4.evaluasi kebijakan reformasi birokrasi_2

8/17/2019 4.Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi_2

1/162


2/162


3/162

EVALUASI KEBIJAKAN

REFORMASI BIROKRASI

DIREKTORAT EVALUASI KINERJA PEMBANGUNAN SEKTORAL

KEMENTERIAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL/

BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL (BAPPENAS)

2013

LAPORAN AKHIR


4/162

Laporan Akhir

ii Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi

Pengarah:

Edi Effendi Tedjakusuma

Penanggung Jawab:

Yohandarwati Arifiyatno

Tim Penyusun:

Bambang Triyono

Haryo Raharjo

Faiq

Meitha Ika Pratiwi

Novi Mulia Ayu

Tini Partini Nuryawani

Tenaga Ahli:

Denny Hernawan

Informasi selanjutnya, hubungi :

Direktorat Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral, Bappenas

Fax : 62-21-31903107

Telp : 62-21-31903107

Email : [email protected]

mailto:[email protected]:[email protected]


5/162

Laporan Akhir

Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi iii

KATA PENGANTAR

Dasar pelaksanaan Reformasi Birokrasi adalah Peraturan Presiden

No. 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-

2025 dan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi No. 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi

Birokrasi 2010-2014.

Upaya untuk mewujudkan sasaran reformasi birokrasi telah

dilakukan, meliputi: (a) penataan kelembagaan instansi pemerintah,

yang didukung oleh pelaksanaan reformasi birokrasi padaKementerian/Lembaga/Pemda; (b) pengembangan manajemen SDM

aparatur berbasis merit; (c) percepatan harmonisasi dan sinkronisasi

peraturan perundangan; dan (d) penetapan dan penerapan Sistem

Indikator Kinerja Utama Pelayanan Publik.

Namun, upaya yang telah dilakukan tersebut perlu terus

ditingkatkan karena pencapaian sasaran reformasi birokrasi dan tata

kelola secara umum masih kurang menggembirakan. Hal tersebut

ditunjukkan dengan tidak akan tercapainya beberapa target pada

tahun 2014, seperti persentase Pemda dengan opini Wajar Tanpa

Pengecualian (WTP) atas laporan keuangan pemda (daerah),

peringkat kemudahan berusaha, dan indeks efektifitas

pemerintahan.

Dengan memperhatikan berbagai hal tersebut di atas dan

pentingnya pelaksanaan reformasi birokrasi maka pada tahun 2013

Direktorat Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral melakukan

evaluasi terhadap kebijakan reformasi birokrasi. Penekanan evaluasi

dikaitkan dengan peningkatan kualitas pelayanan publik, ditinjau

dari aspek kualitas penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan

umum, dan pelayanan dunia usaha.

Diharapkan evaluasi ini akan bermanfaat dalam penyusunan

kebijakan reformasi birokrasi di masa mendatang. Masukan, saran,

dan kritik yang membangun akan dijadikan bahan perbaikan dan

penyempurnaan evaluasi ini.


6/162

Laporan Akhir

iv Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi

Akhirnya, kami ucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah

membantu penyusunan laporan evaluasi ini.

Jakarta, Desember 2013

Direktur Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral

Yohandarwati Arifiyatno


7/162

Laporan Akhir

Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi v

DAFTAR ISI

Halaman

KATA PENGANTAR ................................................................... iii

DAFTAR ISI ................................................................................ v

DAFTAR TABEL ......................................................................... vii

DAFTAR GAMBAR ..................................................................... viii

Bab I. Pendahuluan ........................................................... 1

1.1. Latar Belakang ................................................................... 1

1.2. Tujuan ................................................................................ 2

1.3. Ruang Lingkup ................................................................... 3

1.4. Keluaran ............................................................................. 3

Bab II. Kerangka Konseptual ............................................... 5

2.1. Evaluasi Kebijakan Publik ................................................... 5

2.2. Pendekatan dan Metode Evaluasi Kebijakan ..................... 20

2.3. Konsep, Dinamika dan Problematika Reformasi Birokrasi . 27

2.4. Pelayanan Publik ............................................................... 35

2.5. Kerangka Analisis .............................................................. 38

Bab III. Metode Evaluasi ..................................................... 39

3.1. Metode Evaluasi ................................................................. 39

3.2. Teknik Sampling ................................................................ 44

3.3. Pengumpulan Data ............................................................ 45


8/162

Laporan Akhir

vi Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi

Bab IV. Review Kebijakan Terkait Pembangunan Reformasi

Birokrasi ................................................................ 49 4.1. Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand

Design Reformasi Birokrasi 2010-2025 ............................... 49

4.2. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

Nomor 15 Tahun 2008 tentang Pedoman Umum

Reformasi Birokrasi ............................................................ 51

4.3. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang

Pelayanan Publik ................................................................ 544.4. Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang

Ombudsman Republik Indonesia ........................................ 62

4.5. Peraturan Pemerintah RI Nomor 65 Tahun 2005 tentang

Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan

Minimal ............................................................................. 65

4.6. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4 Tahun 2010

Tentang Pedoman Pelayanan Administrasi TerpaduKecamatan (PATEN) .......................................................... 71

Bab V. Capaian Kinerja Pembangunan Reformasi Birokrasi ... 73

5.1. Capaian Kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan .............. 73

5.2. Capaian Kinerja Pelayanan untuk Masyarakat Umum......... 84

5.3. Capaian Kinerja Pelayanan Publik Bagi Dunia Usaha .......... 88

Bab VI. Identifikasi Permasalahan Pembangunan Reformasi

Birokrasi ................................................................ 97

6.1. Permasalahan RB dalam Penyelenggaraan Pemerintahan . 97

6.2. Permasalahan dalam Pelayanan Publik Bagi Masyarakat ... 109

6.3. Permasalahan dalam Pelayanan Publik bagi Pelaku Usaha 112

6.4. Kesimpulan ....................................................................... 115


9/162

Laporan Akhir

Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi vii

Bab VII. Rekomendasi Kebijakan Pembangunan Reformasi

Birokrasi ................................................................ 117

7.1. Rekomendasi Bagi Peningkatan Kualitas PenyelenggaraanPemerintahan .................................................................... 117

7.2. Rekomendasi untuk Meningkatkan Pelayanan Publik Bagi

Masyarakat ........................................................................ 124

7.3. Rekomendasi untuk Meningkatkan Pelayanan Publik Bagi

Pelaku Usaha ..................................................................... 135

EPILOG ..................................................................................... 141

DAFTAR PUSTAKA .................................................................... 145


10/162

Laporan Akhir

viii Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi

DAFTAR TABEL

Halaman

Tabel 2.1. Pre-Test, Post-Test, Control-Group Evaluation

Design .................................................................... 21

Tabel 2.2. Interrupted Time-Series Evaluation Design............... 22

Tabel 2.3. Pendekatan Evaluasi Kebijakan (Dunn, 2010) ......... 23

Tabel 2.4. Tipe Evaluasi (Finance, 1994) ................................ 25

Tabel 2.5. Indikator Bidang Pembangunan Aparatur Negara . 33

Tabel 3.1. Kebutuhan Data untuk Kajian Evaluasi Kebijakan

Pembangunan Reformasi Birokrasi ....................... 47

Tabel 4.1. Area Perubahan RB ............................................... 51

Tabel 4.2. Program, Kegiatan dan Keluaran RB (selected) ...... 51

Tabel 5.1. Perkembangan Capaian Reformasi Birokrasi dan

Tata Kelola ............................................................ 73

Tabel 5.2. Indikator SPM Realisasi Nasional Tahun 2009-

2012 ...................................................................... 76

Tabel 5.3. Capaian Implementasi Pengadaan Secara

Elektronik Tahun 2009-2012 .................................. 80

Tabel 5.4 Perbandingan Skor Government Effectiveness

Negara ASEAN Tahun 2007-2011 .......................... 83

Tabel 5.5. Unit Layanan Instansi Pusat dengan Skor Total

Integritas > 7 ......................................................... 86

Tabel 5.6. Perbandingan Peringkat Doing Business Negara

ASEAN .................................................................. 93

Tabel 5.7. Perbandingan Skor Regulatory Quality Negara

ASEAN .................................................................. 94

Tabel 5.8. Peringkat FDI Confidence Index Indonesia .............. 95

Tabel 6.1. Problematika Dimensi Kelembagaan .................... 100

Tabel 6.2. Problematika SDM Aparatur ................................. 104

Tabel 6.3. Problematika Ketatalaksanaan ............................. 107

Tabel 7.1. Good Practices Memulai Usaha diBerbagai Negara 136


11/162

Laporan Akhir

Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi ix

DAFTAR GAMBAR

Halaman

Gambar 2.1. Kerangka Pemikiran Evaluasi ............................ 38

Gambar 3.1. Prosedur Evaluasi Program (Kualitatif) ............... 43

Gambar 5.1. K/L Dan Pemda yang Melaksanakan RB ............ 75

Gambar 5.2. Jumlah PTSP /OSS di K/L (Pemda) ..................... 79

Gambar 5.3. IKM di K/L dan Pemda ....................................... 81

Gambar 5.4. Perkembangan Nilai IIN Tahun 2007 - 2012 ....... 84Gambar 5.5. Skor Indeks Integritas Sektor Publik 2012 .......... 85

Gambar 5.6. Reformasi Dalam Memulai Usaha ...................... 89

Gambar 6.1. Sepuluh Faktor Paling Bermasalah dalam

Memulai Usaha ................................................. 114

Gambar 7.1. Model Mentransformasi Pelayanan Publik ......... 135


12/162


13/162

Laporan Akhir

Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi 1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1.

