evaluación externa del programa para la superación de la pobreza … · 2014-12-15 · contexto...
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Evaluación Externa del
Programa para la Superación de la Pobreza Urbana
Reporte Final presentado por
Gerardo Esquivel Hernández
El Colegio de México
con la colaboración de
Genaro Rey Meneses
Natalia Maldonado Magaña
Raúl Mata Soria
Marzo, 2002
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1. Introducción
El programa Superación de la Pobreza Urbana (SPU) forma parte, junto con el programa
Mujeres Jefas de Familia, de la estrategia del gobierno mexicano para atender a la
pobreza en colonias y barrios populares urbanos. El programa se introdujo apenas en el
2002 y se encuentra en una fase inicial que podría considerarse como de “prueba” o
“piloto”. En esta primera fase, el programa dispuso de 200 millones de pesos y sólo fue
aplicado en doce municipios de entre 100 y 500 mil habitantes.
El programa Superación de la Pobreza Urbana (SPU) fue creado con el objetivo
explícito de “Promover el desarrollo de la población en pobreza extrema que habita en
barrios y colonias populares en zonas urbanas marginadas, generando oportunidades para
su desarrollo integral que conduzca a elevar su nivel de vida”. Para ello, se busca que el
programa logre los siguientes objetivos específicos:
a) Fortalecer el tejido social, fomentando la organización comunitaria y que
permita la incorporación de la población en una dinámica participativa a la
solución de sus problemas,
b) Abrir espacios de concertación y concurrencia entre los distintos niveles de
gobierno,
c) Fomentar la corresponsabilidad de los individuos en pobreza extrema y de
sus comunidades en acciones que tiendan a mejorar su calidad de vida,
d) Coordinar la creación de Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar que
presten servicios sociales prioritarios para la comunidad,
e) Buscar la participación y concurrencia de organizaciones de la sociedad
civil en la operación y mantenimientos de los Centros de Desarrollo
Comunitario (CDC).
En un sentido amplio, el SPU es un programa que busca involucrar directamente a
las comunidades y a las organizaciones de la sociedad civil en los programas de combate
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a la pobreza, dándoles a éstos un enfoque de “demanda”. Dicho enfoque supone que este
tipo de programas facilita la identificación de prioridades de política social, a la vez que
promueve el fortalecimiento de las instituciones comunitarias. Además de ser un
programa con un enfoque de “demanda”, el Programa SPU cuenta con otras dos
características poco frecuentes en los programas tradicionales de combate a la pobreza.
Por una parte, el involucramiento de la comunidad no sólo en la definición de sus
prioridades sociales, sino incluso en la autoevaluación y autodiagnóstico de su situación
de pobreza y, por la otra, la búsqueda explícita de la colaboración de las organizaciones
de la sociedad civil en la lucha contra la pobreza.
El esquema de involucrar a las organizaciones sociales en la lucha contra la pobreza
no es nuevo. En realidad, ha sido aplicado en diversas formas y con distintos alcances
alrededor del mundo.1 Recientemente, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000
(Banco Mundial, 2000) ha hecho énfasis en la importancia de incorporar esquemas “de
demanda” en el combate a la pobreza, incorporando a grupos sociales que pueden, en
principio, identificar mejor las necesidades y potencialidades de desarrollo en
comunidades específicas. En todos los casos, sin embargo, se ha encontrado en mayor o
menor medida el problema de la jerarquización de los objetivos, i.e., la definición de cuál
es el objetivo prioritario del programa y cuáles son sus beneficios colaterales. En este
documento sostenemos que la evaluación y el planteamiento de éste tipo de programas
dependen en gran medida de cuál es su objetivo prioritario: el combate a la pobreza o la
consolidación de las instituciones comunitarias. La idea básica es que la confusión de
objetivos puede llevar a un uso ineficiente de recursos, mientras que una definición
precisa y transparente de los objetivos prioritarios puede hacer que un programa bien
diseñado obtenga resultados muy positivos. El caso del Grameen Bank en Bangladesh es
un ejemplo de esto último, ya que en este programa se estableció de antemano que la
prioridad era permitir el acceso al crédito a grupos anteriormente excluidos, utilizando los
lazos comunitarios como “colateral social”.
Algunos trabajos de investigación sobre experiencias en otros países han mostrado que
este tipo de programas dan lugar a resultados ambiguos en términos de su efectividad.
1 Una evaluación inicial de la experiencia internacional se encuentra en Esman y Uphoff (1984).
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Algunos casos han sido exitosos, tal como ocurrió con el proyecto llamado “Palestinian
NGO Project” que comenzó en 1997 con un fondo de 14.8 millones de dólares financiados
por el Banco Mundial (World Bank, 1999). En otros casos se muestra que estos esquemas
podrían, al menos parcialmente, generar mecanismos de búsqueda de rentas y fortalecer
sistemas clientelares a nivel local (Gugerty y Kremer, 2000). En el caso del proyecto
mencionado en Palestina, sin embargo, se reconoce de antemano la importancia de las
organizaciones no gubernamentales en el combate a la pobreza, y por ello establece a las
ONGs como los sujetos del programa y no a los beneficiarios finales. Los objetivos de
dicho programa son: i) apoyar a las ONGs dedicadas a ofrecer servicios esenciales a la
población pobre o marginada, ii) ayudar a las ONGs interesadas en moverse hacia el tipo de
proyectos descritos en el inciso anterior y fortalecer su capacidad de desarrollar servicios
para los pobres, y iii) fortalecer una relación productiva entre el gobierno y las ONGs de
manera que se evite la duplicación de actividades y servicios (World Bank, 1999).
Los programas de combate a la pobreza que se basan en un enfoque “de demanda”
utilizan, y a la vez fortalecen, el llamado “capital social”. Este tipo de capital se entiende
como la capacidad de la sociedad civil de organizarse en beneficio de la comunidad
misma.2 La “taxonomía” del capital social nos dice que hay tres tipos de éste:
i) Capital social “unificador” (bonding social capital), el cual une a personas de un
mismo grupo: familias, grupos étnicos, etc.
ii) Capital social de relación entre grupos (bridging social capital), que favorece la
interacción y la cooperación entre grupos distintos, ya sea étnicos, regionales o
religiosos. Este tipo de interacción podría definirse como relaciones horizontales
entre grupos.
iii) Capital social “de enlace” (linking social capital), que favorece relaciones
“verticales” entre grupos excluidos o pobres y grupos con acceso a bienes,
servicios o mercados (acceso a crédito, educación, representación política, etc.).
2 La literatura sobre capital social es muy extensa (ver, por ejemplo, Woolcock y Narajan, 2000)). Es claro que la posibilidad de asociación puede estar también asociada a exclusión o a otro tipo de prácticas en detrimento del bienestar comunitario (Streeten, 2000). Obviamente, este último tipo de asociación no se considera capital social.
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El tipo de proyectos aquí analizados, cuyas características se describen más
adelante, en principio fortalecen el capital social en sus tres niveles. Algunos proyectos
favorecen las relaciones intra-familiares y otros, por ejemplo, fomentan una mejor vida
comunitaria. Al parecer, la experiencia internacional muestra que este tipo de
financiamiento a organizaciones privadas han tenido más éxito en el sentido del
fortalecimiento institucional, en comparación con el objetivo mismo del combate a pobreza.
Por otra parte, el enfoque que promueve la participación de las comunidades no sólo
en la definición de sus prioridades sociales, sino incluso en la medición, autoevaluación y
autodiagnóstico de sus niveles de vida, ha cobrado cada vez una mayor importancia en los
últimos años. La consolidación de este enfoque, llamado participativo, ocurrió con la
publicación del informe del Banco Mundial en el año 2000, en donde se le dio un gran peso
a la opinión de las comunidades de varios países a través de la sección llamada Voces de los
Pobres.3 La idea básica de este tipo de enfoque es ofrecer un diagnóstico alternativo,
basado en la percepción y en la vivencia de la pobreza que experimentan las comunidades.
De alguna manera se presupone que las comunidades pueden tener una percepción distinta
y, de acuerdo a los proponentes de este enfoque, más acertada, del nivel y la calidad de vida
de las comunidades. En este sentido, el concepto de pobreza que pretende atacar este
programa es uno de naturaleza amplia y multidimensional. Es decir, no se concibe a la
pobreza como un aspecto estrictamente monetario y/o de ingreso, sino que la pobreza que
se pretende atacar en este programa puede ser de carencia de acceso a bienes y servicios o
debido a la falta de un capital social o comunitario.
El programa Superación de la Pobreza Urbana combina varios elementos que son
poco comunes en los programas tradicionales de combate a la pobreza: por una parte, es un
programa de demanda, es decir, es un programa que opera con base en las propuestas de la
población o de un grupo que actúa como intermediario de ésta (organizaciones de la
sociedad civil); por otra parte, es un programa basado en la participación directa de la
población beneficiaria, en donde éstos determinan su nivel de pobreza en forma colectiva y
3 Una visión introductoria de este enfoque se presenta en Brock (2000).
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consensuada (participatory poverty asessment). Asimismo, es un programa que, al realizar
parte de sus operaciones a través de las organizaciones de la sociedad civil (asociaciones,
ONGs, etc.), tiene como beneficiarios directos a éstas agrupaciones. Además, el Programa
busca la corresponsabilidad entre la población y el gobierno ya que requiere una aportación
monetaria o en especie para llevar a cabo los proyectos. Por último, el programa involucra a
tres distintos niveles de gobierno, ya que su desarrollo también requiere la contribución de
los gobiernos estatales y municipales en el financiamiento de algunos proyectos.
En el presente documento se plantea una evaluación de la gestión e impacto
económico y social del SPU en su operación correspondiente a 2002. Con este objetivo, se
evaluarán los diferentes aspectos administrativos, de diseño y ejecución del Programa y se
utilizarán los resultados de una encuesta aplicada a una muestra representativa de los
proyectos que fueron apoyados con los recursos del Programa. Esta evaluación tiene como
objetivo mejorar los mecanismos de rendición de cuentas de las acciones y recursos del
programa de Superación de la Pobreza Urbana y es una parte importante del esfuerzo de
rendición de cuentas del uso de los recursos públicos.
La estructura del documento es la siguiente: la sección 2 describe las características
principales del programa. La sección 3 describe brevemente los resultados agregados de la
ejecución del programa en el año 2002. La sección 4 analiza el cumplimiento de las reglas
de operación del programa. La sección 5 presenta algunos resultados del programa a nivel
de ciudad, con el objeto de enfatizar la heterogeneidad en la aplicación, ejecución e
implementación del programa. La sección 6 presenta la evaluación de los aspectos de
cobertura, focalización, complementariedad, pertinencia y sustituibilidad del programa. La
sección 7 muestra algunos indicadores adicionales de los resultados que se obtuvieron en la
aplicación del programa por ciudad, para ilustrar la magnitud de la heterogeneidad del
programa. La sección 8 muestra algunos resultados de la evaluación de impacto del
programa. La sección 9 reporta los resultados del avance físico de las obras. Por último, la
sección 10 concluye.
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2. Programa para la Superación de la Pobreza Urbana.
Contexto El programa de Superación de la Pobreza Urbana forma parte de la
estrategia de combate a la pobreza delineada en el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006, cuyo principal objetivo es la generación de igualdad
de condiciones y oportunidades para el desarrollo de las capacidades de la
población en situación de pobreza extrema. Las reglas de operación de los
programas del ramo administrativo 20 de desarrollo social fueron publicadas en el
diario oficial de la Federación el 15 de marzo de 2002.
Población Objetivo. El programa está dirigido a la población en pobreza extrema
mayor de 16 años que habita en localidades con más de 100,000 habitantes y con
ingresos familiares inferiores a 3.5 salarios mínimos mensuales.
Acciones. El programa busca promover la realización de acciones que dignifiquen
la comunidad, mejoren la vivienda, eduquen, capacite y formen. La estrategia de
atención se dirige a la pobreza en colonias y barrios populares urbanos, sus líneas
de acción son las siguientes:
Dignificación de barrios: Entendida ésta como el desarrollo de proyectos
orientados a elevar la calidad de vida de los habitantes de barrios o
colonias populares marginadas y a favorecer la estima colectiva, así como
generar procesos de suficiencia social, entre las que se encuentran:
saneamiento de mercados, limpieza y pintura de bardas, mejoramiento de
escuelas y centros de salud, y reforestación urbana, entre otras.
Educación, Capacitación y Formación: Acciones que permitan a los
habitantes de los barrios o colonias populares marginados el acceso a la
alfabetización, el ingreso o continuidad en la educación básica, la
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capacitación para el trabajo y la formación en valores; abarcando la
orientación en materia de organización, ejercicio de derechos, familia,
entre otras, involucrando en estas tareas a las organizaciones de la
sociedad civil.
Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar: Establecimiento o
rehabilitación de centros en los que se atenderán diversas actividades
orientadas al desarrollo y superación de los habitantes de las zonas urbanas
marginadas, como las señaladas en el párrafo anterior.
Proyectos con Organizaciones de la Sociedad Civil: Involucrar a estas
organizaciones en la realización de proyectos de desarrollo humano y
familiar, capacitación y talleres participativos, por ejemplo, en materia de
violencia intrafamiliar, adicciones, formación para la vida, siempre que
sean demandados por la comunidad.
Los participantes en el programa son las siguientes instituciones u organizaciones:
Secretaria de Desarrollo Social, Gobiernos estatales y municipales,
Organizaciones de la Sociedad Civil, Grupos y organizaciones comunitarias o
vecinales.
Cobertura Doce ciudades: Tijuana, Cd. Juárez, Aguascalientes, Puerto Vallarta,
Tonalá, Tlaquepaque, Zapopan, San Luis Potosí, Morelia, Tlalnepantla,
Coatzacoalcos y Cancún.
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Operación
Criterios de selección de proyectos
• Tener objetivo claro y evaluable
• Incorporar diagnóstico sobre problemática a resolver
• Responder a las necesidades más sentidas de la población
• Desarrollar capital humano mediante adquisición de conocimientos,
habilidades y destrezas
• Especificar aportación económica y/o en especie
• Ser operados por organizaciones vecinales u OSC
• Ser validados por el Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) o figura similar
Programa Combate a PU Delegación Estatal
Municipio Convocatoria
Propuestas: Autodiagnóstico Plan de Desarrollo Comunitario
Registro CDM: Comité técnico formado
• Sector publico • Sector Social • Sector Privado
DICTAMEN
Organizaciones Vecinales Organizaciones de la Sociedad Civil
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Criterios de selección de organizaciones vecinales
• Presentar propuesta: autodiagnóstico y plan de desarrollo comunitario
• No tener fines de lucro ni hacer proselitismo
• Estar formalmente constituidos como organización vecinal ante la autoridad
municipal
Criterios de selección de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
• Estar formalmente constituidas
• Solicitar su incorporación ante la delegación estatal de la Sedesol
• Presentar propuesta y plan de trabajo
• No tener fines de lucro ni hacer proselitismo
• Contribuir al financiamiento del proyecto
• Tener experiencia en la materia
Autodiagnóstico y Plan de Desarrollo Comunitario
Se toma como referencia un documento del Banco Mundial realizado en 1998; el
estudio demostraba que los habitantes de las colonias conocían mejor la realidad
en la que viven y que pueden realizar tareas de investigación con el apoyo técnico
necesario otorgado por promotores sociales.
El Autodiagnóstico Comunitario es un intento por conocer lo problemas graves de
las colonias, además de conocer sus recursos y de esta forma promover la cultura
de la planeación participativa que permita la elaboración del Plan de Desarrollo
Comunitario.
Con el fin de conocer los problemas de las colonias, el Autodiagnóstico da
lineamientos generales, con los cuales los comités de vecinos o las organizaciones
de la sociedad civil (OSC) evalúan la situación particular de las colonias.
Los lineamientos son los que siguen i) localización geográfica de la colonia,
donde se señala la existencia de infraestructura social, servicios, tejido social y
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zonas de alto riesgo, ii) formación de la colonia, iii) población, iv) pirámide de
edades, v) fuentes de trabajo, vi) tipos de empleos mas frecuentes, vii)
condiciones de la vivienda, viii) condiciones ambientales de la colonia, ix)
comunicaciones y vías de acceso, x) centros de instrucción para el trabajo, xi)
composición del tejido social en la colonia, xii) porcentaje de satisfacción de
necesidades básicas (se trata de las necesidades básicas que existen en las colonias
y su satisfacción se mide de acuerdo a la percepción de sus habitantes); éstas se
representan en forma de 19 indicadores, los cuales fueron tomados de los 49
indicadores definidos por la UNESCO. Los indicadores son los que siguen:
tenencia de la tierra (irregular o irregular), agua potable, drenaje, energía eléctrica
y alumbrado, educación, recolección de basura, vivienda, transporte publico,
pavimentación, salud, seguridad publica, instalaciones deportivas y practica del
deporte, cultura y recreación, oficinas publicas (instalaciones y servicios
disponibles en éstas), teléfono, áreas verdes, centros comerciales, gas estacionario,
t.v./cable. Después de obtener el puntaje final de cada indicador, se calcula el
Índice de Bienestar Social (IBS) sumando los puntajes finales de cada indicador.
El índice da el nivel en el que se encuentra la colonia. La clasificación del nivel de
bienestar se realiza de acuerdo a la siguiente tabla:
Rango Nivel
De 0 a 50 puntos Pobreza Extrema
De 51 a 100 puntos Pobreza
De 101 a 150 puntos Medio
De 151 a 190 puntos Alto
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Montos de Apoyo
Dignificación del Barrio. El apoyo máximo por proyecto será de
$150,000.00, que serán complementados con una aportación igual del
Gobierno del Estado o Municipio y con el 10% de los beneficiarios, estos
últimos en efectivo o en especie, calculados sobre el apoyo federal
otorgado.
Educación, Capacitación y Formación El apoyo máximo para el desarrollo
de proyectos en materia de valores personales y familiares, educativos,
capacitación para el trabajo, asistencia social, de violencia intrafamiliar y
adicciones, capacitación en artes y oficios, entre otros, que se desarrollarán
con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, será de hasta
$500,000.00.
Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar Para el establecimiento,
acondicionamiento y equipamiento de los Centros de Desarrollo
Comunitario y Familiar, se destinarán los siguientes apoyos máximos de
recursos federales por centro, para la instalación $300,000.00 y para el
equipamiento $150,000.00
Mecanismos de control
Operación y Mantenimiento La comunidad, los beneficiarios o la instancia
de gobierno que recibe la obra, deberá hacer explícito su compromiso de
darle mantenimiento, conservarla y vigilar su adecuada operación.
Transparencia. Las actividades de control y vigilancia de los Programas
estarán a cargo de sus beneficiarios, quienes se constituirán en instancias
de contraloría social
Metas:
- Creación de 75 Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar.
