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Derechos humanos, investigación criminal y género. Estudios de apoyo 1

DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACIÓNCRIMINAL Y GÉNERO

Estudios de apoyo

2 Hacia una Política de Seguridad Ciudadana


DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACIÓNCRIMINAL Y GÉNERO

Estudios de apoyo

Hacia una Política de Seguridad Ciudadana-POLSEC-


© Hacia una Política de Seguridad Ciudadana(POLSEC), 2004

11 avenida 15-15, zona 10Guatemala, 01010, Guatemala, C.A.Teléfonos: (502) 366-2612 y 366-2597Fax: (502) [email protected]

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DIRECTOR DE PROYECTOCarlos Ramiro Martínez Alvarado

COORDINADOR DE INVESTIGACIÓNHéctor Rosada-Granados

ASISTENTE DE COORDINACIÓNIván Estuardo García Santiago

SECRETARIALucrecia de Gento

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CONSEJO CONSULTIVO

® Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), 2004

Europlaza, 5a avenida 5-55 zona 14,torre IV nivel 10Teléfono: (502) 384-3100, ext. 1145www.pnudguatemala.org

Tz’i’

Con el auspicio de:


ÍNDICE

I. DERECHOS HUMANOS EN LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDADPÚBLICA: POLICÍA NACIONAL CIVIL 7

INTRODUCCIÓN 9

DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD 111. La policía como parte de la cadena penal 112. La magnitud de la noción de derechos humanos de la policía: seguridad pública versus seguridad personal 183. Despliegue de los derechos humanos: principios versus realidad 20

REALIDAD VERSUS DERECHOS HUMANOS 631. Elementos estructurales y contextuales que limitan los derechos humanos de la PNC 63

CONCLUSIONES 83BIBLIOGRAFÍA 85ANEXOS 89

II. LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL 107

FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL 1091. Definición 1092. Extensión del término 1123. Antecedentes históricos 1134. Esquema funcional del modelo de investigación criminal 114


ANÁLISIS POLÍTICO-CRIMINAL DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINALEN GUATEMALA 1171. Importancia 1172. Definiciones 1183. Situación actual de la política criminal en Guatemala en cuanto a la investiga-

ción criminal 120

BIBLIOGRAFÍA 139

III. SEGURIDAD CIUDADANA Y GÉNERO 141

MARCO TEÓRICO 1431. Género y políticas públicas 1432. Género y seguridad ciudadana 1463. Demandas del movimiento de mujeres 150

CONSIDERACIONES SOBRE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y LA PER-TINENCIA DEL ENFOQUE DE GÉNERO 153

SINOPSIS DE CADA UNO DE LOS DOCUMENTOS CON RELACIÓN ALOS GRUPOS DE TRABAJO DE POLSEC 1571. Institucionalidad de la seguridad ciudadana 1572. Creación de la Academia de Formación Policial del Sector Seguridad 1583. Propuesta de reestructuración del Ministerio Público para hacer su funciona-

miento acorde a la legislación actual, al procedimiento acusatorio oral 1594. Propuesta para operativizar los convenios entre el Ministerio Públicoy la PNC 1595. Propuesta de suscripción de convenio interinstitucional de unificación e inte-

gración de los laboratorios de investigación y servicio médico forense entre elMinisterio de Gobernación, el Ministerio Público y el Organismo Judicial 160

6. Pronunciamiento sobre el proyecto de Ley de Investigación Criminal 1607. Recomendaciones específicas para el fortalecimiento de la institucionalidad de

la seguridad ciudadana en Guatemala 1618. Propuesta de conformación e integración de un Consejo Asesor de Seguridad 161

DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA QUEINCLUYA LAS NECESIDADES ESPECÍFICAS DE LAS MUJERES 1631. Institucionalidad necesaria 1632. Políticas para y con las mujeres (cómo se diseñan) 1643. Oficinas especializadas (evaluación de existencia, funciones, cobertura,

evaluaciones de impacto) 1654. Políticas de personal 166

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ACERCA DE LAS PROPUES-TAS DE POLSEC 169Conclusiones 169Recomendaciones 170

BIBLIOGRAFÍA 173


I

DERECHOS HUMANOSEN LAS INSTITUCIONES

DE SEGURIDAD PÚBLICA:POLICÍA NACIONAL CIVIL


En el desempeño de sus funciones, los sistemas de justicia tienen la obligación detomar los derechos humanos como hilo conductor, en cualquiera de las fases delprocedimiento penal: la prevención, la persecución y captura, la consignación, eljuzgamiento, la absolución o condena, la reclusión, rehabilitación y la reinserción en lasociedad. Cada fase tiene sus reglas, normas nacionales e internacionales que handado lugar a estudios académicos y a una jurisprudencia cada vez más importante.

Sin embargo, a la fecha muy poco se ha analizado sobre la cuestión de los derechoshumanos de los actores judiciales que intervienen en una fase u otra del procedimientopenal. Tanto en el Ministerio Público, como en el Organismo Judicial, el sistemapenitenciario o en la Policía Nacional Civil (PNC) aparecen situaciones que afectan losderechos humanos de los actores de las instituciones y, por lo tanto, el buen desarrollode sus actividades y, más globalmente, la seguridad pública.

En Guatemala, la cuestión es particularmente aguda en la Policía Nacional Civil.La PNC guatemalteca nace del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcióndel Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC) suscrito el 19 de septiembre de1996, en el cual se estipula: “La protección de la vida y de la seguridad de los ciudadanos,el mantenimiento del orden público, la prevención e investigación del delito y unapronta y transparente administración de justicia no pueden garantizarse sin la debidaestructuración de las fuerzas de seguridad pública. El diseño de un nuevo modelo y suimplementación son una parte fundamental del fortalecimiento del poder civil. Enconsecuencia, es necesario e impostergable la reestructuración de las fuerzas policíacasexistentes en el país en una sola Policía Nacional Civil que tendrá a su cargo el orden

INTRODUCCIÓN


público y la seguridad interna. Esta nueva policía deberá ser profesional y estar bajo laresponsabilidad del Ministerio de Gobernación (...).”1

Desde entonces, la PNC y los derechos humanos parecen conformar un binomioincompatible. Por una parte, han sido constantes las denuncias de las violaciones a losderechos humanos cometidas por la policía; por la otra, el análisis de las normas yrealidades de la institución cuestionan el grado de respeto de los derechos humanos dela misma policía.

El primer punto ha dado lugar a investigaciones e informes (informes anuales dederechos humanos de MINUGUA, investigaciones puntuales tales como La PNC y losDerechos Humanos en Guatemala, publicaciones del Instituto de Estudios Comparadosen Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG), etc.). Sin embargo, la “otra cara” de latemática queda poco estudiada.

Tomando en cuenta a la PNC como un elemento clave del sistema de justicia en suglobalidad, el objetivo de la presente investigación es analizar qué impacto tiene lasituación de los derechos humanos de los miembros de la PNC sobre el desarrollo,funcionamiento y fortalecimiento de la institución. En otras palabras, se cuestiona el efectoy las consecuencias de las violaciones a los derechos humanos de los policías sobre el funcionamiento delsistema de justicia guatemalteco, y por lo tanto, sobre la seguridad pública.

Cuando, día a día, eventos graves y a veces trágicos interpelan a la opinión públicasobre el rol de la policía en la nación, las condiciones de su funcionamiento, susrelaciones con la población, los riesgos a los cuales los policías están sometidos, unose dice que sería tiempo de pensar en orientaciones nuevas relacionadas con las misiones,la organización y los medios de la policía, la formación, las condiciones de trabajo ylas garantías de esos funcionarios.

Con el fin de identificar algunos de los cambios que se podrían sugerir al respecto,es necesario poner en paralelo los derechos humanos con las realidades de la PNC,para ver hasta dónde los principios planteados en las normas nacionales e internacionalesse aplican (parte I). En segundo lugar, cabe destacar algunas de las características de lainstitución que constituyen un real freno para la implementación real de los derechoshumanos de sus elementos (parte II). Sólo tomando en cuenta el conjunto de esoselementos se pueden destacar ciertos lineamientos de cambios que parecen impre-scindibles si se quiere mejorar la situación de los policías, y consecuentemente sucapacidad para cumplir con sus funciones.

1 Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una SociedadDemocrática (AFPC), § 21.


1. LA POLICÍA COMO PARTE DE LA CADENA PENAL

Cada una de las instituciones del sector justicia conforma, en su interrelación con lasdemás, la “cadena penal”. De cada una depende el buen desarrollo de las funcionesdel sistema de justicia penal y “la debilidad o ineficiencia de una de ellas repercutirá demanera inevitable en el resultado final que la población espera: la reivindicación de susintereses y/o compensación de los daños producidos mediante la afectación de sus derechos fundamentaleso a los de su familia.”2 Cada fase del procedimiento penal se interrelaciona con las demáspara llegar a un resultado final. Por lo tanto, de la calidad y eficacia de la intervenciónde cada institución depende el éxito del proceso global. La cadena penal se puederesumir en las fases siguientes:

1. Prevención2. Persecución y captura3. Consignación4. Juzgamiento5. Absolución o condena6. Reclusión7. Rehabilitación8. Reinserción en la sociedad

DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD

2 Proyecto Hacia una Política de Seguridad Ciudadana (POLSEC), Grupo 1, p. 49.


La PNC tiene a su cargo tanto la prevención como la persecución y captura. Elproblema surge cuando la acción de una o más de las instituciones, en lugar de apoyaren la construcción de una cadena, impide el buen desarrollo de las funciones de lasdemás. Ese impedimento tiene varios grados: puede atrasar el proceso, frenarlo, obloquearlo de una vez.

Cuando se preguntó a los elementos de la PNC entrevistados en el curso de lapresente investigación cuáles son los principales problemas que encuentran en materiade coordinación interinstitucional, hicieron referencia a “la falta de coordinación entrelos altos mandos”, “la falta de claridad en los procesos de allanamientos”, “el celo enel manejo de la información entre las instituciones”, “la corrupción de jueces pordinero para cambiar las sentencias o el dictar sentencias de manera extemporánea, loque perjudica nuestro trabajo”, “la prepotencia del Organismo Judicial y MinisterioPúblico al considerar a la PNC su subordinada”; “hay intereses personales que entranen contradicción de una institución a la otra.”3

Desarrollando un análisis más profundo de la situación, las dificultades decoordinación con el Ministerio Público han sido identificadas como un factor centralde los disfuncionamientos del sistema penal guatemalteco:4 “Es opinión general quela ineficacia de las investigaciones se debe a la falta de medios técnicos y formaciónadecuada de policías y fiscales, y a la escasa coordinación entre estas dos instituciones.”5

El Ministerio Público tiene a su cargo la dirección de las investigaciones criminales.Eso obviamente tiene gran repercusión sobre el trabajo de la policía en su funcióninvestigadora y, por lo tanto, sobre la posibilidad para la PNC de cumplir con sus funcionesbásicas. De allí aparece uno de los círculos viciosos que explican la actual situación dela policía en Guatemala, cuyas etapas se pueden resumir de la siguiente manera:

1. Falta o ausencia de coordinación interinstitucional.2. Ineficacia de la investigación criminal.3. Impunidad.4. Inseguridad.5. Mala imagen y reputación negativa de la PNC.6. Profesión poco atractiva.7. Reclutamiento limitado.8. Personal reclutado con baja calificación profesional.

3 Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 2, 4, 5, 7, 8 y 10.4 Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA). Informe de verificación

de la Policía Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construcción, Guatemala, 2001, § 32-34.5 Jilani, Hina. Promotion and Protection of Human Rights - Human rights defenders, Mission to

Guatemala, Guatemala, 2000/61, § 67.


Como se mencionó anteriormente,6 la conciencia en la necesidad imperiosa demejorar la coordinación interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Público paraagilizar el funcionamiento de la justicia penal, no puede ser negada.

Por otra parte, cabe destacar los esfuerzos institucionales que se han realizado. Enese sentido, un convenio fue suscrito entre el Ministerio Público y el Ministerio deGobernación en julio de 2002, relativo a la coordinación para la eficacia de lainvestigación criminal, el cual plantea lineamientos para concretar mecanismos detrabajo conjunto entre las dos instituciones. Se puede mencionar el establecimiento deuna reunión obligatoria entre el fiscal distrital y el jefe de la Comisaría departamentalde la PNC para coordinar los aspectos de la investigación criminal; de la obligación delos funcionarios de hacer llegar copias de los acuerdos alcanzados en la reunión men-sual a sus respectivos órganos centrales; la supresión de la disputa en la ciudad capitalen cuanto a las competencias de intervención de la Dirección de Investigación Crimi-nal (DICRI) y del Servicio de Investigación Criminal (SIC) en la escena del crimen.7

Esos lineamientos conforman una guía de actividades concretas que deberían depromover la coordinación interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Público. Sinembargo, cabe destacar que tales acciones hubieran tenido que ser desarrolladas porlos miembros de las dos instituciones como simple cumplimiento de los principiosplanteados en la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica de la PNC queregulan dicha obligación,8 sin necesidad de convenios. La situación es aún máspreocupante ya que el convenio referido ha tenido muy pocas aplicaciones a la fechade la presente investigación.

A nivel macro de la cooperación entre dichas instituciones, varias característicasdel actual desarrollo de la investigación requieren reformas urgentes con el fin deagilizar la coordinación interinstitucional. En el presente análisis, sólo se enfocan lasmedidas necesarias para corregir situaciones de coordinación con el Ministerio Públicoque infringen el buen desarrollo de sus funciones con la policía.

De esa manera, se considera que la coordinación beneficiaría de una simplificaciónde los mecanismos de comunicación entre las dos instituciones. Es necesaria la imple-mentación de una comunicación más directa y personal entre los fiscales que solicitanal SIC el desarrollo de una investigación.9 En el mismo sentido, la cadena penal ganaríamucho con la simplificación de los mecanismos de comunicación entre los miembros

6 Ibid., § 67.7 El Convenio prevé que la escena del crimen será trabajada por los técnicos de la DICRI cuando

haya levantamiento de cadáver, y por los técnicos del SIC cuando no lo haya.8 Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, artículos 10, 25, 51 y 52.9 García Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, resumen ejecutivo,

WOLA-ICCPG, Guatemala, 2001, pp. 61 y ss.


de la PNC y el Ministerio Público a la hora de la aprehensión de un presunto delincuente.En la actualidad, la comunicación se realiza vía fax pero no está organizada de maneraágil: los fax quedan acumulados largo tiempo antes de ser atendidos, prolongando asíel tiempo de respuesta del Ministerio Público a las solicitudes de intervención comu-nicadas por la PNC.

Otra fuente de los problemas encontrados en lo relativo a la cooperacióninterinstitucional es “la inexistencia, salvo raras excepciones, de instrucciones por partedel Fiscal sobre los puntos de la investigación que requiere del SIC. Por lo general seproporciona únicamente copia de la denuncia.”10 Asimismo, se puede señalar que “escomún que los fiscales no le señalen fuentes de investigación obligatorias a los miembrosdel SIC, dejando a su arbitrio las fuentes a cubrir”. Esa situación es una directa ilustraciónde las carencias del Ministerio Público en sus capacidades de cumplimiento con sufunción de coordinación de la investigación criminal, y es una clara limitante de undesarrollo coherente e integral de la investigación criminal. Sin instrucciones claras ysustanciales del Ministerio Público, la PNC se vuelve un coordinador de hecho de lainvestigación, saliendo de los límites de sus competencias. Se rompe entonces la cadenapenal.

Finalmente, es urgente que se cumpla con los lineamientos planteados en el Con-venio Interinstitucional para la Optimización de la Investigación Criminal, de julio de2002, principalmente por lo que se refiere a la repartición de las competencias entre elSIC y la DICRI en la escena del crimen, a la sistematización de los acuerdos reportadospor los fiscales distritales o los jefes de las Comisarías de la PNC, y con el desarrollo delas reuniones de coordinación de la investigación.11

Si la relación PNC-MP es claramente al centro de la problemática acá mencionada,el trabajo de la policía también depende del funcionamiento interno de las demásinstituciones. Por lo que se refiere al Organismo Judicial, dos cuestiones centrales seestán planteando: primero, el sistema se ve perjudicado por las modalidades de funciona-miento del Organismo Judicial. En relación con la PNC, los principales problemas sonde dos tipos. Por una parte, se generan problemas de orden funcional. De esa manera,

10 POLSEC, Grupo 1, p. 53.11 Ibid., p. 109. Tendencia confirmada en las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente

investigación. Por ejemplo, entrevista a oficial directora de la Oficina de Derechos Humanosde la PNC, Guatemala, 18 de septiembre 2003: “la coordinación interinstitucional es uno delos problemas centrales que impide el buen desarrollo de sus funciones por la PNC. A pesarde los acuerdos y convenios, la situación no cambia mucho porque los integrantes de lasinstituciones no cumplen con sus deberes, aun cuando se sabe que es para el beneficio detodos. Por ejemplo, en el interior muchos de los fiscales distritales y jefes de las Comisaríasno sostienen las reuniones que prevé el Convenio pasado entre la PNC y el MP el año pasado”.


a veces no se emiten las órdenes de levantamiento de las casas selladas. Ha resultadoen algunos casos que miembros de la PNCse vean encargados de la vigilancia de casasselladas, a pesar de la anterior clausura del caso respectivo. Así ocurrió, por ejemplo,en el caso Sandoval.

Por otra parte, la policía padece directamente de “la tardanza de la emisión de lasórdenes de captura, incluso en situaciones de emergencia.”12 Dicha situación ha cons-tituido un real obstáculo para la intervención eficaz y eficiente de la PNC. Además, hasido planteada en varias ocasiones como una justificación de los arrestos, facultadaltamente inconstitucional. El argumento planteado era que, para compensar la ausenciade órdenes, se daba la necesidad de proceder a un arresto, evitando así la fuga de lospresuntos delincuentes. Sin embargo, las modalidades de aplicación del arresto constituíanuna violación directa del artículo 6 de la Constitución Política de la República.13 Másallá, el arresto estaba concebido como una sanción o también como una prueba contrala persona arrestada. La supresión de la facultad de arresto por el Ministerio deGobernación es un avance indubitable en el sentido del Estado de Derecho. Sin em-bargo, otras medidas son necesarias y urgentes para agilizar el proceso y así evitar elfracaso de la intervención del sistema de justicia penal, dentro de las cuales se encuentrala implementación de mecanismos efectivos de coordinación interinstitucional.

Segundo, cabe enfocarse en el impacto de las modalidades de funcionamiento enlos Juzgados de Primera Instancia Penal, como órgano de represión del delito, en sufunción de control judicial sobre las actuaciones de la PNC. Más allá del problema delmodelo de seguridad generado por la pasividad de los Jueces de Primera Instanciasobre la actuación policial,14 el actual funcionamiento del sistema de persecución delos casos de violación de la ley o de los reglamentos de la PNC por el OrganismoJudicial, constituye una limitante importante al funcionamiento de los mecanismosinternos de control en la institución policial. En virtud del artículo 3 del actualReglamento Disciplinario, “la iniciación de un procedimiento penal contra miembrosde la Policía Nacional Civil no impedirá el inicio y tramitación del expedientedisciplinario correspondiente. No obstante la resolución definitiva del expediente sólo

12 Entrevista a Silvia Vásquez, Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública (IMASP).13 Constitución Política de la República, artículo 6.14 POLSEC, Grupo 1, p. 66. “La pasividad de los Jueces de Primera Instancia Penal sobre la

actuación policial genera un modelo de seguridad basado en:� el principio de detener para investigar;� el la limitación de la libertad de las personas, sin fundamentos probatorios que justifiquen

dicha limitación;� la aquiescencia para el castigo corporal, extra-proceso, de los detenidos;� la reclusión policial, y no judicial, en los Centros de Prisión Preventiva.”


podrá producirse cuando la sentencia dictada en el ámbito penal esté firme vinculandola declaración de hechos probados.” Paralelamente, el actual reglamento estipula que“las faltas muy graves prescriben a los dos años, las graves a los seis meses y las levesa los dos meses. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta sehubiese cometido. (...) Si el procedimiento se inicia por certificación de sentencia judi-cial condenatoria por delito culposo, la prescripción comenzará a computarse desdeque la administración tuviese certificación de la misma” (artículo 66). Esa situación hagenerado varios problemas en cuanto a la efectividad de los procedimientosdisciplinarios. Según el actual jefe de la Sección de Régimen Disciplinario —secciónencargada de “la tramitación y control de las sanciones disciplinarias y de los recursosque se puedan derivar, así como del trámite inicial de los derechos de petición queestén legalmente regulados”15—, “cuando uno de los integrantes de la PNC cometióun delito, estamos en un caso de falta muy grave, y entonces tenemos dos años parainiciar el expediente. Después del inicio de la investigación, quedan dos años paraconcluir la investigación. Tal situación ha generado varios problemas. Por una parte,los plazos vigentes para la efectiva sanción de los elementos de la PNC son muy amplios.Tenemos casos en los cuales el elemento sigue en funciones durante varios años antesde que se tome una sanción en su contra. Por otra parte, y tal vez más grave, la Policíasufre actualmente de una falta grande de coordinación con el Organismo Judicial.Cuando la sanción disciplinaria es sujeta al proceso penal, se ha dado en varias ocasionesatrasos muy grandes que, en casos extremos, han bloqueado todo el proceso disciplinarioporque el Ministerio Público no ha clausurado la investigación del caso y/o elOrganismo Judicial no ha tomado su resolución en el plazo de prescripción de cuatroaños. La coordinación entre esas instituciones es un punto central de agenda a la horade la implementación del nuevo Reglamento Interior de la PNC [Nota: ver artículos49, 98 Proyecto de Nuevo Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil].”16

A nivel más general, se puede decir que el trabajo de la Policía está marcado porconcepciones erróneas de las funciones mismas de la institución. En primer lugar,frecuentemente se olvida la responsabilidad que tiene la PNC para la prevención de losdelitos. Sobre ese punto, el planteamiento de partida es una constatación de debilidadde los procesos llevados a cabo. Institucionalmente, cabe recordar que la PNC compartela función preventiva con la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia. Sin em-bargo, esa última institución no ha logrado implementar programas satisfactorios ensus diferentes proyectos de atención.17 En tales circunstancias, la policía no puedecontar con un apoyo efectivo de la Secretaría. Más bien, se hace cada vez más urgenteel desarrollo de procesos y estrategias propios de la institución policial.

15 Reglamento de Organización de la Policía Nacional Civil, artículo 26.16 Entrevista a Alay Velásquez, sub comisario.17 POLSEC, Grupo I, pp. 101-105.


Directamente vinculado a la concepción de la función policial, “las relacionesentre la policía y los tribunales se caracterizan por la convicción que los policías tienenque entregar a los hechores precisos a los tribunales. El hecho de que los tribunales nodicten o no puedan dictar sentencia en contra de los culpables, causa decepción entrelos policías. Como consecuencia, la institución policial tiende a compensar el castigoinexistente.”18 Tal afirmación no pretende encontrar excusas a los comportamientosextremos y/o ilegales que se dan a veces en el seno de la institución policial, peroplantea la necesidad de recapacitar, dentro de las instituciones que conforman la cadenapenal, sobre el rol y las funciones de cada una con una orientación que no se limite auna persecución.

Además, la lógica vigente plantea directamente la problemática del rol de la policíaen una sociedad democrática. En Guatemala, la distancia entre lo que es la PNC y loque debería de ser se ve cada vez más amplia, en razón del ejercicio, por la institución,de funciones que no son suyas, normalmente con modalidades que no respetan losderechos fundamentales de los individuos implicados. Esa tendencia se ve fomentadapor los discursos de los políticos quienes, “ansiosos de votos, recogen el clamor popu-lar y exigen de la Policía éxitos en la lucha contra la criminalidad. La Policía, presionada,actúa con acciones espectaculares.”19 Entramos en un esquema donde la PNC se salede sus funciones de prevención, persecución y captura para convertirse en una de lasinstituciones encargadas de la sanción y de la ejecución de la pena. Ese rompimientode los principios básicos de la cadena penal es aún más significativo por la realidadmisma del sistema de ejecución de las penas en Guatemala por lo que, en la actualidad,la Policía Nacional Civil se ha visto asignada a la función de guardias penitenciarios y,en el interior, los centros de retención policiales se han convertido en el sistemapenitenciario local. Esa realidad no sólo desnaturaliza el rol de la PNC, sino también seconstituye en una limitante del ejercicio de sus funciones reales como institución: elpersonal y el tiempo dedicados a la guardia penitenciaria obviamente quitan a la policíarecursos importantes para el desarrollo de las actividades de prevención y de persecucióny captura que son suyas. La PNC no puede y no debe estar concebida como una fuentede compensación de las carencias del sistema penitenciario. Sin embargo, actualmente,esas funciones no se pueden retirar a la PNC por la simple razón de que no existe otrainstitución para asumirlas.

Dos principios vienen a destacar la importancia de tomar medidas necesarias paraque la cadena penal retome una configuración conforme a la norma vigente y a los

18 Schmid, Carola. “Posibilidades de una investigación empírica sobre la policía en AméricaLatina”, en La Justicia en la Calle, Ensayos sobre la policía en América Latina, Biblioteca JurídicaDIKE, Medellin, 1996, p. 355.

19 Lösing, Norbert. “Realidad y perspectivas de la policía en América Latina, resumen yreflexión”, en La Justicia en la Calle, op. cit., p. 389.


principios básicos del debido proceso. Por una parte, cabe recordar que “la represiónpolicial sólo tiene sentido si es objeto de un grado de consenso social, y da lugar a unasanción social suficientemente firme para que las actividades policiales no aparezcan, ni a los que lasejercen, no a los que son objeto de las mismas, como actividades gratuitas.”20 Por otraparte, una fuente de lo contencioso entre los ciudadanos y la policía, que toma formasdiversas según las categorías de usuarios o de observadores, es la discordancia entre lasactividades a las cuales la policía debería de dedicarse, y a las cuales se dedica, o, vistodesde otro ángulo, de un desvío de los recursos de la policía hacía fines extraños a losintereses de los ciudadanos y, más generalmente, de la nación. Es un error el subestimarlas consecuencias de tal situación. Explica no sólo que la opinión pública poco a pocose ha alarmado simultáneamente de un exceso de la policía y de una insuficiencia depolicía, pero también que ésta haya llegado a no dar más miedo a quienes deberían detemerle, y a inquietar quienes debería tranquilizar. La PNC debe, en proporciones queno son fáciles de determinar, tranquilizar y dar miedo. El balance no puede estar dadosi las misiones que les están confiadas no son claramente identificadas y dosificadas, ysi la coordinación interinstitucional no se desarrolla de manera real y efectiva.

Estos planteamientos son de primera importancia para entender de que manera elcontexto en el cual la PNC guatemalteca desarrolla sus actividades y algunos de loselementos de su funcionamiento, constituyen violaciones a los derechos fundamentalesde sus miembros. Antes de analizar las circunstancias que llevan a esas violaciones, esimportante definir las limitaciones de la noción de derechos humanos de la policía.

2. LA MAGNITUD DE LA NOCIÓN DE DERECHOS

HUMANOS DE LA POLICÍA: SEGURIDAD PÚBLICA

VERSUS SEGURIDAD PERSONAL

De manera general, los temas de derechos humanos y de policía son percibidos comopoco compatibles. Para empezar, la policía está generalmente identificada como unade las instituciones más susceptibles de cometer violaciones a los derechos humanosen el desempeño de sus funciones: “los cálculos demuestran que, especialmente enAmérica Latina, la Policía es más a menudo autora de homicidios que víctima deellos.”21 Esta situación ha sido ampliamente denunciada en Guatemala.22 Por otra parte,

20 Belorgey, Jean-Michel. La Police au Rapport, Ligue des Droits de l’Homme, Presses Universitairesde Nancy, Nancy, 1991, p. 40.

21 Shmid. Op. cit., p. 370.22 Anderson, Lenore y García Morales, Fanuel. La actuación policial y los derechos humanos en

Guatemala, ICCPG-PNUD-ICCO, Guatemala, 2000; Jilani. Op. cit. MINUGUA. Op. cit., p. 38, § 91.


la noción misma de derechos humanos se ve limitada por la naturaleza de la funciónde la policía. Se necesita buscar un balance, cuyos términos y la amplitud no sonfáciles para determinar.

De hecho, varios textos nacionales e internacionales vienen a limitar la amplitudde los derechos de los integrantes de la institución, directa o indirectamente. Un puntode partida de esa cuestión se puede identificar en el artículo 32, numeral 2 de laConvención Interamericana de Derechos Humanos que estipula que “los derechos decada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todosy por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.” En el mismosentido, se puede mencionar el artículo 44 de la Constitución Política, que prevé que“el interés social prevalece sobre el interés particular”. La función misma de la policíaconstituye una clara limitante a sus derechos en virtud de esas disposiciones generales.

Sin embargo, la validez de tales restricciones está sujeta a principios claves quevienen a limitar la posibilidad de derogación de los derechos humanos: tienen queestar previstas por la ley, tener un objetivo legítimo y presentar un carácter de necesidaden una sociedad democrática.

Por lo que se refiere a la previsión legal de la restricción, veremos a lo largo de lapresente investigación que las disposiciones generales que se acaban de mencionarcomo limitante pueden interpretarse como una “previsión legal”, permitiendo así quese cumpla con la exigencia. Sin embargo, veremos que, en la mayoría de los casos, nose prevén limitaciones específicas que podrían estar consideradas como una justificaciónsuficiente para las restricciones a los derechos humanos de la policía que existen en laactualidad. Esa afirmación se refuerza cuando se consideran las otras exigencias parala validez de una restricción a los derechos humanos.

Para empezar, las restricciones a los derechos tienen que estar definidas para el interés de lavida estatal (seguridad nacional, seguridad pública, bienestar económico o general delpaís), de la vida social (seguridad pública, orden público, salud o moralidad pública) ode los derechos de las personas dentro de la sociedad. El problema sobre este punto esque los textos convencionales usan nociones muy extensivas del derecho público, quetocan, en su conjunto, la noción general de orden público. Tales interpretaciones ofrecenamplias posibilidades a los Estados de limitar los derechos garantizados. Ante la ausenciade controles organizados, amenazan de vaciar éstos de su sustancia, y vuelvenexcepcional una constatación de violación de los textos convencionales por falta deobjetivo legítimo de una ingerencia en un derecho garantizado.23 Un riesgo muy presenteen Guatemala.

23 Sudre, Frederic. Droit international et européen des droits de l’homme, 3e. édition, PUF, France,1997, pp. 138 et ss.


En segundo lugar, la ingerencia tiene que ser “necesaria en una sociedad democrática”. Lasignificación de tal exigencia en una convención universal (artículos 21 y 22 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos) es poco clara tomando en cuenta elhecho de que las sociedades políticas que han ratificado el Pacto son de gran hete-rogeneidad. La noción de necesidad implica una necesidad social imperiosa; en par-ticular, la medida tomada tiene que ser proporcional al objetivo legítimo perseguido.24

Finalmente, el principio base es que toda la jurisprudencia, tanto en el contexto dela Convención Europea de los Derechos Humanos como en el de la ConvenciónInteramericana de los Derechos Humanos, lleva a la afirmación del principio, protec-tor de los derechos individuales, de que las medidas limitativas a los derechos enunciadostienen que hacer el objeto de una interpretación restrictiva.

A final de cuentas, cuando se contempla la cuestión de los derechos humanos dela policía, se tiene que considerar el conjunto de principios mencionados para medir silas limitaciones en las cuales se ejerce la profesión se pueden justificar, o constituyenuna violación a los derechos fundamentales de los miembros de la institución.

Pragmáticamente hablando, se puede plantear que la violación existe a partir delmomento en que todas las medidas necesarias y alcanzables no son tomadas en cuentapor la institución. En el caso del derecho a la seguridad, por ejemplo, existe una violacióna partir del momento en que se pone directamente en peligro a los elementos, mientrasse podría evitar. Existen muchas situaciones de esa naturaleza en el contexto de la PNCguatemalteca: medidas básicas y obvias que podrían aplicarse para evitar los problemasconstitutivos de violaciones a los derechos humanos.

3. DESPLIEGUE DE LOS DERECHOS HUMANOS: PRINCIPIOS

VERSUS REALIDAD

Si bien no existe una cantidad considerable de denuncias formales por parte de lapolicía, en conversaciones con ellos se refleja un malestar profundo, una preocupaciónmuy grande que, conforme los conceptos planteados anteriormente, refleja en algunoscasos violaciones a los derechos humanos de los elementos de la PNC. Además, lacantidad de denuncias formales no se puede valorar como un reflejo exacto de larealidad institucional. Un comentario expresado en la presente investigación es biensignificativo en ese sentido: “nosotros, en el curso de las capacitaciones que desarro-llamos, escuchamos muchas denuncias. Siempre tenemos que dejar un espacio de

24 Ver caso de la Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH), Gillow, 24 de noviembrede 1986, A.109, § 55.


desahogo para los elementos, cualquier sea su rango, en el cual reflejan situacionescríticas, problemas de fondo que encuentran en el ejercicio de sus funciones.”25

En virtud de las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente investigación,de los reportes de la Misión de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA),Procuradoría de los Derechos Humanos (PDH) e información aparecida en la prensanacional, se pueden identificar dos categorías principales de problemas, a vecesidentificables como violaciones a los derechos humanos de la Policía Nacional Civil:las condiciones de trabajo y las modalidades de funcionamiento de la institución

El análisis de las realidades denunciadas u observadas en el funcionamiento ac-tual de la PNC permite identificar violaciones directas a los derechos humanos de laspersonas que trabajan en la institución. Para realizar el análisis de la situación vigenteen la PNC, un paralelo se tiene que hacer entre la realidad institucional y los principiosplanteados en la Ley Orgánica de la PNC (principalmente el artículo 33), la ConstituciónPolítica y los Convenios ratificados por el país.

3.1. Las condiciones de trabajo

La cuestión relativa a las condiciones de trabajo en la PNC plantea varios problemasque constituyen una violación directa a los derechos fundamentales de sus elementos.El tema invita a contemplar la realidad cotidiana del trabajo de los policías que, per se,constituye violaciones directas a los derechos fundamentales de sus integrantes:

� El derecho a la seguridad e higiene en el trabajo.� El derecho a los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.� El derecho de asociación.� El derecho a la remuneración del trabajo efectuado.� El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, a la limitación razonable de las

horas de trabajo.� El derecho a una vida familiar.

En pocas palabras, la situación de la PNC se puede resumir con las palabras siguien-tes: “la tarea de perseguir criminales de modo eficiente es una misión difícil para lapolicía (…) pero no se les proporciona los medios adecuados adicionales para hacerlo.”26

La falta de recursos existe tanto a nivel humano como material: “tal situación decarencia generalizada implica una duplicación de esfuerzos, una saturación de trabajo.”27

25 Entrevista a consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)(anónima).

26 Shmid. Op. cit., p. 368.27 Entrevista a oficial (anónima), No. 3.


3.1.1. El derecho a la seguridad

La cuestión del derecho a la seguridad es de las más problemáticas dentro de la institu-ción policial. Para empezar, el ejercicio de la profesión de policía presenta peligrosdirectamente vinculados con la naturaleza del trabajo. Cada año, elementos de la PNCmueren en el ejercicio de sus funciones, por causas directamente vinculadas con lasmismas. De esa manera, de 1997 a 2003, el número de integrantes de la policía fallecidosha crecido ampliamente (ver Tabla No. 1) y la inseguridad ha sido el motivo de cuatrode las 22 denuncias presentadas por la PNC a la PDH desde enero a octubre de 2003(ver Anexo 1).

Tabla No. 1Personal de la PNC fallecido en actos de servicio

Grado 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

Comisario

Sub comisario 1

Oficial I 1 2

Oficial II 1 1 1

Oficial III 4 1 1

Inspector 1 1 1

Sub inspector 2 1 1

Agente 4 10 13 29 17 18

Total 10 12 17 33 20 19

Gran total 111

Fuente: Sección de Personal de la PNC.* Al 5 de noviembre de 2003.

Esta realidad constituye una directa violación a los derechos más fundamentalesde los integrantes de la PNC, sea su vida y seguridad, protegidos por los artículos 3 dela Constitución Política,28 el artículo 4 de la Convención Interamericana de DerechosHumanos.29 Más directamente vinculado con las condiciones de trabajo, el artículo 7

28 Constitución Política de la República, artículo 3: “El estado garantiza y protege la vidahumana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona.”

29 Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículo 4: “1. Toda persona tiene derechoa que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir delmomento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”


del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado porGuatemala el 19 mayo de 1988, estipula que “los Estados Partes en el presente Pactoreconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas ysatisfactorias que le aseguren en especial: (…) b) la seguridad y la higiene en el trabajo.”

Tomando en cuenta estos elementos, de nuevo se plantea la cuestión del límite delos derechos humanos de los integrantes de la PNC. Si bien la inseguridad es parteintegrante de este trabajo, las cifras comunicadas por la Sub Dirección de Personal sonalarmantes (ver Tabla No. 1). Cuando se hace un paralelo entre las realidades de lainstitución, se vuelve obvia la necesidad de plantear medidas urgentes en el sentido demejorar la seguridad de sus elementos.

Para iniciar, sería de mayor importancia el desarrollo de un estudio completosobre las causas y circunstancias de la muerte de los agentes, lo que no se ha hecho ala fecha.30 Tal estudio, reflejando el perfil de las personas fallecidas, las condiciones ycausas de su muerte, sería de gran utilidad como herramienta de trabajo para elmejoramiento de las condiciones y técnicas de trabajo en la institución.

Cuando se pregunta a los elementos de la PNC cómo explican el número crecientede fallecidos en el ejercicio de sus funciones, el primer elemento que está indicado sonlas fallas del sistema de formación: “el problema es que la formación de las policíastodavía está desarrollada según los esquemas de la guardia civil en virtud de la cual elpolicía es un héroe, pero sin las medidas básicas para prepararlo. El principio es lanecesidad de cuidarse. Ejemplos de muertes que se han dado demuestran una faltatotal de atención en ese sentido (...)”;31 “(…) la Academia debería de realizar un estudiosobre las causas de muerte de los elementos... porque son ellos quienes tienen a sucargo la formación de los futuros policías, incluyendo su agilidad para desarrollaractividades de terreno. Un análisis de las situaciones en las cuales se han generado lasmuertes sería un buen indicador de las limitaciones de la capacitación brindada (…)”;32

“(…) una de las causas obvias de las muertes es la diferencia que siempre existe entrelo que se aprende en la Academia y en la realidad. No estoy hablando de las diferenciasentre hacer un ejercicio ficticio y lo que se va a vivir en la realidad, porque eso esimprescindible, y hay esfuerzos muy grandes para que se hagan prácticas lo más cercaposible de la realidad. No... lo que pasa es que, de un día al otro, los que salen de laAcademia tienen que adaptarse a otras armas: en el lugar de los 38 que tienen en la

30 En el curso de la presente investigación, la información relativa a las causas de las muertesde los elementos en el ejercicio de sus funciones, fue solicitada a la Sub Dirección de Personal,a la Sub Dirección de Operaciones, a la Sección de Asistencia al Personal y a la Academia.

