INFORME deDesarrollo Social2007Pobreza,Desigualdade Inversión Social

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Mayo, 2008

UTORIDADES

Econ. Rafael Correa DelgadoPresidente Constitucional de la República

Econ. Nathalie Cely Suárez.Ministra de Coordinación de Desarrollo Social

Econ. José Rosero Moncayo.Secretario Técnico del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social

Ing. Reinaldo Cervantes Esparza.Coordinador Unidad de Información y Análisis SIISE-STMCDS

OAUTORES

Jhon Antón Sánchez, Liisa L. North, Rosario Maldonado Cabrera, Leopoldo Tornarolli, Marcos Robles, Viviane Azevedo,

Carla Calero, Andrea Molina, César P. Bouillon, Luis Tejerina, Ethan Ligon, Reinaldo Cervantes, Cristina Fabara y Diego Bautista.

DITOR DE CONTENIDOS

Pablo Samaniego

QUIPO DEL SIISE

Diana Benalcázar, Kerlly Bermúdez, Carla Calero, Reinaldo Cervantes, Jorge Cóndor, Cristina Fabara, Sebastián Burgos,

Rosario Maldonado, Andrea Molina, Alejandra Onofa, Hernán Rengel, Adriana Rodríguez y David Clavijo.

GRADECIMIENTOS

La preparación de este libro contó con la valiosa contribución de varias personas e instituciones:

Carlos MeloRepresentante BID en Ecuador

Marcelo Pérez AlfaroEspecialista Sectorial BID

Michael Jacobs Jefe de la División de Protección Social, BID

Fueron de gran utilidad los intercambios de ideas y los materiales de investigación proporcionados por Graciana Rucci,

Eduardo Amadeo y Ricardo Bebczuk.

Se agradece a Santiago Izquierdo por la coordinación en el taller realizado en noviembre de 2007, el cual sirvió para validar y

recibir sugerencias de las investigaciones contenidas en esta publicación.

Como siempre a los colegas de la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo y del SIISE, quienes

aportaron valiosas observaciones y mucho buen humor.

El equipo encargado de la preparación de esta publicación, al tiempo que agradece los apoyos recibidos, deja constancia de

que asume la responsabilidad por el análisis, uso de la información, conclusiones y opiniones aquí expresadas.

Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social Av. Amazonas y Santa María, esq. Edif. Tarqui, 5to. Piso. Casilla postal: 1716158. Quito-Ecuador. Teléfono: 2-520-630,2-521864. Email: siise@mcds.gov.ec. Página Web: www.mcds.gov.ec, www.siise.gov.ec.

INDICE

P

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RESENTACIÓN

ESUMEN EJECUTIVO

APÍTULO 1

APÍTULO 2

APÍTULO 3

APÍTULO 4

APÍTULO 5

APÍTULO 6

APÍTULO 7

APÍTULO 8

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i

Pablo Samaniego

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

INFORME CUALITATIVO SOBRE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

EVOLUCIÓN RECIENTE Y LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICADE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

ROL DE LA GEOGRAFÍA EN EL COMPORTAMIENTO DEL BIENESTAR

DETERMINANTES MICROECONÓMICOS DE LA POBREZA EN ECUADOR

DESCOMPONIENDO LOS CAMBIOS EN LOS INGRESOS DE LOS HOGARES EN ECUADOR: 1995 - 2005 UN EJERCICIO DE MICRO SIMULACIÓN

VULNERABILIDAD EN ECUADOR: MEDICIONES DE RIESGO BASADAS EN DESIGUALDAD

LA OFERTA PÚBLICA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Jhon Antón Sánchez y Liisa L. North

Rosario Maldonado

Leopoldo Tornaolli

Marcos Robles y Viviane Azevedo

Carla Calero y Andrea Molina

César P. Bouillon y Luis Tejerina

Ethan Ligon

Cristina Fabara y Reinaldo Cervantes

C

C

C

APÍTULO 9

APÍTULO 10

APÍTULO 11

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

FOCALIZACIÓN DEL GASTO SOCIAL EN EL ECUADOR

DESEMPEÑO DE LA INVERSIÓN SOCIAL PARA LLEGAR A LAS ÁREAS POBRES

INFORME FINAL: ESTUDIO SOBRE SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN EN ECUADOR EN EL MARCO DEL ESTUDIO SOBRE POBREZA

Luis Tejerina

Marcos Robles y Viviane Azevedo

Diego Bautista

Partir de diagnósticos sociales adecuados y sustentados técnicamente es responsabilidad de quienes diseñan y

ejecutan políticas públicas. Hoy, la política social no es un quehacer general e improvisado. Para hacer propuestas de

políticas económicas y sociales integradas, con un enfoque de equidad, hay que partir de un conocimiento profundo

de nuestra compleja realidad social, de sus heterogeneidades y desigualdades geográficas, sociales, étnicas y de

género. El Ecuador actual nos presenta profundas transformaciones que son necesarias conocerlas y difundirlas con

el fin de articular las demandas sociales con la gestión del estado.

Es necesario reconocer a la pobreza y la inequidad como un fenómeno de carácter multidimensional, el cual no se

refiere únicamente a la insuficiencia de recursos económicos, sino como un conjunto de condiciones que a las

personas agobiadas por la pobreza las despersonaliza de su condición humana y que no asegura su ampliación de

libertades y oportunidades fundamentales. Pobreza e inequidad no son fenómenos focalizados como se los trata

comúnmente de simplificar, todos sufrimos con estos ellos. La democracia se ve erosionada porque la participación

ciudadana es débil con serias implicaciones en la gobernabilidad y la cohesión social del país. La economía se afecta

ya que el crecimiento y el desarrollo del país se ven coartados por la exclusión económica y social de su población

imposibilitando un proceso virtuoso de generación de capacidades y de creación de oportunidades que permita una

mejorar en el bienestar colectivo. En definitiva, perdemos todos los ecuatorianos y ecuatorianas, porque la pobreza

hay que entenderla como generadora de más pobreza en un círculo perverso causa-efecto que condena

generacionalmente a un importante segmento de la población heredándoles problemas estructurales como la falta de

educación, acceso a la salud, vivienda o a activos productivos y financieros.

En este sentido, la presente publicación pretende dar a manera de reporte, una visión amplia de la situación

contemporánea en temas de pobreza y desigualdad, así como muestra un análisis de la distribución y progresividad

de la inversión social que ejecuta el Estado para atenuar estos fenómenos sociales. El informe toma como base de

información primaria la encuesta de condiciones de vida del año 2006 generada por el Instituto Nacional de

Estadísticas y Censos en un esfuerzo de recolección que no se había realizado desde el año 1999 en medio de la crisis

económica que sufrió el país. De esta manera, el presente análisis se constituye no solo como un análisis

retrospectivo de la variación y tendencia de la pobreza y la inequidad en el país en la década 1995-2006, sino también

como línea de base de la calidad de vida actual de los ecuatorianos y ecuatorianas sobre la cuál las políticas sociales,

económicas y culturales que diseñe e implemente el presente Gobierno serán evaluadas.

Esta publicación es entonces parte de los esfuerzos que desarrolla el Ministerio de Coordinación de Desarrollo

Social para estimular la investigación social en el Ecuador y la construcción de políticas discrecionales y costo-

efectivas. En ese sentido, nos encontramos convencidos que esta publicación realiza un diagnóstico profundo sobre

las características, las causas, y la dinámica de la pobreza en Ecuador generando un insumo analítico para establecer

opciones de política de una real estrategia consensuada de reducción de la pobreza en el mediano plazo, que

conlleven al cumplimiento de los objetivos expuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y construyan la sociedad de

bienestar que todas y todos soñamos.

Ec. Nathalie Cely SuárezMINISTRA COORDINADORA DE DESARROLLO SOCIAL

Ec. José Rosero MoncayoSECRETARIO TÉCNICO DEL MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE DESARROLLO SOCIAL

Quito, mayo del 2008

PRESENTACIÓN

1EL CONTEXTO HISTÓRICO, ECONÓMICO, SOCIAL Y POLÍTICO

La persistencia de la pobreza y el aumento de la desigualdad son el resultado de una historia marcada por la

exclusión, especialmente étnica y de género, por la ausencia de un modelo de desarrollo incluyente y pro-pobre, por la

constancia de una institucionalidad y organización política que con pocos cambios perdura desde la colonia.

En la historia reciente, resaltan el modelo afincado en la transferencia de recursos del petróleo, el que generó

mayores niveles de ingreso, mejores estándares de salud y educación, a la vez que conformó una clase media urbana.

Sin embargo, tal modelo no pudo resolver la extremadamente alta concentración de la tierra en el sector agrícola y la

baja demanda de empleo en las actividades urbanas. Como consecuencia de ello en el campo se agudizaron la pobreza

e inequidad, especialmente por la falta de acceso a activos productivos, en tanto que en la economía urbana se

conformó un amplio sector informal que presionó por la permanencia de bajos salarios.

En los últimos quince años del siglo XX y los primeros del XXI se produce un nuevo cambio de modelo, promovido

por la crisis a la que se enfrentó la economía en 1982 por el substancial incremento de las tasas de interés en los

EE.UU. Este modelo impulsado y diseñado por políticos y economistas de ese país, y acogido por varios sectores en el

Ecuador, no logró solucionar los problemas de pobreza e inequidad y, al contrario, en ese período la economía creció a

tasas más bajas, pero simultáneamente se redujo el gasto público en el sector social y hasta se contrajo al mínimo el

crecimiento de empleados y trabajadores públicos. Estas medidas, sumadas a la liberalización de los mercados, el

comercial y el financiero así como a choques exógenos, condujeron a la crisis más importante del siglo XX, la que

trajo nuevos problemas que se expresaron tanto en la pobreza como en la desigualdad. Si bien en términos relativos

la pobreza cayó entre 1995 y 2006, aunque en apenas 1 punto porcentual, el número absoluto de pobres aumentó. Así

mismo, la desigualdad continuó creciendo.

En otro sentido, y acotando el análisis para fines del siglo XX y principios del XXI, se tienen, en términos

generales, dos momentos en la concepción de como distribuir los ingresos en el Ecuador. En el primero, los recursos

captados por el Gobierno por la expansión de las exportaciones petroleras fueron transferidos a la sociedad sin que

medie ningún cambio estructural profundo, a no ser el llevado a cabo mediante la reforma agraria, proceso que los

expertos en el tema consideran insuficiente. Así mismo, en esta época no se diseñó ningún sistema de recuperación

de la inversión pública (tanto en el sector social como en el productivo; en este último los recursos se canalizaron a

través de la creación de infraestructura y la concesión de beneficios mediante leyes generales y sectoriales de

fomento), es decir, el sistema de recaudación de impuestos continuó sin modificaciones importantes, de forma que la

multiplicación de la riqueza no fue captada por el sector público para garantizar el mantenimiento de estándares

mínimos en la prestación de servicios, ni siquiera del gasto en el sector social. En el segundo momento la debilidad

del sector público, condicionada por el peso del servicio de la deuda externa pública y por la sucretización de la deuda

externa privada, llevó al paulatino retiro de la gestión del gobierno incluso en el sector social, permitiendo que gran

i

R EESUMEN JECUTIVO

Pablo Samaniego*

* Sociólogo MSc. en Economía (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Director de Análisis Económico, MULTIENLACE Empresa consultora en macroeconomía y finanzas. .

parte de la repartición de la riqueza se satisfaga en la interacción de las fuerzas del mercado, toda vez que en la mayor

parte de este período el esquema tributario continuó con las mismas características de antes (solo se modificaría con

la creación del SRI a fines de 1997, la única reforma sustancial que se llevó a cabo en toda la época de modernización

conservadora). En esas circunstancias la concentración del ingreso se fue haciendo cada vez más regresiva y tuvo su

punto máximo en el conato de hiperinflación consecuencia de las acciones emprendidas para evitar el cierre de

entidades financieras que habían cometido graves irregularidades administrativas. Con la promesa de las virtudes

de los equilibrios macroeconómicos, que nunca se cumplió, se configuró un neoliberalismo radical pues a la par de

las decisiones en materia económica se debilitó lenta y persistentemente el papel del Estado como regulador; 1campearon, por tanto, la corrupción y la inseguridad jurídica , por lo que se trastrocaron hasta las reglas mínimas de

convivencia, haciendo que los grupos vulnerables lo sean aún más.

Para superar estos problemas, se requiere de una profunda reforma agraria acompañada de créditos y asistencia 2técnica, la protección de algunos segmentos industriales, especialmente de aquellos intensivos en mano de obra y la

oferta de mejores condiciones de empleo. Ello requiere, además, de la aplicación de programas de alivio de la pobreza

extrema y de mayor y mejor gasto público en educación, salud y bienestar social, en el marco de una política de

preservación del ambiente y fortalecimiento de las capacidades de control de las entidades públicas.

LA INCIDENCIA DE LA POBREZA: DISTINTAS DIMENSIONES EN EL ANÁLISIS

Considerando que la pobreza es un fenómeno multidimensional que por ello no se refiere únicamente a la

insuficiencia de recursos económicos y que regiones de países en desarrollo pueden mostrar menores índices de 3 4pobreza humana a pesar de mantener bajos niveles de ingreso por persona , en esta síntesis se presentan los

resultados del análisis de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005-06 y su comparación con las anteriores rondas

(1995, 1998 y 1999), desde varias perspectivas. Siguiendo al laureado con el Premio Nobel de Economía Amartya

Sen, tan importantes como los ingresos son los medios que permiten ampliar las capacidades de las personas; entre

ellas, como se verá luego, prevalece la educación y, aunque no se ha realizado un estudio específico sobre el tema en

este volumen, también es un elemento básico la salud. Sin embargo, también son relevantes aspectos como la

pertenencia a un grupo étnico, del que el país es tan diverso, las diferencias ocasionadas por género e incluso también

aquellas que nacen de las condiciones de la geografía. Se podría resumir el concepto de pobreza como la carencia de

un conjunto de condiciones que permiten la potenciación las capacidades para el cabal disfrute de derechos y deberes

como ciudadanos.

Como complemento a lo anterior, y volviendo a los ingresos o la capacidad de consumo que se deriva de ellos, es

preciso recordar que el mercado, el espacio en el que se gestan y distribuyen los recursos, es el lugar en el que se 5expresan las relaciones de poder de una sociedad . Por tal característica, resume y es la expresión fenomenológica de

la conformación social, política y económica de una organización institucional concreta.

2

1 Para los propósitos de este tema fueron extremadamente relevantes las sucesivas reformas en las leyes laborales, las que permitieron que los instrumentos de distribución que habían sido creados desde la expedición del Código del Trabajo sean relegados. De esta forma, se propició la creación de formas arcaicas de contratación de la fuerza de trabajo. Esa podría ser una de las razones por las que la distribución del ingreso ha sido un freno para la reducción de la pobreza.

2 Ver Antón, Jhon y Liisa North, “Informe cualitativo sobre la pobreza y desigualdad”, preparado para el seminario sobre Pobreza organizado por el BID y la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS).

3 En el sentido y con el método empleado por el PNUD en sus informes sobre desarrollo humano.4 Op. cit. Antón, Jhon y Liisa North.5 Ibid.

ii

2.1 Las mediciones de pobreza: ¿qué ocurrió en los últimos 12 años?

Pese a que los ingresos y el consumo son insuficientes como medidas para determinar la pobreza, son utilizados

ampliamente porque requieren de menos información que otros métodos en los que se incorporan las privaciones en 6materia de longevidad, de conocimientos y de acceso a un nivel de vida digno .

También existe discrepancia sobre qué es mejor emplear, si los ingresos o el consumo. Al respecto existe un

consenso casi generalizado que considera que el consumo es superior al ingreso porque este último tiende a ser sub-

declarado por los sectores de altos ingresos, no incluye elementos transitorios y está menos afectado por los efectos

del ciclo de vida. Los principales elementos que influyen en una adecuada medición del consumo son, en cambio, los 7,8hábitos y el ambiente del hogar, y suponiendo que existe acceso a crédito, puede estar suavizado por él.

Ahora bien, para conocer el número de pobres se requiere determinar una cantidad que satisfaga el consumo

mínimo calorías al día. Ese consumo en calorías es valorado a precios de mercado. La norma para la población

ecuatoriana establece que como mínimo un adulto debe consumir 2.141 calorías por día y los valores encontrados

para las tres rondas de la ECV o la línea de pobreza, son los siguientes:

Del análisis de los datos, tanto a nivel nacional, para las áreas urbana y rural, como también diferenciando por 9consideraciones étnicas, se tiene que entre 1995 y 2006 la incidencia de la pobreza apenas se redujo en 1 punto

porcentual, siendo más drástica la caída en el área rural que en la urbana. El grupo poblacional autodefinido como 10indígena presenta los mayores índices en comparación con el promedio nacional y los otros grupos étnicos .

6 Estas son las dimensiones que recoge el Índice de Pobreza Humana que publica anualmente el PNUD en sus informes sobre desarrollo humano.

7 Ver: “Evolución Reciente y Localización Geográfica de la Pobreza y la Desigualdad”.8 “El Banco Mundial, en su propuesta metodológica de las ECV, sugiere estimar la pobreza a partir del consumo de los hogares en lugar del

ingreso. Los datos sobre el consumo se recogen con mayor confiabilidad y son más estables en el corto plazo. Las encuestas de hogares no registran adecuadamente los ingresos familiares, especialmente las rentas; por otro lado, ciertos ingresos sufren variaciones cíclicas o estacionales, especialmente aquellos derivados de actividades agrícolas o de cuenta propia, los cuales abundan en el Ecuador.” SIISE, versión 4.5.

9 La comparación con 1995 es más adecuada pues se identifica con 2006 en que ambos años muestran estabilidad y crecimiento. La comparación con 1999 siempre va a favorecer la situación de 2006 por ser el primer año uno de profunda crisis económica.

10 Las provincias más pobres por consumo son: Morona Santiago (69%), Napo (68%), Orellana (63%), Zamora Chinchipe (62%) y Bolívar (61%); en tanto que las con menor incidencia de pobreza, incluso por debajo del nivel nacional, son: Pichincha (22%), Galápagos (23%), Azuay (27%) y El Oro (28%).

iii

Líneas de pobreza de consumo-en dólares corrientes por mes-

1995 1999 2006

Línea de pobreza 48.2 43.0 56.6

Incidencia de la pobreza por área y grupo étnico-porcentajes-

1995 1999 2006

22,9 36,4 24,9 63,0 75,1 61,5 39,3 52,2 38,3

69,8 48,6 34,5 33,0

Fuente: SIISE versión 4.5

UrbanoRural

Nacional - Ind ígena - Afroecuatoriano - M estizo - Blanco

-

-

Empleando la tipología de Katzman que relaciona la pobreza de consumo con la satisfacción de las necesidades 11básicas , se establece como pobreza reciente a aquella en la que el consumo es inferior al establecido por la línea de

pobreza pero se satisfacen las necesidades básicas; como pobreza inercial a aquella en la que las necesidades básicas

están insatisfechas y desde la perspectiva del consumo la población no es pobre. En la crónica ninguna de las dos

características se satisface, es decir, hay deficiencia de consumo y las necesidades básicas no están cubiertas.

Finalmente, están los no pobres, quienes gozan de un consumo mayor al establecido por la línea de pobreza y tienen

solucionadas las necesidades básicas.

Pese a que la pobreza de consumo se redujo entre 1995 y 2006, la distribución del ingreso empeoró. Esto quiere

decir que mientras los más pobres (el 20% más pobre) en 1995 concentraban el 5,4% del consumo total, en 2006 esa

relación cayó al 4,9%. Desde otra perspectiva, mientras los no pobres (20% de mayor consumo) concentraron el 49,6%

del consumo en 1995, en 2006 aglutinaron el 52,6%. Mientras en el 1995 el consumo del decil más rico era 16 veces 12superior comparado con el más pobre en 2006 esta relación aumentó a 19 veces .

Es notorio, por tanto, que la desarticulación del papel del Estado como promotor del bien común, política aplicada

desde principios de la década de 1980, trajo aparejado un sustancial aumento de la desigualdad. Ello implica que los

frutos del crecimiento económico no se distribuyen equitativamente, por lo que se requiere que una institución,

distinta al mercado, intervenga en la sociedad para procurar transferir los recursos generados hacia los sectores más

vulnerables y pobres.

2.1.1 Una tipología de la pobreza

En la tabla a continuación constan las principales características de los hogares pobres por área y de los no pobres

a nivel nacional. Las cifras permiten hacer una tipología de la pobreza. Por lo general los hogares pobres son más

numerosos, tienen menor número de adultos remunerados y el jefe del hogar posee menos años de escolaridad, al

igual que su cónyuge. En el área urbana la mayoría de los pobres se ocupan en el comercio, su lugar de trabajo es el

local de una empresa o del patrono, son empleados u obreros privados, y la mayoría cuenta con educación primaria

completa. En el área rural la gran mayoría trabaja en actividades agropecuarias, tiene como lugar de trabajo su

propia finca o terreno, son trabajadores agropecuarios por cuenta propia y, al igual que en el área urbana, la mayoría

de los jefes de hogar han terminado la educación primaria.

Complementando con la información anterior, además de estas características, dentro de su grupo, hay más

presencia de pobres en los hogares indígenas y afro descendientes.

iv

Tipología de Katzman-porcentajes-

Necesidades básicas

Pobre No pobre

Pobre 32.9%(a) 5.4%(b)

Consumo No pobre 21.1%(c) 40.6%(d)

Fuente: Artículo No. 2

Notas: (a) Pobreza crónica; (b) Pobreza reciente; (c) Pobreza inercial; (d) No pobre.

11Define a un hogar como pobre cuando adolece de carencias graves en el acceso a educación, salud, nutrición, vivienda, servicios urbanos y oportunidades de empleo (SIISE, versión 4.5).

12En cuanto a la desigualdad en el consumo, las provincias que presentan una mayor desigualdad, según el coeficiente de Gini, son: Napo (0,51) y Morona Santiago (0,50); mientras que las más equitativas son: El Oro (0,39), Cañar (0,38) y los Ríos (0,36). El resto de provincias presentan un Gini entre 0,41 y 0,48.

Las mayores diferencias promedio a nivel nacional entre pobres y no pobres está en el número de adultos

ocupados remunerados, es decir, lo no pobres tienen más acceso al mercado de trabajo. A nivel de rama de actividad la

gran diferencia es que los primeros están empleados en la agricultura, en tanto que los segundos concentran su

actividad diversas actividades urbanas. En relación a las características educativas, los promedios observados

expresan con claridad el abismo que separa a los dos grupos en el acceso a la educación. Tanto en años de escolaridad

como en el porcentaje de la población que ha completado los distintos niveles, los pobres presentan cifras muy

inferiores, las que se reflejan en la forma y en las condiciones en las que se insertan en el mercado de trabajo.

v

Tipología de los hogares pobres y no pobres

5,3 5,4 5,2 3,6

19,4 25,2 15,4 21,6

34,7 34,6 34,8 49,5

Hogares pobres No pobres

Nacional Urbana Rural Nacional Composición Demográfica del Hogar

Tamaño del Hogar

Jefatura Femenina del hogar

Ocupación

Adultos ocupados remunerados

Afiliación al IESS

Porcentaje de hogares

con algún miembro afiliado al IESS 20,9 16,7 23,9 37,9

Remesas

Porcentaje hogares receptores de remesas 7,9 9,4 6,9 18,9

Características laborales del jefe del hogar

Rama de Actividad

Sector de servicios 13,4 23,1 6,8 30,5

Sector de manufactura 8,7 14,1 5,3 12,0

Sector agropecuario 51,2 16,4 73,3 18,5

Sector del Comercio 13,9 27,1 5,5 25,7

Otras sectores 10,1 13,5 7,8 8,2

Características educativas del jefe de hogar

Años de escolaridad del jefe del hogar 4,86 5,99 4,09 9,17

Jefe de hogar con educación primaria completa 53,4 64,9 45,6 81,2

Jefe de hogar con educación secundaria completa 5,97 10,4 2,97 38,8

Jefe de hogar con educación básica completa 19,8 32,2 11,3 57,1

Jefe de hogar con educación superior 1,87 3,34 0,89 24,7

Vivienda y Acceso a Servicios Básicos

Piso de tierra 17,5 7,6 24,2 3,1

Electricidad 89,2 98,1 83,1 98,0

Agua dentro del hogar por red pública 14,9 28,3 5,7 62,2

Eliminación de excretas: por alcantarillado o pozo 61,5 82,4 47,3 91,6

Como estas conclusiones se obtienen de promedios simples, se indagó con base en un modelo econométrico cuáles

son los factores microeconómicos que influyen en la pobreza. Los resultados más relevantes obtenidos, en términos

de probabilidades, son los siguientes:

A medida que mayor es la edad del jefe(a) del hogar, la probabilidad de que su familia sea pobre es menor. Sin

embargo, a partir de los 50 años es más probable que ocurra lo contrario debido al ciclo de vida, es decir, al

retiro del mercado de trabajo. Estas relaciones son válidas solo para el ámbito urbano pues en el rural la edad

es indiferente.

Los hogares con jefatura femenina del área urbana aumentan su riesgo de ser pobres en 4,1%, lo que podría

responder a las desigualdades salariales por género. En el área rural, en cambio, no es significativo el sexo del

jefe del hogar.

Lo propio ocurre con los hogares con jefatura indígena, pero ello es significativo para el área rural únicamente.

El incremento en un año en la escolaridad del jefe(a) reduciría la probabilidad del hogar de ser pobre en 2.4%.

En el área urbana esta disminución sería de 1.3% y en el área rural de 3.2%.

Cuando mayor es la dependencia económica dentro del hogar y las familias tienen más miembros, es más

probable que un hogar sea pobre. Tal incidencia es más alta en el área rural, en la que un miembro adicional de

cualquier edad o de uno de hasta cinco años, hace que la posibilidad de que el hogar sea pobre aumente en

15,5% y 8,7%, respectivamente.

Curiosamente el trabajo infantil en el área urbana influye para que se reduzca la probabilidad de que un hogar

sea pobre, en tanto que en el área rural ese factor no tiene incidencia. La decisión entre trabajo y estudio de los

hijos puede ser importante para elevar el nivel de vida en el corto plazo, pero perenniza la pobreza en el largo

plazo.

En el área urbana aquellos hogares que tienen miembros afiliados al IESS tienen 5.2% menos probabilidad de

ser pobres. En las zonas rurales esta variable no es significativa, lo que podría estar asociado a la baja

cobertura de la seguridad social en dichas áreas

Los hogares receptores de remesas tiene 12.1% menos probabilidad de ubicarse por debajo de la línea de

pobreza que los hogares no receptor. A nivel de áreas se constata el mismo resultado, siendo el efecto mucho

mayor en el área rural pues en ellos la probabilidad de ser pobre se reduce en 24%.

Este conjunto de características de la pobreza y de la probabilidad de que un hogar sea pobre provee información

útil para el diseño y ejecución de las políticas públicas. Así mismo, propone preguntas, como la incidencia del trabajo

infantil en el área urbana, que merecen análisis más profundos desde una perspectiva microeconómica y social.

2.1.2 Distribución espacial de la pobreza

De acuerdo a la información de los últimos dos mapas de pobreza producidos en el país, la pobreza disminuyó en

ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Riobamba y, en general, en la mayor parte de las capitales

provinciales, así como en buena parte de los cantones de Azuay, Cañar, Imbabura, El Oro y Los Ríos. Sin embargo, la

pobreza aumentó o se mantuvo en los niveles previos a la recuperación económica, en buena parte de los cantones de

Guayas, Manabí, Esmeraldas, Bolívar, Carchi y Zonas no delimitadas. La información de las encuestas de hogares

corrobora este comportamiento heterogéneo, es decir, algunas áreas del país se beneficiaron mucho menos del

crecimiento económico de los últimos años, en particular, las zonas rurales de las provincias de la costa.

Para explicar estas diferencias una de las vías es analizar el capital geográfico y su relación con el bienestar. Es

decir, personas con las mismas características podrían mostrar diferentes niveles de bienestar dependiendo de las

dotaciones de los lugares donde viven. La diversidad geográfica del Ecuador no solo se expresa en las diferencias

entre regiones naturales, sino también en las características de la hidrografía y el clima al interior de ellas; esas

condiciones naturales condicionan el nivel de precipitaciones, la distancia entre poblaciones y, de ellas, con los

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·

·

·

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vi

principales centros poblados, el acceso a riego y el tipo de cultivos aptos en cada zona específica.

Para encontrar las relaciones entre pobreza de consumo y el capital geográfico se empleó un modelo que produjo

los siguientes resultados:

1. Mientras la temperatura, altitud y la cantidad de personal de la salud no-médico por habitante generarían

efectos positivos sobre el consumo en las áreas rurales, estas mismas variables, por el contrario,

determinarían niveles de consumo más reducidos en las áreas urbanas.

2. El uso de la superficie agrícola en productos transitorios y, en general, la cantidad de área agrícola por

persona, serían beneficiosos para el bienestar de las áreas urbanas, pero, a la vez, un perjuicio para las rurales,

resultados que probablemente estén asociados más con el destino final de dichos productos que con la

producción de los mismos.

3. En el área urbana, la población que vive en localidades que tienen suficiente infraestructura educativa

(alumnos por plantel en primaria), servicios de alcantarillado conectado a red pública y UPAs con acceso a

electricidad se estarían beneficiando de las externalidades positivas que genera este capital sobre sus niveles

de bienestar. En el área rural, si bien la densidad poblacional es sensiblemente reducida respecto al área

urbana, la significancia positiva de esta variable podría estar mostrando el efecto de economías de

aglomeración concentrada en algunas parroquias rurales específicas. Adicionalmente, en esta área, las

distancias potenciales al interior de las localidades continúa siendo una variable que tiene efectos adversos

para el bienestar de la población, a pesar que las vías de primer y segundo orden por persona son mayores

respecto al área urbana.

Estos resultados permiten estimar los valores a partir de los que la geografía y sus factores asociados inciden

positivamente sobre el consumo. Por ejemplo, para lograr un crecimiento positivo del consumo en el área rural se

requiere que el número de médicos sea mayor a 16 por diez mil habitantes a nivel de cantón de residencia.

Igualmente, para el área urbana, el porcentaje de viviendas con alcantarillado conectado a red pública debería ser

mayor a 39% para obtener un crecimiento positivo del consumo.

2.1.3 El riesgo de la vulnerabilidad

El sentido de bienestar de los hogares depende no sólo de los ingresos o consumo promedio, sino también de los

riesgos a los que están sujetos aquellos hogares con pocos recursos. Esta vulnerabilidad está definida como la

variación que puede sufrir el consumo, pero en el marco de su distribución, pues ello permite encontrar el valor

esperado del consumo o la utilidad de los hogares. En este sentido, tan relevante como el consumo actual es el futuro.

Si un cabeza de familia piensa que su consumo futuro puede crecer más rápido que el de otros, entonces tiene un

incentivo para incrementar el consumo actual y viceversa. En cambio, el riesgo ocurre cuando frente a un choque en

los ingresos, se modifica la distribución del consumo pero el efecto de ese choque no es compartido por el resto de la

población.

Lo mejor que se puede esperar en términos de riesgo y vulnerabilidad, es que se reduzca la inequidad en el futuro y

la única forma para que ello ocurra es tratando y modificando la distribución futura del consumo de los hogares.

La vulnerabilidad total de de los hogares urbanos es de solo 0,286, comparada con el promedio del Ecuador de

1,022. También los hogares urbanos tienen menos riesgo; 8,8% comparado con el 12,8% de toda la economía. Pero la

mayor diferencia en la vulnerabilidad proviene de la relativamente baja desigualdad para los hogares urbanos

(26,4% comparado con 88,7%). Esto no implica que haya menor desigualdad entre los hogares urbanos en

comparación con los rurales; esas diferencias reflejan el hecho que los gastos de consumo de los hogares urbanos son

más cercanos al promedio por persona que en los hogares rurales.

Los hogares rurales, en general, presentan mucho más riesgo relacionado con la geografía, presumiblemente por

vii

la importancia de la agricultura para muchos de esos hogares y por la importancia de los choques espaciales en la

agricultura.

Una forma de mitigar el riesgo es ahorrando recursos a fin de suavizar la trayectoria del consumo en el tiempo. De

esa forma, los hogares con más riesgo podrían tomar previsiones a fin de minimizar los riesgos futuros.

Eventualmente, esa tarea podría ser enfrentada a través de programas sociales focalizados hacia los sectores con la

más alta vulnerabilidad y riesgo.

Como se mencionó antes, en 1995 el Ecuador gozaba de estabilidad macroeconómica y en 1994 de una de las 13expansiones más altas de la década . En 1999, en cambio, sufrió la crisis más severa del siglo XX. Finalmente, en

2006 se tenía un año similar al del principio, es decir, con crecimiento y estabilidad. La pregunta que surge aquí es

cómo influyeron esos ciclos sobre la pobreza.

Para valorar la relación entre el crecimiento y pobreza se obtuvieron las respectivas elasticidades o respuestas,

considerando tanto el cálculo por ingresos y como aquel por consumo, y se encontró que en el primer caso son

negativas y que las magnitudes son relativamente uniformes, cualquiera sea el período o la línea de pobreza

escogida, es decir, con crecimiento se reduce la pobreza. Las elasticidades se encuentran entre -1,1 y -1,8. Sin

embargo cuando se utiliza la metodología por el método de consumo para pobreza e indigencia, los resultados no son

tan uniformes. Si bien las elasticidades son negativas, éstas son significativamente mayores para el primer período

(1995-99) en que por cada 1% de caída en el consumo medio, la pobreza (indigencia) se incrementó en un 1,7% (3,2%),

mientras que durante el período de recuperación económica la pobreza (indigencia) solamente se redujo en 1,1%

(1,8%) por cada 1% de crecimiento del consumo medio.

Otra forma de medir la relación entre crecimiento y pobreza es valorando cómo se distribuyó el crecimiento

económico en los distintos segmentos de la población. El análisis de las distintas rondas de la ECV muestra que entre

1995-99 el consumo cayó en los estratos pobres y se expandió lentamente entre 1999 y 2006, dando como resultado

una tendencia ligeramente inequitativa entre 1995 y 2006.

Por otra parte, empleando una metodología que combina crecimiento y distribución, se establece que en el primer

sub período el efecto crecimiento fue el que marcó el aumento de la pobreza, aunque el efecto distribución también

actuó en el empeoramiento de las condiciones de vida, aunque en menor proporción. En cambio, en el segundo

período mientras el efecto crecimiento redujo la pobreza más que la variación observada, el efecto distribución restó

esa caída; en otras palabras, si habría sido solo por el crecimiento la pobreza sería menor aún, pero por efectos

regresivos en la distribución del consumo, ese descenso en la pobreza llegó a los valores observados.

El anterior análisis permite construir escenarios en los que se consideran el crecimiento y la distribución del

consumo. Si el país consiguiera alcanzar tasas de crecimiento del consumo por persona del 1.9% anual en los

próximos 10 años (período para el que está hecho el ejercicio de simulación), aún necesitaría aplicar una política

redistributiva con tasas impositivas incrementales cercanas al 5% para reducir la pobreza (calculada con una línea de

3 dólares). De estos ejercicios surgen varias opciones de política que podrían ser considerados dentro de un programa

global de reducción de la pobreza. Sin embargo, se debe considerar también que los programas de focalización del

gasto pueden tener efectos distributivos más importantes que los impuestos, al menos para superar la indigencia.

Macroeconomía y Pobreza: un escrutinio

13En 1995 el conflicto armado que enfrentó a Ecuador y Perú retardó el crecimiento en ese año, cuando los pronósticos previos a ese choque exógeno señalaban una expansión más alta que la de 1994.

viii

¿Por qué cambió la pobreza?

Hasta esta parte se han presentado las cifras de pobreza, así como algunas reflexiones con relación a los factores

que la determinan en el ámbito micro y macro económico y social. El siguiente paso, siguiendo la estructura de esta

síntesis, es conocer la descomposición de los cambios que ocurrieron en la pobreza y la desigualdad, pues ellos se

explican por efecto de lo micro y macro.

Esta evaluación se realizó a partir de la metodología que emplea los ingresos y para el período entre 1999 y 2006,

es decir, el período en que por recuperación de la actividad económica luego de la crisis, la pobreza (sin importar la

metodología), se redujo sustancialmente. Es preciso recordar que no sucedió lo propio cuando se comparan 1995 y

2006.

Cuando se habla de la descomposición de la variación o el cambio en la pobreza o distribución, de lo que se trata es

de encontrar los elementos que en cada uno de estos dos fenómenos fueron los determinantes. Es decir, se determina

qué condiciones macro y micro promovieron el cambio en la pobreza y la distribución. En los años analizados la

pobreza medida con el método de ingresos cayó en 0,279 puntos porcentuales, de 55% a 27%. El mayor determinante

de la reducción de la pobreza, que explica el 49,1% de esa reducción de 0,279 puntos porcentuales, fue el salario base, 14que podría ser asimilable al salario a partir del cual la PEA elige trabajar . En segundo lugar se ubica el nivel de

educación; este factor explica el 6,9% del cambio absoluto en el nivel de pobreza. Finalmente, la participación laboral

y el ingreso no laboral son responsables del 6,2% y el 17,2% de la reducción en la pobreza.

Esta información es coherente, especialmente en lo relativo al salario base y a la participación laboral, con el

aumento importante que en 2000 se registró en el salario mínimo vital y a la mejora en las condiciones del mercado

laboral, especialmente por la reducción del desempleo.

Entre los factores micro, resalta, como se había mencionado, el nivel de educación que tuvo un efecto positivo. Sin

embargo, el retorno a la educación, aunque con una contribución pequeña, no explicó la reducción de la pobreza.

El ejercicio de descomposición produjo un importante 14% de residuo, que está asociado con otros factores no

relacionados con los ingresos laborales y no laborales.

14Se trata de aquel salario base o mínimo a partir del que la fuerza de trabajo elige entre ocio y trabajo. Por debajo de ese salario la decisión micro es a favor del ocio y por encima de él a favor del trabajo. Este salario es aquel que dadas unas condiciones individuales, representa el retorno mínimo a partir del cual se decide trabajar. Como se está analizando a toda la población, ese salario base es un promedio, por lo que cambiará dependiendo de las características de cada individuo; por ejemplo, quienes tienen educación universitaria completa tendrán una base más alta que quienes tienen primaria completa. El salario base supone, por construcción, mercados perfectos, acceso universal a la información, etc.; por tanto, es una abstracción con respecto a condiciones que pueden tener más complejidad en la decisión entre trabajo u ocio.

ix

Escenarios de reducción de la pobreza e indigencia

-porcentajes-

POR INGRESOS Tasa de crecimiento neutral Política Redistributiva

Reducción 25% 50% 75% 25% 50% 75% USD 2 2.2 5.1 10.6 6.6 12.8 19.0 USD 3 2.4 5.5 10.8 12.4 22.1 30.5

POR CONSUMO Indigencia 1.2 2.9 5.6 4.7 9.6 15.1 Pobreza 1.9 4.0 7.3 16.4 26.9 36.2

Fuente: Capítulo No. 3.

En cuanto a la desigualdad, medida a través del coeficiente de Gini, la reducción fue de 0,046 puntos, desde 0,563

en 1999 a 0,515 en 2006. Otra vez, el salario base y la participación laboral fueron los factores que más

contribuyeron a ese descenso; ellos explican el 20,2% y el 11,7%. Sin embargo, un importante 43,8% de factores no

observados en el salario fueron los de mayor peso. Contrariamente a lo que se pudo esperar, el nivel educativo actuó

en contra de la reducción de la desigualdad.

Las principales recomendaciones de política que surgen de los hallazgos de este ejercicio, son las siguientes:

Identificar qué factores explican el aumento de los ingresos base y qué políticas se requiere mantener o

implementar para hacerlo sostenible.

Continuar con el énfasis en la educación considerando que hay campo para reducir la desigualdad, pero para

ello se debe partir por mejorar la equidad en la educación, especialmente en el acceso a la educación post

secundaria y en la reducción de los altos retornos de ella.

Los resultados indican que existe campo para mejorar la participación laboral femenina. Programas

destinados a incrementar las opciones de participación de las mujeres en el mercado laborar son importantes

(guarderías, educación preescolar, etc.).

PROGRAMAS DE INCLUSIÓN SOCIAL

En el marco de organización actual de la administración pública, el gasto social se realiza mediante las tareas

regulares que llevan a cabo los ministerios del área social, a través de programas específicos dentro de ellos y por los

que son ejecutados por otras entidades. En este campo no solo se debe considerar a la ejecución de servicios directos

para la comunidad, sino también los que sirven de respaldo a través de la planificación o diseño de objetivos y

aquellos que apoyan al sector social mediante estudios, levantamiento y procesamiento de estadísticas con criterios

para la determinación de los grupos objetivo o de las formas para mejorar la prestación de servicios.

Por tanto, en la tarea de inclusión social del gobierno actúan una serie diversa de organizaciones públicas. A ellas

se debería agregar los programas específicos de los gobiernos locales y provinciales, además de otros que se nutren

parcial o totalmente de fondos públicos y tienen un carácter privado. Sin embargo, no existe un mapa completo de

todo este andamiaje, por lo que esta parte se refiere específicamente a la acción directa del gobierno central en

materia de inclusión social. En esta síntesis tampoco se evalúa y considera al Instituto de Seguridad Social y a los

paralelos de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, pues esas entidades son autónomas al estar constituidas

mayoritariamente con el aporte de los afiliados; sin embargo, también habría que considerarlas una vez que se logre

incluir a todas las entidades antes nombradas. Ello daría un panorama completo de la intervención en el área social.

El marco general en el que el gobierno actúa en el sector social está fijado por el Plan de Desarrollo elaborado por el

SENPLADES y por los planes sectoriales que se derivan de él. En el último año y medio de gestión del gobierno, se

están haciendo esfuerzos para coordinar los objetivos del plan con la elaboración del Presupuesto General del Estado

con el propósito de conseguir que los enunciados de ese marco general se cristalicen en las distintas formas de gasto y

gestión que realizan las entidades de prestación de los servicios.

Las entidades involucradas son, según el tamaño del presupuesto asignado en 2007, el Ministerio de Educación,

el de Salud Pública, el de Inclusión Económico Social, el de Desarrollo Urbano y Vivienda, el de Trabajo y, finalmente,

el de Coordinación de Desarrollo Social.

·

·

·

3

El marco estatal de la inclusión social

x

En 2006 y 2007 se observa un importante aumento del gasto en el sector social con respecto al PIB. Esa relación

que normalmente había estado entre el 3 y 5%, en el último año saltó al 6,5%, lo que implica un importante cambio en

la dotación de recursos.

Evolución del gasto social como porcentaje del PIB

De esta forma se está corrigiendo, aunque parcialmente, la brecha que presenta el Ecuador con relación a América

Latina. Haciendo una comparación, mientras en 1990 en Latinoamérica el gasto social como porcentaje del PIB era

superior en 5 puntos porcentuales al del Ecuador, en 2004 esa diferencia subió a 8 puntos porcentuales.

xi

Ministerios del sector social según presupuesto de 2007 (dólares)

Ministerio de Educación (MEC) 1.457.000.000

Ministerio de Salud Publica (MSP) 648.000.000

Ministerio de Inclusión Económico Social (MIES) 530.000.000

Ministerio de desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) 250.000.000

Ministerio de Trabajo y Empleo (MTE) 27.000.000

Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS) 10.000.000

Total 2.922.000.000

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

*

Fuente: Capítulo 8

Gasto público social como porcentaje del PIB

Además de la brecha, el gasto social del sector público en el Ecuador ha sido, desde 1990, uno de los más bajos de

los 19 países considerados en la estadística de la CEPAL. También es de las pocas naciones de América Latina y el

Caribe que muestra un porcentaje relativamente constante y hasta decreciente, a diferencia de las otras en que ha 15crecido especialmente en el último quinquenio . En “…2005 Ecuador tenía un gasto social per cápita 7 veces menor

que el promedio de la región (658 dólares del 2000), 3 y 2 veces menor respecto a sus dos vecinos más cercanos

(Colombia y Perú, respectivamente) y 16 veces por debajo que el de Argentina” (ver capítulo 10).

Exceptuando al sector de desarrollo urbano y vivienda, en 2007 la ejecución del presupuesto asignado a cada uno

de los ministerios del sector social supera el 80%, lo que muestra el énfasis que ha dado el gobierno para cumplir con

los propósitos expuestos en la campaña electoral que luego se plasmarían en el Plan Nacional de Desarrollo y en la

Agenda Social para el Desarrollo. Normalmente esta medida de eficiencia en el gasto suele estar fuertemente

condicionada por la parte corriente; sin embargo, la información indica que con excepción del Ministerio de Trabajo,

los otros muestran ejecuciones del presupuesto para inversión superiores al 60%, siendo el Ministerio de Inclusión

Económica y Social el que mayor uso hizo de los recursos.

A más de esta estrechez de recursos en los Ministerios, los programas de cada ministerio u otro tipo de entidad

pública en ocasiones atienden al mismo grupo poblacional, lo que torna confusa la acción social del gobierno y

provoca superposiciones. Ello sin considerar las acciones de algunos municipios y consejos provinciales, sobre las

que no se cuenta con información. Sin embargo, se esperaría que la coordinación que deben realizar el SENPLADES,

así como el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, subsanen los problemas antes descritos a fin de que no

se superpongan ni funciones, como tampoco beneficiarios. De esa forma se lograría que la focalización de los

programas sociales, uno de los requisitos que deben cumplir algunos de ellos por definición, se cumplan. Así mismo,

ello haría posible el monitoreo y evaluación de cada programa, posibilitando así la retroalimentación del ciclo de los

proyectos.

xii

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2003 2004

América Latina Ecuador

Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2007.Nota: En el gasto social está considerada la seguridad social. Cubre a 19 países.

15Una revisión de las estadísticas sociales permite observar que esa falta de crecimiento en la oferta de servicios públicos fue cubierta por el sector privado (Ver SIISE, versión 4.5).

Presupuesto promedio por beneficiario según programa (dólares)

El gráfico anterior muestra cómo ha evolucionado el gasto social por beneficiario según el tipo de programa. Por lo

general se observa un incremento paulatino a partir de 2001, en especial en lo que concierne a las transferencias

monetarias (Bono de Desarrollo Humano y Bono de la Vivienda), las que son las más altas por beneficiario en 2007,

aunque alanzan apenas 350 dólares al año. Se debe precisar que en los programas de infraestructura social la caída

de 2006 se explica por un aumento de los beneficiarios y una reducción del presupuesto. El gráfico permite que en

esta síntesis se pueda conocer de manera general a los distintos programas, los que son expuestos en detalle en el

capítulo 8.

En la siguiente tabla se exhibe, en cambio, la lista de programas sociales ordenados con el mismo criterio como

constan en el gráfico anterior, para facilitar la comparación, es decir, según los sectores a los que van dirigidos o los

servicios que prestan.

xiii

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

0

5

10

15

20

25

30

35

Desarrollo infantil (eje izq.) Alimentación y nutrición infantil

Transferencias monetarias (eje izq.) Programas de salud

Infraestructura social

Fuente: Capítulo 8Notas: En los programas de salud fue excluida la maternidad gratuita pues no tiene beneficiarios sino prestaciones; y, en los de infraestructura social, fue excluida la infraestructura educativa porque no tiene el número de beneficiarios. En cambio, no consta el programa de universalización de la educación básica porque tampoco se cuenta con el número de beneficiarios.

Las transferencias monetarias y los programas de cuidado y desarrollo infantil concentraron en 2007 el 65% del

gasto total de los programas, siendo el Bono de Desarrollo Humano el que cuenta con la mayor cantidad de recursos,

representando el 41% de todos estos fondos.

Para superar el problema de superposición de programas y de beneficiarios, se propone la creación de un Registro

Único de Beneficiarios, a fin de construir una base de datos que permita conocer los beneficios que recibe cada

individuo u hogar, así como para mejorar los mecanismos de inclusión de potenciales beneficiarios que ahora no los

reciben. De esta forma se lograría, además, monitorear y evaluar la cobertura de cada uno de los programas.

En otro ámbito cabe preguntar qué tan fuerte y sostenible es el incremento del presupuesto del sector social del

último año, si puede continuar y cuán vulnerable puede ser. Buena parte de ese incremento provino de la declaratoria

de estado de emergencia en los sectores salud y educación, lo que permitió no solo el aumento de salarios y profesores

o personal médico, sino también la construcción de infraestructura. En el caso de los programas específicos que

desarrollan los ministerios del sector social y otras entidades, una parte de los recursos provenía de los fondos de

ahorro petrolero, los que fueron derogados en este año por la Asamblea Nacional Constituyente con la expedición de

xiv

Programa Social Presupuesto

Cuidado y Desarrollo infantil 136,9

• Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) 72,9

• Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) 37,5

• Operación Rescate Infantil (ORI) 26,5

Alimentación infantil 60,0

• Programa de Alimentación Escolar (PAE)* 30,0

• Aliméntate Ecuador* 17,5

• Programa de combate al hambre y la Desnutrición (PANN 2000)* 12,5

Educación y capacitación 73,1

• Universalización de la Educación Básica 66,5

• Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional 6,6

Salud 38,7

• Programa de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia 20,6

• Plan Ampliado de Inmunizaciones 13,0

• Programa Nacional de Control y Prevención de ITS-VIH/SIDA 4,1

• Programa de Tuberculosis 1,0

Infraestructura social 125,6

• Dirección Nacional de Servicios Educativos* 96,5

• Fondo de Inversión Social de Emergencia** 18,3

• Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios ** 10,8

Transferencias monetarias 434,4

• Bono de Desarrollo Humano 360,0

• Bono de Vivienda 74,4

Otros 10,2

• SELBEN 10,2

TOTAL 878,9

Fuente: Capítulo 8.

Presupuesto 2007 por tipo de programa (millones de dólares)

Notas: Los programas con un asterisco son financiados con fondos del CEREPS y los con doble asterisco con créditos externos (en el caso del FISE parcialmente). El resto tienen fondos directos de sus respectivos ministerios u oficinas estatales.

la Ley para la Recuperación del Uso de Fondos Petroleros del Estado y Racionalización de los Procesos

Administrativos de Endeudamiento. Como los recursos que administraban estos fondos pasarán a formar parte del

presupuesto del gobierno central, entonces no existe la garantía del financiamiento pues varios de los proyectos

sociales contaban con preasignaciones. En el caso de la inversión la fuente más importante fue, hasta el año pasado,

la Cuenta de de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-Tecnológico y de la Estabilización Fiscal

(CEREPS); ahora será responsabilidad del gobierno central continuar con el financiamiento de los proyectos. Si bien

muchos sectores habían abogado por la eliminación de las preasignaciones porque restaban libertad para ejercer la

política fiscal, en el nuevo esquema el gasto social no tiene ninguna garantía de ser sustentable porque dependerá de

la visión que tenga cada gobierno sobre el sector social. Es decir, podrá estar más indefenso frente a los avatares de la

política que antes o continuar con un estado de estancamiento como ha sucedido en los últimos años según lo que

muestran las cifras antes reportadas. En parte los fondos de contingencia fueron creados con el propósito de evitar

que ante restricciones presupuestarias, la primera respuesta sea el recorte en el gasto destinado al sector social. En

este sentido, habrá que crear otros mecanismos para asegurar que la atención al sector social esté por sobre los

cambios en el gobierno.

Otro aspecto destacable es la efectividad del gasto social, es decir, si está cumpliendo con los objetivos previstos

en la misión que tiene cada una de las dependencias estatales del área. Esta pregunta es sustancial pues el aumento

del gasto no necesariamente significa mejorarlo. Si bien es notorio el aumento del número de beneficiarios de los

programas, en los casos de los servicios básicos de salud y educación el gobierno ha realizado un importante esfuerzo

por aumentar personal y mejorar los salarios, lo que se debería traducir en mejores resultados. Si este no fuera el

caso, el único efecto es el aumento del costo de las prestaciones. Es por ello que es imprescindible el buen

funcionamiento de un sistema de monitoreo y evaluación, tema que se trata en la última parte de esta síntesis.

La evaluación de los programas de inclusión social, del gasto público en el sector social y de los subsidios

existentes en el Ecuador, requiere dar respuesta a las siguientes preguntas: a) ¿cuál es la población objetivo?; b) ¿a

quiénes llega efectivamente el gasto social?; c) ¿de qué magnitud es el monto recibido por los diferentes grupos?; y, d)

¿en qué áreas específicas es posible hacer mejoras en la focalización del gasto social? Detrás de estas preguntas yace

como interrogante la calidad del gasto social y la efectividad de esta inversión.

Con el propósito de contestar estas preguntas se emplearon varios criterios. Para evaluar el grado de focalización

se utilizó un parámetro único para todos los programas, gasto social y subsidios, que consistió en obtener el

porcentaje de personas pobres que recibe los beneficios y, adicionalmente, se calculó su efecto sobre el coeficiente de

Gini. La consecuencia sobre la desigualdad, a su vez, fue evaluada en dos partes que corresponden al tamaño del 16programa y al efecto redistributivo del mismo .

Aunque en esta evaluación la clasificación de pobreza se hizo a partir de los métodos de consumo, ingresos y el 17que emplea el SELBEN , en esta síntesis se presentará la valoración realizada a partir de la clasificación de pobreza

que se obtiene empleando los ingresos, siendo el grupo objetivo el 30% de los hogares más pobres.

La evaluación de la focalización de los programas sociales, de acuerdo a los parámetros establecidos, es la

siguiente:

Una evaluación del gasto social

16El propósito del ejercicio es comparar el efecto que tiene un programa en la distribución del ingreso, con una transferencia de la misma magnitud pero distribuida en montos iguales a todos los hogares. Con esta base se calcula el esfuerzo que hace el programa para llegar a la población objetivo.

17El Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de los Programas Sociales (SELBEN) es parte del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social y se encarga de mantener un sistema de información para identificar a los beneficiarios de los programas sociales. A mediados de 2007 se realizó la última encuesta, a alrededor de 2,5 millones de familias, para depurar la base de datos y actualizar la situación de sectores vulnerables del país.

xv

·Programas de cuidado infantil:

·Programas de nutrición:

·Educación:

·Salud:

·Otros subsidios y transferencias:

En general tienen un buen alcance en los hogares de bajos ingresos. El 59% de

los beneficiarios del FODI, el mismo porcentaje en el ORI y el 53% de los del INNFA se encuentran por debajo de

la línea de la pobreza. En términos de gasto, el 59% del primer programa, el 63% del segundo y el 56% del

tercero llega a esos hogares. Sin embargo, el 10% de los hogares más pobres recibe relativamente menos

beneficios que los hogares con pobreza moderada, lo que se explica en parte porque en los hogares en extrema

pobreza el porcentaje de hijos menores de 6 años es menor con relación a los hogares con menos pobreza.

También tienen un algo porcentaje de incidencia sobre los hogares por debajo de la

línea de pobreza. En efecto, el PANN 2000 tiene entre sus beneficiarios a un 54% de pobres, el programa

Aliméntate Ecuador un 69% y el programa Alimentación Escolar un 59%. En cuanto a los montos, la proporción

que se destina a los hogares más pobres es mayor: 57% PANN 2000, Alimentación Escolar 68% y Aliméntate

Ecuador 69%.

Mientras la educación básica y preescolar es pro-pobre, esa característica se reduce para la

educación media y aún más para la universitaria y la especializada del SECAP. En cuanto a los montos

destinados, la básica, preescolar y media mejoran el grado de focalización, en la del SECAP y universitaria

permanecen los mismos porcentajes que en el caso de los beneficiarios.

Los componentes del gasto en salud que se evalúan son la vacunación, el suministro de vitamina A y

hierro en niños menores de 6 años, la atención de maternidad y la atención en hospitales, centros y subcentros

del Ministerio de Salud Pública para la población que no está cubierta con ningún tipo de seguro (80%). El

porcentaje de beneficiaros pobres de estos programas está entre el 40 y 45%, mientras que el gasto focalizado a

esa población está entre el 41 y 44%. Del gasto de todos los componentes de salud la gran mayoría es la

atención en hospitales, centros y subcentros del Ministerio de Salud Pública, por lo que es el que tendría el

mayor impacto en la distribución del ingreso, sin que se considere que además este gasto genera beneficios en

la productividad y prevención de choques negativos en la salud de los hogares.

En esta categoría están agrupados el Bono de Desarrollo Humano (BDH),

el Bono de Vivienda, el Seguro Campesino y el subsidio al gas. El BDH y el subsidio al gas son los que emplean

montos en mucho mayores comparados con los otros dos. Los que tienen los mayores porcentajes de usuarios

pobres son el BDH y el seguro campesino, con valores alrededor del 60%. En cambio el subsidio al gas y el Bono 18de Vivienda apenas llegan al 28% y 26% de los hogares pobres. En lo relativo a los montos, estos dos últimos

mantienen bajos porcentajes, en tanto que el 59% de las transferencias del BDH y el 68% del gasto del Seguro

Campesino, llegan a los pobres.

Los programas sociales en Ecuador en general parecen estar bien focalizados hacia los hogares pobres y tienen un

desempeño comparable o mejor al de otros países en la región. Sin embargo algunos problemas que podrían

solucionarse:

Porcentaje de beneficiarios pobres

Educación Beneficiaros Gasto

Preescolar 50% 55%

Básica 45% 54%

Media 31% 36%

SECAP 9% 9%

Universitaria 8% 8%

18Esta transferencia está concentrada en la población de los deciles 5º y 6º, la que es parte de su población objetivo.

xvi

1. A pesar que en promedio los programas llegan a los pobres, existe una exclusión de los hogares del decil más

pobre en algunos programas. Si bien esta tendencia puede deberse a efectos que están fuera del control de los

programas (ciclo de vida por ejemplo) no deja de ser preocupante que beneficios sociales diseñados para los

más pobres, dejen de lado a este grupo de la población objetivo. Esta tendencia también es un llamado a

realizar mayores esfuerzos en llegar a la población más pobre del Ecuador con programas sociales y

estrategias de superación de la pobreza.

2. Un segundo problema es que si bien los programas llegan a los hogares pobres, existen pocos programas que

tienen una definición clara de sus poblaciones objetivo y usen los instrumentos de focalización existentes.

Una segunda parte de esta evaluación se dirige a los efectos que tienen todos los mecanismos de gasto social

sobre la distribución del ingreso, es decir, su influencia sobre el coeficiente de Gini. El efecto que un programa tiene en

la distribución del ingreso depende de su tamaño y de lo bien que esté focalizado. Es así que un programa que

distribuya el mismo monto a todo los hogares podrá tener un efecto importante en disminuir la desigualdad, pero por

el tamaño del programa. También, un programa bien focalizado pero pequeño en monto, tendrá una influencia

reducida sobre la distribución del ingreso.

En general, todos los programas, gastos y transferencias contribuyen a la reducción de la desigualdad, pero en

magnitudes muy diversas. La educación básica es la que tiene el mayor efecto en la reducción de la desigualdad,

seguida de los gastos en salud, educación media, el subsidio al gas y el BDH.

Ahora bien, como se había adelantado, estos efectos se pueden desagregar en aquel explicado por el tamaño del

programa (el monto que se transfiere) y en un componente redistribución. En este ejercicio, no existe una línea base

para comparar el esfuerzo de focalización pues no se distingue a los hogares de acuerdo al ingreso; es un escenario en

el que el gobierno divide el presupuesto de cada uno de los componentes antes señalados en todos los hogares.

Comparación del efecto tamaño y el efecto redistribución de los componentes del gasto social en Ecuador.

Efecto porcentual en el Gini

Componente de tamaño

Componente de redistribución

Educación Universitaria -0.05 38.28 -37.28 SECAP -0.001 11.75 -10.75 Gas -1.08 1.34 -0.34 Educación Media -1.16 1.10 -0.10 Bono de Vivienda Familiar -0.03 1.07 -0.07 Vacunas -0.71 0.93 0.07 Atención de Salud -2.57 0.92 0.08 Maternidad Gratuita -0.09 0.90 0.10 Vitaminas -0.04 0.85 0.15 Educación Básica -3.20 0.80 0.20 Educación Preescolar -0.33 0.78 0.22 Operación de Rescate Infantil -0.15 0.77 0.23 Instituto Nacional de Niño y la Familia -0.02 0.74 0.26 PANN 2000 -0.18 0.72 0.28 Programa de Alimentación Escolar -0.35 0.71 0.29 Programa Nuestros Niños -0.05 0.70 0.30 Programa Aliméntate Ecuador -0.03 0.65 0.35 Seguro Campesino -0.32 0.64 0.36 Bono de Desarrollo Humano -1.03 0.63 0.37

Fuente: Cálculos basados en la ECV 2005/6 - Capítulo 9

xvii

Estos resultados ayudan a tener una medida del esfuerzo de focalización realizado. Es así que el subsidio al gas

tiene un efecto importante sobre la disminución de la desigualdad, aunque este efecto sería 1,34 veces mayor si se

distribuyera un monto uniforme a todos los hogares. El BDH tiene un afecto similar al del subsidio del gas en la

reducción de la desigualdad, pero ese efecto llegaría solamente al 63% de su tamaño total si estuviera distribuido

entre toda la población en montos iguales, es decir, si no estuviera focalizado. Los programas no focalizados como el

seguro materno y la vacunación tienen un efecto cercano a uno porque los beneficios se extienden a toda la

población.

Ahora bien, la situación que se describe para 2006 ha variado en el tiempo o se ha mantenido igual en términos de

la focalización. Para ello se comparan los resultados obtenidos por Vos (2003) con los presentados en esta síntesis

para la educación universitaria, seguro campesino, ORI, INNFA, el BDH y el subsidio al gas. En general todos estos

programas presentan una mejor distribución en 2006, es decir, el gasto se ha destinado en mayor proporción a los

hogares de bajos ingresos. Esta mejora no necesariamente es el efecto de políticas específicas, sino que puede

responder, por ejemplo, al mayor acceso al consumo de gas de los sectores de menores ingresos luego de superada la

crisis de 1999. En cambio, las mejoras en el BDH son consecuencia de los avances en los sistemas de focalización.

En general, los programas sociales en el Ecuador están bien focalizados hacia los hogares pobres y tienen un

desempeño mejor o comparable a los de otros países de la región. Sin embargo, algunos puntos que se pueden

mejorar son los siguientes:

En algunos programas la participación de los beneficios por parte del decil más pobre es menor que en el resto

de hogares pobres.

Aunque los programas llegan a los pobres, pocos tienen una definición clara de sus poblaciones objetivo y que,

además, empleen los instrumentos de focalización existentes.

Se requiere mejorar la recolección y diseminación de información acerca de los programas sociales del

gobierno, con especial concentración en la calidad que brindan. De ahí que sea necesario diseñar estrategias

para controlar la calidad de la educación, los servicios de salud y el resto de programas analizados.

Ahora bien, análisis más desagregados permiten conocer aún con más precisión cómo se distribuyen los

beneficios de los programas sociales en los cantones más pobres. Con un acercamiento de este tipo se hace posible

que la acción del gobierno sea aún más precisa para conseguir que la oferta de estos servicios contribuya a reducir de

manera más expedita la incidencia de la pobreza. En este análisis se consideraron siete programas: Bono de

Desarrollo Humano, Fondo de Desarrollo Infantil, Dirección Nacional de Servicios Educativos, Operación de Rescate

Infantil, Programa de Alimentación Escolar, el Presupuesto del Ministerio de Educación y el Presupuesto del

Ministerio de Salud.

Esta medida del desempeño de los programas es el componente “intra provincias”, el cual muestra el alcance en

relación a las áreas con más pobreza al interior de cada una de ellas. Si el valor observado es significativo y positivo el

desempeño es pro-pobre; en el caso contrario, beneficia más a los hogares no pobres. En general, solamente cuentan

los valores que son estadísticamente diferentes de cero, de acuerdo a unos intervalos de confianza que van del 1% al

10%.

·

·

·

xviii

La conclusión general es que el Programa de Alimentación Escolar (PAE) es el mejor focalizado al interior de las

provincias, pues tiene valores positivos y significativos en once de ellas. El Bono de Desarrollo Humano, por su parte,

es significativo en la distribución de los recursos en 8 provincias, pero en Galápagos beneficia a los cantones menos

pobres.

En cambio, los programas FODI, DINSE, ORI, educación y salud muestran, en general, un desempeño débil para

llegar a los más pobres al interior de las provincias. Sin embargo, como ni la educación ni la salud tienen un esquema

de focalización del gasto, esos resultados eran previsibles.

A nivel de provincia, en cambio, en Pichincha se observa que un mayor número de programas (4 de 7) están bien

focalizados en los cantones más pobres. Sin embargo, ello no ocurre en una gran cantidad de provincias, en las que

ningún programa dirige sus recursos a los cantones que presentan mayores niveles de pobreza; ellas son: Bolívar,

Cañar, Carchi, Esmeraldas, Los Ríos, Manabí, Napo y Orellana.

Si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza pretenden llegar de manera explícita a los lugares

más pobres del país, la evaluación del desempeño que ellos tienen para llegar a dichas áreas debería ser parte de los

criterios a considerar en el momento del futuro diseño de estrategias de focalización geográfica o el rediseño de las

existentes. La razón fundamental es que una parte importante de la desigualdad total del consumo (alrededor del

45%) se debe a la desigualdad existente entre zonas (una desagregación geográfica que involucra a 3842 unidades

geográficas). Una condición necesaria para que esta posibilidad sea factible es que la territorialidad del presupuesto

de los distintos programas y proyectos sea una práctica institucionalizada de todos los ejecutores públicos.

Desempeño de los programas para llegar a los cantones pobres por provincias

Azuay 32.3 ** 2.1 -2.8 12.3 6.5 *** -16.7 -20.5 ***

Bolívar 6.4 8.8 13.5 -10.3 -1.5 9.7 34.6 Cañar 328 -10.1 -3.7 -9.7 7.9 -50.3 52.8 Carchi 30.3 8.0 14.4 18.3 4.5 -58.4 -34.2 Cotopaxi 23.3 ** -3.5 -1.1 8.6 5.6 ** -12.3 -2.1 Chimborazo 30.1 ** 12.7 -0.3 25.3 4.0 ** -22.8 * -19.2 El Oro 10.5 -16.5 ** 22.2 12.9 5.5 11.2 -15.3 Esmeraldas 5.3 2.4 0.8 -6.2 2.5 -9.2 -14.3 Guayas 25.1 *** 1.1 -2.3 12.8 ** 2.2 ** -5.7 -3.6 Imbabura 40.0 *** 0.0 3.3 16.0 7.5 * -17.9 ** -13.9

Loja 19.3 ** -2.9 7.8 3.9 3.8 *** 26.9 -8.3

Los Ríos 25.7 11.5 -20.0 0.0 3.6 -30.7 -0.4

Manabí 11.3 8.4 3.3 3.5 1.8 -19.5 -27.7

Morona Santiago 1.1 10.6 -6.7 5.0 3.8 -44.0 ** -37.2 **

Napo 34.3 -5.1 -5.0 4.2 2.5 -115.3 -60.2

Pastaza 11.8 -0.2 10.5 46.8 4.6 ** -19.0 -8.4

Pichincha 20.2 *** 9.4 ** 20.2 * 3.2 5.7 *** -6.6 -6.4

Tungurahua 6.3 14.4 19.4 5.2 2.9 ** -39.0 -2.0

Zamora Chinchipe 33.5 44.5 -16.1 6.8 6.4 ** -50.8 -61.8

Galápagos -14.6 *** -1345 ** -7.3 39.7 65.4

Sucumbíos -23.6 12.3 13.9 7.9 *** 12.9 -24.1 *

Orellana 9.1 -8.0 -13.5 111 41.7 18.4 -8.6

BDH FODI DINSE ORI PAE EDUC SALUD

Nota: Los valores corresponden a los coeficientes de regresión del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de la pobreza total para cada provincia, utilizando al cantón como unidad de observación, es decir, el diferencial de focalización “intra provincias”, el coeficiente T . Se excluyó a las áreas no delimitadas debido a la ausencia de información sobre gastos. *** indica que el j

coeficiente es significativamente diferente de cero al 1%, ** al 5% y * al 10%, los cuales corresponden a los t estimados previendo la presencia de algún tipo de heteroscedasticidad en los datos.Fuente Capítulo 10

xix

Bajo este enfoque, no se debería descartar la posibilidad de seguir investigando el comportamiento temporal de

los programas en términos de su alcance en las áreas más pobres del país, con el propósito de simular caminos

alternativos de focalización y, en consecuencia, obtener criterios para el rediseño de dichas estrategias. Igualmente,

futuras investigaciones podrían tratar de indagar cuáles son las razones para que en algunas regiones, más que en

otras, se tenga más éxito en alcanzar a las áreas pobres. ¿Son las capacidades locales de gestión y ejecución de los

programas, son los montos de los recursos distribuidos en cada uno de los programas, son las propias condiciones de

pobreza las que limitan el desempeño?

El monitoreo y evaluación de los programas, el gasto social, las transferencias y subsidios, es un paso necesario y

permanente que deben perseguir las diferentes instancias del gobierno y de la sociedad civil para conseguir que los

recursos invertidos cumplan con los propósitos para los que fueron creados, es decir, es una de las formas para

conseguir que la política fiscal contribuya a la redistribución de recursos y universalización de capacidades, para de

esa manera contribuir a la reducción de la pobreza y la inequidad.

A pesar de las deficiencias que podrían presentar, los programas específicos para combatir la pobreza son los que

han desarrollado sistemas de monitoreo particulares y que han servido para que se pueda mejorar la focalización

entre ellos. No ocurre lo mismo con el gasto social en salud y educación. Ellos tienen una lógica de acción propia y,

muchas veces, las políticas que ejecutan han estado desligadas o no lo suficientemente interrelacionadas con las

acciones que llevan a cabo los programas de acción social. En tal sentido, aún está ausente la aplicación de

mecanismos concretos de monitoreo del gasto y de sus resultados. Si bien el nuevo estatus concedido al Plan

Nacional de Desarrollo y al SENPLADES pueden contribuir a subsanar algunos de los problemas que generaba la

desarticulación del presupuesto y acciones del gobierno, aún faltan por establecer mecanismos más precisos que

hagan un monitoreo exhaustivo del gasto en salud y educación. Si son los pobres quienes más utilizan y se

benefician de ese gasto social, se requiere hacer un seguimiento permanente para que el apoyo teórico que se dirige a

ellos se haga efectivo. Este tipo de efectividad lo que pretendería es que se abandone el discurso vacío del apoyo a la

salud y educación, y se avance en obtener resultados concretos. En los últimos años el soporte a esos sectores ha sido

más una retórica que una práctica y eso es precisamente lo que se debe superar a fin de dotar a los beneficiarios de

condiciones objetivamente mejores en comparación con las que han recibido en los últimos años.

La evaluación requiere para su aplicación de los resultados permanentes que pueda brindar el monitoreo. Además

se puede aprovechar el constante levantamiento de información primaria por parte de varias entidades del sector

público, tanto a partir de los registros administrativos como de encuestas.

El monitoreo y evaluación

xx

1

INTRODUCCIÓN Y SÍNTESIS DEL INFORME

l informe aquí presentado está dividido en tres secciones. La Sección 1 está dedicada a una discusión de los

conceptos y mediciones, incluyendo un breve resumen de las dimensiones de la pobreza en el Ecuador. La

Sección 2 resalta algunos aspectos claves de la historia colonial y republicana que dan origen a las formas de

pobreza y desigualdad que se ven en el Ecuador hoy día. Y la 3 se enfoca en la época contemporánea, con referencia

especial a los impactos en la pobreza y la desigualdad de los modelos o estilos de crecimiento o desarrollo adoptados

por sucesivos gobiernos. Abajo resumimos brevemente los argumentos del informe.

Empezamos por preguntar cómo se ha medido la pobreza para la preparación de los Mapas de Pobreza del Frente

Social (Gobierno del Ecuador) y otros informes sobre el tema, como los de la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL) y del Banco Mundial (BM). También consideramos los elementos no medidos y que son

importantes para entender lo que significa vivir en la pobreza. Mientras los datos empíricos derivados de varios

estudios nos presentan cuadros con indicadores de la pobreza en el Ecuador, no lo miden como relación social, un

concepto de la pobreza propuesto por varios analistas del tema, empezando con Adam Smith. El momento que

hablamos de una relación social también estamos necesariamente considerando los diferentes tipos de

desigualdades que se basan en la estructuración del poder social, político, y económico, que incluye aspectos tanto

étnicos (raza) y de género y orientación sexual, como de estatus o clase, además de tener dimensiones regionales. En

resumen, las instituciones sociales en general, y especialmente el mercado como un espacio de estructuración de las

relaciones sociales, son espacios de poder.

Además de incorporar las dimensiones no materiales de la pobreza, en la segunda parte de la Sección 1 (y a lo

largo del informe) preguntamos si existe una relación entre la pobreza y el crecimiento económico, y entre pobreza y

autoritarismo o democracia. El índice de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) muestra que países con niveles relativamente bajos de ingreso per capita, o bajos niveles de crecimiento

económico, pueden disfrutar de niveles impresionantes de desarrollo humano. Para ilustrar esta posibilidad,

resumimos muy brevemente los logros en algunas dimensiones del bienestar social alcanzados por un estado muy

pobre de la India con referencia al ingreso per capita, como lo es Kerala, en comparación con los del Ecuador.

Nuestro argumento es que el record histórico de casos como Kerala establece claramente que el estilo de

crecimiento, o modelo de desarrollo escogido, es el elemento crítico en la producción de la pobreza o del bienestar.

Además existe bastante consenso que los requisitos principales de un estilo de crecimiento con mayor igualdad y

E

* Antropólogo. Ex-coordinador del Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano. SISPAE de la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social del Ecuador. Experto en pueblos afrodescendientes.

** Ph.D. en Ciencias Políticas de la Universidad de Berkeley, California. Profesora Emérita del Departo de Ciencias Políticas de la Universidad de York, Canadá. Profesora visitante de FLACSO Ecuador.

1 Quisiéramos agradecer los comentarios y sugerencias valiosos tanto de Ricardo Grinspun y Louis Lefeber como de los participantes en el seminario sobre la Pobreza organizado por el BID y la STFS para considerar los trabajos que forman parte del proyecto al cual pertenece este ensayo.

INFORME CUALITATIVO1SOBRE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Jhon Antón Sánchez* y Liisa L. North**

Capítulo 1

menos pobreza son una combinación de: acceso amplio a bienes productivos, alta intensidad de utilización de mano

de obra y acceso a la educación, sin discriminación contra las mujeres o minorías étnicas. En contraste, la falta de

acceso a la propiedad productiva, al empleo adecuado y a la educación, forman parte de y reproducen relaciones

sociales excluyentes que suelen tener aspectos relacionados al género y etnia (las poblaciones indígenas y afro-

descendientes en el caso de Ecuador). Con referencia a la relación entre estilo de desarrollo y organización política, no

existe consenso aunque muchos analistas, el economista Dani Rodrik de la Universidad de Harvard entre ellos,

sostienen que la democracia facilita un estilo de desarrollo económico más equitativo (2007: 166-183).

En la Sección 2 del informe resumimos muy brevemente aquellos aspectos claves de los orígenes socio-

históricos de la pobreza y desigualdad en el Ecuador, primero con referencia a la época colonial y después a los

primeros cien años de la historia republicana, desde los 1820s hasta los 1920s. La época colonial dejó una herencia

que todavía influye en la vida social del Ecuador, una herencia de concentración de bienes productivos y un racismo

de mucho arraigo, con todas sus consecuencias que se manifiestan hoy día en la continua falta de acceso, para

grandes sectores de la población -especialmente las poblaciones indígenas y afro-descendientes-, a la tierra (y por

ende al auto-empleo productivo), a la educación y a empleos bien renumerados. El colonialismo, autoritario por

definición, también dejó huellas en la futura organización política del país. Los primeros cien años de la historia

republicana, en lugar de revertir las desigualdades de la época colonial, se caracterizaron por la agudización de la

concentración de bienes productivos (especialmente de la tierra) y de las desigualdades en las condiciones de la vida

de los diferentes grupos sociales, incluso las desigualdades entre ciudad y campo y diferentes regiones del país.

En la Sección 3, vamos a considerar los impactos en la pobreza y desigualdades de los dos modelos o estilos

de desarrollo adoptados en el Ecuador contemporáneo: primero, el desarrollismo basado en la industrialización por

sustitución de importaciones y el fortalecimiento del rol del Estado (1948-1982) y, segundo, el neoliberalismo 2basado en los “mercados libres” y el retiro del Estado (1982-2006). De acuerdo con las orientaciones conceptuales y

los argumentos elaborados en la Sección 1, el análisis se enfoca en la concentración de bienes productivos

(especialmente la distribución de la propiedad tanto en las zonas rurales como en las urbanas), la creación de

empleos en el campo y en las ciudades, la calidad de los empleos creados, la expansión y calidad del sistema

educacional, y la exclusión o incorporación de las mujeres y de los grupos étnicos históricamente marginados.

En una sección final, concluimos con unas recomendaciones breves y generales sobre políticas para la reducción

de la pobreza y de las desigualdades, con referencia no sólo a las políticas socio-económicas nacionales requeridas

sino a las reformas necesarias del régimen de comercio internacional.

CONCEPTOS Y MEDICIONES

1.1. ¿Qué es la pobreza y cómo se mide?

La pobreza en el Ecuador ha sido medida con referencia a la disponibilidad de ingresos para satisfacer las

necesidades básicas (el instrumento más aceptado por ser de más fácil acceso) o a partir del consumo de los hogares

(estudios auspiciados por el Banco Mundial). Ambas maneras de medir la pobreza captan dimensiones materiales del

fenómeno aunque siempre perdura el debate sobre la línea entre la pobreza y la no pobreza. Sin embargo, es

necesario reconocer que estas medidas no captan todos los aspectos de la pobreza, especialmente aquellos de difícil

medición.

1

2 Los elementos específicos del desarrollismo y del neoliberalismo en el Ecuador se resumen en la sección pertinente.

2

Adam Smith sostenía que la pobreza es relativa y que es necesario medirla en relación con las normas culturales

de una sociedad en un momento histórico específico de su evolución, preguntando si las condiciones de vida de una

persona son tales que el/ella pueda mantener su dignidad. De una manera similar, los antropólogos económicos

sostienen que las poblaciones “primitivas” no son pobres: “La pobreza no es una cierta cantidad baja de bienes (...)

sobre todo, es una relación entre la gente. La pobreza es un estatus social. Como tal es una invención de la 3civilización” (Shalins 1986, citado por Griffin 1989: 13). Recientemente, de acuerdo con una concepción relacional y

no puramente material de la pobreza, se ha propuesto que la reducción de la pobreza consiste en el avance de las

capacidades humanas, un argumento que se basa en el trabajo seminal del Nobel en Economía Amartya Sen y que

forma el sustento teórico de los estudios y publicaciones del PNUD sobre el Desarrollo Humano. El Índice de

Desarrollo Humano (IDH) representa una medida más adecuada y amplia que el ingreso o el consumo para

determinar el nivel de bienestar en una sociedad; sin embargo, ni la forma en que el IDH ha sido medido en la práctica

puede captar, por ejemplo, una situación de degradación ambiental, de discriminación racial, y/o opresión política

que forma parte de la pobreza en que vive una persona (ver los informes anuales y estudios nacionales del PNUD).

Dicho esto, el concepto sí abre las puertas hacia nociones más complejas e integrales de pobreza, preguntando si

existen o faltan posibilidades para las personas o grupos para desarrollar plenamente sus capacidades que les

permitan emprender sus proyectos de vida. La pobreza desde esta óptica implica la privación de activos/bienes y

oportunidades esenciales a las que tienen derecho todos los seres humanos. Por tanto, el concepto de la pobreza debe

ampliarse de manera compleja a la falta de realización de derechos – civiles, políticos, económicos, sociales, y

culturales.

Ahora bien, aunque exista debate sobre las dimensiones de la pobreza y como medirla, hay consenso que un gran

porcentaje de ecuatorianos sí viven en la pobreza y que el país manifiesta un nivel relativamente bajo de desarrollo 4humano. Las cifras han variado con las coyunturas económicas y formas de medición cambiantes. Comenzando con

los primeros estudios sobre el tema, en 1975, el Banco Mundial (BM) concluyó que la pobreza afectaba a 40% de la

población urbana y al doble – 80% – de las familias campesinas quienes no pudieron satisfacer sus necesidades

básicas (Banco Mundial 1979: 19 y 7). En el año 1994, el BM consideró que el 40% de la población urbana y el 67% de

la rural vivía por debajo de la “línea de vulnerabilidad” y el 25% y 47% respectivamente en plena pobreza (Banco

Mundial 1996: 4). Por los cambios en los métodos empleados para llegar a estas conclusiones, es difícil conocer si

ocurrieron cambios significantes en los niveles de pobreza. Lo único que se puede afirmar es que se mantuvieron 5altos y siguen siendolo (ver Tabla 1) .

3 Todas las traducciones del inglés al castellano son de Liisa North.4 Hoy día, existe una preferencia para medir el consumo por habitante por dos razones: una es que la medida es más estable que el ingreso

(que puede variar estacionalmente) y dos, la medida de consumo es más confiable porque el ingreso tiende a ser subregistrado.5 Una reducción en el porcentaje de pobres no necesariamente implica una reducción en el número. Por ejemplo, en 1990 el porcentaje de

pobres por necesidades básicas insatisfechas (NBI) superaba el 73.6%, mientras que para el 2001 fue de 61.3%. Sin embargo el ritmo de reducción del porcentaje de pobres fue insuficiente para disminuir también el número absoluto de personas en situación de pobreza. De hecho, el número de pobres aumentó de 7, 098,539 personas en 1990 a 7, 447,211 en el 2001 (SIISE).

Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006 (INEC). Elaboración: SIISE-STMCDS

1995 1998 1999 2006

Incidencia de Pobreza 39.4 44.5 52.0 38.3

Incidencia de Extrema Pobreza de consumo 13.8 18.7 20.3 12.9

consumo de

Tabla 1: Incidencia de la pobreza y extrema pobreza de consumo 1995-2006

3

Con referencia a la desigualdad, está surgiendo de nuevo un consenso sobre los efectos fuertemente negativos de

las desigualdades de ingresos y propiedad/bienes que caracterizan a América Latina para el crecimiento económico y

el desarrollo. Este consenso se encuentra expresado en un informe reciente del Banco Mundial (Ferranti, et al., 2003:

18 en la versión en inglés). Sus autores señalan que los pueblos de origen africano e indígena se encuentran en

considerable desventaja respecto a los blancos y blanco/mestizos y que este fenómeno es resultado de prácticas de la

explotación y exclusión históricas que siguen en pie en el presente (2003: 25). Los técnicos del BM que prepararon

Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Ruptura con la Historia? además sostienen que los altos niveles de

desigualdad en la región (los más altos entre todas las regiones del mundo) pueden reducir la capacidad de los países

del hemisferio para enfrentar la volatilidad económica y los choques económicos en general. También pueden

contribuir a agudizar los conflictos sociales y la inestabilidad política. Las grandes diferencias entre los niveles de

pobreza según grupos étnicos en el Ecuador reflejan estas desigualdades (ver Tabla 2).

