Izvadak iz knjige: Willem Molle, The Economics of European Integration (4th ed.)

(bilješke izostavljene)

Temeljni koncepti

Svrha i tijek ekonomske integracijeIzraz “ekonomska integracija” odnosi se na veći broj različitih pojmova. On se može odnositi na preuzimanje poduzeća od strane većeg koncerna. Može imati prostorni aspekt, ako se, primjerice, odnosi na integraciju regionalnih gospodarstava u nacionalno. U ovoj knjizi izraz ekonomska integracija se uvijek koristi u odnosu na međunarodne ekonomske odnose, kako bi naznačio uključivanje gospodarstava više suverenih država u jednu cjelinu.

Ekonomska integracija nije cilj za sebe već služi višim ciljevima. Neposredni ekonomski cilj je da se poveća prosperitet jedinica koje surađuju. U preostalom dijelu ove knjige razmotriti ćemo detalje teoretskih temelja i empiriske dokaze za relativno povećanje društvenog bogatstva putem integracije. Dalekosežniji cilj je politika mirotvorstva; naime, da se umanje mogućnosti za oružani sukob između partnera. Uzgred spominjemo da postoje značajni empirijski dokazi koji govore u prilog tvrdnji da ekonomska integracija reducira sukobe između država. Polachek (1980) je, koristeći podatke za 30 država u razdoblju između 1958. i 1967. godine, pokazao da udvostručenje trgovine između dvije države dovodi do 20-postotnog smanjenja učestalosti sukoba.

Kada se koristi u statičkom smislu “ekonomska integracija” predstavlja situaciju u kojoj nacionalni dijelovi jednog većeg gospodarstva više nisu razdvojeni ekonomskim granicama već djeluju zajedno kao cjelina. Kada se koristi u dinamičkom smislu, ona označava postupno ukidanje ekonomskih granica između država članica (odnosno, ukidanje nacionalne diskriminacije), pri čemu se prethodno odvojena nacionalna gospodarstva postupno spajaju u veću cjelinu. Dinamička interpretacija je uobičajenija, i njome ćemo se koristiti u ovoj knjizi. Naravno, statičko značenje tog izraza će se u potpunosti primjenjivati kada jednom postupak integracije prođe kroz svoje faze razvoja i ostvari svoj cilj.

Ciljevi integracijeEkonomska integracija je u osnovi integracija tržišta. Ekonomisti čine razliku između tržišta dobrima i uslugama s jedne, i tržišta faktora proizvodnje (rada, kapitala i poduzetništva) s druge strane.

Slobodno kretanje dobara i usluga je temeljno načelo ekonomske integracije. Kako je dobro poznato iz klasične teorije međunarodne trgovine, slobodna razmjena dobara obećava pozitivni učinak na prosperitet svih na koje se ona odnosi. Ona dopušta potrošačima da izaberu dobra najniže cijene, općenito širi mogućnost izbora, te stvara uvjete za dodatnu dobit kroz gospodarstvo kvantitete (economies of scale), itd.

Očiti porast društvenog bogatstva koji proizlazi iz liberalizacije tržišta proizvodima je dobar ekonomski razlog da se s tim ciljem započne integracija. Ipak, planovi integracije imaju sklonost radije slijediti političku nego ekonomsku logiku. Politički razlozi za započinjanje integracije tržišta dobara su:

- trajno savezništvo između sektora koji traže zaštitu i sektora i potrošača koji traže jeftiniju uvoznu robu je teško postići;

- za intervenciju u ekonomski proces mogu se koristiti zamjenski instrumenti (poput industrijske politike, ne-carinskih barijera i administrativnih postupaka);

- vitalni politički interesi poput politike razvoja i redistribucije prihoda ostaju u nacionalnoj nadležnosti.

