈등관리가

이루어지도록 정책수립주체와 시민사회 구성원의 상호 노력을 전제로 한 것이다.

하지만 이와 같은 자율적 조정을 통한 협력적 관리체제로서의 물환경 거버넌스 유형이

주로 비교적 협상의 전통이 강한 서구 국가들로부터 비롯된 것이기에 우리 현실에 적용되

기 위해서는 여러 가지 검토되어야 할 측면이 많다. 특히 협상을 통한 학습과정에 기반을

둔 협력이 중요하며 이를 위해서는 제도적인 조건들이 전제되어야 하지만 협력의 당위성

만 강조되어 기존 관리체제의 전환이나 협상 지원을 위한 노력이 부족하여 왔다.

따라서 물환경 문제의 본질적인 해결을 위한 바람직한 물환경 거버넌스는 다양한 이해

당사자들의 참여와 협의를 통한 학습과정 속에서 공동의 합의를 이끌어 내는 실질적인

방법론이 중요하게 다루어져야 한다. 또한 당면한 이수, 치수, 환경문제에 대한 공동해결

을 추구하는 협의의 거버넌스의 적용이 아니라 사회제도의 개선과 합의형성을 추구하는

광의의 거버넌스가 필요한 실정이다.

UNESCAP에서는 참여성(participation), 공정성(rule of law), 투명성(transparency),

책임성(responsiveness), 합의지향성(consensus oriented), 형평성과 포용성(Equity and

inclusiveness), 효과성과 효율성(effectiveness and efficiency), 공공에 대한 설명성

(accountability)의 8가지 요소로 바람직한 거버넌스를 제시하였다. 또한 주재복과 한부

영(2006)은 바람직한 거버넌스에서는 기본적으로 시민의 실질적인 참여가 활성화되고,

정책과정이 투명하여 모든 사람들이 적은 비용으로 관련 정보에 적절히 접근할 수 있어야

하며, 행위자의 행동에 책임성을 담보할 수 있어야 한다고 주장하였다.

물환경 거버넌스를 협력적이고 성공적으로 운영하는 데 영향을 미치는 요인으로 이해

당사자의 참여정도와 개별 이해당사자의 특성과 관계, 물환경 사업의 특성 등과 같은

이해당사자의 참여와 관련된 요인, 정보 및 전략의 공유방식, 이해당사자들의 역할 및

책임의 설정, 의사결정방식, 이해당사자의 대표성, 거버넌스 내에서 일어나고 있는 행위


자들 간의 상호작용을 조정하고 관리하는 내부의 프로토콜 등 합의형성을 이루기 위한

요인으로 나눌 수 있다. 본 연구에서는 이와 같이 물환경 거버넌스에 영향을 미치는

이해당사자의 참여와 합의형성을 중심으로 의사결정체계 구축을 위한 방법론을 제시하

고자 한다. 하지만 진정한 물환경 거버넌스를 실현하기 위해서는 이 두 가지 요소 이외에

이해당사자의 명확한 역할 및 책임 설정, 역할과 책임을 감시할 수 있는 감시장치의

활용, 이해당사자에 대한 보상체계의 확립 등의 추가적인 연구가 필요할 것으로 보인다.

2. 물환경 계획 과정의 시민참여

가. 물환경 계획에서 시민참여 현황

과거에는 수자원 개발을 통한 보다 경제성·효율성 중심으로 개발을 추진해야 하는

시대적 당위성으로 인해 정부의 일방적인 국책사업 결정과 집행이 반복되었으며, 이

방식이 효과적일 수 있었다. 그러나 경제규모 및 수준 향상, 소득 증대 등으로 인한

사회간접자본이 확충되면서 환경의 가치가 부각되고, 지속가능성 및 사회적 수용성 등을

고려하는 민주적 물환경 사업 추진에 대한 요구가 생겨나기 시작하였다.

정부가 정책을 추진하는 과정에서 사회적 갈등이 야기되는 주요한 원인 중의 하나는

과거에서 비롯한 정부 또는 전문가 주도의 비공개 정책 형성일 수 있다. 이러한 정책결정

과정은 시민참여를 배제하거나 형식적으로 참여시키는 것으로 나타나는 것으로, 제한된

정보제공을 통한 정책의 정당화 및 추진으로 나타나는 경향이 있다.

시민들의 경우 사전의 참여가 결여된 상태에서 신문 등 대중매체를 통해 어떠한 계획

이 추진되고 있는지 알게 되는 경우가 많으며, 실질적이며 구체적인 참여(정책반영의

기회 혹은 정책결정의 기회)기회는 거의 없다. 설명회나 공청회는 계획이 거의 확정된

상태에서 이루어지는 행정상의 철차로 인식될 정도로 회의 내에서 관련 모든 이해당사자

들의 수렴된 의견이 반영되는 경우는 거의 없는 것으로 분석되었으며, 오히려 계획 초기

에 지역주민의 의견수렴이나 전문가의 지식을 이용한 계획안을 작성하는 것이 보다 유효


한 것으로 판단된다. 실질적으로 한국환경정책·평가연구원(정회성, 2006)에서는 협의

회 형식의 시민참여에서 중요한 것은 협의회를 설치하는 것만으로는 문제해결에 도움이

되지 않는다는 점을 지적하였으며, 계획의 어느 단계에 어떠한 목적으로 협의회를 설치

하는가에 따라 그 영향력이 달라지므로 의사결정 각 단계에서의 시민참여방안의 도입이

필요하다고 언급하였다.

기존의 물분쟁사례로부터 공공사업과 관련된 물환경 사업을 비공개로 진행하거나 정

보의 공개가 미흡한 상황에서 갈등이 발생해 온 것을 알 수 있다. 실제로 갈등사례가

많은 댐건설사업계획의 경우 댐건설장기계획과 이를 뒷받침하는 물수급 전망이 포함된

수자원장기종합계획에 의해 수립되게 된다. 이 두 계획 모두 하천법과 「댐건설 및 주변

지역 지원 등에 관한 법률」에 명시된 바와 같이 계획을 수립하거나 변경 시 “중앙하천

관리위원회”의 심의를 거치도록 하고 있다. 하천법 제87조(하천관리위원회의 설치 등)

3항 이하를 살펴보면 중앙하천관리위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 50인

이내의 위원으로 구성되며, 중앙하천관리위원회의 위원장 및 부위원장은 고위공무원단

에 속하는 일반직 공무원으로서 국토해양부에 근무하는 자 중에서 국토해양부장관이

지명하는 자가 되고, 위원은 관계 행정기관의 공무원과 아래의 하나에 해당하는 자 중에

서 국토해양부장관이 임명 또는 위촉하는 자로 구성되도록 명시하고 있다.

①「고등교육법」에 따른 대학에서 하천공학·환경공학·수문학·수리학·경제학

또는 법률학을 가르치는 조교수 이상의 직에 있거나 있었던 자

② 판사·검사 또는 변호사의 자격이 있는 자

③ 수자원개발·하천·도시·환경·법률 및 경제에 관한 학식과 경험이 풍부한 자

결국 물환경 정책의 최상위 법정계획이 될 수 있는 수자원장기종합계획과 이를 통해

구체적 공급계획을 수립하는 댐건설장기종합계획의 수립 시 계획수립 주체는 관련부처

공무원 및 관련부처가 임명 혹은 위촉하는 전문가 집단임을 알 수 있으며, 수자원장기종

합계획 수립 시 시민참여는 현재 법제도상 불가능함을 알 수 있다. 다만 2006년 수자원장


기계획 수립 시 물 수급 전망에 주요쟁점인 물 수요예측의 적정성 확보를 위해 구성된

협의회가 만들어진 사례를 들 수 있지만 실질적이고 효과적인 잠재 이해당사자들의 참여

대신 시민단체와 전문가로 한정된 형태로 볼 수 있다. 타당성조사 단계에서의 예비타당

성조사 역시 전문가 집단에 의해 이루어지고 있어 실질적인 시민참여의 가능성은 현

제도상 불가능한 것으로 보인다.

타당성조사 다음으로 이루어지는 환경영향평가는 사업계획을 수립·시행함에 있어

당해 사업의 경제성(예비타당성조사)·기술성(타당성조사)뿐만 아니라 환경적 요인도

종합적으로 비교·검토하여 최적의 사업계획안을 모색하기 위해서 이루어진다. 즉 정책

결정자는 크게 경제성, 기술성, 환경성을 고려한 최적의 정책을 결정하게 되는 것이다.

다시 말하면, 환경성이 어떠한 정책이나 사업계획을 결정함에 있어 반드시 결정적인

역할을 한다는 것이 아닐 수 있다는 것이다. 더욱이 흥미로운 사실은 환경적 요인을

고려하기 위한 환경영향평가 단계에서야 사업과 관련된 가시적이고 구체적인 정보들이

관련 이해당사자들에게 공개된다는 점이다.

「환경영향평가법」제13조(환경영향평가서의 작성)와 14조(의견수렴 및 평가서초안

의 작성)에서 사업자가 환경영향평가대상사업을 시행하려고 할 때는 환경영향평가에

관한 서류를 작성하도록 규정하고 있다. 사업자가 평가서를 작성 시 설명회나 공청회

등을 개최하여 환경영향평가대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역주민의 의견을

듣고 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 명시하고 있다. 결과적으로 이 과정에서 관련

이해당사자의 참여와 시민참여가 가능한 것을 알 수 있다.

또한 환경영향평가서 초안의 공람을 통하여 주민의견을 제출할 수 있으며 대통령령이

정하는 범위의 주민의 요구가 있을 때에는 공청회를 개최하여야 하고 공청회 종료 후

7일 이내에 환경부령이 정하는 바에 따라 공청회 개최 결과를 주관 시장, 군수, 구청장에

게 통지하도록 규정하고 있다. 이러한 절차를 거쳐 완성된 환경영향평가서 검토가 환경

부 주관 하에 이루어지며 평가서의 환경성 고려 수준에 따라 보완 요청이 이루어질 수도

있다. 따라서 주민들은 평가서 초안을 공람할 수 있는 권한과 이와 관련하여 관련 의견을

제출할 수 있고 공청회의 개최를 요구하는 수준의 시민참여가 가능함을 알 수 있다.


하지만 이러한 주민참여가 주민의 의견수렴과 평가서에서의 반영 여부에 대한 의견

제시 정도로 그치고 있어 주민의견을 반영하여 어떠한 합의절차를 거친 후 평가서를

작성하여야 하는 것인지는 명시화되어 있지 않다. 공청회와 관련하여서도 「행정절차

법」“제3절 공청회”에서 개최, 발표, 및 제시된 의견의 반영을 언급하고 있지만 실질

적으로 발표된 의견을 수렴하기 위한 구체적인 절차는 명확하게 제시되어 있지 않다.

이렇듯 환경영향평가 절차에서 이루어지는 주민참여는 합의 형성 및 도출을 위한 주민참

여의 성격보다는 절차상의 한 부분으로 인식되고 있는 것이 현실이다.

결과적으로 현재 물환경 계획 수립과정에서 시민참여와 관련된 주요 쟁점은 시민을

포함한 이해당사자들에게 제공되는 정보공개 시점과 정보공개를 통한 참여기회의 확보

임을 알 수 있다. 이와 더불어 시민참여의 활성화를 위해서는 법과 제도적 뒷받침이

이루어져야 할 것으로 보인다. 물환경 계획의 수립이 완료되고 그 계획의 실행을 위한

사업이 어느 정도 구체화된 상태에서의 정보공개를 통한 시민참여는 이미 그 근본적인

의미가 희석되어졌다고 볼 수 있다.

시민참여를 통한 어떠한 성과(갈등의 조기 해소를 통한 사업의 원활한 진행 혹은 합의

를 통한 사업의 수행이라는 관점)가 반영되기에는 이미 늦어버린 경향이 있음을 영월댐

과 한탄강댐 사례의 절차를 보더라도 쉽게 알 수 있다. 또한, 앞에서 기술했듯이 기획단

계에서의 시민참여 기회의 제한 및 예비타당서조사나 환경영향평가단계에서의 실효성있

는 시민참여를 통한 의견반영의 제도적 한계를 극복할 때 보다 성숙한 시민참여를 통한

최선의 정책수립이라는 공공의 숙제를 해결할 수 있을 것이다.

나. 유역통합관리와 시민참여

앞서 살펴본 바와 같이 물환경 분야는 업무의 폭이 넓고 다수의 이해당사자가 포함되

어 복잡한 특성이 있으며 관련 분야의 업무가 다양한 부처에 산재되어 계획 및 관리되고

있어 이에 대한 조정이 쉽지 않다. 전통적인 물환경 분야의 이수, 치수, 수질개선 사업은

그동안 개별적인 사업단위로 수행되어온 면이 있으며 부처간 협의가 어렵고 사업의 중복

성 등 다양한 문제점을 유발시켜 왔다. 1992년 리우 지구정상회의에서 채택된 어젠더


21에 의해 통합수자원관리(Integrated Water Resources Management, IWRM)라는

새로운 개념의 물관리 개념이 도입되었다. 통합수자원관리 개념의 주요 전략목표는 경제

적 효율성, 사회적 공평성, 환경적 지속가능성의 관리를 위한 수단으로 주목받게 되었다.

최근 이러한 통합수자원관리는 인간과 자연이 공존하는 건전한 물 순환체계 구축을

위한 유역통합관리로 물환경 관리의 패러다임이 변하고 있다. 유역통합관리는 관리 기반

이 기존의 행정구역이 아닌 유역이 물환경 관리의 기본단위가 되며, 유역 내의 물, 토지,

식생, 기타 자연자원의 균형적인 이용과 보전을 통해 자원의 지속성을 유지하기 위한

체계적 조정과정이라고 할 수 있다. 유역관리의 특징은 아래와 같이 정리될 수 있다

(Cobourn, 1999).

① 한 가지 환경문제를 다루는 단편적인 접근방식이 아니라 유역 내의 원활한 물공급,

수질개선, 생태계보전 등의 문제 등을 그들 간의 상호작용을 고려하여 통합적으로

다룬다.

② 용수공급이나 홍수통제뿐만 아니라, 생물서식지, 오염예방, 수질 등의 물과 직·간

접적으로 관련된 수량과 수질문제를 동시에 다룬다.

③ 인간을 포함하여 생태계 전체를 대상으로 하므로 기본적으로 학제 및 분야를 망라

한 다양한 이해당사자의 참여가 요구된다.

④ 현재와 미래의 문제, 해결책, 결과를 모두 고려함으로써 궁극적으로 지속가능함을

목적으로 한다.

⑤ 유역은 여러 행정구역을 포함하므로 모든 수준에서의 정부 간 또는 정부 내 기관과

의 대화, 협력, 이해, 협조가 요구된다.

⑥ 효과적인 유역의 크기는 관리 목적에 따라 다르나 용수공급 및 배분은 대유역,

비점오염원은 중유역, 수질문제는 소유역이 바람직하다.

⑦ 유역관리는 모든 문제를 하나의 거대한 계획을 통해 일시에 해결하기보다는 점진적

이고 지속적인 환경개선을 강조한다.

⑧ 지역주민을 포함한 모든 이해당사자에 대한 계속적인 교육 및 홍보를 시행한다.


⑨ 지역주민을 포함한 유역의 이해당사자들은 일반적이고 장기적인 목표 또는 비전을

개발·공유해야한다.

물환경 관리의 성공을 위해서는 물의 생성, 이용, 순환과 관련된 사회, 정치, 경제,

문화, 자연환경 등 다양한 여건에 대한 종합적인 고려가 있어야 가능할 것이다. 특히

물환경 관리에 대한 종합적인 진단과 대안의 구상 및 이행과 모니터링을 통해 얻어지는

비전의 공유는 필수적이라 할 수 있다. 이와 관련하여 이해당사자들이 물환경 정책과정

과 계획 및 관리에 광범위하게 참여하는 것은 대단히 중요하며 이를 통해 사회적 인식변

화도 이루어질 수 있을 것이다. 이해당사자의 참여는 물환경 관련 쟁점사항을 사전에

파악하여 완전한 갈등 해소가 어렵더라도 갈등 해소의 방향 설정이 가능하며, 대책이

필요한 실질적인 문제점을 사전에 파악 및 개선책의 도출, 이해당사자 간의 관계 개선을

통한 합의 도출, 갈등의 핵심 파악 등에 도움이 될 수 있다.

Walesh(1989)는 7단계로 나누어 유역통합관리 방안을 제시하였는데 <그림 3-1>은

이러한 절차를 도식화한 것이다. 그림에서 보는 바와 같이 유역통합관리의 모든 과정에

시민참여가 이루어져 유역협의체와 같이 긴밀한 공조체제 하에서 이루어질 것을 강조하

였다. Plate(1993)는 유역통합 관리를 위해서는 의사결정자와 전문가들은 예측 및 모의

도구(시스템 분석과 모의, 물수급 전망, 재정 예측 등), 영향평가 도구(환경영향평가,

사회영향평가, 위험영향평가 등), 의사결정 도구(최적화 모델링 기법, 의사결정분석 및

지원), 평가도구(경제성평가, 절차평가, 실행기준 평가 등), 실행도구(규제와 경제성,

사회적수용성, 갈등해결 기술, 교섭과 자발적 동의, 참여방법 등)의 분석적 도구와 기술

들을 사용할 것을 권장하였다. 이와 같이 유역통합관리에서의 시민참여는 필수적 요소이

며 중요한 수단으로 물환경 계획 수립 시 반드시 포함되어야 할 것이다.


<그림 3-1> Walesh의 과정 중심의 종합계획

다. 시민참여를 위한 제안

시민참여는 물환경 관련 문제에 대해 시민이 이해당사자로 참여함으로써 권한과 책임

을 부여하여 사회적 인식의 변화를 이룩해 낼 수 있을 것이다. 실제로 물환경과 관련한

다양한 문제점들을 해결하기 위해서는 공공의 지지와 사회적 합의형성이 필요하므로

물환경에 대한 정보의 제공과 계획 절차의 투명성 확보는 점점 중요해져 가고 있다.

또한 정책결정이 이루어지기 전에 영향을 받는 사람들이 표명한 견해를 수용하여 의사결

정의 질을 높일 뿐만 아니라 일반인과 전문가의 이해도 및 지식을 보다 넓게 활용함으로

써 정책의 효과적인 집행률이 높아질 수 있을 것이다. 본 연구는 시민참여를 통해 의사결

정과정의 투명성을 확보하고 자연현상에 대한 불확실성을 이해시킴으로써 물환경 분야

에 대한 인식 제고를 꾀할 수 있을 것이다.

시민참여는 사회가 성숙됨에 따라 강하게 나타나는 기본적인 욕구로서 국민의 알권리

의 충족일 것이다. 기존의 정보 공유 방법은 정부가 시민을 위해 정보를 생산하고 전달하

는 일방적인 관계(정보의 전달)와 시민이 정부에게 피드백을 보내는 양방향관계(수동적

참여) 그리고 정부와 파트너십에 바탕을 둔 관계(적극적 참여)로 나눌 수 있다(과학기술

정책연구원, 2002). 정부에 의한 정보의 전달은 시민의 요청에 따른 정보에 대한 수동적

접근과 정부가 시민에게 정보를 배포하려는 적극적인 조치 모두를 포함하며 정보의 제공

이 특정인에 대해 제한적일 수밖에 없다. 수동적 참여는 정부가 시민의 견해를 알고자

하고 그래서 정보제공이 필요한 이슈에 대해 사전에 명확하게 하고자 할 경우이며 공청회

등이 이에 해당된다. 적극적 참여는 최종정책결정이나 정책형성에 대한 최종적인 책임은


정부가 지지만 정책선택을 제안하거나 정책대화를 형성하는 것이 시민의 역할로 인정된

다. 마지막으로 거버넌스적 참여는 물환경 분야의 공공 이슈에 대한 협력적 의사결정을

위하여 이해당사자의 협의과정을 통해 상호 입장과 정보를 공유하여 합의형성이 원활하

게 이루어질 수 있다. <그림 3-2>는 시민참여 정도에 따른 정부와 이해당사자의 상관관

계를 나타낸 것이다.

<그림 3-2> 정책과정에서 시민참여와 영향력

결론적으로 시민참여의 효과를 극대화 하기 위해서는 의사결정으로 영향을 받는 이해

당사들 구성 시 대표성이 중요하고, 참여 시기는 가급적 조기에 참여할 수 있는 기준이

필요하며, 참여를 통한 의사결정이 정책결정 결과에 어느 정도 반영되는 것이 중요하다.

또한 시민참여를 통한 쟁점이 성공적으로 해결되기 위해서는 적절한 정보의 제공이 보장

되어야 하며, 의사결정과정을 구조화하고 합리성을 보여줄 수 있는 기법이 제공되어야

한다.


갈등 유형 주요 내용 갈등 요인 갈등 사례

이해관계 갈등

외부효과적 특성

- 상·하류가 존재하는 경우 상류에서의 행위가 하류의

유량과 수질에 영향을 미침.

- 물의 이용과 보전에 따르는 편익과 비용의 부담주체가

각각 다르게 나타나며 이에 따른 이해관계 갈등 발생

대포천

공공재적 특성

- 물은 자연보전기능, 재해와의 관련성(홍수/가뭄), 주

운기능, 친수공간기능 등 다양한 공공재적 특성을 지

니고 있음.

- 물의 공공재적 기능을 유지하기 위한 사회적 비용과

편익의 주체가 각각 다르게 나타날 수 있으며 편익이

비용보다 큰 주체들은 계획이나 정책을 지지하는 데

한탄강댐

3. 물환경 합의형성사례 분석

우리는 앞에서 물환경 정책의 종류 및 관련 법률 그리고 그 법률 및 계획을 담당하는

정부부처에 대해서 간략히 살펴보았고, 물환경정책 및 계획의 수립과 그 사업의 실행을

위한 부처 간의 협의사항인 예비타당성조사, 사전환경성검토 및 환경영향평가 제도에

대해서도 알아보았다. 물환경 정책을 추진함에 있어 구체적 시행(실시) 계획단계 전까지

는 이해당사자들에게 구체적인 정보가 공개되지 않을 뿐만 아니라 이해당사자들의 범주

가 결정되지 않을 수도 있으므로 갈등이 발생하는 경우는 많지 않다.

본 절에서는 먼저 물환경 문제의 특성을 바탕으로 물환경 갈등의 원인을 살펴본 후

물환경 사업 계획 추진에 따른 분쟁을 사업유형별, 갈등유형 및 분쟁구조별로 구분하여

물관련 분쟁을 일으키는 주요 갈등 유형을 파악하고자 한다. 다만, 갈등이 구체적으로

발생되는 시점에서 접근이 이루어지므로 앞에서 언급한 상위계획들과 관련된 물환경

갈등보다는 상위계획의 구체적 사업 실행단계에서의 갈등 즉, 상위 단계에서의 갈등보다

는 하위 단계에서의 갈등이 대부분임을 앞서 밝힌다.

물환경 문제의 특성들을 바탕으로 구체적인 물 갈등의 원인을 살펴보면 <표3-1>과

같다(경기개발연구원, 2008).

<표 3-1> 물 갈등 원인


갈등 유형 주요 내용 갈등 요인 갈등 사례

반해 비용이 편익을 초과하는 주체의 경우 반대하는

경향이 강하므로 갈등을 유발하는 요인이 됨.

물수급 불균형

- 물의 수요는 급증하는 데 반해 수질과 수량 모두가

충분하지 못할 경우 물 수요자 간의 갈등이 발생할

수 있음

가치관 갈등 개발과 보전

- 개발 위주의 정책이 활발했던 근대화 시대에는 인식하

지 못하였던 환경의 가치가 국민의 의식과 생활수준의

향상으로 그 가치가 재평가되고 있음.

- 예를 들어 양질의 수자원 확보를 위한 댐과 같은 개발행

위로 인해 환경재해로 이어질 수 있다는 인식이 강해지

고 있는 추세임

- 따라서 개발을 추진하는 집단과 환경 그 자체가 가지는

소중함에 의미를 더 부여하는 집단 간에 가치관 차이로

인한 갈등이 발생할 수 있음.

영월댐

사실관계 갈등

불확실성에 따른

위험부담

- 물은 강수량 같은 기상여건이나 지형적 특성 등과 같은

여러 변수에 의해 수량과 수질이 복잡하게 변하므로

그에 따른 정확한 예측이 어려운 과학적 분석이나 예측

기법상의 한계가 있음.