- 52,850 personas a capacitar
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3. Operación del Programa Superación de la Pobreza Urbana 2002
En el año 2002 se apoyaron un total de 1,312 proyectos con un monto de recursos
ligeramente superior a 195 millones de pesos. Más de la mitad de todos los proyectos
autorizados corresponden a la zona metropolitana de Guadalajara (648 proyectos,
incluyendo a Puerto Vallarta), seguido muy de lejos por Morelia y Cancún (10 y 8% de
todos los proyectos, respectivamente). Las ciudades que tienen un menor número de
proyectos son Tijuana, Aguascalientes y, San Luis Potosí (4.65%, 3.43 y 0.91% del total,
respectivamente, ver cuadro 1).
Cuadro 1. Implementación del Programa para la Superación
de la Pobreza Urbana 2002 por Ciudad.
Ciudad Importe Total miles de pesos
Importe Total (%)
Proyectos Autorizados Totales
Proyectos Autorizados
(%) AGUASCALIENTES 9,669.52 4.95 45 3.43 CANCÚN 14,537.12 7.45 107 8.16 COATZACOALCOS 10,848.90 5.56 53 4.04 PUERTO VALLARTA 3,411.87 1.75 23 1.75 TLAQUEPAQUE 19,591.72 10.04 307 23.40 TONALA 5,971.43 3.06 64 4.88 ZAPOPAN 24,166.23 12.38 254 19.36 TIJUANA 21,562.27 11.05 61 4.65 CIUDAD JUARÉZ 42,385.69 21.72 184 14.02 TLALNEPANTLA 16,347.84 8.38 69 5.26 MORELIA 18,702.70 9.58 133 10.14 SLP 7,984.50 4.09 12 0.91 Total 195,179.78 100 1312 100
En términos monetarios, la ciudad que concentró la mayor parte de los apoyos fue
Guadalajara, quién recibió poco más de una cuarta parte de todos los recursos autorizados
(27%). Le siguen en orden descendente Cd. Juárez, Tijuana y Morelia, los cuales reciben
22%, 11%, y 9%, respectivamente, del total de recursos autorizados por el programa. Es
interesante mencionar que las dos ciudades fronterizas, Tijuana y Cd. Juárez, reciben un
porcentaje relativamente alto de los recursos a pesar de contar con un relativamente bajo
número de proyectos. Esto se debe a que los proyectos de estas dos ciudades reciben, en
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promedio, un mayor volumen de recursos que los proyectos de otras ciudades. Más tarde
regresaremos a este tema.
En lo que se refiere al tipo de proyectos financiados, la mayor parte de ellos
corresponden a la vertiente de Dignificación del Barrio (64%), sucedida por la instalación
de Centros de Desarrollo Comunitario (24%) y, por último, por la vertiente de Educación,
Capacitación y Formación (12%). En términos de la asignación de recursos por vertiente,
el 41% de todos los recursos se utilizan en proyectos que están orientados a la
Dignificación del Barrio, el 41% se destina a la creación y/o equipamiento de los Centros
de Desarrollo Comunitario, y el 18% restante a la vertiente de Educación, Capacitación y
Formación.
A nivel de ciudades, el 58% de los proyectos autorizados en Aguascalientes
pertenecen a la línea de acción de Centro de Desarrollo Comunitario. Cabe mencionar que a
pesar de que sólo el 18% de los proyectos aceptados pertenecen a la vertiente Educación,
Capacitación y Desarrollo, éstos absorben el 34% de los recursos totales que se asignan al
programa en esta ciudad.
Al igual que en Aguascalientes, en Cancún la línea de acción Dignificación de
Barrios abarca la mayoría de los proyectos autorizados (31%), aunque la mayor parte de los
Gráfica 1. Proyectos por vertiente a nivel nacional
64%
24%
12%
DB CDC ECF
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recursos asignados están destinados a la vertiente de Centros de Desarrollo Comunitario
(51.5%). El caso de Ciudad Juárez es especial ya que prácticamente todo el programa está
enfocado a la creación de Centros de Desarrollo Comunitario: 58% de los proyectos
autorizados son de este tipo, los cuales absorben el 70% del presupuesto asignado a esta
ciudad. Por su parte, en Coatzacoalcos más de la mitad de los proyectos autorizados
pertenecen a la vertiente Dignificación de Barrios (74%), mientras que el 24% del
presupuesto se dedica a la creación de Centros de Desarrollo Comunitario.
En Morelia, el 62% de los proyectos autorizados son para la vertiente Dignificación
de Barrios (62%), mientras que la mayor proporción del presupuesto se asigna a la vertiente
Educación, Capacitación y Formación (39%). A pesar de que el presupuesto en Tijuana se
asigna en su mayor parte (46%) a la vertiente Dignificación de Barrios, la mayoría de los
proyectos autorizados corresponden al rubro de Centros de Desarrollo Comunitario
(68.3%). Aquí es importante señalar que los proyectos de la línea de acción Dignificación
de Barrios consumen una cantidad importante de recursos y que son unos de los proyectos
más caros de todo el programa (1.6 millones de pesos por proyecto). Estos proyectos
definitivamente exceden el monto autorizado para este tipo de actividades.
Por su parte, en Guadalajara el programa esta dirigido prácticamente a la línea de
acción de Dignificación de Barrios: el 85% de los proyectos autorizados y la mayor parte
del presupuesto están dirigidos a esta línea (78%). En Tlalnepantla, por otro lado, el
programa se concentra en la construcción y equipamiento de Centros de Desarrollo
Comunitario. El 55% de todos los proyectos autorizados corresponden a esta vertiente, los
cuales requieren del 72% del presupuesto total asignado a esta ciudad.
En síntesis, los resultados antes mencionados dan una idea preliminar de la gran
heterogeneidad con la que operó el programa en las diferentes ciudades en donde se aplicó
en 2002.
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4. Cumplimiento de las Reglas de Operación.
En esta sección se mencionan algunos de los problemas que se encontraron en la aplicación
de las reglas de operación de acuerdo a diversas entrevistas con los operadores del
Programa.
Ejecución del Programa
De acuerdo a los entrevistados, hubo varios problemas en la implementación del programa
en el año 2002, sobre todo en lo que se refiere a la ejecución y cumplimiento de los tiempos
estipulados en las reglas de operación. Según los operadores, esto se debió principalmente a
que se trataba de un programa completamente nuevo, por lo que no se contaba con ninguna
experiencia previa ni con los mecanismos apropiados para ejecutar el programa de acuerdo
a los tiempos estipulados en las reglas de operación. Por esta razón, los recursos
económicos no se empezaron a ejercer sino hasta el segundo semestre del año, lo cual causó
serios problemas en la difusión y puesta en marcha del programa. En ese sentido, el retraso
en la operación del programa impidió en algunos casos que se lograra una difusión amplia
del mismo, por lo que este se divulgó entre las comunidades en forma verbal o mediante
conferencias abiertas, lo cual se tradujo en una reducción en el alcance e impacto del
programa y en un sesgo en la selección de las comunidades participantes y/o en los
proyectos apoyados.
Dictaminación de proyetcos
De hecho, debido a la premura para ejercer los recursos, en algunas ciudades no se llevó a
cabo un proceso de dictaminación de proyectos de acuerdo a lo estipulado en el programa;
por lo tanto, no es obvio que los proyectos apoyados hayan sido los de mayor impacto
económico o social que se hubieran podido financiar con los recursos disponibles.
Focalización
Por otra parte, y como resultado de los problemas de ejecución antes mencionados, en
algunos casos la población beneficiada no corresponde a la población más pobre de las
ciudades participantes. Por supuesto, esto reduce el beneficio e impacto social y económico
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de los recursos del Programa. Este tema se discutirá más ampliamente en una sección
posterior.
Información
En algunas ciudades no existe un registro electrónico preciso de los proyectos apoyados, lo
cual eventualmente podría traducirse en problemas en la evaluación y monitoreo del
cumplimiento de las metas establecidas. Además, en varios casos no existen registros de
beneficiarios directos o indirectos del programa.
Otras faltas a las reglas de operación se agrupan en: a) proyectos que sobrepasan los
montos establecidos en las reglas de operación del programa, b) obras que se financian con
recursos de una vertiente incorrecta y c) proyectos destinados a una población distinta a la
objetivo, en términos de sus características demográficas. A continuación, describiremos
brevemente estos problemas:
Montos Máximos Permitidos
Existen 33 proyectos cuyas aportaciones por parte del programa para la Superación
de la Pobreza Urbana superan el límite establecido en las reglas de operación. De éstos, 22
proyectos pertenecen a la vertiente de Dignificación de Barrio y 11 a la vertiente de Centros
de Desarrollo Comunitario (véase Cuadro 2). En este sentido destacan dos casos especiales.
Por una parte está el caso de Tijuana, en donde el 83% de los proyectos de la vertiente
Dignificación de Barrio no cumplen con los límites presupuestales que establecen con las
reglas de operación. En segundo lugar, destaca el caso de San Luis Potosí donde el 75% de
todos los proyectos (9 de 12) sobrepasan el límite preestablecido. Es importante señalar que
el caso de San Luis Potosí es completamente irregular, por tratarse de una ciudad que
originalmente no estaba incluida dentro de las ciudades participantes, y que posteriormente
fue incorporada al programa sin ninguna justificación. Más aún, ningún funcionario del
Programa de Superación de la Pobreza Urbana pudo explicar el porqué de su inclusión.
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Cuadro 2. Proyectos por vertiente con recursos que sobrepasan el límite establecido
Recursos por Vertiente
Además de las irregularidades ya mencionadas, en San Luis Potosí se emplearon recursos
destinados a la vertiente Centros de Desarrollo Comunitario para la construcción de puentes
peatonales y para la remodelación de laboratorios. Obviamente, estas acciones contravienen
el sentido y objetivos del programa. Otro caso a destacar son los proyectos pertenecientes a
la ciudad de Cancún, donde los recursos de la vertiente de Educación, Formación y
Capacitación son utilizados para poner mobiliario en los Centros de Desarrollo
Comunitario.
Recursos y Población Objetivo
De acuerdo con las reglas de operación, el programa está destinado exclusivamente a la
población mayor a 16 años, con ingresos inferiores a tres salarios mínimos. Sin embargo en
la gestión del programa se llevaron a cabo proyectos en Pre-primarias, Primarias y
Secundarias, lo cual viola lo estipulado en las reglas de operación del programa. En este
sentido, destaca el caso de Tlaquepaque en donde se realizaron obras en 38 escuelas pre-
primarias y primarias. A nivel nacional, se apoyaron proyectos en 95 escuelas de nivel
preescolar, primaria y secundaria.
Nacional Número total Proyectos dentro Proyectos fuerade Proyectos del límite establecido del límite establecido
DB 833 811 22CDC 316 305 11ECF 163 163 0Total 1312 1279 33
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5. Operación Heterogénea del Programa
A partir de la premisa de que la pobreza es un fenómeno multidimensional, el programa
SPU pretende disminuir los niveles de pobreza urbana mediante el apoyo a obras de muy
diversa índole. Por ello, al buscar la satisfacción de un número muy amplio de necesidades
de la población urbana pobre, el programa se torna incapaz de resolver alguna problemática
concreta, ya que no define con claridad qué aspectos de la pobreza pretenden atacarse. En
ese sentido, la variedad de proyectos apoyados en el contexto del programa SPU incluía
pavimentación de calles, pinta de bardas, programas de reforestación, adecuación de
espacios en escuelas, cursos de superación personal, programas contra las drogas, cursos de
nutrición, etc.
Según los operadores del programa, la selección de vertientes se formuló para
“llenar huecos existentes” dentro del ramo 33.4 Este argumento cuestiona en sí mismo el
objetivo mismo del programa, ya que las obras y proyectos destinados a la superación de la
pobreza urbana pueden no coincidir con el tipo de obras no contempladas por el ramo 33.
En ese sentido, la diversidad en los proyectos que pueden ser financiados por el
programa SPU provocó que el criterio de selección de obras no fuera homogéneo entre las
ciudades. De hecho, la distribución de recursos por vertiente en cada ciudad sugiere que no
hubo ninguna coordinación de criterios entre las ciudades y revela la existencia de dos tipos
básicos de operación del programa SPU. El primer tipo es aquel que se concentra en apoyar
proyectos de la vertiente Dignificación de Barrio con un fuerte énfasis en la pavimentación
de calles, mientras que el segundo tipo de operación del programa se concentra en la
construcción y equipamiento de Centros de Desarrollo Comunitario.
4 Entrevista al Dr. Martín de la Rosa. Director Adjunto del Programa de Combate a la Pobreza.
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Proyectos por vertiente a nivel ciudad
Como ya se mencionó, la mayor parte de los proyectos financiados por el programa SPU se
concentran en la vertiente de Dignificación del Barrio (64% del total). La tendencia que
favorece el financiamiento de proyectos pertenecientes a ésta vertiente se explica por el
gran número de obras de éste tipo ubicadas en los municipios de Puerto Vallarta, Tonalá,
Tlaquepaque y Zapopan, en donde existen 551 obras asociadas a esta vertiente, las cuales
constituyen el 42% del total de proyectos financiados este año.
La gráfica 3 muestra el porcentaje de proyectos por vertiente en cada ciudad. En
general, se pueden distinguir dos grupos dentro del programa: aquellas ciudades que
concentran su apoyo a las obras de dignificación del barrio (Talquepaque, Tonalá, Zapopan,
Vallarta, Morelia y Coatzacoalcos) y las que prefieren la instalación de Centros de
Desarrollo Comunitario (Aguascalientes, Cd. Juárez, Tijuana, Tlalnepantla y San Luis
Potosí). Cancún es la única ciudad que presenta una distribución de proyectos relativamente
balanceada entre las diferentes vertientes. Es de resaltar que ninguna ciudad tiene un
porcentaje importante de proyectos destinados a la vertiente Educación y Capacitación.
Gráfica 3. Proyectos por vertiente y ciudad
(porcentaje de los proyectos de cada ciudad)
0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.0090.00
100.00
AGS
CANC
UN
COAT
ZA PV
TLAQ
UE
TONA
LA
ZAPO
PAN
TIJU
ANA CJ
TLAL
NEPA
NTLA
MOR
ELIA SL
P
Distribución de los Proyectos por Estado
CDC % DB % ECF %
20
La distribución de recursos por vertiente en cada ciudad parece sugerir la nula
uniformidad de criterios entre ciudades para seleccionar proyectos. Por supuesto, ésta
situación podría no ser necesariamente indeseable, sobre todo si consideramos que en cada
ciudad las necesidades de la población en condiciones de pobreza podrían ser distintas. Sin
embrago, como veremos más adelante, este resultado parece deberse en mayor medida a la
gran flexibilidad que ofrecen las reglas de operación para apoyar proyectos de toda índole y
al amplio margen de maniobra que tuvieron los gobiernos locales para seleccionar los
proyectos que iban a ser financiados. En este sentido, es importante mencionar que el
programa SPU parece haber otorgado a los gobiernos locales los incentivos para que éstos
apoyaran los proyectos que más les convenían, sin que ello necesariamente se tradujera en
la selección de los proyectos de mayor impacto económico y social.
Asignación financiera por vertiente a nivel nacional
La cantidad de recursos económicos destinados por vertiente muestra que se destinó un
monto similar a la construcción y equipamiento de Centros de Desarrollo Comunitario que
a la vertiente de Dignificación de Barrio (poco más del 40% a cada una, véase Gráfica 4),
mientras que la vertiente dirigida a Educación y Capacitación absorbió poco menos del
20% del total de los recursos del programa. Tomando en consideración el número de
proyectos aprobados en cada vertiente se observa que, en promedio, los proyectos que
requirieron de más recursos fueron los dedicados a la vertiente de Centros de Desarrollo
Comunitario (más de 250,000 pesos por proyecto, en promedio), seguidos de los proyectos
de Educación y Capacitación (alrededor de $220,000 pesos en promedio). Por último, los
proyectos relativamente más baratos fueron los de Dignificación de Barrio, los cuales
requirieron de poco menos de $100,000 pesos en promedio.
A nivel ciudad, el monto de recursos por vertiente muestra la divergencia de
criterios aplicados para instrumentar un mismo programa. En Coatzacoalcos, Puerto
Vallarta, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan se prefiere ampliamente el gasto en Dignificación
de Barrio mientras en Aguascalientes, Cancún, Ciudad Juárez, Tlalnepantla y San Luis
Potosí se invierte en CDC. Morelia es la ciudad que muestra una distribución de los
recursos más balanceada entre las diferentes vertientes (véase Gráfica 5).
21
0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00
AGS CA
NCUN
COATZA
PV TLAQUE
TONALA
ZAPOPAN
TIJUANA
CJ TLALNEPANTLA
MORELIA
SLP
Gráfica 5. Distribución de Recursos por Vertiente y Ciudad
CDC % DB % ECF %
Gráfica 4. Recursos Económicos por Vertiente (distribución porcentual)
CDC 41.1%
DB 40.5%
ECF 18.4%
22
Variedad de Proyectos
A pesar de que las reglas de operación del programa mencionan una amplia gama de
proyectos susceptibles de ser financiados, en la práctica la mayor parte de los proyectos
financiados corresponden a empedrados y pavimentación de calles (45% de todos los
proyectos) y a la construcción y equipamiento de Centros de Desarrollo Comunitario (27%
del total.). En este sentido, el programa de Superación de la Pobreza Urbana puede ser
evaluado como un programa de pavimentación y de creación de CDC’s. Como veremos
más adelante, en algunos casos esto se debe a que este tipo de obras eran una de las
demandas más importantes de la población atendida, pero en algunos otros casos es claro
que esto ocurrió así solamente porque éstas obras eran las más rápidas de implementar y
porque eran compatibles con los proyectos e intereses de los gobiernos locales (tal y como
ocurrió en los casos de la zona conurbada de la ciudad de Guadalajara y en Puerto
Vallarta).
Proyectos de Pavimentación. Empedrado
y Adoquinado de Calles
Ciudad Número de proyectos
por ciudad AGUASCALIENTES 5
TIJUANA 6
CD. Juárez 18
JALISCO: 416
Tlaquepaque 163
Puerto Vallarta 16
Tonalá 59
Zapópan 178
TLALNEPANTLA 0
MORELIA 61
CANCÚN 0
SAN LUIS POTOSÍ 0
COATZACOALCOS 18
Total 524
Porcentaje del total de proyectos 45%
23
Operación del Programa en las Ciudades
Durante el mes de noviembre de 2002 se realizó una primer visita a las ciudades
participantes del programa SPU con el objeto de conocer los criterios de selección de obras
y de beneficiarios, así como para recopilar información sobre la operación del programa y
del cumplimiento a las reglas de operación. Adicionalmente a las entrevistas, se aplicó un
cuestionario a los operadores del programa en los diferentes estados del país.
