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Soluciones Prácticas es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Soluciones Prácticas es la o�cina regional para América Latina de Practical Action, que cuenta con o�cinas en África, Asia, Europa y América Latina. Con sede en Lima, coordina el trabajo en la región de las o�cinas de Perú y Bolivia. Trabaja a través de sus programas de Sistemas de Producción y Acceso a Mercados; Energía, Infraestructura y Servicios Básicos; Gestión de Riesgos y Adaptación al Cambio Climático y las áreas de Control de Calidad, Administración, Finanzas, Comunicaciones y Soluciones Prácticas Consultorías (Practical Action Consulting).
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El caso de Los Polvorines, Piura - Perú
COMPRENDIENDO EL MERCADO DE VIVIENDA PARA LA REDUCCIÓNDE RIESGO DE INUNDACIONES:
Primera edición: marzo 2017© Practical Action para su sello editorial Soluciones PrácticasRazón social: Practical ActionAv. Arequipa 4499, Miraflores, Lima - Perú(511) 441-2950info@solucionespracticas.org.pewww.solucionespracticas.org
Autores: Gabriel Arriaran y Lili IlievaAsesoría: Noémie de La BrosseProducción editorial: Silvia María GonzalesDiagramación: Franco Laynes
Producido en Perú, Abril 2017
ARRIARAN, GABRIEL Y ILIEVA, LILI
Comprendiendo el Mercado de Vivienda para la Reducción de Riesgo de Inundaciones: El Caso de Los Polvorines, Piura - PerúAutores: Gabriel Arriaran y Lili Ilieva. — Lima: Soluciones Prácticas; 2017
p.: 58.
GESTIÓN DE INUNDACIONES / GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES / MERCADO DE VIVIENDAS / PE: Polvorines
124.324/A77
Clasificación SATIS. Descriptores OCDE
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ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO 9
I. INTRODUCCIÓN 12
II. MARCO CONCEPTUAL 18
III. ALCANCE DEL ANÁLISIS Y SISTEMA DEL MERCADO CRÍTICO 22
IV. EL CONTEXTO DE LA REGIÓN PIURA 26
V. ANÁLISIS Y MAPEO DEL SISTEMA DE MERCADO DE VIVIENDAS EN ASENTAMIENTOS INFORMALES EN LOS POLVORINES 30
1. Análisis del mercado en periodo ‘antes de inundación’ 322. Análisis del mercado en periodo ‘durante y después de inundación’ 38
VI. RECOMENDACIONES 44
VII. APRENDIZAJES Y ACCIONES TOMADAS 52
BIBLIOGRAFÍA 57
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AGRADECIMIENTOS
Este informe fue compilado con el apoyo de los miembros del equipo de Soluciones Prácticas en Lima y Piura, expertos locales y la valiosa ayuda de los miembros de la comunidad de Los Polvorines.
Estamos muy agradecidos por el compromiso y la dedicación de los miembros del equipo que apoyaron este estudio: Pedro Ferradas, Emilie Etienne, Abel Cisneros, Alcides Vilela, Jenny Olinda Nizama García, Felix Alberto Zapata Corrales, María Sofía Dunin Borkowski, David Lau (Equipo de Soluciones Prácticas), Prof. Jose Luis Sosa León, Manuel Angel Peña Barrios y Denisse Chuzon Jimenez y la comunidad de Los Polvorines.
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Los mercados pueden contribuir de manera significativa a los medios de vida de las personas al brindar acceso a la mayoría de la población a productos alimentarios y servicios básicos, viviendas adecuadas y empleo. La disrupción de estos sistemas de mercado suele ser el principal origen de costos para las comunidades y los hogares debido a las pérdidas de ingresos asociadas con los bienes dañados o destruidos. En un contexto de desastre, el fracaso de un mercado puede tener impactos críticos para quienes son más vulnerables.
Cada vez es más evidente que se puede hacer frente a las situaciones adversas a través de un enfoque que considere los mercados para reducir el riesgo de desastres. En un contexto de desastre, el enfoque de mercado tiene el potencial de reducir la vulnerabilidad de las personas que participan dentro del mercado. Se tienen que promover procesos de cambio y transformar los mercados en sistemas más inclusivos, que consideren aspectos críticos como el acceso a la información, el rol de las instituciones y la población en procesos de toma de decisiones, el marco legal, la articulación de los varios actores y los modelos del negocio.
En el contexto del marco humanitario y de desarrollo, el análisis del mercado es utilizado en gran medida en las respuestas de emergencia posteriores a una crisis. Sin embargo, este tipo de análisis se puede hacer en diversos contextos: reducción del riesgo de desastres, preparación, la planificación de contingencia, la recuperación y respuesta de emergencia.
El objetivo central del estudio es explorar el papel que pueden desempeñar los mercados funcionales en la reducción de la vulnerabilidad de comunidades urbanas y periurbanas. Tras explorar la dinámica del mercado periurbano de viviendas y autoconstrucción en un contexto precrisis, se busca entender mejor los factores que influyen su resiliencia y la de las comunidades. El estudio utiliza la metodología Análisis de Mercados Precrisis (PCMA, por sus siglas en inglés) y la combina con principios de la metodología Desarrollo Participativo de Sistemas de Mercados (PSMD, por sus siglas en inglés).
El sistema de mercado de la vivienda en el Perú tiene múltiples fallas, imperfecciones y asimetrías que crean dinámicas y condiciones perversas. Se restringen las soluciones y las alternativas de vivienda para los pobres. La predominancia del mercado libre, los precios y disponibilidad de terrenos, materiales y viviendas dan como resultado que la población de bajos ingresos no logre acceder a un techo adecuado, con un buen abastecimiento de agua y un sistema de saneamiento apropiado. Como consecuencia, la población se ve forzada a asentarse en espacios de precarias condiciones.
El estudio se realizó en el periodo Noviembre 2015 hasta Julio 2016 como parte del Programa Zúrich de Resiliencia ante Inundaciones en el Perú. Se trata de un estudio y de un análisis centrado en un contexto urbano, y enfocado en un mercado altamente informal, en el que se entrecruzan la compra y venta tradicional de viviendas con prácticas aparecidas a la luz de la desigualdad en cuanto al acceso a la tierra, el trabajo y los servicios, y la presencia de informalidad ilegal de la construcción y traficantes de terrenos. Todos son elementos del escenario previo a la crisis que convierten el análisis del posible contexto crítico por la inundación en un reto, por la complejidad, la cantidad de variables y la incertidumbre que un evento destructivo de esta naturaleza traería al sistema del mercado.
RESUMEN EJECUTIVO
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Fuente: Soluciones Prácticas
La metodología se implementó en el asentamiento informal de Los Polvorines en la región de Piura, una de las más vulnerables a inundaciones en el Perú, en particular por los efectos del fenómeno El Niño. La ausencia de una adecuada planificación urbana que permita a su población construir viviendas en zonas de alto riesgo a inundación ha generado un mercado de vivienda complejo. Este tipo de mercado comparte muchas de las características asociadas a la expansión urbana informal que pueden encontrarse en asentamientos periurbanos en América Latina y otros países en vías de desarrollo. El mercado está asociado al acceso a terrenos y servicios básicos, así como a la alta demanda de mano de obra. En Los Polvorines, estos componentes del sistema están asociados a economías delictivas o profundamente informales.
El estudio considera dos periodos de análisis: (1) periodo ‘antes de inundación’ y (2) periodo ‘durante y después de inundación’. El análisis muestra que el sistema de mercados de la vivienda en Los Polvorines es frágil en el periodo ‘antes de inundación’. Por lo tanto, ‘durante y después de inundación’, el merca-do tendría una capacidad limitada para recuperarse, pues afectaría al sector más vulnerable de la po-blación. Los factores que condicionan la fragilidad del mercado de vivienda en Los Polvorines incluyen:
• Acceso limitado a información clave sobre el mercado.• Especulación de mercados de suelo, materiales de construcción y mano de obra.• Falta de acceso a capacidades técnicas calificadas para la construcción.• Oferta y acceso limitado a instrumentos financieros para la población de bajos ingresos.• Débil intervención de las autoridades en la aplicación de las políticas de reducción de
riesgo y de las normatividad existente.
Estos factores contribuyen al alto nivel de vulnerabilidad de la población y su participación en la toma de decisiones para el mercado de viviendas. El acceso limitado de información y opciones financieras para apoyar los procesos de recuperación de inundaciones, así como la escasez de materiales de construcción de calidad limitan la capacidad de la población más vulnerable a prepararse y recuperarse.
Foto 1. Los Polvorines son atravesados por drenes que desembocan en lagunas, que desbordan frecuentemente cuando llueve, afectando las viviendas y bienes de la población.
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El estudio recomienda las siguientes intervenciones al mercado para mejorar su funcionamiento y responder a las necesidades de la población más vulnerable en situación de inundación:
1. Mejorar el acceso a información sobre el mercado y gestión del riesgo para todos los actores. En particular, con respecto a la legislación y los procesos de acceso a la tenencia y el título, y sus implicaciones en relación con la gestión del territorio, la propiedad y la seguridad de la tenencia. Mejorar la comprensión del riesgo de inundación, mapeo de riesgos y estrategias apropiadas de reducción de riesgos.
2. Mejorar la calidad de los servicios de construcción disponibles para la población con bajos ingresos. Establecimiento de pequeños negocios entre los artesanos, certificaciones independientes y el uso de tecnologías alternativas.
3. Promover la colaboración entre los actores involucrados de la comunidad, el gobierno y el sector privado para crear una agenda común. Formar alianzas y buscar colaboración entre todos los actores para fortalecer el intercambio de información y la mejor comprensión de las oportunidades hacia soluciones potenciales.
4. Promover innovaciones en los instrumentos financieros. Herramientas como los bonos, seguros y créditos adecuados a las condiciones específicas de la población con bajos ingresos, pueden apoyar a la recuperación del mercado de manera más rápida.