Slobodno kretanje faktora proizvodnje može se shvatiti kao drugi temeljni čimbenik ekonomske integracije. Jedan argument za to je da on dopušta optimalnu alokaciju rada i kapitala. Neki faktori proizvodnje ponekad nedostaju na mjestima gdje bi inače proizvodnja bila najekonomičnija. Kako bi se riješio taj problem poduzetnici su spremni premjestiti svoj kapital s mjesta na kojima mogu ostvariti

1

nisku dobit na mjesta koja obećavaju više. Isto vrijedi za radnu snagu: zaposlenici će migrirati u regije gdje je njihov rad potrebniji i stoga bolje nagrađen. Drugi argument je da prošireno tržište faktora proizvodnje promiče nove mogućnosti proizvodnje što, zauzvrat, dopušta modernije i efikasnije korištenje faktora proizvodnje (nove kreditne linije, nova zanimanja, etc.).

Izbor faktora proizvodnje za cilj druge faze procesa integracije djelomično se temelji na ekonomskim prednostima koje proizlaze iz takve integracije. Ali i ovdje moramo razmotriti političku logiku. Integracija tržišta rada izgleda kao očiti izbor u razdobljima općeg manjka radne snage (primjerice u EZ u šezdesetim godinama, vidi Glavu 9). Skup nacionalnih propisa o nadnicama, socijalnoj sigurnosti, itd, čini se da je ostavio političarima dovojno mogućnosti za prktičnu intervenciju na nacionalnoj razini, kako bi pristali prihvatiti opća načela na europskoj razini. Što se tiče integracije tržišta kapitala, pitanje direktnog investiranja postaje jasno; mnogi političari mogu se nadati da će na taj način privuči nove strane investicije. Za druge vrste kretanja kapitala želja za integracijom je manje očita, stoga što integracija implicira odricanje od kontrole putem osjetljivih makro-ekonomskih instrumentata.

Približavanje politika je slijedeća faza ekonomske integracije. U gospodarstvu koje proizvodnju i distribuciju u potpunosti prepušta tržištu, ukidanje prepreka slobodi kretanja dobara i faktora proizvodnje između država bilo bi dovoljno da se postigne puna ekonomska integracija. To nije tako u modernim gospodarstvima koja su, gotovo bez iznimke, mješovitoga tipa, gdje vlada često intervenira u gospodarstvo. U gospodarstvima mješovitog tipa integraciju se ne može ostvariti bez harmoniziranja politika koje vode vlade pojedinih država. Stvaranje integrirane politike je u cjelini teže od integracije tržišta dobrima, uslugama i faktorima proizvodnje. Što je više takvih [integracijskih] elemenata uključeno u politiku zapošljavanja ili proračunsku politiku (koja se odnosi na financiranje škola, državne subvencije, porezne prihode), političari će biti manje spremni odreći se svoje moći intervencije. Štoviše, nacionalni državni službenici imaju sklonost podupirati postojeće intervencijske planove kao najefikasnije a, budući da njihova egzistencija ovisi o kompliciranim pravilima, od njih se teško može očekivati da će imati sklonost, općenito, surađivati na harmoniziranim politikama. Stoga, uvjeti za zajedničku valutnu ili monetarnu integraciju ne mogu biti spremno dočekani. To je jedan od razloga zašto valutna integracija dolazi na kraju postupka integracije. Još kasnije dolazi integracija točaka koje se odnose na samu bit nacionalne suverenosti, posebice prihvaćanje zajedničke obrambene politike.

Pozitivna i negativna integracijaS obzirom na moderna mješovita gospodarstva Tinbergen (1954) razlikuje negativnu integraciju (tj. ukidanje prepreka) od pozitivne integracije (tj. stvaranja jednakih uvjeta za funkcioniranje integriranih dijelova gospodarstva). Prvi zahtijeva jednostavne političke obaveze (deregulacija, liberalizacija), ali drugi uvijek uključuje složenije oblike državne politike (harmonizacija, koordinacija). Pogledajmo te razlike malo detaljnije.

Mjere negativne integracije su često jednostavne. “Ne tipkaj”. One se mogu jasno definirati, te kada su jednom dogovorene i propisane ugovorima, obvezuju države, poduzeća i privatne osobe. Ne postoji potreba za stalnom mašinerijom donošenja odluka. Kontrola poštuju lli se takve mjere spada u sudsku nadležnost, a pojednici im se mogu obratiti ukoliko povrede štete njihovim interesima.