De acuerdo a las respuestas ofrecidas, el criterio de selección de proyectos y
beneficiarios fue muy heterogéneo. Esto se debe a que este proceso dependía fuertemente
de la información disponible sobre los niveles de pobreza en las ciudades (la cual variaba
en forma importante entre ciudades) así como del grado de coordinación entre las
autoridades locales y las delegaciones del programa en los estados.
La primera visita a cada una de las ciudades también sirvió para identificar la forma
de operar el programa en cada una de ellas. Así, en esta visita observamos que la gran
cantidad de proyectos en varias ciudades sobrepasaba la capacidad de supervisión y
monitoreo de los operadores del programa. Esto se debe a que el número de promotores y/o
supervisores del programa en algunas ciudades era relativamente reducido en comparación
con el número de proyectos apoyados (esto ocurre, por ejemplo, en Cd. Juárez), por lo que
en muchos casos ésta labor se delegó a las autoridades locales, con el consecuente
alejamiento y pérdida de control y supervisión por parte de los responsables estatales y
federales.
24
6. Evaluación del Programa Superación de la Pobreza Urbana 2002
Cobertura y focalización.
En esta sección trataremos de responder a las siguientes preguntas: ¿En dónde están y
cuáles son las características de los pobres urbanos? ¿Cómo se compara la distribución de
pobres urbanos con la de la población atendida en el programa? ¿Está orientado el
programa a las ciudades con mayor número de pobres urbanos o a aquellas con una mayor
intensidad de la pobreza urbana? ¿Corresponde la distribución de los recursos entre
ciudades con la distribución de la pobreza urbana?
Es importante mencionar de entrada que, debido a su naturaleza de ser un programa
piloto, el programa SPU tiene una cobertura sumamente limitada. Su aplicación actual
sólo corresponde a doce de un total de 114 ciudades (municipios) que cumplen con las
características estipuladas en las reglas de operación del programa (véase Anexo para una
lista completa de las ciudades).5 Por ende, la población que puede ser atendida con este
programa representa una fracción muy pequeña en comparación con la población objetivo
del programa. Baste señalar que la población de las 12 ciudades participantes en el
programa representa alrededor del 16% de la población urbana en las 114 ciudades antes
mencionadas. Además, si tomamos en consideración que el programa solo abarca a un
porcentaje relativamente pequeño de los pobres urbanos en cada ciudad, es claro que el
programa tiene un margen de exclusión relativamente alto.
Por otra parte, es importante señalar que la selección de las ciudades y de los
proyectos que participan en el programa fue realizada con base en criterios distintos a la
maximización del impacto del programa. De acuerdo a entrevistas con los responsables del
programa,6 los criterios utilizados en la selección de las ciudades fueron la diversidad
geográfica (norte, centro, sur), política (ciudades gobernadas por distintos partidos
políticos), socioeconómica (distinta orientación o perfil: turismo, maquila, industrial,
servicios, etc.) y de tamaño de la población. Asimismo, los operadores del programa nos 5 Serían 99 ciudades si excluimos a las 15 delegaciones del Distrito Federal que satisfacen los requirimientos de tamaño de la población. 6 Dr. Martín de la Rosa (véase Anexo) y Lic. Horacio Reskala.
25
informaron que en la selección de los proyectos se le dio mucho peso al nivel de
organización de las comunidades, antes que al grado de pobreza y/o marginación de las
colonias. En ese sentido, la focalización del programa es deficiente, ya que no está
dirigido a las ciudades con mayores índices de pobreza ni a la población más pobre dentro
de las ciudades seleccionadas. En este sentido, baste señalar que las ocho ciudades
seleccionadas tienen, de acuerdo a CONAPO, un índice de desarrollo humano (IDH) alto,
lo cual contrasta con las 25 ciudades que cuentan con las características descritas en las
reglas de operación del programa y que tienen niveles de desarrollo humano considerados
como medio-alto (véase Grafica y Anexo). De las ocho ciudades participantes en el
programa, la ciudad que cuenta con el IDH más alto es Cancún, seguida por Cd. Juárez y
Aguascalientes. La ciudad participante con el IDH más bajo es Coatzacoalcos, quién ocupa
el lugar 74 en la lista de las 114 ciudades elegibles.
Las gráficas de las páginas siguientes muestran los niveles y la posición relativa de
las ocho ciudades participantes en el programa en términos tanto del IDH, como de los
distintos componentes de éste (índice de sobrevivencia infantil, índice de escolaridad e
índice de PIB per capita). Las gráficas muestran claramente que las ciudades seleccionadas
gozan de una posición relativamente media y alta dentro de la distribución, por lo que no es
obvio que el programa va a tener el mayor impacto posible al estar dirigido a estas
entidades y no a otras con una situación relativamente menos ventajosa.
El cuadro siguiente resume las características en términos de desarrollo humano de
las ciudades elegibles y las agrupa de acuerdo a tres categorías: ciudades participantes en el
programa, ciudades elegibles no-participantes que tienen un IDH alto y, fnalmente,
ciudades legibles no-participantes con un nivel de IDH medio-alto. El cuadro muestra
claramente que los dos primeros grupos son indistinguibles en términos de sus
características de desarrollo. Sin embargo, las ciudades elegibles con un IDH menor tienen
siempre indicadores de desarrollo más bajos que las ciudades participantes, y dichas
diferencias son estadísticamente significativas.
26
27
Indice de Desarrollo Humano
0.7
0.75
0.8
0.85
0.9
0.95
Benito JuárezSan Pedro G
arza García
Miguel H
idalgoC
oyoacánC
uauhtémoc
TlalpanAlvaro O
bregónC
uajimalpa de M
orelosAzcapotzalcoM
agdalena Contreras, La
Venustiano Carranza
San Nicolás de los G
arzaIztacalcoC
hihuahuaXochim
ilcoG
ustavo A. Madero
Boca del Río
Carm
enM
onterreyQ
uerétaroG
uadalupeBenito JuárezTolucaC
ampeche
Metepec
TorreónIztapalapaC
uernavacaSaltilloTláhuacM
onclovaPueblaM
exicaliPachuca de SotoJuárezC
iudad Madero
ZapopanAguascalientesH
ermosillo
San Luis PotosíC
olima
Nogales
Piedras Negras
Cajem
eO
axaca de JuárezG
uadalajaraM
éridaApodacaH
uixquilucanC
oacalco de BerriozábalD
urangoC
uautitlán IzcalliTam
picoVeracruzC
entroSan Luis R
ío Colorado
TijuanaXalapaSanta C
atarinaPuerto VallartaO
rizabaAtizapán de ZaragozaZacatecasM
atamoros
Naucalpan de Juárez
Poza Rica de H
idalgoTuxtla G
utiérrezM
oreliaTlalnepantla de BazVictoriaPaz, LaG
eneral EscobedoTepicC
oatzacoalcosG
ómez Palacio
Mazatlán
Nuevo Laredo
Reynosa
Soledad de Graciano Sánchez
TlaquepaqueN
ezahualcóyotlJiutepecAcuñaAcapulco de JuárezTehuacánC
uliacánTultitlánO
thón P. BlancoTexcocoPaz, LaAhom
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órdobaLeónC
elayaEcatepec de M
orelosC
uautlaC
hilpancingo de los BravoTonaláIxtapalucaC
iudad VallesM
inatitlánIguala de la IndependenciaEnsenadaValle de C
halco SolidaridadN
icolás Rom
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oraC
himalhuacán
Uruapan
IrapuatoSalam
ancaTapachulaC
halcoSan C
ristóbal de las Casas
Municipio
Indi
ce Coatzacoalcos
Tlalnepantla de BazMorelia
Puerto Vallarta
TijuanaGuadalajara
Aguascalientes
Juárez
Benito Juaéz (Cancún)
IDH ALTO
IDH MEDIO ALTO
Índice de Sobrevivencia Infantil
0.78
0.8
0.82
0.84
0.86
0.88
0.9
0.92
Coa
calc
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Ber
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Cua
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man
caTa
pach
ula
Ense
nada
Benito Juárez
Juárez
Aguascalientes
Guadalajara
Tijuana
Puerto Vallarta
Morelia
Tlanepantla de Baz
Coatzacoalcos
28
Indice de Nivel de Escolaridad
0.7
0.75
0.8
0.85
0.9
0.95
Benito JuárezC
oacalco de BerriozábalC
oyoacánAzcapotzalcoC
uauhtémoc
Miguel H
idalgoC
iudad Madero
Venustiano Carranza
Cuautitlán Izcalli
IztacalcoM
etepecC
hihuahuaSan N
icolás de los Garza
TlalpanG
ustavo A. Madero
ZacatecasVictoriaM
onclovaPachuca de SotoH
ermosillo
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Xochimilco
TláhuacSan Pedro G
arza García
TultitlánC
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Oaxaca de Juárez
Tampico
Paz, LaM
éridaAlvaro O
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agdalena Contreras, La
TepicD
urangoPoza R
ica de Hidalgo
XalapaC
olima
TorreónTexcocoSan Luis PotosíIztapalapaM
azatlánAtizapán de ZaragozaBoca del R
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uadalajaraC
uernavacaTlalnepantla de BazC
uajimalpa de M
orelosVeracruzApodacaM
exicaliPueblaN
ezahualcóyotlEcatepec de M
orelosAguascalientesG
uadalupeSaltilloM
oreliaAhom
eIxtapalucaC
entroQ
uerétaroM
onterreyC
oatzacoalcosPiedras N
egrasC
ampeche
Naucalpan de Juárez
Góm
ez PalacioH
uixquilucanG
eneral EscobedoSoledad de G
racianoN
ogalesTijuanaTolucaPuerto VallartaJiutepecJuárezPaz, LaSanta C
atarinaC
uliacánSan Luis R
ío Colorado
EnsenadaTuxtla G
utiérrezM
atamoros
Córdoba
Nuevo Laredo
Chalco
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Reynosa
Nicolás R
omero
TlaquepaqueC
hilpancingo de los BravoBenito JuárezC
iudad VallesTonaláC
himalhuacán
Othón P. Blanco
Cuautla
Celaya
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halcoIguala de la IndependenciaAcapulco de JuárezLeónAcuñaIrapuatoU
ruapanSalam
ancaTehuacánTapachulaZam
oraSan C
ristóbal de las Casas
Municipio
Indi
ce
Coatzacoalcos
Tlalnepantla de BazMorelia
Guadalajara
Puerto VallartaTijuana
Aguascalientes
JuárezBenito Juárez (Cancún)
Indice de Pib Per cápita
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
1.1
Benito JuárezSan Pedro G
arza García
Miguel H
idalgoC
oyoacánC
uajimalpa de M
orelosC
armen
Alvaro Obregón
Cuauhtém
ocTlalpanM
agdalena Contreras, La
AzcapotzalcoBenito JuárezVenustiano C
arranzaIztacalcoXochim
ilcoM
onterreyC
ampeche
Gustavo A. M
aderoQ
uerétaroSan N
icolás de los Garza
Boca del Río
Guadalupe
TolucaC
hihuahuaSaltilloJuárezIztapalapaTorreónM
exicaliTláhuacAguascalientesPiedras N
egrasPueblaN
ogalesM
onclovaZapopanC
uernavacaH
ermosillo
Cajem
eAcuñaTehuacánSan Luis R
ío Colorado
Huixquilucan
San Luis PotosíC
olima
Metepec
TijuanaC
iudad Madero
Santa Catarina
Puerto VallartaM
éridaApodacaM
atamoros
Pachuca de SotoR
eynosaD
urangoN
uevo LaredoTam
picoG
uadalajaraG
ómez Palacio
Oaxaca de Juárez
Centro
General Escobedo
TlaquepaqueAcapulco de JuárezN
aucalpan de JuárezO
thón P. BlancoVeracruzTuxtla G
utiérrezXalapaSoledad de G
racianoM
oreliaAtizapán de ZaragozaVictoriaC
oatzacoalcosPaz, LaJiutepecZacatecasPoza R
ica de Hidalgo
LeónO
rizabaM
azatlánC
uliacánC
uautitlán IzcalliTlalnepantla de BazTepicC
elayaC
oacalco de BerriozábalC
uautlaN
ezahualcóyotlTonaláC
órdobaC
iudad VallesAhom
ePaz, LaZam
oraTexcocoU
ruapanTapachulaC
hilpancingo de los BravoEnsenadaSalam
ancaIrapuatoIguala de laSan C
ristóbal de lasM
inatitlánValle de C
halcoTultitlánEcatepec de M
orelosIxtapalucaC
himalhuacán
Nicolás R
omero
Chalco
Municipio
Indi
ce
Coatzacoalcos
Tlalnepantla de Baz
MoreliaGuadalajara
Puerto VallartaTijuana
Aguascalientes
Juárez
Benito Juárez (Cancún)
29
Además, de acuerdo a un análisis realizado sobre las características de estas
ciudades, hubiera sido posible satisfacer los requisitos de diversidad mencionados en la
selección de los programas dirigiendo el programa a ciudades con un mayor número o una
mayor proporción de personas pobres. Así, por ejemplo, el mapa anterior muestra que la
diversidad geográfica se hubiera podido lograr fácilmente escogiendo únicamente entre
ciudades con niveles de desarrollo humano medio-alto. De igual forma, la diversidad
socioeconómica se hubiera logrado fácilmente con ciudades con menor nivel de desarrollo
(por sólo citar un ejemplo se hubiera podido haber seleccionado a Acapulco, en lugar de
Cancún, como representativo de una ciudad basada en los servicios turísticos).
Otro ejemplo de que la focalización del programa no es la óptima, lo proporciona un
estudio de Sedesol que trata de identificar geográficamente la pobreza en las ciudades. En
este estudio (cuyos resultados principales se muestran en el Anexo Estadístico) se observa
que las ciudades seleccionadas tienen un mucho menor número de manzanas con un 50% o
más de pobres, con respecto a otras ciudades. De hecho, las 3 ciudades con un menor
número de manzanas con pobreza abundante forman parte de este programa (Cd. Juárez,
Tijuana y Cancún). En forma similar, el indicador de concentración de la pobreza (véase la
última columna) también muestra que es mucho menos eficiente focalizar los recursos en
las ciudades seleccionadas que en casi cualquier otra ciudad, ya que las ciudades
participantes tienen por lo general indicadores de concentración mucho menores .
Grupo Municipio Grado de Índice de Índice de Índice de Índicedesarrollo desarrollo sobrevivencia nivel de de PIBhumano humano (IDH) infantil escolaridad per cápita
Total Nacional Medio alto 0.789 0.836 0.812 0.7211 Grupo 1 Alto 0.829 0.873 0.851 0.7642 Grupo 2 Alto 0.840 0.873 0.863 0.7843 Grupo 3 Medio alto 0.752 0.824 0.792 0.639
Indicadores de Desarrollo Humano a Nivel Municipal
Grupo 1: Incluye a las ciudades participantes en el programa (SPU)Grupo 2: Incluye a las ciudades No participantes en le programa (SPU), con un grado de desarrollo humano AltoGrupo 3: Incluye a las ciudades No participantes en le programa (SPU), con un grado de desarrollo humano Medio Alto
30
Por último, también vale la pena señalar que aun si las ciudades hubieran sido
seleccionadas en forma apropiada, la focalización de los recursos no parece ser la óptima.
Un indicador simple de esto es el hecho de que los recursos per capita no parecen guardar
ninguna correspondencia con el nivel de desarrollo de las ciudades o con la intensidad de la
pobreza en las ciudades participantes.
Distribución de Recursos vs Niveles de Pobreza
Si bien la cobertura inicial no se ocupa de las ciudades más pobres, aún podría esperarse
que la distribución de los recursos entre el subgrupo de ciudades seleccionadas coincidiera
con la incidencia e intensidad de la pobreza en ellas. En esta sección, veremos que la
asignación de recursos por ciudad no respondió a este enfoque, por lo que se puede concluir
que el programa tuvo un doble problema de focalización: uno al seleccionar las ciudades
participantes, y otro al distribuir los apoyos económicos entre las ciudades seleccionadas.
El siguiente apartado analiza la pertinencia de la distribución de proyectos y
recursos entre las ciudades participantes. Como se mencionó anteriormente los municipios
de la zona metropolitana de Guadalajara y Vallarta aglutinan el 50% de los proyectos
financiados (617) mientras tanto San Luis Potosí sólo cuenta con 12 obras.
Proyectos por ciudad3% 5%
14%
50%
5%
10%
8% 1% 4%
Aguascalientes Tijuana Cd. JuárezArea Conur. Guad. Tlanepantla MoreliaBenito Juárez San Luis Potosî Coatzacoalcos
31
Como ya se mencionó, Cd. Juárez y el área conurbana de Guadalajara-Vallarta
concentran el 28 y el 22% de los recursos invertidos por el Programa Superación de la
Pobreza Urbana, respectivamente. Tal cantidad de recursos advierte una mala distribución
del gasto cuando se contrasta con los índices de marginación, pobreza y desarrollo humano
que prevalecen en las ciudades participantes.
Así, la Zona Metropolitana de Guadalajara absorbe el 28% de los recursos totales
destinados al Programa Superación de la Pobreza Urbana, y cuenta con el 50% de los
proyectos ejecutados en todo el país. Por su estructura demográfica, esta ciudad tiene el
segundo mayor número de hogares en manzanas con 50% o más de hogares pobres,
concentrando el 34.6% del total de hogares pobres de ocho ciudades participantes y es el
segundo (dentro del grupo de ciudades seleccionadas) en densidad de hogares pobres, es
decir, es relativamente más eficiente focalizar recursos en estas ciudades.
Cabe señalar, que el Índice de Desarrollo Humano proporcionado por CONAPO la
ciudad de Guadalajara y su Zona Metropolitana tienen un grado de desarrollo por arriba de
la media nacional, ubicándose entre las ciudades con más alto desarrollo humano. Al tener
la mayor cantidad de recursos del programa y dado que cuenta con un alto número de
hogares pobres se puede considerar buena la asignación de recursos en Guadalajara. Sin
Distribución de recursos de SEDESOL en las ciudades
5% 11%
22%
28%
8%
9%
7% 4% 6%
Aguascalientes TijuanaCd. Juárez Area Conur. Guad.Tlanepantla MoreliaBenito Juárez San Luis PotosîCoatzacoalcos
32
embargo su índice de desarrollo humano también sugiere que una transferencia tan grande
no debería de realizarse en una ciudad que tiene la capacidad de generar recursos.
En una situación distinta se encuentra la ciudad de Coatzacoalcos. Esta ciudad tiene
una relativamente baja cantidad de recursos asignados (6%,) y sólo ejecuta el 4% del total
de proyectos del programa. Este resultado es paradójico sobre todo si consideramos que
Coatzacoalcos tiene el menor grado de desarrollo con respecto a las demás ciudades
participantes en el programa. De hecho, Coatzacoalcos, cuenta con el mayor numero de
hogares en manzanas con 50% o más de pobres y concentra el porcentaje más alto (36%)
del total de hogares pobres del grupo. En ese sentido, y dadas las ciudades que fueron
seleccionadas para participar en el programa, Coatzacoalcos era la ciudad hacia la que se
deberían haber focalizado una buena parte de los recursos del programa. Resulta obvio
concluir que la muy baja asignación de recursos hacia esta ciudad no corresponde a la
magnitud de su problemática de pobreza urbana.