- 이러한 불확실성에서 기인한 위험부담과 관련된 사실

관계 규명이나 미래의 물 수급정책과 관련된 사실관

계, 물배분 우선권 내지는 수질 악화 시 피해복구 비용

분담과 관련한 조정의 원칙을 수립하기 어려우며 불확

실성에 기초한 자료를 통한 원칙 합의 실패에 따른

갈등요인 발생

한탄강댐

영향요인과 분석

난이

- 물관련 사실의 영향요인 파악 및 분석의 난이로 물

갈등 해소에 필요한 갈등 당사자 간의 사실관계 공유가

힘들어 갈등당사자 간 권한과 책임의 한계를 정확히

규정하기 곤란하게 되어 물 갈등 유발

한탄강댐

불확실성으로 인

한 도덕적 해이

- 물관련 상황에 대한 불확실성으로 인해 각종 이해당사

자들이 수질관리에 태만해도 그 책임에 대한 규명이

힘들어 상호 불신과 감정적 대립으로 발전할 수 있음.

구조적 갈등물관리 원칙이나

제도의 미비

- 수질·수량 통합관리 원칙의 부재, 수리권 배분 및

조정원칙의 미비로 인한 물 갈등 유발

- 물관리 정책이 치수, 이수, 수질관리로 분할해서 각

기능별 행정부처별로 산만하게 수립되는 경우가 발생

할 수 있으며 이 경우, 지방화와 물 부족에 따른 물

확보에 대한 능동적 대처를 어렵게 하여 물 갈등을

유발

용담댐

자료: 미국의 물 갈등관리 연구(경기개발연구원)의 내용을 재구성함.


가. 대포천 수질개선(수질 관련)

1) 분쟁 배경 및 개요

대포천은 부산시민의 상수원인 낙동강 물금취수장에서 약 300m 상류의 김해시 상동

면에 위치하며, 약 8.9km의 연장에 평균하폭은 10~40m에 이르는 지방 2급하천으로

1970년대까지는 맑은 수질을 유지하였지만 이후 급격한 지역개발로 인한 공장폐수와

축산농가의 증가로 인한 폐수의 유입으로 오염되기 시작하였다.

낙동강페놀사건 이후 낙동강수질에 대한 우려 속에서 부산시의 물금취수장에 인접하

여 있는 대포천이 관심지역이 되면서 1992년 정부에서는 대포천유역을 청정지역으로

고시하였다. 하지만 대포천 주변의 전업양돈농가가 증가하면서 야간에 폐수를 방류하는

일이 늘어나면서 결국 대포천은 3급수 이하로 전락하였다.

1997년 정부는 도시지역에 맑은 물을 공급하겠다는 취지로 한강·낙동강·금강·영

산강 등의 4대강의 수질개선을 위하여 1일 50만톤 이상의 취수장이 있는 지역을 상수원

보호구역으로 지정 및 관리를 한다는 4대강 특별법 입법을 예고하면서 당시에 수질오염

이 심화되고 있던 대포천일대는 낙동강 물금취수장의 상수원 보호를 위해서 상수원보호

구역으로 지정이 유력하였다. 이에 상수원보호구역의 지정은 인근주민에 행위에 대한

규제뿐만 아니라 지역의 토지가격 하락 등 축산업으로 생계를 대부분 유지하고 있는

대포천유역의 상류지역 주민들의 재산권에 영향을 줄 수 있으므로 대포천 상류지역의

김해시 상동면 주민이 상수원보호구역 지정에 적극 대응하게 된다.

가) 갈등 주체의 구조 및 주체 간 입장

김해시 대포천유역 상류인 상동면 주민의 입장은 대포천유역이 상수원보호구역으로

지정이 될 경우 대부분이 전업축산농가들로 구성되어 다른 특별한 소득원이 없고 토지가

격의 하락 등으로 인해서 재산권에 영향을 줄 수 있어 주민들의 생계에 영향이 예상되므

로 상수원수질개선특별조치법 반대대책위원회를 구성하여 상수원보호구역 지정을 반대

하였다.

환경부의 경우, 1970년대까지는 맑은 수질을 유지하던 대포천이 축산농가와 공장의


폐수들로 인해서 수질이 점점 악화되어 1997년에는 3급수 이하의 수질로 전락하게 되고,

대포천이 부산시민의 상수원인 낙동강 물금취수장에서 약 300m밖에 떨어져 있지 않아

서 부산시민의 공급되는 수질에 영향을 줄 수 있으며, 1997년 정부의 1일 50만톤 이상의

취수장이 있는 지역을 상수원보호구역으로 지정 및 관리한다는 4대강 특별법 입법예고

에 따라서 상수원보호구역으로 지정하겠다는 입장이었다.

구 분 발주처 협의자 조정자 지자체지역주민

(찬성)

지역주민(반대)

환경단체

대포천 환경부

환경부

상동면

주민

환경부 상동면주민 -

상수원보호구역으로 지정될 경우 대포천유

역의 상류마을의 토지가격하락 등으로 상동

면주민의 재산권에 영향을 줄 수 있으므로

반발

<표 3-2> 대포천 수질개선 관련 정책참여 구조

나) 주요 쟁점

주요 쟁점으로는 대포천유역 상류지역의 상수원보호구역 지정에 따른 토지가격의 하

락과 대포천유역 상류지역이 상수원보호구역 지정에 따른 주민의 생계위협 등의 재산권

에 관한 내용이다.

그 다음으로는 수질개선 문제로서, 1997년 3급수 이하의 대포천의 수질개선 및 4대강

특별법에 따른 대포천 상수원보호구역 지정이다. 대포천은 부산시민의 상수원인 낙동강

물금취수장의 300m 상류지역에 위치하고 있어 부산시민에게 공급되는 물의 수질에

영향을 줄 수 있는 상황이었다.


2) 전개 과정

사 례 대포천 수질개선

일 시 1997년~2002년 4월

분쟁원인

1970년대까지 맑은 수질을 유지하였으나 이후 급격한 지역개발로 인하여 공장폐수와

축산농가 증가로 축산폐수방류가 증가하면서 낙동강페놀사건과 더불어 수질오염에 대한

관심이 증가, 1997년 부산시는 대포천을 청청지역으로 고시하였으나 오히려 수질 오염은

증가하여 환경부는 4대강 수질개선을 위해 1일 50만톤 이상의 취수장이 있는 지역을

상수원보호구역으로 지정·관리한다는 내용의 4대강 특별법을 입법예고하였다. 이에 대포

천은 상수원보호구역으로 지정되었다. 하지만 대포천유역의 상동면 주민은 상수원보호구

역의 지정은 주민의 행위에 대한 규제 및 지역토지가격의 하락 등 축산 외에 농업소득이

없는 상류마을 사람들의 재산권에 영향을 줄 수 있다고 반발

갈등주체 환경부 대포천유역 상동면 주민

갈등내용

1970년대 까지 맑은 수질을 유지하던 대

포천이 공장폐수 및 축산폐수방류로 인

하여 수질등급이 3급수 이하로 되면서

4대강 특별법에 따라 대포천을 상수원보

호구역으로 지정

상수원보호구역으로 지정될 경우 대포천유역

의 상류마을인 상동면의 토지가격하락 등으로

주민의 재산권에 영향을 줄 수 있으므로 반발

사업진행

경위

·97.1

·97.2

·97.4

·97.4

·97.4

·97.6

·97.6

·97.8

·97.12

·98.3

·99.7

·99.7

·99.10

·00.8

·00.9

·01.7

·02.4

4대강 수계특별법 입법예고(환경부)

상수원수질개선특별조치법 제정반대 대책회의(상동면번영회)

상수원수질개선특별조치법 제정반대 탄원서 작성

보호구역지정반대 및 수질개선대책 위원회 구성

상수원수질개선특별조치법 제정반대 호소문 발송

상수원수질개선특별조치법 제정관련 시장방문

상동면 수질개선대책회의(축산·요식·레미콘업자)

기장군 철마면(상수원보호구역지정)

무단방류공장 적발 및 고발조치 후 하천바닥청소

상수원수질개선특별조치법 반대대책 위원회 이사회 개최

대포천의 수질측정결과 BOD기준 1급수 개선

물맑은 상동면 만들기 서한문 발송

수질개선대책회의

김명자 환경부장관 대포천 순시

대포천수질개선대책회의(축산·요식·공장)

대포천 및 정화시설 실태 견학

대포천살리기 추진성과 보고

조건적 상수원보호구역지정 유예내용의 협약체결

결 과지역주민들의 대포천 수질개선을 위한 노력으로 정부와 주민 간 자발적 협약에 의해

해결



3) 합의 완료 과정 분석

4대강 수계특별법 입법예고에 따라 상동면 주민과 환경부의 갈등은 지역주민들의

대포천 수질개선을 위한 노력으로 정부(환경부)와 주민 간 자발적 협약이 체결되어 갈등

주체 간의 원활한 합의점을 찾아 갈등 해결을 이룰 수 있었던 대표적인 합의완료사례라고

할 수 있다. 성공적인 갈등 해결을 위한 갈등주체자 간의 입장은 <표 3-3>과 같이 정리할

수 있다.

구 분주체 간의 입장

대포천유역 상동면주민 환경부

재산권 문제

․ 대포천유역 상류지역의 상수원보호구역

지정에 따른 토지가격의 하락

․ 대포천유역 상류지역의 상수원보호구역

지정에 따른 주민의 생계위협

수질개선

문제

․ 1997년 3급수 이하의 대포천 수질개선

․ 4대강 특별법에 따른 대포천 상수원보호

구역 지정

․ 대포천은 부산시민의 상수원인 낙동강물

금취수장과 300m 상류지역에 위치하고

있어 부산시민에게 공급되는 수질에 영향

<표 3-3> 대포천 수질개선 주체자 간 입장

첫째, 대포천은 지역주민들이 공동으로 이용하는 자원으로 맑은 물의 유지라는 공동수

리권의 성격을 가진다. 따라서 깨끗한 수질을 유지하게 된다면 중요분쟁의 발단이 된

상수원보호구역 지정에 따른 주민들의 재산권 침해 또한 발생하지 않았을 것이라는 점에

서 갈등주체 간 합의점이 시작된다.

둘째, 대포천 인근지역은 다양한 오염원을 가지고 있고 오염원은 1970년대 이후 계속

해서 증가해 왔으며 지역주민들이 오염원을 가지고 있으므로 추가적인 수질개선의 대책

이 없는 한 대포천의 맑은 물의 유지는 어려운 상황에 도달하였다. 즉 대포천 상류지역에

는 10개의 마을 1,500여 가구 4,300여명이 살고 있고 이들 주민이 운영하는 축산농가·


공장·음식점 등의 오염을 방치할 경우 대포천의 수질이 더욱 악화되어 상수원보호구역

의 지정은 피할 수 없게 된다. 이로 인하여 대포천 상류지역의 토지가격 하락 및 생계유지

의 위협을 받게 된다. 축산농가·공장 등에서 배출되는 폐수가 대포천오염의 주된 오염

원임을 인식한 주민들이 자발적으로 수질개선의 의지를 보이게 되었다.

오염원

오염량축산농가 공장 배출업소 지역주민

오염원규모(수/명) 72 581 51 4,246

오염원발생량(㎥/일) 318 1,160 2,985 849

오염 비중(%) 5.98 21.84 56.19 15.99

<표 3-4> 대포천 오·폐수 배출 현황


셋째, 초기에 대포천의 ‘상수원반대투쟁위원회’를 구성하여 상수원보호구역 지정

을 반대하던 주민들이‘수질개선대책위원회’로 명칭을 변경하고 위원회를 중심으로

시민참여를 확대하며, 수질정화운동 등 다양한 방법을 통하여 자발적으로 오염원을 줄여

나가기 시작했다. 상동면민은 수질개선대책위원회를 전 면민이 참여하는 조직으로 확대

하면서 수질개선을 위한 활동을 하였다. 또한 수질개선에 필요한 재정을 마련하기 위해

서 마을별로 인구숫자에 비례한 비용을 모금하고, 상동면 내 기업체에서는 월 150만원씩

1천만원을 모금하고 2명의 유급감시원을 선정하여 주야간 환경감시를 하도록 하였다.

넷째, 주민조직은 수질을 개선하는 한편 지방자치단체를 설득하여 행정지원을 유도하

였다. 수질개선대책위원회에서는 수질개선운동이 지역생존문제라는 것을 강조하면서

행정지원을 받기 위해 노력을 하였고, 그 결과 김해시장으로부터 최선을 다해서 주민들

의 수질개선운동을 지원하겠다는 약속을 받을 수 있었다.

지역주민의 주도적이고 자율적인 노력으로 대포천은 1998년 3월 수질측정 결과

0.3ppm을 기록하여 BOD기준 1급수 하천으로 개선되어 이듬해(1999년) 주민대표들은

환경부를 방문하여 1급수 보고서를 제시하며 상수원보호구역 지정유예 등을 담은 수질계


약제를 제안하였고, 이를 검토한 환경부로부터 긍정적인 답변을 받아 상수원보호구역

지정 계획은 수정되었다. 단 1급수가 유지되지 않을 경우, 정부는 언제든 상수원보호구역

으로 지정할 수 있다는 조건과 함께 성공적으로 주체자들 간 합의를 이루어 갈등을 해결

하였다.

나. 용담댐 건설(이수 관련)


용담댐 건설은 전주·익산·군산·군장지역 등 전주권 및 서해안개발사업지역에 생

활 및 공업용수 등의 안정적 공급, 홍수조절에 의한 금강 중·하류지역의 홍수피해 경감,

그리고 수력발전시설에 의한 전력자원의 개발 등을 도모하고자 추진되었다. 용담댐은

전북 동북부인 진안군 용담면 월계리에 소재하며 금강 상류에 위치하고 있다. 금강유역

유황의 불안정, 여름철 강수집중(집중률 60%) 등으로 홍수피해와 효율적인 용수관리가

필요한 지역이었으며, 이러한 취지로 신탄진부근에 대청다목적댐을 건설하였으나 이것

만으로는 금강유역의 홍수예방과 효율적 용수관리가 어려웠다. 이에 1988년 11월에 전주

광역도시권개발사업의 예비타당성조사 시에 부족한 용수 확보를 위해 건교부는 1991년

부터 2001년까지 총 8억1천5백만 톤의 저수용량으로 용담댐 건설을 추진하였다.

한편 1992년 10월에 “환경보전대전시민연합”은 용담댐 건설 시 예상되는 충청지역

피해내용 조사와 감시활동을 지속적으로 할 것을 주장하였고, 1993년 1월에는 용수배분

재조정, 수리권의 명시와 이의 법제화를 주장하는 대전·충청권 용담댐건설대책협의회

가 구성되기도 하였다.

1995년 3월에 한국수자원공사는 발주용역을 실시하고, 1998년 10월에 본 댐 축조를

완료하였다. 그러나 1998년 수자원공사가 용담댐에서 방류하는 21㎥/s 가운데 12.5㎥/s

의 유량을 전북지역 생활용수로 보내고, 5.4㎥/s만의 유량을 하류로 보내기로 결정하면

서 갈등이 본격화되기 시작한다. 용수배분의 근거가 된 2021년의 전주인구가 과다 추정

되었다는 충남대 환경문제연구소의 용역결과보고서가 발표(2000. 6. 1)되었기 때문이


다. 이를 기점으로 대전·충남권은 2000년 10월에 용담댐담수중지가처분신청서를 법원

에 제출고, 용수배분 조정을 요구하였으며, 용담댐 물배분 조정을 위한 공동조사단 구성

을 요구하는 국회 청원을 하는 등 지역간 분쟁에 따른 갈등이 본격화되었다.

용담댐은 2000년 10월에 완공되어 11월 9일 담수를 시작하였으나 건설 이후 충청권의

용수배분 반발에 따른 정상담수가 지연되는 등 수리권을 중심으로 지방정부 간에 심각한

분쟁이 발생한 것이다.

가) 분쟁 주체의 구조 및 주체 간 입장

금강수계의 용담댐이 건설됨에 따라 충청권·대전광역시는 대청호 유입량의 감소로

순환비율이 급감함으로써 수질악화를 발생시킬 수 있으며, 용수배분계획에 있어서 전주

권의 인구 과잉 추산으로 용수배분이 불합리하여 재조정이 필요하다는 입장이다.

- 전주권의 생·공용수 공급은 반드시 필요한 수량에 한정할 것.

- 전주권 장래 인구 추정 및 용수 수요량의 면밀한 재검토가 요구됨.

- 기존수리권이 인정되는 물이용계획이 되어야 함.

- 용담댐 상류 상수원보호구역 지정 등 수질보전대책

- 댐 하류 방류량 조정

- 대청호 및 금강수계 수질보전대책 마련 촉구

그러나 전라북도·전주는 건설교통부의 초기 용수배분계획(1991년)은 지켜져야 하

며, 용담댐이 존재하는 한 전북·전주권의 양질의 생·공용수는 충분히 공급되어야 하므

로 수질이 보완되어야 한다는 입장이다(표 3-5).


구 분 발주처 협의자 조 정 자 지 자 체지역주민

(찬성)

지역주민(반대)

환경단체

용담댐건 교 부

(수자원공사)환경부

감 사 원

국무총리실

수질개선

기 획 단

충청북도

충청남도

대전광역시

전라북도

전라북도

애향운동

본 부

․ 용담댐 맑은 물 담기 도민 대책위원회

․ 금강수계 보전을 위한 4개시·도 민간

단체협력위원회 결성

․ 환경보전 대전시민연합

․ 용담댐 물배분을 위한 대전․충남 범시·

도민 대책위원회

<표 3-5> 용담댐 건설 및 용수배분 관련 정책참여 구조


나) 주요 쟁점

금강수계의 용담댐이 건설되면서 충청·대전광역시는 대청호의 유입량이 줄어들게

되면서 물의 순환 또한 감소하게 되어 수질 악화를 발생시킬 수 있으므로 대책을 마련해

야 한다는 것과 댐 건설 시의 용수배분계획에서 전북·전주권의 인구 과잉 산정으로

용수배분이 적절하지 못하기 때문에 재조정이 필요하며, 충청·대전광역시의 수질 악화

대책 마련과 물배분 재조정은 지역이기주의이므로 당초 계획대로 추진해야 한다는 입장

이 주요 쟁점사항이다.


2) 전개 과정

사 례 용담댐 수리권 분쟁

일 시 1988년 11월~2002년 10월 14일

분쟁원인용담댐은 2000년10월에 완공되어 11월 담수를 시작하였으나 건설 이후 충청권의 용수배분

반발에 따른 정상담수가 지연되는 등 수리권을 중심으로 지방정부 간의 분쟁으로 발전

분쟁주체충청권지방자치단체

(충북·충남·대전)전라북도

분쟁내용

용담댐의 건설로 대청호의 유입량 감소로

순환비율이 감소하여 수질 악화를 발생시킬

수 있으며 용수배분계획에서 전북권의 인구

과잉 산정으로 용수배분이 불리하므로 재조

정 요구

충청권의 주장은 지역이기주의라고 판단하여

초기 계획대로 추진할 것을 요구

사업진행

경위

·88.11

·89.07

·89.04-89.08

·89.10.17

·89.10.25

·89.12-90.08

·90.12-91.12

·91.10.11

·91.11

·91.12.16

·92.10

·92.10.29

·92.12.26

·95.3

·98.10

·00.10

·00.11.09

·00.09.01

·01.03-02.10.14

전주 광역도시권개발사업 예비타당성 조사

용담댐결사반대 진안국민궐기대회(약 4,000명)

용담수원적정개발방안 조사(건설부)

용담댐건설과 전북지역발전에 관한 공청회(수자원공사)

용담댐에 대한 현황설명회(수자원공사)

용담다목적댐 타당성 조사(수자원공사)

용담다목적댐 실시설계(수자원공사)

용담댐건설계획에 대한 지역주민청원(4,322명) → 국회건설위원회

에서 청원을 본회의에 부의하지 않기로 결론

댐기본계획 공고(건설부)

하천예정지고시(건설부)

환경보전 대전시민연합 용담댐 건설 시 충청지역 피해조사내용 및

감시 지속적 요구

용담댐 공사 착공

실시계획고시(건설부)

발주용역실시(수자원공사)

본 댐 축조 완료

용담댐 완공

용담댐 담수 시작

용수 공급 개시

7차례의 용담댐 관련 공동조사의원회를 구성하여 합리적인 용수배분

을 위한 공동용역을 발주키로 합의하고, 그 결과 협약 체결

결 과관련법규를 활용하여 합의점 모색을 위한 기반 근거를 마련하여 분쟁당사자간의 지속적인

설득에 의해 해결



3) 합의완료 과정 분석

분쟁 초기에는 두 지자체 간 합의점을 찾지 못하여 해결방안을 찾을 수 없을 것 같았으

나 제도적 근거를 기반으로 한 갈등주체 간 상대방을 이해시키기 위한 꾸준한 노력을

통하여 합의점을 찾고자 하였다. 주체자 간의 입장을 살펴보면 <표 3-6>과 같다.

구 분주체간의 입장

충청권 ․ 대전광역시 전라북도 ․ 전주

물부족 문제․ 전주권의 생·공용수 공급은 반드시 필요한

수량에 한정할 것

․ 용담댐이 존재하는 한 전북·전주권의

생·공용수는 충분히 공급되어야 함.

수질개선

문제

․ 대청호 및 금강수계 수질보전대책 마련 촉구

․ 용담댐 상류 상수원보호구역 지정 등 수질보

전대책

․ 수질의 보완이 없이는 담수를 중지할 것

<표 3-6> 용담댐 분쟁의 주체자 간 입장

용담댐 용수배분 분쟁의 형태는 다음과 같이 몇 가지로 구분할 수 있다.

① 초기에는 분쟁주체 간의 극단적인 대립양상으로 전개되면서 주체자 간 비협력적인

자세를 취함으로써 분쟁은 지속되었다. 결국 수질개선기획단이나 감사원 등 제

삼자의 조정 및 중재를 거치게 되었다.

② 조정기관의 중재활동에 의해서 분쟁해결방법의 기초가 만들어졌지만 분쟁의 주요

쟁점에 대해서는 합의를 형성하지 못하였다.

③ 지속적인 토론과정을 통해서 운영규칙을 마련함으로써 핵심적인 쟁점사안과 직접

적인 사항을 구분하여 분쟁주체자 간의 협력을 이끌어 낼 수 있었다.

지역 간의 갈등 속에 2001년 3월에 ‘금강수계물관리대책협의회’를 구성하고, 이후

합의를 통해 협의회 운영규정을 제정하기까지 지방정부간의 다양한 갈등과 이를 해결하


기 위한 꾸준한 토론과정을 거쳐, 7차례의 용담댐관련공동조사위원회를 구성하여 합리

적인 용수배분을 위한 공동용역을 발주하기로 합의하고, 그 결과를 수용함으로써 분쟁이

해결되기에 이른다.

다. 한탄강댐 건설(치수 관련)


한탄강댐 건설계획은 경기북부지역에 대규모의 홍수피해가 발생하면서 추진되었다.

1996년부터 1999년까지 임진강유역에 집중호우에 의한 홍수가 발생하여 232명의 인명피

해와 약 1조 6천억원의 재산피해가 발생하였다. 이에 1998년 8월 임진강 대홍수 이후

대통령의 지시로 비서실에 수해방지대책기획단을 설치하였으며, 수해방지대책기획단은

1999년 12월에 수해복구·하도정비·펌프장시설 보강 등을 단기대책으로 하고, 2009년

까지 홍수조절용 댐건설을 장기대책으로 하는 ‘수해방지종합대책’을 발표하였고, 중

장기대책의 하나로 한탄강댐 건설계획을 반영하기에 이르렀다.

한탄강댐 건설사업의 경우 경기북부지역의 홍수예방이라는 현안 해결을 위한 목적으로

정책구상이 이루어졌고, 2001년부터 한탄강댐 기본계획(안)이 작성되기 시작하여 주요

이해당사자인 관련지역 주민들에게는 2001년 8월경에 환경영향평가(초안) 공람 및 주민

의견 수렴절차가 진행되었다. 상위 단계(정책구상, 추진/기본 계획)에서의 의사결정은

사업을 주관하는 부처(당시 건설교통부)에서 결정한 것이고 잠재 이해당사자 Network

구성을 통한 대안과 대안의 선정 과정은 고려되지 않은 상태로 하위 단계(사업 시행/실시

계획, 사업시행)로 진행되었다. 한탄강댐 건설사업은 환경영향평가가 진행되는 과정에서

갈등이 구체화되었고, 점점 이해당사자 간 갈등이 심화되어 갔다.


2) 전개 과정

사 례 한탄강댐 건설

일 시 1995년 6월~2009년 5월

개요

1996년, 1998년, 1999년 3년간 유례없는 집중호우로 파주, 문산, 연천지역이 심한 홍수피

해를 입자 1999년 정부가 이를 예방하기 위해 홍수조절용 댐건설을 추진, 댐건설계획이

알려지면서 인근 지역주민과 환경단체 반발

갈등주체 건설교통부 수자원공사 철원군 주민 및 환경단체

갈등내용

건교부가 임진강수계종합치수대책 수립 차

원에서 홍수예방 목적으로 한탄강댐 건설을

추진

댐건설 시 삶의 터전을 잃고 농작물 피해가

상당할 것으로 예상되며, 수몰지역 내 동양

최대사격장 소재로 인한 댐안전성 문제로

인하여 반대

사업진행

경위

·95.6~97.12

·96, 98, 99

·99.12

·99.12

·00.1

·00.6

·01.8

·01.12

·02.1~3

·02.5

·02.6

·02.7

·02.8

·02.10

·02.12

·03.4

·03.12.19

·04.2.12

·04.5.~04.10

·04.11~05.05

·05.5.~06.8.