Latar Belakang

Kebijakan pembangunan reformasi birokrasi dilaksanakan dalam

rangka meningkatkan tata kelola pemerintahan yang lebih baik dan

merupakan bagian terpenting dalam meningkatkan pelaksanaanpembangunan nasional. Kebijakan reformasi birokrasi pada akhirnya

diharapkan dapat mencapai peningkatan kualitas pelayanan publik

yang lebih baik, peningkatan kapasitas dan akuntabilitas kinerja

birokrasi, dan peningkatan profesionalisme sumber daya aparatur

pemerintah, serta penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan

bebas KKN.

Dibidang pelayanan publik, pemerintah masih belum dapat

menyediakan pelayanan publik yang berkualitas sesuai yangdiharapkan. Hasil survei integritas yang dilakukan Komisi

Pemberantasan Korupsi (KPK) pada tahun 2010 menunjukkan bahwa

indeks integritas sektor publik tingkas nasional mencapai skor 5.42,

tingkat instansi pusat 6.16, tingkat instansi vertikal 5.26 dan tingkat

daerah 5.07 dari skala 10. Kemudahan berusaha (Doing Business),

Indonesia menempati peringkat ke-122 dari 181 negara atau berada

pada peringkat ke-6 dari 9 negara ASEAN.

Dalam kaitan dengan kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi,

berdasarkan penilaian government effectiveness yang dilakukan Bank

Dunia, Indonesia memperoleh skor -0,43 pada tahun 2004, -0,37 pada

tahun 2006, dan -0,29 pada tahun 2008, dari skala -2.5 menunjukkan

skor terburuk dan 2,5 menunjukkan skor terbaik. Meskipun pada

tahun 2008 mengalami peningkatan menjadi -0,29, skor tersebut

masih menunjukkan kapasitas kelembagaan/efektivitas

pemerintahan di Indonesia tertinggal jika dibandingkan dengan

kemajuan yang dicapai oleh negara-negara tetangga.


14/162


15/162

Laporan Akhir


1.3.

Ruang Lingkup

Ruang lingkup kegiatan Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi ini

adalah melakukan identifikasi dan analisis atas pelaksanaanreformasi birokrasi serta kebijakan pendukung lainnya. Pencapaian

kebijakan pembangunan reformasi birokrasi terutama dalam

peningkatan kualitas pelayanan publik dalam:

1.

Penyelenggaraan pemerintah: kelembagaan, tata laksana

(business process), SDM aparatur.

2.

Pelayanan masyarakat umum

3.

Pelayanan dunia usaha/bisnis

1.4.

Keluaran

Keluaran yang diharapkan dari kegiatan Evaluasi Kebijakan

Reformasi Birokrasi berupa laporan hasil evaluasi yang memuat

pencapaian dan identifikasi permasalahan pembangunan Bidang

Reformasi Birokrasi beserta rekomendasi kebijakannya.


16/162

Laporan Akhir

4 Evaluasi Kebijakan Reformasi Birokrasi


17/162

Laporan Akhir


BAB II

KERANGKA KONSEPTUAL

2.1. Evaluasi Kebijakan Publik

Dalam memahami evaluasi kebijakan ada sejumlah hal dasar yang

perlu diperhatikan agar lebih terfokus. Hal-hal dasar dimaksud

berkaitan dengan sejumlah konsep penting terkait kebijakan publikpada umumnya serta evaluasi kebijakan pada khususnya, definisi

evaluasi kebijakan sebagai bidang pembatas kajian; fungsi serta

tugas evaluasi kebijakan; pemanfaatan (utilization) dari hasil evaluasi

kebijakan serta memahami evaluasi kebijakan sebagai sebuah

kontinuum. Dalam bagian ini kelima aspek ini akan dijelaskan secara

singkat.

2.1.1. Beberapa Konsep Penting dalam Evaluasi Kebijakan

Dalam literatur evaluasi kebijakan atau program ada sejumlah konsep

pokok yang harus dipahami, diantaranya: keluaran kebijakan (policy

outputs), hasil kebijakan (policy outcomes), dampak kebijakan (policy

impacts). Ketiga konsep penting tersebut dijelaskan pada bagian di

bawah ini.

Keluaran kebijakan (policy outputs) adalah segala sesuatu yang secara

aktual dikerjakan atau dihasilkan oleh instansi pemerintah dalam

mewujudkan keputusan dan pernyataan kebijakan. Konsep tentang

keluaran difokuskan pada hal-hal seperti jumlah pajak yang dapat

dihimpun, panjang jalan yang dibangun, manfaat program

kesejahteraan yang dibayarkan, denda lalulintas yang dikumpulkan,

atau proyek bantuan luar negeri yang dilaksanakan.Uji terhadap

keluaran akan mengindikasikan banyaknya hal yang telah dilakukan

untuk mengimplementasikan kebijakan. Instansi pemerintah,

dibawah tekanan legislatif, kelompok kepentingan, dan kelompok

lain akan cenderung memfokuskan diri pada keluaran, bukan hasil,


18/162


19/162

Laporan Akhir


dinamakan eksternalitas atau dampak yang melimpah (externalities

or spillover effects). Program uji coba senjata nuklir mungkin berguna

bagi perkembangan teknologi persenjataan (eksternalitas positif),

namun peledakannya juga akan mengancam penduduk dunia(eksternalitas negatif).

Ketiga, kebijakan mungkin akan mempunyai dampak pada keadaan

sekarang dan masa yang akan datang. Ada sejumlah pertanyaan

yang bersifat ilustratif, seperti: apakah program direncanakan untuk

memperbaiki keadaan secara langsung untuk jangka pendek atau

jangka panjang? Apakah kebijakan deregulasi dan debirokratisasi

mendorong ekspor komoditas non migas dalam jangka pendek? Bila

ya, apakah dampak jangka panjang dari kebijakan tersebut?Pertanyaan tersebut dimaksudkan untuk melihat konsekuensi yang

ditimbulkan kebijakan berdasarkan dimensi waktu.

Keempat, evaluasi juga menyangkut unsur lain yaitu biaya langsung

(direct cost) yang dikeluarkan untuk membiayai program kebijakan

publik. Biaya langsung dapat berupa total biaya yang dikeluarkan

untuk membiayai program atau persentase PDB untuk membiayai

program. Biaya langsung lainnya mungkin agak lebih sulit dihitung

seperti biaya yang dikeluarkan oleh pihak swasta untuk membeli alatpengolah limbah dalam rangka melaksanakan program pemerintah

menyangkut pengendalian pencemaran lingkungan.

Kelima, biaya tidak langsung yang ditanggung masyarakat atau

beberapa anggota masyarakat akibat adanya kebijakan publik. Biaya

tidak langsung biasanya tidak dipertimbangkan dalam evaluasi

kebijakan karena tidak dapat dihitung mengingat sulitnya

menentukan ukuran yang akan dipakai. Misalnya, sulit diukur berapa

besar biaya ketidaknyamanan, biaya dislokasi, dan biaya kekacauansosial akibat proyek pembaharuan kota; sulit mengukur biaya

estetika akibat pembangunan jalan raya yang melalui tempat-tempat

rekreasi. Yang juga sulit dilakukan adalah mengukur keuntungan

tidak langsung dari program kebijakan publik seperti sulitnya

mengukur manfaat sistem politik yang demokratis bagi kepuasan

politik warga negara.

Sekalipun dampak yang sebenarnya dari suatu kebijakan mungkin

jauh dari yang diharapkan atau diinginkan, namun kebijakan tersebut


20/162

Laporan Akhir


pada dasarnya mempunyai konsekuensi penting bagi masyarakat.

Misalnya, program anti-kemiskinan bisa saja hasilnya

mengecewakan, tetapi kebijakan itu tetap menunjukkan pada rakyat

bahwa pemerintah mempunyai perhatian terhadap masalahkemiskinan.

2.1.2. Pengertian Evaluasi Kebijakan

Kebijakan publik pada hakekatnya dibuat untuk mencapai tujuan

tertentu yang menyangkut kepentingan publik. Ia dirancang untuk

memecahkan masalah yang dihadapi oleh publik. Dengan demikian,

kebijakan publik tersebut selalu berorientasi pada tujuan danpemecahan masalah. Hanya saja kebijakan yang telah dibuat, pada

level nasional maupun lokal, tidak selalu mampu mencapai tujuannya

atau tidak mampu memecahkan masalah yang dihadapi publik. Tidak

jarang hasil dan dampak kebijakan atau program publik justru

menimbulkan masalah baru. Karena itu, diperlukan kegiatan yang

sifatnya evaluatif sebagai upaya untuk mengetahui secara tepat dan

komprehensif apakah kebijakan yang telah dilaksanakan itu

mencapai tujuannya atau memberikan dampak yang diharapkan atautidak. Dalam konteks seperti itulah, evaluasi kebijakan publik

seharusnya ditempatkan.