Indicadores de Desarrollo de las Ciudades que participan en el program SPU
Municipio
Grado de
Desarrollo
Humano
Índice de
Desarrollo
Humano
Índice de
sobrevivencia
infantil
Índice de
nivel de
escolaridad
Índice de PIB
Per Cápita
Estados Unidos Mexicanos Medio alto 0.789 0.836 0.812 0.721
Benito Juárez
(Cancún)
Alto 0.849 0.876 0.828 0.843
Ciudad Juárez Alto 0.841 0.868 0.844 0.812
Aguascalientes Alto 0.839 0.868 0.859 0.789
Guadalajara y Z.M. Alto 0.834 0.889 0.865 0.748
Tijuana Alto 0.825 0.864 0.845 0.765
Puerto Vallarta Alto 0.824 0.865 0.845 0.763
Morelia Alto 0.818 0.872 0.856 0.727
Tlalnepantla de Baz Alto 0.818 0.886 0.864 0.705
Coatzacoalcos Alto 0.816 0.874 0.851 0.722
33
Indicadores de Pobreza en las Ciudades que participan en el program SPU
Por otra parte, Ciudad Juárez es la segunda ciudad participante con un mayor
número de proyectos (14%), y la segunda con una mayor cantidad de recursos ejecutables
(22%). Sin embargo, esta situación no parece del todo justificable, dado que Cd. Juárez es
la segunda ciudad con más alto grado de desarrollo dentro del grupo. De hecho, Cd. Juárez
ocupa el sexto lugar entre ocho ciudades participantes en cuanto al número de hogares
pobres en manzanas con 50% o más pobres. En general, los indicadores de pobreza de las
ciudades participantes, sugieren que Ciudad Juárez no debería recibir tal cantidad de
recursos. Por otra parte, la migración constante que recibe esta ciudad y la creación
continua de nuevos asentamientos, en donde hay poca o nula certidumbre sobre la tenencia
de la tierra y donde los desalojos son constantes, llevan a cuestionar la eficacia y eficiencia
de destinar recursos económicos hacia estas zonas.
Por otro lado, la ciudad de Morelia absorbe únicamente el 9% de los recursos y
abarca el 10% de los proyectos. Sin embargo, esta situación contrasta con su realidad, ya
que Morelia ocupa el segundo lugar en cuanto al número de hogares pobres del conjunto de
ciudades beneficiadas, además de que es la tercera en el índice de concentración de la
pobreza. De aquí se infiere que, si los recursos estuvieran asignados con un criterio de
Municipio
Manzanas con 50% o más de
pobres
Hogares en manzanas con 50%
o más de pobres
Hogares por manzana con 50%
o más de pobres
Contribución a la pobreza en las 8
ciudadesZ.M. Guadalajara 891 5327 5.98 34.60
Morelia 530 2675 5.05 17.38Coatzacoalcos 499 5471 10.96 35.54
Aguascalientes 170 732 4.31 4.75
Puerto Vallarta 157 519 3.31 3.37
Ciudad Juárez 121 349 2.88 2.27
Tijuana 69 271 3.93 1.76Cancún 19 51 2.68 0.33Tlalnepantla ... ... ...
34
eficiencia y de focalización, Morelia es una ciudad que debería recibir un mayor número de
recursos de los que actualmente recibe.
Por su parte, el municipio Benito Juárez (Cancún) tiene un número de proyectos que
representa el 8% del total, y utiliza únicamente el 7% del presupuesto asignado. Estos
porcentajes, aunque en primera instancia parecen bajos, en realidad deben compararse con
la incidencia e intensidad de la pobreza en la ciudad. De acuerdo a la información de los
dos cuadros anteriores, Cancún es, de entre todas las ciudades participantes, la que tiene el
menor número de hogares en manzanas pobres y la que tiene el menor número de hogares
pobres por cada manzana pobre. Además, Cancún tiene el grado de desarrollo mas alto del
conjunto de ciudades beneficiadas por el programa y se ubica entre las ciudades con grado
de desarrollo mas alto a nivel nacional. Por ello, era razonable anticipar que Cancún debía
ser, de entre todas las ciudades participantes en el programa, la que hubiera recibido un
menor monto de recursos. Sin embargo, como ya se mencionó, esto no fue así por lo que
aquí también hubo un problema de asignación de recursos.
El caso de San Luis Potosí es completamente irregular. No estaba incluido en el
diseño original, los proyectos no corresponden al tipo de obras contempladas por las reglas
de operación y sus costos exceden los montos estipulados en las mismas. Además, con base
en sus indicadores de desarrollo humano y pobreza, es claro que no es una ciudad que
pueda considerarse prioritaria en la lucha contra la pobreza.
En conclusión, la asignación de recursos y proyectos entre las ciudades beneficiadas
no corresponde con lo que uno esperaría a partir de los indicadores de desarrollo y pobreza
de las ciudades que participan en el programa. Por lo tanto, podemos concluir que además
de los errores de focalización en los que se incurrió al seleccionar a las ciudades que iban a
participar en el programa, también hubo un serio problema de asignación de recursos entre
las ciudades seleccionadas. En ese sentido, el programa podría y debería mejorar la
focalización de sus recursos y orientarlos a las ciudades con mayores problemas de pobreza
urbana y, dentro de éstas, debería de concentrar sus recursos en las zonas más pobres de
cada ciudad.
35
En resumen, ciudades como la zona metropolitana de Guadalajara, Cd. Juárez, San
Luis Potosí y Cancún debieron haber recibido menos recursos de los que se les asignaron;
mientras que ciudades como Morelia y Coatzacoalcos, por ser las ciudades con un menor
desarrollo y mayor pobreza, debieron haber recibido mayores recursos de este programa.
Dicho resultado, que en sí mismo es preocupante, lo es aún más por el hecho de que
pudiera parecer que hay un sesgo partidista en la asignación de recursos.
Así, todos los municipios aparentemente beneficiados en la asignación de los
recursos corresponden a gobiernos de filiación panista (la excepción es Cancún, que es
gobernada por el Partido Verde Ecologista de México, el cual, sin embargo, formó parte de
la alianza política que obtuvo la Presidencia del país en las elecciones del año 2000),
mientras que las dos ciudades que aparentemente pierden en la distribución de los recursos
son ciudades gobernadas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). De hecho,
incluso cuando se analiza la distribución de recursos entras los distintos municipios de la
zona conurbada de Guadalajara se observa una tendencia parecida, ya que los dos
municipios panistas de la zona, Tlaquepaque y Zapopan, concentran el 76% de los recursos
del área, mientras que apenas el 24% restante se asigna a Tonalá, un municipio en donde
gobierna el PRI. Por último, es importante señalar que las otras ciudades que participan en
el programa como Aguascalientes, Tlalnepantla, Puerto Vallarta y Tijuana también
pertenecen a municipios de gobiernos panistas.
Por lo tanto, podemos concluir que no sólo existe una deficiente asignación de
recursos entre ciudades, sino que ésta parece guiarse con un cierto perfil partidista que
tiende a beneficiar al partido del gobierno. Por ende, y para evitar suspicacias de esta
naturaleza, es necesario que versiones futuras del programa para la Superación de la
Pobreza Urbana especifiquen claramente no sólo los criterios para seleccionar a las
ciudades participantes, sino también los criterios con los que se asignarán los recursos una
vez que hayan sido seleccionadas las ciudades participantes.
36
AFILIACIÓN PARTIDISTA MUNICIPAL, 2002
ENTIDAD MUNICIPIO AFILIACIÓN
AGUASCALIENTES AGUASCALIENTES PAN
BAJA CALIFORNIA TIJUANA PAN-PVEM
CHIHUAHUA CD. JUAREZ PAN
TLAQUEPAQUE PAN
TONALA PRI
ZAPOPAN PAN JALISCO
PUERTO VALLARATA PAN
MEXICO TLALNEPANTLA PAN
MICHOACAN MORELIA PRI
QUINTANA ROO BENITO JUAREZ PVEM
VERACRUZ COATZACOALCOS PRI
SAN LUIS POTOSÍ SAN LUIS POTOSÍ PAN
Fuente: Instituto Federal Electoral.
Población atendida vs población objetivo
Como ya se dijo, la focalización del programa es incorrecta en tanto que no está dirigido a
las ciudades más pobres; además, dentro del grupo de nueve ciudades seleccionadas no
existe una correcta asignación de los recursos de acuerdo al nivel de pobreza y al número
de pobres por ciudad. Por si eso fuera poco, al interior de las ciudades también ha
prevalecido una mala distribución de los recursos en el sentido de que la población atendida
por el programa no necesariamente corresponde a la población objetivo. En varias ciudades,
al igual que en el agregado nacional, las características socioeconómicas de los
beneficiarios no corresponden a los de la población objetivo. De hecho, los beneficiarios
del programa SPU no son estadísticamente diferentes del resto de la población urbana
correspondiente.
Para determinar las características sociales y económicas de la población atendida,
realizamos una encuesta en las ciudades apoyadas por el programa7 y a partir de ella,
generamos indicadores que permiten evaluar las especificidades de la población beneficiada
7 Los objetivos y metodología de la encuesta se exponen en el Anexo 1.
37
en términos de su nivel de estudios, ocupación, ingreso y tasa de ocupación. En este
apartado, el objetivo primordial es responder si el programa esta dirigido a la población
más pobre dentro de las ciudades seleccionadas. Para ello evaluamos los siguientes
aspectos entre los beneficiarios y los comparamos con los datos de cada ciudad: 1) nivel de
estudios, 2) nivel de ocupación, 3) ingresos, 4) condiciones del hogar y 5) acceso a
servicios.
Nivel de estudios
Del total de los encuestados, 6% no sabe leer ni escribir, 77% al menos terminó la
educación primaria, el 44% al menos concluyó la secundaria y el 18% tiene estudios
mínimos de preparatoria. Sobresale que los valores promedio del censo en el año 2000 para
los nueve estados arroja los siguientes indicadores: 15% de la población es analfabeta, el
55% terminó la primaria y el 32% terminó la secundaria. Una simple comparación de
ambos porcentajes sugieren que los beneficiarios encuestados tienen un mayor acceso a
servicios educativos que el resto de la población de los esos estados.
Nivel máximo de estudios de la Población beneficiaria
4.8
0.9
8.3
3.8
25.8
7.1
26.3
16.7
0.1
6.1
0 5 10 15 20 25 30
Porcentaje
No sabe leer o escribir
Sabe leer y escribir
Primaria sin terminar
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Preparatoria incompleta
Preparatoria
Profesor normalista
Estudios universitarios o mayor
38
Comparación del Nivel Máximo de Estudios de la Población Beneficiaria y
la Población de los Estados Participantes
Nivel de ocupación
El 44% de los encuestados señaló que tiene alguna ocupación que le permite generar
ingresos. Este resultado, si bien es más bajo, que el promedio de los estados o el promedio
nacional, se puede explicar fácilmente por el hecho de que un porcentaje muy importante
de los entrevistados dijeron ser amas de casa. En ese sentido, éstas personas no forman
parte de la población económicamente activa y, por lo tanto, no están buscando activamente
un empleo y no se pueden considerar como desempleadas. De las personas que si
pertenecen a la población económicamente activa, el 85% está actualmente empleada,
mientras que el 15% restante no tiene actualmente una ocupación remunerada. De los
beneficiarios que dijeron estar desempleados, la mayor parte de ellos sólo completaron la
primaria o tienen un nivel menor de estudios.
Respuesta ENCUESTA CENSO
No sabe leer o escribir 6.1 15.0
Primaria sin terminar 16.7 30.0
Primaria completa 26.3 16.4
Secundaria incompleta 7.1 6.2
Secundaria completa 25.8 11.7
Preparatoria 3.8 3.0
Preparatoria incompleta 8.3 3.8
Profesor normalista 0.9 0.3
Estudios universitarios o grado mayor 4.8 5.7
Otro 0.1 7.9
Total 100 100
39
Ingresos
E3.- En caso de que su ocupación principal sea remunerada,¿tiene empleo actualmente?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 1 0.5 ---
Sí 159 84.6 85.0
No 28 14.9 15.0
Total 188 100.0 100.0
E4.- En caso que no tenga empleo actualmente y se dedica a una actividad económica remunerada, ¿cuál es su nivel de estudios?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
No sabe leer o escribir 2 7.1 7.1
Primaria sin terminar 3 10.7 10.7
Primaria completa 12 42.9 42.9
Secundaria incompleta 2 7.1 7.1
Secundaria completa 6 21.4 21.4
Preparatoria 2 7.1 7.1
Estudios universitarios o mayor 1 3.6 3.6
Total 28 100.0 100.0
40
Nivel de ingreso
Del total de encuestados que dieron información acerca de su ingreso, el 48% afirma tener
ingresos mensuales superiores a 2500 pesos, monto que resulta superior a la línea de
pobreza sugerida por Sedesol. Más aún, nueve de cada diez personas afirmó percibir al
menos 1000 pesos al mes.
En resumen, la población urbana en “condiciones de pobreza extrema” que atiende
el programa SPU goza de un nivel educativo superior a la media nacional; parece tener
mejores oportunidades laborales, expresado en una baja tasa de desocupación, y cuenta con
un nivel de ingreso mayor a 1.8 salarios mínimos.
Condiciones Sociales
Del total de encuestados, el 65% se encuentra casado y el 14% vive en unión libre. De
quienes decidieron dar información sobre el número de hijos, sólo el 33% cuenta con más
de tres hijos y el 67% tiene hasta tres hijos.
Condiciones del Hogar y Hacinamiento
De los encuestados que decidieron dar conocer el tipo de propiedad de su casa, el 77% dijo
que era propia, mientras que el 13% indicó que su habitación era rentada. El 70% de las
personas que decidieron responder sobre las características de su vivienda dijeron vivir en
una casa de hasta tres habitaciones y el 80% comparte su vivienda con más de cuatro
personas.
En materia de hacinamiento, del total de encuestados que viven en una casa de sólo
un cuarto, el 63.3% comparte su hogar con más de cuatro personas y el 10% convive con
mas de seis personas. Del total de encuestados que forman parte de una familia con 7 o más
miembros el 25% vive en casas de una o dos habitaciones. Estos resultados sugieren que la
heterogeneidad en la instrumentación del programa también se tradujo en un resultado muy
diverso en la selección de los participantes, ya que un número importante de beneficiarios
efectivamente vive en condiciones de hacinamiento, pero un segmento importante de ellos
vive en condiciones relativamente cómodas.
41
Acceso a Servicios Básicos
En cuanto al acceso a servicios básicos, el 95% de los beneficiarios afirmó contar con
electrificación, el 94% con alumbrado público, el 91% con agua, el 91% con agua, el 90%
con recolección de basura, el 81% con drenaje, el 83% cuenta con una primaria cercana, el
63% con una secundaria cercana y el 74% con acceso a un teléfono público. El promedio
de los datos censales arroja los siguientes resultados: agua 96%, electrificación 92% y
drenaje 65%. En general, los indicadores de acceso a servicios básicos de los beneficiarios
son muy similares a los del resto de la población de los estados participantes, por lo que se
puede concluir que la población beneficiaria no es estadísticamente diferente al resto de la
población y que no puede considerarse a toda la población beneficiaria como población en
condiciones de pobreza extrema.
3.3
6.7
63.3
12.2
11.1
3.3
0 10 20 30 40 50 60 70
Porcentaje
Uno
Dos
Tres
De 4 a 6
De 7 a 10
Más de 10
E1. En caso de que tenga un cuarto la casa donde habita,¿cuántas personas viven en la casa?
42
El 49% de los encuestados cuenta con un centro de salud cercano a su hogar, el 30%
cuenta con una biblioteca pública y el 24% señaló que existen eventos culturales en su
comunidad. Las casas de cultura o CDC constituyen el servicio del que más se carece, ya
que sólo el 21% de los entrevistados afirmó conocer alguno.
A partir de la información anterior, se infiere que al interior de las ciudades también
prevaleció una mala distribución de los recursos debido a que la población atendida por el
programa no necesariamente corresponde a la población objetivo. A nivel nacional, las
16.- ¿Con cuál de estos servicios NO cuenta su colonia?
Respuesta ENCUESTA CENSO
Recolección de basura 12.1 8.1
Electrificación 6.7 7.8
Drenaje 22.0 34.7
Agua 13.3 3.8
16.- ¿Con cuál de estos servicios cuenta su coloniay cuál le gustaría mejorar?
17.9 2.6 79.5
19.9 4.4 75.6
25.7 4.0 70.3
33.3 6.0 60.7
40.5 8.8 50.8
42.6 20.9 36.4
55.7 7.3 37.0
61.1 13.2 25.7
62.6 10.6 26.8
69.9 11.0 19.1
71.9 18.4 9.8
74.0 9.5 16.5
78.2 12.3 9.5
78.3 15.6 6.0
82.8 12.1 5.2
0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
Porcentaje
Electrificación
Alumbrado público
Agua
Escuela primaria
Recolección de basura
Drenaje
Kinder y guarderias
Teléfono público
Escuela secundaria
Seguridad
Centros de salud
Parques y jardines
Biblioteca
Ev. culturales ydeportivos
CDC y/o casa de lacultura
43
características socioeconómicas de los beneficiarios no son diferentes de las del resto de la
población en cuanto a nivel de estudios, nivel de ocupación y de ingresos, así como de
acceso a servicios.
Complementariedad o sustituibilidad el programa.
En esta sección se hace énfasis en las diferencias y similitudes entre el programa SPU y
otros programas sociales. Se responderán las siguientes preguntas: ¿Atiende el programa a
un grupo de la población que no esté contemplado en otros programas sociales? ¿Está
dirigido el programa a la atención de una cierta problemática que enfrentan los pobres
urbanos y que no está siendo atendida por otros programas sociales? ¿En qué aspectos de la
población objetivo o de las tareas apoyadas existen traslapes con otros programas? ¿Sería
posible acotar más la población objetivo y los tipos de acciones apoyadas?
Es importante señalar que si bien el programa Superación de la Pobreza Urbana
tiene características distintas con respecto a otros programas tradicionales de combate a la
pobreza, no puede considerarse como único en México. Esto se debe, por una parte, a que
la población a la que atiende este programa es atendida por otros programas sociales y, por
la otra, a que la metodología que utiliza este programa también es utilizada (al menos
parcialmente) por otros programas sociales. En particular, se considera que existe un gran
traslape de población objetivo, metodología, vertientes y objetivos generales y específicos
con el Fondo de Coinversión Social, el cual es operado por la Secretaría de Desarrollo
Social a través del Instituto Nacional para el Desarrollo Social (Indesol). Este programa es
similar al de la Superación de la Pobreza Urbana en el sentido de que ambos programas
fomentan la corresponsabilidad de los participantes, ambos buscan propiciar el desarrollo
comunitario, ambos tratan de lograr sus objetivos a través de las organizaciones de la
sociedad civil, ambos fomentan actividades de educación y capacitación y ambos se
concentran en grupos de la población en pobreza extrema o en situación de vulnerabilidad.