31 Entrevista Silvia Vásquez, IMASP.32 Entrevista a comisario (anónima), No. 5.


Academia, los policías tienen en sus manos armas automáticas, sin haber recibidocursos sobre el uso de las mismas.”33

Datos de la realidad vienen a confortar el planteamiento según el cual es necesariorevisar las técnicas de enseñanza: la gran mayoría de los fallecidos tenían grado deagentes:

� cuatro de diez en 1998;� diez de doce en 1999;� de 17 en 2000;� 29 de 33 en 2001;� 17 de 20 en 2002;� 18 de 19 hasta el 5 de noviembre de 2003.34

En el mismo sentido, la mayoría de los ejemplos de policías fallecidos que hareportado la Prensa en los últimos años son agentes.35

Tabla No. 2Ejemplos de muerte de miembros de la PNC reflejados

en Prensa Libre, 2000-2003

Fecha Causa de la muerteNúmero y grado de

los fallecidos

25 de octubre de 2000 Balacera 1 sub comisario

24 de octubre de 2001 Choque accidente encirculación

5 agentes

23 de agosto de 2002 Pandilleros del barrio SanAntonio atacan autopatrulla

1 agente

16 de junio de 2003 Insolación y deshidrataciónen operativo

1 agente

7 de agosto de 2003 Balacera 1 agente

23 de octubre de 2003 Balacera 2 agentes

10 noviembre 2003 Accidente vial 3 agentes

33 Entrevistas a comisarios (anónima), No. 3.34 Datos de la Sub Dirección de Personal, Guatemala, 5 de noviembre de 2003.35 “Cinco policías mueren en choque”, Prensa Libre, Guatemala, 24 de octubre de 2001.


Según lo reportado por Prensa Libre, las causas de muerte son varias; de las cuales,unas parecen escandalosas para una institución como la PNC, y demuestran una vezmás la falta total de preparación de los elementos para desempeñar sus funciones: unapor insolación y deshidratación en un operativo,36 accidentes de circulación en loscuales los agentes involucrados no han tomado las medidas básicas de seguridad.37 Deigual forma, se puede hacer referencia al hecho de que, en la capital o en el interior,elementos de la PNC andan en motocicleta sin usar los cascos de seguridad de rigor.

Haciendo hincapié en las muertes ocurridas en balaceras, se ha notado com-portamientos policiales inadecuados a las condiciones de seguridad básicas: “se handado varios casos en los cuales, con mera lógica, se hubieran podido evitar las muertes.En un caso reciente por ejemplo, un agente se murió disparando de pie... en medio deuna balacera. En un caso de asalto de banco, un grupo de policías entró en una cons-trucción donde se escondían los supuestos delincuentes. Entraron sin tomar ningunaprecaución y fueron recibidos con balas. Y ese tipo de casos se da a todos los niveles.En Santa Rita, zona 17, por ejemplo, miembros del SIC, supuestamente parte de unaunidad especial con capacidad y agilidad especial, que deberían de tener una formaciónmayor, se descuidaron en una situación de vigilancia y fueron matados... En SantaRosa, un comisario encargado de la captura de un delincuente tenía que entrar en unacasa donde se sabía que estaba. Sin embargo, para tal efecto, se contentó tocar a lapuerta y fue recibido con tiros. Hay un problema grande de vigilancia y, de maneramás institucional, de diseño de los operativos.”38

Este tipo de comentarios demuestra la necesidad de revisión de los planes y técnicasde capacitación de los agentes de la PNC, pero también de las prácticas vigentes dentrode la institución. La cuestión es primordial. No obstante, las reformas que se hanpodido implementar hasta la fecha para el fortalecimiento institucional, no parecenhaber superado los problemas básicos... y los cambios generados se pierden en unconjunto de problemas preocupantes.

La única modificación mencionada en el curso de la presente investigación comoconsecuencia del aumento de fallecidos en el ejercicio de sus funciones, es una realizadaa la orden relativa a las prestaciones en caso de muerte: desde septiembre del 2003, lacobertura de los fondos de auxilio póstumo no incluye a los agentes fallecidos en susdos primeros años de ejercicio. “Esa medida se puede ver como una decisión tomada

36 http://www.prensalibre.com, Guatemala, 14 de junio de 2003.37 “Según informó un testigo, el picup policiaco intentó rebasar a otro vehículo, pero por estar

muy próximo a la curva se descontroló y colisionó de frente con el camión ya mencionado.”“Cinco policías mueren en choque en ruta al Pacífico, San Antonio, Suchitepéquez”, http://www.prensalibre.com, Guatemala, 24 de octubre de 2002.

38 Entrevista Silvia Vásquez, IMASP.


para enfrentar el alto costo de la gran cantidad de muertos en sus primeros años deejercicio en la PNC.”39

Sin embargo, no se han tomado medidas básicas como la investigación de loscasos: “el único caso en el cual se inició una investigación fue abandonado porque lascircunstancias eran más complicadas de lo que se pensaba al inicio.”40

Este ejemplo plantea otro tipo de causa de muerte: se hacen alegaciones según lascuales existe un real fenómeno criminal dentro de la misma institución, el cual podríaser analizado como causa de la muerte de ciertos elementos.

Una fuente de información sobre este tema son las denuncias presentadas a laPDH y a MINUGUA, por familiares o cercanos de policías fallecidos en el ejercicio desus funciones en virtud de las cuales la muerte hubiera sido causada por colegas.41

Además, unos de los factores de inseguridad más mencionados por los miembrosde la PNC es el involucramiento de una parte de ellos con el narcotráfico, al cual sepodría, aparentemente, vincular una serie de asesinatos dentro de la misma institución.42

Tal situación es una causa inaceptable de inseguridad y genera un alto nivel dedesconfianza dentro del personal, lo cual se convierte en un real obstáculo del buendesarrollo de sus funciones como policías.

Como ya se ha mencionado, la violación a los derechos de los elementos puedeconsiderarse constituida a partir del momento en que todas las medidas necesarias yalcanzables no son tomadas por la institución o que, al contrario, se tomen decisionesque, en relación con el derecho a la seguridad, ponen directamente en peligro a loselementos en circunstancias que se podrían evitar. Con esos parámetros en mente, seconsidera que el desarrollo de la formación de los policías constituye un riesgo violador

39 Ibid.40 Ibid.41 Ver, por ejemplo, la denuncia 560-2003, D.I.: “Denuncia que su sobrino Mynor Estuardo

Castañeda de 29 años de edad. Laboraba como agente de la PNC en la estación La Barranquilla,zona 5 de esta ciudad. El 30 de abril, le indicaron que se encontraba de vacaciones. El 9 demayo, fue encontrado muerto en estado de descomposición, sospechando que su muerte esresponsabilidad de sus compañeros de trabajo”. Ver Anexo 1.

42 Ejemplos: 28 de marzo de 2001: “Fiscal acusa a oficiales - Droga: Afirma que el DOAN esresponsable de pérdida de cocaína”; 24 de julio de 2003: “Capturan a policías - Narcotráfico:Los agentes iban en camión con residuos de cocaína”: “Dos agentes policíacos uniformadosy un tercero de particular fueron capturados ayer por la Policía Nacional Civil a bordo de uncamión que contenía residuos de cocaína”; 19 de noviembre de 2003: “Capturan a subcomisario, sindicado de participar en intento de robo de 10 kilos de cocaína”. http://www.prensalibre.com.


del derecho a la seguridad: después de seis meses de estudio, los nuevos elementostienen que realizar dos meses de práctica. Resulta que, para responder a las necesidadesde la seguridad ciudadana, son enviados a áreas de peligro, sin seguro de vida, protecciónlegal o seguro médico. La falla más grave de la administración policial es que, en eldesarrollo de esos dos meses de práctica, ninguna o casi ninguna supervisión se realizapor los profesionales de la institución, quienes obviamente están aún en una fase deaprendizaje. En tales circunstancias, la asesoría de personas con experiencia pareceuna condición sine qua non para el buen desarrollo de la formación y el buen ejerciciode las funciones de los policías. Lo más complicado ocurre para las promocionesegresadas en diciembre, que son enviadas a la calle sin ninguna supervisión en unperíodo conocido por un alza en los índices de violencia.

3.1.2. El derecho a ser dotados de los recursos necesarios para el cumplimientode sus funciones

La problemática de los recursos disponibles, dentro de la institución, para el buencumplimiento de sus funciones, se refiere tanto a la cuestión de los recursos humanoscomo también de los recursos materiales.

a. La falta de recurso humano

En noviembre de 2003, el personal policial contaba con 19,799 elementos.43 El objetivoplanteado en el AFPC era contar con 20,000 agentes. Sin embargo, el número de elementosno es suficiente para permitir a la PNC cumplir con el conjunto de sus funciones encondiciones satisfactorias. Este planteamiento tiene tres explicaciones principales:

1. La diversidad de las funciones a cargo de la PNC.2. El incremento de los índices de violencia en Guatemala en los últimos años.3. La disponibilidad efectiva de personal muy reducida para el desarrollo de las

funciones institucionales: se calcula que se llega a un total de 5,000 efectivos porturno para todo el territorio nacional, que deben dar seguridad a doce millones dehabitantes. Los factores de esa impresionante reducción en los efectivos disponiblesson: el número de elementos enviados a otras dependencias del Estado o embajadas;el personal encargado de brindar seguridad a jueces, personas amenazadas quesoliciten protección al director general, o a testigos de casos claves. También cabedescontar la proporción del personal suspendido por el IGSS, o que está de vaca-ciones (alrededor de un 10% de la plantilla total), así como el personal que esdado de baja.44

43 Sección de Personal. Estado de Fuerza General de la Policía Nacional Civil, Guatemala, noviembrede 2003.

44 POLSEC, Grupo I, pp. 15 y ss.


El objetivo de esos planteamientos no es argumentar a favor de una contratacióninmediata y exponencial de más personal. De hecho, para que tal crecimiento no sevuelva inmanejable, requiere una revisión anterior del funcionamiento, organización ylineamientos de trabajo de la PNC.45 De hecho, cabe destacar que, de 1997 a la fecha,la PNC no ha parado en crecer, con una contratación anual que alcanzó 5,683 elementossuplementarios en 1999.

Tabla No. 3Personal de la PNC detallado por año de ingreso

Fuente: Sección de Personal de la PNC.

Año Cantidad

1997 2,5921998 4,2441999 5,6832000 1,7812001 3,5552002 1,5882003 1,107

Sin embargo, las limitaciones en el número de efectivos disponibles tienenrepercusiones obvias y directas en las condiciones en que los miembros de la PNCtienen que cumplir con sus funciones, cualquiera sea el nivel jerárquico: los horariosde trabajo, el sistema de turnos, etc. Así, para el SIC, las proyecciones del año 2000concluyeron que la necesidad de personal ha aumentado de 939 efectivos previstosoriginalmente a un mínimo de 1,350 elementos para dar cobertura a nivel nacional.“Resulta evidente que el SIC no cuenta con el personal necesario (sólo tiene el 58% dela plantilla prevista) para cubrir las necesidades de investigación que requiere el sistemade administración de justicia, en relación con los índices delincuenciales que afectan alpaís.”46

Entonces, la cuestión es analizar la oportunidad de crecimiento del personal policial,pero más que todo, plantear previamente propuestas de reformas estructurales yorganizacionales para el buen manejo de los elementos de la institución.

45 “Consideramos que la PNC podría contar con la cantidad de 65,000 miembros; pero si lapolítica de servicio se desarrolla con la misma filosofía de distanciamiento de la sociedadsería igualmente ineficiente.”, Ibid., p. 15.

46 MINUGUA. Op. cit., p. 14, § 25.


b. Falta de recursos materiales y condiciones óptimas para el desarrollo deltrabajo

Las limitaciones materiales existen desde el ingreso de los futuros elementos a laAcademia. Las condiciones de vida de los alumnos en dicha infraestructura son biencuestionables: duermen en dormitorios de 115 a 140 personas, por pelotones, sobreliteras pegadas las unas a las otras. El único mueble del cual dispone cada estudiante esun closet estrecho, de metal. Y las instalaciones sanitarias, colectivas, son bastante antiguas.Durante una visita realizada a la Academia en el curso de la presente investigación, sepreguntó a los alumnos sobre la manera como se sentían allí, no fueron muy expresivos.Al comentar al director de la Academia sobre las limitaciones de espacio y privacidaden que se encuentran los alumnos, respondió: “hay que tener claro que la mayoría de losintegrantes o futuros integrantes de la PNC, somos de orígenes humilde. Entonces, unose adapta fácilmente a las condiciones.”47 Tal razonamiento es criticable porque fomentala cultura de “no denuncia”, vigente en la institución y en virtud de la cual “es mejor noquejarse”: “en general, los integrantes de la PNC dicen: no podemos denunciar nada. Sidecimos que nos faltan recursos, se van a enterar los delincuentes, y se van a aprovecharde la situación.”48 Además, afirmaciones similares a la del director de la Academiaparecen condenar a los elementos de la policía a una vida en condiciones deplorables omediocres, como si no se merecerían algo mejor, mientras, justamente, la dificultad dela profesión debería de estar acompañada por condiciones de trabajo que motiven ygaranticen a sus actores toda la seguridad y bienestar posibles.

Más allá del tema de las infraestructuras físicas, otro punto importante es la cuestióndel derecho a la higiene en el trabajo y a la salud. Un ejemplo de violación a esosderechos se encuentra en una de las denuncias presentadas en el 2003 a la PDH enforma anónima: “en la Academia de la PNC, se ha desarrollado la epidemia de fiebretifoidea, debido al agua con que elaboran los alimentos ya que es agua que mantienenen toneles” (ver Anexo 1).

El tema de la alimentación de hecho fue señalado en el curso de la presenteinvestigación como un problema central: “en la Academia, la alimentación brindada alos alumnos no está adaptada al nivel del ejercicio físico que implica su formación.”49

Se reportó que, en el año 2002, fue contratada una nutricionista encargada de elaboraruna dieta adaptada al nivel de esfuerzo físico de los futuros policías. Tres institucionescompitieron. Sin embargo, fue la empresa que ya proveía el servicio antes quien ganóel contrato, aun cuando era la más cara y los menús propuestos no siguen las reco-mendaciones formuladas por la nutricionista: “la nutricionista fue despedida y los

47 Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.48 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.49 Ibid.


Cebollines, empresa con la cual el Ministerio de Gobernación tiene un acuerdo, fuecontratada de nuevo. La consecuencia es un nivel de mal nutrición para los alumnosque empiezan a correr a las cuatro de la mañana y realizan todo tipo de ejerciciosfísicos, necesarios a su preparación profesional, a lo largo del día.”50 En esas circun-stancias, el hecho mismo de no haber procurado un servicio más adaptado y alcanzable,por intereses de influencia o de hegemonía empresarial, constituye una clara violacióna los derechos de humanos de los futuros policías.

Los problemas de salud de los estudiantes de la Academia también son de ordenpsicológico. Un estudio realizado por el Proyecto para el Fortalecimiento de la PolicíaNacional Civil del PNUD51 destacó resultados preocupantes: “la primera evaluación serealizó 15 días después que los estudiantes ingresaron a la Academia; la segunda 15 díasantes de salir de la misma. Los estudiantes ya habían sido evaluados con la prueba que seutilizaba anteriormente (16 PF) y no fueron descartados por su perfil psicológico. De laspersonas que manifestaron alteración en la primera evaluación (seis en total), tres volvierona manifestar alteración mental en la segunda. De las personas que manifestaron alteración[mental] en la segunda evaluación, seis son casos nuevos, todos ellos mujeres. Aun ycuando este estudio no tiene la representación estadística necesaria, sí brinda información de lo que pasa anivel psicológico con los estudiantes durante su proceso de preparación en la Academia [y se puedeconcluir] que un 10% de la población estudiantil de la Academia de la Policía Nacional Civil, durantesu estancia en la misma, adquiere rasgos de personalidad no deseados para ser agentes de policía.”

A la fecha, esos resultados particularmente preocupantes no han dado lugar acambios desde las autoridades de la Academia. El tema queda en un estado de tabú:no se ha dado ningún impulso a una política de salud mental, aun cuando la necesidadde la misma es obvia.

Tabla No. 4Resultados de evaluaciones psicológicas

50 Ibid.51 Informe final de la consultoría de apoyo a la junta evaluadora en la Academia de la PNC en

materia psicológica y psicométrica.

1a. evaluación 2a. evaluación

Hombres Mujeres Hombres MujeresNeurotismo

1 5 3 4Extraversión

2PsicotismoCombinación

6 9Total


Después de su integración al cuerpo policial, los agentes ven sus derechos y deberesregulados por la Ley Orgánica de la PNC. En virtud del artículo 33, literal e, “sonderechos de los miembros de la Policía Nacional Civil (…) ser dotados de los recursosnecesarios para el cumplimiento de sus funciones, especialmente en la concerniente aequipo y demás apoyo logístico.” A pesar de esa disposición legal, la crisis material enla cual la PNC desarrolla sus actividades es clara y ampliamente denunciada. Se puedemencionar la recurrencia con la cual la prensa refleja sus problemas materiales,destacando la debilidad que resulta de dicha situación,52 así como la frecuente reiteraciónde MINUGUA de su preocupación con respecto al tema.53

En el curso de la presente investigación, varias de las entrevistas desarrolladashicieron referencia a los problemas de infraestructura de la policía: “Sufrimos de una

52 Ver por ejemplo: “La PNC sobrevive en estado crítico”: “En el seno de la PNC, el desánimocunde entre los agentes. A seis años de creada la institución, no actualizaron los cursos de laacademia, cobran Q 2,700 al mes, la comida corre por su cuenta y algunos tienen sólo dosuniformes para su trabajo de todo el año. La población ve a los agentes con miedo y desconfianza;no cuentan con combustible para las radiopatrullas, y el 40% del parque vehicular se encuentraparado por falta de mantenimiento. La PNC afronta una de las peores crisis económicas de suhistoria.” Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2.“La PNC con la peor crisis financiera”, Prensa Libre, Guatemala, 26 de agosto de 2002, p. 2.“La crisis de la PNC no termina. La falta de presupuesto es la principal causa de la crisis queatraviesa la PNC. Es problema del Estado el que no envíe los fondos a tiempo para cubrir lasdeficiencias de la institución. La PNC es nueva; sin embargo, heredó los vicios de la anterioradministración. La PNC se ha hecho infuncional por las decenas de radiopatrullas en malestado, líneas telefónicas suspendidas y falta de combustible. Los distribuidores de gasolinano quieren darnos crédito, indicó en subdirector Herminio García de León. Reconoció quealgunos vecinos colaboran con la compra de combustible para los automóviles y motos,como ocurre en la colonia Landívar, zona 7, y en la zona 5 de la capital. En la colonia Abrilde la zona 5, los agentes no tienen sanitario porque la empresa que lo rentaba lo recogió porfalta de pago. Ahora, los agentes tienen que pedir el baño prestado a los vecinos. En algunascolonias, el número de agentes ha disminuido, por lo que los vecinos se han organizado parahacer rondas de noche.” Prensa Libre, Guatemala, 12 de marzo de 2003, p. 10.“Dramática situación de la PNC”: “(...) las condiciones infrahumanas en que trabajan leshace cuesta arriba desempeñarse con eficiencia.” Prensa Libre, Guatemala, 24 de marzo de2003, p. 18.

53 “MINUGUA repara en debilidades de la PNC”: “Jefe de MINUGUA señaló que la falta de unpresupuesto adecuado y una asignación de recursos destinados en su mayoría al pago diezsalarios; la insuficiente formación de sus agentes, en que se incluye la ausencia de políticasde selección para el ingreso de aspirantes y la formación sostenida de agentes; y el escasopersonal para efectuar investigaciones, son las principales debilidades que se deben corregiren la PNC. La incapacidad policial se refleja en el incremento de la violencia (muertes violentas)cuyo número ha ido en aumento a partir del año 2000.” Siglo Veintiuno, Guatemala, 2 de juliode 2003, p. 10. Lo mismo en elPeriódico, Guatemala, 2 de julio de 2003, p. 4.


gran falta de comodidad en las infraestructuras físicas. Ni siquiera tenemos baños enlas cuadras o dormitorio y sólo contamos con uno para toda la unidad femenina (100personas)”;54 “La infraestructura es mala. No llena los requisitos mínimos de salud, nohay baños, ni energía eléctrica. Otras veces, no hay local o el que hay no es suficiente.Tampoco se cuenta con servicio de teléfono fijo. A menudo, nos cortan la instalaciónpor falta de pagos. Los agentes policiales tienen que organizarse para repartirse cuotasmensuales para poder mantener el uso de las líneas, si es que cuentan con una”;55 “(…)en la subestación de Villa Nueva, los mismos sanitarios sirven para los policías y losreos y se encuentran en un estado deplorable.”56 También se hizo referencia a la situaciónde las unidades móviles: “(…) han pensado mejorar la situación de la seguridad conlas unidades móviles, pero la verdad es que ni siquiera cuentan con el estricto mínimo:se encuentran en un espacio muy reducido en el cual no tienen baño, agua, o líneastelefónicas.”57 Las decepciones son aún más grandes que las proyecciones formuladasal inicio del proyecto que eran totalmente diferentes: “la comuna capitalina en unesfuerzo conjunto con el Ministerio de Gobernación y la PNC, pondrá en marcha unplan piloto de seguridad móvil en la ciudad. Para su funcionamiento, serán utilizadosen estaciones de dicha institución, equipadas con los recursos necesarios para poderbrindar seguridad a los vecinos y reducir la violencia.”58

Otra fuente de información en cuanto a las condiciones de trabajo de los policíasson las denuncias presentadas a la PDH y/o a la Oficina de Derechos Humanos de laPNC. De las 22 presentadas en el 2003 a la PDH, tres fueron por recursos materiales ylas condiciones sanitarias en las cuales se han desarrollado las actividades de la policía(ver Anexo 1). En ese sentido, se puede mencionar la denuncia 252-2003, D.E.S.C. quedestacó: “vecinos de diferentes colonias de San Miguel Petapa organizaron una mesamultisectorial (…) y manifiestan que la PNC no cuenta con los recursos necesarios ysuficientes para atender las necesidades de la población, referente a prestar seguridaddebido a la delincuencia y violencia a la que se enfrentan.” De las denuncias presentadasa la Oficina de Derechos Humanos, se pueden mencionar las quejas de las Comisarías14 y 11, por el hecho de no tener dormitorios o agua. En ese caso, la Sub DirecciónGeneral de Apoyo se acercó al lugar y arregló la situación. De Cobán llegó una denunciapor corte de energía eléctrica.

Por lo que al equipamiento general se refiere, los principales problemas mencio-nados se relacionan con los recursos básicos. Para empezar, se mencionó el material

54 Entrevista a oficial (anónima), No. 4.55 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.56 Ibid.57 Ibid., y entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).58 Siglo Veintiuno, Guatemala, 7 de junio de 1999, p. 6.


de comunicación disponible para los elementos de la policía. Primero, se hizo referenciaa la falta de radio comunicaciones: “de un personal de 20,000, más o menos 1,500cargan radio. Fueron donadas por la cooperación internacional, pero las unidadesdespués manejan este equipo, siendo el comisario el responsable de la distribución delas radios a su personal asignado.”59 Directamente vinculada con ese tema es laprohibición instaurada por algunos oficiales de usar teléfono celular. El argumentoplanteado para justificar tal decisión, tomada a nivel de las comisarías, es la distraccióngenerada por los celulares. Sin embargo, ha generado muchas críticas por lo que “losagentes afectados por esa decisión ni siquiera tienen una radio para comunicarse. Esopuede volverse en una directa amenaza contra la vida de los elementos de la policíaque no tienen como comunicarse para solicitar apoyo.”60

En tercer lugar, las armas también fueron mencionadas como fuente de amenazacontra la seguridad de los elementos: por una parte, el mal estado y calidad de lasarmas disponibles fue claramente destacado. Por otra parte, “aun cuando las usan parasu defensa y/o seguridad propia, los agentes policiales tienen que pagarlas o sondescontadas de sus salarios ¿Cómo poder generar mística de trabajo en tales condiciones?¿Cómo poder pretender impulsar el trabajo en la calle si todo se realiza al único costode los policías, quienes ponen su dinero y, más que todo, su vida en juego?”61

La otra preocupación expresada se refiere al estado de los carros: “las unidadesvehiculares son un continuo dolor de cabeza a todo nivel: administrativo y logístico.Han llegado vehículos por donaciones, pero su mantenimiento es imposible porque lainstitución no cuenta con los repuestos respectivos. Hemos tenido que pasar a unafase de abandono de algunos de los vehículos. Y se han visto casos en los cuales lasituación de los carros ha fomentado la corrupción: en ocasiones, los elementos de laPNC han tenido que solicitar el apoyo económico de los mismos presos que trasladanpara cancelar el costo de un pinchazo. Por suerte, contamos con el apoyo de ONGs quese hacen cargo de la reparación mecánica de los vehículos... De manera global, elartículo 33 de nuestra Ley Orgánica no se aplica.”62 Tal situación perjudica a la seguridadciudadana en su totalidad: “(…) ocurre muy seguido que, en el interior, los elementostienen que pasar por caminos quebrados donde pinchan (…) En esos casos, llegamostarde, incluso en caso de emergencia. Además, los carros andan con luces bajas que nofuncionan (…) ¿qué imagen tendrá la población de una policía, obligada a andar conluces altas aun cuando eso no es permitido?”63

59 Entrevistas a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.60 Ibid.61 Ibid.62 Ibid.63 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 2.


Finalmente, los elementos de la PNC hicieron mención de los problemas que hantenido con sus uniformes: “cada elemento tiene un máximo de dos uniformes para elejercicio de sus funciones. El desgaste y uso constante de la ropa se observa.”64

Ese tipo de comentarios y realidades ha generado un fuerte malestar dentro delpersonal, acompañado por cuestionamientos en cuanto al funcionamiento interno dela PNC. Dichos cuestionamientos se pueden clasificar en tres categorías:

� Alegaciones de corrupción dentro de la institución: “llegamos en una situación enla cual se engavetan uniformes para destinarlos según los grados de influencia agrupos preferidos, o se realizan adquisiciones de equipamiento de mala calidad.Por ejemplo, los zapatos que nos entregan ahora no son nada higiénicos. Nopermiten respirar y el personal los usa todos los días, así afectando directamente asu salud (…) todo eso para favorecer a la industria militar cuya calidad de zapatoses muy mala.”65

� Alegaciones de favoritismo: “en la distribución del material y equipamientos engeneral, se generan injusticias muy fuertes, favoritismos, que no toman en cuentala calidad del trabajo desarrollado, pero sí solamente las relaciones personales quepueden tener los jefes con los subalternos.”66

� Alegaciones de desigualdades de un nivel jerárquico al otro: en relación con esetema, el 100% de los oficiales entrevistados de forma anónima opinaron que sedan desigualdades en el grado de aplicación de los Derechos humanos en funcióndel nivel jerárquico del miembro de la PNC.67 Las principales razones planteadas aésas son: “a mayor rango, tienen más atención y hay mayores privilegios, por lasinfluencias con las personalidades del gobierno”; “los mandos de la direcciónreforman la Orden General sólo para favorecerse ellos”; “las autoridades quetoman decisiones sobre la prohibición de uso de los celulares no sólo tienen unaradio, pero también no se privan del uso de sus celulares mientras están enservicio.”68

Los comentarios planteados claramente se vinculan con realidades vividas por loselementos de la PNC, y expresan un alto grado de saturación de personal por lascondiciones de trabajo en las cuales ejercen sus funciones. Situación que tiene serias

64 Ibid.65 Entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).66 Ibid.67 Ibid.68 Entrevista a oficial (anónima), No. 15.


implicaciones en su estado de salud, tanto física como psicológica, lo cual tambiénmerece una atención especial.

Por lo que a la salud física se refiere, los elementos entrevistados hicieron referenciaa epidemias desarrolladas con gran rapidez dentro de determinadas comisarías enrazón de las condiciones promiscuas en las cuales viven, y a casos de infeccionesdebido a la falta de agua pura o a las deplorables condiciones de higiene en las cualesse encuentran algunas comisarías.69

Más allá de ese tipo de denuncias, existen rumores según los cuales la policía es lainstitución (junto con el ejército) donde existen más casos de SIDA. Por razones obviasde secreto profesional, la fuente de esa información no se puede revelar. Sin embargo,se ha señalado que, en un curso de ascenso, se realizaron pruebas de VIH al azar, lascuales salieron con resultado positivo en la mitad de los casos. Las vías de propagaciónde esa enfermedad son conocidas, y por lo tanto cuestionan las condiciones de vida delos elementos de la institución... Las cifras se pueden vincular a la promiscuidad, alconsumo de drogas, al trato de los miembros con travestís y prostitutas, tantos temastabú pero centrales, cuyo análisis se ha vuelto prioritario para la PNC. Parece ser que lainformación relevante ha sido comunicada a las autoridades de la institución, pero aúnninguna medida ha sido tomada al respecto.

La misma actitud de las autoridades se dio en lo relativo a las cuestiones de saludmental dentro de la PNC: “existe mucha frustración, mucho malestar y miedo. Elmalestar institucional se refleja en problemas muy profundos de falta de autoestimapor los elementos policiales. En el primer curso de Derechos Humanos que hemosdesarrollado, nos dimos cuenta de la necesidad de trabajar sobre el tema.”70 Otroelemento presentado como manifestación o consecuencia del malestar psicológico odel impacto negativo de las condiciones y formas de trabajo, son los altos niveles deviolencia intrafamiliar: “se ha observado que una gran parte de los casos de violenciaintrafamiliar presentados a la Oficina de Atención a la Víctima de la PNC correspondena hechos ocurridos en familias de policías, de todo grado.”71 Las entrevistas realizadastambién hicieron referencia a fuertes problemas de alcoholismo o drogadicción y aaltos grados de agresividad. Considerando los resultados de las pruebas psicológicas ypsicométricas al ingreso y egreso de la Academia,72 uno se pregunta cuáles serían losresultados de las mismas después de algunos años de ejercicio policial.

69 Ibid.70 Entrevista a Luis Mario Martínez, experto en formación, Proyecto para el fortalecimiento

de la Policía Nacional Civil, PNUD.71 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.72 Ver Tabla No. 4.


Tomando en cuenta las condiciones materiales y humanas en las cuales la policíaejerce sus funciones, y más allá de una necesidad obvia de recursos más amplios, laemergencia de transparentar los procesos internos de gestión y distribución de losequipamientos y materiales, así como de aclarar los rumores y dudas que se handesarrollado sobre la temática, son cuestiones prioritarias para la policía.

También conviene priorizar y planificar de manera más clara el presupuestodisponible: “es comprensible que brindar seguridad representa un costo sumamenteelevado y que se precisa de buena parte del presupuesto del Ministerio de Gobernaciónpara ser eficientes, pero tampoco se observa, por más que se ha dicho, que se tenganplanes para optimizar los escasos recursos con los que se cuenta. Ni se vislumbra laintención de impulsar una política de seguridad ciudadana en la cual se incluya unpresupuesto adecuado.”73 En ese sentido, la prioridad tiene que ser la seguridad de losmiembros de la institución en su trabajo de campo, para darles más confianza, y entoncesmás potencialidad para cumplir con sus funciones.

Finalmente, temas claves, objetos de tabú hasta la fecha, tales como la salud físicay mental de los estudiantes de la Academia y de los elementos de la policía, tienen queser analizados de frente y de manera profunda, con el objetivo de implementar políticasinstitucionales y medidas radicales de emergencia.

c. El derecho de asociación

En virtud del artículo 16 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),“1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos,

religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o decualquiera otra índole.

2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstaspor la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridadnacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moralpúblicas o los derechos y libertades de los demás.

3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, yaun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzasarmadas y de la policía.”

El problema del derecho de asociación dentro del cuerpo policial es que ha sidoasimilado con el derecho de manifestación o de huelga, derechos difícilmente com-patibles con las funciones de la PNC. Sin embargo, al considerar esas restriccionesclaramente establecidas en la Constitución Política, el cuerpo policial no debería de

73 Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003, p. 1.


tener limitaciones en la conformación de sindicatos y/o asociaciones para la reivin-dicación de derechos laborales y como portavoz de las dificultades encontradas en eldesarrollo de su trabajo, bajo condiciones específicas en las formas de reivindicaciónaccesibles. Según lo expresado en la presente investigación, uno de los problemasencontrados sobre ese punto es “el miedo de las sanciones directas o indirectas tomadaspor las autoridades si es que nos juntamos como grupo de reivindicación”,74 y “lainexistencia de una cultura de reivindicación dentro de la institución.”75 Esa tendenciase refleja en todos los problemas encontrados dentro de la PNC, incluso en lo relativoa los derechos a la remuneración y las prestaciones sociales.

d. El derecho a la remuneración y a prestaciones sociales

Según el artículo 33, literal c, de la Ley Orgánica de la PNC, “son derecho de la PNC(…) ser remunerado de acuerdo a su tiempo de servicio, jerarquía, capacidad y méritosque les aseguren un nivel de vida digno para sí y su familia. Reglamentariamente seestablecerán los incentivos que corresponderán, por prestar servicio en determinadasregiones del territorio nacional.”

En lo concerniente a las prestaciones, indica que los miembros de la PNC tienenderecho a “f) recibir las prestaciones laborales y de seguridad social a que tienenderecho los servidores públicos, además los que proporciona la Institución de confor-midad con la ley (…) i) recibir tratamiento adecuado para su recuperación, por eltiempo que sea necesario, cuando como consecuencia de un acto del servicio sufranproblemas físicos, emocionales o psíquicos”.

En virtud del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socialesy Culturales de las Naciones Unidas, ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988,“los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al gocede condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:

(i) un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones deninguna especie; en particular debe asegurarse a las mujeres condiciones detrabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;

(ii) condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a lasdisposiciones del presente Pacto.”

El derecho a un salario equitativo plantea la cuestión del respeto al derecho a unaretribución por el trabajo realizado, que sea a través de los salarios o las prestacionessociales de los cuales se benefician los integrantes de la Institución.

74 Entrevista a oficial (anónima), No. 8.75 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


La retribución del trabajo realizado

De manera general, los integrantes de la PNC consideran que “los salarios vigentesson muy bajos y el acceso a un aumento salarial siempre es muy limitado. Eso es unproblema muy grande que tenemos para vivir.”76 El problema se encuentra princi-palmente en relación con los márgenes de diferencia entre los salarios de una escalajerárquica a la otra. Sin embargo, en la situación actual, parece difícil plantear unaumento de los salarios por lo que, en el presupuesto aprobado para la ejecución de2003, por ejemplo, alrededor del 70% de los Q.1,324,133,516.00 ha sido destinado alpago de los salarios del personal de la institución.

Si la violación al derecho de retribución del trabajo realizado no ha sido de las másdenunciadas, cabe mencionar que, en uno de los casos presentado a la PDH en el año2003, se reportó el no pago de las prestaciones debidas.77 Además, tres de los oficialesentrevistados de forma anónima, hicieron referencia a atrasos en el pago de susprestaciones. El simple hecho de que existan casos de esta naturaleza invita a la revisiónde la organización institucional en relación con ese tema.

El problema central es que la situación financiera en la que se encuentran loselementos de la PNC se da en un sistema que fomenta, desde el inicio, la corrupción:en la Academia, los alumnos tienen como sola y única prestación acceso a una beca deQ.500.00 mensuales para los futuros agentes y Q.1,000.00 para los aspirantes a gradode oficial. Más allá de las obvias limitaciones que implican estas sumas, la situación secomplica por los atrasos vigentes en el pago de las mismas. Se estima que los pagos delas becas se realizan con tres a seis meses de atraso desde el tercer año de existencia dela Academia. Eso implica que los alumnos pasan de ese lapso de tiempo sin tenerningún ingreso.

El mismo problema se presenta al momento de la integración de los elementospoliciales en sus puestos: “los trámites entre la PNC y el Servicio Civil tardan unos tresmeses. Por lo tanto, los elementos en función no reciben ningún sueldo y acumulandeudas en los tres primeros meses de ejercicio de su trabajo... esa situación genera unacorrupción importante desde el inicio, pero identificada como necesaria para sobrevivirpor los elementos de la PNC.”78

Otro problema planteado se refiere a la inexistencia de retribución de las especia-lizaciones. Finalmente, los salarios administrativos vigentes son muy bajos.

76 Entrevista a oficial (anónima), No. 5.77 Ver Anexo 1.78 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


Las prestaciones

En el curso de su formación, los futuros policías no cuentan con ningún tipo decobertura social, médica, seguro de vida u otro. La única prestación a la cual tienenacceso es la beca ya mencionada. Tal situación se vuelve aún más inaceptable en vistade las condiciones en las cuales los integrantes de la academia tienen que aprender suprofesión, y de los problemas de salud ya mencionados. Además, es obvio que losejercicios prácticos necesarios para el aprendizaje implican riesgos a los cuales todoslos alumnos, como seres humanos, se tienen que enfrentar. La organización de unacobertura mínima parece entonces ser un requisito básico, que es una responsabilidaddirecta del Estado.

Una vez en funciones, el artículo 33, literal f, de la Ley Orgánica de la PNC prevéque sus miembros tienen derecho a “recibir las prestaciones laborales y de seguridadsocial a que tienen derecho los servidores públicos, además, los que proporciona lainstitución de conformidad con la ley.”

Por lo que se refiere a la seguridad social, los elementos tienen acceso a la coberturapara accidentes desde el inicio —una vez pasados, por supuesto, los tres meses detramitación desde el Servicio Civil— y una cobertura de las enfermedades comunesdespués de aproximadamente diez meses en su puesto. El problema encontrado aquíno es propio de la PNC: no existe cobertura total del IGSS para los servicios de accidente.Esto, obviamente, reduce el acceso de los policías a las prestaciones a las cuales, enteoría, tienen derecho. Más allá de esa situación general de carencia del sistema nacionalde seguridad social, se tiene que mencionar que sólo existe un hospital de la PNC, enla ciudad capital, el cual no cuenta con servicios de calidad. Hasta la fecha, no se hanplanificado cambios al respecto: “hubo hace unos años un proyecto de construcciónde un nuevo hospital, pero fue abandonado por falta de recursos financieros.”79

Los elementos también tienen acceso a un seguro de vida, con cobertura variableen función del grado jerárquico. Lo ilógico sobre este punto es que los niveles superiorestienen acceso a seguros más amplios, mientras, justamente, las cifras revelan por sísolas que el peligro de perder la vida en el ejercicio de sus funciones es claramentemayor para los grados inferiores…80

Otra categoría de prestaciones está constituida por el auxilio póstumo, que daderecho a la familia de los policías a un fondo en caso de fallecimiento en el ejerciciode sus funciones o de retiro voluntario. Los fondos son definidos por Órdenes Gene-rales. Al momento de la presente investigación llegaban a: Q.15,000.00 para los agentes,

79 Entrevista a Luis Mario Martínez, Proyecto para el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil.80 Ver Tabla No. 1.