Secara umum, dengan mengutip pendapat James Anderson (1990),

evaluasi kebijakan diartikan sebagai kegiatan yang menyangkut

estimasi atau penilaian kebijakan termasuk isi, implementasi dan

dampaknya. Secara sederhana Thomas R. Dye (1987) mendefinisikan

evaluasi kebijakan sebagai proses penilaian tentang dampak

kebijakan publik. Sementara itu Paul R. Binner (1976) secara lebih

kompleks mendefinisikan evaluasi kebijakan sebagai penilaian

tentang keefektifan program nasional secara keseluruhan dalam

memenuhi sasarannya, atau penilaian tentang keefektifan relatif dari

dua atau lebih program memenuhi sasaran bersama. Sedangkan

David Nachmias (1980) mengemukakan bahwa :

Evaluasi kebijakan beranjak dari upaya evaluasi sebelumnya dalam

beberapa aspek penting dari ilmu sosial. Perhatian utamanya adalah

penjelasan (explanation) dan peramalan (prediction); Evaluasi

kebijakan tergantung pada bukti dan analisis empiris…


21/162

Laporan Akhir


Yang menjadi perhatiannya adalah bermanfaat bagi pembuat

kebijakan…dengan perhatian pokok pada evaluasi sebagai sebuah

aktivitas riset ilmiah. Penekanan utamanya adalah pada riset , yaitu

pada “prosedur pengumpulan dan penganalisisan data yang akanmeningkatkan kemungkinan untuk membuktikan daripada

mendeklarasikan nilai dari sejumlah aktivitas sosial.

Selanjutnya Nachmias mendefinisikan evaluasi sebagai sebuah

aktivitas riset yang berkaitan dengan konsekuensi dari kebijakan

publik, sedangkan riset evaluasi kebijakan berkaitan dengan studi

tentang dampak dari keluaran kebijakan (policy outputs). Dengan

meneliti dampak langsung dan dampak jangka panjang dari keluaran

kebijakan, riset evaluasi dapat menghasilkan pengetahuan baru yangdapat dihubungkan dengan proses pembuatan keputusan publik.

Dari sejumlah pengertian evaluasi kebijakan tersebut dapat

dijelaskan sejumlah komponen penting definisi, yaitu:

1.

Evaluasi kebijakan berkaitan dengan penilaian tentang

efektivitas implementasi kebijakan atau program serta

dampak atau konsekuensinya.

2.

Aktivitas evaluasi terfokus pada penjelasan atas hasil serta

dampak kebijakan atau program yang senyatanya ada (actual)

dan melakukan prediksi berdasarkan hasil dan dampak tersebut

di masa yang akan datang.

Terakhir, perlu dikemukakan tentang sejumlah istilah terkait yang

sering dipergunakan. Dalam pandangan Nachmias, istilah kebijakan,

program, dan proyek dapat dipergunakan secara bergantian

(interchangeably) karena prinsip-prinsip riset terhadapnya relatif

sama. Namun, secara analitis istilah-istilah tersebut dapat dibedakan

sepanjang kontinuum kekhususan (specificity) dengan proyek

dipandang sebagai seperangkat tindakan yang bersifat lebih spesifik

(dibanding kebijakan dan program) serta dirancang untuk mencapai

sebuah sasaran.

Sementara itu menurut Winarno (2002) evaluasi kebijakan pada

dasarnya merupakan sebuah kegiatan fungsional dalam arti evaluasi

kebijakan publik tidak dilakukan hanya pada tahap akhir saja, tetapi

juga dilakukan dalam seluruh proses kebijakan termasuk pada tahap


22/162

Laporan Akhir


perumusan masalah kebijakan, penyusunan program, implementasi,

maupun dampak kebijakan. Hampir senada, Sofyan Effendi

mengemukakan bahwa secara hakiki evaluasi kebijakan mempunyai

3 (tiga) lingkup makna, yaitu: (1) Evaluasi perumusan kebijakan, (2)Evaluasi implementasi kebijakan, dan (3) Evaluasi lingkungan

kebijakan.

Ketiga komponen itulah yang menentukan apakah kebijakan akan

efektif atau tidak. Berkaitan dengan evaluasi perumusan kebijakan,

misalnya, secara umum evaluasi kebijakan berkaitan dengan apakah

formulasi kebijakan :

1.

Telah menggunakan pendekatan yang sesuai dengan masalahyang hendak diselesaikan, karena setiap masalah publik

memerlukan model formulasi kebijakan publik yang berlainan;

2.

Telah mengarah pada permasalahan inti, karena setiap

pemecahan masalah harus benar-benar mengarah pada inti

masalahnya;

3.

Telah mengikuti prosedur yang diterima secara bersama, baik

dalam rangka keabsahan maupun dalam rangka kesamaan

dan keterpaduan langkah perumusan;

4.

Telah mendayagunakan sumberdaya yang ada secara optimal,

baik dalam bentuk dana, manusia, waktu, dan kondisi

lingkungan strategis.

Sedangkan tujuan evaluasi implementasi kebijakan adalah untuk

mengetahui variasi dalam indikator kinerja yang digunakan untuk

menjawab 2 pertanyaan pokok, yaitu :

1.

Bagaimana kinerja implementasi kebijakan publik?Jawabannya berkaitan dengan kinerja implementasi publik

(variasi dari outcome) terhadap variabel independen tertentu;

2.

Faktor apa saja yang menyebabkan variasi itu? Jawabannya

berkenaan dengan faktor kebijakan itu sendiri, organisasi

implementasi kebijakan, dan lingkungan implementasi

kebijakan yang mempengaruhi variasi outcome dari

implementasi kebijakan.


23/162

Laporan Akhir


Dalam kaitan dengan evaluasi lingkungan kebijakan, ia lebih banyak

berhubungan dengan identifikasi faktor lingkungan apa saja yang

dapat membuat kebijakan gagal atau berhasil dilaksanakan. Banyak

kebijakan publik di era Presiden Wahid gagal atau tidak efektifdilaksanakan karena lingkungan politik diisi oleh lintas pelaku dengan

lintas kepentingan yang sulit dipertemukan (diistilahkan sebagai

‘koalisi pelangi’). Sementara kebijakan pemulihan ekonomi berjalan

agak lamban karena begitu rentan terhadap pengaruh luar baik

karena pengaruh negara-negara kuat (utamanya AS dan Jepang)

maupun intervensi lembaga donor internasional dengan agenda

penyesuaian struktural (structural adjustment).

2.1.3.

Fungsi dan Tugas Evaluasi Kebijakan Publik

Menurut Samodra Wibawa dkk (1993), dengan mengutip pendapat

William Dunn, evaluasi kebijakan publik mempunyai 4 fungsi, yaitu :

1.

Eksplanasi. Melalui eksplanasi dapat dipotret realitas

pelaksanaan program dan dapat dibuat suatu generalisasi

tentang pola hubungan antar berbagai dimensi realitas yang

diamati. Dari evaluasi ini evaluator dapat mengidentifikasimasalah, kondisi, dan aktor yang mendukung keberhasilan

atau kegagalan kebijakan.

2.

Kepatuhan. Melalui evaluasi dapat diketahui apakah tindakan

yang dilakukan oleh pelaku, baik birokrasi maupun pelaku lain,

telah sesuai dengan standar dan prosedur yang ditetapkan

oleh kebijakan.

3.

Audit. Melalui evaluasi dapat diketahui apakah output benar-

benar sampai ke tangan kelompok sasaran kebijakan, atau

sebaliknya ada kebocoran atau penyimpangan.

4.

Akunting. Dengan evaluasi dapat diketahui apa akibat sosial

ekonomi dari kebijakan tersebut.

Sedangkan menurut Fadillah Putra (2003) evaluasi kebijakan publik

mempunyai 3 fungsi pokok, yaitu :


24/162

Laporan Akhir


1.

Memberikan informasi yang valid tentang kinerja

kebijakan. Evaluasi dilakukan atas kinerja dari proses

implementasi kebijakan yang dievaluasi. Kinerja kebijakan

dapat dilihat dari seberapa mampu kebijakan tersebut dapatmemecahkan masalah dan sejauh mana kebijakan publik

dapat efektif sebagai instrumen solusi.

2.

Menilai kepantasan tujuan atau target dengan masalah

yang dihadapi. Banyak sekali kebijakan yang tujuan

formalnya tercapai, namun masalahnya secara substansial

belum terpecahkan. Program pengentasan kemiskinan,

misalnya, dapat dikatakan berhasil dilihat dari target

pengucuran dana dan menurunnya jumlah orang miskin,namun tidak jarang pemerintah harus mengeluarkan anggaran

yang besar untuk menanggung konsekuensi akibat munculnya

dampak negatif dari program kebijakan yang bercorak

bantuan atau hibah.

3.

Memberikan kontribusi pada kebijakan lain dengan

menghasilkan rekomendasi atas kebijakan yang dievaluasi.

Berkaitan dengan tugas evaluasi kebijakan, Lester dan Stewart(2000) mengemukakan bahwa evaluasi kebijakan dapat dibedakan

dalam 2 (dua) tugas yang berbeda.