En el análisis que sigue, y como ya anotamos en la Introducción y con referencia a la pobreza como producto de las

relaciones sociales, es necesario enfatizar que concebimos el mercado como un espacio de poder, siguiendo al

distinguido antropólogo, Eric R. Wolf, entre muchos otros eruditos. Wolf escribe: “La inserción en el mercado… no

puede ser entendido aparte de las relaciones de poder que se obtienen entre los participantes en el mercado. Los

mercados no son campos neutros de encuentro para intercambios equivalentes entre iguales económicos, son arenas

de encuentro y conflicto entre clases sociales” (2001: 283, ver también Hewitt de Alcántara 1993: 1-16), y

añadiríamos, entre grupos étnicos, y entre hombres y mujeres. Siguiendo la lógica del argumento de Wolf, se puede

decir que no existen mercados ajenos a la estructura del poder político en una sociedad. O para decirlo desde un otro

ángulo y desde una perspectiva histórica, citando a Lefeber y Vietorisz, incluso en los países ahora considerados

democracias avanzadas, los mercados funcionan dentro de “estructuras sociales cuyas instituciones y distribución

de bienes han sido creadas por el ejercicio del poder político, la coerción y, a menudo, la violencia.” Este hecho es

particularmente visible en el caso latinoamericano donde el comienzo de la “redistribución de bienes y el reemplazo

de las instituciones pueden ser razonablemente fijados en el año 1492 ” (Lefeber y Vietorisz 2007: 154-155).

1.2. ¿Existe una relación entre la pobreza y el crecimiento económico? ¿Entre pobreza y autoritarismo o democracia?

Para empezar con el análisis de la relación entre los ingresos monetarios y el crecimiento económico por un lado y

la pobreza y las condiciones de vida por el otro, consideramos el caso de Kerala. Aunque es un estado de La India, por

formar parte de un sistema político federal, disfruta una autonomía relativa en la formulación de sus políticas

sociales y laborales. En términos poblacionales, Kerala, con sus más de 30 millones de habitantes, más que duplica el

tamaño del Ecuador y es un estado muy pobre en términos materiales. Aunque en 1994 el ingreso anual promedio per

capita de Kerala llegó a no más de $ US 380 (esta cifra incluye remesas) y el 74% de la población vivía en zonas

rurales, sólo el 10.2% de la población era analfabeta, la mortalidad infantil había bajado a 13 por 1,000 nacimientos

en 1993, la esperanza de vida había subido a 68.8 años en 1990-92, la incidencia de malnutrición severa en 1993 era

2.4 % entre los niños y 1.6 % entre las niñas, y la proporción de la población que leía un periódico todos los días

llegaba a 53.40 entre los hombres y 35.80 entre las mujeres en el año 1989 (Kannan 2000: 42, 46, 53, y 54;

Ramachandran 2000: 90). Además Kerala se destacaba en la India por el alto estatus que disfrutaban las mujeres y

Fuente: ECV 2005-2006. Elaboración: SIISE-STMCDS

Grupo Étnico (*) Incidencia %

Indígena 69.8

Afroecuatorianos 48.6

Mestizo 34.5

Blanco 33.0

Nacional 38.3

(*) Por auto-identificación étnica del jefe de hogar

Tabla 2: Incidencia de Pobreza por consumo segúngrupos étnicos, 2006

4

también por las relaciones pacíficas entre los creyentes de las tres religiones principales del área (el hinduismo,

islamismo y el cristianismo). En contraste, en otras partes de la India las mujeres sufrían de una discriminación

flagrante y los conflictos entre musulmanes e hindúes a menudo se tornaban violentos.

Para comparar los logros en el bienestar de Kerala con los del Ecuador, este país registró más o menos los

mismos niveles de alfabetismo y malnutrición severa (Larrea et al. 2001: 21 y 3) cuando su ingreso per capita subió a

$ 1,607 en 1994, cuatro veces más alto que el de Kerala (Acosta 2002, Cuadro 16, 372), y su población urbana había

concentrado al 57.7% de la población total en 1990, en contraste con el 26% de Kerala en 1994 (se supone que la

concentración de la población en ciudades facilita la provisión de servicios sociales) (Larrea 2006: 73, Cuadro 5).

Mientras tanto y no obstante con los niveles relativamente altos de ingresos per capita, la tasa de mortalidad infantil

en el Ecuador se mantuvo en 44 por mil nacimientos en 1990-1995 (Larrea et al 2001: 17), casi cuatro veces más alto

que la tasa de Kerala.

Los valores del Índice de Desarrollo Humano (IDH) son un poco más altos en el Ecuador, lo que se puede entender

por el ingreso per capita que es mucho más alto en este país (que forma parte de la medida del IDH) en comparación

con el índice de Kerala. Mientras tanto, el valor del índice de pobreza es más alto en el Ecuador cuando tendría que

estar por debajo del índice de Kerala por la cantidad de recursos monetarios disponibles en el Ecuador. (Tabla 3)

Por cierto, Kerala representa una sociedad excepcional, aunque no única. En su Hunger and Public Action, Drèze y

Sen analizan otros casos de adecuados o altos niveles de bienestar en situaciones de pocos recursos materiales, la

China y Cabo Verde entre ellos, logrados a través de políticas públicas redistributivas (1989: 133-138; 204-210). Lo

significativo del ejemplo de Kerala y los otros casos presentados por Drèze y Sen es que se demuestra que sí es posible

obtener condiciones muy satisfactorias de vida hasta sin crecimiento económico y/o a niveles muy bajos de ingresos

per capita. Hay poca duda que la población y el gobierno del estado de Kerala utilizaban bien y equitativamente los

pocos recursos materiales disponibles para lograr un nivel relativamente alto de desarrollo humano en una situación

de ingresos monetarios muy bajos. Además, es importante mencionar que los éxitos experimentados por Kerala

surgen de la organización y militancia popular y de la voluntad política de sucesivos gobiernos (ver los ensayos en

Parayil 2000).

¿Qué tipo de políticas sociales promovían los gobiernos de Kerala para lograr un estado de bienestar satisfactorio

en una situación de falta de recursos materiales? Las políticas principales desde 1957 estaban orientadas a

establecer una distribución equitativa de bienes, ingresos, consumo, educación y salud. Incluyeron la reforma

agraria (que incrementa el auto-empleo y los ingresos en el campo), subsidios para el consumo básico e hicieron

grandes esfuerzos para extender oportunidades educacionales y servicios públicos de salud (Kannan 2000 y

Ramachandran 2000 y otros capítulos en Parayil). Todo el proceso de reformas fue promovido por movilizaciones

sociales a gran escala y el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones estatales. Finalmente, para explicar

Kerala Ecuador

Ingreso per capita $380 = (1994) $1,607 = (1994)

Población urbana 26% (1994) 57.7% (1990)

Analfabetismo 10.2% (1994) 10.5% (1995) Mortalidad infantil 13/1,000 (1993) 44/1,000 (1990-1995) Esperanza de vida 68.8 (1990-92) 70.03 (1990 -1995) IDH 0.628 (1995) 0.715 (1995) Indice de Pobreza 15% (1996) 16.8% (1997) Fuentes: Para Kerala, Kannan (2000); para Ecuador, varias, incluso PNUD. 1999. Informe Sobre Desarrollo.

Tabla 3: Kerala y Ecuador Comparados, 1990-1995

5

el alto desarrollo humano de esta sociedad, los autores arriba citados (Ramachandran, Kannan, y Drèze y Sen, como

otros) destacan como un factor importante la equidad de género que ha sido una característica histórica de la

evolución social del estado.

La experiencia de Kerala es consistente con un estudio de 108 países, utilizando datos de los años sesenta, que

“llega a la conclusión de que la concentración de tierra y la distribución de oportunidades educativas son los factores

más importantes que explican la desigualdad” que produce la pobreza (Thorp 1998: 27). También es consistente con

las conclusiones de Keith Griffin acerca de que la desigualdad depende de ciertos elementos de la estrategia de

desarrollo escogida: “Estos elementos incluyen la distribución de bienes productivos (la tierra en particular), la

distribución de las oportunidades educativas, la intensidad de la creación de empleos en el curso del desarrollo y la

orientación general de las políticas del gobierno” (1989: 16). En su libro sobre políticas económicas alternativas,

Griffin destaca el éxito en la reducción de la pobreza y de las desigualdades de ciertas sociedades asiáticas (Taiwán,

Corea del Sur, y China) que seguían estas políticas, o estilo de crecimiento, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial

hasta los ochenta cuando empezaron a abrir sus economías paulatina y cuidadosamente. La eventual apertura de los

mercados financieros de algunos de estos países en los 1990s, bajo la presión del FMI, tuvo consecuencias

devastadoras (ver, por ejemplo, Chang 2007: 87 y 156; Amsden y Hikimo 1998).

En el Ecuador y otros países de América Latina, son las áreas históricamente caracterizadas por la prevalencia de

pequeñas y medianas propiedades las que exhiben las mejores condiciones de vida en el campo hoy día. Son también

estas áreas que, con frecuencia, manifiestan procesos notables de diversificación económica y niveles educativos

superiores a las zonas con alta concentración de tierras. En el Ecuador tales áreas incluyen, por ejemplo, partes de la

provincia de Tungurahua en la Sierra donde predominan los minifundios o las pequeñas propiedades campesinas

(Martínez 1994 y 2000; North 2003) y en la provincia de El Oro en la Costa donde se encuentran medianas

propiedades dedicadas a la producción del banano (Larrea 1987: 241-247).

Con referencia a otros países latinoamericanos, llama la atención el abismo que existe entre, por un lado, las

condiciones de vida y la historia de bienestar social y paz política en la Meseta Central de Costa Rica, caracterizada

por sus pequeñas y medianas propiedades cafeteras, y por otro lado, la miseria, represión política y violencia que

predominan en las zonas de plantaciones de café en los países vecinos como El Salvador y Guatemala (Paige1997,

capítulos 1 y 2). Igualmente, las regiones cafeteras en Colombia, caracterizadas por pequeños propietarios de tierra

lograron niveles aceptables de bienestar y paz social durante el auge de la economía del café. En los sectores del Eje

Cafetero, compuesto por los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío, la amplia distribución de la propiedad

productiva, combinada con la acción del Estado y de la Federación Nacional de Cafeteros, permitió que esta región

lograra no sólo un crecimiento económico y un bienestar social aceptable, sino que hasta mediados de los 1990 se

mantuvieran en relativa calma, en medio de la violencia política que azotaba al país desde hace varias décadas. El

comienzo del deterioro social y económico de la zona se derivó de un factor externo. En 1989 los Estados Unidos,

seguido por otros países consumidores del café, abandonó el Acuerdo Internacional del Café, una decisión que formó

parte de sus políticas de liberalización comercial internacional. Este acto resultó en una caída de los precios del café

que causó pérdidas de ingresos y/o conflictos en, y eventualmente emigración desde, las regiones productoras del

grano, que en casos como de Rwanda trajo consecuencias trágicas (Fridell 2007: 139-148; 128).

En cuanto al carácter autoritario o democrático del sistema político, ya hemos notado la relación que existe entre

el bienestar relativo de Kerala y un alto nivel de participación ciudadana. En general, es evidente que los grupos

sociales que no participan o no tienen representación en la toma de decisiones difícilmente van a beneficiarse de las

políticas económicas: en el Ecuador, este ha sido el caso de los indígenas y afro-descendientes en particular, y de los

campesinos y las mujeres en general, quienes han logrado conseguir participación y representación política efectivas

sólo recientemente. Por ejemplo, los magros impactos de la reforma agraria ecuatoriana de 1964 están relacionados

con la poca participación campesina en su formulación e implementación, un hecho claramente manifestado en la

composición del Consejo Ejecutivo del Instituto de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) que favoreció a los

terratenientes y que reflejaba el balance de poder político-económico en el país. “El Consejo estaba compuesto por

6

varios ministros y directores de agencias del gobierno, más representantes de los terratenientes como de los

trabajadores a quienes se les garantizó dos representantes regionales por grupo. Sin embargo, los pretendidos

beneficiarios de la Ley – campesinos y trabajadores agrícolas – no estuvieron representados. Además, mientras los

terratenientes podían elegir sus propios representantes, los miembros trabajadores del Consejo fueron seleccionados

por el gobierno” (North 1985, 435). Mientras tanto, los ministros de Agricultura, en el decenio de 1960s y también

durante las décadas siguientes, en gran parte funcionaron como representantes de las cámaras de agricultura

regionales (North 1985, 436). Cuando el Ministro de Agricultura del gobierno militar reformista liderado por el

General Rodríguez Lara (1971-1976) trató de seguir políticas rurales más progresistas, la presión terrateniente le

forzó a renunciar.

Ahora bien, aunque las reformas agrarias de 1964 y 1973 fueron decretadas por gobiernos militares, obedecían a

ciertas intenciones progresistas. Mientras tanto, la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, aunque legislado por un

gobierno democráticamente elegido, eliminó las posibilidades de redistribución de tierras y de la reforma agraria, con

la excepción de los denominados “territorios ancestrales” de afroecuatorianos e indígenas. El punto es que: aunque

la democracia pueda favorecer el desarrollo con equidad (ver, por ejemplo, Rodrik 2007 166-183), también puede ser

manipulada por los intereses de las elites socio-económicas para bloquear los intentos de mejorar la distribución de

propiedad, ingresos y servicios sociales básicos. En este respecto, hay que señalar que los recortes en el gasto público

en educación y salud durante los 1980s y 1990s en el Ecuador fueron ejecutados por gobiernos elegidos. Fueron

recortes que afectaron, en particular, a los jóvenes, a las mujeres y a los pobres, especialmente indígenas y afro-

descendientes, en las zonas rurales (ver abajo en la Sección 3.2; ver también capítulo 7, sección sobre “la crisis del

ajuste” en Thorp 1998).

ORÍGENES SOCIO-HISTÓRICAS DE LA POBREZA Y DE DESIGUALDAD EN EL

ECUADOR: LA ÉPOCA COLONIAL Y EL PRIMER SIGLO DE LAINDEPENDENCIA: 1820s – 1920s.

2.1. La época colonial: expropiación de las poblaciones indígenasy esclavitud de los africanos

Con la conquista y los primeros años de la colonia, la esclavitud ya era un hecho justificado. El Obispo de Chiapas,

Bartolomé de las Casas (1474-1566) defendió la humanidad de las poblaciones indígenas y argumentó en contra de

su esclavización. Sin embargo, en 1531 de las Casas escribió una carta al Consejo de Indias recomendando importar

500 o 600 negros para reemplazar a los indígenas en las faenas a fin de evitar su extinción. Pese a que la esclavitud

negra no se le debe atribuir a este clérigo, éste en principio la sugirió (ver “Brevísima relación de la destrucción de

Indias, 1542), aunque al final de sus días el célebre protector de indios pasó a ser protector de esclavos negros, pues

en su inédita Historia de las Indias condenó tanto la esclavitud como la penetración portuguesa al África (ver p.e.,

Ortiz 1875; Pérez Fernández 1991).

Al menos unos 13 millones de africanos llegaron al “Nuevo Mundo” en condición de esclavos (Colmenares

1979, 39),. De este total se estima que aproximado de 1.5 millones fueron trasladados a Hispanoamérica, de los que

se calcula que a Cartagena entre 1585 y 1640 pudieron haber entrado alrededor de 89 mil. Desde este puerto se

introdujo la mayoría de esclavos a Ecuador (Tardieu 2006). Fueron utilizados para dinamizar la economía colonial,

basada en los trabajos de haciendas de caña, tabaco y viñedos, las minas de oro y plata, además de la construcción de

infraestructura de caminos, puertos y ciudades (Jurado 1990). Vale advertir que la Iglesia, en especial las

comunidades religiosas, jugó un papel importante en la naciente economía colonial. La Compañía de Jesús, por

ejemplo, fue una de aquellas que se convirtieron en propietarias de grandes latifundios y haciendas. Particularmente

los Jesuitas, en el Valle del Chota (norte del Ecuador), fueron responsables tanto de la importación como de la

administración de los esclavos africanos ( Coronel 1991, 87).

2

7

Con la independencia, Ecuador heredó las estructuras económicas coloniales. Nació como un país dominado por

los grandes latifundistas, señores de la tierra, detentadores del control regional. La mayoría de la población eran

campesinos indígenas, sujetos a la hacienda por el vínculo del concertaje y el huasipungo. En algunos lugares de la

Sierra y Guayaquil, se mantenía la esclavitud de los negros (Ayala 2005: 69). La nueva república era una sociedad

estamentaria, de discriminación racial, en la que los ingresos fiscales del Estado dependían, en buena parte, de las

contribuciones de los más pobres, especialmente de la “contribución de indígenas”, que era nada más que el tributo

colonial con otro nombre (Ayala 2005: 74 y Bonilla 2007: 39). Las implicancias de esta tradición histórica duran

hasta hoy día. Por ejemplo, empresarios indígenas encuentran que no pueden conseguir crédito del sistema bancario,

aún cuando son dueños de empresas reconocidas como exitosas (de la Torre Espinosa 1996; ver también Cervone y

Rivera 1999).

2.2. La historia republicana hasta los 1940s: agudización de la concentración de propiedad productiva y de las desigualdades

Justamente en la forma que las élites nacionales construyeron el concepto de ciudadanía, excluyendo a los

indígenas y negros, se pueden comprender buena parte de las desigualdades sociales que existen hoy día (Antón

2005, 13; ver también Secretaría Técnica del Frente Social 2004, 21-22). La Constitución de Riobamba de 1834, por

ejemplo, privilegió a los hombres criollos, excluyendo de los derechos ciudadanos a indígenas, negros, y a los

campesinos y por supuesto a las mujeres. Luego con las leyes de manumisión de 1852, los negros esclavos abrazaron

la libertad pero no el derecho a la ciudadanía. Más bien la ley liberal de manumisión firmada por el general Urbina se

las arregló para que los recién libertos continuaran sometidos a los antiguos amos y no les dio oportunidades a los

ex-esclavos para su desarrollo socio-económico. Por el contrario, les dio tres opciones: volverse conciertos, ingresar

al ejército de “Los Tauras”, o ser declarados vagos y por tanto tomados presos (ver Costales 1964). Así la desigualdad,

la pobreza, y la exclusión se anclaron mediante un régimen propio de dominación racial cimentada en los albores de

la nación ecuatoriana. (Antón 2007:36)

En el curso del siglo diecinueve, aunque ocurrieron numerosas rebeliones indígenas y campesinas, los grandes

terratenientes de América Latina lograron concentrar más y más tierras en sus manos, expropiando a las

comunidades indígenas y consolidando su posición como los actores económicos dominantes en las nuevas

repúblicas independientes (por ejemplo, Burns 1990 con referencia a América Latina; Guerrero (1980, 1983, y 1991)

y Chiriboga (1980) con referencia al Ecuador). Los señores dueños de las haciendas y plantaciones ejercieron la ley en

el campo (con sus propios guardias privados) y mantuvieron un poder de veto sobre las políticas públicas hasta

después de la Segunda Guerra Mundial y aún más recientemente. Fueron sus prácticas de monocultivo las que

generaron problemas ambientales agudos (Thorp 1998: 21) sin generar suficientes puestos de trabajo ni ingresos

que hubiesen permitido a sus obreros disfrutar una vida por encima de la línea de la pobreza En las palabras de uno

de los economistas más distinguidos de América Latina, Celso Furtado, “el latifundio, disponiendo de tierras

abundantes... orienta sus inversiones hacia la reducción de la creación del empleo, lo cual contribuye a mantener

baja las tasa de salarios” (Furtado 1976: 100). O en otras palabras, el latifundio genera pobreza. Eso es así, entre

otras cosas, porque “El mismo monto de inversión podría teóricamente, generar un producto dos veces mayor,

creando cerca de dos veces mayor empleo, en el caso de que fuera realizado en el marco de las economías familiares”

(1976: 100; ver también Sen 1964 con referencia a la mayor productividad de las pequeñas propiedades)

La represión de los sindicatos de obreros agrícolas y de las organizaciones campesinas por parte de grandes

terratenientes también incidieron y continúan incidiendo fuertemente en la generación de la pobreza en partes de

América Latina y el Ecuador hasta hoy (archivos de la Comisión Ecuménica de Derechos Humanos (CEDHU), citados

en North, Kit, y Koep 2003; Human Rights Watch 2002). Adicionalmente, fue el poder de estos grupos de

terratenientes, muchos de ellos cacaoteros, luego bananeros y azucareros en el caso de Ecuador, que aseguró la

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orientación hacia afuera y la falta de diversificación económica en el siglo diez y nueve y la primera mitad del veinte.

No hay que olvidarse, tampoco, que la organización de las fuerzas represivas de América Latina – ejércitos,

policías, y guardias rurales de varios tipos – datan de estos mismos procesos de concentración de tierras y

expropiación de las poblaciones indígenas de sus territorios ancestrales durante el siglo diecinueve (por ejemplo,

para mencionar algunos casos notorios, la Guerra del Desierto que adquirió las proporciones de un genocidio en la

Argentina, la conquista de los territorios Mapuches en el Sur de Chile, la privatización de los ejidos y tierras

comunales en México que resultó en la Revolución Mexicana, entre otros). Aunque es difícil sostener que las

democracias siempre son más equitativas (ver arriba), existe una fuerte relación entre el autoritarismo histórico

(¿Qué autoritarismo es ahistórico?), la concentración de la propiedad rural y la exclusión social y económica en

América Latina.

LOS CORRELATOS SOCIALES DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

EN EL ECUADOR CONTEMPORÁNEO: EL DESARROLLISMOY EL NEOLIBERALISMO 1948 – 2006

3.1. El Desarrollismo y el Populismo: 1948 – 1982

Después de casi un cuarto de siglo de inestabilidad política y altibajos económicos, años de “crisis prolongada” 7 (Acosta 2002: 80-92), Ecuador entró, junto con otros países de la región, en una época de mayor estabilidad y

políticas desarrollistas. Los principales elementos del desarrollismo en América Latina consistían en la promoción de

la diversificación de la producción, especialmente de la industria, para el mercado nacional y la creación de una

capacidad estatal en la planificación económica y promoción social, con incrementos importantes en las inversiones

en la educación y salud pública. Las tasas de crecimiento durante esta época fueron impresionantes en el hemisferio

y la incidencia de la pobreza se redujo significativamente entre los 1950 y 1980 (Berry 2007: 2), con los principales

logros registrados en los países más grandes. Sin embargo en el Ecuador también, las tasas de crecimiento fueron

bastante altas aunque se basaron más en dos auges de exportación de productos primarios (banano y petróleo) que

en la diversificación industrial: el PIB per cápita creció a un ritmo de 2.9% anual durante 1950-1973 y a 3.3% durante

los años del boom petrolero, 1973-1980 (Acosta 2002, Cuadro 26, 382). Hasta que punto el crecimiento económico de

esta época contribuyó a la reducción de la pobreza en el Ecuador no queda claro (ver datos del BM arriba citados),

aunque la emergencia de una clase media urbana sí fue notable.

De hecho, los procesos de industrialización en América Latina padecían de problemas serios que Fajnsylber, un

economista de la CEPAL, resumió por vía de contrastes entre la historia de diversificación económica de la región en

comparación con la experiencia de los países del este asiático. El propone que las elites latinoamericanas (con

referencia específica a Argentina, Brasil, y México) buscaron una “modernidad de vitrina” con poca preocupación

para la integración social en contraste con la “modernidad endógena” fuertemente orientada hacia la incorporación

social favorecida por los líderes políticos de Korea del Sur y Japón en particular (Fajnsylber 1990: 334-346). A este

6

3

6 Vale apuntar que, en el caso de los Estados Unidos, fue la derrota de los dueños esclavistas de las plantaciones del sur de este país durante su gran Guerra Civil que permitió a los grupos industriales del norte de este país a imponer un régimen de alta protección aduanera, inversiones públicas grandes para promover la industrialización, y la promoción de la propiedad familiar en el campo, políticas que combinaron a establecer un estilo de desarrollo que favoreció la generación de empleo y crecientes niveles de bienestar.

7 No tenemos ni espacio ni tiempo para la consideración de los años desde la crisis de la economía cacaotera y la Revolución Juliana de 1925 hasta los comienzos de las políticas que se pueden identificar como claramente desarrollistas promovidas durante la presidencia de Galo Plaza (1948-1952). Simplemente señalamos que fueron años de inestabilidad política, crisis económica y de varias tendencias contradictorias en diferentes regiones del país: crisis socio-económica en las costa, momentos de recuperación en partes de la sierra, una guerra costosa con el Perú (1941), y un boom económico en la región austral, con la producción y exportación de los sombreros de paja toquilla. Finalmente, una cierta recuperación económica ocurrió durante la Segunda Guerra Mundial (ver, p.e., Thorp, et al, 1991).

9

análisis, hay que sumar el hecho que, por razones estratégicas (la amenaza de la China maoísta de ese entonces), los

Estados Unidos otorgó niveles muy generosos de asistencia para la reconstrucción y desarrollo de sus aliados

asiáticos, abrió las puertas para sus exportaciones, y cerró sus ojos frente al robo de patentes por parte de ellos.

La línea de argumentación utilizada por Fajinsylber encuentra paralelos en los trabajos de Donnelly (1984),

Griffin (1989), Cameron y North (1996), y Kay (2005) entre otros. Combinando los argumentos presentados por todos

ellos, podemos resumir el contraste, a grosso modo, entre el estilo de desarrollo redistributivo y pro-rural (no sólo de

promoción industrial) de los países asiáticos exitosos (Japón, Korea del Sur, y Taiwán), donde las clases dominantes

fueron debilitadas por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial y revoluciones sociales, en contraste con el

modelo favorecido por las elites latinoamericanos durante las décadas después de la Guerra Mundial (ver Tabla 4;

con referencia al bloqueo de reformas socio-económicas por la elite ecuatoriana, ver por ejemplo Mills 1991 y North

1985).

Las políticas desarrollistas específicas en el Ecuador incluyeron: reformas agrarias (1964 y 1973), la promoción

de la industrialización, incluyendo la protección aduanera, la siembra del petróleo en inversiones en infraestructura

(electrificación, dotación de agua potable, vías de comunicación, etc.), educación, y salud pública, y el

fortalecimiento del rol del Estado en general. ¿Hasta que punto mejoraron la distribución de tierra, la creación de

puestos de empleo, y el acceso a servicios de salud y educación para los grupos excluidos, incluso los indígenas y

afro-descendientes?

Las reformas agrarias de 1964 y 1973, por oposición de terratenientes, fueron truncadas: avanzaron solo en las

provincias y localidades de alta conflictividad rural y los beneficiarios casi nunca recibieron servicios de extensión

adecuados. Aunque la economía creció a un ritmo respetable, según un informe del BM, entre 1970 y 1975, “el salario

real mínimo vital para los trabajadores rurales (...) declinó en 8.4 por ciento” y en 1975, el 80% de las familias

campesinas no pudo satisfacer sus necesidades básicas de subsistencia (Banco Mundial 1979: 19). A mediados de

los 1990, el BM determinó que la alta concentración de tierras en pocas manos no había cambiado desde 1974, con

pocas diferencias entre los niveles de concentración en la Costa y la Sierra (Banco Mundial 1996: 33). En lugar de

apoyar la producción campesina y animar la organización sindical de los obrero agrarios, los apoyos estatales fueron

dirigidos hacia los grandes terratenientes capitalistas que sustituyeron el capital por el trabajo: entre 1974 y 1982, el

porcentaje de asalariados en la PEA rural declinó de 40.1% a 38.5% (PNUD 1999: 39).

La industria manufacturera creció a tasas anuales de 9% entre 1972 y 1982 (PNUD 1999: 38), pero la generación

de empleo en el sector moderno fue limitada por una variedad de razones: el uso intensivo de capital en lugar del

trabajo, adopción de tecnologías inapropiadas y dependencia en las importaciones de insumos. En términos

Este Asiático América Latina/Ecuador

Reformas agrarias profundas Reformas agraria marginales

Instituciones cooperativas para los pequeños productores

Bloqueo y hasta represión de la organización campesina

Servicios de extensión rural amplias Magros servicios de extensión rural

Protección de sectores rurales y urbanos Protección de sectores de producción industrial urbanos

Tecnologías intensivas en el uso de mano de obra

Tecnologías intensivas en el uso de capital

Inversión fuerte en la educación primaria y secundaria

Sesgo hacia la expansión de la educación superior

Tabla 4: Contrastes Entre Estilos de Desarrollo:Este asiático y América Latina, de los 1950s hasta los 1980s

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generales (PNUD 1999: 39). La extensión de la infraestructura vial y del acceso a la educación y servicios de salud sí

fueron impresionantes, pero más en las zonas urbanas que en las zonas rurales. Además, en las ciudades se logró

alguna redistribución del ingreso, con lo cual la clase media urbana mejoró su posición relativa. Sin embargo, se

deterioró la posición de los grupos más pobres de las ciudades (el 20 por ciento de la población urbana con menores

ingresos), mientras que la situación del segundo quintil más bajo mejoró marginalmente ya que “el 52 por ciento de

la población urbana económicamente activa recibió menos que el salario mínimo” todavía en la segunda mitad de los

setenta (Banco Mundial 1979: 7). En resumen, el estilo ecuatoriano del desarrollismo más bien concentraba que

redistribuía la riqueza generada por el boom petrolero; las zonas campesinas e indígenas, como las afro-

ecuatorianas, recibieron poco de la bonanza de los 1970s, aunque las oportunidades de migración y empleo en la

construcción en las ciudades principales se incrementaron hasta el crisis de la deuda a comienzos de los 1980. Esta

crisis, vale apuntar, tuvo sus orígenes fuera del país, en la decisión del gobierno de los Estados Unidos de elevar las

tasas de interés (Stiglitz 2003).

3.2. La Época Neoliberal: 1982 – 2006.

El Consenso de Washington surgió como una respuesta para enfrentar la crisis de la deuda del tercer mundo y

consistió en una serie de políticas promovidas por los gobiernos de los países centrales y las instituciones financieras

internacionales con sede en Washington, DC –el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), son

los más importantes. Estas políticas neoliberales han sido duramente criticadas, entre otros, por el Premio Nobel y

ex-economista en jefe del BM Joseph Stilitz (2002, passim) por formar una ideología cerrada o un “fundamentalismo

de mercado”. Los elementos específicos del “Consenso de Washington” consistían en una combinación, a ser

rápidamente implementada (hasta ser “shock therapy”), de liberalización de mercados financieros y comerciales;

promoción de exportaciones, especialmente de productos primarios en la gran mayoría de los países del tercer

mundo; la austeridad fiscal que implicó reducciones a menudo drásticas en los presupuestos para educación y salud

junto con la paralización de reformas redistributivas (como la reforma agraria); privatización de empresas públicas y

reducción del rol del Estado en la economía en general; “flexibilización” laboral; e incentivos para atraer la inversión

extranjera (Stiglitz 2002: 53-88 y 2003; Chang 2007, passim con referencia a todos estas medidas). Además, los

países centrales y las organizaciones internacionales controlados por ellos, como la Organización Mundial del

Comercio (OMT), promovieron varios tipos de acuerdos comerciales para “congelar” estas reformas y limitar el

espacio de decisiones de los gobiernos (ver abajo y Grinspun y Kreklewich 1995).

El resultante funcionamiento desregulado de las fuerzas del mercado no produjo avances hacia la reducción

de la pobreza y de las desigualdades ni en el Ecuador ni en otras partes del mundo (ver Weisbrot et al 2000 y Weisbrot

el al 2001; Stiglitz 2002 y 2006; Rodrik 2007 entre otros). El fracaso más dramático de la aplicación de las recetas del

Consenso se dio en la Rusia donde la pobreza y las desigualdades explotaron en los años noventa (Stiglitz 2002: 133-

165), en contraste fuerte con la China donde los líderes políticos rechazaron los consejos del BM y el FMI (ver abajo).

Los impactos de las políticas neoliberales en América Latina (con la excepción parcial de Chile) aproximaron los

resultados devastadores que se vieron en Rusia y otras partes de Europa del Este. En efecto, como ya anotamos, la

noción de libre mercado para describir ciertos tipos de intercambios comerciales es cuestionable por ser una

construcción ideológica que no toma en consideración el contexto histórico y las diferencias de poder que existen

dentro del mercado, por ejemplo, entre las grandes empresas y organizaciones económicas oligopólicas – locales y

extranjeras – por un lado y las pequeñas empresas y obreros e informales por el otro, tanto en las ciudades como en el

campo (por ejemplo, las empresas de telecomunicaciones, las petroleras, y las exportadoras de banano en el caso

ecuatoriano).

Para entender la situación latinoamericana, primero, hay que enfatizar que entre la Segunda Guerra Mundial y

1980, durante la época desarrollista caracterizada por proteccionismo e intervención creciente del Estado en los

asuntos socio-económicos, la economía regional creció y la incidencia de la pobreza en la región en general se redujo

de 65% en 1950 a 25 % en 1980 (según Berry 2007: 2) ó 40.5% (según la CEPAL, citado en Larrea 2004: 81, Cuadro 3).

11

Por contraste, tanto la tasa de crecimiento como el nivel de bienestar social declinaron dramáticamente en los años

que siguieron la crisis de la deuda y la adopción de políticas neoliberales de ajuste estructural y liberalización

económica. Bajo el régimen neoliberal, entre1980-1990, el PIB latinoamericano per capita declinó a -0.80 por año

para recuperar en algo durante 1990-2001, llegando a 1.39 anual per capita (Stiglitz 2004: 10; ver también Weisbrott

et al, 2000 y 2001, y Chang 2007 con referencia al tercer mundo). En el caso ecuatoriano, el PIB per capita se redujo

por -0.7 por ciento por año durante 1980-1989, y recuperó a 2.2 durante 1990-1999 (Acosta 2002, Cuadro 26, 382),

una cifra por debajo de las tasa de los 1970s. Como era de esperar, durante la crisis económica de los 1980s, la

pobreza en la región aumentó otra vez, hasta 35% (Berry 2007: 2) ó posiblemente 48.3% (CEPAL, citado en Larrea

2004: 81, Cuadro 3) y las desigualdades se magnificaron en casi todos los países de la región (ver Cuadro 2 en Stiglitz

2003: 9).

Ecuador no era una excepción a la presión externa y los empeoramientos experimentados en otras partes de

América Latina: en el medio de las crisis políticas y económicas posiblemente más severas del siglo, en 1999, la

pobreza en el Ecuador subió hasta 91.8 % entre la población indígena y 64.1 % entre las no-indígenas (Larrea 2007:

32, Gráfico 3). Una serie de encuestas conducidas en Cuenca, Guayaquil, y Quito durante 1998-2001 estableció el

hecho que en las tres ciudades principales del país fueron las mujeres “que sufrieron más intensamente el deterioro

laboral” y por ende la pobreza (Larrea y Sánchez 2002: 39), un hecho particularmente alarmante porque varios

estudios han comprobado que son los ingresos controlados por las mujeres, los que se relacionan positivamente con

mejor bienestar familiar (Camacho y Prieto 1997: 47; ver también León Trujillo y Moser 2001). Mientras tanto, los

ingresos se concentraron más y más en las manos de los grupos más pudientes (Larrea 2004: 82, Gráfico 4),

especialmente entre 1990 y 2000. “Mientras en el primer año el 10% más rico de la población percibía 20 veces más

que el 10% más pobre, en el año 2000 esta proporción subió a 41 veces” (Larrea 2006: 114). El incremento de la

desigualdad fue verdaderamente asombroso y la desigualdad, como hemos señalado arriba, tenía una cara étnica en

toda la región. En efecto, los fenómenos de discriminación y el racismo, según Bello y Rangel, se han convertido en

uno de los principales obstáculos para el desarrollo de los países de América Latina. Su impacto ha traído secuelas de

pobreza, exclusión y desigualdad a la vida de millones de personas (Bello y Rangel 2002: 40).

En 2006, los niveles de pobreza e indigencia en Ecuador en general todavía se mantuvieron por encima de las

cifras registradas en 1995 (ver Tabla 1), "y la reducción de la pobreza que se veía en la sierra era principalmente el

resultado de las remesas de divisas de los migrantes, y de los altos precios del petróleo" (Larrea 2007: 36) y no de

políticas económicas viables. Al mismo tiempo, las grandes diferencias entre las condiciones de vida entre los

distintos grupos étnicos que constituyen la población ecuatoriana (ver Tabla 2), así como entre el campo y las

ciudades, continuaron caracterizando el paisaje social de la nación (ver Tabla 5).

En el Ecuador, como en muchas otras partes de América Latina, las políticas neoliberales fueron introducidas

dentro de un contexto histórico que, en el campo político, se caracterizaba por la concentración de poder en las manos

de las elites y la debilidad de las organizaciones populares; en lo socio-económico, por la concentración de tierras y

activos y falta de empleo adecuado, fenómenos arriba resumidos (en la Sección 3.1), además de las deficiencias

Área o región 1995 1998 1999 2006

Área

Área urbana 23 28.8 36.4 24.9

Área rural 63 66.8 75.1 61.5

Región

Sierra 41.7 42.2 51.4 33.7

Costa 36.1 46.4 52.8 40.3

Amazonía 60.5 50 Nd 59.7

Tabla 5: Incidencia de pobreza de consumo porciudad/campo y región, 1995-2006 (en porcentajes)

Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006. Elaboración: SIISE-STMCDS.

12

severas en la extensión y calidad de la educación y los servicios de salud públicos y la prevalencia de la

discriminación sistemática contra las mujeres y las poblaciones indígenas y afro-descendientes (ver Tabla 2). La

reforma agraria, que avanzó muy parcialmente durante la época previa, se paró totalmente con la nueva Ley de

Desarrollo Agrario de 1994. La intensidad de la utilización de capital en la industria y en la agricultura, que limitó la

creación de empleos durante los años del boom petrolero de la época desarrollista, se acentuó durante las décadas

siguientes: el porcentaje de asalariados privados en la PEA se redujo de 30.6% en 1982 a 27.2% en 1990 y 27.5% en

2001, al mismo tiempo que, posiblemente, más que el 10% de la PEA migró fuera del país. Mientras tanto, la

eliminación de la protección aduanera, las leyes para la flexibilización del mercado laboral, y el “achicamiento” del

tamaño del sector público redujeron aún más el tamaño de la PEA en el sector formal: el porcentaje de asalariados de

Estado cayó de 14.6% de la PEA en 1982 a 12.4% en 1990 y 8.8% en 2001 (Larrea 2006: 115, Cuadro 8).

La capacidad del Estado para intervenir en la economía fue reducida a niveles alarmantes (e.g., la

liberalización financiera de 1994 y la crisis bancaria subsiguiente en 1999). Y, con las nuevas condiciones generadas

por la liberalización comercial, el retiro del Estado y la flexibilización laboral, las condiciones de empleo se

deterioraron junto con el debilitamiento de las organizaciones sindicales (ver los ensayos en Korovkin 2004). A todo

esto es necesario sumar el impacto de la dolarización que, al mismo tiempo que introdujo cierta estabilidad

financiera, favoreció las importaciones y afectó fuertemente la capacidad de los productores locales para competir en

los nuevos mercados liberalizados (creando, por ejemplo, crisis en la producción artesanal y textil, y en sectores de la 8agricultura).

El desarrollo rural es a menudo ignorado en los análisis del desarrollo económico por el sesgo urbano y

moderno de la disciplina (Pipitone 2001; Lefeber 1997). Sin embargo, en el Ecuador (así como en los otros países

andinos y también los centroamericanos), el tamaño de la población rural y agrícola sigue siendo sustancial, aunque

los procesos de urbanización han sido rápidos. En el Ecuador, en 2001, más o menos la tercera parte de la población

económicamente activa (PEA) se encontraba en la categoría censal de agricultura, ganadería, caza y pesca, y 41.2%

de la población vivía en el campo o en centros poblados con menos de 10,000 habitantes (Chiriboga 2005, 299-300).

Además, un porcentaje significativo de la población de las zonas periféricas de las ciudades grandes están

involucradas en actividades agrícolas. En todo caso, como ya hemos notado, la población rural sufre las peores

condiciones de pobreza y desigualdad que existen en el país: en ese año, 77.5% padecía en la pobreza y 50.5% en la

indigencia, con una concentración mayor de ambos fenómenos en las provincias de alto porcentaje de población

indígena y afro descendientes. Las cifras comparativas urbanas, con 51.6% de población en la pobreza y el 24.7%

viviendo en la indigencia, fueron también alarmantes pero considerablemente más bajas que las del campo (Larrea

2004:50).

Por ejemplo, con referencia al bienestar rural, durante los primeros años del nuevo siglo, en la mayoría de las

zonas productoras de banano en la Costa ecuatoriana, los mercados de trabajo fueron saturados y caracterizados por

sueldos de miseria; son los sueldos más bajos entre todos los exportadores de banano en América Latina y el Caribe

(Myers 2004: 47; ver también Strifler y Moberg 2003). Adicionalmente, las condiciones de trabajo son peligrosas por

las fumigaciones, frecuentemente sin protección adecuada para los obreros. En esta situación alarmante, un obrero,

sujeto al trabajo temporal o la “flexibilidad laboral” prevaleciente en la zona bananera, cuenta: “Nosotros, semana

que trabajamos comemos, si no trabajamos no comemos. Y si vamos a tienda nos endeudamos. Lo que ganamos, nos

alcanza para medio subsistir” (Martínez Valle 2003: 98). En este tipo de situaciones, los derechos más elementales de

una democracia – derechos a la vida y a la libertad de organización sindical – son violados cada día, un fenómeno

documentado por numerosos organismos de derechos humanos (por ejemplo, ver Human Rights Watch 2002). Las

verdaderas condiciones diarias que enfrenta la gente contradicen las libertades y los derechos

8 Los problemas de los productores nacionales no surgieron solamente de las importaciones asiáticas; por el alto valor del dólar, productores textiles como agrícolas se encontraron en dificultades para competir con productos colombianos (textiles), peruanos (textiles y productos agrícolas), y chilenos (fruta) por ejemplo.

13

supuestamente respetados por una democracia liberal.

En efecto, las condiciones de vida de grandes sectores de la población, tanto en la ciudad como el campo, se

mantienen en el Ecuador en parte gracias a las remesas provenientes de la emigración, o en otras palabras, de la

expulsión de la fuerza laboral por el modelo de políticas económicas o estilo de desarrollo vigente. Encuestas

aplicadas en 2005 indicaron que 68% de los beneficiarios destinan las remesas a alimentos y 45% a la educación o, en

otras palabras, a necesidades básicas (de la Paz Vela 2006: 28). Las remesas han llegado a montos tan altos que

impactaron en una reducción significativa de la pobreza, que, en comparación con 1998 disminuyó por un 15% para

2006 cuando "67.9% de los indígenas eran pobres, frente al 45% de los no indígenas" (Larrea 2007, 30).

En las palabras de Héctor Dada, ex-Director de FLACSO-El Salvador, “el combate a la pobreza se convierte en la

expulsión de los pobres” quienes después sostienen el consumo básico de los parientes que quedaron en casa (2007).

Especialmente a la vista de la migración de posiblemente hasta un millón de ecuatorianos (la mayoría de edad

laboral), el continuo incremento de la PEA en el sector informal representa un fracaso asombrante de las políticas

neoliberales seguidas por las distintas administraciones desde los comienzos de 1980. En diciembre de 2005, “nada

más que 41.1% de la PEA estaba adecuadamente empleado, y el resto debía sujetarse a condiciones inferiores a la

consideradas como mínimas en la economía formal” (Tapia 2006: 19). Efectivamente, la flexibilización laboral y las

políticas económicas adoptadas no se muestran capaces de incrementar los niveles de empleo y, como hemos

argumentado, sin creación de mayores puestos de empleo y auto-empleo adecuados no se puede reducir ni la pobreza

ni la desigualdad (ILO/OIT 1999).

Finalmente, con referencia a las políticas neoliberales, nos dirigimos a las supuestas experiencias exitosas de

China y Chile bajo el Consenso de Washington. En relación a China, es importante enfatizar que, tal como otros

“Tigres Asiáticos”, durante las dos ultimas décadas, adoptó un estilo de desarrollo de orientación externa, pero muy

diferente al patrón neoliberal. Para empezar, ya hemos indicado que China rechazó los consejos del BM y el FMI y las

presiones del gobierno norteamericano con referencia a varias áreas. Grandes flujos de tecnología avanzada hacia

China y otros países asiáticos se han dado, en la práctica, sin las restricciones de propiedad intelectual que

Washington ha impuesto sobre América Latina. También hay un contraste dramático en relación a la desregulación

muy gradual en China de la inversión extranjera y el rol de las empresas transnacionales. Stiglitz, quien actuó como

asesor para el gobierno chino, enfatiza la importancia del rechazo de la liberalización financiera en particular (la

manutención de control sobre movimientos de capital). El país también escogió una tasa de cambio favorable (y

“desequilibrada” de acuerdo a la visión neoliberal del BM y el FMI) para promover sus exportaciones industriales

(una política de la cual los Estado Unidos se quejan amargamente). Este contexto de controles financieros y de un rol

central y poderoso del Estado, contrasta con la experiencia neoliberal en América Latina. Por ejemplo, China

promovió el florecimiento de millones de “pequeñas empresas de aldeas y pueblos” que generaron empleo (Stiglitz

2002: 183-185) e incentivó la agricultura a través de un “sistema de responsabilidad individual” que, poco a poco,

reemplazó el sistema comunal sin llegar a la privatización total (los agricultores que habían beneficiado de la

reforma agraria de la época maoísta no recibieron el derecho de vender o comprar tierras libremente bajo el nuevo

sistema). Los chinos enfatizaron la creación de nuevas empresas en lugar de la privatización de las viejas empresas

estatales y también inventaron sistemas sofisticados para la eliminación paulatina de las “distorsiones de precios”

en las operaciones de las empresas públicas. Estas (y otras) políticas ayudaron en la reducción de la pobreza al

mismo tiempo que promovieron un estilo de crecimiento relativamente equitativo (Stiglitz 2002: 182-184).

Con referencia a Chile, también existen concepciones erróneas sobre su historia económica. Para empezar, antes

de la dictadura militar encabezada por el General Augusto Pinochet (1973-1990), Chile ya había desarrollado

capacidades sociales (p.e., alto nivel de alfabetismo) e instituciones públicas (p.e., empresas y servicios públicos) de

tanta fortaleza que ni la dictadura pudo destruirlas, y tenia una burocracia estatal relativamente eficiente y honesta

y buenos niveles de gobernabilidad, todo lo que contrasta agudamente con el Ecuador. Además, algunas de las

políticas aplicadas en Chile no corresponden a la formulación neoliberal. Por ejemplo, hasta recién, Chile mantenía

14

controles sobre los movimientos de capital desde el exterior (“encajes”) que jugaron un rol central en la tan celebrada

estabilidad macroeconómica chilena (Le Fort y Lehman, 2003). La empresa minera estatal de cobre, CODELCO, nunca

fue privatizada y en años recientes, dados los altos precios de minerales en los mercados internacionales, es una

fuente importante de recursos fiscales para sostener los altos niveles de servicios públicos (Zibechi 2007). Y fue sólo

después del retorno a la democracia que, por iniciativas públicas fuertes, los niveles de pobreza en el país empezaron

a bajar a valores pre-dictadura (es decir, tomó dos décadas completas para volver a alcanzar estas cifras, pero

lamentablemente la desigualdad continúa creciendo). Finalmente, es importante mencionar que el “éxito”

económico chileno corresponde a lo que algunos ecologistas llaman una economía de liquidación, ya que está basada

en la explotación intensiva y no sostenible de recursos naturales que están agotándose rápidamente (recursos

pesqueros, bosques antiguos, aguas contaminadas, etc.).

15

4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La pobreza y la desigualdad en América Latina y el Ecuador tienen raíces históricas estructurales muy

profundas. Para resumir primero con referencia al sector rural, la distribución de bienes rurales a lo largo la

región se radica en el ejercicio del poder autocrático, para empezar, de los colonizadores españoles, y después,

de los grandes latifundistas, nacionales y extranjeras. La concentración se estableció en varias olas de

violencia contra las mayorías rurales, su marginación desde la participación política y desde los beneficios de

varias olas de exportaciones agrícolas. En términos históricos, las desigualdades generadas por los patrones

de desarrollo rural – sociales, políticos, económicos, y étnicos – forman la fuente principal de la pobreza y falta

de fuertes organizaciones populares democráticas en el Ecuador y otras partes de América Latina (los sostenes

teóricos para este argumento pueden encontrarse, entre otros, en Moore, Jr. 1976).

Si existieran políticas destinadas a la reducción de las desigualdades sociales en el campo, a través de

la reforma agraria y la generación del empleo en combinación con inversiones sustanciales en la educación

primaria y en el servicio de salud, Ecuador y otros países similares podrían eliminar las peores

manifestaciones de la pobreza y dinamizar su desarrollo económico (Lefeber 1997 y 2000). Al respeto, Stiglitz

propone: "El éxito en la pugna por la equidad y contra la pobreza requiere una potenciación tanto económica

como política. En el sector rural, eso conlleva una reforma agraria significativa que acompañe la

redistribución de la tierra con otorgamiento de créditos y acceso a la tecnología" (Stiglitz 2003: 32).

Ya hemos anotado los beneficios de la pequeña propiedad (del minifundio) en el campo; además de ser

más productivo y absorber más mano de obra que la gran propiedad, puede formar la base para la

diversificación manufacturera en las zonas rurales (ver Martínez 2000; North 2003). La desconcentración de

la propiedad (la casa familiar) en las zonas urbanas puede jugar una función similar.

Tanto en las zonas urbanas como en las rurales, la expansión de la educación y el mejoramiento de la

calidad de la educación son esenciales. Sobre esta cuestión existe un consenso universal. Y la creación de

puestos de trabajo razonablemente bien renumerados, en el campo y la ciudad, es una condición sine qua non

para la reducción de la pobreza. ¿Son consistentes este tipo de iniciativas con los lineamientos de las políticas

neoliberales? Lefeber (1997), Grinspun (2003), y otros mantienen que no. Argumentan que se necesita

protección selectiva para los productos del campo y de las industrias urbanas que son intensivos en la

utilización de mano de obra. Al respeto vale anotar la desaparición de puestos de trabajo en el sector

manufacturero, y especialmente en el sector textil que, históricamente, ha sido uno de los sectores más fuertes

en la creación de empleo en varias regiones del país. Por ende, en el caso ecuatoriano, el aumento de la

protección para los productos de pequeños y medianos agricultores (e.g., frutales) podría rendir resultados

positivos en el empleo e ingresos del campo, hasta en el corto plazo, y un incremento en la protección para el

sector textil podría rendir los mismos resultados para el empleo en ciertas áreas urbanas.

Los impactos positivos de los tipos de programas distributivos arriba mencionados – inversiones en la

educación y salud, políticas redistributivas en el campo, además de inversión en, y protección de, actividades

económicas que generan empleo – se ven más bien en el mediano y largo que en el corto plazo. Pero son las

políticas fundamentales para establecer un proceso de desarrollo socialmente sostenible, orientado hacia la

reducción de la pobreza y la desigualdad. Mientras tanto, estudios basados en encuestas sistemáticas

demuestran que, en la situación de pobreza aguda de los estratos más bajos, apoyos directos para los más

pobres, como el Bono de Desarrollo Humano, impactan favorablemente en la nutrición (Paxtón 2007) y

matrículas (Schady 2007) de los niños.

Finalizamos con lo que concierne al contexto internacional y su impacto sobre la pobreza y desigualdad.

Este es un tema amplio que sólo hemos mencionado puntualmente en este informe y que requeriría de un

16

9 Uno de los ejemplos más crasos para el caso del Ecuador ocurre en los cantones de Eloy Alfaro y San Lorenzo en la Provincia de Esmeraldas. Estudios de la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (2007) advierten que esta zona, además de ser una de las más pobres del país, se caracteriza por alta biodiversidad y grandes recursos naturales y genéticos, además de constituir territorios ancestrales de afroecuatorianos e indígenas. La subregión ha sufrido una acelerada destrucción ambiental, producto en parte de la introducción de prácticas económicas que favorecen el latifundio, el monocultivo de palma aceitera, camaroneras y extracción de madera a gran escala. Todo este impulso económico en la zona de Esmeraldas se acrecentó durante los años 80 y 90, propios del auge neoliberal.

trabajo separado para ser tratado con cierto detalle. En términos generales, debemos enfatizar otra vez que la

iniciativa para la adopción de las políticas neoliberales en los 1980s y 1990s vino desde afuera – desde los

gobiernos de los países centrales y las instituciones financieras internacionales y comerciales. Por eso, para

animar procesos de desarrollo equitativo se requieren reformas profundas a la organización, las instituciones

y las reglas del sistema económico internacional, en ámbitos tales como finanzas y deuda externa, comercio e

inversiones, reglas de conducta de empresas multinacionales, acuerdos internacionales sobre medio

ambiente, reglas de propiedad intelectual, transferencia tecnológica, migración y movimiento laboral, etc. Por

ejemplo, Berry (2007) en un estudio reciente preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

sostiene que la liberalización de los mercados financieros ha tenido consecuencias nefastas para la

generación del empleo en América Latina en general. Asimismo, las críticas a las políticas neoliberales y libre

comercio por parte de Stiglitz, Premio Nobel en Economía y ex Vicepresidente del Banco Mundial, y otros han

sido contundentes (2007 y otros trabajos; Rodrik 2007).

En particular, el régimen multilateral y regional de comercio, inversión y finanzas ha sido criticado

porque favorece un estilo de desarrollo que profundiza la desigualdad y la pobreza, ya que crea “marcos

condicionantes” que limitan el “espacio de políticas” de los gobiernos (Grinspun y Kreklewich 1994, Gallagher

2005). El economista de la Universidad de Cambridge, Ha-Joon Chang, sostiene que las economías débiles del

tercer mundo, como la economía ecuatoriana, necesitan versiones contemporáneas de los tipos de protección y

controles sobre la inversión extranjera que los países ahora desarrollados mantuvieron durante sus procesos

de desarrollo industrial (2007). Sin embargo, los acuerdos de libre comercio, tal como el que Ecuador

consideró firmar con Estados Unidos, prescriben exactamente lo contrario – la eliminación de estos controles-.

No cabe duda que enfrentar seriamente la pobreza y la desigualdad en Latinoamérica y en Ecuador

requerirá de nuevas reglas económicas internacionales que permitan a los países a proteger sus propios

intereses y diseñar las políticas económicas y de otros ámbitos según sus propias prioridades e idiosincrasias

(ver Grinspun 2003 con referencia a la agricultura; Rodrik 2007: 211-236 y Chang 2007: passim, en términos

generales y con referencia la industria).

Existe un tema más, tanto nacional como internacional, que no hemos podido analizar por falta de

espacio y tiempo: eso es la cuestión de sustentabilidad ambiental (ver Larrea 2006). Simplemente

mencionamos que varios analistas han señalado la relación entre políticas neoliberales y el uso insostenible 9de recursos naturales, la erosión o destrucción de sistemas ecológicos , la extinción en masa de especies

biológicas, la apropiación del conocimiento común e indígena a través de sistemas de de propiedad intelectual

impuestas para favorecer a las corporaciones internacionales, las crisis energética y del agua, y el cambio

climático, todos fenómenos que inciden en la inestabilidad social y son relacionados a la pobreza y

desigualdad.

17

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23

24

INTRODUCCIÓN

omo se explicó en el capítulo uno, el estudio de las vertientes distributivas: pobreza y desigualdad tienen un

carácter multidimensional, así lo recogió Amartya Sen (1992) al hacer la pregunta ¿igualdad de qué? Sin

embargo, existe una gran limitación empírica para captar las múltiples dimensiones, pero esto no debe ser un

obstáculo para realizar algún tipo de aproximación a los problemas distributivos.

Las mediciones del nivel de bienestar alcanzado en una sociedad deben considerar dos corrientes básicas: la

primera examina el total de recursos que posee una sociedad para satisfacer sus necesidades y preferencias; y, la

segunda, evalúa el reparto de dichos recursos. Esto se debe a que, aún cuando el progreso económico puede permitir

el aumento de los recursos totales en la sociedad, éstos se pueden encontrar cada vez más concentrados en un

pequeño grupo de la población por lo cual no se puede afirmar que el bienestar de una población ha aumentado.

Existe un criterio casi unánime para caracterizar una situación de pobreza como la falta de acceso a los bienes y

servicios que garanticen un nivel de vida digno, a la oportunidad de desarrollarse y a participar en la sociedad, entre

otros aspectos. Sin embargo, esto nos conduce a las varias dimensiones de pobreza: económica, cultural, social, etc.

La que más se ha estudiado es la pobreza económica (Atkinson, 1998), por la facilidad para medirla empíricamente.

Desde la perspectiva de los aspectos observables de la pobreza, los métodos principales de medición son dos (Vos,

1998): el método indirecto (o método del ingreso o consumo) y el método directo (o método de las necesidades básicas

insatisfechas o de los indicadores sociales).

En cuanto a la desigualdad, existe aún controversia puesto que se asume que la igualdad es deseable (Atkinson,

1973); es decir, existe un juicio de valor intrínseco en el término "desigualdad", pero la simple disparidad de recursos

entre los individuos no se puede caracterizar como justa o injusta, puesto que los individuos deben ser comparables

en muchos otros aspectos relevantes.

En este trabajo se reconoce la multidimensionalidad de los fenómenos distributivos (pobreza y desigualdad), sin

embargo, se centra en el aspecto económico y, por lo tanto, los estudia en una sola dimensión; el argumento para

trabajar en una sola dimensión es que el nivel de vida material de las personas determina que muchas de sus

privaciones sean o no de carácter monetario.

Como variable que puede aproximarse a la idea de nivel de vida material de las personas u hogares, en este estudio

se utiliza el agregado del consumo, y se deja de lado al ingreso como variable que mide el bienestar de las personas.

Entre las ventajas del consumo frente al ingreso se tiene que no incluye componentes transitorios y se ve menos

afectado por los efectos del ciclo de vida. Además existe una tendencia a declarar ingresos inferiores que los reales en

C

* Economista. Msc. en Economía con especialización en Desarrollo Económico (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Coordinadora del Equipo de Investigación de la Unidad de Análisis e Información (SIISE) de la Secretaria Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.

EVOLUCIÓN RECIENTE Y LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA

DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

Rosario Maldonado*

Capítulo 2

25

la renta procedente de activos de capital y beneficios obtenidos por renta propia. En el caso ecuatoriano, según León

(2002), alrededor del 60% de los hogares presenta tasas de ahorro negativas de manera sistemática, lo cual nos

muestra claramente el grado de infradeclaración de los ingresos.

Entre las desventajas de la medición a partir del consumo se puede anotar que esta variable está influenciada por

los hábitos y el ambiente del hogar; así también, se asume que todos los individuos tienen acceso al mercado de

crédito para suavizarlo, sin embargo, los hogares pobres son los que tienen mayores problemas de liquidez y poco

acceso a crédito. Por último, están los problemas asociados a la propia metodología de medición del consumo, pues

generalmente existen dificultades en estimar el consumo en bienes duraderos, el autoconsumo, el consumo de

vivienda propia, el consumo de educación y salud gratuita, etc., y los componentes para hacer un agregado de

consumo comparable en el tiempo.

Como fuente principal para el análisis se utiliza la Encuesta Condiciones de Vida (ECV-INEC), para los años de

1995 (segunda ronda), 1998 (tercera ronda), 1999 (cuarta ronda) y 2005-2006 (quinta ronda). Estas encuestas

contienen un módulo que permite construir un agregado de consumo, determinar de manera endógena líneas de

pobreza y extrema pobreza y obtener indicadores de pobreza por consumo. Es importante mencionar que, con el

objeto de tener una serie comparable de pobreza a lo largo de las cuatro rondas, se construyeron agregados de 1consumo similares para todas las ECV. Además, se estableció una nueva norma calórica, igual a 2,141 kilocalorías

2por día por adulto, más acorde con los requerimientos calóricos de la población ecuatoriana . Bajo estos nuevos

parámetros se recalculó toda la serie de datos disponible: 1995, 1998, 1999 y 2006 y se obtuvo una serie de datos

estrictamente comparable. La construcción de las líneas de pobreza y los agregados de consumo comparable se

explica de manera detallada en el anexo 1 de este documento.

A continuación, luego de una breve introducción sobre las medidas de pobreza y desigualdad, en la sección 2 se

realiza una descripción y un análisis comparativo de los niveles de pobreza y desigualdad de acuerdo a varios

indicadores (ingreso, consumo, NBI) a través de las distintas fuentes, tanto a nivel nacional, como en sus distintas

desagregaciones urbano-rural. En la sección 3 se utilizan los mapas de pobreza y desigualdad elaborados por el SIISE

con apoyo técnico del BID, para localizar de manera geográfica las zonas más pobres del país y presentar la

heterogeneidad espacial de la pobreza y la desigualdad en Ecuador.

LOS ÍNDICES DE POBREZA Y DESIGUALDAD

Para medir la pobreza se utilizan una serie de índices que toman como referencia la línea de pobreza establecida.

La característica que los diferencia está en si consideran todas o algunas de las particularidades de la pobreza:

extensión, intensidad y desigualdad; y, además, si cumplen ciertas propiedades como continuidad, monoticidad,

descomponibilidad, anonimidad, entre otros.

Por otro lado, para medir la desigualdad se tiene dos tipos de herramientas: índices incompletos también

conocidos como ordinales e índices completos o cardinales, que se diferencian porque los primeros nos dicen si una

1

1 Esto demandó un análisis exhaustivo en cuanto a la incorporación de ciertos ítems que debido a variaciones en el diseño de los cuestionarios fueron agregados y desagregados en ciertas rondas, ubicados en otras secciones, y recolectados en diferentes períodos de referencia. Tomando en cuenta estas consideraciones se realizo la selección de los ítems de tal manera que los agregados fueran lo más comparables posible a lo largo de todas las encuestas

2 Este trabajo fue llevado a cabo en conjunto por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC), la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (STMCDS), la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), y el Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (CISMIL), en el esfuerzo de producir cifras oficiales que sean objetivas y confiables, y que apoyen al proceso planificador del Estado

26

39.3

52.2

38.3

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1995 1999 2006

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006Elaboración: SIISE-STMCDS

distribución es más desigual que otra pero no en qué magnitud. Los índices ya sean ordinales o cardinales cumplen

ciertas propiedades tales como: simetría y anonimidad, población de Dalton, de transferencias, invarianza, etc.

En el anexo 2 se describen brevemente cada uno de los índices que se utilizan para la medición de la pobreza y

desigualdad en el presente estudio.

E

Evolución de la pobreza

En la Tabla 1 se presentan los valores de la línea de pobreza utilizada para los años de 1995, 1999 y 2006. La línea

de pobreza refleja el costo mínimo de una canasta de bienes y servicios que satisfaga las necesidades básicas.

Aquellas personas que tienen un consumo per cápita por debajo de esa línea son consideradas "pobres".

La disminución en el valor de la línea de pobreza desde 1995 hasta 1999 se explicaría por la devaluación

presentada en este período; mientras que, el incremento en el 2006 se debería al reajuste de precios posterior a la

crisis, producto de la adopción de la dolarización.

El gráfico a continuación muestra la evolución de la pobreza en el Ecuador para el período 1995-2006. En 1995 el

39.3% de la población ecuatoriana se ubicó por debajo de la línea de pobreza, mientras que, durante la crisis

económica y financiera en 1999, este porcentaje ascendió a 52.2%. No obstante, para el año 2006, siete años después,

este valor se redujo en 13.9 puntos porcentuales llegando a niveles similares a los presentados en 1995. Esta

tendencia de la incidencia de pobreza fue probada a través de los intervalos de confianza que se presentan en la

tabla 2.

Gráfico 1: Evolución de la pobreza de consumo 1995-2006 (en porcentaje)

2 VOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Línea de Pobreza 48.2 43.0 56.6

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006

Elaboración: SIISE - STMCDS

Tabla 1: Línea de pobreza de consumo 1995-2006(en dólares corrientes por mes)

1995 1999 2006

27

Algunos factores incidieron en la evolución de la pobreza durante el período de análisis. De acuerdo a Vos et al.

(2003), la crisis económica ocasionada por factores internos y externos tales como la crisis financiera nacional, la

caída del precio de petróleo en 1997-1998, la crisis asiática, así como los daños ocasionados por el fenómeno de El

Niño figuran como factores determinantes en el incremento de los niveles de pobreza e indigencia en los años de 1998

y 1999. Por otro lado, la recuperación de los salarios reales, la reducción del desempleo, el incremento en el envío de

las remesas internacionales, la desaceleración de la inflación y el mejor desempeño económico después de la

contracción sufrida en los años 1998 y 1999 estarían vinculados con la reducción en las cifras de pobreza y extrema 3pobreza en los siguientes años .

Al comparar la incidencia de la pobreza entre áreas o entre regiones se evidencia una importante heterogeneidad.

La pobreza afectó en mayor medida al área rural: más del 60% de la población, entre 1995 y 2006, pertenece a hogares

cuyo consumo era inferior al valor de la línea de pobreza. En contraste en el área urbana no más del 30% de la

población se ubicó bajo la línea de pobreza (Tabla 3). Esta diferencia se hace más evidente si se emplea la estimación 4del riesgo relativo . El cálculo del riesgo relativo revela que población de zonas rurales tiene un 147% más de

probabilidad de ser pobre que la población asentada en zonas urbanas. Por otra parte, a nivel regional las diferencias

también fueron marcadas. Mientras la incidencia de la pobreza en la Sierra llegó a 33.7% en el 2006, en la Costa era de

40.3% y en la Amazonia de 59.7%.

3 Secretaria Técnica del Frente Social (2005), Documento presentado para el Primer Informe ODM coordinado por la Secretaría Nacional de Objetivos del Milenio.

4 El riesgo relativo, “estima la probabilidad de que los miembros de un grupo determinado sean pobres en relación con la correspondiente probabilidad de todas las demás unidades familiares de la sociedad (todas las que no pertenecen al grupo)” (Coudouel, Hentschel y Wodon, 2002:14). Para Ecuador los datos presentados en la Tabla 3 permiten estimar que la población rural tienen un 147% más de probabilidad de ser pobre que la población urbana [1.47=1- (61.5/24.9)].

Intervalo de Confianza al 95%

Incidencia Límite inferior Límite Superior

2006 38.3 37.2 39.4

1999 52.2 50.5 53.9

1995 39.3 37.7 41.0

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboración: SIISE - STMCDS

Tabla 2: Incidencia de Pobreza de consumo1995-2006 (en porcentaje)

Costa

Amazonía

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006Elaboración: SIISE - STMCDS

Área o región 1995 1999 2006

Urbana 23 36.4 24.9

Rural 63 75.1 61.5

Región

Sierra 41.7 51.4 33.7

36.1 52.8 40.3

60.5 nd 59.7

Área

Tabla 3: Incidencia de la pobreza de consumopor área y región 1995-2006 (en porcentaje)

28

Para determinar si la tendencia de la pobreza es realmente decreciente o este comportamiento solo se observa en

el agregado de consumo, se presenta a continuación la incidencia de pobreza de ingresos para el área urbana

calculada a partir de las Encuestas de Empleo y Desempleo.

Gráfico 2: Evolución de la pobreza de ingresos para el área urbana. 1995-2006 (en porcentaje).

A partir de 1999 la tendencia de la incidencia de la pobreza es decreciente y, a diferencia de la incidencia calculada

a partir del agregado de consumo, los niveles observados para el año 2006 son inferiores a los del año 1995.

5Así también, se analiza la pobreza por NBI , calculada a partir de la Encuesta Condiciones de Vida. La incidencia

de pobreza por NBI es decreciente, sin embargo, a diferencia de la incidencia de pobreza de consumo el pico alto no se

registra en 1999 sino en el año 1995. Esto se podría explicar ya que el indicador de NBI se calcula a través de variables

estructurales que no se vieron afectadas por la crisis financiera de 1999, tales como: educación, hacinamiento,

características de la vivienda, infraestructura sanitaria, entre otras.

5 Se utiliza el criterio de la CAN en el cual se considera pobre por Necesidades Básicas Insatisfechas a un hogar que cumple con una de las siguientes características: 1. La vivienda tiene características físicas inadecuadas (aquellas que son inapropiadas para el alojamiento humano: con paredes exteriores de lata, tela, cartón, estera o caña, plástico u otros materiales de desecho o precario; o con piso de tierra. Se incluyen las móviles, refugio natural, puente o similares). 2. La vivienda tiene servicios inadecuados (viviendas sin conexión a acueductos o tubería, o sin sanitario conectado a alcantarillado o a pozo séptico). 3. El hogar tiene una alta dependencia económica (aquellos con más de 3 miembros por persona ocupado y que el jefe(a) del hogar hubiera aprobado como máximo dos años de educación primaria). 4. En el hogar existen niños (as) que no asisten a la escuela (aquellos con al menos un niño de seis a doce años de edad que no asiste a la escuela). 5. El hogar se encuentra en un estado de hacinamiento crítico (aquellos con más de tres personas en promedio por cuarto utilizado para dormir).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: ENEMDU – INEC. Encuestas de Empleo y Desempleo. Varios añosElaboración: SIISE-STMCDS

29

Gráfico 3: Evolución de la pobreza por NBI. 1995-2006 (en porcentaje).

Dado que las estimaciones de pobreza se encuentran muy ligadas a la línea de pobreza calculada, por lo que un

pequeño cambio en la línea de pobreza empleada podría llevar a conclusiones diferentes, se analiza la robustez de la

tendencia de los resultados obtenidos a través del análisis de dominancia de primer orden. Para ello se construye una

gráfica del nivel de incidencia de pobreza (eje de ordenadas) en relación a cada una de las líneas de pobreza (eje de las

abscisas). Las líneas de pobreza van desde cero hasta dos veces la línea de pobreza utilizada, con incrementos de 10%

de la misma, esta gráfica se realiza para cada uno de los años de estudio. Si la curva de incidencia de pobreza no se

cruza entre los años de estudio, se puede afirmar que la pobreza aumentó o disminuyó según sea el caso.

Gráfico 4: Análisis de Dominancia de primer Orden.

54.0

64.2

65.9

40.3

48.0

50.2

77.8

84.8

91.7

2006

1999

1995

Rural

Urbano

País

Fuente: ENEMDU – INEC. Encuestas de Empleo y Desempleo. Varios añosElaboración: SIISE-STMCDS

0.2

.4.6

.8

Incid

en

cia

0 .5 1 1.5 2linea

2006 1999 1995

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006Elaboración: SIISE-STMCDS

30

En el gráfico anterior, se presenta las curvas de incidencia de pobreza para los años 1995, 1999 y 2006. Se observa

claramente que existe dominancia en el incremento de la pobreza para 1999 en comparación con 1995 y una

disminución entre 1999 y el 2006. Sin embargo, entre el año 1995 y 2006 la dominancia no se encuentra establecida

ya que para valores bajos de la línea de pobreza las curvas de incidencia se cruzan.

Para concluir el análisis de pobreza, se realiza una Tipología de Katzman en donde se integra la pobreza por

consumo y por necesidades básicas insatisfechas.

La pobreza crónica es del 32,9%. Este gran porcentaje de la población se encuentra por debajo de la línea de

pobreza de consumo y al mismo tiempo es pobre por NBI, su pobreza es crónica ya que consume menos de lo necesario

para cubrir las condiciones mínimas de vida y no tiene los medios que le aseguren salud, educación, vivienda y

trabajo. Aproximadamente, dos de cada diez personas (21.1%) en el Ecuador se encuentran en pobreza inercial, ya

que se encuentran en pobreza por NBI pero no son pobres por consumo, estos individuos tienen los medios

económicos para salir de la pobreza con el tiempo y se dice que tienen una condición social ascendente. La pobreza

reciente es la más baja, el 5.4% de las personas tienen todas sus necesidades básicas satisfechas pero su consumo no

cubre el nivel vida mínimo, se dice que estos individuos tienen una condición social descendente ya que su ingreso se

ha visto disminuido.

Evolución de la Desigualdad

Para entender cómo se comporta la distribución del consumo, se presenta a continuación el estimador Kernel del

consumo. La línea vertical es el consumo quincenal medio de la población. Como se observa, la mayor frecuencia se

encuentra a la izquierda de la media, por lo que un gran porcentaje tiene un consumo por debajo de la media. La

distribución se encuentra sesgada ya que existen pocos individuos que tienen niveles de consumo altos, lo que hace

que la media del consumo se vea afectada por los valores extremos.

Consumo

Pobre 32.9 5.4 38.3

No pobre 21.1 40.6 61.7

Total 54.0 46.0 100

Fuente: ECV 2006 Elaboración: SIISE-STMCDS

Tabla 4: Método Integrado de Pobreza. Análisis deKatzman. 2006 (en porcentaje)

NBI

Pobre No Pobre Total

31

Gráfico 5: Distribución Kernel del Consumo. 2006

Con el fin de observar la tendencia de la desigualdad en la distribución del consumo, se presentan a continuación

las curvas de Lorenz Generalizadas.

Gráfico 6: Curva de Lorenz. 2006 - 1995

0.0

05

.01

.01

5.0

2

0 200 400 600 800 1000

Fuente: ECV 2006Elaboración: SIISE-STMCDS

0.2

.4.6

.81

0 .2 .4 .6 .8 1Porción acumulada de población

2006 1995

Igualdad

Fuente: ECV 2006, 1995Elaboración: SIISE-STMCDS

32

Como se observa en el gráfico anterior, la curva de Lorenz para 1995 se encuentra por encima de la del 2006 y por

lo tanto, más cercana a la línea de equidistribución. De ahí que la desigualdad ha aumentado entre 1995 y el 2006,

pero no se conoce en qué magnitud. Sin embargo, la desigualdad entre 1999 y 2006 no ha sufrido variación, ya que la

curva de Lorenz para estos años se cruza, como se muestra en el gráfico a continuación.

Gráfico 7: Curva de Lorenz. 2006 - 1999

Para conocer cuáles son los niveles de desigualdad y en qué magnitud la desigualdad ha aumentado entre 1995 y 62006, se calcula el coeficiente de Gini y sus intervalos de confianza para hacer un análisis comparativo total.

A pesar de que la pobreza decreció entre 1995 y 2006, la desigualdad en la distribución del consumo medida a

través del coeficiente de Gini se incrementó en ese mismo período. El coeficiente de Gini pasó de 0.42 en 1995 a 0.46

en el 2006. El coeficiente de Gini entre 1999 y 2006 no ha tenido variaciones estadísticamente significativas, sin

embargo, se puede afirmar que entre 1995 y 2006 la desigualdad ha aumentado en 4 puntos Gini.

Con el fin de conocer cuáles son las brechas en la distribución del consumo, se analiza la participación en el

consumo según deciles. Entre 1995 y 2006 la participación del decil más pobre en el total del consumo decreció

mientras que el quintil más rico ganó una mayor participación (Tabla 5). Para 1995 el 20% más pobre de la población

concentraba el 5.4% del total del consumo frente al 49.6% que capturaba el 20% más rico; para el 2006 esta relación

0.2

.4.6

.81

0 .2 .4 .6 .8 1Porción acumulada de población

2006 1999

Igualdad

Fuente: ECV 2006, 1999Elaboración: SIISE-STMCDS

6 Los intervalos de confianza del coeficiente de Gini se calculan a través de un algoritmo de optimización rápida que fue diseñado especialmente para el calculo de intervalos de confianza del Gini en el programa estadístico Stata 9.0 a través de el comando fastgini.

Año Gini 95% Intervalo de Confianza

2006 0.46 0.45 0.46

1999 0.45 0.44 0.46

1995 0.42 0.42 0.43

Tabla 5: Coeficiente de Gini. 1995-2006

33

fue de 4.9% (el 20% más pobre) y de 52.6% (el 20% más rico).

Otra forma de presentar estas brechas entre el consumo es a partir de las relaciones entre los deciles de consumo.

En la tabla 7 se muestra las brechas en relación al 10% más rico. Así por ejemplo, en 1995 el decil más rico consumía

16 veces más que el decil más pobre, mientras que en el 2006 está relación aumentó a 19 veces. Estas brechas han

aumentado entre 1995 y 2006 en los 5 primeros deciles en 1.5 veces.

LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DE LA POBREZA

Como se expresó en la sección anterior, la pobreza en el Ecuador ha disminuido, aún cuando la desigualdad ha

aumentado. Sin embargo estos cambios en el tiempo no son homogéneos al interior del país, tanto la pobreza como la

desigualdad son heterogéneas en la distribución espacial del Ecuador, de tal forma que existen unidades geográficas

donde se encuentran concentrados los problemas distributivos.

Una forma de acercarse a esta realidad es a través de los mapas de pobreza y desigualdad realizados por el SIISE

3

Decil 2006 1995

10% Mas pobre 1.9 2.1

2 3.0 3.3

3 3.9 4.3

4 4.8 5.2

5 5.9 6.4

6 7.2 7.8

7 9.0 9.5

8 11.7 11.8

9 16.5 16.2

10% mas rico 36.0 33.4

Fuente: ECV 1995, 2006 Elaboración: SIISE-STMCDS

Tabla 6: Distribución del consumo per cápitasegún deciles 1995-2006 (en porcentaje)

10% Mas pobre

2

3

4

5

6

7

8

9

10% mas rico

Fuente: ECV 1995, 2006 Elaboración: SIISE-STMCDS

Tabla 7: Brechas entre el 10% más ricoen relación a los deciles

Decil 2006 1995

19.1 16.1

11.8 10.0

9.2 7.8

7.5 6.4

6.1 5.2

5.0 4.3

4.0 3.5

3.1 2.8

2.2 2.1

1 1

34

con el apoyo técnico del BID. Estos mapas nos permitirán localizar geográficamente las zonas más pobres y

desiguales del país. Una explicación detallada de la metodología de construcción de los mapas de pobreza se

encuentra en el anexo 3 de este documento.

A continuación se presentan los principales resultados encontrados en esta investigación acerca de la pobreza y la

desigualdad a nivel provincial, cantonal y parroquial.

A nivel provincial un ordenamiento por incidencia de pobreza revela que las provincias más pobres por consumo

son Morona Santiago (69%), Napo (68%), Orellana (63%), Zamora Chinchipe (62%) y Bolívar (61%). En tanto que, las

provincias con menor incidencia de pobreza son: Pichincha (22%), Galápagos (23%), Azuay (27%) y El Oro (28%).

Éstas presentan un nivel de pobreza por debajo del observado a nivel nacional.

A nivel cantonal, las zonas geográficas con una incidencia de pobreza por encima del 90% son: Taisha y

Huamboya de la provincia de Morona Santiago; Aguarico y Loreto de Orellana; Arajuno de Pastaza; y Sigchos de

Cotopaxi. De otra parte, los cantones con menor nivel de pobreza son: Isabela de Galápagos; Quito y Rumiñahui de

Pichincha y Cuenca en Azuay. Todos ellos con porcentajes por debajo del 20% de pobreza.

35

36

A nivel parroquial, las zonas con niveles de pobreza por encima del 95% son: veinte parroquias de la región

Amazónica, dos de Cotopaxi (Chugchilán e Isinliví), una de Chimborazo (Pistishi) y una del Carchi (Tobar Donoso). En

el otro extremo, las parroquias con menor pobreza cuya incidencia se encuentra por debajo del 20% son: 7 parroquias 7de la provincia de Pichincha ; una de El Oro (Zaruma); dos de Galápagos (Puerto Villamil y Puerto Baquerizo

Moreno); una de Chimborazo (Riobamba); una de Tungurahua (Ambato); una de Azuay (Cuenca) y una de Loja (Loja).

En cuanto a la desigualdad en el consumo, las provincias que presentan una mayor desigualdad según el

coeficiente de Gini son: Napo (0.51), Pastaza (0.51) y Morona Santiago (0.50); mientras que, aquellas más

equitativas son: El Oro (0.39), Cañar (0.38), y Los Ríos (0.36). El resto de las provincias presenta un coeficiente de

Gini entre el 0.41 y el 0.48

A nivel cantonal, las zonas con mayor desigualdad son: Samborondón (0.59) de la provincia de Guayas, Tena

(0.51), Guaranda (0.51), Morona (0.50) y Pastaza (0.49) y los mas igualitarios son: Isidro Ayora (0.27), Lomas de

Sargentillo (0.28), Santa Lucía (0.29) y Nobol (0.29) en la provincia de Guayas. Tanto Samborodon como Isidro Ayora

se ubican en la provincia de Guayas, lo que revela situaciones polarizadas dentro de una misma provincia.

A nivel parroquial la parroquia más inequitativa (Tarifa) se ubica en la provincia de Guayas, con un coeficiente de

7 Cumbayá, Pomasqui, Conocoto, Quito, Alangasí, Nayón, Tumbaco, y Calderón del cantón Quito; Sangolquí del cantón Rumiñahui; y Uyumbicho del cantón Mejía.

37

Gini de 0.586 y la parroquia con menor desigualdad (Puerto Bolívar) en la provincia de Sucumbíos, con un coeficiente

de Gini de 0.22.

Los mapas de pobreza además de permitir realizar comparaciones entre provincias, cantones y parroquias a nivel

nacional posibilitan observar la situación de pobreza y desigualdad de consumo al interior de cada provincia,

poniendo en evidencia diferencias aún mayores que las nacionales. Por ejemplo, en el mapa de El Oro donde se

presenta la pobreza de consumo más baja a nivel cantonal se observa una alta heterogeneidad en los resultados. Los

niveles de pobreza varían desde 23% en el cantón Machala a 72% en el cantón Las Lajas. Un mayor nivel de

desagregación al interior de la provincia de El Oro pone en evidencia diferencias aún más marcadas que las

cantonales. En el mapa de El Oro que muestra la distribución de la pobreza a nivel parroquial, los estimados de

pobreza fluctúan entre 18% (Zaruma) y 84% (San Isidro).

En resumen se puede concluir que los actuales niveles de pobreza del Ecuador son comparables con los niveles de

1995, aunque en la crisis económica y financiera vivida entre 1998 y 1999 los niveles de pobreza aumentaron y, por

lo tanto, en comparación con 1999 la pobreza ha disminuido.

Por su parte, la desigualdad ha aumentado entre 1995 y 2006, mientras que desde 1999 hasta la actualidad

hemos permanecido con la misma distribución inequitativa de recursos.

En cuanto a localización geográfica las zonas más afectadas en su mayoría se encuentran en la Amazonía y se

podría suponer que esto se debe principalmente a su lejanía de los centros de desarrollo, siendo paradójico que de

ellas se extrae el principal activo natural que tiene el país, el petróleo.

38

Muchas pueden ser las causas que habrían provocado está evolución de los fenómenos distributivos. Para

estudiar estas causas en los capítulos que se presentan a continuación se realizará un perfil socioeconómico de los

pobres y las variables que determinan la pobreza, la relación del mercado laboral y la pobreza, la distribución

espacial de la pobreza; la vulnerabilidad y la pobreza, la focalización de programas sociales, entre muchos otros

temas, que nos permitirán tener una idea integral de los fenómenos distributivos.

39

ANEXO 1

En el esfuerzo de producir cifras oficiales que sean objetivas y confiables y que apoyen al proceso planificador del

Estado, la Comisión de Pobreza conformada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) a través del

Consultor Wladymir Brborich, la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (STMCDS), a

través de la Unidad de Análisis de Información (SIISE) con la participación de Carla Calero y Andrea Molina; la

Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES) y el Centro de Investigaciones Sociales de Objetivos del Milenio

(CISMIL); desarrolló un estudio en el cual se actualizó la línea de pobreza y los agregados de consumo para el cálculo

de pobreza.

A continuación se presenta la metodología de construcción del agregado de consumo y las líneas de pobreza, texto

que forma parte del informe técnico elaborado por el consultor del INEC y la STMCS-SIISE, producto de esta Comisión.