Q.60,000.00 para los oficiales, Q.65,000.00 para los oficiales superiores; en el 2003, elfondo llegaba a un total de Q.14,531,080.00 para todos los sueldos.81

Los problemas encontrados al respecto de dichas prestaciones son de diversaíndole. En primer lugar, no existe un control sobre la definición de las sumas puestasa disposición de los elementos. Cada director define, por medio de una orden, lacantidad. En segundo lugar, en caso de fallecimiento, el acceso de la familia del policíaa los fondos no es inmediato; a veces pasa más de un año antes que se entregue eldinero correspondiente. En tercer lugar, de 1998 a 2003, se han dado muchos casos enlos cuales oficiales superiores se han llevado la mayor parte del fondo en ocasión desus retiros voluntarios. Por último, claras inequidades se dan en el acceso a los fondos:mientras los directores se han llevado inmediatamente el 50% del fondo que le corres-ponde en el momento de su destitución, los agentes tienen que esperar meses o añosantes de tener acceso al mismo. Sin mencionar que la gran cantidad de cambios dedirección en los últimos años ha generado gastos muy altos. Paralelamente, los fondosdisponibles para los agentes se han visto reducidos en un 50% por la última modificaciónde la Orden,82 y como ya se ha mencionado, el acceso al fondo ya no cubre a losagentes fallecidos en los dos primeros años de ejercicio profesional.

Así, el apartado del artículo 33, literal f, que hace referencia a “[las prestaciones]que proporciona la institución de conformidad con la ley” tienen un alcance bienlimitado. En este sentido, la PNC “no cuenta con centros recreacionales, habitacionales,ni proyectos de vivienda.”83 Esa situación es particularmente problemática en casos detraslado de los elementos y, de forma más general, en vista de los ingresos mensualesde los profesionales de la institución. De hecho, la única colonia policial que existe esun asentamiento al final de la Avenida Petapa, en la ciudad capital, que se formó poruna invasión de policías que no tenían alojamiento.

En el mismo orden de ideas, un problema central se encuentra en la inexistenciade un servicio de guardería apto: “la única guardería que existe no cuenta con fondosinstitucionales para sostenerse, pero son los agentes que tienen que aportar. Además,la guardería disponible se encuentra en malas condiciones, lo que genera mucha preo-cupación para las madres que trabajan dentro de la institución.”84

La falta de cobertura y beneficios sociales es entonces muy grande dentro de laPNC y genera situaciones de desánimo de sus elementos para el buen desempeño desus funciones.

81 Datos proporcionados por la Oficina de Asistencia al Personal.82 Pasaron de Q.30,000.00 a Q.15,000.00.83 Entrevista a Oficina Derechos Humanos de la PNC.84 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


La situación relativa a los salarios y prestaciones sociales dentro de la PNC esproblemática por las diversas razones planteadas en el presente trabajo. Si bien laslimitaciones presupuestarias de la institución son un hecho. Se podría plantear la nece-sidad de un incremento de los recursos de la PNC, y se considera, en este trabajo, quela actual prioridad es el diseño y la implementación de un presupuesto equilibrado,acompañado de una planificación estricta y lógica de los gastos. Existe a la fecha unaoficina de planificación de la PNC. Sin embargo, no ha dado buenos resultados. Unaumento presupuestario per se no serviría; tiene que ser acompañado de una reestructu-ración profunda de la institución.

e. El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, a la limitación razonablede las horas de trabajo

El artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,en su apartado d), plantea otra obligación para los Estados Partes en cuanto a lascondiciones de ejercicio de su trabajo por “toda persona”, la cual también cuestiona elfuncionamiento actual de la Policía Nacional Civil guatemalteca y el respeto institucionalde los derechos humanos de sus integrantes: “los Estados Partes en el presente Pactoreconocen el derecho de toda persona al goce de (…) el descanso, el disfrute deltiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicaspagadas, así como la remuneración de los días festivos.” Tal derecho no está reconocidoen el artículo 33 de la Ley Orgánica de la PNC, pero sí en el Acuerdo Ministerial No.301-97 del 16 de septiembre de 1997.

El tema del derecho al descanso es uno de los más complejos a conciliar con lasobligaciones de permanencia que la PNC tiene para responder a las necesidades de laseguridad ciudadana. El problema se puede resumir en las palabras del actual directorde la Academia cuando comentó: “dependiendo de las circunstancias, los mandos dano no permisos, tanto para las vacaciones como para los descansos. Pero hay momentoscuando no se puede por lo que tenemos que estar disponibles para cualquier situaciónque se puede dar. Muchos creen que cuando se niega el descanso, se les está violandosus derechos. Pero no es así. Sólo se trata de cumplir con las funciones de la policía.Por ejemplo, en Navidad y en Año Nuevo, tenemos que dar seguridad a los ciudadanospara que disfruten. Por lo tanto, tenemos que estar trabajando.”85

Ese límite al derecho de descanso y vacaciones es claro y está regulado en elacuerdo relativo;86 no obstante, una vez más, la cuestión es establecer hasta dónde la

85 Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.86 “según las necesidades del servicio”; “si el servicio lo permite.”, Acuerdo Ministerial No.

301-97, artículos 12 y 13.


institución ha hecho todo lo que está a su alcance para un arreglo conveniente y lo máspróximo posible a los derechos humanos de sus miembros, y si las limitaciones impuestasa los derechos planteados en la normativa nacional e internacional son “necesarias enuna sociedad democrática”. En este sentido, todo dependerá de las circunstancias y delas medidas tomadas. Cada caso requiere un análisis particular para poder definir si sío no se puede plantear una violación a los derechos de los elementos. Sin embargo,parámetros de violación se pueden identificar.

En el 2003, de las 22 denuncias presentadas por elementos de la PNC a la PDH,tres fueron por no respeto de los horarios laborales o de los descansos (ver Anexo 1).Asimismo, varios de los policías entrevistados hicieron referencia al período de lahuelga de maestros durante el cual trabajaron 42 días seguidos sin descanso; “mientrasduró la huelga de los maestros, los agentes no pudieron ir a visitar a sus familiarespues no contaban con sus respectivos descansos ni permisos. Incluso se llegó a observarque en horas cercanas al medio día, les entregaban una galleta y un jugo en sus puestos,de los cuales no se movían ni para comer.”87

En tales circunstancias de emergencia, la obligación de presencia policial es obviaen virtud de sus funciones y de las necesidades del país. Sin embargo, la medidaadoptada en esa ocasión extrema. No era demasiado pedir por parte de los elementospoder salir de sus oficinas para alimentarse bien y, sobre todo, exigir el respeto delsistema de compensación reglamentado por el acuerdo correspondiente. Así, el artículo11 del Acuerdo Ministerial 301-97 estipula que “se concederán descanso los días paralos que no se le nombre servicio al Policía Nacional Civil como compensación a losdías de servicio prestados con anterioridad”. De la misma manera, el artículo 12,literal f, prevé que “cuando por necesidades del servicio no se puedan conceder des-cansos semanales, los días trabajados serán compensados cuando hayan semanas poste-riores, los cuales serán compensados cuando hayan desaparecido las causas que moti-varon la supresión de los descansos”. Tales medidas parecen básicas para la salud y elbienestar familiar de los trabajadores. No obstante, no son respetadas.

Otro problema relacionado con los horarios de trabajo que constituye una violacióna sus derechos es cuando el manejo de los horarios siendo es como medio de presióny/o de sanción hacía los subalternos. Tal situación fue por ejemplo denunciada a laPDH por un elemento de la Estación 11432 en la colonia El Mezquital, zona 12: “ély once de sus compañeros son hostigados laboralmente por el oficial 2ndo de la P.N.C.(…) quien no respeta sus horarios de trabajo y descanso. Los amenaza con solicitarlessu baja (…).”88 El mismo tipo de problema fue mencionado por la policía comunitaria:

87 Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003, p. 1.88 Ver Anexo 1.


“existen casos de recargo flagrante de los horarios de servicio. En la Comisaría 16 porejemplo, el Comisario hace trabajar a su personal de las ocho horas a las 20 horas,mientras los horarios normales de trabajo son de las ocho horas a las 16. El jefe de allítomó la decisión de extender las horas de trabajo de las unidades móviles que tienenque integrarse a la subestación a la finalización de sus tareas de unidad. Con taleshorarios, los integrantes de esa estación ya no pueden vivir afuera del trabajo. Elmismo tipo de problema se ha presentado en la Comisaría 11 donde un agente vinopara decir que sus horarios de trabajo han sido recargados de las ocho horas a las 22horas. Lo que me molesta es que los comisarios no respeten nuestras opiniones yhacen lo que quieren.”89

La cuestión en esos casos es la permanencia del no respeto de los horarios detrabajo. Refleja la falta de interés de algunos mandos hacía el bienestar de sussubalternos... La excepción planteada a lo largo del Régimen de vacaciones, permisosy descansos de la Policía Nacional Civil que impide la concesión de los días de descansopor “necesidades de servicio” o por impedimento de servicio, no debe volverse laregla.

Directamente vinculada con este punto es la cuestión de la sumisión de loselementos a las órdenes de los jefes jerárquicos que van en contra de las reglas internasde la institución. En este sentido, destacó, en el momento de las huelgas de maestros,que: “las inconformidades se hicieran ver por los mismos agentes, pero no de maneraabierta, por el temor a perder el empleo o ser sancionados.”90 Esa situación se reflejaaún más fuerte en el caso de elementos encargados de familia, aun cuando las prácticasvigentes vienen precisamente a violar algunos aspectos básicos de sus derechos a unavida familiar.

f. Derecho a una vida familiar

En virtud del primer artículo de la Constitución Política, “El Estado de Guatemala seorganiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización delbien común”. Más allá, está definido como deber del Estado “tomar las medidas deprevención, tratamiento y rehabilitación adecuadas para hacer efectivas [las] accionesde prevención contra causas de desintegración familiar, por el bienestar del individuo,la familia y la sociedad.”91 A nivel internacional, el artículo 17 de la Convención Inter-americana de los Derechos Humanos establece que: “1. La familia es el elementonatural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado.”

89 Entrevista a oficiales de policía comunitaria (anónimas).90 Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003.91 Constitución Política de la República, artículo 56.


Tomando esas disposiciones en cuenta, se plantea el análisis de la situación desdeel punto de vista de que la PNC es una institución estatal. Por lo tanto, son decisionesdel Estado encargado, en virtud de las disposiciones mencionadas, la protección y lapromoción de la familia, que se analizan cuando se trata de la situación de la policía.

En el curso de la presente investigación, la desintegración familiar fue claramenteidentificada como un problema central para muchos de los elementos de la PNC: “ladesintegración familiar es muy fuerte dentro del personal. Los horarios de trabajo, lasobligaciones de servicio impiden a los elementos de ver a sus familias durante largosperíodos de tres semanas o más”;92 “los traslados permanentes o temporales perjudicana los policías que tienen que irse a veces muy lejos de sus familias, sin que las condicionesestén reunidas para que les pueda acompañar.”93

Esta situación tiene varias manifestaciones, que tienen impacto directo en la calidaddel desempeño de sus funciones. Para iniciar, la proporción de madres solteras estáreconocida como un problema mayor en la PNC: “hemos podido notar que muchas delas mujeres de la institución son madres solteras. Eso tiene varias explicaciones: sólotomando en cuenta los factores vinculados con el funcionamiento de la PNC, se puedemencionar el abandono por los esposos que no aguantan los horarios que implican laausencia de la esposa en la casa, o el abandono del hogar pos ellas mismas para podercumplir con las funciones y órdenes”;94 “hay muchas madres solteras, sin apoyo. Susituación es tal que se produce un abandono de hecho de sus hijos... sea que los dejancon su madre o a cargo de un tercero (…) o a cargo de ellos mismos”;95 “lo peor escuando nos trasladan. No es tan fácil trasladar a nuestras familias. Eso es especial-mente difícil para nosotros, las mujeres.”96

Algunas de las consecuencias de tal situación son obvias: malestar de los policías,impacto directo sobre la salud mental de los mismos y sobre la efectividad del trabajo.Más allá, tiene consecuencias directas sobre la situación laboral de las mujeres dentrode la institución: en general, no quieren participar en los cursos de ascensos, por elhecho que implican someterse al régimen de acuertelamiento que, a continuación, sonacompañados por traslados. Esa situación se refleja en las cifras de ascensos de laTabla No. 5. La otra opción adoptada por las mujeres de la PNC es buscar puestosadministrativos. Situación que perjudica directamente el funcionamiento de la instituciónpor la oportunidad y la necesidad de tener mujeres en operativos y en los diferentesgrados de la institución.

92 Entrevistas a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1 y 2.93 Entrevista a sub comisaria encargada de la Unidad de Género de la PNC.94 Entrevista a Oficina Derechos Humanos de la PNC, No. 1.95 Entrevista Luis Mario Martínez, Proyecto para el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil.96 Entrevistas a oficiales (anónimas).


Se plantea entonces la cuestión de los deberes institucionales y estatales paraenfrentar tal situación.

El derecho al respeto de la vida familiar vale tanto para la familia “natural” comopara la familia “legítima”. Se reconoce el derecho al igual respeto de la familia, queintroduce una “obligación de los medios” sobre el Estado. El Estado, a través de lasdecisiones de la PNC en su manejo de personal, tiene que actuar de manera que permitaa los interesados desarrollar relaciones efectivas con sus hijos y esposos. Implica quelas relaciones entre parientes e hijos, bases de la vida familiar, sean protegidas. En esesentido, se puede hacer referencia a las conclusiones de la Corte Europea de DerechosHumanos, en virtud de las cuales: “para un padre y su hijo, el derecho de estar juntosrepresenta un elemento fundamental de la vida familiar.”97

Tomando esos preceptos en cuenta, recae en la institución policial la obligaciónde revisar sus modalidades de funcionamiento, integrando la problemática de la vidafamiliar de sus trabajadores en la gestión de cuestiones tales como los traslados, ascensos,modalidades de los regímenes de acuartelamiento. En un caso de traslado, por ejemplo,se supone que las autoridades de la PNC deberían de poner en la balanza cuestionesdirectamente vinculadas con el bienestar de la persona implicada. No se trata solamentede acomodar las necesidades del servicio, sino también de ver en qué condiciones loselementos estarían más dispuestos a cumplir con sus funciones laborales, sin que subienestar personal sea afectado en proporciones que se hubieran podido evitar. El

Tabla No. 5Cuadro de ascensos de la Policía Nacional Civil

97 CEDH, Erikson, 22 de junio de 1989, A.156, § 58.

Fuente: Secretaría de Estudios, Academia de la PNC.

Año C. general Comisario Sub com. Oficial I Oficial II Oficial III Inspector Sub insp.

345 41997

136 5 1121998

41 36 2 96 11999

19 31 63 105 42000

9 18 45 2 80 14 1 60 52001

91 42002

17 7 1 13 21 1 7 72 92003


análisis de esas problemáticas es fundamental para el buen funcionamiento de lainstitución a nivel global. Además, permitiría corregir algunas de sus característicascalificadas de discriminatorias, tanto por sus integrantes como por instituciones externas.

3.2. El funcionamiento de la institución

Tal y como se mencionara anteriormente, las modalidades de funcionamiento de lainstitución policial conforman una segunda categoría de problemas, identificados comoviolaciones a los derechos humanos de la Policía Nacional Civil.

Dentro de esa categoría, tres problemas centrales han sido mencionados durantelas entrevistas llevadas a cabo:� la discriminación que existe dentro de la PNC;� el funcionamiento de las capacitaciones, ascensos, procesos disciplinarios;� las relaciones jerárquicas.

3.2.1. El derecho a la no discriminación

En el curso de la presente investigación, la discriminación ha sido identificada comouna de las principales formas de violación de los derechos humanos de la policía porlos oficiales entrevistados: “se dan discriminaciones de todo índole... por razones desexo, de origen étnico, de edad, de posición social.”98 Esa afirmación resume la tendenciageneral de las percepciones expresadas por las personas entrevistadas, e invita a con-templar dos cuestiones centrales: la situación de las mujeres y de las personas indígenasdentro de la institución.

a. Las mujeres en la PNC

En general, la PNC es concebida como una institución masculina. El número de mujeresen el cuerpo policial es, en todos los países, menor al de los hombres. En Guatemala,las proporciones son caricaturescas en ese sentido: al momento de la presenteinvestigación, de 19,799 miembros sólo 1,980 —es decir, alrededor de un 9.99%—son mujeres.

Más allá del número bruto de integrantes femeninos, la problemática de génerodentro de la policía toma otro sentido cuando se contemplan los puestos de las mujeres:en virtud de las cifras comunicadas por la Sub Dirección General de Personal de laPNC, no hay ni una sola mujer director, comisario general, o comisario. El rango másalto al cual llegan las mujeres es el de sub comisario (dos mujeres para un total de 133

98 Entrevista a oficial (anónima), No. 1.


sub comisarios). Se encuentran después cinco mujeres en el rango de oficial I (de untotal de 251); 16 mujeres oficial II (de un total de 315). El resto de las mujeres policíase reparte entre los rangos oficial III (34 de 737), de inspector (27 de 650), sub inspec-tor (31 de 713) y agente (1,865 de16,944). Esas cifras plantean varias problemáticas aanalizar.

En primer lugar, se cuestionan las políticas de reclutamiento y de ascensos dentrode la institución. En el informe Diagnóstico Institucional sobre Situaciones de las Mujeresen la Policía Nacional Civil de Guatemala, realizado por personal de la PNC, MINUGUA,UNOPS y GTZ, entre marzo de 2002 y abril de 2003 bajo la coordinación de la Oficinade Equidad de Género de la PNC, más de la mitad del personal subalterno reconocióque las mujeres enfrentan obstáculos para acceder a las capacitaciones y para su desarrolloprofesional. Asimismo, la encargada de la Unidad de Género de la PNC destacó en unaentrevista que “las dificultades de la promoción de la mujer dentro de la institución,claramente reflejadas en las cifras del estado de fuerza del personal, se explican en granparte por la falta de una clara definición de los procedimientos de las mujeres desde lasconvocatorias a la Academia hasta los procedimientos de ascensos.”99 En cuanto altema del reclutamiento, el diagnóstico antes citado concluye en la necesidad de “formularconvocatorias de manera incluyente para las mujeres (…); readecuar los parámetros deevaluación física para ingreso y ascenso del personal femenino, los que deben serdeterminados sobre bases científicas sociales, y equitativas.”100

En segundo lugar, la situación de las mujeres en la PNC está altamente vinculadacon la concepción vigente de su rol en la sociedad guatemalteca. Según el diagnóstico,“se evidencia una visión tradicional sobre el rol de las mujeres en relación con lamaternidad, la crianza y cuidado de los hijos e hijas y la responsabilidad del trabajodoméstico”,101 y “las relaciones entre el personal a todo nivel, entre hombres y mujeres,no son ajenas a esos valores, prejuicios y estereotipos que predominan en la sociedadguatemalteca; las instituciones representan un importante papel en su reproducción.”102

En este sentido, el 13% de los superiores entrevistados opinó que “los subalternoshombres sienten que saben más que la mujer jefa, y un 13% también desconfía de lacapacidad de las mujeres”, porque no hay costumbre de estar bajo la órdenes de unamujer y se dan casos de falta de respeto (7%) debido a patrones culturales y al ma-

99 Entrevista a encargada de Oficina de Equidad de Género de la PNC.100 Oficina de Equidad de Género de la PNC, MINUGUA, UNOPS, GTZ. Diagnóstico Institucional

sobre Situaciones de las Mujeres en la Policía Nacional Civil de Guatemala, “Hacia una agendademocratizadora en la modernización de las instituciones policiales con enfoque de género”, Guatemala,2003, p. 43.

101 Ibid., p. 18.102 Ibid., p. 19.


chismo (10%). El diagnóstico concluye, tal como se ha mencionado anteriormente,103

que “el papel de la mujer policía se ha relegado hasta ahora a tareas administrativasdentro del rol tradicional femenino. Este hecho ha dificultado el desarrollo de la igualdadde oportunidades dentro de la institución. Refleja estereotipos, prejuicios y actitudessociales que se reproducen en la institución y se traducen a normativas, órdenes, formasde relacionamiento y trato entre personal. Igualmente en oportunidades o exclusionespara el desarrollo personal.”

Otro factor limitante para la integración de las mujeres dentro de la institución, sepuede encontrar en la concepción del rol de la PNC entre la población: “la fuerza físicasigue siendo valorizada como elemento importante y estratégico del trabajo policial.Este percepción proviene del anterior modelo policial represivo que es diferente alnuevo modelo, basado en la prevención del crimen y en el trabajo comunitario encomunidades rurales y barrios urbanos.”104

Finalmente, cabe destacar la reiterada referencia que se hizo en el curso de lapresente investigación a las prácticas de acoso sexual. De hecho, en las encuestasrealizadas para el diagnóstico, el 53% de los oficiales afirmó que existe acoso sexualdentro de la institución,105 y el 77% de las mujeres y el 67% de los hombres delpersonal subalterno adoptó respuestas similares.106 A la hora de analizar dichosresultados, un 13% de los oficiales superiores entrevistados indicó que se dan casos enlos que se recurre a las relaciones sexuales como “medio para lograr trato privilegiado,o sus propios objetivos”. El 10% mencionó que se utiliza la denuncia por acoso sexualcomo “instrumento de chantaje para obtener beneficios personales.”107 El simple hechoque ese tipo de afirmaciones se dé en tales proporciones es una forma de acoso.Permite imaginar los rumores que “andan” dentro de la institución en cuanto a lasrelaciones interpersonales que puedan existir o no, y más que todo, tienden a calificara priori la denuncia como parte de una estrategia destinada a la obtención de beneficiospersonales. Afirmaciones de esa naturaleza obviamente refuerzan la dificultad intrínsecaque existe para denunciar hechos de acoso sexual. Así, a pesar de la afirmación expresadapor la mayoría de los entrevistados para la elaboración del Diagnóstico sobre la Situaciónde las Mujeres en la Policía Nacional Civil y en el curso de la presente investigación,

103 Ver Tabla No. 5.104 Oficina de Equidad de Género de la PNC, MINUGUA, UNOPS, GTZ. Op. cit., p. 42.105 Ibid., p. 20. Del resto de los superiores entrevistados se puede mencionar que un 14%

afirmó que no existía acoso sexual; un 10% que habia escuchado casos anteriormente, perono en la actualidad; mientras un 14% no contestó a la pregunta.

106 Ibid., p. 21. Del resto del personal subalterno entrevistado, el 28% de hombres y el 19% demujeres estableció que no existe acoso sexual, mientras que el 4% de mujeres y el 5% dehombres se abstuvo de contestar sobre este punto.

107 Ibid., pp. 15-16.


sólo dos de las 22 denuncias presentadas por la PNC a la PDH en la ciudad capitaldesde el inicio del año 2003, son por acoso sexual.108 Las manifestaciones, razones yconsecuencias personales e institucionales de ese fenómeno merecen un estudio profun-do, para salir de los rumores y generar una verdadera conciencia en los profesionalesde la PNC sobre sus deberes y derechos relacionados con el mismo.

La problemática de la situación de las mujeres dentro de la PNC tiene varios com-ponentes; sin embargo, las autoridades parecen enfocar el abordaje de la problemáticasobre las cuestiones de acoso sexual, sin tomar decisiones o medidas congruentes alrespecto. Si bien es una problemática central, cabe destacar la necesidad de que lasautoridades aborden la situación con una perspectiva mucho más amplia, analizandotodos los componentes del tema y tomando decisiones efectivas para el mejoramientode esta situación. Es fundamental el desarrollo de una política institucional en el temade las madres solteras: un estudio profundo sobre las causas de la desintegraciónfamiliar, y sus consecuencias psicosociales y laborales en los elementos de la instituciónsería un buen punto de partida para la identificación de medidas claves susceptibles demejorar la situación. Claro, se trata de un proceso multidimensional, que no sóloimplica a la PNC; no obstante, la reforma de algunas modalidades de funcionamientode los horarios de trabajo, traslados, sistema de guardería, para mencionar algunosejemplos, no parecen fuera de alcance y podrían tener impactos muy positivos entrelos policías, y en consecuencia, motivar el buen desempeño de sus funciones.

b. La presencia del carácter multiétnico y pluricultural en la PNC

Según el artículo 26 del AFPC, “la organización de la Policía tendrá las siguientescaracterísticas: (…) c) hacer presente el carácter multiétnico y pluricultural de Guate-mala en el reclutamiento, selección, capacitación y despliegue del personal policial.”Sin embargo, a la fecha las proporciones de indígenas dentro de la institución son muybajas. En su informe La Policía Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construcción,MINUGUA destacó que, durante el 2001, la PNC sólo contaba con un 18.2% de policíasindígenas;109 cifra que no ha variado de manera significativa hasta ahora, y que planteavarias cuestiones relativas al funcionamiento institucional en sus diversos componentes.

Para iniciar, cabe analizar la dinámica de los procesos de convocatoria y recluta-miento de la policía. Sobre este punto se ha destacado que “la divulgación de la con-vocatoria a cursos de ingreso sigue siendo deficiente, en la medida que su difusión aúnes débil. Apenas se está comenzando a hacer en idiomas indígenas y se limita a lascabeceras municipales.”110

108 Ver Anexo 1.109 MINUGUA. Op. cit., p. 19, § 35.110 Ibid., p. 19, § 37.


Una vez pasada la fase de la convocatoria, el proceso de reclutamiento no facilitael acceso a la PNC para poblaciones indígenas, principalmente por las característicasfísicas de tamaño impuestas. Sin embargo, se ha establecido que no hay evidencias deque existan problemas de reprobar las pruebas psicométricas aplicadas por problemasde comprensión vinculados con el idioma.111

Referente al desarrollo del proceso formativo policial, el plan anual de trabajo dela Academia incluye dentro de sus objetivos específicos: “crear e internalizar una doctrinapolicial acorde a la multietnicidad y pluriculturalidad de la sociedad guatemalteca.”112

En este sentido, se han implementado cursos de especialización en “multietnicidad.”113

Sin embargo, cuando se pregunta a los elementos de la policía sobre el impacto de esaslíneas de acción en el desarrollo de la capacitación, las opiniones expresadas reflejandudas: “no pienso que cambie mucho el hecho de tener unas capacitaciones sobremultietnicidad. Ya se sabe que Guatemala es un país multiétnico. Sin embargo, no nosenseñan nada sobre las costumbres que tienen en las comunidades para resolver susconflictos o para manejar un caso”; “la teoría es buena, pero no es igual en la realidad.”114

Comentarios que plantean la necesidad de un rediseño de los cursos relativos al tema,en un sentido más práctico, incluyendo, por ejemplo, el reconocimiento de las prácticasde las autoridades indígenas en los procesos de resolución de conflictos, o losmecanismos de integración de los mismos en el accionar policial. Además, se ve laoportunidad de la participación de organizaciones indígenas en el proceso de formaciónpolicial.115 Esas líneas valen tanto para los procesos de enseñanza de formación, comode capacitación para el ascenso, o para la especialización, con el fin de que exista unabordaje útil y eficaz del tema. El éxito de la implementación de tal lógica de enseñanza,debería de tener un impacto directo sobre el desarrollo del trabajo diario de la policía,pero también en la función de los elementos indígenas en la PNC.

En cuanto a la situación del personal indígena en el desarrollo del trabajo cotidianode la institución, la discriminación de hecho contra ellos no está identificada comoproblema mayor. Sin embargo, en una encuesta realizada por MINUGUA, el 18% de loselementos indígenas entrevistados “señalaron haber sido objeto de algún tipo dediscriminación, precisando que con frecuencia ésta proviene de sus propioscompañeros.”116 No se han manifestado problemas de discriminación étnica en el

111 Informe final sobre la consultoría de apoyo a la junta evaluadora en la Academia de la PNCen materia psicológica y psicométrica.

112 Sub Dirección General de Personal, Jefatura de Enseñanza, PNC. Plan de trabajo año 2003,Guatemala, 2003, p. 1.

113 Ibid., p. 7.114 Entrevistas a oficiales (anónimas).115 MINUGUA. Op. cit., p. 19, § 39.116 Ibid., § 38.


acceso a las capacitaciones, ascensos, o procesos disciplinarios vigentes. No obstante,ese tema ha sido identificado como al origen de problemas constitutivos de violacióna los derechos de los elementos de la institución en su totalidad.

3.2.2. Las violaciones generadas por el funcionamiento del sistema decapacitaciones, ascensos y procesos disciplinarios

a. El derecho a una formación profesional

La capacitación ha sido identificada como una de las claves del proceso de reformapolicial guatemalteco.117 La Academia y su funcionamiento están regulados por elCapítulo IX de la Ley Orgánica de la PNC, y por el Reglamento del Régimen Educativode la Policía Nacional Civil del 1 de agosto de 1997. Además, el artículo 33, literal c dela Ley Orgánica estipula como derecho de los policías “tener la oportunidad de realizarestudios de especialización, cursos o materias relacionadas con el área policial, encentros universitarios o instituciones nacionales o extranjeras”, y el literal g destacaque los miembros de la PNC tienen que “recibir el apoyo necesario para una adecuadapromoción profesional, social y humana.”

El problema se encuentra una vez más en la misma distancia que existe entre lanorma y la realidad; la falta de capacitación o falta de educación, profesionalismo y mística en elservicio de policía fueron identificados como los “principales problemas en el funcio-namiento actual de la institución que generan violaciones a los derechos humanos desus miembros.”118 De hecho, varias dificultades se pueden identificar en el desarrollode los procesos formativos de la PNC, cualquiera sea su nivel.

Para empezar, cabe destacar que los programas de capacitación varían en razón defactores coyunturales: “se definen planes anuales, pero poco de los mismos se desarro-llan. Asistimos a la introducción de nuevos cursos, para responder a necesidades coyun-turales o a la ganas o disponibilidades de uno en un momento dado.”119 De esta manera,cuando se analizan los planes de trabajo anuales de la Jefatura de Enseñanza, de 1997hasta la fecha, se nota una evolución positiva, que no se puede negar, en cuanto alcontenido de los cursos propuestos. Sin embargo, al comparar esos planes con losinformes de actividades anuales, la distancia entre lo previsto y lo realmente desarrolladoes muy grande. Según el actual director de la Academia, esta situación se debe, en lamayoría de los casos, a factores externos a la institución: “tenemos que adaptarnos a ladisponibilidad de los docentes, pero también a las emergencias del momento.”120 Si

117 AFPC, artículos 27 a), 28 y 29.118 Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 7 y 11.119 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.120 Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.


bien se pueden dar variaciones excepcionales en el desarrollo del plan de estudios poruna razón de emergencia, las mismas no se pueden volver habituales.

Una de las principales causas aquí es la ausencia de un cuerpo docente consolidado.De hecho, los docentes no tienen ninguna estabilidad laboral: cada seis meses debenver si sus contratos van a ser renovados o no, lo que no permite reunir a un cuerpodocente adecuado. Así como lo destacó MINUGUA en su informe sobre la PNC, “Laausencia de reglamentación de la carrera administrativa y el uso de contratos temporalespara el uso del personal docente no policial, impiden que la Academia disponga de uncuerpo docente estable. La situación de los instructores policiales capacitados tambiénse caracteriza por la inestabilidad en la permanencia, debido a que no existe una regu-lación de la carrera docente que permita dotar a la Academia de manera continua yestable, de personal policial capacitado en la función pedagógica. Los traslados fre-cuentes de instructores socavan el esfuerzo de la cooperación internacional en conformaruna plantilla de personal instructor que es muy escaso en la Academia.”121

Además, los procesos de selección de los docentes adolecen de claridad. Losrumores dicen que son contratados por razones políticas, más que por cuestiones decompetencia en materia de docencia. Esas afirmaciones no se pudieron comprobar enel curso de la presente investigación, pero son muy graves para la calidad de los procesoseducativos que se puedan dar, atentaría contra el desarrollo de la institución.

Otro factor de dificultad en relación con la definición y calidad curricular es lafalta de coordinación interna que sufre la Academia, resultado de la división de funcionesentre diversas autoridades: las cuestiones relativas a finanzas dependen del Ministrode Gobernación, mientras que las cuestiones administrativas son competencia deldirector de la PNC. De esta manera, los procesos de definición de los contenidostienen que pasar por varias autoridades: el director académico, el jefe de la Academiay el director de personal.

Además, cuando el Ministro de Gobernación quiere intervenir, agrega una etapa alproceso de validación. El resultado es que no hay un ente especializado encargado de larevisión del contenido de los cursos. De hecho, no se hace una exploración consciente delo que conviene o no en el currículo vigente y se repite de una convocatoria a la otra.

El problema de la calidad de los procesos educativos por falta de un cuerpoprofesoral consolidado y de coordinación intra-institucional se ve agravado por lafalta de recursos. Un ejemplo de esta situación apareció en Prensa Libre en julio de2002: “la Academia, principal pilar para la creación del nuevo cuerpo profesional deseguridad según los Acuerdos de Paz, languidece y los cursos de especialización yascenso ya no se imparten por la denegatoria del Ministerio de Finanzas de trasladar

121 MINUGUA. Op. cit., p. 27, § 58.


Q.23 millones que se solicitó.”122 En diciembre de 2003, elPeriódico señaló: “la Academiade la PNC redujo el pensum de capacitación de los aspirantes a agentes de un año a seismeses, por la falta de presupuesto.”123

Vinculada al tema de los recursos está la cuestión de las deficiencias infraes-tructurales de la Academia. Como ya se ha mencionado, tales circunstancias vulneranlos derechos humanos básicos de los futuros agentes desde su ingreso a la Academia.

El resultado del conjunto de esos elementos se traduce en una situación bastantedébil del sistema educativo vigente en la PNC. La Academia no tiene el rol que deberíatener de “impulsor” de políticas institucionales de intervención y acción, tanto a nivelpreventivo como de investigación. Actualmente, el derecho de capacitación y promociónprofesional de los elementos de la institución no se ejerce en condiciones óptimas: “lacapacitación tal como se desarrolla ahora es un paliativo, con apenas dos talleres alaño, cuando sería mejor y necesario implementar un sistema de talleres continuos.”124

Finalmente, se han señalado problemas de corrupción y favoritismo en el accesoa las becas o cursos de ascensos o especialización: “se dan casos de discriminaciónmuy claros en relación con las becas de estudios en el extranjero. En un caso porejemplo donde hay una invitación de aplicación a esas becas a la cual se presentanalrededor de 20 o 30 agentes, ninguno de ellos gana porque otros ya están previamenteseleccionados. El sistema de ofertas es muy marcado por lo jerárquico”;125 “los beneficiosde las capacitaciones al exterior son otorgados por amiguismo o influencias. No seconsideran procesos de selección. Otras veces, no se socializan los cursos, volviéndosemás bien cursos elitistas. Con ello se desperdician recursos.”126

Aun y cuando la formación es claramente reconocida como la llave de la reformatodavía en curso de la PNC, las carencias son numerosas y reconocidas por la mismainstitución.127 La reestructuración de la Academia tiene varios componentes, cuyainterrelación es necesaria para el éxito del proceso global.

122 “La PNC sobrevive en estado crítico”, Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2.123 “Policía Nacional Civil debilitada, herencia para el próximo Gobierno”, elPeriódico, Guatemala,

5 de diciembre de 2003, p. 6.124 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 2.125 Ibid.126 Entrevistas a oficiales de policía comunitaria (anónimas).127 Ejemplo: “Cambios en la academia: existe conciencia de necesidad de cambio curricular”:

“Para el Director de la PNC, Luis Arturo Paniagua, la mala preparación es la causa delaumento de denuncias de abusos por parte de agentes que en su mayoría son jóvenes reciénegresados de la Academia de la PNC. Por su parte, el director de la academia asegura que sehan hecho cambios en el pensum de estudios policiales para mejorar la formación, entreellos: aumento del curso para ser policía, más clases sobre derechos humanos y un nuevocurso de ética y relaciones humanas.” elPeriódico, Guatemala, 27 de junio de 2002, p. 3.


Para empezar, en lo que al cuerpo docente se refiere, es necesaria la ampliación deun nivel suficiente de concursos de docencia no policíaca. Paralelamente al hecho deque sean policías o no, los docentes deberían de tener que someterse a un períodomínimo de formación previa (dos a tres meses, o una formación alternada equivalentea recibir en uno o dos años). La ventaja de tal sistema es que los interesados podríanestar identificados y conocidos mucho antes de su integración a los servicios de docencia.Finalmente, sería muy oportuna la existencia de alternativas profesionales dignas deinterés al egreso de un período de afectación en la Academia.

En lo relativo al contenido mismo de los cursos, la velocidad con la cual sedesactualiza el conocimiento, y la imposibilidad de brindar una calificación académicaintegral a los miembros de la PNC durante la formación inicial, hace preciso un granesfuerzo de capacitación continua. En este sentido, es clara la necesidad de implementaruna estrategia real de capacitación profesional continua.

A grandes rasgos, se trata de transformar profundamente los procesos de recluta-miento y de formación. Por lo que se refiere al proceso de reclutamiento de los futurosestudiantes de la Academia, base de la futura policía, varios cambios son necesariospara poder pensar en conformar un cuerpo policial bien capacitado. Para empezar, esclara la necesidad de diseñar un perfil de los futuros policías. En segundo lugar, esoportuno evitar presentar las convocatorias en el último momento: en la actualidad,los candidatos sólo disponen de 21 días para presentar sus documentos entre la fechade publicación de la convocatoria y su clausura. Plazos aún más reducidos, o inclusoinexistentes, en las comisarías retiradas a los que las convocatorias no siempre llegana tiempo. Finalmente, parece clave la puesta en marcha de un proceso permanente derecepción del curriculum vitae, permitiendo la elaboración de una base de datos losuficientemente variada y completa como para poder desarrollar un verdadero procesode selección de personal, con un chequeo y cruce de la información brindada, quepermita identificar a los candidatos más idóneos.

