desafíos de las políticas sociales superación de la pobreza e integración social en américa...

8/9/2019 Desafos de las polticas sociales superacin de la pobreza e integracin social en amrica latina

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DESAFOS DE LAS POLTICAS SOCIALES

SUPERACIN DE LA POBREZA E INTEGRACINSOCIAL EN AMRICA LATINA


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PRESENTACIN

PRIMERA PARTE:PROPUESTAS DE POLTICA SOCIAL PARA EL PER

I. ESTRATEGIAS SOCIALES 2001-2006Dr. Alejandro Toledo. Presidente de la Repblica

II. CARTA DE POLTICA SOCIAL 2001 - 2006Gobierno de la Repblica del Per

III. PROBLEMAS ESTRUCTURALESDE LAS POLTICAS SOCIALES EN EL PERDra. Doris Snchez. Ministra de Promocinde la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH)

IV. LECCIONES APRENDIDAS Y RETOS PARA EL SECTOR SALUDDr. Luis Solari. Ministro de Salud

V. PROMOVIENDO CAPACIDADES YOPORTUNIDADES ECONMICASIng. Fernando Villarn. Ministro de Trabajo

SEGUNDA PARTE:EXPERIENCIAS SOBRE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA

I. DESAFOS DEL CRECIMIENTOCON EQUIDAD EN EL SIGLO XXIDr. Jos Antonio Ocampo. Secretario Ejecutivo CEPAL

II. NUEVOS DESAFOS DE LAS POLTICAS SOCIALESDr. Eduardo Amadeo. Secretario de Estado para laPrevencin de las Adicciones de la Provincia de Buenos Aires

III. LAS POLTICAS SOCIALES EN AMRICA LATINAEN LOS NOVENTADra. Clarisa Hardy. Directora Ejecutiva de la Fundacin Chile 21

NDICE

Edicin: Lima, mayo de 2002Impreso en el Per

Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) /Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES)www.foncodes.gob.pewww.consorcio.org

Cuidado de edicin: Hernando BurgosRedaccin y edicin de textos: Giancarlo Marchesi y Alfonso DibsArte de cartula: Roni HerediaImpresin: Didi de Arteta S.A.

Hecho el depsito legal N 1501162002-2200ISBN: 9972-804-20-8

FONCODES y CIES no comparten necesariamente las opciones vertidas enel presente libro que son de responsabilidad exclusiva de sus autores.


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PROPUESTASDEPOLTICASOCIALPARAEL PERDESAFOSDELASPOLTICASSOCIALES

TERCERA PARTE:LOS PRINCIPALES RETOS PARA LA POLTICASOCIAL PERUANA: GENERACIN DE EMPLEO YSUPERACIN DE LA POBREZA

I. POLTICAS DE EMPLEO EN EL PER

Dr. Norberto Garca. Red de Empleo CIES Investigador del IEPII. PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER

Dr. Gabriel Ortiz De Zevallos. Red de Pobreza CIES Director del Instituto Apoyo

CONCLUSIONES: CAMINO A LA SUPERACIN DE LAPOBREZA E INTEGRACIN SOCIAL EN AMRICA LATINA

Durante la dcada de los noventa, el Estado careci de una estrategiasocial clara. Los programas sociales, muchas veces creados y multiplica-dos sobre la base de criterios polticos y por lo general subordinados ala poltica econmica, no se inscribieron dentro de una propuesta depoltica social coherente y articulada. Es necesario desterrar esa prcti-ca, y el Estado debe retomar su tarea de planificar una poltica socialque tenga como objetivos centrales el desarrollo humano, la amplia-cin de capacidades y la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos

y la de nias y nios.

La tarea de la planificacin social es an ms importante en elcontexto latinoamericano. La regin atraviesa una situacin de estan-camiento, en la cual se cuestionan los viejos paradigmas sobre creci-miento y desarrollo. Nos enfrentamos al reto de lograr un crecimientoeconmico sostenido con equidad para la presente dcada, dando prio-ridad a las polticas de educacin y salud, as como las de fomento deuna mejor calidad del empleo, sin generar inflacin ni dficit fiscal.

En este contexto, el reto principal de las polticas sociales ser

construir un Estado al servicio de todos los ciudadanos y que garanti-ce el acceso a los bienes y servicios bsicos sin ningn tipo de discri-minacin. Para conseguir este objetivo, resulta vital que de manera si-multnea se desarrollen las capacidades de la poblacin en un marcode justicia social. Ser fundamental el rol de las polticas orientadas alcampo laboral, en la medida que se propicie las condiciones para gene-rar empleo de calidad. El desafo principal de los responsables de laspolticas sociales ser entonces legitimar la aplicacin de las mismas,tanto en el mbito gubernamental como entre la poblacin.

PRESENTACIN

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La organizacin del Seminario Internacional Desafos de las Polti-cas Sociales: Superacin de la Pobreza e Integracin Social en AmricaLatina, por parte del Fondo Nacional de Compensacin y DesarrolloSocial (FONCODES) y el Consorcio de Investigacin Econmica y Social(CIES) tuvo entre sus principales objetivos que las discusiones vertidas

en el foro contribuyan a disear una estrategia social, basada en unapropuesta de futuro para el pas. Asimismo, es nuestra intencin queesta tarea se realice dentro de un debate abierto, pblico y amplio, enel cual todas las organizaciones de la sociedad civil, tanto ONGs comouniversidades, partidos polticos y organizaciones de base, puedan par-ticipar y dar su opinin. Por ello, este esfuerzo conjunto entre unainstitucin gubernamental (FONCODES) y una acadmica (CIES), esparticularmente significativo.

El debate y colaboracin entre los productores de conocimientoy los responsables de la poltica social nos permitir como sociedad, y

no solamente como Estado, arribar a una estrategia social que nos en-camine hacia un desarrollo social sostenido, de cara a la moderniza-cin, recogiendo la experiencia y conocimiento que han acumuladopases amigos y organismos internacionales.

La estrategia que queremos empezar a difundir y revisar con losinvolucrados en el tema ya se est poniendo en marcha y tiene trescomponentes centrales: la promocin del empleo, la construccin decapacidades ciudadanas y el establecimiento de una red de seguridadsocial.

Una muestra de la decisin de hacer realidad estos propsitos esel funcionamiento del programa A Trabajar, que adems de generarempleo temporal, rehabilita infraestructura pblica asociada a la mejo-ra en la productividad y competitividad de las pequeas y micro em-presas, aquellas donde trabajan los pobres. Este programa representael inicio de una estrategia de construccin de una red de seguridadsocial que permitir dar un apoyo de emergencia a quienes han perdi-do su trabajo en pocas de crisis.

En Educacin y Salud, nuevos programas como el Plan Huascarn,el Proyecto de Educacin Rural y el Seguro Integral de Salud, expresanla prioridad asignada a estos sectores, sumamente importantes para laacumulacin de capital humano, y muestran el esfuerzo estatal paragarantizar que estos recursos lleguen con mayores niveles de calidad a

grupos sociales antes marginados.Estos cambios se inscriben en un esfuerzo por modificar la rela-

cin entre el Estado y la sociedad. En el pasado esta relacin estuvodominada por el clientelismo y la verticalidad. Por el contrario, paraque la poltica social sea sustentable, se requiere fortalecer las siner-gias sociales, y lograr una relacin ms estrecha entre el Estado y losciudadanos. El Estado debe promover y transferir a la sociedad lascapacidades de organizacin, de informacin y de generacin de re-des de acceso a la capacitacin. Esta situacin debe darse dentro delcontexto de una relacin horizontal, donde exista un sistema de au-

diencia para la poblacin, en un marco de credibilidad que genereconfianza en el manejo de la institucionalidad social. Asimismo, se debedesarrollar y promover una mayor participacin y fiscalizacin de laciudadana, actuando con transparencia y probidad. Por ello, todos losprogramas sociales deben ser conducidos de manera tcnica y conestricto respeto a la neutralidad poltica. Una muestra de la voluntadpoltica de neutralidad es la firma de un compromiso entre la Defenso-ra del Pueblo y FONCODES, para impulsar la vigilancia ciudadana so-bre los programas del Estado, que finalmente son financiados por to-dos los peruanos.

La prioridad que ha establecido el gobierno de proteger y servir alos ms pobres y vulnerables tambin forma parte de una estrategiaque plantea promover la equidad y combatir la exclusin. Debemosllegar a los olvidados del Per, a los rincones ms lejanos, y empezar adesarrollar nuevos programas orientados a grupos especialmente ex-puestos.

Otro de los nfasis de la nueva estrategia social, es la coordinaciny articulacin de las diferentes iniciativas de las instituciones pblicas y

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privadas, de las organizaciones y la poblacin en general. Este empeode concertar con distintas instituciones y sectores de la esfera polticanacional es ya una prctica cotidiana entre quienes participan en lalucha contra la pobreza, por medio de la participacin en espacios deconcertacin local. Hay que trabajar tenazmente para que este esfuer-

zo de coordinacin y cooperacin, de bsqueda de consensos y acuer-dos, sea permanente.

El presente libro, editado sobre el contenido de las exposicionesllevadas a cabo en el Seminario Internacional Desafos de las PolticasSociales: Superacin de la Pobreza e Integracin Social en Amrica La-tina, est orientado en el mismo sentido: poner a consideracin delpas propuestas que podrn enriquecerse con el concurso de la ciuda-dana.

El contenido del libro se divide en tres partes. La primera, Pro-

puestas de Poltica Social para el Per, se centra sobre los plantea-mientos del gobierno para superar los desafos actuales en materia depoltica social. El Presidente de la Repblica, Dr. Alejandro Toledo, enfa-tiza en su presentacin, Estrategias Sociales 2001-2006, la importan-cia de lograr un crecimiento econmico con equidad social. Seguida-mente, en la Carta de Poltica Social 2001-2006 se presentan loslineamientos de la poltica social peruana para el presente quinquenio.Por su parte, los ministros de PROMUDEH, Dra. Doris Snchez, deSalud, Dr. Luis Solari y de Trabajo y Promocin Social, Ing. FernandoVillarn, exponen sobre los desafos sectoriales y las polticas que de-bern llevarse a cabo en sus respectivas carteras.