De hecho, las diferencias que existen entre ambos programas son más hipotéticas que
reales, ya que si bien los proyectos apoyados por el FCS no tienen por que circunscribirse a
la población urbana, en los hechos, esto sí tiende a ocurrir. Así pues, se considera que el
44
programa Superación de la Pobreza Urbana incurre en traslapes con otros programas,
por lo que se considera necesario revisar sus objetivos y metodologías para evitar
duplicidades innecesarias en los programas de combate a la pobreza.
Cabe señalar que en la mayoría de los casos, los responsables del programa dijeron
conocer al menos otro programa que beneficiaba directamente a la población favorecida por
el Programa Superación de la Pobreza Urbana. Asimismo, de la encuesta de beneficiarios
se desprende que nueve de cada diez personas entrevistadas dijeron no recibir ningún otro
apoyo del gobierno, mientras que el restante 10% dijo recibir apoyo de otros programas
como Oportunidades (46%) y Liconsa (19%), es decir, en estos casos los apoyos se
traslapan sobre un mismo beneficiario, incluso con otros programas de la misma Sedesol.
Pertinencia.
En esta sección se analizará la congruencia de este programa con los objetivos planteados
en el Programa Nacional de Desarrollo Social y se revisarán los posibles incentivos
implícitos en el programa que podrían afectar, positiva o negativamente, la consecución de
los objetivos planteados. En este sentido, se tratará de identificar que tipo de pobreza
combate este programa (de ingreso, de patrimonio o de habilidades) y cuál puede ser la
contribución del mismo en la estrategia global de superación de la pobreza en México. En
este sentido, se tratará de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Contribuye este
programa al cumplimiento de los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social? Si
la respuesta es positiva, ¿en qué aspectos contribuye específicamente este programa a la
consecución de dichos objetivos? ¿A qué tipo de pobreza combate directamente este
programa? ¿El diseño del programa genera los incentivos apropiados para combatir de
manera eficiente la pobreza urbana? ¿Hay algún aspecto del programa que propicie un
comportamiento de los individuos que reduzca la eficiencia del programa?
El programa Superación de la Pobreza Urbana contribuye a los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo Social en el sentido de que contribuye a fortalecer el desarrollo de
45
capacidades de la población en pobreza (en particular, contribuye a ampliar la cobertura de
éstas acciones en áreas urbanas), contribuye al fortalecimiento del tejido social y a la
participación y al desarrollo comunitario, contribuye a desarrollar una política con, de y
para los pobres y, finalmente, porque fomenta la corresponsabilidad y la coordinación entre
los distintos niveles de gobierno.
A pesar de lo anterior, es importante señalar que el diseño del programa puede
impedir la cabal consecución de sus objetivos, ya que se ha encontrado que programas
similares tienden a generar problemas de incentivos entre los participantes. En
particular, se ha encontrado que los programas basados en esquemas de demanda pueden
generar situaciones de búsqueda de rentas y que propician el clientelismo. Además,
investigaciones recientes han mostrado que los programas que utilizan a las organizaciones
de la sociedad civil como intermediarios de las demandas de la población, podrían dar lugar
a una confusión sobre los verdaderos objetivos del programa, con sus consecuentes
resultados negativos sobre la efectividad del programa. Por ultimo, es importante señalar
que los esquemas basados en la participación directa de las comunidades están siendo
reevaluados a nivel internacional debido a que se ha encontrado que la percepción de las
comunidades tiende a diferir notablemente de la realidad, lo que puede traducirse en una
incorrecta asignación de los recursos. En última instancia, la tendencia reciente en este tipo
de programas se ha inclinado a combinar aspectos tradicionales de medición de la pobreza
con mecanismos de participación comunitaria amplios.
Participación de los estados y municipios
El programa busca sumar los esfuerzos de los tres niveles de gobierno, sin embargo, las
reglas de operación no son claras con respecto al alcance y la participación de los
municipios. En este sentido, en algunos casos la participación de Sedesol se ha reducido a
la transferencia de recursos hacia los ayuntamientos, quienes se encargan de seleccionar e
instrumentar los proyectos que ellos consideran más importantes. Sin embargo, esta libertad
así como la muy diversa gama de proyectos que pueden ser apoyados, ha permitido que los
gobiernos locales decidan que proyectos apoyar a partir de su propia agenda de intereses, la
46
cual puede o no coincidir con una política de combate a la pobreza. Así, los recursos del
fondo pueden dedicarse a financiar obras que son competencia directa de los municipios y
que no cubren los objetivos del programa, lo cual tiende a reducir el impacto económico y
social del programa.
Inversión por ámbito de gobierno
El programa SPU pretende fomentar la corresponsabilidad de los distintos niveles de
gobierno y de los beneficiarios en el combate a la pobreza.
En este sentido, la aportación federal ocupa la mayor parte del presupuesto asignado
a la ejecución de los proyectos a nivel nacional. Cabe destacar el caso de las ciudades de
Cancún, Ciudad Juárez y Aguascalientes en las cuales la aportación federal ocupa casi el
75% de las aportaciones totales, por lo que en estos sitios no se puede hablar de un pleno
involucramiento de los distintos niveles de gobierno.
En el caso de la participación municipal, resalta la ciudad de Coatzacoalcos donde
más del 30% de los recursos provienen del municipio; en contraste, en la mayoría de las
ciudades la participación de los ayuntamientos es siempre menor al 20%. Es importante
señalar que los municipios participan activamente en el financiamiento de los proyectos, lo
cual parece deberse a las autoridades locales utilizan los recursos del programa para atender
Inversión por tipo de gobierno y beneficiariosTotal Nacional (347,382,775.11)
57%
8%
25%
10%
APOR. FEDERAL APOR. ESTATALAPOR. MUNICIPAL APOR. PARTICIPANTES
47
demandas y necesidades compatibles con sus intereses y no necesariamente con los del
objetivos específicos del programa. Regresaremos a este tema en el apartado referente a la
evaluación de impacto de las obras.
La participación de los Gobiernos Estatales en el programa fue marginal, salvo el
caso del Gobierno del Estado de Jalisco, el cual tuvo una participación del 20% de los
recursos destinados a financiar los proyectos. Mientras que en Cd. Juárez, Cancún,
Tlalnepantla y Tijuana no existe aportación estatal.
La participación de los beneficiarios en el programa resulta más importante en la
ciudad de Tijuana, donde esta representa casi la cuarta parte del total de recursos. Por otro
lado, en Tlalnepantla sólo existe una aportación de 3% y en Cancún de 2%.
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
POR
CEN
TAJE
AGU
ASCALIEN
TES
TIJUAN
A
CIU
DAD
JUAR
EZ
TLALNEPAN
TLA
MO
RELIA
CAN
CÙ
N
SAN LU
IS POTO
SI
CO
ATZACO
ALCO
S
NAC
ION
AL
PUER
TO VALLAR
TA
TLAQU
EPAQU
E
TON
ALA
ZAPOPAN
CIUDADES
MEZCLA DE RECURSOS
APORTACION FEDERAL APORTACION ESTATAL APORTACION MUNICIPAL BENEFICIARIOS
48
El resultado en la participación de los diferentes ámbitos de gobierno es ambiguo
entre las ciudades. No obstante, e incluso si agregamos la participación de estados y
municipios, el programa no asegura que los recursos sean dirigidos al combate a la pobreza
urbana. En todo caso, la corresponsabilidad en términos de recursos aportados es sólo
observable en Coatzacoalcos y en la Zona Metropolitana de Guadalajara.
Difusión
En este apartado se estudia de forma particular la intervención de Sedesol en la difusión del
programa. De los resultados de la encuesta de beneficiarios se desprende que no existió una
difusión amplia y oportuna del programa ni de sus actividades. Además, la escasa
promoción se reflejó en la baja participación de la sociedad en los proyectos.
El 67% de los encuestados saben de los proyectos que fueron financiados por este
programa, de éstos, el 49% se enteró al ir a una junta de vecinos. El 30% simplemente se
enteró al ver físicamente la obra y el 14% se enteró a través de comentarios de algún
conocido. En estos dos últimos casos la participación en la toma de decisiones fue nula.
La escasa difusión también se refleja en los siguientes indicadores. Sólo el 9% de
los que conocen el proyecto saben que Sedesol lo promovió o propuso, mientras que el 22%
reconoce esta función al municipio. Se puede inferir que los encuestados encuentran más
cercanas a las autoridades locales al momento de solicitar este tipo de servicios públicos.
De esta manera, los encuestados ven en la Sedesol a un proveedor de recursos más
que el facilitador o el promotor de los proyectos. De hecho, se puede decir que la gente
percibe a Sedesol como una entidad que transfiere recursos: 30% de los encuestados sabe
que el proyecto es apoyado por Sedesol, pero sólo el 9% sabe que ésta participó en la
promoción y financiamiento de la obra. En general, y quizá por la naturaleza de las obras,
los proyectos para la Superación de la Pobreza Urbana son vistos como obras públicas
ajenas a la dependencias federal. La escasa percepción de los beneficiarios sobre el papel
que juega Sedesol en el programa es consecuencia de la poca difusión del programa, por la
49
forma de operar el programa en algunas entidades y por el tipo de obras financiadas.
Adicionalmente, el bajo nivel de información impidió a los agentes establecer un
mecanismo de incentivos para participar en las obras.
De los que tienen conocimiento que el proyecto estuvo apoyado por SEDESOL, el
43% lo sabe porque hicieron una aportación económica, lo cual es percibido como una
forma de colaboración en la realización del proyecto. Sólo un 26% de los emcuestados
afirmó colaborar a partir de la determinación de necesidades. El reconocimiento al trabajo
de Sedesol no fue propiciado por la generación de lazos comunitarios inherentes al
programa, sino más bien fue el resultado de la aportación económica que ealizaron en
algunos casos los beneficiarios.
En general, puede decirse que la escasa y deficiente difusión de los proyectos tuvo
dos efectos negativos: i) poca participación de los beneficiarios ; ii) bajo reconocimiento
social del trabajo de Sedesol en el programa.
23.3
0.2
0.2
0.2 0.2
1.1
2.8 8.9
18.5
22.4
26.6
0 5 10 15 20 25 30
Porcentaje
Comité de vecinos
El municipio (ayuntamiento)
El líder de la colonia
SEDESOL
Director
Delegado
ONG
Comité de padres de familia
El presidente
Gobierno
No sabe
30.- ¿Quién propuso y/o promovió el proyecto?
50
7. Resultados del programa por ciudad
No sólo existe heterogeneidad en el criterio de selección de obras entre ciudades; sino que
ésta también se traslada a los resultados del programa. En esta sección agrupamos los
principales indicadores de la participación de Sedesol que muestran la diversidad en el
desempeño y la gestión de los operadores del programa en las 12 municipios. Para ello,
compararemos el conocimiento de la intervención de Sedesol, la cobertura efectiva de
necesidades y la calidad de las obras.
Desempeño en la difusión
La diferencia en los resultados del programa se explica en parte por la difusión de los
proyectos, lo cual se manifiesta a través del conocimiento que los beneficiarios tienen de
las obras. De la encuesta a beneficiarios del programa se desprende que en Tijuana el nivel
de información por parte de los encuestados acerca de los proyectos es del 29%; mientras
que en Coatzacoalcos y Tlaquepaque es de 84% y 85% respectivamente. Cabe señalar que
en Tlaquepaque el porcentaje tan alto se explica en parte debido a que más del 90% de las
obras son empedrados, por lo que el proyecto es visible para toda la comunidad.
84.5
83.7
80.0
77.6
64.7
59.6
57.0
51.9
46.7
42.3
30.0
28.6
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0
TIJUANA
PUERTO VALLARTA
AGUASCALIENTES
SAN LUIS POTOSI
CIUDAD JUAREZ
TLANEPANTLA
CANCÚN
TONALA
ZAPOPAN
MORELIA
COATZACOALCOS
TLAQUEPAQUE
CE1.- ¿Tiene conocimiento del proyecto?
51
Otra diferencia en la gestión es el porcentaje de personas que saben que el proyecto
es financiado con recursos de Sedesol; Así, en lugares como Coatzacoalcos, Morelia y
Tijuana, el porcentaje de los encuestados que saben que el proyecto es financiado por
Sedesol fluctúa entre 50% y 58%. En contraste, en ciudades como Aguascalientes, SLP,
Puerto Vallarta y Tlaquepaque, los cuestionados tienen un muy bajo conocimiento de la
participación de Sedesol. Estos resultados cuestionan la pertinencia que recursos federales
sean transferidos y administrados por el municipio, en programas cuya operación y alcance
son a nivel nacional.
Desempeño en la Cobertura Efectiva de Necesidades
Más del 80% de los beneficiarios encuestados en Cancún, Coatzacoalcos, Juárez y Puerto
Vallarta hubieran preferido al menos alguna otra obra en vez de la realizada. De la misma
forma, más del 50% de los cuestionados en Tlalnepantla y Cancún dijeron preferir al menos
dos obras, mientras que en Aguascalientes y Tlaquepaque menos del 15% respondieron esta
opción. La disparidad entre estos porcentajes señala que aunque los mecanismos para la
identificación de necesidades son los mismos (en Cancún, Coatzacoalcos, Aguascalientes y
Juárez se realizaron Autodiagnósticos), estos pueden no ser tomados en cuenta en la
elección del proyecto.
El mismo efecto se verifica con los siguientes indicadores: en Aguascalientes y
Cancún menos del 35% dijeron que el proyecto apoyado por Sedesol les había permitido
acceder a un servicio del que carecían; mientras que en Puerto Vallarta, Ciudad Juárez y
Coatzacoalcos, más del 70% de los encuestados afirmaron haber podido acceder a un
servicio del que carecían debido a la intervención de Sedesol. Este resultado muestra la
gran heterogeneidad en el impacto de las obras apoyadas por Sedesol, mientras que en
algunos casos las obras respondían directamente a las necesidades de los habitantes, en
otros lugares se apoyaron obras cuya prioridad era secundaria.
52
CE3.- Acceso a servicios de los que carecia
Respuesta SI (%)
AGUASCALIENTES 30.8
CANCÚN 33.3
TLAQUEPAQUE 48.0
SAN LUIS POTOSI 50.0
ZAPOPAN 56.8
TLANEPANTLA 61.0
TONALA 63.2
MORELIA 64.0
COATZACOALCOS 69.7
CIUDAD JUAREZ 78.3
PUERTO VALLARTA 93.3
Desempeño en la Calidad de las Obras
De acuerdo con los datos obtenidos sobre la calidad de las obras, se observa que en la
Ciudades de Tlalnepantla, Juárez y Morelia los porcentajes registrados en la opción muy
buena son de 34%, 22% y 20%, respectivamente. Por otro lado, San Luis Potosí y Puerto
Vallarta presentan indicadores de 25% y 13%. En materia de calidad en los proyectos, las
diferencias no revelan una desigualdad importante en el desempeño entre ciudades, aunque
en todos los casos, la porcentajes aprobatorios de la calidad de las obras eran relativamente
bajos.
Pertinencia de la Participación de Sedesol
En Coatzacoalcos, Cd. Juárez y Tijuana, el 100% de los encuestados consideran que no se
hubiera podido realizar los proyecto sin la ayuda de SEDESOL, mientras que en
Aguascalientes la muestra señala que todos los proyectos pudieron haberse realizado sin la
participación de esta dependencia.
53
CE4.- Cree que sin la ayuda de SEDESOL sehubiera podido realizar el proyecto?
100.0
100.0
100.0
94.1
77.3
76.0
66.7
66.7
10.5
0.0
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
Porcentaje
AGUASCALIENTES
TLAQUEPAQUE
CANCÚN
TONALA
MORELIA
ZAPOPAN
TLANEPANTLA
COATZACOALCOS
CIUDAD JUAREZ
TIJUANA
54
8. Evaluación de Impacto
En este apartado medimos el impacto del programa en ámbitos como la organización
comunitaria, el grado de satisfacción de los beneficiarios, la calidad de las obras y la
atención de los funcionarios de Sedesol.
Participación Comunitaria
El enfoque de “demanda” en los programas de pobreza facilita la identificación de la
necesidades y más aún, de las necesidades prioritarias. Sin embargo, el uso del capital
social en la práctica se confunde con lo que debería ser el objetivo central del programa: la
superación de la pobreza y no sólo el reforzamiento de los lazos comunitarios. La
participación de los beneficiarios parte de la determinación de su nivel de pobreza de forma
colectiva, es decir, del autodiagnóstico de necesidades y llega hasta la realización,
evaluación y seguimiento de las obras y, en algunos casos, incluye una aportación
monetaria.
La experiencia en el ejercicio 2002 del programa SPU sugiere que la participación
comunitaria debe ser un instrumento que impulse el desarrollo, antes que un objetivo en sí
mismo. Como se demostrará más adelante, la mayor parte de las colonias beneficiadas ya
contaban con un comité de vecinos con el cual la población tuvo acceso a servicios con los
que no contaban, es decir, ya existía una previa corresponsabilidad por parte de los vecinos
en la solución de sus problemas. Aunque algunas colonias presentan carencia de acceso a
bienes y servicios, esto no está asociado a la ausencia de capital social. De la misma forma
se demostrará que en buena parte de los proyectos los comités de vecinos no fueron
consultados. De aquí concluimos que la participación comunitaria no fue un resultado del
programa, ni se utilizó como un instrumento para la realización de proyectos.
55
Organización Comunitaria como Objetivo del Programa.
Seis de cada diez encuestados afirma que ya existe comité de vecinos en su colonia y sólo
el 7% dijo que predominaba algún partido político. El 42% de los encuestados señala que el
comité de vecinos participó en la instalación de los servicios existentes. Por ende, se
verifica que en varias de las comunidades ya existía un capital social que no debe atribuirse
a las actividades de Sedesol. Es de recordarse que uno de los objetivos del programa era
consolidar los lazos comunitarios, sin embargo, en la práctica, una buena parte de las
colonias encuestadas ya contaban con comités de vecinos que operaban eficazmente al
grado de haber participado en la dotación de servicios básicos. De esta manera, la
participación de Sedesol no puede ser evaluada en el cumplimiento de este objetivo.
Es de señalarse que los encuestados no ven en los partidos políticos un mecanismo
de acceso a los servicios que carecen. El mismo efecto se presenta en la poca injerencia de
lideres en la instalación de servicios.
