1

A avaliação de programas de regularização fundiária de interesse social:

o que conquistamos e como avançar?

Maria do Carmo de Lima Bezerra (1) Tatiana Mamede Salum Chaer (2) (1) Professora Doutora do Programa de Pós-Graduação, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,

Universidade de Brasília. E-mail: macarmo@unb.br (2) Doutoranda do Programa de Pós-Graduação, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de

Brasília. E-mail: tatianachaer@gmail.com

Resumo: Este trabalho parte da observação de que os resultados dos programas de regularização fundiária urbana de interesse social mostram-se inexpressivos, sobretudo frente aos dados das pesquisas relativas a irregularidade da moradia nas áreas urbanas. Mesmo diante de avanços, tais como: a evolução conceitual do tema da regularização fundiária - principalmente na última década; os enfoques sobre o debate em torno de conceitos como a função social da propriedade e direito à cidade; e a introdução de instrumentos como as ZEIS - que flexibilizam os parâmetros urbanísticos para ocupações urbanas irregulares; são detectados impasses tanto na implementação dos programas como na forma de avaliar os resultados alcançados. A pesquisa investiga tal disparidade a partir da perspectiva do tema da avaliação das políticas pública, tendo como objeto os Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015, que constituem o período pós-Estatuto da Cidade. A principal contribuição esperada é a identificação dos indicadores adequados a análise da regularização fundiária já que o pressuposto central é de que a ausência de indicadores que correspondam às suas diferentes dimensões (social, urbanística, ambiental e jurídica) compromete os procedimentos da avaliação, acompanhamento e controle, dificultando a identificação dos reais avanços e entraves, assim como a retroalimentação do processo decisório. Como resultado da análise do Programa Federal “Papel Passado” objeto do presente artigo destaca-se 1) desajustes entre o estabelecimento dos indicadores e o conteúdo dos programas, com demasiado foco em dados de titulação, distanciando das evoluções conceituais e legais da regularização fundiária; 2) desarticulação entre as políticas de regularização e demais políticas correlacionadas, que dificulta a avaliação a respeito dos avanços para a solução do problema da irregularidade urbana ou do déficit habitacional; 3) baixos investimentos financeiros nos programas de regularização.

Palavras-chave: Regularização; Programas Urbanos; Indicadores.

Abstract: This work stems from the observation that the results of urban land regularization programs of social interest are unimpressive, especially compared to the survey data on irregular housing in urban areas. Even with advances on the subject, such as the evolution of the conceptual of regularization - in the last decade, the debate around concepts such as the social function of property and right to the city, and the introduction of instruments such as the ZEIS - that eases the urban parameters for urban occupations irregular; deadlocks are detected both in the implementation of programs as in the avaliation of the results achieved. The study investigates this disparity from the perspective of evaluation of public policies. As initial line of analysis, are assessed “Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 and 2012-2015, which are post-City Statute. The main contribution of this work is to identify what would be the appropriate indicators to allow the analysis of urban land regularization. The central assumption that guides this research, is that the absence of indicators that correspond to different dimensions (social, urban, environmental and legal) and the structure of a program of land tenure in his ideal model, commits procedures assessment, monitoring and control, making it difficult to identify the real obstacles, the reformulation of the programs and the ability to feed back into the decision-making process. As some results of analysis of the Federal Program called "Papel Passado", object of this article, stands out: 1) mismatches between the establishment of indicators and the content of the programs, with too much focus on data ownership titles, distancing of conceptual developments and legal land tenure, 2) disarticulation of regularization policies and other correlated policies, which hampers the assessment regarding ways to

2

solving the problem of irregularity or of urban housing deficit, 3) low investments in regularization programs.

Keywords: Regularization; Urban Programs; Indicators.

1. INTRODUÇÃO

Os indicadores de resultados dos programas de regularização fundiária urbana de interesse social mostram-se inexpressivos, sobretudo frente aos dados das pesquisas sobre a irregularidade da ocupação urbana. Ilustra a fragilidade dos resultados a confrontação dos levantamentos demográficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre os Censos dos anos de 2000 e 2010. O Censo do ano 2000 acusou que, aproximadamente, 1,5 milhão de pessoas, estariam em aglomerados subnormais1, denominação dada às ocupações ilegais; enquanto o Censo divulgado em 2010 apresentou o contingente de 11,4 milhões nas mesmas condições.

É certo que a metodologia do levantamento nas áreas irregulares foi modificada neste último Censo, em função de inconsistências das informações detectadas gerando pouca precisão quanto ao déficit habitacional e quanto aos dados sobre a irregularidade da ocupação. Porém, estes dados constituem um importante indicador do inchaço dos assentamentos ilegais, em centros urbanos de grande, médio e pequeno porte, em década representativa para a política urbana.