El análisis de la pobreza incluye en una primera instancia la selección de una medida de bienestar (usualmente se

emplea el ingreso o el consumo) que sirve para hacer un ranking de la población; posteriormente la determinación de

un criterio o umbral (línea de pobreza) bajo el cual se clasifica a los individuos u hogares como pobres; y, finalmente,

un estudio de la población identificada como pobre (Hentschel y Lanjouw, 1996). En el presente trabajo solamente se

cubrirán el primer y segundo pasos dentro del análisis de la pobreza. El primer paso incluye la construcción del

agregado de consumo como medida de bienestar; en tanto que en el segundo paso se deriva la línea de pobreza.

Como medida de bienestar se emplea el agregado de consumo; es decir, el bienestar se centra en una definición

económica de los niveles de vida. No se toma en consideración otros componentes importantes del bienestar tales

como: esperanza de vida, niveles de educación, la libertad, el estado de salud, que se encuentran estrechamente

relacionados con el consumo, pero que no se pueden captar debidamente a través de cualquier medida monetaria

simple (Deaton y Zaidi, 2002). En la literatura se señala que es preferible usar el consumo sobre el ingreso como

dimensión del bienestar, ya que refleja de mejor manera la satisfacción de las necesidades básicas y del nivel de vida

de los hogares, su medición es más fácil, etc. (Coudouel et. al, 2002).

Las principales características del agregado de consumo son: - Es una medida del bienestar total de los hogares- Se considera que sus variaciones no dependen de fenómenos cíclicos- Es un proxi del ingreso permanente de los hogares - Permite obtener un ranking de los hogares - Permite evaluar situaciones de crisis

El principal objetivo en la construcción del agregado de consumo a partir de la segunda, tercera, cuarta y quinta

rondas de la ECV, fue lograr la comparabilidad entre todas las encuestas, ya que la estimación de indicadores de

pobreza basada en agregados de consumo no comparables puede llevar a obtener resultados sesgados e

interpretaciones erróneas acerca del cambio del bienestar de los hogares (Lanjouw y Lanjouw 1997 y 2001, Deaton y

Kozel 2004). Esto demandó un análisis exhaustivo en cuanto a la incorporación de ciertos ítems que debido a

variaciones en el diseño de los cuestionarios fueron agregados y desagregados en ciertas rondas, ubicados en otras

secciones, y recolectados en diferentes períodos de referencia. Tomando en cuenta estas consideraciones se realizó la

selección de los ítems de tal manera que los agregados fueran lo más comparables en todas las encuestas.

Un primer paso en la construcción del agregado es la "limpieza" o depuración de los datos; que se refiere a la

corrección de los errores de codificación, valores faltantes ("missing values"), y valores extremos y/o atípicos. En el

caso de los errores de codificación se los reemplazó por valores faltantes. Por su parte, los valores faltantes (cuando

1. Metodología

1.1. Agregado de Consumo

40

los hogares reportan haber gastado y no se registra un valor) fueron imputados con la media; entre tanto, que para la

corrección de los valores extremos se empleó la media más dos desviaciones estándar. Es importante mencionar que

se debe revisar caso por caso al momento de realizar tanto la corrección de los valores extremos como la imputación

de los faltantes, ya que como afirman Deaton y Zaidi (2002: p.25) "el analista debe decidir de tal manera que hay un

equilibrio entre el deseo de mantener todo número que sea razonable y el riesgo de contaminar el agregado".

El agregado de consumo se compone de dos partes: a) el consumo en alimentos y b) el consumo de no alimentos

que incluye gastos en bienes durables; educación; agua; electricidad y combustibles para cocinar (gas); renta; y,

otros gastos no alimenticios. A continuación se detallan estos dos sub-componentes:

a) Consumo en alimentosEl agregado en alimentos incluye el gasto realizado por los hogares en alimentos comprados (consumo) y no

comprados (autoconsumo). Las distintas rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) contienen preguntas

acerca de estos dos tipos de alimentos (comprados y no comprados). Dentro de los alimentos no comprados se

incluyen aquellos que fueron obtenidos de diferentes procedencias tales como: tienda o negocio, finca o huerto,

jardín o patio, regalo o donación, trabajo y trueque. Este tipo de alimentos varían dentro del país, sobre todo entre el

sector urbano y rural. Por esta razón, es indispensable incorporarlos para evitar la sobreestimación de la pobreza y de

la desigualdad.

Los cuestionarios contienen preguntas acerca de la frecuencia, la cantidad y el valor de los productos alimentarios

comprados por los hogares. Para el caso de los alimentos no comprados, es decir los que se obtuvieron del

autoconsumo, autosuministro, salario en especie, regalos o trueque, las preguntas son las mismas. Sin embargo, es

importante mencionar que en la ECV segunda ronda no se recolectó información sobre la cantidad consumida de 8productos no comprados, por lo que se realizó una estimación para obtener dicho valor.

Como se mencionó anteriormente, los cuestionarios han sufrido cambios de una ronda a otra, específicamente en

el modulo de gastos en alimentos estos se refieren a:

? Número de Ítems. El número de productos alimenticios ha cambiado de una ECV a otra. En la ECV segunda

ronda se incluyeron un total de 93 ítems, mientras que en la ECV tercera ronda 84 ítems, ECV cuarta ronda 85

ítems y ECV quinta ronda 100 ítems.

? Unión y desglose de preguntas. Ciertos productos fueron desagregados en un período y agregados en una sola

pregunta en otro período. Este es el caso de mantequilla, margarina, pollo, presas de pollo, chocolate, cocoa,

harina de trigo (castilla), harina de haba, harina de plátano, y harina de maíz que se encuentran en preguntas

independientes en las ECV segunda y quinta ronda; mientras que, en las ECV tercera y cuarta rondas se

encuentran de manera agregada (mantequilla y margarina, pollo y presas de pollo, harinas (todas las clases),

chocolate y cocoa).

? Eliminación de pregunta en módulo de alimentos. Específicamente el gasto en cerveza en las ECV segunda,

tercera y cuarta ronda se encontraba en la sección 8, donde se podía determinar su gasto monetario y su

consumo en mililitros. Entre tanto que, en la ECV quinta ronda se localizó este rubro en la sección 3 de Salud

parte D de Hábitos y Prácticas, y además no se recolectó información acerca del consumo en mililitros. No

obstante, a pesar de este cambio se incluyó este producto en el gasto alimenticio.

8 Para la estimación de la cantidad (gramos o mililitros) de los productos no comprados o de autoconsumo (QAi) se empleó la información del gasto promedio mensual (GPCi) y de la cantidad promedio (QPCi) de los productos comprados o de consumo por región y área, así como el valor del gasto mensual de autoconsumo (GAi). La cantidad de autoconsumo para cada ítem se obtuvo al multiplicar el gasto

mensual de autoconsumo por la división entre la cantidad y el gasto mensual promedio de los alimentos comprados:

i

iii

GPC

QPCGAQA *=

41

Estas diferencias fueron tomadas en cuenta en la selección de los productos que forman parte del sub-agregado de

consumo en alimentos. Se consideró a aquellos productos alimenticios comunes y similares en todas las rondas. Se

define como item común a aquel cuya pregunta es exactamente la misma en todas las encuestas y se define como

item similar a aquellos productos que se juntaron o desglosaron en los distintos formularios de las encuestas

b) Consumo en No AlimentosEl consumo de los hogares que corresponden al grupo de los no alimenticios se refiere a los "gastos" en: a)

durables, b) educación, c) agua, electricidad y combustibles para cocinar (gas), d) renta, y e) otros gastos no

alimenticios correspondientes a la sección 8 en el formulario del la ECV. El cálculo de estos bienes se basa en la

metodología propuesta por Sobrado:

a) Durables: la estimación del consumo en bienes durables refleja "el valor de los servicios que el hogar recibe

durante el período de tiempo pertinente de todos los bienes duraderos que posee" (Deaton y Zaidi, 2002: p.36), 9mas no el gasto en dichos bienes. El cálculo de estos bienes se basa en la metodología propuesta por Sobrado

(2000). Para los bienes reportados tradicionalmente se calcula el valor de uso a base de dividir el valor actual

del bien entre los años de vida útil que le quedan al bien. Los años de vida útil que le quedan al bien se calculan

restándole a la vida total esperada de cada artículo, la edad actual del bien. Los años de vida esperada se

estiman a través de multiplicar el promedio de edades reportadas para cada tipo de bien por dos. O sea que para

cada tipo de bien (por ejemplo televisores, o refrigeradoras):

donde: VT = Vida total esperada, AVG = promedio, edades = edades de los bienes

donde: VQ = Años de vida que le quedan a cada bien, edad = edad de cada bien

donde: VUA = Valor del uso anual del bien, VALOR = valor actual de cada bien

donde: VUM = Valor del uso mensual para cada bien.

Finalmente:

La fórmula utilizada también incluye un ajuste para tomar en cuenta los casos en los que un hogar poseía

más de un tipo de bien. Para estos casos no se cuenta con información de edad ni de valor. Debido a que estos

bienes son siempre de mayor edad que el reportado se recomienda utilizar una modificación de la formula

VMU a base de sustituir el valor del bien por los valores promedios, y la edad del bien por el promedio de las

edades menos uno, obteniéndose la formula para bienes secundarios:

9 La forma de calcular los durables fue sugerida por el Carlos Sobrado del Banco Mundial en su reporte del 2 de junio del 2000.

[ ])1)(()(*2(*12

)((sec)

--=

edadesAVGedadesAVG

ValorAVGVUM

42

Reduciéndose a:

b) Educación: estos gastos incluyen los rubros de matrícula, uniformes, textos y útiles escolares, pensión,

material escolar, y transporte escolar y/o pasajes.

c) Agua: para los bienes suministrados públicamente como es el caso del agua es necesario encontrar un precio

(precio sombra) que refleje el valor que tienen que pagar los hogares por dicho bien (Deaton y Zaidi, 2002). En

el caso del Ecuador, cuando se construyó el primer agregado de consumo, Hentschel y Lanjouw (1996)

sugirieron el empleo de la información de los consumidores que reportan comprar el agua a carros repartidores

como una aproximación del precio sombra de este bien. Sin embargo, Deaton y Zaidi (2002) señalan que "al

hacer sustituciones, hay que actuar con mucho cuidado, sobre todo comprobando que los precios que se

imputan sean razonables. Una imputación mecánica puede dar lugar a la equiparación de precios de bienes

que de hecho son muy diferentes, lo que entrañaría consecuencias catastróficas para los agregados de

consumo" (Deaton y Zaidi, 2002:31). Tomando en cuenta estos argumentos y después de un debate conceptual

se optó por usar el valor efectivamente reportado por los hogares en el consumo de agua; considerando

además que el aporte del agua al gasto total es modesto y no afecta a la clasificación de bienestar de los 10hogares .

d) Arriendo: se emplea el alquiler pagado por los hogares como una medida que refleja el "flujo de servicios que el

hogar recibe de la ocupación de su vivienda" (Deaton y Zaidi, 2002: p.38). En la ECV se pregunta a los hogares

que tienen vivienda propia cuál seria su gasto en arriendo si tendrían que pagar alquiler por el lugar en el que

viven (alquiler implícito). Esta información además del gasto en alquiler efectivo (se refiere a los hogares que

tienen un gasto en alquiler) se incluyen en el gasto en arriendo.

e) Combustibles, electricidad, velas, teléfono

f) Otros gastos no alimenticios: se refieren a los gastos que se ubican en la sección 8 de manera semanal,

mensual, trimestral y anual.

La línea de pobreza es el punto de corte a partir del cual se puede identificar a la población pobre de la no pobre

(Coudouel et.al, 2002). Para el presente trabajo la línea de pobreza es monetaria, ya que se deriva del nivel de

consumo de los hogares. Para su cálculo se divide la línea de indigencia con el coeficiente de Engel. En esta sección se

examina la obtención de la línea de pobreza comparable entre las cuatro rondas de la ECV, para lo cual se detallan los

pasos que se llevaron a cabo para el cálculo de la línea de indigencia y el coeficiente de Engel.

1.2.1. Línea de Indigencia o Extrema Pobreza

El método del Nivel de Indigencia y Canasta Básica de Alimentos, representa uno de los métodos más conocidos y

frecuentemente utilizados para establecer una línea de indigencia cuyo nivel permita satisfacer los requerimientos

mínimos de alimentación, además de definir los niveles de pobreza extrema. Este método define una canasta básica

de alimentos y su costo; y, además, enfatiza los hábitos prevalentes de consumo de los hogares.

Para poder plantear adecuadamente una línea de referencia bajo la cual exista deficiencia calórica, es

1.2. Línea de pobreza

1.2.1.1. Requerimientos energéticos medios de la población

[ ]12)(*12

)((sec)

+=

edadesAVG

ValorAVGVUM

10 La proporción del gasto en agua de los hogares respecto al gasto total en promedio no llega al 2%. Adicionalmente, se realizó el ejercicio de imputar el precio pagado a carros repartidores a los hogares que reportan pagar agua, y el ranking de bienestar de los hogares no se vio afectado.

43

indispensable definir cuál es la necesidad energética media por persona al día del país. Para este propósito se utilizó

la metodología propuesta en el Manual para planificadores y nutricionistas de la FAO 1996, en el cual se detalla paso

a paso el método para estimar las necesidades nacionales de energía. En la Tabla 1 se muestra el procedimiento: las

necesidades de energía de la población se obtienen al dividir la suma de la columna "necesidades de energía de todo el

grupo de edad" con la suma de la columna "población Censo de Población y Vivienda 2001", tanto para hombres como 11para mujeres. De esta operación se obtuvo un valor igual a 2141 Kilocalorías/persona/día .

Una vez establecida la norma calórica (2.141 Kilocalorías/persona/día) se debe obtener una canasta básica de

alimentos y una población de referencia que cumpla con dichos requerimientos.

11 Los datos de población que se muestran en la tabla 1, fueron obtenidos del censo de población y vivienda 2001. Los datos del peso

medio, metabolismo basal, nivel de actividad física y aporte energético, fueron tomados del manual para para planificadores y

nutricionistas, FAO 1996.

1.2.1.2. Canasta de alimentos y población de referencia con requerimientoscalóricos esenciales

0 120.000 117.209 7,60 7,20 109 109 828 785 99,41 91,99

1 135.559 131.046 10,90 10,50 108 113 1.177 1.187 159,58 155,49

2 144.246 139.939 12,80 12,30 104 102 1.331 1.255 192,02 175,57

3 137.030 131.994 14,20 14,70 99 95 1.406 1.397 192,64 184,33

4 141.741 138.096 16,00 16,40 95 92 1.520 1.509 215,45 208,36

5 133.649 129.211 17,80 17,50 92 88 1.638 1.540 218,86 198,98

6 134.485 132.415 19,70 20,00 88 83 1.734 1.660 233,14 219,81

7 141.016 136.425 21,60 21,60 83 76 1.793 1.642 252,81 223,96

8 144.709 141.973 24,90 24,50 77 69 1.917 1.691 277,45 240,01

9 135.264 132.974 26,20 27,90 72 62 1.886 1.730 255,16 230,02

10 139.352 134.614 30,60 31,70 1.187 1.133 1,76 1,65 2.088 1.869 291,00 251,60

11 135.872 130.429 32,40 35,70 1.218 1.182 1,72 1,62 2.095 1.914 284,65 249,65

12 140.093 134.717 36,50 40,00 1.290 1.234 1,69 1,60 2.180 1.974 305,36 265,99

13 134.433 132.191 41,40 41,60 1.376 1.254 1,67 1,58 2.297 1.981 308,80 261,81

14 129.521 129.817 46,90 47,80 1.472 1.329 1,65 1,57 2.428 2.087 314,53 270,90

15 125.849 127.208 52,30 48,10 1.566 1.333 1,62 1,54 2.537 2.053 319,32 261,10

16 126.389 127.723 53,10 49,80 1.580 1.354 1,60 1,52 2.528 2.057 319,56 262,78

17 124.228 124.214 56,30 50,40 1.636 1.361 1,60 1,52 2.618 2.069 325,23 256,94

18-29 1.268.948 1.332.004 58,20 51,00 1.569 1.246 1,82 1,67 2.856 2.080 3.624,64 2.770,99

30-59 1.793.347 1.859.387 58,20 51,00 1.554 1.273 1,82 1,67 2.828 2.125 5.072,48 3.951,96

60 y más 532.622 574.669 58,20 51,00 1.273 1.132 1,51 1,56 1.922 1.765 1.023,58 1.014,37

Total 6.018.353 6.138.255 14.286 11.747

Fuente: INEC - Censo de Población y Vivienda 2001, FAO - Necesidades Humanas de Energía 1996

H = Hombres, M = Mujeres 2.141 Kilocalorías/persona/día

Población Censo de Población yVivienda del 2001 (B)

Peso Medio (Kg) (C)

Metabolismo Basal (MB) basado en el peso (D)

Nivel de Actividad Física (NAF) (E)

Aporte Energético Kilocalorías/Kg (F)

Necesidades Individuales medias total (Kilocalorías/día) (0-9 años C*F) (>10 años D*E) (G)

Necesidades de Energía de todo el grupo de edad (Kilocalorías/día) *10^6 (B*G) (H)

Grupos de Edad (A)

H M H M H M H M H M H M H M

Tabla 8: Necesidades Energéticas Medias

44

CANASTA DE ALIMENTOS

Para la selección de los ítems que componen la canasta, se consideró a aquellos productos alimenticios que son

comunes y similares en todas las rondas de la ECV. Se define como ítem común a aquel cuya pregunta es exactamente

la misma en todos los levantamientos; y se define como ítem similar a aquellos productos que se juntaron o

desglosaron en los distintos formularios de encuesta. Dentro de los productos similares se consideraron a los

siguientes: mantequilla, margarina, chocolate, cocoa, pollo, presas de pollo, harina de trigo, harina de maíz, harina

de plátano, harina de haba.

El problema en la construcción de la canasta se encuentra en los ítems similares, que en una rondas de la encuesta

se preguntan agrupados y en otras desglosados, aunque es un problema que puede afectar la comparabilidad del

agregado se consideró ver la forma de incluirlos en vista de que son bienes importantes dentro del consumo

alimenticio de los hogares. Las diferencias en las rondas, son las siguientes: las ECV de 1995 y el 2006 son parecidas

en cuanto a que mantienen desagregados los ítems harina de trigo, harina de maíz, harina de plátano, harina de

haba; mientras que las ECV de 1998 y 1999, tiene un solo ítem "harinas" donde se incluyen las anteriores. De igual

manera los ítems mantequilla y margarina, se encuentran desagregados en la ECV 1995 y 2006; y están unidos en la

ECV 1998 y 1999 como "margarina o mantequilla". Lo mismo pasa con pollo entero y presas de pollo, desagregados

en la ECV 1995 y 2006, y unidos en la ECV 1998 y 1999 como "pollo entero y presas de pollo". Igualmente los

productos chocolate y cocoa se encuentran separados en la ECV 1995 y 2006; y unidos en la ECV 1998 y 1999, como

"chocolate y cocoa". La propuesta es que para estos ítems, el agregado de la ECV de 1995 y 2006 es evaluado en una

canasta que tiene los ítems comunes y los ítems similares de manera desagregada; mientras que en la ECV 1998 y

1999, se incluyen además de los ítems comunes, los ítems similares pero de manera agrupada.

Para llegar a esta propuesta, previamente se realizó el ejercicio empírico de estimar la línea de indigencia para

todas las rondas de la ECV, con dos tipos de canastas, una canasta donde además de los ítems comunes se incluyan 12los ítems similares desglosados y otra en donde además de los ítems comunes se incluyan los similares agrupados .

En este ejercicio, se encontró que para las encuestas en donde los ítems similares se encuentran desglosados, se

subestimaba el valor de la línea de indigencia, cuando se utilizaba una canasta de ítems similares agrupados. De

igual manera, se determinó, que para las encuestas donde los ítems similares se encuentran agrupados, se

subestimaba el valor de la línea de extrema pobreza, cuando se utiliza una canasta de ítems similares desglosados.

Por esta razón, se determinaron las líneas de extrema pobreza para las rondas dos y cinco, utilizando la canasta con

ítems similares desglosados y, para las rondas tres y cuatro, la canasta con ítems similares agrupados.

Por otro lado, es importante mencionar que si bien la obtención de esta canasta esta relacionada solamente con 13fines de medición de la pobreza , se puede observar que la canasta construida presenta el aporte proporcional en

calorías de cada macronutriente dentro de los límites para una alimentación saludable. Donde la norma de una dieta

saludable debe contener:

? Porcentaje de calorías provenientes de las proteínas = 11 - 14%? Porcentaje de calorías provenientes de grasas = 20 - 30%? Porcentaje de calorías provenientes de carbohidratos = 56 - 69%

La tabla 2 muestra la composición de la canasta según grupos de alimentos. Se puede apreciar que el 43.8% de las

calorías son provenientes del grupo, correspondiente a cereales y productos derivados, y en el otro extremo el grupo

12

13

Nótese que tener dos canastas diferentes implica que el factor de ajuste de cada canasta para llegar a la norma calórica de 2.141 kilocaloría/persona/día va a ser diferente, de hecho el ajuste fue mayor para aquella canasta con ítems similares agrupados.Este método quiere determinar una medición monetaria de línea de pobreza a través de los requerimientos calóricos que sirven como norma. No es un método en que se considera la desnutrición o mal nutrición como límite para medir pobreza. “Este método alcanza una medida de pobreza de consumo, más que de desnutrición. Si se quisiera medir desnutrición, se tendría que ver la ingesta de nutrientes relativo a los requerimientos, y no el gasto en consumo o ingreso. Este método logra un valor monetario de la línea de pobreza al cual se encuentran necesidades básicas” Ravallion (1998: 10).

45

de pescados y mariscos aportan con el 1.1% de las calorías.

Es importante, adicionalmente, conocer el aporte de las calorías provenientes de los macronutrientes. Para ello se

determina los gramos de proteínas, grasas y carbohidratos por cada 100 gramos de producto alimenticio. Con la

información anterior y conociendo que 1 gramo de proteína contiene 4 calorías, 1 gramo de grasa contiene 9 calorías

y 1 gramo de carbohidratos contiene 4 calorías, se determina la composición de la canasta en torno a las calorías

según su procedencia (proteínas, grasas y carbohidratos).

La tabla 3, muestra el valor en el que se encuentra el aporte calórico de cada macronutriente. Los valores

obtenidos, se ubican dentro de los rangos establecidos como adecuados en la construcción de canastas. Estos rangos 14han sido obtenidos de estudios similares realizados en Venezuela, Panamá y Chile .

Según recomiendan las normas, la canasta debe presentar valores de calorías provenientes de las proteínas entre

el 11 y 14%. La canasta llega al 11.5%. Las calorías provenientes de las grasas, deberían estar dentro de un rango del

20 al 30%. La canasta proporciona un aporte del 22.4%, que está dentro del rango recomendado. Finalmente, las

calorías que provienen de los carbohidratos se deben encontrar en un rango del 56 al 69%. La canasta cubre el 66%.

Por lo que se puede concluir que los resultados obtenidos de la canasta, cumplen con los requerimientos de

macronutrientes.

14 Véase: Elaboración de la Canasta Alimentaria Normativa. Comité de Estadísticas Económicas, Subcomité de Alimentación, Venezuela 2002. Canasta Básica de alimentos para los Distritos de Panamá y San Miguelito. Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Trabajo y Desarrollo laboral. Ministerio de salud y contraloría General de la república Panamá 2002. Requerimientos nutricionales. Departamento de Nutrición. Facultad de Medicina. Universidad de Chile.

17,8 22,6 14,20 8,37 0,00 1,6% 1,1%

147,2 142,2 34,54 85,48 22,17 13,0% 6,6%

31,6 274,4 0,33 273,87 0,21 2,8% 12,8%

479,4 421,6 52,20 15,59 353,80 42,4% 19,7%

136,1 233,4 0,00 0,00 233,40 12,0% 10,9%

1131,4 2141,0 246,56 480,09 1414,35 100,0% 100,0%

Pescados y mariscos

Queso, Leche y huevos

Grasas y aceites

Frutas, Tubérculos, Hortalizas y otros

Azúcar y similares

Total

Proteínas Grasas Carbohidratos Gramos Calorías

264,6 938,2 96,84 37,47 803,94 23,4% 43,8%

54,8 108,6 48,44 59,32 0,84 4,8% 5,1%

Cereales y productos derivados

Carnes y preparados

Grupos de Alimentos

Aporte

CaloríasGramos

Calorías

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboración: Wladymir Brborich

Tabla 2: Composición de la canasta según grupos de alimentos

Composición real de la canasta

11% - 14% Proteínas 11,5%

20% - 30% Grasas 22,4%

56% - 69% Carbohidratos 66,1%

Calorías provenientes

Norma recomendada

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboración: Wladymir Brborich

Tabla 3: Distribución de las calorías según su procedencia

46

POBLACIÓN DE REFERENCIA

Para determinar los hogares que consumen el estándar (2141 kilocalorías/persona/día), se dividió al consumo por

persona del hogar (en términos monetarios) en 40 partes iguales, y el promedio del grupo 12 al 27, proporcionó 152132.6 kilocalorías/persona/día (el ajuste al estándar es tan sólo del 0.39%) . De manera, que para determinar la

línea de indigencia se va a considerar esta población de referencia.

Después de establecer un estándar calórico por persona por día (2.141 kilocalorías/persona/día), construir una

canasta de alimentos y seleccionar una población de referencia que consuma el estándar, se debe obtener el precio por

caloría (de la misma población de referencia) de cada uno de los ítems de alimentos que componen la canasta. Dichos 16precios por caloría corresponden a la combinación entre región y área residencial . Este procedimiento es común

para todas las rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida.

Luego de determinar los precios por caloría de cada una de las rondas de la ECV, se multiplican estos precios por

las calorías de cada producto, obteniéndose la valoración monetaria de la canasta, para todas las rondas. En la tabla 174 se resumen los valores de las líneas de extrema pobreza calculadas .

Para obtener una línea de indigencia o de extrema pobreza nacional, se utiliza el siguiente procedimiento (tabla 5,

se realiza el ejemplo con la quinta ronda de la ECV). En primer lugar, se debe obtener la distribución de la población

para cada dominio de la encuesta, lo que significa encontrar el cociente entre la población de cada dominio y la

población total. En segundo lugar, se obtiene el producto de cada línea de indigencia por su respectivo aporte

poblacional. La línea de extrema pobreza nacional es la suma de los productos mencionados en el paso anterior, en

ejemplo de la tabla correspondiente a la ECV quinta ronda, la línea de extrema pobreza por persona/día corresponde a

1.064180634 dólares. Adicionalmente, se construye el deflactor de precios geográficos (variable denominada INDEX

en la tabla 5), que es el cociente entre las líneas de indigencia de cada dominio y la línea de indigencia nacional. Al

agregado de consumo, se le divide para este deflactor y se obtiene un agregado nacional, que incorpora las

diferencias de los precios geográficos.

1.2.1.3. Valoración de la Línea de Indigencia o Extrema Pobreza

15

16

17 Para efectos comparativos, el agregado de consumo ha sido deflactado temporalmente para los meses de abril, mayo y junio con lo que se tiene una línea de indigencia corriente para esos períodos. Para esta tabla y su objetivo comparativo se presentan las líneas en dólares por lo tanto lo que se ha hecho es convertir las líneas en sucres de los años 1995, 1998 y 1999 con el respectivo tipo de cambio de este periodo.

La población de referencia llega a un consumo de 2.132.6 kilocalorías/persona/día, y la norma es de 2141 kilocalorías/persona/día. Es decir, el ajuste fue (2.141-2.132.6)/2.132.6, que es 0.39%Las combinaciones entre región y área residencial son: Costa urbana, Costa rural, Sierra urbana, Sierra rural, Amazonía urbana y Amazonía rural. Para las Encuestas de Condiciones de Vida cuarta ronda, no se incluyó el dominio Amazonía, razón por la que, sólo existen las 4 primeras combinaciones.

ECV R2 (1995)

ECV R3 (1998)

ECV R4 (1999)

ECV R5 (2006)

LI ($ corrientes / persona / quincena)

13,8 13,14 11,62 15,96

Fuente: INEC-ECV 2da hasta 5ta RondaElaboración: Wladymir Brborich

Tabla 4: Evolución de la Línea de Extrema Pobreza

47

1.2.2 Coeficiente de Engel

Para obtener el coeficiente de Engel, se determina la proporción del consumo en alimentos en relación al consumo

total. Posteriormente se selecciona a los hogares que se encuentran entre la banda del +/- 10% de la línea de 18indigencia (es decir, la línea austera), y se obtienen 10 coeficientes de Engel . El coeficiente de Engel final es el

promedio de los coeficientes obtenidos para la banda.

1.2.3 Línea de Pobreza

Como se mencionó anteriormente, para determinar la línea de pobreza se divide el valor de la línea de indigencia

para el coeficiente de Engel. Las líneas de extrema pobreza, pobreza y el coeficiente de Engel en cada ronda se

muestran en la tabla 6, a manera de resumen.

Hasta antes de la crisis, 1995, la línea de pobreza en términos de dólares corrientes se encontraba cercano a los

$24.1 (por persona cada 15 días). En el momento de la crisis la canasta en dólares corrientes disminuyó en $2.6, lo

que estaría relacionado con la alta inflación y la devaluación acelerada. Posterior a la crisis, existió un reajuste de

precios, debido al cambio del sistema monetario y es así que la misma canasta actualmente cuesta $6,8 más en

términos corrientes, en relación a 1999. Es decir, la canasta en la actualidad cuesta 32% más que en 1999 y 17% más

que en 1995.

18 Se tienen 10 coeficientes de Engel, un promedio por cada punto porcentual alrededor de la línea de indigencia hasta completa la banda de +/- 10.

ECV R2 (1995)

ECV R3 (1998)

ECV R4 (1999)

ECV R5 (2006)

LI ($ corrientes / persona / quincena)

13,8 13,14 11,62 15,96

Engel (%) 57,0 57,7 54,1 56,4

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboración: Wladymir Brborich

Tabla 6: Evolución de las Líneas de Indigenciay Coeficiente de Engel

Región Área Población Aporte LI Aporte LI INDEX

Rural 1.924.001 0,1583 1,0476 0,165805588 0,984443808

Urbano 4.223.450 0,3474 1,0842 0,376674364 1,018816027

Rural 2.447.599 0,2013 1,0477 0,210942908 0,984513607

Urbano 3.013.139 0,2479 1,0552 0,261550387 0,991592563

Rural 353.653 0,0291 1,0874 0,031633591 1,021805426

Urbano 194.766 0,0160 1,0969 0,017573796 1,030740892

12.156.608 1,0000 1,064180634País

Costa

Sierra

Amazonía

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboración: Wladymir Brborich

Tabla 5: Cálculo de la línea de indigencia nacional y deflactor de precios geográficos(quinta ronda de la ECV)

48

ANEXO 2

Los índices que se presentan a continuación fueron tomados de la recopilación realizada por Gradín y del Río

(2001a).

La incidencia de la pobreza, también conocida como Headcount ratio, es la proporción de individuos que se

encuentran por debajo de la línea de pobreza en relación al total de la población, la fórmula que se utiliza para su

cálculo es como sigue:

H = q /n

Donde q es el número total de pobres y n es el total de la población. Este índice es muy sencillo pero tiene ciertos

inconvenientes puesto que no dice nada acerca de la intensidad y la desigualdad entre los pobres, no se ve alterado si

todos los individuos pobres se vuelvan más pobres o si al menos uno ha mejorado su condición pero no ha salido de la

pobreza.

Este índice no toma en cuenta la desigualdad entre los pobres. Los índices más completos, tales como el de Sen,

Thon y FGT, pierden sencillez a costa de su completitud. A continuación se describe la familia de índices FGT, que es la

más utilizada.

La familia de índices FGT dan una medida de sensibilidad distinta a cada uno de los componentes del déficit de los

individuos para alcanzar la línea de pobreza. El índice se formula de la siguiente manera:

Donde es el parámetro de aversión a la pobreza, el cual tomará valores grandes si el peso que se le desea dar a los

individuos más pobres es mayor. Este índice es la generalización del algunos otros índices, por ejemplo: FGT(0)=H.

La herramienta más utilizada para hacer comparaciones de distribuciones de renta (consumo) es la curva de

Lorenz, la cual señala la proporción de renta respecto del total que posee cada porcentaje de la población una vez que

ésta ha sido ordenada en forma ascendente en función de su renta (consumo). La representación formal se realiza

como sigue:

Sin embargo, la curva de Lorenz no es estrictamente comparable cuando las distribuciones tienen distintas

medias. Para saltar este obstáculo, Shorrocks(1983) avanza en este sentido y establece la curva de Lorenz

Generalizada, que se basa en la curva de Lorenz multiplicada por la media de la distribución. La definición formal es

como sigue:

Índices de Pobreza

Índices de Desigualdad

49

Otra herramienta para medir desigualdad es el índice de Gini uno de los más utilizados a la hora de medir la

magnitud de la desigualdad. Su popularidad se debe a que, intuitivamente, es muy fácil recordar que se calcula como

el doble del área que se encuentra por debajo de la recta de igualdad y por encima de la curva de Lorenz relativa. Su

definición formal es como sigue:

Existen otros índices que nos proporcionan una medida de la desigualdad tales como la familia de índices de Theil

y los de Atkinson, sin embargo, no se hará una revisión en este estudio.

50

ANEXO 3

A continuación se presenta el marco metodológico para la elaboración de los mapas de pobreza, tomado del

Estudio "Mapa de Pobreza y Desigualdad en Ecuador" realizado por el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del

Ecuador y el Banco Interamericano de Desarrollo en el 2008.

Los mapas de pobreza se basan en la metodología de áreas pequeñas propuesta por Elbers, Lanjouw y Lanjouw

(2003) y la idea básica para su construcción consiste en: (a) estimar modelos de predicción del logaritmo del

consumo familiar per cápita con la información de la encuesta de hogares, empleando variables independientes que

existen y son similares en la encuesta y el censo o de fuentes externas que pueden ser incorporada a ambas; (b)

aplicar los parámetros estimados de estos modelos a la información del censo para predecir el consumo per cápita de

cada hogar censado; y, (c) sobre la base de estas predicciones, construir indicadores de pobreza y desigualdad para

diferentes subgrupos de la población definidos geográficamente. La aplicación de esta metodología, adicionalmente,

implica abordar aspectos complejos relacionados con la necesidad de reducir los efectos de la ubicación geográfica

sobre los niveles de consumo, la existencia de heterocedasticidad en los errores de los modelos, las simulaciones

empleadas para obtener las estimaciones de los indicadores, entre otros. Las actividades realizadas para construir

los mapas de pobreza de Ecuador pueden agruparse en las siguientes etapas:

Etapa de selección de variables predictoras para los modelos de consumo

(i) Fuentes de información. La información básica provino del VI Censo de Población y V de Vivienda 2001 y de la

Encuesta de Condiciones de Vida - Quinta Ronda 2005-2006. Antes de utilizarla se evaluó la cobertura

temática y los alcances geográficos de ambas fuentes, el tamaño de la muestra y representatividad

estadística de la encuesta, así como la coherencia del diseño muestral de la encuesta y las agrupaciones

geográficas utilizadas para la ejecución del censo. A partir de este análisis se decidió descartar las

observaciones de la base de datos del Censo correspondientes a las viviendas colectivas para obtener un

universo de estudio similar a la encuesta y se creó una variable que identificó a las unidades primarias de 19muestreo en la encuesta y su correspondiente agrupación en el censo .

También se utilizó la información de otras fuentes de información para reducir el efecto de la ubicación

geográfica sobre los niveles de consumo de los hogares, el cual puede estar presente incluso después de

considerar al conjunto de variables predictoras relacionadas con las características socioeconómicas y

demográficas de los hogares y sus miembros. Como se sabe, si no se considerara este efecto podría 20sobreestimarse artificialmente la precisión de las estimaciones obtenidas . En este sentido, siguiendo la

21experiencia en la construcción de mapas de pobreza con este método , además de la inclusión de los

promedios de las variables predictoras calculados a nivel de parroquias con los datos del censo, se utilizó la

información correspondiente a los registros del Sistema Nacional de Estadísticas Educativas (SINEC_MEC)

del Ministerio de Educación y Cultura período 2004-2005, sobre establecimientos educativos; los registros de

Estadísticas de Recursos y Actividades de Salud (ERAS_INEC) año 2005, sobre establecimientos de salud;

información del mapa potencial de formaciones vegetales (Sierra, 1996) y mapa de uso del suelo (Alianza

Jatunsacha - CDC, 2001), sobre tipo de suelo a nivel cantonal del año 2003; y del SIISE con fuente Censo 2001, 22sobre densidad poblacional a nivel de parroquia .

Marco Metodológico

19 Esta variable fue construida para identificar con un mismo código a la provincia, cantón, parroquia, zona y sector censal.20 Elbers , Chris, Lanjouw, Jean O. and Lanjouw, Peter. January 2003 “Micro-level estimation of poverty and inequality”, Econometrica Vol.

71(1): 355-64.21 Demombynes, Gabriel, Elbers, Chris, Lanjouw, Jean O. and Lanjouw, Peter, (March1, 2007) "How Good a Map? Putting Small Area

Estimation to the Test" World Bank Policy Research Working Paper No. 415522 Para la superficie parroquial que es insumo para la densidad poblacional, la fuente es Ecociencia y Sistema de Monitoreo Socioambiental

SIISE.

51

(ii) Medida de bienestar y líneas de pobreza. La medida de bienestar individual que se utilizó fue el consumo

familiar per cápita dadas sus ventajas para capturar la dimensión monetaria de la pobreza respecto al

ingreso. Pudo haberse optado por utilizar el consumo "por adulto equivalente" como medida de bienestar

para mostrar de mejor manera la distribución de los gastos al interior de los hogares. Sin embargo, se optó

por el consumo per cápita debido a que es la medida que se utiliza en Ecuador para obtener la medición oficial

de la pobreza.

Los valores de la canasta básica de consumo de alimentos (línea de pobreza extrema) y los de la canasta de

consumo total (línea de pobreza total), utilizados para distinguir a la población entre pobres extremos,

pobres no extremos y no pobres basado en el gasto de consumo familiar por persona, fueron las siguientes

(expresados en dólares mensuales por persona): línea de pobreza extrema 31.92 y línea de pobreza total 23.56.64

(iii) Preguntas comunes. Considerando la forma en que fueron formuladas las preguntas y las opciones de

respuesta en los cuestionarios de ambas fuentes se detectaron y seleccionaron 47 preguntas similares para la

creación de variables predictoras (casi la totalidad de la preguntas del censo), las cuales se refieren al

material predominante de las viviendas, tenencia y tipo de servicios básicos, conformación de los hogares,

características demográficas, educación, lugar de nacimiento, fecundidad y mortalidad, estado civil y

condición laboral de los miembros del hogar.

(iv) Variables predictoras. A partir de las preguntas comunes se generaron variables que expresen la misma

información en ambas fuentes. Se tuvo en consideración que a pesar que la formulación de las preguntas en

los cuestionarios pudiera ser idéntica o muy similar, la unidad de análisis, conceptos investigados y opciones

de respuesta de cada fuente podrían no ser las mismas. Por ejemplo, algunas preguntas comunes diferían en

términos de la edad de la población de referencia, la unidad de análisis (vivienda u hogar) o de las opciones de

respuesta. En este sentido, a partir del análisis de la formulación de las preguntas, y de la información

contenida en los manuales del entrevistador, se construyeron alrededor de 260 variables comunes a nivel de

hogar, recodificando y transformando las opciones de respuesta de las preguntas seleccionadas para lograr

que expresaran los mismos conceptos y unidades de análisis. Asimismo, se tuvo en consideración que las

variables pudieran expresarse en forma cuantitativa y/o categórica, y relacionarse con el consumo de manera

aditiva o multiplicativa, lineal, logarítmica, cuadrática, cúbica, etc..

(v) Similitud estadística de variables. A partir de este paso el procedimiento se efectuó de manera independiente

para cada una de las 20 áreas geográficas representativas de la V ronda de la ECV: 15 provincias de las

regiones Costa y Sierra, un dominio que agrupa las seis provincias de la región Amazonía, y las ciudades de 24Quito, Guayaquil, Cuenca y Machala .

Debido a que las fechas de recolección de los datos de la encuesta y el censo difieren de manera considerable,

y a pesar de la homologación de las preguntas y conceptos efectuada en la etapa anterior, fue necesario

probar estadísticamente la similitud de las variables antes de ser incorporadas en los modelos (una premisa

básica de la metodología es que las variables creadas en ambas fuentes deben expresar la misma 25información). El criterio seguido fue el siguiente : (a) se calculó para cada uno de los 20 dominios de estudio

23 Las líneas de pobreza y extrema pobreza fueron parte de la homologación de los indicadores de pobreza entre el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS-SIISE), la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), y el Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (CISMIL), a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005-2006.

24 Para las anteriores rondas slóo era posible obtener estimaciones confiables a nivel de las dos ciudades principales, Quito y Guayaquil; y a nivel de zonas urbanas y rurales para las regiones Sierra, Costa y Amazonía (solo para las dos primeras regiones en la IV Ronda). Cabe aclarar que para esta V Ronda las estimaciones a nivel de provincia no son confiables si no se considera la parte de la muestra que corresponde a las cuatro ciudades autorrepresentadas.

25 Similar a lo efectuado en Mistiaen y otros “Putting welfare on the map in Madagascar”, Africa Region Working Paper Series No. 34, julio de 2002.

52

el promedio censal de las variables y el promedio e intervalo de confianza al 95% correspondiente a la 26encuesta , (b) se definió como variables similares, y por tanto como predictoras potenciales, a aquellas cuyo

promedio censal se encontraba dentro del intervalo de confianza correspondiente a la encuesta. No fueron

consideradas en estas pruebas y, por tanto, se descartaron como predictoras, a aquellas variables dummy

cuyo promedio en la encuesta o censo fue menor al 3% o mayor al 97%. Esto último se hizo con el propósito de

asegurar que los valores de las variables elegidas muestren alguna variación que pueda influir en los

cambios en el consumo o el ingreso.

Etapa de construcción de los modelos de consumo o ingreso

Los modelos de consumo se construyeron siguiendo a Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003), quienes parten de la [ ]expresión: ln ysh = E ln ysh| xsh + ush, donde ln ysh es el logaritmo del consumo per cápita del hogar h en el segmento s

(en este caso el sector censal), xsh es un vector que expresa las características observadas de este hogar y de sus

miembros (capta la heterogeneidad observada del consumo) y ush es una variable aleatoria con una distribución

F(0,?) (capta la heterogeneidad no observada del consumo).

Este modelo es simplificado usando una aproximación lineal de E[ln ysh| xsh] y descomponiendo ush en dos partes

independientes y no correlacionados con las xsh: ln ysh = xsh'? + ns + esh, donde ? es el vector de parámetros a

estimarse, ns representa al componente geográfico de ush, común a todos los hogares de un segmento (capta la

heterogeneidad debido a la residencia en distintos segmentos) y esh es el componente de ush específico a cada hogar

(capta la heterogeneidad debido a otras razones no observadas con la encuesta, el cual podría presentar

heterocedasticidad).

Los modelos se estimaron con el método de mínimos cuadrados generalizados (MCG) utilizando la información de 27la encuesta de hogares, luego de estimar la matriz de varianza y covarianza, S.

Con los parámetros estimados (las "b" y la correspondiente matriz de varianza y covarianza obtenidas con el MCG,

las "á " y la correspondiente matriz de varianza y covarianza, y la varianza de ns) y las características de cada hogar

observadas en el censo se generaron los valores estimados del consumo. Estos valores se obtuvieron 100 veces

utilizando la expresión:

donde el supra-índice "s" indica la versión simulada de cada parámetro o variable y las xsh se refieren a las

características de los hogares observadas en los censos que son estadísticamente similares a las observadas en la

encuesta y que muestran una relación significativa con el consumo. Se consideró que los valores simulados de b, ns,

y esh se obtienen de manera aleatoria: (a) b con una distribución normal, con media y, (b) ns

28con una distribución normal o t, con media cero y varianza como la indicada anteriormente , y (c) esh, con una

distribución normal o t, con media cero y una varianza definida en el paso (vii) del Anexo 2 (asumiendo también que

los valores simulados de "á" en B=exp(Zsh'ás) se distribuyen normalmente con media y una var( ).

Etapa de estimación de indicadores

á á

26 Esto se hizo considerando la información del diseño muestral de la encuesta de hogares para estimar el promedio y el intervalo de confianza de cada variable (se utilizaron los comandos para el análisis de encuestas del paquete estadístico Stata). El resultado de esta prueba implica que las variables seleccionadas son estadísticamente similares en la fecha de la encuesta o en la del censo y, por consiguiente, es posible utilizarlas en los modelos de predicción ya que reflejan la misma información.

27 Teniendo en consideración las ponderaciones a nivel de población, ya que las variables de los modelos se expresan a nivel de hogar.28 Se examinaron las distribuciones de los dos componentes de los errores (con los comandos “sktest” y “kdensity” del Stata) después de

hacer las regresiones finales de la segunda etapa para determinar a cual distribucinó (entre la normal y t con diferentes grados de libertad) se asemejaba más. En todos los casos fue la normal la que más se ajustó.

53

De este modo, las estimaciones puntuales de los indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de áreas pequeñas

corresponden al promedio de las 100 simulaciones efectuadas para cada hogar dentro de cada área y el estadístico de 29error corresponde a la desviación estándar de estas simulaciones . En total se estimaron tres medidas de pobreza

(incidencia, intensidad y severidad, las medidas FGT), cuatro medidas de desigualdad del consumo o el ingreso (el

coeficiente de Gini, promedio del logaritmo de la desviación, índice de Theil y la mitad del cuadrado del coeficiente de

variación, las medidas de entropía generalizada) y 11 medidas del consumo (consumo per cápita promedio y el de

cada decil).

Debido a que en el marco de la encuesta no se levantó información para las Islas Galápagos y las zonas no

delimitadas, los datos de estas áreas no están contenidas en ninguno de los modelos estimados en la segunda etapa.

Sin embargo, como la información para estas zonas existe en el censo, las estimaciones de pobreza y desigualdad a

nivel de áreas menores para estas regiones se obtuvieron aplicando los parámetros estimados que corresponden a los

modelos de Manabí y la región de Amazonía, y a la información censal de las Islas Galápagos y zonas no delimitadas,

respectivamente. Este proceso asume que las relaciones entre las variables independientes y el consumo es similar en

los modelos seleccionados y en las regiones a las que se aplicaron sus parámetros.

54

29 Las estimaciones de la segunda etapa fueron realizadas con los programas SPSS y POVMAPPACKER, y la tercera etapa correspondiente a las simulaciones de los indicadores de pobreza y desigualdad con el POVMAP.

BIBLIOGRAFÍA

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León, Mauricio. (2002b). La medición de la pobreza en el Ecuador: métodos y fuentes. Sistema

Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Panamá, Panamá.

55

56

1INTRODUCCIÓN

a literatura empírica sobre crecimiento y pobreza se ha desarrollado considerablemente desde comienzos de

los 90s. A partir de la mayor disponibilidad de microdatos de encuestas de hogares, numerosos trabajos se

han encargado de presentar información destinada a mostrar si el crecimiento económico se difundió entre 1todos los sectores de la sociedad y, en particular, si también alcanzó a los individuos más pobres . El interés que ha

suscitado la discusión sobre lo que se denomina “crecimiento pro-pobre” es en parte una consecuencia de la

percepción existente en muchos países de que los beneficios del crecimiento económico no fueron compartidos

igualitariamente por toda la población y, peor aún, de resultados concretos que muestran que en algunas

experiencias de crecimiento el bienestar de los pobres en realidad decayó.

El interés en el tema no sólo se ha desarrollado a nivel mundial, también existen numerosos antecedentes en la

literatura sobre pobreza, desigualdad y “crecimiento pro-pobre” en América Latina. La mayoría de esos estudios se

concentran en un país determinado y buscan estudiar en detalle los patrones de crecimiento económico y de 2evolución de la pobreza . Otros trabajos analizan varios países, empleando metodologías homogéneas para obtener

resultados comparativos. En cualquiera de los casos, la evidencia que se obtiene es mixta, corroborándose en

ocasiones el importante papel del crecimiento en la reducción de la pobreza, mientras que en otros, como fuera dicho

en el párrafo anterior, las conclusiones que se obtienen son opuestas.

Este trabajo presenta evidencia sobre la evolución conjunta del crecimiento, la pobreza y la desigualdad en

Ecuador, en el período 1995-2006. En particular, el trabajo se concentra en el estudiar en que medida el crecimiento

fue (o no) pro-pobre. El debate sobre el rol del crecimiento económico en la reducción de la pobreza es importante para

cualquier país, pero lo es más aún para un país de América Latina como Ecuador, ya que la región se caracteriza por

poseer los más altos niveles de desigualdad en la escala mundial, factor este que contribuye a que sea incierto el

impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza. Asimismo, la influencia en la pobreza de las reformas

económicas implementadas en la mayoría de los países durante los 90s, y que permitieron a muchos de ellos crecer,

es aún un asunto de debate.

L

* Investigador del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Sus temas de interés principal son aquellos vinculados a cuestiones distrivutivas y al funcionamiento de los mercados laborales. Ha participado en diversas consultorías y proyectos de investigación conjuntos entre CEDLAS y otras instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,

** Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina.1 Adelman y Morris (1973) y Ahluwalia (1976) constituyen las primeras contribuciones a esta literatura. Una lista no exhaustiva de los

trabajos más recientes incluye a Ravallion y Chen (1997), Baulch y McCullock (2000), Dollar y Kraay (2000), Kakwani y Pernia (2000), Morley (2001), Foster y Székely (2001), Ravallion y Chen (2003), Kakwani y Son (2004), López y Servén (2004), Ravallion (2004), Son (2004) y Gasparini y Tornarolli (2007).

2 Los trabajos específicos para cada país son demasiados como para incluirlos en una nota al pie. Ver World Bank (2005a) para un resumen.

ltornarolli@depeco.econo.unlp.edu.ar

CRECIMIENTO Económico yREDUCCIÓN de la Pobreza

Leopoldo Tornarolli*CEDLAS **

Capítulo 3

57

El resto del trabajo se organizará de la siguiente manera. En la sección 2 se introducen brevemente los datos

utilizados y las principales discusiones metodológicas involucradas en la medición de la pobreza y el crecimiento. En

la sección 3 se revisa qué ocurrió, en términos de crecimiento del ingreso y el consumo en Ecuador desde 1995 a la

fecha. En la sección 4 se estudia la distribución de las tasas de crecimiento del ingreso y consumo entre los diferentes

estratos de la población utilizando curvas de incidencia del crecimiento. La sección 5 restringe el análisis a la cola

izquierda de la distribución: se calculan medidas de pobreza por consumo y se analiza si el crecimiento implicó una

reducción en la proporción de pobres en la población y su magnitud. La sección 6 analiza el consumo de los pobres y

no el número de los mismos. La pregunta clave aquí será ¿ha estado el crecimiento asociado a un incremento en el

consumo de los pobres? Se evaluará, a partir de la introducción de medidas alternativas de “crecimiento pro-pobre”,

si las tasas de crecimiento han sido mayores o menores para los estratos pobres en comparación con el resto de la

población. Los vínculos entre crecimiento, pobreza y desigualdad en Ecuador son analizados en la sección 7 por

medio de descomposiciones y micro-simulaciones. También se computan diferentes configuraciones de tasas de

crecimiento neutral y políticas redistributivas necesarias para lograr objetivos determinados de reducción en la

pobreza. Finalmente, las conclusiones del trabajo son presentadas en la sección 8.

DATOS UTILIZADOS

Las estadísticas presentadas en este trabajo fueron obtenidas a partir del procesamiento de microdatos de

encuestas de hogares, más precisamente se utilizaron las Encuestas de Condiciones de Vida (ECV), llevadas adelante

por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de Ecuador. Las tres ECV empleadas fueron la II Ronda

(agosto-noviembre de 1995), la IV Ronda (octubre de 1998-septiembre de 1999) y la V Ronda (noviembre de 2005-

octubre de 2006).

Con excepción de la IV Ronda, que no cubre la Región Amazónica del país, las ECV son representativas a nivel

nacional del territorio continental de Ecuador, relevándose información tanto de áreas urbanas como rurales, así

como de las regiones Costa, Sierra y Amazonia.

Las tres rondas de la ECV analizadas incluyen cuestionarios muy similares, aunque no iguales. Dada esa

circunstancia, su vuelve importante la discusión sobre la comparabilidad de los resultados obtenidos en diferentes

rondas. En este trabajo se ha hecho un esfuerzo considerable para obtener estadísticas comparables año a año, a

partir de definiciones estándares de las variables utilizadas y métodos consistentes de procesamiento de los datos.

Los documentos metodológicos que acompañan este trabajo deberían ser de mucha utilidad, y son recomendados, 3para aquellos interesados en detalles técnicos .

El análisis de pobreza y “crecimiento pro-pobre” que se realiza en el trabajo es llevado a cabo utilizando cuatro

diferentes líneas de pobreza: líneas nacionales de pobreza moderada y de pobreza extrema o indigencia. Estas

últimas dos líneas son las construidas por el INEC y utilizadas para los cálculos oficiales de pobreza en el país. Para

realizar estimaciones de pobreza e indigencia con estas líneas se las debe comparar con una variable que mide el

consumo per cápita de los hogares, la que también fue definida y construida por el INEC.

Como puede verse, se dispone de información suficiente para construir la variable proxies del bienestar de los

hogares: el consumo per cápita. La definición de pobreza empleada muestra la incapacidad de alcanzar un nivel

mínimo de consumo, que es la línea de pobreza.

2

3 Todos aquellos interesados en consultar estos documentos pueden acceder a una copia de los mismos: ltornarolli@depeco.econo.unlp.edu.ar

58

Otro aspecto a tener en cuenta es la relación entre el consumo estimado a partir de encuestas de hogares y

aquellos estimados en Cuentas Nacionales. Algunos autores y organismos, para calcular la pobreza, ajustan los

consumos promedio de distintas fuentes de modo que los mismos coincidan con los datos de consumo de Cuentas

Nacionales (CEPAL, 2003; Wodon et al., 2000; WDI, 2002). Sin embargo, no existe evidencia clara a favor de que

dichos ajustes por consumo sean una práctica deseable, ya que la confiabilidad de los datos de Cuentas Nacionales

no es, a priori, mayor que la de los provenientes de encuestas de hogares. Deaton (2003) se muestra a favor de utilizar

solamente datos de encuestas de hogares para calcular pobreza, dado que los ajustes por Cuentas Nacionales “tend to

overstate the reduction of poverty over time, and to exaggerate poverty differences across countries”. En este trabajo

no se realiza ningún ajuste de ese tipo y las estimaciones de pobreza se efectúan directamente a partir de encuestas

de hogares. Esta decisión está en línea con lo que realizan la mayoría de los especialistas en esta área.

EVOLUCIÓN DE LA MEDIA

Entre 1995 y 2005-2006 el país tuvo un desempeño positivo en términos de crecimiento del ingreso per cápita, con

una tasa promedio de variación anual del 2.9%, como se observa en la Tabla 3.1. Sin embargo el crecimiento no fue

uniforme en el tiempo. Entre 1995 y 1999 el ingreso per cápita cayó a una tasa anual del 3.4%, mientras que a partir

de 1999 y hasta 2006 se recuperó a tasas de 6.7% anual. Tampoco fue homogénea la situación entre los diferentes

estratos de la distribución: durante el período negativo la caída del ingreso parece haber afectado con mayor fuerza a

los deciles intermedios de la distribución (aquellos entre el decil 30 y el 90) que al 10% más rico. A su vez, el 30% de los

hogares más pobres no sufrieron una caída en sus ingresos, incluso el 10% más pobre experimentó un incremento en 4los mismos . En la recuperación posterior los hogares más beneficiados fueron los pertenecientes al 20% más pobre

de la población. El 10% más rico parece haber sido el menos beneficiado, en tanto que los deciles intermedios

disfrutaron de un importante crecimiento en los ingresos, aunque no en los mismos niveles que los hogares más

pobres. En términos del período completo el crecimiento de los ingresos fue decreciente en los deciles, aunque

positivo para todos ellos.

3 CRECIMIENTO:

4 El aumento observado es en relación a valores muy bajos de ingresos en 1995. Las razones de esos bajos ingresos no son claras y pueden deberse a problemas de captación de los mismos, ya que, como veremos más adelante, el consumo de dichos hogares experimentó un importante retroceso entre 1995 y 1999.

Deciles 95-99 99-06 95-06

1 4.9 12.4 9.62 -0.6 10.1 6.1

3 -2.5 9.3 4.8

4 -4.0 9.1 4.25 -4.9 8.9 3.76 -5.7 9.1 3.5

7 -6.1 9.0 3.28 -5.7 8.5 3.1

9 -5.6 8.2 3.010 -1.4 4.2 2.1

Promedio -3.4 6.7 2.9

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

TABLA 3.1. INGRESO PER CÁPITA POR DECILESTASAS DE CRECIMIENTO

59

En el caso del consumo per cápita, si bien en términos del total de la población la historia es similar a la

comentada, surgen notorias diferencias al observar el interior de la distribución. La Tabla 3.2 presenta la evolución,

por deciles, de diferentes conceptos de consumo per cápita. El primer panel muestra el crecimiento del consumo per

cápita en dólares corrientes, mientras que los restantes paneles muestran la evolución de dos conceptos consumo

real: el panel del medio, el consumo per cápita en términos de líneas de pobreza y, el último, en términos de líneas de

indigencia. Si se tienen en cuenta los extremos del período, la tasa de crecimiento anual promedio del consumo per

cápita en dólares corrientes fue de 2.3% (tasa acumulada del 28%). Sin embargo, si se analiza la evolución del

consumo real, la tasa de crecimiento de este no fue mayor al 1% anual, bajo ambas definiciones (tasa acumulada del

11%). El crecimiento del consumo per cápita, nominal o real, no fue homogéneo en el tiempo o entre deciles. En el sub-

período 1995-1999, donde ocurre la crisis macroeconómica, el consumo per cápita cae fuertemente (un 7.1% anual en

términos nominales y entre 3.1% y 4.4% anual en términos reales). Entre 1999 y 2006 el consumo se recupera,

compensando así la caída anterior (8.2% anual en términos nominales y entre 3.4% y 4% anual en términos reales). Si

el análisis se realiza por deciles se observa que el impacto de la crisis fue mayor sobre el consumo de los deciles más

pobres, en tanto que el crecimiento en el segundo sub-período fue mayor para los deciles más ricos.

Aunque la evolución del ingreso per cápita medio y el consumo per cápita medio fueron muy similares en el

período bajo análisis (y en los sub-períodos que lo componen), las notables diferencias observadas en la evolución de

la distribución de ambas variables plantea importantes interrogantes. Dichas diferencias pueden explicarse por

diversas razones, ya que se trata de conceptos distintos. Sin embargo, este trabajo no tiene por objetivo encontrar las

respuestas a esta situación. Adicionalmente, no puede descartarse de que hayan existido errores de medición en la

captación de uno u otro concepto y/o que los esfuerzos realizados en este trabajo para mejorar la comparabilidad

entre años no hayan sido suficientes para mitigar los problemas de no comparabilidad debidos a cambios en los

cuestionarios y la cobertura de la encuesta.

EVOLUCIÓN DE SU DISTRIBUCIÓN

Las curvas de incidencia del crecimiento, introducidas en la literatura por Ravallion y Chen (2003) son

herramientas simples pero ilustrativas para analizar las tasas de crecimiento a lo largo de la distribución del ingreso

4 CRECIMIENTO:

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Dólares Corrientes Consumo en Líneas de Pobreza Consumo en Líneas de Indigencia

Deciles 95-99 99-06 95-06 Deciles 95-99 99-06 95-06 Deciles 95-99 99-06 95-06

Promedio -7.1 8.2 2.3 Promedio -4.4 4.0 0.8 Promedio -3.1 3.4 1.0

1 -9.2 7.9 1.3 1 -6.6 3.7 -0.2 1 -5.3 3.1 0.0

2 -8.5 7.9 1.6 2 -5.9 3.7 0.1 2 -4.5 3.1 0.3

3 -8.4 7.7 1.5 3 -5.7 3.5 0.1 3 -4.4 2.9 0.2

4 -8.4 7.8 1.6 4 -5.8 3.6 0.1 4 -4.4 3.0 0.2

5 -8.2 7.9 1.7 5 -5.5 3.7 0.3 5 -4.1 3.1 0.4

6 -8.2 7.9 1.8 6 -5.5 3.7 0.3 6 -4.2 3.1 0.4

7 -8.3 8.0 1.8 7 -5.6 3.8 0.3 7 -4.3 3.2 0.4

8 -7.8 8.3 2.1 8 -5.1 4.1 0.6 8 -3.8 3.5 0.8

9 -7.1 8.6 2.6 9 -4.4 4.4 1.1 9 -3.0 3.8 1.2

10 -5.5 8.2 3.0 10 -2.7 4.0 1.5 10 -1.3 3.4 1.7

TABLA 3.2. CONSUMO PER CÁPITA POR DECILESTASAS DE CRECIMIENTO

60

o del consumo. En particular, estas muestran el cambio anual proporcional en el ingreso o consumo per cápita de

cada percentil de la distribución del ingreso o consumo per cápita, respectivamente. Son utilizadas habitualmente

para estudiar en qué medida los diferentes segmentos de la población participan en el proceso de crecimiento (o

sufren de una recesión). En una situación ideal, se esperaría que estas curvas se ubiquen por sobre el eje de abcisas,

implicando la existencia de crecimiento económico para todos los estratos, y que tengan pendiente negativa, lo que

significaría que el crecimiento reduce la desigualdad en la sociedad.

Sin embargo, el análisis de estas curvas debe hacerse con precaución, ya que las mismas reflejan cambios en los

ingresos y consumos que se producen por la interacción de múltiples factores. Algunos de ellos pueden no estar

vinculados directamente con el proceso de crecimiento y, sin embargo, afectar la posición y la forma de las curvas. Si

se supone una situación en que toda la población rural es pobre y la totalidad de la población urbana es no pobre y,

además, que el gobierno realiza inversiones en escuelas e infraestructuras que permiten aumentar la productividad

de los habitantes de áreas rurales en 50% y de áreas urbanas en 20%; pero en el mismo período se produce una caída

importante del precio internacional del principal cultivo que exporta el país, reduciéndose el precio percibido por los

productores locales en un 50%. En esta situación las curvas de incidencia del crecimiento pueden no mostrar

crecimiento para los pobres y evidenciar crecimiento para aquellos que no lo son. En ese caso el crecimiento sería 5calificado como “no pro-pobre” bajo casi cualquier definición del concepto, a pesar de que los incrementos de

productividad logrados por la política de crecimiento del gobierno hayan favorecido especialmente a los pobres.

La Figura 4.1 presenta la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cápita en término de líneas de 6indigencia para el período 1995-1999. Los resultados confirman la evidencia presentada en la sección anterior: la

caída en el consumo per cápita producto de la crisis económica fue particularmente fuerte para los percentiles pobres,

con caídas superiores al 4% y de hasta 8% para aquellos más pobres. Por el contrario, el 15% más rico de la población

sufrió caídas menores al 3% e inclusive los 2 percentiles superiores de la distribución no sufrieron la reducción en sus

niveles de consumo per cápita.

FIGURA 4.1. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1995-1999Consumo per Cápita en Líneas de Indigencia

En la Figura 4.2 se observa la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cápita en término de líneas de

5

pobre.6 Las mismas curvas se construyeron utilizando el consumo per cápita en dólares corrientes y en consumo per cápita en términos de líneas de

pobreza. Los resultados obtenidos en esos casos son similares a los descriptos para el consumo per cápita en términos de líneas de indigencia.

Más adelante, en la sección 6, se discutirán con mayor detalle y se implementarán diferentes indicadores alternativos de crecimiento pro-

0

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II y IV Ronda)

61

indigencia para el período de crecimiento económico comprendido entre 1999 y 2006. En este caso toda la curva se

encuentra por encima del eje de abcisas, implicando que el crecimiento en el consumo per cápita alcanzó a todos los

estratos de la población. La forma de la curva es ligeramente errática para el 20% más pobre de la población y el 15%

más rico, y ligeramente creciente entre los percentiles 20 y 85 de la distribución del consumo per cápita. De este

modo, es probable que distintos indicadores de “crecimiento pro-pobre” obtengan diferentes resultados sobre la

situación de este período, ya que se incrementó el consumo per cápita de los pobres, pero las curvas muestran que el

crecimiento parece haber sido ligeramente desigualador.

FIGURA 4.2. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1999-2006Consumo per Cápita en Líneas de Indigencia

Finalmente, en la Figura 4.3 aparece la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cápita en término de

líneas de indigencia para todo el período bajo análisis. La forma y posición de la curva de este período pueden ser

fácilmente intuidas a partir de las curvas pertenecientes a cada uno de los sub-períodos que lo componen y que ya

fueran presentadas. Lamentablemente, en el caso del consumo per cápita la situación es opuesta a la ideal: la curva

es creciente, implicando que el crecimiento fue desigualador en el período, y se encuentra por debajo del eje de abcisas

para el 5% más pobre de la población. Si se considera la situación del 40% más pobre, se observa que su consumo per

cápita apenas creció en el período bajo análisis (en ningún caso a tasas superiores al 0.4% anual), mientras que el

20% más rico disfrutó de tasas de crecimiento anuales mayores al 1%, superando dichas tasas el 2% de los 2

percentiles superiores de la distribución del consumo per cápita.

FIGURA 4.3. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1995-2006Consumo per Cápita en Líneas de Indigencia

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (IV y V Ronda)

0

2

4

6

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II y V Ronda)-3

-2

-1

0

1

2

3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

62

5CRECIMIENTO Y POBREZA: PROPORCIÓN DE POBRES

En situaciones normales, al mismo tiempo que una economía crece, el consumo de sus pobladores también lo

hace, de modo que es esperable que algunos hogares sean capaces de escapar de la pobreza. Sin embargo, dicha

relación no es directa y, sobre todo, se desconoce la magnitud del impacto del crecimiento económico en la reducción

de la pobreza. Como ya fuera comentado, existe un extenso debate al respecto, y las preguntas centrales que guían el

mismo son: ¿Existe realmente una correlación negativa entre ambos fenómenos? ¿Cuán fuerte es dicha correlación?

En esta sección se pretende responder a dicha pregunta para el caso de Ecuador. Al inicio se muestran estadísticas de

pobreza, estimadas en base a consumo, para luego analizar la relación entre la evolución de la pobreza y el

crecimiento.

5.1. Evolución de la Pobreza ¿Qué ha ocurrido con la pobreza en Ecuador desde 1995 hasta la actualidad? Los resultados presentados en las

Tablas 5.1 y 5.2 sugieren que no existe una respuesta única a la pregunta, sino que la misma depende de la zona y

región de residencia.

La Tabla 5.1 presenta estimaciones de pobreza e indigencia en base a la metodología oficial, para el total nacional,

para áreas urbanas y rurales y para las tres regiones geográficas en que se divide el país. Asimismo se presentan tres 7indicadores para el total nacional: la incidencia, la brecha y la severidad de la pobreza.

Como se muestra en el primer panel de la tabla, la pobreza se incrementó fuertemente entre 1995 y 1999. Con la

recuperación económica la pobreza cayó, en 2006, a niveles similares a los observados en 1995. La incidencia de la

pobreza y de la indigencia es levemente menor en la actualidad que en 1995, mientras que la severidad de ambas

parece no haber caído en el período, reflejando el patrón desigualador de crecimiento del consumo per cápita

mostrado en las secciones previas. En cualquiera de estos casos, las diferencias entre 1995 y 2006 parecen no ser

estadísticamente significativas.

La indigencia y la pobreza se manifiestan con mayor intensidad en áreas rurales que urbanas. En ambas la

evolución fue parecida a la del total nacional. Una diferencia importante es que en el total del período la pobreza

creció levemente en ambas áreas, siendo la baja en el total explicada por un crecimiento en la participación de las

áreas urbanas en el total de la población.

La heterogeneidad mencionada en el primer párrafo de esta sección es más evidente si el análisis es llevado a cabo

en términos espaciales. En 1995 la incidencia de la pobreza y de la indigencia era claramente menor en la Costa que

en la Sierra y, en está, que en la región Amazónica. En términos de pobreza, el impacto de la crisis se sintió con más

fuerza en la Costa y en 1999 la incidencia de la pobreza era mayor en dicha región que en la Sierra, aunque los niveles

de indigencia seguían siendo menores en la primera región. El efecto de la recuperación económica posterior tampoco

fue uniforme entre regiones. Mientras que la misma provocó una fuerte caída de la pobreza en la Costa, el efecto, si

bien positivo, no fue de la misma magnitud en la Sierra, de modo que se volvió al mismo ordenamiento de 1995 en

términos de pobreza. Por su parte, el efecto sobre la indigencia fue más fuerte en la Sierra, con una disminución tal

que provocó un cambio en el ranking entre regiones: en la actualidad la indigencia tiene menor incidencia en la Sierra

que en la Costa. La situación más negativa se da en la región Amazónica: entre 1995 y 2006 la incidencia de la

indigencia se incrementó en un 66% en dicha región, al tiempo que no disminuyó la incidencia de la pobreza.

7 Por referencias ver Foster, Greer y Thorbecke (1984).

63

5.2. Crecimiento y Pobreza

Es casi universalmente reconocido que el crecimiento es un componente fundamental de toda estrategia de

reducción de pobreza. En la sub-sección previa se mostró evidencia que confirma que el crecimiento en el consumo

medio estuvo asociado a una reducción en la incidencia de la pobreza en Ecuador. En la presente sub-sección se

buscará valorar cuan intenso fue dicho efecto.

Debe tenerse en cuenta que si bien estos resultados empíricos simples que evidencian una relación positiva entre

crecimiento y disminución de la pobreza son sumamente interesantes, los mismos no constituyen una prueba

definitiva de la existencia de una relación causal entre ambas variables. El hecho de que el crecimiento económico

esté empíricamente asociado a reducciones de la pobreza no implica que crecimientos en el consumo medio

provocarán caídas de la pobreza. Tampoco esto dice nada acerca de la necesidad de implementación de políticas y de

cuales serían los instrumentos de intervención adecuados. Sin embargo, toda aquella evidencia que muestra la

existencia de una correlación fuerte entre ambos conceptos sugiere que el crecimiento debería tener un rol importante

en cualquier estrategia de reducción de pobreza.

Teniendo en mente las limitaciones descritas, a continuación se pretende aportar información útil sobre cuan

fuerte es el vínculo entre el crecimiento y la reducción de la pobreza en el país. La respuesta a la pregunta es

importante, ya que aún si se prueba que la relación entre ambas variables es estadísticamente significativa, puede

darse el caso de que altas tasas de crecimiento impliquen caídas pequeñas en la incidencia de la pobreza.

La Tabla 5.2 contiene las estimaciones de las elasticidades de crecimiento-pobreza utilizando la metodología

oficial de cálculo de la pobreza e indigencia. Si bien todas las elasticidades estimadas son negativas, las mismas son

significativamente mayores para el período de contracción: mientras que por cada 1% de caída del consumo medio la

pobreza (indigencia) se incrementó un 1.7% (3.2%), durante el período de recuperación económica la pobreza

(indigencia) solamente se redujo un 1.1% (1.8%) por cada 1% de crecimiento del consumo medio. Estos resultados

ayudan a entender por qué, recién a 7 años de ocurrida la crisis, los valores de pobreza e indigencia se ubican en

niveles similares a los que tenían 4 años antes de la misma, cuando las tasas anuales de crecimiento y caída en

FGT(0) FGT(1) FGT(2) FGT(0) FGT(1) FGT(2)

LÍNEA DE INDIGENCIA OFICIAL

1995 13.8 3.7 1.5 39.2 13.5 6.4

1999 20.1 6.1 2.7 52.2 20.4 10.6

2006 12.9 3.6 1.6 38.3 13.3 6.4

LÍNEA DE POBREZA OFICIAL

TABLA 5.1. INCIDENCIA, BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA EINDIGENCIA NACIONAL. Por Área y Región de Residencia.

LÍNEA DE INDIGENCIA OFICIAL LÍNEA DE POBREZA OFICIAL

Nacional Urbana Rural

1995 13.8 5.3 27.5 39.2 24.9 62.3

1999 20.1 9.0 37.4 52.2 37.3 75.2

2006 12.9 5.2 27.8 38.3 25.8 62.9

Nacional Urbana Rural

LÍNEA DE INDIGENCIA OFICIAL LÍNEA DE POBREZA OFICIAL

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Costa Sierra Oriente Costa Sierra Oriente

1995 9.1 19.0 23.5 36.0 41.6 59.2

1999 16.0 24.7 n.a. 52.9 51.4 n.a.

2006 12.2 10.9 39.6 33.8 40.3 59.8

64

8ambos períodos fueron prácticamente iguales. En el total del período analizado las elasticidades de crecimiento-

pobreza fueron muy bajas, con valores cercanos a 0.

CONSUMO REAL Y RELATIVO DE LOS POBRES

Frecuentemente, la discusión sobre crecimiento y pobreza no se centra en los cambios en el número de pobres,

sino en la variación en el consumo de estos. En la presente sección se comienza estudiando la evolución del consumo

real de la población pobre, para posteriormente examinar qué ocurrió con su consumo en relación a los del resto de la

población.

6.1. El Ingreso Real de los Pobres Una de las definiciones de “crecimiento pro-pobre” más empleada en la literatura especializada es aquella

derivada de Ravallion y Chen (2003). De acuerdo a la misma, se define al crecimiento como pro-pobre si, y sólo si, los

pobres se benefician del mismo en términos reales. En ese sentido, las curvas de incidencia del crecimiento

computadas anteriormente son una herramienta muy útil para valorar los cambios en el consumo real de los pobres.

Si la curva se ubica por encima de cero en todos los percentiles menores al valor del “headcount ratio” ello implica que 9el consumo real ha crecido para los pobres. De este modo, se puede construir un indicador a partir de las mismas. Sea

la suma ponderada de las tasas de crecimiento del consumo individual g : i

Donde son ponderadores, los que deben ser no crecientes en el ingreso x . En un análisis de pobreza típico la i

ponderación asignada a los individuos no pobres es cero, es decir =0 si , donde z es la línea de pobreza. En este

contexto, se define el crecimiento como pro-pobre si . En un caso particular, si es igual para todos los pobres (e

igual a 1/NH donde N es el total de habitantes y H el porcentaje de pobres), entonces es simplemente el promedio de

las tasas de crecimiento de los pobres. Ravallion y Chen (2003) se muestran a favor de la utilización de este promedio

como una medida de crecimiento pro-pobre. En su trabajo demuestran que este indicador es igual al cambio en el

indicador de pobreza de Watts por unidad de tiempo dividido por el porcentaje de pobres.

La Tabla 6.1 exhibe las estimaciones de las tasas de crecimiento pro-pobre de Ravallion y Chen para el caso del

consumo per cápita, tanto en términos de líneas de pobreza como de líneas de indigencia. Entre los años 1995 y 1999

el consumo per cápita en términos de líneas de pobreza (indigencia) disminuyó a una tasa anual de 6.1% (5.3%) para

6CRECIMIENTO Y POBREZA:

á

si

si

a > 0 si

a

x ³ zi

8

9Adicionalmente, podría demostrarse que la pobreza cae para una amplía clase de medidas de pobreza (Atkinson, 1987).

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que los 4 años de caída del consumo se dan a partir de un nivel de consumo más alto que aquel del cual se inician los 7 años de recuperación.

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Indigencia Pobreza

9.9 7.4

-6.2 -4.3

-0.6 -0.2

Elasticidad Crecimiento-PobrezaTasa de Crecimiento (%)Cambio Anual en la Pobreza (%)

1995-1999

1999-2006

1995-2006

Consumo en LI Consumo en LP

-3.1 -4.4

3.4 4.0

1.0 0.8

Indigencia Pobreza

-3.2 -1.7

-1.8 -1.1

-0.6 -0.3

TABLA 5.2. ELASTICIDADES CRECIMIENTO-POBREZA.Indigencia y Pobreza de Consumo

65

los individuos pobres (indigentes). Por el contrario, en los años de crecimiento que siguieron a la crisis, el consumo

per cápita en términos de líneas de pobreza (indigencia) se incrementó a tasas anuales de 3.7% (3.1%) para aquellos

que eran pobres (indigentes) en 1999. Para la totalidad del período, la tasa anual de crecimiento del consumo per

cápita fue prácticamente nula para los individuos que eran pobres o indigentes de acuerdo a la metodología oficial de

medición de la pobreza en 1995. Ello obedece a que si bien el consumo per cápita aumentó para algunos percentiles,

los más pobres sufrieron una disminución en el nivel de consumo, tal como mostraron las curvas de incidencia del

crecimiento del consumo per cápita en la sección 4.

6.2. El ingreso relativo de los pobres

Una de las principales críticas a la medida de “crecimiento pro-pobre” de Ravallion y Chen es que dicho concepto

debería hacer referencia a situaciones en las que el crecimiento provoca ganancias de consumo proporcionalmente

mayores para los pobres que para el resto de la población. A continuación se presentan dos medidas alternativas del

concepto, las que tienen en consideración el consumo relativo de los pobres.

Aunque no es usado frecuentemente en esta literatura, el término progresividad, empleado mayormente en la

literatura de análisis de incidencia del gasto público y los impuestos, es directamente aplicable en este caso a partir

de la información generada en la sub-sección precedente. En este contexto, el crecimiento se definiría como

progresivo si el cambio en el consumo como proporción del consumo inicial (la tasa de crecimiento), es función

decreciente del consumo.

Siendo â la suma ponderada de las diferencias entre la tasa de crecimiento individual del consumo y la tasa de

crecimiento del consumo medio g ., entonces . El crecimiento sería progresivo si â 0. En el caso donde ì

=0 si x ³ z, y =1/NH si x < z entonces â es simplemente la diferencia entre el promedio de las tasas de crecimiento i i

de los pobres y la tasa de crecimiento de la media.

La Tabla 6.2 es similar a la Tabla 6.1, sólo que agrega las tasas de crecimiento del consumo per cápita promedio en

cada período y calcula las tasas de crecimiento progresivo antes definidas. Las 2 columnas finales muestran las

estimaciones de las tasas de crecimiento progresivo; en todos los períodos el crecimiento fue regresivo. En otras

palabras, cuando se produjo una caída del consumo per cápita en el período 1995-1999, la población pobre sufrió una

disminución en su consumo per cápita de mayor proporción que el promedio de la población. Por su parte, el aumento

en el consumo per cápita que experimentaron los pobres durante la recuperación económica fue menor al que disfrutó

el promedio de la población. Dadas estas circunstancias, los pobres padecieron una reducción de su consumo per

cápita de un 1% anual para el total del período, mientras que para la población en su conjunto no sufrió alteraciones

en sus niveles de consumo per cápita en el período comprendido entre 1995 y 2006.

gi

>

s si i

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

PERÍODO Pobreza Indigencia

-6.1 -5.3

3.7 3.1

0.0 0.0

Tasa de Crecimiento pro-pobre de Ravallion & Chen

1995-1999

1999-2006

1995-2006

TABLA 6.1. TASAS DE CRECIMIENTO PRO-POBRE DERAVALLION Y CHEN (Consumo per Cápita)

66

Otra visión, que presta más atención al consumo relativo que al consumo real de los pobres, es aquella que

considera que el crecimiento de un período dado es pro-pobre si la caída observada en la pobreza durante el período es

mayor de la que hubiera sido si el consumo de todos los individuos se hubiera incrementado a la misma tasa (Baulch

y McCullock, 2000; Kakwani y Pernia, 2000; Kakwani y Son, 2004; Son, 2004).

El principal indicador basado en dicha idea que aparece en la literatura sobre el tema, es el de “poverty equivalent

growth rate” (PEGR). Este indicador calcula de qué magnitud es la tasa de crecimiento igualmente distribuida que

habría provocado una variación en la pobreza igual a la que se verificó en los hechos. De la comparación de dicha tasa

y la tasa real de crecimiento se obtienen las conclusiones sobre si el crecimiento fue (o no) pro-pobre.

En la Tabla 6.3 contiene las estimaciones de los PEGR, para el consumo per cápita y la metodología oficial de

medición de la pobreza. Para todos los años el indicador PEGR muestra que el crecimiento (o la recesión) fue “anti-

pobre”. Dicha situación fue especialmente significativa entre los años 1995 y 1999: mientras que el consumo per

cápita en términos de líneas de indigencia (pobreza) cayó a una tasa anual promedio del 3.1% (4.4%), la incidencia de

la indigencia (pobreza) se incrementó en la misma magnitud que lo habría hecho si el consumo per cápita habría

caído a una tasa igualmente distribuida de 4.1% (5.7%) anual. En el período de recuperación se observa que la misma

disminución de la indigencia o pobreza se habría logrado con una menor tasa de crecimiento, pero si esta hubiera

sido igualmente distribuida. Sin embargo la magnitud de esta diferencia es leve. Para el total del período los

resultados son intermedios, compensándose parcialmente lo ocurrido en los 2 sub-períodos.

Pasado y Futuro

El ingreso o el consumo real de los individuos se modifican, en un período dado, por una multiplicidad de factores.

Estos afectan diferentes dimensiones de la distribución del ingreso o el consumo como la media, el grado de

dispersión y la masa de población que se acumula por debajo de cierto punto de corte (i.e. la línea de pobreza). En este

contexto, el crecimiento (cambios en la media de la distribución del ingreso o consumo), los cambios en la

desigualdad (modificaciones del grado de dispersión) y las variaciones en la pobreza (cambios en la cola izquierda de

7Pobreza, Desigualdad y Crecimiento en Ecuador:

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Período En términos de LP En términos de LI Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia

Tasa de Crecimiento del Consumo Tasa de Crecimiento pro-pobre

de Ravallion & ChenTasa de Crecimiento

Progresivo

1995-1999 -4.4 -3.1 -6.1 -5.3 -1.7 -2.2

1999-2006 4.0 3.4 3.7 3.1 -0.3 -0.3

1995-2006 0.8 1.0 0.0 0.0 -0.8 -1.0

TABLA 6.2. TASAS DE CRECIMIENTO PROGRESIVOConsumo per Cápita

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

1995-1999

1999-2006

1995-2006

-3.1 -4.4

3.4 4.0

1.0 0.8

-4.1 -5.7

3.3 3.6

0.3 0.1

-1.1 -1.3

-0.1 -0.4

-0.7 -0.7

Tasa de Crecimiento del Consumo

Diferencia

PEGR PEGR - tasa de crecimiento medio

En términos de LI En términos de LP Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza

TABLA 6.3. POVERTY EQUIVALENT GROWTH RATES (PEGR)Consumo per Cápita

67

la distribución del ingreso o consumo) son distintas manifestaciones particulares de la modificación en la

distribución del ingreso o consumo. Crecimiento, desigualdad y pobreza son entonces “variables endógenas”, por lo

que no es válido pensar en cambios en la pobreza como causados exclusivamente por crecimiento y variaciones de la

desigualdad.

Una vez hecha esta salvedad, se puede señalar que una de las formas más útiles empleadas habitualmente para

descomponer los cambios en la distribución del ingreso tiene 2 pasos: considerar los cambios en la posición central

(crecimiento) y los cambios en el grado de dispersión (desigualdad). Cada uno de los pasos implica observar las

variaciones en la cola izquierda de la distribución (pobreza). En este análisis las modificaciones en la pobreza se

presentan como resultados del crecimiento y de los cambios en la desigualdad. En las secciones previas se discutió

detalladamente lo ocurrido con el crecimiento en Ecuador. A continuación se analiza primero que ha ocurrido con la

desigualdad, explorando diferentes indicadores. Posteriormente, se descompone el cambio en la pobreza en efectos

crecimiento y redistribución.