18.- Señale si en la comunidad existen las siguientesformas de organización
Respuesta Frecuencia Porcentaje
Comité de vecinos 420 60.3
Organización religiosa 123 17.6
Predomina algún partido político 47 6.7
Jefe de manzana 1 0.1
No sé 155 22.2
No suma 100%
56
Participación Comunitaria versus Sedesol
En esta sección evaluaremos la participación de los vecinos, de Sedesol y de los demás
mecanismos de promoción de obras de los beneficiarios y su impacto en los indicadores de
satisfacción.
El 98.3% de los encuestados en lugares donde un comité de vecinos promovió una
obra, encuentran que el proyecto satisface las necesidades de la comunidad. En contraste,
cuando una entidad diferente al comité de vecinos propone un obra el porcentaje de
satisfacción de alguna necesidad es de 94%. En los casos donde los encuestados
respondieron que el proyecto fue propuesto por Sedesol, el indice de satisfacción de
necesidades es de 97%. En suma, los proyectos de alguna manera cubren alguna necesidad
básica de las comunidades independientemente de quien haya propuesto la obra. El
problema, sin embargo, es la importancia y/o prioridad de la obra al interior de la
comunidad. Como veremos más adelante, si bien las obras son útiles, no necesariamente
corresponde a las necesidades más inmediatas de la población pobre.
E5.- Si un comité de vecinos propuso y/o promovió el proyecto,¿cubre éste alguna de las necesidades de la comunidad?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 4 3.3 ---
Sí 116 95.1 98.3
No 2 1.6 1.7
Total 122 100.0 100.0
57
La diferencia entre la utilidad de los proyectos dependiendo de la fuente, aumenta
cuando se evalúa la percepción de los beneficios directos sobre los miembros de la
comunidad. En este sentido, cuando el comité de vecinos propone la obra, un 75% de los
encuestados aseguran estar muy satisfechos; mientras que cuando una entidad diferente al
comité de vecinos propone un obra este porcentaje disminuye a sólo el 68%. En los casos
donde los encuestados respondieron que el proyecto fue propuesto por Sedesol, el beneficio
directo fue percibido por el 68% de los entrevistados.
En conclusión, el mecanismo más acertado para satisfacer necesidades de los
habitantes es la consulta directa con las comunidades. No obstante, en la operación del
programa, la consulta con los comités de vecinos ocurrió sólo en algunas ciudades,
mientras que en otras las decisiones recayeron básicamente en las autoridades locales.
De manera general, de los encuestados que dijeron tener conocimiento del proyecto,
el 95% piensa que la obra cubre alguna de las necesidades de la comunidad, el 83% se
siente mejor por el proyecto, pero solo el 67% se considera beneficiario directo. El 15% de
los encuestados considera que las acciones realizadas en estas colonias generó un conflicto
en su comunidad, mientras que un 26% considera que no tuvo efecto significativo en los
lazos comunitarios. No obstante, el 83% asegura que volvería a colaborar con sus vecinos.
E6.- Si un comité de vecinos NO propuso y/o promovió el proyecto,¿cubre éste alguna de las necesidades de la comunidad?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 7 3.0 ---
Sí 210 91.3 94.2
No 13 5.7 5.8
Total 230 100.0 100.0
58
Calidad de las Obras
Respecto a la calidad de las obras, el 58% de los encuestados aseguraron que la calidad es
buena o muy buena para los casos donde ellos participaron directa o indirectamente en la
construcción de la obra. Por otro lado, sólo el 46% de los encuestados afirman que la
calidad es buena o muy buena cuando Sedesol fue quien promovió el proyecto.
Cuando los comités de vecinos se convirtieron en instancias de contraloría social, la
calidad de las obras aumentó aunque, como ya se dijo, los casos donde se utilizó este
instrumento fueron reducidos.
Atención de los Funcionarios de Sedesol
El 42% de los encuestados considera que la atención de los funcionarios de Sedesol fue
buena, el 16% piensa que fue regular, mientras que un 24% sabe que Sedesol financio el
proyecto pero no ha tenido contacto con los funcionarios.
33.- La atención recibida por parte de SEDESOL ha sido
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 12 8.8 ---
Excelente 18 13.1 14.4
Buena 53 38.7 42.4
Regular 20 14.6 16.0
Mala 4 2.9 3.2
No ha recibido atención 30 21.9 24.0
Total 137 100.0 100.0
59
Análisis por Vertientes
Dignificación del Barrio
A raíz de los proyectos, el 58% de los encuestados consideran que cambió en gran medida
la percepción de su colonia. En cambio, el 38% aprecia pocos cambios y 4% no percibe
ningún cambio. La misma tendencia se observa a la pregunta del cambio en la
infraestructura como resultado de la obra. En contraste, 49% de los encuestados afirma que
la obra no lo ha dotado de algún servicio del cual carecía. Se deduce de lo anterior que el
programa no esta generando infraestructura nueva en la población objetivo.
El 12% de los beneficiarios consideran que las obras realizadas en su comunidad
son de muy buena calidad y el 7% considera que son de mala calidad. El grueso de los
entrevistados considera que los obras son de regular calidad.
El 73% de los encuestados manifiesta su preferencia por al menos alguna otra obra
distinta a la apoyada por Sedesol, mientras que el 29% dijo preferir al menos dos obras
distintas en lugar de la que se llevó a cabo. Esto refleja la tesis de que el diseño del
46.- Como resultado del proyecto, ¿ha tenido acceso a servicios de los que carecía?
Sí58.9%
No41.1%
60
programa no garantiza el cumplimento de las necesidades más inmediatas de la pobreza
urbana. Así, por ejemplo, el servicio más solicitado por los habitantes de las comunidades
apoyadas es la construcción de un centro de salud, el cual no se contempla como parte de
éste programa. Por ello, si bien el programa ha demostrado eficacia en el cumplimiento y
atención de ciertas necesidades, en los hechos resulta ineficaz en la satisfacción de las
necesidades prioritarias de las comunidades.
Debido a la lentitud en el ejercicio de la obra, el 14% de los encuestados dijo estar a
disgusto por el exceso en el tiempo de construcción. Asimismo, un 13 % manifiesta que la
obra le ha perjudicado en la recepción de servicios con los que ya contaba, mientras que un
6% de los entrevistados afirma que ha habido una cierta manipulación o condicionamiento
por parte de las autoridades responsables de ejecutar el programa.
Educación Capacitación y Formación
El 22% de los encuestados asistió a los cursos de educación y capacitación por satisfacción
propia y no sólo con el objeto de conseguir un empleo o mejorar sus capacidades
productivas. Al ser cuestionados sobre si el curso les facilitó conseguir empleo, más de
90% de los entrevistados contestó afirmativamente. No obstante, el aspecto de mayor
impacto de este tipo de actividades es el mejoramiento de la autoestima con un 28%.
El 94% de los encuestados considera que sus capacidades aumentaron como
resultado de los cursos tomados. Al mismo tiempo, un 82% de los encuestados consideran
que la capacitación recibida le permitirá obtener un beneficio económico, ya que repercute
en su desempeño laboral. En contraste, sólo el 17% de los encuestados vio incrementado en
500 pesos su ingreso mensual, mientras que el 83% no ha obtenido ningún beneficio
económico.
En general, puede decirse que los cursos y talleres impartidos como parte de esta
vertiente fomentan la autoestima colectiva más que traducirse en un beneficio económico
sustancial.
61
Centros de Desarrollo Comunitario
Aunque los CDC constituyen uno de los pilares del programa, sólo el 56% de los
cuestionados saben de la remodelación o construcción de alguno de ellos.
Centro de Desarrollo Comunitario Remodelado
El 83% aseguró tener conocimiento de la existencia del CDC. Sin embargo, sólo el 53% ha
hecho uso de las instalaciones y el 57% de estos considera que la calidad en los servicios
impartidos puede estar en un nivel medio. Aunque las remodelaciones de centros están
enfocadas al cambio de instalaciones (pisos, baños, aplanados, etc.), los encuestados
señalan que para mejorar los CDC existentes sólo era necesario renovar al personal (25%),
el mobiliario (38%), o bien, mejorar el equipo existente (63%). En contraste, sólo el 12%
consideraba que era necesario mejorar las instalaciones. Es de destacar que los encuestados
hubieran preferido aumentar su seguridad (22%) y tener programas de prevención de
drogas (19%) antes que la remodelación del CDC.
Para los beneficiarios, la remodelación no es fundamental para mejorar la calidad
del CDC. Asimismo, en el orden de prioridades de la comunidad la remodelación no se
considera una obra de primera importancia.
Centro de Desarrollo Comunitario Nuevo
El 90% de los encuestados manifestaron su intención de asistir a un CDC nuevo. Sin
embargo, el 64% dijo desconocer las actividades que se realizarán ahí. Se prefieren los
eventos culturales y educativos sobre los deportivos y de capacitación. Debido a que la
mayor parte de CDC se encuentran situados en Juárez y Cancún, y dado que en estos sitios
el índice de cobertura del drenaje es bajo, el 24 % de los cuestionados prefieren la
instalación de este servicio antes que el CDC, seguido por una mayor seguridad pública con
un 22%. En estos lugares, los centros están enfocados a la enseñanza hacia mujeres con
hijos, manualidades y escuela para padres de familia.
62
Cobertura de necesidades
Los proyectos financiados no fueron sensibles a las necesidades de la población. Dado que
la mayor parte de los beneficiarios ya cuentan con servicios básicos, éstos afirman que la
inseguridad, la contaminación y la drogadicción, así como la falta de empleo y falta de
servicios para la administración del tiempo libre son los problemas principales.
74.- ¿Piensa asistir al CDC?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 14 9.4 ---
Sí 127 85.2 94.1
No 8 5.4 5.9
Total 149 100.0 100.0
75.- ¿Sabe que tipo de servicios brindará el CDC?
Respuesta Frecuencia Porcentaje Porcentaje Válido
Sin Respuesta 15 10.1 ---
Sí 49 32.9 36.6
No 85 57.0 63.4
Total 149 100.0 100.0
63
Aunque un Centro de Desarrollo Comunitario es un servicio apreciado por la
comunidad, los beneficiarios consideran más importante aún el tener más centros de salud
(33%) y aumentar la vigilancia en su colonia (28%). De entre otro grupo de problemas, los
beneficiarios consideraron mas importante solucionar los problemas de contaminación,
pavimentación de calles y prevención de drogas.
Otro tipo de problemas que no atiende el programa, propios de la pobreza urbana y
que la población considera importantes son: la inseguridad en 56%, la contaminación en
49% y el desempleo en 45%. El 55% de los encuestados mencionó que la prevención de
drogas es un servicio que considera importante y del cual carecen. Cabe señalar que esto
refleja un problema de diseño pues ninguno de estos problemas son atendidos por las
vertientes contempladas por el programa en el 2002.
20.- Diga si los siguientes problemasestán presentes en su colonia
0.4
0.6
27.4
35.2
44.6
49.1
55.8
60.8
68.9
0 10 20 30 40 50 60 70
Porcentaje
Falta de pavimentación
Caminos de terracería
Inseguridad
Contaminación ambiental
Desempleo
Falta de transporte
Inundaciones
Otros
No sé
64
0.9
0.3
1.0
2.2
3.0
3.2
4.6
6.7
8.6
9.2
13.9
15.4
17.2
17.9
21.2
23.1
28.0
32.7
0 5 10 15 20 25 30 35
Porcentaje
Centros de salud
Seguridad
Biblioteca
CDC y/o casa de la cultura
Parques y jardines
Pavimento
Drenaje
Eventos culturales y deportivos
Kinder y guarderias
Agua
Teléfono público
Recolección de basura
Alumbrado público
Pintura de fachadas
Electrificación
Transporte
Topes
Otras
17. De los servicios con los que NO cuenta en su coloniamencione los que son prioritarios
65
9. Avance físico de las obras 8
Objetivo del cuestionario de obras
El cuestionario de obras tiene como fin complementar la información recabada por el
cuestionario de beneficiarios. En general éste cuestionario se aplicó a los responsables de
los proyectos o a quienes tuvieran suficiente información sobre el proyecto. En la mayoría
de los casos, los entrevistados fueron presidentes del comité de vecinos, directores de
escuelas, responsables físicos de las obras, profesores en los CDC o en la vertiente ECF,
líder de la colonia, etc. En los casos donde no existían responsables, el encuestador daba
respuesta a las cuatro preguntas evaluadas de acuerdo a la información disponible.
La primera pregunta que se plantea “¿El costo reportado por Sedesol es mayor al
verificado en obras?”, tiene como objetivo establecer si el costo “real” del proyecto
realizado es semejante al costo reportado por la Secretaría o si se perciben problemas de
sobrevaloración de costos y, por tanto, una posible desviación de recursos.
Se determinó que los proyectos estaban sobrevalorados sólo cuando el costo
reportado por Sedesol estaba muy por arriba su costo real, es decir cuando en opinión de los
entrevistados o de acuerdo a la percepción de los evaluadores era indiscutible que el costo
reportado era mucho mayor al realizado. En los casos donde se dudaba de este hecho la
respuesta se tomó como negativa.
Segunda pregunta, “¿Cuál es el grado de avance físico del proyecto?”, el objetivo es
establecer si los proyectos están terminados y, en caso negativo, saber el grado de avance
en que se encuentran. Este indicador pretende dar cuenta del desempeño del programa a
nivel nacional y por ciudades.
Tercera pregunta, “¿El proyecto soluciona alguno de los principales problemas de la
comunidad?”, tiene como fin establecer, si el proyecto realmente esta beneficiando a la
8 El cuestionario se encuentra en el Anexo correspondiente.
66
comunidad en general y cuánto la esta beneficiando, es decir, si soluciona alguno de los
principales problemas que ésta enfrenta.
La cuarta y última pregunta evaluada, “¿Cuál es la calidad de las obras?”, está muy
ligada a las primeras dos preguntas, pues tiene como fin establecer si las obras cumplen con
algún estándar de calidad en el cual quede de manifiesto que el proyecto realizado tendrá
un efecto satisfactorio en la comunidad.
Resultados del cuestionario de obras
Los resultados que se presentan a continuación evalúan 252 obras a nivel nacional. Debe
señalarse que en algunos casos una sola obra correspondía a múltiples proyectos, por lo que
el número de proyectos excede por mucho este número. Para cada obra se levantó una
encuesta de responsable (s).
Con el fin de sistematizar los resultados del cuestionario se analizarán los resultados
obtenidos examinando cada pregunta por ciudad; el fin es realizar comparaciones entre las
ciudades y respecto al agregado nacional.
1.-¿El costo reportado por SEDESOL es mayor al verificado en obras?
A nivel nacional, se encontró que el 31.5% de los proyectos parecen estar sobrevalorados,
mientras que el 68.5% restante parecen estar valorados en forma apropiada, al menos en la
percepción de los entrevistados.
Por otro lado, en cinco de las doce ciudades apoyadas por el Programa tiene un
porcentaje de proyectos sobrevaluados por debajo del porcentaje nacional: Ciudad Juárez,
Tijuana, Morelia, Zapopan y San Luis Potosí, estas tres últimas muestran los porcentajes
mas bajos de proyectos sobrevaluados con 20%, 2.3% y 0% respectivamente. De las
ciudades restantes que tienen un porcentaje mayor de proyectos sobre valuados, destacan:
Puerto Vallarta, Tlanepantla y Cancún con 100%, 72.7% y 71.4% respectivamente.
67
2.- ¿Cuál es el avance físico del proyecto?
A nivel nacional, el 62.7% de los proyectos están concluidos, el 37.3% de los proyectos
restantes se dividen en dos grupos de tamaño similar: el primero formado por los proyectos
que presentan un avance físico que va desde una situación muy preliminar hasta un 75% de
avance, y un segundo grupo en donde los proyectos tienen un avance físico superior al
75%.
68.5 31.5
100.0
27.3 72.7
28.6 71.4
53.6 46.4
54.5 45.5
61.5 38.5
64.7 35.3
75.0 25.0
75.0 25.0
80.0 20.0
97.7 2.3
100.0
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
SAN LUIS POTOSI
ZAPOPAN
MORELIA
CIUDAD JUAREZ
TIJUANA
TLAQUEPAQUE
AGUASCALIENTES
COATZACOALCOS
TONALÁ
CANCÚN
TLANEPANTLA
PUERTO VALLARTA
NACIONAL
68
Es importante mencionar que en ninguna de las ciudades se encontraron todos los
proyectos terminados. Por un lado, Aguascalientes y Zapopan tienen porcentajes de
proyectos terminados mayores al 90%; mientras que las restantes ocho ciudades cuentan
con porcentajes de terminación muy bajos. De hecho, en cinco de ellas el porcentaje es
apenas de 50% y, en el caso más grave, en San Luis Potosí este porcentaje es inferior al
10%.
62.7 19.5 17.8
20.0 80.0
7.7 76.9 15.4
33.3 55.6 11.1
40.0 50.0 10.0
42.9 57.1
7.7 22.7 27.3
54.5 9.1 36.4
58.8 14.7 26.5
65.7 20.0 14.3
71.9 12.5 15.6
93.0 4.7 2.3
93.3 6.7
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
AGUASCALIENTES
ZAPOPAN
TONALÁ
TLAQUEPAQUE
MORELIA
TLANEPANTLA
COATZACOALCOS
PUERTO VALLARTA
CIUDAD JUAREZ
CANCÚN
TIJUANA
SAN LUIS POTOSI
NACIONAL
100% Más de 75% y hasta 95%
Entre 0 y 75%
69
3.- ¿El proyecto soluciona alguno de los principales problemas de la comunidad?
En esta pregunta se pone un énfasis especial debido a que sintetiza los efectos de los
proyectos realizados en las diversas comunidades. Es importante resaltar que los resultados
obtenidos coinciden en su mayor parte con los observados en la encuesta de beneficiarios.
Este análisis ofrece la ventaja de que los responsables de obras y encuestadores contaron
con mayor información (el costo y la calidad de la obras, además de que a partir de los
cuestionarios aplicados a los beneficiarios, los encuestadores tenían conocimiento de los
servicios inexistentes en la comunidad).
A nivel nacional, sólo el 42% de los proyectos solucionan algunos de los principales
problemas de la comunidad, mientras que más del 50% de los proyectos no parecen
responder a una de las demandas más importantes de la comunidad.
Por otra parte, en las ciudades de Tlalnepantla, Coatzacoalcos y Ciudad Juárez, el
porcentaje de los proyectos que benefician mucho a la comunidad es mayor al 50%;
mientras que en el resto de las ciudades el porcentaje es inferior al 50%. Cabe destacar que
en Morelia sólo el 14.8% de los proyectos benefician mucho a la comunidad, y que en
Tlaquepaque y Tijuana los porcentajes reportados son también muy bajos: 25% y 26%,
respectivamente.