Tugas pertama, menentukan konsekuensi apa yang ditimbulkan

oleh suatu kebijakan atau program dengan cara menggambarkan

dampaknya. Tugas pertama ini merujuk pada usaha untuk melihat

apakah program kebijakan publik mencapai tujuan atau dampak yang

diinginkan atau tidak. Bila jawabannya tidak, maka faktor apa saja

yang menjadi penyebabnya? Apakah ada kesalahan dalam

merumuskan masalah kebijakan (bad formulation), kesalahan dalam

implementasi (bad implementation), atau kesalahan karena faktor

yang berada di luar kehendak manusia (bad luck)?

Tugas kedua, menilai keberhasilan atau kegagalan suatu kebijakan

berdasarkan standar atau kriteria yang telah ditetapkan

sebelumnya. Tugas kedua ini sebenarnya terkait erat dengan tugas

pertama. Setelah kita mengetahui konsekuensi kebijakan melalui

deskripsi dampak kebijakan publik, maka akan diketahui apakah


25/162

Laporan Akhir


program kebijakan yang dijalankan sesuai atau tidak dengan dampak

yang diinginkan. Disinilah arti penting evaluasi kebijakan publik:

memberi pengetahuan menyangkut hubungan sebab-sebab

kegagalan suatu kebijakan dalam mencapai tujuan dan dampak yangdiinginkan sehingga dapat dijadikan pedoman untuk melakukan

policy improvement atau policy change di masa mendatang.

Untuk memenuhi kedua tugas tersebut, evaluasi kebijakan harus

mencakup 4 kegiatan penting (Charles O. Jones menyebutnya

sebagai sub-kegiatan dalam evaluasi kebijakan publik), sebagai

berikut :

1.

Spesifikasi, merupakan kegiatan yang paling penting diantarasub-kegiatan evaluasi lainnya. Kegiatan ini meliputi

identifikasi tujuan atau kriteria. Ukuran atau kriteria inilah

yang akan dipergunakan untuk mengevaluasi manfaat

program kebijakan.

2.

Pengukuran, menyangkut aktivitas pengumpulan informasi

yang relevan untuk objek evaluasi.

3.

Analisis, adalah penggunaan informasi yang telah terkumpul

dalam rangka menyusun kesimpulan.

4.

Rekomendasi, yaitu penentuan mengenai apa yang harus

dilakukan di masa yang akan datang.

Sedangkan Edward A. Suchman, secara agak lebih elaboratif,

mengemukakan enam langkah dalam melaksanakan evaluasi

kebijakan, yaitu: (1) Mengidentifikasi tujuan program yang akan

dievaluasi, (2) Analisis terhadap masalah, (3) Deskripsi dan

standardisasi kegiatan, (4) Pengukuran terhadap tingkatan

perubahan yang terjadi, (5) Menentukan apakah perubahan yang

diamati merupakan akibat dari kegiatan tersebut atau karena

penyebab lain, (6) Beberapa indikator untuk menentukan keberadaan

suatu dampak.


26/162

Laporan Akhir


2.1.4.

Maksud dan Pemanfaatan Evaluasi

Dalam konteks kebijakan publik, evaluasi mempunyai manfaat baik

secara konseptual maupun praktis. Secara konseptual, misalnya,Dennis J. Palumbo (1989) mengemukakan 3 bentuk manfaat dari

evaluasi kebijakan, yaitu :

1.

Untuk formulasi kebijakan. Untuk kepentingan formulasi

kebijakan, dibutuhkan informasi dari evaluasi dalam 3 hal,

yaitu: (a) informasi tentang masalah atau ancaman yang

disebabkan oleh program (seperti, seberapa besar masalah

atau ancamannya? Bagaimana frekuensi dan arahnya?

Bagaimana ia berubah? Apakah kita perlu program baru ataulegislasi baru untuk memecahkan masalah tersebut? Bila ya,

seberapa besar program baru tersebut akan berhasil?); (b)

informasi tentang hasil program lalu atau upaya terkait yang

diupayakan untuk menangani masalah atau ancaman

(misalnya, apakah program terdahulu tersebut layak? Apakah

program terdahulu berhasil? Apa masalah yang dihadapi?);

dan (c) informasi yang memungkinkan pemilihan satu

program alternatif dibanding program lainnya (misalnya,

membandingkan biaya dan manfaat satu program denganprogram lain? Apa bentuk tingkat pertumbuhan yang dialami

oleh program yang berbeda di masa lalu?)

2.

Untuk pelaksanaan kebijakan. Untuk keperluan ini evaluasi

perlu memiliki : (a) informasi tentang implementasi program

(misalnya, dalam hal apa program bersifat operasional,

seberapa sama program di lokasi lain, apakah program

conform atau sesuai dengan kebijakan dan harapan yang

dirumuskan, berapa biaya program, bagaimana perasaanstakeholder tentang program, apakah ada kesalahan besar

dalam hal penyimpangan, pelanggaran, penyalahgunaan dsb);

(b) informasi tentang pengelolaan program (misalnya, derajat

kontrol atas pengeluaran, kualifikasi dan tingkat

keterpercayaan pegawai, alokasi sumberdaya, penggunaan

informasi program dalam pembuatan keputusan dsb); dan (c)

informasi berjalan tentang masalah yang sedang berlangsung

(misalnya, apakah masalahnya telah menjadi berkembang?


27/162

Laporan Akhir


Apakah semakin berkurang? Apakah masalahnya cukup

berkurang sehingga program tidak diperlukan lagi? Apakah

program perlu diubah dalam karakteristik pentingnya

sehingga program juga perlu diubah ?)

3.

Untuk keperluan akuntabilitas. Dalam kaitan ini evaluasi harus

menekankan pada tiga hal, yaitu : (a) informasi tentang hasil

program (misalnya, apa yang telah terjadi sebagai hasil dari

perancangan program dan implementasinya?); (b) informasi

tentang apakah program telah mencapai tujuannya; dan (c)

informasi tentang efek dari program (baik yang diharapkan

maupun tidak diharapkan).

Selain itu, evaluasi kebijakan publik juga punya manfaat praktis.

Badjuri dan Yuwono (2002), misalnya, mengemukakan bahwa

evaluasi kebijakan dapat membantu dalam: (1) Menilai apakah

kebijakan tersebut masih relevan untuk dipertahankan dalam

konteks perubahan dewasa ini; (2) Memberikan pemikiran apakah

ada cara lain yang lebih efektif dan efisien dalam implementasi

kebijakan; (3) Menguji apakah dampak kebijakan yang diinginkan

sudah tercapai sebagaimana tertulis; (4) Menilai apakah program

tersebut perlu diperluas, dipersempit, diperpanjang atau mungkindihentikan sama sekali; (5) Memutuskan apakah pada masa yang

akan datang sumberdaya pendukung perlu ditambah, dikurangi atau

bahkan dihentikan total; serta (6) Membantu meningkatkan

kredibilitas pemerintah khususnya berkaitan dengan akuntabilitas

kebijakan publik pada umumnya.

Sementara itu, perspektif agak berbeda dikemukakan oleh Palumbo

(1989). Dengan merujuk pada ungkapan sastrawan Rudyard Kipling,

ia mengemukakan pemanfaatan evaluasi harus melihat faktor 5Wplus 1 H, yaitu : What, Why, When, Where, Who dan How .

WHAT. Evaluasi dapat memiliki dampak konseptual atau dampak

terhadap tindakan. Dampak konseptual adalah dampak yang

mempengaruhi pemikiran tentang program. Setiap pemanfaatan

evaluasi oleh stakeholder utama (seperti staf program, pemberi dana,

administrator, dan pembuat keputusan lainnya) akan

mengkonseptualisasikan implementasi atau hasil dengan cara-cara

baru, memahami dinamika program secara lebih mendalam, atau


28/162

Laporan Akhir


menggeser prioritas program. Sedangkan dampak tindakan adalah

dampak yang dapat mengarah pada perubahan-perubahan yang

dapat diamati (observable changes) dalam operasi aktual sebuah

program. Dampak tindakan ini sangat penting bila melibatkanperubahan dalam hal level atau tipe pendanaan, atau perubahan

dalam bagaimana program diantarkan (program delivery). Evaluasi

juga dapat mempengaruhi keputusan, dalam arti ia dapat mengarah

pada keputusan untuk melanjutkan atau menghentikan program,

atau melakukan banyak hal dimana pembuat keputusan mempunyai

kewenangan untuk melakukan kontrol. Biasanya, riset atas

pemanfaatan evaluasi secara bias ditujukan pada dampak tindakan.

Riset awal dalam evaluasi difokuskan pada digunakannya hasilevaluasi, seperti data, rekomendasi, dan laporan evaluasi. Asumsinya

adalah berbicara tentang evaluasi berarti berbicara tentang temuan

dan rekomendasi dari evaluasi. Namun, sejalan dengan semakin

meningkatnya pemahaman tentang proses pemanfaatannya,

semakin dipahami bahwa proses evaluasi dapat mempunyai dampak

yang cukup signifikan terlepas dari temuan evaluasi. Dengan

demikian, sesungguhnya proses evaluasi dapat digunakan walaupun

tidak ada temuan akibat gagalnya pengumpulan data atau tidak adalaporan tertulis. Proses evaluasi dapat membantu staf program

dalam memperjelas apa yang sedang dikerjakan, menetapkan

prioritas, memfokuskan sumberdaya dan aktivitas pada hasil-hasil

yang bersifat spesifik, serta mengidentifikasi hal-hal yang dipandang

sebagai kelemahan bahkan sebelum data dikumpulkan.