Pozitivna integracija zahtijeva veći angažman. Ona često ima oblik nejasno definiranih obaveza koje od javnih institucija traže da nešto poduzmu. Takve obaveze ostavljaju dosta prostora za interpretaciju njihovog dosega i vremenskog okvira. One se, štoviše, mogu poništiti ukoliko se izmjeni politički okoliš. Posljedično, one sadrže mnogo neizvjesnosti za privatne ekonomske faktore koji iz njih ne mogu izvoditi nikakva subjektivna prava. Pozitivna integracija je u domeni politike i birokracije a ne prava. Nije čudo da pozitivna integracija ne sadrži ugrađeni stimulans za napredak. Zato što političari radije izabiru pozitivnu nego negativnu integraciju, njen napredak će vjerovatno biti sporiji, što je viša faza integracije, tj. što dalje integracija odmiče u smjeru potpune ekonomske unije.

Stadiji ekonomske integracijeIntegracija se može primjeniti samo na tržište proizvodima, na tržište faktora proizvodnje, i konačno, na različita područja ekonomske politike. Što se viši oblik integracije izabere, to je više institucionalne zahtjeve potrebno ispuniti. Oslanjajući se uvelike na slijed kojega u klasičnom djelu donosi Balassa (1961), možemo opisati najvažnije stadije, od nižeg prema višem stupnju integracije:

2

- U zoni slobodne trgovine (free-trade area), sve prepreke trgovini poput uvoznih carina i količinskih ograničenja su zabranjene između partnera. Unutrašnja trgovina je tada slobodna, ali svaka država može primjenjivati svoju vlastitu carinu u odnosu na treće države. Kako bi se izbjegla promjena obrasca trgovine (kada dobra ulaze u ZST kroz državu koja ima najnižu vanjsku carinu), dobra kojima se trguje globalno moraju biti popraćena tzv. “potvrdama o porijeklu” koje iskazuju u kojoj državi su dobra proizvedena. To omogućuje carinskim službenicima na granicama između država članica koje imaju različite vanjske carine, da odrede treba li naplatiti kakve dodatne carine (na robu koja je porijeklom iz trećih država), ili roba potječe iz druge države članice te se stoga može uvesti bez naplate carine.

- U carinskoj uniji (customs union), kao i u zoni slobodne trgovine, uklonjene su sve prepreke slobodi kretanja dobara između partnerskih država. Štoviše, dogovorena je jedna zajednička carina koja potvrde o porijeklu robe čini nepotrebnima na unutrašnjim granicama. Jednom kada je roba ušla bilo gdje na područje carinske unije, ona može cirkulirati slobodno.

- Zajedničko tržište (common market) je prije svega carinska unija. Štoviše, faktori proizvodnje, odnosno, radna snaga i kapital, mogu se slobodno kretati unutar zajedničkog tržišta. Da definicija dopušta različite mogućnosti u odnosima s trećim državama; različiti nacionalni propisi (poput onih u ZST), ili zajednička regulacija (usporediva s CU). Kombinacije zajedničkih politika (npr. radne snage) i nacionalnih politika (npr. za kapital) prema trećim državama je moguća.

- Ekonomska unija implicira ne samo zajedničko tržište već i visok stupanj koordinacije ili čak unifikacije najvažnijih područja ekonomske politike, tržišne regulacije kao i makro-ekonomskih i monetarnih politika, te politike redistribucije prihoda. Ne samo da se prema trećim državama vodi zajednička trgovinska politika, već je razvijena i vanjska politika koja se odnosi na faktore proizvodnje i gospodarske sektore.

- Monetarna unija je oblik suradnje koji, povrh zajedničkog tržišta (posebno slobode kretanja kapitala) stvara, ili neopozivo fiksirane valutne stope i potpunu konvertibilnost moneta država članica, ili jednu zajedničku monetu koja cirkulira u svim državama članicama. Takva unija implicira visok stupanj integracije makro-ekonomskih i proračunskih politika.