Es importante mencionar que el porcentaje de proyectos que a nivel nacional no
solucionaron alguno de los principales problemas de la comunidad donde se realizaron es
de 6.2%; el porcentaje es mayor en las ciudades de Puerto Vallarta, 28.6%, San Luis Potosí,
20%, Morelia, 14.8%, Aguascalientes, 13.3%, Ciudad Juárez, 10%, y Tlanepantla, 10%. En
contraste sólo en una tercera parte de la ciudades (Coatzacoalcos, Cancún, Tonalá y
Tijuana), los proyectos realizados solucionaron en alguna medida alguno de los principales
problemas de la comunidad.
70
4.- ¿Cómo considera la calidad de las obras?.
En general, sólo el 8.2% de los proyectos son considerados de muy buena calidad y el 6.1%
de mala calidad; del 85.7% de los proyectos restantes, el 46.9% de los encuestados dijo que
eran de buena calidad y el 38.8% regular.
42.3 51.5 6.2
71.4 28.6
14.8 70.4 14.8
25.0 75.0
25.7 68.6 5.7
37.5 62.5
37.5 62.5
40.0 40.0 20.0
41.9 53.5 4.7
46.7 40.0 13.3
50.0 40.0 10.0
52.9 47.1
60.0 30.0 10.0
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
TLANEPANTLA
COATZACOALCOS
CIUDAD JUAREZ
AGUASCALIENTES
ZAPOPAN
SAN LUIS POTOSI
CANCÚN
TONALÁ
TLAQUEPAQUE
TIJUANA
MORELIA
PUERTO VALLARTA
NACIONAL
71
En cinco de las ciudades apoyadas por el Programa se encontró que el porcentaje de
proyectos de muy buena calidad es mayor al nacional, cabe destacar el caso de Cancún
donde el 100% de los proyectos está dentro de esta categoría. Las ciudades en las que se
reportó un mayor porcentaje de proyectos de mala calidad son: Tlanepantla (18.2%),
Tonalá, (17.9%), Tlaquepaque (11.4%) y Tijuana (8.3%).
Debe enfatizarse que el principal mecanismo que se emplea para dar seguimiento al
avance físico de los proyectos fue la visita directa de los promotores del programa a las
obras y la elaboración de un reporte de avance físico que se efectuaba periódicamente. Sin
embargo no existen indicadores de avances en Cd. Juárez y Coatzacoalcos.
72
8.2 85.7 6.1
82.1 17.9
91.7 8.3
100.0
100.0
100.0
5.7 82.9
6.3 93.8
11.1 88.9
14.8 85.2
18.2 63.6 18.2
28.6
100.0
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
CANCÚN
AGUASCALIENTES
TLANEPANTLA
MORELIA
CIUDAD JUAREZ
ZAPOPAN
TLAQUEPAQUE
COATZACOALCOS
PUERTO VALLARTA
SAN LUIS POTOSI
TIJUANA
TONALÁ
NACIONAL
Muy buena Buena y regular Mala
71.4
73
Conclusiones
El programa para la Superación de la Pobreza Urbana presenta un enfoque distinto
al de los programas tradicionales de combate a la pobreza. Esto se debe a que
combina el hecho de que se trata de un programa basado en las demandas de la
sociedad, con un enfoque participativo y con la intermediación, en algunos casos, de
organizaciones de la sociedad civil.
El programa, sin embargo, tiene problemas serios de cobertura y, sobretodo, de
focalización. La forma en la que fue diseñado el programa piloto impide maximizar
el uso eficiente de los recursos ya que las ciudades con mayor evidencia de pobreza
no forman parte del programa. Más aún, ni siquiera entre las ciudades seleccionadas
los recursos se asignan con criterios de eficiencia.
El programa SPU contribuye al Plan Nacional de Desarrollo Social en varios
aspectos. Sin embargo, no es claro que el programa realmente cubra un aspecto
novedoso de la estrategia de combate a la pobreza, ya que sus beneficiarios, los
objetivos, las líneas de acción y su metodología son muy similares a las de otros
programas sociales. En particular, se considera importante revisar el traslape de
objetivos, líneas de acción y metodologías de este programa con las del Fondo de
Coinversión Social.
El diseño del programa puede conducir al incumplimiento cabal de los objetivos
establecidos, ya que se ha encontrado que programas similares tienden a generar
problemas de incentivos entre los participantes.
La variedad de vertientes y la flexibilidad en las características de los proyectos, dan
lugar a una gran heterogeneidad en la instrumentación del programa. Esta
característica se refleja en los resultados muy diversos del programa.
74
Existe un importante problema de incentivos: al involucrar a los Estados y
Municipios, y dado el margen de maniobra existente en la selección de proyectos a
apoyar, es probable que las autoridades locales utilicen los recursos del programa
para atender demandas y necesidades compatibles con sus intereses y no
necesariamente con los del programa. Además, es probable que se genere un efecto
desplazamiento en los recursos destinados por los municipios para actividades de
combate a la pobreza.
La población atendida por el programa no necesariamente corresponde a la
población objetivo. En varias ciudades, las características socioeconómicas de los
beneficiarios no son diferentes de las del resto de la población.
El caso de San Luis Potosí es completamente irregular. Esta ciudad no estaba
incluida en el diseño original del programa y no es una ciudad que pueda
considerarse como prioritaria en la lucha contra la pobreza. Además, los proyectos
aprobados no corresponden al tipo de obras contempladas en las reglas de operación
y sus costos exceden los estipulados en las mismas.
El programa no contó con una difusión amplia y oportuna entre los posibles
beneficiarios lo que se tradujo en una baja participación de las comunidades, en una
selección sesgada de los proyectos a apoyar y en un menor impacto económico y
social del programa.
En algunas ciudades se incumplieron las reglas de operación, ya que no se
establecieron los Comités de Evaluación de Proyectos correspondientes.
La operación del programa fue muy heterogénea. En algunas ciudades, el programa
se convirtió en un programa de pavimentación (por ejemplo, en Tlaquepaque),
mientras que en otros lugares se convirtió en un programa de construcción de
Centros de Desarrollo Comunitario (por ejemplo, en Cd. Juárez). En algunos otros
caso, el programa solo se dedicó a equipar escuelas.
75
El programa parece haber sido operado con un cierto perfil partidista. Las ciudades
seleccionadas fueron mayoritariamente gobernadas por el PAN. Además, la
asignación de recursos entre las ciudades tendió a beneficiar a los municipios
gobernados por el PAN, y en detrimento de los municipios gobernados por otros
partidos.
El impacto del programa fue muy heterogéneo. En algunos casos los beneficiarios
percibieron un gran beneficio como resultado del programa, mientras que en otros
lugares el beneficio fue mucho menor (Aguascalientes, por ejemplo). Estos
resultados parecen estar asociados no sólo al nivel socioeconómico de la ciudad,
sino también a la forma de operación y gestión del programa.
Una buena parte de los encuestados sugirió que hubiera preferido otro tipo de obras
en lugar de las que fueron apoyadas por el programa.
En cuanto a la calidad de las obras: 40% dijeron que la calidad de las obras era
regular o mala. Por otro lado, 40% de los encuestados dijeron que el proyecto les
había beneficiado poco o nada.
Recomendaciones:
Es necesario definir con mayor claridad el objetivo y los instrumentos del programa.
Debe replantearse la organización y gestión del programa. En particular, debe
replantearse la relación entre la Sedesol y las autoridades locales.
Debe establecerse un criterio transparente y eficiente para la selección de las
ciudades participantes en el programa. En particular, se sugiere seleccionar a las
ciudades que muestran un menor desarrollo humano y una mayor incidencia e
intensidad de la pobreza.
Deben establecerse criterios específicos y no discrecionales sobre la asignación de
recursos entre las ciudades participantes.
76
Referencias
Brock, Karen (2000), “An Introduction to Participatory Poverty Assessments”, Institute of
Development Studies, University of Sussex.
Gugerty, M. K. y M. Kremer (2000), “Outside Funding of Community Organizations:
Benefiting or Displacing the Poor?,” mimeo, Harvard University, Department of
Economics.
McGee, Rosemary (2000), Analysis of Participatory Poverty Asessments (PPA) and
Household Survey Findings on Poverty Trends in Uganda, Mission Report, mimeo.
Rao, Vijayendra and Michael Woolcock (2002), “Integrating Qualitative and Quantitative
Approaches in Program Evaluation”, mimeo, World Bank.
Ruggeri Laderchi, Caterina (2001); “Participatory Methods in the Analysis of Poverty: A
Critical Review”, QEH Working Paper, Enero.
Sedesol (2002), “Análisis dela Situación de Pobreza en las Localidades Urbanas y
Principales Ciudades del País”, mimeo, Febrero.
Streeten, Paul (2000), “Reflections on Social and Anti-Social Capital,” Presentado en la
NEUDC Conference 2000, Cornell University, Octubre.
Woolcock, M. y D. Narayan (2000), “Social Capital: Implications for development Theory,
Research, and Policy,” World Bank Research Observer.
World Bank (1999), “The Palestinian NGO Project: A Case Study of NGO´s Role in
Poverty Alleviation,” Presentado en la Semana Annual de Desarrollo Humano,
Washington.
77
Anexo 1 Metodología de la Encuesta de Beneficiarios9
Objetivo General
Analizar la congruencia de los objetivos del programa SPU, las características de la
población objetivo y cumplimiento de reglas de operación. Evaluar la efectividad y
eficiencia del programa de acuerdo a la percepción de los beneficiarios y a la satisfacción
de sus necesidades.
Objetivos particulares:
Indicadores socioeconómicos
En este apartado se pretende conocer las características sociales y económicas de los
beneficiarios del programa en cada ciudad. Tratamos de responder a la pregunta ¿Las
características de la población atendida son las mismas que la de la población objetivo?
Para ello generamos indicadores que permiten evaluar las especificidades de la población
beneficiada, tales como, niveles de estudios, ocupación, ingreso y tasa de ocupación.
De servicios y de organización comunitaria
En este apartado el primer objetivo es responder si el programa esta dirigido a la población
más pobre dentro de las ciudades seleccionadas. Para ello evaluamos las siguientes
proposiciones:
1) Carencia de servicios básicos e infraestructura de las comunidades beneficiarias del
programa.
9 El Cuestionario se encuentra en el Anexo correspondiente.
78
2) Niveles de satisfacción de los servicios básicos existentes
3) Problemática social que enfrentan los hogares beneficiarios tal como delincuencia,
drogadicción, contaminación ambiental etc.
4) Determinar el tipo de propiedad y generar indicadores de hacinamiento de los
hogares beneficiados
El segundo objetivo nos ayudará a responder las siguientes preguntas ¿El programa
fomenta la organización comunitaria y por ende propicia la creación de un tejido social en
las comunidades atendidas?.
Del proyecto y de la satisfacción de necesidades
A través de este apartado se intenta responder a las preguntas: ¿El programa satisface
realmente las necesidades de la comunidad?, ¿Fomenta la organización o es clientelista?,
¿Cuál es la participación de los distintos niveles de gobierno?. Para ello nos es útil
establecer el nivel y el tipo de participación de los beneficiaros en el proyecto, induciendo
a los cuestionados que respondan: ¿Quién propone el proyecto?, ¿Cómo se involucran los
beneficiarios en el proyecto?, ¿Qué propicia su participación?, ¿Qué efectos trae consigo
esto?, ¿A cuantos beneficia el proyecto? ¿Quiénes son los beneficiarios directos?, ¿Cubre
las necesidades?, ¿Cuáles son los beneficios directos e individuales? ¿En qué aspectos
influye?.
De las Vertientes
Dado que el programa SPU se divide en tres vertientes: Dignificación de Barrio,
Educación, Capacitación y Formación y Centros de Desarrollo Comunitario; está última se
divide en dos, una que corresponde a CDC remodelados y otra a CDC nuevos; seguimos
este orden en la parte final del cuestionario.
79
El propósito de separar cada proyecto por vertiente nos sirve para responder a la
siguientes preguntas: ¿Se apoya el tipo de proyectos estipulados en las reglas de
operación?, ¿En qué aspectos contribuye específicamente este programa a la consecución
de sus objetivos?, ¿Cuál es el beneficio directo de los participantes?, ¿Es el proyecto mas
necesario? ¿Cuál es su grado de satisfacción?
En particular en la vertiente Dignificación de Barrio evaluamos las externalidades
negativas que pudieran generar las obras. En la vertiente de capacitación medimos el
impacto en el empleo, en las capacidades y en la remuneración salarial, así como la
autoestima de los participantes. En los Centros de Desarrollo Comunitario hacemos énfasis
en su pertinencia, en cuanto a su aprovechamiento y sus beneficios.
80
Anexo 2 Levantamiento de la Encuesta:
La encuesta se levanto en las 12 ciudades donde opera el programa (Aguascalientes,
Cancún, Cd. Juárez, Coatzacoalcos, Morelia, Puerto Vallarta, San Luis Potosí, Tijuana,
Tlalnepantla, Tlaquepaque, Tonalá, Zapopan), del 27 de enero al 25 de febrero, se
resolvieron 697 cuestionarios de beneficiarios concentrando el mayor numero de
encuestados en la región conurbada de Guadalajara quien engloba el grueso de proyectos a
nivel nacional. Se visitaron 181 colonias cubriendo el 53% del total de proyectos.10
Metodología del levantamiento:
Los operadores del programa nos proporcionaron un concentrado de la totalidad de los
proyectos desagregados por ciudad y por vertiente, en la cual se especificaba el costo total
de las obras dividido de acuerdo a las aportaciones de las distintos niveles de gobierno y de
los participantes. Adicionalmente éste incluía la localidad donde se realizaban los proyectos
pero no la ubicación exacta (colonia, calle, manzana y lote). Se contaba con el estimado de
beneficiarios pero no con los nombres y direcciones.
Dada la escasez de información, ésta se solicitó reiteradamente a las oficinas
centrales y a los departamentos locales en las ciudades sin recibir respuesta. Es importante
señalar que el periodo de levantamiento de la encuesta fue tardío, debido a que la mayor
parte de las obras se encontraban sin terminar, incluso en el mes de febrero.
El diseño formal de la muestra resultó imposible en estas condiciones; por lo que la
metodología llevada a cabo fue la siguiente:
1. Ubicación geográfica de las colonias beneficiadas 10 La vertiente de Educación Formación y Capacitación (EFC) reunió la menor parte de la encuestas debido a
que las oficinas del programa en la ciudades y a nivel central, no proporcionaron los padrones de
beneficiarios de los capacitaciones impartidas y el lugar de impartición de los cursos.
.
81
2. Selección de proyectos ubicados en las zonas de más alta marginación
3. Selección de proyectos en colonias que concentraban la mayor cantidad de obras
4. Selección de proyectos y colonias que no estaban contempladas en los casos
anteriores
5. Determinación del área de influencia del proyecto
Ubicados los proyectos en las colonias seleccionadas, las entrevistas se realizaron a
beneficiarios que tenían conocimiento de ellos y/o a aquellos que pertenecían al área de
influencia. Se entrevistaban a personas mayores de 16 años y que tuvieran disposición para
contestar el cuestionario. Al término de cada encuesta había un proceso de validación, el
cual consistía en verificar el sentido de las respuestas.
Por lo general se levantaban cuatro encuestas por obra (cabe señalar que una sola obra
podría concentrar hasta nueve proyectos). Simultáneamente se llevaron a cabo entrevistas a
los responsables de las obras.11
Finalmente, a cada encuesta se le asignó un número de folio con el fin de evitar
duplicidades o confusiones. El folio consta de 6 dígitos, los dos primeros corresponden a la
ciudad visitada y los cuatro siguientes al consecutivo nacional.
Cuestionario aplicado al responsable del programa en las ciudades
Con el objeto de obtener información fehaciente que permitiera llevar a cabo la evaluación
del programa de forma integral se realizo una visita a los responsables del programa en
cada ciudad.
11 Presidentes de comités de vecinos, responsable de la construcción física del proyecto, directores de escuelas, profesores en los CDC y representantes de vecinos.
82
La visita tenía dos objetivos: obtener toda la información documental disponible
acerca del programa y aplicar un cuestionario al responsable del programa que arrojara
información acerca del cumplimiento de las reglas de operación del programa, y de la
ejecución de facto del mismo.
11) Metodología del cuestionario a operadores del programa en las ciudades.
El diseño del cuestionario está enfocado a tópicos relacionados con los criterios de
operación y ejecución del programa Superación de la Pobreza Urbana a nivel local.
Las características del cuestionario permiten obtener información comparable entre las
diferentes ciudades. El cuestionario esta conformado básicamente por 2 conjuntos de
preguntas: uno se refiere al cumplimiento de las reglas de operación del programa, y otro a
la ejecución del programa.
Respecto al cumplimiento de las reglas de operación se pretende saber lo siguiente:
La metodología y los criterios empleados para seleccionar a los beneficiarios del programa;
los criterios empleados para llevar a cabo la selección de los proyectos presentados por la
comunidad; conocer si hubo con comité que dictaminara los proyectos presentados por la
comunidad así como las características del mismo; Autodiagnóstico Comunitario y Plan de
Desarrollo Comunitario, la intención de llevar a cabo preguntas relacionadas con estos
documentos es conocer si los operadores saben el objetivo de estos así como saber si fueron
llevados a cabo y si influyeron de alguna forma en la decisión de que proyectos apoyar;
Finalmente se quiere analizar la congruencia de los objetivos del programa SPU, en lo que
se refiere a la población objetivo y cumplimiento de reglas de operación.
En cuanto a la ejecución de facto del programa se pretende evaluar la efectividad del
programa de acuerdo con la forma como se ha llevado a acabo la operación y dirección del
mismo. Para tal efecto se quiere conocer si hay homogeneidad en la operación y dirección
del programa a nivel nacional.
83
Para determinar el grado de homogeneidad en la operación y dirección del programa
se efectuaron preguntas relacionadas con los siguientes tópicos: Mecanismos de difusión
del programa en la región atendida; coordinación entre los diferentes programas sociales
que apoya Sedesol para brindar un mejor servicio, así como si hay algún tipo de traslape en
el ejercicio de recursos por parte de Sedesol; mecanismos que se emplearon para ejercer los
recursos del programa; determinar, a nivel local, ¿Qué tipo de actividades son las que se
realiza en cada vertiente? Y de acuerdo a las actividades que se realizan en cada vertiente
¿cuál considera el operador del programa que es la más importante?; la estructura de la
información con que cuentan los operadores del programa en cada ciudad, así como saber
el grado de disponibilidad de la misma; ¿Cuáles son las acciones o mecanismos que se
emplean para dar seguimiento a los proyectos?; los beneficios que reciben los participantes
del programa; finalmente, conocer los recursos con los que cuenta el operador del programa
para llevar acabo sus funciones.
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Anexo 3
Resumen de las entrevistas con los responsables del Programa Superación de la
Pobreza Urbana (SPU)
1) Dr. Martín de la Rosa
Director Adjunto del Programa de Combate a la Pobreza
Introducción y metodología
Para el Dr. de la Rosa el programa de Superación de la Pobreza Urbana es un factor
innovador circunscrito de manera implícita en el Plan Nacional de Desarrollo.