5. Apoyar y fomentar la formación de mano de obra local. Capacitación sobre nuevas tecnologías de construcción y materiales para aumentar la oferta de mano de obra calificada y semicalificada local para hacer frente a la brecha en el mercado.
6. Combinar el análisis de riesgo de inundaciones con planificación urbana. Estudios de riesgo elaborados en colaboración con la población y coordinados con la planificación urbana para informar decisiones.
7. Las políticas públicas deben adoptar un enfoque preventivo de los asentamientos informales y promover activamente el acceso a la tierra y a la vivienda antes de que se formen los barrios marginales. Mejorar y aplicar los requisitos existentes a fin de garantizar la longevidad, la seguridad y la calidad de los edificios y viviendas para mejorar la preparación para desastres.
MENSAJES CLAVE1. Los mercados pueden generar una contribución significativa
a los medios de vida de las personas proporcionando acceso tanto a alimentos y servicios básicos, como a una vivienda y empleo adecuados. Por lo tanto, es importante identificar quiénes son los principales actores y analizar cómo las relaciones complejas y los diversos incentivos funcionan en un contexto pre-crisis a fin de reducir los potenciales impactos.
2. La realización de un análisis sistémico y de múltiples partes interesadas del mercado de vivienda en los asentamientos informales nos permite obtener una amplia comprensión de los obstáculos clave a las soluciones sostenibles en un contexto de crisis. Este análisis promueve el acceso a información sobre riesgo y vulnerabilidad y la transparencia para una toma de decisiones efectiva antes y durante un desastre.
3. Las intervenciones de los sistemas de mercado desempeñan un papel fundamental en la construcción de resiliencia en la comunidad; es decir, un mercado que funcione bien y mejor puede seguir funcionando ante la ocurrencia de un desastre, evitando de esta manera una crisis humanitaria. Por ello, reducir la vulnerabilidad de estos sistemas de mercado a las inundaciones tiene el potencial de reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de las comunidades marginadas que dependen de dicho mercado, evitando así grandes daños y pérdidas a sus activos y medios de vida.
4. Las intervenciones de mercado son difíciles de emprender en tanto los problemas estructurales como la regulación, la gobernanza, las tensiones políticas, la informalidad y las mafias sigan representando obstáculos enraizados. Es por eso que las recomendaciones para intervenciones eficientes en el mercado deben centrarse en priorizar los componentes que pueden ser mejorados o cambiados. Las medidas relativas a estos problemas estructurales deben servir de base para las futuras estrategias a largo plazo de los programas nacionales.
INTRODUCCIÓN
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Soluciones Prácticas fomenta en la comunidad del riesgo de desastres la necesidad de reconocer que el mercado juega un papel preponderante en la ayuda a las poblaciones en situación de pobreza para resistir y recuperarse de desastres. Estas poblaciones que, además son las más vulnerables a los desastres, dependen del mercado para asegurarse productos y servicios básicos para sus medios de vida; los que pueden verse seriamente afectados luego de un evento adverso. Debido a ello, un sistema de mercado fuerte, resiliente a los desastres, puede convertirse en una herramienta fundamental para que la pronta recuperación de las poblaciones tras eventos desafortunados como las inundaciones.
El análisis del mercado en el contexto del marco humanitario y de desarrollo, en gran medida, se utiliza en las respuestas de emergencia posteriores a las crisis repentinas. Sin embargo, el análisis del mercado se puede aplicar en una variedad de contextos, a partir de la respuesta de emergencia a la preparación, la planificación de contingencia y la reducción del riesgo de desastres. El análisis del mercado en un contexto de precrisis permitirá entender mejor los factores que afectan su estabilidad y cómo influye en la resiliencia comunitaria frente inundaciones.
Hoy en día, una parte considerable de la población mundial habita en ciudades y la evidencia ha demostrado que la rápida urbanización es una causa de fondo en la configuración del riesgo de desastres [1]. Cuánto más personas se instalan en zonas de riesgo, mayor es la probabilidad de que ocurran pérdidas de vidas y económicas como resultado de eventos climáticos como las inundaciones; de allí, resulta esencial concentrar las acciones para la reducción del riesgo de desastres en áreas urbanas [2]. El desplazamiento de la población hacia las zonas urbanizadas ha contribuido a uno de los mayores desafíos urbanos en los países en desarrollo: la formación de asentamientos
ANTECEDENTES
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 2. Los Polvorines es un ejemplo de asentamiento humano creado de manera informal.
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informales no planificados en zonas propensas a inundaciones. En la región de América Latina y el Caribe, los asentamientos informales son una característica importante de las áreas urbanas. Según ONU-Hábitat (2016), 104 millones de personas viven en asentamientos informales en la región, lo que equivale al 21% de su población urbana a partir de 2014. Solo en el Perú 8,2 millones de personas viven en estas áreas periurbanas, lo que corresponde al 34% de la población urbana [3].
Las personas que viven en asentamientos informales son particularmente vulnerables a las inundaciones [4]. La mayor parte de los asentamientos informales presentan vulnerabilidades físicas debido a su ubicación inadecuada o debido a las prácticas de construcción. Estos asentamientos suelen estar ubicados en zonas de alto riesgo y edificados con materiales de construcción de baja calidad, en parcelas sin tenencia segura de la tierra. Esto también lleva a los hogares a quedar fuera de la provisión de servicios básicos como agua potable y electricidad. Los medios de subsistencia de las personas en las zonas de bajos ingresos, como los asentamientos informales, dependen de manera importante de los sistemas de mercado, ya sea por los alimentos, el acceso al agua y al saneamiento, la vivienda y el empleo adecuados. Frente a eventos catastróficos, los sistemas de mercado en estas áreas a menudo se ven interrumpidos y colapsan severamente, afectando así la capacidad de afrontamiento de la población para recuperarse; y ello aún más cuando los sistemas de mercado son frágiles desde su origen y adolecen de capacidad para mitigar y recuperarse de los impactos de las inundaciones.
Se desarrolló un enfoque orientado al mercado para la respuesta ante emergencias, como el toolkit1 de Análisis y Mapeo de Mercados en Emergencias (EMMA por sus siglas en inglés), que resultó ser eficaz para el análisis rápido de los sistemas de mercado en contextos post-desastre. En los últimos años, se ha reconocido que la incorporación de enfoques de desarrollo del mercado en una estrategia integrada de reducción del riesgo de inundación facilitará la transición del socorro hacia la resiliencia.
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 3. En la temporada de lluvias, la inundación afecta a la comunidad y sus viviendas.
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METODOLOGÍA
Análisis precrisis del sistema de mercado
Soluciones Prácticas ha desarrollado enfoques que ayudan a entender mejor cómo operan los mer-cados y cómo los diferentes actores involucrados en ellos pueden facilitar cambios para su mejor funcionamiento. En particular, se ha incorporado el Desarrollo Participativo de Sistemas de Mercado (PMSD, por sus siglas en inglés)1; y se ha contribuido en gran medida a desarrollar las herramientas de Mapeo y Análisis del Mercado en Emergencia (EMMA, por sus siglas en inglés)2 para mercados en emergencia, y el Análisis del Mercado en Precrisis (PCMA, por sus siglas en inglés)3 para mercados en un contexto precrisis.
El estudio sigue los pasos de PCMA para analizar el sistema de mercado considerando escenarios pre-vios y posteriores a un evento de inundación, e incorpora principios del análisis participativo del PMSD.
El objetivo del estudio es explorar el papel que pueden desempeñar los mercados en la reducción de la vulnerabilidad de las poblaciones urbanas y periurbanas en contexto de inundación. El estudio se realizó en el periodo Noviembre 2015 hasta Julio 2016 como parte del Programa Zúrich de Resiliencia ante Inundaciones en el Perú.
El estudio se enfoca en el sistema de mercado de viviendas urbanas como elemento frágil para las comunidades vulnerables que viven en asentamientos humanos informales y con alto riesgo. El estudio busca:
• Proporcionar una imagen de referencia del funcionamiento del mercado crítico de vivienda y cómo las personas acceden a él cuando no están bajo situación de desastre.
• Mejorar la comprensión del impacto de las crisis futuras en los sistemas de mercado de vivienda, especialmente el acceso de las personas a ellos y la naturaleza de las relaciones comerciales entre los diferentes actores del mercado.
• Informar acciones para reducción de riesgo de desastres a través de proponer opciones para mejorar el acceso al mercado de vivienda y abordar las posibles restricciones en el acceso o la disponibilidad de productos y servicios esenciales durante las inundaciones.
• Fortalecer la capacidad de los expertos en gestión de riesgo para realizar análisis de mercado antes y después de una emergencia.
• Aprender sobre el enfoque de mercado para precrisis en sí mismo. Captar el aprendizaje con el fin de informar futuras actividades en reducción de riesgo.
1 Hoja de ruta del PMSD (en inglés): http://www.pmsdroadmap.org2 Análisis del Mercado en Emergencia (en inglés): http://emma-toolkit.org/3 Análisis del Mercado en Precrisis (en inglés): http://www.emma-toolkit.org/sites/default/files/bundle/PMCA_FINAL_WEB.pdf
OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN
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PMSD PCMA
El Desarrollo Participativo del Sistema de Mercado (PMSD) es un enfoque para promover mercados inclusivos y reducir la pobreza. Se basa en principios de participación, facilitación y pensamiento sistémico.
El Análisis de Mercado Precrisis (PCMA) es un enfoque utilizado para el análisis del mercado en un contex-to previo a las emergencias con el �n de entender cómo funciona un mercado crítico y anticipar su respuesta después de que un desastre ocurre.
Cuadro. 1. Metodologías PMSD y PCMA
Fuente: Elaboración propia
Recopilación de información
Para elaborar el estudio se utilizó una combinación de métodos con el propósito de recopilar da-tos primarios y secundarios. La recopilación de datos primarios fue realizada a través de entrevistas semiestructuradas y talleres participativos. Las entrevistas a informantes clave se realizaron con 17 expertos, la comunidad y actores clave involucrados en el mercado de viviendas, proveedores de materiales de construcción, proveedores de servicios financieros, el gobierno local y las agencias de servicios públicos de agua.