·06.12.20

·07.2.28

·07.3.8 ~09.5

임진강유역조사 착수(건교부)

경기북부지역 집중호우 발생

한탄강·영평천댐 기본설계 착수(건교부)

수몰지역 내 군시설 이전관련 국방부 협의(국방부→건교부)

수도권수자원계발계획 수립 통보(건교부→수자원공사)

임진강기본설계관련 협조 요청(건교부→국방부)

임진강추진계획 방침 시달(건교부→수자원공사)

한탄강댐 : 댐운영계획을 홍수조절수위로 변경

한탄강댐 환경영향평가(초안) 공람, 주민의견수렴 및 설명회

한탄강댐 환경영향평가 협의(환경부)

댐타당성 및 환경영향평가 재검증 실시(주민요구)

댐타당성 및 환경영향평가 재검증결과 총리 보고

환경영향평가 보완 요구(환경부→건교부)

환경영향평가 보완보고서 제출(건교부→환경부)

한국환경정책·평가연구원(KEI), 경기도 환경영향평가자문단 대상

으로 보완내용 설명

환경영향평가 보완 요구(환경부→건교부)

환경영향평가 보고서 제출

한탄강댐 기본계획안 작성 제출 및 합의-환경부에서 KEI 및 환경평가

전문위원 의견 취합 검토

절차적 합의 결론 도출 지시(대통령→PSCD)

한탄강댐 갈등관리 추진계획 대통령 보고(국정과제회의)

지속위 갈등해결 프로세스 진행

임진강유역 홍수피해 방지를 위한 공동협의회 구성 추진(실패)

국무조정실 임진강유역홍수대책특별위원회 운영

한탄강 홍수조절댐 기본계획 고시

한탄강 홍수조절댐 실시계획 고시 및 공사착공

한탄강 홍수조절댐 기본계획 고시처분 취소소송. 한탄강 홍수조절댐

건설 기본계획 고시처분 취소소송에 대해 기각 결정



3) 합의완료 과정 분석

정부에서는 이러한 대립구조를 해결하기 위하여 대통령직속 자문기관인 지속가능발전

위원회(이하 지속위) 주관으로 갈등해결 프로세스를 진행하였고 합의 도출을 위해 노력하

였다. 이 과정을 통해 이해당사자 간 최종 합의를 이루지 못한 것은 아쉬움으로 남지만

사업주체가 갈등 및 분쟁 해결을 위하여 이해당사자 네트워크 구성으로부터 최종 조정안

선정까지의 절차(의사결정모형은 부재)를 진행하여 최종안까지 선정하였다는 데는 커다

란 의의가 있으며 이미 갈등이 최고조를 이룬 상태에서 지속위의 갈등해결 프로세스를

통한 의견조율과정은 민주주의적인 대화와 타협을 통해 문제를 합리적으로 해결하고자

노력했다는 점에서 긍정적 평가를 받을 수 있다.

결론적으로 한탄강댐 건설사업은 2009년 5월에 한탄강 홍수조절댐 건설기본계획 고시

처분 취소소송에 대한 법원의 기각결정을 통해 공사를 다시 할 수 있게 되었다. 2001년부

터 시작된 사업계획이 2007년 공사를 착공하게 되었고 즉시 소송으로 중지되었다가

2009년 5월 이후에야 다시 공사를 할 수 있게 된 것이다. 이와 같이 약 9년 동안에

이해당사자 간 갈등의 골을 심화시켰고 정책입안자에 대한 불신과 더불어 각종 사회비용

을 지불하였다. 혹자는 의사결정방법론 적용방안의 도입은 중요하고 급박한 사업을 시행

하는데 있어 의사결정을 어렵게 만들 수 있고 의사결정을 위해 과도한 시간과 노력이

든다고 주장하기도 한다. 정책결정자가 최적의 대안을 찾아 시의적절한 정책을 입안하고

실행한다면 모든 문제는 자연스럽게 해결되겠지만, 모든 정보가 거의 투명하게 공개되는

현대사회에서 각종 이해당사자들을 모두 만족시키는 그런 정책은 충분한 토의와 합의를

통하지 않고는 불가능해 보인다. 한탄강댐 건설사업의 진행과정이 그 한 예가 될 수 있겠다.

라. 합의형성을 위한 제안

앞서 살펴본 사례 중 대포천 사례의 경우는 지역주민의 자발적 공동체의 자체 노력을

통한 중앙정부의 신뢰를 기반으로 갈등이 원만히 해결된 아주 성공적인 갈등 해결사례로

갈등의 주요 이해당사자였던 지역주민들이 단순히 환경부의 정책에 반대(상수원보호구역


지정)하는 틀에서 벗어나 환경부의 입장을 고려한 자발적 수질개선운동을 전개함으로써

서로의 요구를 만족시킬 수 있었다. 물론 대포천 수질개선 사례는 소규모지역에서 발생된

사안으로 지역주민의 재산권 보장 및 생존권 보장을 위해 대부분의 주민들의 동참 속에

이루어질 수 있었고, 그러한 자체조직의 자율규제 아래에서 중앙정부의 신뢰를 얻을 만한

수준의 수질개선 결과를 약 1년 정도의 기간에 달성할 수 있게 된 것이다.

반면, 용담댐 건설로 인한 용수관련 분쟁의 사례는 갈등주체간의 합의점을 찾아가는

과정에서 다소 문제점이 있었음을 알 수 있었다. 우선, 이해당사자간의 극단적인 의견

차이가 있었고, 이러한 이해관계를 사전에 조정하거나 조율할 중립적 기관의 부재가 아쉬

움으로 남는다. 또한, 용담댐 관련 분쟁 중 중재기관으로 수질개선기획단과 감사원이

개입하게 되고 조정기관의 중재활동으로 인해 분쟁해결방법의 기초가 만들어졌지만 분쟁

의 주요 쟁점에 대해서는 지속적인 토론과정을 통해 자체운영규칙을 마련하여 분쟁주체

자 간의 합의를 이끌어 내었음을 상기해보면 자체운영규칙과 같은 합의형성 도구의 중요

성이 재평가 되어야 할 것이다.

대포천 수질개선 사례를 볼 때, 물이라는 공유재를 관리함에 있어 중앙정부 혹은 지방

정부의 직접적인 규제보다 가장 밀접한 이해관계를 가지고 있는 사람들이 스스로 참여하

여 관리할 수 있도록 유도하는 것이 보다 효과적일 수 있다는 점을 시사한다. 바꾸어

말하면 합리적으로 설계된 정부 주도의 계획이나 제도일지라도 직접적인 이해관계를 가

지고 있는 지역주민의 협조나 적극적 참여 없이는 큰 실효를 보기 힘들 수 있다는 것이다.

또한 중앙정부는 지방정부 및 지역주민의 이해관계가 걸려있는 물이라는 공유재를 관리

하는 데 있어 지역주민들을 신뢰하는 자세를 바탕으로 유연한 정책대응이 필요하다는

점을 시사한다. 환경부는 4대강 특별법 입법예고에 따라 대포천유역의 상수원보호구역

지정이라는 일방적 정책결정을 할 수 있었음에도 불구하고 지역사회 및 지방정부의 요구

를 수용하여 결국에는 지역사회에서 환경부에서 요구하는 수준 이상으로 수질을 관리할

수 있다는 확신 아래 상호신뢰를 바탕으로 한 상수원보호구역지정 유예내용의 협약을

체결할 수 있었던 것이다.

한탄강댐 건설 사례의 경우, 매우 복잡하고 다양하며 폭넓은 이해당사자가 개입되었음


을 알 수 있는데 대포천의 경우와는 상이하게 사실관계 규명이나, 사업의 수행절차와

관련한 절차의 타당성과 같은 부분에서 이해당사자 간의 신뢰구축이 실패했음을 알 수

있고 이로 인해 협상의 진행 및 합의를 도출하기 위한 노력들이 얼마나 힘들었는지 여실히

보여준 사례이다. 물론, 한탄강댐 건설을 통한 갈등을 해결하기 위하여 갈등해결 프로세

스를 진행하였고, 관련 이해당사자들 간의 합의를 통해 최종안까지 선정하였다는 데는

커다란 의미를 부여할 수 있지만, 분쟁초기 단계 혹은 사업수행 초기 단계에서부터 투명한

정보공개를 통한 신뢰를 바탕으로 한 합의형성과정이 없었다는 점이 아쉬움으로 남는다.

대포천 수질개선 사례의 경우, 앞서 언급한 바와 같이 비교적 한정된 지역의 이해당사

자들의 이해관계가 걸려 있는 사안이었기 때문에 명쾌한 결과가 나왔다고 얘기할 수도

있다. 하지만 명확한 사실은 중앙정부 주도의 정책이나 규제적 제도가 실효성을 가지기

위해서는 지역주민의 참여가 전제되어야 한다는 점, 그리고 주민의 참여를 통한 합의형성

이 이루어져야 한다는 점, 마지막으로 이러한 모든 절차가 상호신뢰를 바탕으로 이루어져

야한다는 점이다. 상호신뢰는 어떠한 제도의 도입으로 강제적으로 달성이 가능하지 않은

이해당사자들 각각의 상호노력이 필요한 부분이지만, 시민참여 유도는 제도의 도입으로

실현이 가능한 부분이므로 정책결정자 혹은 정책집행자는 시민참여를 통한 합의형성을

위한 제도의 도입에 고민할 시점이라고 판단된다.


∣ 제4장·이해당사자의 참여를 고려한

합의형성 지원시스템∣

1. 합의형성 지원시스템

가. 개요

앞서 살펴본 바와 같이 물환경계획 수립과정에서 시민참여가 필요하다는 것과 다양한

갈등 해결을 위해서는 합의형성이 중요한 역할을 하는 것을 알 수 있었다. 물론 물환경계

획과 같이 다양한 이해당사자가 포함되어 있고 개별 사례들의 특성에 따라 어떤 절차나

과정을 기준 또는 지침서처럼 정한다는 것이 쉬운 일은 아닐 것이다. 따라서 물환경

계획 및 정책 추진과정에서 발생할 수 있는 갈등을 풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사

자의 참여, 투명한 정보공개, 객관적 의사결정과정, 개별 이해당사자들의 의견 반영

등 합의형성을 위한 방법론 또는 도구가 필요하다고 하겠다.

본 연구에서 개발된 합의형성 지원시스템은 물환경 정책과 계획 수립 시 영향력을

가진 특정 집단이 해결안을 제시하여 강요하거나 설득하는 구조 대신에 다양한 이해당사

자의 참여를 바탕으로 한 공동적 문제해결 방식을 기반으로 한다. 본 시스템은 합의를

이루기 위하여 무한히 반복되는 협상과 조정과 같은 상호작용을 통해 이해관계를 조정하

여 최선의 합의 대안에 도달할 수 있는 환경을 이해당사자들에게 제공함으로써 스스로

갈등 문제를 해결하도록 한다. 이해당사자들은 제각기 자신의 목적을 달성하기 위하여

합의형성이 이루어지기 전까지 각 단계별로 주어진 대안들에 대하여 개별 평가를 수행하

고 개별 목적을 달성할 수 있는 대안을 제시하거나 전략적 행위를 결정한다.

전 단계에서 제시된 대안이나 도출된 전략적 행위는 다음 단계에서 대안들에 대한

이해당사자 자신의 상황과 인지도에 따라 선호도로 나타나게 되어 다른 이해당사자들의

선호도와 연계하여 의견 수렴 절차를 거치게 된다. 이렇게 도출된 결과가 모든 이해당사

자들에 의해 받아들여져서 최적대안에 대한 합의가 형성되거나 더 이상의 대안의 추가나

제4장 ․ 이해당사자의 참여를 고려한 합의형성 지원시스템∣ 57

제거가 발생하지 않거나 대안에 대한 선호도가 변하지 않을 때 합의형성을 위한 모든

과정을 마치게 된다.

나. 합의형성 프로토콜

합의형성 지원시스템은 <그림 4-1>과 같이 이해당사자들의 개별의사결정모형, 이들

의 의견을 수렴할 수 있는 집단의사결정모형, 최종적으로 열등한 대안의 제거와 새로운

대안의 추가에 대한 결정을 위한 합의조정과정으로 구성된다. 개별 이해당사자들은 합의

형성과정에서 자신의 목적이나 이익을 추구하기 위한 개별의사결정과정에서의 의사결정

자, 집단의사결정과정 및 합의조정과정에서의 자신의 의사를 제시하는 이해당사자들

중 하나로 참여하게 된다. 합의형성 지원시스템은 이와 같은 개별의사결정과정과 집단의

사결정 및 합의조정과정에서 의사결정을 지원하는 도구를 제공한다.

<그림 4-1> 합의형성 지원시스템의 구조


개별의사결정모형은 이해당사자의 개별 선호도를 분석하고 이를 구조화하도록 도와주

는 것을 목적으로 개발되었다. 개별의사결정모형에 의한 이해당사자의 선호도를 공개하

거나 비공개로 하는 것을 결정할 수 있으며, 이렇게 개별적으로 도출된 개별선호도는

최종적으로 이해당사자들의 상호작용에 의해 도출될 해에 결정적인 영향을 미치게 된다.

집단의견수렴지원모형은 개별적으로 도출된 이해당사자들의 개별 선호도를 취합하여

이들의 주장이 반영된 결과를 도출하기 위해 개발되었다. 합의조정과정은 최종적으로

도출된 결과에 대한 이해당사자들의 만족도를 최종적으로 평가하여 최종 결정을 내리는

것을 의미하며, 대안의 제외 시 여러 이해당사자의 의견 수렴을 위해 제외 여부와 관련된

집단의사결정을 수행할 수도 있다. 또한 일정 개수의 대안을 유지하여 의사결정의 효율

화를 유지하기 위하여 열등한 대안의 경우 대안에서 제외시키거나 이행당사자의 추천에

의해 새로운 대안을 생성시킬 수 있다. 최종적으로 한 개의 최적대안을 결정할 것인지

아니면 여러 개의 파레토 최적대안들을 결정하게 될 것인지 등도 결정하게 된다.

<그림 4-2>는 이러한 과정 중 파레토 최적대안으로 이동하는 과정을 보여 주고 있다.

그림에서의 이해당사자 수는 2이고 대안후보는 무한한 상태이며 그래프는 이해당사자

개별 선호도를 보여주고 있다. 우선 대안 1로부터 4까지 대안이 우선적으로 고려된 상태

이며 대안에 대한 평가와 협의과정에서 열등한 대안인 대안 4가 제거되고 새로운 대안인

대안 5가 추가된 경우이다. 물론 대안 3 역시 열등한 대안이지만 두 가지 대안을 동시에

없애는 대신 가장 열등한 대안만을 제거한 경우이다. 이러한 규칙은 이해당사자들의

합의에 의해 가능하고 새로운 대안이 기존의 열등한 대안을 대체하는 것도 자유롭게

할 수 있다. 새로운 협의 단계에서는 새로운 선호도 조사에 의해 대안이 평가되며 평가결

과 대안 1과 3이 열등한 대안으로 대체될 대안후보로 결정되게 된다. 대체될 대안은

이해당사자 또는 전문가의 제의와 협의에 의해 결정되게 된다.


<그림 4-2> 집단의견수렴과정

합의형성 지원시스템에는 정보의 투명성을 확보하여 이해당사자의 이해도를 향상시켜

합의를 향상시킬 수 있는 정보공유공간이라는 중요한 요소가 포함되어 있다. 여기에는

현재 진행되고 있는 현안에 대한 내용과 비슷한 유형의 문제에 대한 대안들 사례들의

정보를 각 이해당사자가 열람할 수 있는 공간이 마련되어 있어 특정 이해당사자만의

정보의 독점을 막도록 한다. 필요에 따라서는 전문가의 의견청취가 가능하고 기 구축된

물환경 모델이 가용한 경우에 이를 활용한 대안들에 대한 영향평가를 하여 공유하도록

한다. 이렇게 공유된 정보를 통해 개별 이해당사자들은 새로운 대안을 제시하거나 주어

진 대안들의 선호도 평가에 활용하도록 한다.

본 연구에서 제시한 합의형성 지원시스템에 있어서 중요한 가정은 합의형성과정을

통하여 개별 이해당사자들의 정보교류에 따라 주어진 물환경 문제의 인지도가 향상되고

상호작용에 의해 이들이 취하는 전략적 행동이 바뀔 수 있다는 것이다. 이는 각 단계별로

평가되어야 할 대안들이 변하고 대안의 변화에 의해 개별 이해당사자들의 선호도 구조와

추구하는 목적이 바뀔 수 있다는 것을 의미한다. 합의형성지원모형은 이러한 동적인

구조를 반영할 수 있도록 개발되었다. 각 단계별로 새로운 대안들이 등장하고 이 중


열등한 대안들은 사라지며 가능한 모든 대안들이 논의될 수 있어 우등한 대안들로 균형을

이룰 수 있게 한다. 새로운 대안의 제시는 개별 이해당사자들이나 이들의 연합에 의해

가능하고 열등한 대안의 제거는 합의조정지원과정에서 가능하다.

다. 합의형성과정과 게임이론

게임이론은 이해가 상충되는 상황 아래에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 어떤 합리

적 의사결정(rational decision)을 내려야 하는가를 연구하는 분야라고 정의할 수 있다.

또한 개인에 의한 최적화된 행위가 사회적으로 최적화를 의미하지는 않으며 행위자가

선호하는 결과가 그 행위자 단독적 행동만으로 결정이 되는 것이 아니고 다른 행위자와의

상호작용에 의해 결정된다는 것이다. 게임이론의 장점은 사회에서 발생하는 여러 갈등상

황이 서로 다른 목적을 지닌 의사결정자들 간의 상호작용을 포함한 상황을 이해하는

데 도움이 되며, 다수의 행위자가 전략적으로 상호작용하게 되는 상황을 분석하고자

할 때나 다른 행위자의 전략을 관찰하는 데 매우 유용하다는 것이다. 이러한 게임의론

의 특성은 앞서 설명한 합의형성과정과 유사한 점이 많으며 게임을 통해 합의점에

도달할 수 있는 이론적 배경이 된다.

1) 게임이론의 구성요소

게임이론과 관련된 구성요소들은 경기자(이해당사자), 경기의 순서, 게임 도중 각 경

기자가 알고 있는 정보에 관한 묘사, 매 시점에 각 경기자가 취할 수 있는 행동 혹은

전략, 경기자들의 행위에 따라 생길 수 있는 결과 그리고 결과의 실현으로 각 경기자가

누리게 되는 보상(payoff)이며 이들에 대하여 간단히 살펴보도록 한다(김영세, 2000).

(1) 경기자(이해당사자)

게임에 있어서 경기자(player)란 의사결정의 주체이다. 게임이론에서 중요한 가정은

게임에 참여하는 경기자가 합리적이라는 것이다. 합리성(rationality)이란 의사결정에

있어서의 내적 일관성으로 정의된다. 또한, 모든 경기자가 합리적이라는 것을 각 게임에


참여하는 경기자들 역시 알고 있다는 것이다.

(2) 의사결정의 순서

게임이론에서의 게임은 의사결정이 일어나는 순서에 따라 규정될 수 있다. 경기자들의

의사결정이 동시에 일어나는 게임을 동시게임(simultaneous move game)이라고 하

며, 의사결정이 순차적으로 이루어지는 게임을 순차게임(sequential move game)이

라고 한다. 동시게임은 경기자가 자신의 전략을 선택하는 순간에 상대방의 전략을

알 수 없다는 특징이 있으며, 순차게임의 경우 상대방의 전략을 알 수 있는 상태에서

자신이 의사결정을 내릴 수 있는 것이다. 따라서 동시와 순차의 의미는 시간기준으로

같은 지점에서 발생하는 의사결정을 의미한다기보다 상대방의 전략을 알고 자신이

의사결정을 내릴 수 있는지의 여부에 따른 것이다.

(3) 정보의 공유형태

게임이론은 경기자들이 갖고 있는 정보의 종류에 따라 완전정보(perfect information)

와 불완전정보(imperfect information), 완비정보(complete information)와 불완비

정보(incomplete information)로 나눈다. 완전정보와 불완전정보는 각 경기자가 자신

의 의사를 결정할 때 상대방의 의사결정을 알고 있는지의 여부에 따라서 구분된다. 완비

정보와 불완비정보는 상대 경기자의 특성(characteristic) 혹은 유형(type)에 대하여

정보가 있는가의 여부에 따라 구분된다.

(4) 행동과 전략

의사결정의 상황에서 경기자가 선택할 수 있는 대안들을 행동(action)이라 부른다.

순수전략(pure strategy)이란 일어날 가능성이 있는 모든 경우에 대하여 경기자가 취할

수 있는 완전한 계획으로 정의된다. 혼합전략(mixed strategy)이란 경기자가 여러 개의

행동 가운데 하나를 선택하되 주어진 확률 분포에 따라 임의로 선택하는 것을 뜻한다.


(5) 결과와 보상

게임의 결과(outcome)는 경기자들이 규칙에 따라 전략을 선택함으로써 이루어진 최

종적 상태를 의미한다. 보상(payoff)란 주어진 경기자가 궁극적으로 얻고자 하는 금액

또는 효용으로 정의된다.

(6) 균형

게임이론에서의 균형(equilibrium)이란 각 경기자들이 선택한 결과에 모든 경기자가

만족하여 이를 바꾸려는 시도를 하지 않는 상태를 의미한다.

2) 비협조적 게임

비협조적 게임(non-cooperative game)은 모든 이해당사자가 자신만의 이익을 최대

화하기 위해 행동한다고 가정할 때 결과가 어떻게 될 것인가에 대해 예측하고자 할 때

유용하다. 비협조형 게임은 영합(Zero-sum)게임과 비영합(Nonzero-sum)게임으로

나뉜다. 영합게임이란 두 이해당사자가 있을 경우 서로가 어떤 전략을 구사하더라도

양자의 이익의 합계가 0이 되는 게임으로 한 이해당사자의 이득은 다른 이해당사자의

손실이 된다. 비영합게임은 개별 이해당사자의 전략선택조합에 따라서 이익의 전체 합계

가 변하는 게임으로 서로의 협력과 반목에 따라 파레토 개선(Pareto-improvement)이

가능한 상황이다.

비협조형 게임에서 물환경문제를 대표하는 가장 간단한 게임의 형태는 죄수의 딜레머

(prisoner's dilemma)로 서로 협동하여 환경보전을 위해 노력할 경우 사회적으로 바람

직한 결과를 가져오지만 개별 이해당사자의 입장에서는 환경보전을 위한 노력 대신에

오염활동을 하는 편이 보다 큰 이익을 주기 때문에 이기적인 경제주체들 간의 게임결과는

상호협동이 아닌 오염 악화가 되며 사회적으로 비효율성을 초래한다. 하지만 포크의

정리(Folk theorem)에 의하면 장기간의 반복게임을 통해 기존선택에 대한 학습이 가능

한 경우에는 상호협동에 의한 게임의 균형이 이루어진다고 알려져 있다.

비협조형 게임에서는 게임결과가 어떻게 되어야 한다고 주장하기보다는 협상의 결과


가 어떻게 될 것이라는 점이 중요하며 영합게임과 같이 상호이익이 일정하게 정해진

경우에도 다양한 전략조합이 가능하다. 물환경 사업에 있어서는 사업효과의 수혜를 입는

집단에 이를 배제할 수 없기 때문에 이해당사자들은 참가 혹은 불참이라는 것이 매우

중요한 전략변수가 되며 이 경우에는 제한된 이해당사자만이 참가할 가능성이 크다.

이와 같이 수혜를 입는 이해당사자 집단이 무임승차하려는 경향을 막을 수 없다면 경제적

효율성은 저하될 수밖에 없으며 중앙정부의 강제에 의한 참여의 촉진이 필요하다.

상황에 따라 협상의 과정이 일회적이 아니고 장기간에 걸쳐 진행되는 경우 각 이해당

사자의 인내력이 협상력을 저하시킬 수 있다. 즉, 사업추진 주체가 보다 협상에 적극적일

수밖에 없으며 수질보전이나 수량 확보의 필요성이 더 큰 지역인 경우에도 해당된다.

이는 비용부담이 필요한 경우 수혜자부담원칙과 비슷한 결과로 볼 수 있으며 자발적

협상일 경우 수혜자부담원칙은 자연적인 결과임을 알 수 있다.