En la segunda parte, Experiencias sobre Poltica Social en AmricaLatina, el Dr. Jos Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de CEPAL,puntualiza los Desafos del crecimiento con equidad en el siglo XXIpara los pases de Amrica Latina; el Dr. Eduardo Amadeo diserta sobrelos Nuevos retos de las polticas sociales, y la Dra. Clarisa Hardy,Directora Ejecutiva de la Fundacin Chile 21, presenta su percepcinsobre el desarrollo de las polticas sociales en la regin y la experienciade su pas durante la ltima dcada.

La tercera parte, Los principales retos para la poltica social pe-ruana: generacin de empleo y superacin de la pobreza, se concen-tra sobre dos temas de vital importancia para el Per. El Dr. NorbertoGarca, miembro de la Red de Empleo CIES, expone sobre la actualsituacin laboral y sus perspectivas en Polticas de empleo en el Per,

mientras el Dr. Gabriel Ortiz de Zevallos presenta cinco trabajos deinvestigacin que sintetizan los resultados obtenidos por Red de Po-breza CIES respecto a los tpicos de focalizacin, gestin y supervisinde Programas Sociales en el Per.

Deseamos expresar nuestra gratitud a todos los expositores quecolaboraron en el seminario, as como al personal de FONCODES y elCIES que cooperaron en la organizacin de este foro y la elaboracinde esta publicacin.

Pedro FranckeDirector Ejecutivo de FONCODES

Carlos Eduardo AramburDirector Ejecutivo del CIES

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PRIMERA PARTEPROPUESTASDEPOLTICA

SOCIALPARAELPER


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Un reto enorme se le presenta a Amrica Latina, proveniente de ladcada perdida de los ochenta y de los ajustes estructurales de losnoventa: el desafo de lograr el crecimiento econmico sostenido conequidad durante este decenio. Se deben poner en prctica dos tipos depolticas que corran paralelamente: polticas econmicas responsablesque no engendren inflacin y polticas de inversin en conocimiento,que son especficamente las polticas de salud y educacin.

En el Per este desafo es aun ms grande, ya que el pas ha atrave-sado por veinte aos de guerra interna salvaje, quince aos de polticaseconmicas irresponsables y diez aos de dictadura. Adems de losefectos negativos que gener esta situacin, actualmente se vive den-tro de un contexto internacional adverso. De manera que el momentoque enfrenta el Per en materia econmica y social se constituye comoun verdadero reto.

La pobreza no se combate solo con los comedores populares ocon el Vaso de Leche. Estos programas ayudan mucho, particularmenteal 16% de peruanos que viven en la pobreza extrema. Pero el 54% de

peruanos que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza no quie-re que se le regale nada. Esos peruanos tienen dignidad y orgullo, yreclaman con derecho la oportunidad de aprender a hacer las cosas, aforjar su propio destino. Los programas para aliviar la pobreza extremason solo medidas momentneas que deben existir en la medida que seespera que las polticas econmicas comiencen a generar trabajos pro-ductivos permanentes. Estos programas de emergencia social solo tie-nen sentido en la medida que los dems factores de la economa fun-cionen.

I. ESTRATEGIASSOCIALES 2001 - 2006

Dr. Alejandro Toledo

Presidente de la Repblica del Per


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Pero esos otros factores, enmarcados dentro de una poltica demercado, solo tienen sentido si poseen en el eje central un rostrohumano. El manejo de las variables macroeconmicas no es incompati-ble con el cumplimiento de las responsabilidades externas, con privati-zaciones llevadas a cabo de manera honrada y con criterio. Se puede

tener a la vez una decidida poltica social que no solo permita en elcorto plazo aliviar la pobreza extrema, sino que tenga el coraje deinvertir con agresividad en la gran empresa rentable del conocimiento,de invertir en la mente de nuestra gente. En concreto, una poltica quetenga la decisin de invertir en nutricin, salud y educacin.

Para poder realizar esta labor debemos ser conscientes de que nohay posibilidades de crecimiento econmico sostenido con 54% de lapoblacin viviendo en la pobreza, ni con 4.5 millones de personas vi-viendo en extrema pobreza, particularmente en un pas con enormefragilidad institucional y polarizado por la corrupcin y la dictadura. Enconsecuencia, tenemos dos alternativas que no son excluyentes. Nece-sitamos, primero, llevar a cabo una reingeniera en la inversin publica,lo cual implica tener el coraje de disminuir los gastos militares y re-orientarlos hacia la inversin en salud, educacin y justicia. En segundolugar, debe entenderse que la inversin en la mente de nuestra gentees una variable independiente fuerte, un factor clave para lograr tasasde crecimiento econmico sostenido.

Ha llegado el momento de ponerle sensatez a las polticas de de-sarrollo. Existen planteamientos que ya han sido discutidos entre losdiversos pases de la reg in para reducir conjuntamente los gastos, demanera que se puedan reorientar los gastos sin generar presiones enlas cuentas fiscales. En esto consiste la reingeniera de la inversin pu-blica, que permitir disponer de mayores recursos para los sectoressociales. En este sentido, el gobierno pretende llevar a cabo una inver-sin publica con discriminacin positiva. Es decir, quiere invertir msen los pobres que en los ricos.

Debemos ser conscientes de que en este mundo globalizado ycompetitivo los pases no son ricos ni exitosos en la medida que ten-

gan oro, plata, petrleo u otro recurso natural valioso, porque stosson muy vulnerables a los factores del mercado internacional. Las eco-nomas latinoamericanas sern independientes en funcin a la inver-sin en la mente de la gente. La evidencia emprica lo demuestra. Japnen 1946 era un pas destrozado despus de la guerra y se le prohibi

invertir mas del 1% del PBI en defensa, por lo que los gobernantestomaron la decisin de invertir ms en salud y educacin. Algo similarpas en Corea del Sur en 1960, pas que era la fuente de mano de obrabarata para otros pases de la regin y el mundo. Despus de una graninversin en salud y educacin se ha convertido en un competidorms. Otro caso es el de Israel, que a finales de los aos cuarenta, sinagua y rodeado de enemigos, decidi invertir en salud y educacin. Sibien contaron con capital humano de la ex Unin Sovitica (algunosgrandes cientficos), gracias a esta inversin se han convertido en lapotencia agroindustrial del mundo.

En el Per creemos en una economa de mercado con rostro hu-mano. Debemos ser capaces de jerarquizar la poltica social al mismonivel que la poltica econmica, y ser conscientes de que los resultadosde la poltica agresiva de inversin en salud, educacin y justicia solo sever en el largo plazo, ya que se trata de polticas de larga maduracin.Necesitamos tener el coraje y la voluntad poltica para invertir 6% o7% del PBI en conocimiento durante los prximos 20 25 aos, cual-quiera sea el tamao de la produccin nacional e independientementede quienes gobiernen. Si hacemos eso, la pobreza caer fuertemente yel Per podra convertirse en el Cndor de Amrica Latina.

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La presente Carta de Poltica Social se ha elaborado sobre los princi-pios bsicos que orientan la accin del Estado peruano en el camposocial, desarrollados en los Lineamientos Bsicos de la Poltica Social,de acuerdo con el Programa General de Gobierno, sustentado por elPrimer Ministro en agosto pasado, y aprobado por el Congreso de laRepblica.

La Carta se inicia con un breve antecedente, a modo de diagnsti-

co, seguido por el marco poltico actual, los lineamientos de polticasocial, las estrategias de accin, y las prioridades sociales.

Se debe enfatizar que el gobierno realiza esfuerzos especiales paraenmarcar sus actividades en un horizonte de mediano plazo, promo-viendo consensos alrededor de las principales decisiones para conver-tirlas en polticas de Estado, cuya aceptacin trascienda un simple pe-rodo de gobierno. La orientacin social del presente rgimen, y engeneral las caractersticas de la coyuntura, configuran una ocasin pri-vilegiada para profundizar las reformas econmicas y para entrelazarlascon otras de carcter social y poltico.

ANTECEDENTES

A lo largo de los ltimos aos hemos tenido perodos de gran creci-miento, alternados con otros de recesin. Entre 1991 y el 2000, laeconoma creci en promedio 4,2%. El PBI per cpita que actualmenteest alrededor de US$ 2180,es similar en trminos reales al de 1985 ymenor en 10% al que registrbamos en 1980.

II. CARTADE POLTICA SOCIAL 2001 - 2006

Gobierno de la Repblica del Per

3 de diciembre del 2001


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Entre los aos 1993 y 1997 la actividad econmica acumul uncrecimiento cercano al 45%, equivalente a una tasa de 7,6% anual enpromedio. Pero los efectos negativos del Fenmeno del Nio, la crisisfinanciera internacional, el deterioro de los trminos de intercambio yla crisis poltica del ltimo ao, redujeron significativamente las pers-pectivas de crecimiento de la economa.

La solidez de las finanzas pblicas ha disminuido. El dficit fiscalalcanz el 3% del PBI en el ao 2000, superando el lmite del 2% esta-blecido por la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Esta situacin,agravada por la crisis poltica de fines del ao 2000, ocasion que sedeteriorara la confianza de los agentes econmicos, generndose unareduccin en los niveles de inversin y estancamiento econmico. Ellorepercuti en el menoscabo de las condiciones de vida de toda la po-blacin, especialmente de la ms pobre.

El desafo actual, por lo tanto, es proteger la estabilidad macroeco-

nmica y desarrollar bases slidas para iniciar un proceso de expan-sin sostenida de la economa, y al mismo tiempo, consolidar el sistemademocrtico.

La prioridad de las polticas sociales ha sido cambiante entre 1990y el ao 2000. El gasto social en este ltimo ao fue largamente mayorque el de 1990, sin embargo, en los ltimos aos decreci con relacinal nivel que alcanz a mediados de la dcada.

A pesar de haberse efectuado un mayor gasto social, y de unamejora relativa en los indicadores sociales, la existencia de debilidadesinstitucionales no permiti elevar de manera permanente el nivel devida de la poblacin pobre. Entre estas deficiencias se consideran losproblemas de coordinacin intersectorial y duplicidad de acciones; au-sencia de capacidad de rectora en sectores sociales; deficiente focali-zacin, problemas de regresividad en la ejecucin del gasto y reducidatransparencia; fallas en la planificacin estatal; dificultades en la gestinde los programas sociales; postergacin de un proceso real de descen-tralizacin; y ausencia de una Poltica Social de consenso y articuladacon una Poltica Econmica de Desarrollo.