Os avanços e conquistas na seara da política urbana remontam da década de 1980, destacando-se os movimentos sociais pela reforma urbana que alcançaram a aprovação do Estatuto da Cidade - Lei Federal n.º 10.257 em 2001. Estes avanços abrangem a evolução conceitual do tema da regularização; ao debate em torno de temas como a função social da propriedade e direito à cidade; e a introdução de instrumentos como as ZEIS, Zonas de Especial Interesse Social, que flexibiliza os parâmetros urbanísticos para ocupações urbanas irregulares de baixa renda.

Algumas questões, que podem ser levantadas a partir da observação delineam a pesquisa, quais sejam: (i) os fracos resultados demonstrados pelos indicadores significam o mau desempenho dos programas? (ii) existem avanços não identificados? (iii) quais as dificuldades ou entraves? (iv) como os indicadores dialogam com os programas e com a forma de mensuração do problema da irregularidade da ocupação?

A principal pergunta norteadora do trabalho, que daí emerge é: quais seriam os indicadores mais adequados a análise e acompanhamento da regularização fundiária?

A guisa de entendimento considera-se a regularização fundiária como o processo capaz de reverter a situação de irregularidade de determinada ocupação ilegal e de promover sua inserção na cidade legal, o direito à propriedade e o direito à cidade da comunidade moradora. Ressalta-se ainda a característica de processo abrangente, intrínseca ao conceito norteador dos instrumentos legais, que visam a solução do problema e a amplitude das diferentes dimensões: social, ambiental, urbanística e fundiária.

2. OBJETIVO

O pressuposto desta pesquisa consiste na percepção de que a ausência de indicadores que correspondam às diferentes dimensões e à estrutura de um programa ou projeto de regularização fundiária em seu modelo almejado-como prevê a legislação que a trata, compromete os procedimentos de acompanhamento e controle, dificultando a mensuração do grau de alcance dos resultados.

O trabalho objetiva a avaliação dos programas de regularização fundiária de interesse social a luz dos conceitos que norteiam a política, no sentido de melhorar os procedimentos de avaliação, buscando

1 Conceito utilizado desde 1991 pelo IBGE “o conjunto constituído por no mínimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. Em sua maioria são carentes de serviços públicos essenciais”.

3

estabelecer um conjunto de indicadores capaz de permitir a identificação de avanços e entraves, assim como de retroalimentar os processos decisórios da política.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A metodologia de análise parte da perspectiva do tema da avaliação das políticas públicas procurando identificar o que tem sido definido como programa e ações de regularização fundiária, bem como seus indicadores. Como linha inicial de investigação tem-se os Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015, que constituem o período do pós-Estatuto da Cidade.

Como passos metodológicos destaca-se a análise comparativa entre a estruturação das políticas urbanas, em especial a de regularização fundiária, e as metodologias de avaliação de políticas públicas. Assim, a fundamentação teórica e conceitual está ancorada: (i) na política de regularização fundiária e em conceitos que envolvem o debate sobre ocupações irregulares e urbanização, direito à moradia e à cidade, função social da propriedade, a dinâmica da regularização fundiária frente a produção da ilegalidade urbana; (ii) nas políticas públicas - concepção e implementação, formulação e avaliação de programas, aprofundamento dos conceitos afetos à temática tais como, de objetivos, metas e indicadores; análise qualitativa e os conceitos de eficácia, eficiência e efetividade.

A pesquisa empírica avaliará os programas de regularização fundiária pertencentes aos Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015, como já mencionado, e o presente artigo trata especificamente da análise do Programa Papel Passado, por se referir de forma clara à regularização, constituindo-se no primeiro passo do estudo. São destacados os aspectos de constatação e avaliação da correspondência entre o estabelecimento das metas, objetivos, ações, indicadores e o conteúdo do programa propriamente dito (etapas).

Como fontes foram utilizados dados secundários de caráter teórico e conceitual como a bibliografia sobre (i) a irregularidade urbanística, regularização fundiária, planejamento urbano; (ii) elaboração e avaliação de políticas públicas, sociais e urbanas, indicadores, metas e objetivo. No que tange ao estudo empírico foram utilizadas fontes secundárias e primárias: publicações sobre políticas, planos e programas; relatórios técnicos; entrevistas com atores envolvidos nos processos; termos de referências; notas técnicas, assim como, conteúdos referentes aos Planos Plurianuais dos períodos.

4. DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA: ANÁLISE DO CONCEITOS E PROGRAMAS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

É sabido que o título de propriedade ao morador sinaliza a conclusão do processo como um todo. Entretanto, a regularização fundiária é hoje compreendida como processo multidisciplinar e abrangente, que visa a reintegração do assentamento informal à cidade regular. Deve, portanto, ser composto de várias etapas inerentes às diferentes dimensões, o que requer análise ampliada sobre todas as vertentes.