정보의 비대칭성이나 불확실성이 큰 경우에는 협상결과의 예측이 더욱 어려우며 한쪽

이 다른 쪽보다 더 많은 정보를 갖고 있는 경우에 정보가 많은 쪽은 보다 큰 협상력을

갖게 되어 유리한 협상 결과를 얻을 수 있다. 여기에서 정보란 수량 및 수질과 관련된

영향평가에 따른 이익 혹은 피해에 관한 것이나 상대방의 전략적 행태에 대한 것 등을

포함한다.

결과적으로 비협조형 게임에서는 협상의 주도권은 정보, 불확실성, 잠재적 이해관계

등 협상력을 결정하는 다양한 현실적 요소에 따라 변화한다. 즉 비협조형 게임이론에서

는 원인자부담원칙이나 수혜자부담원칙과 같은 당위적 주장들은 순수하게 이해관계에

따른 전략적 행태 하에서는 작동하기 어렵다는 것을 알 수 있다. 이는 사실상 여러 가지

원칙들이 현실적 이해관계를 대변하기 위해 사용될 수는 있지만 협상의 결과를 예측하거

나 강요하는 역할을 하기에는 매우 큰 한계를 지니고 있음을 뜻하는 것이다. 실제로

갈등의 해결과정은 이해당사자간의 경제･정치적 이해관계에 대한 조정과정이지 어떤

원칙 간의 논리싸움은 아니라는 것을 다양한 사례를 통해 확인할 수 있다.


3) 협조적 게임

협조적 게임이론은 모든 이해당사자가 함께 참여하여 하나의 공동사업을 시행하는

경우는 물론이고, 이해당사자의 일부가 부분적으로 연합하여 필요한 공동사업을 자체적

으로 시행하는 경우를 모두 포괄하고 있어 비협조적 게임이론보다도 일반적이고 현실적

인 방법론으로 평가되고 있다. 협조적 게임에서는 이해당사자들의 이해관계가 상충된

상황에 대해서 주어진 자료들을 기초로 하여 공평하면서도 효율적인 해결방안을 제시하

고자 하므로 물환경계획이나 정책 추진에 대하여 각기 다른 의견을 갖고 있는 경우에도

적절하게 응용될 수 있다. 즉, 물환경 계획 및 정책 추진에 있어서 협조적 게임이론의

기본원리는 개별 이해당사자가 자신의 입장만을 고수할 경우, 몇몇 이해당사자들과 부분

적으로 연합하여 공동으로 문제를 해결할 경우, 모든 이해당사자가 다같이 하나로 연합

할 경우 자신에게 어떤 이득이 도출되는지를 비교하면서 다같이 하나로 연합하여 공동으

로 문제를 해결하는 동시에 개별 이해당사자에게 가장 유리한 결과를 보장해 주는 방법을

찾아내는 것이다.

4) 합의형성과 전략적 행동

합의형성 지원시스템에 의해 게임에 참여하는 이해당사자들은 여러 가지 대안들 중에

서 최선의 합의 대안에 도달하기 위해서 이해관계를 조정하여 합치시키거나, 상대방이

자신에게 유리한 방향으로 대안을 선택하도록 유도하고 싶어 한다. 이러한 이유 때문에

이해당사자들은 주어진 상황에서 어떤 행동을 선택하기보다는 상황 자체를 자신에게

유리하게 변화시키고자 노력하게 되는데, 이러한 노력은 전략적 행동을 취할 것이다.

일반적으로 게임이론에서 전략적 행동은 크게 조건 없는 전략적 행동과 조건부 전략적

행동으로 나누어 볼 수 있다. 조건 없는 전략적 행동은 어떠한 조건도 달지 않고 자신이

먼저 확고한 행동을 선택하겠다고 다짐(committment)하는 것이다. 반면 조건부 전략적

행동은 어떠한 조건 하에 자신이 어떻게 대응할 것인지에 대한 행동 계획을 위협(threat)

이나 약속(promise)의 형태로 상대방에게 사전에 제시하는 것이다. 이러한 두 가지


형태의 전략적 행동은 상대방에게 어떤 조건을 내걸고 있는가의 여부에 따라 다르지만

선택의 순서를 바꾸며, 자신의 선택을 의도적으로 제한함으로써 자신의 행동에 대한

상대방의 기대를 바꾸게 된다는 공통점을 갖고 있다.

이와 관련하여 본 연구에서 제시한 합의형성 지원시스템에서의 전략적 행동은 개별의

사결정과정을 비공개로 하는 것과 이를 공개하는 것으로 나눌 수 있다. 공개의 경우는

상대방이 어떤 선호도를 가지고 있는지 어느 점에 치중하고 있는지를 살펴볼 수 있기

때문에 이에 대응하는 전략으로 대안을 제시할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 비공개의

경우라도 집단의사결정결과를 볼 수 있고 공개된 정보를 정보공유공간으로부터 열람할

수 있어 각 반복되는 협상단계로부터 전략을 수립하고 대안을 제시할 수 있다.

또한 상대방의 개별의사결정과정을 일부 공개하는 것도 가능하다. 이와 같은 경우

합의형성을 이루어 내기 위한 전제로 중앙정부와 같이 협상의 주도권을 가진 이해당사자

에게 이해당사자들에 대한 정보를 제공하는 경우(동적 게임 중 완전한 정보를 갖는 경우)

를 생각해 볼 필요가 있다. 완전한 정보를 갖는 동적 게임의 경우 가장 최후의 행동을

취하게 되는 경기자의 선택부터 시작하여 거꾸로 거슬러 올라가면서 선행자들의 선택을

분석하여 대안을 제시하게 되며 어떤 대안에 대하여 피해를 받거나 반대 입장에 있는

이해당사자를 설득하기 위하여 보상책을 제시하는 것으로 합의형성을 달성할 수 있다.

2. 합의형성 시스템의 구성

가. 개별의사결정 모형

앞 절에서 언급한 바와 같이 개별의사결정 모형은 집단의사결정과정에서 개인의 의사

를 표현하기 위한 수단으로 사용될 수 있다. 모형의 결과인 대안에 대한 선호도 이외에

대안에 대한 개인의 평가 기준과 이들의 가중치와 같은 정보가 있으며, 이를 공개할

경우 의사결정에 참여한 상대들은 개인의 선호를 파악하여 각자의 전략 수립에 사용할

수도 있으며 비공개의 경우에는 대안에 대한 선호도만을 제시하게 된다. 결과의 공개와

비공개를 떠나 최종적으로 제시된 개인의 선호도는 집단의사결정에 반영되게 된다. 대안


에 대한 개인의 선호도를 결정하는 기법에는 다양한 다기준의사결정기법 들이 존재하고

있는데, 본 연구에서는 방법론적으로 적용이 수월한 평점모형과 계층화분석과정

(Analytic Hierachy Process; AHP)에 대한 부분을 설명하도록 한다.

1) 평점모형

평점모형은 의사결정자가 각 요인에 대한 상대적인 가중치를 부여하고 각 대안들에

대해 요인별 가중치를 고려하여 점수를 부과하는 방법이다. 따라서 이 모형은 크게

개인의 평가기준으로 요인들의 가중치를 부여하는 절차와 각각의 요인들을 바탕으로

대안들에 점수를 부여하는 절차, 그리고 이를 종합하여 대안의 종합점수를 구하는 절차

로 구분이 된다. 각각의 요인 간의 가중치를 계산하는 방법은 다음과 같이 세 가지를

들 수 있다.

① 단순가중치 부여법

이 방법은 요인 수를 개라고 하고, 요인의 가중치를 라고 할 때 의

방식으로 계산을 하게 된다.

② 순위합계 가중치법

이 방법은 번째 요인의 순위를 라고 할 때 다음의 방식으로

를 구한다.

③ 순위역수 가중치법

이 방법은 번째 요인의 순위를 라고 할 때 다음의 방식으로

를 구한다.


2) 계층화분석과정(AHP)

AHP는 객관적인 평가요인은 물론 주관적인 평가요인도 반영할 수 있는 유연한 의사

결정기법으로서 수학적인 이론보다도 직관을 바탕으로 하기 때문에 그 논리가 매우 쉽다

는 장점을 지니고 있다. AHP의 주요 특징은 정량적인 방법에 의한 문제 해석으로 이해가

쉬운 명확한 구조를 가지고 있고, 복잡하고 불분명한 문제에 대해 계층을 분리하여 부분

적인 관계를 1:1 쌍대응비교(pairwise comparisons)를 통해 중요도를 분석할 수 있다는

것이다. 또한 시스템 어프로치를 통해 주관적 판단과 경험을 살린 의사결정이 가능하며

집단의사결정에서 개개인의 의사를 통합, 집산할 수 있는 특징을 가지고 있다.

AHP는 일반적으로 계층구조를 설계하는 과정과 이를 평가하는 두 가지 단계로 구성

된다. 계층구조의 설계에서는 주어진 문제의 영역과 관련된 경험과 지식 또는 개인의

선호도를 기반으로 다양한 계층구조의 설계가 가능하기 때문에 계층구조의 파악만으로

도 개인의 선호도나 의사결정에 영향을 끼치는 주요 요인을 파악할 수 있다. <그림 4-3>

은 AHP의 계층적 구조의 예를 보여주고 있으며, 최상위 단계는 종합적 의사결정 목표를

설정하고 그 하위 단계마다 상위 단계와 연계하여 계층구조가 구성되며 최종 단계에

대안들이 나타나게 된다.

<그림 4-3> AHP의 계층구조

평가단계는 쌍대응비교법(pairwise comparisons method)의 개념에 입각하고 있다.

계층구조의 어느 한 수준에 속하는 요소들을 비교대상이 되는 요소들의 바로 위 수준에


속하는 어느 하나의 평가기준의 중요도나 기여도에 입각하여 서로 비교하게 된다. 이러

한 비교과정을 통해 요소들의 선호도나 가중치를 나타내는 상대적인 측정척도가 얻어진

다. 일반적으로 AHP의 분석과정은 <그림 4-4>와 같은 분석과정을 통해 이루어지게

된다.

2. 계층구조 설계

·최상위단계 : 문제의 최종목표

·중 간 단 계 : 평가항목

·최하위단계 : 대안

4. 일관성검정

불만족

만족

3. 상대적 중요도 결정

5. 전체중요도 계산 및 대안의 평가

·상위계층의 가중치를 관련된 하위계층의 가중치에 곱

하여 대안별로 합산

·도출된 우선순위에 따라 가장 점수가 높은 대안 선택

일관성검정불만족 : 재설계

만족

6. 최선안 선정

쌍대응 비교

1. 브레인스토밍 (brainstorming)

이원비교행렬의 작성

·상위계층의 항목에 대한 하위 계

층 항목간의 이원 비교행렬 작성

항목별 우선순위 도출

·최대고유치 및 주고유벡터 계산

·계층별 상대적 가중치 결정

<그림 4-4> AHP의 분석과정

가) 브레인스토밍(brainstorming)

문제를 정확히 정의하여 문제의 요구사항을 명확히 하기 위한 단계이다. ‘브레인스토

밍’이란 단어의 뜻은 ‘회의에서 모두가 차례로 아이디어를 제출하여 그 중에서 최선책

을 결정하는 방법’을 뜻한다. AHP에서 브레인스토밍은 계층구조를 설정하기 위하여

서로의 아이디어나 통찰력을 교환함으로써 문제를 보다 완벽하게 표현할 수 있으며,

문제에 대한 이해도를 높일 수 있다. 이 과정을 통하여 평가의 목표를 명확히 하고 평가에

중요한 요인들을 도출하기 위한 평가기준과 대안을 열거하는 과정이다.


나) 계층구조의 설계(hierarchy structuring)

AHP에서는 문제의 속성을 최종목표와 최종목표에 영향을 미치는 관련 속성들을 계층

적으로 세분하여 계층(level)을 구성한다. 계층구조를 설정한다는 것은 해결하고자 하는

문제의 요소를 동질적인 집합으로 군집화하고 이 집합을 상이한 계층에 배열하는 작업이

다. 계층을 구성하기 위해 요구되는 특별한 법칙은 없으나, 의사결정의 종류에 따라서는

방법이 다를 수 있다. 다속성 의사결정과 같이 의사결정이 대안 간 선택의 문제라면,

대안(alternatives)을 열거함으로써 최하위 계층에서부터 출발할 수 있다. 그 다음 계층

은 대안을 판단하기 위한 평가항목(criterion element)으로 구성할 수 있다. 그리고

최상위 계층은 기준의 공헌도가 갖는 중요도에 따라 비교될 수 있는 상위기준의 측면에서

단 하나의 요소인 최종 목적으로 구성할 수 있다.

계층의 구성에서 주의할 점은 한 계층에 있는 요소가 인접한 상위 계층에 있는 기준에

대해 같은 계층에 있는 다른 요소와 비교되기 때문에, 각 계층에 있는 요소는 동질적이어

야 한다는 것이다. 그들 간의 차이가 크다면 즉, 공통점이 적으면 다른 계층에 속해야

할 것이다. 일단 어떤 문제에 대한 계층이 구성되더라도 아직 완성된 것이 아니란 점을

인식할 필요가 있다. 뒤늦게 생각날 수 있는 것, 또는 처음에 설계할 때는 중요하게

생각하지 못했던 새로운 기준을 수용하기 위하여 계층의 일부분을 바꿀 수도 있다.

다) 상대적 가중치 결정

상대적 가중치(weighting)의 결정은 쌍대응비교법(paired comparisons method)

의 개념에 입각하고 있다. 계층구조의 어느 한 수준에 속하는 요소들을 비교대상이 되는

요소들의 바로 위 수준에 속하는 어느 하나의 평가기준의 중요도나 기여도에 입각하여

서로 비교하게 된다. 응답자들은 평가항목 간 상대적 중요도(또는 선호도)를 비교하는

질문에 반복하여 답하게 된다.

이러한 비교과정을 통해 요소들의 선호도나 가중치를 나타내는 상대적인 측정척도가

얻어진다. 이러한 쌍대응비교 과정에는 평가자의 판단을 어의적인 표현으로 나타내고

이에 상응하는 적정한 수치를 부여하는 수량화 과정이 포함된다. AHP에서는 인지심리


학 분야의 연구결과에 기초하여 9점 척도를 기본형으로 이용하고 있다(Saaty, 1980).

즉 AHP의 이원비교척도는 1에서 9까지의 값을 가지며, 각 수치의 해석은 다음의 <표

4-1>과 같다.

중요도 정 의 설 명

1비슷함

(equal importance)어떤 기준에 대하여 두 활동이 비슷한 공헌도를 가진다고 판단됨.

3약간 중요함

(moderate importance)경험과 판단에 의하여 한 활동이 다른 활동보다 약간 선호됨.

5중요함

(strong importance)경험과 판단에 의하여 한 활동이 다른 활동보다 확실하게 선호됨

7

매우 중요함

(very strong

importance)

경험과 판단에 의하여 한 활동이 다른 활동보다 강하게 선호됨

9극히 중요함

(extreme importance)경험과 판단에 의하여 한 활동이 다른 활동보다 극히 선호됨

2,4,6,8 위 값들의 중간 값경험과 판단에 의한 비교값이 위 값들의 중간에 해당한다고

판단될 경우에 사용함.

역수 값 : 활동 i가 활동 j에 대하여 위의 특정 값을 갖는다고 할 때, 활동 j는 활동 i에 대하여 그

특정 값의 역수 값을 갖는다.

1.1-1.9동등한 활동

(for tied activities)

비교요소가 매우 비슷하여 거의 구분할 수 없을 때 사용하는

값으로 약간 동등은 1.3, 약간 차이가 나는 경우는 1.9를 사용함.

<표 4-1> 쌍대응비교의 기본척도

자료: Saaty, 1980.

쌍대응비교를 통하여 두 요소간 상대적 중요도의 측정결과를 종합하여 요소들간 상대

적 가중치를 계산할 수 있다. 즉, 쌍대응비교로 얻어진 9점 척도로 이원비교행렬을 구성

하고 이로부터 요소들의 우선순위를 도출하기 위해서 이원비교행렬을 하나로 종합하는

것이다. 즉, 각 요소의 우선순위를 단 하나의 숫자로 나타내기 위해서는 가중치를 부여하

고 가산해야 하는 작업이 이루어져야 한다. 이러한 가중치 계산을 위해서는 여러 가지


방법들이 제안되었으나, 현재까지는 Saaty(1977)가 제안한 고유벡터법(eigen vector

method)이 가장 좋은 방법으로 알려져 있다.

의사결정자가 한 수준에서 개의 평가항목에 대해 회의 쌍대응비교를 수행하면

×행렬 가 만들어진다. 이 를 비교행렬(comparison matrix)이라고

부른다. 는 ⋯ 이고, 행렬 는

, 주대각선의 원소값이 모

두 1이 되는 성질을 가지며, (식 4.1)과 같은 행렬을 역수행렬(reciprocal matrix)이라

부른다.

⋯ ⋯ ⋮ ⋮ ⋯ ⋮ ⋯

(4.1)

여기서, ∀ ⋯

(식 4.1)과 같은 비교행렬에서 가중치로 구성된 벡터 ⋅⋅⋅를

산정하기 위해서, Saaty는 (식 4.2)와 같이 비교행렬 의 주고유벡터(dominent eigen

vector)에 의해서 해결할 수 있음을 제안하고 있다.

(4.2)

∴

×행렬 의 고유치 λ와 그에 대한 고유벡터 ⋅⋅⋅ 는 (식

4.2)를 만족하는 스칼라 와 벡터 를 말한다. 는 (는 ×의 단위행렬)의

행력식 가 0이 되는 조건, 즉 고유방정식의 해로서 결정되며, 고유방정식은

의 차 대수방정식이고 일반적으로 개의 근을 갖는데(중근을 포함하여), 이것을 의

고유치라고 한다.


max

(4.3)

우리가 얻고자 하는 가중치벡터는 (식 4.3)의 해로서 결정되는 이고 여기서,

max는

행렬의 최대고유치를 뜻하며 이때의 를 행렬의 주고유벡터라고 한다.

×행렬의 고유치는 그 특성방정식을 풀어서 구할 수 있다. 하지만 일반적인 문제

즉, 특별히 큰 행렬(≧을 포함하는 문제에서 고유치를 구하는 과정은 여러 가지

계산적 어려움이 있으므로 고유치를 구하는 다른 방법이 이용된다. 본 연구에서는 복잡

한 계산의 단순화와 수치화를 위해 멱승법(power method)을 사용하여 가중치를 계산하

였다.

멱승법은 비교행렬 에 를 곱할 때마다 각 행의 합을 정규화 하는 방식으로 근사

주고유벡터를 구하는 방법이다. 여기서 정규화(normalization)란 서로 다른 측정단위를

갖는 요소들의 값을 비교 가능한 척도로 만드는 절차로서 AHP에서는 (식 4.4)와 같이

의사결정행렬의 각 원소를 열벡터(column vector)의 합으로 나누어 각 열벡터의 합이

1이 되게 하는 방법을 택하고 있다.

⋮

(4.4)

위 식과 같이 초기벡터 를 설정하면 멱승법에 의한 근사 주고유벡터는 (식 4.5)와

(식 5.6)에 의해 구해지며, 근사 최대고유치는 (식 5.7)에 의해서 구할 수 있다.

, ( ⋯) (4.5)

,

⋮

, ( ⋯) (4.6)


, ( ⋯ ) (4.7)

멱승을 몇 회 이용하여 어느 정도의 근사치가 얻어지는가는 상대추정오차(estimated

relative error) 를 사용하여 (식 4.8)과 같이 평가할 수 있으며, 오차범위 내에 들었을

때 계산을 중지하게 된다. 여기서, 는 0에 가까운 값으로 작을수록 좋으나, 산정될

가중치가 매우 큰 정밀도를 요하지 않는 한 0.01~0.001 정도로 설정하면 무난하다.

max

max

max

(4.8)

라) 일관성 검정(consistency test)

의사결정 문제에서는 판단의 일관성 정도를 파악하는 것이 매우 중요하다. 무작위로

나타나는 매우 낮은 일관성을 갖는 판단에 근거하여 결정이 내려져서는 안 된다. 쌍대응

비교로부터 얻어지는 이원비교행렬의 값들은 판단의 일관성 혹은 진실성이 확보되어야

만 정보로서의 가치가 있다. 이와 같은 일관성은 비교행렬에서 대응하는 두 값의 곱이

1이 되도록 두 개는 서로 역수의 관계에 있음으로써 확보된다.

AHP에서는 일관성비율(consistency ratio)에 의하여 판단의 일관성을 측정한다. 일

관성비율이 0의 값을 갖는다는 것은 응답자가 완전한 일관성을 유지하며 쌍대응비교를

수행하였음을 의미한다. Saaty에 의하면 일관성비율이 0.1 미만일 때 이원비교행렬은

합리적인 일관성을 갖는 것으로 판단하고, 0.2 미만일 경우 용납할 수 있는 수준의 일관

성을 구비한 것으로 판단한다. 일관성비율이 0.2 이상이면 일관성이 부족하여 재조사가

필요하다고 제안하였다.

고유벡터법은 판단의 불일치성을 측정하는 수단이 되기도 한다. Saaty(1980)에 의하

면 행렬의 최대고유치 max

는 양의 역수행렬(positive and reciprocal matrix)에 대하

여는 항상 과 같거나 큰 값을 지니며, 행렬이 기수적으로 정확히 일치하는 경우가


언제나 성립하는 일관성행렬(consistent matrix)인 경우에 한해서는 그 값이 이 된다.

따라서 max

을 통해 불일치성의 정도를 측정할 수 있으며 이를 행렬의 크기에 따라

정규화 하면 (식 4.9)와 같은 일관성지수(CI: Consistency Index)가 얻어진다. 즉,

CI

max

(4.9)

일관성검정(consistency test)은 (식 4.10)과 같이 일관성지수를 평균무작위지수(RI:

Random Index)로 나눈 일관성비율(CR: Consistency Ratio)로 검정할 수 있으며,

에 대한 CI의 비율로 정의하는데 이 비율은 주어진 행렬이 CI값을 놓고 볼 때 순수한

랜덤행렬에 얼마나 접근하고 있는가를 나타내는 측도라고 볼 수 있다.

CR RI

CI(4.10)

일반적으로 CR값이 0.05~0.1 사이에 있으면 일관성이 좋은 것으로 판단하고,

0.1~0.2이면 용납할 수 있는 수준의 일관성을 가진 것으로 판단한다. 한편, 무작위지수

란 1에서 9까지 정수들을 무작위로 추출하여 역수행렬을 작성한 후 일관성지수를

구한 것으로, 그 값은 표본 500개로부터 구한 무작위지수를 평균하여 나타낸 것으로

<표 4-2>와 같다.

1

2

3

4

5

0.00

0.00

0.52

0.89

1.11

6

7

8

9

10

1.25

1.35

1.40

1.45

1.49

11

12

13

14

15

1.51

1.54

1.56

1.57

1.58

<표 4-2> 평균무작위지수

자료: Saaty, 1980.


마) 가중치의 합성 및 평가

계층구조를 분석하는 데 있어 마지막 과정은 주어진 목표와 관련지어 대안들에 대한

전체적인 선호도를 산정하기 위하여 계층구조의 각 단계별로 내린 판단을 통합하는 것이

다. 대표적인 방법으로는 Saaty(1980)가 제시한 계층구조 합성원리(principle of

hierarchy composition)가 있다. 전체 계층에서의 우선순위 혹은 중요도는 결국 계층구

조의 맨 하위 단계에 속하는 대안들에 대한 최종적 가중치로서 이는 상위 계층에 있는

모든 요소들과 관련된 어느 한 수준에 있는 요소들의 모든 기여도를 누적하여 얻어진다.

이렇게 하여 계산된 대안들 간의 합성가중치(composite relative weights) 중에서 가장

높은 가중치를 갖는 대안이 최종 선택대안이 된다.

나. 집단의사결정 모형

집단의사결정 모형은 다수의 대안에 대하여 다수의 의사결정자의 의견을 수렴하기

위한 방법론으로 대안을 평가하고 결과를 종합해 합의안을 도출하는 과정을 포함한다.

가장 고전적이며 대표적인 기법으로 Borda Count Mehtod가 있으며 의사결정자들이

작성한 개인 선호도의 순위에 따라 점수를 부여하고 이를 합산하여 최종 대안을 선정하게

된다. 전략적 행동으로 인한 순위 변동이 있을 수 있어 의사결정자의 순위 작성 시 주의가

필요하다.

하나의 합의안을 선택 대신에 모든 의사결정자들의 의견을 수렴하여 대안들의 선호순

위를 결정하는 데 목적을 두고 있는 그룹의사결정 기법들도 있으며, 대표적으로 의사결

정자들이 각 대안에 대하여 선호도를 부여하고 선호도에 대한 합을 이용하여 거리 척도를

최소화하는 Borda-Kendall Method와 대안간 선호도 평균점을 이용하여 대안별 거리

편차를 최소화하는 Minimum Variance Method를 들 수 있다.