Estas debilidades son las que explican que, si bien la comparacindel nivel de bienestar de las familias entre 1990 y el 2000 es favorable,los niveles del 2000 muestran un estancamiento y deterioro en algunasvariables respecto a 1995. Comparando los resultados de la EncuestaNacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1994 con la del 2000, seobserva que la proporcin de poblacin pobre creci de 53,4% en1994 a 54,1% en el 2000 mientras que la pobreza extrema baj de19,0% a 14,8%, respectivamente. El gasto per cpita del poblador po-bre cay de US$ 1,34 en 1994 a 1,25 en el 2000. Y el del pobre extre-mo decay de 0,79 a 0,72. El ndice Gini, que refleja la desigualdad en ladistribucin del gasto, vari de 0,39 a 0,40; mientras que el dficit deingreso porcentaje que falta para alcanzar el valor de la canasta mni-ma se redujo de 19,2% a 18,6%.

1. MARCO POLTICO ACTUAL

Al asumir el gobierno, en su discurso inaugural, el seor Presidente de laRepblica, Dr. Alejandro Toledo Manrique coloc a la lucha contra lapobreza como la primera prioridad de su gestin. En concordancia conese enunciado, el Primer Ministro sustent la poltica de accin del gabi-nete en el Congreso y anunci que el eje de la poltica social ser lalucha contra la pobreza, para cuyo logro precis tres grandes objetivos:

1.1) Crear trabajo digno y productivo para todos

Lo que exige especialmente la promocin de oportunidades y ca-pacidades econmicas para las personas y familias en situacin depobreza.

1.2) Garantizar que todo peruano tenga acceso a la salud,

la educacin y la cultura

Salud, educacin y cultura tienen que ver con las capacidades bsi-cas de las personas, sin las cuales no es posible un desarrollo hu-mano sostenible.

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1.3) Crear un Estado al servicio de las personas

Lo que implica que el diseo y realizacin de las polticas socialesestn basados en el respeto de los derechos y deberes de laspersonas, en la promocin de un rol proactivo de la sociedad civily en criterios de equidad y transparencia en la gestin pblica.

Los dos primeros objetivos son el sustento de los lineamientosque guan a las polticas socialesmientras que el tercero orientalas estrategias para estas mismas polticas.

2. Lineamientos de Poltica Social

Los lineamientos son:

2.1) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas para laspersonas y familias en situacin de pobreza, preservando los dere-

chos laborales en el marco de los convenios suscritos con la Or-ganizacin Internacional de Trabajo.

2.2) Desarrollo de capacidades humanas que sustenten el desarrollosocial sostenido.

2.3) Establecimiento de una red de seguridad social, que opere ante shocksmacrosociales (crisis econmica, conflictos blicos), regionales (de-sastres naturales), familiares y personales (muerte, invalidez).

A continuacin se desarrollan brevemente estos lineamientos.

2.1) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas para laspersonas y familias en situacin de pobreza.

Generar ms oportunidades y capacidades econmicas para lospobres implica:

2.1.1) Ejecutar una poltica econmica de corto plazo que reacti-ve la economa y ponga en marcha la capacidad instaladaociosa. Un componente de esto es el programa A Trabajar,

que ya se encuentra en vigencia. Tambin se considera den-tro de estos esfuerzos la ejecucin de programas de pro-mocin de las capacidades econmicas de las personas ensituacin de pobreza, destinados a mejorar su acceso a mer-cados de trabajo, de crdito, y de bienes, y a incrementar suacceso a infraestructura econmica y social bsica (viviendasocial, caminos, comunicaciones, agua de riego). Tambin enalgunos casos, a incrementar sus activos productivos (capa-cidades laborales, tierras, capital de trabajo).

2.1.2) Inversin con criterio de sostenibilidad, que genere un ele-vado crecimiento econmico y del empleo, de manera sos-tenible. Con este fin se considera como polticas fundamen-tales el afianzamiento de la estabilidad poltica, jurdica y so-cial, la promocin de la actividad privada y de las exporta-ciones, y la reactivacin del mercado interno.

2.1.3) Polticas sectoriales que promuevan la inversin y el creci-miento con mayor nfasis en los sectores intensivos en eluso de mano de obra: turismo, agricultura, industria, cons-truccin y el segmento de las PYMEs.

Esto significa que la poltica econmica y las polticas secto-riales no estn divorciadas de la poltica social, sino que por el contrario existe entre ellas una slida articulacin.

En lo urbano, se dar especial atencin a las ciudades inter-

medias, se promover la generacin de empleo productivoy de ingresos, se incrementar las oportunidades de inser-cin en el mercado de trabajo, cada vez en mejores condi-ciones para los grupos en desventaja, y se fomentar la com-petitividad de las micro y pequeas empresas, de modo quepuedan generar empleos de calidad.

En lo rural, la intervencin estatal no se limitar a las acti-vidades agropecuarias, sino que comprender otras activi-

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dades econmicas, as como la necesidad de vincularlascon el mercado para asegurar su xito. Los planes localesy regionales deben promover que la comunidad campesi-na se convierta en gestora de los recursos y serviciospblicos, reguladora del uso de los recursos naturales, yen el futuro, en articuladora de la demanda por serviciosde apoyo a la produccin, como informacin de merca-dos, crdito y asistencia tcnica.

2.2) El desarrollo de las capacidades humanas

2.2.1) El desarrollo de capacidades es fundamental, tanto para ellogro de una calidad de vida adecuada, como para el desa-rrollo econmico. Los servicios de salud, saneamiento y edu-cacin bsica se pondrn efectivamente al alcance de todoslos peruanos, salvndose las barreras de gnero, econmi-cas, geogrficas, culturales e interculturales que impiden suacceso, que se convertir de esa manera en un derecho uni-versal. Lograr condiciones para un adecuado desarrollo delcapital humano incluir consideraciones relativas al entornode las personas, tanto en los medios rurales como urbanos,preservando la integralidad de la formacin del mismo. Re-sulta fundamental tambin que a las zonas rurales y a lospobres lleguen servicios de calidad, adaptados a sus necesi-dades y realidades culturales.

2.2.2) Un aspecto de gran importancia que sustenta el desarrollode las capacidades humanas es el fomento de valores ticoscomprometidos con nuestras races y nuestra realidad. Portanto, el gobierno realizar todos los esfuerzos necesariospara mejorar la autoestima de los peruanos y peruanas, pro-moviendo ciudadana, conocimiento y respeto a los dere-chos cvicos, as como ejecutando de manera transparentesus programas, sometiendo su accionar a una amplia y realparticipacin y vigilancia social, y propiciando la rendicinde cuentas por parte de sus administradores.

2.3) El establecimiento de una red de seguridad social

Un tercer elemento de la estrategia de lucha contra la pobrezaser la construccin de una red de seguridad social, en particularpara los ms pobres. Las personas enfrentan riesgos que puedenser macrosociales (causados por fluctuaciones econmicas o con-

flictos violentos de alcance nacional), desastres regionales o secto-riales (como el caso del reciente terremoto en el sur de Per), yfamiliares o personales (problemas de salud, desempleo, etc.). Elobjetivo de una poltica de proteccin social consistir en reducirlos riesgos, mitigarlos y proteger a las familias de sus efectos.

La situacin actual demanda poner especial nfasis en este ltimopunto. Tanto el efecto global de la crisis econmica, como la emer-gencia generada por el terremoto del sur, nos plantea esta tarea.Para ello, el gobierno ha propuesto el programa de emergenciasocial productivo, que busca complementar y fortalecer las otras

orientaciones de poltica.

3. ESTRATEGIAS

Las estrategias tienen como elementos fundamentales:

La promocin y el respeto de los derechos y deberes de la perso-na y la responsabilidad de las instituciones

El empoderamiento del ciudadano y de la sociedad civil La asignacin de recursos con criterio de equidad La descentralizacin La concertacin entre los diversos actores involucrados

La transparencia en la gestin de los recursos pblicos Seguimiento permanente y evaluacin de la eficiencia y eficacia de

las decisiones adoptadas.

3.1) La promocin y el respeto de los derechos y deberes de la perso-na y la responsabilidad de las instituciones

Un elemento fundamental es la relacin entre las personas y elEstado. Existe una enorme separacin entre las expectativas y ne-

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cesidades de las personas y la organizacin y cultura que prevale-ce en las instituciones pblicas. Este distanciamiento es alentadopor la limitada conciencia sobre los derechos y deberes por partede las personas. El gobierno estar atento para evitar que los pro-gramas sociales sean subordinados a intereses particulares o utili-zados como instrumentos de clientelismo de diversa ndole, des-naturalizndose los propsitos para los que fueron creados.

Los derechos de las personas estn consagrados constitucionalmentey su promocin y respeto son responsabilidad del Estado. Por tanto,los programas sociales se establecern teniendo como marco dereferencia el respeto de esos derechos, de tal manera que cada pe-ruano sea protagonista de su futuro y sepa exactamente qu bene-ficios le corresponden; Estos derechos deben preservarse indepen-dientemente de la coyuntura econmica (protegindolos durantelas crisis) o poltica (elecciones u otros cambios). Es necesario esta-blecer mecanismos para que la poblacin pueda reclamar cuando

sus derechos no se cumplan.

El gobierno fomentar la aprobacin consensual de compromisossociales explcitos con las familias peruanas: se har pblico quservicios y programas van a entregarse, y a quines, as como qumejoras se va a hacer en los programas sociales. Se establecer cla-ramente las condiciones para ser beneficiarios de los distintos pro-gramas; se difundir esos compromisos y condiciones, asegurandoun conocimiento adecuado de la poblacin. Se impondr tambinmecanismos que permitan canalizar y responder a los reclamos ciu-dadanos (buzones de denuncias, fiscales ad hoc, defensora, comits

de usuarios, derecho a la revocatoria de funcionarios etc.).