De instituto de cunho jurídico, a regularização fundiária passou a ser considerada um processo multidisciplinar, que envolve diferentes dimensões: urbanística, ambiental, social, jurídica e legal2 conforme está disposto atualmente no arcabouço legal que a trata. Os esforços para a construção deste significado foram empreendidos não somente no sentido de reunir os aspectos capazes da integração plena do assentamento ilegal à cidade legal, mas também com intuito de promover a revisão de práticas parciais de regularização, até então existentes, com enfoques exclusivos, ou sobre questões de urbanização ou sobre a regularização da posse. Resguardados o valor e a contribuição de tais ações pioneiras, fundamentais em alavancar o tema e dar visibilidade à questão da irregularidade das ocupações.

2 Ver conceito incorporado pela Lei Federal n.º 11.977/2009 – Programa Habitacional Federal, denominado Minha Casa, Minha Vida, alterada

pela Lei Federal n.º 12.424.

4

Através de iniciativas que ficaram conhecidas como urbanização de favelas, que enfatizaram as melhorias de infraestrutura, habitação e de espaços comunitários, comprovou-se que a ausência do registro do parcelamento urbano e da titulação dos moradores fragiliza a fixação da comunidade e os investimentos nas moradias, devido à falta de acesso às agências de financiamento, assim como, não rompe o processo da mobilidade e da produção da irregularidade.

Por outro lado, experiências firmadas unicamente sobre a regularização jurídica ou a consolidação da propriedade, ignora os problemas decorrentes dos assentamentos informais, da precariedade das condições de vida e da degradação do meio ambiente. Assim, vista em suas diferentes dimensões, a Política de Regularização contempla providências para integrar os assentamentos informais à cidade, dotada de infraestrutura, equipamentos e serviços.

Ainda no âmbito conceitual, houve o reconhecimento da forma de ocupação ilegal do solo urbano, principalmente de baixa renda, como sendo legítima, envolvendo as questões da relativização da propriedade da terra e da função social da propriedade que o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, bem estabelece. O marco legal traz em seu conteúdo a regularização fundiária como um de seus eixos estruturadores. Engloba instrumentos capazes de atuarem diretamente sobre o problema, voltados à regularização jurídica da titularidade da moradia e à flexibilização dos critérios urbanísticos com as ZEIS3.

Somam-se a este contexto outros instrumentos legais, aprovados nos anos seguintes, com objetivos de ampararem os processos em suas diferentes vertentes. O exemplo mais significativo, da Lei Federal n.º 11.977/2009, modificada pela Lei 12.424/2012, que introduz diretrizes e o conteúdo básico do projeto de regularização fundiária, dentre outros dispositivos inovadores com a vocação para enfrentar os potenciais entraves dos processos, tais como: a possibilidade de regularização fundiária sobre Áeas de Preservação Permanentes – APPs e de reunir, em um único procedimento, o licenciamento urbanístico e ambiental do processo.

Hoje já são contabilizadas conquistas como a inclusão de áreas irregulares nos planos diretores municipais e o incremento de programas e projetos governamentais voltados à regularização fundiária, assim como linhas de crédito a fundo perdido e de empréstimo orçamentário - seja dos três níveis de governo seja de agências internacionais.

Daí a pertinência da avaliação das políticas públicas orientada pelos aspectos contextuais e práticos dos programas, relacionando objetivos e ações pretendidas a fim de se estabelecer o ordenamento de sistemas de indicadores capazes de sustentarem a bases de uma prática de avaliação. Definir com clareza o indicador que expresse o avanço, ou seja, que transmita a ideia de se ter atingido a meta de redução ou eliminação da chamada cidade ilegal parece ser essencial para que se proceda uma avaliação dos programas urbanos que atuam sobre a problemática.

4.1 – Sobre a natureza das ocupações irregulares de baixa renda

O crescimento da grande parcela irregular das cidades reproduz no território urbano: a desequilibrada distribuição de recursos e investimentos públicos e a lógica de valorização da terra que culmina em altos preços praticados no mercado imobiliário formal. O mercado imobiliário especulativo e a ordem política clientelista desempenham papéis fundamentais na produção da informalidade urbana, dentro do processo desenfreado de urbanização, ao não oferecerem condições suficientes de acesso à terra para grupos sociais pobres (FERNANDES, 2006).

Os instrumentos da regulação convencional do solo urbano são criticados pelo efeito inverso que produzem nas cidades e suas disfunções, como a produção da informalidade e da irregularidade das ocupações. Estabelece regras e padrões urbanísticos em muito descumpridos pela cidade que cresce espontaneamente, ocupa informalmente e se auto-constrói. Em muitas cidades há a convivência da

3 Zonas de Especial Interesse Social

5

regulação detalhista com vastas regiões ocupadas ilegalmente. De outro lado, os investimentos públicos priorizam a lógica dos interesses da propriedade privada (MARICATO, 1997).