Se realizaron dos talleres: (1) Mapeo de Mercado y (2) Validación y Recomendaciones.
1. Taller de Mapeo de Mercado: el taller fue fundamental para validar la información recopilada y facilitar el diálogo entre los actores clave. Para el taller se utilizó una combinación de herramientas con el propósito de aprender la cadena de valor, las relaciones y los procesos del sistema de mercado de la vivienda y así poder elaborar el mapa del mercado. Este taller se realizó el 19 de enero de 2016.
2. Taller de Validación y Recomendaciones: este taller tuvo el objetivo de validar los resultados preliminares del estudio con los mismos actores y recoger sugerencias y recomendaciones de los actores clave en el mercado de vivienda a fin de mejorar el funcionamiento del mercado y fortalecer la resiliencia de la población vulnerable. Este taller se realizó el 13 de julio de 2016.
MARCO CONCEPTUAL
II
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LAS VIVIENDAS EN ASENTAMIENTOS INFORMALES
Con regularidad, las viviendas en asentamientos informales no tienen títulos legales formales, muestran patrones de desarrollo irregular. Además, a menudo, están construidas en suelos vul-nerables. Esta informalidad se atribuye a causas como un bajo nivel de ingresos, falta de planea-miento urbano, carencia de suelos con acceso a servicios públicos, y un sistema legal disfuncio-nal. Las comunidades de los asentamientos informales son excluidas del acceso a los beneficios del desarrollo urbano, instrumentos y mecanismos financieros [5].
El acceso a los bienes como vivienda adecuada es clave para la población y se refiere a un con-cepto definido por las Naciones Unidas (1991) e incluye las siguientes siete dimensiones [6]:
• Tenencia segura.• Ubicación adecuada.• Acceso a servicios públicos e infraestructura.• Gastos familiares soportables que no sacrifiquen el logro de otros derechos.• Asequibilidad para poblaciones vulnerables o condiciones especiales, como
personas con discapacidad, adultos mayores, personas con enfermedades crónicas o degenerativas; entre otros.
• Habitabilidad, en términos de seguridad estructural, espacio suficiente y salubridad de la vivienda.
• Adecuación cultural respecto a los materiales, tecnologías, diseños y procesos de producción de la vivienda, considerando las identidades y la diversidad de formas habitacionales de cada región.
EL ENFOQUE DE MERCADO
Los mercados contribuyen significativamente a los medios de vida de las personas al brindar acce-so a la mayoría de la población a productos alimentarios y servicios básicos, viviendas adecuadas y empleo. La interrupción de su funcionamiento suele ser el principal origen de costos para las comunidades y los hogares debido a las pérdidas de ingresos asociadas con los bienes dañados o destruidos. Por lo tanto, el fracaso de un mercado en un contexto de desastre puede tener impac-tos críticos para quienes son más vulnerables.
Más que analizar la cadena de valor del sistema de mercado, este enfoque se centra en los vínculos entre los actores, las instituciones, la infraestructura y las reglas que determinan la manera cómo se intercambian bienes y la forma cómo las personas logran el acceso a ellos.
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EL ENFOQUE DE MERCADO PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
En un contexto de desastre, el enfoque de mercado tiene el potencial de reducir la vulnerabilidad de las personas que participan dentro del mercado. El enfoque de mercado permite definir los actores clave según su influencia y relevancia para las intervenciones. Los actores involucrados en un sistema de mercado son diversos. El gobierno es un actor que proporciona las condiciones le-gales e institucionales para el funcionamiento del sistema de mercado. Las comunidades locales o los usuarios / compradores de productos y servicios. El sector privado es un actor que influye en el mercado y juega un papel clave en el funcionamiento del mercado. Otros actores informales están también involucrados en la dinámica del mercado.
Se tienen que promover procesos de cambio y transformar los mercados en sistemas más inclu-sivos, que consideren aspectos críticos como el acceso a la información, el rol de las instituciones y la población en procesos de toma de decisiones, el marco legal, la articulación de los varios actores y los modelos del negocio.
El mercado podría absorber rápidamente los impactos de un desastre, generar las condiciones para una pronta recuperación, y transformar sus capitales, recursos y funciones de acuerdo a las necesidades de la población vulnerable. Las características que describe un sistema de mercado estable y eficiente pueden resumirse en:
• Diversidad de productos relacionados y diversos canales de mercado. • Relaciones de confianza entre los actores que permiten la cooperación, la comunicación,
el aprendizaje y la innovación.• La gobernanza del mercado y de políticas caracterizadas por la transparencia, la
equidad y la coherencia.• Mecanismos y herramientas financieras para repartir los riesgos que suponen los
desastres, lo que permitiría a las personas recuperar o reconstruir rápidamente sus medios de vida.
EL ENFOQUE DE MERCADO APLICADO AL SECTOR DE VIVIENDAS EN ASENTAMIENTOS INFORMALES
Diversos estudios coinciden en que el enfoque de mercado juega un papel central en la supervi-vencia de las poblaciones en situación de pobreza, aquellas que precisamente son también las más vulnerables a peligros naturales como las inundaciones [6,7]. Los sistemas de mercado proveen pro-ductos y servicios básicos como el agua, la comida o la vivienda, fundamentales para las poblacio-nes para sostener sus medios de vida. En este sentido, sistemas de mercado estables y resilientes a choques pueden contribuir también en el fortalecimiento de las capacidades de la población para mitigar los impactos y recuperarse con rapidez después de un desastre. Entonces, reducir la vulne-rabilidad de los sistemas de mercado es clave para reducir la vulnerabilidad de las poblaciones que participan en estos sistemas.
ALCANCE DEL ANÁLISIS Y SISTEMA DEL MERCADO CRÍTICO
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SISTEMA DEL MERCADO CRÍTICO
GRUPO DE INTERÉS
Como parte clave del proceso del estudio, se selecciona un mercado crítico, el cual se define como «sistemas de mercado críticos son aquellos que tenían, tienen o podrían tener un papel importan-te en asegurar la supervivencia y/o medios de vida de protección de la población objetivo».
El mercado elegido para el estudio es el sector de vivienda en asentamientos informales. En rea-lidad el sistema de mercado de viviendas abarca varios sistemas de mercado. Por eso, el estudio considera no solo los elementos básicos del mercado, sino también sus funciones, la adquisición de la tenencia de la propiedad, la mejora en la construcción de las casas, el acceso al apoyo finan-ciero y no financiero y el desarrollo de redes con multiactores para combatir la inseguridad.
Como parte del mercado de viviendas, el estudio analiza los subsistemas del mercado: propieda-des y suelos, mano de obra y materiales de construcción, así como el acceso a servicios básicos como agua y electricidad.
El sistema de mercado de viviendas en Los Polvorines involucra a diversos actores que interactúan de diferentes maneras y tienen roles específicos en el mercado. Los actores principales son:
Propietarios. Se trata de familias que han obtenido terrenos y construido ferreterías, negocios y casas de ladrillos y cemento. Sin embargo, es una parte de la población vulnerable, porque su propiedad está construida sobre terrenos con alto riesgo frente inundaciones. Este grupo vive en los sectores A, B y C.
Las Urbanizaciones Populares de Interés Social (UPIS). Son actores colectivos que han agrupa-do por lo menos 100 habitantes y son propietarios de terrenos y viviendas que buscan la formali-zación y la obtención de títulos de propiedad. Las UPIS han hecho inversiones en sus casas que a lo largo de los años se han vuelto significativas.
Nuevos ocupantes de terreno. Este grupo de la población construye casas de esteras y triplay y no cuenta con ningún tipo de reconocimiento por parte de los gobiernos locales. Son ellos los principales clientes de los traficantes, y es aquí donde la vulnerabilidad frente a la inundación es alta porque las viviendas se encuentran más cercanas a las lagunas.
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Tabla 1. Aspectos y preguntas para el análisis del mercado de vivienda.
Aspectos Preguntas analíticas
Legal
¿Existe algún mecanismo legal para asegurar viviendas adecuadas?¿Qué condiciones se imponen para acceder a los préstamos para vivienda?¿Qué condiciones legales existen sobre la ocupación de terrenos (de manera formal o informal)?
Institucional
¿De qué manera reaccionarían los actores del sistema de mercado de la vivienda en Los Polvorines ante una posible inundación? ¿Qué instituciones estatales o privadas brindan créditos a los po-bladores de la zona?
Económico
¿Cómo podría cambiar la disponibilidad de materiales de construc-ción después de una inundación?¿Qué tipo de mecanismo económico podría proteger la capacidad económica de recuperación de las familias antes de que ocurra una inundación?
Acceso a servicios básicos
¿En qué medida los servicios básicos favorecen o dificultan la gener-ación de un sistema de mercado de vivienda poco resiliente? ¿Cuál es el papel de los servicios básicos como agua y saneamiento, electricidad, etc. en el sistema de mercado de viviendas?
PREGUNTAS ANALÍTICAS
El estudio busca responder a cuatro preguntas clave:
1. ¿Cómo funciona el mercado de vivienda ahora y cómo funcionará durante y después de una inundación?
2. ¿Cuáles son los factores que condicionan la fragilidad del sistema de mercado de vivienda?3. ¿Cómo estos factores afectan la vulnerabilidad de comunidades urbanas y periurbanas en
un contexto de inundación?4. ¿Qué intervenciones son necesarias para apoyar a los actores y fortalecer la resiliencia del
sistema de mercado de viviendas informales frente a inundaciones?
Con el fin de responder las preguntas, el estudio explorará el aspecto legal, económico, institucional y el acceso a los servicios básicos. La tabla 1 muestra los diversos aspectos y preguntas analíticas consideradas para el análisis.