Por lo que al contenido mismo de los programas de formación se refiere, esnecesario, por ejemplo, evitar la repetición de gestos y actitudes estereotipas; se debebuscar el desarrollo de la autonomía y el sentido de la responsabilidad de los funcionariosresponsables.

Para tal efecto, la reforma curricular tiene que contemplar los siguientes aspectos:1. Ayudar a los futuros policías a entender mejor los principales aspectos psicológicos,

sociológicos y, eventualmente, políticos de los grandes problemas de la vida sociala la cual se enfrentan, y a analizar mejor el comportamiento de las diferentescategorías de interlocutores con los que se van a encontrar.

2. Contribuir al mejoramiento de sus aptitudes relacionales en medios y contextostan diversos como sea posible.


3. Fomentar una toma de conciencia sobre la importancia de la dimensión deontológicaen la acción policial.

La diversificación y reorientación de los programas; la introducción y/o reintro-ducción de nuevas materias (psicología, sociología); el reforzamiento de algunos cursos(libertades públicas, derechos humanos) son entonces evidentemente necesarios.

Sin embargo, estos esfuerzos sólo podrán tener resultados positivos si no estánacompañados por cambios radicales en el comportamiento de algunos mandos. Comofue destacado en elPeriódico el 16 julio de 2002, “en cuanto a las denuncias contraagentes policiales, Muralles indica que es una debilidad de la academia, pero tambiénsi en los altos funcionarios públicos hay abuso de autoridad y corrupción, ese ejemplose repite.”128

Tanto la competencia como la seguridad, no resultan solamente de los conoci-mientos técnicos y de equipamientos eficaces. La formación psicológica por ejemplo,se impone en una profesión donde las relaciones humanas y personales son permanentes.

La cumbre de la capacitación consiste en una convicción de que todos losfuncionarios, incluso en los grados subalternos, deberían de adquirir: “es imprescindiblesaber animar a un servicio para nunca caer en la rutina.”129 Finalmente, se trata deliberar a los policías de todo sentimiento de desclasificación.130

b. El derecho de carrera

En virtud del artículo 14 de la Ley Orgánica de la PNC, “la carrera policial estarábasada en criterios de profesionalidad y efectividad, por ello, el Estado proporcionarálas condiciones más favorables para una adecuada promoción humana, social yprofesional de los miembros de la Policía Nacional Civil, de acuerdo a principios deobjetividad, igualdad de oportunidades, tiempo de servicio, méritos y capacidad.”

Igualmente, se puede mencionar el artículo 7, numeral ii, literal c del PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que plantea que “LosEstados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce decondiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial (…)igualdad y oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoríasuperior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo deservicio y de calidad.”

128 “Necesidad del ejemplo”, elPeriódico, Guatemala, 16 de julio de 2002, p. 6.129 Belorgey. Op. cit., p. 95.130 Ibid., p. 67.


El problema del actual funcionamiento de la carrera policial radica en las con-diciones de acceso a los ascensos: “en general, el acceso no se produce en igualdad decondiciones, por lo que se excluyó o promovió a aspirantes con base en criteriosarbitrarios (…).”131 La primera discriminación que ya se ha mencionado se refiere a lasituación de las mujeres (ver Tabla No. 5). Por otra parte, y hablando a grandes rasgos,no existe transparencia en cuanto a los criterios de selección usados.

El mismo tipo de situación se encuentra en relación con los reconocimientos,distinciones y condecoraciones. La reglamentación aplicable al tema se encuentra entérminos bastante claros en el Reglamento de Distinciones y Recompensas de la PolicíaNacional Civil, del 9 de enero de 1998. Sin embargo, la realidad no parece permitiruna aplicación efectiva del mismo, por lo que se ha adoptado una interpretación queda lugar a muchas contradicciones en las decisiones tomadas. En ese sentido, dosejemplos fueron mencionados en el curso de la presente investigación. En el primercaso, se hizo referencia a la Orden de la Cruz “de Oro” o “con distintivo Rojo”. Envirtud del artículo 3 del Reglamento de Distinciones, se concede “a aquellos miembrosde la institución a) que como consecuencia de su intervención relativa a un serviciodonde se evidencie un sobresaliente valor personal, haya resultado muerto o mutilado;b) que hayan ejecutado o dirigido de forma directa e inmediata, con riesgo inminentede la propia vida, un servicio o acto de tan trascendental importancia que redunde enprestigio de la institución e interés de la Patria, y que por las extraordinarias cualidadespuestas de manifiesto implique un mérito de carácter excepcional.” El punto central esque esa Orden de Mérito da derecho a una pensión económica vitalicia del 20% o15% del salario inicial básico del grado que en cada momento tengan asignados losinteresados “sin que en ningún caso pueda ser inferior al correspondiente al grado deInspector de Policía.”132 El problema es el uso que se ha dado a esas disposiciones. Dehecho, se ha notado que casi todos los directores o subdirectores se han entregado a símismos la Orden antes de dejar su puesto, con el argumento de que sus puestos sonde alto riesgo, y por lo tanto merecen el reconocimiento.

Mientras tanto, cada tres o seis meses se han propuesto oficiales para ser condeco-rados por su desempeño. Sin embargo, a pesar de las recomendaciones entregadas enese sentido, nunca se han hecho efectivas. Uno de los argumentos planteados es que losinformes no son sustantivos: “(…) porque las actividades reflejadas son parte de susobligaciones. Sólo están cumpliendo con sus deberes.”133 Tal situación genera un granmalestar entre los subalternos a quienes ni siquiera se les garantiza el pago de losservicios funerarios en caso de fallecimiento en el ejercicio de sus funciones, mientras

131 MINUGUA. Op. cit., p. 30, § 66.132 Reglamento de Distinciones y Recompensas de la Policía Nacional Civil, artículos 13 y 14.133 Entrevistas a oficiales (anónimas) y entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


los mandos se otorgan derechos y beneficios muy grandes, sin que sus acciones parezcanpara nada salir del ámbito de sus atribuciones oficiales. De esta manera, en lugar de seruna fuente de motivación para el buen ejercicio de sus funciones, las modalidadesvigentes de entrega de distinciones y recompensas se han vuelto una razón más defrustración para los subalternos, pero también de corrupción por parte de los directivosquienes manipulan la reglamentación para satisfacer sus propios intereses.

Finalmente, son preocupantes las reformas que se han dado en relación con elnombramiento de los comisarios generales, a través del Decreto No. 5-2000 delCongreso de la República, reformando los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica de laPNC: “eliminó el requisito de ostentar el grado de Comisario General, para acceder alos cargos de Director General Director General Adjunto y subdirectores generales dela PNC, y dejó únicamente los de:

� ser guatemalteco de origen� carecer de antecedentes penales y policiales.Esta disposición intencional rompe con el criterio de profesionalidad y es una

clara disposición parlamentaria que, lejos de favorecer el control sobre la eficiencia dela PNC, faculta al Ministerio de Gobernación a nombrar a cualquier amigo político comomáxima autoridad de la PNC.”134 De esta manera, uno de los más altos puestos dentrode la policía se ha vuelto totalmente político en vez de ser un espacio para el recono-cimiento de las cualidades y facultades profesionales de los potenciales candidatos alpuesto.

La necesidad de eliminación de las reglas discriminatorias para los nombramientosy traslados es obvia; sin embargo, no es suficiente para asegurar un tratamiento justo.Es necesaria la introducción de un sistema racional de prioridades que podría estarbasado en un sistema de acumulación de puntos (puntos sociales, puntos de mérito).

Asimismo, parece clara la emergencia de conceder ventajas para los puestos enlugares a los que nadie quiere ir, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de laPNC.135 Las ventajas brindadas deberían estar a la medida de las dificultades encontradas,para constituir verdaderos factores de incitación.

El sistema de distinciones y recompensas vigente no es aceptable ni en sus moda-lidades ni en sus principios, cuando se toma en cuenta la realidad institucional de laPNC guatemalteca. Aparece no sólo como causa de inequidades y polémicas, sinotambién como contradicción directa a la noción de servicio público:

134 García Morales. Op. cit., p. 56.135 Ley Orgánica de la PNC, artículo 33, literal c: “(...) Reglamentariamente se establecerán los

incentivos que corresponderán por prestar servicio en determinadas regiones en el territorionacional.”


� Causa de inequidades porque las distinciones y recompensas benefician princi-palmente a los puestos directivos, cuyo monto varía de acuerdo con la auto-evalua-ción que realiza el director o subdirector de su propio trabajo a la hora de presentarla solicitud de la Orden de la Cruz.

� Resulta polémica la atribución de esas recompensas, que no tienen equivalentealguno para los puestos subalternos. Más bien, alimentan de manera inútil la contes-tación del cuerpo directivo por el resto del personal, y fomentan la envidia entrelos directores o subdirectores a quienes la Orden de la Cruz no ha sido entregada.

Esta situación es aún más inaceptable puesto que no ha existido una reparticiónigual del monto global de las pensiones económicas atribuidas a los cuerpos directivosdesde 1998, ni el reconocimiento del trabajo de subalternos que realmente han puestosus vidas en riesgo. En sentido contrario, las distinciones y recompensas hubieranrealmente cumplido con su función motivadora de la acción policial, en el sentidosano del término.

La supresión de las prácticas vigentes, por la vía legislativa, y la creación de unsistema de compensación de primas o indemnizaciones a un nivel equivalente al niveljerárquico del elemento, encontraría justificación en las condiciones generales de ejerciciode dicha profesión, pero más que todo en una valoración objetiva de la acción desarro-llada y susceptible de reconocimiento, y se reconocen de naturaleza inmediata. Lasventajas así concedidas deberían de ser a la medida de las dificultades encontradas,con el fin de constituir un real factor de motivación y compensación.

c. Los procesos disciplinarios

Si los procesos disciplinarios no constituyen un derecho fundamental per se, cabe destacarque su desarrollo tiene que cumplir con los principios base del derecho a un debidoproceso, para que no se violen los derechos de los sujetos,136 pero también para evitarque se politice una institución a través del uso sin control del poder sancionador.

136 En este sentido, se considera que el proceso disciplinario tiene que garantizar el derecho aser oído, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por la autoridad competente,independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley. También, que la personatiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca su culpabilidad.Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a ser asistida gratuitamentepor el traductor o intérprete, en caso no comprenda o no hable el idioma del juzgado otribunal; a una comunicación previa y detallada de la acusación formulada; a la concesióndel tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; a defendersepersonalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre yprivadamente con su defensor; a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,remunerado o no según la legislación interna, si no se defendiere por sí mismo ni nombrare


En la PNC, el proceso disciplinario está actualmente regulado por la Ley Orgánicay por el Reglamento Disciplinario del 1 de agosto de 1997, reformado en el 2003. A lafecha de la presente investigación, el nuevo reglamento todavía no estaba en vigor,pero cabe destacar algunos de sus principios como potenciales factores de mejoramientode las situaciones denunciadas en relación con el vigente.

En primer lugar, el actual sistema disciplinario viola el principio de legalidad, entanto que la Ley Orgánica no contempla la tipificación de las faltas y las sanciones aimponerse.137 Además, el Reglamento define las faltas de manera bastante general,138

lo cual deja un margen de interpretación amplia a las autoridades encargadas de llevara cabo el control, violando así potencialmente el derecho a la seguridad jurídica de loselementos de la institución.

En segundo lugar, se ha argumentado que “los órganos que intervienen en elimpulso del control interno carecen de autonomía en sus funciones contraloras. Estánsiempre supeditados a las órdenes de sus jefes jerárquicos. En casos concretos, sepuede observar —incluso— que el ejercicio del poder sancionador del Ministerio deGobernación se encuentra igualmente limitado a la complacencia del Presidente de laRepública.”139

En tercer lugar, un estudio desarrollado en el 2000 demuestra que “la probabilidadde que un policía con escala de oficialidad sea sujeto a procedimiento interno es másremota que la probabilidad de que lo sea un agente. Esto valida nuevamente la respuestade los agentes relacionada a que el sistema de control no se aplica igual a agentescomo a oficiales.”140 Tendencia que se refleja todos los años en las estadísticas de laSub Dirección de Personal, y viene a cuestionar las modalidades de identificación einvestigación de los casos disciplinarios en la PNC.

defensor dentro del plazo establecido por la ley; a interrogar a los testigos presentes en elproceso disciplinario y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personasque puedan arrojar luz sobre los hechos; a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni adeclararse culpable, y a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Varios de estos principiosson claramente violados en el desarrollo actual de los procesos disciplinarios en la PNC.

137 García Morales. Op. cit., p. 32.138 Reglamento Disciplinario 1997, artículos del 7 al 9.139 García Morales. Op. cit., p. 37.140 Ibid., pp. 45-46.


Si bien se puede argumentar que la diferencia en la cantidad de policías sujetos aprocesos administrativos en función de la jerarquía se puede vincular con lasproporciones de personal en cada uno de los rangos, cabe destacar que las variacionesson excesivas cuando se comparan, por ejemplo, las cifras de los oficiales con las delos agentes.

También se cuestiona la naturaleza de los motivos por los cuales se abrieron losprocesos. El estudio del año 2000 ya mencionado, demuestra que quienes manifestaronhaber sido sancionados lo fueron por faltas leves. Esta afirmación es congruente conlas respuestas de los elementos entrevistados en el curso de la presente investigación.

Directamente vinculada con ese último es la cuestión del acceso a los derechosfundamentales del debido proceso. Así, “con relación al respeto de los derechos delpolicía en el procedimiento interno, se manifestó que muy pocos agentes tuvieronasesoría de un abogado. Específicamente quienes manifestaron haberlo tenido eramás bien porque su procedimiento era de tipo externo, pues se desarrolló ante el MP ola PDH. Por el contrario, un buen número de policías con escala de oficiales sí contócon la asesoría profesional de un abogado. El respeto de otro tipo de derechos sí seobserva constante en ambas categorías, tales como el derecho a conocer los cargosimputados, así como el derecho a ser escuchado. Sin embargo, un derecho fundamen-tal que no se nota constante en las respuestas de los policías es el derecho a conocer laprueba de cargo que fundamenta su sanción.”141 Esta situación viola directamente losprincipios establecidos por el artículo 33, literal h, de la Ley Orgánica, en virtud delcual los policías tienen derecho a “recibir defensoría leal por la imputación de hechosque puedan resultar constitutivos de delito o falta con ocasión de fiel y estrictocumplimiento de sus funciones.” En general, la inexistencia de una defensa legal efectivapara los elementos de la PNC fue destacada: “La Oficina de Defensoría legal no funciona,

Tabla No. 6Personal de la PNC al que se le abrió expediente administrativo, 1999-2003


Año C. general Comisario Sub com. Oficial I Oficial II Oficial III Inspector Sub insp.

1999

2000

2001

2002

2003

7

11

4

9

9

1

5

3

2

8

1

1

0

0

2

7

13

8

11

15

6

19

18

20

17

21

31

22

48

31

4

15

11

18

21

5

16

10

10

12

141 Ibid., pp. 45-46.


o sea que los policías no tienen acceso a una defensa adecuada cuando se desarrollanprocesos en su contra, principalmente en procesos penales.”142

El sistema de sanción también es problemático. Si bien aparece que la mayoría delas sanciones tomadas son leves, se observa una tendencia al aumento de las suspen-siones, así como de los casos clausurados sin que se tome una sanción. Cuando sepreguntó a las autoridades sobre las razones de tal aumento, consideraron que lassuspensiones se dan porque los casos son cada vez más graves y que la inexistencia deuna sanción puede tener varios factores: “a veces, nos faltan pruebas, otras veces losplazos se expiran porque estamos a la espera de la resolución del Organismo Judicialo que no tenemos la posibilidad de desarrollar la investigación en todos los casos.Finalmente, se dan casos de clausura porque los mandos consideran que el casoprocedido no merece una sanción.”143

Tabla No. 7Expedientes administrativos finalizados, 1999-2003


Sanciones 1999 2000 2001 2002 2003

Bajas 51 7 41 21 32

Suspensiones 17 13 38 68 31

Sin sanción 2 15 70 89 116

Por otra parte, se ha manifestado que los traslados son una de las sanciones másaplicadas dentro de la institución. Si bien esta medida está prevista por el ReglamentoDisciplinario en su artículo 10, su inclusión dentro de las sanciones potenciales esmuy problemática. El traslado no suprime el problema, pues sólo lo desplaza a otrolugar. Además, tal disposición da lugar a una asimilación del traslado como sanción,cuando más bien debería de ser considerada como una promoción y, en los casos delugares complicados o alejados, estar acompañada de medidas para compensar el cambioy motivar el interés. De hecho, el nuevo Reglamento ha suprimido el traslado comosanción potencial.

Del mismo modo, se ha suprimido el arresto como sanción, identificado comouna de las más comunes en el sistema de control interno.144 Esta medida es fundamen-tal por lo que, como ya se ha mencionado, tal facultad es totalmente inconstitucional.

142 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.143 Entrevista a Sub Dirección de Personal, No. 1.144 García Morales. Op. cit., p. 47.


También se puede decir que se ha entrado en un mayor nivel de detalle y se hanampliado las opciones de sanciones aplicables, dependiendo de la gravedad de la faltaperseguida.

De manera más global, “la idea del nuevo reglamento de la PNC es garantizar elprincipio de legalidad en los procedimientos disciplinarios. Tres principios claves lorigen: 1) proteger a la institución a través de la promoción de buenos servicios. Se tratade proteger los derechos de los ciudadanos para que puedan presentar sus denunciasen casos de violación de sus derechos por la policía; 2) dar un mayor acceso a losprocesos disciplinarios para las faltas muy graves, y 3) proteger a la relación entre losmiembros de la PNC, para evitar los abusos por los superiores.”145

Este último comentario invita a plantear la cuestión de las limitantes institucionalesque existen para el respeto de los derechos humanos de sus miembros.

145 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


1. ELEMENTOS ESTRUCTURALES Y CONTEXTUALES QUE

LIMITAN LOS DERECHOS HUMANOS DE LA PNC

Aun cuando se siguieran e implementen todas las recomendaciones que se han formu-lado hasta ahora, no se puede ignorar la existencia de elementos estructurales y contex-tuales que limitan los derechos humanos de la PNC, más allá de las restricciones debidasa los deberes de la función. De este modo, la fuerte jerarquía organizacional y funcionalse ha vuelto fuente de violaciones de los derechos de los subalternos, pero también hagenerado problemas para el desarrollo de las funciones de la PNC. Otra limitante es elrechazo que existe dentro de la institución en su contra. Una tercera limitante son losproblemas generados por la infiltración que existe dentro de la PNC de poderes ocultos.Finalmente, como causa y consecuencia del conjunto de los problemas encontradosdentro de la policía, su imagen se ha vuelto en un elemento constitutivo del círculovicioso de ineficacia institucional. Todos estos puntos que, de una u otra manera seinterrelacionan en la pérdida de legitimidad de los policías, llaman a cambios y reformasurgentes, mencionados a título de sugerencia en el presente trabajo.

1.1. Las “trampas” de una jerarquía excesiva

La jerarquía estructural que existe en el cuerpo policial repercute en el conjunto de laorganización y desarrollo del trabajo de la institución. Por un lado, por supuesto, enlas relaciones entre el personal, y el poder de toma de decisiones. Pero también enaspectos directamente vinculados con los derechos humanos de los elementos de la

REALIDAD VERSUS DERECHOS HUMANOS


PNC. Como ya se ha dicho, existe dentro de la PNC una fuerte impresión de inequidadentre las escalas jerárquicas cuando se trata del acceso a prestaciones, capacitación,ascensos, traslados o en el desarrollo de los procesos disciplinarios.

Además, varios temas fueron señalados en el curso de la presente investigacióncomo consecuencia directa del manejo de la jerarquía en la PNC: los problemas deabuso de autoridad, hostigamiento laboral y acoso sexual.

1.1.1. Problemas vinculados con las modalidades de la jerarquía institucional

Según las personas entrevistadas, “hay abusos de autoridad en los diferentes nivelesjerárquicos, los cuales toman formas muy variadas, desde traslados injustificados alugares muy lejos del lugar de origen o de vida del elemento, hasta encargos de tareassecundarias tales como supervisión de casas vacías durante horas sin parar. Los másperjudicados son los agentes policiales, sub oficiales alternos e inspectores.”146

De las 22 denuncias presentadas por elementos de la PNC a la PDH de enero aoctubre de 2003, siete fueron, directa o indirectamente, por abuso de autoridad (verAnexo 1). Más allá, el abuso se ha dado a través de la implementación de reglas o tomade decisiones a favor de los altos mandos. Ha sido el caso de las últimas reformas alsistema de prestaciones, así como las prácticas vigentes para el acceso a los recono-cimientos, distinciones y condecoraciones. De la misma manera, seis ejemplos de hosti-gamiento laboral se han dado en las denuncias presentadas, manifestándose a travésde decisiones discriminatorias, malos tratos psicológicos, difamación, no respeto delos horarios de trabajo y descanso, o no pago de prestaciones (ver Anexo No. 1).

El problema encontrado en lo concerniente al acoso sexual, a menudo, es ladificultad de aportar las pruebas requeridas por las autoridades para poder darseguimiento al caso presentado, y salir de los a priori vigentes según los cuales lasdenuncias se presentan para conseguir ventajas.

Sobre este punto, aparece nuevamente el impacto nefasto de la estructura jerárquicade la institución. De hecho, el poder de las autoridades les da un margen de influenciatambién sobre el seguimiento que se dé a los casos, que sean presentados a las instanciascompetentes a nivel interno o externo. Cuando se preguntó a los oficiales entrevistadosqué seguimiento se ha dado a las denuncias de violación de los derechos humanospresentadas por ellos o por otras personas, las valoraciones fueron bastante negativas.Consideraron en su mayoría que el impacto ha sido nulo: “todo sigue igual”; “no sepuede llegar a nada porque entre jefes, se cubren”; “no se conoce el seguimiento que

146 Entrevista a oficial (anónima), No. 7.


se da porque no quieren que se sepa lo que pasó”; “hay muy poco chance para que unmando esté públicamente denunciado y sancionado. El poder de influencia que tienenes demasiado grande.”147

La falta de interés para dar seguimiento a las denuncias de violaciones a los derechosde los elementos por mandos de la PNC es clara. Esa situación vuelve aún más profundoel malestar de los elementos, quienes no ven salida a los problemas de los cuales sonvíctimas. Genera un alto nivel de frustración y, necesariamente, cuestiona el interés detener un comportamiento profesional, ético y respetuoso de los derechos de los demásintegrantes de la institución.

1.1.2. Recomendaciones para que la jerarquía se vuelva un garante de losderechos humanos, más que una fuente de violación a los mismos

El conjunto de los problemas que se han mencionado sobre el uso de los poderesjerárquicos dentro de la institución policial, demuestra claramente la necesidad decambios en este aspecto.

Para empezar, es fundamental que se pueda desarrollar, en todos los niveles de lajerarquía, un sentido de responsabilidad. Ninguna categoría de funcionarios deberíaseguir beneficiándose de un monopolio de competencia cuando no puede responder alas obligaciones que ese monopolio le da, y cuyo mantenimiento genera, para losusuarios o para el servicio público, más inconvenientes que garantías. A las insuficienciasobservadas en el ejercicio de las responsabilidades de directivos, no hay, desgracia-damente, otro remedio que una reafirmación de la obligación de los mandos superioresde la policía, de dedicar gran parte de su tiempo a la animación y supervisión delpersonal a su cargo. Un principio podría ser que, en caso de faltas disciplinarias ojudiciales contra un funcionario de policía, sus superiores jerárquicos no podrán ocultarsu responsabilidad sin probar que no han fallado en sus deberes de supervisión.148

Más allá, es indispensable el reconocimiento de un derecho efectivo de recusaciónde las órdenes ilegales o que comprometen gravemente un interés público por parte delos funcionarios de policía. La existencia y efectividad de este derecho es necesaria entanto que conforma: el contrapeso de una autoridad jerárquica funcionando, por reglageneral, de un modo extremamente apremiante; un instrumento de responsabilidadpara los mandatarios.

147 Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 1, 3, 5 y 12.148 Belorgey. Op. cit., p. 83.


Actualmente, el derecho de recusación está regulado por el artículo 5 de la Cons-titución Política,149 y por los artículos 11 y 12 del Reglamento Disciplinario de laPNC.150 Indirectamente, el artículo 10 de la Ley Orgánica de la PNC incluye principiosrelativos a la cuestión de la recusación, al estipular que “para el cumplimiento de sumisión, la Policía Nacional Civil desempeñara las siguientes funciones: n) atender losrequerimientos que, dentro de los límites legales, reciban del Organismo Judicial, MinisterioPúblico y demás entidades competentes.”

La implementación de un real derecho de recusación pasa por la implementaciónde un dispositivo jurídico que permita, en caso de contestación: el registro de la recu-sación de orden ilegal; el examen inmediato de la legitimidad de esa recusación poruna autoridad distinta de la autoridad jerárquica y del consejo de disciplina; y, laprotección del funcionario autor de una recusación legítima contra las medidas deretorsión de que pueda estar objeto a futuro, y sobre todo, con una mención en eldossier personal del interesado.

A largo plazo, si el mecanismo de derecho de recusación funciona bien, seríaoportuno revisar la formulación del artículo 25, inciso 4 del Código Penal,151 relativoa las causas de justificación a favor del funcionario evidenciando, en materia de atentadoa las libertades individuales o de abuso de la autoridad contra la cosa pública, haberactuado para cumplir con una orden ilegal de sus superiores. Suponiendo que funcionebien el derecho de recusación, dicho artículo debería de ser revisado o, incluso, abrogado.

Finalmente, sin entrar en cambios organizacionales profundos previstos para lainstitución, parece oportuna la revisión de los mecanismos de relacionales interper-

149 Constitución Política, artículo 5: “Libertad de acción: toda persona tiene derecho a hacer loque la ley no prohíbe; no está obligada a acatar órdenes que no estén basadas en ley emitidasconforme a ella. Tampoco podrá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actosque no impliquen infracción a la misma.”

150 Reglamento Disciplinario de la PNC, artículos 11 y 12: “Orden: es la manifestación externade la autoridad superior que se debe obedecer y ejecutar. La orden debe ser para ejecuciónde actos legales, lógica, clara, precisa, oportuna y relacionada con las actividades propias delservicio. Orden legal: se entenderá como orden legal aquella que esté dentro de las atribucionesde quien la emite. Nadie está obligado a cumplir órdenes manifiestamente ilegales o queimpliquen la comisión de un delito.”

151 Código Penal, artículo 25: “Son causas de inculpabilidad (…) Obediencia debida: 4°: Ejecutarel hecho en virtud de la obediencia debida, sin prejuicio de la responsabilidad correspondientea quien lo haya ordenado. La obediencia se considera debida cuando reúna las siguientescondiciones:� que haya subordinación jerárquica entre quien ordena y quien ejecuta el acto;� que la orden se dicte dentro del ámbito de las atribuciones de quien la emite, y este

revestida de las formalidades legales”.


sonales vigentes dentro de la PNC. En este sentido, y para el buen funcionamiento dela institución, es clara la necesidad de facilitar la iniciativa en los elementos de la PNC,para la toma de decisiones en el desarrollo de sus funciones. Si bien un control delbuen desempeño del personal policial es imprescindible, no tiene que convertirse enun freno a las iniciativas. Se tiene que salir de la dinámica en virtud de la cual cualquierdecisión o posicionamiento en relación con la institución está sometida a la autorizaciónde los jefes. Muchas situaciones de estancamiento de la policía o de dificultades decooperación interinstitucional podrían evitarse dejando al personal policial la posibilidadde resolver algunas situaciones en el momento, siempre y cuando se respeten principiosy lineamientos institucionales claramente definidos y conforme a los derechos humanos.El problema es que, hasta la fecha, no se puede hablar de la existencia e implementaciónreal de tales principios y lineamientos.

1.2. La cultura de rechazo a los derechos humanos por parte de la PNC,o la percepción de los derechos humanos como limitante del ejerciciode sus funciones

Es común escuchar dentro de la institución comentarios tales como: “las organizacionesde derechos humanos son nuestros enemigos... protegen a los delincuentes”; “la PDHsanciona, a menudo sin fundamento, las actuaciones policiales”; “las instituciones dederechos humanos no nos apoyan.”152

Ese tipo de críticas plantea la pregunta del límite que conforman los derechoshumanos para la actuación policial. Para empezar, cabe destacar que es normal y nece-sario que constituyan un límite para la actuación policial; es precisamente su rol, comoguía, hilo conductor del sistema penal. Los derechos humanos delimitan valores comu-nes de respeto de los seres humanos, los cuales tienen que estar a fortiori respetadospor una institución encargada de la protección de la seguridad de los ciudadanos. Sinembargo, se cuestiona la amplitud de estas limitaciones, ¿Hasta dónde tienen queintervenir los derechos humanos como elemento de condena de la acción policial,mientras, tal como lo hemos visto, la policía tiene que usar métodos y formas deacción con aplicación de fuerza para cumplir con sus funciones? Todo es, una vezmás, una cuestión de proporción entre la fuerza aplicada y los actos o situacionesenfrentados por la policía en el desarrollo de sus actividades.

Varios casos se han dado en Guatemala que han planteado directamente la cuestiónde ese balance o proporcionalidad, y que han generado un debate dentro de la instituciónpolicial en relación con los posicionamientos de las organizaciones de derechoshumanos. El caso Alioto es considerado aquí como punto de partida e ilustración de

152 Entrevistas a oficiales (anónimas), No. 4, 7 y 12.


esta reflexión. Mario Alioto, estudiante, murió como consecuencia de enfrentamientosentre la Policía Nacional y estudiantes el 11 de noviembre de 1994, durante una protestapor el alza a la tarifa del transporte urbano. Tras su muerte, fueron condenados apenas de prisión en primera instancia el Ministro de Gobernación, el viceministro, eldirector de la policía y el comandante Escobar, a cargo de la Unidad enviada a laUniversidad de San Carlos (USAC) en el momento de los acontecimientos, así comoautor del tiro.

El objeto de este párrafo no es tomar posición sobre el grado de responsabilidadde la policía en el desarrollo de esos hechos. Sin embargo, cabe destacar que, tanto losrecortes de prensa de la época como las entrevistas realizadas con representantes delmovimiento estudiantil de entonces, y con el ex subministro de la Policía Nacional,generan bastante confusión en cuanto a las causas de la muerte de Alioto. Lo que síqueda claro es la percepción de ambas partes, al respecto de las consecuencias de esecaso, y otros, sobre las relaciones entre la policía y las instituciones de derechos humanos.Por una parte, el coronel Mérida opinó que “los grupos de derechos humanos entraronen un rol de crítica constante, sin análisis hacia la circunstancias y causas de la muerte.Inician su trabajo con una posición a priori que, en lugar de tratar de orientar a laspartes y hacer reconocer los derechos de cada lado, entran en una condena sistemáticadel accionar de la policía.”153

Por su parte, Julio Melgar, dirigente estudiantil en el momento de los hechos,destacó que “el problema de la relación entre la policía y las organizaciones de derechoshumanos es que ésas han sido, por mucho tiempo, un movimiento de condena perma-nente contra de PNC, pero sin trabajar con ellos. Sólo recientemente han empezado ainvolucrarse, a entrar en un proceso de acercamiento. Todavía hay una necesidad dereflexión, no sólo sobre la institución de seguridad, pero también sobre la conducta deprotesta del movimiento civil que tiene que evolucionar en sus discursos, sus posicionescon relación a la policía. Además, las organizaciones que tienen iniciativas de cambioen materia de seguridad se ven amenazadas y debilitadas por las amenazas y presionesde los poderes ocultos, tal como ha ocurrido ese año con los participantes en el proyectoAPREDE, cuando se mató a ex pandilleros que habían participado y se habíaninvolucrado en las actividades de reinserción desarrolladas por el proyecto.”154

El objetivo clave de las instituciones de derechos humanos es salir de esa imagende radicalismo puro en cuanto a las cuestiones sobre la intervención de la policía. Alrespecto, el coronel Mérida mencionó: “lo que se puede decir es que los posiciona-mientos de las organizaciones de derechos humanos han generado un inmovilismo

153 Entrevista a coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.154 Entrevista a Julio Melgar.


policial puramente coyuntural, porque se sabe en qué casos pueden aparecer críticas.Así, en casos de toma de carreteras por los ex patrulleros, sabemos que no se van amovilizar si intervenimos, pero si no hacemos nada, nos critican. Al contrario, si esque la policía interviene en casos de movimientos por grupos sociales, las organizacionesde derechos humanos condenan sistemáticamente la participación de la PNC, cualquieraque sean sus motivos. Debería de haber más igualdad en los posicionamientos de losgrupos de derechos humanos. De esa manera, sus posicionamientos tendrían máslegitimidad dentro de los policías.”

Es clara entonces la necesidad de promover el dialogo y las actividades conjuntasentre policía y organizaciones de derechos humanos, las que tienen que asumir un rolorientador y de supervisión civil sobre la acción policial. Sin embargo, tal intervenciónsólo podrá adquirir legitimidad si se acompaña de una participación constante y directade dichas instituciones en la institución policial. Tal es la sugerencia formulada por elcoronel Mérida: “mi propuesta sería que se abra un espacio de discusión constantecon los grupos de derechos humanos. De allí podría definirse un moratorio sobreiniciativas, para tomar formas de apoyo que se podrían brindar desde la sociedad civila la PNC. En ese sentido, una reestructuración del Ministerio de Gobernación tieneque incluir un espacio para los grupos de derechos humanos en un consejo técnicoconsultivo para generar debates. Los grupos de derechos humanos así podrían volversealiados del Estado de Derecho y fiscalizadores de la policía en el nombre de la sociedadcivil. Sólo así podrán conocer realmente los problemas que se viven adentro de lainstitución, y los policías los podrán ver como un socio facultado para emitir opinionesy recomendaciones sobre el funcionamiento de la institución.”155

El caso Alioto también plantea la cuestión del grado de confianza que puede tenerla población hacía las instituciones del sector justicia en su totalidad. Así, por ejemplo,si bien los elementos de la policía fueron perseguidos y condenados en primera instancia,fueron después absueltos. La cuestión aquí planteada es la valoración aportada por laspartes sobre esas decisiones judiciales. El coronel Mérida afirmó: “no guardo rencoren contra del sistema. Sólo hubo dos juezas que no desarrollaron bien su trabajo enprimera Instancia. A final de cuentas, lo que se aprende es que uno es impotente encontra del sistema y que, aun cuando uno ha actuado en una actividad dirigida por elgobierno, le abandonan a uno después para enfrentar los costos materiales y moralesde las acciones judiciales. Más bien, sancionan después como si nada, enviando apuestos de menor grado. A mí, me renegaron en el ejército por haber sido condenadoy encarcelado en el caso Alioto: después de haberme enviado como comandante dereserva en comunidades del interior, me despidieron muy poco tiempo antes de mijubilación. De esa manera, anularon toda mi evolución laboral y todos mis esfuerzos.”

155 Entrevista a coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.


Por su lado, el ex dirigente estudiantil afirmó: “a la llegada de la segunda instancia,el sistema montó una campaña muy fuerte a favor de los elementos de la policía quehabían sido condenados, mientras que a nosotros nos dejaban muy poco espacio.Entramos entonces en una lógica absorbente en la cual era muy difícil hacernos escuchar.Nos dimos entonces cuenta del poco poder que teníamos en comparación con losfuncionarios públicos, aun condenados.”

La inexistencia de un posicionamiento claro y oficial por parte del Estado enrelación con la responsabilidad de sus funcionarios y sus deberes en materia de derechoshumanos, refuerza dichos cuestionamientos.

Finalmente, y a manera de recomendaciones, es interesante recordar las conclusionesde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe de los sucesosocurridos el 11 de noviembre de 1994 en la Universidad de San Carlos de Guate-mala156 (ver Anexo 2): “para controlar las manifestaciones y disolver los disturbios, elfactor más importante es el adiestramiento y entrenamiento adecuado de la policía.(…) Igualmente, se recomienda el empleo de médicos, orientadores educacionales ypsicólogos, como parte de los entrenamientos para controlar los disturbios civiles. Lapolicía debe continuar recibiendo instrucciones sobre Derechos Humanos, suobservancia y las sanciones legales a que están sujetos quienes incurren en excesos deautoridad. Debe insistirse que vejar o golpear en cualquier forma a una persona que se ha sometidoal orden o se ha rendido, constituye delito. Los policías deben tener claro que es posible mantener ordensin violar los derechos individuales y sin causar pérdida de vidas humanas.” Esas recomendacionessiguen vigentes. La reiteración de situaciones similares al caso Alioto, en el casoCarmona, el caso “del lechero”, o en el caso de “los rehenes de la zona 18”, demuestranla urgencia de conformar un contingente preparado para enfrentar a los movimientossociales, de manera controlada y respetuosa de los derechos y libertades de losciudadanos en una sociedad democrática.

A grandes rasgos, la problemática del respeto de los derechos humanos por lapolicía y de la policía requiere un trabajo profundo de reflexión institucional e inter-institucional, sobre los grados de permisividad del uso de la violencia por los policíasy entonces, sobre las nociones de proporcionalidad entre la amenaza y la fuerza aplicada.El enfoque tiene que darse, en el desarrollo de la formación policial, en función de lavaloración del riesgo, pero más que todo del manejo y las limitaciones del uso de lafuerza, la cual tiene que ser concebida como último recurso. Cuando uno ve los ejerciciosprácticos actualmente desarrollados en la Academia, se da cuenta de que esa no es ladinámica perseguida para los procesos de capacitación vigentes; de allí que resulte enun mayor cuestionamiento de los comportamientos policiales.

156 Informe de la Comisión Investigadora de los sucesos ocurridos el 11 de noviembre de 1994 en la Universidadde San Carlos de Guatemala, Guatemala, 31 de enero de 1995.


1.3. Las infiltraciones de la PNC

Otra profunda limitante del ejercicio de las funciones de la PNC es la permanente infil-tración de los denominados poderes ocultos, cuyo objetivo es impedir el funcionamientode la investigación criminal, permitiendo así la existencia de una impunidad endémica.