A ilegalidade urbana também está associada aos grupos de maior poder aquisitivo, seja através de condomínios de alto padrão fora dos cadastros oficiais, seja pelas diversas maneiras de apropriação de espaços públicos. Porém, são as estruturas informais ocupadas por população de baixa renda - carentes de infra-estrutura básica e serviços urbanos - que se traduzem em grande problema social, urbano e ambiental.

Da completa invisibilidade, a trajetória da formação da cidade ilegal assistiu à conquista de direitos dos seus moradores à regularização, a títulos de propriedade e aos serviços de urbanização. A forma de enfrentamento do problema pelo Poder Público sofreu muitas mudanças: a postura de ignorar ou de remover os assentamentos ilegais, deu lugar às tentativas de promover melhorias para possibilitar a permanência de tais ocupações, conquista dos movimentos sociais pela reforma urbana (ALFONSIN, 1996).

As primeiras ações significativas no sentido de amparar os assentamentos ilegais e de incentivar a sua permanência e legalização foram fortemente impulsionadas pelos movimentos sociais urbanos, do final dos anos setenta, e melhor articuladas nos anos oitenta, no período do processo constituinte. De forte apelo social, os movimentos tinham como bandeira a luta pela conquista dos direitos dos cidadãos e, em seu cerne, a questão habitacional e o apoio para a validação da solução encontrada por um grande contingente populacional de baixa renda na ocupação informal.

A Constituição de 1988 absorveu o ideário dos movimentos sociais, e finalmente adotou a função social da propriedade como elemento estruturador da política urbana, para a qual dedicou um capítulo, mais tarde regulamentado pelo Estatuto da Cidade. Instaurou novas formas de intervenção pelo Poder Público para coibir o mercado especulativo, estabeleceu a necessidade de promoção de moradia e de saneamento, cedeu autonomia aos municípios para o gerenciamento urbano, reconheceu o instrumento da usucapião para fins de moradia e abriu as portas para a participação popular nas decisões de gestão urbana.

Em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade, que regulamentou os capítulos da Constituição sobre o desenvolvimento urbano, a regularização fundiária, como processo de reversão da ilegalidade das ocupações, aparece reforçada no cenário nacional com um conjunto de instrumentos com vocação para tratar de maneira inovadora o assunto. Outras leis que se aplicam a regularização, seja de forma mais direta ou indireta, foram aprovadas. Aquela mais atual e que se aplica mais especificamente ao tema é a Lei nº. 11.977/2009, modificada pela Lei 12.424/2012, que reforça o conceito de regularização fundiária abrangente.

Entende-se portanto que a regularização fundiária é o processo capaz de reverter a situação de irregularidade de determinada ocupação ilegal, de promover sua inserção na cidade legal, o direito à propriedade e o direito à cidade da comunidade moradora. A elaboração de um projeto de regularização é o principal meio pelo qual o procedimento é implementado.

Se a regularização fundiária é processo multidisciplinar e abrangente aspectos urbanísticos, sociais, ambientais e dominiais como estabelecer indicadores que reflitam este processo para que se detecte a eficácia dos programas implementados com vista ao alcance das políticas públicas envolvidas?

Dar conta da pluridimensionalidade dos processos de regularização implica formular um programa de caráter estratégico. Ainda assim, Fernandes (2006) e Rolnik (2006) alertam sobre a essência curativa, e não preventiva, desses programas de regularização. Não é bastante internalizar todos os aspectos envolvidos. Tais programas não podem ser dissociados de políticas que visem ampliar o acesso dos mais pobres à terra urbana, como o combate à pobreza, à regulação urbanística excludente, dentre outras. A regularização entendida no sentido de posse da terra, por si só, não estanca a produção de novas ocupações informais e não resolve o problema habitacional brasileiro.

6

5. CONSIDERAÇÕES SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS

As críticas apontam certas limitações de metodologias consolidadas de avaliação, acompanhamento e controle de políticas públicas brasileiras, e mais acentuadamente, de políticas urbanas, o que conduz a necessidade de estruturação de bases para a condução destes procedimentos. A avaliação de políticas públicas urbanas, tem assumido contornos conceituais pouco precisos, tanto em relação à definição de atributos dessas políticas, quanto no que se refere a formulação, resultados, meios e instrumentos utilizados (ALVIM & CASTRO, 2010).

A política pode ser compreendida como o conjunto de metas, objetivos, diretrizes e procedimentos que orientam as ações do poder público sobre demandas diversas. “As políticas transformam-se em programas quando é explicitada a estratégia de implementação e, por uma ação de autoridade, são criadas as condições iniciais para sua implementação” (SILVA, 2002, p. 18 apud CUNHA, 2006, p. 7) .