3.2) El empoderamiento del ciudadano y de la sociedad civil

La viabilidad de la poltica social demanda que la poblacin desem-pee un rol activo en su ejecucin, por tanto el gobierno buscar laparticipacin y compromiso de la ciudadana para que sta sea suje-to y no objeto de los programas sociales. El rol de fiscalizacin en eluso de los recursos pblicos; en la defensa de los derechos ciudada-

nos; en la participacin en la gestin de los servicios, en la determi-nacin de los objetivos y en la realizacin de las evaluaciones de losprogramas sociales, supone que las personas conozcan y hagan usoefectivo de su derecho a decidir. Es decir, la viabilidad de la polticasocial requiere de un efectivo empoderamiento de la poblacin. Unaciudadana empoderada obliga a la democratizacin de los progra-mas sociales en las diferentes instancias (nacional, regional, local).Tanto la educacin como la salud necesitan una efectiva articulacinentre la escuela o centro de salud, y las familias. Las familias y comu-nidades deben tener una participacin, tanto en la direccin de lospropios colegios y centros de salud, como en la ejecucin e imple-mentacin de los programas sociales. Existen varias experienciasalentadoras en ese mbito, que han demostrado los efectos positi-vos del empoderamiento ciudadano, para los programas sociales.

3.3) La asignacin de recursos con criterio de equidad

Son conocidas las grandes desigualdades que caracterizan a la so-ciedad peruana. Del mismo modo es sabido que los recursos p-blicos son ms escasos en los lugares donde las personas tienenmayores necesidades. En los ltimos lustros, la inequidad que afec-ta a la sociedad peruana se ha acentuado.

Los recursos pblicos, sobre todo aquellos destinados a programassociales, sern distribuidos con criterio de equidad. Es decir, se asig-nar mayores recursos a los lugares y personas que ms lo deman-den. La equidad se diferencia de la igualdad en que esta ltima nodistingue las diferencias que existen en algunos casos en nivelesdramticos entre las personas y los grupos poblacionales. Avanzar

en la equidad es una estrategia fundamental para el desarrollo, la de-mocracia y la paz. Aunque existen desafos tcnicos importantes,hay tambin una firme decisin poltica de reducir estas inequidades.

3.4) La descentralizacin

Se ha sealado como fallas de los programas sociales su poca efec-tividad y eficiencia debido a su manejo centralizado. Se dice queson poco efectivos porque prestan servicios que no responden a

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las realidades regionales. Por ejemplo, el calendario escolar estadaptado a la costa y no tiene en cuenta el cronograma de lluvias yproduccin agrcola de la sierra y selva. Asimismo, la atencin departos no se ajusta a las costumbres de las zonas andinas.

Se afirma que son poco eficientes debido a que ciertas adquisicio-

nes (contratacin de personal y materiales como textos o medici-nas) dependen de decisiones centrales y llegan a destiempo a lasregiones, o no son de la calidad requerida.

La descentralizacin de los servicios tendra como beneficios:

i) Servicios ms adaptados a las realidades locales.ii) Servicios ms ajustados a las necesidades de la poblacin.iii) Mayores posibilidades de la poblacin de reclamar cuando los

servicios son malos.iv) Un control social ms directo sobre el personal y la calidad

de los servicios prestados por las entidades que los producen.

(colegios, centros de salud, etc.)

Los requisitos principales para una descentralizacin exitosa delos servicios sociales son:

i) Que sea parte de una estrategia de descentralizacin general.ii) Que se considere los niveles regionales, provinciales, distritales

y comunales. Una adecuada descentralizacin no prescinde deninguno de ellos y otorga a las diferentes instancias capacidadde decisin acorde a los problemas que se quiere enfrentar.

iii) Que se establezca claramente las funciones de las distintasinstancias de gobierno.

iv) Que exista un adecuado financiamiento para sostener los ser-vicios.

v) Que se desarrolle paralelamente un esfuerzo para fortalecerla capacidad de gestin de las instancias descentralizadas degobierno.

Por ltimo, para la promocin del desarrollo econmico local esfundamental la articulacin de actores y estrategias, tanto en laszonas urbanas como rurales.

3.5) La concertacin entre los diversos actores involucrados

Se busca que las polticas sociales sean producto de una discu-sin mucho ms amplia y una mayor participacin de la sociedad,lo que demandar no solamente un cambio desde el Estado, sinotambin un fortalecimiento de la sociedad civil. Particular aten-

cin deber prestarse al empoderamiento de los pobres, ya queen caso contrario se corre el riesgo de que el dilogo se encap-sule entre profesionales y sectores medios, con mayor capacidadde organizacin y defensa de sus intereses.

El Estado no debe reemplazar las labores de otros actores quetienen un rol en la lucha contra la pobreza, ni entorpecer el desa-rrollo de los mercados. Estos otros actores son ONGs, iglesias yempresas privadas, as como una amplia gama de organismos gu-bernamentales. En su relacin con estas otras instituciones, el Es-tado debe desempear un rol supervisor de las acciones que rea-

licen, protegiendo los intereses de las personas y de la ciudadanaen general. Asimismo, debe ser un facilitador y promotor, para locual, las experiencias de concertacin, en particular en espacioslocales, son fundamentales. En este proceso, las Mesas de Concer-tacin de Lucha Contra la Pobreza y los espacios de dilogo quepuedan generarse jugarn un papel muy importante.

3.6) Transparencia en la gestin de los recursos pblicos

Tradicionalmente los recursos pblicos han sido utilizados comosi fuesen de propiedad individual de funcionarios o de pequeos

grupos con intereses ajenos a los de la mayora de la poblacin. Lainformacin, en particular la econmica, es mantenida en secretoo a disposicin de un reducido grupo privilegiado por el poderpoltico o el poder econmico. Esta situacin se da aun en lasinstituciones que obtienen sus recursos por la va de contribucio-nes, como es el caso de la seguridad social.

Para que el pas se encamine sostenidamente por la va del desa-rrollo y la democracia es imprescindible que estas concepciones y

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prcticas sean sustituidas por otras que se basen en principiosdemocrticos y de servicio pblico. Es necesario asumir que losrecursos pblicos son de propiedad e inters de la sociedad en suconjunto y que por lo tanto la informacin tiene que estar al al-cance de cualquier ciudadano. El servidor pblico debe asumirsecomo un funcionario cuya preocupacin fundamental es el serhumano.

La atencin a las prioridades que se presentan, se formula en un con-texto de firme decisin poltica de parte del gobierno para desarrollary fortalecer las instituciones del pas. Estas decisiones implican el forta-lecimiento de la Secretara Tcnica del CIAS, de las comisiones inte-rinstitucionales, la coordinacin intersectorial, las mesas de concerta-cin, las municipalidades provinciales y distritales, as como el estrictocumplimiento de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y de lasnormas anticorrupcin y de transparencia de las actividades del sectorpblico. Se requiere igualmente el fortalecimiento de capacidades de ge-rencia social y la mejora de la calidad de la informacin para la toma de

decisiones.

Las prioridades se concentran, dada la presente orientacin depoltica social, y las restricciones y disponibilidad de recursos fiscalesexistentes en el corto plazo, en nios menores de cinco aos, en lasmadres gestantes y lactantes, en las mujeres en edad frtil, en los niosen edad escolar y en la poblacin de reas caracterizadas como deextrema pobreza.

Atendiendo al ciclo de vida, es prioritario en primer lugar garan-tizar una adecuada nutricin en los primeros aos de vida; solo aslos nios y nias podrn ingresar a la escuela en condiciones de rea-lizar aprendizajes efectivos. Una educacin de calidad, que preparepara el trabajo y para la vida, resulta entonces decisiva. Posterior-mente, oportunidades de empleo, capacidades para insertarse en elmercado de trabajo y obtener un ingreso suficiente, son la clave parasalir del crculo de la pobreza. En este trayecto, formarse y actuarcomo ciudadanos y ciudadanas comprometidos con la mejora de su

ANEXOPRIORIDADES SOCIALES

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entorno, garantizan la superacin de la exclusin y la afirmacin deuna sociedad democrtica.

Las principales prioridades sociales son:

En Nutricin:

a) Desarrollar un programa de servicios de proteccin integral ennutricin que promueva el desarrollo cognitivo en el nio y con-tribuya a mejorar la productividad en los adultos.

Reduciendo los factores de riesgo de la desnutricin crnicay los desrdenes por deficiencia de hierro (anemia nutricio-nal), de alta prevalencia en la poblacin infantil y las mujeres.

Adoptando tres enfoques:

i) De ciclo de vida, dando prioridad al periodo de gestacin,los primeros cinco aos de vida (con nfasis en aquellos

de 0 a 2 aos), adolescentes mujeres, madres gestantes ylactantesii) De seguridad alimentaria (apoyo alimentario de alta cali-

dad nutricional a nios de hogares en pobreza y pobrezaextrema), y

iii) De formacin de una cultura de higiene alimentaria (co-municacin y educacin para el cambio de comportamien-to alimentario)

b) Incluir en la atencin integral de salud acciones de control nutri-cional, estimulacin temprana con alimentacin complementariasi es requerida considerando las diferencias de las zonas ur-

banas y rurales.

c) Integrar los programas de alimentacin y nutricin dirigidos a ni-os y mejorar sus diseos en el marco de la poltica descrita

d) Asegurar la capacitacin de las madres y escolares para que mejo-ren sus prcticas de higiene y alimentacin (por ejemplo, ofrecersesiones demostrativas de preparacin de alimentos para nios endestete).

e) Mejorar el acceso a servicios de agua y desage en zonas rurales,asegurar su mantenimiento y garantizar la calidad del agua.

f) Racionalizar el gasto pblico para poder incrementar la inversinen salud preventiva, estimulacin temprana infantil y aprestamien-to pre escolar de nios, complementacin alimentaria y educacin

y capacitacin para hbitos saludables.

g) Monitorear y evaluar el impacto de los programas de nutricin yalimentacin

h) Promover la formulacin y funcionamiento de una Red de Protec-cin Social dirigida a los ms pobres, que facilite el incremento derecursos en el hogar y mejore el entorno del hogar y la comuni-dad, en base a los programas que transfieren alimentos (ingreso enbienes).

En Salud:

a) Desarrollar un programa agresivo de promocin y prevencin dela salud orientado a:

Reducir los riesgos de salud para la poblacin (control de vec-tores; control de la calidad del agua; control de la calidad deproductos farmacuticos e insumos de salud; control de lacalidad de los alimentos; control de la contaminacin ambien-tal en sus diferentes modalidades);

Promover estilos de vida saludables entre las personas (hbi-tos nutricionales para todas las edades, pero en especial paranios menores de 5 aos; hbitos higinicos; acciones contrael consumo de tabaco y otras drogas; fomento del sexo segu-ro; prioridad a la salud mental, en particular para reducir laviolencia domstica);

Reducir los riesgos de salud ocasionados por las enfermeda-des inmunoprevenibles (por ejemplo sarampin, hepatitis, fie-bre amarilla), la deficiencia de micronutrientes (vitamina A) yde hierro.