7.1. Cambios en la DesigualdadLos resultados sobre la evolución de la desigualdad en el consumo per cápita, reportados en la Tabla 7.1,

presentan una mayor independencia del indicador que se utilice. Entre 1995 y 2006 existió una marcada tendencia al

empeoramiento en la distribución del consumo per cápita, aumentando la participación del decil más rico en la

distribución y disminuyendo la del decil más pobre. Entre 1995 y 1999 todos los indicadores reflejan un significativo

incremento de la desigualdad, pasando el coeficiente de Gini, por tomar un ejemplo, de 0.425 a 0.450. Desde entonces

y hasta la actualidad la desigualdad en el consumo parece haber aumentado levemente según algunos indicadores o

haberse mantenido constante e incluso decrecer levemente según otros. En general, los cambios son de magnitud tan

pequeña y posiblemente no sean estadísticamente significativos.

7.2. Descomponiendo el Cambio en la Pobreza Como ya se mencionará en la introducción de esta sección, los cambios en la pobreza pueden ser descompuestos

estadísticamente en efecto crecimiento y efecto redistribución. En esta sección se simulará el cambio en la pobreza

que habría ocurrido en un período dado si el consumo medio habría cambiado, al tiempo que su distribución

permanecía inalterada. En esta simulación, los cambios en la pobreza se explican completamente por las

modificaciones en el consumo medio, ya que la desigualdad permanece fija. Esto es lo que se denomina “efecto

crecimiento” de un cambio en la pobreza. Por su parte, el “efecto redistribución” mide el cambio en la pobreza que

habría acontecido si la distribución se modificara en la forma en que esta lo hizo, pero el consumo medio habría 10permanecido constante.

La Tabla 7.2 muestra los resultados de la descomposición de los cambios en la pobreza y la indigencia de consumo

entre efectos crecimiento y redistribución.

Como se puede observar, el aumento de la incidencia de la indigencia en 6.3 puntos porcentuales entre 1995 y

1999 se explica en un 70% por efecto negativo la contracción de la economía, es decir, por la caída en el consumo

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

1 10 10/1 90/10 Gini Theil CV A(.5) A(1) A(2) E(0) E(2)

1995 2.2 32.5 15.0 6.9 0.425 0.322 0.973 0.145 0.262 0.438 0.305 0.473

1999 2.0 34.9 17.7 7.4 0.450 0.378 1.137 0.165 0.292 0.476 0.345 0.646

2006 1.9 35.1 18.1 7.6 0.456 0.379 1.094 0.168 0.298 0.485 0.354 0.599

Participación de Deciles Ratios de Ingreso Indicadores de Desigualdad

TABLA 7.1. INDICADORES DE DESIGUALDADConsumo per cápita

10 Ver Mahmoudi (1998). Datt y Ravallion (1992) utilizan descomposiciones del cambio en la pobreza empleando representaciones paramétricas de la distribución del ingreso.

68

ocurrida entre 1995 y 1999, mientras que el efecto redistribución explica el 30% restante. En este período no sólo se

redujo el consumo medio de las familias ecuatorianas, sino que también empeoró su distribución, contribuyendo

ambos factores al aumento de la indigencia. Resultados similares se encuentran al analizar la descomposición del

cambio en la pobreza en el período, con la diferencia de que en este caso es aún más fuerte el efecto negativo de la

caída en el consumo medio, explicando este efecto el 80% del incremento de 13 puntos porcentuales en la pobreza.

En el período 1999-2006, con la recuperación de la economía, se reducen los niveles de indigencia y pobreza,

llegándose en 2006 a valores ligeramente menores a los existentes en 1995. Nuevamente es el efecto crecimiento el

que explica en mayor medida los resultados obtenidos, pero en este caso fue positivo, es decir, el aumento en el

consumo medio provocó una importante caída en la indigencia y en la pobreza. Dicha caída podría haber sido aún

mayor, pero el empeoramiento en la distribución del consumo provocó un efecto redistribución negativo, que frenó

parcialmente el efecto crecimiento positivo.

Analizando entre extremos del período 1995-2006, se observa que la indigencia y la pobreza se han reducido

ligeramente, en ambos casos en menos de 1 punto porcentual. Este escaso avance en la reducción de la incidencia de

estos fenómenos es resultado dos factores: la tasa promedio de crecimiento del consumo medio fue baja y los

aumentos significativos de la desigualdad en la distribución del consumo redujeron en parte el efecto de los

aumentos en el consumo medio. De este modo, si bien la población ecuatoriana tiene en 2006 niveles de consumo

promedio mayores que en 1995, dicho consumo se encuentra distribuido en la actualidad más inequitativamente que

11 años atrás.

Se debe resaltar que lamentablemente, en los resultados promedios de todo el período, el impacto positivo del

crecimiento del consumo, en términos de reducción de la pobreza y de la indigencia entre 1999 y 2006, es casi

completamente neutralizado por los resultados negativos, tanto en términos de crecimiento como de redistribución,

ocurridos en el período 1995-1999.

7.3. Perspectivas de Reducción: Curvas de IsopobrezaLos resultados presentados en el trabajo muestran que la incidencia de la indigencia y de la pobreza, medida

según la metodología oficial, apenas se redujo desde 1995 al presente. La ocurrencia de una fuerte crisis

macroeconómica hacia finales de los 90s, el aumento de la desigualdad en todo el período y las tasas relativamente 11bajas de crecimiento económico en el presente siglo son algunos de los factores que explican ese corolario.

De este modo, la reducción de los altos niveles de indigencia y pobreza deberían ser un objetivo prioritario, tanto

para el gobierno como para la sociedad ecuatoriana. En diferentes países y organismos, y en distintos momentos del

tiempo, se han suscitado profundas discusiones sobre cual es la mejor estrategia para alcanzar dicho resultado. En

esta sección se busca hacer un análisis simplificado de esta cuestión, suponiendo que la reducción en la pobreza es el

resultado del crecimiento neutral en el consumo per cápita y/o de políticas redistributivas. Por supuesto que la

realidad es mucho más compleja que este simple ejercicio: posiblemente no existan políticas que logren incrementar

la productividad de modo proporcional para toda la población o las políticas redistributivas pueden afectar

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Total Crecimiento Redistribución Total Crecimiento Redistribución

1995-1999 6.3 4.4 2.0 13.0 10.3 2.7

1999-2006 -7.3 -7.5 0.2 -13.9 -15.2 1.3

1995-2006 -0.9 -3.0 2.1 -0.9 -5.1 4.2

Indigencia Pobreza

TABLA 7.2. DESCOMPOSICIÓN DEL CAMBIO EN LA POBREZA E INDIGENCIAEfectos Crecimiento y Redistribución

Consumo per cápita

69

11 En promedio, la tasa de crecimiento anual del PBI per cápita entre 2000 y 2006 fue de 3.9%.

parcialmente la eficiencia y, por medio de ello, el consumo. Sin embargo, resulta ilustrativo conocer cual es el

esfuerzo, en términos de crecimiento económico neutral y políticas redistributivas simples no distorcionantes, que se

necesita para alcanzar una cierta reducción de los niveles de pobreza.

Para este ejercicio, se computan lo que se conoce en la literatura como “curvas de isopobreza”, las cuales

muestran las combinaciones de tasas de crecimiento neutral del consumo y políticas redistributivas simples que se 12necesitan para alcanzar una reducción dada en los niveles de pobreza e indigencia. La situación inicial sobre la que

se realizarán las simulaciones es la distribución del ingreso/consumo de Ecuador en 2006, estimada a partir de la

información de la ECV. En el ejercicio el crecimiento se modela multiplicando el consumo per cápita por una

constante, lo que determina que el crecimiento sea neutral por definición. A través de este ejercicio se puede obtener

la tasa de crecimiento necesaria, dado que la desigualdad permanece inalterada, para alcanzar un objetivo dado de

reducción de pobreza.

Se considerará una política redistributiva en la que todos los consumos sean gravados a la misma tasa, mientras 13que la recaudación se reparte en montos iguales per cápita. Se puede demostrar que la caída en el coeficiente de Gini

que resulta de este ejercicio es igual a la tasa impositiva. Esta política redistributiva simple es bastante parecida al

sistema fiscal de muchos países de América Latina, donde los impuestos son aproximadamente proporcionales, y el

gasto público per cápita no varía demasiado con el ingreso. Se supondrá que la aplicación de esta política no acarrea

costos ni ganancias de eficiencia.

Se computan las curvas de isopobreza usando al consumo como indicador de bienestar y, como se ha hecho en el

resto del trabajo, aplicándolos a 2 líneas de pobreza en cada caso: líneas de pobreza e indigencia oficiales de Ecuador

para el consumo per cápita. En cada caso se estiman 3 curvas, correspondiendo las mismas a objetivos de reducción

de 25%, 50% y 75% de los niveles actuales de pobreza en los próximos 10 años.

La Tabla 7.3 muestra los resultados obtenidos. Los números muestran que el país necesitará crecer a tasas

anuales de 1.9% para reducir la pobreza en 25% en la próxima década, suponiendo que no cambia la desigualdad. Si el

objetivo fuera una reducción de la pobreza de 50%, la tasa anual de crecimiento sería del 4%, mientras que el consumo

per cápita debería crecer al 7.3% anual durante 10 años para alcanzar el objetivo de reducir la pobreza en un 75%. Las

tasas de crecimiento anual necesarias para la reducción de la indigencia son algo menores en todos los casos.

Las tasas impositivas incrementales necesarias para reducir la pobreza, en cualquiera de los 3 niveles de

reducción fijados, son relativamente altas en Ecuador. Este resultado es la conjugación de 2 factores: altos niveles de

pobreza, que implican montos importantes en transferencias necesarias para reducir la misma, y bajos niveles de

consumo medio, lo que implica la necesidad de aplicar altas tasas impositivas para lograr el nivel de recaudación

necesario para reducir la pobreza.

Ver Gasparini y Cicowiez (2005) para detalles específicos sobre la construcción de curvas de isopobreza.Ver Paes de Barros (2003) y Ferreira y Leite (2003).

12

13

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de las ECV, V Ronda.

25% 50% 75% 25% 50% 75%

Ecuador (2006)

Indigencia 1.2 2.9 5.6 4.7 9.6 15.1

Pobreza 1.9 4.0 7.3 16.4 26.9 36.2

Tasa de Crecimiento Neutral Política Redistributiva

TABLA 7.3. TASAS DE CRECIMIENTO NEUTRAL Y TASA IMPOSITIVA INCREMENTALNecesarias para Reducir la Pobreza en un Porcentaje dado en 10 años

Consumo per cápita

70

Como ya fuera mencionado, la combinación de las 2 políticas reduce las tasas impositivas y de crecimiento

necesarias para alcanzar un objetivo dado de reducción de la pobreza, tal como lo ilustran las cifras de la tabla

precedente.

Sin embargo, los valores involucrados continúan siendo importantes. Si el país consiguiera alcanzar tasas de

crecimiento del ingreso per cápita del 4% anual durante los próximos 10 años, aún necesitaría implementar una

política redistributiva con tasas impositivas incrementales cercanas al 5% para reducir la pobreza calculada con la

línea de 3 dólares diarios en un 50%. Con esa misma tasa impositiva incremental, la tasa de crecimiento debería

duplicarse si el objetivo de reducción de pobreza es del 75%.

Se debe considerar que el ejercicio simple de política redistributiva planteado constituye de algún modo un límite

superior en términos de costos, ya que plantea una estrategia con escaso nivel de focalización. Si el país pudiera

implementar una política redistributiva con mayor nivel de focalización, el esfuerzo fiscal sería menor.

FIGURA 7.2. CURVA DE ISOPOBREZAReducción de la Pobreza

Consumo per cápita

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de la ECV, V Ronda.

Línea de Pobreza

25%

50%

75%

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

Tasa

imposi

tiva

(a

lfa)

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0Tasa anual de crecimiento (g)

Línea de Indigencia

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

Tasa

imposi

tiva

(a

lfa)

-0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0Tasa anual de crecimiento (g)

25%

50%

75%

71

8CONCLUSIONES

En este trabajo se buscó proveer evidencia sobre la relación existente entre crecimiento y pobreza, para el

caso de Ecuador, durante el período 1995-2006. Los resultados fueron obtenidos a partir del procesamiento de

los microdatos de las ECV, Rondas II, IV y V. En esta sección final se enfatizarán los resultados más importantes

que se obtuvieron, además de finalizar con algunas breves conclusiones.

Si bien los resultados precisos obtenidos dependen crucialmente del indicador de bienestar que se escoja

para medir la pobreza (ingreso o consumo per cápita), puede afirmarse que en el país existe una importante

correlación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza.

La incidencia de la indigencia y de la pobreza, midiendo estas de acuerdo a la metodología oficial del país,

apenas se ha reducido desde 1995. Esta tendencia frustrante es resultado de la combinación de un período,

1995-1999, donde se produjo un fuerte aumento en el alcance de ambos fenómenos debido a una crisis

macroeconómica de gran magnitud, con un período, 1999-2006, donde la economía mostró una recuperación

interesante, pero no lo suficientemente fuerte como para lograr una caída en la indigencia y la pobreza que

permitan afirmar que la situación actual es mejor a la que existía en 1995.

Desde otro punto de vista, se puede señalar que lo ocurrido es la combinación de una mejora en el consumo

per cápita medio de la población y un empeoramiento de la distribución de dicho consumo. Este último

fenómeno es el que explica principalmente que el consumo relativo de los pobres haya caído más que el de los

no pobres en la crisis y se haya recuperado menos en la etapa positiva de crecimiento. En este sentido se puede

afirmar que, si bien en promedio existieron tasas moderadas de crecimiento del consumo per cápita, dicho

crecimiento no fue pro-pobre y de ese modo su efecto en la reducción de la pobreza y la indigencia no fue

significativo. Esta afirmación se apoya en la evidencia que proveen tanto las curvas de incidencia del

crecimiento como los indicadores de “crecimiento pro-pobre”.

Las microsimulaciones realizadas en la última sección ilustran los esfuerzos necesarios, en términos de

crecimiento neutral y política redistributiva simple, para alcanzar objetivos dados de reducción de pobreza.

Los resultados muestran que el país necesita importantes esfuerzos en ese sentido.

Pero no sólo el país necesita fortalecer sus tasas de crecimiento, además es esencial robustecer la

asociación entre crecimiento y reducción de la pobreza, relación en la que intermedia la desigualdad, y que ha

sido relativamente débil en el pasado. En este sentido, las políticas tendientes a mejorar las oportunidades en

el sistema educativo y en el mercado laboral de los grupos más desfavorecidos (pobres, indígenas, afro-

americanos, mujeres, jóvenes, etc.) constituyen un punto de partida obligatorio.

72

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Washington D.C.

World Bank (2005b). World Development Report 2006: Equity and Development. The World

Bank, Washington D.C.

74

1INTRODUCCIÓN

espués de la fuerte reducción del crecimiento económico en 1999 –ocasionada por una sucesión de

impactos externos y desastres naturales, combinados con una deficiente gestión económica– el país

experimentó una recuperación sustancial. De acuerdo a la información del Banco Central del Ecuador

(2007), el crecimiento promedio anual del PIB por persona en términos reales fue 1.3% en 1991-1998, -7.6% en 1999 y

3.3% en 2000-2006. El crecimiento de los últimos años (26% acumulado a nivel nacional), sin embargo, no implicó

una mejora generalizada del bienestar. De acuerdo a la información de los últimos dos mapas de pobreza producidos 2en el país , la pobreza disminuyó en ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Riobamba y, en general, en la

mayor parte de las ciudades capitales del país, así como en buena parte de los cantones de Azuay, Cañar, Imbabura, El

Oro y Los Ríos (puntos por debajo de la diagonal del Gráfico 1 o áreas más claras del mapa adjunto). Sin embargo, la

pobreza aumentó o se mantuvo en los niveles previos a la recuperación económica, en buena parte de los cantones de

Guayas, Manabí, Esmeraldas, Bolívar, Carchi y Zonas no Delimitadas (puntos por encima de la diagonal del mismo

gráfico o áreas más oscuras del mapa). La información de las encuestas de hogares corrobora este comportamiento

heterogéneo, es decir, algunas áreas del país se beneficiaron mucho menos del crecimiento económico de los últimos

años, en particular, las zonas rurales de las provincias de la Costa.

La persistencia de bajos niveles de bienestar en algunas áreas geográficas, aun en un contexto de crecimiento (de

acuerdo a los mismos mapas de pobreza, las dos terceras partes de los cantones que muestran un aumento de la

pobreza en los últimos años tienen en el 2006 más del 60% de su población en esa condición), se debería a dos razones

fundamentales (Deichmann, U. (1999)). Por una parte, las personas pobres tenderían a permanecer en dichas áreas o

a migrar hacia ellas reaccionando a sueldos y/o precios específicos porque creen tener mayor probabilidad de ganarse

la vida en un ambiente menos competitivo. En este sentido, las características de las áreas pobres (bajos ingresos,

infraestructura pobre, servicios limitados y oportunidades económicas restringidas) serían un reflejo de las

decisiones de personas que viven en dichas áreas, es decir de personas que tienen un perfil limitado para aprovechar

los beneficios del crecimiento. Las personas con este perfil serían igualmente pobres independientemente donde

decidan residir.

D

ROL DE LA GEOGRAFÍA EN EL1COMPORTAMIENTO DEL BIENESTAR

* Economista del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo. Trabaja en temas relacionados con pobreza y desigualdad, protección social y focalización de programas sociales. Actualmente viene investigando sobre desarrollo y disparidades espaciales. Recibió su grado de Maestría en Economía por el Centro de Investigación y Docencia Económicas de México.

**Economista y trabaja temas de desarrollo económico con enfoque en temas de pobreza y desigualdad. Sus áreas de investigación incluyen también movilidad social, educación y protección social. Actualmente trabaja en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo. Es candidata al PhD en Economía por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, Estados Unidos.

1

2

Los autores agradecen al personal del SIISE por haber proporcionado toda la información utilizada en el estudio. Asimismo, los autores agradecen los comentarios proporcionados por los asistentes del Taller “Perfil de la pobreza en Ecuador”, organizado por la Secretaría Técnica del MCDS en Quito entre el 27 y 30 de noviembre de 2007.Ver World Bank (2004) y Luengas y Robles (2007). Si bien ambos mapas no son estrictamente comparables, puede aseverarse que el de 1999 contiene información que en general estima tasas de pobreza por debajo de las que se obtienen con la encuesta homologada de 1999. En consecuencia, el número de cantones que muestra un aumento de la pobreza entre 1999 y 2006 (66 en total) podría ser aún mayor.

Marcos Robles* y Viviane Azevedo**

Capítulo 4

75

Gráfico 1: Ecuador: Cambios de la incidencia de la pobreza total entre 1999 y 2006 (nivel cantones)

Por otra parte, la reducida dotación de recursos naturales, infraestructura básica y acceso a servicios de dichas

áreas (es decir, el reducido capital geográfico) limitaría la inversión y el alcance del crecimiento sobre ellas, el

desarrollo pleno de las capacidades de la población y, también, el acceso a mejores oportunidades educativas,

sociales y económicas. O sea, existiría lo que en la literatura económica se llama “trampas espaciales de pobreza”. En

estas circunstancias, personas con las mismas características podrían mostrar diferentes niveles de bienestar

dependiendo de las dotaciones de las áreas donde estén viviendo.

La evidencia empírica sobre la validez de estas hipótesis, podría facilitar la mejora del diseño de las políticas. Las

explicaciones que ponen énfasis en la movilidad de la población apoyarían más las acciones relacionadas con la

inversión en capital humano, en particular la educación, mientras que las explicaciones que sostienen que el nivel de

bienestar depende de la geografía apuntan, más bien, a los esfuerzos que permitan mejorar el capital geográfico,

como la infraestructura de transporte, la productividad de los factores de producción, el acceso a servicios básicos,

entre otros. Con el entendimiento de ambas explicaciones y la evidencia empírica correspondiente no sería difícil

deducir, por ejemplo, que la inversión en capital humano pudiera tener retornos mayores con una inversión, en

paralelo, en torno al capital geográfico en las áreas donde se observan reducidas dotaciones de este capital.

3Los estudios que recientemente han analizado la relación entre geografía y bienestar indican que el impacto de

las características geográficas no es tan importante como el impacto de la distribución geográfica de otras

peculiaridades a nivel local, como la infraestructura y servicios públicos y privados. Utilizando datos de un pseudo

panel de cohortes de las encuestas de hogares y un conjunto amplio de registros administrativos desagregados

geográficamente proveniente de diversas instituciones del país, en el presente capítulo se busca saber si para el caso

de Ecuador se llega a resultados similares. Específicamente, se analiza si el capital geográfico de los cantones y

parroquias del Ecuador tiene un rol causal en determinar el comportamiento del bienestar de la población. En

3 Entre otros puede verse Jalan y Ravallion (2002), Gallup y otros (2003) y Kanbur y Venables (2005).

Nota: Cada punto del cuadrante indica las tasas de pobreza total de cada cantón en 1999 y 2006. En el mapa, valores mayores a 1 indican crecimiento y valores menores a 1 indican disminución de la incidencia de la pobreza entre 1999 y 2006

FUENTE: World Bank (2004) y Luengas y Robles (2007)

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

FGT0 - 1999

FG

T0

- 20

06

76

consecuencia, trata de identificar factores que explican la presencia de externalidades (positivas o negativas)

relacionados con dicho capital que puedan afectar los retornos de los activos familiares y, en consecuencia, el

consumo de la población. En este sentido, el capítulo ha sido estructurado del siguiente modo. La siguiente sección

describe brevemente la diversidad geográfica del Ecuador y su relación con la distribución geográfica del bienestar. El

recuadro 1 delinea las características del modelo econométrico empleado, mientras que la sección 3 describe la

conformación de las cohortes y las variables consideradas en el modelo. La sección 4 presenta los resultados y la

última sección resume las conclusiones.

GEOGRAFÍA, BIENESTAR Y PSEUDO PANELES

La diversidad de la geografía ecuatoriana y las dificultades obvias para vivir en algunos lugares, son razones

importantes que pueden llevar a pensar que el reducido capital geográfico de algunas áreas genera o explica la

existencia de trampas geográficas de pobreza. Esta diversidad se expresa no solo en sus diferentes relieves que 4definen sus regiones naturales, sino también en las características de su hidrografía y clima . Como se sabe, Ecuador

tiene dos espacios distantes entre sí: el territorio continental al noroeste de Sudamérica con algunas islas adyacentes

a la Costa y el archipiélago o provincia insular de Galápagos. El territorio continental es fundamentalmente andino,

ocupado por un tramo de la cordillera y atravesado por la línea ecuatorial, los cuales definen las principales unidades

del relieve ecuatoriano: la llanura costera al norte del Golfo de Guayaquil, la sección de la Cordillera de los Andes en el

centro del país y un extenso sector de la llanura amazónica al oriente. El punto más alto del país es el volcán

Chimborazo, con 6.310 metros de altura sobre el nivel del mar, cuya cima es el lugar más lejano al núcleo de la tierra

debido a la forma elíptica de esta. No solo las distintas altitudes del terreno, sino también la afluencia de la corriente

de Humboldt que, procedente del sur, alcanza las costas e islas ecuatorianas, contribuyen a que las diversidades

climáticas sean también notables en el país, a pesar de su ubicación sobre la línea ecuatorial que hace pensar en un

clima uniforme. La hidrografía de Ecuador también es diversa. Ella se distribuye en dos vertientes bien

diferenciadas, a través de una divisoria de aguas de trazado irregular. Los ríos que nacen en la cordillera Oriental se

dirigen hacia el Amazonas-Marañón, y por ende hacia el Atlántico, mientras los de la cordillera Occidental

desembocan en el Pacífico.

Esta descripción de la diversidad de la geografía ecuatoriana coincide con el diagnóstico de Galllup y otros (2003)

de que Ecuador es uno de los países en el mundo más fragmentados geográficamente, junto con Perú y Colombia (Ver 5Gráfico 2). Ellos llegan a esta conclusión después de construir un índice de fragmentación geográfica utilizando

información sobre densidad poblacional y zonas ecológicas, el cual toma valores entre cero (todos viven en la misma

zona, es decir, una sociedad completamente homogénea) y uno (cada individuo vive en diferentes zonas, es decir, una

sociedad completamente fragmentada). Mayor es la fragmentación cuanto más grande es el número de zonas y

superior el peso poblacional de cada grupo. Puede notarse, adicionalmente, que América Latina es más fragmentada

que cualquier otra región del mundo.

En Ecuador, como en buena parte de los países de América Latina y otros lugares del mundo, las diferencias de la

geografía al interior del país subsisten a la par de las diferencias geográficas del bienestar. Los mapas 1 al 5 y la tabla

1 muestran alguna evidencia de ello. Estos mapas corresponden a los niveles promedio del consumo, altitud,

temperatura, precipitación y densidad poblacional de todas las parroquias del país, clasificados en tres grupos con el

mismo número de ellas (332 parroquias cada uno). Observando solo los valores máximos y mínimos de estas

2

4

5 Probabilidad de que dos individuos tomados de forma aleatoria no pertenezcan a una misma zona ecológica.Detalles mayores sobre la geografía del Ecuador pueden verse, entre otros los sitios de Internet en The Library of Congress y Wikipedia

77

variables (en las leyendas de los mapas) puede notarse que no solo la geografía es diversa, sino también el bienestar:

la población ecuatoriana vive en parroquias que se encuentran al nivel del mar y también a más de 4 mil metros sobre

el mismo (Pilaguín en Ambato, Tungurahua), en parroquias con precipitaciones pluviales inferiores a los 300 mm por

año (las parroquias del cantón Salinas, Santa Elena) y por encima de los 6 mil mm (Lumbaqui en Gonzalo Pizarro,

Sucumbios), o en parroquias como Nayón en Quito, Pichincha, con niveles de consumo 25 o más veces por arriba que

los que tienen algunas de las parroquias de Aguarico, Orellana.

Gráfico 1: Índice de Fragmentación geográfica

Observando la información del mapa sobre los niveles promedio del consumo y, a la vez, el de alguna variable

geográfica, puede también intuirse la relación entre geografía y bienestar. Por ejemplo, si se sabe que las zonas más

obscuras indican condiciones más extremas de la geografía o niveles de consumo más bajos, y las más claras indican

lo contrario, la relación es claramente positiva entre consumo y densidad poblacional. La Tabla 1 resume más

formalmente la relación entre estas variables. Puede notarse que teniendo en consideración el peso poblacional de

las parroquias, los coeficientes de correlación de las variables geográficas con el consumo se muestran 6estadísticamente significativas . Más adelante, estos coeficientes son estimados para un número mayor de variables

relacionadas con el capital geográfico de los cantones y parroquias del país, distinguiendo áreas urbanas y rurales.

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8

ParaguayJamaica

SurinameGuyana

NicaraguaPanamá

ArgentinaChile

GuatemalaMéxico

Costa RicaBelice

HaitíRep. Dominicana

BrasilBolivia

HondurasPerú

ColombiaEcuador

Países desarrolladosMedio Oriente

Sudeste AsiáticoEuropa del Este

AfricaAsia

America Latina

Fuente: Gráfico 1.2 de Gallup y otros (2003)

6 Kambur y Venables (2005) ob cit. discuten las conceptualizaciones de la desigualdad espacial que podrían estar detrás de las opciones de utilizar o no pesos en el análisis.

78

Ecuador: Características geográficas y consumo a nivel de parroquias

Tomado del SIISE versión 4.5

FUENTE: Elaborado sobre la base de la información STMCD (2007) y Luengas et al (2007)

Consumo 2006 per capita ($)

Mapa 1

Precipitación (mm x año)

Mapa 4

Temperatura ( °C)

Mapa 3

Densidad (Hab x km2 )

Mapa 5

Altitud (msnm)

Mapa 2

Tabla 1: Correlaciones (nivel parroquia)

Consumo per capita ($)

Sin ponderar Ponderado*

Altitud (msnm) 0.0475 0.2880*

Precipitación (mm x año) -0.2371* -0.2110*

Temperatura (°C) -0.0741* -0.2817*

Densidad (Hab x km2) 0.5117* 0.8238*

* con el tamaño de la población de cada parroquia** significativas por lo menos al 5%

79

Otra forma no exhaustiva de describir la asociación entre geografía y bienestar, sin pretender con ello mostrar

causalidad alguna de un lado u otro, puede hacerse incorporando algunos indicadores geográficos a nivel de

cantones o parroquias en la base de datos de la última ECV y luego tabular sus valores promedio a nivel de provincias

(máximo nivel de desagregación de la ECV 2006). El gráfico 2 muestra algunas tendencias más o menos claras de que

el capital geográfico de los cantones está correlacionado con los niveles de bienestar de la población que reside en las

provincias correspondientes. La distancia directa desde un centro poblado, carretera, vía fluvial o altitud

determinada más cercana hacia un punto ausente de población (expresado en minutos) en las provincias más pobres

es mayor respecto la distancia promedio en las provincias menos pobres (la relación es similar si en lugar de la

variable “pobreza” se utilizara “tamaño familiar”). Asimismo, menor es la calidad de las tierras de labranza (con

acceso a riego) cuanto más altos son los niveles de pobreza extrema de las provincias (la misma relación se obtiene

con escolaridad de los jefes de hogar). Puede observarse también que los niveles de pobreza de las provincias tienen

una relación negativa con la cantidad disponible de personal de la salud (no médicos) y una relación positiva con la

superficie agrícola por persona.

Gráfico 2: Ecuador: Relaciones capital geográfico – incidencia de pobreza(nivel provincias)

Estas evidencias, y la información sobre el aumento de la pobreza a nivel de cantones descrita en la introducción,

dan luces sobre la dificultad para probar la existencia de trampas geográficas de pobreza. Por un lado, con el uso de

datos geográficos agregados de pobreza puede probarse las diferencias de crecimiento o reducción del bienestar, pero

difícilmente podría saberse con ellos si se debe a cambios de las condiciones socioeconómicas individuales o a

externalidades geográficas propiamente dichas. Esto tampoco podría hacerse utilizando solo datos geográficamente

desagregados de encuestas de hogares, o censos de población, debido a que los efectos geográficos observados

podrían ser de las variables individuales no observadas (es decir, de la información que dichas fuentes no tienen). Los

trabajos que han intentado probar la existencia de dichas trampas por lo general han utilizado de manera conjunta 7información geográfica desagregada a varios niveles político-administrativos y datos de panel a nivel individual .

R2 = 0.487

0

50

100

150

200

0 10 20 30 40 50Incidencia de pobreza extrema (%)

Dis

tanc

iadi

rect

a(m

inut

os)

R2 = 0.629

5

10

15

20

25

30

0 20 40 60 80Incidencia de pobreza (%)

No

méd

icos

por

10m

ilha

b.

R2 = 0.731

0

1

2

3

4

5

0 10 20 30 40 50

Incidencia de pobreza extrema (%)

Has

.de

UP

As

per

capi

ta

R2 = 0.563

0

20

40

60

80

100

120

0 10 20 30 40 50

Incidencia de pobreza extrema(%)

Has

con

acce

sorie

go(%

)

7 Por ejemplo, Jalan y Ravallion (2002), algunos de los casos analizados en Gallup y otros (2003), y también De Vreyer y otros (2005).

80

Debido a la inexistencia de este último tipo de datos en Ecuador para un periodo largo, en el marco del presente

documento se utilizó un pseudo panel construido con la información de las últimas cuatro rondas de la ECV, el cual

sigue a cohortes de individuos desde 1995 hasta 2006, definidos según su año de nacimiento y escolaridad, como se

detallará más adelante.

Respecto a los pseudo paneles, Deaton (1997) indica que ellos no pueden decir algo sobre la dinámica al interior

de las cohortes, pero sí permiten hacer todo lo demás de lo que puede hacerse con los paneles verdaderos, en

particular para controlar los efectos fijos de los no observables, uno de los principales atractivos econométricos de

este tipo de datos. Los pseudo paneles tienen, adicionalmente, varias ventajas respecto a los paneles genuinos. No

sufren del problema del agotamiento de las muestras debido que las cohortes son construidas sobre la base de

muestras independientes cada año y, por tanto, no corren el riesgo de perder representatividad (ya sea por pérdida de

muestra o también por pérdida no aleatoria de la misma). Adicionalmente, los pseudo paneles son frecuentemente

menos susceptibles de errores de medición debido a que la información que es seguida en el tiempo por lo general

corresponde a los valores promedio (en teoría podría también considerarse las medianas o cualquier otro percentil),

los cuales reducen los efectos de los errores de medición o de las no respuestas.

Los pseudo paneles también tienen la ventaja de que es posible combinar datos de diferentes encuestas de

hogares. El consumo promedio obtenido de una encuesta de ingresos y gastos puede combinarse con el ingreso

promedio de la cohorte obtenida de una encuesta de fuerza de trabajo, es decir, no necesariamente todas las variables

deben provenir de una sola encuesta. Los pseudo paneles, asimismo, debido a que están basados en la información

de encuestas tradicionales, pueden cubrir periodos de tiempo mucho más largos que los paneles genuinos. Antman y

Mckenzie (2006), por ejemplo, utilizan un pseudo panel de 15 años (1987-2001) para estimar la movilidad de los

ingresos laborales en México, y Navarro (2006) construye un pseudo panel de 20 años (1985-2004) para estimar el

mismo fenómeno para Argentina.

81

1 Una cohorte es un grupo de personas con algunas características comunes, como el año de nacimiento, la educación, entre otros. En la bibliografía sobre el tema, el término “datos de pseudo-panel” se encuentra también como “paneles sintéticos” y “series de tiempo de cortes transversales”. 2 Para ser estrictos, además se asume homogeneidad de parámetros entre los individuos del mismo cohorte. McKenzie (2004) estudia este tipo de modelos asumiendo, adicionalmente, parámetros heterogéneos entre cohortes y Vebeek (2007) describe las condiciones necesarias para optar por este camino, mucho más exigentes que las requeridas para el modelo optado en este capítulo. 3 La notación i(t) se utiliza para indicar que en cada periodo diferentes individuos son muestreados, es decir, para expresar la naturaleza de pseudo-panel de los datos.

cohortes puede asumirse que el proceso que genera los datos para el individuo i de la cohorte c observado en t, i(t), está dado por la ecuación siguiente3 :

yi(t),t = âyi(t),t-1

+ X’i(t),t ã + á i(t) + ìi(t),t (1)

á i(t) = á c + ù i(t)

donde y = es el logaritmo del consumo c = 1, .., C,

i(t) = 1, ..., N, t = 1, ..., T,

Se utiliza el gasto familiar en consumo por persona (el consumo en adelante) como indicador de bienestar y se considera que su comportamiento puede entenderse a través de un modelo autorregresivo de primer orden con variables exógenas. Adicionalmente, debido a que la estimación está basada en datos de un pseudo panel de cohortes1, la especificación del modelo considera la existencia de homogeneidad de parámetros entre cohortes y, al mismo tiempo, efectos fijos dentro de las cohortes2. Siguiendo a Verbeek (2007) y utilizando la notación de McKenzie (2004), si la población está dividida en

Recuadro 1: El modelo utilizado

X es un vector de variables exógenas (en nuestro caso, geográficas y de hogares que varían entre individuos y pueden o no variar en el tiempo),

á i(t) son variables no observadas (efectos específicos a nivel de individuos) que se supone se distribuyen aleatoriamente alrededor de á c , los efectos fijos a nivel de cohorte. Moffitt (1993) ha probado que para cohortes grandes este efecto es invariante en el tiempo y, en consecuencia, con estos tamaños de las cohortes los á i(t) son independientes de las Xi(t),t.

â, ã y á c son los coeficientes o vectores de coeficientes a ser estimados. Cabe indicar que el valor de â es conocido como la medida de movilidad del consumo, la cual es una medida dependiente del tiempo y, también, una medida absoluta o condicionada de la movilidad si es estimada teniendo o no en consideración controles adicionales.

Nótese que (1) puede reescribirse como: Äyi(t),t = (â-1)yi(t),t-1 + X’i(t),t ã + á i(t) + ìi(t),t (1’)

es decir, el modelo puede igualmente pensarse para el nivel o el crecimiento de y i(t),t.

82

... Continuación del Recuadro 1 A pesar de los supuestos descritos, se observa que la ecuación (1) no puede estimarse directamente utilizando los métodos tradicionales de estimación para datos de panel (con métodos de variables instrumentales o generalizados de momentos), debido a que yi(t),t-1

no es observado, es decir, debido a que los individuos de la cohorte c en el periodo t no son los mismos que en el periodo t-1. Una situación similar ocurre cuando todas las variables de la ecuación (1) son reemplazadas por sus valores promedio a nivel de cohortes:

y c(t),t = â y c(t),t-1

+ ’X c(t),t ã + á c + ù c(t) + ì c(t),t

(2)

donde c(t) indica el promedio de las variables correspondiente a los individuos de la cohorte c observados en t. Sin embargo, con esta especificación, a pesar que igualmente y c(t),t-1

no es observado, se espera que y c(t-1),t-1

proporcione una estimación insesgada de

ella cuando el tamaño de las cohortes es lo suficientemente grande para aprovechar de sus propiedades asintóticas. Con esto, una regresión factible para c=1,..., C y t=1,..., T, será:

y i(t),t = á c + â y c(t-1),t-1

+ ’X c(t),t ã + åc(t),t (3)

åc(t),t = â( y c(t),t-1 - y c(t-1),t-1) +

ù c(t) + ì c(t),t

Puede notarse en la ecuación (3) que åc(t),t estaría ahora correlacionado con y c(t-1),t-1 y, por

tanto, la aplicación de MCO podría causar estimaciones sesgadas al violarse uno de sus supuestos. MacKenzie (2004), sin embargo, comprueba que este sesgo se reduce significativamente con muestras de las cohortes que tienden al infinito (por lo menos 100-200 individuos) debido a que tanto y c(t),t-1 como y c(t-1),t-1 se acercarían al promedio

de la población para la cohorte c en el tiempo t. En consecuencia, åc(t),t tendría una distribución aleatoria y, por ende, podría obtenerse estimaciones consistentes de (3) utilizando el método de MCO.

3CONSTRUCCIÓN DE COHORTES Y DATOS UTILIZADOS

Para probar la existencia de trampas de pobreza en Ecuador, es decir, para estimar la ecuación (3), se generaron

pseudo paneles utilizando la información de las últimas cuatro rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) y

teniendo en consideración los principios esbozados por Deaton y Paxson (1994) y Deaton (1997) respecto a la forma

de construirlos y la necesidad de que tengan un tamaño adecuado para aprovechar sus propiedades asintóticas.

Como se esperaba que las externalidades geográficas sean distintas en las áreas urbanas y rurales del país, se

generaron cohortes para cada área por separado, obteniéndose dos pseudo paneles con un total de 144 observaciones

para cada uno. Para construirlos se consideró el año de nacimiento y la escolaridad del jefe de hogar debido a que

estas variables son estables en el tiempo y permiten que cada individuo sea identificado como miembro de una sola 8cohorte . Para obtener un tamaño de las cohortes suficientemente grande, los años de nacimiento fueron agrupados

8 La opción de construir cohortes solo con los años de nacimiento de los jefes de hogar para cada área fue desechada debido a que produjo una cantidad importante de cohortes con menos de 100 observaciones, en particular para el área rural. Como se sabe, las encuestas de cortes transversales con cobertura nacional por lo general consideran una muestra relativamente más pequeña en el área rural debido a su menor proporción respecto a la población total y, también, debido a la menor variabilidad de las variables claves consideradas para definir el tamaño de la muestra.

83

en quinquenios y restringidos solo a los años 1930 y 1974 (1930-1934, ..., 1970-1974), es decir, restringido a los que

tuvieron entre 21 y 65 años de edad en 1995 y entre 32 y 76 años en el 2006, mientras los años de educación fueron

clasificados en 4 grupos (0-2 años, 3-5 años, 6 años y 7 a más años para el área rural, y 0-5 años, 6 años, 7-11 años y 912 a más años para el área urbana) . Producto de la interacción de estas dos desagregaciones, las cohortes tuvieron

en promedio 370 y 430 individuos para las áreas urbana y rural, respectivamente. Solo 9% de las 288 cohortes

generadas tuvieron menos de 100 individuos, los cuales fueron incluidos en el análisis debido a que la calidad de los

resultados no se vería afectada de manera importante y, más bien, permitiría hacer las estimaciones con un panel

totalmente balanceado.

Todas las ECV fueron ejecutadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) utilizando casi el mismo

cuestionario de preguntas y las estrategias logísticas para la recolección de información. Las bases de datos de estas

encuestas contienen información sobre diversos aspectos y dimensiones del bienestar, incluidos los ingresos y

gastos familiares, producción propia, salud, educación, empleo, acceso a bienes y servicios públicos, entre otros 10aspectos . La medida del consumo para las últimas cuatro rondas de la ECV, la cual incluye la estimación por el

autoconsumo, el autosuministro, el uso de los bienes durables y de la vivienda ocupada, fue homologada de manera

conjunta por cuatro instituciones del país (INEC, SENPLADES, CISMIL y la Secretaría Técnica del MCDS) en el marco

de una serie de acuerdos técnicos para homogeneizar la metodología de cálculo de los indicadores de pobreza,

desigualdad y otros indicadores sociales basados en la información de la encuesta. Adicionalmente, para la

estimación de los modelos, el consumo fue expresado en logaritmo y en dólares constantes de 2006.

Las variables socioeconómicas individuales utilizadas como controles fueron la edad (incluido su cuadrado) y los

años de estudios del jefe de hogar; la estructura demográfica del hogar (cantidad de niños de 6-11 años y 12-14 años

y cantidad de adultos de 60 y más años de edad, todos expresados como proporción del total de miembros); la

cantidad de individuos trabajando como empleados (públicos o privados) y como trabajador por cuenta propia,

ambas expresadas como proporción del total de miembros; el tamaño familiar (expresado en logaritmo), y un índice

de la calidad de la vivienda que toma valores entre 0 y 7 dependiendo si es casa o departamento, si la pared es de

ladrillo, bloque u hormigón; si el piso no es de tierra, caña o algún material inferior; si posee electricidad; si tiene

servicio telefónico; si dispone de agua de red pública, y si su servicio sanitario es con inodoro o pozo ciego.

Después de definir las cohortes, la variable dependiente (el consumo) y los controles individuales, se introdujo en

cada una de las bases de datos de las encuestas la información disponible sobre el capital geográfico, respetando el

cantón o parroquia de residencia de los hogares. Como este capital puede afectar el bienestar a través de la

productividad de la tierra, las condiciones de salud, la frecuencia e intensidad de los desastres naturales y el acceso a 11los mercados (Gallup et al (2003)). La información considerada, la cual provino de diferentes fuentes , incluye

variables que describen la geografía de las localidades, la infraestructura pública y privada existente en ellas, las 12condiciones agropecuarias predominantes y la situación socioeconómica y étnica existente :

De registros administrativos de ministerios y otras instituciones: (a) a nivel de cantones: índice de amenazas

naturales con valores entre 0 y 12 (incluye peligro sísmico, volcánico, tsunami, deslizamientos, inundaciones y

sequías); distancia directa o potencial desde un centro poblado, carretera, vía fluvial o altitud determinada más

(1)

9

10

11

12

La identificación de cada cohorte se supone es el mismo en cada uno de los años considerados. Por ejemplo, la cohorte 10 del área urbana corresponde a los jefes que nacieron entre 1940 y 1944 y tuvieron 6 años de educación en las cuatro encuestas, aunque otras variables de las muestras, incluida la edad, van cambiando a lo largo del tiempo.La información detallada sobre estas encuestas, incluida la posibilidad de descargar las bases de datos, se encuentra en

.La mayor parte de esta información se encuentra en el sistema SIISE versión 4.5 producido por Secretaría Técnica del MCDS (2007).Otras variables, no incluidas en la lista, fueron descartadas después de revisar que (a) la correlación existente con el consumo era reducida y no significativa en las áreas urbana y rural (superficie agrícola con semillas mejoradas, UPAs con capital social, establecimientos de salud con internamiento, etc.) y (b) la correlación con otras variables era alta y significativa (servicio telefónico vs alcantarillado público, población urbana vs densidad poblacional, etc.) para evitar problemas de autocorrelación en el momento de la estimación.

www.inec.gov.ec/ECV/bases/ecv.html

84

cercana hacia un punto ausente de población (expresado en minutos); viviendas con alcantarillado conectado a

red pública (porcentaje respecto al total de viviendas); vías de primer orden y segundo orden (kilómetros por

habitante); y número de médicos y no médicos en establecimientos públicos y privados (por 10 mil habitantes).

(b) a nivel de parroquias: densidad poblacional (habitantes por kilómetro cuadrado); temperatura promedio

(grados centígrados); precipitación promedio (milímetros cúbicos por año); altitud mediana (metros sobre el

nivel del mar) y rango de altitud (diferencia entre altitud máxima y mínima); establecimientos salud pública y

privada sin internación (número por 10 mil habitantes); y alumnos por plantel en escuelas públicas y privadas

en primaria y secundaria.

Del Censo Nacional Agropecuario del 2000 a nivel de cantones: superficie ocupada por las Unidades de

producción agropecuaria (UPAs) por persona (hectáreas); superficie de labranza de las UPAs con acceso a riego

(% de la superficie de labranza total); dos tipos de uso del suelo: superficie de las UPAs con cultivos permanentes

(% de la superficie total); superficie de las UPAs con cultivos transitorios y barbecho (% de la superficie total);

UPAs con acceso a electricidad (% respecto al número total de UPAs); y UPAs con acceso a crédito (% respecto al

número total de UPAs).

Del Censo de Población y Vivienda (2000) a nivel parroquias: analfabetos funcionales (porcentaje de la

población mayor a 15 años con 3 o menos años de escolaridad); población indígena (proporción respecto a la

población total); población afrodecendiente (proporción respecto a la población total); y tasa de mortalidad

infantil (de niños menores a 1 año por mil nacidos vivos).

Para la estimación de la ecuación (3), las “observaciones” del pseudo panel se obtuvieron promediando los valores

de las dos listas de variables descritas en los párrafos anteriores a nivel de cada una de las cohortes construidas y

cada una de las encuestas utilizadas, teniendo en consideración además los factores de ponderación de los

individuos muestreados en cada una de ellas. Adicionalmente, fue necesario construir identificadores de cohortes y

de tiempo (año) para juntar toda la información en una sola base de datos y ordenarlas según estos identificadores

(es decir, declararlas como un panel de datos, de manera que pueda estimarse teniendo en consideración los rezagos).

Solo después de estos arreglos fueron hechas las estimaciones correspondientes. La Tabla 2 muestra la estadística

descriptiva de las variables utilizadas para la estimación de los modelos. Los promedios, desviaciones estándar y

coeficientes de correlación se calcularon teniendo en consideración las 144 “observaciones” de cada pseudo panel

correspondiente a las áreas urbana y rural.

A diferencia de las variables de control, cuyos coeficientes de correlación con el logaritmo del consumo muestran

los mismos signos tanto para las áreas urbanas como para las rurales, algunas de las variables relacionadas con el

capital geográfico de las localidades del país muestran, más bien, signos opuestos, reflejando la complejidad de la

forma en que ellas afectan el bienestar. Por ejemplo, mientras la temperatura, precipitación y carreteras de segundo

orden se correlacionan positivamente con el consumo en las áreas rurales, estas correlaciones aparecen, más bien,

con signo negativo en las áreas urbanas. La mayoría del resto de variables relacionadas con la geografía,

infraestructura, características agropecuarias y condiciones socioeconómicas de los cantones y parroquias muestran

relaciones similares con el consumo, y con los signos esperados, en ambas áreas. La tabla 2, adicionalmente,

proporciona información sobre las diferencias del capital geográfico que existen entre áreas. En general, puede

deducirse que el mayor consumo en el área urbana está asociado a su mejor capital geográfico (acceso a

alcantarillado público, disponibilidad de médicos por persona, altitud sobre el nivel del mar, entre otras), la menor

dispersión de dicho capital (por ejemplo, de la oferta educativa y densidad poblacional) y a sus mejores condiciones 13socioeconómicas individuales (educación del jefe, empleo de sus miembros, calidad de vivienda, etc.) .

(2)

(3)

13

rural, aunque en términos absolutos estas variables son sensiblemente mayores en las áreas urbanas. La explicación es aritmética. La misma Tabla 1 muestra que la densidad poblacional en estas áreas es 6 veces más alta que en las áreas rurales.

La disponibilidad por persona de carreteras, establecimientos de salud y personal médico y no médico se muestran más altos en e área

85

Tabla 2: Estadística descriptiva de las variables utilizadas (sin ponderar)

Fuente: INEC “Censo nacional agropecuario 2000)”, “Censo de población y viviendas 2000” y “ECV” cuatro rondas entre 1995 y 2006; Secretaría Técnica del MCDS “SIISE versión 4.5”; y registros de ministerios y otras instituciones. Nota: Los coeficientes de correlación se estimaron con el logaritmo del consumo per cápita.

* significativas al menos al 5%

Urbano Rural

Variable Desv. Stand.

Corre-lación

Prome-

dio Corre-lación

Número de médicos x 10 mil habitantes Número de no médicos x 10 mil hab. Alumnos x plantel (primaria) Alumnos x plantel (secundaria) Superficie de las UPAs per cápita (has) Superficie con acceso a riego (%) Superficie con cultivos permanentes (%) Superficie con cultivos transitorios (%) UPAs con acceso a electricidad (%) UPAs con acceso a crédito (%) Analfabetismo funcional (% poblac >=15) Tasa de mortalidad infantil (x mil) 18.98 1.08 -0.221Población indígena (%) Población afrodescendiente (%) Controles Edad del jefe de hogar Años de educación del jefe Proporción de miembros de 6-11 años Proporción de miembros de 12-14 años Proporción de miembros de 60 a + años Proporción de miembros empleados Proporción de miembros cuentapropista Tamaño familiar (logaritmo) Índice de calidad de vivienda (1-7)

Capital geográfico Consumo per cápita ($ de 2006 x mes) Índice de amenazas naturales (0-12) Distancia directa (minutos) Densidad poblacional (habitantes. x km2) Temperatura promedio (°C) Precipitación promedio (mm x año) Altitud (rango, msnm) Altitud (mediana, msnm) Alcantarillado público (% viviendas) Vías de 1er orden (km per cápita) Vías de 2do orden (km per cápita) Establec. salud sin internación (x10mil)

Prome-dio

19.59 21.61 205.1 258.3 0.476 52.00 10.84 10.79 67.80 9.57

15.92

0.023 0.059

47.5 8.050 0.125 0.063 0.093 0.215 0.102 1.575 5.598

122.5 8.0

97.4 1443.6

20.1 1064.9 1045.3 1114.5

54.8 0.299 0.153 1.670

Desv. Stand.

2.04 0.657 * 11.69 0.358 * 2.03 0.584 * 15.08 0.462 *

10.64 0.612 * 112.3 0.172 * 18.58 0.564 * 117.3 0.216 * 0.130 -0.428 * 2.018 0.090

9.01 0.149 17.34 -0.029 2.85 -0.464 * 10.16 -0.115 2.25 -0.365 * 15.56 -0.466 * 3.04 0.214 * 65.06 0.036 1.45 -0.370 * 7.82 -0.190 * 1.58 -0.633 * 28.88 -0.609 *

* 15.32 0.071 0.004 0.279 * 0.123 -0.398 * 0.012 -0.004 0.048 -0.276 *

13.4 0.371 * 47.5 0.324 *

4.457 0.828 * 5.442 0.837 * 0.062 -0.475 * 0.152 -0.450 * 0.035 -0.224 * 0.074 -0.263 * 0.140 0.368 * 0.099 0.352 * 0.057 0.688 * 0.097 0.799 * 0.055 0.152 0.115 0.244 * 0.147 -0.473 * 1.677 -0.494 * 0.862 0.856 * 3.748 0.870 *

67.5 1.000 71.3 1.000 0.3 0.097 6.9 0.223 *

10.4 0.428 * 92.4 -0.064 316.4 0.609 * 236.0 0.236 *

1.2 -0.518 * 18.4 0.232 * 111.2 -0.266 * 1308.6 0.203 * 157.8 0.367 * 1077.5 -0.121 259.1 0.511 * 1464.8 -0.133

5.0 0.614 * 34.7 0.420 * 0.068 -0.469 * 0.576 -0.283 * 0.064 -0.349 * 0.631 0.327 * 0.127 0.345 * 3.707

2.23 2.44

23.68 27.65 0.657

5.21 3.31 3.33 4.92 1.69 5.23 5.46

0.084 0.030

13.5 3.842 0.070 0.041 0.152 0.070 0.062 0.192 0.898

53.5 0.6

11.6 158.8

1.9 209.7 227.0 384.5

6.5 0.129 0.315 0.964 0.049

86

4 RESULTADOS

Las relaciones estadísticas descritas, sin embargo, no necesariamente se mantienen cuando estas se estiman

considerando la interdependencia de todas las variables involucradas. En este sentido, y con el propósito de observar

cuán estables son los efectos de la dotación del capital geográfico sobre el comportamiento del consumo al introducir

controles y efectos fijos, la estimación de la ecuación (3) para cada área se efectuó considerando las siguientes

opciones: (a) solo con las variables relacionadas con el capital geográfico, (b) adicionando la presencia de efectos

fijos a nivel de cohortes, y (c) adicionando controles relacionados con las características socioeconómicas

individuales y el consumo rezagado. Los resultados se resumen en la Tabla 3.

?Observando solo los coeficientes de determinación ajustados puede deducirse que, en general, las variables

relacionadas con el capital geográfico explican parte importante de la dispersión del consumo (coeficientes 0.59

para el área urbana y 0.75 para el rural), aunque en conjunto explican menos que las variables socioeconómicas

individuales (controles en el análisis), de acuerdo a los resultados de la regresión, no reportados en la Tabla 3, que

considera solo a estas variables como independientes (coeficientes: 0.90 y 0.86 para las áreas urbana y rural,

respectivamente). De estos resultados también puede deducirse que los efectos del capital geográfico sobre el

consumo son, en conjunto, más importantes para las áreas rurales que para las urbanas.

?Observando los valores t de las variables en las regresiones (a), (b) y (c) se deduce que la significancia y signo de la

mayor parte de ellas se mantienen y, adicionalmente, valores de los coeficientes sufren cambios reducidos.

Podría, entonces, concluirse que, en general, las variables significativas relacionadas con el capital geográfico

permanecen más o menos estables cuando se introducen variables de control y efectos fijos a nivel de cohortes en

la estimación de los modelos. Al respecto, debería tenerse en cuenta que en un sentido estricto las estimaciones

(a) y (b) podrían ser inconsistentes debido a que al obviar dichos efectos las variables no observadas podrían estar

correlacionadas con alguna de las otras variables independientes del modelo.

?Una evidencia importante que refleja la complejidad de la forma cómo el capital geográfico local afecta el

bienestar individual son los signos opuestos de los coeficientes de las variables que son significativos en las dos

áreas, similar a algunas de las evidencias mostradas en el análisis de correlación bivariado. Se observa que

mientras la temperatura, altitud y la cantidad de personal de la salud no-médico por habitante generarían efectos

positivos sobre el consumo en las áreas rurales, estas mismas variables, por el contrario, determinarían niveles

de consumo más reducidos en las áreas urbanas. Se constata, asimismo, que el uso de la superficie agrícola en

productos transitorios y, en general, la cantidad de área agrícola por persona, serían beneficiosos para el

bienestar de las áreas urbanas, pero, a la vez, un perjuicio para las rurales, resultados que probablemente estén

asociados más al destino final de dichos productos que a la producción de los mismos.

87

Tabla

3:

Ecu

ador:

model

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l 10%

, 5%

y 1

%, r

espe

ctiv

amen

te.

88

?En el área urbana, la población que vive en localidades que tienen suficiente infraestructura educativa (alumnos

por plantel en primaria), servicio de alcantarillado conectado a red pública y UPAs con acceso a electricidad en los

cantones de residencia, se estarían beneficiando de las externalidades positivas que genera este capital sobre sus

niveles de bienestar. En el área rural, si bien la densidad poblacional es sensiblemente reducida respecto al área

urbana (como se vio en la Tabla 2), la significancia positiva de esta variable podría estar mostrando el efecto de

economías de aglomeración concentrada en algunas parroquias rurales específicas. En esta área,

adicionalmente, las distancias potenciales al interior de las localidades siguen siendo una variable que tiene

efectos adversos para el bienestar de la población, a pesar de la evidencia de que las vías de primer y segundo

orden por persona son mayores respecto al área urbana.

Los resultados de las estimaciones efectuadas, adicionalmente, pueden utilizarse para saber cuáles son los

límites o valores críticos a partir de los cuales las externalidades geográficas se hacen evidentes. Estos límites

pueden definirse como los valores de cada componente del capital geográfico que hacen que el crecimiento del

consumo sea igual a cero mientras se mantiene todo lo demás sin cambios, es decir, el resto de componentes del

capital geográfico y los controles utilizados para estimar el modelo de consumo (Ravallion (2002)). La tabla 4

muestra dichos límites para las áreas urbana y rural y solo para las variables significativas de la Tabla 3 relacionadas

con la infraestructura y servicios. Ellos fueron calculados utilizando los coeficientes estimados de los modelos de

consumo para cada área y los valores promedio de las variables independientes para los años 1999 y 2006, es decir,

para un periodo que según la información de las ECV el consumo creció en valores constantes en 48% en el área

urbana y 23% en el área rural.

Existirá trampa de pobreza si el valor observado en un cantón donde reside la población urbana o rural es mayor o

menor que el valor crítico estimado, dependiendo del signo que tenga el coeficiente de la variable examinada en la

ecuación (3). Por ejemplo, para lograr un crecimiento positivo del consumo en el área rural se requiere que el número

de médicos sea mayor a 16 por diez mil habitantes a nivel de cantón de residencia, manteniendo los demás

determinantes en su nivel promedio, o que el número de personas de la salud no médico sea menor a 10 por diez mil

habitantes. Igualmente, para el área urbana, el porcentaje de viviendas con alcantarillado conectado a red pública 14debería ser mayor a 39% para obtener un crecimiento positivo del consumo . Comparando los valores críticos con los

valores mínimos y máximos, no cabe duda que en el país existen cantones con dotaciones de capital geográfico que

les genera externalidades tanto positivas como negativas.

14 Un ejercicio similar, considerando el periodo 1995-1999 (cuando, más bien, el consumo se redujo en valores constantes en 33% en el área urbana y 11% en el área rural) produjo resultados un tanto diferentes a los reportados en la Tabla 3. En general, durante este periodo recesivo los valores críticos reflejan mayores exigencias respecto al acceso o tenencia de infraestructura local.

89

Un comentario final en esta sección se relaciona con la medida de movilidad del consumo (el coeficiente â del

modelo que corresponde al consumo rezagado en un periodo). La Tabla 3 muestra que esta medida no es significativa

para ninguna de las áreas. Sin embargo, si la estimación se hace sin controles y sin efectos fijos a nivel de cohortes

(medida absoluta de la movilidad del consumo), el coeficiente se muestra altamente significativa, con valores de 0.62

y 0.58 para las áreas urbana y rural, respectivamente (ver la Tabla del anexo), valores bastante coherentes con los

reportados en un estudio reciente de Cuesta y otros (2007) para 14 países de América Latina utilizando los ingresos

familiares como variable dependiente. Al adicionar las variables de capital geográfico en la estimación de los

modelos, los â se siguen mostrando significativos, pero con valores un tanto menores. Si solo se agregaran las

variables de control (características socioeconómicas a nivel individual), los coeficientes también se mantienen

significativos, pero con valores sensiblemente menores. En suma, pareciera que en países como Ecuador, con una

diversidad geográfica elevada y discrepancias geográficas del bienestar también elevadas, los efectos fijos a nivel

local pueden jugar un papel relevante en el análisis de la dinámica del bienestar.

Tabla 4: Valores críticos del capital geográfico para que no existan trampas de pobreza (nivel cantón)

Urbana Rural

Capital geográfico* Mínimos y máximos

actualesMínimos y máximos

actualesValores críticos

Valores críticos

Distancia directa (minutos) 25 - 421 157Alcantarillado público (% viviendas) 3 - 89 39

Número de médicos x 10 mil habitantes 1 - 46 16

Número de no médicos x 10 mil habitantes 2 - 33 24 1 - 54 10

Alumnos x plantel (primaria) 63 - 360 220

Alumnos x plantel (secundaria) 39 - 447 239 Superficie de las UPAs per cápita (has) 0 - 9 0.2 0 - 11 5

Superficie con cultivos permanentes (%) 0 - 77 23

Superficie con cultivos transitorios (%) 0 - 62 3 0 - 62 28

UPAs con acceso a electricidad (%) 0 - 93 56

UPAs con acceso a crédito (%) 0 - 54 13 Analfabetismo funcional (%) 11 - 70 45

* solo variables significativas de la Tabla 3 relacionadas con infraestructura y servicios

90

5CONCLUSIONES

Utilizando pseudo paneles de cohortes, construidos con la información de las ECV, se ha mostrado en el

presente capítulo la existencia de externalidades geográficas o trampas espaciales de pobreza en Ecuador. Se

han obtenido estimaciones que tienden a ser consistentes con la hipótesis que señala que el capital geográfico

a nivel local tiene efectos no cero sobre el consumo, aunque no todas las variables consideradas en el análisis

se han mostrado significativas. Dichas trampas están ligadas no solo a los atributos puramente geográficos de

los cantones y parroquias (altitud, temperatura, distancias, superficie agrícola), sino también a la provisión

de los bienes públicos y privados (carreteras, infraestructura de riego, servicios de salud, electricidad).

Dos conclusiones adicionales pueden ser resaltadas. Por un lado, dado que la significancia de las mismas

variables en los modelos de consumo para las áreas urbanas y rurales no necesariamente tienen el mismo

signo, puede deducirse que el capital geográfico afecta heterogéneamente el comportamiento del bienestar de

dichas áreas. Y por otro lado, dada la diversidad de la geografía ecuatoriana y las dificultades obvias para vivir

en algunos lugares del país, los resultados también se muestran coherentes con el poco peso observado de las

variables socioeconómicas a nivel individual.

De estos resultados pueden deducirse algunas implicancias. Si la dinámica del consumo (o ingreso)

depende en algún grado de importancia del capital geográfico a nivel local, los modelos que la analicen sin

tener en consideración la información sobre dicho capital podrían generar estimaciones con reducida

explicación de la varianza de dicho consumo, o con sesgos de algunos parámetros relevantes (en particular del

â, la medida de movilidad del consumo). Si el perfil individual no es lo único que explica el bienestar de la

población, y el capital geográfico es un elemento importante de su dinámica, no hay duda que ambos aspectos

deberían estar presentes en el diseño de las políticas que luchan contra la pobreza. Es decir, las acciones que

buscan mejorar el poder adquisitivo de la población y las que apuntan a fortalecer los activos que poseen

(particularmente en capital humano) podrían tener mayores impactos/retornos con acciones paralelas que

mejoren la movilidad de mercados locales/regionales y el acceso a bienes públicos y privados, focalizadas en

áreas con reducidas dotaciones de capital geográfico. La evidencia mostrada en el presente capítulo apuntaría

a distinguir por áreas la implementación de dichas acciones, debido a los efectos contrarios que ellas pueden

tener sobre el nivel de bienestar de la población.

Finalmente, a pesar que en el análisis se ha utilizado una cantidad importante de variables relacionadas

con el capital geográfico a nivel local y se ha tenido en consideración la presencia de efectos fijos a nivel de

cohortes en la estimación de los modelos, en una agenda de investigación futura no debería descartarse la

posibilidad de profundizar en este tipo de análisis. El énfasis podría ponerse (a) en otros aspectos que puede

ser relevantes para el análisis de la dinámica del bienestar relacionados con el capital geográfico, como la

calidad y erosión del ecosistema, uso de suelo, vulnerabilidad territorial ligada a la explotación petrolera,

variables de aglomeración, entre otros, (b) en la posibilidad de homogenizar la desagregación de este tipo de

información a nivel de parroquia, dado que a este nivel político administrativo las áreas urbanas y rurales no

tienen problema alguno de agregación (las parroquias son urbanas o rurales, pero no ambos como sí es en el

caso de los cantones y provincias), (c) en la clasificación de los cantones de acuerdo a los valores críticos de las

trampas de pobreza, tanto en periodos de crecimiento como en periodos de estancamiento económico, (d) en el

uso de un enfoque más amplio de los efectos de las externalidades geográficas que incluya no solo el análisis

de los niveles de bienestar de la población, sino también los aspectos ligados a las diferencias de la 15productividad regional .

15 Sobre esto último, puede verse, entre otros Rice, P. y otros (2005) y Anastassova (2006).

91

ANEXO

Ecuador: Estimación de la medida de movilidad del consumo con pseudo panel 1985-2006(Variable dependiente: logaritmo del consumo familiar por persona)

Área Urbana Área Rural

Coef. t sig Coef. t sig

Movilidad absoluta

Consumo con 1 rezago (logaritmo) Constante R2 ajustada Número de observaciones

Movilidad condicionada

(a) Con variables de capital geográficoConsumo con 1 rezago (logaritmo)

Constante

R2 ajustada Número de observaciones

(b) Con controles individuales Consumo con 1 rezago (logaritmo) Constante R2 ajustada Número de observaciones

(c) Con variables de capital geográfico y controles individuales

Consumo con 1 rezago (logaritmo)Constante

9.370 5.680

7.450 4.010

2.920 6.920

1.6602.870

0.000 *** 0.000 ***

0.000 *** 0.000 ***

0.004 *** 0.000 ***

0.099 *0.005

R2 ajustada

8.440 6.030

2.340 0.950

1.690 5.160

1.1600.020

0.000 ***0.000 ***

0.021 ** 0.346

0.094 * 0.000 ***

0.2500.984

Número de observaciones

0.621 1.510 0.379 143

0.447 56.98

0.718 143

0.101 2.149 0.908 143

0.06422.799

0.931143

0.581 1.434 0.331 143

0.135 3.110

0.761 143

0.067 2.004 0.868 143

0.036

0.035

0.941 143

Nota: Las estimaciones no tienen en consideración la presencia de efectos fijos a nivel de cohortes* significativa por lo menos al 10%, ** al 5% y *** al 1%

92

BILIOGRAFÍA

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Cuesta, J., Ñopo, H. y Pizzolitto, G. (2007), “Using pseudo-panels to measure income mobility

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94

INTRODUCCIÓN

urante la última década la pobreza por consumo en el Ecuador pasó de 39.3% en 1995, a 52.2% en 1999, y

llegó a 38.3% en el 2006. A nivel de áreas se observó la misma tendencia, con la diferencia que los niveles de

pobreza del área rural son considerablemente superiores a los niveles del área urbana. En efecto, la

incidencia de pobreza por consumo en 2006 para el área rural fue de 61.5% mientras que para el área urbana fue de

24.9%. Si bien estos resultados indican que la pobreza ha decrecido con el tiempo, no se puede decir que se ha

avanzado en su reducción ya que los niveles presentados en el 2006 fueron muy cercanos a los de 1995, es decir, en

una década se llegó a los niveles iniciales. En este contexto, entender quienes son los pobres así como las

características correlacionadas con la pobreza es de suma importancia para el diseño efectivo de estrategias

orientadas a su reducción.

El propósito de este estudio es, por un lado, entender quiénes son los pobres y cuáles son sus diferencias con los

no pobres. Para tal efecto se desarrollan perfiles de pobreza en los que se analizan las diferencias promedio entre los

hogares pobres y no pobres en base a ciertas características. Por otro lado, se busca identificar los determinantes

microeconómicos de la pobreza, haciendo uso de modelos de probabilidad condicional. La probabilidad del hogar de

ser pobre se modela en función de un conjunto de variables “exógenas”. Este enfoque permite identificar las variables

que se correlacionan directamente con la pobreza, una vez que se ha controlado por el efecto de las otras variables.

El estudio emplea una medición indirecta o monetaria de la pobreza que determina en base al consumo el nivel de

vida de las personas u hogares. Se identifica como pobres a aquellos miembros de un hogar que presentan un

consumo inferior a un criterio o umbral (línea de pobreza) considerado como mínimo para satisfacer un conjunto de

necesidades básicas. Como fuente de información para el análisis se utilizó los datos provenientes de la Encuesta

Condiciones de Vida (ECV) 2005-2006. La ECV contiene información sobre las condiciones socio-económicas de los

hogares y sus miembros, así como datos sobre acceso a servicios básicos, características de la vivienda, capital social

entre otros. La encuesta cubre un total de 55,666 personas y 13,581 hogares, y es representativa a nivel provincial.

El documento está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se presentan los perfiles de pobreza

tanto por grupo étnico como por hogares pobres y no pobres. La sección 2 examina los determinantes de la pobreza, la

especificación empírica del modelo de probabilidad condicional y los resultados obtenidos. En la última sección se

presentan las conclusiones.

D

* Economista. M.A. en Estudios de Desarrollo con especialización en Economía del Desarrollo (Instituto de Estudios Sociales - La Haya, Holanda). Msc. en Políticas Públicas con Mención en Políticas Sociales (Facultad Latinoaméricana de Ciencias Sociales)(Egresada). Investigadora de la Unidad de Análisis e Información (SIISE) de la Secretaria Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.

** Economista. Msc. en Economía (Universidad de Chile-Santiago, Chile). Msc. en Ciencias Políticas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Investigadora de la Unidad de Análisis e Información (SIISE) de la Secretaria Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.Las autoras agradecen los comentarios de los asistentes al Taller "Perfil de la Pobreza en Ecuador" llevado a cabo en Quito entre 27 y 30 de Noviembre de 2007.

DETERMINANTES MICROECONÓMICOS

DE LA POBREZA EN ECUADOR

* **Carla Calero y Andrea Molina

Capítulo 5

95

1

Características jefe(a) del hogar

PERFIL DE POBREZA

Los perfiles de pobreza son herramientas descriptivas que permiten identificar cuáles son los grupos con mayor

incidencia de pobreza en el país y, además, cuáles son las características distintivas entre las familias pobres y

aquellas no pobres. En esta sección se presentan estos dos tipos de perfil de pobreza, por un lado se estima la

incidencia de pobreza según un grupo particular de la población y, por otro lado, se compara distintas características

entre hogares pobres y no pobres.

1.1. Incidencia de la pobreza según grupos étnicos

Si bien la incidencia de la pobreza en el país es de 38.3% en el 2005-2006, es importante revelar que existen grupos 1que son más pobres que otros. El análisis de la pobreza según grupo étnico , permite detectar a dos grupos que

presenta una incidencia de pobreza mayor a la observada a nivel nacional. Estos dos grupos son: los indígenas y los

afroecuatorianos. Dentro de la población indígena 7 de cada diez se encuentran por debajo de la línea de pobreza, lo

que representa casi el doble de los niveles presentados a nivel nacional. En tanto que en la población afroecuatoriana

aproximadamente 5 de cada 10 son considerados pobres. Este análisis revelaría que la pobreza se concentra

mayoritariamente en la población indígena y afroecuatoriana.

1.2. Características entre los hogares pobres y no pobres

En este perfil de pobreza se presenta un conjunto de características tanto para los hogares pobres como para los

no pobres, lo que permite conocer en promedio cómo viven los hogares pobres, cuál es su situación laboral, cuál es la

composición demográfica del hogar, entre otros aspectos.; y, además en comparación con los hogares no pobres.

Estas comparaciones se realizan a nivel nacional y a nivel de área, esto último pone en evidencia mayores carencias

según el área de ubicación.

En relación a las características educativas de los jefes(as) del hogar, se observa en la Tabla 2 que los jefes(as) de

hogar de las familias pobres presentan en promedio menos años de escolaridad (4.9 años) que los jefes(as) de hogar

de familias no pobres (9.2 años). Los datos revelan que la educación es un factor importante en la caracterización de

la pobreza, lo que también se refleja cuando se examina el nivel educativo alcanzado por el jefe(a) de hogar. Así por

ejemplo, en promedio sólo el 53.4% de los jefes(as) de hogar de familias pobres tienen primaria completa, a diferencia

del 81% de los jefes(as) de hogar de familias no pobres. Así mismo, en promedio sólo el 6% de los jefes(as) de hogar de

las familias pobres han completado la secundaria, en comparación al 38.8% de los jefes(as) de hogar de las familias

no pobres. Finalmente, la educación superior del jefe(a) del hogar remarca la brecha entre pobres y no pobres en el

1 Para la identificación de los grupos étnicos, se ha usado la auto-identificación étnica del jefe del hogar.

Fuente: ECV 2005-2006.

Grupo Étnico (*) Incidencia %

Indígena 69.8

Afroecuatorianos 48.6

Mestizo 34.5

Blanco 33.0

Nacional 38.3

(*) Por auto-identificación étnica del jefe de hogar

Tabla 1. Incidencia de pobreza por consumo segúngrupos étnicos 2005-2006 (en porcentaje)

96

nivel educativo (en promedio 1.9% vs. 24.7%) . Estas tendencias son compartidas en las áreas urbano y rural, con

mayores niveles educativos en las áreas urbanas que en las áreas rurales.

En la Tabla 3 se observa que a nivel nacional existe en promedio menos hogares con jefatura femenina en las

familias pobres (19.4%) que en las familias no pobres (21.6%). En el área urbana existe diferencia, significativa al

90%, entre la jefatura femenina de los hogares pobres (25.2%) y los hogares no pobres (23.1%), mientras que en el

área rural no hay diferencia entre hogares pobres y no pobres en relación a la jefatura del hogar. Por otra parte, se

debe destacar que en cuanto a la edad del jefe(a) del hogar no existen diferencias estadísticamente significativas

entre los hogares pobres y no pobres. Solamente en el área urbana los jefes de hogar tienen menor edad en los hogares

pobres que en los hogares no pobres.

Tabla 3. Género y edad jefe(a) del hogar

Por otro lado, al considerar las ramas de actividad en las que se emplean los jefes del hogar se puede observar que

el 51.2% de los jefes de hogar de las familias pobres trabaja en el sector agropecuario, en contraste al 18.5% de los

jefes de hogares no pobres (Tabla 4). En cambio, las ramas de actividad que concentran a los jefes de hogar de

familias no pobres son los servicios (30.5%) y el comercio (25.7%).

Por áreas, en cambio, se observa que en la urbana, las ramas de actividad en la que se concentran los jefes de

hogar es el comercio, 27% los de hogares pobres y 30.6% los de hogares no pobres; y el sector de servicios, 23% los de

hogares pobres y 34.6% los de hogares no pobres. En el área rural el sector en donde más trabajan los jefes de hogar

es el agrícola, aunque en mayor proporción los de hogares pobres (73%) que los de hogares no pobres (55%). Se debe

destacar que los jefes de hogar que trabajan en la manufactura presentan los menores niveles de pobreza sin

importar el área donde viven.

2

2 Este indicador considera que el jefe del hogar haya cursado algún año de educación superior.

Tabla 2. Características educativas jefe(a) hogar

Variables

Tabla 3. Género y edad jefe(a) del hogar

97

Composición demográfica y características del hogar

En relación al tamaño de los hogares (Tabla 5), las familias pobres presentan en promedio mayor tamaño (5.27)

que aquellos no pobres (3.6). Al revisar la composición demográfica de los hogares se observa, por un lado, que en los

hogares pobres existe en promedio mayor presencia de miembros menores de edad que en los hogares no pobres, lo

que podría ser coherente con el ciclo de vida. Así, por ejemplo a nivel nacional los hogares pobres tienen un 16.7% de

miembros menores de 6 años, mientras que los hogares no pobres tienen un 9.13% de miembros menores de edad.

Esta información evidencia que los hogares pobres albergan más población joven de menores de edad que aquellos

hogares no pobres. Por otro lado, los miembros en edad de trabajar representan un porcentaje menor en promedio en

los hogares pobres (46.1%) que en los hogares no pobres (61.89%). Similares análisis pueden realizarse en las áreas

urbanas y rurales, ya que presentan las mismas tendencias y diferencias que el nivel nacional.

En cuanto a la población de la tercera edad, a nivel nacional no hay diferencias significativas entre hogares pobres

(8.81%) y no pobres (9.43%). Esta población tampoco es una dimensión asociada a la pobreza urbana, ya que no

presenta diferencias significativas. En cambio, en el área rural en promedio los hogares pobres presentan un menor

porcentaje de miembros mayores de 65 años (10.62%) que los hogares no pobres (12.4%).

Tabla 4. Ramas de actividad jefe(a) del hogar

Tamaño del hogar 5.27* 3.60 5.37* 3.63 5.20* 3.48

Porcentaje menores de 6 años en total de miembros

16.76* 9.13 17.35* 9.36 16.36* 8.40

Porcentaje miembros entre 6 y 11 años de edad en el total de miembros

16.03* 9.59 16.68* 9.62 15.58* 9.48

Porcentaje miembros entre 12 y 17 años en el total de miembros

12.31* 9.95 12.43* 10.06 12.23* 9.62

Porcentaje miembros entre 18 y 65 años en el total de miembros

46.10* 61.89 47.39* 62.44 45.22* 60.10

Porcentaje miembros mayores de 65 años de edad en el total de miembros

8.81 9.43 6.15* 8.52 10.62 12.40

*Diferencia significativa al 95%

Fuente: ECV 2005-2006

Nacional Área Urbana Área Rural

Composición Demográfica Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Tabla 5. Composición demográfica

98

Tomando en cuenta que uno de los mecanismos para superar la pobreza es el aumento del ingreso del hogar, se

incluyó en el análisis la vinculación de los miembros del hogar al mercado laboral. Lo que se pudo observar (Tabla 6)

es que los hogares pobres presenta en promedio un menor porcentaje de adultos ocupados remunerados (35%) en

comparación a los hogares no pobres (49%). Estas diferencias se encuentran también en el área urbana y en el área

rural. Se puede destacar que en el área rural esta divergencia es mayor, los hogares pobres presentan un 35% de

adultos remunerados en comparación al 51% que se encuentra presente en los hogares no pobres. Adicionalmente, se 3encontró que en los hogares pobres la presencia de trabajo infantil (18.5%) es mucho mayor que en los hogares no

pobres (5.4%), siendo este fenómeno especialmente importante en el área rural donde en un 25% de los hogares

pobres los menores entre 10 y 15 años participan en el mercado laboral.

Adicionalmente, se consideraron otras características del hogar como la afiliación de algún/nos de sus miembros

a la seguridad social (IESS), la recepción de remesas desde el exterior y la exposición a eventos no esperados como la

'quiebra de un negocio/pérdida de una cosecha' o 'la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del

hogar' (Tabla 7).

La afiliación al Instituto de Seguridad Social (IESS) es una señal de seguridad y formalidad laboral, por lo que se

estimó si algún miembro del hogar se encuentra afiliado al IESS. Lo que se encontró a nivel de hogares pobres y no

pobres, es que a nivel nacional sólo el 21% de los hogares pobres tienen algún miembro afiliado al IESS, en relación al

38% de los hogares no pobres. A nivel de áreas, los hogares no pobres presentan un mayor porcentaje de miembros

afiliados al IESS que los hogares pobres 40% vs. 16.71% en el área urbana y 31.26% vs. 23.87% en el área rural (Tabla

7). Es interesante destacar que un mayor porcentaje de hogares pobres en las áreas rurales tienen algún familiar

afiliado al IESS (23.87%), en relación a los hogares pobres de las áreas urbanas (16.71%). Esto se podría explicar por

un mayor acceso a la seguridad social en el área rural por medio del Seguro Social Campesino.

Por otro parte, considerando que durante los últimos años el envío de remesas desde el exterior ha presentado un

crecimiento substancial y, considerando la importancia de estos recursos para los hogares receptores, se incluyó en el

perfil una variable dicotómica que toma el valor de 1 si el hogar recibe remesas y 0 en caso contrario. Los resultados

(Tabla 7) muestran que los mayores receptores de remesas son los hogares no pobres, reflejando que los que migran

al exterior no son los más pobres sino las personas que por tener cierto nivel de ingresos pueden sortear las barreras

(costo) que implica la emigración (trámites de visa, pasajes, estadía, etc.). A nivel de áreas se observa el mismo

comportamiento, los preceptores de remesas se concentran en la población no pobre. Por ejemplo, en el área rural el

3 La variable trabajo infantil es una variable dicotómica que toma el valor de 1 si en el hogar los menores entre 10 y 15 años participan en el mercado laboral en actividades que no necesariamente son remuneradas, y 0 en caso contrario.

Fuente: ECV 2005-2006

Porcentaje de adultos ocupados remunerados en el hogar

34.7* 49.5 34.6* 49.5 34.8* 51.4

Porcentaje hogares con presencia de trabajo infantil

18.59* 5.45 25.14* 10.83 8.97* 3.8

*Diferencia significativa al 95%

Nacional Área Urbana Área Rural

Variables Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Tabla 6. Participación miembros del hogar en el mercado laboral

99

15.10% de los hogares no pobres reciben remesas, mientras que apenas el 6.89% de los hogares pobres reportan

recibir remesas.

Con el objeto de analizar la vulnerabilidad de los hogares ante la presencia de choques, se incorporó en el análisis

una variable relacionada con eventos no esperados, la misma que incorpora 'quiebra de un negocio/pérdida de una

cosecha' o 'la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar'. En la Tabla 7 se observa que son los hogares

pobres los que mayoritariamente están expuestos a este tipo de choques, pues aproximadamente un 31% de los

hogares pobres se vieron afectados por la 'quiebra de un negocio/pérdida de una cosecha' o 'la

muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar'. Los mismos resultados se observan a nivel de áreas,

registrándose una mayor vulnerabilidad en los hogares pobres rurales. Cabe destacar que, esta evidencia sugiere que

estos eventos no son necesariamente aislados y aleatorios, ya que como se observa parece que están relacionados

con los ingresos de los hogares. Los hogares pobres por lo general viene en zonas más riesgosas y por ende están más

propensos a verse afectados por estas eventualidades.

Por otro lado, en relación al porcentaje del gasto en alimento se observa en la Tabla 8 que este es mayor en los

hogares pobres que en aquellos no pobres. A nivel nacional en los hogares pobres el consumo en alimento es en

promedio 55% del consumo total, mientras que, en los hogares no pobres, el consumo en alimento representa el 38%

del consumo total. Es decir, en los hogares pobres más de la mitad del consumo total se destina al consumo

alimenticio, que es una de las necesidades básicas. Estas tendencias son similares tanto en el área urbana como en

la rural. En el área urbana este porcentaje es mayor en los hogares pobres (52%) que en los hogares no pobres (34%);

mientras que, en el área rural los hogares pobres consumen el 57% en alimentos en comparación al 49% de los

hogares no pobres. Por ello, los hogares pobres son más vulnerables a los cambios drásticos en los precios de los

alimentos, algo que se observó en el 2007 y está ocurriendo en el 2008 por una serie de factores de origen interno y

externo.

Porcentaje hogares donde existe algún miembro afiliado al IESS

20.97* 37.98 16.71* 40.05 23.87* 31.26

Porcentaje hogares receptores de remesas

7.89* 18.85 9.35* 20.0 6.89* 15.10

Porcentaje de hogares expuestos a choques

30.63* 18.89 18.03* 14.59 39.20* 32.87

*Diferencia significativa al 95%

Fuente: ECV 2005-2006

Nacional Área Urbana Área Rural

Variables

Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Hogar Pobre

Hogar No

pobre

Tabla 7. Otras características del hogar

100

Con respecto a las características de la vivienda y al acceso a servicios básicos, se observa en la Tabla 9 que a nivel 4nacional los hogares pobres presentan un mayor porcentaje de vivienda propia (70.8%) que los hogares no pobres

(63.6%); mientras que, a nivel de áreas no se encuentra diferencias significativas entre hogares pobres y no pobres.