A princípio, no tocante à esfera de atuação, é importante salientar que o artigo constitucional n.º 182, do capítulo Da Política Urbana, define: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Desta forma está previsto o protagonismo da municipalidade no enfrentamento das questões e no ordenamento do território das cidades.

Políticas urbanas, em seus aspectos gerais, podem ser definidas na instância do Estado e dirigirem condicionamentos para os demais entes federativos, a exemplo da política de regularização fundiária. Diplomas legais federais dispõem sobre sua conceituação, diretrizes, instrumentos legais e técnicos, conteúdos e procedimentos básicos, enquanto programas federais, que complementam a política, com aporte de recursos federais, orientam a implementação de programas, projetos e ações em nível local.

No que concerne a avaliação e aos conceitos atribuídos ao termo, segundo Holanda (2003), em “sentido lato, avaliar significa julgar, estimar, medir, classificar, ordenar, ponderar, aferir ou analisar criticamente o mérito, o valor, a importância, a relevância ou a utilidade de algo ou alguém”. Em um sentido estrito, conforme é a abordagem desta pesquisa, “avaliar é determinar o mérito e a prioridade de um projeto ou de um programa social, geralmente financiado com recursos públicos e voltado para resolver um determinado problema econômico ou social”.

Cunha (2006) destaca que este tipo de avaliação implica estudos sistemáticos, conduzidos periodicamente ou ad hoc, para analisar quão bem um programa está funcionando. O conceito avaliação pode ser definido de diferentes maneiras, mas traz a intenção de comparar um padrão almejado com a realidade (ALVIM, CASTRO & ZIONI, 2010). Para a condução deste estudo entende-se a avaliação como um procedimento sistemático de levantamento e análise de dados visando a identificar os resultados, efeitos ou impactos de um programa ou projeto.

Outros conceitos importantes emergem do tema da avaliação de políticas públicas e permitem a análise de seus desempenhos e impactos à luz de seus objetivos, metas e recursos, quais sejam: a eficiência, análise econômico-financeira, onde se busca a minimização do custo total para uma quantidade de produto; a eficácia, é o grau em que são alcançados os objetivos do projeto ou a relação entre alcance de metas e tempo; e efetividade, é a relação entre os resultados e o objetivo. “É a medida do impacto ou do grau de alcance dos objetivos.” (COHEN & FRANCO, 2004, p.107 apud CUNHA, 2006, p. 9).

Determinar o grau em que foram alcançadas as finalidades da política avaliada requer o dimensionamento do objetivo geral em subconjuntos de objetivos específicos, os quais, por sua vez terão metas que serão mensuradas por intermédio de indicadores.

O indicador representa para a avaliação da política um “recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma” (JANUZZI, 2003).

7

Segundo Alvim, Castro e Zioni (2010), como os indicadores descrevem, por meio de números, um ou mais aspectos da realidade, estão sempre sujeitos a questionamentos, pois a escolha de tais aspectos podem ser influenciadas por opções políticas ou recortes teóricos, por exemplo.

6. ANÁLISE EMPÍRICA: PROGRAMA PAPEL PASSADO

De maneira geral, a política federal de regularização da terra ou da moradia urbana, no recorte temporal verificado nos três planos plurianuais, distribuiu-se entre programas, ações, objetivos ou metas vinculadas à diferentes áreas como, por exemplo, habitação, planejamento urbano e infraestrutura. Muitas vezes de maneira pulverizada, sem que necessariamente existam articulações entre os componentes aptos a atuarem sobre o problema da irregularidade urbana.

O programa federal de regularização fundiária tomado como estudo de caso, denominado Papel Passado, foi implementado a partir de 2003 e ainda está em vigor. Conforme publicado em seu escopo, possui como objetivo apoiar estados e municípios a implementarem ações de regularização, no sentido de prestar auxílio técnico e suporte financeiro.

Até o ano de 2011, o Papel Passado dava nome à Ação 8866 “Apoio à Regularização Fundiária Sustentável em áreas urbanas” vinculado ao Programa 1128 “Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários” ambos sob a responsabilidade do Ministério das Cidades. Mas ao responderem às diferentes coordenações, à Secretaria Nacional de Programas Urbanos e à Secretaria Nacional de Habitação respectivamente, observa-se, pelo menos a nível da gestão, as desarticulações entre ações que deveriam ser correlacionadas.