Esa característica, propia de los regímenes antidemocráticos, es constante desde elconflicto armado.157 Actualmente, las infiltraciones se manifiestan principalmente pormedio del ejercicio de autoridad sobre miembros de la PNC por los autores de allana-mientos, amenazas, intimidación, acoso y secuestros esporádicos de corta duración dedefensores de los derechos humanos. Frente a la impunidad de los autores de esas presiones,resultando en repetidas ocasiones en una paralización de las funciones de la policía.158

Varios casos han sido denunciados; “en el 2000, el Tribunal Supremo estableció elServicio de Protección de Sujetos Procesados y Personas Vinculadas a la Administraciónde Justicia, y tomó medidas, como la coordinación con el Ministerio Público y laPolicía Nacional Civil, para proteger a los fiscales y jueces que reciben amenazas. Sinembargo, según se ha señalado, a la vista de las alegaciones de corrupción de lospolicías y de sus vínculos con grupos ilegales, con frecuencia las víctimas temen quelos guardias de seguridad que se les proporcionan puedan estar relacionados con elautor de las amenazas.”159

La Representante Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las NacionesUnidas, Hina Jilani, destacó “las graves denuncias relativas a la participación de la PolicíaNacional Civil y los militares en ataques contra defensores de los derechos humanos.Lafalta de control de la inteligencia militar y la ausencia de un servicio nacional deinteligencia civil dificultan aún más la tarea de investigar la presunta participación deagentes del Estado en los atentados contra defensores de los derechos humanos.”160

Los casos en los cuales la PNC haya directamente intervenido como factor debloqueo del sistema de justicia penal, obviamente no han dado lugar a persecución ocondenas claras. Sin embargo, los ejemplos son numerosos y han sido documentados.Al respecto, la Fundación Myrna Mack, en su libro El poder oculto,161 menciona la

157 García Morales. Op. cit., p. 15, y Schirmer, Jennifer. Intimidades del proyecto político de los militares,2a. edición, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Guatemala, 2001,pp. 261 y ss.

158 Jilany. Op. cit., § 53.159 Ibid., § 66.160 Ibid., § 95.161 Robles Montoya, Jaime. El poder oculto, Serie Ensayos sobre los poderes ocultos, Fundación

Myrna Mack, Guatemala, 2002.


intervención de la policía contra el desarrollo del proceso judicial, y de manera vinculadacon los poderes ocultos en los casos Jorge Carpio Nicolle, Epaminondas GonzálesDubón, Erwin González Barrientos y Alfredo Moreno. Como ejemplo, se puedencitar las conclusiones formuladas en el segundo y tercer caso respectivamente: “(…)Cada agencia de administración de justicia del Estado intervino (MP, PNC, CSJ, CC), nofue eficaz, distinguiéndose ciertos hechos que denotan la intervención de soterradossectores de poder con particulares fines o propósitos”;162 “El presente caso pone demanifiesto la existencia de una organización fáctica y oculta para la sociedad, integradapor funcionarios públicos (militares, oficiales de la Policía, operadores de justicia,delincuentes comunes, etc.), dirigida u orientada principalmente a obtener beneficioseconómicos y políticos.”163

La existencia de ese tipo de poder que, por su naturaleza, no es identificable,puede generar dudas y sospechas permanentes contra los colegas. Más grave aún,bloquea el desarrollo de las funciones de la institución, como parte de la cadena penal,cuestionándose la facultad de la policía de oponerse a las órdenes que puedan llegarlesdesde los poderes ocultos. Finalmente, fomenta una imagen de ineficacia y peligro dela PNC de manera global.

1.4. Fuentes y consecuencias de la imagen de la PNC: ¿qué sugerenciaspara el futuro?

Frente al conjunto de las situaciones y realidades mencionadas, se plantea la cuestióndel impacto de la imagen institucional sobre sus facultades de desarrollo y mejoramiento:hemos visto que las condiciones de trabajo y los recursos otorgados a la institución noresponden a las necesidades mínimas de un cumplimiento efectivo de sus funciones.Se plantea entonces la existencia o aparición de un círculo vicioso basado en el axiomay lógica siguientes:

� La falta de recursos de la PNC y la presencia de poderes ocultos le impiden cumplircon sus funciones.

� El hecho de que la PNC no cumpla bien con sus funciones genera o fomenta lamala imagen que tiene la institución.

� La mala imagen institucional constituye un freno para el aumento de los recursos.

Otra consecuencia directa de la mala imagen se manifiesta en los procesos dereclutamiento del personal policial: ¿Cómo poder esperar que las personas con buenaformación, altos niveles de estudios, tengan ganas de aplicar a una institución conocida

162 Ibid., p. 110.163 Ibid., p. 121.


por ser mala, brindando beneficios sociales lamentables, y además para desarrollar unatarea de alto riesgo?”164 Estos elementos llevan a un círculo en el reclutamiento de losfuturos miembros de la PNC, el cual se ve reforzado por la inexistencia de criterios deselección de los candidatos a la profesión.

El análisis de la realidad demuestra el sin fin de ese degradante esquema hastaque, en algún momento, se tomen medidas radicales para cambiar las principales fuentesde la mala imagen de la policía.

a. Fuentes de la mala imagen de la PNC

En el imaginario de gran parte de la población guatemalteca, la policía siempre haconstituido el peligro supremo, la fuerza al servicio del poder de la clase dominante.La historia misma de la institución ha tenido un impacto directo: “El resultado delterrorismo de Estado utilizado en estas épocas sobre el proceso de consolidaciónpolicial, fue devastador. Anuló completamente toda capacidad de investigación científicade los delitos, pues el terrorismo de Estado hacía innecesario tener que demostrar unaimputación penal en un proceso judicial. Por otra parte, los recursos técnicos y científicosfueron concentrados en Inteligencia Militar. La falta de desarrollo de las capacidadesde investigación de la policía fue un objetivo central de la estrategia del terrorismo deEstado, en la medida en que con ello se propiciaba la impunidad. La policía pasó aconvertirse en un mero apéndice del ejército, y toda la política de seguridad se centróen la lucha contra la subversión, relegando todas las funciones del policía convencional.Además, la policía pasó a integrar los Escuadrones de la Muerte en los centros urbanos,se intensificó el uso de la tortura tanto para la obtención de información como parafines de destruir a los opositores políticos. En resumen, la policía se desarrolló comoun cuerpo que aplicaba la violencia sin restricciones legales.”165 La herencia recibidade la Policía Nacional es un pasado marcado por actos de violencia, del cual la PolicíaNacional Civil, a pesar de los esfuerzos de algunos de sus miembros, no ha logradodesvincularse.

Además, aun cuando el pasado de la Policía Nacional no hubiera tenido impactoen la PNC, tal y como hubiera tenido que ser, esta última ha fomentado una imagennegativa desde sus primeras horas de existencia por los actos, ya mencionado en elcurso de la presente investigación, de corrupción166 y otros delitos cometidos en su

164 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.165 Fanuel García. Op. cit., p. 15.166 “Compra de armas que el Gobierno prepara para la PNC es cuestionada”: “La licitación

para comprar armas para la PNC, así como la que adjudica la producción de licencias paraconducir vehículos son cuestionadas severamente, por la escasa transparencia que muestra.”Prensa Libre, Guatemala, 1 de septiembre de 1998, p. 4.


seno, como las violaciones a los derechos humanos desarrolladas. A manera de ejemplo,se puede citar el posicionamiento de medios de comunicación en cuanto a los problemasencontrados dentro de la institución, desde los inicios de la Policía Nacional Civil. Así,el 1 de septiembre del 2000, Siglo Veintiuno denunciaba “Malos manejos de la PNC”:“(…) Marco Tulio Abadio, titular de la Contraloría General de Cuentas de la Nación,denunció corrupción en el manejo de los fondos de la PNC (…). En algunos gastos,hay sobrevaluaciones, por lo que presentará un informe detallado de los rubros en queha encontrado indicios de corrupción; también entre otras irregularidades, citó contratosmillonarios por compra de repuestos, reparación de vehículos y suministros de com-bustible.”167 En igual sentido, se han desarrollado constantes análisis del grado decorrupción vigente dentro del personal, y su impacto directo en la pérdida de confianzade la ciudadanía hacia la policía: “sobre la corrupción podemos mencionar que va másallá de las simples mordidas y esto implica desde cuadros medios hasta los oficiales dealto rango. La desconfianza que la población tiene hacia la PNC es generalizada y estono es casual, ya que la forma en que la policía ha venido operando no fomenta laconfianza. Un ejemplo claro es que en una aldea de Alta Verapaz el jefe de la PNC fueseñalado de estar extorsionando al presidente de una cooperativa, lo cual dio comoresultado que la población reaccionara violentamente contra el oficial llegando alextremo de vapulearlo.”168

El mismo impacto de pérdida de confianza se suscita con la implicación directa deelementos policiales en delitos y/o acciones que violan los principios básicos de éticaprofesional: “de noviembre 2001 a la fecha, 508 denuncias de abuso de poder porparte de autoridades de la PNC, ante la PDH. La Oficina de Responsabilidad Profesional,ORP, encargada de investigar dichos casos, registra más de 500 denuncias contra agentesacusados de haber incurrido en homicidio, abuso de autoridad, detención ilegal,amenazas, entre otros delitos. Para el director de la PNC, Luis Arturo Paniagua, elproblema es la inexperiencia y la mala preparación, la mayoría de los involucrados enabusos, dice, son jóvenes que no lograron obtener la profesionalización en la Academia.Para Julio Arango de la PDH, este tipo de problemas genera la desconfianza de laciudadanía en las fuerzas policiales. Para Luis Ramírez, director del Instituto de EstudiosComparados en Ciencias Penales, las denuncias no son suficientemente investigadas yse cae en una especie de impunidad interna, por lo que es necesario fortalecer lacapacidad de la ORP.”169 En el 2003, a la fecha de la presente investigación, 88 denunciashabían sido presentadas a la PDH contra elementos de la PNC.170

167 Siglo Veintiuno, Guatemala, 1 de septiembre de 2000, p. 8.168 Unidad de Información y Análisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003.169 elPeriódico, Guatemala, 26 de junio de 2002, p. 3.170 Por intimidación o amenaza (38), violencia física (19), abuso de autoridad (7), no intervención

(3), mordidas o chantaje (2), falsos cargos (12), detención ilegal (6), no respeto de ordenjudicial (4), robo (2).


Esos comentarios de la prensa nacional y denuncias, llevan lógicamente a exponercuestionamientos directos sobre la capacidad de respuesta de la policía a las necesidadesde la sociedad: “la PNC es incapaz de brindar seguridad, además varios de sus agentespertenecen al crimen”;171 “la falta de ética hace que agentes de la PNC resulten involu-crados en hechos como abusos de autoridad y otras anomalías, reconoció ayer el direc-tor de la PNC, Luis Arturo Paniagua.”172

La consecuencia de ese tipo de comentarios y realidades es clara y directa: el poderbrindado al ejército en materia de seguridad nacional se manifiesta tanto por los recursosque le son otorgados, como en las funciones civiles que tiene a su cargo: “el ejércitoguatemalteco sigue desempeñando tareas ajenas a la competencia de esta instituciónen una sociedad democrática. Envarias ocasiones, el gobierno ha pedido al ejércitoque apoye a la PNC en su labor de mantenimiento del orden público. Además derepresentar una violación de los Acuerdos de Paz, ello contribuye a aumentar la sensa-ción de inseguridad de la población civil, que aún teme al ejército. También refuerza laimpresión de que la policía es incapaz de brindar protección.”173

El ejemplo más visible y cotidiano de la dominación del ejército se encuentra enlas fuerzas combinadas, donde éste está llamado a apoyar a la PNC en el desarrollo desus funciones. Los ejemplos son varios, mencionados en los medios de comunicacióncomo una manera para enfrentar el aumento de la violencia y de compensar lasdebilidades del cuerpo policial.174

Tanto del lado de la policía como del ejército, esos patrullajes combinados hansido criticados en el curso de la presente investigación. En ese sentido, la encargada dela Oficina de Derechos Humanos declaró: “los patrullajes combinados no beneficiana la seguridad ciudadana, más bien la dañan. No hay enfoque preventivo, prevalece el

171 Prensa Libre, Guatemala, 18 de junio de 2002.172 Prensa Libre, Guatemala, 25 de junio de 2002, p. 10.173 Jilani. Op. cit., § 79.174 “El FRG, al igual que lo hiciera el PAN, ha utilizado los patrullajes combinados entre policías

y militares, lo que MINUGUA ha señalado que esta participación castrense en la seguridadpública vulnera fuertemente los Acuerdos de Paz. La presencia de militares en todas lascomisarías de manera permanente, parece ser la estrategia del Ministro de Gobernación. (...)Y desde febrero de este año, las comisarías remiten copias de sus circunstanciados a laszonas militares.”Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2. “La Policía Militar PMcolaborará con la PNC en el control de disturbios”, Prensa Libre, Guatemala, 23 de julio de2003, p. 10. “El Ministro de Gobernación, Adolfo Reyes Calderón, reconoció que existe unincremento en los homicidios durante los primeros seis meses del 2003. El funcionarioindicó que, para detener las muertes violentas, se declaró un plan de emergencia nacionalque consiste en la realización de operativos entre el ejército y la PNC en los sectores másvulnerables.” elPeriódico, Guatemala, 9 de julio de 2003, p. 6.


enfoque represivo. Los militares no tienen experiencia ni están preparados sobre lasfunciones de seguridad pública. Además, en ese contexto, los policías se sienten incó-modos pues en la práctica son llevados a zonas militares, se los pone como subordi-nados, son castigados bajo criterios del ejercito.”175 Por su parte, el coronel MarioMérida, ex viceministro de la Policía Nacional declaró: “aún que poco lo crean, a losmilitares no les gusta asumir la función policial. Los objetivos de las dos institucionesson diferentes. Los militares reciben ahora cuatro años de capacitación, al final de loscuales les retiran totalmente la idea de ser policía. Estar enviado a asumir funcionespoliciales es como no reconocer el nivel de formación adquirido.”176

El problema central en relación con el tema analizado en la presente investigación,es que la dinámica vigente ha permitido a los gobiernos reforzar los recursos delejército, en detrimento de la PNC. Así, se vuelve aún más vicioso el círculo ya men-cionado, en virtud del cual la falta de recursos institucionales lleva a una reducción desus recursos y, entonces, se reduce también su facultad de respuesta a la demanda deseguridad ciudadana.

En este contexto, se entra en una lógica de doble vía en la cual la policía pierdemotivación para asumir sus funciones, mientras la población pierde, poco a poco, todasu confianza en la institución. Esta tendencia también ha dejado la puerta abierta auna intervención externa. Así, militares americanos fueron llamados en el 2000 paratratar el tema del narcotráfico: “El director de la PNC, Rudio Lecsan, confirmó que seles han escapado algunos cargamentos, por la falta de recursos que no permite llegara tiempo para detener a los traficantes de drogas. Mientras tanto, el Congreso aprobóde urgencia nacional de Decreto 62-2000, el cual autoriza el ingreso de efectivos de laArmada de EEUU en el país, por lapso de un año, para efectuar maniobras con lasfuerzas de seguridad y, de esa forma, hacer frente al narcotráfico.”177 En lugar dereforzar de manera sostenible a la Policía Nacional Civil, este tipo de intervencionessólo implica una imagen de incapacidad total de la institución estatal nacional, y dejala puerta abierta al dominio de un ejército extranjero... asimismo cuestionando laexistencia de un Estado capaz, democrático, independiente y soberano.

La existencia de dudas endémicas en cuanto a la capacidad de intervención de lapolicía, genera una dinámica negativa para el sistema de justicia penal en general. Encuanto a la “delincuencia común”, por ejemplo, la moral de la policía, el respeto desdelas autoridades públicas, gobiernos, organismo judicial incluso, su imagen entre lapoblación, no pueden resistirse a la doble convicción de una parte de la PNC y de laopinión pública:

175 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.176 Entrevista coronel Mario Mérida, ex viceministro de Gobernación.177 Siglo Veintiuno, Guatemala, 21 de septiembre de 2000, p. 6.


� que es en vano que los usuarios presentan denuncias a la PNC por robos u otrosdelitos de los cuales han sido víctimas, porque sus denuncias no son nuncainvestigadas;

� que es una pura pérdida de tiempo que los servicios de la PNC se desgasten enapresar a los delincuentes, puesto que éstos siempre se benefician de la clemenciade los jueces y que, cuanto antes recuperan su libertad, retoman sus actividadesdelincuenciales.

En primer lugar, deberían ser reunidos los medios suficientes para proceder a unainvestigación sumaria de las denuncias y, tal vez, al tratamiento de algunas de ellas,para evitar que los usuarios se persuadan poco a poco de ser totalmente abandonadospor la PNC.

En segundo lugar, la imagen negativa de la policía también tiene como fuente lanaturaleza misma de sus funciones. De hecho, una parte de la acción policial consisteen intervenciones de pura rutina, que sólo pueden revestir, para los destinatarios comopara el público, un carácter vejatorio porque nunca llevan a soluciones duraderas ytienen que ser repetidas constantemente. Sería necesario, para poner fin a esa situación,revisar por ejemplo la reglamentación relativa a la circulación, a los estacionamientosde autos, con el objetivo de hacer más flexibles o de volverlos más rigorosos, pero conel objetivo concreto de ya no encargar a los responsables de los servicios de policía ya sus colaboradores, obligaciones de las cuales no ven el alcance.

El problema es que, hasta ahora, las respuestas tanto del Estado como de la poblaciónno han sido constructivas, frente a los problemas encontrados en las acciones o falta derespuesta por parte de la policía. El Estado se contenta con despedir a los altos mandos,sin necesariamente orientar la elección del siguiente con un perfil claro o adaptado a lasnecesidades de seguridad pública en una sociedad democrática. Los ejemplos dedespedida han sido demasiado numerosos en los últimos años y meses.178 Por su parte,la población ha manifestado en varias ocasiones su descontento a través de accionesviolentas contra la policía, cuestionando así la legitimidad misma de la institución.179

178 Por ejemplo: “Al parecer los diputados del FRG, grupo político que llevó a la presidencia aAlfonso Portillo, verán realizados sus deseos de quitar de la cartera de Gobernación aGuillermo Ruiz Wong por la incapacidad mostrada en los disturbios ocasionados por el alzaal transporte.” elPeriódico, Guatemala, 3 de mayo de 2000, p. 3. “La pita se rompió por lo másdelgado”: “La destitución del Director General de la Policía Nacional Civil, Raúl Manchamé,es la formula que encontró el gobierno para concentrar la responsabilidad de las consecuenciasde los desordenes ocurridos el “jueves negro” en la Capital en una sola persona y, con ello,evitar que funcionarios de más alta jerarquía sean inculpados.” elPeriódico, Guatemala, 31 dejulio de 2003, p. 14.

179 Por ejemplo: “Unos mil quinientos campesinos de la aldea Senahú, Alta Verapaz, vapulearonal jefe de la PNC por señalarlo de extorsionar al presidente de la cooperativa Senahú.” Siglo


b. Algunas sugerencias para salir del círculo vicioso de la mala imagen

Todos estos problemas demuestran la necesidad cada vez más fuerte de revalorar eltrabajo del policía, cualquiera sea su grado o función. En lo relativo a la policía detránsito, por ejemplo, la prensa reflejaba esa necesidad desde sus primeros años deexistencia: “debemos aprender a valorar el aporte crucial de la Policía Municipal deTránsito. En la medida que ella funcione bien, con nuestro apoyo, en esa medidaacrecentaremos nuestra cultura vial y urbana.”180

Abordando la cuestión más ampliamente, es prioritario “cambiar los prejuicios amenudo injustos y siempre peligrosos para la libertad y salir de los mitos de unapolicía liberticida por naturaleza y de una policía que el Estado siempre tiene quecubrir, cualesquiera sean sus fallos.”181 Con ese fin, cabe enfatizar, entre la población,pero prioritariamente entre el personal policial de todos los rangos jerárquicos, que lapolicía no es un poder. Es un servicio público, cuya misión es precisa, delimitada ydebe ser controlada. No debe ser nada más.

Factores de toma de confianza se podrían desarrollar de manera muy simple. Así,la apertura al público de las Comisarías y oficinas de la policía, y su re-arreglo con elobjetivo de hacerlas más agradables, tiene que ir a la par de un despliegue cada vezmás importante de las fuerzas de policía en los barrios, y el reforzamiento en lacapacitación de la policía en las disciplinas que favorezcan su apertura al diálogo. UnaComisaría o una oficina de policía no debe de aparecer ni como un cuerpo de guardia,ni como una bodega. Ese cambio, que a menudo no requiere recursos muy grandes, esimportante tanto para los usuarios del sistema, como para el bienestar de los elementosde la institución. Es claro que trabajar en un contexto agradable sería claramente unfactor de motivación, y por lo tanto, de mejor desempeño en sus funciones de policías.Tal mejora no es sólo una cuestión de personal, tampoco sólo una cuestión de edificios.Los dos van de la mano, y el primero puede contribuir a cambiar la imagen de lossegundos a partir del momento que estén sensibilizados. Todos los funcionarios tienen

Veintiuno, Guatemala, 11 de marzo de 2003, p. 6. “Vecinos agreden a tres policías - Disturbios:Subestación de Chisec se queda sin agentes”: “Chisec, Alta Verapaz. Tres agentes de laPolicía Nacional Civil (PNC) de la subestación de Chisec fueron agredidos por vecinos ayeren la madrugada, mientras otros cinco lograron huir de la turba. (...) La turba de vecinosirrumpió en la sede policial, por lo que los ocho agentes huyeron, aunque tres fuerongolpeados, antes de ser rescatados por los bomberos. Esta sede policial se quedó sin agentes,tal como ocurrió recientemente con Senahú, Alta Verapaz, y El Estor, Izabal.” http://www.prensalibre.com, 21 de septiembre de 2003.

180 Prensa Libre, Guatemala, 15 de octubre de 1998, p. 14.181 Belorgey. Op. cit., p. 14.


que estar invitados a realizar un esfuerzo para tratarlo, aun donde los recursos sondemasiado reducidos para que sea posible aportar cambios espectaculares.182

Otro elemento central sobre el tema de la imagen de la PNC es lo que atañe alacceso a la información referida a la institución. Dentro de los problemas a los cualesse tiene que enfrentar la policía, está la comunicación de documentos relacionadostanto a la policía como a cualquier otra administración. Sería oportuno prever unapreparación del personal a esta atención y, más que todo, facilitar el acceso de lapoblación a la información. Los usuarios tienen derecho a pedir la comunicación deinformaciones generales, estadísticas por ejemplo, sobre la actividad de los serviciospoliciales, como del contenido de un dossier establecido en su contra. En general, unacceso directo debería de ser permitido, por lo que no deben existir inconvenientespara responder positivamente a su demanda. La idea es evitar hacerla subir sistemáti-camente al nivel central, y no condicionar siempre su satisfacción a la intervención deotras instancias. Facilitar el acceso a la información equivale a transparentar la institucióny, por lo tanto, se convierte en un factor de confianza de la población hacía la PNC. Laidea es generar un cambio de cultura, entrar en una lógica de rendición de cuentatransparente: “(…) antes, los integrantes de la PNC decían: no podemos denunciarnada. Si decimos que nos faltan recursos, se van a enterar los delincuentes, y se van aaprovechar de la situación.”183

Finalmente, en relación con los incidentes de la policía, es tiempo de adoptar unaactitud sana. La policía comparte, con otras actividades, la característica de ser unaactividad de riesgo. Esto implica, una vez todas las precauciones tomadas para minimizarlos riesgos de error, que sea reconocido, al policía, como a los médicos o auditores, underecho al error. Ninguna forma de acción humana está protegida del error. Una vezplanteado este principio, la audiencia de un policía frente a una comisión disciplinariao incluso a un tribunal, no debería necesariamente llevar a una imagen negativa definitiva,con la idea de que tal razonamiento podría garantir más el honor de la policía.184

Aparece aquí el problema de las modalidades y eficacia de los controles, tantointernos como externos. Remitiéndonos al control disciplinario, cabe destacar que “unobjetivo del nuevo reglamento es promover la imagen de los buenos servicios de laPNC a través de una persecución efectiva y eficaz de los casos de violación a losderechos de los ciudadanos: garantizar la sanción del PNC que abusa de sus derechos,garantizar a la ciudadanía que pueda presentar una denuncia que sea procesada y de lacual será informado.”185

182 Ibid., p. 88.183 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.184 Belorgey. Op. cit., p. 89.185 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


Sin embargo, subsisten problemas centrales para la real implementación de unsistema de control efectivo:

� Primero, los errores de la PNC, surgen en un terreno que tiene varios elementosconstitutivos, de los cuales algunos se pueden calificar de “culturales” porque sonde orden general. La idea vigente es que los policías son seres híbridos, mitadbandoleros, cuya profesión es finalmente poco honorable.

� Segundo, ante los ojos del público, las violencias policiales son aún más toleradascuando se ejercen contra “los demás”, de los que sus faltas o circunstanciasexcepcionales llevan a tener contactos con la policía.

� Tercero —es el elemento más importante—, la acción de la policía se inscribesiempre en un movimiento al servicio del interés general, y esa regla esconde, muyseguido, excepciones. El fin justifica los medios, y no vamos a preocuparnos deque sean a veces expeditivos.

� Cuarto, a veces, las faltas pueden ser más “personalizadas” y espontáneas (violenciaepidérmica). Pueden ser el resultado de una emulación, de una competencia, otambién de una rivalidad. Hay entonces que vincularla con un defecto de estructura,por ejemplo, a un sistema de notación que considera el rendimiento bajo. Sucaracterística es únicamente cuantitativa e invita a los funcionarios a multiplicarlos actos de su función, o aplicar todos los procedimientos que, cortando ladiscusión, permiten ganar tiempo.

� Finalmente, los comportamientos lamentables pueden resultar de una mala apreciaciónde la emergencia de la situación, de la importancia de lo que está en juego. Aveces, funcionarios son “condicionados” e incitados a subestimar o, más aún, asobreestimar el peligro. Es a ese nivel que la formación tiene que ser reforzada lomás posible, porque no hay nunca que decir “hagan esto o hagan lo otro”. Hayque describir las situaciones, reales o imaginarias, y ubicar las fuerzas, las coacciones,las tentaciones, que se ejercen sobre el funcionario policial, así como los apoyosque éste puede recibir.

Asimismo, por lo que se refiere al control externo, si bien es esencial para la protecciónde las libertades, aquel realizado por parte de las autoridades judiciales sobre el desarrollode las funciones de la PNC, sólo cumple con su función cuando es ejercido efectivamente.En ese sentido, existe actualmente en Guatemala una fuerte percepción de parcialidaddel sistema de justicia a favor de la policía, la cual se puede justificar en varios casos.186 El

186 Ver, por ejemplo, los comentarios en la prensa: “Policías corruptos se libran de prisión”:“Este año, los tribunales han conocido 25 casos de agentes corruptos por cohecho pasivo,por incumplimiento de deberes y por agresión, pero ninguno de ellos ha ido a prisión porhaberse otorgado una medida sustitutiva, y en algunos casos se han dejado en libertad pordesistimiento de sus acusadores.” Siglo Veintiuno, Guatemala, 15 de octubre de 2003, p. 6.“Ex policías quedan libres”: “Aunque el tribunal condenó a una ex agente por homicidio, ladejó en libertad condicional.” Prensa Libre, Guatemala, 3 de octubre de 2003.


problema de esa imagen de parcialidad también requiere cambios: para que así nadie seasospechoso de parcialidad, sería oportuno que las investigaciones desarrolladas sobrehechos de los cuales son acusados los funcionarios de la PNC sean realizados por aquellosfuncionarios que no puedan, en ningún caso, ser sospechosos de tener vínculos con losfuncionarios perseguidos —incluso indirectamente o solidaridad corporativa. De estamanera, sólo podrá haber confianza en el sistema de investigación y persecución con laexistencia de fiscales especializados, en el que ellos mismos sean objeto de un controlestricto en su integridad e imparcialidad. En esta línea de ideas, se puede sugerir lacreación de una comisión de control, que implique a instituciones externas, que tengancontrol tanto sobre el fiscal encargado de la investigación como en el desarrollo de lamisma. Además, las virtudes de controles de uso interno quedan, cualquiera sea suforma, limitadas. La confianza se acompaña muy mal del secreto. Sólo una verdadtransparente del funcionamiento de los servicios de la policía puede generarla.

Esa transparencia pasa por el reconocimiento de aquello a lo que la policía nopuede renunciar, sin condenarse a la ineficacia, es decir, de algunos procedimientos(admitidos bajo limitaciones y una supervisión vigilante). Así también, por la creaciónde hábitos de publicidad hasta olvidados por la tradición administrativa como resultadodel funcionamiento y, especialmente, de las disfunciones de los servicios. Sólo así laopinión pública dejará de dudar sobre la independencia de la policía en relación con elpoder.

De manera general, el control, entendido en un sentido moderno, y adaptadotanto a las necesidades actuales como a los mejoramientos técnicos, consiste en ladinámica de un servicio, mucho más que en la amenaza de una sanción. Sobre estetema y en materia de delincuencia, se debe dar prioridad a la prevención.187

Complementario a la agilización de los controles internos y externos, es el refuerzoinminente de los valores vigentes dentro de la institución a través de la implementaciónde una deontología: una deontología del ejercicio del poder de policía más que unadeontología del policía. La implementación de un código de deontología sería unprimer paso. Cabe destacar que, desde la creación de la policía, y con 13 promocionesegresadas, la institución no ha logrado formular tal código; Sólo existen principiosbásicos de actuación, sin que se hayan desarrollado el análisis y la reflexión profundaque deberían de implicar.”188

También hay que decir que la publicación de un código de deontología por símisma no conlleva la eliminación radical de las prácticas o comportamientos cues-tionables; sin embargo, tal publicación tiene un valor simbólico: para la opinión pública,

187 Belorgey. Op. cit., p. 100.188 Entrevista a Silvia Vásquez, IMASP.


que vería la prueba de la importancia prestada por el gobierno a la defensa de lalibertad y a una mejor repartición de la información; para los miembros de la policía,que verían en ella una forma de reconocimiento de la nobleza de la tarea que cumplen.189

Además, permitiría introducir la enseñanza de la deontología con base enlineamientos y principios firmes en la Academia.

Sea cual sea la forma que tomen los principios, es imprescindible la implementaciónde los mismos, de lo contrario, su vigencia sólo será teórica. Deontología y control nopueden concebirse por separado.

Uno de los problemas centrales es que la desaprobación más o menos explicitadada por la comunidad, y de la cual la PNC se estima injustamente víctima, no essolamente una fuente de malentendidos con los usuarios; también es fuente deincomprensión entre los mismos policías. La opinión de éstos es unánime en cuanto aque la sociedad, o los gobiernos, son responsables de los defectos esenciales a ellosatribuidos, y también en el sentido de reivindicar la consideración de la cual se estimanprivados. Sin embargo, ya no lo son cuando se trata de hacer, entre los diferentesniveles de jerarquía, los diferentes cuerpos, o los diferentes servicios a los cualespertenecen, la repartición de la responsabilidad de las insuficiencias, de las cuales sonculpables, operadores o, a veces, víctimas.190 Un cambio de cultura interna es entoncesurgente, con el fin de que se adquiera una capacidad de autocrítica dentro de lainstitución.

189 Belorgey. Op. cit., p. 95.190 Ibid., p. 37


La realidad actual de la PNC se caracteriza por una serie de problemas funcionales yestructurales que viene a debilitar y violar los derechos humanos de hombres y mujerespolicías. Como se ha visto, estos problemas resultan a veces de la naturaleza misma delas funciones policiales, y otras veces de factores coyunturales o endémicos.

En los dos casos —y de manera aún más contundente por los problemas queresultan de la naturaleza de las funciones policiales— la cuestión es medir si la institucióny, por ende, el Estado, han hecho lo posible y alcanzable para evitar dichas situacionesvioladoras. Como se ha mostrado a lo largo de la presente consultoría, existen muchassituaciones en las cuales la intervención institucional se puede calificar de insuficienteo mal orientada, teniendo consecuencias nefastas para los funcionarios de la PNC ypara el desarrollo de las funciones de la institución. La falta de recursos materiales yhumanos es evidente, y debilita claramente las potencialidades de respuesta de la policíaa las demandas de seguridad de la ciudadanía. La cultura funcional y organizacional,así como la percepción que tiene la ciudadanía en cuanto a la policía, también hantenido consecuencias en el estado de los derechos humanos en la PNC.

Mejorar la situación de los derechos humanos dentro de la policía va más allá deun ataque directo a cada uno de los factores de violación que existen dentro de lainstitución. El tema es global por lo que, a menudo, los factores de violación tienenvarias causas, y se vuelven en su momento causa de otros factores, así entrando en uncírculo vicioso del cual parece difícil salir.

Para empezar, no se podrá cambiar nada sin una reforma profunda de las carac-terísticas institucionales, tales como el uso nefasto que se hace actualmente de la jerar-

CONCLUSIONES


quía, la existencia de inequidades multiformes, la vigencia de una cultura interna quefavorece la corrupción, y la implicación de sus miembros en actos delincuenciales, etc.

Un punto central es que la búsqueda de un nuevo equilibrio en la policía, queimplica el uso coherente de los recursos disponibles. No se puede aumentar constan-temente el número de efectivos de la PNC; los esfuerzos en este sentido no puedenrenovarse siempre. Por lo tanto, es necesario optimizar el uso, primero adaptando lacarta de servicios de la policía a la carta de los problemas que la institución tiene queresolver; después, favoreciendo el uso del personal disponible, impulsando su dispo-nibilidad y polivalencia. Finalmente, es necesario reajustar las reglas de intervenciónen algunos servicios, con el fin de evitar conflictos de competencia o rivalidades. Denada sirve aumentar los presupuestos y efectivos si esas medidas no son acompañadaspor un trabajo profundo de reforma institucional.

En el mismo sentido, para que cualquier propuesta o aporte pueda ser generadorde cambio, habrá que analizar y trabajar profundamente alrededor de los tabúes vigentesen la institución en relación con temas centrales, para el bienestar de sus funcionarios.Al mismo tiempo, es necesario salir de dinámicas ocultas y/o interinstitucionales quefavorecen a la impunidad.

Otro factor de cambio favorable a todos sería la apertura de un diálogo permanentecon el usuario. De hecho, las autoridades locales han estado muy poco implicadas enla toma de decisiones relativas a la organización y funcionamiento de los servicios depolicía en el área geográfica de su competencia.

Además, si bien es necesaria una implicación directa y planificada de los gobiernospara promover los cambios necesarios en la PNC, motor central para cualquier reforma,sólo podrá tener resultados si existe un involucramiento de los ciudadanos y de losmismos policías. La mejora de la situación de los derechos humanos en la PNC así,entonces, depende, por una parte, de medidas que son, directamente y por su naturaleza,responsabilidad del Estado (utilización más coherente de los recursos disponibles, dela capacitación y de las carreras policiales por ejemplo). Por otra parte, se sujeta amedidas que sólo crean oportunidades necesarias: para los ciudadanos y los policías,iniciar un diálogo constante; para los ciudadanos, estar más enterados de las actividadesde la PNC y, en consecuencia, más preparados para entender sus dificultades, así comopara evaluar los cumplimientos y las fallas; para los policías, asumir mejor susresponsabilidades, de manera más ética y solidaria.

Sólo con estos esfuerzos compartidos se podrá esperar un cambio real y sostenible,susceptible de generar las transformaciones necesarias para la protección de los derechoshumanos de los elementos de la PNC.


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Acuerdo Ministerial No. 301-97

Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una SociedadDemocrática

Código Penal

Constitución Política de la República de Guatemala

Convención Interamericana de Derechos Humanos

Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH), Erikson, 22 de junio de 1989.

Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH), Gillow, 24 de noviembre de 1986.

Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Reglamento de Distinciones y Recompensas de la Policía Nacional Civil

Reglamento de Organización de la Policía Nacional Civil

Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil

LIBROS

Anderson, Lenore y García Morales, Fanuel. La actuación policial y los derechos humanos enGuatemala, ICCPG-PNUD-ICCO, Guatemala, 2000.

Belorgey, Jean-Michel. La Police au Rapport, Ligue des droits de l’Homme, PressesUniversitaires de Nancy, Nancy, 1991.

García Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, resumenejecutivo, WOLA-ICCPG, Guatemala, 2001.


Londoño Jaramillo, Jairo. Derecho de la Policía, Ediciones Abogados Librería, Medellín, 1996.

Mérida, Mario. Testigo de conciencia (periodismo de opinión documentado), 1a. edición, Merida,Guatemala, 2000.

Nils, Christie. La industria del control del delito, ¿La nueva forma del holocausto?, Editores delPuerto, Buenos Aires, 1993.

Robles Montoya, Jaime. El poder oculto, Serie Ensayos sobre los poderes ocultos,Fundación Myrna Mack, Guatemala, 2002.

Schirmer, Jennifer. Intimidades del proyecto político de los militares, 2a. edición, FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Guatemala, 2001.

Sudre, Frederic. Droit international et européen des droits de l’homme, 3e. édition, PUF, France,1997.

PRENSA NACIONAL

Prensa Libre

elPeriódico

Siglo Veintiuno

Informes de la Unidad de Información y Análisis, IEPES

ENTREVISTAS

15 entrevistas anónimas, oficiales, PNC, 10 de septiembre de 2003.

5 entrevistas anónimas, comisarios, PNC, 14 de noviembre de 2003.

Entrevistas anónimas, oficiales, policía comunitaria, 21 de septiembre de 2003.

Comisario Cabrera y sub comisario Velásquez, Sub Dirección General de Personal,PNC, 5 de noviembre de 2003. Sub comisario Alay Velásquez, 3 de noviembre de2003.

Comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC, 10 de noviembre de 2003.

Sub comisaria Milagro López, encargada de la Unidad de Género de la PNC, 21 deseptiembre de 2003.

Oficial directora de la Oficina de Derechos Humanos de la PNC y su asistente, 18 deseptiembre de 2003.

Entrevista anónima, consultor de PNUD, 19 denoviembre de 2003.


Coronel Mario Melida, ex viceministro de Gobernación en 1994, 4 de diciembre de2003.

Julio Melgar, dirigente estudiantil en 1994, 6 de diciembre de 2003.

Lili Barco, Procuradoría de los Derechos Humanos, 21 de octubre de 2003.

Luis Mario Martínez, experto en formación, Proyecto para el fortalecimiento de laPNC, PNUD, 19 de noviembre de 2003.

Silvia Vásquez, Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública (IMASP), 14 denoviembre de 2003.


ANEXO 1


ANEXO 2


II

LA INVESTIGACIÓNCRIMINAL


1. DEFINICIÓN

La investigación criminal es un conjunto de saberes interdisciplinarios y acciones siste-máticas, integrados para llegar al conocimiento de una verdad relacionada con elfenómeno delictivo.1

La investigación criminal ha venido a constituirse en la columna vertebral delproceso penal moderno. Efectivamente, una vez tenido conocimiento de la probablecomisión de un delito, se inicia un proceso penal con el correspondiente desarrollo deuna investigación criminal, la que por su importancia llega a ocupar una fase completadentro de ese proceso, independientemente que sea de carácter inquisitivo o acusatorio.