Es importante considerar que a pesar de que los hogares pobres presentan a nivel nacional un mayor porcentaje de

vivienda propia que los hogares no pobres, la calidad de las viviendas y el acceso a servicios básicos entre los hogares

pobres y no pobres marcan una gran diferencia. Si se examina cuántos hogares en promedio habitan viviendas con

piso de tierra, se evidencia que el 17.5% de los hogares pobres a nivel nacional vive en estas condiciones, en

comparación al 3.1% de los hogares no pobres. En las áreas urbanas el 7.6% de los hogares pobres vive en piso de

tierra en comparación al 1.7% de los hogares no pobres. Y en el área rural el 24.2% de los hogares pobres habitan en

vivienda con pisos de tierra, en contraste al 7.4% de los hogares no pobres.

En cuanto a los servicios básicos, se encontró que el acceso a electricidad ya no es una dimensión correlacionada

con la pobreza, la diferencia entre hogares pobres y no pobres no es muy amplia y la cobertura es bastante alta en los

dos grupos. En cambio existen otras dimensiones de acceso a servicios que todavía marcan una diferencia entre

hogares pobres y no pobres. Por ejemplo, sólo el 14.9% de los hogares pobres tienen agua por red pública al interior de

la vivienda frente al 62.2% de hogares no pobres que cuentan con este servicio. En el área urbana, el 28% de los

hogares pobres tiene agua dentro del hogar por red pública, en comparación al 74.5% de los hogares no pobres. En el

área rural si bien la diferencia se acorta entre hogares, la cobertura de este servicio es bastante baja, sólo el 5.7% de

los hogares pobres tienen agua por red pública al interior del hogar en comparación al 22.2% de los hogares no

pobres.

Otro indicador relacionado no sólo con la pobreza estructural sino también con las condiciones sanitarias de las

familias es la eliminación de excretas por alcantarillado o pozo, respecto a este indicador se observa que en promedio

el 61.5% de las familias pobres cuentan con estos mecanismos de eliminación de excretas, en contraste al 91.6% de

familias no pobres. En el área urbana es mayor la cobertura de estos mecanismos de eliminación tanto en los hogares

pobres (82.4%) como en los no pobres (96.7%). En cambio, en el área rural el uso de estos medios sanitarios para la

eliminación de excretas se presenta en el 47.3% de los hogares pobres en contraste con el 75.2% de los hogares no 5pobres .

Vivienda y Acceso a Servicios Básicos

4 Esta variable incluye tanto a las viviendas pagadas totalmente como a las que se encuentran pagadas parcialmente.5 Si se quiere observar la cobertura exclusivamente de alcantarillado como sistema de eliminación de excretas, se encuentra que a nivel

nacional el 19% de las viviendas de los hogares pobres cuentan con alcantarillado en relación al 62.4% de las viviendas de hogares no pobres. En el área urbana, el 36.5% de las viviendas de los hogares pobres cuenta con alcantarillado en relación al 74.7% de los hogares no pobres. En el área rural, el 7.2% de las viviendas de los hogares pobres tienen alcantarillado en relación al 22.7% de las viviendas de hogares no pobres.

Consumo hogar mensual (dólares) 194.8* 541.2 220.80* 591.89 177.18* 376.33

Proporción mensual del gasto en alimento 54.9* 37.8 51.6* 34.4 57.1* 49.0

*Diferencia significativa al 95%

Fuente: ECV 2005-2006

Nacional Área Urbana Área Rural Variables Hogar

PobreHogar

no PobreHogar Pobre

Hogar no Pobre

Hogar Pobre

Hogar no

Pobre

Tabla 8: Consumo de los Hogares

101

DETERMINANTES DE LA POBREZA

La pobreza se relaciona con la distribución y el rendimiento de los activos económicos, sociales, políticos,

ambientales, entre otros. Por lo tanto, se vincula con la propiedad de los factores de producción, con una desigual

acumulación del capital humano, con prácticas excluyentes y discriminatorias, y con factores institucionales fuera

del mercado (SIISE, 2003). En la literatura se han analizado los determinantes microeconómicos de la pobreza a

través del uso de regresiones econométricas, que permiten explicar la pobreza en función de un grupo de variables

(Herrera, 2003; Wodon, 2000; Fiess y Verter, 2004). Entre las principales variables correlacionadas con la pobreza

figuran las características del hogar, las características del jefe(a) del hogar, así como la posesión de activos, el acceso

a mercados, variables demográficas y la localización geográfica. Como señala Ray (1998), los hogares pobres tienden

a ser más numerosos que el promedio del resto de hogares y a ubicarse en las áreas rurales. Además, de no poseer

activos productivos y de presentar una baja acumulación de capital humano. A ello se suma la dificultad de acceder a

los mercados de trabajo, crédito, seguro y de tierras.

La importancia de este tipo de análisis radica en que la correlación de diferentes variables con la probabilidad de

ser pobre, brinda información para el establecimiento de políticas públicas encaminadas a la reducción de la pobreza.

2.1 Especificación Empírica

La probabilidad de que un hogar se ubique o no por debajo de la línea de pobreza se expresa en términos del

siguiente modelo probit:

donde es una variable dicotómica que toma el valor de 1 si el hogar es pobre y 0 en caso contrario. es un

vector de variables que describe las características del jefe del hogar, se refiere a las características del hogar,

incluye variables de localización geográfica y es el término del error de la regresión. Es importante mencionar

que, se estimaron regresiones separadas para el área urbana y rural, debido a que las características entre los

hogares urbanos y rurales pueden diferir.

En el caso de las variables relacionadas con las características del jefe(a) de hogar se controla por edad, género,

2

*P i J i

H i

R i iå

Vivienda propia 70.8* 63.6 62.4 59.9 76.6 75.6

Piso de tierra 17.5* 3.1 7.6* 1.7 24.2* 7.4

Electricidad 89.2* 98.0 98.1* 99.5 83.1* 92.9

Agua dentro del hogar por red pública 14.9* 62.2 28.3* 74.5 5.7* 22.2

Eliminación de excretas: por alcantarillado o pozo 61.5* 91.6 82.4* 96.7 47.3* 75.2

*Diferencia significativa al 95%

Fuente: ECV 2005-2006

Nacional Área Urbana Área Rural

Variables Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Hogar Pobre

Hogar no Pobre

Tabla 9. Características de la vivienda y acceso a servicios básicos

102

grupo étnico, años de escolaridad y rama de actividad. Las variables que describen las características del hogar

incluyen información sobre la composición del hogar (tamaño, número de miembros menores a cinco años, número

de miembros entre 18 y 65 años, y número de miembros mayores a 65 años); la participación de los miembros del

hogar en el mercado laboral; la recepción de remesas desde el exterior; la afiliación de los miembros del hogar a la

seguridad social (IESS); la exposición del hogar a choques o eventos no esperados como la quiebra de un

negocio/pérdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar; variables relacionadas

con la condición de la vivienda como tenencia, tipo de piso y servicio sanitario dentro de la vivienda; y, el acceso a

servicios básicos (agua por red pública y energía eléctrica). Cabe anotar que, solamente para el modelo del área rural

se incluyó la posesión de tierra, dada la importancia de esta variable en dicha zona. Por su parte, las variables que se

refieren a la localización geográfica contienen dummies para las tres regiones del Ecuador (Sierra, Costa y

Amazonía), y en el caso del modelo nacional para las áreas (urbano-rural).

2.2 Resultados

Los resultados de la regresión del modelo probit a nivel nacional y por áreas (urbana y rural) se presentan en la

Tabla 10. En la columna (a) se reportan las estimaciones a nivel nacional, y en las columnas (b) y (c) se presentan los

resultados para las áreas urbana y rural, respectivamente. Es importante mencionar que, dado que en el modelo se

han incluido variables que pueden ser función de la pobreza, como por el ejemplo el tamaño del hogar, los coeficientes

estimados proporcionan grados de asociación o de correlación, mas no relaciones causales.

En cuanto a las características del jefe(a) del hogar, de los resultados de la regresión se desprende que a mayor

edad del jefe(a) la probabilidad del hogar de ser pobre cae. No obstante, esta relación es no lineal y a partir de una

edad del principal sustentador económico la probabilidad del hogar de ser pobre se incrementa. Estos resultados se

observan tanto a nivel nacional como en el área urbana. A partir de los 50 y 51 años, respectivamente, la edad del

jefe(a) influye negativamente en el riesgo del hogar de caer en situación de pobreza. Esto último puede estar

vinculado ya sea a la salida del mercado laboral por parte de los jefes(as) del hogar o a la dificultad de participar en el

mismo a una edad avanzada. En el caso del área rural esta variable no es estadísticamente significativa, es decir, la

edad del principal sustentador económico no marca diferencias en la probabilidad del hogar de ser pobre.

Considerando el género del jefe(a) del hogar, la evidencia revela una mayor vulnerabilidad y riesgo de caer en

situación de pobreza de los hogares con jefatura femenina. A nivel nacional y en el área urbana la probabilidad del

hogar de ser pobre se incrementa en 6% y 4.1%, respectivamente. En cambio, en el área rural el género del jefe(a) del

hogar no es significativo, lo que quiere decir que tanto los hogares con jefatura femenina como masculina tienen la

misma probabilidad de ser pobres. Los resultados sugieren que la ausencia masculina como principal perceptor de

ingresos del hogar se relaciona con la pobreza, lo que puede deberse a desigualdades salariales por género,

sistemáticamente las mujeres han ganado menos que los hombres inclusive por trabajos equivalentes (Larrea,

Camacho y Sánchez, 2006).

De igual manera el grupo étnico del jefe(a) del hogar marca diferencias en la probabilidad del hogar de ser pobre.

Controlando por otras características del jefe(a), se encontró que los hogares cuyo jefe es indígena tienen una mayor 6probabilidad de ser pobres que los hogares en los que la cabeza son personas pertenecientes a otro grupo étnico .

Solamente en el caso de los hogares urbanos el factor étnico no es significativo, mientras que en el área rural, al igual

que a nivel nacional, esta característica del jefe(a) contribuye a la probabilidad del hogar de ser pobre. Cabe anotar

que, este resultado puede estar relacionado a otras características del jefe(a) del hogar tales como menos años de

educación, menor posesión de activos, mayor número de hijos, vinculación a empleo mal remunerado y de baja

calidad, etc. También podría estar determinado por diferencias salariales por etnia.

Características jefe(a) del hogar

6 Es importante mencionar que se consideró la categoría de etnicidad por autodefinición.

103

Respecto a la educación del jefe(a) del hogar, se encontró que una mayor acumulación de capital humano reduce

la probabilidad del hogar de ubicarse por debajo de la línea de pobreza. Los resultados a nivel nacional evidencian

que el incremento en un año en la escolaridad del jefe(a) reduciría la probabilidad del hogar de ser pobre en 2.4%.

Entre tanto, en el área urbana esta disminución sería de 1.3% y en el área rural de 3.2%. Los resultados revelan que es

en el área rural donde el efecto de la educación sobre la probabilidad del hogar de ser pobre es más favorable. Esta

evidencia no es nueva, ya que la pobreza esta muy relacionada con una baja acumulación de capital humano.

Particularmente en las áreas rurales, la falta de acceso a crédito u otro tipo de financiamiento para pagar los costos de

la educación impide que los miembros de los hogares pobres salgan temporalmente del mercado laboral y continúen

con sus estudios (Ray, 1998).

Al considerar la rama de actividad donde trabaja el jefe(a) del hogar, se encontró que la vinculación a sectores mal

remunerados y de empleo de baja calidad inciden en la probabilidad del hogar de ser pobre. A nivel nacional, la

probabilidad del hogar de caer en situación de pobreza se incrementaría en 3.8% si el jefe(a) se ubica en el sector

agrícola; en tanto que la probabilidad del hogar de ser pobre se reduciría en 5.4% si el jefe(a) se localiza en el sector

comercial. Por su parte, en el área urbana se encontraron diferencias estadísticamente significativas entre los

jefes(as) del hogar que se ubican en la rama del comercio y aquellos/as que se ubican en otras ramas. Si el jefe(a) del

hogar trabaja en el sector de comercio la probabilidad del hogar de ser pobre se reduciría en 3.8%. Paradójicamente, en

el área rural el riesgo del hogar de caer en situación de pobreza se incrementaría si el jefe(a) del hogar trabaja en la

agricultura en 10.7%. Esto muestra que, la dedicación exclusiva a la agricultura no garantiza una generación

mínima de ingresos y, por ende, de un nivel de consumo que permita a los hogares no caer en situación de pobreza.

Por otra parte, al analizar las variables relacionadas con la composición del hogar, se observa que los hogares

conformados por un mayor número de miembros y menores de cinco años de edad tienen una mayor probabilidad de

ser pobres. Estos resultados se presentan tanto a nivel nacional como a nivel de áreas, siendo el efecto mayor en

aquellos hogares que habitan el área rural, en los que la presencia de un miembro y de un niño/a adicional

incrementaría en 15.5% y 8.7%, respectivamente, la probabilidad del hogar de ser pobre. Estos resultados no son

sorprendentes, ya que como afirma Ray (1998) es muy probable que los hogares de mayor tamaño, especialmente los

conformados por infantes, presenten un menor ingreso per capita debido a una alta tasa de dependencia.

En cambio, los hogares compuestos por un mayor número de adultos en edad de trabajar (18 a 65 años) presentan

un menor riesgo de caer en situación de pobreza; lo que se explicaría por una menor tasa de dependencia. Lo mismo

ocurre en los hogares con presencia de miembros mayores a 65 años. No obstante, esta variable solamente es

estadísticamente significativa en el área urbana. Esto es, los hogares urbanos que cuentan con miembros adultos

mayores tienen 3.5% menos probabilidad de caer en situación de pobreza. A pesar de que estos resultados son

sorprendentes, pueden estar asociados al aporte de ingresos adicionales por parte de estos miembros al hogar, como

por ejemplo las pensiones de jubilación. Estos ingresos, al contribuir positivamente al presupuesto del hogar,

reducirían la probabilidad del hogar de caer en situación de pobreza.

El modelo también permite explorar si la participación de los miembros del hogar en el mercado de trabajo tiene

algún efecto sobre la probabilidad del hogar de ser pobre o no. Para ello, por un lado, se estimó el efecto del número de

adultos ocupados remunerados en el riesgo del hogar de caer en situación de pobreza. Los resultados revelan que una

mayor participación de los miembros adultos en el mercado laboral, siempre y cuando sea remunerado, reduce la

probabilidad del hogar de ser pobre. Es importante mencionar que tal evidencia solo se registra en el área rural pues

en el área urbana el efecto resultó ser ambiguo, ya que a pesar de no ser estadísticamente significativo su signo es

positivo.

Por otro lado, se consideró la vinculación de los menores del hogar al mercado laboral. A nivel nacional y en el área

urbana, la evidencia sugiere que la presencia de trabajo infantil reduce la probabilidad del hogar de ser pobre, en

tanto que en el área rural esta variable no es significativa. Lo último podría explicarse porque en las áreas rurales el

Composición y características del hogar

104

trabajo infantil está ligado a la ayuda en cultivos del propio hogar o a quehaceres domésticos que no necesariamente

representan una remuneración y, por ende, no “contribuyen” al ingreso del hogar. Cabe advertir, que a pesar de que los

resultados evidencian una contribución del trabajo infantil a la reducción de la probabilidad del hogar de ser pobre,

este efecto resultaría perverso si las oportunidades y la acumulación de capital humano de estos miembros del hogar

se ven afacetadas, especialmente si se da una sustitución entre trabajo y educación. Mientras que en el corto plazo las

familias se benefician del trabajo infantil, en el largo plazo la ausencia de acumulación de capital humano podría

hacer que esos niños (as) sean potencialmente pobres.

Muy importante es también el efecto de la presencia de miembros en el hogar afiliados a la seguridad social (IESS)

en la probabilidad del hogar de ser pobre. Los datos revelan que los hogares que cuentan con miembros cubiertos por

la seguridad social tienen un menor riesgo de caer en situación de pobreza. Por ejemplo, se observa que en el área

urbana aquellos hogares que tienen miembro/os afiliado/os al IESS tienen 5.2% menos probabilidad de ser pobres. En

las zonas rurales esta variable no es significativa, lo que podría estar asociado a la baja cobertura de la seguridad 7social en dichas áreas . Los hallazgos estarían confirmando que una política de generación de empleo formal o una

mejora en las condiciones laborales sería una de las políticas más efectivas para reducir la pobreza.

Respecto a la variable relacionada con la recepción de remesas, de los resultados de la regresión se desprende que

los hogares vinculados a la migración internacional tienen una menor probabilidad de ser pobres. A nivel nacional, el

hogar receptor de remesas tiene 12.1% menos probabilidad de ubicarse por debajo de la línea de pobreza que un hogar

no receptor. A nivel de áreas se constata el mismo resultado, siendo el efecto mucho mayor en el área rural. En los

hogares rurales la probabilidad de ser pobre se reduce en 24% si el hogar se beneficia de remesas. En los hogares

urbanos la probabilidad de ser pobre disminuye en 5.4% si el hogar es receptor de remesas. Esta evidencia sugiere

que, controlando por las otras variables, la migración internacional constituye una estrategia familiar de

diversificación de ingresos que disminuye la probabilidad del hogar de ser pobre, al contribuir positivamente en el

ingreso del hogar.

8Adicionalmente, se exploró el efecto de la exposición de los hogares a choques de tipo idiosincráticos en la

probabilidad del hogar de ser pobre. De los resultados de la regresión se desprende que los hogares que sufrieron la

‘quiebra de un negocio/pérdida de una cosecha’ o ‘la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar’

presentan un mayor riesgo de caer en situación de pobreza. Nótese, sin embargo, que el efecto es estadísticamente

significativo solamente en el área urbana. Esto se podría entender por una baja presencia de este tipo de choques en

las áreas rurales, que principalmente se ven afectadas por otros eventos inesperados como sequías, plagas, heladas, 9entre otros . Tomando en cuenta que los hogares no pueden acceder fácilmente al mercado financiero y/o de

aseguramiento dadas sus imperfecciones, para afrontar este tipo de imprevistos, la vulnerabilidad y el riesgo hace

que recurran a otro tipo de mecanismos (trabajo infantil, sacar a los menores de la escuela, entre otros) que podrían 10comprometer la acumulación de capital humano de sus miembros .

Por otra parte, se encontró que un mayor acceso a servicios básicos así como una mejor condición de la vivienda

están correlacionados con una menor probabilidad del hogar de ser pobre. Si la vivienda cuenta con energía eléctrica,

Vivienda y servicios básicos

7 En el área rural el 27.4% de los hogares cuentan con algún miembro del hogar afiliado a la seguridad social, mientras que en el área urbana este porcentaje es de 35.5% (ECV 2005-2006). Para una mayor referencia sobre cobertura de la seguridad ver SIISE (2006) “Mercado Laboral Ecuatoriano Análisis 1990-2005”.

8 Choques idiosincráticos se refieren al tipo de eventualidades que afectan a una persona o a un hogar en particular, difieren de los choques agregados que afectan a un grupo de hogares, zonas o comunidades los cuales se refieren a desastres naturales o fenómenos climáticos.

9 En el área rural tres de cada diez hogares se ven afectados por eventualidades como sequías, plagas, heladas, en tanto que uno de cada diez hogares están expuestos a choques relacionados con la quiebra de un negocio/pérdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar (ECV 2005-2006).

10 Para una referencia más extensa sobre este tema ver Beegle, Dehejia y Gatti, 2003, Dehejia y Gatti, 2002, y Jacoby y Skoufias, 1997.

105

abastecimiento de agua por red pública, servicio sanitario al interior de la misma y propiedad de la misma, el hogar

tiene una menor probabilidad de ser pobre. En cambio, si la vivienda tiene piso de tierra la probabilidad del hogar de

ser pobre se incrementa. Este comportamiento se refleja tanto a nivel nacional como a nivel de áreas. Cabe advertir,

sin embargo, que los efectos de acceso a energía eléctrica en los hogares urbanos, y la posesión de vivienda en los

hogares rurales no son estadísticamente significativos. En el caso del primero, el resultado puede estar asociado a la 11alta cobertura de este servicio en las áreas urbanas, lo que incide para que esta variable no marque diferencias entre

los hogares que cuentan y los que no cuentan con energía eléctrica. Con respecto al efecto de la tenencia de vivienda,

la evidencia refleja que en las áreas rurales no es el acceso a este tipo de activos lo que determina diferencias sino el

acceso a otro tipo de activos como son los productivos. Los hogares rurales que tienen acceso a tierra destinada a uso

agropecuario tienen 12.2% menos probabilidad de ser pobres que los hogares que no tienen acceso a este activo

productivo.

Finalmente, al considerar las variables de identificación geográfica se observa, en primer lugar, que los hogares

localizados en áreas rurales tienen mayor probabilidad de ser pobres que los hogares localizados en áreas urbanas.

En segundo lugar, tomando a la región de la Amazonía como referencia, residir en las áreas urbanas de las regiones 12Sierra y Costa aumenta la probabilidad del hogar de ser pobre . En cambio, habitar en las áreas rurales de la Sierra y

la Costa reduce la probabilidad del hogar de ser pobre en relación a los hogares rurales de la Amazonía.

Localización geográfica

11 El acceso a energía eléctrica en el área urbana es casi total, el 99.2% de la viviendas urbanas cuentan con este servicio (ECV 2005-2006).12 Según datos de la ECV 2005-2006 el número de personas pobres en la Amazonia en el área urbana fue de 37.729 mientras que, en la

Sierra urbana fue de 561.998 y en la Costa urbana de 1.486.727 personas

106

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Tabla

10. D

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107

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Tabla

10. D

ete

rmin

an

tes

mic

roeco

nóm

icos

de l

a p

obre

za

108

3CONCLUSIONES

En base a los resultados obtenidos se puede concluir que la pobreza en el Ecuador está principalmente

correlacionada con una baja acumulación del capital humano (educación), la falta de acceso a factores

productivos (tierra destinada a uso agrícola) y a mejores condiciones en el mercado laboral, y a una baja oferta

de servicios públicos y de infraestructura. Adicionalmente, se pone en evidencia la importancia de redes

sociales e instituciones como el envío de remesas y el trabajo infantil en la reducción de la probabilidad del

hogar de ser pobre constituyéndose como estrategias familiares para hacer frente a la situación.

Al mismo tiempo, los resultados apuntan a la importancia del acceso al mercado laboral en la reducción de

la probabilidad del hogar de ser pobre. Cabe advertir, sin embargo, que este acceso debe estar vinculado a

trabajos estables e ingresos adecuados que les permita a los hogares no caer en pobreza, ya que la

participación en sectores mal remunerados o de empleo de baja calidad tiene un efecto contrario.

Adicionalmente, las estimaciones revelan la vulnerabilidad de los hogares frente a eventualidades no

esperadas. La exposición a choques como la quiebra de un negocio/pérdida de una cosecha o la

muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar, al afectar los ingresos percibidos, incrementan la

probabilidad de que un hogar se localice por debajo de la línea de pobreza. Estos resultados toman aún más

importancia si se considera que ante la inaccesibilidad al mercado crediticio para hacer frente a este tipo de

eventualidades, los hogares pueden recurrir a otro tipo estrategias que comprometen la inversión en capital

humano de los miembros del hogar.

Por otra parte, se revela que la emigración y el envío de remesas constituyen una estrategia familiar de

diversificación de ingresos. Los hogares que reportan recibir remesas desde el exterior presentan un menor

riesgo de caer en situación de pobreza, sobretodo en las zonas más desprotegidas y vulnerables. Lo que a su

vez sugiere que las restricciones presupuestarias así como la variabilidad en el ingreso son especialmente

relevantes en el área rural donde el efecto de dicha variable fue mayor.

Finalmente, es importante señalar en relación al combate a la pobreza, que una vez que se han puesto en

marcha las políticas encaminadas a satisfacer las necesidades básicas y a generar las oportunidades

necesarias para la acumulación de capital humano, es importante que éstas vayan acompañadas de

estrategias a largo plazo que permitan un sostenimiento de los activos construidos por las familias, como es el

acceso al mercado laboral formal, entre otros.

109

BIBLIOGRAFÍA

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110

1INTRODUCCIÓN

n años recientes la desigualdad en el Ecuador se ha reducido fuertemente de acuerdo con indicadores de

medición estándar de desigualdad. Por ejemplo, el coeficiente de Gini del ingreso per cápita del hogar 1disminuyó de 0.563 en 1999 a 0.515 en el 2005/06 . Esta disminución es robusta al tipo de indicador de

desigualdad que se utilice. El gráfico 1 muestra la curva de Lorenz para los ingresos de los hogares tanto para 1999

como para 2005/06. En términos relativos, la desigualdad en el Ecuador se encuentra casi exactamente en el

promedio regional, esto en la región que tiene la desigualdad más alta en el mundo (Ver anexo 1 para datos de

desigualdad de la región).

GRÁFICO 1

E

Curvas de Lorenz para 1999 y 2005

2006 1999

0.2

.4.6

.81

0 .2 .4 .6 .8 1_ c o rx

* Economista en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo.** Economista en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradece a todos los

funcionarios del SIISE que colaboraron con la obtención y procesamiento e información de los programas sociales que se analizan en este documento.

1 Estimaciones de los autores basadas en la ECV99 y ECV05/06

Descomponiendo los cambios en los Ingresosde los hogares en el Ecuador: 1995-2005

UN EJERCICIO DE MICRO SIMULACIÓN

Cesar P. Bouillon* y Luis Tejerina **

Capítulo 6

La disminución en la desigualdad vino acompañada por un crecimiento moderado del PIB per cápita (3.2 por

ciento entre el 2000 y 2006, vs 0.3 durante la década pasada, CEPAL 2007) y un ligero aumento del desempleo (10.7

entre el 2000 y 2007, vs 9.4 durante la década pasada, CEPAL 2007). La combinación entre el crecimiento sostenido y

la disminución de la desigualdad llevó a reducciones importantes en la pobreza total y extrema, las cuales

disminuyeron de 63.5 y 31.3 por ciento de la población en 1999 a 39.9 y 12.8 por ciento en el 2005/06,

respectivamente (CEPAL 2007). Los indicadores para 2005/06 son también significativamente menores de los 2alcanzados a comienzos de los 1990 (62.1 y 26.2 para la pobreza total y extrema, respectivamente) .

Los cambios en los indicadores de desigualdad y pobreza a nivel agregado son el resultado de la interacción de

distintos factores que determinan el nivel de ingreso per cápita de los hogares y su distribución. Por ejemplo, parte del

cambio en desigualdad puede ser causado por modificaciones en las condiciones de empleo del mercado laboral y los

retornos al capital humano de los trabajadores, así como por variaciones en los retornos al trabajo en diferentes

sectores productivos. Por otro lado, los cambios pueden deberse a alteraciones de la distribución misma de los

factores de trabajo, como por ejemplo los años de educación de la fuerza de trabajo. Un tercer factor que puede afectar

de gran manera los cambios en la desigualdad son los cambios en la participación laboral. Por ejemplo, incrementos

importantes en la participación laboral de mujeres con bajos niveles de educación pueden estar asociados con

reducciones en la desigualdad de ingresos. Cambios en los diferenciales de natalidad entre los estratos altos y bajos

pueden también asociarse a reducciones importantes en la desigualdad al aumentar el ingreso per capita de los

hogares en los deciles bajos de ingresos. Finalmente, cambios importantes en la distribución de los ingresos no

laborales de los hogares, tales como transferencias y subsidios públicos, o remesas del exterior, entre otros, pueden

afectar de manera importante la desigualdad del ingreso.

Los múltiples factores que afectan los cambios en la distribución del ingreso no necesariamente lo hacen de la

misma manera. Por ejemplo, es posible que a nivel agregado no se observe ningún cambio en los indicadores de

desigualdad y que, sin embargo, se haya dado movimientos que tienden a incrementar este indicador (por ejemplo,

un incremento en los retornos a la educación terciaria), combinados con movimientos que tienden a disminuir la

desigualdad (incremento en la participación laboral o en la tasa de escolaridad de la población más pobre).

Con el propósito de descomponer el aporte de cada uno de estos factores y sus respectivas interacciones a los

cambios en la desigualdad utilizamos la metodología de micro simulaciones desarrollada por Bourgignon, Fournier

and Gurgand (2001) para el caso de Taiwan y extendida por Bourguignon y Ferreira (2005) para su aplicación a otros

países de Asia y América Latina (ver Bourgignon, Ferreira y Lustig 2005). El método de micro simulaciones tiene la

virtud de estimar la contribución de los distintos cambios en los determinantes de la desigualdad (el capital humano

y sus retornos, la participación laboral de hogares, su estructura demográfica y el funcionamiento del mercado

laboral) en el vector completo de ingreso de los hogares (antes que en índices específicos de desigualdad). La

metodología utiliza estimaciones econométricas y un método contra factual para generar nuevos vectores de

ingresos para los individuos y hogares que incorporan una estimación de los cambios observados en cada uno de los

determinantes de la desigualdad.

La siguiente sección de este capítulo presenta algunos datos descriptivos sobre la dinámica de la distribución del

ingreso y de un conjunto de variables claves en la determinación de esta distribución en Ecuador, tales como la

participación laboral de los hogares, la distribución del capital humano, variables demográficas y de empleo por

sectores, distribución de los ingresos no laborales, entre otros. La sección 3 presenta una descripción formal de la

metodología utilizada en las micro simulaciones, la sección 4 presenta los resultados principales de la estimación de

las distintas funciones determinantes de los ingreso de los hogares y la participación en el mercado laboral, la

sección 5 presenta los resultados del ejercicio de descomposición de los cambios en la desigualdad y la sección 6

presenta conclusiones.

2 Los datos para este período solo están disponibles para áreas urbanas.

2

Educación

EVOLUCIÓN DEL INGRESO, LA DESIGUALDAD Y LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS

HOGARES Y EL MERCADO LABORAL 1995-2005

Durante la última década los países de Latina han incrementado los años promedio de educación de su población

en casi un año adicional. De manera consistente con la tendencia regional, el Ecuador logró importantes incrementos

en el promedio de años de escolaridad de su población, similares al promedio regional (ver anexo 1 para datos

desagregados de los países de América Latina). El siguiente cuadro muestra el promedio de años de estudio de la

población desagregada por género durante la última década.

De acuerdo con el Cuadro 1, durante la última década, el promedio de años de educación de la población mayor de

18 años en Ecuador se incrementó en casi un año tanto para hombres como para mujeres. A pesar de que la mejora en

el logro escolar de las mujeres fue ligeramente superior a la de los hombres, se mantuvo la brecha de 0.3 años en la

educación promedio entre ambos. Con respecto a la evolución de la desigualdad en el logro educativo, la desigualdad

en la distribución de años de educación parece haber disminuido tanto para hombres como para mujeres. La

desigualdad en años de educación medida por el coeficiente de Gini disminuyó, de 0.38 en 1995 a 0.35 en 2005/06,

los cambios son similares en magnitud para hombres y mujeres. La correlación entre años de educación entre

esposos (otro común determinante de cambios en desigualdad) varía muy poco, alcanzando 0.73 en 2005/06.

El Cuadro 2 muestra los cambios en años de educación de la población en edad de trabajar por decil de ingreso de

los hogares.

Mujeres

Hombres

Total

Gini

Mujeres

Hombres

Total

Correlación entre cónyuges

Fuente: ECV, 2005

Cuadro 1AÑOS PROMEDIO DE EDUCACIÓN POR GÉNERO

1995 1999 2005/06

7.3 7.6 8.2

7.6 8.0 8.5

7.5 7.8 8.3

0.39 0.38 0.37

0.37 0.34 0.34

0.38 0.36 0.35

0.74 0.75 0.73

Cuadro 2AÑOS PROMEDIO DE EDUCACIÓN POR DECIL DE INGRESO

Fuente: ECV, 2005

Deciles de ingreso

Año

1 2 3

4

5

6

7

8

9 10 Total

1995 4.6 5.3 5.8

6.5

6.8

7.8

8.1

9.1

10.0 11.8 7.9

1999 4.8 5.8 6.2

6.4

7.4

7.7

8.3

9.3

10.5 12.3 8.2

2005/06 5.4 6.2 6.7

7.1

7.9

8.3

8.8

9.7

11.3 13.4 8.8

Diferencia 95-05/06 0.8 0.9 0.9 0.6 1.1 0.5 0.7 0.6 1.3 1.6 1.0

Como lo indica el cuadro 2, en términos absolutos el mayor incremento en años de educación se dio en los grupos

con menores niveles de pobreza. Específicamente, los adultos pertenecientes a hogares en el decil más rico

incrementaron su nivel promedio de educación en 1.6 años, alrededor del doble del incremento de los deciles más

pobres. Los deciles más pobres incrementaron su educación en mayor grado que los deciles 7 y 8. En términos

porcentuales, sin embargo, los adultos pertenecientes al decil más bajo de ingresos experimentaron los cambios más

altos en años de escolaridad seguidos por los dos deciles más ricos (ver gráfico 2).

Estos cambios en el nivel educativo se pueden traducir en distintas modificaciones en la desigualdad en función a

la forma de la relación entre el nivel de escolaridad e ingresos de los trabajadores. Por ejemplo, con una relación lineal

entre años de escolaridad e ingresos laborales, aumentos mayores en términos porcentuales en los niveles de

educación de los trabadores menos educados, concentrados en los deciles más bajos de ingresos, se traducirán en

aumentos en sus ingresos relativos respecto a los otros deciles de ingresos, disminuyendo la desigualdad. Relaciones

cóncavas entre escolaridad y nivel de ingresos (como por ejemplo con una ecuación de salarios de Mincer en la cual la

educación se modela con una función cuadrática) pueden llevar a que aumentos absolutos mayores en la escolaridad

de los trabajadores más educados concentrados en los deciles más altos de ingresos, conlleven a aumentos en sus

ingresos relativos respecto a los otros deciles, ampliando la desigualdad.

Otro factor determinante de la distribución del ingreso de los hogares y su evolución en el tiempo son las brechas

en las tasas de participación laboral entre los miembros de hogares ricos y pobres. A continuación se presenta un

análisis de los cambios que se dieron en participación laboral en el periodo de análisis.

GRÁFICO 2

De acuerdo con la información de las encuestas de hogares, y con estudios similares (ver Banco Mundial, 2006), la

participación laboral en el Ecuador ha tenido una tendencia creciente en los últimos diez años. El Cuadro 3 muestra

los datos de participación en el mercado laboral desagregados por género durante la última década.

Participación en el mercado laboral

Cambio porcentual en años promedio de educación por decil de ingreso

20.0

18.0

16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Decil DE INGRESO

95/2005-06

99/2005-06

3Como se puede ver en el cuadro 3, la participación laboral pasa de 72 a 77 por ciento de la población en edad de

trabajar (de 15 a 64 años). En cuanto al desempleo, este muestra un comportamiento cíclico, incrementándose de 6.3 4a 8.3 por ciento en el año de la crisis (1999) y recuperándose en 2005 aunque sin llegar al nivel inicial observado en

1995. Como en otros países de la región, el mayor incremento en participación laboral se dio entre las mujeres. La

participación laboral femenina se incrementó en casi siete puntos porcentuales entre 1995 y 2005/06.

Con el propósito de observar las tendencias en participación laboral de una manera que permita esbozar sus

efectos en la distribución del ingreso, en la cuadro 4 se calculan estadísticas de participación laboral por deciles de

ingreso de los hogares.

Fuente: ECV, 2005

Cuadro 3PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO LABORAL POR GÉNERO

1995

1999

2005/06

Total

Solo estudian 7.7

6.8

8.0

Trabajan 65.8

69.2

69.7

Buscan trabajo 6.3

8.3

7.0

Inactivos 20.2

15.8

15.3

Hombres

Solo estudian 6.3

5.5

7.2

Trabajan 84.0

84.4

84.8

Buscan trabajo 4.6 6.6 5.3

Inactivos 5.0 3.4 2.7

Mujeres

Solo estudian 9.1 8.0 8.7

Trabajan 48.6 54.4 55.4

Buscan trabajo 7.8 9.9 8.7

Inactivos 34.5 27.8 27.2

Categoría 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1995

Solo estudia 2.3 5.0 8.3 8.3 6.9 10.0 8.1 9.0 9.2 8.3

Trabaja 67.0 58.8 59.1 60.6 63.2 63.0 66.1 67.4 70.4 73.9

Busca empleo 4.6 6.6 6.9 6.0 6.9 7.4 6.4 7.8 7.1 6.4

Inactivo 26.2 29.7 25.7 25.1 23.0 19.6 19.4 15.9 13.4 11.4

1999

Solo estudia 2.7 4.4

4.8

5.4

5.5

7.2

8.4 8.8 9.7 8.3

Trabaja 75.3 67.3

65.4

63.1

65.1

68.1 66.9

67.5 68.2 73.3

Busca empleo 6.6 9.9

10.4

10.5

9.6

9.3

9.7 8.4 9.9 7.4

Inactivo 15.3 18.4

19.4

20.9

19.8

15.3 15.0

15.3 12.2 10.9

2005

Solo estudia 5.1 6.2

5.7

7.0

7.2

7.1

7.8

8.5 10.1 11.5

Trabaja 68.2 65.4

67.3

67.4

67.9

68.9

70.6

70.9 71.1 72.8

Busca empleo 7.6 8.5

8.7

8.0

8.8

8.8

8.0

7.8 8.6 7.0

Inactivo 19.1 19.9

18.3

17.6

16.1

15.2

13.6

12.7 10.1 8.7

Fuente: ECV, 2005

Cuadro 4PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO LABORAL POR DECIL DE INGRESO

3

4Medida como la suma de las personas que trabajan y las que buscan empleoEn porcentajes de la fuerza de trabajo, el desempleo para cada año es 8.7, 10.7 y 9.2%.

Durante el período se ve un incremento en la oferta laboral y en el desempleo, especialmente en la porción media

de la distribución (deciles 3 al 9). Al 2005/06 el porcentaje de personas que solo estudian se incrementó para todos los

deciles, sin embargo el incremento parece haber sido mayor para los deciles superiores de la distribución (casi dos

puntos porcentuales). El Gráfico 3 muestra un resumen de los cambios en participación laboral entre 1995 y 2005/06.

GRÁFICO 3

Durante la crisis de 1999 se incrementó la participación laboral de toda la población (Gráfico 3). Sin embargo el

incremento fue relativamente mayor para los deciles más pobres. En 2005/06 continua el aumento para algunos

grupos (deciles 6 al 8) pero se ve una disminución en los deciles más pobres. Esta dinámica de la participación puede

responder a estrategias de los hogares para amortiguar el efecto de la crisis sobre los ingresos laborales,

especialmente entre los deciles más bajos de ingresos.

Participación en el mercado laboral por decil de ingreso

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso por hogar

85

80

75

70

65

60

1999

2005

1995

Fuente: ECV, 2005

Cuadro 5PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO LABORAL POR PAPEL EN EL HOGAR

1995 1999 2005/06

Cabeza de hogar

menor de 18

Trabajando

buscando trabajo

Inactivo

Conyugue

menor de 18

Trabajando

buscando trabajo

Inactivo

Otro

menor de 18

Trabajando

buscando trabajo

Inactivo

0.4

91.3

1.6

6.6

0.6

49.8

6.7

42.9

17.8

55.8

9.6

16.7

0.2

92.0

2.7

5.1

2.8

56.9

9.6

30.8

16.4

58.8

12.2

12.6

0.3

93.2

2.2

4.3

0.9

56.3

8.0

34.8

19.9

57.5

10.9

11.7

El gráfico 4 muestra la tendencia en participación laboral para mujeres entre 15 y 64 años de edad. Un elemento

importante en este grafico es que el retorno a niveles del 95 solo se da entre las mujeres de los tres deciles inferiores

de acuerdo al ingreso per capita de los hogares. La tendencia en cuanto a la participación del ingreso para las mujeres

en los deciles superiores es siempre creciente.

GRÁFICO 4

Participación en el mercado laboral por decil de ingreso (mujeres)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso por hogar

1999

2005

1995

75

70

65

60

55

50

45

40

3

Descomposición de los cambios en la desigualdad

METODOLOGÍA

Existen diversas metodologías desarrolladas para descomponer la desigualdad. Entre las mas conocidas se

encuentran la descomposición no paramétrica básica desarrollada por Shorrocks (1982), el método de

decomposición desarrollado por Barros y Almeida Reis (1991), Ramos (1990), las decomposiciones de Shapley

(desarrolladas por Shorrocks, 1999), las extensiones de Morduch and Sicular (2002) a la metodología desarrollada

por Fields (2003) y los métodos más sofisticados basados en análisis micro econométrico (Bourgignon, Fournier and

Gurgand (2001) para el caso de Taiwan y extendida por Bourguignon y Ferreira (2005) para su aplicación a otros

países de Asia y América Latina (ver Bourgignon, Ferreira y Lustig 2005). Este capítulo utiliza la metodología de

micro simulación de Bourgignon, Fournier and Gurgand (2001) para estimar la importancia de cambios en el capital

humano, su distribución y la distribución de sus retornos, la participación laboral de hogares, su estructura

demográfica y cambios en el funcionamiento del mercado laboral, en la dinámica de la desigualdad en el Ecuador

entre 1995 y 2005.

El método de descomposición de la desigualdad desarrollado por Bourgignon, Fournier y Gurgand (2001) tiene la

virtud de estimar la contribución de los distintos cambios en los determinantes de la desigualdad (el capital humano

y sus retornos, la participación laboral de hogares, su estructura demográfica y el funcionamiento del mercado

laboral) en el vector completo de ingreso de los hogares (antes que en índices específicos de desigualdad). La

metodología utiliza estimaciones econométricas y un método contra factual para generar nuevos vectores de

ingresos para los individuos y hogares que incorporan una estimación de los cambios observados en cada uno de los

determinantes de la desigualdad.

El método de descomposición procede en 3 etapas. Primero, se estiman funciones de ingresos laborales para todos

los trabajadores así como funciones de participación laboral, para hombres y mujeres para cada uno de los años del

estudio (1995, 2000 y 2005/06) y con estos vectores se reconstruyen los vectores de ingreso per cápita de los hogares

para cada año de análisis. Segundo, se simulan nuevos vectores de ingreso per cápita de los hogares que toman en

cuenta los cambios en los distintos determinantes de la desigualdad. Por ejemplo se estima cual es el nivel de

desigualdad que observaríamos si los retornos a la educación (efecto precio) en el año 2005/06 fueran los mismos

que se observaron en 1999 o alternativamente si la distribución de años de educación (efecto cantidad) en 2005/06

fuera igual a la observada en 1999. Tercero, se calculan las contribuciones de los distintos factores a los cambios en

la distribución del ingreso per cápita de los hogares utilizando métodos gráficos o indicadores estándar de

desigualdad.

Estimación de las funciones de ingreso y participación del ingreso total del hogar

La participación laboral de los individuos se modela con un modelo logit multinomial que contempla 4

alternativas de participación del individuo (no participa, participa en empleo asalariado, participa como

autoempleado, o participa en ambas alternativas), así el individuo I perteneciente al hogar h participará en la

alternativa p si:

Y no participará en p si:

tEn esta especificación Z es un vector de características del individuo y su hogar en el periodo t, es un vector ptde coeficientes de participación y e son un conjunto de variables aleatorias idéntica e independientemente

distribuidas entre individuos y opciones de participación laboral. Esto implica que, en forma reducida, la

pt?hi

participación laboral se puede describir como:

El ingreso laboral en cada una de las opciones de participación se puede estimar por funciones de Mincer:

ptDonde y es el ingreso laboral y X es un vector de características individuales del individuo i en la actividad p en el

año t, B es un vector de coeficientes de la función de ingresos para el sector de ocupación p estimado para cada año t y

? es una variable aleatoria idéntica e independiente distribuida entre individuos.

Una vez estimadas estas funciones, el ingreso per cápita del hogar en el año t viene dado por:

, o en forma extendida:

otDonde n es el número de miembros del hogar h e y es un vector de ingresos no laborales del hogar h. Con este hh

modelo de ingreso per capita del hogar, la función de densidad o cualquier función de bienestar de los hogares que

dependen del ingreso per cápita del hogar, puede ser definida por:

Donde Y es el vector de ingreso de los hogares, N es el vector de tamaño de los hogares, O y ? son vectores de

coeficientes de las funciones de ingreso y participación de los individuos, Z y X son los vectores de características de o los individuos y sus hogares, Y es el vector de ingresos no laborales de los hogares y E es un vector de errores en las

funciones de participación e ingresos.

Simulando nuevos vectores de ingresos

Agrupando los determinantes de ingresos en función de los determinantes de la participación, O, los retornos a las características individuales en el mercado laboral, ? , un vector de “características” A de los individuos y hogares

o (N, Z, y X), el vector de otros ingresos Y y el vector de “determinantes no observados” E, los nuevos vectores de ingresos para el cambio en los determinantes de los ingresos del año t al año t' pueden ser definido como:

? cambios en tasas de participación

? cambios en retornos en el mercado laboral

? cambios en las características de los individuos

? cambios en el vector de otros ingresos

? cambios en variables no observadas

? cambio total simulado

O como:

? cambios en tasas de participación

? cambios en retornos en el mercado laboral

? cambios en las características de los individuos

i

? cambios en el vector de otros ingresos

? cambios en variables no observadas

? cambio total simulado

Si se define al año t' como año base.

A continuación se explica con más detalle como se genera cada uno de los vectores simulados.

Estimaciones de vectores de ingresos con cambios en la participación laboral

Una de las dificultades para generar estos nuevos vectores de participación es la simulación de cambios en la

participación de la fuerza laboral dado que, con la estimación de las funciones del logit multinomial y la participación

observada, no se pueden derivar los errores de las funciones de participación necesarios para calcular el estado de

participación óptimo p dado por:

Los errores para las otras opciones de participación se pueden derivar tomando en cuenta que el supuesto de que

los errores del modelo multinomial logit siguen una función exponencial doble de la forma:

Y que la probabilidad de que el individuo escoja la opción de participación p viene dada por:

Con esta especificación una estimación de los errores para cada una de las opciones de participación consistente

con la decisión del individuo de escoger la opción p viene dada por:

Y por:

Así mismo, es necesario simular ingresos laborales para aquellos agentes que deciden participar en el mercado

laboral o para aquellos que cambian de opción de participación (de asalariados a auto empleados, por ejemplo). Para

aquellos que ingresan al mercado laboral el ingreso simulado en la opción p vendrá dado por:

Donde es generado aleatoriamente de una función iid normal , donde es la varianza del error

observado en la función de ingreso de los individuos trabando con la opción de participación laboral p.

Una vez estimados los nuevos errores tanto para las funciones de participación como para las funciones de

ingresos de los nuevos participantes en los sectores de participación, el nuevo vector de ingresos se genera

reemplazando los coeficientes de la función de participación laboral y asignando nuevos ingresos a los individuos

que se incorporan al mercado laboral o cambian de opción de participación:

Estimación de nuevos vectores de ingresos con cambios en las característicasde los trabajadores

Esta es una simulación sencilla dado que consiste simplemente en reemplazar los coeficientes de la función de

ingreso laboral de los individuos:

Estimación de nuevos vectores de características de los hogares

La estimación de nuevos vectores de características de los hogares se concentra en simular los cambios en el logro

educativo de los adultos. Con este fin, la muestra de adultos en cada año se segmenta de acuerdo a edad, género y

localidad (urbano rural) y se simula el cambio en la distribución de años de escolaridad con la siguiente función:

Donde los años de escolaridad simulados ( ) son una función de los años de escolaridad reportados por el

individuo i (x ) ajustados por los cambios en la media (µ ) y desviación estándar (s ) de la educación del segmento de i j j

población al que el pertenece (j). Una vez simulados los años de escolaridad, el nuevo vector de ingresos per capita del

hogar vendrá dado por:

Estimación de los vectores simulados de otros ingresos

En el caso de otros ingresos se puede realizar un procedimiento similar al realizado para las características de los

individuos pero tomando como unidad de análisis el hogar:

Con este nuevo vector de ingresos no laborales el vector de ingreso per cápita del hogar se definirá como:

Estimación de vectores de ingreso con cambios en variables no observadas

La simulación de cambios en las variables no observadas se centra usualmente en las variables no observadas en

las regresiones de ingresos laborales de los individuos. En este caso, simplemente se escalan los errores observados

en un año para reflejar cambios en la dispersión de los mismos entre los años de análisis:

Con este nuevo vector de errores para la ecuación de ingresos laborales el nuevo vector de ingresos simulado

vendrá dado por:

Estimación de nuevo vector de ingresos con efecto totalEl vector para el ingreso total simulado viene dado por:

Es importante destacar que el vector , dado que se esta simulando solo un sub conjunto de las

características de los hogares y sus individuos, y no se contempla en la simulación cambios en la composición de los

hogares.

Una vez simulados los vectores de ingreso se pueden realizar análisis gráficos y aproximaciones no paramétricas

(con metodologías de estimación del tipo kernel) a la distribución de ingresos. Sin embargo, es también útil medir los

cambios en la desigualdad que implican los nuevos vectores de ingreso mediante medidas agregadas de

desigualdad. Con este fin, asumamos que podemos expresar el cambio total en la desigualdad del año t al t' con la

función D, la cual, en el caso más simple, es la diferencia entre la desigualdad en ambos años medida con un índice

de desigualdad I():

Introduciendo el vector de nuevo ingreso total simulado tenemos:

t tDonde D es el cambio explicado por la micro simulación y R es el cambio no explicado, ambos medidos tomando TS

como año base el año t.

tPor su parte, el cambio en desigualdad explicado por la micro simulación D se puede descomponer para medir el TS

efecto de cada uno de los nuevos vectores de ingreso, así:

Donde el cambio total explicado por la simulación se descompone en los cambios explicados por cada factor tdeterminante del ingreso (cambios en la participación laboral, los retornos, etc) y un residual R producto de las CTS

5modificaciones en la correlación entre los estos factores explicados . Con esto podemos expresar el cambio en

desigualdad como:

, si se define a t como el año base, o:

, si se define a t' como el año base.

Para presentar los resultados de la descomposición en la última sección se expone el promedio de la contribución

de cada factor con cada año base.

Estimación de la contribución al cambio en la desigualdad

5

correlación entre los factores incorporados. Sin embargo se tendría el problema de que la secuencia no seria única y el número de secuencias potenciales se incrementa de acuerdo al número de factores que se simulan. Una alternativa para lidiar con esta multiplicidad es aplicar el método de descomposiciones de Shapley desarrollado por Shorrocks, calcular la contribución de cada factor en cada una de las secuencias posibles y promediarlas.

Si se hiciera la descomposición de forma secuencial, el residual no existiría, dado que en cada paso se tomaría en cuenta la

4RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN DE FUNCIONES DE PARTICIPACIÓN

E INGRESO LABORAL

Para descomponer los cambios en desigualdad, siguiendo la metodología descrita anteriormente se corrieron un

conjunto de regresiones de ingresos laborales así como un conjunto de modelos de selección laboral del tipo logit

multinomial. Para cada año de estudio se corrieron 12 regresiones de ingreso laboral, una para cada opción de

inserción laboral (asalariado, auto empleado y mixto) tanto para áreas urbanas como rurales, así como para hombres

y mujeres. Las variables independientes para las regresiones de ingreso laboral incluyen, además de una constante,

los años de educación, años de educación al cuadrado, experiencia, experiencia al cuadrado, y una dummy para la

región sierra.

En el caso de las funciones logit multinomial se estimaron 6 sets para cada año de estudio, uno para el jefe del

hogar, uno para el cónyuge, y un tercero para los adultos restantes en edad de trabajar, para áreas urbanas y rurales.

Los determinantes de la participación incluyeron una variable de ingreso potencial del hogar que excluye la

contribución del individuo que toma la decisión, un conjunto de variables de composición del hogar que incluye el

número de niños menores de 2 años, niños entre 2 y 5 años, niños entre 6 y 13 años, jóvenes y hombres entre 14 y 64

años, jóvenes y mujeres entre 14 y 64 años, adultos mayores hombres y adultos mayores mujeres, una dummy si el

individuo es mujer, escolaridad y escolaridad al cuadrado y experiencia y experiencia al cuadrado del individuo

tomando la decisión de participar y una dummy para la región sierra.

Dos resultados importantes pueden destacarse de las regresiones de ingreso laboral. Primero un aumento

importante en el ingreso laboral base de todos los empleados, medido por la constante en las regresiones de ingreso

(ver cuadro 6). El ingreso base aumento en casi 2/3 para todos los trabajadores. Esta constante puede estar midiendo

la productividad promedio de los distintos grupos de trabajadores, o la calidad de sus empleos.

Cuadro 6INGRESO LABORAL BASE (MEDIDO POR LA CONSTANTE EN LAS

REGRESIONES DE INGRESO LABORAL)

Cambio %

71.2

87.4

99.0

125.2

56.2

45.0

45.2

-5.5

137.5

71.4

79.3

98.0

29.7

67.9

59.0

109.3

-5.9

29.7

72.2

4.4

-19.9

-55.0

2006

70.8

82.4

96.2

104.3

53.9

54.4

79.2

58.1

24.8

54.5

66.3

88.9

86.7

31.9

31.2

71.1

35.0

10.5

64.5

0.47

0.91

0.10

1999

41.4

44.0

48.4

46.3

34.5

37.5

54.5

61.5

10.4

31.8

37.0

44.9

66.8

19.0

19.6

34.0

37.2

8.1

37.4

0.45

1.13

0.23

Urbano

Hombres

Asalariados

Mixtos

Auto empleados

Mujeres

Asalariadas

Mixtas

Auto empleadas

Rural

Hombres

Asalariados

Mixtos

Auto empleados

Mujeres

Asalariadas

Mixtas

Auto empleadas

Promedio

Desviación estándar

Factor Región 2

Desviación estándar

El segundo resultado importante en las regresiones de ingresos laborales esta referido a los retornos a la

educación. Para los hombres auto empleados en áreas urbanas hay un incremento en los retornos a los años de

educación, pero en especial para aquellos con escolaridad media. Los retornos a la educación de los auto empleados

disminuyeron durante el periodo (gráfico 5). Para las mujeres en áreas urbanas, hay un fuerte incremento en los

retornos a las asalariadas, en especial aquellas con mayor nivel de educación y el efecto contrario en las auto

empleadas (ver gráfico 6). Los retornos a la educación para todos los trabajadores en áreas rurales disminuyen, con

excepción de los retornos de las mujeres asalariadas (gráficos 7 y 8).

GRÁFICO 5

GRÁFICO 6

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educación 1999 - 2006

(Mujeres, áreas urbanas)

40

30

20

10

0

-10

-20

-30

-40

-50

-60

1 3 5 7 9 1 1 13 1 5 1 7 19 21 2 3

Asalariados

Auto empleados

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educación 1999 - 2006

(Hombres, áreas urbanas)

60

50

40

30

20

10

0

-10

-20

0 2 4 6 8 1 0 12 14 1 6 1 8 20 2 2

Asalariados

Auto empleados

GRÁFICO 7

GRÁFICO 8

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educación 1999 - 2006

(Hombres, áreas rurales)

Asalariados

Auto empleados

0

-5

-10

-15

-20

-25

-30

1 3 5 7 9 11 1 3 15 17 19 21 23

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educación 1999 - 2006

(Mujeres, áreas rurales)

100

80

60

40

20

0

-20

-40

-60

Asalariados

Auto empleados

0 2 4 6 8 1 0 12 14 1 6 1 8 20 2 2

5

Pobreza

DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

En términos de pobreza, el efecto más fuerte para la disminución de la incidencia entre 1999 y el 2005/06 lo tuvo

el incremento en los ingresos laborales, y en particular el incremento en el salario base (el cual se mide por la

constante en las regresiones de ingresos laborales) de todos los trabajadores empleados, el cual se incrementó en

más de 2/3 entre 1999 y el 2005/05 (ver el cuadro 6). La gráfica 9 presenta el efecto de los distintos factores simulados

para un continuo de líneas de pobreza, mostrando la robustez de los efectos para distintos umbrales de pobreza.

GRÁFICO 9

Con fines ilustrativos en el cuadro 7 presentamos los resultados de pobreza con una línea de US$ 60 diarios. Para

esta línea la incidencia de la pobreza desciende de 55% de la población a 27% entre 1999 y 2005/06, una disminución

de casi 28 puntos porcentuales. Casi el 60% de esta disminución se explica por el aumento en los ingresos laborales de

los trabajadores pobres. El resto de la disminución en la pobreza en el periodo se explica, en partes iguales por el

aumento en los ingresos no laborales simulado y por factores no explicados. Los ingresos no laborales promedio de

los hogares se incrementan en más de 50% entre 1999 y 20005/06. Dentro de los ingresos no laborales, el aumento

simulado en las remesas a los hogares pobres explica alrededor de 6% de la disminución en la pobreza, sin embargo el

efecto es muy sensible al año base que se utiliza para la simulación. Esto se puede deber a que la simulación no

cambia el porcentaje de hogares que reciben remesas en cada año, sino solo su distribución y monto promedio, lo cual

puede subestimar el efecto en el año inicial. El monto promedio de remesas recibidas por los hogares se duplicó entre

1999 y 2005/06.

Efectos simulados sobre la pobreza

-

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Total simulado

Retornos educación

Educación

Participación

Retornos regionales

Salario base

Pobla

ción

pobre

(%

)

El aumento en el salario base, medido por la constante en las regresiones de ingreso, explica el 40% de la

disminución total en la pobreza. Los aumentos en la participación laboral y el aumento en la educación de los

trabajadores más pobres explican, conjuntamente, casi un 10% más de la disminución en pobreza. Los factores que

contribuyeron a un ligero aumento en la incidencia de la pobreza incluyen los factores no observados, la disminución

en los retornos a los trabajadores situados en la sierra, y la disminución de los retornos a la educación de ciertos

trabajadores pobres, especialmente los hombres en áreas rurales, los cuenta propia en áreas urbanas y las mujeres en

áreas rurales.

La descomposición genera una serie de vectores de ingreso del hogar para cada efecto simulado. Con el objetivo de

cuantificar los efectos simulados sobre la distribución del ingreso utilizamos el coeficiente de Gini como medida

agregada de la desigualdad. Los resultados se presentan el cuadro 8. Como lo indica el cuadro, el cambio en la

distribución de los ingresos laborales explica alrededor del 50% del cambio total en la desigualdad observado entre

1999 y el 2005/06. Los cambios en la participación estarían explicando alrededor del 12% en la reducción en la

desigualdad. El probable efecto positivo del aumento en la participación en las mujeres de los deciles de medianos

ingresos debió haber primado sobre la disminución en la participación de las mujeres de deciles más bajos producto

de la crisis y de un aumento en la participación de las mujeres de ingresos más altos.

Desigualdad

Cuadro 7DESCOMPOSICIÓN DEL CAMBIO EN POBREZA 1999 - 2005/06

2005/06 - 1999 Promedio

Cambio total en Pobreza

Explicado por:

Ingresos laborales

Participación

Retornos

Educación

Experiencia

Salario base - Segmentación

Dummy regional

Factores no observados en salario

Nivel educativo

Ingreso no laboral

Remesas

Residual

1999-2005/06

Valor

-0.279

-0.161

-0.012

-0.139

0.003

0.001

-0.108

0.006

0.008

-0.013

-0.059

-0.016

-0.059

%

100.0

57.7

4.4

49.9

-1.2

-0.4

38.8

-2.2

-2.9

4.6

21.2

5.9

21.1

Valor

-0.279

-0.130

-0.0 07

-0.122

0.002

0.003

-0.082

0.011

0.004

-0.007

-0.070

-0.032

-0.079

%

100.0

46.6

2.6

43.7

-0.6

-1.2

29.5

-3.9

-1.5

2.4

25.2

11.5

28.2

Valor

-0.279

-0.192

-0.017

-0.156

0.005

-0.001

-0.134

0.002

0.012

-0.019

-0.048

-0.001

-0.039

%

100.0

68.8

6.2

56.1

-1.8

0.5

48.1

-0.6

-4.3

6.9

17.2

0.3

14.0

Cuadro 8DESCOMPOSICIÓN DEL CAMBIO EN DESIGUALDAD 1999 - 2005/06

2005/06 - 1999 Promedio 1999-2005/06

Valor %

Valor %Valor %

Cambio total Gini -0.046 100.0 -0.046 100.0 -0.046 100.0

Explicado por:

Ingresos laborales -0.026 56.7 -0.020 43.7 -0.023 50.2

Participación -0.005 11.7 -0.006 12.4 -0.006 12.1

Retornos -0.002 5.0 0.002 -3.4 0.000 0.8

Educación 0.000 0.0 -0.001 2.9 -0.001 1.4

Experiencia -0.001 1.2 0.000 0.3 0.000 0.7

Salario base - Segmentación -0.009 20.2 -0.004 9.8 -0.007 15.0

Dummy regional -0.006 12.1 0.001 -2.5 -0.002 4.8

Factores no observados en salario -0.020 43.8 -0.023 50.6 -0.022 47.2

Nivel educativo 0.003 -5.9 0.005 -11.8 0.004 -8.8

Ingreso no laboral -0.012 25.8 -0.015 33.7 -0.014 29.7

Remesas 0.000 0.8 -0.009 20.4 -0.005 10.6

Residual -0.008 17.5 -0.010 22.7 -0.009 20.1

Los cambios en los retornos a la educación prácticamente no tuvieron efectos sobre la distribución del ingreso,

probablemente por efectos opuestos entre los hombres asalariados (donde los retornos a la educación disminuyen) y

mujeres asalariadas (cuyos retornos aumentan), ver gráficos 5 a 8, anteriormente. El incremento en la escolaridad de

la fuerza laboral se ve asociado con un aumento significativo en la desigualdad de más de casi 9%. Este efecto se

explica probablemente, por un lado, por la fuerte pendiente de los retornos a la educación, especialmente para las

mujeres cuando se toma como base el 2005/06 y, por el aumento fuerte en la escolaridad promedio de los trabajadores

de los deciles más altos.

Los efectos más fuertes para explicar la disminución de la desigualdad de ingresos laborales vienen dados por la

disminución en la dispersión de los factores no observados en la determinación del ingreso laboral (medida por la

varianza de los errores en las ecuaciones de ingreso de Mincer), que explicarían casi la mitad de la disminución de la

desigualdad entre ambos periodos, y del aumento en el salario base de todos los empleados.

Finalmente, los cambios simulados en ingresos no laborales explican casi un 30% de la disminución en la

desigualdad. Los cambios simulados en remesas explican alrededor de un 10%, pero tal como en el caso de la pobreza

los efectos son muy sensibles al año base. Los efectos simulados en ingresos no laborales son consistentes con los

cambios observados en la distribución de ingresos no laborales, cuya media aumentó en mas de 50% y cuya

desviación estándar disminuyó en casi 30%. Sin embargo, por el lado de las remesas, la media se duplica entre 1999 y

2005/06 y la desviación estándar se incrementa en casi 50% entre ambos años.

6CONCLUSIONES

Los resultados de la descomposición nos indican que, en términos de pobreza, el efecto más fuerte para

explicar la disminución de la incidencia entre 1999 y el 2005/06 fue el incremento en los ingresos laborales, y

en particular el incremento en el salario base de todos los trabajadores empleados, seguido por aumentos en la

participación laboral y en la escolaridad. El resto de la disminución en pobreza se descompone, en partes

iguales, por incrementos en los ingresos no laborales y factores no explicados. Las remesas, que se duplicaron

entre 1999 y el 2005/06, explican también casi 6% de la reducción en pobreza (medida por la línea de US$ 60).

En términos de desigualdad, la descomposición genera una serie de vectores de ingreso del hogar para cada

efecto simulado. Utilizando el coeficiente de Gini como medida agregada de la desigualdad el cambio en la

distribución de los ingresos laborales explica alrededor del 50% del cambio total en la desigualdad observado

entre 1999 y 2005/06. Dentro de los componentes de los ingresos laborales, la contribución más importante a

la reducción de la desigualdad la tiene la disminución en la dispersión de los factores no observados en la

determinación del ingreso laboral (medida por la varianza de los errores en las ecuaciones de ingreso de

Mincer), seguidos de cambios en la distribución del ingreso base de los trabajadores, cambios en la

participación laboral y reducción de las diferencias regionales de ingresos. Los cambios en retornos a la

educación tuvieron un efecto casi nulo, mientras que el aumento simulado en la escolaridad de la fuerza

laboral está asociado a un aumento en la desigualdad, debido probablemente a los altos retornos a los niveles

altos de escolaridad. Los cambios simulados en la distribución de los ingresos no laborales explican casi 30%

de la reducción de la desigualdad, 1/3 de este efecto se debe a cambios simulados en la distribución de

remesas. Finalmente, la descomposición genera un residual no explicado de alrededor de 20% del cambio total

en desigualdad.

Como se ha visto, ha ocurrido una mejora sustancial entre el 1999 – 2005/06 en los ingresos y su

distribución. Sin embargo, la desigualdad de ingresos sigue siendo muy alta de acuerdo a estándares

internacionales. La descomposición nos permite adelantar algunas recomendaciones de política para reducir

la desigualdad de ingresos a futuro y asegurar una reducción sostenida de la pobreza:· Tratar de identificar qué explica el aumento en los ingresos base y que políticas se requiere mantener o

implementar para hacerlo sostenible.

· Seguir poniendo énfasis en educación, aun hay mucho campo para reducir desigualdad vía reducción de

desigualdad en la educación, el acceso a la educación post secundaria y disminución de los altos retornos.

· Parecería también haber campo para mejorar la participación laboral femenina. Programas que incrementan

las opciones de las mujeres para participar en el mercado laboral pueden ser importantes (guarderías,

educación pre escolar).

ANEXO I

DESIGUALDAD EN AMERICA LATINA (CIRCA 2005)

Años promedio de educación

Urbano

Rural

PaísIndice de

Gini 1995 2005 cambio 1995 2005 cambio

Bolivia

0.61

9.3

8.9

-0.4

…

4.9

Brasil

0.61

6.3

7.8

1.5

2.7

3.8

1.1

Honduras

0.59

7.0

7.5

0.5

3.4

3.5

0.1

Colombia

0.58

8.3

9.7

1.3

4.4

…

Nicaragua

0.58

6.4

6.9

0.5

2.4

3.1

0.7

República Dominicana

0.57

8.9

9.1

0.2

5.1

6.2

1.1

Chile

0.55

10.2

11.1

0.9

6.6

7.3

0.7

Panamá

0.54

9.9

11.1

1.2

6.4

7.0

0.6

Guatemala

0.54

6.5

6.5

0.0

1.9

2.4

0.5

Paraguay

0.54

8.9

10.1

1.2

…

…

México

0.53

8.0

9.6

1.6

5.0

6.0

1.0

Argentina

0.52

9.0

10.9

1.9

…

…

Perú

0.50

10.1

10.6

0.5

4.6

5.3

0.7

El Salvador

0.49

7.9

8.6

0.6

2.9

3.8

0.9

Venezuela

0.49

8.3

8.9

0.7

4.7

…

Costa Rica

0.47

9.1

9.6

0.6

6.0

6.8

0.8

Uruguay

0.45

8.6

9.9

1.3

…

…

Promedio simple 0.54 8.47 9.29 0.81 4.31 5.05 0.74

Ecuador 0.53 9.7 10.4 0.7 … 5.6

Estimación de Ingresos Laborales por Mínimos Cuadrados Ordinarios 1999 – 2005/05

Hombres Urbanos

Variable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral

Asalariados Mixtos Auto Empleados Asalariados Mixtos Auto Empleados

1999 2005/06

Educación

0.0277

0.1006

-0.0204

0.0068

0.0278

0.0572

(0.08)

(0.08)

(0.59)

(0.48)

(0.41)

(0)

Educación al cuadrado

0.0035

0.0003

0.0052

0.0042

0.0036

0.0017

(0)

(0.91)

(0)

(0)

(0.01)

(0.07)

Experiencia

0.0536

0.0408

0.0832

0.0509

0.0485

0.0650

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

Experiencia al cuadrado

-0.0008

-0.0006

-0.0013

-0.0007

-0.0008

-0.0010

(0)

(0.02)

(0)

(0)

(0)

(0)

Región Sierra

0.1917

0.1929

0.2119

-0.1314

-0.1285

-0.0292

(0)

(0.05)

(0.01)

(0)

(0.05)

(0.51)

Constante

3.8786

3.8353

3.5409

4.5668

4.6472

3.9868

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

Recuadrado Ajustado

0.306

0.328

0.179

0.323

0.436

0.226

Número de observaciones

2073

225

1012

4325

479

2466

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

ANEXO II

Mujeres UrbanasVariable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral

Asalariados Mixtos Auto Empleados Asalariados Mixtos Auto Empleados

1999 2005/06

Educación

Educación al cuadrado

Experiencia

Experiencia al cuadrado

Región Sierra

Constante

Recuadrado Ajustado

Número de observaciones

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

-0.0104 0.0363 0.0045 -0.0045 0.0262 0.0249

(0.67) (0.48) (0.91) (0.77) (0.45) (0.25)

0.0047 0.0033 0.0059 0.0050 0.0050 0.0036

(0) (0.16) (0.01) (0) (0) (0)

0.0360 -0.0032 0.0445 0.0357 0.0264 0.0527

(0) (0.86) (0) (0) (0.01) (0)

-0.0006 0.0001 -0.0005 -0.0004 -0.0002 -0.0008

(0) (0.81) (0) (0) (0.16) (0)

0.2521 0.1662 0.5053 -0.1153 0.0394 -0.0858

(0) (0.27) (0) (0) (0.62) (0.11)

3.9991 4.1183 2.3444 4.3723 4.0622 3.2094

(0) (0) (0) (0) (0) (0)

0.227

0.263

0.09

0.338

0.442

0.107

1212 143 887 2601 321 2213

Hombres RuralesVariable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral

Asalariados Mixtos Auto Empleados Asalariados Mixtos Auto Empleados

1999 2005/06

Educación

Educación al cuadrado

Experiencia

Experiencia al cuadrado

Región Sierra

Constante

Recuadrado Ajustado

Número de observaciones

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

0.0348

0.0312

0.1017

0.0276

-0.0162

0.0801

(0.05)

(0.32)

(0)

(0.02)

(0.39)

(0)

0.0031

0.0031

0.0013

0.0028

0.0057

0.0016

(0)

(0.04)

(0.53)

(0)

(0)

(0.32)

0.0446

0.0143

0.0547

0.0433

0.0334

0.0399

(0)

(0.16)

(0)

(0)

(0)

(0)

-0.0006

-0.0002

-0.0008

-0.0006

-0.0005

-0.0006

(0)

(0.14)

(0)

(0)

(0)

(0)

0.0743

-0.0864

-0.4134

-0.2570

-0.1064

0.1067

(0.04)

(0.29)

(0)

(0)

(0.03)

(0.07)

3.8040 4.2020 2.9431 4.4873 4.4619 3.4611(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

0.181

0.146

0.15

0.238

0.112

0.161

1310 312 1092 2343 861 2043

Mujeres RuralesVariable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral

Asalariados Mixtos Auto Empleados Asalariados Mixtos Auto Empleados

1999 2005/06

Educación

Educación al cuadrado

Experiencia

Experiencia al cuadrado

Región Sierra

Constante

Recuadrado Ajustado

Número de observaciones

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

0.0916

-0.0529

0.0402

0.0048

-0.0295

0.0335

(0.03)

(0.46)

(0.36)

(0.83)

(0.44)

(0.16)

-0.0009

0.0094

0.0058

0.0044

0.0091

0.0052

(0.66)

(0.02)

(0.15)

(0)

(0)

(0)

0.0286

0.0430

0.0610

0.0335

0.0618

0.0577

(0.01)

(0.03)

(0)

(0)

(0)

(0)

-0.0005

-0.0007

-0.0008

-0.0005

-0.0008

-0.0008

(0.02)

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

0.0543

-0.1514

-0.2310

-0.3342

-0.0419

-0.0776

(0.59) (0.6) (0.08) (0) (0.83) (0.37)

3.5255

3.6154

2.0913

4.2641

3.5541

2.3512(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

(0)

0.139 0.276 0.088 0.203 0.204 0.085

424 79 649 807 249 1602

ANEXO III

BIBLIOGRAFÍA

Barros, R. y J Almeida Reis. 1991. Wage Inequality and the Distribution of Education: A Study of the Evolution of Regional Differences in Inequality in Metropolitan Brazil. Journal of Development Economics 36: 117-143.

Bourguignon, Francois, Martin Fournier y Marc Gurgand. 2001. Fast Development with Stable Income Distribution: Taiwan, 1979-1994. Review of Income and Wealth 47(2): 1-25.

Bourguignon, Francois y Francisco Ferreira. 2005. Decomposing Changes in the Distribution of Household Incomes: Methodological Aspects in Bourguignon, Francois, Francisco Ferreira y Nora Lustig. The Microeconomics of Income Distribution Dynamics in East Asia and Latin America. New York: Oxford University Press.

Bourguignon, Francois, Francisco Ferreira y Nora Lustig. 2005. The Microeconomics of Income Distribution Dynamics in East Asia and Latin America. New York: Oxford University Press.

Fields, Gary. 2003. Accounting for Income Inequality and its Changes: A New Method with Application to the Distribution of Earnings in the United States. Research in Labor Economics 22: 1-38.

Comisión Económica Para América Latina y el Caribe. 2007. Panorama Social de América Latina 2006. Santiago, Chile: Naciones Unidas, 2007.

Morduch, J. y T. Sicular. 2002. Rethinking Inequality Decomposition, with Evidence from Rural China. The Economic Journal 112: 93-106.

Ramos, L. 1990. The Distribution of Earnings in Brazil: 1976 – 1985. PhD Dissertation. University of California, Berkeley.

Shorrocks, Anthony. 1982. Inequality Decomposition by Factor Components. Econometrica 50(1): 193-211.

Shorrocks, Anthony. 1999. Decomposition Procedures for Distributional Analysis: A Unified Framework Based on the Shapley Value. University of Essex.

World Bank. World Development Indicators. 2006.http://devdata.worldbank.org/wdi2006/contents/cover.htm (accessed 09 2007).

1

¿Qué es la vulnerabilidad?

INTRODUCCIÓN

n esta sección se describe una medida de bienestar, a la que denominamos vulnerabilidad, concebida para

capturar los costos sociales de la desigualdad y el riesgo. En general, los esfuerzos anteriores de medición de

vulnerabilidad dependían de datos de panel de hogares (Ligon y Schechter, 2003), para identificar el riesgo de

los hogares. En este estudio se presenta un simple método alternativo que permite la estimación de riesgo basándose

solo en encuestas transversales para una serie de años y se aplica esta metodología a datos de Ecuador.

Los economistas tradicionalmente han utilizado medidas de pobreza para sintetizar el bienestar de los hogares

menos favorecidos en una población. Normalmente el ingreso o el gasto en consumo son medidos para un periodo de

tiempo relativamente corto (por ejemplo un año), y estas medidas son consideradas una aproximación del bienestar

material del hogar. Las políticas muchas veces están específicamente diseñadas para reducir estos indicadores.

De la misma manera, los economistas han reconocido por mucho tiempo que el bienestar de los hogares depende

no solo de su ingreso o consumo promedio sino de los riesgos que enfrenta, particularmente los hogares de menores

recursos. Para considerar un caso extremo, un hogar con una expectativa de consumo muy baja pero con la certeza de

que cubrirá sus necesidades alimenticias puede ser pobre, pero podría no querer cambiar de lugar con un hogar que

tiene un nivel esperado de consumo mayor, pero también un mayor riesgo. Parece necesario tener una medida de

bienestar de los hogares que considere tanto los niveles promedio de consumo de los hogares como los niveles de

riesgo que enfrentan los hogares.

1En años recientes un número de investigadores buscaron definir y medir algo llamado “vulnerabilidad”. Estos

esfuerzos caen en uno de los siguientes dos grupos. El primero utiliza datos sobre choques (por ejemplo, variaciones

en el ingreso, enfermedades, desempleo) para contabilizar la variación en los gastos de consumo de los hogares —si

un choque de uno u otro tipo explica una proporción importante de la variación en el consumo, el hogar se dice

“vulnerable” (Amin et al., 2000; Glewwe y Hall, 1998; Dercon y Krishnan, 2000). El segundo grupo también parte

(algunas veces implícitamente), de una medida de variación en el consumo, pero va más allá —al estimar no

solamente la media condicional del consumo, sino también su distribución-, en tanto estima el valor esperado de

funciones no lineares del consumo de los hogares precisamente para medir las pérdidas de bienestar asociadas con

variaciones en el consumo (por ejemplo varias medidas de pobreza, Calvo y Dercon, 2003; Chaudhuri, 2001;

E

Ethan Ligon*

Vulnerabilidad en Ecuador:

MEDICIONES DE RIESGOBASADAS EN DESIGUALDAD

* PhD. En Economía (Universidad de Chicago). Profesor Asociado de la Universidad de California, Berkeley, editor Asociado del Journal of Development Economics. Experto en desarrollo económico, econometría aplicada y temas de desigualdad.

1 Para un resumen completo de los métodos para cuantificar la vulnerabilidad, ver Kamanou y Morduch (2001) y Hoddinott y Quisumbing (2003).

Capítulo 7

137

Chaudhuri et al., 2001; Christiaensen y Boisvert, 2000; Pritchett et al., 2000; Kamanou y Morduch, 2001; Ravallion,

1988; Jalan y Ravallion, 1999, 2000), o la utilidad del hogar (Ligon y Schechter, 2003). Este estudio adopta el

enfoque utilitarista.

Se empieza especificando un modelo simple que describe el problema que enfrenta un hogar especifico. A pesar de

que el modelo es bastante especial, este será utilizado para ilustrar elementos del comportamiento del hogar que se

podrían obtener en una amplia gama de modelos.

El proceso para modelar el comportamiento del hogar inicia asumiendo que tiene preferencias Von Neumann-

Morgenstern definidas sobre un bien único de consumo en cada uno de varios periodos. El hogar planea hacia el

futuro: en el tiempo t, realiza estimaciones acerca de sus recursos en todos los periodos futuros. Basado en estas

estimaciones puede alterar su comportamiento para administrar el riesgo asociado con choques que pueden

presentarse en el futuro (por ejemplo ahorrar, modificar sus prácticas de producción, establecer relaciones que

puedan proveer aseguramiento en el futuro). Entonces en el tiempo t y condicionado por las acciones tomadas por el

hogar para administrar su riesgo, la utilidad futura esperada del hogar en el tiempo t+j esta dada por:

Donde U(c) es la utilidad instantánea del hogar dado un nivel de consumo c, y donde F (c ) describe las estimaciones t t+j

del hogar en el tiempo t acerca de la distribución del consumo en el tiempo t+j. Repitiendo, esta distribución puede

depender de acciones tomadas por el hogar específicamente decisiones sobre ahorros tomadas en periodos anteriores

ayudarán a determinar F . Siguiendo Ligon y Schechter (2003), la vulnerabilidad del hogar i en t depende del nivel de t

riesgo tomado en los periodos futuros t + j, y puede ser expresado como:

iDonde representa el consumo per cápita. Entonces, V es la diferencia entre el nivel de utilidad que el hogar i t,t+j

recibiría en el momento t+j si recibiera el nivel de consumo per cápita con certeza, menos la utilidad esperada que

realmente recibe en ese periodo. La vulnerabilidad sobre los siguientes periodos T-t simplemente se define como el

promedio de la vulnerabilidad por periodo. En un periodo dado la diferencia entre estos dos niveles de utilidad surge ide los niveles de desigualdad y riesgo, por lo tanto vale la pena notar que la utilidad del periodo V puede ser escrita t,t+j

de la siguiente manera:

(1)

En esta ecuación, el primer término está relacionado con la riqueza relativa del hogar y, el segundo término, con

riesgo que el hogar enfrenta en el periodo t+j, ambos observados desde la perspectiva del tiempo t. Dado que la

distribución del consumo futuro es endógena, el segundo término no debe ser interpretado como la mejora en

bienestar que se tendría al eliminar todo el riesgo, dado que este evento llevaría a cambios en comportamiento de los

hogares por ejemplo, la eliminación del riesgo eliminaría las razones de ahorrar por precaución, así que podría

incrementar el nivel futuro de pobreza. Más bien los niveles de vulnerabilidad, riqueza, y riesgo son lo que los

hogares experimentan una vez que se toman en cuenta las estrategias que el hogar utilizó para mejorar su bienestar.

Hasta el momento se ha descrito un concepto de vulnerabilidad la vulnerabilidad es el nivel promedio alcanzable

de utilidad esperada en la población menos el nivel observado de utilidad esperada. Sin embargo, aún se está lejos de

operacionalizar una medida de este tipo. Para llegar del concepto a la medición se requiere estimar medidas como los

¿Cómo se mide la vulnerabilidad?

c

138

niveles de vulnerabilidad por periodo en (1). Para esto es necesario (i) especificar la función de utilidad; (ii) estimar el

nivel máximo de consumo alcanzable; (iii) calcular en el momento t las estimaciones de niveles esperados de

consumo en t+j, Ec y (iv) calcular en t los niveles esperados de utilidad en t+j, E U(c ). Específicamente, si se it+j t it+j

alcanzan los objetivos (i)-(iii) se puede hacer una inferencia acerca de un componente de la medida de vulnerabilidad

que se define como desigualdad, mientras que cumplir el paso (iv) permitirá caracterizar el riesgo, el componente

faltante de la medida de vulnerabilidad.

DATOS

Para propósitos de la aplicación estudiada en este documento, se emplean datos de cinco fuentes. Cuatro de estas

fuentes provienen de encuestas transversales de hogares, de la segunda a la cuarta rondas de la Encuesta de

Condiciones de Vida (ECV), aplicada por el Instituto Nacional Ecuatoriano de Estadística y Censos en 1995, 1998,

1999, y 2006. De estas encuestas se obtienen datos sobre la distribución de gastos de los hogares para una muestra

estratificada y seleccionada aleatoriamente de aproximadamente cinco mil hogares en las rondas 2, 3 y 4, junto con

pesos de muestreo que son proporcionales a la inversa de la probabilidad ex-ante de que el hogar sea seleccionado en

la muestra. La quinta ronda de la ECV fue realizada entre 2005 y 2006 (por brevedad a lo largo del documento nos

referiremos a esta encuesta como ECV del 2006). Esta es una versión expandida de las rondas anteriores de la ECV,

con 13.581 hogares que provee datos acerca del consumo per cápita en la quincena pasada.

Una variable clave para este análisis, es una medida del gasto total del hogar. En la Tabla 1 se reportan las cifras

de gastos per cápita. Las unidades en esta tabla están en Sucres corrientes; la crisis e hiperinflación de 1998-1999 y

la subsiguiente dolarización implican que se debe interpretar niveles y cambios en niveles en esta tabla con

precaución. Por ejemplo, los gastos en la región Costa en 1995 eran sólo cuatro por ciento menos que gastos en la

Sierra, mientras que en 1998 la diferencia de gasto entre estos dos grupos aumentó a 23 por ciento. La diferencia

proporcional entre estos grupos se redujo a 13 por ciento en 1999, pero luego aumentó considerablemente a una

diferencia de 31 por ciento en 2006. Rastrear la fortuna de la región más pobre del país, la región Amazónica, se hace

un poco difícil por los cambios en la forma en que esta región es muestreada en las encuestas a través de años. El

mayor problema es que la ronda de 1999 de la encuesta simplemente se olvidó por completo esta región, pero el

tratamiento y la estrategia de muestreo utilizada en esta vasta, y relativamente inaccesible región, ha planteado

consistentemente dificultades para los encuestadores. No obstante, una historia puede ser contada: los gastos per

cápita en los hogares en la Amazonia fueron 34 por ciento menos que los gastos en la Sierra y 28 por ciento menos

que los gastos en la Costa en 1995. En 1998 la brecha entre la Amazonia y la Costa se redujo al 18 por ciento, mientras

2

c

Tabla 1. Gasto per cápita promedio por año,medido en miles de Sucres corrientes (en 1999 y

después 25,000 Sucres equivalen a un US$).