EL CONTEXTO DE LA REGIÓN PIURA
IV
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El departamento de Piura está ubicado en la parte noroccidental del Perú, con población de 1 844 129 habitantes, 764 968 de los cuales viven en la capital Piura. El crecimiento poblacional promedio anual es de 0,9% en el periodo 2004-2015 [9]. Como resultado, el desarrollo de asentamientos in-formales crece alrededor de la ciudad. Uno de estos asentamientos ubicado en la zona suroeste es el distrito de Veintiséis de Octubre. Este distrito fue creado en el 2013 y cuenta con 41 asentamien-tos humanos y 5 urbanizaciones que abarcan 110 km2 y tiene población de alrededor de 130 mil habitantes. El estado de los títulos de propiedad en el distrito es complejo, algunas zonas tienen títulos de propiedad y otros están en el proceso de recepción o no los tienen.
Los Polvorines es un asentamiento informal que forma parte del distrito 26 de Octubre y tiene po-blación de 3500 familias. La zona está calificada como zona de riesgo muy alto de inundación. De acuerdo con el Mapa de peligros de la ciudad de Piura, se trata de una zona de «drenaje difícil y muy lento que requiere de un sistema de drenaje integral y en la cual la profundidad de la inundación alcanza de 0,60 m a 2,0 m». En la siguiente figura se observa el mapa donde se ubica el asenta-miento Los Polvorines [10].
Fuente: Elaboración propia
Mapa 1. Ubicación geográfica en Latinoamérica (detalle)
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En Los Polvorines la mayor parte de las viviendas son producto de la autoconstrucción informal. Existen dos tipos de viviendas: a) las casas hechas con ladrillos y cemento, conocido como “mate-rial noble”; y b) las casas construidas con esteras y triplay. Ambos tipos de vivienda demuestran la convivencia de dos clases sociales distintas.
En el distrito de Veintiséis de Octubre se realizó un Análisis Económico de Hogares (HEA, por sus siglas en inglés) en el periodo agosto-octubre de 2015. El estudio demuestra que existen cuatro grupos económicos en la área: las familias muy pobres (35% a 40%), las familias pobres (35% a 45%), las familias de ingreso medio (20% a 25%), y las familias acomodadas (1% a 5%) [11].
Las familias de clase socioeconómica alta son las que han obtenido tenencia de la tierra y se dedi-can principalmente a los negocios, mientras que las familias de clase socioeconómica baja tienen problemas con la tenencia de tierra y están involucrados en actividades económicas como agri-cultura (recojo de la uva), construcción (mano de obra no cualificada remunerada con el salario mínimo) y actividades informales eventuales.
Fuente: Elaboración propia
Mapa 2. Ubicación geográfica de Los Polvorines
ANÁLISIS Y MAPEO DEL SISTEMA DE MERCADO DE VIVIENDAS EN ASENTAMIENTOS INFORMALES EN LOS POLVORINES
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ANÁLISIS DEL MERCADO EN PERIODO ‘ANTES DE INUNDACIÓN’ (DICIEMBRE DE 2015)
A efectos de este estudio, el período de análisis es el que se denomina período ‘antes de inunda-ción’, el cual servirá para analizar las características comunes del sistema de mercado y compararlas con los cambios en un periodo “durante y después de inundación”. A continuación, se describen los factores clave que influyen en el funcionamiento del mercado.
El mercado de vivienda en Los Polvorines es un sistema complejo, asociado al acceso a terrenos y a la alta demanda de mano de obra y material de construcción en un contexto informal. Los factores que definen el mercado de viviendas y la vulnerabilidad de la población de Los Polvorines en un periodo ‘antes de inundación’ son:
Subsistemas del mercado de vivienda
El análisis de los subsistemas del mercado apoya la buena comprensión sobre el funcionamiento de varios componentes que forman el mercado de vivienda. A continuación, se describe los subsiste-mas de: a) propiedades y suelos; b) mano de obra; c) materiales de construcción y d) servicios básicos.
Acceso a propiedad y sueloEn Los Polvorines no existe un mercado formal de compra y venta de viviendas. Tampoco hay ac-ceso a agencias bancarias y crediticias formales que podrían ofrecer hipotecas para las familias. La compra y venta de terrenos y de casas pueden realizarse formalmente en aquellos sectores de Los
Factores clave Vulnerabilidad clave
Factores de riesgo de inundación
• Ubicación en áreas de alto riesgo, como en áreas ribereñas y lagunas secas, que a menudo se inundan durante la temporada de lluvias.
• Construcción de viviendas con materiales inadecuados y no cumplimiento de los códigos de construcción.
• Falta de acceso a la capacidad técnica calificada para apoyar el diseño y construcción de viviendas adecuadas resistentes a las inundaciones.
Factores sociales• ¿Ausencia de una cultura de gestión del riesgo de desastres.• Acceso limitado a información clave y transparente.
Factores económicos
• Opciones limitadas para acceder a préstamos bancarios u otros mecanismos financieros para la mejora y reconstrucción de viviendas.
• Especulación de precios y desigualdades de mercado en mate-ria de tenencia de la tierra, materiales de construcción y mano de obra para la construcción.
Factores legales• Acceso limitado a los programas estatales de vivienda social.• Inseguridad en la tenencia de la tierra.• Actores informales con poder.
Tabla 2. Factores clave en Los Polvorines
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Polvorines (sectores A, B y C) a quienes les fueron entregados títulos de propiedad. Existen tan solo dos documentos probatorios de una compraventa en Los Polvorines: el título de propiedad y el certificado de posesión, además de la posesión de facto del terreno, sin documento alguno. Sobre la base de la información recogida en el terreno, se pueden fijar rangos de precios en los terrenos y las casas de acuerdo a sus características.
Materiales de construcciónLos materiales de construcción utilizados en Los Polvorines para construcción profesional y auto-construcción son limitados en cuanto a su variedad y cantidad. Los dos principales materiales de construcción son caña de Guayaquil y cemento. Todo el bambú que se utiliza en Los Polvorines pro-viene de productores principalmente de tres pueblos, San Juan de Bigotes, Yarango y Frías. En estos pueblos se han formado asociaciones de productores para dar tratamiento químico a las cañas de Guayaquil y hacerlas más duraderas. En Los Polvorines existen por lo menos 30 distribuidores de caña de Guayaquil, que también venden calaminas y planchas de triplay. En el caso del cemento, existe una fábrica de cemento en la región, la fábrica de Pacasmayo. Este material de obra busca atender la demanda de los grandes proyectos de infraestructura de la región, pero también al mercado de la autoconstrucción de viviendas. La tabla 3 presenta la lista de precios del material de construcción para el año 2016.
Tabla 3. Precios del material de construcción en Los Polvorines.
Material de construcción Valor Características
Caña de GuayaquilS/ 8,5 a 20[por caña]
El uso mensual promedio de caña es 1 a 1,5 cami-onadas, lo que equivale a aprox. S/ 7 000 a S/ 8 000. El precio depende de calidad.
CementoS/ 25,52
[por saco]El único productor de cemento en la región tiene el mercado monopólico.
Trabajo de construcciónLos grupos de trabajo en la construcción en Piura y Los Polvorines se pueden dividir en base de su nivel de calificación para el trabajo de construcción:
Obreros con formación: tienen experiencia en técnicas específicas de construcción, se benefician de la formación en el trabajo y gestionar pequeñas empresas de contratación.
Obreros sin formación: se refiere a personas que no están capacitadas en temas relacionados con construcción y tienen trabajo diario.
Los maestros de obra principalmente trabajan por su cuenta o están asociados a sindicatos que funcionan como grupos de extorsión. Para las construcciones de las casa en Los Polvorines, se trata de mano de obra poco especializada y capacitada. Los obreros son el vínculo más fuerte entre el propietario y los proveedores de materiales de construcción, puesto que determinan los materiales que se utilizarán en términos de cantidad y calidad, el presupuesto, los procesos de construcción y la mano de obra necesaria.Servicios básicosEl acceso a los servicios básicos tiene influencia en los precios de las viviendas y los terrenos. Si bien las empresas proveedoras ofertan estos servicios sobre terrenos que aún no tienen títulos de propie-dad, están obligadas por ley a prestar estos servicios y han encontrado las vías para hacerlo.
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Tabla 3. Marco institucional para el sistema de mercado de vivienda en Los Polvorines.
Nivel Institución
Nacional
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Ley 27779 de 11 de junio de 2002), es el ente rector y ejecutor de política en temas de vivienda, construcción, desarrollo urbano y saneamiento, al cual se adscri-ben el Fondo Mivivienda y el Banco de Materiales, entre otras entidades.
Fondo Mi Vivienda en una empresa estatal de derecho privado (Ley 28579 del 09 de julio del 2005), que contribuirá notablemente a la sostenibilidad del financiamiento hipotecario para vivienda social.
Banco de Materiales S.A.C. (BANMAT), se encarga de los Proyectos Piloto Techo Propio, los Proyectos de Producción Urbana Primaria y de Mejoramiento Integral de Barrios.
RegionalGobierno Regional de Piura tiene competencia exclusiva: diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.
Local
La Municipalidad de Piura y la Municipalidad de Ventiséis de Oc-tubre tienen la función exclusiva para formular y aprobar los Planes de Ordenamiento Territorial Provincial, los Planes de Acondicionamiento Ter-ritorial, Desarrollo Urbano, Desarrollo Rural, Desarrollo de Asentamientos Humanos, así como el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, como aquellos planes específicos, de acuerdo con su jurisdicción territorial.
El acceso a agua existe en Los Polvorines a través de diversos medios, formales e informales, aun-que no existan redes de distribución de agua:
• Pilones de agua es la modalidad formal para acceder agua, en particular en los sectores A, B y C de Los Polvorines. Hay diez pilones en el sector A, cinco en el B, y cuatro en el C. Un pilón es una conexión domiciliaria que provee entre 20 y 25 m3 de agua potable durante un número determinado de horas al día. El pilón está a nombre de una persona que distribuye agua a unas 20 familias, que pagan cada una entre S/ 15 y S/ 20 al mes por el servicio. Hay dos grandes problemas con esta modalidad de acceso al agua: el alto costo de la instalación del pilón y la resistencia de los miembros de la comunidad a pagar por el agua.