본 연구에서는 개인의사결정 모형과의 연계성 등을 고려하여 집단의사결정 방법도

AHP기법을 이용하기로 한다. AHP에서 집단의사결정을 수행하는 방법과 개인의 의사

결정을 수행하는 기본적인 알고리즘은 앞에서 설명한 AHP의 기본적인 방법론을 따르기

때문에 큰 차이를 보이지 않는다. 다만 집단의사결정의 경우에는 개인별 쌍대응비교행렬


의 기하평균을 이용하여 집단의 쌍대응비교행렬을 구성한 다음 집단의 우선순위벡터를

산정하는 방법인 AIJ (Aggregate Individual Judgements) 방식과 개인별 응답결과로

나온 우선순위벡터를 이용하여 집단의 우선순위벡터를 산정하는 방법인

AIP(Aggregate Individual Priorities) 방식으로 구분된다(한국개발연구원, 2003).

<그림 4-5>는 AHP에 의한 집단의견결정에 의한 대안선정과정을 보여 주고 있다. 그림

에서 개별 이해당사자들은 AHP 또는 평점모형에 의한 개인의사결정 모형을 활용하여

개인의 우선순위(선호도) 벡터를 산정하고 집단의사결정 방법에 의해 최적대안이 선정되

게 된다.

<그림 4-5> 집단의사결정과정의 개념도

1) AIJ 방식

AIJ 방식은 개인별 쌍대응비교로부터 얻어진 모든 쌍대응비교행렬의 결과를 기하평균

법(GMM, Geometric Mean Method)을 이용하여 통합, 집단 전체의 쌍대응비교행렬을

구하는 방식이다. 예를 들어 제1계층의 1요소와 2요소에 대해 쌍대응비교를 수행한 4명

개인들의 응답값이 각각(2, 3, 1/2, 4)라면 집단 전체의 입장에서는 ···의

값이 제1계층 1요소와 2요소에 대한 쌍대응비교 값이 된다. 한편 집단의사결정에 있어서

는 개인별로 의사결정의 가중치가 상이할 수 있다. 예를 들어 회사 사장의 의사는 평사원

의 의사보다 훨씬 중요해질 수 있으므로 집단 전체의 의사를 통합하는 경우에는 이를


반영해야 할 것이다. 이를 반영하기 위해서는 만일 m명의 참여자의 상대적 중요도의

벡터가 P P Pm과 같이 구해진다면 이러한 가중치를 반영하여 집단 전체의

쌍대응비교값을 구할 수 있다. 위의 예에서 4명의 상대적 중요도 벡터가 (2, 4, 3, 5)로

주어졌다면 · · ·

와 같은 방식으로 구하면 된다. 이렇게 개인

별 쌍대응비교행렬의 값을 통합하여 결합행렬을 구한 후에 이를 전통적인 AHP 분석방법

을 활용하여 분석을 하면 집단의사결정의 최종적인 우선순위를 구할 수 있게 된다.

AIJ 방식은 의사결정에 관한 경험적인 자료나 선행연구가 부족하거나 이를 의사결정

자가 정확히 알지 못하는 비전문가집단에 의한 의사결정 수행 시에 주로 이용된다. 이

방식을 선택하는 경우 의사결정에 참여하는 개인들의 지식들이 합쳐져서(pooling) 좀

더 정교한 집단의사결정을 수행할 수 있도록 도와준다. 그러나 AIJ 방식을 이용하여

분석을 수행하는 경우, 일관성지수(CI)를 어떻게 구할 것인가는 아직도 이론적인 기초가

부족한 상황이다. 즉 집단의사결정의 질을 제대로 판단할 수 있도록 집단의사결정이

얼마나 일관적으로 수행되었는지를 판단할 수 있는 지수개발이 현재로서는 다소 미흡한

실정이라고 할 수 있다(이창효, 1999).

2) AIP 방식

AIP 방식은 일단 의사결정 참여자 개개인이 제시한 쌍대응비교행렬을 바탕으로개인

별 우선순위벡터를 구한 후, 개인별 우선순위백터에서 다시 집단의 우선순위백터를 산정

하는 과정을 거친다. 개인 i의 j번째 대안에 대한 우선순위가중치를 wi,j라고 한다면

개인 ⅰ는 n개의 최종 대안들에 대한 우선순위 가중치 벡터를 쌍대응비교 행렬을 통해

아래 (식 4.11)과 같이 얻을 수 있다.

(4.11)

만일 m명이 의사결정에 참여했다고 하면 전체의 우선순위 가중치 벡터들은 아래 (식


4.12)과 같이 구할 수 있다.

⋮

(4.12)

이렇게 얻어진 개인별 최종 대안에 대한 우선순위 가중치 벡터값을 이용하여 집단의

대안들에 대한 우선순위 가중치 벡터 는 아래 (식 4.13)와 같이 구한다.

(4.13)

만일 m명의 참여자들 각각에 대해서 P P Pm와 같이 중요성의 정도가 주어

진 경우라면 wg는 다음 (식 4.14)과 같이 구할 수 있다.

(4.14)

(식 5.14)와 같이 선호도들의 가중된 산술평균을 이용하여 집단판단을 구하는 방식을

가중산술평균방법(WAMM, Weighted Arithmetic Mean Method)이라고 한다.

WAMM은 의사결정할 문제를 바라보는 사회적 입장이나 가치관, 혹은 의사결정 권한의

정도가 이질적인 개인들로 의사결정 집단이 구성될 경우 사용할 수 있으며, 이들을 몇

개의 소집단으로 분류할 수 있다면, 그 분류가 AHP계층의 하나로서 포함될 수 있다.

AIP 방식은 최종 우선순위벡터만을 활용하기 때문에 AIJ에 비해 가중치 부여단계에서

발생하는 편차를 중간단계에서 중화시키는 역할을 수행하기에는 미흡한 면이 있다. 그러

나 이 때문에 의사결정 문제를 잘 파악하고 있는 전문가들의 의견을 통합할 경우에는


전문적인 의견을 희석시키지 않고 비교적 잘 반영할 수 있다는 장점이 있다. 그러나

전문적인 의견이 상반된 결과로 나올 경우, 산술평균으로 이를 해결할 수 있을 것인지에

대한 판단이 어려운 등, 아직까지도 AIJ와 AIP 중 어떠한 방법을 사용해야 될지에 대한

이론적 바탕이 명확하지 않은 상황이므로 이후 추가적인 연구를 통해 개선해 나갈 필요는

있다.


∣제5장·합의형성 시스템의 적용성 검토∣

1. 대상사례 선정

앞선 장에서 물환경 거버넌스를 위한 합의형성 지원시스템에 대한 기본원리 및 구체적

인 구조에 대해 기술하였다. 개발된 합의형성 방법론을 실제로 적용하는 것이 필요하나

시간적 제약과 적용대상 사례 선정의 어려움으로 연구 방법론의 적용성을 검토하기로

한다. 추가적인 연구에서는 합의형성 지원시스템을 실제 문제에 적용했을 경우에 대한

검증과 적용성 등이 검토되어야 할 것이며 다양한 이해당사자 그룹에 대한 세트를 구성하

여 시뮬레이션을 할 필요가 있다.

개발된 방법론의 적용성을 검토하기 위하여 과거에 갈등이 유발된 사업 중 이해당사자

의 적절한 구성, 충분한 의견 교환을 통한 갈등의 원인파악, 대안의 도출, 전문가 의견

수렴 등의 절차를 거친 사례를 선정하여 이를 모의실험결과와 비교하였다. 대상사례 중

한탄강댐 사례는 국가정책갈등을 민간조정전문가들을 초빙하여 중립적이고 객관적 시각

에서 문제를 풀어간 사례라 하겠다. 조정자들에게 권한을 위임하고 독립성을 보장하였으

며, 국가갈등해결시스템에서 제시하고 있는 갈등해결프로세스의 모형을 처음으로 시범실

시하는 대상이 되었다. 이러한 이유에서 정책갈등의 거너번스적 해소라는 최초의 제도적

시도가 이루어진 한탄강댐 건설사례를 대상사례로 선정하여 모형에 적용하였다.

가. 한탄강댐 건설사업의 개요

우선 임진강 및 한탄강유역의 현황을 살펴보기로 한다. 임진강은 함경남도 덕원군에

위치한 마식령의 남쪽 경계에서 발원하여 황해도를 거쳐 경기도로 유입하여 한탄강과

합류한 후 강화만을 통해 서해로 유입되는 남북 공유하천이다. 임진강유역의 전체 유역

면적은 8,117.5㎢이며 그중에서 군사분계선(DMZ) 이남지역이 3,008.7㎢, 이북지역이

5,108.8㎢을 각각 차지하여 이북지역이 전체 유역면적의 62.9%에 해당된다. 임진강

본류의 총 연장은 254.6㎞에 달하고 있으며 하류는 구릉과 저지대가 형성되어 하천경사

제5장 ․ 합의형성 시스템의 적용성 검토 ∣ 81

가 완만하고 하구로부터 30㎞까지 조위의 영향을 받는다. 주요 지천으로는 고미탄천,

평안천, 역곡천, 한탄강, 사미천, 문산천과 사천 등이 포함되어 있으며 유역 현황도는

<그림 5-1>과 같다.

한탄강은 북한 강원도 평강군 현내면에서 발원하여 철원과 포천을 거쳐 연천군 전곡에

서 임진강 본류와 합류하는 임진강의 최대 지천이다. 임진강 유역의 남동부에 위치하고

있는 한탄강의 유역면적은 2,436.4㎢로서 임진강 유역의 약 30%를 차지하고 있으며,

유로연장은 133.4㎞로서 전곡읍에서 임진강 본류와 합류한다. 주요 지천으로는 김화남

대천, 영평천, 포천천, 신천과 차탄천 등이 있다.

<그림 5-1> 임진강유역 현황도


한탄강댐 건설사업의 추진배경으로는 1996년, 1998년, 1999년에 잇따라 발생한 홍수

로 사망 128명, 이재민 31,439명, 9,006억원의 재산피해가 발생한 것에 기인한다. <그

림 5-2>는 1996년부터 1999년 사이의 임진강유역의 홍수피해 현황을 보여 주고 있다.

※ 자료: 지속가능발전위원회, 2005.

<그림 5-2> 1996~1999년 사이의 임진강유역 홍수피해 현황

특히 임진강 하류유역인 파주, 문산 지역이 비교적 인구가 밀집되어 있고 저지대로서

홍수피해가 빈번히 발생하는 지역이나 하천의 개수율 및 빗물펌프장을 포함한 내수배제

시설의 설치 현황이 미흡한 실정이었다. 2000년 “임진강유역 홍수피해 원인 분석 및

항구대책 수립(안)”계획이 수립되었으며, 당시의 강우패턴의 변화를 고려하여 임진강

하류의 설계홍수량을 당초보다 상향조정(16,200㎥→19,800㎥)하였다. 이와 같은 설계

홍수량의 증가는 기존의 치수대책으로는 홍수피해 방지가 어려워 하천정비와 연계하여

홍수조절댐(한탄강댐)의 건설이 계획되었다.


나. 한탄강댐 건설사업의 전개과정

본 보고서의 제2장에서 살펴본 바와 같이 한탄강댐 건설사업은 2001년 환경영향평

가가 진행되는 과정(이해당사자에게 정보가 전달되기 시작하는 시점)에서 갈등이 고조

되기 시작하였다. 이해당사자 간 갈등을 조정/해결하기 위하여 2003년 12월 정부(대통

령)는 강원도민과의 대화 과정에서 갈등 당사자 간의 협의를 통해 한탄강댐에 대한 결

론을 도출할 것을 결정하고 이를 대통령 자문 지속가능발전위원회에서 담당할 것을 지

시하였다.

「한탄강댐갈등관리준비단」이 파악한 이해당사자는 아래 <표 5-1>과 같으며 댐 건

설지역 수몰민, 하류의 댐 건설 찬성 주민, 댐건설 반대 주민, 불특정 사회구성원을

대변하는 시민단체, 그리고 수해 방지를 위하여 댐 건설을 추진하는 정부 등 5개 집단으

로 파악할 수 있다. 준비단에 의해 파악된 관련 이해당사자들의 의견을 <표5-2>에 정리

하였다(지속가능발전위원회. 2005).

구분 이해당사자 이해당사자 특징

찬성 하류지역 주민한탄강댐 건설을 통해 수해 방지로 인하여 긍정적인 영향을 받는

임진강 하류지역 주민들은 댐 건설에 대하여 찬성할 가능성이 많음.

찬성 정부

정부 내에도 수해 방지와 관련된 당시 건설교통부(수자원공사 포함),

기획예산처, 환경부, 국방부, 농림부, 산림청, 행정자치부, 강원도

등 지방자치단체

반대 상류지역 주민댐건설로 인하여 단기적인 혜택은 비교적 적은 반면 막대한 피해를

우려하는 상류지역 주민들은 댐건설에 대하여 반대할 가능성이 높음.

반대 시민단체전문가, 시민단체를 포함한 집단으로 이들은 수해 방지를 위하여 댐을

포함한 다양한 방법을 제안하는 다수의 국민을 대표하는 집단임.

중립건설지역

수몰민

한탄강댐의 건설 여부와는 직접적인 이해가 적으나 건설과정이 장기화

됨에 따라 막대한 재산적인 피해를 당하고 있는 주민들이며 빠른

시일내에 결론을 낼 것을 요구

<표 5-1> 한탄강댐 갈등 관련 이해당사자

자료: 지속가능발전위원회. 2005, 한탄강댐 갈등조정과정 분석을 통한 공공갈등해결모델 개발에 관한

연구를 재구성함.


쟁점 관련 당사자의 입장

분야 세부 내용 정부 찬성측 반대측

주요

이슈

15일간 물을 가둬두기 위한

홍수조절 목적댐으로서 기

능과 가치

하류지역의 홍수조절을

위한 투자가치가 충분

1조2천억원의 예산 낭비

에 불과

문산 등 하류지역의 홍수조

절을 위한 최적대안

댐이 효율적이며 한탄강

댐이 최적지임.

한탄강댐은 상류에 있고

용량이 작아 최적대안이

아님.

천혜의 용암지대와 계곡 등

생태계 보전

연간 10여일만 잠겨 크

게 문제가 안 됨.

보전가치 회

의적

댐은 흉물이 되며 원래대

로 비경이 보전되어야 함.

홍수

측면

홍수량 산정의 효과성 최대 13.5%로 효과 있음. 최대 6~7%로 효과 미약

임진강본류의 북한지역 댐

건설이 근본적 문제

동의하나 현실적으로 불

가

현실적으로

불가적극추진

각종 수문자료의 수정 검토시 수치선택의 문제 댐건설을 위한 의도

강우량을 471⇒520⇒

568mm로 증가

여러 관측소를 활용 정

확도 높임.댐건설을 위한 의도

유역이 큰 한탄강의 비홍수

량이 오히려 영평천보다 큼개념의 오해 댐건설을 위한 의도

홍수조절효과를 2560/초

⇒2880/초로 증가재검토결과 수정 댐건설을 위한 의도

배수불량으로 인한 철원지

역의 홍수피해 증가없음(수면과 40M 차이)

경험적으로 홍수피해 있

음.

경제

측면

경제성(B/C) 1.14⇒1.12 경제성 있음. 0.64로 경제성 없음.

경제성 있는 대안의 유무 최적대안임. 2안 등 검토하면 더 있음.

환경

측면

상수원보호구역의 지정에

따른 지역발전 저해지정사유 없음. 매우 우려

안개발생일수 증가 해당 없음 (최근언급없음)

다락대 사격장의 수질오염 제거 가능 우려

안전

측면

현무암지질로 인한 연약지반 강도가 강함. 붕괴 가능성 우려

동굴로 인한 누수 가능성 없음. 가능성 있음.

군사격장의 오발사고 가능성 거의 없음.경험적으로

거의 없음가능성 있음.

사회

적측

면

보상지연으로 인한 수몰주

민들의 생활고지정고시후 보상

생존권 호소 시

급한 결정요구정부의 책임이 큼.

보상을 둘러싼 지역공동체

파괴언급 없음. 매우 심각 매우 심각

추진

절차

추진절차상의 논란 적법하게 진행주민 의견수렴이 제대로

안 됨(절차상 요식행위).

용수공급용으로 댐 용도변

경의 우려(상수원보호구역

지정 우려)

변경 없음. 매우 우려

<표 5-2> 관련 당사자별 의견


댐건설계획이 임진강수해의

원인과 대책수립보다 앞섬예전부터 있었던 것임. 댐건설을 위한 짜 맞추기

홍수

조절

대안

대안검토의 적절성 및 추가

검토의 필요성이미 검토됨.

검토부실, 정밀한 추가

검토 필요

제방증축 대안의 효과와 제

방길이의 수정(536km⇒

473km)

효과 낮음, 정밀검토결

과 줄어듦.

효과있 음, 당초 제방의

비용을 의도적으로 과장

시킴.

분수로 건설39km로 고비용, 환경

파괴적

과장됨, 4.5~19km로

도 가능


연구.

준비단의 회의 결과로부터 최종적으로 검토된 대안은 5가지이며 이들에 대한 주요

내용은 아래와 같다.

○ 제1대안: 천변저류 + 제방안

내용 정부측 주장 환경단체측 주장

홍수조

절효과- 천변저류지의 홍수조절효과 미비

- 시공이 양호, 시공기간 단축가능

- 유지관리의 필요성이 거의 없음.

경제성 - 총사업비 : 1조 6,881억원 - 총사업비 : 9,286억원

환경성

- 우량 농지매수로 인한 지역생존기반 상실로 사회

경제환경 훼손의 위험

- 저류지내 이토의 침전, 저류 후 악취 발생, 전염병

창궐, 모기 발생 등 환경오염문제 야기

- 임진강변의 높은 제방으로 경관 훼손

- 제방의 증고로 생태이동의 차단이 심화

- 철도, 펌프장, 군사시설물 등 기존시설물 이전에

따른 환경훼손 가능성

- 높은 제방으로 하천 이용 불편에 다른 사회경제환

경의 악화 우려

- 제방증고 최소화를 통한 하천의 친환

경성 유지 가능

- 천변저류지의 확대를 통해 생태공간

확보

안정성

- 천변저류지는 이론과 실제상황과의 차이발생 등

기술적, 운영상 문제점이 있음

- 국내 최초로 적용하는 자연조절형 치수시설로서

공사방법이 상대적으로 단순하여 공기단축이 가

능

- 분산된 제방공사로 인한 문제 야기

- 저류효과 산정이 어려우며 시행경험

이 많지 않음.

사회적

수용성

- 저류지용으로 우량농경지 편입 시 지역 생존기반

상실로 주민, 지자체의 집단반발가능성 있음.

- 상류대신 하류지역 수몰로 상하류 지역주민간 새

로운 갈등소지 제공의 우려가 있음.

- 제방 및 천변저류지의 군시설물 이전 곤란

- 저류지에 습지조성으로 생태공원으로 이용시 여가

공간 활용 가능

- 농촌정서상 농경지 매수곤란

- 생태공원을 통한 관광자원의 확보

가능

- 농경지매수로 인한 농민피해가 발생




○ 제2대안: 제방안


홍수조

절효과- -


환경성

- 임진강변의 높은 제방으로 인한 경관 훼손

- 제방의 증고로 생태이동의 차단 심화


따른 환경 훼손 가능성

- 높은 제방으로 하천이용 불편에 따른 사회경제환경

악화 우려

- 제방의 증고로 인한 친환경성 감소

- 하상준설과정에서의 하천생태계

교란과 오염물질 증가할 수 있음.

안정성

- 홍수증가량(3,600m3/sec)까지 제방으로 처리 시

하도분담량 과중으로 하류, 지류제방의 홍수 시 붕괴

위험 상존

- 홍수위 증가에 따른 고수위 고유속으로 제방 안전도

저하

- 분산된 제방공사로 인한 문제점

발생 가능성이 있음.

사회적

수용성

- 하류지역 주민들의 정서적 심리적 불안감 상존

- 제방을 연한 군시설물의 이전 곤란

- 지역공동체를 유지할 수 있는 방안

- 사회적 수용성은 크다고 볼 수 있음.



○ 제3대안: 분수로 + 제방안


홍수조

절효과- -


환경성

- 인공수로의 건설로 인한 DMZ 인근 생태축의 단절

위험

- 지하수의 수로 유입에 따른 분수로 주변 지하수위의

저하

- 인공분수로 건설에 따른 발생토석의 처분 문제

- 임진강변의 높은 제방으로 인한 경관 훼손

- 제방의 증고로 생태이동의 차단 심화


따른 환경 훼손 가능성

- 높은 제방으로 하천이용 불편에 따른 사회경제환경

악화 우려

- 분수로 건설에 따른 방대한 생태계

교란 및 파괴 우려가 큼.

- 하천의 유로 변경은 생태계 변화예

측이 어려워 바람직하지 않음.

안정성 - 분수로 홍수배분 및 효과에 대한 구체적 검토 필요- 문산읍 수방대책에 유리한 대안

- 탱크저지선으로 활용 가능

사회적

수용성

- DMZ 최근접 경계지역으로 군 작전상 수용 어려움

- 분수로보다는 인접 장단반도로의 천변저류지 활용

계획이 홍수소통에 더욱 효과적임.

- 지역공동체를 유지할 수 있는 방안

- 군사시설 존재 여부에 따라 시행

여부가 판가름 날 것임.




○ 제4대안: 한탄강댐안


홍수조

절효과

- 200년 빈도로 설계되어 있어 최대

3,000cms 까지 조절가능

- 다목적댐으로 전용 가능

- 하도부하의 부담이 적어 하천관리에 유리

- 정부의 하천시설 관리 실패, 부적절한 국토이

용과 환경파괴 등이 홍수피해의 근본 원인임.

- 한탄강댐의 홍수조절효과는 2,000cms 정도

이며, 한탄강댐의 기여홍수량은 3,800cm 임

- 한탄강댐의 홍수조절효과가 2,000cms 정도

이므로 별도의 제방 증고가 필요

경제성

- 총사업비 : 1조 2,059억원

- 시공기간 단축

- 넓은 지역의 댐수몰지 발생 및 보상비

부담

- 총사업비 : 1조 2,059억원

- 유지관리에 어려움

- 댐사업비와 추가제방 증고 등 사업비가 과다하

게 소요

- 한탄강댐의 편익 및 댐건설 이외 대안의 비용

이 과다 계상됨.

환경성

- 홍수기시 일시적으로 댐건설 및 저수역

영향으로 인한 생태축 단절 등 환경변화

우려

- 유역오염원에 의한 담수 후 저수지 수질

악화 우려

- 다락대사격장에 의한 수질오염 우려

- 하류지역의 환경파괴 최소화

- 댐건설로 인한 주변 생태계 파괴

- 건설과정에서 수질오염 증가

- 댐건설 후 저수지 내 오염물질 증가 및 체류시

간 증가로 인한 부영양화 가속화로 수자원 이

용 감소


- 지질특성으로 인한 문제가 발생할 수 있음.

안정성

- 200년 빈도 설계로 이상강우 시 조절능력

양호

- 상류유역에서 홍수를 조절하여 하도의 분

담률을 경감하는 가장 확실한 치수대안

- 문화재 매장 여부에 따라 시행 여부가 불투명

- 지질적 조건으로 인한 댐 붕괴 위험성이 있음.

사회적

수용성

- 임진강유역 특성상(2/3 이상 북한, 군사지

역 등) 실질적이며 기본적인 치수대책임.

- 최근강우분포상황 및 제1지류인 유역특

성상 한탄강유역 자체만의 치수대책으

로도 필요한 계획임.

- 댐으로 인한 지역규제, 침수피해, 안개

영향 등 상류지역 부정적 인식 상존

- 법적 절차의 타당성이 결여되었으며, 주민의

견수렴절차를 소홀히 함으로써 사회적 정당성

결여

- 하류지역에는 홍수조절효과가 있으나, 상류지

역의 홍수피해가 가중됨.

- 지역공동체 파괴와 사회적 갈등이 심화




○ 제5대안: 한탄강댐 축소 + 천변저류안


홍수조

절효과

- 댐의 조절용량 조정에 따른 댐의 재설계가

필요

- 댐 축소 시 납득할 만한 수준의 대폭적인

댐규모 축소가 필요하며, 정부측안의 축소

규모는 의미 없음.