WHO. Ada begitu banyak dan beragamnya kepentingan di sekitar

evaluasi. Administrator, pejabat publik, pemberi dana, staf program,

klien, pemimpin komunitas, dan publik pada umumnya, kesemuanya

mungkin mempunyai kepentingan dalam evaluasi, namun derajat

dan hakekat kepentingan mereka akan beragam. Pihak konstituen

yang berbeda menggunakan evaluasi secara berbeda. Staf program

adalah pihak yang sangat mungkin mendapatkan manfaat dari

proses evaluasi, seperti proses memperjelas tujuan, melihat

keterkaitan antara implementasi dan hasil, serta memikirkan cara

untuk meningkatkan efektifitas. Penyandang dana dan komunitas

sangat mungkin akan menggunakan data yang dipublikasikan serta

temuan-temuan tertulis. Administrator seringkali menggunakan


29/162

Laporan Akhir


evaluator sebagai konsultan manajemen. Namun, patut

dikemukakan bahwa tidak ada satupun evaluasi yang mampu

melayani semua konstituen atau stakeholders sama baiknya (equally

well). Karenanya, baik secara implisit maupun eksplisit, setiaprancangan evaluasi pasti akan menghasilkan bias terhadap

kebutuhan informasi dan proses dari beberapa konstituen atau

stakeholder tertentu (biasa disebut konstituen atau stakeholder

utama) dibanding konstituen atau stakeholder lainnya.

WHEN . Literatur awal tentang penggunaan evaluasi difokuskan pada

dampak tindakan yang bersifat seketika (immidiate action impacts).

Namun peneliti berikutnya menemukan bahwa penggunaan evaluasi

lebih bersifat inkremental dibanding seketika. Hal ini berarti bahwa,dalam banyak kasus, proses evaluasi akan membuat perbedaan

sejalan dengan waktu dan temuan evaluasi digunakan dan

didiskusikan sepanjang kurun waktu tertentu. Dengan demikian,

dampak inkremental untuk kurun waktu yang lebih lama mungkin

lebih penting dalam banyak kasus. Sebenarnya, hakekat inkremental

dari evaluasi sejalan dengan hakekat inkremental dari kebanyakan

proses pembuatan keputusan.

WHERE . Secara ideal, evaluasi dapat dimanfaatkan pada setiap levelpemerintahan, baik di tingkat instansi lokal (seperti dinas atau

lembaga teknis daerah lainnya) maupun di tingkat pemerintahan

nasional. Namun, dalam kenyataannya, kebutuhan informasi dari

unit pemerintahan ini sangat berbeda. Pejabat di tingkat nasional dan

penyandang dana bagi program ternyata mempunyai kebutuhan dan

sistem evaluasi mereka sendiri. Penyandang dana pada level nasional

seringkali mempersyaratkan pengumpulan data yang sifatnya

memaksa pada unit-unit di tingkat lokal yang justru seringkali

mereka anggap tidak berguna. Sementara data yang dikumpulkan

oleh prakarsa lokal jarang memenuhi kebutuhan baik pemerintah

pusat maupun penyandang dana nasional. Unit lokal lebih menyukai

data-data yang bersifat spesifik sesuai situasi dan sangat bersifat

idiosinkratik. Sebaliknya, unit-unit yang lebih besar cenderung lebih

menyukai data yang sudah dibakukan yang akan membuat agregasi

dan komparasi menjadi lebih mudah. Semua dimensi penggunaan

akan sangat beragam sesuai dengan dimana evaluasi digunakan.


30/162

Laporan Akhir


WHY . Pertanyaan mengenai mengapa evaluasi digunakan lebih

difokuskan pada pembedaan antara evaluasi formatif dan sumatif.

Pembedaan yang bersifat klasik ini dimaksudkan untuk

mendefinisikan perbedaan bentuk penggunaan evaluasi. Hal iniberarti evaluasi ditujukan pada pengembangan dan perbaikan

program versus evaluasi yang ditujukan pada keputusan utama

tentang dilanjutkan/tidak dilanjutkan dan/atau keputusan pendanaan

utama. Namun, kenyataannya pertanyaan mengapa lebih kompleks

dari itu. Alasan mengapa evaluasi digunakan terkait dengan sejumlah

faktor seperti alasan politik, dimensi kepribadian, nilai-nilai pribadi,

integritas pribadi dan motivasi dan sebagainya. Namun James Burry

(1984), seperti dikutip Palumbo (1989), mengemukakan bahwa ada 3(tiga) faktor utama yang mempengaruhi mengapa evaluasi perlu

dilakukan, yaitu :

Pertama, faktor manusia (human factors). Faktor ini mencerminkan

karakteristik evaluator dan pengguna dengan pengaruh yang begitu

kuat pada penggunaan evaluasi. Termasuk disini adalah sejumlah

faktor penting seperti: (1) Sikap dan kepentingan terhadap program

dan evaluasinya, (2) Latar belakang dan posisi organisasi mereka, dan

(3) Tingkat pengalaman profesional mereka.Kedua, faktor konteks (context factors). Faktor kedua ini terdiri dari

sejumlah hal seperti: (1) Hambatan persyaratan dan fiskal yang

dihadapi evaluasi, dan (2) Hubungan antara program yang dievaluasi

dan segmen lainya dari organisasi yang lebih luas serta komunitas

sekitar.

Ketiga, faktor evaluasi (evaluation factors). Faktor ini merujuk pada

sejumlah hal, seperti: (1) Tindakan aktual dari evaluasi; (2) Prosedur

yang digunakan dalam melakukan evaluasi, dan (3) Kualitas informasiyang tersedia.

Namun perlu dikemukakan disini bahwa sangat sulit untuk

membedakan faktor-faktor tersebut dilihat dari tingkat pentingnya.

Sesungguhnya itulah kelemahan utama dari sintesa yang

dikemukakan Burry ini.

HOW . Sedikitnya ada dua dimensi yang perlu dipertimbangkan

dalam melihat bagaimana evaluasi digunakan yaitu: (1) Direncanakan


31/162

Laporan Akhir


(planned) atau tidak direncanakan (unplanned); (2) Formal atau

informal.

Penggunaan evaluasi yang direncanakan terjadi saat maksudpenggunaan evaluasi diidentifikasi dari awal dan penggunaan

selanjutnya ditentukan oleh penggunaan yang direncanakan atau

berdasaarkan maksud dan tujuan tertentu (planned or intended use).

Sedangkan penggunaan yang tidak direncanakan terjadi saat

evaluasi dirancang tanpa perhatian tertentu terhadap pertanyaan

tentang pemanfaatan evaluasi dan pertanyaan tentang penggunaan

evaluasi sampai data dikumpulkan dan dianalisis.

Riset awal tentang pemanfaatan evaluasi difokuskan padapenggunaan formal, yaitu penggunaan publikasi temuan yang

bersifat publik, dapat diamati, dan eksplisit. Sedangkan penggunaan

yang bersifat informal berkaitan dengan transfer temuan dari mulut

ke mulut, dalam kelompok diskusi yang tidak direncanakan, dan

interaksi antarpribadi antara evaluator dan staf program, serta

administrator dan penyandang dana.

2.1.5.

Kontinuum Evaluasi Kebijakan

Evaluasi kebijakan bukan hanya sekedar aktivitas yang ada pada

akhir siklus kebijakan. Evaluasi kebijakan harus dipertimbangkan

sejak awal siklus. Dengan demikian evaluasi kebijakan harus

dipandang sebagai sebuah kontinuum yang dimulai dengan analisis

kebijakan sebelum kebijakan program ditetapkan (ex-ante policy

analysis) sampai pada evaluasi kebijakan pasca implementasi

kebijakan (ex-post policy evaluation). Berikut adalah penjelasan lebih

rinci tentang kontinuum evaluasi kebijakan.

Analisis kebijakan ex-ante meliputi kegiatan seperti: (1) Identifikasi

dan klarifikasi masalah kebijakan; (2) Spesifikasi kriteria yang

digunakan dalam menguji alternatif yang mendukung dan

menentang (pro dan kontra); (3) Identifikasi rentang alternatif yang

potensial; (4) Analisis kuantitatif dan kualitatif dari alternatif untuk

memperkirakan terpenuhinya kriteria; (5) Komparasi biaya dan

manfaat relatif dari alternatif yang ada, termasuk rekomendasi

tentang alternatif yang dipandang terbaik; dan (6) Spesifikasi dari


32/162

Laporan Akhir


tahapan-tahapan yang dipandang perlu untuk mengimplementasikan

dan mengevaluasi kebijakan.

Policy maintenance meliputi aktivitas yang diambil untuk menjaminbahwa kebijakan atau program diimplementasikan seperti yang telah

dirancang sebelumnya. Upaya diarahkan untuk memelihara

integritas dari kebijakan saat kebijakan tersebut dialihkan dari tangan

pembuat kebijakan pada instansi atau biro pelaksana. Maksud dari

policy maintenance bukan untuk mencegah dibuatnya perubahan

yang memang harus dilakukan, tetapi untuk mencegah terjadinya

perubahan yang tidak sistematis dan untuk mencatat perubahan

yang dipandang bermanfaat agar dikenali dan dapat

dipertimbangkan selama evaluasi program.