• Comprar agua a vendedores en bidones de 20 litros. Los vendedores se movilizan alrededor de los barrios vendiendo agua desde sus motofurgones o mototriciclos modificados a los que les han adaptado un tanque. En los asentamientos humanos de Piura hay pozos (tanto certificados como informales) que proveen agua a los camiones distribuidores que trabajan por cuenta propia, sin ningún organismo de control.
Condiciones del mercado
El marco institucionalHay diversos actores en nivel nacional, regional y municipal que están involucrados en el sistema del mercado de viviendas en asentamientos informales. La tabla 3 muestra las principales instituciones que forman el marco institucional para viviendas en Los Polvorines.
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El marco legalEl marco legal consiste en los siguientes reglamentos y estrategias:
Ley 29869 de Reasentamiento poblacional para zonas de muy alto riesgo no mitigable. Esta ley está en el centro del debate en Los Polvorines. Esta norma tiene por objeto que los gobiernos regionales y locales lideren el reasentamiento de la población ubicada en zonas donde no puede lidiarse con el riesgo de desastres. La ley, por otra parte, faculta al Estado (nacional, regional, local) a reasentar población aún en contra de la voluntad de la misma.
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que estableció un marco normativo homogéneo y simplificado a nivel nacional para la formulación de instrumentos de planeamiento y gestión urbanos a cargo de los gobiernos locales, con el propósito de promover las inversiones urbanas.
Plan Nacional de Vivienda “Vivienda para todos” 2006-2015. Equilibrando la oferta y la deman-da, el Plan Nacional debe contemplar mecanismos financieros, fiscales, comerciales, normativos y tecnológicos para complementar el esfuerzo de las familias por acceder al mercado habitacional, a la par que instrumentos que estimulen el interés de los agentes económicos y sociales por inte-grarse a la cadena de producción de viviendas [16].
Plan de Desarrollo Urbano (PDU). El plan es un instrumento clave como eje ordenador y de gestión. Implica un acuerdo político porque pone en agenda intereses diversos.
Estructura y mecanismos del mercado
Acceso a crédito en el sistema de mercado de la viviendaExiste una muy débil articulación entre las familias y los programas sociales de vivienda; y más que a créditos hipotecarios formales, a lo que pueden acceder algunos pocos es a un subsidio del Es-tado para la construcción. Esta es una vulnerabilidad central del sistema de mercado, y un aspecto que define su resiliencia. La municipalidad, en este caso, funciona como ente evaluador de la elegibilidad de los solicitantes del subsidio. Para ser elegibles, los beneficiarios deben tener un título de propiedad registrado en la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). Los beneficiarios deben aportar un mínimo de S/ 700 y reciben S/ 19 000 para la construcción de un módulo de vivienda. El dinero no se entrega directamente a las familias, sino a las llamadas entidades técnicas, pequeñas cons-tructoras certificadas que se encargan de construir el módulo de vivienda con el bono familiar. El programa funciona además con otra modalidad: el mejoramiento de la vivienda. Si los beneficia-rios tienen ya construida una casa de cemento, el programa Techo Propio puede llegar a entregar hasta S/ 9890 para el techado. Pocas familias en Los Polvorines habían accedido a este fondo por-que no tienen títulos de propiedad.
Existen otras entidades financieras que ofrecen créditos para negocios y compra de materiales de construcción. Normalmente son préstamos pequeños, de hasta S/500. Por último, los ferreteros en Los Polvorines tienen acceso a créditos bancarios y son, ellos mismos, los prestamistas. A través de sus negocios, establecen líneas de crédito en la comunidad.
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Tecnologías de construcciónLa mayor parte de los maestros de obra en Los Polvorines no están especializados ni capacitados. Debido a ello, se identifican varios errores en el diseño de las casas que pueden hacerlas menos resilientes ante los efectos de una posible inundación. Hasta el momento, los pobladores de Los Polvorines, en especial aquellos cuyas viviendas no están hechas de material noble, no parecen haber contemplado la posibilidad de utilizar materiales y técnicas de construcción que se adecúen mejor a las condiciones de los terrenos y del clima. Tampoco tienen acceso a información sobre estas alternativas.
El contexto de una inundación podría abrir la oportunidad de introducir técnicas de construcción más efectivas para la nivelación del terreno, y para las casas, más acordes con la naturaleza del lugar. Al mismo tiempo, el aumento de la demanda de mano de obra para la construcción podría abrir también la posibilidad de capacitar a obreros no cualificados.
Acceso a informaciónExisten diversos niveles de desconocimiento respecto de la legislación y los procesos de acceso a la tenencia y a los títulos de los terrenos. Esto tiene un impacto en el sistema de mercado de la vivienda en Los Polvorines, puesto que no permite a los actores tomar decisiones informadas. En la siguiente figura se presenta el mapeo de mercados de vivienda en Los Polvorines.
Fig. 1. Mapeo del sistema de mercado de construcción de viviendas en Los Polvorines en periodo “antes de inundación”
Informalidad Gobernanza Localización geográ�caen riesgo
Oportunidades de empleo
Tenencia dela tierra
Información Acceso a crédito
Carreteras
Estructura y mecanismos de
trabajo
Tecnologías de construcción
Distribuidores de material de construcción (Piura)
Sectores A, B, y Cformalizados
Nuevos invasores
Casas sector A, B, C
Casas en autoconstrucción
Obreros con formación
Obreros sin formación
Vendedores de terreno
Cemento
Ladrillos
Guayaquil UPIS
Suelo
Distribuidores de material de construcción (Polvorines)
Perturbación parcialGran perturbaciónPerturbación críticaGrupo focalActores informales
ENTORNO DE MERCADO
CADENA DE MERCADO
INFRAESTRUCTURAS, MERCADOS Y SERVICIOS
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ANÁLISIS DEL MERCADO EN PERIODO ‘DURANTE Y DESPUÉS DE INUNDACIÓN’
Periodo de crisis: fenómeno de El Niño 1997-1998
Piura es una de las regiones más afectadas por inundaciones en el Perú. Se considera como tem-porada de lluvias desde diciembre hasta abril de cada año [12,13]. Estas inundaciones resultan en pérdidas de vidas humanas e impactos en los medios de vida en los sectores agrícola, de vivienda e infraestructura. Durante el fenómeno El Niño (FEN) de categoría extraordinaria de 1997-1998 ocurrió el mayor número de inundaciones con severos impactos, especialmente en la región de Piura. Diferentes estudios tienen distintas estimaciones sobre el número de viviendas afectadas y los daños económicos en el sector vivienda. Aunque El Niño de 2016 fue leve y no trajo fuertes lluvias en Piura, se estimó que en la actualidad 10 mil familias se encuentran en riesgo, debido a que viven en zonas ribereñas de ríos y quebradas [12,13]. Uno de los asentamientos en riesgo es la zona conocida como Los Polvorines.
En un escenario de inundación en el norte de Perú y precisamente la región de Piura, hay particu-larmente un factor que influye en los mercados: el aislamiento de la región, porque las carreteras y puentes colapsan en diversos tramos. Esto implica la escasez de productos y materiales de cons-trucción que influye en los precios. Pero el FEN extraordinario también implica oportunidades, como por ejemplo en todos los tramos viales que colapsan se generan mercados de servicios y se vuelven muy dinámicos.
Como ya ocurrió a principios de los años 80 y finales de los años 90, la economía piurana encajaría un duro golpe, y posiblemente entraría en un periodo de recesión en un nuevo escenario de inun-dación. La escasez de oportunidades de empleo supondría para las familias, consecuentemente, una menor capacidad de gasto y, por lo tanto, menores medios para la reconstrucción de sus viviendas en caso se vieran afectadas por una inundación.
En el caso de inundación hay tres posibles opciones de reacción de la población en Los Polvorines: 1) «nos quedamos en casa»; 2) relocalización temporal y 3) reasentamiento planeado. Estas opcio-nes son resumidas a continuación:
El Niño 1997-1998: Impactos en el sector vivienda en Piura
Según Machuca (2014), se registraron 62 010 viviendas afectadas en la región con daños económicos en el sector de S/ 445 475 546 [14]. Por otro lado, Galarza y Kámiche (2012) estimaron que el número de viviendas impactadas fueron de 28 561 y que los daños económicos de las inundaciones durante FEN extraordinario 1997-1998 fueron aproximadamente de S/ 247 000 000. A pesar de la diferencia en las estimaciones del número de las casas afectadas en el FEN de 1998, es claro que Piura es la región que sufre los impactos más altos de inundaciones, debido al número de viviendas altamente vulnerables [15].
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Opción 1: «Nos quedamos en casa». Cada actor va a reaccionar diferente con el fin de quedarse en el asentamiento. El segmento de la población UPIS es el más reacio a ser reubicado, y el que, con toda seguridad, intentará aguantar hasta el final los embates de una posible inundación, por un lado porque se trata de familias que necesitan el terreno, que no tienen otro lugar a dónde ir. Puesto que la mayor parte de las vivien-das de Los Polvorines son muy precarias, es relativamente fácil desarmarlas y volverlas a armar en el mismo lugar una vez que la inundación pasa. Por otra parte, las familias han invertido ahí ya una gran cantidad de tiempo y recursos, como para abandonar fácilmente su vida allí, y cedérsela a otros posibles invasores.
Opción 2: Relocalización temporal. Este escenario es altamente posible, en particular para los pobladores más vulnerables, y para aquellos de las invasiones más recientes. Para ellos, resistir la inundación sería más difícil que para el resto, en tanto estas viviendas se encuentran más cercanas a las lagunas, precisamente los te-rrenos que menos relleno de desmonte han recibido. Al mismo tiempo, teniendo menos tiempo en el lugar, estas personas son también las que menos han invertido en sus casas y terrenos; por tanto, además de estar ubicadas en la zona más vulnerable, es altamente posible que terminen saliendo de Los Polvorines por su cuenta, y busquen otros lugares donde asentarse.