A partir das reformulações do PPA 2012-2015, o Papel Passado foi mantido, vinculado ao Programa 2054 “Planejamento Urbano”, agora da própria Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos, definido dentro do Objetivo 0324 “Promover a regularização fundiária urbana como forma de acesso à terra urbanizada e de redução da pobreza urbana, combinando ações de fortalecimento institucional e de implementação de processos de regularização fundiária urbana”. O programa foi mantido mas com enfoque mais direcionado para as terras da União. É relevante destacar que em 2012 não houve chamada para apresentação de propostas em função dos recursos escassos, segundo informações técnicas do Ministério das Cidades.

Por outro lado, outro componente de regularização fundiária (e que considera o conjunto das dimensões social, legal, urbanística e ambiental) aparece neste novo PPA de forma mais fortalecida, aproximada do conceito de processo abrangente, inclusive com a perspectiva de um maior aporte de recursos. Trata-se do Programa 2049 “Moradia Digna” que abrange o Objetivo 0382 “Melhorar a condição de vida das famílias de baixa renda que vivem em assentamentos precários, desenvolvendo iniciativas necessárias à regularização urbanística e fundiária, à promoção da segurança e salubridade e à melhoria das condições de habitabilidade, por intermédio da execução de ações integradas de habitação, infraestrutura e inclusão socioambiental”.

6.1 Avaliação dos dados

A publicação Regularização Fundiária Urbana no Brasil, do Ministério das Cidades, do ano de 2009, que divulgou as experiências de projetos financiados por recursos federais, demonstrou que, no primeiro período do programa Papel Passado (iniciativas de 152 municípios), do número inicial de cerca de 300.000 famílias a serem contempladas, aproximadamente 25.000 haviam recebido títulos registrados. Ou seja, menos de 10% do total haviam deixado, de maneira efetiva, a situação de irregularidade.

A apresentação das tabelas 1 e 2 tem o objetivo de demonstrar, em paralelo, o alcance da regularização fundiária, a partir de seu conceito consolidado, e o conteúdo do programa Papel Passado, tendo em vista, a exigência dos produtos em atendimento às diferentes dimensões do processo. O indicador título concedido, apresentado como resultado do programa, representa apenas uma das etapas, e que não é capaz de identificar e acompanhar os avanços ou entraves do processo.

8

“A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”

Tabela1 – conceito de regularização fundiária e sua abrangência

Medidas Jurídicas – Programa Papel Passado – Manual 2011 Produto: relatório específico, contendo o detalhamento da estratégia de regularização fundiária a ser adotada. Produto: cópia simples da publicação no Diário Oficial do ato administrativo ou normativo ou de seu extrato. Produto: relatório específico, contendo síntese da situação fundiária, acompanhado, quando houver, de certidões de matrículas/transcrições atualizadas expedidas pelo(s) cartório(s) de registro de imóveis competente(s) e certidões do cartório distribuidor cível. Produto: relatório específico contendo síntese dos procedimentos realizados, acompanhada, sempre que houver, de documentos oficiais relativos ao procedimento descrito. Produtos: relatório específico contendo síntese dos procedimentos realizados e dos títulos expedidos, acompanhada de cópia dos instrumentos produzidos e, se for o caso, publicação dos atos administrativos na imprensa oficial. Produto: relatório específico contendo cópia das certidões relativas aos atos de registro praticados e do comprovante de arrecadação de custas e emolumentos quando não se tratar de ato gratuito por lei. Medidas Urbanísticas – Programa Papel Passado – Manual 2011 Produto: planta(s) impressa(s) em escala apropriada, acompanhada(s) do(s) respectivo(s) arquivo(s) em meio digital e da cópia da Anotação de Responsabilidade Técnica. Produto: planta(s) impressa(s) em escala apropriada, contendo a delimitação do perímetro da área objeto de intervenção, acompanhada de memorial descritivo, e requerimento apresentado ao registro de imóveis ou ao Juízo competente, conforme o caso. Produto: relatório específico, contendo planta cadastral geoerreferenciada e síntese dos resultados do cadastramento físico, acompanhada da relação dos lotes e domicílios identificados, com a devida caracterização de uso. Produto: relatório específico contendo planta impressa em escala apropriada e em meio digital, acompanhado de síntese do diagnóstico e do processo de discussão do projeto com a comunidade envolvida e memorial descritivo e justificativo. Licenciamento e aprovaça ̃o do projeto de regularização fundiária pelos órgãos competentes. Produto: planta(s) impressa(s) em escala apropriada e em meio digital contendo a delimitação do perímetro da área objeto de intervenção, a identificação dos lotes, sistema viário, sistema de áreas públicas, acompanhada de memorial descritivo, memorial de especificação de condomínio, aprovação municipal, se for o caso, e demais elementos necessários para o registro imobiliário. Medidas Ambientais – Programa Papel Passado – Manual 2011 Produto: relatório de estudo técnico ambiental contendo todos os elementos acima mencionados. Licenciamento e aprovação do projeto de regularização fundiária pelos órgãos competentes. Medidas Sociais – Programa Papel Passado – Manual 2011 Produto: relatório específico, contendo síntese dos resultados do cadastramento socioeconômico e cópia(s) simples do(s) formulário(s) de cadastro utilizado(s), acompanhado, quando houver, de cópia em meio digital de banco de dados contendo as informações físicas e sociais referentes a cada domicílio/lote e beneficiário. Produto: relatório específico contendo síntese dos resultados da atividade, acompanhada, sempre que houver, da relação de pendências documentais referenciada por lote/domicílio e beneficiário. Tabela 2 – Resumo do conteúdo obrigatório do Programa Papel Passado -Manual para apresentação de propostas