En tal sentido, la investigación criminal puede concebirse en dos sentidos. En unsentido restringido, la investigación criminal es la actividad técnica y científica que realizanlos órganos del Estado delegados para ello, con el fin de recolectar los medios deprueba que permitan conocer y comprender un hecho delictivo. En un sentido amplio,es una fase del proceso penal en la que se desarrolla la actividad de investigación criminaly se liga al proceso penal a una persona determinada con base en los hallazgos primariosque la investigación va aportando.

FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE

LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL

1 López Calvo, Pedro y Gómez Silva, Pedro. Investigación criminal y criminalística, Temis, Bogotá,2000, p. 55.


Una vez finalizada esta fase, y dependiendo de los resultados de la misma, secontinúa el proceso penal en una fase que en nuestro modelo de proceso penal sedenomina fase intermedia, en la cual se discute precisamente si los medios de pruebaalcanzados durante la fase de investigación criminal son suficientes racionalmentepara llevar a una persona a juicio penal. Como puede observarse, en la fase intermediaaparece nuevamente la columna vertebral, la investigación criminal, la cual es básicamen-te analizada en forma judicial en cuanto a los medios de prueba que ha conseguido.

Una deficiente investigación criminal no logrará recolectar los suficientes mediosde prueba que hagan razonable para el Estado invertir tiempo, recursos y esfuerzos enllevar a una persona a un juicio formal. Por ello se dice que en la fase intermedia sediscute básicamente si la investigación criminal ha sido capaz de recolectar los suficienteselementos de prueba que permitan proseguir con el proceso penal para una personadeterminada.

Superada la fase intermedia, en el sentido que la valoración judicial es favorable ala existencia de medios de prueba racionalmente útiles para ser conocidos en juicio,arribamos a la tercera fase, y clímax, del proceso penal. Nos referimos a la fase del juicio.En ella es donde, básicamente, se analizará y discutirá si el contenido de los medios deprueba recolectados con la investigación criminal es suficiente para demostrar la existenciadel delito y la responsabilidad de la persona acusada.

Independientemente de la consideración que se adopte respecto a la sentencia, yasea como parte de la fase de juicio o como una cuarta fase del proceso penal, elproceso de deliberación que los jueces realizan para arribar a ésta, no es más que unanálisis técnico-jurídico que permite determinar si los elementos de prueba recolectadosen la investigación criminal y puestos a su disposición en la etapa del juicio, puedenasegurar que el hecho juzgado es constitutivo de delito y si la persona acusada es laresponsable del mismo.2

En la fase de impugnaciones, si bien existe una limitación técnica en cuanto adiscutir nuevamente la prueba producida en el juicio, con base en la investigacióncriminal realizada, se permite discutir los errores en que el tribunal haya incurridorespecto a la valoración de dichos elementos de prueba durante el juicio.

2 Según el artículo 386 del Código Procesal Penal, el orden de deliberación del Tribunal deSentencia se hará en el siguiente orden lógico: cuestiones previas, existencia del delito,responsabilidad penal del acusado, calificación legal del delito, pena a imponer, responsabilidadcivil, costas y lo demás que este Código y otras leyes señalen.


En la exposición de motivos del Código Procesal Penal se expresa que “la apelaciónespecial y la casación deben dar por ciertos los hechos históricos en que se basa eltribunal de sentencia (salvo que sean absurdos o violenten las reglas de la sana crítica,se basen en pruebas no incorporadas en el debate, ilegales o que produzcan una realidaddistinta a la acogida por el tribunal a quo).”3

Salvo en la fase de ejecución, donde únicamente se limita al cumplimiento de lodictaminado durante el juicio y la fase de impugnaciones, todo el proceso penal se vedirectamente influenciado por la investigación criminal en tanto como el instrumentoque permite reconstruir un pasado y, con base en ella, determinar la aplicación de larespuesta penal prevista por el Estado en la ley.

Por su importancia, en la investigación criminal interviene el accionar policial,fiscal y judicial, independientemente del modelo procesal penal vigente.4 En nuestromodelo procesal, debe ampliarse en este listado al querellante adhesivo y al propiosindicado, si lo hubiere.

La investigación criminal es un proceso que puede ser caracterizado por:5

� Es continuo, ya que es un proceso concatenado de actividades que está en inter-relación con los diversos aspectos que afectan al problema por investigar.

� Es un proceso especializado, ya que requiere de un trabajo metodológico de rigortécnico y científico.

� Requiere de previsión, ya que cada acto o fase de este proceso requiere de unplaneamiento específico.

� Es analítico y sintético, ya que requiere de un análisis permanente de los elementosde la realidad obtenidos y la síntesis de la información que ella aporta.

� Es explicativo-causal, ya que permite determinar a quién, dónde, cuándo, cómo,por qué y para qué se perpetró el delito y con qué medios.

� Es metódico, ya que es un proceso que se plantea hipótesis y métodos para lacomprobación de los hechos.

� Es legal, ya que se rige por los preceptos y límites establecidos en la ley y se sujetaal control de un órgano judicial.

3 Figueroa Sarti, Raúl (ed.). Exposición de motivos del Código Procesal Penal, Editorial Lerena,Guatemala, p. LXXIV.

4 Ruiz Chunga, Pedro. La criminalística en la investigación criminal, Academia de la Magistratura,Perú, s.f., p. 5.

5 López y Gómez. Op. cit., p. 58.


2. EXTENSIÓN DEL TÉRMINO

Según López Calvo y Gómez Silva,6 la investigación criminal comprende:� El estudio de las técnicas orientadas a contrarrestar, controlar y prevenir la acción

delictiva.� El manejo de estrategias que contextualizan el papel de la víctima, del delincuente

y del delito como tal.� El dominio de la investigación como proceso metodológico, que se basa en los

principios y teorías de las respectivas ciencias, en los procedimientos jurídicos y lareconstrucción del hecho mediante las circunstancias de tiempo, modo, y/o lugar,para sustentar en forma técnico-científica los resultados conducentes alesclarecimiento de un presunto delito y a la identificación de sus autores.

Consideramos oportuno reflexionar sobre lo anterior, debido a que en la doctrinay en el marco político de los Estados modernos ha surgido el debate sobre la extensiónde la investigación criminal ex ante, es decir, el proceso de investigación para captar,sistematizar, procesar e interpretar la información del funcionamiento de la criminalidad,para el diseño y adopción de estrategias de prevención y combate de la criminalidad.Básicamente, lo que los autores citados supra indican como “el estudio de las técnicasorientadas a contrarrestar, controlar y prevenir la acción delictiva”.

En un Estado Democrático de Derecho, tal el caso de Guatemala, debe diferenciarseclaramente esta actividad de inteligencia criminal de la actividad de investigación crimi-nal; si bien ambas tienen en particular el hecho de investigar,7 persiguen fines completa-mente distintos.

En ese sentido, Ugarte plantea que, en principio, la actividad de la inteligencia y laactividad policial son ámbitos claramente diferentes y separados, y cuya diferenciación,por otra parte, resulta necesaria para asegurar la transparencia y eficacia del accionarde los órganos judiciales y la protección de los derechos y garantías individuales.8

La actividad de inteligencia policial no debe confundirse, entonces, con la actividadde investigación criminal, ya que en ésta última se procura esclarecer el hecho, obtenerpruebas, descubrir y detener a los responsables y someterlos a la acción de la justicia,mientras que en la primera, más que realizar arrestos de personas que pueden sólo

6 Ibid., pp. 55-56.7 En el sentido que investigar significa “intentar descubrir o conocer las circunstancias que

rodearon un hecho”. Cita del Diccionario Hispasa, Ibid.8 Ugarte, José Manuel. Legislación de inteligencia, legitimidad y eficacia, WOLA-SEDEM, Guatemala,

2000, p. 72.


constituir los eslabones más pequeños y débiles de la cadena, se procura establecer laexistencia, características, dimensiones, delitos cometidos y los que pretenden cometerse,medios materiales a disposición, modus operando de una determinada organizacióndelictiva.9

3. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Al tratar el tema de la investigación criminal, debemos remontarnos a las teorías místicasexpuestas en la antigüedad para explicar los fenómenos naturales y sociales, en par-ticular el fenómeno del crimen.

Poco a poco estas teorías, que carecían de fundamentos científicos, fueron perdiendoterreno a medida que la ciencia fue generando explicaciones comprobables sobre dichosfenómenos. Este cambio pronto se hizo evidente en la investigación de los delitos. Lajusticia que durante siglos había venido buscando la verdad, recurrió a la ayuda de laciencia con Bertillón, Cross, Gattón, Henry, Vucetih, Locard, Reiss, Bischoff, entreotros, y se da inicio a los primeros trabajos de investigación criminal, utilizando losmétodos de las ciencias naturales y conexas como ayuda en el descubrimiento dedelincuentes.

López Calvo y Gómez Silva se refieren a la etapa primitiva de la investigacióncriminal indicando que se caracterizó por:10

� Se carecía del sentido científico realista para coleccionar sistemáticamente las exper-iencias.

� No existía una agrupación de profesionales estructurada para la investigación delcrimen.

� Las organizaciones policiales se dedicaban a mantener el orden y a proteger alseñor o gobernante al que estaban subordinados.

� Los medios empleados para descubrir crímenes eran la tortura, la delación, lasuperstición y otros, que reflejaban desprecio por la dignidad humana.

� La investigación se centraba en la pesquisa, pero no como una reflexión especulativa,sino como una mera persecución del delincuente.

Ambos se refieren también a una etapa constructiva de la investigación criminal,desarrollada en el siglo XIX y caracterizada por:11

9 Ibid., p. 73.10 López y Gómez. Op. cit., pp. 51-52.11 Ibid.


� Se produce la formación de investigadores.� Tuvo una fase intuitiva donde predominó el instinto sobre el raciocinio. Comienza

a ser un arte la investigación, pero sin sujetarse a métodos ni a reglas determinadas.� Tuvo una fase reflexiva o psicológica, donde comienza a valorar las aportaciones

de testigos, se examinan los móviles, en fin, se estudian con lógica los hechos.

Ambas fases anteceden a la etapa actual conocida como la etapa científica de lainvestigación criminal, donde predomina el aporte de las distintas ciencias al procesode la ingestación criminal, entre ellas, las ciencias jurídicas (derecho penal, derechoprocesal penal y derecho probatorio), las ciencias criminalísticas y forenses, cienciassociológicas, entre muchas otras.

4. ESQUEMA FUNCIONAL DEL MODELO DE

INVESTIGACIÓN CRIMINAL

Tal como señalamos anteriormente, independiente del modelo de proceso penal quese adopte, la investigación criminal requiere de la intervención de los órganos policial,fiscal y judicial. Cada uno de ellos tiene un rol dentro de este proceso, que sí varía deacuerdo con el modelo procesal que se tenga.

Dentro del esquema lógico del proceso de investigación criminal, podemosencontrar las siguientes fases:12

a. Conocimiento del hecho o comprobación, que puede darse a través de unadenuncia, referencia, flagrancia, o de oficio por los órganos de persecución penal.

b. Diligencias preliminares, que comprenden el aislamiento y protección del lugarde los hechos, verificación del acto delictuoso, inspección, descripción del lugar,elaboración de croquis, toma de fotografías, recolección de evidencias, protecciónde huellas, inscripción técnico-criminalística, envíos a laboratorios.

c. Planeamiento de la investigación, que incluye la determinación del tipo demodalidad del crimen, formulación de hipótesis sobre la víctima, sobre el autor,sobre las circunstancias y medios del crimen, establecimiento de estrategias deresolución, y la asignación de responsables para cada paso.

12 Siguiendo una propuesta de López y Gómez; se aplican algunos cambios debido a que, ensu ponencia, dichos autores incorporan dentro del proceso lógico de la investigación criminalactividades de inteligencia policial, ponencia de la cual diferimos como lo expresamosoportunamente. Ibid., pp. 70-125.


d. Recolección de información, que consta de la escucha de testimonios y versiones,desarrollo de entrevistas, el manejo de informantes, seguimientos, instalación defachadas y utilización de archivos nacionales (propiedades, vehículos, bancos,impuestos, armas, etc.).

e. Sustentación de la prueba, que comprende el estudio científico de la evidenciay el desarrollo de las pruebas periciales.

f. Presentación de la prueba al Órgano Judicial, que comprende la presentaciónde hipótesis del delito, presentación de medios de información recolectados,presentación de medios de prueba sustentados en laboratorios, y presentación dehipótesis de solución del caso.

Como puede observarse, este proceso lógico es sustantivamente útil para podervisualizar, conforme a nuestro ordenamiento jurídico vigente, el rol de las distintasagencias del sistema en cada una de estas fases, para evitar de esta manera la desviaciónde funciones con la correspondiente sobrecarga de trabajo que genera impunidad.

Para el efecto, consideramos que en el orden lógico anterior intervendrían:

Fase RolesÓrganos

Conocimientodel hecho o

comprobación

Recibir denuncias y cursarlas al MinisterioPúblico. Conocimiento de oficio y cursarla información al Ministerio Público.

Recibir denuncias y querellas y cursarlasal Ministerio Público. Conocimiento deoficio y cursar la información al MinisterioPúblico.

Recibir denuncias y ordenar la inves-tigación.

Policía NacionalCivil

Jueces

Ministerio Público

Diligenciaspreliminares

Fijar la escena del crimen, protegerla yrealizar el trabajo de la escena del crimenbajo las instrucciones del Fiscal.

PNC: patrulleros,Servicio deInvestigaciónCriminal (SIC) ymiembros delGabinete deIdentificación


Fase RolesÓrganos

Dirigir a la PNC, desde el inicio hasta elfinal, en su trabajo en la escena del cri-men y la recolección de información enla misma.

Sólo excepcionalmente, mientras no exis-ta despliegue suficiente del Ministerio Pú-blico en el interior del país, compareceren la escena del crimen para autorizar ellevantamiento de cadáveres.

Ministerio Público

Jueces de paz

Planeamiento dela investigación

Éste es el protagónico del fiscal.Ministerio Público

Recolección deinformación

Desarrollo de diligencias solicitadas porel Fiscal en el modo y tiempo planificados.Encargar, monitorear y supervisar perió-dicamente el desarrollo de las diligenciasencargadas a la PNC.

Excepcionalmente, recibir en su sede in-formación que se brinde por las partes opor las personas localizadas por la PNC queaportarán información relevante del caso.

Servicio deInvestigaciónCriminal de laPNC

Ministerio Público

Sustentación de laprueba

Desarrollo de peritajes yelaboración de informespara las partes.

Consideramos que esta fase de-bería ser realizada específica-mente por un ente especializadoy autónomo; nos referimos alInstituto Nacional Autónomo deCiencias Forenses.Actualmente, las funciones estándisgregadas entre el Gabinete deIdentificación de la PNC y la Di-rección de Investigaciones Crimi-nalísticas del Ministerio Público.

Presentación de laprueba al Órgano

Judicial

Elaborar la solicitud de acto conclusivode la fase de investigación, que podrá ser,entre otras, la acusación y petición de autode apertura a juicio.

Ministerio Público


1. IMPORTANCIA

La investigación criminal, como actividad del Estado, no puede ni debe ser analizadade manera aislada, sino desde una óptica integral que valore la política del Estadocontra el crimen en su conjunto.

Muchas de las deficiencias que suelen observarse en el plano meramente operativode la investigación criminal tienen una explicación racional si se analiza en su conjunto lapolítica criminal del Estado, que evita la proposición de soluciones operativas y únicamenteaportan “remiendos” al deficiente sistema de investigación criminal, priorizando lassoluciones de carácter político, que en última instancia serán las que pueden transformarlo.Así, el problema del esclarecimiento de los crímenes o delitos cometidos en una comunidadno es exclusivamente responsabilidad policial, lo es, en gran medida, responsabilidad delas autoridades que formulan la política criminal del Estado.

La visión político-criminal permite un análisis más integral de la problemática, permiterelacionar las deficiencias que, generalmente, se achacan al plano operativo, con las grandesorientaciones que desde los planos legal y político aplicado define el Estado.

Mientras se continúen realizando reformas en el plano operativo sin reformar lasgrandes decisiones político-criminales, no variará en mucho la situación deficiente queactualmente caracteriza la actividad de la investigación criminal en nuestro país. Deello deriva la importancia de realizar un análisis político-criminal sobre el tema quenos atañe: la investigación criminal.

ANÁLISIS POLÍTICO-CRIMINAL DE LA

INVESTIGACIÓN CRIMINAL EN GUATEMALA


2. DEFINICIONES

Uno de los obstáculos iniciales con el que nos encontramos al abordar el análisis de lapolítica criminal, es el de la diversidad de opiniones sobre lo que es y lo que comprendeesta política.

Desde un punto de vista del conocimiento cotidiano, suele confundirse la políticacriminal muy repetidamente con la criminología, con la política de seguridad (con menorfrecuencia), y en algunas oportunidades hasta con el propio derecho penal. Dichaconfusión se observa tanto en los discursos como en los documentos de trabajo que, amanera de planes de política criminal, se difunden por parte de diversos funcionariosdel Estado, lo cual evidencia el descuido en el que se ha mantenido el tema.

Partiendo del plano general, encontramos dos grandes enfoques sobre lo que espolítica. En el primer enfoque encontramos quienes indican que es política únicamentela actividad integradora de las decisiones de un país, dirigida por las autoridades queejercen el poder.13

En el segundo enfoque encontramos quienes, desde un sentido amplio, consideranque la política es no sólo la actividad ejercida por las autoridades, sino también laactividad desarrollada por la sociedad con miras a materializar su voluntad en la tomadecisiones que adopten las autoridades. Este componente comprende también a quienesejercen, desde la sociedad, acciones dirigidas a la conquista del poder.14

Ambos enfoques se repiten nuevamente cuando particularizamos en la conceptua-lización de la política criminal.

Desde 1803, cuando por primera vez Feuerbach definiera la política criminal como“el conjunto de métodos represivos con los que el Estado reacciona contra el crimen”,hasta nuestros días, existen diversas interpretaciones sobre la extensión de este término.

Por un lado, encontramos quienes definen la política criminal en un sentido amplio.La consideran “el conjunto de métodos con los que el cuerpo social organiza lasrespuestas al fenómeno criminal”.15 Para este enfoque, se constituye de las decisiones

13 En este sentido, por ejemplo, García Pelayo, Carlos Oyero y otros, en Ososrio, Manuel.Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales, Editorial Heliasta, Argentina, 1981, p. 587.

14 En este sentido, por ejemplo, George Burdeau y otros, Ibid.15 En este sentido, por ejemplo, Delmas Marty, Marc Ancel, y otros. Paz y Paz, Claudia. Manual

de Derecho Procesal Penal, Tomo I, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales deGuatemala (ICCPG), Guatemala, 2003, p. 38.


adoptadas por el Estado para responder al crimen así como de las respuestas de lasociedad en general, como las que se brindan desde la familia, el vecindario, la comu-nidad, los medios de comunicación y otros.

Por el otro lado, encontramos quienes la definen como “las decisiones y métodoscon los que el Estado organiza sus respuestas al fenómeno criminal”.16 Bajo esteenfoque únicamente integran en la política criminal las decisiones adoptadas por elEstado excluyendo aquellas de la sociedad.

Para el abordaje de esta temática, nos parece más oportuno trabajar bajo el sentidorestringido de la política criminal, dado que en este enfoque, como apunta Binder, sepermite distinguir con claridad qué respuestas al fenómeno criminal se integran dentrode ésta y cuáles, a pesar de ser “respuestas”, por no provenir del Estado y por serviolentas o por restringir derechos fundamentales, constituyen parte del propio fenó-meno criminal, y son simple y llanamente violencia.17

De esta manera, desvirtuamos desde el inicio que las respuestas violentas queejerce la sociedad, fuera del ámbito de decisión del Estado, sean parte de la políticacriminal. Como lo ilustra Claudia Paz, el linchamiento o la venganza privada no puedenser consideradas como respuestas integrantes de una política criminal, sino como unfenómeno criminal más al que el Estado debe brindar atención y respuesta.18

Asimismo, la definición en sentido restringido nos permite diferenciar los métodosde organización que la sociedad utiliza para responder al fenómeno criminal, comonecesidad por la deficiencia de los métodos organizados por el Estado dentro de supolítica criminal. Así, por ejemplo, el hecho que en una comunidad determinada losvecinos se organicen para salir a patrullar su vecindario y capturar a los “delincuentes”,no puede considerarse como método integrante de la política criminal del Estado, sinocomo una manifestación de que la misma ha sido deficiente para atender sus necesidadesde seguridad frente al fenómeno criminal.

Por último, las respuestas no violentas que la sociedad utiliza para prevenir elfenómeno criminal deben ser diferenciadas de la política criminal del Estado, no sóloporque esta función compete al ámbito de la política de seguridad, sino porque es unparámetro que permite medir en qué medida el Estado ha diseñado una política efectivade seguridad o, si por el contrario, obliga a la sociedad a desarrollar métodos de prevención

16 En este sentido, por ejemplo, Zipf, Binder, y otros. Ibid. p. 39.17 Binder, Alberto. Política criminal, derecho penal y sociedad democrática, edición especial, ICCPG,

Guatemala, 2000, p. 17.18 Paz y Paz. Op. cit., p. 39.


propios. Por ejemplo, el hecho que en determinadas comunidades se adopten medidasde cierre de vías o de accesos a sus vecindarios, seguridad privada para el resguardo desus viviendas o de sus personas, entre otras, no pueden ser consideradas tampoco partede la política de seguridad del Estado sino el reflejo de que la misma es deficiente.

En todo lo anterior debe tenerse en cuenta que el Estado sí tiene una decisiónpolítica adoptada, en consecuencia, no es correcto tampoco aducir que no existe políticacriminal del Estado. Por ejemplo, en el caso de los linchamientos existe una decisiónpolítica del Estado de no enfrentar con todo su aparato coercitivo este tipo de fenómenoscriminales, lo cual ha contribuido a la aceptación social del mismo.

3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA POLÍTICA CRIMINAL EN

GUATEMALA EN CUANTO A LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL

Para poder realizar un análisis efectivo de la investigación criminal dentro de la políticacriminal del Estado, es necesario reconocer lo que los teóricos han denominado “dosgrandes momentos en que se define la política criminal”.19

a. La formulación político-criminal de la investigación criminal

El primer momento del proceso de definición de la política criminal es la formulación.Este momento inicial es el que comprende la adopción general de las grandes decisiones,que orientarán el uso del poder coercitivo del Estado para dar respuestas al fenómenocriminal.

En este plano nos referimos concretamente a las decisiones políticas que adoptael Estado con carácter general, y que por su naturaleza se recogen en instrumentosjurídicos como la Constitución Política, el Código Penal, el Código Procesal Penal, laLey de Redención de Penas, y algunos otros instrumentos de menor envergadura, peroque igualmente recogen decisiones generales para determinado sector del sistema pe-nal. Tal es el caso de las Instrucciones Generales del Fiscal General de la República,las circulares de la Corte Suprema de Justicia, o las Instrucciones Generales del Minis-terio de Gobernación en tanto se refieren a la organización del aparato estatal policialpara responder al fenómeno criminal.20

19 Binder. Op. cit., p. 19.20 Verbigracia la creación de un cuerpo especializado de persecución del narcotráfico y su

reglamentación; son decisiones generales para dicho sector policial que define la organizaciónestatal para responder a este fenómeno criminal.


Para el caso de la investigación criminal, podemos indicar que al plano de laformulación corresponde la adopción de decisiones generales que orienten el uso ydesarrollo de dicha actividad, como herramienta a disposición del Estado para respon-der al fenómeno criminal. Corresponde, entre otras decisiones, definir los fines de lainvestigación criminal, la extensión de la misma, forma de desarrollarla, la definiciónde los órganos que deben intervenir, los roles de los distintos órganos en dicho proceso,los plazos, los medios para llevarla a cabo, las facultades de los órganos que intervienen,los límites y la forma de controlar su desarrollo. Estas decisiones se recogen en cuerposnormativos de carácter legal —Constitución Política, Código Procesal Penal, LeyOrgánica del Ministerio Público, Ley de la Policía Nacional Civil— y en instrumentospolíticos de dirección institucional —Manual del Fiscal, Instrucciones Generales delFiscal General, Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio Públicoy e Ministerio de Gobernación para la eficacia de la investigación criminal, entre otros.

En el marco jurídico constitucional encontramos claramente una orientación político-criminal que determina al Ministerio Público como el órgano encargado del ejerciciode la acción penal pública.

La acción penal, procesalmente hablando, puede concebirse desde un sentidoestricto, o bien, en un sentido amplio.

Desde un sentido restringido, se comprende la acción penal únicamente como lafacultad de solicitar al órgano judicial correspondiente la determinación de una situaciónjurídico-penal de una persona y su consecuencia jurídica.

Bajo este enfoque, el Ministerio Público sería únicamente un órgano meramentejurídico, que se encargaría de impulsar el funcionamiento del Órgano Judicial paradecidir la situación jurídica de una persona que fue sujeto de investigación criminalpor un órgano distinto y fuera de su control y supervisión.

Desde un sentido amplio, se comprende no sólo la facultad de solicitar al ÓrganoJudicial la determinación de una situación jurídico-penal de una persona y suconsecuencia jurídica, sino también la de procurar todas las diligencias necesarias paraadoptar una determinada postura jurídica ante el órgano jurisdiccional.

Bajo este enfoque, el Ministerio Público sería un ente facultado para procurar laobtención de los medios de prueba necesarios que le permitan decidir sobre la posiciónque adoptará ante el Órgano Judicial.

Nuestro marco constitucional no refleja en qué sentido le otorga el ejercicio de laacción penal pública al Ministerio Público, es decir, no es taxativo en cuanto si éstetiene bajo su competencia funciones de investigación criminal y, en su caso, cuáles.


No obstante, el Código Procesal Penal sigue desarrollando la formulación políticocriminal de la investigación criminal, al indicar claramente que el Ministerio Público“tendrá a su cargo el procedimiento preparatorio y la dirección de la Policía NacionalCivil en su función investigativa dentro del proceso penal.”21

Por su parte, la Corte de Constitucionalidad ha ratificado que dicha regulación nocontradice, sino desarrolla, el marco constitucional que otorga al Ministerio Público elejercicio de la persecución penal. La Corte indicó que “la persecución penal no es sinouna manifestación de la acción penal, ya que el procedimiento preparatorio es el conjuntode actos, particularmente de investigación, que llevan a determinar si hay razonessuficientes para someter a una persona al juicio penal; por lo mismo, es lógico que seatribuya al Ministerio Público esas funciones y la dirección de la policía en su aspectode aparato investigador.”22

En tal sentido, podemos asegurar que, efectivamente, el Ministerio Público harecibido la delegación del Estado para procurar una efectiva investigación criminal,que le permita determinar objetivamente si es procedente solicitar una condena, abso-lución, o cualquier otra posibilidad de solución a un acto delictivo sometido a sucompetencia. Esta situación, sin embargo, aún no aclara otro aspecto que por su impor-tancia desarrollamos adelante. Nos referimos a la forma en la que se formuló cómodebería desarrollarse la investigación criminal y qué competería al Ministerio Públicorealizar dentro de ese marco político formulado.

Por su parte, la Ley de la Policía Nacional Civil continúa elaborando el marco políticoformulado por el Estado en cuanto al desarrollo de la investigación criminal, al indicarque “La Policía Nacional Civil es la institución encargada de proteger la vida, laintegridad física, la seguridad de las personas y sus bienes, el libre ejercicio de losderechos y libertades, así como prevenir, investigar y combatir el delito preservando elorden y la seguridad pública.”23

Este marco político-criminal también se ve recogido en el Código Procesal Penal,el cual establece que “La policía, por iniciativa propia, en virtud de una denuncia o pororden del Ministerio Público, deberá: 1) investigar los hechos punibles de oficio; 2)…;3) individualizar a los sindicados; 4) reunir los elementos de investigación útiles pardar base a la acusación o determinar el sobreseimiento.”24

21 Código Procesal Penal, artículo 107, segundo párrafo. Decreto 51- 92, Congreso de la República.22 Expediente 296-94, de fecha 26 de enero de 1995, en Gaceta Jurisprudencial 35, Corte de

Constitucionalidad, Guatemala, 1995, pp. 14-15.23 Ley de la Policía Nacional Civil, artículo 9, Decreto 11-97, Congreso de la República.24 Código Procesal Penal, artículo 112; en igual sentido, los artículos 113, 114 y 115.


En cuanto a los instrumentos internos que recogen las decisiones políticas formu-ladas para el desarrollo de la investigación criminal, se puede observar un vacío funda-mental que incide en gran medida en la situación actual del desarrollo de dicha actividadestatal.

Por parte de la PNC se observa un vacío en cuanto a la regulación oficial del nuevoServicio de Investigación Criminal (SIC), el que de conformidad con la Ley Orgánicade la Policía y el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército enuna Sociedad Democrática (AFPC), constituye una verdadera sección de trabajo policialespecializada. Su estructura actual mantiene la misma lógica de las estructuras de losórganos de investigación criminal de la Policía Nacional en años anteriores.

Por su parte, en el Ministerio Público se observa igualmente un vacío significantede instrumentos que recojan las decisiones políticas internas, las que organicen elfuncionamiento de dicho órgano en las tareas que se le han encomendado en el procesode investigación criminal.

Las Instrucciones Generales del Jefe del Ministerio Público no son mecanismoshasta ahora utilizados para definir, desde el plano político, la actuación de los fun-cionarios fiscales en el desarrollo de la investigación criminal.

Durante los últimos cuatro años, sólo se puede observar la Instrucción General 13-2001 como instrumento que orienta la actuación fiscal en sus competencias de inves-tigación. Dicha instrucción dicta las orientaciones necesarias a los fiscales para procedera la persecución penal de delitos cometidos en las entidades del Estado, cuyas denunciascarecen de la documentación por parte de los denunciantes.

El instrumento más importante sobre la orientación política de los fiscales en sucompetencia del proceso de investigación, sigue siendo hasta hoy el Manual del Fiscal,sin embargo, dicho instrumento se considera más un insumo académico que político,dado que no ha existido ningún acompañamiento político de la institución que garanticesu aplicabilidad.

También debe señalarse el último instrumento denominado por el Fiscal Generalde la República como “Plan de Política Criminal Democrático del Ministerio Público”,en el que, según el propio documento, se plasman los objetivos, principios y cualidades queorientarán todas y cada una de las acciones del quehacer de de sus miembros, expresandola unidad de criterios frente al tema del delito, la persecución penal y el mantenimiento de la legalidaddel país.25

25 Ministerio Público. Plan de Política Criminal Democrática, Guatemala, junio de 2002, p. 1.


No obstante, al analizarse dicho instrumento se observa que el mismo carece, entodo sentido, de orientaciones de carácter político que guíen a los fiscales en cuanto aluso del poder de persecución penal con objetivos determinados, y menos aún, manifiestauna unidad de criterios de la institución frente al tema del delito. Más bien es uninstrumento plagado de objetivos o metas de carácter administrativo que pretendeorientar al Fiscal hacia una gestión efectiva en el fortalecimiento del Ministerio Público;una mezcla entre plan estratégico y plan de trabajo del Fiscal General.

b. La configuración político-criminal de la investigación criminal

El segundo momento del proceso de definición de la política criminal es el denominadomomento de la configuración, en el que se trasladan a la realidad los métodos y lasdecisiones políticas adoptadas de forma general por el Estado para dar respuesta alfenómeno criminal. Es decir, este segundo momento comprende el traslado de lasdecisiones formuladas con carácter general a la cotidianidad, en consecuencia, nosreferimos a la aplicabilidad que hacen del poder coercitivo del Estado los funcionariosdelegados por ésten para responder al fenómeno criminal.

En el plano de la configuración encontramos que la aplicabilidad del poder coercitivodel Estado para responder al fenómeno criminal haciendo uso de las herramientas conlas que se ha provisto, entre ellas la investigación criminal, se hace efectiva a partir deciertos elementos que deben considerarse, tales como, la organización de los órganosque intervienen en ella, el despliegue de dichos órganos, los recursos con que se desarrollantales funciones, la coordinación entre ellos, la priorización racional de los casos ainvestigarse, el cumplimiento o incumplimiento de los procedimientos establecidos, elcumplimiento o incumplimiento de plazos establecidos, entre muchos otros.

La importancia de reconocer estos dos grandes momentos en que se define lapolítica criminal de Estado es fundamental ya que, como señala Binder, las característicasdistintivas de la decisión original se irán definiendo a través de este proceso y no sóloen aquella formulación.26

Concretizando en el tema de la investigación criminal, quienes deseen incursionaren el análisis de la misma para su correspondiente evaluación y generación de propuestas,deberán considerar las decisiones adoptadas tanto en el plano de la formulación comoen el plano de la configuración.

26 Binder, Alberto. Iniciación al proceso penal acusatorio, INECIP, Buenos Aires, 2000, p. 21.


En este contexto, es fundamental valorar si hay verdadera coherencia entre lasdecisiones formuladas con relación a la política criminal en Guatemala y la aplicaciónque en el plano operativo se hace de dichas orientaciones. Es decir que entre lasdecisiones generales que orientan el uso de la investigación criminal como un métodoa disposición del Estado para la represión penal del delito, y la aplicación diaria dedecisiones respecto al desarrollo de la investigación criminal, debe existir una coherenciaclara y no un distanciamiento entre lo que se suele denominar, de forma errónea,teoría y práctica.

Las decisiones adoptadas en el plano de la formulación no constituyen teoría,como suele confundirse repetidamente por los funcionarios del sistema de justicia.Tales decisiones están respaldadas, en mayor o menor medida, por fundamentos teóricos,pero en sí mismas las decisiones formuladas en la ley son situaciones prácticas y noteoría. En tal sentido, la regulación legal de una actividad como la investigación crimi-nal no se considera ni debe considerarse como teoría, sino como decisiones prácticasadoptadas por los funcionarios competentes. En ese sentido, es inexcusable cualquierincoherencia que se observe entre ambos momentos.

A continuación se analizan brevemente algunas situaciones incoherentes que existenen el plano de la política criminal de Guatemala con relación al caso concreto de lainvestigación criminal.

3.1. Fines de la investigación criminal (su ubicación dentro de lapolítica criminal del Estado)

Una pregunta fundamental que en el análisis político-criminal debe responderse encuanto a la investigación criminal, es la relativa a la ubicación que ésta tiene dentro dela política criminal del Estado.

Expresamos en la primera parte de este estudio que la política criminal es elconjunto de principios, métodos y respuestas que el Estado organiza para responder alfenómeno criminal. La pregunta, entonces, gira en torno a si la investigación criminalse ubica dentro de la política criminal del Estado como un método para llegar a unarespuesta del Estado ante determinado fenómeno criminal, o más bien es una respuestaorganizada por el Estado para responder a este fenómeno. En síntesis, debemos res-ponder si de acuerdo con nuestro marco político-criminal, ¿es la investigación crimi-nal, como parte del proceso penal, un paso necesario para que el Estado pueda re-sponder al fenómeno criminal, o es en sí misma una respuesta al fenómeno criminal?

Desde el plano normativo podemos observar que el Estado ha formulado el procesopenal con objetivos claramente definidos: “la averiguación de un hecho señalado como


delito o falta y de las circunstancias en que pudo ser cometido, el establecimiento de laposible participación del sindicado, el pronunciamiento de la sentencia respectiva, y laejecución de la misma.”27

En ese sentido, puede observarse que el proceso penal es el vehículo por mediodel cual el Estado averigua, determina la situación jurídica, decide la probable imposiciónde una pena y, en su caso, la ejecuta. Es decir que el proceso penal es, efectivamente, elvehículo que permite al Estado ejercitar su poder coercitivo contra las personas,cumpliéndose lo que alguna vez citara Von Lizt: “el derecho penal no le toca un peloal delincuente, lo hace el proceso penal”.

No obstante, el proceso penal así concebido comprende diversas etapas, y cadauna de ellas contemplará finalidades específicas.

Cabe entonces preguntarse sobre las finalidades de la investigación criminal. Alrespecto, encontramos en el Código Procesal Penal la formulación de los fines que elEstado le ha asignado a la etapa preparatoria del proceso penal, también denominada“etapa de investigación”. Los fines que el Estado le ha reconocido a esta etapa delproceso penal son: “determinar la existencia del hecho con todas las circunstancias deimportancia para la ley penal, establecer quiénes son los partícipes, procurando suidentificación y el conocimiento de las circunstancias personales que sirvan para valorarsu responsabilidad o influyan en su punibilidad, y la verificación del daño o dañosproducidos por el delito.”28

De esta forma se puede indicar que en el plano de la formulación de la políticacriminal del Estado, la investigación criminal, ya como primera fase del proceso penalo como actividad previa del Estado para decidir sobre una respuesta al fenómenocriminal, es concebida únicamente como un método o un instrumento por medio delcual el mismo pretende garantizar que la respuesta penal prevista en el marco jurídicorespectivo será aplicada de manera justa.

En consecuencia, no puede concebirse la investigación criminal ninguna otrafinalidad que no sea la de procurar un diligenciamiento correcto de los medios deprueba, que permitan al Estado decidir sobre la correspondencia y la necesidad deresponder según las formas previstas en la ley ante el quebrantamiento de valoresfundamentales de convivencia social.

27 Código Procesal Penal, artículo 5.28 Ibid., artículo 309.


Por un lado, entonces, la investigación criminal es el instrumento que permitirá alEstado arribar a la aplicación de una respuesta formulada con anterioridad; pero por elotro, la investigación criminal debe ser vista como uno de los límites que el Estadodebe superar para poder hacer uso de su poder coercitivo para enfrentar el fenómenocriminal.

Incoherencias observadas en el plano de la configuración

Todo lo anterior corresponde al análisis de las orientaciones político-criminales que elEstado ha formulado para la investigación criminal, sin embargo, esta orientación seve claramente frustrada en el plano operativo, donde la misma se convierte fácilmenteen un mecanismo de respuesta del Estado ante el fenómeno criminal.

Dentro de las orientaciones formuladas para el ejercicio de la investigación crimi-nal, se contempla facultades coercitivas del Estado tales como la detención de unapersona, la citación u comparecencia obligada, la imposición de prisión preventiva, elarraigo, entre otras.

Así también, se ha dotado a los órganos que intervienen en el desarrollo de lainvestigación criminal de facultades limitativas o restrictivas de derechos de los sujetospasivos de la investigación criminal, tales como la limitación a la intimidad de suresidencia o domicilio así como de su correspondencia. La limitación de las facultadesdel derecho de propiedad, es decir, prohibición de enajenar bienes, no gozar del uso delos bienes secuestrados judicialmente, no poder ingresar a lugares clausurados, entreotras.