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b) Ampliar la cobertura de atencin bsica a zonas rurales y de po-blaciones dispersas mediante brigadas itinerantes y sistemas detraslado de pacientes que lo ameriten por la gravedad de la enfer-medad o el tipo de dao.

c) Asegurar el acceso de la poblacin a servicios regulares de salud y alos medicamentos, eliminando o modulando las barreras econmi-cas (por ejemplo, puesta en marcha del seguro integral de salud).

d) Mejorar la calidad de atencin en los servicios pblicos de salud,tanto los de atencin bsica como los de atencin hospitalaria,acercndolos a las expectativas y necesidades de las personas yadaptndolos a las diferentes realidades culturales.

e) Instalar servicios de agua potable y desage en zonas rurales sobrela base de sistemas sostenibles y compatibles con el ecosistema.

f) Mejorar la calidad del gasto y la inversin pblicos mediante eldiseo y aplicacin de medidas dirigidas a fomentar la eficiencia yla eficacia de los servicios de salud, as como de las instancias ad-ministrativas pblicas.

g) Garantizar la atencin integral de las personas, enfatizando el diag-nstico precoz y tratamiento de las enfermedades transmisibles(TBC, dengue, malaria) y no transmisibles (cncer, diabetes, hiper-tensin arterial) ms comunes.

En Educacin:

a) Lograr una educacin bsica de calidad para todos.

Abordar firmemente el problema del analfabetismo, reducien-do la tasa global a 3% (actualmente 11%).

Ampliar al 80% la cobertura de la educacin pre-escolar de 3a 5 aos (actualmente es de 62.3%)

Ampliar la cobertura de la educacin secundaria en zonasrurales.

Mejorar la calidad de la educacin bsica (inicial, primaria ysecundaria), particularmente en zonas rurales, para lo cual serequiere:- Mejorar y mantener la infraestructura, que a su vez est

acompaada del mobiliario adecuado y que permita elfcil uso de las nuevas tecnologas.

- Reestructurar la educacin tcnica y superior, haciendo quese vinculen ms estrechamente con el mundo del trabajo.

- Definir y alcanzar los estndares de educacin que seannecesarios para enfrentar el mundo contemporneo

b) Fortalecer la escuela pblica, asegurndole autonoma, democraciay calidad de aprendizajes.

Promover la autonoma escolar y la participacin local y re-gional, asegurando los recursos y capacidades necesarios enel centro escolar y la comunidad.

Mejorar sustancialmente el gasto en educacin hasta alcanzarel 30% del gasto del presupuesto pblico, elevando la porcindel gasto en inversin.

Convertir a los centros educativos en lugares de aprendizaje,para lo cual los dotaremos de los insumos indispensables, comobibliotecas, materiales educativos, computadoras y conexina Internet, videos, entre otros; y a los alumnos se les propor-cionar textos, cuadernos y tiles de trabajo.

Asegurar la coordinacin e integracin con los programas so-ciales de Salud y PROMUDEH, principalmente para la pobla-cin de 0 a 4 aos.

c) Mejorar drsticamente la calidad del desempeo y la condicinprofesional de los docentes.

Revalorar e incentivar a los docentes con la finalidad de lo-grar mejores desempeos en los alumnos.

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En Empleo e Ingresos:

a) Mejorar las condiciones de empleo de los grupos en desventajamediante la expansin sostenida de servicios de capacitacin parael trabajo.

b) Implementar un programa de empleo temporal para la poblacinms afectada por la recesin.

c) Fortalecer el servicio pblico de empleo, orientado a la difusinde informacin para empleadores y trabajadores, mejorando as elencuentro entre la oferta y la demanda laboral.

d) Mejorar la produccin, la calidad y difusin de informacin socio-laboral.

e) Fomentar la competitividad de las micro y pequeas empresasmediante:

Desregulacin y simplificacin administrativa para facilitar suformalizacin.

Promocin de la articulacin comercial y su acceso a nuevosmercados.

Promover el acceso de estas empresas a los mercados de ser-vicios microfinancieros y de servicios de desarrollo empresa-rial.

Fomento de nuevas iniciativas empresariales de jvenes.

EnJusticia:

Fortalecer el estado de derecho, asegurando a la poblacin el efectivoejercicio de sus derechos y deberes fundamentales. Se ampliar el ac-ceso a la Justicia, especialmente en zonas aisladas y se pondr nfasisen la solucin de conflictos a nivel de juzgados de paz, mixtos y espe-cializados, o mediante mdulos bsicos que faciliten la resolucin deconflictos para toda la poblacin y aseguren el efectivo ejercicio de sus

derechos fundamentales. Se promover la operacin de defensorascomunitarias y de otras formas alternativas de resolucin de conflictos,con activa participacin de la comunidad.

En Vivienda y Saneamiento:

Ampliar el acceso a servicios de agua potable, saneamiento y electrici-dad de las poblaciones de escasos recursos y facilitar la construccinde mdulos bsicos de vivienda.

En Seguridad Ciudadana:

Combatir la delincuencia y la inseguridad pblica, garantizando el or-den y la coexistencia pacfica en estrecha vinculacin con la justicia.

En Inversin Social Adicional:

Transferir capital al mbito local, para disminuir el dficit de consumode las familias y mejorar la infraestructura socio-econmica de la zona,en apoyo a la produccin. Estos mecanismos, al estimular la demandalocal, promovern, adicionalmente, la generacin de empleo.

Se apoyar tambin la mejora de los registros civiles y administra-tivos a escala local, en especial los registros de nacimientos y defuncio-nes, sobre la base de los cuales se construir un sistema global deinformacin de las personas.

En Seguimiento y Evaluacin:

Las decisiones de poltica social a tomar, conllevan medidas y activida-des destinadas a evaluar la eficiencia y eficacia de las mismas, realizadasde manera permanente (como sistema), a fin de efectuar las correccio-nes necesarias para el logro de los objetivos propuestos.

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Las experiencias recientes en los pases latinoamericanos evidencian quelas polticas econmicas aplicadas han propiciado la aparicin de un es-trato social de mayor pobreza, o en pobreza extrema, y ha propiciadotambin desigualdades en la atencin social a los pobres y a los mspobres. En el caso peruano, durante la ltima dcada, las polticas socialesarmonizaron con los principios econmicos vigentes, hacindose msrestrictivas de lo que se hubiese querido. Se atac a la pobreza solotangencialmente, utilizando la ayuda social como plataforma poltica confines de clientelaje electoral y de contencin de las demandas sociales.Se promovi la formacin de organizaciones de base, ms con propsi-tos de manipulacin poltica, que de participacin libre y democrticapara la atencin de las necesidades elementales de sobrevivencia. Ensuma, las prcticas asistencialistas y la corrupcin generalizada en el otor-gamiento de bienes y servicios de apoyo social dificultaron la superacinde los hasta hoy irresueltos problemas estructurales.

Este milenio plantea, sin duda, nuevos retos a las polticas sociales enel Per. El primero, de atencin inmediata, es la generacin de empleo ypuestos de trabajo en la lucha frontal contra la pobreza. El segundo, radi-ca en crear un Estado al servicio de todos los peruanos, que permita elacceso a los servicios sociales sin discriminacin. De esta manera, sepodr lograr el desarrollo humano con y para la poblacin. Sin embargo,el mayor desafo es luchar contra la extrema pobreza y reducir las gran-des brechas sociales que hoy, lamentablemente, laceran el cuerpo y elalma de millones de compatriotas de la ciudad y del campo.

En la lucha por elevar la calidad de vida de los peruanos se debepriorizar la atencin de los grupos sociales ms vulnerables, es decir,

III. PROBLEMASESTRUCTURALESDELASPOLTICASSOCIALESENELPER

Dra. Doris Snchez

Ministra de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano del Per - PROMUDEH


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las madres y los nios, asegurando para ellos la provisin de alimentosy de servicios de salud suficientes y de calidad. Es de vital importancia,adems, establecer programas nacionales de alfabetizacin, as comoplanes de salud sexual y reproductiva. En el tema del desarrollo huma-no es urgente cimentar las bases para el establecimiento de relacionesde equidad entre el hombre y la mujer, con el fin de dignificar y revalo-rar el papel de la mujer en la sociedad.

En cuanto a la familia, se debe propender sustancialmente a esta-blecer polticas orientadas a promover su desarrollo y fortalecimiento.En este sentido, se requiere prestar atencin a los temas de la luchacontra la violencia familiar y sexual, por ser ste un fenmeno anmalode alta incidencia en todos los estratos de la sociedad peruana. De otraparte, es necesario fijar lneas claras de trabajo con los jvenes a fin derentabilizar socialmente sus energas, desarrollar sus capacidades crea-tivas y habilitarlos para el trabajo productivo. En ese orden, hay queponer especial acento a la formulacin y ejecucin de un Plan Nacio-nal de Accin por la Niez y la Adolescencia.

Con relacin a la integracin productiva nacional, la meta final eslograr el acceso de hombres y mujeres al empleo y la seguridad social,sin exclusiones. Las pequeas y microempresas deben asumir un rolpreponderante en la generacin de puestos de trabajo. Revertir la tasade desempleo en sentido decreciente, permitir que en poco tiempose puedan disminuir las brechas sociales histricamente imperantes enel Per. En esa medida, es evidente que el rol del Estado se sita en elmbito de las polticas promotoras de inversin, entre otras, la genera-cin de condiciones favorables de estabilidad y seguridad jurdica quehagan propicia su ejecucin.

Un problema sensible que atenta contra la eficacia de las polticassociales es la dispersin de los programas de alimentacin y de ayudasocial. Al respecto, es imperativo impulsar y fortalecer la puesta enmarcha de una poltica nacional de seguridad alimentaria, en orden degarantizar que las poblaciones objetivo reciban una racin nutritivasaludable y oportuna. Sin duda, la gestin eficiente de la poltica alimen-

taria requiere de un manejo centralizado en el rgano rector de laspolticas sociales, el PROMUDEH, en torno del cual debern convergerprogramas conexos de generacin de empleo y capacitacin para eltrabajo.