(2011) – Ministério das Cidades

Ainda com relação aos números do Papel Passado, no Plano Plurianual 2008-2011, temos o seguinte: possuiu como metas o atendimento a 364 mil famílias e previsão de investimentos na ordem de R$ 75 milhões. O documento de avaliação do Plano, disponibilizado pelo sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, apresentou como resultados um total de 46 mil famílias atendidas - o que representa apenas 12% da meta; e o valor aplicado de R$ 2,5 milhões - ou seja, pouco mais de 3% da meta.

O mesmo documento, considerando o conjunto de ações vinculadas ao Programa 1128 “Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários” classifica o atendimento aos índices4 previstos como sendo “muito baixo”, e ainda complementa:

"O indicador não consegue dialogar adequadamente com o programa visto que a utilização de indicadores habitacionais macros não é adequada para se mensurar o impacto do programa, já que outros fatores influenciam a precariedade habitacional, (…). Além disso, o indicador no exercício refere-se à PNAD 2009, dado mais recente trabalhado pela Fundação João Pinheiro, que utiliza microdados do censo demográfico de 2000, que não se referem ao ano de avaliação do programa."

Além de observar a inadequação dos indicadores considerados nas avaliações e divulgações dos resultados dos programas, ainda é possível destacar, em função destes dados, a distância entre as metas estabelecidas de atendimento e o tamanho do problema. Se considerarmos o Censo do ano de 2010, mais

4 Taxas de domicílios em assentamentos subnormais: com adensamento excessivo; sem infraestrutura; com irregularidade fundiária.

9

condizente em relação ao período deste PPA, a meta de atendimento representa menos de 2% do total de unidades residenciais localizadas nas áreas irregulares.

Alguns aspectos podem ser levantados a partir da observação sobre os resultados inexpressivos dos processos de regularização fundiária urbana de interesse social:

1) desajustes entre o estabelecimento dos indicadores e o conteúdo dos programas, com demasiado foco em dados de titulação, distanciando das evoluções conceituais e legais da regularização fundiária;

2) desarticulação entre as políticas de regularização e demais políticas afetas, que dificulta a avaliação a respeito dos avanços para a solução do problema da irregularidade urbana ou do déficit habitacional;

3) baixos investimentos financeiros voltados aos programas de regularização;

4) discrepâncias nos levantamentos censitários e pesquisas sobre a irregularidade da ocupação urbana que constituem um obstáculo não somente para o estabelecimento das metas, mas para o processo de acompanhamento, avaliação e controle dos programas.

7. RESULTADOS E PROSPECÇÕES DA PESQUISA

Tendo em vista os aspectos acima mencionados, no que concerne aos baixos investimentos, o PPA 2012-2015 traz a perspectiva de um maior aporte de recursos: as metas para o atendimento do Objetivo 0382 apontam o valor disponibilizado de R$ 30,5 bilhões. Também o plano mais atual, dentre os três últimos avaliados, apresenta maiores esforços em reunir as ações em prol da regularização fundiária abrangente: soluções urbanísticas, legais, ambientais e sociais, assim como as melhorias físicas do assentamento e da qualidade de vida da população.

Um outro fator observado no PPA 2012-2015, e que dialoga com a questão dos levantamentos sobre o problema, é a meta da Elaboração do Plano Nacional de Regularização Fundiária Urbana, que não foi colocado em prática até então. Um dos produtos deste Plano, e que seria de fundamental importância, é a elaboração de bases para uma metodologia de pesquisa sobre a irregularidade da ocupação urbana.

Permanece como uma grande lacuna do processo a questão da definição dos indicadores alinhados ao conteúdo dos programas de regularização fundiária. E a proposição destes indicadores consiste na possibilidade de desdobramentos e na continuidade desta pesquisa.

A partir da sistematização deste conjunto, torna-se possível identificar aspectos para a revisão das bases de avaliação, controle e monitoramento dos programas e ações, como meio para retroalimentar os procedimentos de projetos e para subsidiar tomadas de decisão.