Opción 3: Reasentamiento planeado. La Municipalidad Provincial de Piura e Indeci tienen la intención de reasentar a las familias del sec-tor intermedio de Los Polvorines (las UPIS) y las nuevas invasiones cercanas a las lagunas en zonas más seguras, con el apoyo del Estado central, que acompañaría a la inversión privada y facilitaría el proceso. Un reasentamiento implicaría ofrecer a las familias una mejor alternativa a la que tienen actualmente. También implicaría tener un proyecto para llenar el vacío dejado por las familias, a riesgo de que las tierras vuelvan a ser invadidas por traficantes de terrenos como ocurrió durante los FEN de 1982-1983 y 1997-1998.
Para el propósito de este estudio, consideramos solo las opciones (1) y (2), porque tendrán impac-tos e influencia relevante para el sistema de mercado de viviendas.
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 4. Viviendas construidas con materiales locales.
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Fig. 2. Mapeo del sistema de mercado de construcción de viviendas en Los Polvorines en periodo “durante y después de inundación”
Informalidad Gobernanza Localización geográ�caen riesgo
Oportunidades de empleo
Tenencia dela tierra
Información Acceso a crédito
Carreteras
Estructura y mecanismos de
trabajo
Tecnologías de construcción
Distribuidores de material de construcción (Piura)
Sectores A, B, y Cformalizados
Nuevos invasores
Casas sector A, B, C
Casas en autoconstrucción
Obreros con formación
Obreros sin formación
Vendedores de terreno
Cemento
Ladrillos
Guayaquil UPIS
Suelo
Distribuidores de material de construcción (Polvorines)
ENTORNO DE MERCADO
CADENA DE MERCADO
INFRAESTRUCTURAS, MERCADOS Y SERVICIOS
Perturbación parcialGran perturbaciónPerturbación críticaGrupo focalActores informales
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 5. Vecina de Los Polvorines afectada por la inundación.
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Cómo funcionará el mercado en el periodo “durante y después una inundación”
En base a la situación corriente y funcionamiento del mercado durante El Niño de 1997-1998, es probable que el mercado funcione en la manera presentada en continuación en el caso de la ocurrencia de inundación en Los Polvorines.
• Los materiales de construcción como las cañas de Guayaquil supondría una sobreoferta en el mercado, y forzaría los precios a la baja. Sin embargo, si las vías de comunicación terrestre se vieran afectadas, no se podría asegurar que esta sobreoferta de caña llegue efectivamente a un mercado como el de Los Polvorines. De otro lado, el precio de cemento subiría en todo Piura por el aumento de la demanda, en particular la demanda de cemento para la reconstrucción de infraestructuras y otras grandes obras, aunque también para viviendas.
• Los precios de la propiedad y suelos probablemente aumentarán porque podrían aparecer grandes compradores que quisieran obtener alto número de casas y terrenos, en particular de aquellos que lograron obtener un título de propiedad. Este efecto puede impactar la población con bajos ingresos y su acceso a tierra.
• La demanda de mano de obra de albañiles aumentaría. En el escenario ‘antes de inundación’ se produce una demanda masiva de “tapado de goteras” en las viviendas, en el escenario ‘durante y después la inundación’ se produce demanda para rehabilitar y reconstruir las viviendas. La demanda motivaría a que nuevos obreros llegaran a la ciudad, y a Los Polvorines en particular, lo que atenuaría una subida en los precios del jornal. Sin embargo, mucha de la mano de obra que empieza en ese periodo suele ser no capacitada para ofrecer estos servicios con calidad y esto resultaría en problemas futuros en la construcción de viviendas. Se generará competencia entre los distintos grupos de construcción para acaparar la demanda. También resultará en atraer a trabajadores sindicados de otros lugares, y la competencia se establecería no solo por el trabajo, sino por el territorio.
• Los servicios básicos serán afectados, especialmente el acceso a agua potable. La calidad del agua potable es una preocupación importante en la línea de base y más aún durante la situación de emergencia. Se supone que los pilones de agua, donde la calidad del agua es buena, van a resistir la inundación. Sin embargo, es muy probable que las conexiones clandestinas de agua queden destruidas, por lo que la demanda de agua potable por vías informales aumentaría en toda la ciudad, encareciéndola en Los Polvorines. La diversidad de vías de acceso al agua potable podría en principio permitir que las familias puedan contar con este líquido vital.
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Pregunta 1: ¿Cómo funciona el mercado de vivienda ahora y cómo funcionará durante y después de una inundación?
El análisis muestra que el sistema de mercados de la vivienda en Los Polvorines es frágil en el periodo de referencia (periodo ‘antes de inundación’) y, por tanto, en un periodo de ‘durante y después de inundación’, el mercado tendría una capacidad limitada para recuperarse pues afectaría al sector más vulnerable de la población.
La capacidad de preparación y recuperación, es decir, el nivel de resiliencia del mercado de la vivienda en asentamientos informales, está vinculado a la reacción de los actores y lo que sucede en los sectores más vulnerables de Los Polvorines. La reacción de cada actor en un es-cenario de inundación resultará en varias decisiones e impactos. La tabla 4 proyecta la reacción de cada actor:
Tabla 4. Resultados clave para el grupo de interés del mercado de viviendas en Los Polvorines.
Actores Resultados clave
Propietarios
El principal peligro que correrían los propietarios de viviendas y terrenos en caso de una inundación es la licuefacción del suelo. La pérdida de la estabilidad del suelo eventualmente podría afectar las viviendas. Estos actores buscarán material para la construcción como cemento y mano de obra para reparar sus hogares.
UPIS
Esta población es la más reacia a ser reubicada e intentarán aguantar hasta el final los embates de una posible inundación. La mayor parte de las viviendas de la UPIS todavía son precarias, por lo que es relativa-mente fácil desarmarlas y volverlas a armar en el mismo lugar después de la inundación. Muchos pobladores se trasladarán temporalmente para el periodo de inundación y luego buscarán materiales para la autoconstrucción.
Nuevos invasores
Los nuevos invasores son los actores más vulnerables frente a una inun-dación. La falta de cualquier tipo de tenencia de la tierra implicaría que, de quedar destruidas las viviendas, especialmente las más precarias, por una inundación, las familias podrían ser empujadas a refugiarse en algún otro lugar. Con menos tiempo habitando en el lugar, este actor es también el que menos ha invertido en sus casas y terrenos. Al estar ubicado en la zona más vulnerable, es altamente posible que terminen saliendo de Los Polvorines por su cuenta, y busquen otros lugares donde asentarse. Su dependencia es alta a los materiales de construc-ción y la mano de obra para la reconstrucción de sus casas. Los precios y el monopolio creado por el aumento de informalidad y corrupción afectarán su acceso a terreno y viviendas.
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Los resultados muestran que varios factores influyen al funcionamiento del mercado de vivienda en Los Polvorines y la reacción de los actores clave. Estos factores incluyen:
• Acceso limitado a información clave sobre el mercado. Hay poco acceso a la información para todos los actores del mercado de vivienda. Los propietarios de vivienda de ingresos bajos carecen de información básica sobre la adquisición de tierras, derechos de acceso y la seguridad de la tenencia; los procesos de titulación; el acceso a los servicios; normas de construcción y de la construcción y la tecnología de construcción asequibles; y relacionados con los servicios financieros. La desinformación y los vínculos débiles entre los actores en el mercado pueden conducir a tomar decisiones en situaciones de emergencia que no estarán bien informadas.
• Especulación de mercados inmobiliarios que disminuyen la posibilidad de tenencia segura. A partir del estatus legal del suelo se definen los subsistemas del mercado de la vivienda que coexisten en Los Polvorines. En un primer subsistema se encuentran aquellas familias y negocios que lograron el reconocimiento de su propiedad, y que a partir de ella mejoraron su vivienda con material noble. También hubo algunos (muy pocos), que llegaron a acceder a subsidios del Estado para la vivienda social (Techo Propio), a partir de la formalización. Es allí donde las viviendas han logrado un mejor precio de compraventa y donde existe un mercado más cercano a la formalidad. Es allí también donde existen conexiones formales de agua y electricidad, y donde, en algunos casos, estos se combinan con instalación de pilones y conexiones eléctricas temporales.
• Falta de acceso a capacidades técnicas calificadas para la construcción. Uno de los desafíos más notables en el mercado de viviendas de bajo ingreso es el carácter informal del proceso de construcción y el hecho de que los artesanos locales sin formación son fundamentales para el levantamiento de viviendas en este segmento del mercado. Esto perpetúa la mala calidad y las viviendas precarias de bajos ingresos y los asentamientos. Deben ser diseñados incentivos para asegurar el cumplimiento de las normas mínimas de construcción que permita a sus actores actualizar conocimientos y lograr un estándar de edificación.
• Oferta y acceso limitado a instrumentos financieros para la población de bajos ingresos. Hay oportunidades limitadas de obtener créditos o seguros para reconstrucción de casa y recuperación de los impactos de inundaciones. En Los Polvorines son muy pocas de familias que tienen acceso a subsidios del Estado para la vivienda, y ninguna ha tenido acceso a un crédito hipotecario convencional.
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Pregunta 2: ¿Cuáles son los factores que condicionan la fragilidad del sistema de mercado de vivienda?
El estudio encontró que las falencias que afrontan las familias y los factores que condicionan la fragilidad del mercado de vivienda en Los Polvorines incluyen:
• Acceso limitado a información clave sobre el mercado.• Especulación de mercados de suelo, materiales de construcción y mano de obra.• Falta de acceso a capacidades técnicas calificadas para la construcción.• Oferta y acceso limitado a instrumentos financieros para la población de bajos ingresos.
Pregunta 3: ¿Cómo estos factores afectan la vulnerabilidad de comunidades urbanas y periurbanas en un contexto de inundación?
En un contexto de inundación, los factores identificados contribuyen al alto nivel de vulnerabilidad de la población y su participación en la toma de decisiones para el mercado de viviendas. El acceso limitado de información y opciones financieros para apoyar el procesos de recuperación después de inundación, así como el acceso a materiales de construcción de alta calidad limitan la capacidad de la población más vulnerable a mitigar los impactos de inundaciones.