경제성

- 총사업비 : 1조 2,320억원

- 홍수조절효과에 더 유리한 댐 대신 저류지를

도입할 때 동일효과의 단일댐안보다 사업

증가 불가피

-

환경성

- 홍수기시 일시적으로 댐건설 및 저수역 영향

으로 인한 생태축 단절 등 환경변화 우려

- 유역오염원에 의한 담수 후 저수지 수질 악화

우려


- 농지 매수로 인한 지역생존기반 상실로 사회

경제환경이 훼손(1안에 비해 소규모임)

-

안정성- 천변저류지 홍수조절효과의 기술적 검증과

운영상 어려움-

사회적

수용성

- 수몰보상선 저하에 따른 주민의 민원이 예상

됨.

- 저류지는 사회적 문제점, 기술적 한계, 운영

경험 부족 등을 고려하여 최소한의 시범사업

으로 추진하는 것이 바람직

- 사회적, 군사적, 환경적 문제는 1안의 경우와

동일

- 정부측 제시대로라면 댐규모 축소는 의미가

없으며, 수용하기 어려운 대안임.

- 지역공동체 파괴와 사회적 갈등이 심화됨.



한탄강댐갈등관리준비단이 준비한 초석들을 발판으로 지속위에서 개발한 국가갈등해

결시스템을 시범적용한 한탄강댐 건설관련 당사자 간 갈등조정 프로세스의 본 과정인

「한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의(이하 한탄강댐 조정회의)」가 시작되었고

한탄강댐 문제 관련 당사자들이 한탄강댐 문제에 대하여 그 해결의 주체가 되어 한탄강댐

문제를 대화를 통하여 해결하고자 하였다. 조정회의는 2004년 6월 2일과 6월 9일 사전

약속 정하기(1차, 2차)부터 시작하여 입장 교환 및 쟁점 정리(3차, 4차), 분야별 논의

(5~10차), 대안, 문제해결을 위한 방법 찾기(11~13차), 문제해결 방식 합의-결정(14차,


한탄강댐 문제 조정을 위한 관련 당사자회의 최종 합의 사항

가. 관련당사자 대표는 조정소위에게 한탄강댐 문제해결에 대한 최종결정을 위임하고, 조정소위는

한탄강댐조정회의 해체 후 1개월 내외의 기간에 최종결정을 내린다.

나. 조정소위는 전문가 자문을 구하여 ①천변저류지와 제방안, ②제방안, ③분수로와 제방안, ④한탄강

댐안, ⑤한탄강댐과 천변저류지안, ⑥전문가가 제시하는 기타 대안 등을 검증한다.

다. 조정소위는 각 대안에 대하여 ①사회적 수용성, ②홍수조절효과, ③건설비용(경제성), ④환경성,

⑤안정성, ⑥기타 필요한 사항 등을 확인한다.

라. 한탄강댐 건설 철회시 정부는 수몰예정지역 주민들에 대한 적극적인 지원방안을 강구하고, 임진강유

역 홍수피해 방지를 위한 대책 수립시 지역주민의 의견수렴을 위한 협의체를 구성한다.

마. 한탄강댐 건설시 정부는 한탄강댐의 홍수조절목적을 다목적용으로 전용하기 위해서는 철원군 주민을

대상으로 주민투표를 실시하여 주민의 동의를 구하고 철원지역주민들이 우려하는 영향에 대하여

적극 대책을 강구하며, 관련당사자 대표는 공동협의회를 구성하여 한탄강댐 건설업무 추진을 지원하

기 위해 공동으로 노력한다.

바. 정부는 유역차원의 홍수관리대책에 빗물의 관리 및 이용방안을 적극 검토·반영한다.

사. 관련당사자 대표는 조정소위의 최종결정을 수용하며, 이에 반대하는 행동을 하지 않는다.

아. 조정소위는 한탄강댐 건설 또는 철회(한탄강댐 이외의 대안 선택)가 지역주민에게 미칠 영향 및

지역현안을 파악하여 이에 대한 대책을 정부에 포괄적으로 요구한다.

자. 정부는 한탄강댐 추진과정에서 나타난 문제점들을 해소하기 위해 이후 과정에서는 사회적 합의를

높일 수 있도록 운영방안을 개선한다.

차. 2004.9.1일자로 한탄강댐조정회의를 공식적으로 해체한다.

카. 지속위 차원에서 언론에 최종합의사항을 조속히 알림으로써 관련당사자 대표자의 부담을 줄이고

주민들에게 합의결과를 적기에 설명할 수 있도록 하여 불필요한 오해의 소지를 없애기로 한다.

<표 5-3> 한탄강댐 최종 합의내용

15차)을 거쳐 2004년 8월 27일 16차 조정회의에서 합의문을 작성하기에 이른다. 최종

합의사항은 다음<표 5-3>과 같다.


연구.

결국, 한탄강댐문제조정을위한관련당사자회의 참가 대표는 조정소위에게 한탄강댐

문제 해결에 대한 최종 결정을 위임하였고, 조정소위는 한탄강댐조정회의 해체 후 1개월

내외의 기간에 “천변저류지와 새로운 홍수조절용댐 건설안”이라는 최종 결정을 내리

게 된다.


2. 합의형성 지원시스템의 적용

가. 모의실험 방법

제4장의 <그림 4-1>에서 제시된 합의형성 지원시스템을 적용하기 위하여 롤플레이에

의한 모의실험을 수행하였다. 합의형성 지원시스템의 개요부분(4장의 1)에서 설명한

대로 개별 이해당사자들은 각자의 이익을 추구하는 방향으로 개별 의사결정구조를 완성

하게 된다. 모의실험 시작과 더불어 앞 절에서 설명된 개요에 대하여 전문가의 설명을

듣도록 하였으며, 합의형성 과정 중 상황에 따라 전문가의 도움을 받아 정보를 전달하고

다른 이해당사자들과 의견을 교환하도록 하였다. 이러한 과정에서 이해당사자들은 자신

이 구성한 기준에 대한 가중치 또는 선호도를 통해 대안을 평가하며 상호작용을 통해

모의실험에 참여한 이해당사자들이 만족할 만한 대안을 찾아 나가도록 하였다.

모의실험은 총 6차례 이루어졌으며 전문가의 설명, 평가기준(항목)을 선정하는 브레인

스토밍 과정, 선호도 조사 과정, 대안의 선정 과정, 대안평가 과정을 통해 합의형성을

이루도록 하였다. 모의실험에 참여하는 참여자의 역할은 하류지역주민, 정부, 상류지역

주민, 시민단체, 댐건설지역 수몰민의 이해당사자들과 전문가 2인, 운영자 1인으로 구성

된 모의실험을 3회 실시하였다. 전문가 2인, 정부 1인, 환경단체 1인의 역할을 하는

대상자로 구성된 모의실험을 1회 실시하였으며 일반시민 3인으로 구성된 모의실험을

1회 실시하였다. 추가적인 실험으로 환경단체 역할의 3인으로 구성된 모의실험을 1회

실시하였으며 앞선 모의실험에서 참여한 환경단체 역할의 1인의 결과를 분석하였다.

정부 역할의 이해당사자의 경우 동일인이 고정적으로 5차례 참여하였으며, 2인으로 구성

된 전문가 그룹은 엔지니어와 대학 및 연구소에 소속된 전문가들로 각각 2그룹으로

나누어 참여하였으며, 추가적인 모의실험 1회에 대해서는 운영자가 전문가 역할을 대신

하였다. 주민들 역할의 경우 현재 대학에 재학 중인 9인(3그룹)과 도시지역에 거주하는

시민 3인(1그룹)을 구성하여 모의실험을 수행하였다. 시민단체의 경우는 수질, 생태,

환경계획 등 환경 분야 전문가들로 구성하였으며 정부측 역시 사업을 추진해 본 경험이

있는 분으로 구성하였다. 각 참여자들은 각자의 상황과 역할을 사전에 설명을 듣고 모의


실험 중 그에 따른 역할을 수행하도록 하였다. <표 5-4>는 본 연구에서 수행된 모의실험

의 내용과 참여자를 보여주고 있다.

모의 차수 내용 참여자

1차

- 브레인스토밍

․ 최상위 단계의 목표 설정

․ 평가기준 선정에 의한 AHP 계층구조 도출

(1단계 4개 항목, 2단계 8개 항목)

- 평가기준별 선호도 조사

․ AHP 설문 조사

․ 하류지역, 상류지역,

수몰지역 주민 각 1인

․ 정부 1인

․ 시민단체 1인

․ 전문가 2인

․ 진행자 1인

2차


․ 최상위 단계의 목표 설정(2차내용에 동의)

․ 평가기준 재선정에 의한 AHP 계층구조 도출


- 이해당사자별 대안의 선호도 조사


․ 단순질문에 의한 선호도 조사



․ 정부 1인


․ 전문가 2인

․ 진행자 1인

3차

- 브레인스토밍(2차와 동일한 절차)

- 평가기준별 선호도 조사(2차와 동일한 절차)

- 이해당사자별 대안의 선호도 조사(2차와 동일한 절차)

- 최종 합의안 도출

․ AIP 모형을 이용한 집단의견수렴 및 조정



․ 정부 1인


․ 전문가 2인

․ 진행자 1인

4차



- 참여자별 대안의 선호도 조사(2차와 동일한 절차)

- 최종 합의안 도출

․ AIP 모형을 이용한 집단의견수렴

․ 개별 평가기준의 조정 범위 조사

․ 집단의견수렴 및 조정

․ 정부 1인


․ 전문가 2인

5차







6차


․ 최상위 단계의 목표 설정(2차내용에 동의)

․ 평가기준 재선정에 의한 AHP 계층구조 도출




․ 일반시민 3인

<표 5-4> 모의실험의 개요


<그림 5-3> 4개 기준에 의한 홍수대안평가 AHP 계층구조

나. 모의실험 결과

1) 이해당사자들의 합의형성 도출 결과

앞서 설명한 바와 같이 이해당사자 그룹(5인), 전문가 그룹(2인), 진행자(1인)로 구성

하여 모의실험을 수행하였다. 전문가의 한탄강댐건설사업에 대한 개요 설명과 진행자의

AHP의 개략적인 설명을 수행하였으며 브레인스토밍 과정을 통해 대안을 평가하는데

중요하다고 판단되는 경제성, 생활기반유지, 환경성, 피해보상의 4가지 1단계 기준이

선정되었으며 이해당사자 모두 이에 동의하였다. 2단계에서는 1단계 기준의 세부기준을

선정하였는데 경제성에는 편익과 비용(저비용 선호), 생활기반유지에는 피해보상액과

이주대책 및 생계유지, 환경성에는 생태계 교란과 주변환경, 피해보상에는 피해보상의

구체성과 개인보상이 각각 선정되었으며 이에 대해 이해당사자 모두 동의하였다. 이와

같이 도출된 기준항목에 대한 AHP의 계층구조는 <그림 5-3>과 같으며 주목할 점은

계층구조의 최상위 단계의 목적이 한탄강댐의 건설이 아닌 임진강유역 홍수방어대책

수립으로 설정하여 다양한 대안의 검토가 가능하도록 하였다.

AHP <표 5-5>는 AHP에 의한 1단계 기준에 대한 선호도와 비일관성비율을 표시하였

다. 표에서 보는 바와 같이 일반적으로 받아들여지는 비일관성비율인 0.2를 넘어서는


부분이 있었고 이에 대한 각 기준항목에 대하여 재설명 후에 재설문을 수행하였다. 상류

지역주민의 설문결과에 의한 비일관성비율이 재설문 후에 감소하였으나 건설지역 수몰

민의 경우는 재설문에서도 비일관성비율이 적정수준 이하로 감소되지 않았다. 하지만

재설문에 의한 1단계 선호도의 변화가 없고 인간의 선호도가 비구조적이며 이를 재설문

을 수행할 경우의 의사결정구조의 차이가 발생할 수 있다는 한 참여자의 의견을 수렴하여

더 이상 재설문을 수행하지 않고 선호도의 최종 결과로 받아들였다. 향후 AHP 설문에서

도 이와 같은 규칙이 적용되어 비일관성비율은 참고자료로만 활용하였다.

<표 5-5>에서 보는 바와 같이 하류지역 주민과 정부는 경제성에 강한 선호도를 나타

냈으며 피해지역 주민인 상류지역 주민과 수몰지역 주민의 경우는 생활기반유지와 피해

보상에 강한 선호도를 나타내었다. 시민단체의 경우 경제성을 제외하고 사회성과 환경성

에 동등한 선호도를 나타내었다. 하지만 1단계 기준에 대한 선호도를 최종적으로 확정하

는 과정에서 생활기반유지와 피해보상이 중복의 의미가 있다는 한 참여자의 의견이 나와

다른 참여자들의 동의를 거쳐 기준항목을 4개에서 3개로 조정하게 되었다. 최종적으로

조정된 기준항목은 경제성, 사회성, 환경성으로 합의하였으며 사회성에 피해보상과 이주

대책 및 생계유지대책을 포함하는 데 합의하였다.


이해당사자 1단계 기준에 대한 선호도 비일관성비율

하류지역

주민

경제성 생활기반유지 환경성 피해보상

0.66 0.18 0.10 0.06 0.17

- - - -

정부


0.67 0.09 0.04 0.19 0.10

- - - -

상류지역

주민


0.11 0.05 0.56 0.28 0.35

0.10 0.06 0.17 0.68 0.12

시민단체


0.07 0.44 0.29 0.21 0.18

- - - -

건설지역

수몰민


0.07 0.65 0.03 0.25 0.32

0.07 0.64 0.03 0.26 0.37

<표 5-5> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 4개 기준항목 - 이해당사자

첫 번째 참여그룹의 기준항목의 재조정 의견을 반영하여 AHP 설문으로 선호도를 조사

하였으며, 그 결과는 <표 5-6>과 같으며 생활기반유지와 피해보상항목이 적절히 사회성

에 포함되어 있는 것을 확인할 수 있었다. 최종적으로 도출된 기준항목에 대한 AHP의

계층구조는 <그림 5-5>와 같다.



하류지역 주민경제성 사회성 환경성 -

0.75 0.18 0.06 - 0.25

정부경제성 사회성 환경성 -

0.79 0.13 0.09 - 0.07

상류지역 주민경제성 사회성 환경성 -

0.06 0.75 0.19 - 0.32

시민단체경제성 사회성 환경성 -

0.09 0.46 0.46 - 0.00

건설지역

수몰민

경제성 사회성 환경성 -

0.20 0.74 0.06 - 0.38


<그림 5-4> 3개 기준에 의한 홍수대안평가 AHP 계층구조

기준항목 3개에 대하여 AHP 설문과 비교하기 위하여 선호도를 참여자가 부여하는

방식의 단순선호도를 측정하여 <표 5-7>에 비교하여 나타내었다. 흥미로운 사실은 경제

성과 관련된 부분에 대하여 AHP 설문결과에 의한 선호도와 단순선호도에 차이가 많이

발생한 것을 알 수 있었다. 이해당사자 그룹 중에는 상류지역 주민, 수몰지역 주민과


시민단체의 경우가 크게 나타났으며, 주요 특징은 환경성의 선호도가 감소한 결과가 경제

성에 반영되었다는 것이다. 또한 시민단체의 경우 경제성 기준이 상당한 차이를 보이는

것을 알 수 있었다. 이와 같은 결과는 경제성의 경우가 불확실성이 큰 것에 기인한 것으로

보이며 참여자의 관심이 크게 없는 항목이었다는 것도 주목할 만하다.


하류지역 주민

경제성 사회성 환경성

AHP 선호도 0.75 0.18 0.06 0.25

단순 선호도 0.80 0.15 0.05 -

정부


AHP 선호도 0.79 0.13 0.09 0.07

단순 선호도 0.70 0.20 0.10 -

상류지역 주민


AHP 선호도 0.06 0.75 0.19 0.32

단순 선호도 0.20 0.70 0.10 -

시민단체


AHP 선호도 0.09 0.46 0.46 0.00

단순 선호도 0.30 0.40 0.30 -

건설지역

수몰민


AHP 선호도 0.20 0.74 0.06 0.38

단순 선호도 0.10 0.70 0.20 -


(AHP와 단순선호도의 조사)


같은 참여그룹에 대하여 2단계 기준에 대한 선호도를 조사하여<표 5-8>에 나타내었다.

이해

당사자평가 기준에 대한 선호도

비일관성

비율

평가 기준

1단계 경제성 사회성 환경성

2단계 편익 비용 보상액이주

대책

생태

교란

주변

영향

하류지역

주민

AHP

선호도

0.75 0.18 0.060.25

1.00 0.00 1.00 0.00 0.80 0.20

단순

선호도

0.80 0.15 0.05-

1.00 0.00 1.00 0.00 0.80 0.20

정부

AHP

선호도

0.79 0.13 0.090.07

0.80 0.20 0.70 0.30 0.25 0.75

단순

선호도

0.70 0.20 0.10-

0.80 0.20 0.70 0.30 0.25 0.75

상류지역

주민

AHP

선호도

0.06 0.75 0.190.32

0.30 0.70 0.80 0.25 0.40 0.60

단순

선호도

0.20 0.70 0.10-

0.30 0.70 0.80 0.25 0.40 0.60

시민단체

AHP

선호도

0.09 0.46 0.460.00

0.30 0.70 0.30 0.70 0.70 0.30

단순

선호도

0.30 0.40 0.30-

0.30 0.70 0.30 0.70 0.70 0.30

건설지역

수몰민

AHP

선호도

0.20 0.74 0.060.38

0.70 0.30 0.50 0.50 0.40 0.60

단순

선호도

0.10 0.70 0.20-

0.70 0.30 0.50 0.50 0.40 0.60

<표 5-8> 2단계 기준에 대한 선호도 조사 - 이해당사자

세 번째 참여그룹에 대해서는 대안의 선정과정과 대안평가과정을 적용하였으며

대안으로는 전문가로부터 하천제방 축조, 천변저류지, 다목적댐, 홍수조절댐의 개

별대안에 대한 설명이 이해당사자들에게 제공되었다. 대안 중 천변저류지는 개별

대안으로 홍수방어가 어렵다는 전문가의 의견에 따라 종속대안으로 검토되었으며,


최종적으로 검토된 대안은 하천제방 축조와 천변저류지(대안 1), 하천제방 축조(대

안 2), 다목적댐 건설(대안 3), 홍수조절댐 건설(대안 4)로 합의하였다. 앞서 조사된

평가기준과 선호도에 대하여 대안을 평가하기 위한 AHP 계층구조는 <그림 5-5>

와 같으며 결과는 <표 5-9>에 제시하였다. 정부와 사업의 수혜자인 하류지역 주민

은 홍수조절댐의 건설에 높은 선호도를 보였으며 피해지역인 상류지역 주민, 수몰

지역 주민, 시민단체의 경우는 제방 축조와 천변저류지의 설치에 높은 선호도를

보였다.

<그림 5-5> 3개 기준에 의한 최종 홍수대안평가 AHP 계층구조


이해당사자 대안에 대한 선호도비일관성

비율

하류지역

주민

대안 1 대안 2 대안 3 대안 4

AHP

선호도0.112 0.14 0.21 0.54 0.32

단순

선호도0.09 0.18 0.21 0.53 0.32

정부

대안1 대안2 대안3 대안4

AHP

선호도0.11 0.15 0.17 0.57 0.21

단순

선호도0.15 0.18 0.16 0.52 0.19

상류지역

주민


AHP

선호도0.53 0.30 0.11 0.11 0.05

단순

선호도0.49 0.27 0.11 0.13 0.05

시민단체


AHP

선호도0.27 0.36 0.07 0.09 0.16

단순

선호도0.30 0.32 0.13 0.26 0.31

건설지역

수몰민


AHP

선호도0.41 0.20 0.14 0.25 0.17

단순

선호도0.42 0.16 0.15 0.26 0.18

전체 총괄


AHP

선호도0.29 0.23 0.14 0.31 0.17

단순

선호도0.29 0.22 0.15 0.34 0.18

<표 5-9> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 이해당사자

대안 1: 하천제방축조와 천변저류지 설치, 대안 2: 하천제방축조,

대안 3: 다목적댐건설, 대안 4: 홍수조절댐건설

2) 이해당사자 그룹별 대안의 평가 결과 분석

앞서 조사된 선호도를 바탕으로 이해당사자 그룹별 대안평가를 분석하였다. 예상대로

주민들의 선호도는 사업의 수혜자인지 피해자인지에 따라 극명한 차이를 나타내었다.

수혜지역인 하류지역 주민은 경제성에 높은 선호도를 보여 주었으며 피해지역인 상류지


역과 수몰지역의 주민들은 사회성에 높은 선호도를 보여 주었다. 경제성과 환경성의 경우

하류지역 주민의 경우 선호도의 일관성을 보여주었으나 상류지역주민과 수몰지역 주민의

경우는 선호도의 일관성이 없는 것으로 나타났다. 이로써 의사결정 시에 당사자의 관심이

떨어지는 항목에 대해서는 그만큼 신뢰성 있는 답변을 구할 수 없음을 간접적으로 알

수 있다.


하류지역

주민


AHP

선호도0.75 0.18 0.06 0.32

단순

선호도0.80 0.15 0.05 -

상류지역

주민


AHP

선호도0.06 0.75 0.19 0.05

단순

선호도0.20 0.70 0.10 -

건설지역

수몰민


AHP

선호도0.20 0.74 0.06 0.17

단순

선호도0.10 0.70 0.20 -


(AHP와 단순선호도 조사)

이와 같이 구해진 선호도조사에 의해 대안을 평가한 결과를 <표 5-11>에 제시하였으며

수혜주민은 보다 근본적인 대책인 상류지역의 홍수조절댐 건설을 선호하였으며 피해주민

의 입장에서는 제방 축조와 천변저류지 설치를 선호하는 것으로 나타났다.


이해당사자 대안에 대한 선호도비일관성

비율

하류지역

주민


AHP

선호도0.11 0.14 0.21 0.54 0.32

단순

선호도0.09 0.18 0.21 0.53 0.32

상류지역

주민


AHP

선호도0.53 0.30 0.11 0.11 0.05

단순

선호도0.49 0.27 0.11 0.13 0.05

건설지역

수몰민


AHP

선호도0.41 0.20 0.14 0.25 0.17

단순

선호도0.42 0.16 0.15 0.26 0.18

전체 총괄


AHP

선호도0.35 0.21 0.15 0.30

단순

선호도0.33 0.20 0.16 0.31

<표 5-11> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 주민그룹



앞서 조사된 선호도 조사에서 AHP 선호도와 단순선호도의 차이가 많이 난 시민단체의

선호도를 개인의 성향에 따라 중립적인지 진보적인지를 구분하여 조사하였다. <표 5-12>

에 정리한 결과와 같이 경제성의 경우 AHP의 선호도가 단순선호도보다 매우 작게 나타나

는 경향을 보였는데, 이는 전체에 대한 선호도를 조정할 경우보다 환경과의 상대 선호도

조사 시 환경의 선호도를 크게 보는 경향 때문인 것으로 판단된다. <표 5-13>의 대안의

평가에 대한 시민단체의 결과는 대안 2의 제방 축조에 대한 선호도가 높았으며 대안

1인 천변저류지와 제방 축조가 그다음으로 선호도가 높았다. 이는 최근 관심을 일으키고

있는 사회영향평가 등에 대한 영향 때문인 것으로 판단된다.


구분 이해당사자 1단계 기준에 대한 선호도 비일관성비율

중립적 시민단체1


AHP

선호도0.09 0.46 0.45 0.00

단순

선호도0.30 0.40 0.30 -



AHP

선호도0.26 0.11 0.63 0.03

단순

선호도0.30 0.20 0.50 -

진보적 시민단체3


AHP

선호도0.06 0.21 0.73 0.26

단순

선호도0.20 0.30 0.50 -



AHP

선호도0.09 0.46 0.45 0.06

단순

선호도0.20 0.30 0.50 -

<표 5-12> 1단계 기준에 대한 선호도 조사: 3개 기준항목 - 시민단체

(AHP와 단순선호도 조사)


구분이해

당사자대안에 대한 선호도

비일관성

비율



AHP

선호도0.27 0.36 0.07 0.09 0.157

단순

선호도0.30 0.32 0.13 0.26 0.31



AHP

선호도0.27 0.12 0.40 0.21 0.20

단순

선호도0.26 0.12 0.42 0.20 0.20



AHP

선호도0.41 0.23 0.16 0.20 0.09

단순

선호도0.38 0.22 0.22 0.18 0.07



AHP

선호도0.19 0.57 0.12 0.12 0.11

단순

선호도0.17 0.53 0.16 0.15 0.11

- 전체 총괄


AHP

선호도0.29 0.32 0.19 0.16

단순

선호도0.28 0.30 0.23 0.20

<표 5-13> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 시민단체



주민들과는 보상에 대한 합의가 가능하다고 가정하고 정부, 전문가 2인, 시민단체에

의한 전문가 그룹의 선호도와 이에 대한 대안평가 결과를 검토하였다. <표 5-14>에 나타

난 바와 같이 선호도의 경우 정부와 전문가 2인의 경우는 경제성에 매우 높은 선호도를

보여주었으며 AHP 선호도와 단순 선호도의 큰 차이를 보이지 않았다. 시민단체의 경우는

이전에 지적한 바와 같이 경제성에 대한 선호도 차가 큰 것으로 나타났으며, 선호도의


범위를 묻는 설문에 선호도 조정 범위를 보여 주고 있다. 개별로 제시한 선호도 조정

범위에 대하여 공통적으로 겹치는 부분을 선택하여 개별 참여자에게 합의 여부를 묻는

질문에 대해서는 경제성과 사회성에 대해서는 합의를 이끌어 낼 수 있었으나 경제성

부분에 대해서는 0.2라는 매우 낮은 가중치에 대해 시민단체의 합의가 이루어지지 않았

다. <표 5-15>의 대안의 평가에 대해서는 전문가들은 대안 4의 홍수조절댐 건설을 선호

하였으며 두 번째로 다목적댐안을 선호하였다. 이와 같이 전문가 그룹에 의한 선호도

조사에서 3인의 전문가가 경제성을 우선시하고 1인의 시민단체가 환경을 우선시하는

경우에는 시민단체의 참여가 최종 대안 선정 시에 큰 영향을 미치지 않는 것으로 나타났

다. 결과적으로 의사결정과정에서의 시민참여가 중요하지만 이해당사자의 구성비율도

최종 합의를 이끌어 내는데 중요하다는 것을 알 수 있다. 또한 시민들의 보상 문제에

대한 논의 과정에서 정부가 협상할 수 있는 보상액은 정해져 있으므로 수혜자인 하류

지자체 등의 이해당사자로서의 참여가 필요하다는 의견에 합의가 형성되었다.