Pemantauan kebijakan (policy monitoring) adalah proses pencatatan

perubahan dalam sejumlah peubah kunci (key variables) setelah

implementasi kebijakan atau program. Pemantauan kebijakan

menentukan apakah setiap perubahan yang terjadi merupakan hasil

dari kebijakan yang diimplementasikan. Untuk itu peubah kunci harus

dapat diidentifikasi, cara cepat untuk mengukur perubahan dari

peubah harus dapat dibuat, dan proses pemantauan harus bebas dari

sikap bias pendukung program maupun para detraktor.

Ex-post policy evaluation meliputi pengujian atas tercapainya sasaran.

Hal ini membutuhkan keterhubungan informasi yang bersifat

kualitatif maupun kuantitatif yang diperoleh selama pemantauan

kebijakan atas tujuan, sasaran dan kriteria program, serta

menentukan apakah kebijakan harus dilanjutkan karena telah

mencapai sasarannya, atau harus dihentikan karena kekurangan

upaya atau adanya konsekuensi negatif yang tidak diharapkan.

2.2.

Pendekatan dan Metode Evaluasi Kebijakan

Menurut Patton dan Sawicki (1986 : 311-321) ada 6 pendekatan dasar

terhadap evaluasi kebijakan atau program.

Pertama, perbandingan pra-dan-pasca implementasi kebijakan atau

program (before-and-after comparisons). Pendekatan ini mencoba

membandingkan kondisi (penduduk atau lokasi) sebelum kebijakan


33/162

Laporan Akhir


atau program diimplementasikan dengan setelah kebijakan atau

program diimplementasikan. Asumsi dari pendekatan ini adalah

bahwa setiap perbedaan antara data sebelum dan setelah kebijakan

atau program diimplementasikan merupakan hasil (outcomes) darikebijakan atau program tersebut.

Kedua, perbandingan antara dengan-dan-tanpa kebijakan atau

program (with-and-without comparisons). Pendekatan ini merupakan

modifikasi dari pendekatan pertama dengan memasukan

perbandingan kriteria yang relevan di lokasi dengan program

dibandingkan dengan lokasi tanpa program, keduanya sebelum dan

sesudah implementasi.

Ketiga, perbandingan antara hasil nyata dengan kinerja yang

direncanakan (Actual-versus-Planned Performance Comparisons).

Pendekatan ini membandingkan data pasca-program yang nyata

atau aktual dengan target yang ditetapkan sebelumnya, biasanya

sebelum program diimplementasikan. Evaluator menetapkan tujuan

dan target spesifik sebagai kriteria evaluasi untuk periode waktu

tertentu, dan mengumpulkan data tentang kinerja yang nyata terjadi.

Akhirnya, evaluator membandingkan kinerja aktual dengan target

kinerja, dan mencoba mencari penjelasan yang tepat atas perbedaanyang diakibatkan oleh faktor-faktor program maupun non-program.

Keempat, model eksperimental atau yang dikontrol (Experimental or

Controlled Model).

Tabel 2.1.

Pre-Test, Post-Test, Control-Group Evaluation Design

Indicators

Before program status After program status

Treatment Group/TG T1 T2

Control Group/CG C1 C2

T1 : Nilai indikator TG sebelum program diimplementasikan

T2 : Nilai indikator TG sesudah program diimplementasikan

C1 : Nilai indikator CG sebelum program diimplementasikan

C2 : Nilai indikator CG sesudah program diimplementasikan


34/162

Laporan Akhir


Berikut disampaikan sebuah ilustrasi. Ada sebuah program bertujuan

untuk meningkatkan kemampuan membaca di kalangan pelajar.

Siswa secara acak dipilih kedalam kelompok yang memperoleh

perlakuan (T) dan kontrol (C). Nilai sebelum program untuk kelompokT1 dan C1 harus sama. Jika program berhasil, maka nilai setelah

program dari T2 harus lebih tinggi dibanding C2, dengan asumsi

bahwa eksperiman dilakukan secara benar.

Kelima, model setengah-eksperimental (Quasi-Experimental Models).

Model ini sangat bermanfaat bila eksperiman yang sesungguhnya

tidak dapat dilaksanakan baik disebabkan karena tidak dapat

memilih orang untuk kelompok perlakuan dan kontrol, tidak dapatmengontrol administrasi program atau kebijakan, atau karena

adanya pembatasan kebijakan terhadap kelompok perlakuan atau

karena program tidak diarahkan pada level individual. Salah satu

rancangan evaluasi setengah-eksperimental yang sering

dipergunakan adalah rancangan evaluasi rangkaian-waktu terputus

(interrupted time-series evaluation design) yang meliputi komparasi

dari kelompok perlakuan beberapa kali baik sebelum maupun

sesudah kebijakan atau program diimplementasikan. Data hasil

rancangan ini diuji untuk menentukan apakah kebijakan atauprogram memiliki dampak atau tidak terhadap sasaran. Adapun

rancangan rangkaian waktu ini dapat dilihat secara sederhana dalam

tabel di bawah ini.

Tabel 2.2.

Interrupted Time-Series Evaluation Design

IndicatorsBefore program status After program status

One group B1-B2-B3-B4 A1-A2-A3-A4

B1-B4 : Nilai indikator bagi kelompok untuk periode observasi sebelum program

diimplementasikan

A1-A4 : Nilai indikator bagi kelompok untuk periode observasi setelah program

diimplementasikan

Sebagai ilustrasi dapat dijelaskan sebagai berikut. Dirancang sebuah

program yang bertujuan untuk mengurangi ketidak hadiran siswa


35/162


36/162

Laporan Akhir


Pendekatan Tujuan Asumsi Bentuk Utama Tehnik

Evaluasi

Formal

Menggunakan

metodedeskriptif

untuk

menghasilkan

informasi

yang

terpercaya

dan valid

mengenai

hasil

kebijakan

secara formal

diumumkansebagai

tujuan

program-

kebijakan

Tujuan dan

sasaran daripengambil

kebijakan dan

administrator

yang secara

resmi

diumumkan

merupakan

ukuran yang

tepat dari

manfaat atau

nilai

Evaluasi

perkembangan,evaluasi

eksperimental,

evaluasi proses

retrospektif (ex-

post), evaluasi

hasil retrospektif

Pemetaan

sasaran,klarifikasi nilai,

kritik nilai,

pemetaan

hambatan,

analisis

dampak silang,

discounting

Evaluasi

Keputusan

Teoritis

Menggunakan

metode

deskriptif

untuk

menghasilkan

informasi

yangterpercaya

dan valid

mengenai

hasil

kebijakan

yang secara

eksplisit

diinginkan

oleh berbagai

pelaku

kebijakan

Tujuan dan

sasaran dari

berbagai

pelaku yang

diumumkan

secara formal

ataupun diam-diam

merupakan

ukuran yang

tepat dari

manfaat atau

nilai

Penilaian

tentang dapat-

tidaknya

dievaluasi,

analisis utilitas

multi-atribut

Brainstorming,

analisis

argumentasi,

Delphi, analisis

survei pemakai

Tipe Evaluasi Kebijakan Publik

Ada begitu banyak tipe evaluasi kebijakan publik yang dikemukakan

oleh sejumlah kalangan, sesuai dengan sudut pandangnya masing-

masing. Nugroho (2003), misalnya, mengemukakan tipe evaluasi

sebagai berikut:


37/162

Laporan Akhir


1.

Evaluasi komparatif, yaitu membandingkan implementasi

kebijakan (proses dan hasilnya) dengan implementasi

kebijakan yang sama atau berlainan, di satu tempat atau

berlainan;

2.

Evaluasi historikal, yaitu membuat evaluasi kebijakan

berdasarkan rentang sejarah munculnya kebijakan tersebut;

3.

Evaluasi laboratorium atau eksperimental, yaitu evaluasi

dengan menggunakan eksperimen yang diletakkan dalam

laboratorium;

4.

Evaluasi ad hoc, yaitu evaluasi yang dilakukan secara

mendadak dalam waktu sesaat dengan tujuan untukmendapatkan gambar pada saat itu (snapshot ).

Selain itu, James Anderson (1990) membagi evaluasi kebijakan publik

menjadi tiga, yaitu:

1.

Evaluasi kebijakan publik yang dipahami sebagai kegiatan

fungsional.

2.

Evaluasi yang memfokuskan diri pada bekerjanya kebijakan.

3.

Evaluasi kebijakan sistematis yang melihat secara objektif

program kebijakan yang ditujukan untuk mengukur

dampaknya bagi masyarakat dan sejauh mana tujuan yang

ada telah dicapai.

Terakhir, Finance (1994), seperti dikutip Badjuri dan Yuwono (2003),

mengemukakan 4 tipe evaluasi kebijakan berdasarkan pada aspek

pengujian dasarnya seperti terlihat pada tabel di bawah ini.

Tabel 2.4.

Tipe Evaluasi (Finance, 1994)

No Tipe Evaluasi Pengujian dasar

1 Evaluasi Kecocokan 1. Apakah kebijakan yang sedang berlangsung cocok

untuk dipertahankan?