Finalmente, para que el Estado pueda encaminarse a lograr las metasantes descritas, es primordial la lucha frontal y decidida para erradicarla corrupcin y asentar un verdadero orden moral en el pas. Para esefin, deben abordarse como tareas inmediatas las reforma del Estado, delas instituciones y de la normatividad que sean necesarias. En ese mar-co, el gobierno requiere consolidar, adems, la articulacin intrasecto-rial e intersectorial del aparato estatal.

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La situacin del sector salud, heredada del gobierno pasado, evidenciaque la falta de planificacin estratgica ha generado una deficiente sa-lud ambiental, con alta prevalencia de enfermedades transmisibles ycrecimiento de enfermedades crnicas y degenerativas. As, las enfer-medades transmisibles siguen siendo la primera causa de aos de vidapotencialmente perdidos. Una mala priorizacin y el manejo populistade programas verticales ha mantenido elevada la desnutricin infantil ymaterna. Segn ENDES 2000, a nivel nacional, un promedio del 25% denios menores de 5 aos se encuentra desnutrido y el 13% de lasmujeres en edad frtil padece de desnutricin crnica. Entonces, lafalta de polticas de salud preferentemente orientadas a los ms vulne-rables contribuye a una elevada mortalidad infantil (an creciente enlos estratos ms bajos, ya que en reas rurales no exista seguro esco-lar) y materna.

Existe an una reducida cobertura y un aumento en la exclusinen cuanto a servicios de salud, dado que el 25% de la poblacin querequiere atencin no tiene posibilidades de acceso a los servicios porrazones econmicas. En cuanto a la posibilidad de adquirir medica-mentos, el consumo per cpita se redujo a una tercera parte entre1998 y el 2000. Adems, el rea de recursos humanos careci de unapoltica de gestin, por lo que se ha dado un crecimiento no planifica-do de la formacin de profesionales de este mbito, que luego ingresanal mercado sin derechos laborales, en muchos casos.

En el manejo gubernamental del sector, se encontr una segmen-tacin irracional a nivel de sub- sectores, que conlleva a la duplicidaden las funciones y la ineficacia en las inversiones. Asimismo, primaba el

IV. LECCIONESAPRENDIDASYRETOSPARAELSECTORSALUD

Dr. Luis Solari

Ministro de Salud del Per


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desorden administrativo y la ausencia de la rectora del MINSA. La dis-tribucin del financiamiento pblico se presentaba como insuficiente(solo 4.4% del PBI se invierte en salud), no equitativa (la distribucinregresiva del subsidio pblico no favorece a los ms pobres) y centra-lista (el presupuesto del SIS es solo 8.5% del presupuesto MINSA 2002).

Es entonces el reto del sector enfrentar sus principales debilidades:

Se desea crear un modelo de promocin de salud, dentro del mar-co de una cultura de prevencin, alejndose del modelo actual deatencin que privilegia solo a la recuperacin de daos.

El MINSA debe tomar mayor preponderancia en su rol rector delsector salud.

El tema salud se encuentra relegado en la agenda nacional. Cumplesolo con una funcin sanitaria.

El marco jurdico actual limita nuevas modalidades de atencin. La organizacin sectorial se encuentra fragmentada. El presupuesto limitado del sector impide mayor desarrollo. Sin

embargo, se podra optimizar la productividad de los actuales re-cursos con mejoras en los sistemas ministeriales.

Para afrontar estos desafos se dispone de fortalezas an no apro-vechadas. En este sentido, se ha iniciado una ampliacin y mejora en lacobertura nacional. Tambin prosigue la universalizacin del funciona-miento del seguro pblico. Ha mejorado la capacidad de respuesta parael control de epidemias y emergencias. Finalmente, se ha dado un pasoimportante en la capacidad de generacin de nuevos modelos de fi-nanciamiento con la construccin de la Red de Vigilancia Epidemiolgi-

ca, llamada Escudo Andino Epidemiolgico, que acta con el fin de ge-nerar y emplear polticas comunes en la obtencin y aplicacin derecursos.

Gracias a estas fortalezas se podrn generar oportunidades, pro-poner nuevos paradigmas y asumir responsabilidades de cara al futuro,como la conduccin del Sistema Nacional de Salud. Se buscar cambiarla mentalidad gubernamental de manera que se considere a la salud

una inversin social y no solo un gasto. Tambin se desea promover elconsenso poltico sobre la necesidad de descentralizacin y convocara la cooperacin tcnica dispuesta a invertir en el sector.

En la actualidad, la agenda de salud se construye por medio de unaconsulta bsicamente descentralizada a travs de las organizacionescomunales, y con la participacin de los congresistas. Los pases de laRed estn evolucionando por el camino de la integracin mediantepolticas andinas compartidas segn los convenios Simn Salguero (Tra-bajo), Andrs Bello (Educacin) e Hiplito Unanue (Salud). De estamanera la integracin se convierte en un instrumento poderoso en smismo.

La meta para el futuro del sector es que al final de la dcada 2010-2020, la salud de todos los varones y mujeres del pas ser expresinde un sustantivo desarrollo econmico, del fortalecimiento de la de-mocracia y de los derechos ciudadanos, as como del establecimientode mecanismos equitativos de accesibilidad a los servicios de salud,mediante un sistema nacional coordinado y descentralizado de salud.

La misin del sector como agente de cambio es la de promover lasalud, prevenir las enfermedades y garantizar la atencin de todos loshombres, mujeres y nios que lo necesiten, en concertacin con todoslos actores sociales. Esta misin se encuentra regida por los principiosbsicos de universalizacin del acceso a la salud, equidad, eficiencia yeficacia, as como calidad en la atencin. Es adems un objetivo la aten-cin integral, que implica garantizar el acceso a los servicios de salud,procurando la extensin y universalizacin de seguro de salud. Tam-bin se buscar el suministro y uso racional de medicamentos de cali-dad en los diferentes servicios de atencin. Asimismo, se orientar elfinanciamiento interno y externo a los sectores de ms bajos recursosmediante algunas medidas como el incremento del presupuesto secto-rial y la reorientacin del gasto segn prioridades.

En lo concerniente a promocin y vigilancia de la salud pblica sebusca garantizar la calidad del agua en todo el pas, as como monito-

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rear la contaminacin atmosfrica en ciudades prioritarias. En cuanto ala salud infantil, se desea reducir la desnutricin crnica en nios me-nores de 5 aos, la mortalidad infantil y materna en los sectores mspobres y la incidencia de enfermedades transmisibles: TBC, dengue ymalaria en zonas prioritarias.

Con relacin a sistemas administrativos y operativos, el MINSAconfa en haberlos reestructurado en su totalidad para el 2003. Entrelas principales metas destacan el fortalecimiento de la capacidad degestin y planificacin de polticas sanitarias, conduccin sectorial for-talecida y con financiamiento incrementado, sistemas de soporte paralos flujos de informacin sectorial desarrollados y el Sistema Nacionalde Inversin Pblica implementado.

Adems se estima que el Sistema Nacional Coordinado y Descen-tralizado de Salud estar funcionando para el 2003. As, el Plan SectorialCoordinado de Salud ser aprobado por el Consejo Nacional de Salud,mientras que se realiza el ordenamiento financiero del sistema presu-puestal del sector pblico y se ejecuta el plan de inversiones MINSA-ESSALUD.

Finalmente, entre las estrategias que permitirn la obtencin de dichosobjetivos destacan la participacin y control ciudadano. Mediante unaamplia informacin sobre sus derechos y deberes en salud, se procurapromocionar el protagonismo de los usuarios del sistema. Como estra-tegias dentro del manejo poltico, se debe estructurar el MINSA paraejercer la concertacin y conduccin sectorial. Se orientarn esfuer-zos a la bsqueda de concertacin sectorial e intersectorial, confor-

mando el Consejo Nacional de la Salud y aprobando el Plan Nacionalde Salud para la dcada, como expresin del Sistema Coordinado yDescentralizado de Salud. Es importante adems el compromiso de losrecursos humanos, mediante la capacitacin permanente del personalprofesional y tcnico, con niveles adecuados de remuneracin y condi-ciones dignas de trabajo.

En el contexto actual, el mercado de trabajo se encuentra impactadopor el escaso y errtico crecimiento econmico de los ltimos aos,as como por la expansin demogrfica continua. Es regido por un mar-co normativo e institucional anticuado y rgido. Adems, las polticasactivas se muestran dbiles y tienen escasa cobertura.

El principal problema en el Per es el mejoramiento del empleoy la generacin de mayores ingresos para la gran cantidad de perso-nas en situacin de subempleo (por horas y por ingresos). El 71% dela PEA se encuentra distribuida en sectores de baja productividad yde bajos ingresos (microempresa, independiente urbano no calificadoy campesino minifundista), y solo el 15% se encuentra dentro delsector productivo formal, tal como se puede observar en el cuadroque se presenta ms adelante.

El segundo gran problema es el alto crecimiento anual de la PEA.Entre los aos 1998 y 2000 ingres a la PEA un promedio anual de400,000 personas. Se debe generar una igual cantidad de empleos anual-mente solo para evitar rezagarse. Por ello el reto es crear nuevos pues-tos de trabajo, a la vez que se mejora la generacin de ingresos de lapoblacin.

En la medida en que el Estado no es ms un gran empleador comoen dcadas pasadas, y que las grandes empresas ofertan limitados nue-vos puestos, el problema de crear trabajo recae mayormente en elsector de la microempresa. Sin embargo la productividad y los ingresosde esta ltima son bajos por lo que se debe incentivar que sea el estra-to de la pequea y la mediana empresa el que efectivamente genere

V. PROMOVIENDOCAPACIDADESYOPORTUNIDADESECONMICAS

Ing. Fernando Villarn

Ministro de Trabajo del Per

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dichos puestos de trabajo. Este punto se traslapa con el campo de laeducacin, en la medida en que sta debe fomentar entre los jvenesuna vocacin de emprendedores.