정부


AHP 선호도 0.79 0.13 0.08 0.07

단순 선호도 0.70 0.20 0.10

선호도 범위 0.6~0.7 0.2~0.3 0.05~0.1

선호도 조정 0.6 0.2 0.23항목 조정

동의

전문가1

(연구자)


AHP 선호도 0.66 0.23 0.08 0.25

단순 선호도 0.60 0.25 0.15

선호도 범위 0.6~0.65 0.2~0.25 0.1~0.15

선호도 조정 0.6 0.2 0.23항목 조정

동의

전문가2

(엔지니어)


AHP 선호도 0.75 0.18 0.07 0.25

단순 선호도 0.80 0.10 0.10

선호도 범위 0.6~0.8 0.1~0.2 0.1

선호도 조정 0.6 0.2 0.23항목 조정

동의

시민단체


AHP 선호도 0.09 0.46 0.45 0.00

단순 선호도 0.30 0.40 0.30

선호도 범위 0.4`~0.6 0.2~0.3 0.3~0.4

선호도 조정 0.6 0.2 0.22항목 조정

동의

<표 5-14> 1단계 기준에 대한 선호도 조정 결과 - 전문가 그룹


이해

당사자대안에 대한 선호도

비일관성

비율

정부


AHP

선호도0.11 0.15 0.17 0.570 0.21

단순

선호도0.15 0.18 0.16 0.52 0.19

선호도

조정0.18 0.21 0.15 0.46 0.19

전문가1

(연구자)


AHP

선호도0.11 0.25 0.37 0.28 0.20

단순

선호도0.11 0.30 0.33 0.25 0.22

선호도

조정0.12 0.30 0.33 0.25 0.21

전문가2

(엔지니어)


AHP

선호도0.12 0.10 0.56 0.22 0.11

단순

선호도0.13 0.1 0.56 0.19 0.08

선호도

조정0.19 0.18 0.45 0.18 0.06

시민단체


AHP

선호도0.27 0.36 0.07 0.09 0.16

단순

선호도0.30 0.32 0.13 0.26 0.31

선호도

조정0.25 0.24 0.16 0.34 0.37

전체 총괄


AHP

선호도0.15 0.21 0.29 0.29

단순

선호도0.17 0.23 0.29 0.31

선호도

조정0.18 0.23 0.27 0.31

<표 5-15> 대안의 평가: 3개 기준항목 - 전문가




최종적으로 성공적인 협상을 위해서는 어느 정도 이해관계가 대립되는 상황에서 협상

과정을 통해 이해당사자 간 차이를 좁혀 나가는 것이 필요하다. 본 연구에서는 대안을

평가하기 위해서 참여자가 평가기준에는 동의하고 있으나 그 선호도(가중치)와 이해당사

자의 구성에 따라 대안의 선호도가 바뀌는 것을 알 수 있었다. 본 연구에서는 추가적으로

주민들 사이에서 상대방을 고려해서 얼마나 선호도를 조정할 수 있는지 여부를 조사하였

다. <표 5-16>은 앞서 언급된 한탄강댐 건설에 대한 3가지 평가기준을 바탕으로 각각의

선호도를 조사한 결과를 보여 주고 있다. 일반시민의 입장에서는 경제성과 사회성이 환경

성에 비해 크게 나타났으며 경제성과 사회성의 차이는 거의 없는 것으로 나타났다. 환경성

에 대한 선호도가 낮은 이유는 대중매체를 통해 전달되지 않는 한 피부로 느끼지 못하며

국가가 수립하는 사업의 최우선은 경제성이라고 생각하고 있는 것으로 나타났다. 피해주

민의 입장에서 대안 평가 기준에 대한 선호도를 묻는 질문에는 환경성을 희생하여 사회성

의 선호도를 증가시켰으며 특이하게 사회성 선호도의 증가가 큰 주민의 경우는 한탄강

수몰지역에 친척이 있는 경우였다.

이해당사자 1단계 기준에 대한 선호도 비고

주민1


일반 주민 0.40 0.35 0.25

피해 주민 0.40 0.40 0.20

주민2


일반 주민 0.40 0.30 0.30

피해 주민 0.40 0.40 0.20

주민3

경제성 사회성 환경성 한탄강

수몰지역에

친척이 있는

경우

일반 주민 0.40 0.35 0.25

피해 주민 0.30 0.60 0.10

<표 5-16> 1단계 기준에 대한 선호도 변화 조사: 3개 기준항목 - 일반시민 참여


3) 모의실험 결과의 종합 분석

제한적이지만 모의실험을 통해 합의형성 지원시스템을 적용해 본 결과 모의실험 과정

에서 나타난 방법론의 한계점과 시사점을 아래와 같이 정리할 수 있다.

① 본 연구에서의 모의실험은 실제 이해당사자가 참여한 것이 아니라 이들의 역할을

대행하여 수행하였으므로 실제 이해당사자의 의사결정구조를 완벽하게 반영하였다

고 할 수 없으나 어느 정도 이해당사자들의 입장을 대변하는 결과를 도출하였다.

② 방법론의 주요 장점이 무한개의 대안에 대하여 파레토 최적대안이나 최선안의 도출

을 목적으로 했으나 전문가의 설명과정에 불필요한 대안이 추려지는 효과가 발생

하였다.

③ 선호도 조사 결과 환경성에 선호도를 크게 가지고 있는 시민단체의 경우 경제성의

AHP의 선호도 조사가 전체에 대하여 선호도를 설문한 경우보다 환경과의 상대

선호도 조사 시 환경의 선호도를 크게 보는 경향 등이 발견되었다.

④ 대부분의 시민은 국가가 추진하는 사업에 대하여 경제성과 사회성에 대해 높은

선호도를 가지고 있으며 환경성에 대해서는 피부로 느끼지 못하고 대중매체를 통해

영향을 받는 것으로 조사되었으며, 사업과 연계하여 주민들의 입장이 상이하고

시민단체가 주민의 입장을 대변하거나 일단 시민의 입장을 대변한다고 보기는 어렵

다는 결과가 도출되었다.

⑤ 선호도 또는 가중치를 묻는 질문에 대해 일반인들은 거리, 몸무게 등과 같이 정량적

으로 크기를 판단할 수 없어 AHP 적용 시의 일관성에 대한 평가에 집착할 경우

다소 왜곡된 선호도가 도출될 수 있음을 알 수 있었다.

⑥ 의사결정과정에 시민참여가 보장되더라도 이해당사자의 구성비율도 최종 대안을

선정하는 데 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 이를 극복하기 위해서는 한 개의

대안에 대한 합의보다는 다수개의 대안으로 합의 후 전문가에 의해 검토되는 것이

바람직한 합의형성 방안일 것으로 본다.

⑦ 피해주민의 최대관심사인 피해 보상 문제와 이주 및 생계 대책에 대한 논의 과정에서


정부가 협상할 수 있는 보상액은 정해져 있으므로 수혜자인 하류 지자체 등의 이해

당사자로서의 참여가 필요하다는 의견에 합의가 형성되었다.


∣제6장·결 론∣

물환경 정책과 계획의 추진과정에서 발생되고 있는 여러 가지 현안에 대응하고 분쟁이

나 갈등 발생 시 이를 원만히 해결하기 위해서는 이해당사자간의 파트너십 형성과 의사결

정과정에 이해당사자들의 참여를 유도하는 것이 중요하다. 사례연구를 통해 나타난 물환

경 정책과 계획 추진상의 문제점으로는 물환경 계획이 담당 행정기관 내부에서 전문가

주도로 검토되고 수립되고 있다는 점과 주무 부처의 장이 정책과 계획을 수립하는 과정에

서 관련 부처가 이해당사자로서 참여하는 것이 보장되지 않고 있다는 점이다. 이와 더불

어 부처 간 힘겨루기가 아직도 상존하고 있어 정책과정의 투명성 확보와 합리적인 토론에

의한 의사결정이 이루어지지 않아 효율적인 물환경 정책과 계획 추진을 저해하고 있다.

이와 같은 상위 단계에서의 문제점 이외에도 구체적으로 정책이나 계획이 현실화되는

상황에서 주민의 참여가 공람이나 공청회 등 제한적인 형태로 이루어져 많은 분쟁과

갈등의 원인이 되고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분쟁과 갈등은 추진 주체의 개발가치

와 수용자들의 환경적 가치관의 충돌, 피해보상에 대한 이해관계의 충돌로 요약될 수

있다. 가치관 충돌의 경우 해당 정책이나 계획의 정당성에 대한 의문으로 출발하게 되는

데 정당성을 확보하기 위해서는 많은 노력이 필요하다. 이러한 정당성 보장에 대한 노력

이 부족할 때 물환경 문제와 관련된 복잡하고 불확실한 사실관계의 규명 요구와 법과

제도상에서 보장된 절차가 문제가 되는 경우로 발전하게 된다. 그 이면에는 관료제적인

행정편의주의가 원인으로 지적되고 있으며 물환경 정책 추진과정의 의사결정에 있어서

불투명성과 이해당사자 참여가 담보되지 않는 데에서 또한 그 원인을 찾아볼 수 있었다.

따라서 정책의 효과나 경제성 등의 사실관계 규명이 어려우면 어려울수록 절차적 합리성

확보가 중요하게 된다.

최근 이러한 문제점들을 바로 잡기 위한 다양한 노력들이 시도되고 있는데 그중에

주목 받고 있는 분야가 거버넌스 분야이다. 특히 물환경 거버넌스는 국가 중심의 물환경

정책결정과 하향적인 정책집행의 틀에서 벗어나 현재 발생하고 있는 물환경 정책과 계획

제6장 ․ 결론 ∣ 111

의 추진상 문제점을 해결하기 위해 다양한 이해당사자가 상호작용과 협력체계를 구성하

여 공통의 목표를 달성해 나가는 사회적 조정양식 및 통치체제로 각광받고 있다. 거버넌

스 관점으로 볼 때 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 중요한 요소는 이해당사자의

참여와 합의형성으로 요약할 수 있다. 의사결정과정 관련 전문가, 정책분석가 및 정책결

정자 뿐만 아니라 다양한 사회계층이 포함되는 넓은 의미에서 이해당사자의 참여는 물환

경 정책과 계획 추진과정에서 발생할 수 있는 분쟁과 갈등을 최소화할 수 있을 것이다.

이는 물환경 문제와 같이 복잡하고 불확실성이 커서 정당성의 확보가 어려운 경우 절차적

문제에 대한 정당성을 확보하고 책임 회피로 인한 정부의 신뢰성 하락을 막을 수 있는

방안이 될 수 있다. 부가적으로 물환경 정책과 계획에 의한 사업이 추진되는 경우 계획단

계에서 고려되지 못한 부분들이 좀처럼 변경되거나 수정되지 않는 경직성에 의해 갈등이

조장되는 경우도 있으므로 진행단계에서도 사업의 전반적인 내용을 점검하면서 사업을

추진하는 융통성을 가져야 할 것이다.

이러한 이해당사자의 참여가 보장되더라도 다양한 이해당사자들의 의견을 조율하고

합의형성을 이루어 내는 데는 상당한 노력이 필요하다. 또한 합리적 의사결정을 통해

정책이나 계획단계에서 합의형성을 이루어도 물환경 문제의 특성상 관련된 갈등이 내재

되어 있어 계획이 구체화되는 단계에서 새로운 이해당사자들의 등장 등으로 분쟁과 갈등

이 발생할 수 있다. 이의 해결책으로 다양한 시민참여를 통한 합의형성 방법론들이 제시

되었으나 다수의 이해당사자 및 사실관계의 복잡성과 불확실성을 포함한 물환경 갈등을

해결하기에는 한계가 있으며 개별 갈등사례별로 어떤 절차나 과정 등과 같은 해결책을

제시하는 데는 한계가 있었다. 따라서 본 연구에서는 물환경 정책의 계획 수립과정과

추진과정에서 발생할 수 있는 갈등을 풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사자의 참여,

투명한 정보공개, 객관적 의사결정과정, 개별 이해당사자들의 의견 반영 등 합의형성을

위한 방법론 또는 도구로 합의형성 지원시스템을 제안하였다. 본 연구에서 개발된 합의

형성 지원시스템은 물환경 문제에 대하여 영향력을 가진 특정 집단이 해결안을 제시하여

강요하거나 설득하는 구조 대신에 다양한 이해당사자의 참여를 바탕으로 한 공동적 문제

해결 방식을 기반으로 하였다. 시스템의 특징은 합의를 이루기 위하여 무한히 반복되는


협상 및 조정과 같은 상호작용을 통해 이해관계를 조정하여 최선의 합의 대안에 도달할

수 있는 환경을 이해당사자들에게 제공함으로써 이해당사자들 스스로 갈등 문제를 해결

하도록 한다는 것이다.

본 연구에서는 합의형성 지원시스템을 개발하여 제한적이지만 모의실험을 통해 그

적용성을 검토하였다. 방법론 적용 시 방법론의 주요 장점이 무한개의 대안에 대하여

파레토 최적대안이나 최선안의 도출을 목적으로 했으나 전문가의 설명과정에 불필요한

대안이 추려지는 효과가 발생하였고 일반 시민들이 설득력 있는 정부의 노력과 협상에

입하는 자세에 협상의 효과가 증가할 수 있음을 알 수 있었다.

많은 경우에 발생하는 경제성과 환경성의 충돌에 대해서는 합의를 이끌어 낼 수 없었으

나 환경성에 선호도를 가지고 있는 시민단체라도 협상을 통해 어느 정도 합리적인 선호도

를 제시할 수 있는 가능성을 확인할 수 있었다. 또한 대부분의 시민은 국가가 추진하는

사업에 대하여 경제성과 사회성에 대해 높은 선호도를 가지고 있으며 환경성에 대해서는

피부로 느끼지 못하고 대중매체를 통해 영향을 받는 것으로 조사되었다. 결과적으로 갈등

을 예방하기 위해서는 과학적 기반을 둔 합리적 설명이 사업 추진을 원활하게 진행시킬

수 있는 필수 요소임을 알 수 있었다.

의사결정과정에서 이해당사자의 참여가 중요하지만 이해당사자의 구성비율도 최종

대안을 선정하는 데 영향을 미치는 것으로 나타났으며 시민단체가 이해당사자인 주민의

입장이나 일반시민들의 입장은 아니라는 것을 실험을 통해 알 수 있었다. 또한 다양한

이해당사자가 한 가지 최적대안을 도출하는 데는 한계가 있기 때문에 한 개의 대안에

대한 합의보다는 다수개의 대안으로 합의 후 전문가에 의해 검토되는 것이 바람직한

합의형성 방안임을 알 수 있었다. 피해주민의 최대 관심사인 피해 보상 문제와 이주 및

생계 대책에 대한 논의과정에서 정부가 협상할 수 있는 보상액은 정해져 있으므로 수혜자

인 하류 지자체 등의 이해당사자로서의 참여가 필요하여 비용배분에 대한 합의 형성이

필요한 것으로 판단된다.

결론적으로 물환경 정책 및 계획 추진과정에서의 갈등이나 분쟁을 최소화하기 위해서

는 사업이나 정책이 구체화되기 이전의 상위 단계에서 구체적인 합의형성 시스템을 적용

제6장 ․ 결론 ∣ 113

하는 것이 필요하며, 하위 단계에서는 구체화되고 공론화된 갈등 및 분쟁 해결 모색

및 조정을 목적으로 이를 적용하는 것이 가능할 것이다. 합의형성 시스템을 적용할 때

중립적인 전문가에 의한 사실관계의 규명과 이해당사자로서의 주민들의 학습에 의해

합의형성이 촉진될 수 있으며, 이해당사자로서의 주무부처 관계자는 거버넌스를 이끄는

주도적인 역할을 수행하여 이해당사자들 간의 갈등요인을 파악하고 서로 상생할 수 있는

대안을 제시함으로써 신속한 합의형성에 도달할 수 있을 것이다.

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한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 (2010. 10. 16)

Abstract ∣ 119

Abstract

Establishment of a Support System for the Decision-Making

Process regarding Water Environment Governance

Since the 1990s, Korea has faced widespread conflicts and disputes over

its water environment as rapid economic growth, urbanization and

industrialization triggered water shortages and aggravated water

contamination in many regions. Given the increasing plurality of social

functions, resolving such conflicts and disputes by means of sole

decision-making and execution of the central government has seen limited

results. To overcome such constraints, discussions on introducing governance

of water environment conservation involving the central government, local

governments, private enterprises, the civil society and other stakeholders in

the process of decision-making and collaboration are now under way.

In formulating the water policy in Korea, a vast amount of research has

been continually conducted to ascertain viable approaches to mediate and

resolve conflicting interests. However, these efforts have been geared more

toward analyzing existing cases of conflicts rather than developing and

applying specific, effective tools that would facilitate mediation among

stakeholders. Also, governance was utilized to mediate conflicts and disputes


only after they had occurred and taken their toll rather than as a preventive

approach. Therefore, improving the decision-making process through the

pursuit of involvement and consensus of stakeholders, the key to effective

water governance, and developing a process of enabling broad concurrence

is required in order to reduce conflicts and disputes arising in the process

of implementing various water policies and plans.

Case studies have revealed that effective water resources management is

challenged by the fact that water planning is reviewed and established

exclusively by expert groups in government agencies and that there is no

assurance that the heads of such agencies in charge will collaborate with other

related agencies and local actors in the planning or policy-making stage. It

has also been shown that, during the implementation stage, engagement of

local residents is largely restricted to public hearings or group inspections,

giving rise to further conflicts and disputes.

Conflicts and disputes are primarily caused by the disparity between the

developmental focus of executing parties and the environmental focus of

end-users, and based on the differences in determining the amount of damage

compensation. The variance in the value systems arises from skepticism about

the legitimacy of policies and plans. Securing legitimacy requires a great deal

of effort, and when such efforts are lacking, the situation exacerbates,

yielding complex and uncertain search for the veracity and implementation

of legally and institutionally warranted procedures become problematic. At

the root of these issues are administrative convenience favored by bureaucrats

as well as a lack of transparency and commitment to involve stakeholders

in the decision-making process. In particular, the harder it is to sustain the

Abstract ∣ 121

efficacy or economic feasibility of a policy, the more important it is secure

procedural rationality.

Recently, various efforts have been made to address such problems, one

of which relates to governance. Most notably, governance of water

environment conservation has drawn much attention as a direction to move

beyond central government-oriented governance and top-down decisions

towards a more multi-stakeholder approach to encourage interaction and

cooperation in achieving a common goal. To uncover a fundamental solution

to water environmental problems, good governance requires specific

methodologies to engage the participation and collaboration of all interested

stakeholders to build a durable consensus. Moreover, concentrating on

governance in the broad connotation of the term is required to improve social

institutions and build consensus rather than governance in a more narrow

implication that seeks joint resolution to pending irrigation, flood control or

other environmental issues. Factors that impact collaboration and successful

operation of water governance are classified into those related to stakeholder

participation – the degree of stakeholder engagement, characteristics of and

relations among individual stakeholders, and the unique characteristics of

individual water environment projects - and those related to consensus

building - how information and strategies are shared, how roles and

responsibilities are assigned among stakeholders, how decisions are made,

how the interests of stakeholders are represented, and how internal protocol

is enforced to control and manage interactions among various actors.

This paper proposes a consensus-building support system to engage


different stakeholders, transparently disseminate information, ensure

objective decision-making, and reflect the views of stakeholders as a

methodology or tool for resolving conflicts that may arise in the process of

implementing water policies and plans. The system suggests ways to resolve

issues by engaging all interested actors and not just a few influential groups

of stakeholders imposing their solutions upon local users. The system provides

an environment where stakeholders can find solutions to conflicts through

their own efforts, mediating competing interests through negotiations and

conciliation to reach a consensus. To verify the applicability of the proposed

consensus-building support system, simulated role-playing albeit restricted

was conducted on the case of the Hantangang River Dam construction. The

simulation validated that open discussions and negotiations with the local

community by the government increased the efficacy of negotiations.