- Ekonomska i monetarna unija kombinira značajke monetarne unije i ekonomske unije. Ona blisko isprepliće monetarne i makro politike, integracija se razvija gotovo simultano u oba područja politike.

- Potpuna ekonomska unija implicira potpunu unifikaciju uključenih gospodarstava, te zajedničku politiku u mnogim važnim područjima. Situacija je tada gotovo ista kao u jednoj državi. S obzirom na mnoga integrirana područja, često se implicira politička integracija (npr. u obliku konfederacije).

Prijelaz između različitih stadija integracije je maglovit i ne može se uvijek jasno odrediti. Rane faze, ZST, CU i ZT, čini se da se odnose na integraciju tržišta u klasičnom laissez-faire okruženju, dok više faze (EU, MU, EMU) idu k integraciji politika. U praksi, međutim, prve tri faze neće se vjerovatno moći stabilizirati bez nekog oblika političke integracije (npr. propisa o sigurnosti u ZST, privredne politike u CU, ili socijalne i monetarne politike na ZT) (Pelkmans, 1980). Stoga će se između carinske unije i pune integracije pojaviti veći broj praktičnih rješenja za konkretne probleme integracije.

Sedam stadija integracije koje smo ilustrirali imaju dvije zajedničke karakteristike. Oni ukidaju diskriminaciju između aktera iz partnerskih gospodarstava (unutarnji cilj). One, stoga, mogu zadržati ili uvesti neki oblik diskriminacije u odnosu na aktere iz gospodarstava trećih država (vanjski cilj).

Stupnjevi integracije politikaSvi gore opisani oblici integracije zahtijevaju trajni dogovor sudjelujućih država o postupcima rješavanja sporova i o provedbi pravila. Drugim riječima, integracije pozivaju partnere da se dogovore o pravilima igre. Za efikasnu integraciju politika stvaraju se zajedničke institucije (međunarodne organizacije). Međutim, za više oblike integracije, poput zajedničkog tržišta, samo stvaranje institucija nije dovoljno: one zahtijevaju transfer ovlasti s nacionalnih institucija na institucije saveza.

Svi oblici integracije umanjuju slobodu djelovanja onih koji u državama članicama stvaraju politiku. Što je viši oblik integracije, to su veće restrikcije i gubitak nacionalnih ovlasti. Obično se prihvaća ovakva hijerarhija političke suradnje:

3

- Informiranje: partneri su suglasni informirati jedni druge o ciljevima i instrumentima politika koje namjeravaju provoditi. Te informacije mogu koristiti partneri kako bi promijenili svoju politiku i ostvarili koherentniji skup politika. Međutim, partneri zadržavaju punu slobodu djelovanja, prema svojim procjenama, i nacionalne nadležnosti su gotovo nepromjenjene.

- Konzultacije: partneri su suglasni da imaju obavezu ne samo razmjenjivati informacije, već i tražiti mišljenje i savjet od drugih, o politikama koje namjeravaju provoditi. U zajedničkoj analizi i diskusiji prijedloga promiče se koherentnost prijedloga. Iako suverenost nacionalnih vlada ostaje neokrnjena, u praksi to utječe na nadležnosti država članica.

- Koordinacija ide još dalje, budući da se partneri obvezuju postići sporazum o većem broju aktivnosti koje su potrebne da bi se ostvarila usklađena politika za čitavu skupinu. Ukoliko su određeni zajednički ciljevi, neki autori radije koriste izraz suradnja (cooperation). Koordinacija često podrazumijeva prihvaćanje propisa kako bi se osigurala međunarodna konzistencija (primjerice, socijalna prava radnika migranata). Koordinacija može uključivati harmonizaciju (tj. ograničavanje različitosti) nacionalnog prava i administrativnih pravila. Ona može dovesti do konvergencije ciljnih varijabli politike (npr., do smanjenja razlika nacionalnih stopa inflacije). Iako sporazumi do kojih se došlo koordinacijom možda nisu uvijek utuživi (nema sankcija), oni svejedno ograničavaju opseg i vrstu političkih akcija koje države mogu poduzimati, te stoga impliciraju ograničenje nacionalnih nadležnosti.