Cada una de estas decisiones contiene una regulación clara y delimitada en elplano de lo formulado políticamente en la ley, sin embargo, de manera incoherente seutiliza repetidamente este tipo de decisiones como medios de coerción penal contralos sindicados, y se convierte a la investigación criminal en un mecanismo de respuestacoercitiva para enfrentar la criminalidad, relegando el uso de la respuesta penal formuladaen la ley sólo como respuesta a un insignificante número de delitos.

De esta manera, el aparato policial se encarga de facilitar la detención de las per-sonas que considera “delincuentes” con lo cual se asegura que, al menos, pasarán detres a seis meses en prisión mientras se dilucida su situación jurídica. Nótese que anteel grueso número de detenciones ilegales captadas por el aparato policial, los restantesórganos del sistema de justicia penal reaccionan de manera complaciente, como sidespués de pasar por un período de investigación bajo medidas de coerción, fuerasuficiente con determinar que no existen suficientes medios de prueba que fundamentenla posibilidad de llevar a juicio a los detenidos.


Es común que en las estadística oficiales del aparato policial aún se siganconsiderando como parámetros de eficiencia policial el número de detenciones realizadas“por flagrancia”, sin tomar en cuenta el resultado final del caso en el sistema dejusticia.

Asimismo, es aún reiterativo el alto número de procesados para quienes el MinisterioPúblico solicita prisión preventiva para someterlos a investigación criminal, y el gruesonúmero de procesados a los que el Organismo Judicial, a través de los juecescorrespondientes, somete a prisión preventiva para “asegurar” una investigación criminalefectiva.

A este contexto debe agregarse que el número de procesados sometidos a prisiónpreventiva, que llegan a ser condenados, es una suma insignificante. Por ejemplo,según las estadísticas del sistema penitenciario guatemalteco, en el año 2001, el 64%de los detenidos por el aparato policial del Estado fue sometido a prisión preventiva;del total de los sometidos a prisión preventiva, menos del 5% fue condenado.29

Ante estas prácticas, no puede seguirse manteniendo la falsa idea de que lainvestigación criminal en Guatemala se ha definido, político-criminalmente hablando,de manera democrática. Esto queda descartado cuando vemos que en el plano de laconfiguración, la investigación criminal —en un sentido amplio30—ha venido aconvertirse en la principal respuesta del Estado ante la criminalidad.

Esta situación no encuentra ninguna justificación, ni desde el punto de vista de ladefensa de los derechos o garantías de los procesados, ni desde el punto de vista de lasociedad que mantiene una expectativa de actuación del Estado contra la criminalidad.Desde el primer punto de vista mencionado, es completamente reprochable que sevulnere de semejante manera el estado de inocencia de una persona; y desde el segundo,es frustrante para la sociedad observar la ineficacia del sistema penal para aplicar larespuesta que formuló en el plano legal.

Este tipo de incoherencia no puede considerarse como una ausencia de orientaciónpolítico-criminal de la investigación criminal, más bien puede decirse que el Estadotiene una clara orientación política de la investigación criminal: es una respuesta coer-citiva utilizada para someter a control a un sector de la población a quien le interesacontrolar.

29 Paz y Paz. Op. cit., p. 24.30 Refiriéndonos a todo el proceso o etapa de la investigación criminal dentro del proceso

penal y no únicamente a la actividad investigadora o de averiguación propiamente dicha.


Claro que para asegurarse esta orientación se planifica y ejecutan una serie dedecisiones dirigidas a mantener débiles los órganos del sistema que intervienen enella. La debilidad presupuestaria, la manipulación política del nombramiento de susautoridades, la rigidez con la que se maneja cada uno de estos órganos —alejados dela sociedad en general—, son sólo algunos ejemplos de ello.

Ante esta situación preguntamos, casi de manera burda, ¿es éste el tipo deorientación que debe seguirse manteniendo?

3.2. Roles de los órganos que intervienen en la investigación criminal

La investigación criminal, como la hemos venido considerando, es más que una actividaddestinada a la recolección de información que ha de ser ingresada mediante medios deprueba a un proceso penal. Es una fase fundamental del proceso penal, que contiene unaserie de principios, medidas, finalidades, actividades de investigación, entre otros aspectos.

En dicho procedimiento intervienen distintos órganos del Estado que, para poderintervenir, deben tener una clara delegación de competencia en el marco legal. Estocorresponde, nuevamente, al plano de la formulación de la política criminal del Estado.Es decisión política del Estado definir quiénes han de tener competencia para desarrollarfunciones en el proceso de la investigación criminal, la extensión de su competencia yla forma en que deben ejercerla.

En Guatemala se ha formulado la intervención del Estado mediante tres órganosespecíficos: el Organismo Judicial, quien actúa a través de los jueces correspondientes,el Ministerio Público y la PNC.

3.2.1. Funciones del Organismo Judicial

La investigación criminal, in strictu, es una actividad ajena a la función judicial, almenos en el modelo de proceso penal acusatorio acorde a un Estado Democrático deDerecho. Sin embargo, dentro de este modelo de proceso penal, se considera la funciónde pesos y contrapesos como uno de los mecanismos más importantes para garantizarel apego irrestricto a la ley.

Dentro de un modelo inquisitivo es el juez quien desarrolla la función de investigar,acusar y juzgar, situación que es actualmente incompatible con los postulados modernosde un sistema de justicia democrático.

En el modelo actual del proceso penal guatemalteco, no se ha encarado la actuaciónjudicial en la etapa de investigación, sin embargo ésta se restringe a la custodia de lasgarantías procesales estipuladas para el desarrollo justo del proceso penal.


Las funciones de control o custodia, que han sido formuladas en el marco político-criminal del Estado, para ser desarrolladas por los jueces en la etapa de investigaciónse resumen en tres:

a. Control de actos que implican una limitación o restricción de derechosfundamentales

Efectivamente, en el plano legal ha sido considerada la necesidad de contar conuna autorización judicial para el desarrollo de actos necesarios para el correcto avancede la investigación criminal, cuando dichos actos afecten derechos fundamentales delas personas.

Entre éstos se consideran, principalmente, las medidas de coerción que se puedenimponer al sujeto pasivo de la investigación criminal. Así, la detención de las personas,la imposición de prisión preventiva, la imposición de arraigos, y otras medidas decoerción, requieren de la autorización judicial.

También se consideran dentro de estos actos, aquellos que siendo netamente derecopilación de información limitan algún derecho fundamental, tal el caso de losallanamientos y de los secuestros de objetos.

b. Control de la intervención de los sujetos procesales durante dicha etapa

Le concede al funcionario judicial la facultad de habilitar la intervención de distintaspersonas en el procedimiento de averiguación. Entre ellas, podemos mencionar alactor civil, al tercero civilmente demandado y al querellante adhesivo.

c. Control y diligenciamiento de los actos definitivos irreproducibles

Ésta es otra función importante otorgada en nuestro marco jurídico al funcionariojudicial. Consiste en la autorización y diligenciamiento de los denominados anticipos deprueba, cuya autorización se fundamenta en la naturaleza irreproducible del medio deprueba que puede aportar información relevante para el esclarecimiento del acto quese investiga.

El anticipo de prueba, apunta Pellecer, en ningún momento está diseñado paratrasladar al juez una labor de investigación que le es propia a los fiscales, y de esamanera formar expedientes de instrucción sumaria, puesto que se desnaturalizaría elproceso acusatorio.


Incoherencias en el plano de la configuración

En el plano de la configuración se ha señalado reiteradamente la ausencia de controljudicial material sobre las garantías de los procesados.31

Existe un solo control formal, por el cual se entiende que los funcionarios judicialesefectivamente reciben y conocen los casos a controlarse, pero no ejercen el controlapegado a las decisiones adoptadas en el plano de la formulación.

El caso de las medidas de coerción es el ejemplo más claro de ello. El aparatopolicial del Estado detiene a un grueso número de personas sin orden de juezcompetente cuando está claro que la detención por flagrancia es objetivamenteexcepcional. Aún así, en este tipo de detenciones existe un control judicial formuladoque exige la revisión de la legalidad de dicha detención.32 Este plazo, de conformidadcon el artículo 6 de nuestra Constitución, no debe exceder de 24 horas.

Este control evidentemente no se cumple de manera material ya que la organizaciónjudicial impide la presentación a un juez competente en horas inhábiles, dado que lehan prohibido al juez de paz, ante quien presentan al detenido, decidir sobre la libertadde dicha persona.

Asimismo, el número de personas sometidas a prisión preventiva sin fundamentosfácticos es altísimo, contrario al número de declaraciones de detenciones ilegales que,salvo raras ocasiones, suelen encontrarse en las estadísticas judiciales.33

Todo ello contribuye a la desviación del poder coercitivo del Estado hacia finesilícitos e ilegítimos, creando las condiciones necesarias para asegurar la impunidad delos delitos verdaderamente graves, ya que perpetúa la saturación del sistema penal concasos “de vagatela”, y fortalece el uso de la fase de investigación criminal como unmecanismo de represión de los sectores más vulnerables de la población.

Por otro lado, es frecuente aun en el ámbito judicial encontrar una fuerte resistenciaa desprenderse de la mentalidad inquisitiva, donde el juez era el responsable de la fasede investigación criminal y, por ende, le correspondía decidir sobre la acusación. Enuna clara desviación del modelo de proceso penal acusatorio formulado, es frecuenteencontrar disposiciones judiciales que limitan la función del Ministerio Público du-

31 García Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Policía Nacional Civil, WOLA-ICCPG,Guatemala, 2001, p. 265.

32 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 9, inciso 4.33 García Morales. Op. cit., p. 270.


rante esta fase, tales como la denegación de autorización de medidas de desjudi-cialización por valoraciones que le competen realizar al Fiscal, y la decisión de ordenaral Ministerio Público de acusar cuando, de conformidad con su criterio, la investigacióncriminal no le ha brindado elementos suficientes para ello.34

3.2.2. Funciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional Civil

La formulación política respecto a los órganos que intervienen en la investigación crimi-nal, inicia con la norma constitucional que otorga al Ministerio Público el ejercicio dela acción penal pública.35 Esto, complementado con lo interpretado por la Corte deConstitucionalidad en el sentido de que la persecución penal (que incluye la investigacióncriminal) no es sino la manifestación de la acción penal.36

Cuando el Estado decidió romper con el esquema del proceso penal inquisitivo,otorgó al Ministerio Público la función de impulsar la investigación criminal para reunirlos elementos de prueba que sirvan al órgano judicial correspondiente para decidir elfondo del asunto. De esta manera se abstrae del juez la función de impulsar y coordinaro dirigir la investigación criminal, función que se traslada al Ministerio Público.

Desarrollando el marco anterior, la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP)también estipula que compete a este órgano “promover la persecución penal y dirigirla investigación de los delitos de acción pública”.37 También contempla que sonfunciones del Ministerio Público: “a) investigar los delitos de acción pública y promoverla persecución penal ante los tribunales, según las facultades que le confieren laConstitución y otros tratados, (…) c) dirigir a la policía y demás cuerpos de seguridaddel Estado en la investigación de hechos delictivos.”38

El marco político-criminal se completa en su formulación cuando el Estado otorgaa la PNC la función de desarrollar la investigación criminal, bajo la dirección y coordi-nación del Ministerio Público.

En el Código Procesal Penal se estipula que “la policía, por iniciativa propia, envirtud de una denuncia o por orden del Ministerio Público, deberá 1) investigar los

34 Debe señalarse en este aspecto, la incoherencia en el mismo plano de la formulación político-criminal ya que es una facultad que la misma ley recoge.

35 Constitución Política de la República, artículo 251.36 Expediente 296-94, de fecha 26 de enero de 1995, en Gaceta Jurisprudencial 35, Corte de

Constitucionalidad, Guatemala, 1995, pp. 14-15.37 Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), artículo 1.38 Ibid., artículo 2.


hechos punibles de oficio, (…) 3) individualizar a los sindicados, 4) reunir los elementosde investigación útiles para dar base a la acusación o determinar el sobreseimiento (…).”39

Debido a los inconvenientes que representó el nuevo paradigma40 formulado,hubo necesidad de introducir reformas, en 1997, al Código Procesal Penal que entróen vigencia en 1994, con lo cual se ratificó el esquema lógico de separación de funcionesentre el Ministerio Público y la policía, pero garantizándose en todo momento que elprimero es el ente que debe ejercer la dirección e impulso de la investigación criminal.

Derivado de ello, se observan en el Código Procesal Penal disposiciones clarassobre este punto, como por ejemplo: “los funcionarios y agentes policiales serán auxi-liares del Ministerio Público para llevar a cabo el procedimiento preparatorio, y obraránbajo sus órdenes en las investigaciones que para ese efecto se realicen”;41 así también:“Los funcionarios y agentes de policía, cuando realicen tareas de investigación en elproceso penal, actuarán bajo la dirección del Ministerio Público y ejecutarán las acti-vidades de investigación que les requieran, sin perjuicio de la autoridad administrativaa la cual están sometidos”,42 y por último, también se puede observar: “El MinisterioPúblico supervisará el correcto cumplimiento de la función auxiliar de la policía en losprocesos penales y podrá impartir instrucciones generales al respecto, cuidando derespetar su organización administrativa. Dichos organismos coordinarán actividadespara el mejor ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público.”43


En el plano del desarrollo cotidiano de la investigación criminal, es decir en el planode la configuración-político criminal, persiste el original enfrentamiento entre el MinisterioPúblico y la PNC.44

39 Código Procesal Penal, artículo 112.40 Nos referimos al paradigma de que la Policía realice la investigación criminal bajo la dirección

y coordinación del Misterio Público y no bajo la dirección del juez como se hizo por años.41 Código Procesal Penal, artículo 112, último párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece,

por el artículo 13 del Decreto No. 79 - 97.42 Ibid., artículo 113, primer párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece, por el artículo 14

del Decreto No. 79 - 97.43 Ibid., artículo 113, último párrafo, el cual fue reformado, tal como aparece, por el artículo 14

del Decreto No. 79 - 97.44 García Morales, Manuel. Los delitos contra la vida en Guatemala, ICCPG, Guatemala, 2000.

García Morales, Manuel. Mecanismos... op. cit. Familiares y Amigos contra la Delincuencia y elSecuestro (FADS). Diagnóstico sobre la PNC, Asociación Madres Angustiadas, FADS e ICCPG.Propuesta político criminal para la eficacia de la investigación criminal, Guatemala, junio de 2001. Vertambién informes relativos a la materia de justicia de MINUGUA.


Por parte de la PNC debe apuntarse el hecho de no contar con una cuerpo especia-lizado de investigación criminal, con perfiles y preparación técnico-científica adecuadapara desarrollar investigaciones criminales de esa naturaleza, y con recursos humanosy físicos adecuados para cumplir con las necesidades que requiere el Ministerio Público.

En lo que respecta al Ministerio Público, debe señalarse igualmente la falta deespecialización de los fiscales para orientar científicamente las investigaciones másimportantes; la rutina de trabajo inquisitiva basada en la conformación de expedientesque recogen versiones de declaraciones de sindicados, o informaciones de probablestestigos que siguen siendo citados a declarar en sus sedes de trabajo; y una infructuosa,deficiente y casi nula comunicación entre los fiscales y los investigadores policialesque desarrollan esta etapa.

Todo ello ha redundado en una absurda competencia entre ambos órganos que seha fomentado por la ilegal conformación de un cuerpo operativo de investigacióncriminal en el interior del Ministerio Público.

La competencia se torna aún más absurda en el plano de la investigación criminaltécnica o científica, conocida también como investigación criminalística, donde elMinisterio Público ha duplicado injustificadamente los servicios que ya se venían pres-tando por el Gabinete de Identificación de la PNC. Esta competencia, que se observaen la ciudad capital, se contrapone a la ausencia total de cobertura de ambos órganosen el interior de la República donde las escenas de crímenes, generalmente, no sontrabajadas técnicamente por ninguno de los dos órganos.

Cabe señalar que los resultados de ineficiencia fiscal se mantienen con el desarrollode la investigación criminal por parte de la Dirección de Investigaciones Criminalísticas(DICRI) del Ministerio Público.45

En el plano de la investigación científica debe señalarse que es necesario realizarlos ajustes necesarios a nivel legislativo para desprender del Ministerio Público, órganoque debe dedicarse a la coordinación e impulso de la persecución penal, las funcionesque actualmente desarrolla la DICRI, mismas que deberían ser desarrolladas por unórgano estatal científico que responda a las necesidades que en el proceso penal tendráen ese sentido el Ministerio Público y los demás sujetos procesales, así como el órganojudicial correspondiente.46

45 García Morales. Los delitos…, op. cit., pp. 207-211.46 García Morales, Fanuel. Reorganización del servicio de ciencias forenses para la administración de

justicia en Guatemala, ICCPG, Guatemala, 2001; Comisión de Apoyo y Seguimiento alFortalecimiento de la Justicia. La insostenible situación del servicio de ciencias forenses en Guatemala,Guatemala, 2001.


En este contexto, se mantiene una deficiente investigación criminal y, a la vez, undeficiente ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público. Ni la policía hadesarrollado esfuerzos por conformar el SIC previsto en el AFPC, ni el MinisterioPúblico se ha dedicado a dirigir y coordinar eficientemente la investigación criminalpor asumir otras funciones que no le competen, costo que se traduce en impunidad.

Es necesario, sin duda, implementar los roles que a cada órgano analizado competen,conforme a lo formulado en el plano legislativo, y su fortalecimiento institucional paracumplirlos con eficiencia.

3.3. Selección racional de los casos a investigarse

Desde el proceso penal inquisitivo se perfiló un principio fundamental: el principio delegalidad.

Transportado del “derecho penal sustantivo”, este principio se convirtió en unlímite importante para la persecución penal de acciones que no constituyen delitostipificados legalmente con anterioridad.

No obstante, en su vertiente positiva, el principio de legalidad fue interpretadocomo un principio por el cual se obligaba al Estado a intervenir y perseguir penalmentetodas las acciones que sí se consideraban delitos.

Esta situación trajo consigo una sobresaturación del sistema de justicia, material-mente imposible de ser manejada por los órganos del sistema penal.

Ante tal imposibilidad material de investigar y juzgar todos los “probables delitos”que el sistema captaba, se evidenciaron grandes vacíos de criterios político-criminalesque garantizaran al Estado dirigir sus baterías a los delitos más graves o de repercusiónsocial más intensos.

Unido a esto, con el importante aporte de la criminología crítica que demostró laselectividad con la que actúa el sistema penal, se promovieron propuestas importantespor los abolicionistas, dentro de las que destaca la redefinición del delito como unconflicto que debe ser devuelto a las partes para ser solucionado por ellas mismas.

Como producto de todo lo anterior surge el principio de oportunidad, con el cual seotorga al órgano encargado de la persecución penal la facultad de enfocar sus esfuerzosde investigación y persecución en los delitos más graves, evitando con ello, por laimposibilidad de poder manejar todos los casos, que se resolvieran los más sencillosmediante una sentencia penal y se quedaran los más complejos y graves en la zona deimpunidad.


Con el surgimiento del principio de oportunidad se desarrollan en las legislacionesprocesales penales, instituciones jurídicas, las que en el ámbito latinoamericano seconocen como “medidas de desjudicialización”.

Guatemala, con el nuevo paradigma de un proceso penal acusatorio y ajustado alas necesidades de justicia de los Estados modernos, definió en su marco político-criminal la posibilidad de que el Ministerio Público resuelva mediante otras vías dearreglo los delitos más sencillos. En otras palabras, lo dota de un instrumento objetivoque le permita seleccionar, racionalmente, los delitos de mayor impacto social quedeben ser resueltos mediante el sistema penal.

Efectivamente, en el Código Procesal Penal se encuentran reguladas las figuras decriterio de oportunidad, suspensión condicional de la persecución penal, la mediación y la conversión.47

En la exposición de motivos del Código se expresa con claridad el sentido de laincorporación de estas medidas en la formulación de la política criminal de Guatemala.En dicho instrumento se expresa: “La mayor cantidad del alto porcentaje de presos sincondena proviene generalmente de los sectores marginados de la sociedad y de asuntosde poco impacto social. El Estado necesita dedicar su atención a los delitos de mayorgravedad, sin descuidar respuestas oportunas y válidas a otros ilícitos penales.”48

En resumen, puede observarse entonces que el Estado de Guatemala ha formuladoun contexto jurídico que orienta a sus entes, pero principalmente al Ministerio Públicoen tanto ente encargado de la persecución penal, a seleccionar de manera racional loscasos que a perseguirles por la vía penal.


Con la incorporación de las medidas de desjudicialización en el marco político-crimi-nal de Guatemala, se espera ver dos situaciones concretas en el ámbito de la persecuciónpenal: por un lado, menos presos preventivos y en condena por delitos de insignificanciasocial y, por el otro, más eficacia en la investigación criminal y, por ende, mayor condenapor delitos de gran impacto social.

Estas situaciones no se observan aún en nuestro sistema de justicia penal. Losaltos índices de presos sin condena siguen siendo por delitos de insignificancia social,como posesión para el consumo y delitos patrimoniales, como aparentes hurtos menores,estafas, hurtos y robos agravados.49

47 Código Procesal Penal, artículos 25 al 31.48 Figueroa Sarti. Op. cit., p. XLIX.49 Estadísticas del Sistema Penitenciario, 2001.


Por otro lado, las condenas por delitos de gran impacto social, como los delitoscontra la vida (asesinatos, homicidios dolosos y culposos), delitos contra la libertad(secuestros, detenciones ilegales), delitos contra la libertad sexual (violaciones y abusosdeshonestos), delitos patrimoniales graves (robos agravados a bancos, robo devehículos), delitos contra la administración pública y anexos (apropiaciones indebidas,malversación de caudales públicos), entre otros, siguen quedando en la impunidad porla deficiente persecución penal.

Esto tiene una clara explicación lógica: la facilidad para perseguir los delitos mássencillos, que a su vez capta al sector más vulnerable de la población, aunada a ladificultad que representa la investigación criminal de los delitos más graves, actualmenteorientan la función fiscal a los delitos de insignificancia social.

Los índices de utilización de las medidas de desjudicialización están muy pordebajo de las expectativas que se generaron con la formulación de estas medidas en elplano legislativo guatemalteco.50

Los criterios de eficiencia fiscal no existen claramente definidos, y la carencia delineamientos políticos concretos por parte del Fiscal General, fortalecen la cultura delos fiscales de tratar de conseguir resultados a costa de los casos de siempre, los devagatela, mientras la sociedad claramente espera respuestas en la vía penal de los casosmás graves.

En resumen, puede indicarse que en el plano de la configuración se observa queaún no se hace una selección racional de los casos que el sistema penal debe captar y,en consecuencia, el sistema penal no responde a las necesidades que la poblaciónespera de él.

50 Las expectativas del estudio previo a la legislación de tales medidas llegaban al 60% de loscasos que captaba el sistema penal. Maier, Julio. Temas de derecho procesal penal guatemalteco.Comparar con las estadísticas oficiales del Ministerio Público en las últimas cuatro memoriasde labores.


BIBLIOGRAFÍA

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Ugarte, José Manuel. Legislación de inteligencia, legitimidad y eficacia, WOLA-SEDEM, Gua-temala, 2000.


III

SEGURIDAD CIUDADANAY GÉNERO


1. GÉNERO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

En todo país democrático la definición de las políticas públicas, planes y programasdebería incluir la participación de diversos grupos humanos y sectores. En Guatemalala tendencia ha sido que esto sea un privilegio del Estado y, aunque a partir de la firmade la paz se han incrementado los espacios de diálogo y concertación de diverso tipo,aún permanecen visibles varios de los elementos que identifican la exclusión,especialmente de los pueblos indígenas y las mujeres, quienes representan poco másde la mitad de la población del país.

En Guatemala, debido a razones históricas y a las limitaciones inherentes al sistema,la participación política es limitada para la mayoría de la población, pero esto es másevidente en indígenas y mujeres. Algunas se derivan de la exclusión que caracteriza ala sociedad, otras de carencias culturales y organizativas de los sectores populares,derivados de la violencia contrainsurgente. A lo anterior se suman las limitacionesproducidas por la hegemonía neoliberal, que ha producido restricciones para lasorganizaciones de diverso tipo.

Guatemala es uno de los países de América Latina con mayores niveles dedesigualdad y la debilidad de su Estado es generalmente reconocida, lo que limita lasposibilidades de promover el desarrollo y la profundización del proceso democrático.Esto también genera limitaciones para hacer más efectiva la inclusión y participaciónque son inherentes a la democracia, especialmente de los pueblos indígenas y de lasmujeres.

MARCO TEÓRICO


Si bien el proceso de paz ha abierto la posibilidad de mayores niveles de participaciónen la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas, todavía hace falta mayorconciencia en cuanto a que esto debe ser percibido como un asunto de carácter gen-eral, que va mucho más allá de los intereses de grupos y personas, en tanto que conciernee impacta la vida de diversos segmentos ciudadanos.

A pesar de reconocer que estos procesos demandan el involucramiento deespecialistas, profesionales e individuos interesados en las temáticas, para favorecerun desarrollo más incluyente y una mayor apropiación de sus resultados por parte dela ciudadanía, es necesario propiciar un mayor involucramiento de los grupos socialeshistóricamente excluidos, con la intención de contribuir a superar la marginación, queha profundizado las desigualdades.

La formulación de las políticas públicas implica el acceso a información y datos;contar con un número suficiente de estos insumos permitirá evaluar la naturaleza y laextensión de los problemas que se están tratando de solucionar, definir o puntualizar.También deben evaluarse las características particulares y concretas del tema que ocupala atención de las políticas públicas. Finalmente, la evaluación de anteriores políticastambién aportanaporta insumos para su reformulación, reajuste o lo que corresponda.

La política pública tiene las siguientes características: un contenido, un programa,una orientación normativa, un factor de coerción y una competencia social.1 Esoselementos nos permiten orientar las políticas de manera más eficiente y cumpliendocon los objetivos para las cuales fueron creadas.

En la línea de los comentarios anteriores, este documento intenta aportar algunoselementos analíticos respecto de la necesidad de que las políticas públicas sobre segu-ridad incluyan la perspectiva de género.2 La justificación de tal propuesta radica en elcompromiso de construir desde principios más incluyentes y en consecuencia másdemocráticos.

1 Meny, Ives y Thoening, Jean-Claude. Las políticas públicas, Ariel, España, 1992, p. 89. Citadopor el Grupo II, Seguridad preventiva y derechos humanos, p. 107.

2 Es importante tomar en cuenta que tal perspectiva se basa en la teoría de género y seinscribe en el paradigma teórico histórico-crítico y en el paradigma cultural del feminismo.Explica y reconoce la diversidad de géneros y la existencia de las mujeres y los hombrescomo un principio esencial en la construcción de una humanidad diversa y democrática. Asípues, permite analizar y comprender las características que definen a las mujeres y a loshombres de manera específica, así como sus semejanzas y diferencias. Analiza las posibilidadesvitales de las mujeres y los hombres, el sentido de sus vidas, sus expectativas y oportunidades,las complejas y diversas relaciones sociales que se dan entre ambos géneros, así como losconflictos institucionales y cotidianos que deben enfrentar y las maneras en que lo hacen(Lagarde, Marcela. Género y feminismo, Editorial Horas y Horas, España, 1996, pp. 15-16).


“Se alude al género como a una teoría que incluye categorías, hipótesis, inter-pretaciones y conocimientos relativos a la diversidad de fenómenos histórico-culturalesconstruidos y deconstruidos en torno al sexo.”3

Se reconoce como discriminación por género aquellas normas, decisiones y prácticasque no tratan con igualdad los intereses y derechos de varones y mujeres, y que dancomo resultado prácticas de discriminación y subordinación del género masculino alfemenino.4

Para entender la discriminación es necesario considerar que al lado del principiode equidad, se reconoce el principio de relevancia. Éste implica “tener en cuenta aquellasdiferencias y desventajas que afectan a determinados sectores o grupos poblacionales,como las mujeres. Estas diferencias y desventajas, si no se toman en cuenta, contribuyena mantener y profundizar desigualdades o propician daños y riesgos particulares odesproporcionados hacia estos sectores o grupos.”5

Bajo este principio se considera legítimo adoptar medidas de acción afirmativa,favoreciendo a los pueblos y grupos tradicionalmente discriminados.

La incorporación del enfoque de género parte de la necesidad de contar con mayoreselementos para identificar las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres; brindarlesigualdad de oportunidades; aprovechar al máximo sus capacidades y, en el caso de lasinstituciones públicas, brindar un servicio más eficiente y efectivo a la población. Estoimplica un proceso de cambio a mediano y largo plazo, pero que es necesario iniciaren lo inmediato.

Para lograr transformaciones macro en las relaciones entre hombres y mujeres, esnecesario formular políticas públicas con enfoque de género, desde las cuales debieraproducirse un esfuerzo cuestionador respecto de las raíces de la marginación y

3 En el intento de profundizar sobre el género, lo entenderíamos como la construccióndiferencial de los seres humanos en tipos femeninos y masculinos. Es una categoría relacionalque intenta explicar una construcción que diferencia a los seres humanos, es decir se trata deun proceso histórico y social, en donde la diferencia sexual no es solamente un hechoanatómico, se produce una suerte de construcción e interpretación de la diferencia anatómicay ella en sí es un proceso histórico. Si bien es cierto que el varón y la hembra de la especiedifieren, no es menos cierto que igualmente se produce una construcción social. La identidadsexual es un aspecto de la identidad de género (Molina Petit, Cristina, en Liberación y utopías,Editorial Akal, España, 1992, p. 140).

4 Ibid., p. 142.5 Proyecto de Promoción de Políticas de Género. Respondiendo a necesidades de seguridad ciudadana

de mujeres y hombres, Policía Nacional de Nicaragua, GTZ, Nicaragua, 1999, pp. 35-36.


discriminación, como deformaciones que deben superarse. En correspondencia conello, derivar programas y proyectos específicos, los cuales buscarían minimizar laexclusión o bien paliar sus efectos dañinos.

El abordaje, desde el Estado, de los temas de exclusión, discriminación y subor-dinación de las mujeres implica una institucionalidad comprometida con la superaciónde tal situación. Requiere una priorización en la agenda nacional, la cual pasa por elcompromiso político de intervención real. Dicho en otras palabras, en la formulación,ejecución y evaluación de políticas públicas específicas hacia las mujeres.

El anterior planteamiento supone, también, la construcción de una nueva ética yvalores desde quienes formulan las políticas, así como de quienes las implementan yevalúan; igualmente obliga a un verdadero compromiso con la democracia desde losque asumen las decisiones políticas y hacen gobierno.

2. GÉNERO Y SEGURIDAD CIUDADANA

Frente al debate teórico-conceptual respecto de lo que es la seguridad y con ello laseguridad democrática, es importante acotar respecto de sus alcances y límites. Unprimer aporte podría referirse a la definición restringida, en contraposición a la ampliadadel concepto mismo.

Así pues, los aportes de dicho debate van en la línea de distinguir entre una con-cepción de seguridad orientada hacia los problemas estratégicos internacionales deorden político-militar, hasta la concepción de seguridad que integra condiciones políticas,económicas, sociales y culturales para garantizar el bienestar de un colectivo social.6

Sin embargo, es importante anotar que homologar la agenda del desarrollo con la deseguridad, desdibuja los intereses reales de la seguridad. Al efecto7 parafraseando a JavierElguea, este autor sugiere una distinción entre seguridad positiva y seguridad negativa.Alude a la primera como la capacidad para continuar o mantener una relación positiva,mientras que la segunda implicaría la capacidad de cortar o detener una relación negativa.

En el marco conceptual de la seguridad democrática o de seguridad integral, debieraentenderse la seguridad positiva como “la capacidad del Estado de generar condiciones

6 Arévalo, Bernardo. “De la seguridad pública a la seguridad ciudadana: retos y tropiezos”,ponencia presentada en el Taller sobre condiciones sociales de la seguridad democrática en Centroamérica,San José de Costa Rica, 18 de enero de 2000, p. 16.

7 Ibid., p. 18.


que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y que atentan contra elbienestar general. Su lógica es la de identificar las oportunidades y las potencialidadesque permitan maximizar los recursos materiales e inmateriales de los que se dispone:en esto consiste la relación positiva.

Seguridad negativa es la capacidad del Estado de contener o detener las amenazasespecíficas que atenten contra dichas condiciones y que afecten el estado de bienestarde la sociedad. Su lógica es la de identificación de riesgos y amenazas que atentencontra los esfuerzos de generación del bienestar: en esto consiste la relación negativa.”

Dentro del enfoque moderno de seguridad, la “seguridad se asume como underecho fundamental de las personas: seguridad humana; seguridad para toda la ciu-dadanía; seguridad que parte de la cooperación entre la sociedad civil y el Estado. Laseguridad formulada como necesidad presente y futura: seguridad preventiva.”8

Siendo así, la seguridad es el derecho fundamental de las personas a vivir sintemor, respecto de su integridad personal y de sus bienes.

Incorporar el enfoque de género en la discusión y propuesta, respecto de las políticaspúblicas de seguridad, sugiere identificar, entre otras cosas, los riesgos diferenciadosque enfrentan mujeres y hombres, asimismo, los temas de la inclusión y la exclusión, yde la subordinación y la discriminación.

La mejora de la seguridad depende de la acción colectiva coordinada entre lasdistintas instituciones de la administración pública, las fuerzas de seguridad, laparticipación activa de la ciudadanía y de las instancias sociales y civiles en que ésta seagrupa. En ese sentido es indispensable formular estrategias preventivas.

Campos en los que se ha ido reflejando la incorporación del enfoque de géneroen las instituciones dedicadas a la seguridad ciudadana en América Latina

� Ampliación de la visión sobre la problemática de seguridad ciudadana.� Reorientación de los servicios.� Cambios en el perfil de los proveedores de servicios.� Apertura a la interacción instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad

civil en el ámbito policial y/o en otros espacios.� Medidas para el reclutamiento de personal femenino.� Medidas para enfrentar la segregación funcional y ampliación de oportunidades al

personal femenino para desempeñarse en los diversos niveles y ámbitos de inter-vención de las instituciones.

8 Proyecto de Promoción de Políticas de Género. Op. cit., p. 71.


� Creación de unidades operativas especializadas para atender patrones de riesgopor género.

� Medidas sobre el sistema de formación y capacitación:� Inclusión de cursos en los planes de estudio de las escuelas de la policía.� Capacitación de docentes de las escuelas policiales.� Capacitación del personal asignado a delegaciones especializadas: cursos de sensi-

bilización y entrenamiento a personal ubicado en la provisión directa de servicios, ycursos de gerencia de unidades operativas especializadas a los mandos asignados.

� Módulos de capacitación a distancia.� Profesionalización en género.� Distribución de materiales para su difusión a usuarias potenciales, indicando los

servicios prestados por la institución policial para atender denuncias.� Información sobre los derechos de las usuarias en los servicios de la institución policial.� Medidas sobre los sistemas de información y registros para captar la problemática

de género.� Colaboración con instituciones académicas para apoyar estudios relevantes en

materia de género.� Formación de un discurso en materia de género.� Participación en campañas públicas, debates y foros.� Estrategias de prevención en el campo de la seguridad ciudadana incorporando el

análisis de género (proyección en las comunidades).� Participación de los mandos en seminarios internacionales sobre instituciones

policiales y derechos humanos de las mujeres.� Directivas especializadas.� Institucionalización de unidades operativas especializadas.

2.1. Diagnóstico de la situación de las mujeres en relación aconrelación a violencia e inseguridad

A pesar de la firma de los Acuerdos de Paz, que redujeron notablemente la violenciapolítica, ahora se perciben altos niveles de violencia provenientes de la delincuenciacomún y del crimen organizado.

Por violencia contra la mujer se entiende cualquier acción o conducta que seproduzca sobre la base de su género, que le cause daño o sufrimiento físico, sexual opsicológico, tanto en el ámbito público como en el privado, producido dentro de lafamilia o en cualquier otra relación interpersonal, en la comunidad, perpetrada porcualquier persona o tolerada por el Estado o sus agentes.9

9 Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.


El informe de las organizaciones no gubernamentales ante la IV ConferenciaMundial de la Mujer, revela que las mujeres y niñas guatemaltecas son permanentementeagredidas desde diversos ámbitos: el hogar, la escuela, la universidad, el trabajo, lacalle; y esta agresión se expresa en distintos grados y formas, que van desde la agresiónsexual y psicológica hasta la física.

En el país, las diversas formas de agresión carecen de reconocimiento individualy social; ni las mismas mujeres están conscientes de los niveles de violencia de que sonobjeto, porque han sido educadas bajo patrones de conducta en los que elcomportamiento agresivo y violento es socialmente aceptado y hasta visto como algonatural.

Esta cultura de violencia imperante en el país, está íntimamente ligada a su historiade gobiernos dictatoriales y de enfrentamiento armado interno.

Según información proporcionada por la Fiscalía de la Mujer, en esa dependenciase reciben de 80 a 150 denuncias diarias, el mayor número de denuncias recibidas sonreferentes a violencia intrafamiliar, de la que en 2002 se recibieron 9,324 y en 2003sumaron 9,592; le siguen las denuncias por lesiones, violación, abusos deshonestos yestupro.

La Oficina de Atención a las Víctimas, que funciona en la Policía Nacional Civil,registra que en el año 2000 atendió 164 casos, en el 2001 fueron 594, en el 2002atendió 3,171 y en el 2003, 7,373. De estos casos, 8,840 son de violencia intrafamiliar,dirigida especialmente hacia mujeres y niños.10

De acuerdo con el monitoreo realizado por el Centro de Reportes Informativossobre Guatemala (CERIGUA), 271 mujeres fueron asesinadas durante el período deenero de 2002 a julio de 2003. Entre los métodos más empleados por los asesinosestán: tiro de gracia, decapitación, ahogamiento, vapuleo, tortura, estrangulamiento,violación, muerte con arma de fuego y con arma blancas, algunas con el corazóndestrozado, entre otros.

Según este informe, un número considerable de mujeres fueron torturadas o vio-ladas sexualmente antes de ser asesinadas por sus agresores, y muchas de ellas apare-cieron en costales, bolsas y atadas de pies y manos, o fueron lanzadas al vacío desde untaxi.

10 Datos proporcionados por la Oficina de Atención a la Víctima de la Policía Nacional Civil,13 de enero de 2004.


Según estadísticas citadas por la revista Entérese y Comente de mayo de 2002, de laOrganización de Mujeres Tierra Viva, la ciudad de Guatemala es la segunda másviolenta de Centroamérica, le antecede San Salvador. Actualmente el país atraviesa poruna crisis de violencia generalizada, en la que la inseguridad ciudadana y el crimenorganizado colocan a la mujer en una situación de vulnerabilidad.