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 6. En caso de inundaciones, los puentes que atraviesan los drenes son usados como rutas de evacuación.
RECOMENDACIONES
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El análisis hasta ahora nos ha proporcionado una buena comprensión de la situación actual y po-tencial del sistema de mercados de viviendas en contexto de inundación. Respondiendo las tres preguntas anteriores sobre los factores que afectan la vulnerabilidad del mercado de viviendas informales y los posibles impactos de las inundaciones, podemos proponer intervenciones para fortalecer la funcionalidad del sistema de mercado y contribuir a la resiliencia de la población en Los Polvorines.
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 7. Los mapas de riesgo, elaborados de manera participativa con la población, permiten reducir la brecha de información sobre los riesgos existentes en la comunidad.
Pregunta 4: ¿Qué intervenciones son necesarias para apoyar los actores y fortalecer la resiliencia del sistema de mercado de viviendas informales frente a inundaciones?
Sobre la base de los análisis del sistema de mercado de viviendas, se identificaron siete posibles intervenciones para fortalecer su resiliencia:
1. Mejorar el acceso a información sobre el mercado y gestión de riesgos para todos los actores.
2. Mejorar la calidad y acceso de los servicios y materiales de construcción disponibles para la población con bajos ingresos.
3. Promover la colaboración entre los actores de la comunidad, el gobierno y el sector privado para crear una agenda común.
4. Promover innovaciones en instrumentos financieros.5. Apoyar y fomentar la formación de mano de obra local.6. Combinar el análisis de riesgo de inundaciones con planificación urbana.7. Las políticas públicas deben adoptar un enfoque preventivo de los asentamientos
informales y promover activamente el acceso a la tierra ya la vivienda antes de que se formen los barrios marginales.
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A partir de las conversaciones con expertos y los actores principales del mercado de vivienda en asentamientos informales, identificamos una combinación de recomendaciones para la interven-ción en el mercado con el fin de fortalecer su capacidad de prepararse y mitigar impactos en un escenario ‘durante y después de inundación’. Las recomendaciones están dirigidas a diferentes actores, que tienen distintos roles e incentivos para participar.
1. Mejorar el acceso a información sobre el mercado y gestión de riesgos para todos los actores. Con el fin de garantizar que las personas entiendan la legislación sobre la tierra y sus derechos sobre ella, opciones para acceder al crédito. Existe la necesidad de colaborar con las instituciones locales para promover información sobre las leyes de la gestión de tierra y sus implicaciones en relación con la gestión del territorio, la propiedad y la seguridad de la tenencia. Con ese conocimiento, la población puede proteger sus derechos y dialogar con las autoridades sobre los temas relacionados con la tierra, el acceso y la obtención de títulos y participar en procesos de toma de decisiones. En paralelo es necesario asegurar la provisión de información de mercado para aumentar la conciencia sobre las opciones para acceder al crédito y reducir la vulnerabilidad debido a la falta de información sobre los sistemas. De otro lado, información sobre nuevas tecnologías y materiales de construcción, así como la presencia de actores clave en el mercado son clave para que la población sea informada y pueda hacer decisiones informadas. La información sobre estrategias de gestión de riesgos es clave para la comunidad para disminuir riesgos y fortalecer sus capacidades para prepararse adecuadamente frente inundaciones.
2. Mejorar la calidad y acceso de los servicios y materiales de construcción disponibles para la población con bajos ingresos. Tales intervenciones parten de los esfuerzos de promoción para mejorar la comprensión de los funcionarios gubernamentales sobre las prácticas de construcción y los códigos de construcción relevantes para el contexto. Las tecnologías alternativas tales como ladrillos entrelazados pueden ser promovidos. Mejorar los materiales y las técnicas de construcción permitiría a estas poblaciones tener viviendas más seguras ante inundaciones, y a ampliar las posibilidades de autoconstrucción.
Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 8. La participación de todos los sectores de la población es necesaria para una toma de decisión informada.
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3. Promover la colaboración entre los actores de la comunidad, el gobierno y el sector privado para crear una agenda común. El sistema de mercado de viviendas tiene múltiples dimensiones y actores involucrados. Es importante formar alianzas y buscar colaboración entre todos los actores para fortalecer el intercambio de información y para que surjan iniciativas con miras a un desarrollo común. Esto será una contribución significativa a la mejor comprensión de las oportunidades hacia soluciones potenciales. La articulación entre los actores se puede fomentar mediante la creación de mesas de discusión sobre temas específicos para facilitar el diálogo y contribuir al intercambio de información.
4. Promover innovaciones en instrumentos financieros. Los instrumentos financieros forman un elemento clave para los mercados e influyen su capacidad de recuperación rápida después de un colapso. En el caso de Los Polvorines, hay un gran potencial para instituciones y programas microfinancieros de desarrollar instrumentos financieros innovadores tales como los bonos y seguros y productos de préstamos vinculados a una etapa de construcción en particular adecuados para la población con bajos ingresos. Estos instrumentos financieros pueden apoyar a la población más vulnerable en recuperar sus casas y medios de vida. Mejorar y diversificar el acceso al crédito y las formas de ahorro tendrán un impacto integral en el fortalecimiento de la capacidad de la población de recuperarse. Esto significa que aún existe bastante espacio para innovar y crear nuevos mecanismos microfinancieros que permitan a las familias acceder a viviendas seguras y a fortalecer la inversión en las viviendas como formas de ahorro.
5. Apoyar y fomentar la formación de mano de obra local. Aumento de la oferta de mano de obra calificada y semicalificada para hacer frente a la brecha en el mercado. Con el fin de asegurar que la se hace de acuerdo con los códigos y teniendo en cuenta los requisitos para mitigación de los impactos de inundaciones en las viviendas y poblaciones, sería importante de proporcionar formación sobre construcción a corto plazo y apoyar a las instituciones de formación existentes. La capacitación debe abordar nuevas tecnologías de construcción y materiales para rehabilitación y reconstrucción de casas. Esta medida no sólo dará lugar a mejores condiciones de construcción de las viviendas, sino también a la creación de oportunidades locales de empleo calificado.
6. Combinar el análisis de riesgo de inundaciones con planificación urbana. Los gobiernos locales tienen que elaborar en colaboración con la población local estudios de análisis de riesgo adaptados a las necesidades de la comunidad que combinen la gestión de riesgos con la planificación urbana. Estos estudios van a contribuir a la toma de decisiones de parte de la población acerca de opciones posibles de reasentamiento.
7. Las políticas públicas deben adoptar un enfoque preventivo de los asentamientos informales y promover activamente el acceso a la tierra ya la vivienda antes de que se formen los barrios marginales. Las agencias de planeamiento, así como las empresas públicas y privadas, deberían aprovechar las ventajas existentes como la disponibilidad de terrenos públicos, ahorros, subsidios y préstamos para viviendas residenciales y la capacidad organizativa comunitaria que existente. Al mismo tiempo, las políticas de vivienda deben reconocer diversas formas de desarrollo de la vivienda (estatal, privada y social) y no limitarse al modelo de “facilitador” de la inversión privada. Las agencias nacionales necesitan mejorar y aplicar los requisitos existentes a fin de garantizar viviendas resilientes a inundaciones. Esto mejorará también la planificación urbana y la prestación de servicios públicos como el agua y el drenaje.
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Fuente: Soluciones Prácticas
Foto 9. Nuevas tecnologías de construcción pueden aprovechar materiales locales como la caña de Guayaquil.
Foto 10. La formación de líderes locales en Gestión de Riesgo de Desastres ayuda a difundir la información a toda la población y a dialogar mejor con las autoridades.
Fuente: Soluciones Prácticas
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ANÁLISIS DE LAS ALTERNATIVAS
En el siguiente cuadro se analiza la factibilidad de las alternativas de intervención propuestas líneas arriba, y se desglosan los factores que favorecen la implementación de estas medidas así como aquellos que las limitan.
Tabla 5. Análisis de las recomendaciones de intervención en el mercado de vivienda en Los Polvorines.
Factores facilitadores Factores limitantes Actor responsable Viabilidad y tiempo
1. Asegurar el acceso a información sobre el mercado y gestión de riesgos para todos los actores.
Es una alternativa de fácil ejecución que podría redundar en beneficio de todo el sistema de mercado.
Voluntad de los actores del mercado y gobiernos locales para apoyar las actividades con provisión de información relevante.
Organizaciones civiles Inmediatamente
2. Mejorar la calidad y acceso de los servicios de construcción disponibles para la población con bajos ingresos.
Es una alternativa de fácil ejecución, si se cuenta con el financiamiento para ella.
La adopción de las nuevas o mejoradas opciones de materiales y técnicas de construcción dependería de la voluntad de la población y de los obreros.
Gobierno nacional/ regional/local, sector privado y organizaciones civiles.
Corto – medio plazo
3. Articulación de la colaboración entre varios actores de la comunidad, el gobierno y el sector privado para crear una agenda común.
Se han establecido varias plataformas para fortalecer la colabo-ración entre los actores clave.
Existen conflictos entre los actores, lo cual puede limitar activi-dades que fortalecen la colaboración.
Gobierno nacional/ regional/local, sector privado, población local, organizaciones civiles.
Inmediatamente
4. Promover innovaciones en instrumentos financieros.
Los pobladores de Los Polvorines piensan en sus viviendas como un medio para capitalizarse.
Dificultad en el desarrollo de servicios y productos financieros adecuados para las necesidades específicas y posibilidades limitadas de la población más vulnerable.
Gobierno nacional/ regional/local ysector privado
Corto – medio plazo
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5. Apoyar y fomentar la formación de mano de obra local.
Cerrar la brecha del mercado con mano de obra calificada.Reforzar las habilidades locales y centrarse en grupos especiales como trabajadores jóvenes y ancianos.
Puede implicar costos altos y sería cuestión de sostenibilidad. La certificación debe ser reconocida por el gobierno y esto puede tomar tiempo para ser alcanzado.