- Unifikacija: ili napuštanje nacionalnih instrumenata i njihova zamjena instrumentima saveza za čitavo područje) ili prihvaćanje identičnih instrumenata za sve partnere. Ovdje se ukida nacionalna nadležnost za izbor [regulatornih] instrumenata.

Tržište dobara

PrednostiPotpuno integrirana tržišta dobara podrazumijevaju slobodnu trgovinu između država članica. Ljudi streme slobodnoj trgovini zbog toga što očekuju ekonomske prednosti poput:

- veće proizvodnje i većeg prosperiteta putem bolje alokacije faktora proizvodnje pri čemu se svaka država specijalizira za proizvode za koje imaju komparativnu prednost;

- efikasnije proizvodnje zahvaljujući gospodarstvu kvantitete i boljoj tržišnoj utakmici;

- boljih "uvjeta trgovine" (razina cijena uvoznih dobara u odnosu na izvozna dobra) za čitavu skupinu u odnosu na ostatak svijeta.

Integracija tržišta dobara znači ponajprije uklanjanje (svih) prepreka slobodnoj unutrašnjoj trgovini robom. U suvremenim mješovitim gospodarstvima takva negativna integracija nije dovoljna. Da bi tržište moglo funkcionirati na prikladan način moraju postojati zajednička pravila o tržišnoj utakmici na unutrašnjem tržištu i u trgovini s trećim državama.

Prepreke slobodnoj trgoviniZona slobodne trgovine ranije je definirana kao situacija u kojoj ne postoje carine ili pristojbe sličnog učinka, niti količinska ograničenja, niti bilo koji drugi čimbenik koji otežava slobodno unutrašnje kretanje dobara (količinska ograničenja i druge prepreke obično se zajednički nazivaju necarinske prepreke (non-tariff bariers, ili NTB). One se mogu opisati na slijedeći način:

- Carine ili uvozne pristojbe su iznosi koji se naplaćuju na uvoz dobara, što čini dobra skupljima na unutrašnjem tržištu. Takve pristojbe mogu se temeljiti na vrijednosti ili količini. Mogu se naznačiti u postotcima ili varirati u odnosu na razinu cijena na domaćem tržištu;

- Pristojbe sličnog učinka su uvozne pristojbe prerušene u administrativne troškove, troškove skladištenja ili troškove testiranja koja se obavljaju pri carinjenju;

- Količinska ograničenja (Quantitative restrictions (QR)) su ograničenja količine uvoza određenog dobra koji se dopušta u neku državu u određenom vremenskom razdoblju (kvota), što se ponekad izražava kao novčana vrijednost. Posebna je vrsta tzv. carinska kvota, što znači najveća dopuštena količina koja se može uvesti po određenoj carini, dok se sve količine koje prelaze tu granicu carine višom carinskom stopom;

4

- Valutarna ograničenja znače da uvoznici ne mogu koristiti stranu valutu kako bi platili dobra kupljena u inozemstvu;

- Druga necarinska ograničenja su sve takve mjere ili situacije (poput fiskalnog tretmana, pravnih propisa, normi o sigurnosti, državnih monopola, javnih tendera, itd.) koje na domaćem tržištu daju povlašteni tretman domaćim proizvodima neke države u odnosu na strane proizvode.

Motivi za preprekePrepreke slobodnoj trgovini najčešće idu za zaštitom nacionalne trgovine i industrije od strane konkurencije, te stoga predstavljaju protekcionizam. Protekcionizam se može kombinirati sa slobodnom trgovinom. Primjerice, carinska unija sprečava slobodu trgovine s trećim državama temeljem zajedničke carinske tarife i/ili drugih protekcionističkih mjera, dok istovremeno omogućuje slobodu unutrašnje trgovine.