El Ministerio de Trabajo ejercer entonces un rol activo en la ge-neracin de empleo. Un paso indispensable para el xito de esta labores la reforma del Estado, para hacer sinergia entre los distintos secto-res, evitando duplicidades y logrando un mayor impacto de las polticas.stas finalmente buscan el mejoramiento de la calidad del empleo delos trabajadores, de la productividad de las PYMES, de los ingresos delos trabajadores y de las condiciones de trabajo en general.

Entre las principales herramientas de las que se dispone destacanel sistema de intermediacin laboral (informacin para acercar a la ofertacon la demanda laboral), el programa de calificacin para el mercadode trabajo PROJOVEN y el Plan Nacional de Formacin Profesional.

Para mejorar el nivel de ingreso de la poblacin es fundamentalelevar la competitividad de las micro y pequeas empresas. El Estadopuede incentivar esto mediante polticas que modifiquen el entornode servicios financieros (microfinanzas). Las empresas se beneficiarntambin del acceso a servicios de desarrollo empresarial (por ejemploconsultoras), a nuevos mercados y a la innovacin tecnolgica.

Sin embargo, la estrategia ms importante para el desarrollo deeste sector es la articulacin en cadenas productivas. Este enfoquepredica juntar la tecnologa y el acceso a mercados de la mediana ygran empresa con la mano de obra de la pequea y microempresa,como en el caso de empresas exportadoras que compran productos a

pequeos agricultores o subcontratan con ellos.

Para mejorar la situacin de los trabajadores independientes sedebe favorecer su insercin en el mercado. Esta se puede fomentar atravs de capacitacin y la asociacin entre varios trabajadores inde-pendientes, contribuyendo as a la dinamizacin de las economas loca-les. Ejemplo de esto es el programa PROFECE.

Finalmente respecto al tema de las condiciones laborales, se buscamejorar las normas de manera que se logre una legislacin para el sigloXXI, que no cuente con las rigideces de los ochenta ni los extremos

de los noventa. Este dilogo se da en el Consejo Nacional del Trabajo,con la presencia de los trabajadores, los empresarios, el Estado y losinvestigadores que contribuyen con el tema.

SEGMENTOS DE LA ECONOMA Y EL MERCADO LABORAL(Per 1999)

SEGMENTO PBI Empleo Empleo Merc. Ingreso(est.) Consumo mens. (est.)

% % Millones % $ mes

SECTOR PRIVADO

Gran empresa (200 +trab.) 29 5 0.6 15 700Emp. mediana (50-199 trab.) 17 3 0.3 9 450Pequea emp. (10-49 trab.) 10 7 0.8 11 350Microempresa (2-9 trab.) 18 20 2.3 21 220Subtotal 74 35 3.9 56 Prom. 320

SECTOR PUBLICO 6 10 1.1 14 280

AUTOEMPLEOIndependiente calificado 2 2 0.2 3 350Independiente urbano no calific. 11 23 2.6 18 160Campesinado minifundista 6 28 3.2 7 50Subtotal 19 53 6.0 29 Prom. 109

HOGARES 1 2 0.2 1 150

TOTALES 100 100 11.3 100 Prom. 200

Fuente:MTPS, INEI.Elaboracin: SASE

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SEGUNDA PARTEEXPERIENCIASSOBREPOLTICA

SOCIALENAMRICALATINA


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El anlisis sobre las posibilidades de crecimiento con equidad en Lati-noamrica se basa principalmente en las consideraciones conceptualesque la CEPAL ha venido trabajando durante los ltimos aos con res-pecto a los temas de crecimiento econmico y los efectos de las pol-ticas sociales. Los planteamientos se presentan a travs de un breveanlisis del panorama econmico y social latinoamericano en los aosochenta y noventa.

1. LEGADODELOSAOSNOVENTA

Pese a una mayor estabilidad en materia de inflacin y de dficit fiscal,el crecimiento econmico en Amrica Latina fue lento y muy voltildurante la dcada de los noventa. Algunos analistas de poltica trabaja-ron bajo el supuesto de que controlando estas dos variables, el creci-miento llegara automticamente. Sin embargo, se ha visto que en laprctica eso no ha sido as. Se descuidaron otras dimensiones reales dela economa, como por ejemplo la volatilidad del empleo, logrndoseas solo una estabilidad macroeconmica parcial.

Las cifras muestran que el crecimiento econmico promedio de laregin durante los aos 90 fue de 3.2% anualmente, siendo significativa-mente inferior al promedio del crecimiento econmico de las tres dca-das anteriores a la crisis de la deuda (Grfico 1). Las cifras peruanasmuestran una recuperacin vigorosa en los aos noventa con respecto auna de las peores cifras presentadas en la regin en los aos ochenta. Sinembargo dicho crecimiento fue prcticamente igual al de los aos seten-ta e inferior al crecimiento reportado en los aos sesenta y cincuenta.

I. DESAFOSDELCRECIMIENTOCONEQUIDADENELSIGLOXXI

Dr. Jos Antonio OcampoSecretario Ejecutivo de CEPAL


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EXPERIENCIASSOBREPOLTICASOCIALEN AMRICA LATINADESAFOSDELASPOLTICASSOCIALES

El mencionado crecimiento presenta algunas caractersticas preocu-pantes. En primer lugar, se caracteriz por ser inestable (Grfico 2). Sepuede observar la relacin positiva que hay entre la transferencia netade recursos o el resultado neto de la cuenta de capitales de la balanza depagos representado en la lnea continua, y la tasa de crecimiento delProducto Bruto Interno (PBI). Esto muestra que la alta volatilidad experi-

mentada en el crecimiento econmico de los ltimos diez aos en la re-gin est en gran medida asociada a la volatilidad en los flujos de capital.

En el caso de la economa peruana este crecimiento ha sido anms voltil inclusive (Grfico 3). Se observ un gran auge despus de lahiperinflacin de fines de los ochenta, con algunos aos de extraordi-nario crecimiento econmico especialmente en 1994 y 1995 perocon un patrn muy inestable en comparacin con el crecimiento lati-noamericano.

Por otro lado, se puede apreciar la existencia de heterogeneidad

entre los diversos sectores productivos. Esta se refleja en que unas po-cas empresas se han modernizando exitosamente y pueden ahora com-

Grfico 1Grfico 1

Crecimiento promedio del PBICrecimiento promedio del PBI(1951(1951--2000)2000)

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000

CrecimientopromediodelPBI

Amrica Lat ina Per

Grfico 2Grfico 2Crecimiento y flujos de capitalCrecimiento y flujos de capital

-20

-10

0

10

20

30

40

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Milesdem

illonesdedlares

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

Porcentajes

Transferencia neta de recursos

Tasa de creci miento del PIB

Grfico 3Grfico 3Volatilidad del crecimiento en el PerVolatilidad del crecimiento en el Per

(1991(1991--2001)2001)

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

1991 1993 1995 1997 1999 2001

CrecimientopromediodelPBI

Amrica Lat ina Per

5554


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petir en el mundo global, mientras que la gran mayora se ha quedadoinmersa en los sectores informales de la economa, con baja producti-vidad. Este dualismo creciente es otro de los factores que han determi-nado el lento ritmo de crecimiento econmico de los aos noventa. Elnombre que la CEPAL le asigna a este fenmeno es heterogeneidadestructural, y se refiere a que la estructura productiva se caracteriza

por la coincidencia de empresas de alta y baja productividad.

2. ELPANORAMASOCIAL

El aumento del gasto pblico social en la regin fue un aspecto positi-vo en el panorama social. A juicio de la CEPAL, es solo el reflejo delretorno a la democracia en forma amplia en Amrica Latina. En prome-dio se observa que entre 1990 y 1999 el gasto pblico social aumentde 10.4 % del PBI al 13.1% (Grfico 4). Como se observa, este aumentose dio en todos los rubros del gasto social.

Sin embargo, existe un patrn de gran diversidad en el gasto en-tre los pases. En el Grfico 5 se relaciona el nivel de producto porhabitante con el porcentaje del PBI destinado al gasto social. Estarelacin es positiva esencialmente por el impacto de la seguridadsocial, que est altamente correlacionada con el nivel de ingreso porhabitante. Dentro de este patrn latinoamericano coexisten expe-

riencias muy diversas. Algunos pases estn claramente por encimadel patrn regional, son aquellos que han hecho un esfuerzo adicio-nal de gasto social durante los aos noventa, como Costa Rica, Pana-m y Uruguay. Otro pas que destaca es Brasil, que sin hacer un es-fuerzo adicional se mantiene con elevados niveles de gasto pblicosocial.

Per se encuentra por debajo del patrn regional. Si bien aumentsu gasto social en los aos noventa an permanece significativamenterezagado. Al analizar el gasto pblico social en el Per a lo largo de ladcada de los noventa, se puede apreciar que en todos los rubros es

inferior al promedio latinoamericano (Grfico 6).

GrficoGrfico 44

IncrementoIncremento deldel gastogasto socialsocial

0

2

46

8

10

12

14

Total Educacin Salud Seguridad

social

Vivienda y

otros

Porcen

tajedelPBI

1990-1991 1998-1999

5756

Arg.

Bol

Bra

Chi

Col

Cri

Sa l

Gua

Hon

Mex

Nic

Pan

Pa r

Pe r

Dom

Uru

Ven

Arg

Bol

Bra

Ch i

Co l

Cr i

Sal

Gu a

Hon

Me x

Nic

Pan

Par

Pe rDo m

Uru

Ven

0

5

10

15

20

25

2,7 2 ,9 3 ,1 3 ,3 3 ,5 3 ,7 3 ,9

LOG PBI PER CAPITA(US$ DE 1 9 9 0 )

GASTO

SOCIAL

(%

DEL

PB

1 9 9 0 -1 9 9 1 1 9 9 6- 1 9 97 L in ea l ( 1 9 9 6- 1 9 97 )

Grfico 5Grfico 5

Relacin entre gasto social y PBI per cpitaRelacin entre gasto social y PBI per cpita

Hon

Chi


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Grfico 7Poblacin pobre e indigente en Amrica Latina

(1980-1999)

EVOLUCINDELAPOBREZA

El nivel de pobreza en la regin se increment de 40.5% a 48.3% du-rante la denominada dcada prdida de los ochenta. Durante el si-guiente decenio se progres en el tema de reduccin de pobreza, dis-minuyendo el nivel de la misma a 43.5% en 1997. Sin embargo, despusde ese ao el proceso se estanc, mostrndose un leve incrementopara 1999 (Grfico 7). Lo ms alarmante es que el porcentaje de pobla-cin pobre es mayor al registrado en 1980. Por otro lado, en el caso de

la indigencia se ha regresado cifras similares a las de 1980.