Organizaciones civiles e institutos de formación.
Corto plazo
6. Combinar el análisis de riesgo de inundaciones con planificación urbana.
Existen estudios de análisis de riesgo en la región que pueden ser-vir como fundamento para el proceso.
Voluntad del Gobierno y la población local de involucrarse y finan-ciamiento limitado para ejecutar este proceso.
Gobierno nacional/ regional/local.
Inmediatamente
7. Las políticas públicas deben adoptar un enfoque preventivo de los asentamientos informales y promover activamente el acceso a la tierra ya la vivienda antes de que se formen los barrios marginales.
Existen procesos para acceso a tierra y tenen-cia, y normas de con-strucción que servirán como fundamento para el proceso.
Requiere un cambio de comportamiento en las políticas públicas para aplicar normas y adoptar enfoque preventivo.
Gobierno nacional/ regional/local.
Medio a largo plazo
APRENDIZAJES Y ACCIONES TOMADAS
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El objetivo del estudio era aplicar el análisis precrisis de mercado para el sector de viviendas en asen-tamientos informales y entender cómo funcionaría el sistema en una situación de inundación. Con esta experiencia hemos rescatado lecciones aprendidas para informar a otras organizaciones intere-sadas en el enfoque de mercado para reducción de riesgo de desastres. Los aprendizajes clave son:
• Las intervenciones al mercado son difíciles mientras que existan problemas estructurales como los reglamentos, gobernabilidad, tensiones políticas, informalidad y mafias. Por eso, las recomendaciones de intervenciones eficientes al mercado son enfocadas a componentes que pueden mejorarse o cambiarse.
• Es difícil analizar un mercado complejo como el de vivienda en asentamientos informales; sin embargo, hemos aprendido que esta metodología nos permite un análisis sistémico para estudiar todos los elementos relevantes, hacer una proyección de escenarios común entre diversos actores en una comunidad e identificar sugerencias hacia el fortalecimiento del mercado.
• La aplicación del enfoque al mercado de la vivienda presenta desafíos específicos, respecto a otros productos y servicios, principalmente por dos razones:- La vivienda se ubica en un sitio fijo, por lo cual el agregar valor no involucra un
traslado físico, sino que permanece en un sitio. Esto implica una expresión territorial importante y en este caso es en un contexto de alto riesgo de inundaciones.
- El incremento del valor de viviendas depende de factores diversos, tales como: mano de obra, materiales, tecnologías, suelo y servicios de apoyo.
• La recopilación de información necesaria sobre precios reales de suelos y viviendas puede ser limitada por el carácter informal del mercado de viviendas en el contexto de Los Polvorines. Esto requiere métodos novedosos y creativos para recopilar la información necesaria a través de las entrevistas.
APRENDIZAJES
MENSAJES CLAVE1. Los mercados pueden generar una contribución significativa
a los medios de vida de las personas proporcionando acceso tanto a alimentos y servicios básicos, como a una vivienda y empleo adecuados. Por lo tanto, es importante identificar quiénes son los principales actores y analizar cómo las relaciones complejas y los diversos incentivos funcionan en un contexto pre-crisis a fin de reducir los potenciales impactos.
2. La realización de un análisis sistémico y de múltiples partes interesadas del mercado de vivienda en los asentamientos informales nos permite obtener una amplia comprensión de los obstáculos clave a las soluciones sostenibles en un contexto de crisis. Este análisis promueve el acceso a información sobre riesgo y vulnerabilidad y la transparencia para una toma de decisiones efectiva antes y durante un desastre.
3. Las intervenciones de los sistemas de mercado desempeñan un papel fundamental en la construcción de resiliencia en la comunidad; es decir, un mercado que funcione bien y mejor puede seguir funcionando ante la ocurrencia de un desastre, evitando de esta manera una crisis humanitaria. Por ello, reducir la vulnerabilidad de estos sistemas de mercado a las inundaciones tiene el potencial de reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de las comunidades marginadas que dependen de dicho mercado, evitando así grandes daños y pérdidas a sus activos y medios de vida.
4. Las intervenciones de mercado son difíciles de emprender en tanto los problemas estructurales como la regulación, la gobernanza, las tensiones políticas, la informalidad y las mafias sigan representando obstáculos enraizados. Es por eso que las recomendaciones para intervenciones eficientes en el mercado deben centrarse en priorizar los componentes que pueden ser mejorados o cambiados. Las medidas relativas a estos problemas estructurales deben servir de base para las futuras estrategias a largo plazo de los programas nacionales.
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ACCIONES TOMADAS
Un año después de que el estudio se realizó, las siguientes acciones fueron tomadas por parte de Soluciones Prácticas en colaboración con los actores en el mercado de viviendas en Los Polvorines como parte del proyecto de Zurich Flood Resilience Alliance:
• Construcción de viviendas adaptadas al clima y las condiciones urbanas de los asentamientos humanos en Los Polvorines (Recomendación 2). Se elaboró estudio sobre modelos habitacionales existentes en la zona y evaluación de los principales peligros y riesgos físicos y territoriales en la zona, así como el marco legal. La conclusión principal de este estudio fue proponer un diseño de casa modular para un hogar de 5 personas, con materiales de construcción localmente obtenidos (bambú y caña de Guayaquil). Soluciones Prácticas planea implementar este modelo de diseño como piloto para una casa individual, que también está desempeñando un papel de centro comunitario. Un reto es la replicabilidad de la propuesta tanto por los pobladores (aceptación ) como por el Estado ( bonos, créditos).
• Articulación del debate multiactor sobre el tema (Recomendación 3). Se estimuló la discusión de los resultados del análisis entre los diversos actores del sistema de mercado para fomentar un debate entre multiactores y proporcionar un mecanismo de facilitación y resolución de conflictos. Se formó una Mesa Temática con representantes de todos los sectores para iniciar una discusión sobre la problemática con el derecho de tenencia de la tierra en la zona y posibles soluciones frente a la amenaza de inundación.
• Actualización del Plan de Desarrollo Urbano y promoción de su implementación. (Recomendación 6). En base de las recomendaciones, autoridades locales se reunieron para actualizar su Plan de Desarrollo Urbano (último revisado en 2002), un documento clave para mejorar la planificación territorial y prevenir la ocupación de áreas de alto riesgo de inundación.
Si bien el informe demuestra la complejidad del mercado en un contexto altamente informal, es nece-sario adoptar las siguientes medidas para abordar algunas de las limitaciones del análisis, tales como:
Desarrollo de mecanismo de monitoreo del mercado crítico y la actualización de los resul-tados. Los mercados son dinámicos por naturaleza y es crucial controlar cómo se comportan con el tiempo para mantener actualizados los hallazgos y las recomendaciones. El monitoreo regular es esencial y se necesitan planes de monitoreo para sugerir qué monitorear y cómo hacerlo.
Comprometerse más eficazmente con el sector privado. El sector privado juega un papel clave en el sector de los asentamientos informales, ya que a menudo dictan precios de materiales y servi-cios en la región. Sin embargo, a lo largo del estudio y sus actividades participativas, los actores de este sector demostraron poco interés y voluntad de colaborar. Por lo tanto, es necesario desarrollar incentivos y mecanismos para comprometerse mejor con el sector privado en actividades futuras relacionadas con el sistema de mercado de viviendas.
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3. United Nations Habitat. (2016) World Cities Report 2016, Urbanization and Development: Emerging Futures
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5. Fernando, E. (2011). Regularización de asentamientos informales en América Latina.
6. Naciones Unidas (1991) Observación n.° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales..
7. Action for Enterprise. (2013). Market Development for Disaster Risk Reduction (M4DRR): Bangladesh. (Swiss Agency for Development and Cooperation, Ed). Bangladesh.
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9. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2015). Piura. Compendio Estadístico. Piura. https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1251/Libro.pdf
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BIBLIOGRAFÍA
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El Programa Global de Resiliencia frente Inundaciones del Grupo Zurich
El aumento de severas inundaciones a nivel mundial ha generado mayor atención en torno a cómo abordar de manera práctica la gestión del riesgo de inundaciones. Frente a esto, Zurich Insurance Group lanzó en el año 2013 un programa global de resiliencia ante inundaciones, cuyo objetivo es desarrollar sólidos conocimientos y diseñar estrategias que permitan fortalecer la resiliencia de las comunidades frente a inundaciones en los países desarrollados y en desarrollo.
Para lograr estos objetivos, el Grupo Zurich ha formado una alianza de varios años con la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, el Interna-tional Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) de Austria, el Risk Management and Decision Processes Center de la escuela de negocios Wharton de los Estados Unidos y la organización no gubernamental de cooperación internacional Practical Action. La alianza se basa en las fortalezas complementarias de estas instituciones y propone un enfoque interdisciplinario en materia de investigación sobre inundaciones, programas comuni-tarios y conocimiento sobre el riesgo con el fin de desarrollar un enfoque integral que contribuya a promover la resiliencia comunitaria frente a inundaciones. Asimismo, busca mejorar el diálogo público en torno a la resiliencia frente a inundaciones, así como medir el éxito de nuestros esfuerzos y demostrar los beneficios de la reducción de riesgos previo a los desastres en comparación con la atención posdesastre.
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Soluciones Prácticas es un organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos, mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Soluciones Prácticas es la o�cina regional para América Latina de Practical Action, que cuenta con o�cinas en África, Asia, Europa y América Latina. Con sede en Lima, coordina el trabajo en la región de las o�cinas de Perú y Bolivia. Trabaja a través de sus programas de Sistemas de Producción y Acceso a Mercados; Energía, Infraestructura y Servicios Básicos; Gestión de Riesgos y Adaptación al Cambio Climático y las áreas de Control de Calidad, Administración, Finanzas, Comunicaciones y Soluciones Prácticas Consultorías (Practical Action Consulting).
www.solucionespracticas.org
MERCADOS PARA LA REDUCCIÓN DERIESGOS FRENTE A INUNDACIONES:Viviendas en asentamientos informales en Los Polvorines, Perú