Além disto, os procedimentos eficazes de acompanhamento dos programas, das ações e da política permitirão apontar as respostas para as questões anteriormente levantadas e que dizem respeito aos fracos resultados demonstrados, a identificação dos avanços, dificuldades ou entraves e, principalmente, se a regularização fundiária tem concorrido para a redução do número da irregularidade que se configura num dos maiores problemas urbanos de nosso tempo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALFONSIN, Betânia. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. FASE – GTZ – IPPUR/ UFRJ, 1997. ALFONSIN, Betânia & FERNANDES, Edésio. A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2003. ALONSO, Emílio & HEREDA, Jorge. Política urbana e melhoria da qualidade de vida em Diadema. In: Nabil Bonduki (Org.). Habitat – As práticas bem sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio Nobel, 1997.

10

BEZERRA, Maria do Carmo; CHAER, Tatiana M. S. Regularização fundiária em áreas de proteção ambiental - a visão urbana e ambiental. Texto apresentado e publicado nos Anais do Congresso Internacional Sustentabilidade e Habitação de Interesse Social. Porto Alegre, 2010. BUENO, Laura Machado de Mello; FREITAS, Eleusina L. H. Normas Específicas e metodologia para projetos e obras de urbanização e recuperação ambiental de assentamentos precários. In: BRASIL. Ações Integradas de Urbanização e Assentamentos Precários, 2010. Curso a distância. Ministério das Cidades. CASTRO, Luiz G. R.; ALVIM, Angélica T. B. (org.) Avaliação de políticas urbanas – Contexto e Perspectivas. São Paulo: Universidade Presbiteriana Mackenzie, Mackpesquisa e Romano Guerra Editora, 2010. CASTRO, Luiz G. R.; ALVIM, Angélica T. B., ZIONI, Silvana. Avaliação de Políticas Urbanas. In: Avaliação de políticas urbanas – Contexto e Perspectivas. São Paulo: Universidade Presbiteriana Mackenzie, Mackpesquisa e Romano Guerra Editora, 2010. CARVALHO, Celso; BRUNO, A. P.; SOARES, N. R. Regularização Fundiária. In: BRASIL. Ações Integradas de Urbanização e Assentamentos Precários, 2010. Curso a distância. Ministério das Cidades. CHAER, Tatiana M. S. Regularização Fundiária em Área de Preservação Permanente: uma contribuição à gestão urbana sustentável. 2007 Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo). FAU/UNB, Brasília. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. São Paulo: Editora Vozes, 2004. CUNHA, Carla G. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil. Texto elaborado durante o curso “The Theory and Operation of a Modern National Economy”, ministrado na George Washington University, no âmbito do Programa Minerva, 2006. ESTATUTO DA CIDADE. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001. FERNANDES, Edésio. Perspectivas para a Renovação das Políticas de Legalização de Favelas no Brasil. In: ROLNIK, Raquel et al. Curso à distância em Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos. Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006. FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais: o grande desafio dos municípios, da sociedade e dos juristas brasileiros. In: ROLNIK, Raquel et al. Curso à distância em Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos. Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006. HOLANDA, Antonio N. C. Avaliação de políticas públicas : conceitos básicos, o caso do ProInfo e a experiência brasileira. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 2003. JANUZZI, Paulo de M. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, fontes de dados e aplicações. Campinas: Editora Alínea, 2003. MARICATO, Ermínia. Contribuição para um plano de ação brasileiro. In: Nabil Bonduki (Org.). Habitat – As práticas bem sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio Nobel, 1997. ROLNIK, Raquel et al. Curso à distância em Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos. In:_____. Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos. Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006. SILVA, Pedro L. B.; COSTA, Nilson R. A Avaliação de Programas Público: reflexões sobre a experiência brasileira. Relatório Técnico. Cooperação Técnica BID-IPEA. Brasília, IPEA, 2002. SILVA, Pedro L. B.; MELO, Marcus A. B. O Processo de Implementação de Políticas Públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação e programas e projetos. Campinas, NEPP- UNICAMP, 2000. TOLEDO, Ricardo S. Eficiência e Eficácia da Ação Governamental: uma análise comparativa de sistemas de avaliação. Relatório Técnico. Cooperação Técnica BID-IPEA. Brasília, IPEA, 2002. Legislação BRASIL. Lei Federal nº6.766, 19 de dezembro de 1979. Parcelamento do Solo Urbano. BRASIL. Alterações da Lei Federal nº6.766/1979. Projeto de Lei nº 3.057. BRASIL. Alterações do Código Florestal. Medida Provisória nº. 2.166-67 de 24 de agosto de 2001. BRASIL. Lei Federal nº10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Brasília, 2001. BRASIL. Lei Federal nº. 10.931, de 2 de agosto de 2004. BRASIL. Lei Federal nº. 11.481, de 31 de maio de 2007. BRASIL. Lei Federal nº. 11.977, de 27 de julho de 2009.