Grupo 1995 1998 1999 2006

Todos

Costa Sierra Amazonia Urbano

Rural

123.28

121.72127.26

94.75152.14

75.39

227.33

207.64255.41176.47290.24

131.83

947.71

886.881008.80

—1182.29

569.19

1633.74

1434.761884.661162.351990.54

948.19

139

que la diferencia con la Sierra creció al 45 por ciento. Para 2006 la brecha entre la región Amazónica y las otras

regiones se ha incrementado, con los gastos per cápita en los hogares 23 por ciento por debajo de los de la Costa y un

62 por ciento por debajo de los de la Sierra.

En cierta medida, la variación en el gasto familiar en todas las regiones puede simplemente reflejar diferencias en

la composición rural-urbana y diferencias en los choques económicos que afectan a los hogares rurales y a los

hogares urbanos. En la Sierra y la Costa, aproximadamente una cuarta parte de todos los hogares fueron clasificados

como urbanos, mientras que en la Amazonia menos de seis por ciento lo fueron. Sin embargo, la considerable

variación en los gastos relativos entre la Sierra y la Costa, dada su similar composición de población urbana y rural,

significa que la crisis de finales de los noventa y, el posterior crecimiento en esta década, debió tener importantes

efectos regionales, incluso después de controlar por diferencias en la composición urbano-rural de las tres regiones.

Es importante para los propósitos de esta investigación hacer un cuidadoso seguimiento del muestreo de la ECV,

ya que interesa la distribución de nuestras estimaciones de las funciones de distribución de gastos en toda la

población. En resumen, el INEC divide al país en un conjunto de 20 dominios. Dentro de cada dominio, los hogares

son asignados a una región particular denominada UPM.

La UPM es la unidad primaria de muestreo. Se seleccionan hogares dentro de cada UPM con una probabilidad 2proporcional al porcentaje de población que está representa dentro del dominio. Cada UPM esta compuesta por

varios sectores, cada uno con entre 50 y 200 hogares. Algunas veces estas UPM están ordenadas de acuerdo a algún

criterio socioeconómico y después son divididos en tres estratos (“alto,” “medio,” “bajo”). El estrato alto esta

compuesto por el 30 por ciento de UPMs en mejor situación; el medio por el siguiente 40 por ciento; y el bajo del 30 por

ciento al final. En cada UPM muestreada, un sector es seleccionado aleatoriamente, dentro de cada sector 18 hogares

son aleatoriamente seleccionados y doce de estos son entrevistados (los otros seis ayudan a reemplazar aquellos

hogares que rechazan u otras no respuestas). Ya sea por accidente o diseño, algunas pero no todas las UPM

entrevistadas en 1995 son incluidas en muestras posteriores; por ejemplo, de 55 conglomerados incluidos en la

muestra del 1995, solo 49 aparecen en la muestra del 2006 (ver tabla 2).

Tabla 2.Correspondencia de subpoblaciones entre las rondas

1995 y 2006 de la ECV.

1995 2006

Total de observaciones 5812 13581

Conglomerados únicos 55 443 Conglomerados en común 49 49 Observaciones en conglomerados en común 5396 6331

Observaciones en común (conglomerado, zona)

Únicas 341 453 En común 119 119 Hogares en común 2308 1679 Observaciones en común (conglomerado, sector)

Únicas 281 229 En común 106 106 Hogares en común 3177 3924

2 Nótese que algunas UPM fueron estratificadas; suponemos que estas UPM estratificadas fueron muestreadas a nivel estrato.

140

Adicionalmente a los datos a nivel de hogar en las varias rondas de la ECV, utilizamos datos de las series

recolectadas por el Fondo Monetario Internacional en su serie de Estadísticas Financieras Internacionales (IFS por

sus siglas en inglés) acerca del nivel de precios nominal, tasas de interés y sobre gastos agregados de los hogares, con 3el propósito de construir estimaciones de tasas de crecimiento en gastos reales per cápita.

VULNERABILIDAD

En esta sección se describe una secuencia de posibles niveles de gasto y se calcula el bienestar del hogar

ecuatoriano promedio bajo cada uno de ellos.

En el proceso se pasa de niveles utópicos a niveles más realistas. Para comenzar se considera una sociedad sin 4desigualdad, sin crecimiento, sin riesgo y luego se añaden estas imperfecciones secuencialmente.

Se asume que los hogares poseen preferencias de tipo Von Neumann-Morgenstern que son separables en el tiempo

y que cada hogar posee la misma función de utilidad CES de la forma , donde el parámetro γ puede ser

interpretado como el coeficiente de aversión relativa al riesgo, que es común entre todos los hogares. La utilidad

futura es descontada a la tasa 1/β-1.

El objetivo es hacer comparaciones entre diferentes subgrupos de la población. Por lo tanto, es necesario

desarrollar una notación que permitirá distinguir a diferentes subgrupos. Se define a G como un conjunto de números

enteros que distinguen a un grupo de la población de tal manera que, por ejemplo, G = P ={1, 2, . . . , n} es el índice

que define al total de la población P. De manera similar, definamos a #G como el número de elementos del conjunto G

de manera que por ejemplo #P=n.

Figura 1. Descomposición de la vulnerabilidad

3

3

4

La serie principal de IFS utilizada es la de gastos del hogar entre los años 1995-2004 (serie 24896F.DZF), que ya esta expresada en moneda constante. La única desventaja de esta serie es que, al momento que se escribió este documento, los datos sobre el consumo para los años 2005 y 2006 todavía no están disponibles. Por esta razón utilizamos datos de tasas de interés de la misma serie (tasas activas) e índices de precios al consumidor para construir estimaciones de las tasas de interés reales en estos dos años y después utilizamos estos datos junto con (3) para estimar tasas de crecimiento del consumo real en 2005 (6.3%) y en 2006 (5.9%).Podría parecer bueno para el bienestar tener crecimiento en el gasto a través del tiempo. Sin embargo, si bien es deseable tener crecimiento en el ingreso a través del tiempo, si el ingreso futuro es alto la sociedad se beneficiaría si pudiera prestarse del futuro para hacer el consumo constante.

141

(a) Utopia

Fre

cuen

cia

log gasto del hogar

(b) Desigualdad

Fre

cuen

cia

log gasto del hogar

El panel (a) muestra un histograma del logaritmo de los gastos del hogar en una utopía (sin desigualdad, ni crecimiento ni riesgo). El panel (b) muestra un contraste donde no existe crecimiento ni riesgo (por lo tanto no existen cambios en el tiempo) pero si existe la desigualdad.

3.1. Utopía.

Se considera un mundo en el cual todos los hogares ecuatorianos tienen el mismo nivel de consumo en cada

periodo -es decir sin desigualdad, sin crecimiento y sin riesgo. Dado que no existe crecimiento ni riesgo, el consumo

del hogar i en el momento t debe ser igual a su consumo en cualquier otro momento t+j; en consecuencia, se puede

escribir el consumo de un hogar en esta sociedad simplemente como c . Adicionalmente se supone que cada hogar i

tiene preferencias idénticas, como se describió anteriormente, entonces si todos los hogares tienen acceso a

mercados de crédito,

Para que una distribución estacionaria como la descrita anteriormente sea óptima, la ecuación debe ser satisfecha

para cada t y j, por lo tanto, la tasa de retorno libre de riesgos entre dos periodos t y t+1 debe ser una constante R con

R = 1/β.

Dado que la distribución óptima en este escenario implica gastos iguales de los hogares y en el tiempo, una

manera de medir desviaciones de este nivel óptimo es establecer la equidad perfecta como una línea de base. Así, con

periodos t=1....T y una población j=1....., n, la distribución equitativa estacionaria es la única solución que

maximiza la expresión,

(2)

Para cualquier función creciente y cóncava U. Adoptando la función de utilidad CES descrita anteriormente, la

ecuación anterior se convierte en,

(3)

Normalizamos el máximo nivel de gasto equitativo estacionario a uno. Entonces en el óptimo se tiene que,

Lo que se adoptará como el punto de referencia utópico de bienestar.

142

El panel (c) incluye el crecimiento, el panel (d) añade desigualdad.

(c) Desigualdad Crecimiento

Fre

cuen

cia

log gasto del hogar

(d) Crecimiento Riesgo

Desigualdad

Fre

cuen

cia

log gasto del hogar

Continuación Figura 1. Descomposición de la vulnerabilidad

La Figura 1 muestra la distribución utópica de consumo a través del tiempo en el panel (a); todos los hogares

tienen niveles idénticos de consumo en todos los periodos.

3.2. Desigualdad.

En esta sección inicia la marcha hacia desutopía describiendo una distribución de gastos de los hogares que

permita la desigualdad, pero se preserva el supuesto de que los gastos son constantes en el tiempo. La distribución de

consumo que resulta de este cambio se ilustra en la figura (b); ahora existe variación a través de la población, ahora

algunos hogares tienen niveles de consumo por encima y por debajo de la media en el panel a(a). Esta desigualdad

será perjudicial para el bienestar social, dado que el valor de una unidad de gasto es mayor para los hogares más

pobres.

En términos de medición, si c es el consumo del hogar i en cada periodo con una normalización, el promedio del i

gasto de los hogares en cualquier periodo es . En este caso la función de bienestar de la sociedad (3) toma el valor,

(4)

Esta medida de desigualdad puede ser interpretada como la pérdida de bienestar asociada con un movimiento de

la distribución utópica a una distribución con desigualdad. Entonces,

0 IDesigualdad = W −W .

En este caso, la medida de desigualdad es esencialmente la medida de Atkinson (1970). Esto es la consecuencia de

dos hechos: primero que se sigue a Atkinson al emplear una función de bienestar social utilitarista y, segundo, que se

asume una función de utilidad común de tipo CES. La medida de Atkinson toma la forma:

Comparando esto con (4), se tiene,

Sigue que

(5)

ILa medida de bienestar social, W , se interpreta como la utilidad instantánea de un hogar. Siempre y cuando γ sea

positiva entonces W será una función creciente y estrictamente cóncava del consumo de cada hogar. Nótese que esto

deja abierta la pregunta de qué periodo es el que se evalúa. Pero dado que en este momento interesa diagnosticar los

males asociados con la desigualdad, se puede asumir libremente que los gastos de consumo, si bien son desiguales,

están perfectamente asegurados y son constantes a través del tiempo (ver discusión en la sección A1 del apéndice).

Bajo estos supuestos casi utópicos, los gastos de consumo observados y la función de bienestar social, tomarán el

mismo valor en todos los periodos, por lo tanto es irrelevante pensar qué periodo específico es el que se analiza. Una

consecuencia adicional de estos supuestos es que si se dispone de datos para diferentes hogares en distintos periodos

se puede (con la normalización apropiada) utilizar datos de todos estos hogares en el cómputo de las medidas de

desigualdad.

c

143

Figura 2: Histograma de gastos quincenales per cápita

La figura 2 muestra la distribución del logaritmo de gastos en sucres corrientes. La crisis financiera y subsecuente

dolarización que separó la segunda y quinta ronda de la ECV lleva a cambios dramáticos en el valor del sucre (la tasa

oficial de cambio en el momento de la dolarización de 2000 fue de 25.000 sucres por dólar, sin embargo, como la

hiperinflación y crisis ocurrió al final de los noventas, el valor del dólar de 2006 en sucres de 1995 es de

aproximadamente 1100). Esta dramática diferencia en el valor de la moneda explica las distribuciones de gasto en

1995 (con la joroba a la derecha) y 2006 (con la joroba a la izquierda). El alto de la joroba de 2006 es mucho mayor a la

altura de la joroba de 1995; lo que refleja el mayor tamaño de muestra de 2006 más que un cambio en la distribución

de gastos quincenales. Sin embargo, los cambios en el valor del sucre y el crecimiento económico producen una gran

variación en la media del logaritmo de los gastos (11,4 en 1995 a 4,05 en 2006), aunque casi no se observa ningún

cambio en la varianza del logaritmo de gastos entre los dos años.

Distribución de Log gasto quincenal per capita; 2006 (USD) y 1995 (Sucres)

0 2 4 6 8 10 12 14 16

700

600

500

400

300

200

100

0

1995: media 11.405, varianza 0.6102006: media 4.052, varianza 0.615

Fre

cu

en

cia

144

Tabla 3. Medidas de desigualdad de Atkinson por año y grupo.Las figuras en paréntesis son los errores estándar.

(0.009) (0.009) (0.010) (0.007)

Sierra 0.528*** 0.598*** 0.587*** 0.604***

(0.010) (0.010) (0.010) (0.006)

Amazonia 0.300*** 0.219*** — 0.455***

(0.024) (0.018) — (0.016)

Total 0.454*** 0.482*** 0.498*** 0.498***

(0.007)

(0.007)

(0.008)

(0.005)

Costa 0.383*** 0.364*** 0.382*** 0.334***

γ=2

Grupo 1995 1998 1999 2006

Así que para calcular el nivel de desigualdad, se emplean los datos de los gastos del hogar, los que son 5normalizados por la media de los gastos en cada una de esas rondas. Con esta normalización, si no hubiera

desigualdad evaluar (10) daría como resultado, W({1, 1, . . . , 1}) = 0. Tomando lo anterior como punto de referencia,

la medida de desigualdad para la población se convierte en,I = W({1, 1, . . . , 1}) −W(P)

Los consumos normalizados que aparecen en la ecuación precedente, son en promedio igual a uno por

construcción, por lo tanto cualquier desigualdad en la distribución de gastos (c , . . . , c ) será una “mean-preserving 1 n

spread” de (c , c , . . . , c ). Este hecho, combinado con la concavidad de W implica que la desigualdad I será no 1 1 1

negativa por construcción. Si se la considera simplemente como una medida de desigualdad, esta medida es

completa y consistente con Lorenz.

3.3. Crecimiento.

El crecimiento económico agregado será entendido como los cambios en los gastos promedio, los que son

conocidos con anterioridad. Reflejando una larga tradición en economía del crecimiento que considera sus efectos en

el bienestar, se asume que las variaciones en los gastos agregados no tienen un impacto en la participación de los

individuos en los agregados —por lo tanto, la distribución de recursos no es afectada por cambios en gastos

agregados.

A pesar de que solamente se cuenta con datos de la distribución del gasto para cuatro periodos (1995, 1998, 1999

y 2006), estos no son los que se requieren para el objetivo inmediato. Dado que momentáneamente se mantiene el

supuesto de que la distribución de recursos no varia a través del tiempo, es posible utilizar la medida de desigualdad

de Atkinson A obtenida anteriormente y simplemente calcular el bienestar en un determinado periodo con la

ecuación (8), la cual depende de la medida de desigualdad de Atkinson y de estimaciones de crecimiento del consumo

agregado.

En vez de normalizar por gastos agregados en cada período, se normaliza utilizando los gastos de 1995. La figura

2 presenta la serie de tiempo. La misma figura también presenta la medida de bienestar, la cual cambia a través de los

años cuando la variación es predecible.

Figura 3. Gastos del hogar por año, normalizados por gastos de 1995

5 Las estimaciones de gasto promedio y de desigualdad utilizan los factores de expansión de la muestra para hacer que los estimados sean representativos de la población ecuatoriana.

145

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 200 2 2003 2004

1.5

1

0.5

0

-0.5

-1

-1.5

Ga

sto

y B

ien

esta

r

Gasto Medio del HogarBienestar Medio del Hogar

AÑO

El consumo agregado en el momento t está representado por . Dados los supuestos de aseguramiento completo

y funciones de utilidad de tipo CES, los gastos del individuo i serán una proporción constante λ del agregado, de i

manera que la desigualdad (a la Atkinson) será constante a través del tiempo. Entonces se puede reescribir la función

de bienestar social como,

donde la medida de desigualdad de Atkinson A se calcula de la manera descrita anteriormente. Esta es la expresión

que ocupa la parte inferior de la figura 3. Será útil también caracterizar la tasa de crecimiento a través de periodos. Se

define . Cuando los hogares no enfrentan ningún riesgo, esto es igual a la tasa de crecimiento

promedio de la reciproca de la utilidad marginal del consumo de la población. Una colección completa de

estimaciones de μt,t+j para la información que se está empleando, se presenta por debajo de la diagonal de la matriz

de la tabla 4. Por ejemplo, tomando t=1995, t+j=2006 y γ=2, junto con los datos de IFS acerca de los gastos de los

hogares, se tiene que μ = 0.480.1995,2006

Los patrones de las tasas de crecimiento presentados por debajo de la diagonal de la tabla 4 revelan el dramático

recorrido de la economía ecuatoriana al final de los noventa. El crecimiento real entre 1995–98 fue en promedio un

respetable 15.3 por ciento, sin embargo la llegada de la crisis significó una caída de 37.9 por ciento en el año entre

1998 y 1999. La historia entre 1999 y 2006 es una de recuperación estable y crecimiento, en el gasto entre 1999 y

2006 promediando un robusto 7.1 por ciento por año, resultando en gastos reales en 2006 de 48 por ciento por

encima de los gastos en 1995.

Cuando los mercados de crédito son completos y usuales, entonces todo el crecimiento es también usual. Esto

permite distinguir crecimiento determinístico, de los efectos de choques en el crecimiento. Una intuición que

ayudaría a justificar que el crecimiento sea común es que si un hogar supiera que sus gastos crecerán más

rápidamente que los de otros hogares, tendría un incentivo de incrementar los gastos totales actuales prestándose de

aquellos otros hogares. Si los mercados crediticios son perfectos y si las preferencias son comunes, las diferencias en

las tasas de crecimiento se deben completamente a choques.

ct

146

Tabla 4.Crecimiento y Varianza.

Año 1995 1998 1999 2006

— 1995 0.067 0.116 0.119 1998 0.153 — 0.05 0.053 1999 -0.226 -0.379 — 0.003

2006 0.48 0.327 0.706 —

Las cifras presentadas por debajo de la diagonal presentan estimaciones de las tasas de crecimiento μ mientras que los números por encima de la diagonal representan las varianzas t,t+j,

2σ . Para las tasas de crecimiento los títulos de las columnas indican el año base t, mientras que t,t+j

los títulos de las filas indican el año final. Por ejemplo μ se encuentra en la primera 1995,1999

columna y la tercera fila. Alternativamente, en el caso de las estimaciones de varianza, los títulos de las filas indican el año base mientras que los títulos de las columnas representan el año final.

3.4. Riesgo.

En la medida en que los hogares individuales no tienen acceso a mecanismos que provean aseguramiento

completo, entonces los choques al ingreso afectarán la distribución de gastos ya que los efectos de estos choques no

pueden ser compartidos con el resto de la población.

Si la población tiene acceso a mercados crediticios, entonces incluso en la ausencia de seguros las restricciones

transversales de la ecuación (14) serán satisfechas (ver apéndice). Aún más, una versión de estas restricciones será

valida para cualquier subconjunto de la población (o muestra) G. Si se supone que se observan los gastos para un

conjunto de hogares G en el momento t, y se observa los gastos para otro conjunto G en el momento s, entonces se t s

tiene,

(6)

Desafortunadamente, en ausencia de tasas de crecimiento del gasto específicas a cada hogar (como las que se

obtienen de datos de panel), entonces no se puede estimar el lado derecho de la expresión sin restricciones

adicionales.

Ahora se adopta un supuesto simple acerca de la distribución de choques idiosincráticos en el crecimiento del εit+jconsumo. Específicamente, c = c e . Por el momento se asume que ε es independiente e idénticamente it+j it it+j

2distribuida con una distribución normal de la población con media μ y varianza . El parámetro μ esta t,t+j t,t+j 1995,2006

identificado por la tasa de crecimiento en gastos agregados como se describió anteriormente.

Esto deja el parámetro σ para ser estimado. Reordenando (6) se obtiene,

(7)

Entonces utilizando la relación entre la medida de desigualdad de Atkinson descrita anteriormente, esto implica

Ahora, explotando los supuestos acerca de las distribuciones,

Sigue que,

Ya que σ es una estadística suficiente para toda la variación que un hogar determinado enfrenta en sus gastos,

este es un resultado muy útil, el cual permite relacionar el riesgo que un hogar individual enfrenta ante cambios en la

distribución transversal de recursos.

σ

147

úû

ùêë

é=

+++

-

+-

+jtG

jtA

tGt

A

jtt(11

)(1112

, log2g

g

gs

)

1+γ 1+γLa tabla 5 presenta estimaciones de A (G ) y A (G ). Excepto por la utilización de una tasa de 1995 1995 2006 2006

aversión a la desigualdad mayor, la construcción de esta tabla refleja a la tabla 3 perfectamente. Sustituyendo estos 2 2datos en la ecuación anterior se obtiene que σ = 0.1195. Con esta estimación de σ a mano, se tiene 1995,2006 1995,2006

toda la información para estimar los costos en términos de bienestar causados por los riesgos que los hogares

enfrentaron en 1995 sobre la década siguiente. La situación en la que los hogares enfrentaron poco riesgo implicaría

que σ = 0. En el caso sin riesgo, la utilidad esperada del hogar i en el momento t + j puede escribirse como

Mientras la utilidad esperada para el mismo hogar puede escribirse como,

Los costos del riesgo en términos de bienestar son simplemente la primera expresión menos la segunda, o:

(8)

Alternativamente, explotando la relación entre σ y la medida de desigualdad de Atkinson resulta en 2t,t+j

148

Tabla 5. Medidas de desigualdad de Atkinson por año y grupo.Las cifras en paréntesis son errores estándar.

γ=3

Grupo 1995 1998 1999 2006

Total 0.583*** 0.610*** 0.629*** 0.630***

(0.009) (0.008) (0.008) (0.010)

Costa 0.496*** 0.495*** 0.517*** 0.454***

(0.010) (0.012) (0.013) (0.007) Sierra 0.654*** 0.715*** 0.705*** 0.717***

(0.012) (0.010) (0.010) (0.008)

Amazonia 0.467*** 0.380*** — 0.640***

(0.025)

(0.019) — (0.020)

gg

gsm

--

-

úûù

êëé

==

-+++

++1

1

1)()(

12/,

2, jttjtt

it

jittjitt

eccEUcUE

gg

smgg g

--

-= +

-++--

+1

1

1)(

),) (1(1

,2

21

jttjttitjitt e

ccUE

úûù

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-=

--++--

+++

+

-

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2

2

2

2,2

21

1

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ss

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c

cUEcEURisk

jttjttit

jittjitti

jtt

+,Riskijtt

úúú

û

ù

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ë

é

-

--

-

-

-=

--

++

+

++

+

+-- g

ggg

g

g

g

gmg

g

g

2)1(1

)(1

)(1

)(1

)(1

1 1

1

1

1

,)1(1

PA

PA

PA

PAe

c

jt

t

jt

tjttit

4RESULTADOS

Utilizando los métodos descritos en las secciones previas ahora se emplean estos métodos para entender el riesgo

que fue enfrentado por los hogares ecuatorianos en el período 1995–2006. A pesar de que sería posible, por supuesto,

considerar otros sub-períodos, interesa enfocar la atención en el periodo de tiempo más largo disponible. En esta

sección se utiliza γ=2 dos razones: primero, este es un valor de aversión relativa al riesgo en línea con lo que fue

escogido por otros estudios micro econométricos; y, segundo, con γ=2 la medida de pérdidas en el bienestar asociada

con vulnerabilidad, o riesgo, puede ser convenientemente interpretada como el monto (medido como proporción de

gastos corrientes) que el hogar estaría dispuesto a sacrificar para eliminar la fuente de riesgo, desigualdad y

vulnerabilidad. Entonces, por ejemplo, la medida de riesgo de un hogar típico acaba siendo exactamente igual a

. Ya que las unidades de gasto son normalizadas para que el consumo per cápita en 1995 sea igual a uno,

entonces cuando promediamos a través de un grupo de hogares, esto expresa el monto que este grupo hubiera estado

dispuesto a sacrificar como porcentaje de gastos per cápita de 1995.

En la tabla 6, la primera fila titulada “Descomposición” reporta estimaciones de vulnerabilidad total, igual a

1.022, lo que es el resultado de la suma de la pérdida de bienestar asociada con una desigualdad de (0.887) y un

riesgo total de (0.128). La interpretación de la cifra de desigualdad sugiere que un planeador social que maximiza la

utilidad promedio de los hogares en Ecuador, estaría dispuesto a sacrificar un promedio de aproximadamente 89 por

ciento del promedio de gastos per cápita del hogar, si pudiera más bien enfrentar el problema de distribuir recursos

comenzando con una sociedad sin desigualdad en los gastos per cápita del hogar.

Por supuesto, aún en 1995 hubiera sido imposible modificar los niveles iniciales de desigualdad, a menos que el

planeador social hubiera tenido algún tipo de máquina del tiempo. Lo mejor que se puede esperar es reducir la

desigualdad futura y la única forma de hacerlo es tratar de modificar la distribución de probabilidades de gasto de

los hogares, lo que es equivalente a cambiar los riesgos que estos enfrentan. El riesgo en el presente cultiva futuras

desigualdades.

EE

c11 -

c

149

Tabla 6.Análisis de vulnerabilidad

Urbano 0.286*** 0.264*** 0.088***

(0.024) (0.017) (0.001)

Rural 1.144*** 0.860*** 0.130***

(0.033)

(0.024)

(0.002)

Indígena 4.425*** 3.668*** 0.256***

(0.067) (0.047) (0.003)

Variables Vulnerabilidad Desigualdad Riesgo

Descomposición 1.022*** 0.887*** 0.128***

(0.030) (0.014) (0.002)

El riesgo total que el hogar promedio enfrentaba en 1995 era considerable, alcanzando un 12.8 por ciento. De

nuevo, la interpretación de esa cifra es que el hogar promedio hubiera estado dispuesto en 1995 a sacrificar un 12.8

por ciento de sus gastos si hubiera podido eliminar todo el riesgo idiosincrático que afectaría sus gastos en 2006 (el

nivel de gastos aún crecería con el agregado de la economía). Esto es realmente un número grande, para comparar, en

Ligon y Schechter (2003) se encuentran cifras para el riesgo total en Bulgaria en los primeros años de los noventa de

dos tercios de la cifra en Ecuador y esto era en el periodo de la complicada transición del comunismo en Bulgaria.

La respuesta de política apropiada para atacar el riesgo documentado en la tabla 6 depende de la fuente del riesgo

y de qué subgrupos de la población son los más afectados. La tabla 6 también reporta acerca de la vulnerabilidad de

varios subgrupos. Así, por ejemplo, la vulnerabilidad total de los hogares urbanos es solo 0.286, comparada con el

promedio para Ecuador de 1.022. Los hogares urbanos también enfrentan menos riesgo, 8.8 por ciento comparado

con el promedio de la economía de 12.8 por ciento, pero la principal diferencia en vulnerabilidad proviene de la

relativa baja desigualdad de los hogares urbanos, 26.4 por ciento comparada con 88.7 por ciento. Nótese que esto no

significa que existe menos desigualdad entre hogares urbanos comparados con hogares rurales, las diferencias más

bien reflejan el hecho de que el consumo de los hogares urbanos esta más cerca de la cifra per cápita que los hogares

rurales, simplemente porque son más ricos en promedio (ver tabla 1). De manera similar, las enormes cifras sobre la

desigualdad promedio para hogares indígenas (ya sean urbanos o rurales) refleja principalmente sus inferiores

niveles de riqueza, no necesariamente el nivel de desigualdad dentro del grupo de hogares indígenas.

Las cifras de riesgo son más fácilmente comparables entre los diferentes grupos. Se observa que los hogares

rurales en promedio estarían dispuestos a pagar un 13 por ciento de sus ingresos en 1995 con el propósito de eliminar

la incertidumbre sobre sus gastos en 2006, comparado con un promedio de 12.8 para la muestra completa. Los

hogares urbanos enfrentan menos riesgo, 8.8 por ciento mientras que de nuevo los hogares indígenas llevan la

mayor parte del riesgo, con 25.6 por ciento.

Los altos niveles de riesgo de hogares rurales e indígenas se deben a que son indígenas o rurales o simplemente a

que son pobres?. La tabla 7 documenta nuestro enfoque para responder a esta pregunta. Dividimos la muestra de la

población en 1995 en quintiles basados en gastos del hogar en esta ronda inicial. La tabla 7 muestra que los niveles

de vulnerabilidad decrecen de manera monotónica en los quintiles superiores del gasto: el quintil más pobre tiene

una vulnerabilidad de 3.972, mientras que el más rico tiene una vulnerabilidad de -0.497. La mayoría de esta

variación en vulnerabilidad se debe a variación en desigualdad; esta variación puede ser explicada completamente

por construcción. Sin embargo, sigue siendo el caso que los quintiles más pobres padecen mayores niveles de riesgo.

Tabla 7.Analisis de Vulnerabilidad

Variables Vulnerabilidad

Descomposición

Quintil 1

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

Desigualdad Riesgo

1.022 *** 0.887 *** 0.128 ***(0.030) (0.014) (0.002)3.972 *** 3.269 *** 0.297 ***

(0.040) (0.026) (0.002)

1.333 ***

1.185 *** 0.152 ***

(0.039)

(0.025) (0.002)

0.561 ***

0.470 *** 0.102 ***

(0.039)

(0.025) (0.002)

0.015

-0.029 0.068 ***

(0.038)

(0.025) (0.002) -0.497***

-0.511 *** 0.034 ***

(0.039) (0.025) (0.002)

150

El nivel de riesgo promedio de los hogares en el quintil más pobre es de 0.297 comprado con 0.128 para la muestra

completa. El nivel de riesgo de los hogares más ricos es solamente 0.034; sin embargo, vale la pena notar que este

nivel de riesgo es todavía altamente significativo.

La tabla 8 desagrega el riesgo que enfrentan diferentes grupos a nivel de las tres regiones del país y riesgos

experimentados a nivel de cantón o parroquia (estos no suman el riesgo total debido a que existe un elemento

residual que no esta incluido en estas desagregaciones). En conjunto, el riesgo regional (es decir, los riesgos a través

de las regiones, que reflejan choques a nivel de región) es responsable por un costo en términos de bienestar de 6,9

por ciento, casi exactamente la mitad del total. Esto sugiere un alto grado de segregación entre las economías de la

Sierra, la Costa y la Amazonía. Condicionando al riesgo regional, el riesgo promedio cantonal es negativo, lo que

indica una correlación negativa con otras fuentes de choques, de manera que esto provee cierto tipo de

aseguramiento a los hogares. El riesgo al nivel más bajo de desagregación, la parroquia, añade algo al total; el riesgo

en las parroquias, dentro de un determinado cantón, involucra un costo adicional de 2 por ciento en promedio.

Una investigación de las fuentes de riesgo entre hogares urbanos y rurales también es de utilidad. Los hogares

rurales en general llevan un alto riesgo geográfico, presumiblemente debido a la importancia que tiene la agricultura

en muchos de ellos y la relevancia de choques espaciales a las actividades agrícolas. A pesar de que el riesgo total

rural es 47 por ciento mayor al urbano, el riesgo rural puede ser explicado casi totalmente por choques espaciales a

nivel regional, cantonal o parroquial —el riesgo idiosincrático restante es más bien negativo, una consecuencia de la

correlación negativa entre choques idiosincráticos y tipos de riesgos más sistemáticos. En contraste, el riesgo urbano

es predominantemente idiosincrático; a pesar de que existe un componente positivo y significativo de riesgo

regional, el riesgo total asociado con choques espaciales (aquellos relacionados con riesgos regionales, cantonales o

parroquiales) en conjunto está negativamente correlacionado con choques idiosincráticos; si estos últimos no

estuvieran en parte asegurados contra choques regionales a los gastos, resultarían en niveles de riesgo mucho

mayores, iguales a 15.5 por ciento.

151

Tabla 8.Analisis de riesgo

Variables Riesgo Riesgo regional

Riesgo cantonal Riesgo parroquial

Descomposición 0.128*** 0.069*** − 0.026*** 0.020***

(0.002) (0.003) (0.005) (0.005) Urbana 0.088*** 0.017*** −0.053*** −0.030***

(0.001) (0.004) (0.007) (0.006) Rural 0.130*** 0.081*** 0.01*** 0.068***

(0.002) (0.005)

(0.010)

(0.008)

Indígena 0.256*** 0.298*** 0.064*** 0.140***

(0.003) (0.010) (0.019) (0.016)

La tabla 9 muestra una desagregación alternativa de los niveles de riesgo. En esta tabla se muestra como las

diferentes fuentes de riesgo afectan a los diferentes quintiles de gasto (según 1995). Esta tabla muestra una serie de

tendencias interesantes. Primero, el quintil más pobre no solamente enfrenta un nivel de riesgo mayor al de los

demás, sino que enfrenta un riesgo mayor en todas las categorías que consideramos. El quintil más pobre estaría

dispuesto a sacrificar el 24.7 por ciento de su consumo esperado para eliminar el riesgo regional. Este es el único

quintil afectado por riesgo cantonal, (para los otros quintiles, la variación cantonal esta negativamente

correlacionada con otras fuentes de riesgo, asi que el cantón funciona como una forma de seguro). Adicionalmente es

el único quintil con un nivel significativo de riesgo parroquial.

Tabla 9.Analisis de riesgo

Riesgo Regional Cantonal Parroquial

(0.002) (0.007) (0.012) (0.010)

Quintil 2 0.051 *** − 0.064 *** 0.009 (0.002) (0.006) (0.012) (0.010)

Quintil 3 0.030 *** − 0.040 *** − 0.002 (0.002) (0.006) (0.012) (0.010)

Quintil 4 0.018 *** − 0.028 ** −0.013

(0.002)

(0.006)

(0.012)

(0.010)Quintil 5 0.014 **

− 0.021 *

−0.014

(0.002) (0.006) (0.012) (0.010)

Variables

Descomposición 0.128 *** 0.069 *** − 0.026 *** 0.020 ***

(0.002) (0.003) (0.005) (0.005)

Quintil 1 0.247 *** 0.029 *** 0.129 ***0.297 ***

0.152 ***

0.102 ***

0.068 ***

0.034 ***

152

5CONCLUSIONES

En este estudio hemos desarrollado una serie de métodos para realizar inferencia acerca del nivel de riesgo

que los hogares enfrentan basados solamente en los niveles de desigualdad de una serie de encuestas

transversales. Aplicamos dichos métodos al caso de Ecuador, donde una crisis política y financiera parece

haber tenido un fuerte impacto en el bienestar de los hogares a finales de los noventa.

Encontramos que mientras la crisis de los noventa fue importante para el total de la población, tuvo un

impacto particularmente grande para los hogares en la sierra. Esto llevo a mayores niveles de desigualdad

después de la crisis. Entre 1999 (el final de la crisis) y 2006 el riesgo a nivel del hogar cayo dramáticamente.

A pesar de importantes variaciones en el nivel de riesgo que el hogar ecuatoriano promedio debe enfrentar,

el riesgo no esta distribuido uniformemente a través de los hogares. Los hogares pobres, indígenas y rurales

están particularmente expuestos al riesgo; más aún, los hogares más pobres tienen altos niveles de riesgo a

todos los niveles de desagregación geográfica: regional, cantonal y parroquial.

Existe una lección para los tomadores de decisiones políticas en estas tendencias través de los quintiles. Si

uno pudiera eliminar los niveles de riesgo a través de los diferentes quintiles, nuestras mediciones indican que

esto incrementaría el bienestar de los hogares en aproximadamente un treinta por ciento de sus niveles de

gasto esperados. Más aún existen razones para ser optimistas de que este tipo de seguros podrán ser provistos

a un bajo costo: microfinanzas, seguridad social, y otros mecanismos que son relativamente bien entendidos

en la región, parecen tener efectos importantes en el riesgo que los hogares más pobres enfrentan a un costo

relativamente bajo.

153

APÉNDICE: Modelos

Consideremos una población de n hogares indizados por i = 1, 2, . . . , n. Cada hogar i consume c en el momento t.it

Se asume que los hogares poseen preferencias de tipo Von Neumann-Morgenstern que son separables en el tiempo

y que cada hogar posee la misma función de utilidad CES de la forma , donde el parámetro γ puede ser

interpretado como el coeficiente de aversión relativa al riesgo, que es común entre todos los hogares. La utilidad

futura es descontada a la tasa 1/β-1.

El objetivo es hacer comparaciones entre diferentes subgrupos de la población. Por lo tanto, es necesario

desarrollar una notación que permitirá distinguir a diferentes subgrupos. Se define a G como un conjunto de números

enteros que distinguen a un grupo de la población de tal manera que, por ejemplo, G = P ={1, 2, . . . , n} es el índice

que define al total de la población P. De manera similar, definamos a #G como el número de elementos del conjunto G

de manera que por ejemplo #P = n.

A.1. Aseguramiento completo.En un mundo con aseguramiento completo para todos los grupos en Ecuador, las utilidades marginales del

consumo pueden ser factorizadas como

(9)

(Ligon, 2006) donde λ es una constante que no varía en el tiempo pero es específica a cada hogar y refleja la i

riqueza del hogar i en el momento 0 y, donde, μ es un choque a la economía (relacionado con las tasas de interés t

existentes). Una consecuencia inmediata de (9) es que la correlación entre las utilidades marginales de cualquier par

de hogares en un momento específico (no necesariamente a través del tiempo) es uno. Nótese que la presencia de

choques a la economía en el futuro puede no ser conocida en el momento t.

A.2. Mercados de crédito comunes.En la presencia de aseguramiento completo, los hogares podrían lograr un nivel considerable de protección del

consumo al utilizar mercados financieros para ahorrar y obtener crédito. Supongamos que todos los hogares tienen

acceso a mercados financieros y pueden ahorrar y prestarse. Un crédito obtenido en el momento t que es pagado en el

momento t+j obtendrá un retorno de R . Estos retornos pueden variar a través del tiempo, pero por ahora se asume t,t+j

que los mercados y retornos son comunes para todos los hogares. El consumo satisface la ecuación de Euler.

(10)

donde E denota el operador de expectativas condicionales a la información presente en el momento t. El término t

jβ R es común a todos los hogares de manera quet,t+j

jSigue que la expresión β R debe ser igual a la razón de dos términos que incluyen el consumo presente y futuro,t,t+j

Sin embargo la ecuación (10) también implica que

(11)

154

De modo que

Esta última expresión relaciona el crecimiento esperado en utilidades marginales a una razón que incluye

solamente momentos transversales. Si se toma el paso adicional de invocar el supuesto paramétrico de que la

función de utilidad toma la forma de elasticidad constante de substitución (CES), entonces se obtiene

(12)

La expresión que aparece en la ecuación (12) está muy relacionada con la medida de desigualdad de

Atkinson (1970). Para ver esto se debe recordar que la medida de Atkinson esta definida por un parámetro α que

representa la aversión a la desigualdad y esta definida en el momento t por,

(13)

En esta expresión, el superíndice α recuerda que la medida de desigualdad de Atkinson es una función del

parámetro de preferencia α, y el argumento P es el conjunto de índices para todos los hogares de la población de modo αque A (P) denota la medida de desigualdad de Atkinson para toda la población en el momento t. Reordenando (13) t

se obtiene,

La ecuación (11) y la expresión (12) también permite relacionar las tasas de desigualdad y el crecimiento para

diferentes subgrupos. Para esto se supone que observamos los niveles de gasto en consumo en los momentos t y t+j

para un grupo de hogares con un conjunto de índices G , y para un segundo grupo con un conjunto de índices G . 1 2

Entonces se obtiene

(14)

Esto es muy cercano a lo que se escribiría para una función de bienestar social utilitarista, con pesos homogéneos

en el momento t (por ejemplo ver Harsanyi , 1955),

Efectivamente, al establecer que la aversión a la desigualdad α es igual a la aversión al riesgo individual γ, 1-γentonces utilizando el supuesto paramétrico de que U(c) = (c −1)/(1 − γ), se obtiene

(15)

155

U

n

n' n

n'

'

'

nn

n

2

Esta medida permite expresar el bienestar social en el momento t en términos de una combinación de tres γnúmeros: Consumo agregado , la medida de desigualdad de Atkinson, A t(P), y el parámetro (social) de

6preferencias γ .

156

ct

6

(1955), anticipando a Rawls (1971): La aversión a la desigualdad debe ser igual a la aversión al riesgo si los gastos de los individuosdurante sus vidas son el resultado de una lotería (justa) que se juega antes de nacer.

Una posible justificación para establecer el parámetro de aversión a la desigualdad igual a γ esta dado por el argumento de Harsanyi

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157

158

1LOS MINISTERIOS DEL SECTOR SOCIAL

inicios del año 2007 el gobierno del Ecuador presentó su Agenda Social , en la que se muestra como visión

de país en el sector social a una sociedad sin pobreza y con equidad, basada en un modelo de desarrollo

socio-económico incluyente y solidario, con principios humanistas. Esta agenda propone dos objetivos

básicos:

¦ Disminuir las brechas sociales entre la población mediante la generación y ampliación de las capacidades de

las personas especialmente pobres y vulnerables, la ampliación de la ciudadanía, así como la protección social

del Estado como garantía para promover los derechos humanos, económicos, políticos y sociales.

¦ Garantizar la igualdad de las oportunidades económicas y sociales de las personas mediante una política

activa de inclusión económica de la población pobre afianzando el acceso al empleo, los activos físicos y

monetarios, al mercado, a la información y tecnología, para consagrar el pleno ejercicio de las libertades y

capacidades, y de esa manera eliminar los mecanismos de transmisión de la pobreza, así como impulsar el

cambio en la visión de un Estado principalmente asistencial.

Articular la acción de los distintos programas para cumplir estos objetivos resulta bastante complejo por cuanto,

si bien los programas proveen servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, estos no obedecen a una

visión de conjunto y no permiten determinar el grado de protección que se ofrece a los diferentes grupos de la

población vulnerable.

Es en este contexto que se crea y encarga al Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS), la

coordinación y supervisión de los programas sociales que ejecutan cada uno de los ministerios del sector social, así

como se otorga a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) la responsabilidad de monitorear

y evaluar periódicamente dichos programas.

2A continuación se listan los Ministerios que conforman el Sector Social, presentando por cada uno, sus objetivos, 3principales programas y el presupuesto asignado en el año 2007 .

A1

*

**

1 Agenda Social para el Desarrollo 2007, Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, Quito - Ecuador.2 La información fue solicitada a cada institución, se revisaron páginas Web de cada Ministerio, SIGOB y Ministerio de Economía y Finanzas.3 El presupuesto presentado es el codificado a septiembre 2007.

Ingeniera Matemática, Mba. en E-Business. Coordinadora del Equipo de Procesamiento e Información de la Unidad de Análisis e Información (SIISE) de la Secretaria Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.Ingeniero en Informática, Msc. en Investigación de Operaciones. Coordinador de la Unidad de Análisis e Información (SIISE) de la Secretaria Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.

Cristina Fabara* y Reinaldo Cervantes**

LA OFERTA PÚBLICA

DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Capítulo 8

159

MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE DESARROLLO SOCIAL (MCDS) Principales Programas

OBJETIVO:·Coordinar las políticas, planes, proyectos y programas del área social implementados a

través de los ministerios y secretarías del Gabinete Social. ·Monitorear la gestión de los ministerios y secretarías que conforman el Gabinete Social. ·Diseñar y articular una política y programa nacional de inclusión económica, basado en la

articulación de micro unidades productivas con cadenas de alto potencial, así como en cadenas de compras públicas.

Presupuesto (USD $) 10'000.000

MCDSNegocios Inclusivos

Hilando el Desarrollo

Nutriendo el Desarrollo

SELBENPITIS

MINISTERIO DE INCLUSIÓN ECONÓMICO SOCIAL (MIES) Principales Programas

OBJETIVO:Generar una política de protección social articulada, que garantice los derechos de las personas tradicionalmente excluidas y vulnerables, y que busque la erradicación progresiva de la pobreza brindando oportunidades económicas que favorezcan un proceso de inclusión económica y social.

Presupuesto (USD $) 530'000.000

¦

MIES

PRODER

ORI

FODI INNFA

Aliméntate Ecuador

BDH

MINISTERIO DE SALUD PUBLICA (MSP) Principales Programas

OBJETIVO:Promover un modelo de cuidado de la salud integral e integrado, que amplíe su cobertura de atención y la calidad en sus prestaciones, con el objeto de disminuir las altas tasas de mortalidad general, infantil y materna, así como las tasas de desnutrición infantil y malnutrición adulta. A la vez se espera fortalecer el control y la atención de las enfermedades sujetas a control y vigilancia epidemiológica, buscando integrar los diferentes tipos de prácticas en salud con la recuperación de los conocimientos y prácticas indígenas tradicionales y ancestrales.

Presupuesto (USD $) 648'000.000

¦

MSP

VIH-SIDA

Maternidad Gratuita

PANN

PAI

Tuberculosis

MINISTERIO DE EDUCACION (ME) Principales Programas

OBJETIVO:Desarrollar una política educativa en donde el derecho a la educación sea una realidad y que todos los niños y niñas tengan acceso a educación inicial y básica de calidad, con respeto, afectividad e igualdad.

Presupuesto (USD $) 1.457'000.000

¦ MEC

PAE

Escuelas Unidocentes

DINSE

Universalización de la educación básica

160

MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA (MIDUVI) Principales Programas

OBJETIVO:Facilitar la participación de actores privados y comunitarios en la creación de sistemas de agua potable y saneamiento. Regular y canalizar recursos por medio de los bonos de vivienda y proveer asistencia técnica a municipios y grupos organizados, de forma planificada y considerando la organización territorial, el uso de recursos y la participación activa y concertación de los gobiernos locales, tanto en la planificación, como en la gestión y evaluación de programas de desarrollo integral, que contribuyan al cumplimiento de los objetivos nacionales del Gobierno.

Presupuesto (USD $) 250'000.000

¦

MIDUVI

PRAGUAS

Vivienda Campesina

Vivienda Urbano Marginal

Vivienda Urbana SIV

Vivienda Maestros Unidocentes

Vivienda Para maestros

OTRAS INSTITUCIONES DEL GABINETE SOCIAL

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas (IECE), Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana; Secretaría de Solidaridad Ciudadana; Secretaría del Migrante, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP).

MINISTERIO DE TRABAJO Y EMPLEO (MTE) Principales Programas

OBJETIVO:Armonizar las relaciones laborales mediante el diálogo y la concertación como mecanismos válidos para alcanzar la paz y bienestar social-laboral del país; para que, junto con la implementación de políticas activas de empleo y la participación de los diferentes actores sociales, permitan disminuir los índices de desempleo y subempleo

Presupuesto (USD $) 27'000.000

¦MTE

SECAP

161

2LA INVERSIÓN EN LOS MINISTERIOS DEL SECTOR SOCIAL

Invertir significa destinar recursos a la creación de bienes o capacidades para el futuro. En especial, la inversión

social se refiere a la acumulación de recursos sociales como: mejor educación, mayor esperanza de vida, nutrición y

seguridad. Esto se logra, por ejemplo, a través de servicios físicos (sistemas de agua potable) o recursos humanos

(profesores más capacitados).

La inversión social, no se refiere solamente a los rubros tradicionalmente considerados como tales, es decir, la

construcción de escuelas y equipamiento médico. También se refiere a rubros tradicionalmente considerados dentro del

gasto corriente, como son el pago de sueldos de profesores y médicos, o la compra de materiales didácticos.

Una manera de analizar la inversión en el sector social es mediante la información del presupuesto en su conjunto (corriente

e inversión). La siguiente tabla muestra la evolución del presupuesto en el sector social en el período 1995 – 2007.

Como se puede observar, el presupuesto del sector tuvo un aumento nominal continuo a partir del año 2001, pero

respecto al Producto Interno Bruto (PIB), no sobrepasó el 5%. Sin embargo, en los últimos tres años, el país ha hecho

esfuerzos en apoyar a este sector y es así que el presupuesto social para el año 2007 llegó a $ 2.900 millones. Esta cifra

representó un aumento del 45% con respecto al presupuesto del año 2006 y 1 punto porcentual adicional respecto al PIB.

* Presupuesto codificado a septiembre 2007 Fuente: Ministerio de Finanzas

Tabla 1: Evolución del presupuesto para el sector social, nominal y en relación al PIB

162

Este salto significativo en 2007 responde a la política del actual Gobierno en cuanto a garantizar el cumplimiento

de los derechos para todos y, en particular, de los más vulnerables. Tal política tiene como propósito mejorar las

capacidades y competencias mínimas a través de la provisión de educación, salud y vivienda de calidad, mediante

varias acciones entre las que destacan: la duplicación del Bono de Desarrollo Humano (BDH), la creación del Bono de

la Vivienda, el aumento de salarios del magisterio en US$15 y la declaratoria de emergencia en el área de la salud y

educación. Así por ejemplo con respecto a la emergencia educativa, se asignaron $80,7 millones de dólares para la

construcción y adecuación de escuelas y colegios.

2.1 Ejecución del Presupuesto Social

Las cifras muestran la voluntad del Gobierno para entregar mayores rubros al sector social, sin embargo a más del 4presupuesto asignado, es útil tomar en cuenta la capacidad de ejecución por parte de los ministerios .

Un indicador que brinda una buena aproximación sobre el gasto efectivo y eficiencia de los ministerios del sector

social, constituye el nivel de ejecución de su presupuesto. Este puede ser medido como la “relación entre el

porcentaje devengado sobre el presupuesto transferido”, el cual da cuenta de la agilidad con que los ministerios

comprometen recursos y realizan acciones y obras concretas. Es importante señalar que existen diferentes etapas

presupuestarias.

El presupuesto inicial es aquel aprobado por el Congreso Nacional, el presupuesto codificado contiene

cualquier modificación presupuestaria al presupuesto inicial debidamente aprobado por el Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF) durante el año. El presupuesto transferido se refiere al flujo de recursos que el MEF legalmente

transfiere a los ministerios para su ejecución y el presupuesto devengado es el monto de recursos comprometido que

ha generado productos específicos pese a que no se hayan pagado (presupuesto ejecutado).

Para el siguiente análisis, es importante señalar que los datos de devengado expuestos por el MEF no son 5definitivos, pues de acuerdo al funcionamiento del actual SIGEF , los datos finales de esta información se obtiene

hasta con 3 meses de retraso, pues no esta en línea y únicamente provee datos de devengados para recursos fiscales.

Los criterios para calificar el nivel de ejecución se exponen a continuación, y consideran los desfases producidos

por la vigencia tardía del Presupuesto General del Estado (PGE), que especialmente afecta a los recursos de inversión:

Cabe señalar que un bajo indicador de devengado puede reflejar no necesariamente una baja ejecución,

debido a que:– Gran cantidad de los recursos puede hallarse como comprometidos.

– Pueden existir problemas en lo relacionado a procesos de contratación.

– Históricamente el devengamiento crece más durante los últimos meses del año.

4 Tomado de: “Evaluación de gestión de los Ministerios y Secretarías del Área social”, Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, septiembre 2007, Quito Ecuador.

5 Para el 2008 entra en funcionamiento el denominado eSIGEF que en principio permitiría tener esta información sin retardos.

163

ranking Criterio: presupuesto devengado / presupuesto transferido

Mayor de 90%

De 75 a 90%

De 50 a 74%

Menos de 50%

Muy buen grado

Bueno

Regular

Mal - alerta

Tabla 2. Criterios para calificación en la ejecución del presupuesto Sector Social

Fuente: Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social -MCDS-

En la Tabla 3 se puede observar que en términos generales, el sector social presenta una buena ejecución en sus 6presupuestos (por sobre el 80%). Cabe recalcar que el mayor cumplimiento se presenta para el gasto corriente, como

se mostrará más adelante.

En la tabla 4 constan las cifras del presupuesto total de cada sector en sus diferentes fases. La ejecución del

presupuesto tomando ahora el indicador de porcentaje devengado / porcentaje codificado, en promedio en el sector

social presenta una ejecución del 70,4%.

No obstante, para tener una mejor idea de la ejecución presupuestaria, resulta necesario diferenciar los resultados

obtenidos en cuanto a gastos corrientes y a gastos de inversión, pues los gastos corrientes presentan menor

dificultad de ejecución que los de inversión, pues son parte del flujo normal de recursos de cada ministerio y, por ello,

no se requieren los trámites especiales que exigen las leyes para el caso de la inversión en obras físicas.

6 El presupuesto incluye las fuentes de recursos fiscales, CEREPS y FAC, con corte noviembre 2007. El análisis se restringe a esas fuentes debido a que el SIGEF únicamente provee devengados para fuentes fiscales, por lo que se excluyen otras fuentes (autogestión créditos y donaciones).

MINISTERIOS % Devengado / Transferido calificación

MIES Muy buen grado

ME Muy buen grado

MSP Muy buen grado

MTE Bueno

MIDUVI Regular

TOTAL

98,9%

95,0%

90,3%

80,5%

58,8%

87,7% Bueno

FUENTE: MEF (Subsecretarías de Presupuestos y Tesorería de la Nación)

Tabla 3. Calificación de la ejecución del presupuesto en los ministeriosdel Sector Social (año 2007- con corte a noviembre)

MIES ME MSP MTE MIDUVI TOTAL

INICIAL 480,7 1.293,3 527,3 8,0 151,5 2.460,8

CODIFICADO 505,4 1.362,9 642,4 8,4 201,6 2.656,8

TRANSFERIDO 452,5 1.167,4 492,0 7,4 168,3 2.132,3

DEVENGADO 447,3 1.108,8 444,1 5,9 99,0 1.869,1

FUENTE: MEF

% Dev/Codificado 88,5% 81,4% 69,1% 70,7% 49,1% 70,4%

% Dev / Transferido 98,9% 95,0% 90,3% 80,5% 58,8% 87,7%

Tabla 4. Calificación de la ejecución del presupuesto en los ministerios del Sector Social(año 2007- con corte a noviembre)

164

En la tabla 5 se observa que la ejecución del gasto corriente incluso sobrepasa el 100% debido a que se

comprometen mayores recursos que los transferidos hasta la fecha de corte. Este no es el caso de los gastos de

inversión, en los cuales existen ejecuciones por debajo del 50%.

GASTO CORRIENTE GASTO DE INVERSION

MINISTERIOS% Devengado /

Transferido calificación

% Devengado / Transferido

calificación% Comprometido

/ Transferidocalificación

MIES 98,30% Muy buen

grado 103,20%

Muy buen grado

103,20% Muy buen

grado

ME 98,80% Muy buen

grado 74,20% Bueno 88,70% Bueno

MSP 101,40% Muy buen

grado 66,60% Regular 111,40%

Muy buen grado

MIDUVI 100,30% Muy buen

grado 56,60% Regular 115,80%

Muy buen grado

MTE 118,50% Muy buen

grado 23,10% 44,10%

TOTAL 98,50% Muy buen

grado56,70% Regular 104,20%

Muy buen grado

FUENTE: MEF

Mal - alerta Mal - alerta

Tabla 5. Calificación de la ejecución del gasto corriente y de Inversión, por Ministerio en el año 2007(con corte a noviembre)

FUENTE: MEF

Tabla 6. Ejecución del gasto corriente e inversión clasificado por Ministerio en el año 2007(con corte a noviembre)

INICIAL

CODIFICADO

TRANSFERIDO

COMPROMETIDO

DEVENGADO

% Dev/ Codificado

% Dev / Transferido

% Comp / Codificado

% Comp / Transferido

corr inv

418,0 62,6

426,5

79,0

400,9

51,5

53.2

394,1

53,2

92,4% 67,3%

98,3% 103,2%

67,3%

103,2%

MIES

corr inv

1.171,7 121,6

1.164,9

198,0

986,9

180,5

160.1

974,9

134.0

83,7% 67,7%

98,8% 74,2%

80,9%

88,7%

ME

corr inv

380,3 147,0

410,5

231,9

334,3

157,7

175. 7

339,1

105.0

82,6% 45,3%

101,4% 66,6%

75,8%

111,4%

MSP

corr inv

5,1 2,9

5,5

2,9

4,4

2,9

1.3

5,3

0.7

96,4%

23.1%

118,5% 23,1%

44,1%

44,1%

MTE

corr inv

9,6 141,9

9,8 191,8

8,5 159,9

185. 2

8,5 90.5

86,9% 47.2%

100,3% 56.6%

96,5%

115,8%

MIDUVI

corr inv

1.984,7 476,1

2.002,7 654,1

1.579,8 552,5

575.5

1.556,0 313.1

77,7% 47.9%

98,5% 56.7%

88,0%

104,2%

TOTAL

165

En la tabla 6, al analizar la ejecución del presupuesto por tipo de gasto (corriente e inversión), se observa que los

gastos de inversión presentan inferiores niveles de ejecución que los gastos corrientes, principalmente en los sectores

Trabajo y Vivienda. En este sentido, en cuanto al gasto de inversión, el sector de Inclusión Económica y Social

presenta un muy buen grado de ejecución general, seguido de los ministerios de Educación y Salud, con niveles de

ejecución bueno y regular.

En tanto los ministerios del sector social son prestadores de servicios, tienen un importante componente de

presupuesto corriente. Sin embargo el Ministerio de Educación tiene también un significativo componente en

programas de inversión, financiados con fuente CEREPS (fondos provenientes del petróleo), en donde se incluyen

programas como textos escolares, alimentación escolar y escuelas del milenio; mientras que el Ministerio de Salud

Pública invierte en los programas de control de vectores, tuberculosis, VHI-SIDA y paludismo.

De la misma manera, por las necesidades del ambos sectores, el actual Gobierno los ha declarado en emergencia

para la asignación urgente de recursos; este estado es temporal y es cubierto con recursos provenientes de la fuente

de inversión FAC, que incluye, en el caso de educación, presupuesto para reparación y construcción de

infraestructura básica y, en el caso de salud, financiamiento para la ampliación de los servicios de salud, medicinas,

personal y equipamiento. De esta manera, el bajo nivel de ejecución presupuestaria especialmente el de salud, es

relevante de resaltar.

Una consideración importante, para determinar las causas de los resultados expuestos, consiste en determinar la

“temporalidad y periodicidad” en que los recursos fueron transferidos; observándose que las transferencias de recursos

CEREPS y FAC, que son los más importantes dentro los gastos de inversión, se concentraron en los siguientes meses:

? Los recursos transferidos al Ministerio de Educación desde el CEREPS fueron realizados en marzo, junio y julio

; y, los el FAC en marzo y mayo.

? Los recursos transferidos del CEREPS al Ministerio de Salud fueron realizados en abril, mayo y julio; y, los del

FAC en marzo y abril.

2.2 Fragilidad de la Inversión Social

Un aspecto importante en la sostenibilidad de los programas sociales, tiene que ver con los recursos que necesitan

para operar, como se expuso anteriormente, varios programas utilizan fuentes de financiamiento volátiles en el

tiempo, las cuales se encuentran atadas, por ejemplo, al precio del petróleo, a cambios políticos o de coyuntura

económica, entre otros factores. Probablemente el programa de menor riesgo de financiamiento es el Bono de

Desarrollo Humano (BDH), el cual tiene un enorme peso y aceptación, lo que garantiza su ejecución.

Las principales fuentes de financiamiento de los programas sociales son:

? Fuentes corrientes, financiamiento proveniente de los ingresos que tiene el Estado, ligado con la prosperidad

del país a través de los impuestos y venta de activos (principalmente petróleo). Una recesión económica o una

caída del petróleo perjudicaría directamente a este rubro. Este rubro incluye las fuentes de autogestión, que

tienen las instituciones y/programas.

? Créditos Externos e Internos, otorgados por organismos nacionales e internacionales que financian proyectos

específicos.

? Preasignaciones por Ley, ingresos provenientes de un determinado porcentaje sobre varios impuestos. Dichas

preasignaciones se entregan directamente a unos pocos beneficiarios establecidos por Ley, antes de que ingrese

al fisco, este tipo de fuente tiene una alta fragilidad política.

? Fondo de Solidaridad, entrega cierto porcentaje de recursos provenientes de las utilidades de las empresas

estatales de telecomunicaciones, eléctricas, generación térmica, distribución entre otras.

? CEREPS, la cuenta especial denominada Reactivación Productiva y Social, de Desarrollo Científico-Tecnológico

y de la Estabilización Fiscal (Cereps), se conformaba con los ingresos por la venta de petróleo crudo hasta 23

166

grados API de los contratos de participación para la exploración y explotación de hidrocarburos, con

prescindencia del oleoducto por el cual se transporte dicho petróleo. También son ingresos de la cuenta Cereps,

los rendimientos financieros del Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC), los superávit presupuestarios, y el 45%

del Fondo de Estabilización Petrolera (FEP). Los montos en estas cuentas también se reducirán si baja el precio

del petróleo a nivel internacional. En tal caso los recursos para los programas ligados a estos también

disminuirán. La dependencia del financiamiento de estas cuentas en la explotación y exportaciones petroleras

denota su vulnerabilidad, tanto por el carácter externo de los ingresos cuanto por las nuevas políticas 7ambientales.

PROGRAMAS PILARES DEL DESARROLLO SOCIAL

Es difícil caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un “sistema” de protección social

propiamente dicho. Aunque los programas proveen servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, no

obedecen a una visión de conjunto o integralidad y no permiten determinar el grado de protección que se ofrece a los

diferentes grupos de la población vulnerable.

Por su naturaleza, los programas sociales presentan diferentes mecanismos de atención, metas y poblaciones

objetivo. La mayoría de programas realizan transferencias en especies directas, es decir entregan bienes y servicios

directamente a la población.

En esta sección se intenta dar una visión del alcance de los principales programas sociales, para lo cual se los

agrupó en siete tipos según sus acciones y grupos objetivos:

(1) Cuidado y desarrollo infantil,(2) Alimentación y nutrición infantil,(3) Educación y capacitación ,(4) Salud,(5) Infraestructura social,(6) Transferencias monetarias, e (7) Inclusión económica social.

En general todos estos articulan una red de servicios sociales brindada principalmente por los Ministerios de

Inclusión Social y Económica, Educación, Salud, Trabajo, Vivienda y Coordinación de Desarrollo Social; además de

otras entidades vinculadas al Sector Social.

Estas instituciones ejecutan programas que tienen, ya sea cobertura universal (con beneficios para toda la

población sin distinción), o cobertura priorizada (con beneficiarios identificados de acuerdo a su edad, territorio o

condición socioeconómica).

A continuación se presenta una síntesis del funcionamiento de los principales programas:

3.1 Programas de cuidado y desarrollo infantil

El deterioro de las capacidades de la población vulnerable (físicas e intelectuales), durante épocas de crisis, o

como consecuencia de la pobreza crónica, pueden causar pérdidas irreversibles a la sociedad en términos de su

3

7 La Asamblea Nacional Constituyente aprobó la eliminación de estos fondos. Según lo que dice la nueva Ley que regula a los ingresos petroleros, esos recursos no podrán financiar gastos corrientes y, además, establece que únicamente en 2008 se prolongará la distribución de recursos que se aplicaba con la Ley que creó cada uno de los fondos existentes hasta esa fecha. En lo posterior, todos los ingresos que alimentaban a los fondos formarán parte del Presupuesto General del Estado.

167

objetivo de desarrollo humano. Estos programas intentan promover el bienestar y desarrollo integral de niños y

niñas de 0 a 5 años, contando con la participación social directa de la comunidad y aplicando formas de coordinación

interinstitucional a través de sus centros de cuidado infantil. Algunos de estos programas financian proyectos que se

ejecutan a favor de la infancia, mediante un modelo de gestión descentralizado, focalizado y competitivo. Las

prioridades son el cuidado diario, educación inicial, salud, nutrición, alimentación y trabajo con familias.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Mejorar la calidad del gasto y de los

servicios de desarrollo integral infantil

existentes en el Ecuador.

Sostener y ampliar la cobertura de atención infantil en las que participan activa y comprometidamente los padres de familia, los gobiernos y comunidades locales.

-Organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, entidades públicas y ONG's elaboran programas y proyectos de desarrollo integral.

POBLACION OBJETIVO: niños/as de 0 a 5 años de edad

- La adjudicación de contratos y entrega de recursos es a través de procesos llamados “asignaciones competitivas”, los mismos que son focalizados, competitivos y transparentes.

FOCALIZACION: utiliza los quintiles 1 y 2 de pobreza del índice SELBEN.

Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) FINANCIAMIENTO: Pre asignaciones (principal fuente)

Contribuir a la protección integral de niños,

niñas, adolescentes, en especial de los

grupos vulnerables y excluidos de derechos,

con la participación y corresponsabilidad

del Estado, la sociedad y la familia.

- Métodos participativos con enfoque

de universalidad de derechos e

integralidad.

- Brinda servicios que respondan a

demandas de grupos más vulnerables y

excluidos.

- Coordina la formulación de políticas

de desarrollo para la familia, niñez y

adolescencia.

- Promueve la conformación de redes sociales.

POBLACION OBJETIVO: niños/as de 0 a 5 años de edad

FOCALIZACION: No existe una focalización específica, se aplica a niños/as en situación de pobreza.

Operación Rescate Infantil (ORI) FINANCIAMIENTO: Gasto Corriente – Recursos Fiscales

Contribuir al desarrollo integral de los

niños/as menores de 6 años, mediante la

participación y movilización social, la

puesta en marcha de nuevas formas de

coordinación interinstitucional y la

canalización prioritaria de inversiones.

- Procesos de implantación de Centros

Comunitarios de Desarrollo Infantil

(CCDI)

- Capacitación a madres comunitarias

en salud, nutrición, educación inicial y

administración de centros.

- Coordinación de acciones comunitarias con otros organismos estatales y privados.

POBLACION OBJETIVO: menores de 6 años de edad

FOCALIZACION: No existe una focalización específica, se aplica a menores en condiciones de pobreza, en sectores urbano-marginales y rurales y que presentan situaciones de riesgo nutricional, de salud y desarrollo psicopedagógico.

168

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a su

cobertura, como al respectivo presupuesto.

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual de

cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario

para cada uno de los programas

.

Figura 1Inversión promedio anual por beneficiario de los programas de Cuidado y Desarrollo Infantil

169

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Fondo de Desarrollo Infantil (FODI)

Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA)

Operación Rescate Infantil (ORI)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

nd

nd

50.050

26,2

62.616

6,2

77.757

5,6

63.000

30,1

58.630

11,2

82.302

13,3

75.000

32,2

66.445

14,2

127.733

13,4

85.000

36,5

60.316

15,1

132.323

10,2

90.000

42,6

83.065

22,6

160.916

25,2

110.945

45,1

73.929

23,8

189.742

33,1

120.000

72,9

60.955

25,4

242.173

37,5

137.390

72,9

56.373

26,5

Tabla 7. Cobertura y presupuesto de los programas de cuidado y desarrollo infantil

Fuente: Programas Sociales y MEF

Inversión promedio anual por beneficiario

0

100

200

300

400

500

600

700

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(1)

($ U

SD

)

Operación RescateInfantil (ORI)

Fondo de DesarrolloInfantil (FODI) (2)

Instituto Nacional delNiño y la Familia(INNFA) (3)

(1) Para el año 2007 el corte se realizó a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado.

(2) El antecedente del FODI es el Programa Nuestros Niños (PNN) que operó desde el año 2001 al 2005 por lo que la inversión de este periodo alude a dicho Programa. El 2005 comprende las asignaciones PNN y FODI; y del 2006 en adelante las asignaciones FODI.

(3) Los datos de cobertura son estimaciones en base a datos sueltos disponibles en varios informes. La página web de la entidad solo entrega información para el 2007.

Fuente: Programas Sociales y MEF.

Observaciones:

Los programas de cuidado y desarrollo infantil tienen un papel importante en el sistema de protección

social: proveen a niños/as en condiciones de pobreza la oportunidad de recibir cuidado, educación preescolar y

alimentación. Permiten a las madres con hijos/as pequeños la oportunidad de trabajar, tanto por la

disponibilidad de tiempo cuanto por la posibilidad de involucrarse en la operación comunitaria de los centros.

Es importante señalar que al momento no existe una adecuada coordinación entre los distintos programas,

lo cual ocasiona muchas veces una sobre cobertura en algunas unidades territoriales o grupos poblacionales.

Además, no todos los programas tienen un método preciso de focalización, por lo cual los programas pueden

ser vulnerables al clientelismo.

Por el tipo de financiamiento que presentan (CEREPS y otras fuentes), son vulnerables a la entrega

oportuna de recursos. En cuanto a información, actualmente los programas vienen implementado el sistema

denominado Matraca que les permite obtener información integral sobre la evolución de los niños/as. Para el

año 2.008 la unidad de Análisis e Información SIISE del MCDS, tiene previsto realizar estudios de evaluación

de impacto sobre varias modalidades de estos programas.

3.2 Programas de Alimentación Infantil

Los programas de alimentación y nutrición son de amplio alcance y pueden tener buena capacidad de respuesta

en momentos de crisis. Dependiendo del programa, la población objetivo oscila entre los 0 a 14 años, madres

embarazadas y en periodo de lactancia, personas de la tercera edad y discapacitados, todos ellos en situación de

pobreza. Actúan también como un incentivo de retención escolar (los padres tienen un interés adicional para enviar a

sus hijos/as a la escuela) lo cual contribuye a mejorar la capacidad de aprendizaje. Actualmente el enfoque de uno

estos programas permite brindar educación nutricional y formar redes de seguridad alimentaria.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Programa de Combate al Hambre y la Desnutrición (PANN 2000) FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Prevenir la desnutrición y retraso en el crecimiento por carencia de micronutrientes, en niños/as menores a 3 años de edad.

Contribuir al mejoramiento del estado nutricional de mujeres embarazadas y en período de lactancia, con entrega de suplementos alimenticios.

A través de las Unidades operativas del

Ministerio de Salud se entregan

suplementos alimentarios (mi papilla o

mi bebida) y micronutrientes (calcio y que se realiza un control en Centros de

Salud.

Adicionalmente se proporciona información a los beneficiarios sobre hábitos alimenticios.

POBLACION OBJETIVO:

- Niños/as desde el vientre materno hasta

los 35 meses de edad

- mujeres embarazadas y en período de

lactancia

- Adolescentes y mujeres en edad fértil

FOCALIZACION: No existe una

focalización específica, actúa sobre la

demanda de centros de salud

personas que asisten a los

170

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a la

cobertura como al respectivo presupuesto.

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual de

cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario

para cada uno de los programas.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Contribuir al mejoramiento de la calidad

de la educación básica de los niños y

niñas de los sectores sociales en

situación de pobreza, mediante la entrega

oportuna y permanente de alimentos

altamente nutritivos, para ejercer sus

derechos a la educación y alimentación.

Tiene 2 tipos de atención: desayuno y almuerzo escolar.

El proyecto ha rediseñado sus modalidades aspirando contribuir al mejoramiento del sistema educativo y superar los problemas de la etapa inicial y en el almacenamientodistribución de los alimentos.

POBLACION OBJETIVO:

Niños/as de 5 a 14 años escolarizados

Sensibilizar a la población objetivo y sus

redes sociales sobre la importancia de la

alimentación en la reducción de los

riesgos de la salud.

Atender a la población objetivo con la

entrega de raciones alimenticias

diversificada según regiones

socioculturales.

El programa se está reformulando con la concepción basada en seguridad alimentaria

Proyectos de educación nutricional, capacitación, sensibilización y construcción de redes sociales.

Creación de ferias y talleres de educación nutricional y formación de redes de seguridad alimentaria.

POBLACION OBJETIVO:

- Niños y niñas de 3 a 5 años 11 meses.

- Adultos mayores de 65 años.

- Personas con discapacidad.

FOCALIZACION: hogares pertenecientes a

los quintiles 1 y 2 de pobreza definidos por el

SELBEN, combinado con el mapa de pobreza

(SIISE) para definición de parroquias rurales

beneficiarias.

Programa Aliméntate Ecuador FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Programa de Alimentación Escolar (PAE) FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

171

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Programa de combate al hambre y la Desnutrición (PANN 2000)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Programa Aliméntate Ecuador

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Programa de Alimentación Escolar (PAE)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

120.000

Nd

58.600

1,9

500.000

15,0

173.340

1,3

73.299

4,2

589.000

18,8

287.319

0,8

348.793

6,1

677.000

23,8

224.595

5,7

203.571

7,0

1.411.463

15,2

184.187

11,7

210.054

7,5

1.341.820

26,9

191.701

10,5

200.978

8,0

1.303.857

15,1

218.967

12,5

237.283

12,4

1.309.801

23,2

282.759

12,5

259.326

17,5

1.338.949

30,0

Tabla 8. Cobertura y presupuesto de los programas de alimentación infantil

Fuente: Programas Sociales y MEF

Figura 2Inversión promedio anual por beneficiario en los programas de alimentación y nutrición infantil

Observaciones:

? Los programas de alimentación entregan raciones de alimentos a un costo relativamente bajo y con altas

coberturas, estos programas han ido creando integralidad por parte del beneficiario, control de salud,

complementos alimenticios y vacunas. Actualmente en la nueva concepción del programa Aliméntate

Ecuador, éste resulta un excelente canal para mejorar la educación nutricional, por cuanto más allá de la

entrega de productos alimenticios, se promueve las denominadas “ferias del buen vivir”, que fomentan la

educación nutricional a la familia.

? Para convertir estos programas en un elemento efectivo de protección social, se debe mejorar la periodicidad

en las entregas que realizan. Un caso de una buena práctica es el PAE, pues ha pasado de 80 raciones

anuales por niño a 120 en el año 2.007 y para el 2.008 proyecta 160 raciones anuales por niño, es decir todo

el periodo escolar. Lamentablemente por su tipo de financiamiento estos programas son vulnerables a la

entrega oportuna de recursos.

? Una dificultad que presentan es la continuidad en la atención de sus beneficiarios al pasar de una población

objetivo a otra, debido a que los tres programas se administran de manera independiente y no existe

coordinación entre ellos. Adicionalmente esto provoca una duplicación de esfuerzos como los logísticos en

la entrega de alimentos, así como dificulta el monitoreo y evaluación de los beneficiarios en el tiempo.

? En cuanto a su monitoreo y evaluación, no existen estudios de evaluación de impacto que permitan analizar

si los programas cumplen con los objetivos nutricionales y de retención que se proponen. En general los

programas tienen únicamente información sobre la entrega de los productos y no mantienen información

sobre la evolución de los beneficiarios.

3.3 Programas de educación y capacitación

En períodos de crisis los hogares tienden a ajustar sus gastos en educación y en los hogares pobres pueden optar

por interrumpir la asistencia de sus hijos con el objeto de que se dediquen a trabajar prematuramente. Para evitar el

172

Inversión promedio anual por beneficiario

-

10

20

30

40

50

60

70

80

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(1)

($ U

SD

)

Programa de combate alhambre y la Desnutrición(PANN 2000)

Programa AliméntateEcuador

Programa deAlimentación Escolar(PAE)

(1) Para el año 2007 el corte se realizó a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado

Fuente: Programas Sociales y MEF

aumento de la inasistencia y deserción escolar, es necesario desplegar mecanismos que incentiven a los hogares a

mantener a sus hijos en el sistema escolar. Esto se puede alcanzar, por ejemplo, mediante subsidios a los hogares,

condicionados a la permanencia de los niños en la escuela. Este tipo de estímulo a la demanda de educación debe ser

acompañado de incentivos adicionales por el lado de la oferta educativa para mantener y, de ser posible, mejorar la

calidad de la educación impartida.

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a la

cobertura como al respectivo presupuesto.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Universalización de la Educación Básica FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Brindar educación de calidad con enfoque inclusivo y de equidad, a todoslos niños/as, para que desarrollen sus competencias de manera integral y se conviertan en ciudadanos positivos, activos, capaces de preservar el ambiente, lo cultural y respetuosos de la pluricultural y multilinguismo.

Eliminación del aporte voluntario de los

padres de familia a las escuelas ($25).

Textos escolares gratuitos de I a VII de

educación básica.

Incremento de asistencia en escuelas

fiscales en régimen Costa.

Aumento de cobertura en el 1er. año de

educación básica.

Uniformes escolares gratuitos.

POBLACION OBJETIVO: Niños/as de 3

a 14 años que asisten a la escuela

FOCALIZACION: No existe una

focalización específica, es para los niños

que asisten a las escuelas públicas,

urbano marginales y rurales.

Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP) FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Desarrollar acciones de capacitación para

el trabajo dirigidas a la población

vulnerable, mediante sistemas flexibles

que mejoren competencias laborales para

que puedan subsistir de manera digna y

mejorar su tando calidad de vida apor

positivamente al

económico del Ecuador.

desarrollo socio

La capacitación se realiza en todos los

sectores económicos.

Al momento ejecuta las acciones en 3

niveles: formación, capacitación y

perfeccionamiento

POBLACION OBJETIVO:

- Adolescentes - Mujeres Embarazadas

- Miembros de Comunidades Campesinas

- Desempleados y Subempleados

- Internos de penitenciarías

- Operarios y Aprendices de Artesanías

- Pequeños Agricultores - Discapacitados

- Afectados por desastres naturales

- Trabajadores del Servicio Doméstico

FOCALIZACION: No existe una focalización específica.

173

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Universalización de la Educación Básica

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP)

nd

11.7

24,360

1.9

nd

13.3

33,590

2.4

nd

13.0

30,653

3.2

nd

2.9

36,089

2.8

nd

3.1

43,039

3.2

nd

4.5

49,203

4.0

nd

42.7

49,876

4.0

nd

66.5

nd

6.6

Tabla 9. Cobertura y presupuesto de los programas de educación y capacitación

Fuente: Programas Sociales y MEF

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual del

SECAP, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario para cada

uno de los programas.

·El programa de universalización de la educación básica es parte de un paquete de programas que brinda a

los escolares facilidades para su inserción al sistema escolar, como la eliminación de los $25 de matricula

en los establecimientos públicos, textos y uniformes escolares gratuitos, contratación de personal docente,

apoyo a la construcción y mantenimiento de la infraestructura educativa, etc. Este conjunto de acciones

están diseñadas para retener e incrementar la asistencia al sistema escolar y aliviar la economía familiar en

este aspecto.

·Actualmente el Ministerio de Educación se encuentra levantando el censo de alumnado y recursos del

sistema educativo, el mismo que permitirá una mejor asignación de los recursos para los distintos

programas.

·Si bien los indicadores de acceso a la educación básica han aumentado, es importante considerar también a

la calidad de la educación. En general los resultados comparativos del nivel de conocimiento de los niños/as

de educación básica es bastante inferior a la media en Latinoamérica, por lo que es necesario tomar medidas

a fin de mejorar los indicadores de calidad.

·Nuevamente se menciona que los dos programas presentados usan como principal fuente de

financiamiento los recursos CEREPS, lo cual los vuelve vulnerables para época de crisis.

·Actualmente el programa de capacitación necesita varias reformas por cuanto su ámbito de incidencia

territorial es bastante limitado y la oferta de capacitación no se ajusta o no es flexible a las demandas

existentes en el mercado laboral.

Observaciones:

Figura 3Costo promedio anual por beneficiario en los programas de educación y capacitación

174

Inversión promedio anual por beneficiario

-

20

40

60

80

100

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

($ U

SD

) Servicio Ecuatoriano deCapacitación Profesional(SECAP)

Fuente: Programas Sociales y MEF

3.4 Programas de Salud

La población pobre tiene serios problemas de acceso a los servicios de salud, públicos y privados. Esto es

particularmente grave en el caso de los niños/as menores de 5 años y mujeres para quienes, como consecuencia de las

restricciones económicas, aumentan los riesgos de salud pero, al mismo tiempo, se ven obligados a postergar la

atención que necesitan. Sin embargo, es importante considerar que no es suficiente atender a las madres y niños/as

en condiciones de pobreza crónica. La población adulta –incluyendo aquella que ha caído en la pobreza

recientemente– requiere también de un paquete mínimo de atención.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Plan Ampliado de Inmunizaciones(PAI) FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Reducir la mortalidad y enfermedad de

mujeres, niñas/os menores de 5 años, al

garantizar servicios gratuitos de salud

materno-infantil y de salud sexual y

reproductiva en todas las áreas de salud

del país.

A través de las Unidades operativas del

Ministerio de Salud.

Cogestión con gobiernos locales para la administración y control local de los recursos, así como en la promoción dela salud y transporte de emergencias obstétricas, pediátricas y neonatales.

POBLACION OBJETIVO:

Mujeres embarazadas y en período de

lactancia.

Niños/as de 0 a 5 años de edad.

Planificación familiar a hogares.

FOCALIZACION: Universal.

Contribuir a reducir la morbilidad y mortalidad infantil de las enfermedades prevenibles por vacunación.

A través de las Unidades operativas del Ministerio de Salud y campañas de vacunación

POBLACION OBJETIVO:

- Menores de 14 años (de acuerdo al tipo

de vacuna)

-Adultos mayores (neumococo)

FOCALIZACION: Universal.

Programa de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (LMGYAI)

FINANCIAMIENTO: Fondo de Solidaridad (principal fuente)

Programa Nacional de Control y Prevención de ITS-VIH/SIDA (PNS)

FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Reducir la velocidad de expansión de la

epidemia del sida en el Ecuador y

mitigar su impacto.

Articula intersectorialmente las acciones de prevención asistencia y control, para disminuir la velocidad de propagación de la epidemia.

POBLACION OBJETIVO:

Acceso al 100% de personas viviendo con

VIH / sida que necesitan la terapia

antirretroviral en las clínicas de VIH de las

provincias del país.

Acceso al 100% de las personas que necesitan co y realizar diagnosticonfirmación la red diagnostica a través de de laboratorios Higiene (INH)

del Instituto Nacional de

FOCALIZACION: Universal para casos de

tratamiento.

Reducir la morbilidad y la mortalidad

por tuberculosis en el Ecuador.

Se busca expandir y consolidar la estrategia DOTS (Tratamiento acortado directamente observado) en el sistema de salud del país.

Fortalecer la capacidad de país para el manejo de la coinfección TB – VIH y TB – MDR (tuberculosis multidrogoresistente).

POBLACION OBJETIVO:

Acceso al 100% de casos detectados con tuberculosis

FOCALIZACION: Universal para casos de

tratamiento

Programa de Tuberculosis FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

175

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a la

cobertura como al respectivo presupuesto.

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual de

cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario

para cada uno de los programas.