∣KEI 연구보고서 목록∣2005~2010

기본연구

2005년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅰ (한화진 외)

RE-02 Greenhouse Gas Emissions Trading Schemes - Recent Development and Policy

Recommendations for Korea (김용건, Erik F. Haites)

RE-03 지속가능한 하구역 관리방안(Ⅱ) (이창희 외)

RE-04 농촌의 경관가치평가와 관리 방안 (김광임 외)

RE-05 신재생에너지전력 시장활성화 방안 연구 (이창훈 외)

RE-06 에너지부문의 환경세 도입이 환경 및 경제에 미치는 영향 (강만옥 외)

RE-07 The Impact Analysis of Urban Growth on Environment Using the Econometric

Regional Impact Model (여준호 외)

RE-08 도시토지이용의 생태 효율 제고방안 연구 (박창석 외)

RE-09 지방단위 지속가능발전지표 연구 (정회성 외)

RE-10 총량관리체계 하에서의 지역환경관리 (문현주, 황석준)

RE-11 배출허가체계 개선 방안 연구 (이병국 외)

RE-12 Pharmaceuticals in the Environment and Management Approaches in Korea (박정임)

RE-13 멸종위기 야생동 ․ 식물종의 선정 평가기법 연구 (방상원, 안선영)

RE-14 GIS-based Wildlife Habitat Management Strategies in Korea (노백호 외)

RE-15 녹지의 대기환경영향에 관한 연구 - 도심지역에서의 녹지와 국지적 대기환경영향과의

상관관계를 중심으로 (주현수 외)

RE-16 An Econometric Analysis on the Costs of Carbon Sequestration in Korea (안소은)

RE-17 동북아 환경협력체계 효율화 방안 연구 (추장민 외)

RE-18 보호대상 식물종에 대한 환경영향평가기법 개선방안 연구 (이현우 외)

RE-19 환경영향평가시 대기확신모델의 적용에 관한 연구 (문난경 외)

RE-20 터널로 인한 지하수 영향 저감방안 연구 (이정호 외)

RE-21 해양매립사업으로 인한 환경영향의 효율적인 저감방안에 관한 연구 (맹준호 외)

RE-22 지형 ․ 지질을 고려한 개발사업의 입지선정에 관한 연구 - 골프장 및 석산개발 입지에

관하여 (김지영 외)

2006년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅱ (한화진 외)

RE-02 지속가능한 하구역 관리방안 Ⅲ (노백호 외)

RE-03 통합적 환경관리체계 구축을 위한 정책방안 연구 I (정회성 외)

RE-04 도시지역에서의 바람길과 대기질 영향에 관한 연구 (주현수 외)

RE-05 An Approach for Developing Aquatic Environmental Risk Assessment Framework for

Pharmaceuticals in Korea (박정임 외)

RE-06 지속가능한 물질관리를 위한 자원순환정책 방안 (김광임 외)

RE-07 Job Creation and Environment (황욱 외)

RE-08 An Application of Benefit Transfer to Outdoor Recreation Values in Korea (안소은 외)

RE-09 Estimating Climate Change Damage Using PAGE Model (채여라 외)

RE-10 A Study on the Endogenous Process of Implementing International Environmental

Standards (황욱 외)

RE-11 Air Quality Modeling System Ⅰ - Development of Emissions Preparation System

with the CAPSS (문난경 외)

RE-12 수생태계 복원을 위한 제도정비 방안과 추진전략 (이병국, 노태호)

RE-13 습지보전을 위한 정책방안 연구 - 습지은행제도(Wetland Banking)를 중심으로 (방상원 외)

RE-14 Improving Coherence between Soil and Groundwater Quality Standards (황상일 외)

RE-15 유해화학물질 함유 제품의 소비자노출기법 적용 방안 (신용승 외)

RE-16 지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구 (이창훈, 김영미)

RE-17 산업 클러스터 구축정책과 환경관리 (최진석)

RE-18 환경평가에 있어 생물다양성 항목의 도입 방안 (권영한 외)

RE-19 항공기소음의 영향예측기법 개선방안 (선효성, 박영민)

RE-20 고압송전선로 전자파에 대한 노출범위 설정 방안 (전인수, 김한나)

RE-21 해안개발사업에 따른 해안침식영향 저감방안 연구 (조광우 외)

RE-22 대기업과 중소기업의 환경관리 양극화 현황과 정책과제 (이창훈, 이윤미)

2007년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅲ (한화진 외)

RE-02 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 (추장민 외)

RE-03 에너지 ․ 전력부문 보조금의 환경친화적 개편방안과 파급효과 연구 I (강만옥 외)

RE-04 통합적 환경관리체계 구축을 위한 방안 연구 Ⅱ -「배출시설규제에관한법률(가칭)」 제정

안을 중심으로 (한상운 외)

RE-05 도시생태네트워크 구축을 위한 토지이용계획 연구 (박창석, 오규식)

RE-06 Environmental Risk Assessment of Pharmaceuticals - Model Application for Estimating

Pharmaceutical Exposures in the Han River Basin (박정임 외)

RE-07 축차 동태형 환경경제 통합 모형 연구 (강상인, 김재준)

RE-08 환경평가와 지속가능발전지표 연계운용방안에 관한 연구 (김호석 외)

RE-09 제품군별 대기 및 수질 오염물질 배출량 추정 (공성용 외)

RE-10 환경자원의 가치평가체계 구축 I - 조건부 가치 평가법의 가상편의 검증 및 개선 방안

(이진권, 임영아)

RE-11 수생태계 보호를 위한 토사 관리 방안 (김익재 외)

RE-12 Risk Management of Hazardous Chemicals Considering Interaction between Indoor and

Outdoor Sources (신용승 외)

RE-13 해안지역 지하수 수자원 통합관리방안 연구Ⅰ (이정호 외)

RE-14 Development of a Methodology Assessing Rice Production Vulnerability to Climate

Change (유가영, 김정은)

RE-15 Estimation of Costs and Impacts for Various Options of Post-Kyoto Climate Regime

(채여라 외)

RE-16 지하수자원의 합리적 이용 ․ 관리를 위한 정책방향 (문현주)

RE-17 생태축 분석을 위한 경관생태학적 방법론 연구 (이상범)

RE-18 갯벌매립사업 환경평가 개선방안에 관한 연구 (맹준호 외)

RE-19 Air Quality Modeling System Ⅱ (문난경 외)

RE-20 자연친화적인 자연재난완화정책(Hazard Mitigation Policy)에 관한 연구 - 토지이용계획

및 관리를 통한 홍수피해완화 방안 (정주철 외)

2008년 RE-01 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 Ⅱ (추장민 외)

RE-02 통합적 환경관리체계 구축을 위한 정책방안 연구 Ⅲ (한상운 외)

RE-03 지속가능한 생태문화도시의 방향설정 및 추진방안 (진종헌 외)

RE-04 기후변화 대응 온실가스 감축을 위한 국가할당방안 연구 (이상엽, 이정인)

RE-05 기후변화 취약성 평가 지표의 개발 및 도입방안 (유가영, 김인애)

RE-06 에너지 ․ 전력부문 보조금의 환경친화적 개편방안과 파급효과 연구 Ⅱ (강만옥, 이상용)

RE-07 국토연안생태네트워크 구축과 계획적 관리방안 (박창석 외)

RE-08 수질오염총량관리를 위한 배출권거래제 도입방안 (문현주)

RE-09 수생태계 보호를 위한 소하천 관리 방안 (김익재, 한대호)

RE-10 해안지역 지하수 수자원 통합관리방안 연구 Ⅱ (문유리 외)

RE-11 국제 온실가스 배출권 거래제도의 파급효과 분석 (김용건, 장기복)

RE-12 환경평가제도 30년의 성과분석과 발전방향 (조공장 외)

RE-13 도시개발사업에서 환경생태계획의 체계적 도입방안 (최희선 외)

RE-14 한국의 지질유산 정보구축과 관리방안 (이수재 외)

RE-15 동북아 생태네트워크 추진체계 구축을 위한 연구 (전성우 외)

RE-16 북한의 자연재해 취약지 추정 및 남북협력 방안 연구 (명수정 외)

2009년 2009-01 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 Ⅲ (추장민 외)

2009-02 해양 유류유출사고의 중장기적 영향분석 및 제도개선 방안 (신용승 외)

2009-03 환경가치를 고려한 통합정책평가 연구 Ⅰ (안소은)

2009-04 수질오염총량관리를 위한 배출권거래제 적용방안 연구 (문현주)

2009-05 하천 건전성 평가모델 LOCOPEM을 적용한 환경평가 예측기법 (노태호 외)

2009-06 환경평가를 활용한 토지이용계획 수립방안에 관한 연구 - 도시 및 택지개발을 중심으로

(정주철 외)

2009-07 관광개발 다양화에 따른 친환경적 계획수립 및 평가방안에 관한 연구 (사공희 외)

2009-08 Noise map을 활용한 환경소음의 관리방안 마련 (선효성 외)

2009-09 제품분류에 따른 대기오염물질 직 ․간접 배출량 추정과 변화요인 분석 (공성용 외)

2009-10 기후변화 대응 온실가스 감축을 위한 국가할당방안 연구 Ⅱ (이상엽 외)

2009-11 식생과 토양의 역할을 고려한 저탄소 토지이용계획 수립방안 Ⅰ (황상일 외)

2009-12 북한의 가뭄재해 취약지 분석 및 대응에 관한 연구 (명수정 외)

2009-13 기후변화 대응을 위한 물환경 관리 전략 및 정책방향 Ⅰ (김익재 외)

2009-14 지구온난화에 따른 지역규모 대기질 영향평가 Ⅰ (문난경 외)

2009-15 미래 녹색도시 구현을 위한 복합기능 도시습지의 복원 및 조성 방안 연구 Ⅰ (방상원 외)

2009-16 국토연안생태네트워크 구축과 계획적 관리방안 Ⅱ (박창석 외)

2009-17 환경시장의 구조 변화와 정책 과제 (김종호 외)

2009-18 그린화학제도 활성화 및 산업체 지원방안 (박정규)

2010년 2010-01 기후변화 대응을 위한 물산업 육성 정책방안 (김종호 외)

2010-02 기후변화 통합영향평가모형 체계 개발 : 정책연계모형개발을 중심으로 (전성우 외)

2010-03 녹색 생활양식 확산을 통한 온실가스 감축방안 연구 (명수정 외)

2010-04 택지 및 산업단지 개발사업의 환경평가 단계별 성과분석 (신경희 외)

2010-05 온실가스 감축을 위한 폐기물 관리방안 연구 - 폐기물 부문의 온실가스 전과정 평가

(주현수 외)

2010-06 기후변화와 대기오염이 환경 관련 질환에 미치는 영향 - 기온상승과 오존농도 증가의

상호작용을 중심으로 (배현주 외)

2010-07 공유하천 물안보 체계 구축을 위한 협력방안 (김익재 외)

2010-08 도서지역의 친환경적 용수공급계획 수립방안 (문유리 외)

2010-09 도시기본계획의 전략환경평가 방법론 연구 (조공장 외)

2010-10 폐금속자원 재활용 촉진을 위한 제도·기술적 방안 : 폐전자제품을 중심으로 (김광임 외)

2010-11 미래 녹색도시 구현을 위한 복합기능 도시습지의 복원 및 조성 방안 연구Ⅱ (방상원 외)

2010-12 물환경 거버넌스를 위한 의사결정체제 구축Ⅰ (이진희 외)

2010-13 법정보호 야생조류의 서식환경 평가방안 (노백호 외)

2010-14 식생과 토양의 역할을 고려한 저탄소 토지이용계획 수립 방안 Ⅱ (황상일 외)

2010-15 세대간 생체전이성 화학물질 현황 및 관리방향 (박정규, 김용성)

2010-16 수변지역 도시재생에 있어 저영향개발기법(LID) 의 적용 방안 및 효과

(최희선 외)

2010-17 대기 중 이산화탄소 분포에 대한 이해 : 위성관측과 GEOS-Chem 결과를 중심으로

(심창섭)

2010-18 온실가스 배출권 초기할당 방식에 관한 연구 (김용건 외)

2010-19 저소득계층의 기후변화 적응역량 강화를 위한 정책방안 연구Ⅰ (추장민 외)

2010-20 지구온난화에 따른 지역규모 대기질 영향평가 Ⅱ (문난경 외)

2010-21 환경가치를 고려한 통합정책평가연구 Ⅱ (안소은 외)

2010-22 환경책임과 환경피해보험제도의 제도화방안에 관한 연구 (한상운, 박시원)

2010-23 해양유류유출사고의 중장기적 영향분석 및 제도개선 방안 Ⅱ (신용승 외)

2010-24 개발사업의 종합환경영향 평가지수 산정에 관한 연구 (유헌석 외)

수시연구

2005년 WO-01 Joint Pilot Studies between Korea and Mongolia on Assessment of Environmental

Management System in Gold Mining Industry of Mongolia Ⅱ (Jeongho LEE 외)

WO-02 유역관리를 통한 다목적댐 저수지의 효율적인 탁수관리방안 (최지용 외)

WO-03 휴·폐금속광산지역의 토양오염관리방안 (박용하, 서경원)

WO-04 녹색구매 대상제품의 화학적 안전성 제고를 위한 정책연구 (신용승, 김효정)

WO-05 A Study on the Integrated Product Policy of EU and Corresponding Tasks

(공성용, 최형진)

WO-06 Korea Environmental Policy Bulletin Ⅲ (이병국, 송영일)

2006년 WO-01 Joint research between Korea and Mongolia on water quality and contamination of

transboundary watershed in Northern Mongolia (이영준 외)

WO-02 A National CGE modeling for Resource Circular Economy (강상인 외)

WO-03 OECD의 환경유해보조금 개혁 논의동향과 국내 정책과제 (강만옥, 이상용)

WO-04 산지를 활용한 친환경적 골프장 조성에 관한 연구 (권영한, 김지용)

WO-05 Leaf Area Index (LAI) Analysis of Landsat Satellite Images for Monitoring of

the Future CDM Afforestation/Reforestation Project in North Korea (이상범, 홍현정)

WO-06 주요 지질별 지하수개발이용 특성 및 수질관리실태 비교연구 (문유리, 유은혜)

WO-07 다목적 댐 저수지의 비점오염실태 및 친환경적 관리방안 연구 (최지용 외)

WO-08 Korea Environmental Policy Bulletin Ⅳ (이병국)

WO-09 누적영향평가를 위한 평가범위 산정에 대한 연구 - 생활환경분야 (이영수, 김영하)

WO-10 수자원 계획 관련 거버넌스와 환경갈등관리 방안 (정회성 외)

WO-11 국방·군사시설에 대한 환경영향평가 개선 방향 - 군사훈련장 사업을 중심으로

(최준규, 강재구)

WO-14 소수력발전소 개발사업의 환경적 고찰 (권영한, 김지영)

2007년 WO-01 지역커뮤니티의 지속가능한 발전을 위한 환경평가 방법론 연구 - 주민참여의 개선방안을

중심으로 (조공장)

WO-02 연구효율성 향상을 위한 원시자료 공유체계 구축 - KEI 연구보고서를 중심으로

(전성우, 하종식)

WO-03 지하수 수질기준 및 정화기준 재설정에 대한 정책방향 (이정호, 김훈미)

WO-04 편익이전 방법을 이용한 습지가치 추정: 메타회귀분석을 중심으로 (안소은, 노백호)

WO-05 골프장 조성사업의 합리적 환경평가 방안 (황상일 외)

WO-06 저수지 비점오염원 저감을 위한 인공습지의 설치효과 및 개선방안 (최지용, 반양진)

WO-07 Comparative Study on Environmental Impact Assessment between Korea and China

(유헌석)

2008년 WO-01 부처별 비점오염원 관리사업의 효율적 추진 방안 (최지용)

WO-02 환경성을 고려한 태양광, 풍력발전소 입지선정 가이드라인 (권영한 외)

WO-03 허베이 스피리트호 원유유출사고의 정책적 진단 및 향후과제 (신용승, 임혜숙)

WO-04 다목적댐 상류 소유역 관리 방안 연구 (최지용, 박인상)

WO-05 상하수도 부문 전략적 재정계획 - 한국의 사례 (문현주)

WO-06 해양 유류유출사고 방제종료기준 설정 방안 (황상일, 신용승)

2009년 2009-01 저탄소 ․ 자원순환형 사회 구축을 위한 환경정책 (장기복 외)

2009-02 Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Ⅱ (추장민 외)

2009-03 4대강 살리기 사업지역의 하천 환경현황 분석 방안 연구 (이수재)

2009-04 합리적인 수리권 및 수자원에의 기여와 보상체계 연구 (문현주)

2009-05 지속가능발전 관점에서의 녹색성장 의미와 평가방안에 관한 연구 (김호석 외)

2009-06 남 ․ 북한 공유하천의 관리 현황과 물안보 확보방향 (김익재 외)

2009-07 미세먼지의 농도 변화를 이용한 다중 이용시설의 흡연으로 인한 실내공기질 관리 정책

평가 (김성렬 외)

2009-08 유네스코 지질공원의 특성과 시사점 연구 (이수재 외)

2009-09 4대강 살리기 사업을 위한 필요 전문기술인력 추정 (안종호 외)

2010년 2010-01 기후변화에 대한 생물종의 민감성 평가방안 연구 (이현우)

2010-02 Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Phase III

(추장민 외)

2010-03 녹색생활 지표 개발 및 활용방안 (명수정, 강민수)

2010-04 지하수자원의 합리적 이용․관리를 위한 비용 분담체계 및 지하수재정 운영방안 연구

(문현주)

2010-05 낙동강 조류발생 특성분석 및 관리 정책방안 (정유진 외)

2010-06 지자체 기후변화 적응능력 평가를 위한 지표체계 개발 및 시범적용 (이정호 외)

2010-07 수용성 향상을 위한 조력발전의 환경친화적 건설방안 (이희선 외)

2010-08 환경성평가에 있어서 서식지 조사 및 보전방안 (노백호, 이현우)

2010-09 기후변화와 사회통합에 관한 정책과제 개발 연구 (추장민 외)

2010-10 하천․호소 퇴적물 관리 및 준설물질 활용방안 (김익재 외)

2010-11 국가 온실가스 배출정보 작성 및 관리체계 개선방안 (김호석)

2010-12 외국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점 분석 (한상운, 박시원)

2010-13 상수원지역의 친환경 토지관리방안 (최지용)

2010-14 기후변화 취약성 지수분석을 통한 국가적응역량 제고방안 모색 (김연주 외)

2010-15 도시농업의 온실가스 저감효과 및 정책방안 (이현우 외)

2010-16 물자원 이용과 관리를 위한 비용분담체계와 가격정책 연구 (문현주)

2010-17 대기질개선 특별대책 추진 경험 및 성과 평가 (강광규 외)

기초연구

2007년 2007-01 교통소음의 건강영향에 대한 환경적 고찰 (선효성)

2007-02 국토개발사업의 지속가능성 평가 - 평가체계 정립과 녹지총량관점에서의 실험 평가

(이현우, 이관규)

2007-03 남북한의 환경법제에 관한 비교 연구 (한상운 외)

2007-04 2008년도 기본연구사업 추진을 위한 기획 연구 (이병국, 이현우)

2007-05 식물사회학적 이론에 의한 생태모델숲 조성기법 (정흥락 외)

2007-06 기후변화협약 신축성 메커니즘의 경제적 파급효과 비교 연구 (황욱)

2008년 2008-01 도시기본계획의 환경부문 계획수립 실태 및 개선방안에 관한 연구 (최준규, 주용준)

2008-02 지방자치단체의 환경분야 자주재원 확충방안 연구 - 지방환경세 도입을 중심으로 (이창훈 외)

2008-03 지하수관리 관점에서의 노로바이러스 질병 발생에 관한 고찰 (방상원, 조미경)

2008-04 환경 친화적인 노동조합 활동 동향과 정책적 시사점 연구 (황욱, 이상용)

2008-05 사업단계 전략환경평가를 위한 환경가치 활용방안 (안소은)

2008-06 식생분석을 위한 고분광영상(Hyperspectral Image) 활용방안 (이상범)

2008-07 환경정책연구사업 추진 5개년('08-'12) 계획 (노태호 외)

2009년 2009-01 다목적댐 상류 폐광산 등 비점오염원 관리방안 (최지용 외)

2009-02 도서지역 용수공급체계에 관한 고찰 (문유리 외)

2009-03 폐기물 재활용 규제 선진화 방안 - 포장 및 가전폐기물을 중심으로 (김광임)

2009-04 유해물질 관리를 위한 SFA(물질흐름분석) 방법론 적용 연구 (주현수)

2009-05 녹색정화(Green Remediation) 최적관리기법 도입을 위한 기초연구 (황상일, 조한나)

2009-06 물환경 기준의 통합적 관리방안에 관한 연구 (한대호, 최지용)

2009-07 기후변화가 생태계에 미치는 영향 고찰 - 습지식물상을 중심으로 (권영한, 최홍근)

2009-08 도시지역의 기후변화 적응을 위한 열섬효과 완화방안 연구 (명수정)

2009-09 4대강 관련 법률 및 제도의 현황분석과 효율적 개선방안 (김태형 외)

2009-10 지역단위 하수재이용 활성화를 위한 기초연구 (조을생)

2009-11 기후변화 관련 환경보건 통합 데이터베이스 구축 (김성렬)

2009-12 환경책임과 환경피해보험제도의 제도화방안에 관한 기초 연구 (한상운)

2009-13 실시간 수질 모니터링 및 모델링 체계에 관한 고찰 (정유진)

2009-14 수질보전을 위한 새만금호 배수갑문 운영 대안에 관한 연구 (이진희)

2009-15 식물생태계가 대기 중 오존농도에 미치는 영향 - 기후변화와 관련하여 (심창섭)

2009-16 풍력발전시설에서 발생하는 환경소음 및 저주파음의 영향 (박영민, 정태량)

2009-17 신도시의 물순환 건전화를 위한 그린인프라 조성 기준에 대한 연구 (장수환)

2009-18 저탄소 생태관광지표 개발 및 평가 (배민기, 박창석)

2009-19 기후변화에 따른 연안역의 해역-육역 통합 범람 예측 방안에 관한 기초 연구 - 해석 모형

비교 ․분석을 중심으로 (김경준 외)

2009-20 기업 환경보호지출과 오염배출량의 상관관계 분석 - 대기분야를 중심으로 (하종식 외)

Working Paper

2010년 2010-01 주요 교역국의 화학물질 규제동향 분석 (박정규, 김용성)

2010-02 국내 자원순환지표 변화 추이 (김광임 외)

2010-03 나노물질의 안전한 사용을 위한 환경․사회안전망 구축방안 연구 (홍용석)

2010-04 수문․식생 모사를 위한 지표모델의 동아시아 적용 타당성 분석 (김연주)

2010-05 어류의 물리서식처 적합도 지수 산정 방안 고찰 (강형식 외)

2010-06 북한의 탄소시장 잠재력 추정 연구 - 에너지부문을 중심으로 (강광규, 이우평)

2010-07 야간조명으로 인한 생태계 영향 평가 방안에 관한 연구 : 해외사례를 중심으로 (이상범)

2010-08 고령화 사회의 생활패턴 변화 및 환경이슈 조사 연구 (공성용)

2010-09 고온으로 인한 사망 누적효과 분석 방법론 연구 (하종식, 신용승)

2010-10 CMAQ을 적용한 환경영향평가서 작성에 대한 매뉴얼 (문난경)

2010-11 해안개발사업 환경평가 영향예측 결과에 근거한 해양동․식물상 조사정점 선정방안

(맹준호, 조범준)

2010-12 산업단지 사업에서의 수질오염 영향범위 설정방안 (조한나, 송영일)

2010-13 개발사업 생태계훼손사고 대응 매뉴얼 구축 (박하늘, 전동준)

2010-14 지형 특성을 고려한 지형변화의 적정량 평가방안 (사공희, 정재현)

2010-15 소음지도를 활용한 소음평가 개선 방안 연구 : 택지개발사업을 중심으로 (선효성)

2010-16 CCS 관련 해외 환경관리 제도 및 연구동향 분석 (신경희)

녹색성장연구

2009년 2009-01 국내 대기오염규제의 온실가스 저감효과 제고방안 (김호석 외)

2009-02 환경정보와 가이드라인 제공에 의한 자율적 환경평가 지원 (이영준 외)

2009-03 환경정보체계에 기반한 공간환경계획 수립 가이드라인 마련 (최희선 외)

2009-04 환경평가 절차 효율화를 위한 스크리닝의 단계별 도입방안 (신경희 외)

2009-05 환경가치 DB 구축 및 원단위 추정 Ⅰ (안소은 외)

2009-06 국토자연자원의 현명한 이용전략 수립 Ⅰ (박창석 외)

2009-07 온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구 Ⅰ(김용건 외)

2009-08 온실가스 저감잠재성 분석 및 감축정책 연구 - 수송 및 건물부문 (강만옥 외)

2009-09 재생에너지의 환경성 평가 및 환경친화적 개발 Ⅰ - 태양광 및 풍력에너지를 중심으로

(이희선 외)

2009-10 기후변화 적응 강화를 위한 사회기반시설의 취약성 분석 및 대응방안 연구 Ⅰ (명수정 외)

2009-11 물관리 취약성과 물안보 전략 Ⅰ (안종호 외)

2009-12 해수면 상승에 따른 취약성 분석 및 효과적인 대응정책 수립 Ⅰ - 해안침식 영향평가

(조광우 외)

2009-13 기후변화 대응을 위한 적정 하천공간 확보방안 연구 (정주철 외)

2009-14 기후변화 연동 4대강 유역 지하수 함양 및 이용가능량 산정 기법 개발 Ⅰ (이정호 외)

2010년 2010-01 녹색성장 촉진을 위한 환경규제 선진화 방안Ⅰ (김종호 외)

2010-02 녹색성장 평가를 위한 지표체계 개발 및 활용방안 연구 (김종호 외)

2010-03 환경정보체계에 기반한 공간환경계획 수립 가이드라인 마련 Ⅱ (최희선 외)

2010-04 연접개발에 대한 사전환경성검토 개선 방안 (선효성 외)

2010-05 환경가치 DB 구축 및 원단위 추정 Ⅱ (안소은 외)

2010-06 국토자연자원의 현명한 이용전략 수립 Ⅱ (박창석 외)

2010-07 환경문제를 둘러싼 지역갈등 해소 및 거버넌스 강화 방안 (이정석 외)

2010-08 온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구 Ⅱ (박시원 외)

2010-09 국제 탄소시장 동향 및 전망 (이윤, 손원익)

2010-10 국내 에너지 시장구조를 고려한 온실가스 배출권 거래제 설계 방안-발전부문 참여방안을

중심으로 (신상철 외)

2010-11 기후변화 대응을 위한 탄소세 도입방안 (신상철 외)

2010-12 재생에너지의 환경성 평가 및 활성화 방안 - 폐자원을 중심으로 (이희선 외)

2010-13 기후변화 적응 강화를 위한 사회기반시설의 취약성 분석 및 대응방안 연구(II) (명수정 외)

2010-14 물관리 취약성과 물안보 전략 Ⅱ (김익재 외)

2010-15 해수면 상승에 따른 취약성 분석 및 효과적인 대응정책 수립 Ⅱ : 연안역 범람평가 및 대응방향

(조광우 외)

2010-16 기후변화 대응을 위한 적정 하천공간 확보방안 Ⅱ (강형식 외)

2010-17 기후변화 대응을 위한 수자원 네트워크 구축 방안Ⅰ (이진희 외)

2010-18 기후변화 연동 4대강 유역 지하수 함양량 예측 및 이용 가능량 산정 Ⅱ (이정호 외)

2010-19 기후변화 대응을 위한 수질 제어 및 관리방안Ⅰ (안종호 외)

※ KEI 설립 이후 현재까지의 보고서 원문은 KEI 홈페이지(www.kei.re.kr)에서 보실 수 있습니다.

물환경 거버넌스를 위한 의사결정체계...

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