Es importante señalar, entonces, que en el momento que existan políticas deseguridad ciudadana efectivas, estos índices de violencia hacia las mujeres se veríanreducidos, ya que un número considerable de las muertes y agresiones, según el estudiode CERIGUA, fueron perpetradas en asaltos a buses urbanos y extra urbanos pormiembros de maras o carteristas. Sin olvidar las balas perdidas y los enfrentamientosentre pandilleros, situación en la que varias mujeres han perdido la vida, principalmentemenores de edad, al quedar en medio de la lluvia de proyectiles.

Igualmente fundamental es que desde las instituciones del Estado dedicadas a laseguridad, así como la sociedad misma, se asuma éste como un grave problema quedebe ser eliminado de raíz. La violencia contra la mujer no es una consecuencia lógicade las relaciones hombre-mujer, es consecuencia de los patrones culturales y socialessobre los cuales fuimos criados, por lo que es necesario reconocer su existencia, yasumir las mejores medidas, estrategias y políticas para combatirla.

Dar respuesta a las necesidades de seguridad de las mujeres no es ningún acto debuena voluntad, es sencillamente un acto de justicia y de obligación por parte delEstado.

3. DEMANDAS DEL MOVIMIENTO DE MUJERES

Braulia Thillet, en entrevistas realizadas a distintas organizaciones socialesguatemaltecas sobre los acuerdos entre grupos de mujeres, describe como las opinionesmás comunes las siguientes:11

� No existe una agenda común. Lo que existen son propuestas disgregadas que noconstituyen una agenda política porque no son consensuadas con todas las mujeres.

� Aunque las organizaciones de mujeres no han logrado plasmar una agenda políticanacional, donde se integren los intereses de las diversas organizaciones rurales yurbanas, han habido momentos coyunturales en los que las organizaciones que

11 Thillet de Solórzano, Braulia. Mujeres y percepciones políticas, Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO), Guatemala, 2001, pp. 255-256.


luchan por espacios políticos han logrado conformar e impulsar propuestas conalgunos puntos comunes.

� La mayoría de organizaciones de mujeres no están articuladas. Todavía no existecapacidad para articular todos los grupos de mujeres, no han podido unificarse.

� No ha habido capacidad de las mujeres para unirse, existe una brecha entre ellas,resultado en gran parte por la dimensión de sus intereses. Los tipos de demandasy reivindicaciones varían de conformidad con la formación educativa, la relaciónurbano-rural, lo étnico, entre otras. Se necesitan acuerdos donde se identifiquenelementos comunes dentro de esa diversidad de intereses.

� Está costando lograr entrelazar el planteamiento estratégico con el planteamientodiario de respuesta a las necesidades básicas.

� Las alianzas entre organizaciones han estado referidas a momentos coyunturales ya temas concretos. No se han logrado alianzas sostenibles.

� Al movimiento aún le falta madurar el tipo de relación que quiere establecer entreunas y otras organizaciones, a nivel de relaciones de poder, de objetivos, entreotras cosas.

� Si se toman como referencia las agendas de los diferentes grupos de mujeres en loque fue la conferencia de Beijing, las propuestas de las mujeres en los Acuerdosde Paz, la política de promoción y desarrollo de las mujeres guatemaltecas, el Plande Equidad de Oportunidades, la Ley de Dignificación, entre otras, podría decirseque aunque no se hable de una agenda política de mujeres como tal, han sidotemas sobre los cuales se ha logrado un alto grado de consenso y que han movilizadoa muchas organizaciones.

� Se han logrado consensos también con relación a la creación del Instituto Nacionalde la Mujer (INAM).

� Ha sido importante la presión ejercida por la cooperación externa para que lasorganizaciones de carácter mixto fomenten la equidad de género.

Para la realización del presente estudio se realizaron entrevistas a diferentesorganizaciones sociales de mujeres, respecto al tema de la seguridad, y de acuerdo conellas, fue interesante concluir que existe poco conocimiento de estas organizacionesrespecto a lo que son las políticas de seguridad.

El tema puntual que se destaca y que sobresale al preguntarles sobre las demandasde las mujeres en el tema de seguridad ciudadana, es el referido a la violencia intrafamiliar y la violencia derivada de la inseguridad ciudadana.

Es así como las principales demandas, enmarcadas dentro del tema de seguridad,son sobre la necesidad de fortalecer las instituciones a cargo de la seguridad, a travésde: el incremento de sus presupuestos; que las instituciones cuenten con personalespecializado para la correcta atención de las mujeres, niñas y niños (consideradoscomo población de mayor riesgo), sobrevivientes de violencia intra familiar o de otro


tipo de violencia; que el personal cuente con formación en temas de género,discriminación y racismo, así como formación en la Ley para Prevenir, Sancionar yErradicar la Violencia Intrafamiliar y contra las Mujeres.

Generalmente, en los temas de seguridad la mujer es vista siempre como víctima,y es así como se le visualiza, al momento de ser agredida, como sujeta de justicia.

Es importante entonces considerar en toda política de seguridad ciudadana:I. Que las mujeres deben ser protegidas no por su condición devíctimas sino como personas sujetas de derecho, sin paternalismo,pero considerando el estado de vulnerabilidad en el que actualmentese desenvuelven dentro de la sociedad y, ante ello, tomar las medidasnecesarias preventivas y sancionatorias hacía los agresores.

Las demandas de las mujeres, en el tema de seguridad, no representan una grancomplejidad para su aplicación, por lo que se consideran totalmente viables, pero sí esnecesario que las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana, cuenten con laformación necesaria para asumir los retos que ello implica, más que grandes inversionespresupuestarias —que también son indispensable—, es necesario la sensibilización yel cambio de actitud de los servidores públicos.


Aceptamos que la región y el país atraviesan una etapa de transición democrática queen lo que atañe a la seguridad está marcada por la finalización de la Guerra Fría, laglobalización y el desarrollo tecnológico.

En Guatemala, los Acuerdos de Paz han dado las pautas sobre las cuales se havenido desarrollando el concepto de seguridad, al establecer que “la seguridad es unconcepto amplio que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas,a cargo del Ejército, o a la protección contra las amenazas del orden público y ala laseguridad interna, a cargo de la Policía Nacional Civil. Dentro de este concepto, laSeguridad Ciudadana y la Seguridad del Estado son inseparables del ejercicio por losciudadanos de sus deberes y derechos políticos, económicos, sociales y culturales.”12

Sobre esa base, un amplio consenso de actores involucrados en la temática de laseguridad, tanto en instituciones públicas, académicas, como activistas, han coincididoen adoptar como concepto el de seguridad democrática.

Como se ve, se ha construido un concepto amplio de seguridad, a él se incorporanlos elementos de riesgo que pueden afectar las condiciones de bienestar económico,

12 Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una SociedadDemocrática. Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca(URNG). Acuerdos de Paz, 3a. edición, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales(IDIES), Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 1998, p. 147.

CONSIDERACIONES SOBRE LAS POLÍTICAS

DE SEGURIDAD Y LA PERTINENCIA

DEL ENFOQUE DE GÉNERO


libertades políticas y sociales. Claramente se separa de interpretaciones y formulacionescentradas en el Estado. En este concepto se ha mutado el sujeto o el bien a defenderpor las acciones de seguridad. Si antes el bien a defender fue el Estado mismo, ahoralo es prioritariamente la persona humana.

Está entendido que la seguridad es un concepto político de competencia yresponsabilidad del Estado, no atribuido a ningún sector en particular y, por lo tanto,no le es innato un carácter militar, sino corresponde a todos los sectores de la nación.

Es útil también distinguir que, a pesar de su estrecha relación, las agendas deseguridad y desarrollo son agendas diferentes. No debe subordinarse el desarrollocomo uno de los objetivos de la seguridad. Indudablemente el desarrollo o suinexistencia, tendrá efectos sobre la situación de seguridad, en términos de variar losfactores sociales que propician la actividad delictiva.

También es primordial distinguir entre seguridad preventiva y seguridad reactiva,comprendiendo por la primera, la capacidad para sostener una situación positiva; ypor la segunda, la capacidad de cortar o detener una relación negativa.

Lo que determina una situación de seguridad o de inseguridad, es la presencia oausencia de una política efectiva destinada a contener o detener riesgos y amenazasexistentes o probables. Se dan condiciones de seguridad cuando la existencia de riesgoso amenazas al bienestar son establecidas, neutralizadas o contrarrestadas mediante laacción de las políticas regulares del Estado en materia de seguridad.

El marco referencial del concepto seguridad democrática se centra en la personahumana, considerando que ésta se desenvuelve en un entorno social y natural. En unaconcepción democrática, el interés de la sociedad y los de la persona humana soninseparables; los de la persona humana, aparte de su realidad biológica, se refieren a laserie de vínculos que establece con otras personas y con la comunidad en su conjunto,de los cuales se derivan recíprocos derechos y obligaciones.

De tal manera que “el bien a defender” por las políticas de seguridad del Estadoes la propia comunidad, ya que si estas políticas responden prioritariamente a la seguridadde la persona humana, de la sociedad como colectivo social, y de las institucionespolíticas que forma parte del pacto constitutivo de la comunidad política, es inadmisibleque el interés de una pueda desarrollarse en contraposición al interés delde la otra.

Es en este enfoque antropocéntrico en el que es pertinente y útil el diseño de laspolíticas de seguridad desde las necesidades generales de la población, y específicas desus segmentos más particulares; atendiendo a que cada uno de ellos, por sexo, edad,pertenencia cultural o cualquier otra característica sociodemográfica, puede tener


necesidades específicas de protección, en relación acon relación a las amenazas yvulnerabilidades que le sean propias.

Ése es el caso de las necesidades de seguridad de las mujeres, las que además deser beneficiarias con las acciones generales de la actividad de la seguridad estatal,pueden demandar consideraciones especiales acerca de la prestación de dicho serviciopúblico.

La consideración de las necesidades específicas de seguridad de las mujeres esonexpresadosexpresada por la propia articulación del movimiento de mujeres, porexpresiones que lo hacen especializadamente o cumplen con el papel de dirigir lasdemandas desde la base de la sociedad hasta las instituciones públicas. Es posible parael Estado descubrir o evidenciar esas necesidades, lo cual se logra en un modelo quecuente con suficiente información, que esté en la capacidad de procesarla, interpretarlay ajustar sus programas y planes operativos. Incluso, en reformar su institucionalidada través de la instalación de oficinas especializadas, adecuar sus programas de formacióno sus planes de reclutamiento, promoviendo que en los diferentes niveles jerárquicoshaya un número equitativo de mujeres en su personal.

Las mujeres son un grupo vulnerable de nuestra sociedad, deformacionessocioculturales han provocado una organización social en la que los derechos de lasmujeres son particularmente ignorados o violados en diferentes espacios, incluidoslos familiares y los escolares. Es tan extendida la práctica del uso de la violencia contrala mujer, como la actitud de los integrantes de las fuerzas de seguridad que lo considerancomo un problema de la intimidad del hogar. Es un problema de profundas creenciasen las que el personal de las agencias de seguridad se inhibe de proteger bienes jurídicosexpresamente contemplados por la Constitución y las leyes.


1. INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

Se refiere al estudio acerca de las funciones, conformación, estructura, tareas y pro-puestas acerca de las instituciones vinculadas a la seguridad ciudadana:

� Ministerio de Gobernación� Policía Nacional Civil (PNC)� Consejo Asesor de Seguridad (CAS)� Controles Democráticos� Ministerio Público� Organismo Judicial� Instituto de la Defensa Pública Penal� El sistema penitenciario guatemalteco� Reagrupamiento de las funciones de seguridad en un ministerio específico

Propone la transformación del Ministerio de Gobernación en un Ministerio deSeguridad, cuya competencia general debe ser:

a. Formulación y ejecución de las políticas de Estado en materia de seguridad demo-crática.

b. Cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico relativo al mantenimiento de la paz yel orden público, la seguridad de las personas y sus bienes.

c. Garantizar los derechos de los habitantes de la República.

SINOPSIS DE CADA UNO DE LOS DOCUMENTOS

EN RELACIÓN ACON RELACIÓN A LOS

GRUPOS DE TRABAJO DE POLSEC


Con base en dicha competencia, lista lo que deberían ser sus funciones. Estapropuesta replantea la necesidad de reformas constitucionales en el actual apartado dela Carta Magna, acerca del ejército de Guatemala.

Una propuesta no totalmente consensuada por los participantes, supone la creaciónde un Ministerio de Seguridad que tenga bajo su mando al Ministerio de SeguridadInterior, al de Seguridad Especializada y al de Seguridad Exterior, en el que se incorporaal ejército de Guatemala.

2. CREACIÓN DE LA ACADEMIA DE FORMACIÓN POLICIAL

DEL SECTOR SEGURIDAD

Para la consolidación del Estado de Derecho se requiere que los cuerpos de seguridadestén en capacidad y disposición de un abordaje democrático de las tareas de seguridad.

La formación de los agentes de seguridad es uno de los principales mecanismospara garantizar que su actividad se realice con profesionalidad y en el marco del derechopreestablecido.

Diversas fuentes revelan la limitación que tiene, actualmente, la Academia de laPolicía Nacional Civil para desarrollar la función prevista en el Acuerdo de Fortale-cimiento del Poder Civil y alcanzar el modelo policial que se persigue. Sólo la PNCcuenta con una normativa de su estructura de formación, el resto de las institucionescarece de regulación acerca de los procesos y centros de formación (aunque por acuerdogubernativo también está regulada la Escuela de Estudios Penitenciarios).

Formación de agentes de cuerpos públicos de seguridad: PNC,seguridad privada y de investigación

Propuesta:

� Creación de la Academia de Formación del Sector Seguridad (AFSS) que implica:reforma a la Ley Orgánica del Ejecutivo, con la creación del Ministerio de Seguridadpara crear, como órgano descentralizado de éste, la AFSS.

� Creación de mecanismos internos en cada uno de los órganos del Ministerio deSeguridad que faciliten la coordinación con la AFSS, sobre necesidades del per-sonal y de formación específica.

� Creación de un consejo directivo, un representante del Ministerio de Seguridad,de la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH), del CAS, de la InstanciaCoordinadora del Sector Justicia, y de la sociedad civil.


� Regulación legal de funciones que el consejo directivo debe tener.� Creación de un consejo académico que coordine con la AFSS aspectos técnicos y

de enseñanza.� Contemplar en el reglamento cuestiones operativas del consejo directivo y del

consejo académico.

3. PROPUESTA DE REESTRUCTURACIÓN DEL MINISTERIO

PÚBLICO PARA HACER SU FUNCIONAMIENTO ACORDE A LA

LEGISLACIÓN ACTUAL, AL PROCEDIMIENTO ACUSATORIO ORAL

Objetivo general de la propuesta: que las autoridades del Ministerio Público incluyanla propuesta sobre la reestructuración de lalas fiscalías acorde a un procedimientoacusatorio, dentro del programa de reingeniería que llevan a cabo.

Propuesta:

Fortalecimiento de las capacidades del Ministerio Público en materia de investigación,con el fin de cumplir, efectivamente, su función en el sistema acusatorio. Una de susprincipales características será la separación de funciones entre investigar los hechos yformular la acusación contra el procesado.

4. PROPUESTA PARA OPERATIVIZAR LOS CONVENIOS ENTRE

EL MINISTERIO PÚBLICO Y LA PNC

Objetivo general de la propuesta: que todos los funcionarios del Ministerio Público yde la PNC de la República conozcan, entiendan y pongan en práctica los convenios decoordinación interinstitucional para mejorar la investigación criminal en Guatemala.

Propuesta:

Nombramiento de enlace institucional con el espacio de coordinación conforme a losconvenios firmados. Ello para que analice los acuerdos, instruya sobre la puesta enpráctica de los compromisos y dé respuesta institucional, si fuese necesario, poniendoal tanto al fiscal del desarrollo de las reuniones y los logros obtenidos en cuanto a lacoordinación interinstitucional.


5. PROPUESTA DE SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO

INTERINSTITUCIONAL DE UNIFICACIÓN E INTEGRACIÓN DE

LOS LABORATORIOS DE INVESTIGACIÓN Y SERVICIO MÉDICO

FORENSE ENTRE EL MINISTERIO DE GOBERNACIÓN, EL

MINISTERIO PÚBLICO Y EL ORGANISMO JUDICIAL

De acuerdo con el objetivo general de la propuesta, propone la suscripción de unconvenio interinstitucional entre el Ministerio de Gobernación, el Ministerio Público,el Organismo Judicial y la Defensa Pública Penal, para lograr la unificación e integración,en un corto plazo, de los laboratorios de investigación y servicio médico forense.

Propuesta:

� Centralizar los servicios forenses en un solo ente que coordine los diferentesservicios, a fin de lograr su integración y el mejor aprovechamiento de recursos.

� Creación del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala.� Contar con un sistema pericial suficientemente confiable, que beneficie a todos

los sujetos procesales por igual.� Impulsar la propuesta a través de la Instancia Coordinadora de la Modernización

del Sector Justicia, por encontrarse representados en ella los sectores involucradosen el tema de investigación, laboratorio y servicios forenses.

6. PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE

INVESTIGACIÓN CRIMINAL

Considera inapropiada la promulgación de una ley de investigación criminal.

Comparte y apoya los comentarios hechos a la iniciativa por la Comisión Nacionalpara el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia –Subcomisión deModernización II–.

Es la dispersión de recursos y funciones de las diferentes institucionesrelacionadas con la investigación criminalística, así como la falta decoordinación interinstitucional entre la Policía Nacional Civil y elMinisterio Público, lo que ha provocado que los procesos penalesnunca prosperen.


7. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA

SEGURIDAD CIUDADANA EN GUATEMALA

Recomendaciones propuestas:

Policía Nacional Civil:� Profesionalización de los miembros de la PNC.� Representación multiétnica y pluricultural de la PNC.� Eficacia en la prevención, investigación y combate del delito.� Irrestricto respeto de los derechos humanos en actuación de PNC.� Equidad de género, como principio fundamental para la organización y funciona-

miento de la PNC.

Organismo Judicial:� Mejorar el procedimiento de selección de jueces.� Recomendar la autonomía de la Unidad de Capacitación.� Especializar la capacitación de los aspirantes a jueces.� Que la evaluación de los jueces se realice por una comisión especializada y no por

el consejo de la carrera judicial.

Sistema penitenciario, Se destacan entre otras:� La necesidad de aprobación de la Ley Orgánica del Sistema Penitenciario.� Hacer operativo el sistema de comunicación y registro entre el sistema penitenciario

con los restantes órganos del sistema penal.� Fortalecer la capacitación y la Escuela de Estudios Penitenciarios.� Institucionalizar programas para la resocialización de los reclusos.� Eliminar las limitaciones al otorgamiento de medidas sustitutivas para determinados

delitos, para evitar la sobresaturación y hacinamiento del sistema penitenciario.

8. PROPUESTA DE CONFORMACIÓN E INTEGRACIÓN DE UN

CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD

8.1. Seguridad preventiva y derechos humanos

Existe una transición entre el modelo de seguridad basado en el orden público ante-rior, y que se centra en el bienestar de los ciudadanos, a la luz de las nuevas definicionesde la seguridad democrática. Entre la población aún prevalecen actitudes que vinculanla seguridad a la violencia y a la represión.


En los últimos años se han incrementado los índices de comisión de hechosdelictivos, a la vez que crece la sensación de inseguridad. Frente al alto número dedelitos que se cometen, el sistema de administración de justicia muestra bajos nivelesde respuesta efectiva frente a la criminalidad, lo que genera desconfianza en la población.

La respuesta que el modelo actual de prevención y persecución del delito impulsa,no es consistente con la incidencia del mismo en la sociedad guatemalteca. Es necesariala elaboración de una política de prevención en materia de seguridad ciudadana.

Es necesario generar redes de trabajo colectivo con la sociedad, partiendo desdela organización local, mediante actividades que fortalezcan el tejido social y establezcanlíneas de coordinación de las acciones entre sociedad y las instituciones encargadas deproporcionar seguridad ciudadana.

En el diseño de un modelo de prevención del delito para una democracia, losintereses globales de la sociedad son realizados en armonía con el núcleo de derechosindividuales. En un modelo moderno de prevención del delito los ciudadanos no sonsolamente beneficiarios pasivos de las políticas estatales, sino también partícipes delproceso preventivo.

De acuerdo con la visión epidemiológica, la prevención puede catalogarse como:

� Prevención primaria: tiene como objetivo a la población en general y entornosfísicos.

� Prevención secundaria: se centra en la población en riesgo de delinquir o servíctima.

� Prevención terciaria: su objetivo son los sujetos, delincuentes y las víctimas.

Se reconocen también los siguientes tipos de prevención:

� Prevención situacional: actúa sobre las situaciones predelictuales y ocasiones; tratade reducir las oportunidades para la comisión de delitos, interviniendo en el entornofísico que lo hace posible.

� Prevención social: actúa sobre los infractores potenciales, trabajando e incidiendoen su entorno social; mejorando sus oportunidades. Por ejemplo, educación yoportunidades de trabajo.

� Prevención mixta o comunitaria: combina tanto las medidas situacionales comolas socio-preventivas.


No se trata de crear políticas alternas ni exclusivas de las mujeres, sino de incluirlas desdeel momento de su discusión y formulación, para conocer y contar con los aportes que enese sentido puedan dar.

Aunque no es sencillo, es necesario establecer criterios de inclusión en la definiciónde políticas públicas de cualquier tipo, en la planificación, discusión, creación, integraciónde comisiones, puesta en práctica y evaluación.

1. INSTITUCIONALIDAD NECESARIA

La mayor parte de la institucionalidad del tema de la mujer, surge por el arduo trabajoy lucha constante de organizaciones sociales y especialmente aquellas dedicadas altema de la mujer; para las mujeres éstos no han sido espacios cedidos, sino que hansido ganados en la nueva etapa democrática del país.

Actualmente, en el tema de seguridad existen espacios en las siguientes instituciones:en el Ministerio Público, la Fiscalía de la Mujer; en la Procuraduría General de la Nación,la Unidad para la Protección de la Mujer y la Familia; y en la PNC, la Oficina de Género.

Cada una de estas instituciones, a pesar de que existir es ya un factor positivo,cuentan con deficiencias que podrían ser superadas al contar con equipos adecuados,con personal capacitado y con presupuestos que permitan cubrir las necesidades deseguimiento de cada uno de los casos.

DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD

CIUDADANA QUE INCLUYA LAS NECESIDADES

ESPECÍFICAS DE LAS MUJERES


La evaluación que las organizaciones sociales de mujeres hacen de estas depen-dencias es positiva, en tanto que existen, pero negativa al ver los pocos resultados quefinalmente generan; perciben una gran cantidad de denuncias, pero el porcentaje decasos resueltos es mínimo.

Lo importante es entonces dar funcionalidad a las instituciones existentes y en elcaso de todas las instituciones del Estado sería interesante, según lo expresado, quecada una contara con una oficina de género a cargo de la formación y sensibilizaciónde los servidores públicos sobre los temas de discriminación y racismo.

Algunas acciones y consideraciones a tomar en cuenta en la institucionalidad son:

� A través de diagnósticos, reflexiones y debates, identificar y reconocer la situaciónde desigualdad y discriminación de género al interno de las instituciones y en laactuación del personal.

� Incorporar el enfoque de género como un principio en la doctrina e incorporarloa los planes de trabajo de la institución.

� Crear y fortalecer mecanismos, al interno de las instituciones, para apoyar el procesode una nueva gestión con enfoque de género.

� Incorporar el enfoque de género en los sistemas claves del trabajo: información,planificación, recursos humanos y formación del personal.

� Definir políticas y medidas para la selección de personal, ubicación, rotación ypromoción, para lograr mayor equidad en la situación del personal.

� Acceso para las mujeres a la capacitación especializada.� Capacitar al personal en los temas de violencia de género y seguridad ciudadana,

para contribuir a mejorar la calidad, profesionalismo y actuación del mismo.� Identificación de vacíos y sesgos de género en el sistema de información, para

producir información de mayor calidad.� Fortalecer el abordaje de la violencia intrafamiliar y sexual, a través de órganos u

oficinas internas que manejen el tema.

2. POLÍTICAS PARA Y CON LAS MUJERES (CÓMO SE DISEÑAN)

En enero de 2001, el gobierno de la República presentopresentó el documento PolíticaNacional de Promoción y desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas y Plan de Equidadde oportunidades 2001-2006. Dentro de las metas de este documento se encuentra:“La adecuación de las políticas públicas, legislación, planes, programas y proyectospara la incorporación de las necesidades de las mujeres.”

De los ejes centrales de la política, uno de ellos es el eje de violencia contra la mujer.En él, las metas establecidas son dar cumplimiento a tratados internacionales relativos,


así como cambios a la legislación vigente, pero no se habla de una política públicaintegral que incluya las demandas de las mujeres en el tema de seguridad, es decir, laacción concreta que se establece es la erradicación de la violencia contra la mujer.

A partir de lo analizado en este estudio, se hace necesario que las mujeres no sólosean tomadas en cuenta en temas que les conciernen de manera directa, sino en laelaboración de todo tipo de política que deba regir al Estado, para dar su aporte yvisibilizarlo en cada una de las temáticas.

La Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) sería la institución del Estado quedebería imprimir en las políticas públicas la visión y sentir de las demandas de las mujeres,pero en ese sentido, de acuerdo con las consultas realizadas, su aporte ha sido mínimo.

Desde la sociedad civil las organizaciones de mujeres deberían ser quienes participende manera activa en la definición de las políticas, ya sea en coordinación con la SEPREMo por participación propia.

Para el caso de la seguridad, esto se puede ver reflejado en la no participación, enel proceso que se desarrolló para elaborar los documentos de POLSEC, lo que incideen que no se haya contemplado la inclusión de la perspectiva de género desde el inicio.

3. OFICINAS ESPECIALIZADAS (EVALUACIÓN DE EXISTENCIA,FUNCIONES, COBERTURA, EVALUACIONES DE IMPACTO)

La PNC cuenta con una Oficina de Género creada bajo orden general No. 004-2002del 17 de mayo de 2002, que tiene como misión impulsar en la institución la incor-poración de la perspectiva del enfoque de género en el ámbito interno y la prestaciónde servicios.

La evaluación del personal de la Oficina de Género, respecto al trabajo desarrolladoes positivo; dentro de los elementos que señalan están: que existe confianza paradenunciar casos de acoso sexual y discriminación. A través de programas de capacitación,formación y sensibilización, se han dado cambios cualitativos favorables en la actituddel personal.

En términos cuantitativos, ha habido un mayor ingreso de mujeres a la PNC, yaque en diciembre de 2003 se contaba con 2,086 mujeres dentro de las filas de lainstitución, de las cuales un 10% es indígena. Se ha promovido la igualdad de oportu-nidades en la carrera policial. Actualmente, la Oficina de Género cuenta con tresoficinas departamentales, ubicadas en Quiché, Cobán e Izabal.


Sin embargo, a decir de la encargada de la Oficina de Género de la PNC, loscambios son lentos, y esto debido a la cultura de machismo y discriminación quepersiste dentro del personal de la institución. A pesar de los elementos positivosenumerados por la oficial de la Oficina, en consultas hechas a agentes de la PNC pocosconocen sobre dicha oficina.

La jefatura de esa Oficina, así como las de Atención a la Víctima y de DerechosHumanos, están a cargo de mujeres. Entre estas oficinas existe coordinación en relaciónacon relación a temas de capacitación, formación y sensibilización; así como con laAcademia de la PNC, donde imparten cursos en materia de equidad de género ydiscriminación.

Dentro del Ministerio Público funciona la Fiscalía de la Mujer, la cual cuenta conoficinas en la capital y en Quetzaltenango. En el año 2002 recibió 10,461 denuncias, yen el 2003 hubo un incremento considerable, llegando a 13,575 sin considerar loshechos que no son denunciados. Para la actual Fiscal, esta oficina es la adecuada parala atención de las mujeres, aunque considera necesario su fortalecimiento, a través dela ampliación de su cobertura en otros departamentos, dotándola de más personal,equipo, instalaciones y cooperación interinstitucional.

Con la sanción de Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar(Decreto No. 97-96), se creó la Coordinadora Nacional para la Prevención de laViolencia Intrafamiliar (CONAPREVI) integrada por representantes de: uno del Presi-dente de la República, uno del Fiscal General, un del presidente del Organismo Judi-cial, y tres de la Red de la No Violencia contra la Mujer.

La evaluación de organizaciones que participan en dicha coordinadora, señalanque se se encuentra en una fase inicial, y es poco lo que se ha hecho para el cumplimientode su fin.

4. POLÍTICAS DE PERSONAL

Casi ninguna de las instituciones del Estado cuenta con programas o políticas depersonal que incluyan criterios de género. Dados los históricos niveles de desigualdad,los puestos de dirección o de responsabilidad están a cargo de hombres la mayoría delas veces.

Algunas instituciones u oficinas están a cargo de mujeres, con frecuencia a partirde la percepción de que son puestos para mujeres, como es el caso de la Oficina deGénero de la PNC, donde resulta natural que una mujer sea quien la presida.


Ni en el Ministerio Público, el Organismo Judicial, o la PNC existen criterios degénero para la selección de personal, ni para su ubicación dentro de la institución.

La PNC, por ejemplo, actualmente cuenta con 2,086 mujeres, las que no sondistribuidas considerando criterios de género, sino que están ubicadas de acuerdo conlas necesidades de la institución. Sin embargo, a partir de la puesta en funcionamientode la Oficina de Género, se han impulsado estrategias para que más mujeres se integrena la institución, así como su promoción y formación para ocupar puestos que antessólo eran ocupados por hombres.


CONCLUSIONES

� De acuerdo a la consulta hecha a los investigadores responsables de la elaboraciónde los documentos: El concepto y la agenda de seguridad, Marco conceptual parala seguridad ciudadana, Desarrollo humano, sistema de administración de justiciay seguridad ciudadana del Proyecto Hacia una Política de Seguridad Ciudadana,no se previó desde el inicio que en el perfil de los mismos se incluyeran conoci-mientos sobre la perspectiva de género, a efecto de que ésta apareciera en el con-tenido de los mismos.contenido. En consecuencia, la no inclusión de la perspectivade género es un vacío que presentan todos los documentos.

� Una lectura de los documentos evidencia que el uso del lenguaje hace expresa yexclusiva referencia a lo masculino, desestimando con ello la inclusión de las mujeresen los análisis, descripciones, presentación de datos y otros. Desde una perspectivade género, tal uso sugiere una permanente equiparación del sujeto de la experienciaal yo masculino y, en consecuencia, una negación de la posibilidad de un yofemenino. Expresado de otra manera, se produce una suerte de invisibilización delas mujeres.Los párrafos que recogen reflexiones sociológicas respecto de la seguridad, elEstado y los modelos de desarrollo, enfatizan únicamente en la necesidad de atenderla pobreza y promover la justicia social, desestimándose la atención de la equidady de manera puntual la de género. No hay un reconocimiento implícito de que laexclusión de las mujeres es un problema que debe ser atendido desde el Estado.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ACERCA

DE LAS PROPUESTAS DE POLSEC


� Igualmente cuando se alude a la participación ciudadana, se puntualiza en queésta debiera ser mayoritaria, sin considerar que además de ser mayoritaria tambiéndeberá producirse en términos de equidad de género y de otras equidades. Promoverla participación ciudadana en términos cuantitativos es atender únicamente unaparte del problema.

� Los documentos no recogen en sus análisis el tema de cómo el Estado, desde lasinstituciones, incluye o no políticas de género.Si bien es cierto que se produce un análisis crítico, por ejemplo, sobre la PolicíaNacional Civil, en el cual se presentan datos, informaciones y otros, éste noconsidera cómo esta institución tiene o no una política de género y de tenerla,cuáles son sus potencialidades o debilidades.Para el caso de la PNC, es de vital importancia aludir a este tema, entre otras cosas,porque la institución ha sido fundamentalmente de hombres, de corte militar y sexista.La importancia de que el análisis recoja tales consideraciones, radica en que partede las recomendaciones irían en torno a la necesidad de formular y ejecutar políticasde género que fortalezcan la democracia institucional.

� En la línea de lo anterior, en los documentos también se analiza a la Academia dela PNC, pero no se considera que el tema de las políticas de género debiera ser ejetransversal en la misma. Por ejemplo, esto debiera considerarse en el pénsum deformación básica y en las especialidades, también debiera estar presente en laconvocatoria y procesos de selección, en la definición de los perfiles de aspirantes,en la promoción, en los ascensos, etc.

� Las dos anteriores reflexiones o conclusiones también apuntan al análisis que sehace respecto de otras instituciones del sector justicia, y a las empresas privadasde seguridad.En atención a estas últimas, es importante analizarlas incorporando la perspectivade género, en tanto que son empresas eminentemente masculinas, jerárquicas yautoritarias, que refuerzan una visión masculina de la seguridad.

� Algunos de los insumos utilizados por los investigadores responsables de laelaboración de los documentos, no tienen incorporada la perspectiva de género.En consecuencia, se observa en el contenido de los documentos una reproducciónde dicha ausencia por parte de los investigadores.

RECOMENDACIONES

� Los documentos debieran tener incorporada una perspectiva de género, en tantoque ésta es una variable conceptual que apunta a una concepción integral e inclu-yente de la seguridad. De incluirla se aportarían variables tendientes a la inclusión


y la equidad que sugirieran análisis objetivos sobre la realidad guatemalteca. Porotro lado, se estaría contribuyendo al debate y conceptualización de la seguridaddesde una visión más democrática, desestimándose con ello la visión masculinizantede la misma.

� Respecto del Concepto y la agenda de seguridad, en este proyecto se consideraque “Las nuevas agendas de seguridad deberán diseñarse a partir de la reconcep-tualización de la seguridad, y en base al reconocimiento de la ausencia de amenazastradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que incluyennuevos riesgos, y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepción, cubriendo loambiental, lo económica y lo social, primordialmente.”En ese sentido, es de importancia considerar también la seguridad desde la perspectivade género, es decir, dar un tratamiento adecuado a las necesidades diferenciadas dela población. Lo anterior a partir de la realidad de exclusión hacia las mujeres.Al pensar en una nueva política de seguridad, es fundamental considerar que éstano sólo actúe, sino en lo posible establezca mecanismos de prevención y de atenciónespecializada a las demandas de hombres y mujeres. Esto implica que la mismapolítica pública sea planteada tomando en consideración los aspectos necesariosde formación y capacitación al interno de las instituciones.En instituciones como la PNC y el Ministerio Público, es fundamental la formaciónde todos sus miembros. Sin formación y capacitación especializada, las mujeresson sometidas a tratos y actuación incorrecta por parte de servidores públicos. Nose trata de dar un trato deferente, sí de un trato humano, digno y sobre todoadecuado. Esto sobre todo a mujeres víctimas de cualquier tipo de violencia. En elcaso de la violencia intrafamiliar, es factible pensar en acciones de prevención encoordinación con otras instituciones y dependencias.

� En correspondencia con lo anterior, hubiera sido deseable que los investigadoresresponsables de conducir el proceso y elaborar los documentos, contaran conconocimientos sobre la perspectiva de género.De producirse lo anterior, varias de las recomendaciones habrían sugerido elabordaje y propuesta respecto de la inclusión de la perspectiva de género en eltema seguridad y en el propio sistema de justicia.

� Referido al Marco conceptual de la seguridad ciudadana, a pesar de subtitularse“la situación del debate actual”, y de hablar de concepto amplio de seguridad, enningún momento consideró el debate que desde las mujeres se ha hecho, así comolos esfuerzos que en Latinoamérica y el mundo se están realizando para disminuirlos índices de exclusión de los que históricamente han sido objeto las mujeres.

� Respecto del tema Desarrollo humano, sistema de administración de justicia, yseguridad ciudadana, sería importante que al tratar la situación del desarrollo


humano de la población, se pudieran presentar datos desagregados por sexo. Sehabla de los bajos índices de inversión social, pero no se dice que éstos afectan demanera más dramática a mujeres, niños y niñas. En la redacción de los hechos deviolencia y delictivos, tampoco se considera cómo éstos afectan de manera alarmantea las mujeres.A partir de esa invisibilización que se hace de la situación de las mujeres, laspropuestas, criterios a tomar en cuenta y acciones estratégicas que se proponenson de base general. Se reitera que no se trata de hacer propuestas diferenciadas,pero sí es necesario que, dentro de las que se generen, se consideren las necesidadesde las mujeres en el tema.

� En la creación de la Academia de Formación del Sector Seguridad, y la creaciónde un consejo directivo, considerar la participación de una representante deorganizaciones de mujeres; y las modificaciones que su inclusión implique.

� En la regulación legal de las funciones del consejo directivo incluir:� Promover la inclusión de mujeres.� Definir políticas de equidad en la definición de puestos y cargos.� Incorporar el enfoque de género en las pensa y curricula de estudios.� Incluir en las capacitaciones los temas de violencia de género y seguridad

ciudadana, para contribuir en el mejoramiento de la calidad, profesionalismoy actuación del personal.

� La creación de un consejo académico que coordine, con la Academia de Formacióndel Sector Seguridad, los aspectos técnicos de enseñanza y necesidades de formaciónde personal que requieran los órganos del Estado.

� Incluir la participación de una representante de organizaciones de mujeres de lasociedad civil, que contribuya para que la perspectiva de género sea incluida dentrode la formación del personal.

� Sería importante que en cuanto a la propuesta de creación de un Ministerio deSeguridad, en su integración se considere la participación de mujeres que manejenel tema de seguridad, y la temática de género, de tal manera que su participaciónincida en la competencia y funciones de dicho ministerio.Respecto de las principales funciones sobre el tema de la seguridad interior, que eldocumento indica, actualmente, son funciones otorgadas al Ministerio deGobernación, pero que debieran ser absorbidas por el Ministerio de Seguridad,consideramos que la inclusión de la perspectiva de género es pertinente y necesaria.


INFORMES, CONFERENCIAS Y PROPUESTAS

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LEYES, CONVENIOS Y TRATADOS

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INSTITUCIONES VISITADAS Y CONSULTADAS

Agrupación de Mujeres Tierra Viva.Colectiva para la Defensa de los Derechos de las Mujeres (CODEFEM)Comité Beijing GuatemalaFiscalía de la Mujer, Ministerio PúblicoGrupo Guatemalteco de MujeresOficina de Atención a la Víctima de la Policía Nacional CivilOficina de Género de la Policía Nacional Civil


El presente documento se terminóde imprimir en los talleres de Magna

Terra editores en julio de 2004.El tiro, sobre bond 80 gramos,

es de 1,000 ejemplares.

derechos humanos investigaciÓn criminal y gÉnero · esquema funcional del modelo de ... sistema...

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