2. Apakah kebijakan baru dibutuhkan untuk mengganti

kebijakan tersebut ?

3.

Siapakah seharusnya yang menjalankan kebijakan

publik tersebut: pemerintah atau sektor swasta ?


38/162

Laporan Akhir


No Tipe Evaluasi Pengujian dasar

2 Evaluasi Efektifitas 1. Apakah program kebijakan tersebut menghasilkan

hasil dan dampak yang diharapkan ?

2.

Apakah tujuan yang dicapai dapat terwujud ?3. Apakah dampak yang diharapkan sebanding dengan

usaha yang telah dilakukan ?

3 Evaluasi Efisiensi 1.

Apakah input yang digunakan telah mendapatkan

hasil sebanding dengan output kebijakannya ?

2.

Apakah cukup efisien dalam penggunaan keuangan

publik untuk mencapai dampak kebijakan tersebut ?

4 Evaluasi Meta 1. Apakah evaluasi yang dilakukan oleh lembaga

berwenang sudah profesional ?

2. Apakah evaluasi tersebut sensitif terhadap kondisi

sosial, kultural dan lingkungan ?

3.

Apakah evaluasi tersebut menghasilkan laporan yangmempengaruhi pilihan-pilihan manajerial ?

Berdasarkan uraian tentang berbagai aspek evaluasi kebijakan atau

program sebagaimana dikemukakan di atas, maka ada beberapa

substansi pokok dari evaluasi kebijakan, yaitu:

1.

Perhatian utama evaluasi kebijakan adalah penjelasan

(explanation) dan peramalan (prediction).

2.

Evaluasi kebijakan tergantung pada bukti dan analisis empiris.

3.

Evaluasi kebijakan mempunyai 3 fungsi pokok, yaitu : (a)

Memberikan informasi yang valid tentang kinerja

kebijakan. Evaluasi dilakukan atas kinerja dari proses

implementasi kebijakan yang dievaluasi dengan melihat

seberapa baik kebijakan tersebut dapat memecahkan masalah

dan sejauh mana kebijakan publik dapat efektif sebagai

instrumen solusi; (b) Menilai kepantasan tujuan atau target

dengan masalah yang dihadapi; (c) Memberikan kontribusipada kebijakan lain dengan menghasilkan rekomendasi atas

kebijakan yang dievaluasi.


39/162

Laporan Akhir


2.3.

Konsep, Dinamika, dan Problematika Reformasi Birokrasi

2.3.1.

Konsep Reformasi Birokrasi

Riyadi (2008) menjelaskan bahwa birokrasi merupakan salah satuunsur administrasi negara yang menjalankan fungsi-fungsi

pemerintahan seperti regulasi, perijinan, pelayanan publik dan

pengawasan terhadap pemanfaatan sumber daya yang ada. Peran,

fungsi dan otoritas yang dimiliki inilah yang menjadikan birokrasi

sebagai organisasi yang sangat strategis.

Dalam kaitan penyelenggaraan pemerintahan, sifat dan lingkup

pekerjaannya, serta kewenangan yang dimilikinya birokrasi

menguasai aspek-aspek yang sangat luas dan strategis. Birokrasimenguasai kewenangan terhadap akses-akses seperti sumber daya

alam, anggaran, pegawai, proyek-proyek, serta menguasai akses

pengetahuan dan informasi yang tidak dimiliki pihak lain.

Dengan posisi, kemampuan, dan kewenangan yang dimilikinya

tersebut, birokrasi bukan saja mempunyai akses yang kuat untuk

membuat kebijakan yang tepat secara teknis, tetapi juga untuk

memperoleh dukungan yang kuat dari masyarakat dan dunia usaha.

Selain itu, birokrasi dengan aparaturnya juga memiliki berbagaikeahlian teknis terspesialisasi yang tidak dimiliki oleh pihak-pihak

diluar birokrasi, seperti dalam hal perencanaan pembangunan,

pengelolaan infrastruktur, penyelenggaraan pendidikan, pengelolaan

transportasi dan lain-lain.

Dalam konteks policy making process, birokrasi di Indonesia juga

memegang peranan penting pada semua tahapan mulai dari tahap

perumusan, pelaksanaan, dan pengawasan berbagai kebijakan

publik, serta dalam evaluasi kinerjanya. Dari gambaran di atasnyatalah, bahwa birokrasi di Indonesia memiliki peran yang cukup

besar. Besarnya peran birokrasi tersebut akan turut menentukan

keberhasilan pemerintah dalam menjalankan program dan kebijakan

pembangunan. Jika birokrasi buruk, upaya pembangunan akan

dipastikan mengalami banyak hambatan. Sebaliknya, jika birokrasi

bekerja secara baik, maka program-program pembangunan akan

berjalan lebih lancar. Pada tataran ini, birokrasi menjadi salah satu

prasyarat penting keberhasilan pembangunan.


40/162

Laporan Akhir


Peran birokrasi dengan fungsi administrasi negara dilakukan oleh

birokrasi. Jadi birokrasi diartikan sebagai keseluruhan lembaga

pemerintahan negara, yang meliputi aparatur kenegaraan, aparatur

pemerintahan, serta sumber daya manusia birokrasi yang terdiri ataspejabat negara dan pegawai negeri.

Birokrasi secara leksikal berarti alat kelengkapan negara, terutama

meliputi bidang kelembagaan, ketatalaksanaan, dan kepegawaian,

yang mempunyai tanggung jawab melaksanakan roda pemerintahan

sehari-hari. Secara umum, pembangunan birokrasi mencakup

berbagai aktivitas terencana yang berkelanjutan yang ditujukan

untuk meningkatkan efektivitas pemerintahan dalam menjalankan

fungsi-fungsinya (Adi Suryanto, 2012).

Pembangunan birokrasi yang bersih dan bebas KKN menyangkut

seluruh sendi birokrasi, bukan hanya PNS/birokrat, namun meliputi

pembangunan struktur, sistem, business process, dan karakter/etika

moral. Secara terencana pembangunan Birokrasi pun dilakukan

melalui sebuah proses multidimensi yang disebut Reformasi

Birokrasi. Secara khusus Presiden telah menetapkan Perpres

No.81/2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010 – 2025.

Upaya penataan pembangunan birokrasi yang komprehensif sepertiinilah yang secara substansi oleh Sofian Effendi (2010) disebut juga

sebagai reformasi birokrasi.

Konsep tentang reformasi birokrasi ini seringkali diperhadapkan vis-

a-vis dengan konsep tentang reformasi administrasi. Namun,

reformasi birokrasi pada dasarnya merupakan bagian dari reformasi

administrasi negara (Caiden dalam Efendi. 2006, Riyadi.2008). Dalam

pengertian yang luas, Wallis (1989) mengemukakan bahwa

“ Administrative reform means an induced, permanent improvement inadministration” (Wallis 1989, 170). Sayangnya, permanent

improvement sebagaimana yang diinginkan melalui upaya reformasi

ini dalam kenyataannya sering menghadapi ironi. Gerald Caiden

dalam bukunya “ Administrative Reform Comes of Age” (dalam Effendi,

2010) mengungkapkan reformasi sistem administrasi tidak pernah

mencapai inti permasalahan tetapi hanya formalitas semata.

Reformasi tersebut tidak cukup luas dan mendalam. Bahkan cukup


41/162

Laporan Akhir


banyak negara yang tidak memberikan perhatian yang cukup

memadai pada reformasi administrasi.

2.3.2.

Dinamika Reformasi Birokrasi

Terkait dengan dinamika reformasi administrasi negara, di Indonesia

reformasi birokrasi pemerintah merupakan bagian dari tuntutan

reformasi secara total yang meliputi aspek politik, ekonomi, sosial,

dan hukum (Riyadi, 2008). Riyadi mengutip pendapat Tjokroamidjojo

(2001) yang mendefinisikan reformasi sebagai berikut: “reformasi

dari suatu sistem dan budaya politik yang paternalistik, otokratik,

monolitik dan sentralistik dengan regimentasi terlalu kuat dan KKN,

ke arah suatu sistem dan budaya politik yang lebih terbuka,

demokratis, egaliter dan toleran, dimana pemeran utama ekonomi

adalah masyarakat dalam sistem pasar yang lebih fair ”

Dengan merujuk pada Buku Putih Reformasi Administrasi Negara

yang diterbitkan Lembaga Administrasi Negara (2010), dinamika

reformasi administrasi negara memiliki 4 (empat) dimensi penting,

yaitu: (1) Kelembagaan: desentralisasi, penataan organisasi dan

kemitraan pemerintah, swasta dan masyarakat; (2)Ketatalaksanaan: Akuntabilitas, Transparansi, Penegakan hukum,

Orientasi pasar, Pelayanan berorientasi publik, dan E-Government ; (3)

Sumberdaya Aparatur: Paradigma manajemen SDM, dan

menajemen kepegawaian daerah; dan (4) Pola hubungan birokrasi

dengan lingkungan politik, ekonomi, masyarakat sipil dan

masyarakat Internasional.

2.3.3.