En el Grfico 8 se relaciona el nivel de pobreza con el PBI percapita de la regin, expresado en dlares. Las cantidades indican quese presenta una asimetra en el comportamiento de las cifras socialesa lo largo de los ciclos econmicos. El deterioro que se experimentaen los periodos de crisis no se compensa enteramente con la recu-peracin econmica posterior. Esto se refleja en lo ocurrido con la

Grfico 6Grfico 6

Gasto social como % del PBIGasto social como % del PBI

0

1

2

3

4

5

6

Educacin Salud y nutricin Seguridad social Vivienda y otros

Gastosocialcomoporcentajedel

PBI

Amrica Latina Per

40.5%

48.3% 45.7%43.5% 43.8%

18.6%22.5% 20.8%

19.0% 18.5%

0

10

20

30

40

50

60

1980 1990 1994 1997 1999

Pobreza Indigencia

5958

Grfico 7Poblacin pobre e indigente en Amrica Latina

(1980-1999)

pobreza en las dos ltimas dcadas. El deterioro del PBI per capita,que pas de US$ 3564 en 1980 a US$ 3272 en 1990, se manifest enel incremento del nivel de pobreza de 40.5% a 48.3% en el mismoperiodo. Sin embargo, el hecho de que el PBI per cpita se haya recu-perado hacia 1994 (US$ 3580) hasta llegar a un nivel similar al de1980, no signific que la pobreza se recupere en el mismo porcenta-je, sino que alcanz un nivel de 45.7%, por debajo del reportado en

1980. Es decir, el nivel de pobreza disminuye ante incrementos en elPBI per cpita, pero en una menor medida. Inclusive en 1999, el PBIper cpita de la regin, que alcanz US$ 3736, fue superior al de1980, pero con un mayor nivel de pobreza. Esto es un sntoma deldeterioro en la distribucin del ingreso que ha tenido lugar en Am-rica Latina a lo largo de los ltimos veinte aos. Este comportamien-to tambin se puede observar en otras cifras sociales, como por ejem-plo el desempleo.


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En el caso peruano las cifras de pobreza reflejan, aparentemente,una experiencia ms exitosa. Sin embargo las cantidades oficiales quese publicaron a lo largo de la dcada pasada no gozan de entera credi-bilidad. CEPAL no cuenta con estimaciones propias sobre la pobrezaen el Per, dado a que en el pasado no tuvo acceso a cierta data. Lascifras oficiales actuales, presentadas en la Carta Social muestran unincremento en los niveles de pobreza entre 1994 y el 2000, contraria-mente a lo anunciado por el gobierno pasado. Los informes del ante-rior rgimen mostraban que la reduccin de la pobreza en el Per

durante la dcada pasada haba sido ms rpida que el promedio latino-americano (Grfico 9).

EVOLUCINDELOSMERCADOSDETRABAJO

La CEPAL observ a lo largo de la dcada pasada que los mercados detrabajo se deterioraron en un nmero considerable de pases latinoa-

Grfico 9Grfico 9Nivel de pobreza en el PerNivel de pobreza en el Per

(1990(1990--1999)1999)

0

10

20

30

40

50

60

1990 1994 1997 1999

Porcentajedepoblacin

Amrica Latina Per

Grfico 8Grfico 8

Relacin entre pobreza y PBI per cpitaRelacin entre pobreza y PBI per cpita

(1980(1980--1999)1999)

1999

1994

1990

198040

41

42

43

44

45

46

47

4849

3200 3300 3400 3500 3600 3700 3800

PBI per cpita en USD

Poblacinbajolalneadepobreza

6160

mericanos. El desempleo evolucion de forma contradictoria durantelas dos dcadas pasadas. En los ochenta se comport normalmente, yaque aument en las pocas de crisis y disminuy con los periodos derecuperacin econmica (Grfico 10). En cambio en los aos noventael desempleo sigui una tendencia ascendente, hecho que tiene pocarelacin con el ciclo econmico. Si bien en general se ha mantenido larelacin estructural entre desempleo y crecimiento econmico, se puedeobservar asimetra en las cifras sociales descritas anteriormente conrespecto a las de pobreza. El desempleo efectivamente ha disminuido

en los periodos de recuperacin, pero en una magnitud menor al in-cremento que haba experimentado en los aos de crisis. En otras pa-labras, el efecto de las crisis sobre el desempleo es mucho ms fuerteque el efecto de la recuperacin.

Por otro lado, la evolucin de la informalidad laboral se ha conver-tido en un sntoma generalizado. Entre 1990 y 1999, de acuerdo conlas cifras de CEPAL, la informalidad laboral aument de 43.0% a 48.3%


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Grfico 10Desempleo y crecimiento econmico en Amrica Latina

(1981-2000)

en Latinoamrica (Grfico 11). Asimismo, 7 de cada 10 puestos de tra-bajo urbanos han sido creados en el sector informal. En el caso perua-no, el nivel de empleo informal es muy superior al promedio latino-americano, incrementndose de 52.7% en 1990 a 53.7% en 1999.

A travs de la combinacin de las cifras de desempleo e informali-dad se puede observar en el Grfico 12 la evolucin comparativa delos distintos pases de la regin. En el eje horizontal se advierte eldeterioro en trminos de informalidad mientras que en el eje vertical

se observa lo ocurrido en el desempleo abierto, durante el periodo1990-1998. Cabe destacar que solo un pas, Chile, presenta mejora enambos indicadores. El resto de pases ostenta deterioro en al menosuna de las dimensiones. En el caso peruano el menoscabo se dio por lava de la informalidad y no por el desempleo abierto.

El Grfico 13 muestra la relacin entre el ingreso del pas y lainformalidad laboral. El traslado de la curva hacia la derecha entre 1990

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Crecimiento del PIB

Tasa de desempleo

CrecimientopromediodelPIB

Tasadedesempleo

Grfico 11Grfico 11

Niveles de informalidadNiveles de informalidad

(1990(1990--1999)1999)

48,4

52,7 53,7

43,0

40 %

45 %

50 %

55 %

1 9 9 0 1 9 9 9 1 9 9 0 1 9 9 8

S e ct or i nf orm a l S e ct or fo rm a l

Amrica LatinaAmrica Latina PerPer

6362

43,0

48,4

52,753,7

Grfico 10Desempleo y crecimiento econmico en Amrica Latina

(1981-2000)

UruguayMxico

Costa Rica

Venezuela

Per

EcuadorColombia

Brasil

Pan am Chi leHonduras

Argentina

-9%

-6%

-3%

0%

3%

6%

9%

12%

-6%-4%-2%0%2%4%6%8%10%12%14%

Variac in d e la informalidad 1 990-1998

Variacindeldesempleo

1990-1998

Grfico 12Grfico 12Relacin entre desempleo e informalidad enRelacin entre desempleo e informalidad en

Amrica LatinaAmrica Latina


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Grfico 13Grfico 13Relacin entre ingreso y empleo informalRelacin entre ingreso y empleo informal

1990

1998

30

35

40

45

50

55

60

65

2.5 2.7 2.9 3.1 3.3 3.5 3.7 3.9 4.1

Logaritmo Ingreso Per Capita

ParticipacinSectorInforma

l

Honduras Ecuador

Per

Colombia

Costa Rica

ParaguayChile

Uruguay

Argentina

Mxico

BrasilVenezuela

6564

y 1998 indica que la relacin se ha deteriorado. En otras palabras, paracada nivel de ingreso per cpita ahora corresponde un mayor nivel deinformalidad. En el caso peruano, la informalidad laboral es superior ala tendencia regional observada. Se confirma entonces que en el Per,el problema ms importante por el lado del empleo est en la informa-lidad. Esto contrasta con pases como Argentina o Colombia, donde elproblema principal es el desempleo abierto.

Existen adicionalmente otros indicadores que evidencian un dete-rioro del mercado de trabajo. Por ejemplo, la tendencia a la reduccin

de la cobertura de la seguridad social es un hecho observado en lamayora de pases de la regin, salvo Colombia. Adems, el aumento delporcentaje de trabajadores que no cuentan con un contrato de trabajorepresenta la forma ms clara y compleja de falta de proteccin laboral.

La cantidad de personas sin contrato de trabajo ha incrementadoen los principales pases de la regin (Grfico 14), salvo el caso deColombia. Los pases con mayor desproteccin en este sentido, basn-

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Argenti na Brasil Chile Colombia Mxi co Per

%

1990 1998

Trabajadores sin contrato de trabajoTrabajadores sin contrato de trabajoGrfico 14

dose en datos de 1998, son Brasil con 46.3% y Per con 41.1%. Otroindicador importante es la proporcin de empleo temporal, que tam-bin se ha elevado en los pases de la regin.

EVOLUCINDELINGRESO

La evolucin de los ingresos laborales fue similar en casi todos lospases de la regin. Se caracteriz por el colapso de los salarios realesdurante los aos ochenta y su recuperacin posterior en los noventa,

gracias al control de la inflacin (Grfico 15). Sin embargo, a pesar deesta recuperacin, los salarios reales de los pases de la regin siguenpor debajo del nivel que alcanzaron hace veinte aos.

En el Grfico 16 se presenta el cambio registrado entre 1990 y1999 en el Coeficiente de Gini, indicador utilizado para medir la distri-bucin del ingreso. Son solo tres los pases en los que se ha visto unamejora en el indicador de distribucin del ingreso: Uruguay, Colombia


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y Honduras. Sin embargo, la CEPAL solo tiene la seguridad de esto enel caso de Uruguay, dado que ha trabajado muy de cerca con las cifrasde ese pas. La desconfianza en el caso de Honduras surge debido aque la capacidad de comparacin de las encuestas rurales es debatible.En cuanto a Colombia, se ha dado un fuerte deterioro en la distribu-cin del ingreso urbano y solo alguna mejora en el ingreso rural. Los

datos en blanco del cuadro muestran a los pases que no tienen unatendencia clara en los aos noventa.

3. LAAGENDADEPOLTICA

De acuerdo con la posicin de CEPAL,

desafíos de las políticas sociales superación de la pobreza e integración social en américa...

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