En la practica como visión general del Desarrollo Social se buscaba encontrar un factor de
congruencia y coherencia.
La metodología aplicada en cada una de las líneas de acción tiene como base principal las
Reglas de Operación publicadas el 15 de marzo de 2002.
En la operación practica el programa ha tenido algunos errores de ejecución, debido a la
confrontación en cuanto a la visualización del programa por los distintos ejecutores de
éste. Con ello, el principal objetivo del programa es la corresponsabilidad, es decir, la
organización entre gobierno y sociedad; con el fin de propiciar una “reestructuración de la
sociedad”, creación de mecanismos “democráticos”, además de la generación de una estima
colectiva.
Definición de pobreza.
Para el Dr. de la Rosa es fácil definir quiénes son los pobres urbanos. Han contemplado 19
indicadores en el autodiagnóstico comunitario: Esto contempla tenencia de la tierra, agua
potable, drenaje, energía eléctrica y alumbrado, educación, recolección de basura, vivienda,
85
transporte publico, pavimentación, salud, seguridad publica, deporte, cultura y recreación,
oficinas publicas, teléfono, áreas verdes, centros comerciales, gas estacionario, T.V./ Cable
(la metodología de puntuación se encuentra en el Autodiagnóstico y Plan de Desarrollo
Comunitario), con ello, el concepto de pobreza contempla la medición de la calidad de
vida; y la solución a ello es el trabajo comunitario de la zona en pobreza en conjunto con el
ayuntamiento.
Convocatoria.
Convoca el ayuntamiento a las organizaciones de la sociedad civil y a las organizaciones
vecinales.
Como se decide a quien apoyar y como hacerlo.
Selección de ciudades.
Representación geográfica, tamaño de la ciudad (desde una zona metropolitana a una
ciudad pequeña), perfil socioeconómico (en términos de la PEA), diversidad política.
Además se contempló no incluir ciudades de “alto riesgo”, es decir, donde existieran
conflictos políticos entre los diferentes niveles de gobierno. El caso de Ciudad Juárez fue
una excepción, dada la problemática que se presenta en cuanto a homicidios de mujeres.
La elección de las vertientes que contempla el programa básicamente fue por exclusión es
decir, se dejaron de lado las vertientes atendidas por el ramo 33, por que se trabajó con la
idea de “llenar huecos existentes”
Se apoyan a las comunidades vecinales mas organizadas, las más participativas. Entre mas
participación de las comunidades es señal de mas organización.
86
Traslapes con otros programas.
El programa no busca la resolución de la pobreza, es mas bien un paliativo, en el cual, las
comunidades plantean sus demandas y éstas son canalizadas a las instancias
correspondientes, siempre que no correspondan con las líneas de acción que contempla el
programa.
Para el Dr. de la Rosa la diferencia fundamental del programa de SPU reside en el hecho
de una focalización de los pobres urbanos, el trabajo de organización comunitaria (OSC,
comités vecinales), propiciar un cambio en la relación gobierno – sociedad, el ayuntamiento
se relaciona con las comunidades vecinales y con las OSC, se elimina la costumbre de los
programas asistencialitas.
2) Lic. Teresa Nader
Directora de Área del Programa para la Superación de la Pobreza Urbana
Funciones:
Supervisión y seguimiento del cumpliendo de las reglas de operación
Es el contacto y en coordinación con los equipos locales (bases administrativas)
Conformación del Organigrama (carpeta) existe un delegado en cada ciudad, éste propone
una terna para al coordinación del programa y promotores operativos (la función de los
promotores operativos es de ser filtros para la elaboración de los autodiagnósticos
comunitarios, generadores de espacios)
Poseen una plantilla de 100 personas, de las cuales 25 pertenecen a la plantilla central.
El 7% del presupuesto corresponde a la parte operativa. (reglas de operación)
87
¿Cómo decidir entre las vertientes?
Capacitación a los coordinadores del programa a través de un taller.
Lineamientos
Reglas de operación, accesoria de la formación del comité técnico (tres niveles de gobierno,
la sociedad civil, académicos)
Obstáculos para el cumplimiento total de las reglas de operación.
• Tiempo, operativamente el programa comienza en el mes de mayo
• La difícil articulación Federación – Estado –Municipio
• No hubo en el 100% de los casos la aportación del estado (Morelia, Chihuahua)
• No se tiene por completo una Geografía de la pobreza (a nivel manzana)
88
Lugar Municipio Grado de Índice de Índice de Índice de Índicedesarrollo desarrollo sobrevivencia nivel de de PIBhumano humano (IDH) infantil escolaridad per cápita
Estados Unidos Mexicanos Medio alto 0.789 0.836 0.812 0.721
1 Benito Juárez Alto 0.930 0.892 0.918 0.9812 San Pedro Garza García Alto 0.909 0.886 0.873 0.9673 Miguel Hidalgo Alto 0.904 0.881 0.891 0.9394 Coyoacán Alto 0.901 0.883 0.899 0.9215 Cuauhtémoc Alto 0.888 0.888 0.891 0.8846 Tlalpan Alto 0.882 0.880 0.881 0.8847 Alvaro Obregón Alto 0.881 0.879 0.869 0.8958 Cuajimalpa de Morelos Alto 0.874 0.860 0.864 0.9009 Azcapotzalco Alto 0.873 0.876 0.893 0.849
10 Magdalena Contreras, La Alto 0.870 0.871 0.869 0.87011 Venustiano Carranza Alto 0.866 0.873 0.889 0.83712 San Nicolás de los Garza Alto 0.866 0.883 0.884 0.83013 Iztacalco Alto 0.866 0.873 0.887 0.83714 Chihuahua Alto 0.863 0.882 0.886 0.82215 Xochimilco Alto 0.862 0.878 0.875 0.83416 Gustavo A. Madero Alto 0.860 0.871 0.879 0.83117 Boca del Río Alto 0.860 0.886 0.865 0.83018 Carmen Alto 0.858 0.853 0.822 0.89919 Monterrey Alto 0.853 0.874 0.853 0.83420 Querétaro Alto 0.853 0.877 0.853 0.83021 Guadalupe Alto 0.853 0.874 0.858 0.82822 Benito Juárez Alto 0.849 0.876 0.828 0.84323 Toluca Alto 0.849 0.875 0.845 0.82524 Campeche Alto 0.848 0.863 0.849 0.83325 Metepec Alto 0.848 0.892 0.886 0.76626 Torreón Alto 0.847 0.875 0.866 0.80027 Iztapalapa Alto 0.846 0.871 0.866 0.80228 Cuernavaca Alto 0.844 0.891 0.864 0.77729 Saltillo Alto 0.844 0.858 0.858 0.81630 Tláhuac Alto 0.844 0.865 0.873 0.79331 Monclova Alto 0.843 0.869 0.877 0.78332 Puebla Alto 0.843 0.882 0.861 0.78633 Mexicali Alto 0.842 0.867 0.862 0.79734 Pachuca de Soto Alto 0.842 0.893 0.876 0.75635 Juárez Alto 0.841 0.868 0.844 0.81236 Ciudad Madero Alto 0.841 0.867 0.890 0.76537 Zapopan Alto 0.839 0.875 0.865 0.77938 Aguascalientes Alto 0.839 0.868 0.859 0.78939 Hermosillo Alto 0.839 0.865 0.875 0.77540 San Luis Potosí Alto 0.838 0.879 0.866 0.76941 Colima Alto 0.837 0.876 0.866 0.76842 Nogales Alto 0.835 0.877 0.846 0.78343 Piedras Negras Alto 0.835 0.866 0.851 0.78744 Cajeme Alto 0.834 0.857 0.872 0.77545 Oaxaca de Juárez Alto 0.834 0.884 0.872 0.74646 Guadalajara Alto 0.834 0.889 0.865 0.74847 Mérida Alto 0.833 0.868 0.870 0.76148 Apodaca Alto 0.831 0.871 0.863 0.75949 Huixquilucan Alto 0.830 0.874 0.847 0.77050 Coacalco de Berriozábal Alto 0.830 0.895 0.904 0.69051 Durango Alto 0.828 0.864 0.867 0.75452 Cuautitlán Izcalli Alto 0.828 0.892 0.887 0.70553 Tampico Alto 0.828 0.863 0.871 0.75054 Veracruz Alto 0.827 0.883 0.863 0.73455 Centro Alto 0.826 0.882 0.853 0.74356 San Luis Río Colorado Alto 0.826 0.867 0.839 0.77157 Tijuana Alto 0.825 0.864 0.845 0.765
A.1 Indicadores M unicipales de Desarrollo H um ano
89
Lugar Municipio Grado de Índice de Índice de Índice de Índicedesarrollo desarrollo sobrevivencia nivel de de PIBhumano humano (IDH) infantil escolaridad per cápita
58 Xalapa Alto 0.825 0.873 0.867 0.73459 Santa Catarina Alto 0.824 0.867 0.841 0.76460 Puerto Vallarta Alto 0.824 0.865 0.845 0.76361 Orizaba Alto 0.823 0.885 0.875 0.71162 Atizapán de Zaragoza Alto 0.822 0.877 0.865 0.72363 Zacatecas Alto 0.821 0.873 0.878 0.71264 Matamoros Alto 0.821 0.865 0.838 0.75965 Naucalpan de Juárez Alto 0.820 0.875 0.849 0.73666 Poza Rica de Hidalgo Alto 0.819 0.878 0.867 0.71267 Tuxtla Gutiérrez Alto 0.819 0.883 0.839 0.73468 Morelia Alto 0.818 0.872 0.856 0.72769 Tlalnepantla de Baz Alto 0.818 0.886 0.864 0.70570 Victoria Alto 0.818 0.852 0.877 0.72371 Paz, La Alto 0.817 0.862 0.871 0.71972 General Escobedo Alto 0.817 0.862 0.846 0.74273 Tepic Alto 0.817 0.878 0.868 0.70474 Coatzacoalcos Alto 0.816 0.874 0.851 0.72275 Gómez Palacio Alto 0.816 0.851 0.848 0.74776 Mazatlán Alto 0.815 0.871 0.865 0.71077 Nuevo Laredo Alto 0.815 0.858 0.837 0.75178 Reynosa Alto 0.815 0.859 0.832 0.75479 Soledad de Graciano Sánchez Alto 0.814 0.864 0.846 0.73180 Tlaquepaque Alto 0.812 0.866 0.830 0.74281 Nezahualcóyotl Alto 0.811 0.886 0.861 0.68882 Jiutepec Alto 0.811 0.872 0.845 0.71683 Acuña Alto 0.810 0.844 0.813 0.77484 Acapulco de Juárez Alto 0.806 0.867 0.816 0.73785 Tehuacán Alto 0.806 0.855 0.791 0.77186 Culiacán Alto 0.803 0.859 0.841 0.70887 Tultitlán Alto 0.802 0.885 0.872 0.64888 Othón P. Blanco Alto 0.801 0.843 0.826 0.7358990 Texcoco Medio alto 0.800 0.859 0.866 0.67591 Paz, La Medio alto 0.799 0.869 0.843 0.68492 Ahome Medio alto 0.798 0.856 0.855 0.68493 Córdoba Medio alto 0.798 0.869 0.837 0.68794 León Medio alto 0.798 0.868 0.814 0.71195 Celaya Medio alto 0.796 0.865 0.824 0.69996 Ecatepec de Morelos Medio alto 0.792 0.875 0.860 0.64097 Cuautla Medio alto 0.791 0.861 0.825 0.68998 Chilpancingo de los Bravo Medio alto 0.789 0.871 0.829 0.66699 Tonalá Medio alto 0.788 0.850 0.828 0.687100 Ixtapaluca Medio alto 0.787 0.867 0.855 0.639101 Ciudad Valles Medio alto 0.786 0.844 0.828 0.685102 Minatitlán Medio alto 0.784 0.863 0.835 0.654103 Iguala de la Independencia Medio alto 0.779 0.861 0.820 0.658104 Ensenada Medio alto 0.778 0.828 0.839 0.665105 Valle de Chalco Solidaridad Medio alto 0.777 0.860 0.821 0.649106 Nicolás Romero Medio alto 0.777 0.868 0.832 0.631107 Zamora Medio alto 0.773 0.861 0.783 0.675108 Chimalhuacán Medio alto 0.773 0.856 0.828 0.634109 Uruapan Medio alto 0.771 0.842 0.802 0.670110 Irapuato Medio alto 0.769 0.843 0.805 0.660111 Salamanca Medio alto 0.766 0.841 0.796 0.661112 Tapachula Medio alto 0.765 0.840 0.789 0.668113 Chalco Medio alto 0.761 0.847 0.836 0.599114 San Cristóbal de las Casas Medio alto 0.752 0.848 0.752 0.655
Fuente: CONAPO e INEGI
A.1 Indicadores M unicipales de Desarrollo Hum ano
90
Nombre de la CiudadManzanas con 50% o más
de pobresHogares en manzanas con
50% o más de pobresZM PUEBLA 3064 39075ZM CIUDAD DE MÉXICO 2077 19953ACAPULCO DE JUÁREZ 1366 11531ZM GUADALAJARA 891 5327ZM MERIDA 859 7839ZM TOLUCA 792 14303ZM OAXACA 763 5287ZM CUERNAVACA 671 5093TUXTLA GUTIERREZ 642 7109ZM TAMPICO 626 4716ZM LEÓN 545 4283MORELIA 530 2675SAN CRISTOBAL DE LAS CASAS 525 6710ZM XALAPA 524 5008ZM ORIZABA 512 5927VICTORIA DE DURANGO (DURANGO) 501 3189ZM COATZACOALCOS 499 5471ZM QUERETARO 492 4485TAPACHULA DE CORDOBA Y ORDOÑES 482 4508URUAPAN 470 3673ZM TORREON 433 1673TIZIMIN 396 4396TEHUACAN 387 4022ZM SAN LUIS POTOSI 380 2509COMITAN DE DOMINGUEZ 377 3219CIUDAD VALLES 357 1932ZM TLAXCALA 355 4073CHILPANCINGO DE LOS BRAVO 354 2886SAN ANDRES TUXTLA 328 3056IGUALA DE LA DEPENDENCIA 317 2111TANTOYUCA 317 1592ZM CUAUTLA 304 1764APATZINGAN DE LA CONSTITUCIÓN 292 2635ZM POZA RICA 292 2600SANTO DOMINGO TEHUANTEPEC 287 1799ZM GUAYMAS 286 1530SALTO, EL 285 1418PETO 284 2203ZM MONTERREY 283 2495JUCHITAN DE ZARAGOZA 277 3173CIUDAD VICTORIA 268 1635OXKUTZCAB 267 2583PAPANTLA DE OLARTE 258 2241TLAPA DE COMONFORT 258 2149TEKAX DE ALVARO OBREGÓN 244 2414ROSAS, LAS 235 2514SAN LUIS RIO COLORADO 234 668ZM ZAMORA 233 2200ZM PACHUCA 224 1472HUNUCMA 218 2578SAN FERNANDO 216 732ZM VERACRUZ 212 2483NUEVA ITALIA DE RUIZ 212 1307SAN JUAN BAUTISTA TUXTEPEC 211 2258ATOYAC DE ALVAREZ 203 1260ZM ZACATECAS 203 690CINTALAPA DE FIGUEROA 201 1855SANTIAGO PINOTEPA NACIONAL 201 1551ZM SALTILLO 195 929
6.608.545.4111.478.159.326.66
7.813.8611.1010.39
6.3710.969.129.35
5.0512.789.5611.58
7.5911.077.537.86
5.989.1318.066.93
Hogares por manzana con 50% o más de pobres
12.759.618.44
5.025.809.028.906.275.354.987.768.8211.456.109.678.698.339.8910.702.859.446.5711.833.3911.716.1710.706.213.409.237.724.76
DISTRIBUCIÓN DE LAS MANZANAS Y HOGARES SEGÚN PORCENTAJE DE HOGARES EN POBREZA EXTREMA POR CIUDAD
91
s en manzanas con 50% o más dees por manzana con 50% o más de OCOSINGO 193 1052
DISTRIBUCIÓN DE LAS MANZANAS Y HOGARES SEGÚN PORCENTAJE DE HOGARES EN POBREZA EXTREMA POR CIUDAD
Nombre de la Ciudad nzanas con 50% o más de po
LOMA BONITA 192 1632ESCARCEGA 192 1435REYNOSA 190 1143MARTINEZ DE LA TORRE 189 2171ZM CORDOBA 185 1937NUEVO LAREDO 182 746ZUMPANGO DEL RIO 175 1474CHOAPAS, LAS 174 1550ZM AGUASCALIENTES 170 732ACAJETE 168 1924HUIXTLA 166 1114PETATLAN 166 906OCOZOCOAUTLA DE ESPINOSA 165 2196TLAPACOYAN 164 2361BERRIOZABAL 163 1368CIUDAD HIDALGO 162 1590HEROICA MATAMOROS 162 1322PATZCUARO 162 1043ZM CHIHUAHUA 161 474HUAUCHINANGO 157 1909PUERTO VALLARTA 157 519HERMOSILLO 156 1223CAMPECHE 154 1397TECOMAN 153 1387FELIPE CARRILLO PUERTO 153 1009DOLORES HIDALGO CUNA DE LA INDEPEN. 153 980CULIACAN ROSALES 153 930FRESNILLO 153 487SAN LUIS DE LA PAZ 151 1546TELOLOAPAN 148 874SALINA CRUZ 146 724OMETEPEC 145 1048PUERTO ESCONDIDO 136 718REYES DE JUÁREZ, LOS 135 1941VALLADOLID 135 1625HUEJUTLA DE REYES 135 1097TECAMACHALCO 135 934
JUÁREZ 121 349
RIO VERDE 134 1052EBANO
ZM TIJUANA 69 271CANCUN 19 51
Fuente: Sedesol (2002)
134 779TONALA 133 692TICUL 132 2718MIAHUATLAN DE PORFIRIO DIAZ 131 1389AGUA PRIETA 131 388ALAMO 130 1290NOVOJOA 130 689HEROICA CIUDAD DE HUAJUAPAN DE LEÓN 129 600TUXPAM DE RODRIGUEZ CANO 128 902CHAMPOTON 126 1119CHILAPA DE ALVAREZ 126 999MAZATLAN 124 537HEROICA ZITACUARO 123 1525MOTUL DE CARRILLO PUERTO 123 1287PEROTE 123 1196CHIAPA DE CORZO 122 1543MOTOZINTLA DE MENDOZA 122 1073
5.458.507.476.0211.4910.474.108.428.914.3111.456.715.4613.3114.408.399.818.166.442.9412.163.317.849.079.076.596.416.083.1810.245.914.967.235.2814.3812.048.136.927.855.815.2020.5910.602.969.925.304.65
12.65
7.058.887.934.33
8.802.883.932.68
12.4010.469.72