Poput pojedinih država, carinska unija može očekivati korist od zaštite protiv trećih država, tj. od ograničenja uvoza. Iz opsežne literature destilirali smo slijedeće argumente u korist takvih mjera:

- Neovisnost od drugih država, u pogledu strateških dobara je često istican argument, posebice u vrijeme rata;

- Mogućnost potpore tzv. "industrijama u razvoju". Ideja je da nova poduzeća i sektori koji još nisu kompetitivni, trebaju biti zaštićeni kako bi se razvili i mogli biti konkurentni u međunarodnoj konkurenciji;

- Zaštita od dumpinga. Zdrava industrijska struktura gospodarstva može se zagaditi kada se strana dobra izbacuju na tržište po cijeni ispod cijene koštanja u zemlji porijekla. Čak ako je akcija i privremena, gospodarstvo može biti oslabljeno;

- Zaštita od socijalnog dumpinga. Ako su nadnice u državi izvoznici ispod produktivnosti, radna snaga će reći da je eksploatirana; uvoz iz takve države, neki smatraju, podupire takvu praksu i stoga nije dopustiv;

- Povećanje zaposlenosti. Ako faktori proizvodnje u savezu nisu potpuno iskorišteni, zaštita može preusmjeriti potražnju prema domaćim proizvodima, tako da može doći do zapošljavanja i izbjegavanja socijalnih troškova; Employment boosting. If the production factors in the union are not fully occupied, protection can turn the demand towards domestic goods, so that more labour is put to work and social costs are avoided;

- Diversifikacija ekonomske strukture. Države specijalizirane za proizvodnju jednog ili nekoliko proizvoda su vrlo ranjive; problemi prodaje takvih proizvoda vode trenutnom gubitku gotovo svih prihoda iz inozemstva. Taj se argument odnosi na male države u razvoju, a manje na velike industrijalizirane države;

- Rješavanje problema platne bilance. Ograničenja uvoza umanjuju iznose koje treba platiti u inozemstvu što pomaže izbjegavanju prilagodbi industrijske strukture i pratećih socijalnih troškova i socijalnih napetosti (do čega dolazi zbog smanjivanja nadnica i restriktivne politike, itd.)

Mogu se čuti i argumenti za ograničenje izvoza. Oni se oslanjaju na različite ideje. Najčešći argumenti su:

- Neka dobra su strateški važna i ne smiju pasti u ruke drugih država; to vrijedi ne samo za vojnu opremu (oružje) već i za inkorporirano znanje (računala) ili sustave;

- Izvoz sirovina znači konsolidaciju kolonijalne situacije; carina na izvoz ide za povećanjem želje stanovništva da samo obrađuje sirovine. Ukoliko to ne uspije, tada će prihodi od izvoznih carina biti iskorišteni za pokretanje druge vrste proizvodnje;

- Ukoliko se izveze prevelika količina nekog proizvoda, država uvoznica može poduzeti zaštitne mjere protiv niza drugih proizvoda; da se to izbjegne, država može prihvatiti "dobrovoljne" ograničenja izvoza određenog proizvoda.

U očekivanju daljnje rasprave, potrebno je istaknuti da većina argumenata za protekcionizam ne drži vodu: protekcionizam općenito ima negativni učinak na prosperitet.

5

Pitanja za razmišljanje:

1. Što je predmet prava Europske unije? Čime se ono bavi? Koja je veza između ekonomije, politike i prava?

2. Koji su ekonomski i politički razlozi doveli do stvaranja Europske unije? 3. Pogledajte Ugovor o EZ. Pronađite neke od normi kojima se uređuje "negativna

integracija" i neke od normi kojima se uređuje "pozitivna integracija". Navedite o kojim se člancima UEZ radi.

4. Koje norme Ugovora o EZ uređuju zabranu necarinskih prepreka (non-tariff bariers)?5. Koja je ekonomska svrha Ugovora o EZ? Ima li Ugovor o EZ političku svrhu? Gdje je

ona propisana?6. Molle govori o "Stupnjevima integracije politika". Pogledajte Čl. 249 Ugovora o EZ. Koji

pravni akti služe tom cilju? Koja je funkcija Uredbi (Regulations), a koja Direktiva (Directives)?

6