Figura 4Costo promedio anual por beneficiario en los programas de salud

176

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Cobertura (Beneficiarios)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Plan Ampliado de Inmunizaciones(PAI)

Programa de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (LMGYAI)

Cobertura (número de prestaciones)

Presupuesto (Millones USD)

Programa Nacional de Control y Prevención de ITS-VIH/SIDA (PNS)

Programa de Tuberculosis

1.286.092

0,7

2.705.401

7,2

696

0,2

70

0,5

1.811.271

0,7

3.031.620

9,7

690

0,3

71

0,5

1.805.000

3,4

3.325.047

11,6

712

0,5

808

0,5

1.821.714

9,1

4.975.635

18,7

782

0,7

1.386

1,0

1.706.391

11,7

5.773.567

19,5

1.084

3,0

5.557

1,5

1.808.127

9,2

7.039.099

18,8

1.555

1,6

3.982

0,5

2.301.786

9,2

7.494.798

20,7

1.763

2,2

4.177

0,6

2.300.000

13,0

6.253.054

20,6

1.031

4,1

2.111

1,0

Tabla 10. Cobertura y presupuesto de los programas de salud

Fuente: Programas Sociales y MEF

Inversión promedio anual por beneficiario

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(1)

($ U

SD

)

Programa de MaternidadGratuit a y Atención a laInfancia (LMGYAI) (2)

Programa Nacional deCont rol y Prevención deITS-VIH/ SIDA (PNS)

Programa de Tuberculosis(3)

(1) Para el año 2007 los datos corresponden al presupuesto codificado a septiembre.(2) En cuanto a la cobertura, los datos no se refieren al número de personas sino al número de prestaciones. El año 2007 solo reporta hasta agosto.(3) En la cobertura corresponde a beneficiarios de la estrategia DOTS (“Estrategia de Tratamiento Acortado Directamente Supervisado”). Hasta el año 2003 solo se incluye la Tuberculosis BK+ a partir del año 2004 constan los casos con Tuberculosis de todas.

Fuente: Programas Sociales y MEF

Observaciones:

·En general, los programas de salud tienen su concepción de atención universal. Es así como, la entrega de

medicamentos, servicios de laboratorio y la maternidad gratuita si bien no presentan modelos formales de

focalización hacia los grupos más vulnerables, los beneficiarios en cierta manera son “autofocalizados”,

debido a que las personas que necesitan un cierto producto o servicio, se acercan a los establecimientos de

salud para su atención, por lo que estos programas trabajan en base a la demanda de servicios. Su

problema principal radica en como identificar y prestar atención a personas que por desconocimiento o

lejanía (especialmente en zonas rurales), se encuentran naturalmente excluidas de los distintos programas.

·Es conveniente diseñar estrategias y campañas preventivas en salud, a fin de educar a la población sobre

medidas de cuidado y prevención de enfermedades, y así disminuir los altos costos que se incurren en el

tratamiento de las enfermedades.

·Nuevamente, los programas de salud son vulnerables en su continuidad de atención debido al tipo de

financiamiento (CEREPS) y la entrega oportuna de recursos.

·Una gran dificultad que presenta el sector salud es que no cuenta con un sistema de información integral

que permita articular mejor los esfuerzos de cada uno de sus programas e identificar beneficiarios de los

distintos programas.

3.5 Programas de Infraestructura Social

El acceso a servicios sociales básicos aún es muy limitado para la población pobre. La ineficiencia de la oferta de

servicios tiene que ver, entre otras razones, con el manejo demasiado centralizado de los recursos y con presupuestos

no relacionados con los resultados. En este sentido el Estado ha desarrollado temporalmente programas específicos

de infraestructura social dirigidos a los grupos más pobres y con menor acceso a la dotación de servicios.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) FINANCIAMIENTO: Recursos Autogestión

Mejorar las condiciones de vida de la población más pobre del país mediante su integración a la red de servicios sociales básicos y el fortalecimiento de su capital social.

Se basa en un modelo de inversión social que contribuya al mejoramiento sostenido de la calidad de vida de los más pobres, con enfoque de integralidad en el marco de desarrollo local, basado en una gestión de calidad y en principios de honestidad, ética y transparencia que fomente la capacidad de autogestión comunitaria y facilite el acceso a los servicios básicos y a la infraestructura socio-económica.

POBLACION OBJETIVO:

- En infraestructura social se atiende a

comunidades ubicadas en las 220

parroquias más pobres del país

- En capacitación se selecciona un grupo de 500 comunidades

FOCALIZACION: 200 parroquias más

pobres de acuerdo a la pobreza por

necesidades básicas insatisfechas

Infraestructura Educativa (DINSE) FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Dotar de infraestructura escolar,

equipamiento, producción y

comercialización de material educativo a

nivel nacional, mediante la aplicación de

tecnología apropiada, para cubrir la

demanda del sector educativo, con calidad.

Construye y mantiene la infraestructura escolar, dota de equipamiento a los establecimientos escolares, produce y comercializa textos, cuadernos y material educativo.

Lo realiza tanto por contratación directa como a través de los convenios suscritos con gobiernos seccionales.

POBLACION OBJETIVO:

Según la demanda existente en los establecimientos públicos.

FOCALIZACION: No existe focalización específica

177

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a la

cobertura como al respectivo presupuesto.

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual de

cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario

para cada uno de los programas.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios (PRAGUAS) FINANCIAMIENTO: Crédito Externo

Mejorar las condiciones de vida de las

comunidades rurales por medio de la

dotación de servicios básicos de agua y

saneamiento.

Modernizar y descentralizar la inversión

en los servicios públicos de agua y

saneamiento, con un esquema de

participación de las comunidades, los

municipios y el sector privado, para

garantizar la sostenibilidad de las

soluciones elegidas.

DISEÑO: Contempla la promoción y

elaboración de los estudios con una

visión de proyecto integral.

sistemas individuales de eliminación de

EJECUCION: de la infraestructura de los proyectos de abastecimiento de agua, sistemas de alcantarillado, y

excretas.

POBLACION OBJETIVO: áreas

rurales de los municipios que según el

Censo de 1990 tuvieron menos de

10.000 habitantes en la Cabecera

Cantonal, esto es 152 municipalidades.

FOCALIZACION: No existe

focalización específica.

178

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE)

Infraestructura Educativa (DINSE)

1.579.139

10,5

nd

0,9

1.077.872

9,9

nd

5,5

Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios (PRAGUAS)

650.000

8,3

nd

7,6

60.000

10,0

450.000

4,7

nd

7,0

60.000

10,0

500.000

5,9

nd

9,1

60.000

10,2

750.000

15,3

nd

29,2

60.000

9,7

1.000.000

13,1

nd

73,5

60.000

4,1

1.250.000

18,3

nd

96,5

60.000

10,8

Tabla 11. Cobertura y presupuesto de los programas de infraestructura social

Fuente: Programas Sociales y MEF

Observaciones:

·En el área educativa, el Ministerio de Educación se encuentra levantando el censo educativo y de

infraestructura, que permitirá determinar las reales necesidades de la infraestructura escolar en el país, a

fin de obtener una línea base para la planificación de los siguientes años.

·Una gran deficiencia de los programas de infraestructura es que no presentan una integralidad en su

accionar con otras instituciones, fomentando así la duplicidad de esfuerzos e incrementado la desigualdad

en la atención a zonas beneficiarias.

·No existe tampoco una planificación ordenada, y a excepción del PRAGUAS, tampoco existe el fomento a

la participación de los gobiernos locales y la comunidad en general. Vale la pena señalar que en los últimos

años se han ejecutado obras de acuerdo a presiones políticas.

·Otra debilidad es que no existe un esquema formal de focalización de obras, ni un estándar en la prioridad

de las mismas entre las distintas instituciones que realizan este tipo de trabajo, lo que provoca el

debilitamiento en la exigibilidad de requisitos y credibilidad de ciertos programas frente a los proyectos que

ejecuta un mismo ministerio.

3.6 Programas de transferencias monetarias

Es preciso asegurar que la población vulnerable mantenga una mínima capacidad de consumo en períodos de

crisis. Una alternativa para lograrlo es la transferencia de ingresos o subsidios monetarios a los grupos de mayor

riesgo (Bono de Desarrollo Humano). Otra estrategia con fines similares son los programas de transferencia de

emergencia que otorgan durante un periodo determinado cierta cantidad de recursos monetarios (bonos de

emergencia).

Figura 5Costo promedio anual por beneficiario en los programas de infraestructura social

179

Inversión promedio anual por beneficiario

-

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(1)

($ U

SD

)

Fondo de InversiónSocial de Emergencia(FISE)

Pr ogr ama Agua Pot abl ey Saneamient o par a

1) Para el año 2007 el corte se realizó a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado. Fuente: Programas Sociales y MEF

La siguiente tabla muestra la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en cuanto a la

cobertura como al respectivo presupuesto.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Ampliar la acumulación de capital humano y evitar la persistencia de la pobreza mediante la entrega de compensaciones monetarias directas a los hogares en situación de pobreza e indigencia, incorporando corresponsabilidades específicas orientadas a la inversión en educación y salud.

El SELBEN realiza la encuesta a los

hogares y los clasifica en los distintos

quintiles de pobreza, transfiere la base

al Programa de Protección Social (PPS)

y previo a la presentación de

documentos, se los activa para el cobro

del bono.

Luego la persona cobra mensualmente

el bono en las instituciones financieras

acreditadas del país.

POBLACION OBJETIVO:

- Madres (beneficio por hogar) .

- Discapacitados con más del 40%

acreditados por CONADIS .

- Adultos mayores a 65 años del 40% más pobre de la población según SELBEN (beneficio individual).

FOCALIZACION: Personas que se

encuentran en el quintil 1 y quintil 2

del índice Selben.

Bono de la Vivienda: (rural, urbano marginal, urbano, unidocentes y magisterio)

FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Facilita el acceso a la vivienda de personas

de bajos recursos en las zonas urbanas,

urbano-marginales y rurales a través de un

bono no reembolsable, para materiales de

construcción en vivienda nueva o

mejoramiento.

En vivienda rural y urbano-marginal se

realiza un diseño participativo usando

materiales del sector y tecnología

tradicional, con apoyo del MIDUVI u

organismos privados.

En vivienda urbana las familias deben cumplir los requisitos de ahorro previo del beneficiario, bono no reembolsable del Estado y crédito otorgado por una institución financiera.

FOCALIZACION: No específica

POBLACION OBJETIVO:

- RURAL: zona rural y fuera del

perímetro urbano de manera dispersa.

- URBANO MARGINAL: zonas

identificadas en mapas de pobreza, que

por la condición de sus habitantes no

pueden acceder a vivienda urbana.

- URBANA: familias calificadas para

crédito ABC.

Bono de Desarrollo Humano (BDH) FINANCIAMIENTO: Recursos FISCALES (corriente)

180

Tabla 12. Cobertura y presupuesto de los programas de transferencias monetarias

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Bono de Desarrollo Humano (BDH)

Bono de la Vivienda: (rural, urbano marginal, urbano, unidocentes y magisterio)

1,220,000

145.0

37,566

6.9

1,249,680

149.1

49,670

10.5

1,176,523

143.5

24,405

18.3

1,283,262

159.9

19,518

16.9

1,066,473

172.7

18,567

16.3

1,136,573

170.1

15,546

20.3

1,182,103

178.6

14,946

20.0

1,269,742

360.0

53,070

74.4

Fuente: Programas Sociales y MEF

La siguiente figura muestra la relación entre la cobertura (número de beneficiarios) y el presupuesto anual de

cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cuál es la inversión que hace el Estado por beneficiario

para cada uno de los programas.

·El Bono de Desarrollo Humano (BDH) es el programa social de mayor alcance del país.

·En momentos de crisis el BDH es oportuno pues permite asegurar que la población vulnerable mantenga

una mínima capacidad de consumo. Sin embargo, es necesario establecer criterios para dejar de percibir

este beneficio (por edad de los hijos, cambio de condiciones de vida a través de nuevas encuestas, etc.) y,

sobretodo, mediante programas integrales que permitan a los actuales beneficiarios generar sus propias

capacidades a fin de incorporarse al medio laboral y salir de la pobreza.

·Un inconveniente importante que presenta el BDH es que la base de datos de beneficiarios que actualmente

esta en vigencia es del año 2001, dando lugar a que los errores de inclusión y exclusión hayan aumentado

con el paso de los años. Para enmendar esto el SELBEN en los próximos meses levantará una nueva

encuesta de selección de beneficiarios y se esta planificando una estrategia con la finalidad de mantener

esta base actualizada a fin de otorgar la mejor atención a los beneficiarios potenciales.

·Aunque la entrega del BDH debía estar condicionado a una serie de corresponsabilidades en salud y

educación especialmente, hasta el momento no se han aplicado estos controles.

·En la actualidad, aproximadamente el 45% de los hogares ecuatorianos se beneficia del BDH. Ello implica

un importante grupo de presión política en el país y un peso presupuestal anual que debe ser considerado y

debidamente planificado para asegurar su financiamiento en épocas de crisis.

Observaciones:

Figura 6Costo promedio anual por beneficiario en los programas de transferencias monetarias

181

Inversión promedio anual por beneficiario

-

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(1)

($ U

SD

)

Bono de DesarrolloHumano (BDH)

Sistema de Vivienda deInterés Social urbano yrural (2)

(1) Para el año 2007 el corte se realizó a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado.(2) Este valor incluye los programas: Vivienda Rural, Programa de Vivienda Urbano Marginal, BID-Incentivos de Vivienda SIV II, Programa de Vivienda de Maestros (Escuelas Unidocentes), Vivienda Urbana SIV Magisterio y Sistema de Incentivos de Viviendas 12.

Fuente: Programas Sociales y MEF

·En cuanto al bono de la Vivienda, actualmente no existe un estudio de déficit real de vivienda y servicios

básicos consensuado por las entidades relacionadas con el tema. Es necesario una herramienta importante

para la toma de decisiones de política pública y futuras acciones a nivel nacional.

·Una debilidad en los programas de vivienda es que no existen hasta la actualidad mecanismos de control y

evaluación a los bonos entregados. El seguimiento que se ejecuta al momento se limita a la entrega efectiva

de los bonos, pero no llega a la revisión de la construcción efectiva de las viviendas, ni su costo final.

·Los programas de vivienda deben ser complementados con programas de agua y saneamiento básico, vías

de acceso y mejoramiento de barrios, pues de lo contrario se crearán viviendas pero sin los servicios básicos

y condiciones mínimas de acceso y seguridad y salubridad.

3.7 Programas de inclusión económica social

Este tipo de programas busca ampliar las capacidades de su población objetivo mediante la generación o garantía

de las oportunidades para acceder a los servicios sociales de formación, capacitación, empleo, crédito y otros

aspectos básicos de la calidad de vida que influyen en la libertad fundamental del individuo para vivir mejor.

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Hilando el Desarrollo FINANCIAMIENTO: Recursos FISCALES

Proveer de uniformes de calidad a niños y niñas de los cantones más pobres del país en busca de mejorar la autoestima y aliviar la economía familiar popular

Existe un convenio con la Junta Nacional de Defensa de Artesanos para que a través de las Juntas Provinciales se socialice el proyecto y se identifique a todos los interesados en participar en el mismo. Todos los interesados han sido capacitados y se procedió a certificarlos como parte del programa.

POBLACION OBJETIVO: - Niños y niñas de las escuelas fiscales ubicadas en sitios con pobreza por NBI alta y parroquias de zonas fronterizas. - pequeños productores textiles.

FOCALIZACION: pobreza por NBI.

Nutriendo el Desarrollo FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales Fomentar la producción local de leche para

abastecer al PAE y compartir el valor

agregado que genera el proceso de

industrialización entre los pequeños

productores para de esta forma aumentar

sus ingresos así como mejorar la calidad de

su producto

Se sustenta en el programa de compras públicas a pequeños productores de leche de las provincias de Pichincha, Cotopaxi, Chimborazo y Tungurahua

POBLACION OBJETIVO: - Niños y niñas de las escuelas fiscales que atiende el PAE. - Pequeños productores de leche. FOCALIZACION: pertenecen a los quintiles 1 y 2 de pobreza.

Negocios Inclusivos FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Incluir a micro y pequeños productores

agrícolas en cadenas productivas, a través

de asistencia técnica, microcrédito,

capacitación y acceso al mercado

Co-financia la capacitación, asistencia técnica y financiamiento. Mediante contrato de compras con empresas medianas y grandes a precios justos y pago oportuno. El programa busca también que microempresarios y organizaciones campesinas de manera asociativa exporten a mercado internacionales

POBLACION OBJETIVO: Pequeños productores agrícolas FOCALIZACION: geográfica y beneficiarios SELBEN

182

NOMBRE / OBJETIVOS MECANISMO DE ATENCION POBLACIÓN BENEFICIARIA

Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios (SELBEN) FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Proveer a los programas sociales de una

herramienta de focalización que les permita

una distribución justa de los recursos

asignados por el Estado a través de la

identificación de beneficiarios.

La calificación de beneficiarios se

realiza mediante un índice multivariado

que mide la pobreza de consumo,

producto de una encuesta periódica que

se realiza a los hogares.

Los distintos programas de acuerdo a

sus objetivos utilizan esta base para

seleccionar a sus beneficiarios

POBLACION OBJETIVO: Universal FOCALIZACION: La encuesta se realiza en zonas más pobres de acuerdo al mapa de pobreza calculado por el SIISE

Programa de Desarrollo Rural y Territorial (PRODER) - ex PROLOCAL FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Crear las condiciones que permitan

impulsar un proceso de desarrollo justo y

sostenible, reforzando las capacidades de

los actores locales y su participación en los

espacios de gestión territorial.

Los actores locales, sobre la base de un

proyecto (plan, formación, proyecto

económico), elaboran sus expedientes

de subvenciones y solicitan fondos al

programa para contra

técnica necesaria.

POBLACION OBJETIVO: Familias pobres

FOCALIZACION: Geográfica

mediante la construcción de

Microregiones

CATEGORÍA 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Cobertura (Beneficiarios)

Presupuesto (Millones USD)

Hilando el Desarrollo

Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios (SELBEN

Programa de Desarrollo Rural y Territorial (PRODER) - ex PROLOCAL

12,5 12,5 12,5

1.713.563

0,5

12,5

1.981.242

0,9

10.517

7,8

1.981.258

0,5

30.585

17,0

2.055.359

1,3

6.703

12,8

94.793

2,4

2.079.121

10,2

3.321

3,0

(1) Para el año 2007 el corte se realizó a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado.(2) No existe información específica de los programas Nutriendo el Desarrollo y Negocios Inclusivos debido a su reciente creación.

Tabla 13. Cobertura y presupuesto de los programas de inclusión económica y social

183

La siguiente tabla muestra cual ha sido la evolución de estos programas desde el año 2.000 hasta el año 2.007 en

cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto.

Fuente: Programas Sociales y MEF

Observaciones:

4

·Los programas Hilando el Desarrollo, Nutriendo el Desarrollo y Negocios Inclusivos, son de reciente

creación (año 2.007), se iniciaron como pilotajes en diversas zonas a fin de convertirse en proyectos semilla

que luego los ejecutarán cada ministerio de acuerdo a su área de intervención.

·El programa Selben es el referente para determinar la priorización de los distintos programas sociales (BDH,

Aliméntate Ecuador, FODI, etc.). En este sentido, este programa juega un papel importante en la política

pública, dadas las restricciones presupuestarias que enfrenta el país, pues es un mecanismo viable para

mejorar la focalización de varios programas.

·En el presente año se levantará una nueva encuesta en el país, priorizando zonas de mayor pobreza y

realizando barridos dentro de estas zonas, a fin de obtener la mayor cantidad de información de potenciales

beneficiarios de los programas sociales.

·Como uno de los proyectos del gobierno se encuentra formar un REGISTRO UNICO DE BENEFICIARIOS de los

distintos programas sociales, a fin de identificar el grado de beneficio que recibe cada individuo y hogar,

mejorar los mecanismos de inclusión de personas que hasta el momento no reciben beneficios y lograr

monitorear y evaluar las coberturas de los distintos programas sociales.

·Los programas que el MCDS va incorporando a la agenda social tienen como finalidad común la inclusión

económica de pequeños productores y empresas, reactivando economías locales, articulando lo económico y

lo social, generando mejores condiciones para los beneficiarios y promoviendo la participación ciudadana.

COMENTARIOS SOBRE LOS PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES

4.1 La prioridad de los programas sociales

La siguiente figura muestra los 15 programas sociales de mayor presupuesto en el país, los que representan

alrededor del 98% de la inversión total en este tipo de programas.

Es importante observar que el Bono de Desarrollo Humano (BDH) es el más grande de todos, pues representa 8alrededor del 40% de toda la inversión que se hace en programas sociales y representó alrededor del 0,84% del PIB

para el año 2007, lo cual en términos porcentuales le hace el programa más grande de transferencias en

Latinoamerica.

Es importante recordar que al inicio (año 2001) la forma como se inscribían las personas para aplicar al BDH era

por “convocatoria”; las personas llenaban una encuesta con variables socioeconómicas (Selben) y con esa

información obtenian un puntaje con el que se determinaba si accedia o no al bono. Por la forma como se realizaron

las campañas en medios de comunicación y por no visitar directamente a los hogares, la base de datos Selben que se

usó para la eligibilidad del bono tuvo un sesgo marcadamente urbano. Este sesgo y los posibles errores de inclusión

del primer levantamiento de Selben, se los espera superar con la actualización de base de datos del Selben II a ser

ejecutada en 2008.

Otro tema a considerar es la accesibilidad para cobrar al bono, pues al principio se lo podía hacer únicamente en

8 Grupo Faro. (2007).Logros y desafíos de los programas sociales Quito, Ecuador.

184

determinadas agencias bancarias, lo que representa un costo adicional especialmente para las personas del área

rural. Actualmente el Programa de Protección Social (PPS) se encuentra implementando otras estrategías para la

transferencia del bono, como son las tarjetas de débito para cajeros automáticos y el establecimiento de convenios

con pequeñas cooperativas del área rural para el pago del mismo.

Es importante anotar que el BDH intenta asegurar un consumo mínimo a los hogares más pobres, por lo tanto es

un buen programa sobre todo en el área urbana en donde la cobertura de servicios básicos es elevada. Sin embargo,

en las áreas rurales la pobreza es estructural (no existe acceso a la salud ni educación y existe una cobertura baja de 9servicios básicos), por lo que en estos casos se debe considerar un tipo de intervención integral .

Otra característica importante a señalar, es que de los 15 programas principales 9 de ellos se enfocan a niños/as

entre 0 y 17 años y concentran el 40 % de la inversión en programas sociales. Esto afirma la idea de que la política

social se encuentra concentrada en la infancia y adolescencia. Sin embargo, al analizar los subgrupos comprendidos

en ese segmento, se observa que el Estado ha orientado la mayor inversión hacia los niños y niñas en edad escolar

(DINSE, Educación Básica, PAE), que representan un 22% y en un porcentaje menor (18%) hacia los primeros años de

vida (INNFA, FODI, ORI, Aliméntate Ecuador, PANN 2000, PAI).

4.2 Los recursos fiscales de los programas sociales

La estabilización macroeconómica y la recuperación del crecimiento económico son, obviamente, elementos

cruciales en cualquier estrategia de protección social. La reducción de la inflación, el crecimiento económico y la

generación de empleo ayudan en forma preponderante a mejorar las condiciones de vida de la población. Por otro

lado, es preciso analizar la estructura del presupuesto social, pues si bien actualmente los programas sociales tienen

la capacidad de expandirse, vale la pena reflexionar sobre su limitada sostenibilidad.

Los recursos para estos programas, en los últimos años se han caracterizado por ser altamente dependientes y su

9 El Gobierno ha iniciado unos programas piloto en la ciudad de San Lorenzo y Huaquillas, denominados Programas de Intervención Territorial Integral (PITI), que intentan dar una visión integral a los problemas de áreas extremadamente pobres.

185

Figura 7Programas sociales con mayor presupuesto

Programa Social Presupuesto (Millones USD)

BDH 360.0

DINSE 96.5

Bono Vivienda 74.4

INNFA 72.9

Educación Básica 66.5

FODI 37.5

PAE 30.0

ORI 26.5

LMGYAI 20.6

FISE 18.3

Aliméntate Ecuador 17.5

PAI 13.0

PANN 2000 12.5

PRAGUAS 10.8

Selben 10.2

Los 15 programas con mayor presupuesto

050

100150200250300350400

BDH

DINSE

Bono Vivien

da

INNFA

Educació

n Bás

ica FODI

PAEORI

LMGYAI

FISE

Alimen

tate

Ecuad

orPAI

PANN 2000

PRAGUAS

Selben

Mil

lon

es d

e d

óla

res

Fuente: Programas Sociales y MEF

financiamiento está limitado al origen de los recursos que los financian, que dependen a su vez de cambios en el

entorno político o económico.

El BDH, FODI y ORI, por ejemplo, dependen de la generación de ingresos corrientes (impuestos y venta de

petróleo).

El PAE, DINSE, PAI, PANN 2000 y Aliméntate Ecuador están condicionados a los fondos CEREPS.

El FISE y PRAGUAS son financiados con créditos externos.

Cabe señalar que, con la nueva “Ley para la Recuperación del Uso de Fondos Petroleros del Estado y 10Racionalización de los Procesos Administrativos de Endeudamiento” , recientemente aprobada por la Asamblea

Nacional Constituyente, básicamente se eliminan los Fondos petroleros (fuentes de financiamiento prefijadas a

varios programas sociales) y se simplifican los procedimientos para endeudarse. Debido a ello, es preciso analizar la

concepción inicial de dichos fondos y las implicaciones que conlleva el tipo de financiamiento en la sostenibilidad de

los programas.

Los fondos petroleros, fueron concebidos de alguna manera para “ahorrar” los ingresos extraordinarios

provenientes de un precio de petróleo alto, guardando una parte de ellos para el tiempo de “vacas flacas”.

·El Fondo de Estabilización Petrolera, FEP (1998), recibía fondos de la diferencia entre el precio de venta

del petróleo y el precio que se ponía en el Presupuesto. El año pasado (2007), manejó $2.241,5 millones de

dólares. Esos fondos se repartían a: la Troncal Amazónica, prefecturas de la frontera, Galápagos, Policía

Nacional, CEREPS, y el “saldo” quedaba en la cuenta del fondo. Del FEP el 45% era destinado al FEIREP el

cual se usaba para comprar deuda externa anticipadamente, lo cual provocó que los bonos de la deuda

ecuatoriana suban de precio, para beneficio de los dueños de esos bonos.

·El Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público

(FEIREP) (2002) servía para: pagar anticipadamente deuda externa e interna (deuda con el IESS, por

ejemplo), así como para emergencias y catástrofes y alimentar el FEP. En el año 2005, se cambió el FEIREP

con la Cuenta de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-Tecnológico y de la

Estabilización Fiscal (Cereps), cuya prioridad no fue pre-pagar deuda pública, sino financiar proyectos

productivos, de investigación científica y de reparación ambiental. Al dejar de ser “fondo”, no estaba

administrada por un fideicomiso, sino directamente por el Ministerio de Finanzas bajo una serie de

condiciones estipuladas en la Ley; entre los gastos permitidos, estaban las emergencias y catástrofes.

·El Fondo de Ahorro y Contingencia (FAC) fue una rama de la cuenta CEREPS. Como era un fondo, lo

administraba un fideicomiso (Banco Central). Aunque en teoría el FAC debía dar fondos a instituciones

educativas, de seguridad y otras, en la práctica sirvió para pagar las emergencias eléctricas, que se

decretaban para pagar a las generadoras eléctricas la diferencia del costo de la energía.

·El Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero (FEISEH) contenía los

ingresos provenientes del Bloque 15. Desde el año 2005 al 2007- esta cuenta llegó a los $3.034 millones de

dólares y era administrado por un Comité especial y cuyo destino eran: los gastos de inversión y operación

del Bloque 15, una compensación al SRI equivalente al valor que pagaba la empresa Occidental por

impuesto a la renta, para centrales hidroeléctricas, oleoductos, refinerías, etc.

Cabe señalar que, aún cuando los fondos creados permitieron destinar recursos a proyectos específicos, era muy

10 Aprobada el día lunes, 1 de Abril de 2008. La información sobre esta ley se encuentra en o .

www.asambleaconstituyente.gov.ecwww.asambleablog.wordpress.com

186

costoso manejarlos, y eran muy confusos en su operatividad, lo que dificultó su seguimiento y transparencia, aunque

desde enero de 2007 se publicó mensualmente los ingresos y gastos de cada uno de ellos. Con la nueva Ley se

eliminan todos los fondos e ingresan esos recursos al Presupuesto General del Estado, con la restricción que sean

“Ingresos de capital” y no “Ingresos corrientes”. Es decir, no podrían ser gastados en cualquier cosa, sino sólo en

gastos de inversión. Al pasar la administración directa de esos fondos al Gobierno Central, tendrá un costo mucho

menor que lo que cobraban el BCE, los fideicomisos y la Comisión del FEISEH. El monto aproximando sería de 5 mil

millones de dólares. La gran crítica de varios sectores a esta reforma es que no hay seguridad de que se guardará

dinero para épocas de crisis y emergencia.

Otra gran implicación en la nueva Ley es que los ingresos del petróleo entrarán al presupuesto como “ingresos de

capital”, pues el petróleo es considerado como un activo del Estado. Entonces los gobiernos locales que reciben el

15% de preasignaciones por la Ley de Descentralización, no recibirían parte de estos recursos. Esto es lógico pues no

sería correcto gastar en usos corrientes estos ingresos que no son corrientes: son “extraordinarios”.

El gran riesgo que se tiene con estos cambios es que, si bien es cierto se tendrá más recursos para inversión en

programas y proyectos sociales dirigidos específicamente a inversión, se volverá discrecional el direccionamiento

hacia ciertas obras dependiendo del gobierno de turno. Además se debe considerar que los recursos de inversión no

necesariamente están dirigidos al sector social y que recursos dedicados al sector social podrían ser fácilmente

modificados mediante reasignaciones presupuestarias.

Lo deseable es, por un lado contar con fuentes de financiamiento permanentes, por otro establecer prioridades de

programas y proyectos en base al impacto logrado, además de propiciar mecanismos (de coordinación, por ejemplo)

que garanticen y mejoren el flujo presupuestario de los distintos programas en el tiempo a fin de asegurar su

financiamiento y ejecución continua.

4.3 Los subsidios y el sector social

Los subsidios en una economía mejoran el bienestar de los grupos a los cuales está dirigido este beneficio, en el

Ecuador existen amplios sectores que viven en situaciones de pobreza y vulnerabilidad, por lo cual la existencia de

este mecanismo es justificable en la medida que estos recursos se dirijan mayoritariamente a esa parte de la

población.

En el país se mantienen esquemas de subsidios focalizados a grupos específicos y otros universales que

benefician a todos los habitantes del Ecuador. Entre los principales se encuentran el subsidio a la venta interna de

derivados del petróleo (gas de uso doméstico, gasolinas), el subsidio al sector eléctrico y subsidios en el área de la

seguridad social, pues el Estado aporta el 40% para el pago de pensiones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

(IESS), y en un 60% al Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL) y al Instituto de Seguridad Social

de las Fuerzas Armadas (ISSFA).

Según el MEF, estos subsidios combinados han crecido significativamente a partir del 2003, es así que en ese año 11habrían representado el 3,2% del PIB, mientras que esa proporción ascendió aproximadamente al 7,4% para el 2007 .

Gran parte de ese aumento se debe al incesante crecimiento de los precios de los distintos tipos de combustibles en el

mercado internacional, frente al mantenimiento de los precios domésticos.

En general es preocupante observar que los subsidios han crecido mucho más que la inversión social focalizada.

11 Unicef, Cómo va la inversión social, Octubre 2007, Quito Ecuador.

187

En relación a esto resulta útil cuestionar cuál es la medida en que estos subsidios resultan en un mayor bienestar 12para la población más pobre , o si es preferible canalizarlos hacia programas sociales con un mayor impacto en la

población más vulnerable, por ejemplo, acceso a mejores servicios de atención infantil, salud, nutrición o programas

que busquen la retención escolar.

En el transcurso de los últimos años los distintos gobiernos han realizado estudios para reformar o eliminar

ciertos subsidios, sin embargo, por el enorme peso político que estos tienen sobre toda la población beneficiaria,

resulta complejo modificar dichos subsidios, e incluso han sido utilizados para negociaciones con los distintos

sectores.

4.4 La focalización en los programas sociales

Si bien la inversión para el sector social tiene una tendencia creciente, es importante dotarla de mecanismos de

focalización que permitan dirigir las acciones a determinados grupos de la población. La decisión sobre el mecanismo

más apropiado depende, en gran medida, del tipo de programa y la escala de los beneficios involucrados. La siguiente

tabla muestra los principales mecanismos de focalización de los 15 principales programas sociales.

Figura 8Programas sociales y los subsidios

12 En esta misma publicación el capítulo de Luis Tejerina, Focalización del gasto social en Ecuador, aborda estos temas y presenta interesantes datos, así por ejemplo el subsidio al gas llega apenas al 28% de la población más pobre y su contribución en la disminución de la desigualdad (coeficiente Gini) es de 1.08.

188

La inversión social progresiva favorece más a las personas que tienen mayores necesidades. En cambio, la inversión social es regresiva cuando favorece más a quienes tienen menos necesidades.

En el Ecuador la mayor parte de estos subsidios son universales y regresivos, por lo que se benefician tanto las personas que los necesitan como aquellas que no.

Principales gastos Sociales, tomado en cuenta los subsidios

Subsidios

Educación

Salud

BDH

Alimentación y Cuidado Infantil

Vivienda y Saneamiento

44%

29%

14%

9%

2%

2%

Fuente: Grupo FARO - Llave Ciudadana

En la práctica, cada programa determina la forma de focalización sin una aparente coordinación con los demás, lo

cual impide realizar esfuerzos integrales en áreas altamente vulnerables. Por ejemplo el siguiente mapa muestra que

las zonas con mayor pobreza corresponden a Napo, Bolívar y Morona Santiago; sin embargo la inversión social por

persona (color verde) es bastante baja. En general no existe correspondencia entre la inversión por persona que

realizan los programas sociales existentes con la distribución de la pobreza en el país. La conclusión general en este

sentido es que la eficiencia de la focalización actualmente es muy baja.

Mapa 1Inversión social por persona y su relación con la pobreza

189

Tabla 14. Focalización de los programas sociales

Selben BDH, Aliméntate Ecuador, FODI, Bono de Vivienda

Este tipo de focalización utiliza la base de datos de Selben, la que este año será actualizada para corregir ciertos errores de inclusión y exclusión del primer levantamiento.

Geográfica ORI, PAE, FISE, PRODER, Universalización Educación Básica

Se basa en el uso de los denominados “mapas de pobreza”, aquí es importante el esfuerzo realizado por varias instituciones en homologar los criterios de cálculo de pobreza por consumo.

Auto Focalización INNFA, PANN2000, PAI, LMGYAI, VIH/SIDA, Tuberculosis, SECAP

No existen restricciones por parte de los programas para su acceso, quienes demandan principalmente estos servicios son las personas pobres, o quienes necesitan productos especializados (por ejemplo las pacientes con VIH/SIDA) .

Mixta Programas de Inclusión económica social

Se basan en los mapas de pobreza para seleccionar ciertas unidades territoriales y en estas zonas se realiza la focalización mediante Selben.

Otros PRAGUAS Tienen sus criterios propios de focalización.

Focalización Programas Observaciones

Programas Sociales

Fuente: Programas Sociales y MEF

4.5 La articulación de los programas sociales, el Registro Único de Beneficiarios

Si bien Los programas analizados han sido establecidos para proveer protección a grupos vulnerables específicos

en conjunto actualmente no constituyen una red de protección social: sufren de vacíos en el tipo de acción y dejan a

un lado una buena parte de la población vulnerable.

Falta una visión de conjunto que permita encadenar la acción de los programas. Cada programa ha sido

desarrollado a partir de una lógica propia en respuesta a demandas o necesidades específicas. Es más, incluso en

áreas de intervención como la atención a los niños, no existe una visión sectorial uniforme.

Actualmente se realizan esfuerzos para dotar de mayor coherencia a la oferta de programas sociales (la Agenda

Social es un ejemplo), sin embargo el Estado aún no dispone de mecanismos para la coordinación y evaluación de la

acción social pública. Es, por consiguiente, difícil evaluar los resultados del conjunto de programas en cuanto a

reducir –o mitigar– la pobreza.

En este sentido es vital la creación de un Registro Único de Beneficiarios (RUB) que abarque los distintos

programas sociales, a fin de estandarizar sus bases de datos para identificar el grado de beneficio que recibe cada

individuo u hogar, mejorar los mecanismos de inclusión de personas que hasta el momento no reciben beneficios y

lograr monitorear y evaluar las coberturas de los distintos programas sociales.

190

Bibliografía

Coudouel, A., S. Jesko y Q. Wodon (2002) "Medición y análisis de la pobreza", Banco

Mundial, Washington D.C..

Grupo FARO (2007).Llave ciudadana. Logros y desafíos de los programas sociales.

Grupo FARO (2007).Llave ciudadana. Ni regalitos, ni chantajes.

Rob, V. (2003). Quien se beneficia del Gasto Social en el Ecuador? Quito, Ecuador: Secretaria

Tecnica del Frente Social.

Rob, V. (2000). Ecuador, crisis y protección social? Quito, Ecuador: Secretaria Tecnica del

Frente Social.

STFS. (2003). Políticas sociales para la reducción de la pobreza. Quito, Ecuador: Secretaria

Tecnica del Frente Social.

191

192

INTRODUCCIÓN

n este capítulo se presenta un diagnóstico y algunas propuestas acerca de la focalización del gasto social en el

Ecuador. Las preguntas que un estudio de este tipo debe responder son: a) ¿cuál es la población objetivo?, es

decir, a quienes quieren llegar los programas existentes; b) ¿a quienes llega efectivamente el gasto social?, es

decir, quienes reciben los beneficios de los programas del gobierno; c) ¿de qué magnitud es el monto recibido por los

diferentes grupos que están siendo estudiados?; y, d) ¿en qué áreas especificas se puede hacer mejoras en la

focalización del gasto social?

Existe un punto adicional que debería ser tratado y efectivamente está siendo considerado en muchos estudios

recientes, y este es el tema de la calidad del gasto social. Es decir, para tomar decisiones de política se debe saber

donde se está invirtiendo y también que tan efectiva esta siendo esta inversión. Desafortunadamente los estudios de

este tipo requieren mucha más información de la que disponemos para el presente estudio. Sin embargo, es

importante notar que un plan estratégico de desarrollo debería incluir una estrategia de captura de información que

permita responder a preguntas acerca de la calidad del gasto social.

El presente estudio utiliza principalmente los datos de la Encuesta Condiciones de Vida (ECV) 2005/6 para generar

vectores de la incidencia de los programas sociales y el efecto redistributivo que estos tienen en la población. Cuando

la información acerca de los montos transferidos no está disponible en la encuesta (como en el caso de educación)

fueron utilizados datos administrativos provenientes de los programas, los mismos fueron facilitados por el SIISE o

publicados en estudios similares. Cuando fue posible, se hizo un esfuerzo por realizar la mayor desagregación

geográfica de los gastos, a fin de capturar desigualdades regionales en el gasto social.

En el estudio se incluyen varios criterios para evaluar la focalización de los programas. Primero, se utiliza un

criterio único para todos los programas, es decir, cuál es el porcentaje de personas pobres que recibe beneficios del

programa, adicionalmente se calcula el efecto que cada uno de los programa tiene sobre el coeficiente de Gini. La 1clasificación de pobreza se hace de acuerdo al ingreso, al consumo y al índice SELBEN. Como grupo objetivo se

2utiliza el 30% de hogares más pobres con el propósito de realizar los cálculos para el mismo tamaño de población.

Asimismo se hace una comparación con estudios de focalización que utilizan metodologías similares, para observar

cual fue el comportamiento de la focalización a lo largo del tiempo en Ecuador.

E

Focalización del gasto social

EN ECUADOR

* Economista en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. El autor agradece a todos los funcionarios del SIISE que colaboraron con la obtención y procesamiento e información de los programas sociales que se analizan en este documento.

1 Los resultados de acuerdo a cada uno de estos indicadores son similares y están incluidos en el apéndice. En el cuerpo principal del documento se presentan los datos según ingreso y, para propósitos de comparación con el estudio de Vos (2003), se utilizan los datos por consumo.

2 Este 30% corresponde al porcentaje de hogares pobres de acuerdo a cifras oficiales del SIISE sobre pobreza por consumo, el porcentaje de individuos bajo esta línea equivale a alrededor de 38% de la población.

*Luis Tejerina

Capítulo 9

193

Adicionalmente se descompone el efecto que tienen los programas en la desigualdad en un componente

correspondiente al tamaño del programa y otro correspondiente al efecto redistributivo. Esta descomposición es

similar a la descomposición entre el componente crecimiento y redistribución propuesto por Ravallion y Datt (1991).

En este caso el propósito del ejercicio es comparar el efecto que tiene un programa en la distribución de ingreso, con

una transferencia de la misma magnitud total pero distribuida en montos absolutos iguales a todos los hogares del

Ecuador. Con esta base se puede calcular el esfuerzo que hace el programa para llegar a la población objetivo.

Finalmente se hace un análisis de focalización de acuerdo a los criterios de cada programa. En algunos casos los

programas tienen criterios de focalización que no necesariamente son equivalentes a la población por debajo de la

línea de pobreza (por ejemplo el Bono de Desarrollo Humano debería seleccionar a los dos quintiles inferiores del

SELBEN, lo que representa una mayor población que la oficialmente pobre); en estos casos puede ser injusta la

comparación de acuerdo a la línea de pobreza. Por esta razón se utilizan los criterios específicos de cada programa y,

si bien no existe una regla para determinar qué nivel de error de inclusión es óptimo para un programa, se hace una

comparación con la experiencia internacional en programas similares.

Los costos unitarios fueron calculados en base a datos administrativos de los programas y los sistemas de

información de los respectivos ministerios. En los casos en los que esto no fue posible se recurrió a estudios

secundarios que hicieron cálculos similares.

METODOLOGÍA Y CÁLCULO DE INCIDENCIA Y MONTOS

En esta sección se especifica cómo fueron calculados los montos para cada programa gubernamental en este

estudio. Información adicional acerca de los costos utilizados a nivel de provincia se puede encontrar en el apéndice

del estudio. La tabla 1 presenta una lista de los servicios y programas que se estudiaron con la ECV 2005/06. En lo que

resta de esta sección se hace una descripción de aquellos componentes del gasto social para los cuales se tuvieron que

hacer supuestos o cálculos adicionales para obtener los costos unitarios de los programas.

1

Tabla 1Lista de programas/servicios estudiados y fuentes de información

Programa/servicio

Fuentes adicionales de información

Bono de vivienda familiar Información general del programaOperación de rescate infantil (ORI) Datos administrativos Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) Banco Mundial, 2007 Instituto nacional de la niñez y la Familia (INNFA)

Banco Mundial, 2007

PANN 2000

Banco Mundial, 2007

Programa Aliméntate

Ecuador

Datos administrativos Vacunas

Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005

Atención salud

Vos, 2003 Seguro Campesino

Datos Administrativos

Educación Preescolar

Datos administrativos

Educación

Básica

Datos administrativos

Educación Media

Datos administrativos

Educación Terciaria

Datos administrativos

SECAP

Datos administrativos

Programa de Alimentación Escolar

Datos administrativos

Bono de Desarrollo Humano

Información general del programaEmbarazos Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005Maternidad y parto Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005

194

Programas de cuidado infantil

La Encuesta Condiciones de Vida 2005/6 pregunta acerca de la utilización de programas de desarrollo infantil

tales como el ORI, programas del INNFA y el FODI.

Específicamente, en el caso del ORI se utilizaron datos administrativos sobre costos unitarios desagregados; el

costo del programa es de aproximadamente 1.78US$ por día por niño. El cálculo del monto invertido por familia se

hace tomando en cuenta el número de días que cada niño declara asistir al programa y el número de niños de cada

familia que asisten.

En el caso del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) y del Instituto Nacional de la Niñez y Familia (INNFA) se utilizan

datos de la encuesta para calcular el total de usuarios de los programas y el número de días que son utilizados. La

información de costos es tomada del estudio del Banco Mundial (World Bank, 2007) sobre desnutrición en el Ecuador.

Dado que dicho estudio presenta un presupuesto por beneficiario por año, se utiliza el costo por beneficiario del

Banco Mundial y el número de beneficiarios de la encuesta para calcular un monto total de los programas. Basado en

este monto y en el número de días utilizados por todos los beneficiarios, se calcula un costo por día por beneficiario de

los programas. Finalmente el monto transferido de los programas se calcula multiplicando el costo por día por

beneficiario por el número de días al mes que cada niño asiste a cada programa.

Programas de Nutrición

Los costos unitarios del PANN 2000 (Mi Papilla y Mi Bebida) provienen del estudio de nutrición del Banco Mundial

(World Bank, 2007). Debido a que no se dispone de información detallada acerca de cuanto se recibió cada familia del

programa, se utilizaron directamente los gastos por beneficiario de dicho estudio.

Para calcular el valor de la transferencia del programa Aliméntate Ecuador se dividió el monto total asignado por

provincia entre el número de beneficiarios (el programa beneficia a niños de 3 a 5 años, mayores de 65 años y

personas con discapacidad de los dos quintiles inferiores del SELBEN; sin embargo, en el momento en que se aplicó la

encuesta todavía no se incluían a los adultos mayores de 65 años, esto está reflejado en los cálculos de focalización).

Un resultado interesante es que muchas de las familias que declaran haber recibido beneficios del programa no

tienen hijos en el rango de beneficiarios del programa, lo que lleva a pensar que no se está controlando bien el criterio

y se da el beneficio a todos los hogares que tienen hijos menores de 6. Haciendo este supuesto se procedió a calcular el

monto recibido por hogar del programa. Para realizar el cálculo se obtuvo el número promedio de beneficiarios por

familia de la ECV 2005-6 por provincia y, en base a esta cifra, se calculó el monto del beneficio que corresponde a cada

familia utilizando datos administrativos de presupuesto y número de beneficiarios. Este ejercicio es necesario dado

que el beneficio es constante para todas las familias.

Los beneficios del Programa de Alimentación Escolar se calcularon en base a preguntas de la encuesta que

desagregan la información por desayuno y almuerzo recibido. El 91 por ciento de los beneficiarios reciben el beneficio

todos los días. Para los que reciben el beneficio “algunos días” de la semana se utilizó 2.5 como número de días. Los

datos de costo de cada desayuno y almuerzo fueron provistos por el programa.

Educación

Para el cálculo de montos destinados a educación se utilizó un enfoque similar al del estudio de Vos (2003).

Primero se calculó el promedio de salario mensual que reciben los maestros en cada provincia en base a datos

administrativos del Ministerio de Educación. Para cada provincia se dedujo por separado el salario promedio para

educación preescolar, media y básica, para áreas urbanas y rurales. Utilizando este cálculo y el número de maestros

en cada una de las categorías, se obtuvo el monto total gastado y se dividió entre el número de alumnos en cada

195

3categoría. En el caso de las universidades se calculó el presupuesto asignado para cada universidad entre el número

de alumnos por universidad (incluyendo universidades privadas y públicas); los datos empleados provienen del

portal del Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP). Utilizando esta información se computó el promedio

de gasto per cápita por alumno universitario en cada provincia y se asignó este monto a los estudiantes en

universidades públicas y privadas. En los casos en los que no se tenía el dato para una provincia (8% de los

estudiantes) se asignó el promedio nacional.

En el caso del SECAP el nivel de inversión por estudiante se obtuvo con base en el presupuesto ejecutado del 2006

y el número de beneficiarios de ese año.

Salud

En el caso de programas de vacunación y suministro de vitaminas A y hierro para menores de 5 años se calcula la

incidencia directamente en base a las preguntas de la encuesta. Si bien la encuesta no identifica la fuente de las

vacunas y vitaminas recibidas, se asume, de acuerdo a entrevistas con especialistas del gobierno, que la totalidad de

las vacunas y vitaminas son otorgadas por el sector público. A menos que se advierta explícitamente, todos los

montos asignados a los beneficios en esta sección provienen del estudio realizado por el consorcio CARE-Johns

Hopkins acerca de costos de servicios de salud (CARE-Johns Hopkins, 2005). En el caso de vitamina A se asume un

suministro semestral y en el caso de hierro mensual.

En esta sección existe un problema de comparabilidad en cuanto a los plazos utilizados en las preguntas de la

encuesta. En el caso de vacunaciones la pregunta abarca a todos los menores de 5 años y no un periodo de tiempo

específico, así que este cálculo representa a la población de menores de 5 años en un periodo de 5 años. En el caso de

atención a salud la encuesta captura diarrea, gripe, tos, tosferina para menores de 5 años y cualquier enfermedad que

haya sido atendida en un establecimiento público para el resto de la población; sin embargo, la pregunta para

menores de 5 años se refiere a las dos últimas semanas y la pregunta para el resto de la población se refiere al último

mes. En el caso de diarrea, gripe, tos, tosferina el costo proviene de Vos (2003), actualizado por inflación. En el caso

de hospitales se asignó US$79.82 y para los centros y subcentros US$17.54; estos montos solo corresponden a los

hogares que no están cubiertos por otro tipo de seguro (aproximadamente 80% de los hogares).

En el caso de maternidad se calculó el gasto de gobierno basado en el número de controles de maternidad que la

población realizó en el periodo de 12 meses anteriores a la entrevista en establecimientos públicos y el tipo de parto

(sin complicaciones o con complicaciones). La información referente a gasto en el parto de la encuesta permitió

separar partos normales de aquellos que tuvieron complicaciones o cesáreas. Una tabla completa de los montos

utilizados en el cálculo de costos se encuentra en el apéndice.

Para el seguro campesino, la incidencia se calcula en base a la información de la encuesta. El beneficio del

programa se entiende que es el hecho de estar asegurado y no necesariamente el cobro de un beneficio del seguro. Se

establece el beneficio del seguro de esta manera debido a que estar asegurado (sin necesariamente cobrar ningún

beneficio) tiene un impacto sobre la productividad y el bienestar de la persona, como lo ha definido la teoría

económica. El cálculo específico del monto se realizó en base a los gastos realizados por el seguro en el año 2004,

dividido entre el número de hogares afiliados de ese año.

Otros subsidios y transferencias

Los datos del Bono de Desarrollo Humano provienen de declaraciones en la ECV y los montos utilizados para el

subsidio al gas provienen de cálculos del SIISE (equivalentes a US$0.65 por kilo de gas consumido por el hogar).

3

aproximadamente el 97% del presupuesto de las escuelas.Basado en datos de una muestra de escuelas ecuatorianas se estimó que el gasto en salarios de los maestros representa

196

El grupo objetivo del Bono de Vivienda familiar son los tres quintiles inferiores del SELBEN, el monto otorgado por

el Bono varía de acuerdo a si el uso de los fondos es utilizado para construcción (en el año de la encuesta este monto

era de US$ 1.800) o reparación de viviendas (en el año de la encuesta este monto era de US$900). Recientemente los

montos fueron duplicados por el gobierno actual, sin embargo, en el estudio nos apegamos a los montos vigentes en

el momento en que se aplicó la encuesta.

Dado que la encuesta captura el monto total utilizado en las mejoras o construcción de la vivienda, es imposible

separar el monto correspondiente al Bono de, por ejemplo, recursos propios. La metodología utilizada fue la de

asignar los montos oficiales del programa de acuerdo a si las personas construyeron o hicieron mejoras a sus

viviendas y declaran haber recibido ayuda del programa. Adicionalmente, si el monto total de la mejora o

construcción es menor al monto oficial del programa se utiliza el monto total declarado, es decir, el mínimo entre el

monto del programa y el declarado por el hogar.

RESULTADOS DE FOCALIZACIÓN

Las figuras en el resto de esta sección muestran un resumen del grado de focalización de los programas sociales

hacia los pobres. Las figuras con el subíndice “a” presentan datos de incidencia por decil de ingreso. El alto de la

banda correspondiente a cada programa representa la incidencia del programa calculada como el porcentaje de

hogares que se benefician de dicho programa por cada decil de ingreso o el monto total asignado a dicho programa o

servicio. El número a la derecha del nombre de cada programa representa el porcentaje de beneficiarios o usuarios

que son pobres (un 0.5 implica que la mitad de los hogares beneficiarios el programa están por debajo de la línea de

pobreza). Las figuras con el subíndice “b” son el equivalente a las figuras “a” en montos destinados a los diferentes

programas representados en millones de US$. Las áreas sombreadas en los gráficos corresponden al grupo de 4hogares bajo la línea de pobreza. Si bien los datos de la encuesta no son adecuados para la estimación de

presupuestos o cobertura totales de los programas (más aun dado que algunos programas crecieron bastante en los

últimos dos años), se espera que la forma de las áreas en los gráficos den una idea más completa acerca de la

distribución de beneficiarios y montos de los componentes del gasto social.

Programas de cuidado infantil

La Figura 1 presenta la distribución de beneficiarios de programas de cuidado infantil en cuanto a incidencia y

distribución de montos de los programas. Los programas incluidos en este grupo son los programas de Instituto

Nacional de la Niñez y la Familia, Operación de Rescate Infantil y Fondo de Desarrollo Infantil.

2

4

la población. Dadas las características de los datos y los programas, se escogió al hogar como unidad de análisis.Se debe tener en cuenta que si bien el número de hogares pobres es igual a 30%, estos hogares representan aproximadamente el 38% de

197

Figura 1: Distribución de Beneficios de programas de cuidado infantil según deciles de ingreso

Los programas de cuidado infantil tienen, en general, un buen alcance a los hogares de bajos ingresos, entre 53

(INNFA) y 59 (FODI) por ciento de los beneficiarios de estos programas se encuentran por debajo de la línea de

pobreza y entre 56 (INNFA) y 63 (ORI) por ciento de los presupuestos llegan a estos hogares. También se puede ver en

el grafico que existe una concentración tanto de beneficiarios como de presupuesto en los deciles que están apenas

por encima de la línea de pobreza, y se nota una pronunciada caída en la incidencia en los deciles más ricos, lo que

indica que los beneficiarios que no son pobres están de cualquier forma muy cerca a la línea de pobreza.

Sin embargo existe otra tendencia que es llamativa para este tipo de programas y se repite en algunos

componentes analizados en este informe. Si se observa con detalle, los hogares en extrema pobreza (10% más pobre)

reciben relativamente menos beneficios que los hogares en pobreza moderada, creando una joroba en la distribución

de beneficios, en lugar de la distribución ideal que seria señalada por una pendiente negativa a través de los deciles.

El problema se explica en parte si se toma en cuenta el porcentaje de los hogares que tiene hijos en el rango de edad

que corresponde a este tipo de programas (0 a 5 años), la Tabla 2 muestra la distribución de hogares con hijos de esta

edad por quintiles de ingreso.

Programas de Nutrición

5En el grupo de programas de nutrición se incluyen el PANN 2000, el Programa de Alimentación Escolar y el

Programa Aliméntate Ecuador. La Figura 2 muestra las distribuciones de estos programas a través de deciles de

ingreso.

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje derecursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

(b)

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Mill

on

es

US

$

ORI 0.63

FODI 0.59

INNFA 0.56

Pobres

(a)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Po

rce

nta

je d

e h

og

are

s b

en

eficia

rio

sORI 0.59

FODI 0.59

INNFA 0.53

Pobres

Tabla 2Porcentaje de hogares con hijos menores de 6 años por quintil de ingreso

Quintil 10% más pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 10% más rico

Hogares 53 56 53 47 46 40 33 30 23 18

Fuente: Calculos propios en base a la ECV 2005

5 Los programas de este tipo han sido clasificados en el pasado como programas nutricionales o de educación ya que, en muchos casos, los objetivos de estos programas son incrementar la asistencia escolar y no necesariamente mejorar la nutrición de los niños. En este caso incluimos el programa en el grupo nutricional solamente para mejorar la presentación y evitar saturar los gráficos en el grupo de educación.

198

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje derecursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje derecursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

Mill

on

es

US

$

(b)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

PANN2000 0.57

PAEcuador 0.69

PAEscolar 0.68

Pobres

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Po

rce

nta

je d

e h

og

are

s b

en

eficia

rio

s

(a)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

PANN2000 0.54

PAEcuador 0.69

PAEscolar 0.59

Pobres

Figura 2: Distribución de Beneficios de programas de nutrición según deciles de ingreso

Los programas de nutrición tienen en general un alto porcentaje de incidencia en los hogares por debajo de la línea

de pobreza, entre un 54 por ciento (PANN 2000) y un 69 por ciento (Aliméntate Ecuador) de los beneficiarios de estos

programas están por debajo de la línea de pobreza. La distribución de los montos indica que una proporción aún

mayor llega a los hogares pobres. La focalización de estos programas es relativamente mejor que los programas

revisados de cuidado infantil y, en conjunto, presentan una mejor focalización que la mayoría de los componentes del

gasto social analizados en este documento.

Educación

La Figura 3 muestra la distribución del gasto en educación separado por niveles pre escolar, básico, medio,

universitario y la capacitación del programa SECAP. En este gráfico se observa mucha mayor heterogeneidad en

cuanto a la distribución del gasto a través de los diferentes niveles de educación.

Figura 3: Distribución de Beneficios de gasto en educación según deciles de ingreso

(a)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Po

rce

nta

je d

e h

og

are

s b

en

eficia

rio

s

Ed. Universitaria 0.08SECAP 0.09Ed. Media 0.31Ed. Preescolar 0.5Ed. Basica 0.45

Pobres

(b)

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Mill

on

es

US

$

Ed. Universitaria 0.08

SECAP 0.09

Ed. Media 0.36

Ed. Basica 0.54

Ed. Preescolar 0.55

Pobres

199

La muestra claramente que la educación universitaria es la menos pro- pobre entre los grupos

analizados. Específicamente, solo un 8 por ciento del gasto en educación terciaria llega a hogares por debajo de la

línea de pobreza. La incidencia se comporta de una manera similar, en este caso un 8 por ciento de los beneficiarios

del gasto en educación terciaria son pobres. El siguiente programa en términos de poco alcance a los pobres es el

SECAP (9% de beneficiarios pobres y de gasto del programa dirigido a pobres), sin embargo, como se puede observar

en el gráfico, el SECAP casi desaparece cuando se lo compara con los gastos en educación primaria, secundaria o

terciaria. Mejor alcance a la población pobre tiene el gasto en educación media (36% del gasto y 31% de beneficiarios

pobres) ligeramente por encima de la proporción de pobres en el país. Los gastos en educación básica y pre-escolar

son claramente pro pobres ya que un porcentaje importante (54 y 55 por ciento respectivamente) llega a los pobres,

asimismo, entre 45 y 50 % de hogares por debajo de la línea de pobreza se benefician de este gasto. En estos

programas también se nota una ligera reducción de los hogares beneficiarios del decil más pobre aun en los

componentes más pro pobres del gasto en educación.

Salud

La Figura 4 muestra la distribución de beneficios de los componentes del gasto en salud. Se incluyen los

programas de vacunación, el suministro de vitaminas A y hierro a los niños menores de 6 anos, atención de

maternidad (incluyendo controles y gastos adicionales para los partos que tuvieron complicaciones o que fueron por

cesárea) y la atención en hospitales, centros y subcentros del Ministerio de Salud Publica para la población que no

está cubierta por ningún tipo de seguro (aproximadamente 80% de los hogares).

Figura 4: Distribución de Beneficios de gasto en salud según deciles de ingreso

En el área de salud, las cuatro categorías analizadas en este estudio parecen llegar a los hogares pobres. Todos los

programas están alrededor del 43 por ciento tanto en porcentaje de beneficiarios que son pobres como en cuanto a la

proporción de gastos que llegan a los más pobres. En cuanto a incidencia y montos, los gastos en maternidad y en los

suplementos de vitaminas son los que tienen mayor incidencia en los hogares pobres (43 y 45% para incidencia y 44 y

46% para montos respectivamente). En cuanto a montos agregados, la atención en hospitales, centros y subcentros

de salud a hogares que no tienen ningún tipo de seguro (aproximadamente un 80% de la población) es el componente

de mayor magnitud, lo que sugiere que este componente debería tener un importante impacto en la distribución del

ingreso, aun antes de considerar el efecto de estos beneficios en la productividad y prevención de choques negativos

Figura 3

Nota: En el caso de salud existen problemas en cuanto a la comparabilidad de los montos absolutos. Si bien los datos de focalización y son comparables, los datos para embarazos y vitaminas corresponden a los últimos 12 meses, los de vacunación corresponden a todos los niñosmenores de cinco años sin restricción temporal y los datos de atención de salud corresponden a las últimas dos semanas para menores de 5 anos yúltimo mes para el resto de la población. Por la misma razón no se incluyeron los gastos en vacunación en el gráfico correspondiente a montos.Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursosdel programa que llegan a hogares pobres, respectivamente.

distribución

(b)

0

2

4

6

8

10

12

14

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Mill

on

es

US

$

Atencion salud 0.41

Maternidad 0.44

Vitaminas 0.46

Pobres

(a)

0

20

40

60

80

100

120

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Deciles de ingreso

Po

rce

nta

je d

e h

og

are

s b

en

eficia

rio

s

Vacunas 0.41Atencion salud 0.4

Vitaminas 0.45Maternidad 0.43

Pobres

200

de salud de los hogares.

Nuevamente se nota en la incidencia para el decil más pobre y, en cuanto a montos, para los dos deciles más

pobres una disminución en comparación con los resultados con los deciles superiores, lo que se ve en la pendiente

positiva a la izquierda de la grafica. Parte de las causas de este problema es que los hogares más pobres tienden a

atenderse preferentemente en los centros y subcentros a los que se les asignó un menor monto por atención.

Otros subsidios y transferencias

En esta sección se analizan cuatro programas que no entran en las categorías anteriores. El Bono de Desarrollo

Humano, el subsidio al gas, el Bono de Vivienda y el Seguro Campesino. Es interesante ver el BDH y el subsidio al gas

en el mismo cuadro ya que son programas que representan componentes importantes del presupuesto.

Figura 5: Distribución de Beneficios de BDH, Bono de vivienda, subsidio al gasy Seguro Campesino según deciles de ingreso

En este grupo, el subsidio al Gas es el que tiene menor alcance a hogares pobres (28%). La figura muestra

claramente que tanto en cuanto a incidencia como en cuanto a montos, el BDH y el Seguro Campesino están

concentrados en los hogares de bajos ingresos. También se observa la importancia del subsidio al gas comparado con

el BDH (medida por el área correspondiente a cada programa en cada gráfico), el que es uno de los programas sociales

más grandes no solo del país sino de la región. De hecho se puede ver en las figuras que, si bien la incidencia del

subsidio al gas es mayor en los deciles más ricos, la diferencia es aun más dramática cuando se consideran montos

absolutos (obsérvese el marcado incremento para el decil más rico). Los beneficiarios del Bono de vivienda están

concentrados en los deciles 5 y 6, lo que si bien representa un bajo porcentaje de hogares pobres, está dentro de la

población objetivo del programa (a estudiarse en la siguiente sección).

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje derecursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

(b)

1

2

3

4

5

6

7

8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso

Mill

on

es U

S$

Gas 0.24

Bono de vivienda 0.28BDH 0.59

Seg. Campesino 0.68

Pobres

0

(a)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2 3 4 5 6 7 8 9 10Deciles de ingreso

Po

rce

nta

je d

e h

og

are

s b

en

eficia

rio

s

Bono de vivienda 0.26

Gas 0.28

BDH 0.59

Seg. Campesino 0.6

Pobres

1

201

3 E

En esta sección se compara el aporte de cada uno de los componentes del gasto social en la desigualdad de los

ingresos. El ingreso base que se utiliza para esta sección no incluye ninguna transferencia del estado. A este ingreso

base se le añade el monto de cada programa y se calcula el nuevo Gini.

Efectos sobre el Gini

En la Tabla 3 se presenta un resumen de la incidencia de los programas en los hogares pobres e indigentes de

acuerdo al porcentaje de hogares que reciben o hacen uso de un servicio así como de acuerdo al monto que dichos

hogares reciben. La última columna de esta tabla muestra el efecto porcentual de los programas en el coeficiente de 6Gini. El efecto que un programa tiene en la distribución del ingreso depende del tamaño del programa y de lo bien

focalizado que este. Por ejemplo, un programa que distribuya el mismo monto a todos los hogares podrá tener un

efecto importante en disminuir la desigualdad de la población, sin embargo, este efecto se debe solamente a la

magnitud del programa. Asimismo un programa que este bien focalizado pero que sea muy pequeño tendrá un efecto

pequeño sobre la distribución del ingreso.

FECTOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

6 Es decir donde Gini representa el Gini correspondiente al ingreso per capita de los hogares más el monto correspondientei

al componente i del gasto del gobierno y Gini representa el Gini sin ningún tipo de transferencia.0

Tabla 3Incidencia de los programas en la pobreza y efectos sobre la distribucion del ingreso

Porcentaje Monto Pobres Indigentes Pobres Indigentes

Efecto sobre el Gini

PAEcuador

Seg. Campesino

PAEscolar ORI

FODI

BDH

PANN 2000

INNFA

Ed. Preescolar Vitaminas

Ed. Basica

Maternidad

Vacunas

Atención de salud

Ed. Media Remesas

Gas -1.08

Bono de vivienda

SECAP

Ed. Universitaria

69

60

59 59

59

59

54

53

50 45

45

43

41

40

31 28

28 26

9

8

69

68

68 63

59

59

57

56

55 46

54

44

42

41

36 11

24 28

9

8

25

22

21 18

22

20

18

13

15 16

14

13

12

11

8 7

7 11

2

1

25

27

26 20

19

20

18

13

18 16

18

13

13

11

11 2

6 14

2

2

-0.03

-0.32

-0.35 -0.15

-0.05

-1.03

-0.18

-0.02

-0.33 -0.04

-3.20

-0.09

-0.71

-2.57

-1.16 -0.21

-0.03

-0.00

-0.05

202

En cuanto a la incidencia de los programas en los hogares pobres, la tabla confirma lo que se discutió en la

anterior sección, que los programas de nutrición, el Seguro Campesino, los componentes de atención infantil y el BDH

son los programas mejor focalizados. Los componentes de salud y educación, están situados en la mitad de la

distribución. Finalmente el gasto que tiene menor alcance a los hogares pobres es el gasto en educación técnica y

universitaria, el Bono de vivienda familiar y el subsidio al gas. En esta tabla se incluye el efecto de las remesas

recibidas por los hogares como referencia, estando entre los menos focalizados.

En cuanto al efecto de los programas en la distribución del ingreso, la educación básica es el gasto que tiene el

mayor efecto en disminuir la desigualdad, seguido de los gastos en salud, educación media, el subsidio al gas y el

BDH. Es interesante destacar que a pesar de que el monto destinado al subsidio al gas es varias veces mayor que el del

BDH los efectos en la disminución de la desigualdad son similares. En el caso de las remesas se puede ver que

también tienen un efecto negativo (disminuye la desigualdad), pero pequeño en la disminución del coeficiente de

Gini.

La Tabla 4 muestra los resultados del ejercicio de descomponer los efectos en la distribución del ingreso en un

componente de “tamaño” y un componente de redistribución. los programas están ordenados de acuerdo al tamaño

del aporte del componente redistribución de más pequeño a grande. En este caso, la línea de base con la que se

compara el esfuerzo de focalización es una distribución en la que no se distingue a los hogares de acuerdo a ingreso o

ciclo de vida, entonces es el escenario en el que el gobierno divide el presupuesto del programa por el número de

hogares en Ecuador y distribuye este monto a todos los hogares.

Tabla 4Comparación del efecto tamaño y el efecto redistribución de los componentes

del gasto social en Ecuador.

Efecto porcentual en el Gini

Componente de tamaño

Componente de redistribución

Educación Universitaria

SECAP

Gas

Educación Media

Bono de vivienda familiar

Vacunas

Atención de salud

Maternidad y parto

Vitaminas

Educación Básica

Educación Preescolar

Operación de Rescate Infantil

Instituto Nacional de la Niñez y la Familia

PANN 2000

Programa de Alimentación Escolar

Programa Nuestros Niños

Programa Aliméntate Ecuador

Seguro Campesino

Bono de Desarrollo Humano

-0.05

0.001

-1.08

-1.16

-0.03

-0.71

-2.57

-0.09

-0.04

-3.20

-0.33

-0.15

-0.02

-0.18

-0.35

-0.05

-0.03

-0.32

-1.03

38.28

11.75

1.34

1.10

1.07

0.93

0.92

0.90

0.85

0.80

0.78

0.77

0.74

0.72

0.71

0.70

0.65

0.64

0.63

-37.28

-10.75

-0.34

-0.10

-0.07

0.07

0.08

0.10

0.15

0.20

0.22

0.23

0.26

0.28

0.29

0.30

0.35

0.36

0.37

Fuente: Cálculos basados en la ECV 2005/6

203

Los resultados de este ejercicio son interesantes ya que ayudan a tener una medida del esfuerzo de focalización

realizado. Por ejemplo, el subsidio al gas tiene un efecto importante sobre la disminución de la desigualdad, sin

embargo, este efecto seria 1.34 veces mayor si se distribuyera un monto uniforme a todos los hogares ecuatorianos.

Por otra parte, el BDH tiene un efecto similar al del subsidio al gas en la distribución del ingreso y podemos ver que el

efecto llegaría solamente al 63% de su tamaño total si estuviera distribuido entre toda la población en montos

iguales. Los programas universales, como el seguro materno y los programas de vacunación, tienen un efecto

tamaño cercano a uno, lo que implica que los beneficios están distribuidos en toda la población.

La interpretación del coeficiente de educación universitaria es similar, específicamente que el efecto sobre el Gini

seria 38 veces mayor al prevalente si se distribuyera el presupuesto entre todos los hogares. Vale la pena repetir que el

presente es un ejercicio contable de la distribución del gasto social y no incorpora los retornos a las inversiones en

capital humano o el efecto que estos puedan tener en el crecimiento. Tampoco se incorporan cambios en

comportamiento relacionados con programas sociales, por ejemplo, cambios en la oferta laboral de los hogares. Este

tema se tocará en otros capítulos del presente estudio de pobreza.

Evolución de la focalización en el Ecuador

En esta sección se hace una comparación de algunos de los indicadores de focalización con aquellos publicados en

Vos (2003). La comparación se realiza para un subconjunto de los componentes del gasto social ya que se trató de

contrastar los componentes que utilizan metodologías similares. De esta forma se busca evitar confundir cambios en

el tiempo con cambios en la metodología utilizada en los cálculos. Aún así se debe tener en cuenta que pueden existir

variaciones metodológicas que influyan en las comparaciones intertemporales de este tipo (ya sea en la forma en que

se calculan los datos administrativos primarios, o los montos unitarios calculados en el presente estudio).

Dada esta salvedad se presenta una comparación de seis componentes del gasto social en curvas de concentración

para los años 1999 y 2005/6. La distribución del gasto más reciente se muestra en la curva de color rojo y la del 99 en

la curva de color azul.

Los gráficos muestran una aparente mejora en la distribución de los beneficios de todos los componentes

analizados. Las curvas de concentración convexas al eje horizontal corresponden a la educación universitaria y el

subsidio al gas, ambos regresivos en comparación con la equidistribución. Sin embargo incluso en estos programas

se ve una mejora en la distribución hacia los hogares con menores ingresos. Las curvas cóncavas al eje horizontal son

aquellas que benefician en mayor proporción a los hogares de menores ingresos, en todos estos casos también se

observa una mejora en la distribución de beneficios.

Se debe notar que las mejoras no necesariamente son consecuencia de una política específica y simplemente

pueden reflejar el efecto de la recuperación de la crisis que permite a hogares de menores ingresos matricularse en

universidades, hacer mayor uso de gas para cocinar. Por otro lado, existen mejoras bien documentadas en la

focalización del Bono Solidario al transformarse este en el Bono de Desarrollo Humano.

204

Figura 6: Evolución de la focalización en el Ecuador (1999-2005/6)

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

Ed. Universitaria

Vos 99

ECV05/06

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

Seguro Campesino

Vos 99

ECV05/06

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

Bono Solidario (BDH)

Vos 99

ECV05/06

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

ORI

Vos 99

ECV05/06

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

GAS

Vos 99

ECV05/06

100

80

60

40

20

0

0 1 2 3 4 5

INNFA

Vos 99

ECV05/06

205

4 FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS CON CRITERIOS ESPECÍFICOS

DE FOCALIZACIÓN

En este documento estudiamos cinco programas sociales de acuerdo a sus criterios de focalización específicos: el

Bono de Desarrollo Humano que beneficia a los dos quintiles más pobres de SELBEN con hijos menores de 17 años y a

mayores de 65 años. El programa Aliméntate Ecuador que esta focalizado a los dos quintiles más pobres de SELBEN,

el Bono de Vivienda Familiar que esta focalizado para los tres quintiles inferiores de SELBEN, el programa FODI que

esta focalizado a las familias en los dos quintiles más pobres de SELBEN y con niños de 0 a 5 años y, finalmente, los

programas del PANN 2000 que están focalizados a las mujeres embarazadas así como a hogares con niños menores

de 4 años en los dos quintiles menores del SELBEN.

La Tabla 5 muestra la distribución de la población de acuerdo a su estatus de elegibilidad para los programas y un

resumen de los resultados de focalización de los mismos.

Como se puede ver, el error de focalización de los cinco programas analizados varían entre 30 por ciento (FODI) y

39 por ciento (PANN 2000) de los beneficiarios. Para el caso del BDH el error de focalización es pequeño si se lo

compara con datos similares de otros países. Estudios recientes (Regalia & Robles, 2007) encuentran un error de

alrededor de 40% en Oportunidades en México, sin embargo, no deja de ser preocupante el hecho de que este número

representa la mitad de los hogares que a pesar de ser elegibles no reciben beneficios del programa (8.5% de los

hogares reciben el programa sin ser elegibles y 16.7% no lo reciben a pesar de ser elegibles). También es preocupante

que el PANN2000 tenga un error de inclusión de casi 39% dado que el programa beneficia a un grupo importante de la

población.

La desagregación más detallada de los hogares que reciben beneficios de los hogares y no son elegibles en los

casos del Programa Aliméntate Ecuador y el BDH muestra que si bien el Programa Aliméntate Ecuador tiene un alto

error de inclusión, casi un tercio de los beneficiarios que no califican para la ayuda son padres de niños que todavía

no tienen la edad necesaria para recibir el beneficio, si contamos solamente hogares no pobres que reciben el

beneficio, el resultado de focalización acaba siendo menor al del BDH (24% y 28% respectivamente).

Una comparación adicional se puede hacer utilizando datos de estudios similares acerca de programas de

transferencias condicionadas. En este caso utilizamos datos de un estudio regional reciente (Lindert, Skoufias, &

Shapiro, 2006) para comparar la distribución de los beneficios del Bono con tres programas de este tipo, el PETI en

Brasil, Chile Solidario y Oportunidades en México (datos anteriores a la expansión urbana del programa). La Tabla 6

muestra en las dos primeras columnas el porcentaje de hogares del quintil inferior y del quintil más rico de la

Tabla 5Distribución de hogares en Ecuador de acuerdo a su elegibilidad

a los diferentes programas

Bono de Vivienda FODI PAE PANN2000 BDH

No elegible no recibe 39.9 59.8 83.2 79.1 55.6 Elegible, recibe 0.2 0.5 1.3 7.7 19.2 No elegible recibe 0.1 0.2 0.7 4.9 8.5 Exclusión 59.9 39.5 14.8 8.3 16.7

Error de inclusión 37.4 29.8 35.9 38.8 30.5 Porcentaje del error de inclusión correspondiente a niveles altos del SELBEN

67 96 91

206

distribución que reciben beneficios del BDH y de los otros programas, las columnas de la derecha muestran el

porcentaje de recursos del programa que son destinados a dichos grupos.

Lo que muestran los datos es que si bien el programa tiene una alta cobertura en términos de porcentaje de

hogares del quintil inferior, el porcentaje de recursos que son destinados a este quintil es relativamente bajo

comparado con los otros programas. Esto indica que el BDH alcanza a un número importante de hogares pobres, sin

embargo existe campo para canalizar los recursos del programa a hogares que más lo necesitan.

Tabla 6Cobertura y distribución de beneficios de programas de

transferencias condicionadas (porcentajes)

Cobertura Ingreso Q1 Q5 Q1 Q5

PETI 2 0 66 0

Chile Solidario 3 0 56 2

Oportunidades 32 2 35 4

BDH 44 6 31 4

Fuente: Lindert, Skoufias & Shapiro, 2006 y ECV2005/6

207

5 CONCLUSIONES

Los programas sociales en Ecuador en general parecen estar bien focalizados hacia los hogares pobres y

tienen un desempeño comparable o mejor al de otros países en la región. Sin embargo, del análisis resaltan

algunos problemas que podrían solucionarse. El primero es que a pesar de que en promedio los programas

llegan a los pobres, existe una exclusión de los hogares del decil más pobre en algunos programas, reflejada

por la pendiente positiva en el tramo izquierdo de los gráficos analizados en la sección de resultados. Si bien

esta tendencia puede deberse a efectos que están fuera del control de los programas (ciclo de vida por ejemplo),

no deja de ser preocupante que beneficios sociales diseñados para los más pobres, dejen de lado a este grupo de

la población objetivo. Esta tendencia también es un llamado a realizar mayores esfuerzos en llegar a la

población más pobre del Ecuador con programas sociales y estrategias de superación de la pobreza. Un

segundo problema es que si bien los programas llegan a hogares pobres, existen pocos programas que tengan

una definición clara de sus poblaciones objetivo y que hagan uso de instrumentos de focalización existentes.

En conjunto, los programas de nutrición, los de atención infantil y el BDH llegan a un alto porcentaje de

hogares pobres. Los servicios como salud y educación básica tienen también un buen desempeño a pesar de

que el porcentaje de beneficiarios pobres es menor que en el primer grupo de programas. Finalmente los gastos

en educación técnica y universitaria y el subsidio al gas son los que tienen peor desempeño en alcanzar a los

hogares pobres. Si bien el subsidio al gas tiene un efecto de reducir la desigualdad del ingreso, un resultado

interesante es que incluso una distribución no focalizada de este subsidio tendría un impacto mayor en la

reducción de la desigualdad del ingreso. Por otro lado el esfuerzo de focalización del BDH parece ser el más

importante de los programas analizados.

A lo largo del tiempo se ve una mejora en la distribución del gasto social. Esta tendencia puede observarse

en las curvas de concentración de la encuesta del 2005/6 que siempre están por encima de aquellas calculadas

con la encuesta del 99. Si bien la comparación no está libre de potenciales diferencias metodológicas, es de

esperar que al salir de la crisis algunos hogares pobres se beneficien de manera más directa de algunos

subsidios como el subsidio al gas y el gasto en educación, al ser más factible el uso de gas para cocinar y la

matriculación de miembros del hogar que no necesitan permanecer en el mercado laboral. Asimismo, se

evidencia que se realizaron esfuerzos en mejorar la focalización de programas como el Bono de Desarrollo

Humano que parecen haber sido efectivos.

Comparando los programas con criterios específicos de focalización se ve que el BDH de nuevo tiene un

mejor desempeño que el resto de los programas, sin embargo, si solo tomamos en cuenta el error de inclusión

correspondiente a hogares con niveles altos de SELBEN, el error del Programa Aliméntate Ecuador disminuye

en un tercio convirtiéndose en el programa con el menor error. Una comparación con programas similares en

otros países también muestra que si bien el BDH llega a un porcentaje importante de pobres, el porcentaje del

presupuesto destinado al quintil inferior de hogares es menor que en todos los casos comparados. Esto llama a

atención y resalta que existe campo para mejoras en la focalización del programa y podría incrementarse el

beneficio recibido por los hogares en pobreza extrema.

Entre los programas con niveles más bajos de focalización, la educación universitaria es un componente

del gasto que comúnmente presenta este tipo de comportamiento en la región y ha sido bien documentado. Un

componente del gasto que es particular al país y tiene mucho campo para mejorar es el subsidio al gas, como se

vio en el estudio este componente tendría un efecto mayor aun si no fuera focalizado en absoluto, lo que llama

a reflexionar acerca de si el subsidio esta cumpliendo con su objetivo inicial.

Finalmente existe la necesidad (y esto es algo que va ganando importancia en varios países de la región) de

pensar en mejorar la recolección y diseminación de información acerca de los programas sociales del gobierno

208

y la calidad con la que estos se ofrecen. Esto implica pensar en estrategias para controlar la calidad de la

educación, servicios de salud y otros programas sociales. Adicionalmente, implica la implementación de un

sistema de monitoreo y evaluación (tema especifico de un capítulo de este volumen) de calidad y capaz no solo

de generar conocimiento sino de informar las decisiones de política a través de mecanismos de diseminación

de resultados y coordinación con organizaciones de la sociedad civil.

209

Tabla A1Montos unitarios utilizados en el estudio

Programa Subsidio (US$) Unidad

ORI 1.78 Costo diario

FODI 2.3 Costo diario

INNFA 0.38 Costo diario

Mi papilla 3.5 Subsidio mensual

Mi bebida 5.16 Subsidio mensual

Programa Aliméntate Ecuador 5.81 Subsidio mensual

Vacuna tuberculosis 0.17 Costo por vacuna

Vacuna pentavalente 3.96 Costo por vacuna

Vacuna Polio 0.45 Costo por vacuna

Suplemento vitamina A 1.64 Costo por suplemento semestral

Suplemento hierro 1.5 Costo por suplemento mensual

Atención en hospitales 79.82 Costo por atención

Atención en centros y subcentros de salud 17.54 Costo por atención

Seguro campesino 5.05 Costo mensual por hogar

Control de maternidad 4.3 Costo por control

Parto sin complicación 85.09 Atención de parto

Parto con complicación o cesárea 146.73 Atención de parto

SECAP 6.6 Costo mensual por beneficiario

Desayuno escolar 0.14 Costo por desayuno

Almuerzo escolar 0.16 Costo por almuerzo

Gas 0.649 Subsidio por kilo de gas

Fuentes: Ver Tabla 1

APÉNDICE

210

Subsidio mensual por estudiante por nivel y área geográfica (US$)

Provincia

Urbano Rural Universitaria

Preescolar Básica Media Preescolar Básica Media Publica Privada

Azuay

Bolívar

Cañar

Carchi

Chimborazo

Cotopaxi

El Oro

Esmeraldas

Galápagos

Guayas

Imbabura

Loja

Los Ríos

Manabí

Morona Santiago

Napo

Orellana

Pastaza

Pichincha

Sucumbios

Tungurahua

18 20 33 20 21 38 52 7

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17 19 39 23 24 68

25 24 35 32 29 66

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17 21 34 22 22 46 150

18 23 41 22 27 68 64

22 27 45 21 18 49 149

23 17 30 18 12 31 79 6

20 20 36 20 23 47 97 14

31 33 48 28 35 57 90 13

17 20 32 21 19 48 109

31 23 49 34 22 55 211

22 23 77 26 25 91

22 22 46 31 27 53

18 11 25 20 16 50

28 32 37 25 30 48

26 19 38 22 18 40 252 6

15 15 27 16 16 44

19 23 36 23 26 42 71

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211

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0.5

0.4

1.8

13.7

214

BIBLIOGRAFÍA

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los servicios de salud y medicamentos para ser atendidos en los niveles primario, secundario,

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215

216

1INTRODUCCIÓN

os evidencias recientes muestran que la focalización del gasto social en los países de América Latina y el

Caribe sigue siendo uno de los retos más importantes de la política social. Una de ellas proviene de la CEPAL

(2007). Este organismo, utilizando información de los presupuestos públicos ejecutados de los países de la

región, muestra que el gasto social por habitante aumentó sustancialmente en los últimos años (50% en promedio

desde 1990), y de manera más importante en seguridad social y asistencia social (61%). En particular, mucho del

incremento del gasto en asistencia social se habría debido a la permanencia de varios programas que se establecieron

a principios de los 90 para reducir los efectos de los programas de estabilización y ajuste macroeconómico. La mejora

del gasto social, sin embargo, no se tradujo en una incidencia importante de dicho gasto sobre el ingreso de los más

pobres. Con la misma información de los presupuestos y la que proviene de las encuestas de hogares, CEPAL muestra 1que el gasto en salud y educación son casi neutras en términos distributivos , dado el carácter universal que ellos

tienen; la inversión en seguridad social es regresiva, y el gasto en asistencia social solo es ligeramente progresiva (en

promedio el 55% de los recursos destinados a asistencia social de 11 países son captados por el 40% más pobre).

La otra evidencia proviene de un trabajo del Banco Mundial (Coady et al (2004)) sobre el desempeño de la

focalización de los programas sociales que existieron entre 1985 y 2003 y tuvieron: (a) el objetivo explícito, aunque

no necesariamente exclusivo, de reducir la pobreza monetaria, (b) información sobre la estrategia de focalización

utilizadas, e (c) información para calcular el desempeño de la focalización. De un total de 122 programas revisados

con estas características, 25 fueron de América Latina, correspondiente a 11 países (ninguno de Ecuador). El análisis

muestra que en la región a pesar que en promedio cada programa emplea 2.2 métodos de focalización (14 de ellos

geográfico), la mediana de las transferencias a los más pobres fue solo 1.6 veces mayor respecto a una distribución

aleatoria, es decir, 64% del monto total de las transferencias al 40 más pobre (o el 16% al 10% más pobre o 32% al 20%

más pobre).

Ambas evidencias delinean de alguna manera los espacios hacia donde las estrategias de focalización de los

programas sociales pueden seguir apuntando para que sean más pro-pobres. Dada la existencia de estos espacios y al

hecho que una parte importante de la desigualdad se debería a la desigualdad que existe entre las regiones o

localidades de un país, en el trabajo se argumenta que si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza

D

* Economista del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo. Trabaja en temas relacionados con pobreza y desigualdad, protección social y focalización de programas sociales. Actualmente viene investigando sobre desarrollo y disparidades espaciales. Recibió su grado de Maestría en Economía por el Centro de Investigación y Docencia Económicas de México.

** Economista y trabaja temas de desarrollo económico con enfoque en temas de pobreza y desigualdad. Sus áreas de investigación incluyen también movilidad social, educación y protección social. Actualmente trabaja en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo. Es candidata al PhD en Economía por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, Estados Unidos.

1 Aunque viendo con más detalle puede comprobarse que la educación terciaria y la atención hospitalaria son tan regresivas como la distribución del ingreso, mientras que la educación primaria y la atención primaria en salud son progresivas.

marcosr@iadb.org

vivianea@iadb.org

DESEMPEÑO DE LA INVERSIÓN SOCIAL

PARA LLEGAR A LAS ÁREAS POBRES

Marcos Robles* y Viviane Azevedo**

Capítulo 10

217

pretenden llegar de manera explícita a los lugares más pobres, el monitoreo de su eficacia hacia ellas debería ser

parte de los insumos utilizados para mejorar las estrategias de focalización. Es decir, se pone énfasis en la posibilidad

que tienen los programas para llegar a las áreas más pobres (en la focalización geográfica) y, también, en el rol que 2tienen para reducir la desigualdad total del país.

El capítulo está dividido en 5 secciones. En la siguiente se descomponen varios índices de desigualdad para

mostrar el peso que tiene la desigualdad entre provincias, cantones, parroquias y zonas en la desigualdad total del

país y, en consecuencia, para mostrar la relevancia que podría tener el desempeño de la focalización geográfica. En la

tercera sección se mide el alcance que tienen algunos programas sociales para llegar a los lugares más pobres del

país, su incidencia y sus errores de focalización geográfica, utilizando medidas tradicionales. En la cuarta sección se

describe la metodología utilizada para medir el desempeño de cada programa de una manera distinta, en términos de

la distribución del gasto entre pobres y no pobres, aun cuando no existe información sobre esta distribución a nivel de

áreas menores. En la última sección se describen las conclusiones y las implicancias de las mismas.

DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD

Algunas de las medidas de desigualdad utilizadas tradicionalmente pueden descomponerse en dos partes: una

correspondiente a la desigualdad “entre grupos” y otra correspondiente a la desigualdad “intra grupos”. Si estos

grupos hacen referencia a las divisiones geográficas de un país y se dispone de información sobre desigualdad a este

nivel de detalle, la descomposición puede proporcionar información relevante a los programas sociales respecto a sus

estrategias de focalización. Cuanto más grande es la desigualdad “entre grupos”, el rol de los programas sociales

para reducir la desigualdad y la pobreza podría ser más importante si dichas estrategias tienen también mecanismos

explícitos y adecuados para llegar a las áreas más pobres. Adicionalmente, dado que la implementación de un

mecanismo de focalización geográfica es menos costosa respecto a la de otros mecanismos de focalización, la 3reducción marginal de la desigualdad total debido a este mecanismo debería también ser menos costosa. Si para

ejecutar un programa de transferencias se optara solo por la focalización geográfica como mecanismo para llegar a

los pobres, los errores de focalización (identificar a no pobres como pobres, o viceversa) tenderían a ser menores si

buena parte de la desigualdad se debiera a las diferencias del bienestar entre localidades o áreas pequeñas.

¿Cuánto de la desigualdad total en Ecuador se debe a la desigualdad “entre grupos”?. La respuesta a esta

interrogante la hacemos descomponiendo las medidas de desigualdad conocidas como las medidas de entropía

generalizada, las cuales tiene propiedades axiomáticas que permiten hacer dicha descomposición. Estas medidas 4tienen las siguientes expresiones :

para c≠0,1

para c=0

2

2

3

4

Recientemente el Banco Mundial (Lindert et al (2006)) analizó 56 programas de transferencias de 8 países de América Latina concluyendo que ellos pueden ser instrumentos efectivos para redistribuir ingresos a los pobres si muchos de los mismos son rediseñados.De acuerdo a la información de Coady et al (2004), op. cit, no todos los programas anti-pobreza para América Latina utilizan algún método de focalización geográfica (solo 14 de los 25 revisados).Siguiendo a Shorrocks (1984) y Jenkins (1995).

Σ

Σ

218

para c=1

donde f es el tamaño del hogar i, y es el consumo por persona del hogar i, μ es el consumo por persona promedio y c i i

un parámetro está asociado con la sensibilidad de la medida de la desigualdad ante cambios del consumo. Cuando c

es igual a cero la medida de desigualdad (el promedio del logaritmo de la desviación) es sensible a los cambios del

consumo entre los más pobres, cuando es igual a uno (índice de Theil) es sensible a los cambios del consumo de

quienes están en la parte media de la distribución y cuando es igual a dos (la mitad del cuadrado del coeficiente de

variación) es sensible a los cambios del consumo entre los más ricos.

La descomposición de estas medidas de desigualdad tiene las siguientes expresiones:

para c≠0,1

para c=0

para c=1

donde j se refiere al subgrupo, g es la proporción de la población del grupo j respecto a la población total y I es la j j

medida de desigualdad en el grupo j. El componente “entre grupos” de la desigualdad corresponde al primer término

de cada expresión y puede interpretarse como la medida de la desigualdad total si dentro de los grupos todos tuvieran

el mismo nivel de consumo (μ ). El segundo término corresponde al componente “intra grupos” de la desigualdad y j

sería la medida de la desigualdad total si el promedio del consumo entre los grupos fuera el mismo, es decir, si

existiera solo la desigualdad al interior del los mismos (I ). j

El Cuadro 1 muestra la magnitud de ambos componentes para varios niveles de desagregación geográfica en

Ecuador, la cual fue estimada utilizando los resultados de las simulaciones efectuadas para obtener las medidas de 5desigualdad en el marco de la construcción de los nuevos mapas de pobreza (Luengas et al (2007)) . Puede

observarse cómo la desigualdad “entre grupos” se incrementa y la desigualdad “intra grupos” se reduce a mayores

niveles de desagregación geográfica. Si se toma en consideración al país en su conjunto, sin división de algún tipo,

toda la desigualdad es por definición “intra grupo”. En el otro extremo, si consideramos la máxima desagregación del

país, es decir, en donde cada individuo puede considerarse como un grupo independiente, la contribución del

componente “intra grupo” a la desigualdad total será 0% y la del componente “entre grupo” 100%. El Cuadro 1

muestra que las diferencias del consumo entre provincias (el país dividido en 23 grupos) explican solo alrededor del

10% de la desigualdad total, mientras que las diferencias entre cantones (220 grupos) explican el 20%, entre 6parroquias (995 grupos) el 30% y entre zonas (3842 grupos) alrededor del 45% .

5

6

Este trabajo utilizó la metodología del Banco Mundial para producir estimaciones de indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de áreas menores, así como la información del Censo de Población y Vivienda del 2001 y de la Encuesta Condiciones de Vida de 2005-2006.Nuestros resultados difieren de los obtenidos por Elbers et al (2005) debido a que utilizamos información más reciente (censo 2001 y encuesta 2006 versus censo 1990 y encuesta 1994) y con mayor cobertura geográfica, tenemos en consideración una medida del bienestar más comprensiva y efectuamos las estimaciones teniendo en consideración a todo el país. La opción por efectuar las estimaciones para cada área urbana y rural por separado producen desigualdades 'entre grupo” más reducidos.

Σ Σ

Σ Σ

Σ Σ

Σ

219

De acuerdo a Elbers et al (2005) y Kanbur (2003), la importancia de la desigualdad “entre grupos” podría ser aun

mayor debido a que las medidas utilizadas para medir ambos componentes sobrestimarían el peso de la desigualdad

“intra grupos”. Puede notarse en las expresiones anteriores que este componente no es más que un promedio

ponderado de las desigualdades a nivel de grupos, cuyas ponderaciones (tanto g como /μ) están definidas teniendo j j

en consideración el nivel nacional. Cuanto más distante es la desigualdad desde este nivel, mayor es el peso del

componente “intra grupo”, aunque no necesariamente la mayor distancia implique mayor desigualdad. El gráfico 1

muestra las estimaciones de desigualdad (el indicador I solamente) de todos las parroquias del país comparadas con 0

la desigualdad a nivel nacional. Las parroquias se encuentran ordenadas según sus niveles de desigualdad, desde el

menos desigual al más desigual, incluyendo el intervalo de confianza al 95% para cada estimación. Puede notarse

que, en efecto, la gran mayoría de los puntos estimados a nivel de parroquias se encuentran por debajo del nivel

nacional (incluso si se tomara en cuenta solo la estimación superior del intervalo), es decir, una proporción

importante de las parroquias son mucho menos desiguales que el país observado como un todo.

μ

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1 995Parroquias ordenadas de menor a mayor desigualdad

I 0

Desigualdad nacional

Nota:La curva muestra los valores promedio y puntos alrededor de ella muestran el intervalode confianza de la medida de desigualdadpara cada cantón

los

Fuente: Elaborado sobre la base de lainformación de Luengas et al (2007)

Gráfico 1: Desigualdad a nivel nacional y parroquias

I0 = promedio del logaritmo de la desviación I1 = índice de Theil I 2 = mitad del cuadrado del coeficiente de variación

Fuente: Elaborado sobre la base de lainformación de Luengas et al (2007)

Nivel de descomposición

Número de sub-grupos

Población promedio de cada grupo

Entre-grupos (%)

I 0 I 1 I 2 I 0 I 1 I 2

Intra-grupos (%)

País 1 12024685 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 100.0

Provincias 23 522812 11.5 10.8 6.7 88.5 89.2 93.3

Cantones 220 54658 22.7 20.2 12.2 77.3 79.8 87.8

Parroquias 995 12085 28.9 30.0 15.5 71.1 70.0 84.5

Zonas 3842 3130 45.8 45.1 36.4 54.2 54.9 63.6

Individuos 12024685 1 100.0 100.0 100.0 0.0 0.0 0.0

Cuadro 1: Descomposición de los indicadores de desigualdad

220

Dados estos resultados, existiría en el país una oportunidad importante para que los programas sociales definan

o redefinan sus estrategias de focalización haciendo uso de los mapas de pobreza, buscando contribuir a la reducción

de los niveles de desigualad “entre grupos” y con ello los niveles de desigualdad total del país.

¿L

Antes de responder a esta interrogante se describe brevemente el contexto en el cual se ejecutan los diferentes 7programas sociales en el país. De acuerdo a la información más reciente sobre el gasto social en América Latina,

Ecuador no solo es uno de los países con menor gasto por persona en la región, sino también uno de los que destina

menos proporción respecto a sus recursos disponibles y uno de los que ha tenido gastos con menor ritmo de

crecimiento en los últimos años. Hacia el 2005 Ecuador tenía un gasto social per cápita 7 veces menor que el

promedio de la región (658 dólares del 2000), 3 y 2 veces menor respecto a sus dos vecinos más cercanos (Colombia y

Perú, respectivamente) y 16 veces por debajo que el de Argentina. Asimismo, respecto al gasto público total destinaba

en rubros sociales menos de la mitad que el promedio de los países de América Latina y el Caribe (29% versus 61%), o

casi la tercera parte respecto al producto interno bruto (6% versus 16%). Adicionalmente, es el único país, que no ha

mostrado un incremento del gasto social por persona desde comienzos de los 90. Sus niveles son prácticamente los

mismos, a pesar de la mejora experimentada desde el 2000.

De acuerdo a la misma fuente, Ecuador destina alrededor de la tercera parte de su gasto social en protección y

asistencia social, mientras que la región en promedio lo hace en 45%, Colombia en 51%, Perú en 47% y Brasil en 55%.

Estos datos, si bien muestran un rezago del país respecto al camino que el resto de la región está tomando, es decir,

hacia un énfasis mayor del gasto público a las áreas sociales y, en particular, en programas que tienen el objetivo

explícito de llegar a la población más excluida empleando algún mecanismo de focalización, dichos datos, a la vez,

indican los retos y las posibilidades que tiene hoy en día la política social en Ecuador. Hacerlo en una dirección que

implique un impacto máximo sobre las poblaciones más necesitadas y, a la vez, sobre las áreas más pobres del país es

realmente un reto y una posibilidad que podría redundar en las mejoras de los indicadores de pobreza y también de la

desigualdad.

En Ecuador, como en la mayor parte de los países de la región, el gasto en asistencia social involucra a una

variedad amplia de programas que buscan reforzar el acceso a los servicios básicos de salud y educación, y también

compensar los desbalances que podrían existir respecto a recursos productivos, mercado de trabajo, prestaciones

sociales, etc. Como se sabe, en este tipo de gastos la focalización es un mecanismo explícito de la política social que

pretende dar prioridad a los sectores más pobres de la población y, su orientación contra cíclica, pretende disminuir el

deterioro de las condiciones de vida de los sectores vulnerables al ciclo económico. En el presente capítulo no se busca

analizar la coherencia de los programas respecto a cada uno de estos propósitos. Se trata de saber, más bien, cuál es

su desempeño respecto al objetivo general de llegar a los más necesitados, los más pobres o los más vulnerables, pero

poniendo énfasis particular en la posibilidad que tienen los programas para llegar a las áreas más pobres del país

(focalización geográfica). En el capítulo 9 “Focalización del gasto social en el Ecuador”, utilizando información de las

encuestas de hogares, el énfasis es puesto en la posibilidad que tienen los programas para llegar a los hogares más

pobres del país (focalización individual).

El análisis del desempeño de los programas para llegar a las localidades más pobres se hizo para aquellos

programas que tienen mayor importancia dentro del gasto total en asistencia social y que, a la vez, disponían de

3 LEGAN LOS PROGRAMAS SOCIALES A LAS ÁREAS POBRES?

7 CEPAL op. cit.

221

información desagregada del presupuesto a nivel de áreas pequeñas: Bono de Desarrollo Humano (BDH), Fondo de

Desarrollo Infantil (FODI), Operación Rescate Infantil (ORI), Programa de Alimentación Escolar (PAE) y el programa

de Infraestructura Educativa (DINSE). En conjunto, la ejecución de estos programas implica alrededor del 60% de 8todo el presupuesto destinado a asistencia social . Con fines comparativos se adicionó al análisis el presupuesto

correspondiente a los Ministerios de Educación (EDUC) y Salud (SALUD), los cuales, a diferencia de los primeros que

cuentan con mecanismos explícitos de focalización, se distribuyen de manera universal, sin poner énfasis en algún

grupo poblacional en particular. En todos los casos la información analizada corresponde al año 2006, la cual fue 9obtenida del proyecto "Cómo va la inversión social" de UNICEF y el Grupo Faro .

Una primera forma de analizar el alcance geográfico de los programas es examinar la distribución de sus gastos a

nivel de áreas pequeñas de acuerdo a las tasas de incidencia de pobreza al mismo nivel. Este análisis se hizo a nivel

de cantones debido a que fue este el nivel de desagregación que se dispuso de información presupuestal, a pesar que

se contaba con información desagregada sobre pobreza hasta el nivel de zonas. Siguiendo a Rawlings et al (2004),

los cantones deben ordenarse según dichas tasas, ponderarse por el tamaño de su población y luego clasificarse en

grupos del mismo tamaño. Por ejemplo, el 10% de la población en los cantones más pobres corresponde al primer decil

y el 10% de la población en los cantones más ricos al último decil. Esta clasificación ayuda a determinar la

distribución relativa de los recursos gastados de cada programa entre los cantones más pobres y menos pobres del

país y, así, permite hacer la comparación entre programas.

Con esta información, luego es posible estimar curvas y coeficientes de concentración, los cuales se basan en los

mismos conceptos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. Las curvas de concentración corresponden a los

puntos que se conectan cuando la población es acumulada en el eje horizontal y los presupuestos son acumulados en

el eje vertical. A diferencia del Gini que toma valores entre 0 y 1, el coeficiente de concentración toma valores entre -1

y +1. El valor de cero corresponde a la línea de equidad (de 45 grados) en donde la población recibe una proporción de

los recursos exactamente igual a la proporción que tienen respecto a la población total. Los valores que tienden a -1

corresponden a curvas que se encuentran por encima de la línea de equidad y muestran que la distribución es

progresiva, mientras que los valores que tienden a +1 corresponden a curvas que están por debajo de la línea de

equidad e indican que la distribución en regresiva.

El Cuadro 2 y el Gráfico 2 muestran las estimaciones de las medidas descritas para los cinco programas de

asistencia social y los dos programas de alcance universal seleccionados (servicio público de salud y educación) a

nivel de cantones. En las estimaciones se incluye la información del gasto en consumo con el propósito de observar la

progresividad de los programas respecto a la regresividad que tradicionalmente tiene dicho gasto. A la luz de los

datos que se observan en el Cuadro 2, un comentario general es que todos los programas tienen una distribución

geográfica que puede considerarse como pro-pobre. Las curvas de concentración por encima de la línea de equidad y

los valores negativos de los coeficientes de concentración no hacen más que corroborar la progresividad de los

programas. Puede notarse que la población que vive en los cantones más pobres tiende a recibir más por persona que

los que viven en los cantones menos pobres. El 40% de la población de los cantones más pobres reciben entre el 54 y el

61% de de los recursos de los programas de asistencia social analizados (entre 35 y 53% por encima del tamaño de

dicha población). De acuerdo a estos resultados DINSE y ORI serían los más efectivos en alcanzar sus recursos a los

cantones más pobres del país: 10% de los que viven en los lugares con más alta pobreza recibirían más de la quinta

parte de los recursos de dichos programas. El BDH sería el que muestra un desempeño menos atractivo de los cinco

programas considerados, a pesar de ser el programa que destina mucho más recursos que los demás y tiene una

8

9

Una descripción detallada de los programas, incluido los aspectos relacionados con las estrategias de focalización de los mismos, puede verse en el capítulo 8 “Sobre la oferta pública de los programas sociales”.Las bases de datos, el detalle de la metodología y las fuentes de información utilizadas pueden obtenerse de

. No se consideró en el análisis la información de los subsidios al diesel y al gas de uso doméstico debido a que su desagregación está basada solo en el tamaño de la población a nivel cantonal.www.grupofaro.org/inversionsocial/

222

cobertura que prácticamente alcanza a todos los cantones del país. Más adelante veremos que existen medidas

alternativas que permiten tener en consideración justamente dichos elementos y, por tanto, un perfil un poco

diferente que el observado aquí.

La distribución pro-pobre de los programas analizados respecto a la pobreza de los cantones es totalmente

contraria a la distribución regresiva del consumo. El coeficiente de Gini o de concentración de esta variable alcanza el

22%, muy por debajo del que se obtiene a nivel de hogares (46%), debido justamente a que la estimación es hecha a

nivel de cantones, es decir, suponiendo que al interior de los cantones el consumo es homogéneo. Esta estimación es

coherente con los resultados de la descomposición de la desigualdad de la segunda sección, la que mostraba que la

disparidad entre cantones solo equivale al 23% de la medida de desigualdad total en el país (Cuadro 1).

Cuadro 2: Distribución del presupuesto de algunos programas (nivel cantón)

% acumulado de población

% acumulado del consumo

(CONS)

10

100

Coef. Concentración -0.197 -0.320 -0.299 -0.254 -0.286 -0.074 0.060 0.215

* de los cantones ordenados según su incidencia de pobreza extrema (FGTe0)FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

20

40

60

80

15.2

100.0

29.0

54.2

74.2

90.9

18.2

100.0

34.4

59.1

86.4

96.1

20.7

100.0

38.9

60.0

79.4

88.5

23.7

100.0

37.9

56.7

78.6

87.9

18.6

100.0

34.7

61.0

80.3

92.9

10.2

100.0

22.2

43.9

66.8

83.5

6.0

100.0

13.7

38.2

58.5

76.9

4.8

100.0

10.8

25.5

44.2

68.4

% acumulado del presupuesto

BDH FODI DINSE ORI PAE EDUC SALUD

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

% a

cum

ula

do

del

pre

sup

ues

to

% acum de poblac de cantones ordenados segun pobreza

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

% a

cum

ula

do

del

pre

sup

ues

to

% acum de poblac de cantones ordenados segun pobreza

FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

Gráfico 2: Distribución del presupuesto de algunos programas (nivel cantón)

223

La distribución geográfica de los presupuestos de educación y salud también confirman los resultados esperados.

Curvas de concentración muy cercanas a la línea de equidad y coeficientes de concentración cercanos a cero no hacen

más que mostrar la ausencia de algún mecanismo de focalización para la entrega de los servicios. De este modo, el

carácter universal de ambos es lo que perfila su distribución de manera muy similar a la distribución simple de la

población, como puede observase en las columnas 7 y 8 del Cuadro 2.

A la luz de la información que se muestra en el Cuadro 3, pareciera que las estimaciones previas no son suficientes

para discernir respecto a cuál de los programas tiene un mejor desempeño para llegar a las áreas más pobres del país.

¿Siguen siendo DINSE y ORI los programas con mejores indicadores de resultados si introducimos el tema de la

cobertura?, ¿cuántos cantones están excluidos de los beneficios de los programas sociales?, ¿cuántos de los menos

pobres están incluidos a costa de los cantones más pobres?. Un recuento de la presencia de los programas en cada

uno de los cantones, ordenados de acuerdo a sus niveles de pobreza, puede ser suficiente para responder a estas

interrogantes. Dado un nivel de pobreza, podemos denominar como exclusión geográfica al porcentaje de cantones

pobres que no reciben transferencia o beneficio alguno de los programas sociales y como inclusión geográfica al

porcentaje de cantones por debajo del nivel de pobreza que reciben transferencias existiendo cantones por encima de

dicho nivel. Debido a que el BDH y PAE llegan a todos los cantones del país no existe exclusión en estos programas

cualquiera sea el nivel de pobreza elegido y, en consecuencia, tampoco existe inclusión.

Puede observarse que FODI, DINSE y ORI no llegan al 35, 43 y 16% de los 216 cantones del país, respectivamente.

¿Cuáles son los valores de estos porcentajes si nos concentramos en los cantones con más incidencia de pobreza?.

DINSE excluye al 65% de los 30 cantones con tasas de pobreza igual o mayor a 70%, mientras que ORI, por el

contrario, excluye solo al 2%. Adicionalmente, puede notarse que los tres programas benefician de manera

importante a los cantones que tienen tasas de pobreza iguales o menores al 30%, a pesar de sus exclusiones a los

cantones con alta incidencia de pobreza. En términos absolutos el problema de DINSE y FODI es la exclusión

geográfica. En general serían varios los factores que explicarían los resultados observados. No solo la ausencia o

debilidad de las estrategias de focalización podrían tener efectos contrarios a los esperados, sino también las

capacidades de las organizaciones locales para diseñar y ejecutar proyectos o negociar convenios con el gobierno

central que beneficien a las localidades más pobres. Ravallion (1998) ha hecho notar que si bien las tasas elevadas de

pobreza pueden atraer recursos desde el gobierno central para la ejecución de los programas sociales, las regiones

más pobres son menos exitosas para discriminar a favor de sus áreas más pobres.

Exclusión geográfica: cantones sin transferencias según % de pobreza

Inclusión geográfica: cantones con transferencias según % de pobreza

BDH

FODI

DINSE

ORI

PAE

EDUCACION

SALUD

Programas

Cantones (núm.)

Cantones (%)

BDH

FODI

DINSE

ORI

PAE

EDUCACION

SALUD

>=0%

216

0

76

93

34

0

9

83

0.0

35.2

43.1

15.7

0.0

4.2

38.4

>=50%

152

0

53

74

17

0

8

65

0.0

34.9

48.7

11.2

0.0

5.3

42.8

>=60%

100

0

37

53

7

0

6

52

0.0

37.0

53.0

7.0

0.0

6.0

52.0

>=70%

46

0

17

30

1

0

3

25

0.

37.0

65.2

2.2

0.0

6.5

54.3

0

<=30%

13

13

10

12

10

13

13

13

76.9

92.3

76.9

0.0

0.0

0.0

0.0

<=40%

34

34

26

28

22

34

34

25

76.5

82.4

64.7

0.0

73.5

0.0

0.0

<=50%

64

64

41

45

47

64

63

46

64.1

70.3

73.4

98.4

71.9

0.0

0.0

<=100%

216

216

140

123

182

216

206

133

64.8

56.9

84.3

95.4

61.6

0.0

100.0

Nota: Se excluye a los cantones de las áreas no delimitados debido a la ausencia de información presupuestal. FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

Cuadro 3: Exclusión e inclusión geográfica de algunos programassociales (nivel cantones)

224

En general las medidas de desempeño descritas obvian lo que sucede al interior de los cantones, es decir, no nos

dicen nada sobre cómo las transferencias o beneficios son distribuidos entre los pobres. Dos programas pueden tener

los mismos montos para dirigirlos a los pobres de un cantón, pero uno puede estar fuertemente concentrado entre los

más pobres y el otro en los que se encuentran muy cerca o incluso más lejos de la línea de pobreza. Adicionalmente,

las medidas utilizadas no reflejan directamente el tamaño de los recursos que se transfiere a la población, los cuales

pueden ser importantes para generar impactos sobre la pobreza. Hemos visto, por ejemplo, que la curva de

concentración de PAE se encuentra por encima de la curva que corresponde al BDH, a pesar que este último programa 10tiene un presupuesto que es nueve veces mayor que el del primero.

MEDIDA ALTERNATIVA DEL DESEMPEÑO DE LOS PROGRAMAS

PARA LLEGAR A LAS ÁREAS POBRES

Siguiendo a Ravallion (1998 y 2000), en esta sección se describe y aplica un modelo de programa social que se

ejecuta de manera descentralizada para definir medidas que reflejan el alcance de los programas respecto a las áreas

más pobres. Si bien ninguno de los programas analizados se ejecuta formalmente bajo esta modalidad, su evaluación

con dichas medidas permite tener en consideración aspectos que pueden ser útiles para el rediseño de las estrategias

de focalización. Como es conocido, la inversión social que se ejecuta de manera descentralizada supone que los

beneficios pueden llegar mejor a los pobres debido a que el conocimiento sobre el bienestar a nivel local es mejor que a

nivel central. Sin embargo, si no hay esfuerzo de focalización a este nivel, el impacto sobre la pobreza podría ser

limitado. El monitoreo de este esfuerzo es entonces clave, pero a la vez difícil dado que la incidencia de la inversión a

nivel local generalmente es inexistente. Veremos que con un mapa de pobreza y la distribución de los gastos a los

mismos niveles de desagregación geográfica es posible identificar las diferencias del presupuesto que va a los pobres

y no pobres implícitas en dicha distribución.

Cuando un gobierno provincial distribuye el presupuesto de un programa entre los pobres y no pobres,

lo que generalmente se dispone como dato no son estas distribuciones, sino, en el mejor de los casos, solo el gasto

total correspondiente a cada una de las subdivisiones geográficas. Dada esta restricción, para medir el desempeño de

la focalización de cada provincia supondremos que la distribución (no observada) depende del nivel de bienestar de 11los hogares y es independiente del lugar donde viven . Supondremos, asimismo, que el gobierno central distribuye

un presupuesto por persona G a cada una de sus provincias j (j=1, …, M) y luego cada provincia decide cuánto debe jp nasignar a los pobres (G ) y no pobres (G ). De este modo, la distribución por persona al cantón i (i=1, …, M ) de la jj j

provincia j será: y para los no pobres y pobres, respectivamente. Los ε's son las

desviaciones cantonales respecto a los promedios provinciales.

Suponiendo que todo el presupuesto es utilizado, el gasto total por persona del cantón i de la provincia j será

, donde H es la tasa de incidencia de pobreza correspondiente. Reemplazando las ij

ecuaciones anteriores en esta expresión se tendrá:

p ndonde T = G - G , α = , v = . Debido a que se está suponiendo que existe equidad j ijj j

horizontal dentro de la provincia, los ε's y v tienen promedio cero y son independientes de H y, en consecuencia, la ij ij

ecuación podrá estimarse con el método de mínimos cuadrados ordinarios. Nótese que si T < 0 el programa favorece j

4

El modelo.

10

11En Ravallion (2007) se hace una revisión crítica de las fortalezas y debilidades de las medidas tradicionales de focalización.No hay sesgo contra las áreas pobres, es decir, un pobre (o no pobre) que vive en una localidad pobre espera tener el mismo beneficio que un pobre (o no pobre) que vive en una localidad rica de la misma provincia (o sea, hay equidad horizontal dentro de la provincia).

225

a los no pobres, si T > 0 el programa favorece a los pobres y cuanto más grande T más grande será el gasto provincial j

a favor de los pobres. T es la diferencia absoluta entre la distribución promedio a los no pobres y a los pobres en la

provincia j (el diferencial de focalización “intra provincias”).

PDe manera análoga puede estimarse el diferencial de focalización “entre provincias”, T , haciendo una regresión

entre los G y H de todo el país, una medida que muestra el desempeño de un programa para llegar a las provincias j j

Cpobres. Asimismo, puede estimarse el diferencial de focalización “entre cantones”, T , haciendo una regresión entre 12 Clos G y H de todo el país, sin distinguir a las provincias correspondientes . T es una medida sumaria del ij ij

desempeño global de un programa para llegar a las áreas pobres, que refleja tanto el desempeño del gobierno central Crespecto a sus provincias, como el de las provincias respecto a sus cantones. Ravallion (1998) prueba que T puede

descomponerse aditivamente en dos partes, un componente “entre provincias” y un componente “intra provincias”: P, donde S y S son los pesos que tienen ambos componentes en la varianza total de la tasa de j

pobreza (“entre cantones”).

Utilizando la misma información de la sección anterior para los siete programas seleccionados, tanto Cde los gastos como del mapa de pobreza, los resultados de la estimación del coeficiente T , la medida del desempeño global

para llegar a las cantones más pobres, muestran que 4 de los 5 programas de asistencia social tienen valores positivos y 13significativamente diferentes de cero , es decir, en promedio benefician más a los cantones pobres que a los no pobres

(Cuadro 4). De acuerdo a los valores de dichos coeficientes, el alcance de los programas BDH y ORI es alrededor de tres veces

mejor que el alcance de los programas FODI y PAE. Puede notarse, asimismo, que el servicio de salud pública es en promedio

regresivo (muestra coeficientes negativos y significativamente diferentes de cero), es decir, sus beneficios llegarían en

promedio más a los cantones no pobres que a los cantones pobres. La carencia de focalización, el consumo muy relacionado a

los ingresos y la atención hospitalaria muy concentrada en los cantones menos pobres explicarían los resultados de este caso.

Del alcance observado a nivel global, ¿cuánto corresponde al desempeño para llegar a las

provincias más pobres y cuánto para llegar a los cantones más pobres?. De acuerdo a los datos del Cuadro 4, las

El alcance global.

El alcance provincial.

12

13

En ambos casos el supuesto para estimar los diferenciales de focalización ra ucon MCO es que exista equidad horizontal entre provincias. Un supuesto que podría ser fuerte si se tiene en consideración algunas de las razones esbozadas por Ravallion (2000) op cit.Los t de todas las regressiones fueron estimados siguiendo a Davidson y MacKinnon (1993), previendo la presencia de algún tipo de heterocedasticidad en los datos. Este camino produce intervalos de confianza que tienden a ser más conservadores. Adicionalmente,

Psiguiendo a Ravallion (1998 y 2000), la estimación de T fue hecha ponderando por el número de cantones en cada provincia para asegurar que la descomposición sea exacta.

BDH 18.70 6.970 *** 25.50 3.340 ***

FODI 5.74 2.140 ** 8.74 1.330

DINSE -12.13 -0.980 -8.82 -0.300

Programa Social TC t T P t

ORI 17.04 2.770 *** 9.90 4.850 ***

PAE 6.38 3.510 *** 6.59 4.610 ***

EDUCACION -9.11 -0.870 5.95 0.170

SALUD -6.42 -2.010 ** 5.88 0.820

CT = medida sumaria del desempeño de un programa para llegar a los cantones pobres (diferencial de focalización “entrePcantones”). T = medida del desempeño de un programa para llegar a las provincias pobres (diferencial de focalización “entre

C Pprovincias”). T y T son los coeficientes de regresión del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de lapobreza total. En el primer caso la estimación es a nivel de cantones y en el segundo a nivel de provincias (ponderado). Enambos casos fueron excluidas las áreas no delimitadas debido a la ausencia de información sobre gastos. Los t fueron obtenidospreviendo la presencia de algún tipo de heterocedasticidad en los datos. *** indica que el coeficiente es significativamente diferentede cero al 1%, ** al 5% y * al 10%.

Cuadro 4: Desempeño de los programas sociales para llegar a las áreas pobres

Σ

226

Pestimaciones del coeficiente T , diferencial de focalización “entre provincias”, muestran que solo 3 programas tienen

valores positivos y significativamente diferentes de cero, es decir, solo 3 son pro-pobre en el sentido que se

encuentran focalizados en las provincias con más incidencia de pobreza: BDH, ORI y PAE. También muestran que el

alcance del BDH a este nivel es 3 veces mejor que el de ORI y 4 veces mejor que el de PAE. Considerando que el 14componente “entre provincias” tiene un peso de 39% , puede deducirse que el 53% (=0.39x25.5/18.7) del desempeño

global del BDH se debe a dicho componente, es decir, a la distribución que se hace entre las provincias. Para ORI este

porcentaje es solo 23% (=0.39x9.9/18.7) y para PAE 40% (=0.39x6.6/18.7). Se esperaría que la distribución que se

hace al interior de las provincias explique el desempeño pro-pobre de FODI y el desempeño regresivo de la provisión Pde servicios de salud, dado que los T de estos programas son estadísticamente no significativos. Programas como el

DINSE que se supone deberían tener un énfasis especial en las localidades más pobres, llegan a las provincias y

cantones de manera neutral, sin sesgos a favor o en contra de alguna área en particular, de manera similar al servicio

público de educación que es provisto de manera universal, sin algún criterio de focalización.

El otro componente de la medida del desempeño de los programas es el componente “intra

provincias”, el cual muestra el alcance en relación a las áreas con más pobreza al interior de cada una de ellas. El

Cuadro 5 muestra los valores estimados del coeficiente T , el diferencial de focalización “intra provincias”. Al j

contabilizar los coeficientes positivos y estadísticamente significativos de cada programa, se observa que PAE es el

programa que mejor se focaliza al interior de las provincias, en 11 de ellas llega más a los cantones con mayor

pobreza y en los demás tiene un alcance neutro. El BDH se encuentra bien focalizado en siete provincias respecto a los

cantones más pobres y de manera más sustancial que PAE en las correspondientes provincias. Es destacable que

tanto el BDH como PAE observen un buen desempeño al interior de provincias como Guayas y Pichincha, con alta

densidad poblacional y baja incidencia de pobreza, y también al interior de provincias como Cotopaxi y Chimborazo,

con altos niveles de pobreza. Los programas FODI, DINSE y ORI muestran en general un desempeño débil para llegar

a los más pobres al interior de las provincias.

El alcance cantonal.

14 Utilizando las fórmulas que se encuentran en el apéndice de Ravallion (1998).

227

Cuadro 5: Desempeño de los programas para llegar a los cantones pobres por provincias

Azuay 32.3 ** 2.1 -2.8 12.3 6.5 *** -16.7 -20.5 ***

Bolivar 6.4 8.8 13.5 -10.3 -1.5 9.7 34.6

Cañar 328 -10.1 -3.7 -9.7 7.9 -50.3 52.8

Carchi 30.3 8.0 14.4 18.3 4.5 -58.4 -34.2

Cotopaxi 23.3 ** -3.5 -1.1 8.6 5.6 ** -12.3 -2.1

Chimborazo 30.1 ** 12.7 -0.3 25.3 4.0 ** -22.8 * -19.2

El Oro 10.5 -16.5 ** 22.2 12.9 5.5 11.2 -15.3

Esmeraldas 5.3 2.4 0.8 -6.2 2.5 -9.2 -14.3

Guayas 25.1 *** 1.1 -2.3 12.8 ** 2.2 ** -5.7 -3.6

Imbabura 40.0 *** 0.0 3.3 16.0 7.5 * -17.9 ** -13.9

Loja 19.3 ** -2.9 7.8 3.9 3.8 *** 26.9 -8.3

Los Rios 25.7 11.5 -20.0 0.0 3.6 -30.7 -0.4

Manabí 11.3 8.4 3.3 3.5 1.8 -19.5 -27.7

Morona Santiago 1.1 10.6 -6.7 5.0 3.8 -44.0 ** -37.2 **

Napo 34.3 -5.1 -5.0 4.2 2.5 -115.3 -60.2

Pastaza 11.8 -0.2 10.5 46.8 4.6 ** -19.0 -8.4

Pichincha 20.2 *** 9.4 ** 20.2 * 3.2 5.7 *** -6.6 -6.4

Tungurahua 6.3 14.4 19.4 5.2 2.9 ** -39.0 -2.0

Zamora Chinchipe 33.5 44.5 -16.1 6.8 6.4 ** -50.8 -61.8

Galapagos -14.6 *** -1345 ** -7.3 39.7 65.4

Sucumbíos -23.6 12.3 13.9 7.9 *** 12.9 -24.1 *

Orellana 9.1 -8.0 -13.5 111 41.7 18.4 -8.6

Nota: Los valores corresponden a los coeficientes de regresión del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de la pobreza total para cada provincia, utilizando al cantón como unidad de observación, es decir, el diferencial de focalización “intra provincias”, el coeficiente T j.. Se excluyó a las áreas no delimitadas debido a la ausencia de información sobre gastos. *** indica que el coeficiente es significativamente diferente de cero al 1%, ** al 5% y * al 10%, los cuales corresponden a los t estimados previendo la presencia de algún tipo de heterocedasticidad en los datos.

BDH FODI DINSE ORI PAE EDUC SALUD

228

5 CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS

En este capítulo se ha hecho una revisión del desempeño de 5 programas de asistencia social para llegar a

los cantones más pobres del país. Se han utilizado medidas tradicionales para evaluarlos y se ha visto la

necesidad de considerar medidas alternativas que tengan en consideración la distribución entre pobres y no

pobres y el tamaño de los recursos que se transfiere a la población. PAE y el BDH son los programas que mejor

focalizan sus recursos al interior de las provincias, tanto en aquellas que tienen baja incidencia de pobreza

como en aquellas que tienen alta incidencia. Los otros tres programas, aunque en particular DINSE y FODI, son

los que necesitarían rediseñar sus estrategias de focalización geográfica si el propósito es que lleguen mejor a

los pobres y, con ello, ayuden a reducir las desigualdades entre las localidades del país.

Si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza pretenden llegar de manera explícita a los

lugares más pobres del país, la evaluación del desempeño que ellos tienen para llegar a dichas áreas debería

ser parte de los criterios a tener en consideración para la implementación futura de estrategias de focalización

geográfica o el rediseño de las existentes. La razón fundamental es que una parte importante de la

desigualdad total del consumo (alrededor del 45%) se debe a la desigualdad existente entre zonas (una

desagregación geográfica que involucra a 3842 unidades geográficas).

La evaluación efectuada en este capítulo, utilizando diversas medidas de desempeño, indica que la

distribución geográfica del presupuesto de la mayor parte de los programas analizados contribuye a reducir

dicha desigualdad, pero no obstante esta evidencia, la divergencia existente en los resultados de cada

programa respecto a los otros muestran los espacios existentes para mejorar las estrategias de focalización. La

fluidez o automatización de este tipo de evaluaciones podría ser parte del monitoreo permanente del gasto

público en el área social. Una condición necesaria para que esta posibilidad sea factible es que la

territorialidad del presupuesto de los distintos programas y proyectos sea una práctica institucionalizada de

todos los ejecutores públicos.

Se propone, también, que como parte de dicha evaluación se mida el desempeño de la distribución del gasto

entre pobres y no pobres de los diferentes programas. En el capítulo se ha mostrado que, aun sin observar la

incidencia de dicho gasto a nivel provincial o cantonal, el desempeño puede estimarse utilizando información

desagregada de la distribución del gasto total y de la incidencia de la pobreza al mismo nivel. Asimismo, se ha

mostrado que la distribución entre pobres y no pobres, considerando, por ejemplo, todos los cantones, puede

descomponerse para permitir una evaluación del esfuerzo de la focalización del gobierno central para alcanzar

a las provincias más pobres y desde los gobiernos provinciales a los cantones más pobres. La implicancia de

esta descomposición revela el rol importante que tienen o podrían tener los diferentes niveles de gobierno (la

descentralización de las responsabilidades) para alcanzar a las áreas más pobres del país.

Bajo este enfoque, no debería descartarse la posibilidad de seguir investigando el comportamiento

temporal de los programas en términos del alcance a las áreas más pobres del país con el propósito de simular

caminos alternativos de focalización y, en consecuencia, obtener lecciones para el rediseño de dichas

estrategias. Igualmente, futuras investigaciones podrían tratar de indagar cuáles son las razones para que en

algunas regiones más que en otras se tenga más éxito para alcanzar a las áreas pobres. ¿Son las capacidades

locales de gestión y ejecución de los programas, son los montos de los recursos distribuidos en cada uno de los

programas, son las propias condiciones de pobreza las que limitan el desempeño?

229

BIBLIOGRAFÍA

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230

MONITOREO Y EVALUACION EN ECUADOR EN EL MARCO

DEL ESTUDIO SOBRE POBREZA

l igual que las acciones orientadas a lograr un crecimiento sostenido e incluyente de la economía y las

iniciativas para mejorar la calidad en la prestación de los servicios sociales a la población, el fortalecimiento

de la capacidad de las instituciones para alcanzar resultados y rendir cuentas sobre la ejecución de las

políticas y programas sociales es un elemento fundamental en las estrategias para la reducción de la pobreza. En ese

contexto, los Sistemas de Monitoreo y Evaluación (M&E) cumplen un importante papel. En primer lugar, porque

institucionalizan la medición de los resultados, efectos e impactos de aquellos programas y políticas; en segundo

lugar, porque facilitan a los funcionarios y al personal pertinente, información para la asignación de recursos y para

la identificación de las causas de las desviaciones en los objetivos previstos; y, en tercer lugar, porque establecen un

referente para la difusión del desempeño de los gobiernos y contribuyen a la transparencia y rendición de cuentas a

los ciudadanos.

En la última década, la constitución y el fortalecimiento de los sistemas de M&E ha sido un componente

recurrente en los procesos de reforma y modernización de la administración pública en Latinoamérica. Una revisión

de esta experiencia por países, muestra avances heterogéneos en la consolidación de estos sistemas, en los que más

que un modelo único y estándar a emular, es posible identificar un conjunto de buenas prácticas que sería

recomendable examinar a profundidad, desde la perspectiva de las posibilidades y restricciones de los marcos

institucionales particulares en cada país.

En los últimos años Ecuador ha emprendido diversos esfuerzos para modernizar su administración financiera y

mejorar la gestión del gasto público y del gasto social. Dentro de estos se destacan los programas para el

fortalecimiento del Sistema de Administración Financiera SIGEF, los proyectos para mejorar la transparencia fiscal y

la consolidación del SIISE, el sistema de información para la medición de las estadísticas sociales.

A

* Ingeniero industrial, especialista en evaluación de proyectos con maestría en políticas públicas y sociales. Se ha desempeñado en cargos directivos y como asesor en las áreas de planificación, presupuestación y evaluación, para el gobierno de Colombia. Actualmente es experto en sector público y desarrollo de la firma Economía Urbana. Ha estado vinculado como consultor en procesos de reforma a los sistemas de inversión pública y monitoreo y evaluación en varios países de América Latina, y ha sido consultor en los mismas tópicos para organismos internacionales.

Diego Bautista*

INFORME FINAL

ECUADOR

ESTUDIO SOBRE SISTEMAS DE MONITOREOY EVALU CIÓN EN ECUADOR EN EL MARCO

DEL ESTUDIO SOBRE POBREZAA

Capítulo 11

231

No obstante, a pesar de los avances significativos en los aspectos normativos, la consolidación de estos procesos

y su incorporación a las prácticas del ciclo de gestión y políticas públicas constituyen hoy un desafío para la nueva

administración. Recientemente, el gobierno ha abordado, entre otras iniciativas, la reposición del sistema de

planificación, la modernización e integración del sistema de inversión pública y la orientación de la gestión pública a

resultados.

El éxito de estos programas estará sujeto a que se materialice la articulación de las instancias y procesos que

hacen parte de los sistemas de planificación, presupuestación, monitoreo y evaluación contemplada en la

normatividad; también al fortalecimiento de las capacidades técnicas en las entidades rectoras y su ampliación a

todos los niveles de la administración, y a la incorporación de buenas prácticas en los aspectos metodológicos y de

procedimientos del sistema de M&E.

En este capítulo se hace una revisión del marco normativo e institucional que determina la función del Monitoreo

y Evaluación (M&E) en Ecuador y sus alcances desde la óptica del gasto social; posteriormente, como resultado de

algunas entrevistas con funcionarios de las entidades relevantes y la revisión de documentación local, se analizan

las fortalezas y debilidades de la operación y práctica del M&E, teniendo en cuenta la reciente evolución y

perspectivas del marco institucional. Finalmente, se enuncian los desafíos y algunas recomendaciones para

fortalecer las capacidades institucionales del M&E de manera que contribuya a maximizar la efectividad de las

políticas públicas y sociales y coadyuve al éxito de las estrategias para la reducción de la pobreza.

MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL

A partir de la experiencia internacional aplicada puede afirmarse que si bien la existencia de un marco legal

adecuado no es suficiente para la consolidación de un sistema de M&E, si constituye un buen cimiento para su

desarrollo. Un marco apropiado para el establecimiento de estos sistemas es aquel que define adecuadamente los

procesos para articular las fases del ciclo de gestión o asignación de recursos propias del sector público

–planificación, presupuestación, ejecución, y monitoreo y evaluación– en el que el M&E retroalimenta todo el ciclo.

Aunque en Ecuador no opera de manera formal un sistema de monitoreo y evaluación, es legítimo interpretar que

desde la Constitución Política de 1998 ya se establece un mandato general que propicia -a través de la creación de un

sistema nacional de planificación- un marco para desarrollar una gestión pública orientada a resultados. En efecto,

desde esa norma se dispone, al igual que en las anteriores, que además de la existencia de objetivos nacionales en

materia económica y social, se deben fijar metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, y que éstas deben

orientar la inversión pública. Adicionalmente, se contempla la facultad de reglamentar la rendición de cuentas de las 1entidades públicas .

El desarrollo legal de esos mandatos constitucionales que tomó impulso hasta el 2002, es el que determina el

marco normativo de la gestión por resultados en el país y esta conformado por tres leyes: la Ley Orgánica de 2Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LORETF) , la Ley Orgánica de la Contraloría General del

Estado (LOCGE) y la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Otras normas relevantes son la

Ley de Presupuestos del sector Público y los decretos reglamentarios de estas leyes marco.

1

1 Artículos 244 y 254 de la Constitución Política de la República.2 Algunos aspectos de esta norma, en especial aquellos referidos a los topes de gasto y a los mecanismos de endeudamiento público, fueron

derogados por la aprobación de la Ley para la Recuperación del Uso Público de los Fondos Petroleros del Estado.

232

En el marco normativo descrito se designan como autoridades principales a la Secretaría Nacional de

Planificación y Desarrollo de la Presidencia (SENPLADES) en lo referente a la rectoría del proceso de planificación y al

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en la formulación, elaboración y presentación del presupuesto. Conviene

mencionar que este marco también contempla mecanismos de coordinación entre ambos procesos, estipulados en

funciones expresas dentro del mandato de las dos autoridades. Por su parte la Contraloría General del Estado es el

ente rector del control de la gestión pública.

La LOREFT establece el proceso de planificación a partir del plan plurianual y el plan institucional anual. El

primero deberá ser presentado por el Presidente de la Republica al Congreso Nacional al inicio de cada período de

gobierno y contendrá los objetivos, metas, lineamientos estratégicos y políticas de su gestión para los cuatro años.

Este plan de gobierno debe ser la referencia para que los gobiernos seccionales autónomos realicen sus propios

planes y deberá dar sustento para orientar las decisiones de gasto y de inversión pública.

Además de participar en ese proceso de elaboración del Plan Plurianual del Gobierno, a SENPLADES le

corresponde preparar las metas en términos de indicadores cuantitativos y cualitativos, y con esta base realizar el

monitoreo. Trimestralmente deben presentarse informes de avance y cumplimiento al Presidente de la República y al

Congreso Nacional. Por su parte, el Presidente de la República, en su informe anual, debe referirse al cumplimiento

del plan plurianual. Por otro lado, al MEF le corresponde evaluar e informar sobre la ejecución presupuestal y

financiera del Presupuesto General del Estado.

De la misma manera, en un segundo nivel, con base en el plan plurianual del gobierno y en consistencia con éste,

cada institución debe elaborar el plan plurianual institucional para cuatro años que incluye una relación costo-

beneficio de los gastos y los planes operativos anuales que servirán de base para la programación del presupuesto y

la elaboración de la proforma presupuestaria que deberán remitir al MEF.

SENPLADES como entidad rectora del sistema nacional de planificación es la encargada de formular el Plan

Nacional de Desarrollo y participar en la elaboración del Plan Plurianual del Gobierno, asegurando que ambos

puedan ser monitoreados y evaluados. En un sentido más amplio, tiene a su cargo el establecimiento de un sistema

de seguimiento y evaluación y la promoción de la gestión por resultados y la rendición de cuentas. Por otra parte,

tiene funciones de capacitación, formación, diseño de metodologías e instrumentos y desarrollo de competencias en 3materia de planificación, gestión, seguimiento y evaluación de proyectos .

Adicionalmente, desde los inicios de la nueva administración en el Gobierno, SENPLADES es la entidad

responsable de promover el diseño y la articulación de políticas, y velar por la ejecución integral de iniciativas que

contribuyan al cumplimiento de las metas de los Objetivos del Milenio.

La normativa vigente, por su parte, señala como uno de los objetivos de la programación del presupuesto es

propiciar la vinculación de los sistemas de planificación y presupuesto, para lo cual deberá basarse en las políticas de

planificación e inversión pública determinadas por SENPLADES en función de los objetivos del Plan Nacional de

Desarrollo y de las prioridades de inversión.

Según esas reglas, la programación presupuestaria debe utilizar además los Planes Estratégicos Institucionales y

los Planes Operativos Anuales de las entidades como instrumentos, y el presupuesto debe incorporar las acciones

institucionales que permitan el control, seguimiento y evaluación de las acciones a través de la medición de los

resultados obtenidos.

De esta manera, el marco legal vigente contempla de manera explícita la articulación entre las fases de

3 A comienzos de 2007 se decretó fusionar el Consejo Nacional de Modernización -CONAM-a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES.

233

planificación y la presupuestación, engranaje esencial para establecer un marco “monitoreable” y evaluable de las

políticas públicas, que además permitiría revisar la coherencia entre los niveles agregados y de diseño de política de

las entidades rectoras, y los niveles más desagregados y específicos de las entidades ejecutoras.

En cuanto al Monitoreo y Evaluación, con las reformas recientes, SENPLADES ha recibido la facultad para

establecer el sistema de seguimiento y evaluación en Ecuador. Su mandato incluye promover la gestión por

resultados y la rendición de cuentas a través del monitoreo y la evaluación, en relación a los objetivos y metas

planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de Gobierno; e igualmente, garantizar el logro de

resultados. Particularmente se destaca ahora su competencia como ente coordinador de la elaboración de los

informes de seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adicionalmente, deberá cumplir una tarea

bastante relevante: definir metodologías para el seguimiento a las entidades del sector público.

En lo referente a Evaluación, la nueva normatividad le ha dado a SENPLADES la potestad de definir metodologías

para realizar evaluaciones, validar las propuestas de implementación de las evaluaciones de impacto y coordinar la

realización de estas evaluaciones con otras instituciones a nivel nacional. Finalmente, se espera que sus resultados

retroalimenten la toma de decisiones de política pública.

Por su parte, a nivel de entidades, cada institución debe hacer el seguimiento y evaluación del cumplimiento de

sus planes plurianuales y planes operativos anuales y envía al MEF y a SENPLADES un informe trimestral. Con esta

información, el MEF elabora informes de evaluación de la ejecución del Presupuesto General del Estado y esta

previsto, además, que los resultados de estas evaluaciones sean considerados para la programación de la ejecución

presupuestaria de los siguientes meses. Por su parte SENPLADES puede hacer observaciones y recomendaciones

sobre los informes, para posteriormente presentar un informe de evaluación de los planes al Presidente de la

República y al Congreso Nacional.

Es importante anotar además, que desde hace algunos años Ecuador cuenta con el Sistema Integrado de

Indicadores Sociales - SIISE, que si bien no está concebido estrictamente como una herramienta sistemática de

monitoreo y evaluación, se ha convertido en un importante instrumento de consolidación de las estadísticas

sociales, con una completa base de datos, de gran utilidad no sólo como fuente de información para el diseño de

políticas, sino también como referente para alimentar el debate técnico sobre los avances en materia de política social

y reducción de la pobreza.

Por otro lado, la Contraloría General de la República (CGR), desde la órbita del control, puede examinar, verificar y

evaluar el cumplimiento de los objetivos de la gestión pública, a través de indicadores de gestión institucional y de

desempeño. Estos indicadores deben permitir medir el grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades

de los servidores públicos, en niveles de eficiencia, efectividad, economía e impacto en la comunidad, de acuerdo con

la misión y visión y los objetivos y estrategias institucionales

Finalmente, en lo que concierne a la Información, Difusión y Rendición de Cuentas, la legislación, además de

contemplar la difusión a la ciudadanía de los indicadores a partir de los cuales se elaborará el plan plurianual del

gobierno, establece que el Presidente de la República, los prefectos, los alcaldes y los responsables de las entidades

autónomas deben divulgar los planes e informar cada trimestre a la ciudadanía sobre los resultados de evaluación y

los correctivos que se realicen de aquellos planes.

Se ha previsto igualmente, que el presidente informe al Congreso cada seis meses sobre la ejecución del

presupuesto. Por su parte, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública ordena a todas las

instituciones del Estado difundir a través de un portal de información o página web y otros medios, información

actualizada sobre los planes y programas de la institución en ejecución y metas e informes de gestión e indicadores

de desempeño.

Como se ha visto hasta este punto, la normatividad de Ecuador ha incorporado –aunque en algunos aspectos muy

234

recientemente- elementos necesarios para el funcionamiento adecuado de un sistema de monitoreo y evaluación:

referentes para la priorización de políticas y programas, como es el caso del Plan de Desarrollo y los Planes

Plurianuales; los instrumentos y mecanismos para articular la priorización con la asignación de recursos, como los

POA's y los procedimientos para la presentación del presupuesto; y, finalmente, el marco institucional para el

desarrollo de las actividades de M&E, además de la exigencia al sector público de la presentación de informes en

términos de metas y objetivos según prioridades.

Sin embargo, como se resaltará posteriormente, las normas parecen no haber tenido los efectos previstos, o

parecen no haber sido suficientes para asegurar que el monitoreo y evaluación cumpla con sus objetivos en el marco

de la gestión pública de Ecuador. Esta situación deberá tenerse en cuenta en la implementación de la normatividad

recientemente desarrollada, especialmente ahora que las actividades de M&E son fundamentales para apoyar el

cumplimiento del Plan de Desarrollo, el avance de los programas de reducción de la pobreza y el cumplimiento de los

objetivos del milenio.

OPERACIÓN Y PRÁCTICA

La revisión del marco institucional y la aproximación al estudio de las capacidades del sistema de monitoreo y

evaluación en el Ecuador conduce cualquier análisis a considerar dos aspectos. En primer lugar, las fortalezas del

marco normativo actual, el que, como ya se ha señalado, contempla algunos elementos esenciales para viabilizar la

operación de un sistema de M&E, esto es en términos básicos, que la elaboración del presupuesto tenga como

referencia una fase previa de planificación; que las autoridades que priorizan y deciden las asignaciones

presupuestales puedan recurrir a los resultados de la ejecución; y que exista obligatoriedad de presentar la

programación y los resultados de la planificación, y el presupuesto de las autoridades sectoriales, a las autoridades

centrales, y de éstas ante el congreso y la ciudadanía.

Como un segundo aspecto, se debe destacar que hasta hace poco el Ecuador venía de un periodo de inestabilidad

política y, por lo tanto, de una discontinuidad en el direccionamiento de las prioridades de gobierno e inestabilidad

institucional, situación que seguramente ha tenido impacto en el funcionamiento y dinámica de los procesos de

planificación, presupuestación y monitoreo y evaluación.

En especial, es pertinente mencionar que la autoridad y los procesos de planificación sufrieron un debilitamiento

que casi anuló su rol como referente para la determinación de las prioridades del gasto y la orientación de la gestión

pública. Esto tuvo implicaciones en los procesos del ciclo de políticas y asignación de recursos: desarticulación entre

los propósitos generales de los programas de Gobierno y las ejecuciones de las entidades sectoriales; referentes

dispersos para la elaboración del presupuesto, sin prioridades claras, y carentes de integralidad entre las políticas y

programas para cumplirlos. Se constituyó así un escenario poco fértil para el surgimiento de prácticas de M&E, que

prevaleció hasta hace poco tiempo, pero que ha sido objeto de atención en algunas de las medidas que el actual

Gobierno ha dispuesto en sus primeros meses.

En efecto, entre las nuevas directrices se ha contemplado revitalizar el sistema de planificación, robustecer las

competencias de su entidad rectora, establecer un sistema de seguimiento y evaluación, y propiciar mecanismos para

la articulación de los procesos a lo largo del ciclo de políticas y gasto público. Está previsto que este conjunto de

iniciativas tenga efectos en 2008 cuando se realicen las primeros análisis de avance y cumplimiento de resultados del

Plan de Desarrollo 2007-2010 y se inicie el proceso de programación presupuestaria con la nueva metodología,

consistente con la nueva institucionalidad. SENPLADES y el MEF como entes rectores tienen el desafío de

materializar en la práctica aquellos cambios normativos que se han incorporado al marco institucional de Ecuador.

2

235

En cuanto al Monitoreo y Evaluación, aunque la base legal que se ha establecido en Ecuador para estas

actividades permitiría una operación más dinámica, su funcionamiento real como Sistema esta aún en una etapa

incipiente. Hasta hace unos meses, incluso normativamente, no estaba definido un sistema como tal, la

conformación y composición no contemplaba por ejemplo una separación entre el monitoreo y evaluación, ni estaban

definidos los alcances y métodos para realizar estas funciones. Las actividades de monitoreo estaban circunscritas

especialmente a las herramientas de medición en el área financiera y presupuestal, que si bien son útiles para el

control de la ejecución de algunos proyectos, son claramente insuficientes para adquirir información idónea sobre los

resultados de las políticas de desarrollo del país, y muy precarias para revisar los avances de las estrategias de

reducción de la pobreza. En lo que respecta a la evaluación, salvo la información que produce el SIISE a nivel

estadístico y de algunas investigaciones, no hay un conocimiento amplio y sistemático de los resultados de las

intervenciones sociales.

Sin considerar del seguimiento financiero y presupuestal propio de las entidades rectoras de economía y finanzas

(a través del SIGEF), en Ecuador se viene realizando un seguimiento a la gestión de las metas del Presidente con la

herramienta SIGOB como soporte. El objetivo de este sistema es apoyar la programación y gestión necesaria para la

consecución de esas metas y dar información oportuna sobre su cumplimiento, y el de las instituciones encargadas

de su ejecución y gestión.

Debe decirse sobre estos sistemas de metas de gobierno, administrados generalmente desde los despachos

presidenciales, que tienen ventajas en la medida en que le permiten al Presidente conocer, de primera mano y de

manera ejecutiva, los avances sobre las metas prioritarias de su programa y establecer directrices sobre énfasis y

correctivos a sus ministros. Adicionalmente le son útiles para mantener un esquema de rendición de cuentas al

interior de su equipo de Gobierno.

Pero de otra parte presentan también debilidades que están asociadas con los riesgos en su institucionalización,

pues su permanencia y sostenibilidad en el tiempo dependen de la importancia que los mandatarios de turno

otorguen a esa herramienta y a la cultura misma de monitoreo a la gestión pública existente en el país.

Adicionalmente, la cercanía tan estrecha al despacho de la Presidencia podría generar la percepción de sesgo y poca

independencia sobre los resultados de la gestión que se presenta en el sistema. Es también frecuente que, debido a la

naturaleza institucional de aquellos despachos, exista falta de capacidad técnica para el control de calidad de la

información sobre el seguimiento que se incorpora al sistema y es entregada al Presidente.

Teniendo en cuenta la fase de inicial de desarrollo del sistema de M&E en Ecuador, es importante resaltar que su

concepción es diferente a la de aquellos sistemas de metas presidenciales en la medida en que éste último requiere

niveles de agregación más ejecutivos y gerenciales, y está restringido a un espectro menos amplio y más ceñido a la

agenda presidencial, normalmente dependiente de la coyuntura.

4En cualquier caso, el sistema de M&E debe responder a estos requerimientos valorando que el espectro de acción

-desde SENPLADES en el Sistema Nacional de Planificación- debe ser más amplio y proveer información completa y

adecuada sobre los resultados y efectos de las políticas públicas, información que además debe estar dirigida a la

toma de decisiones en diferentes dimensiones y a diferentes actores en la administración pública. El monitoreo y

evaluación de las políticas y programas sociales, o la medición del impacto de las estrategias de reducción de la

pobreza, por ejemplo, requiere cierta complejidad y especificidad que es de gran utilidad para los “hacedores de

4

la información que produce el sistema. El establecimiento de un sistema de M&E debe propender no sólo a asegurar la demanda, sino también por fortalecerla constantemente. El presidente de la República es obviamente un integrante relevante y estratégico del lado de la demanda del sistema.

Un aspecto importante para el fortalecimiento y la sostenibilidad de los sistemas de monitoreo y evaluación es la demanda por los usos de

236

políticas”. Resolver la coexistencia, la integración o las complementariedades de ambos sistemas es uno de los retos 5institucionales que deberán afrontarse durante el establecimiento del sistema de M&E en Ecuador .

Además de estos aspectos críticos en el tema institucional, el contexto vigente en el que van a desarrollarse las

tareas de M&E en Ecuador enfrenta otras debilidades que se reflejan en los procesos actuales del ciclo de gestión y

asignación políticas y asignación de recursos. En efecto, a pesar del esfuerzo en instrumentos y metodologías para

establecer coherencia en la cadena de planificación, desde los niveles agregados de las entidades rectoras hasta el

nivel de las entidades sectoriales, prevalece la desarticulación entre Planificación-Presupuestación. Esto se

evidencia en que el presupuesto aún no se expresa en términos de las prioridades señaladas en el Plan Plurianual de

inversiones o en el Plan Nacional de Desarrollo, pues no se elabora a partir de una clasificación programática que

facilitaría su encadenamiento con las prioridades definidas en los dichos planes.

Por otra parte, y quizás consecuencia de lo anterior, el presupuesto no está aún orientado a resultados, y como tal,

no es un instrumento evaluable, lo que da lugar a que se configure la disociación Presupuestación, Monitoreo y

Evaluación. Incluso la herramienta para el seguimiento a los resultados físicos de los proyectos aún no se ha

consolidado. Por su parte, en la información contenida en el SIGOB y en los reportes trimestrales sobre el

seguimiento, son escasas las referencias a los recursos empleados para la obtención de las metas y no hay una

relación entre los sistemas informáticos empleados para el monitoreo y el SIGEF, herramienta utilizada para la

programación y seguimiento del presupuesto.

Adicionalmente en el tema de presupuesto, si bien existen avances hacia la consolidación de un Marco de Gasto de

Mediano Plazo, este aún tiene pendiente la evolución hacia la desagregación en las unidades sectoriales o categorías

más específicas que permitan generar la certidumbre necesaria para definir metas en el largo plazo y facilitar el

vínculo con el Plan Plurianual del Gobierno y el de las entidades sectoriales.

Finalmente, es relevante destacar la existencia de un vacío institucional en cuanto a apropiación de conceptos,

métodos y directrices homogéneas acerca del monitoreo y evaluación que atienda los requerimientos de la gestión de

las entidades sectoriales o que enriquezca la tarea de los gabinetes sectoriales y los ministerios coordinadores. En el

caso de las instancias involucradas en la formulación y ejecución de la política social es notoria la ausencia de un

sistema integral o al menos de pautas. Cuando existen, las metodologías son diversas y los sistemas no se articulan

entre sí, incluso entre los programas que hacen parte de un mismo ministerio. En general, dentro del sector no se

cuenta con métodos de evaluación que permitan identificar eficiencia y eficacia en las intervenciones.

Este escenario dificulta el flujo de información entre los diferentes niveles de agregación y entre los planos

nacional y local, aspecto crítico para la efectividad en las decisiones de política pública en general, y de la política

social en particular.

De esta manera, las limitaciones expuestas restringen las posibilidades para que las actividades de M&E alcancen

mayor efectividad en la producción de información para:

la planificación y la priorización estratégica del gobierno, debido a que la elaboración de los planes no cuenta

aun sistemáticamente con resultados y hallazgos del seguimiento y las evaluaciones;

●

5 De no resolver este aspecto, existe el riesgo de disociación entre los programas prioritarios de la presidencia y la información que sobre el Plan de Desarrollo o Planes Plurianuales provea el sistema. Esto también podría generar confusión conceptual y metodológica en cuanto al diseño de los indicadores Finalmente, podría haber efectos indeseados en cuanto a duplicidades, percepciones divergentes entre las entidades, exceso en los costos de proveer la información, ineficiencias por no enfatizar en indicadores sobre resultados, etc.

237

●

●

●

●

●

●

3

la generación de criterios a la entidad rectora en materia de presupuesto, ya que el único referente de

asignación para el MEF, salvo eventualidades, es la ejecución presupuestal y financiera, y no el cumplimiento

de resultados de las políticas sectoriales.

la planificación y la priorización sectorial, pues los ministerios, las entidades, y las secretarias no cuentan con

retroalimentación para planificar, asignar y distribuir su presupuesto, ni para gestionar sus programas,

difundir sus resultados y rendir cuentas al interior de sus sectores respectivos.

la consolidación de resultados integrales sobre el avance real de las políticas sociales y la toma de decisiones

oportunas, debido a que no existen procesos, métodos y herramientas en las entidades rectoras y sectoriales

que se vinculen, articulen y complementen con la información estadística que arroja el SIISE.

la discusión durante la aprobación del presupuesto en el Congreso, ya que no se incorporan los elementos que

permiten superar la discusión contable y financiera, y eleve el nivel de los debates sobre las políticas de

desarrollo.

la rendición de cuentas del Presidente ante el Congreso, pues el informe anual que se presenta ante el

Legislativo no tiene como referencia un marco de metas, previamente concebido, que facilite la respuesta del

Ejecutivo sobre el cumplimiento de su plan de gobierno.

la rendición de cuentas del gobierno a los ciudadanos, porque aunque existen organizaciones de control social

y veedurías sólidas en el país, y estas mantienen una buena comunicación con las instancias del gobierno, su

percepción es que existen limitaciones en la oportunidad y características de la información requerida. Se

manifiesta la ausencia de un marco de referencia concreto, acordado por ambas partes, para que se lleve a cabo

un efectivo control social.

RETOS Y DESAFÍOS

Conciente de algunas de las problemáticas descritas en el apartado anterior, la nueva administración en el

Gobierno ha dado pasos decididos en la dirección de institucionalizar un sistema de monitoreo y evaluación en

Ecuador. El fortalecimiento del sistema de planificación y su entidad rectora SENPLADES, la creación de la

Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, el diseño de nuevos instrumentos de planificación plurianual y

operativa, la reformulación de los informes de seguimiento trimestral, y los mecanismos para la articulación de la

planificación y la presupuestación son muestras concretas de esa decisión.

Como se señaló, una de las primeras acciones en esa línea fue la incorporación a SENPLADES de las competencias

en los temas relacionados con la reforma del Estado y los objetivos del Milenio. Adicionalmente esta dependencia 6tiene presencia ahora en instancias de alto nivel como los gabinetes de coordinación sectorial y el gabinete

estratégico. Como un primer gran resultado de estos cambios, recientemente, a partir de un proceso ampliamente

participativo, se aprobó el Plan de Desarrollo con 12 objetivos, con sus respectivas políticas, estrategias y metas para

los cuatro años de gobierno.

6

otras entidades del Gobierno. Son seis y se encargarán de coordinar los 17 ministerios y otras 34 entidades del Estado.Instancias creadas en la actual administración para agilitar, facilitar y ejecutar las políticas planteadas en cada uno de los ministerios y

238

A nivel metodológico e instrumental se han emprendido también otras iniciativas que intentan corregir parte de la

problemática señalada en el apartado anterior. Para 2008 SENPLADES y el MEF deberán elaborar el Programa Anual

de Inversiones, PAI, con base en las políticas y estrategias del Plan Plurianual 2007-2010, que también será el

referente para que las entidades formulen sus Planes Plurianuales, sus Planes Anuales de Inversión y sus proyectos

de inversión.

7La programación del presupuesto de 2008 , por ejemplo, contempla como elemento fundamental la vinculación

plan-presupuesto con base en la presupuestación por resultados para lo cual define el marco conceptual y establece

las categorías y clasificaciones que permitirán los enlaces en toda la cadena Planificación-Presupuestación-

Monitoreo y Evaluación. Se contemplan, además, mecanismos para esa articulación, a través de los clasificadores y

los llamados catálogos presupuestarios de orientación de gasto, los que atan éste a la planificación e incorporan

unidades de medida para la definición de los bienes y servicios a producir.

Finalmente, los lineamientos de programación presupuestal contemplan además una elaboración del

presupuesto que vincula recursos a resultados y efectos, con el propósito de incrementar la eficiencia y eficacia del

gasto público y hacer posible la rendición de cuentas en términos del cumplimiento de los resultados previstos.

En conjunto, estas iniciativas y otras que se impulsan actualmente en Ecuador, con el transfondo de amplias y

profundas transformaciones que se avecinan con la nueva Constitución, abren un espacio propicio para hacer una

adecuada planificación del montaje del sistema de M&E previsto en las normas. En ese horizonte, además de

estructurar el andamiaje para los ámbitos más amplios como los del Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales,

existe un gran desafío en determinar cómo abordar apropiadamente el monitoreo y evaluación de las políticas

sociales y de las estrategias para la reducción de la pobreza, y cuál será el mejor arreglo institucional para este

énfasis.

En relación con esto último, una pieza importante a vincular en ese proceso es la sociedad civil. A diferencia de

otros países de la región con sistemas de M&E más consolidados, Ecuador cuenta hoy con un numero significativo de

estas organizaciones, las cuales han venido ganando un espacio de participación importante frente a las distintas

autoridades de la institucionalidad pública. Algunas, coadyuvando en la formulación de políticas y dando 8transparencia a los procesos , en tanto que otras han adquirido influencia a través del análisis y divulgación de

9información sobre la distribución e impacto del gasto social. En su dimensión, estas organizaciones que han venido

desempeñándose como instancias evaluadoras de las políticas sociales, podrían jugar un rol importante en la

estructuración del arreglo institucional para el monitoreo y evaluación. Cualquiera que sea su papel, será necesario

que se perfeccionen algunos problemas identificados en cuanto a la disponibilidad y oportunidad de la información

que hoy se entrega desde el gobierno.

En otro plano, es destacable el esfuerzo que recientemente emprendieron el Instituto Nacional de Estadística y

Censos (INEC), SENPLADES, la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social y el Centro de

Investigaciones Sociales del Milenio para homologar las metodologías e indicadores para recabar y analizar la

información estadística sobre el comportamiento de los datos de pobreza e indigencia. El pasado inmediatamente

anterior, al parecer caracterizado por resultados disímiles y dispares -incluso de los grandes agregados- además de

minar la credibilidad y legitimidad de las cifras gubernamentales ante la ciudadanía, se constituía en una restricción

tanto para enriquecer las decisiones de política pública, como para la creación y consolidación de un referente común

para la medición de la intervención pública en términos de eficiencia, eficacia e impacto.

Los requerimientos de coordinación interinstitucional en el nivel nacional, especialmente entre los ámbitos

7 Ver Circular que presenta las directrices para la formulación del presupuesto.8

9 Contrato Social por la Educación, por ejemplo, etc.Tal es el caso de los Observatorios de los derechos de la Niñez y Adolescencia y el de Política Fiscal.

239

nacional y local, propios de la naturaleza de la política social, e igualmente, la debilidad de los sistemas de

información en los gobiernos locales y su baja capacidad institucional, harán necesario una estructuración especial

en el diseño de la estrategia de implantación del sistema de M&E. En esa línea, un aspecto vital será la incorporación

de capacidades conceptuales y técnicas para desarrollar el componente de Evaluaciones de Impacto, aún en fase

primaria en el país. Una buena noticia es que la experiencia internacional aplicada ofrece un conjunto de buenas

prácticas a analizar durante la fase de planificación del sistema.

Además de otros desafíos mencionados anteriormente, la cantidad y complejidad de las tareas a desarrollar

sugieren, en primer lugar, el diseño de un plan de ejecución para la articulación del Sistema de M&E, con acciones

inmediatas, y otras paralelas, a iniciar en el corto y mediano plazo. En el plazo inmediato y siguiendo algunas

experiencias de implantación exitosas, durante esta fase temprana de institucionalización se sugiere emprender:

üLa elaboración y posterior difusión de un documento de política que defina el sistema de M&E y sus alcances,

su composición, características, utilidad y los ajustes institucionales requeridos. Este documento debería ser

preparado por SENPLADES y aprobado a nivel de gabinete estratégico para involucrar y lograr la apropiación

de las autoridades sectoriales.

üLa definición del arreglo institucional del Sistema de M&E, incluyendo el rol del sistema de metas

presidenciales que hace parte del SIGOB y las herramientas a utilizar por parte de SENPLADES para asumir las

actividades de M&E de los planes y las estrategias de reducción de la pobreza.

üLa revisión de la información actualmente utilizada por los sistemas existentes y el acompañamiento del

equipo de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación en el proceso de redefinición de indicadores y metas

de resultado en las entidades sectoriales, de acuerdo con los objetivos del Plan de Desarrollo y los de la política

social.

üEl diseño e implementación de la herramienta informática a utilizar por la Subsecretaría de Seguimiento y

Evaluación como soporte al Sistema de M&E.

üEl establecimiento de un compromiso público respecto al cumplimiento de las metas acordadas al interior del

Gobierno y la definición de un mecanismo de rendición de cuentas a partir de la información que provea el

sistema de M&E.

üEl fortalecimiento de las capacidades técnicas del equipo de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación,

tanto para el diseño de indicadores y la definición de metas de resultado, como para la incorporación de

métodos e instrumentos para la realización de evaluaciones rápidas y de impacto.

üLa selección de programas, y el diseño y la estructuración de las evaluaciones de impacto a realizar.

üEl desarrollo de pilotos de evaluación de ciertos programas sociales y otros relevantes en el Plan de Desarrollo.

üLa creación de una instancia colegiada, liderada por SENPLDES, que decida sobre la planificación, criterios y

agenda de evaluaciones a realizar. En esta deben participar el MEF para asegurar la financiación y el vínculo

de los resultados con las decisiones de asignación de gasto, y las autoridades sectoriales para potenciar la

utilización en la gestión respectiva.

üLa formulación y elaboración de un plan de difusión y rendición de cuentas sobre los resultados del M&E en

relación con el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, las políticas sociales y los programas de

reducción de la pobreza. Este plan deberá considerar, entre otras iniciativas, la producción periódica de

informes ejecutivos, amables y comprensibles; la conformación de una red estratégica de receptores; y la

programación de seminarios y conferencias alrededor de las experiencias internacionales en M&E.

üEl diseño, por parte de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, de sistemas, métodos e incentivos que

induzcan a mantener la calidad, confiabilidad y oportunidad de la información que se incorporará al sistema,

240

y la definición de mecanismos y medios de verificación.

üAcciones reglamentarias y exigibles para la articulación de los instrumentos de planificación y las

metodologías, a lo largo de la cadena de formulación y ejecución que va desde los entes rectores, pasando por

las entidades sectoriales, hasta los programas que se ejecutan en campo.

üEl diseño para la estructuración del arreglo institucional adecuado, dentro del marco del sistema de M&E, que

atienda los requerimientos de los actores relevantes en el diseño y ejecución de la política social y las

estrategias de reducción de la pobreza.

üLa consolidación de una oferta integral y complementaria de información que promueva la interoperabilidad

entre los sistemas de M&E, el SIISE, el SIGEF, etc.

üLa optimización de los tiempos de recolección y divulgación de la información estadística que produce del

INCE y el SIISE y el mejoramiento de la generación de estadísticas regionales. En esta dirección es conveniente

darle mayor vigor a la intención actual de publicar, con mayor periodicidad, datos sobre el seguimiento a las

principales variables de pobreza y desigualdad, que puedan servir de base para contrastar el cumplimiento de

las metas del plan de desarrollo nacional.

En el corto y mediano plazo, en una fase para la consolidación del sistema, se sugiere acometer:

üLa coordinación de la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación con las oficinas relacionadas con la

asignación del gasto y armonizar las respectivas metodologías y sistemas de información. Esto es, vincular el

sistema de M&E al SIGOB, SIGEF, las herramientas de preinversión, etc.

üEl acompañamiento a la dependencia de programación de la inversión y al MEF en el diseño e implementación

de los presupuestos por resultados, vinculando este ejercicio con los indicadores y metas contemplados en el

sistema de M&E.

üEl impulso al rediseño de la elaboración y presentación del presupuesto en un lenguaje más asequible a los no

expertos, que refleje con claridad las prioridades a las que se está respondiendo y los resultados concretos a

lograr en términos de resultados y de impactos.

üEl desarrollo de una agenda de evaluaciones rápidas. En comparación con las evaluaciones de impacto, estos

instrumentos son útiles para obtener resultados menos costosos y en el corto plazo; contribuyen a demostrar

las bondades de la evaluación ante los decisores de las políticas y programas, y ante las autoridades de la

asignación del gasto. Pueden focalizarse hacia problemas críticos, por ejemplo en algunos de los gastos

preasignados.

üEl desarrollo de la capacidad para ampliar el alcance del M&E, e incorporar, la fase final de ejecución de la

intervención de los programas sociales y la medición de la satisfacción de los servicios que entregan estos

programas.

üLa diversificación de las evaluaciones que permita ampliar el espectro de impacto y ampliar la masa crítica de

apoyo al Sistema.

üEl desarrollo de procesos de rendición de cuentas del Presidente y su gabinete ante el Congreso y los

ciudadanos, utilizando explícitamente la información del sistema en los informes de gestión generales y

sectoriales.

üEl impulso a acuerdos de información y rendición de cuentas más formales con veedurías, grupos de interés y

organizaciones de la sociedad civil interesadas en el control social de las ejecuciones públicas.

üLa expansión de las capacidades de monitoreo y evaluación en los niveles territoriales y gobiernos locales.

241

Básicamente, estas recomendaciones resaltan la importancia de establecer un marco conceptual de M&E

orientado a resultados, y la relevancia de los aspectos metodológicos y de los sistemas de información como soportes

para la sostenibilidad de esas actividades. Sin embargo, dos elementos son cruciales en la etapa actual del sistema en

Ecuador. En primer lugar, la estructuración de un arreglo institucional pertinente entre las entidades de

planificación, las de presupuestación y las sectoriales, que incluya la definición de los roles de los misterios

coordinadores y los gabinetes sectoriales dentro del sistema; y, en segundo lugar, el estímulo al uso de la información

de los resultados que provee el monitoreo y evaluación, y las acciones para mantener la confiabilidad en dicha

información.

Particularmente, los compromisos de las metas del milenio y el emprendimiento de acciones decididas para la

reducción de la pobreza, implicará que en el marco del sistema de monitoreo y evaluación se contemple el

establecimiento de una institucionalidad que engrane autoridades nacionales y regionales, en una red de

apropiación de los objetivos y de distribución de responsabilidades. Un prerrequisito de esto último lo constituyen los

elementos de participación y socialización con los municipios y localidades que vayan a ser afectadas.

Bajo esa institucionalidad, se requerirá también el perfeccionamiento de mecanismos para medir y confrontar

resultados en tres dimensiones: una macro, una meso y una micro. La macro deberá estar orientada a variables más

agregadas como las de crecimiento, empleo, evolución del IDH y otras variables globales de bienestar social. En esta

línea será imprescindible disminuir los tiempos de recolección de los datos y, como ya se ha previsto en la

administración actual, la publicación de informes de mayor frecuencia para correlacionarlos con los avances de las

dimensiones meso y micro. La órbita meso deberá generarse a partir de los indicadores que se han establecido para el

plan de desarrollo, a los que ya se ha hecho referencia anteriormente, y por último, la etapa micro que deberá

contener un monitoreo más detallado de los proyectos.

La experiencia internacional revela que la consolidación de los sistemas de M&E es una tarea de largo aliento. Los

estudios sobre casos exitosos revelan que estos sistemas incluso empezaron a gestarse desde inicios de la década

pasada. Afortunadamente, las autoridades ecuatorianas cuentan ahora con un acumulado de aprendizaje

institucional documentado en abundante literatura y el registro de experiencias prácticas acerca de la

institucionalización y el desarrollo de las actividades de M&E. Esto incluye, por ejemplo, los aportes sobre el papel de

los incentivos en el diseño de estos sistemas, el vínculo conveniente con procesos como los de participación

ciudadana y los de rendición de cuentas, y finalmente, la importancia de fortalecer los aspectos de la demanda por la

información del sistema.

Hoy existe en Ecuador un significativo consenso sobre la contribución de los sistemas de M&E a la ejecución de

las políticas sociales y de los programas de reducción de la pobreza. La atención especial que los programas del actual

Gobierno han puesto sobre estas políticas y el énfasis dado al fortalecimiento del sistema de planificación, además de

la existencia de organizaciones de la sociedad civil expectantes sobre el destino y distribución del gasto, son una base

sólida para los propósitos de cimentar un sistema de M&E útil para aumentar la calidad de las decisiones y mejorar la

efectividad de las políticas públicas.

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