Problematika Reformasi Birokrasi

Di tengah posisinya yang cukup strategis, birokrasi di Indonesia sulit

menghindar dari berbagai kritik yang hadir. Masyarakat Transparansi

Indonesia (MTI) mencatat setidaknya ada 7 poin penting dari kritik

tersebut, yaitu: (1) Buruknya pelayanan publik; (2) Besarnya angka

kebocoran anggaran negara; (3) Rendahnya profesionalisme dan

kompetensi PNS; (4) Sulitnya pelaksanaan koordinasi antarinstansi;

(5) Masih banyaknya tumpang tindih kewenangan antarinstansi,


42/162

Laporan Akhir


aturan yang tidak sinergis dan tidak relevan dengan perkembangan

aktual, dan masalah-masalah lainnya; (6) Birokrasi juga dikenal

enggan terhadap perubahan, eksklusif, kaku dan terlalu dominan,

sehingga hampir seluruh urusan masyarakat membutuhkansentuhan-sentuhan birokrasi; dan (7) Tingginya biaya yang

dibebankan untuk pengurusan hal tertentu baik yang berupa legal

cost maupun illegal cost , waktu tunggu yang lama, banyaknya pintu

layanan yang harus dilewati dan tidak berperspektif pelanggan.

Kritik yang dikemukakan MTI tersebut dalam konteks konseptual

biasa disebut sebagai patologi birokrasi untuk mendeskripsikan

bagaimana birokrasi telah memiliki penyakit yang menjadikannya

tidak dapat bekerja secara efektif dan efisien. Adi Suryanto (2012)mengemukakan berbagai bentuk patologi birokrasi yang telah terjadi

selama ini, sangat mempengaruhi efektivitas birokrasi dalam

melaksanakan berbagai fungsinya. Sebut saja kualitas pelayanan

publik yang rendah, timbulnya praktek KKN, inefisiensi dalam

pengelolaan keuangan negara, kapasitas kinerja pemerintah yang

kurang, aparatur yang tidak professional, dan sederet citra buruk

birokrasi di Indonesia lainnya. Sedangkan Makmur (2009) melihat

patologi birokrasi didorong karena adanya dekadensi moral terkaitdengan berbagai bentuk tindakan persekongkolan (konspirasi)

seperti persekongkolan jabatan, persekongkolan pekerjaan,

persekongkolan status, persekongkolan kolega, persekongkolan

keluarga, dan persekongkolan pertemanan. Dalam konteks seperti

inilah reformasi birokrasi harus diletakkan.

Sementara itu, Irfan Islamy (1997) mengemukakan bahwa upaya

untuk mereformasi birokrasi merupakan sebuah agenda publik yang

tidak terelakkan. Dalam tataran konseptual, idealnya, sebuah

reformasi birokrasi diarahkan untuk mengakomodasi sejumlah

karakter dasar dari Birokrasi, yakni:

1.

Birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas

yang diarahkan pada hal pengayoman dan pelayanan

masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekatan

kekuasaan dan kewenangan.

2.

Birokrasi perlu melakukan penyempurnaan organisasi yang

bercirikan organisasi modern, ramping, efektif dan efisien


43/162

Laporan Akhir


yang mampu membedakan antara tugas-tugas yang perlu

ditangani dan yang tidak perlu ditangani-termasuk membagi

tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat.

3.

Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem

dan prosedur kerjanya yang lebih berorientasi pada ciri-ciri

organisasi modern yakni: pelayanan cepat, tepat, akurat,

terbuka dengan tetap mempertahankan kualitas, efisiensi

biaya dan ketepatan waktu.

4.

Birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan

publik dari pada sebagai agen pembaharu pembangunan.

5.

Birokrasi harus mampu dan mau melakukan transformasi diridari birokrasi yang kinerjanya kaku-rigid-menjadi organisasi

birokrasi yang strukturnya lebih desentralistis, inovatif,

fleksibel dan responsif.

Namun, upaya untuk melakukan reformasi birokrasi tersebut tidak

mudah dan bersifat kompleks karena harus menghadapi sejumlah

hambatan dan tantangan. Dalam perspektif politik, Siti Zuhro (2012)

mengemukakan bahwa tantangan pembangunan sistem dan standar

kerja birokrasi yang profesional berasal baik dari lingkungan internaldan eksternal birokrasi. Dilihat dari lingkungan internal, terdapat

dua hambatan utama. Pertama, budaya birokrasi. Budaya itu

terwujud dalam perilaku yang korup dan tidak berorientasi pada

pelayanan. Kedua, di Indonesia kelompok birokrat sudah lama

menjadi kelompok kepentingan ekonomi. Implikasi dari tantangan

internal ini menjadikan sistem dan standar kerja birokrasi yang

profesional yang coba dibangun menjadi tidak mudah. Sementara

itu, dari sisi eksternal, hambatan tersebut terutama berasal dari

politisi dan partai politik. Bagi mereka birokrasi dipandang sebagai

sarana untuk memperoleh dan melanggengkan kekuasaan. Di era

Orde Baru, misalnya, pegawai negeri sipil (PNS) dan birokrasi telah

dijadikan sebagai mesin politik. Birokrasi yang mestinya bekerja

secara efisien dan efektif dalam melayani dan mewujudkan

kesejahteraan rakyat berubah menjadi semacam kekuatan politik

yang mengejar target partai dan rezim yang berkuasa.


44/162

Laporan Akhir


Sedangkan Anwar Sanusi (2012) menyebutkan bahwa ada 6

tantangan pokok dalam melaksanakan reformasi birokrasi, yaitu :

1.

Masih rendahnya indeks persepsi korupsi (IPK) pada tahun2011 mempunyai skor 3,0, yang masih jauh dari target 2014

dengan IPK = 5.00;

2.

Semakin menurunnya kepercayaan publik terhadap

pemerintah (survei Kompas dan LSI, Januari 2012);

3.

Tantangan dan hambatan dalam pencapaian tujuan tersebut

masih besar. Integritas instansi publik relatif tertinggal jauh

dari negara tetangga;

Phillipines, Thailand, Malaysia sudah menerapkan Citizen

Charter sejak 1990an.

Malaysia saat ini tengah mengembangkan Regulation

Impact Analysis (RIA)

Brunei Darussalam sudah pada posisi 68 pada EGI

4.

Praktek KKN terjadi pada semua cabang pemerintahan,

sehingga pemberantasannya bertambah sukar. Untukmemberantas praktek KKN perlu penindakan tegas terhadap

para pelaku, dimulai dari pejabat atasan;

5.

Reformasi birokrasi kedepan harus bisa memberikan jaminan

adanya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan daya

saing;

6.

Kepemimpinan birokrasi masih belum menunjukkan karakter

yang kuat dan bebas dari kepentingan politik.

Dalam dinamika dan permasalahan reformasi birokrasi seperti itulah

maka konteks pentingnya pembangunan birokrasi harus diletakkan.

Hakikatnya, pembangunan birokrasi diperlukan untuk mengikis

berbagai fenomena negatif yang selama ini melekat pada birokrasi.

Oleh karena itu, tidak berlebihan jika pelaksanaan pembangunan

birokrasi tersebut difokuskan pada upaya memperbaiki kinerja

pelayanan publik, penuntasan masalah KKN, pelaksanaan reformasi

birokrasi, dan sebagainya. Hal ini dilakukan untuk meningkatkan

profesionalisme birokrasi serta mewujudkan tata pemerintahan


45/162

Laporan Akhir


yang baik (good governance), baik di pusat maupun di daerah agar

mampu mendukung keberhasilan pembangunan di bidang lainnya.

2.3.4.

Indikator Capaian Reformasi Birokrasi

Menurut Adi Suryanto (2012) beberapa indikator program RB yang

selama ini dipergunakan, antara lain Indeks Persepsi Korupsi (IPK),

Opini BPK (WTP), Integritas Pelayanan Publik, Peringkat Kemudahan

Berusaha, Government Effectiveness Index , maupun Instansi

pemerintah yang akuntabel (SAKIP), belum memberikan gambaran

secara komprehensif atas pencapaian dengan sampling pada kota-

kota tertentu, dan dinilai tidak mampu menggambarkan kondisi

seluruhnya. Indikator lain, opini WTP juga ternyata tidak menjamin

bahwa tidak ada korupsi di pemerintah/pemerintah daerah. Meski

beberapa berbagi indikator masih dapat dimanfaatkan, namun upaya

pembangunan birokrasi memerlukan indikator yang lebih

komprehensif.

Adapun usulan indikator bidang pembangunan birokrasi dapat dilihat

pada tabel berikut ini.

Tabel 2.5.

Indikator Bidang Pembangunan Aparatur Negara

Sasaran Indikator Data Sumber

Data

Level

Pengukuran

Ket

A. Peningkatan Penyelenggaraan Aparatur yang Bersih dan Bebas KKN

Peningkatan

PencegahanKorupsi

Peningkatan

IndeksPencegahan

Korupsi

Indeks

PencegahanKorupsi

World Bank Level nasional

(hasil sampling)

Jenis

Pengumpulandata melalui

Survei

Peningkatan

Sistem

Integritas

Nasional

Indeks Sistem

Integritas

Nasional

Indeks Sistem

Integritas

Nasional

KPK

(Sesuai

Perpres

55/2012)

Level nasional Data belum

terbangun

Peningkatan

Perilaku Anti

KKN

Peningkatan

Indeks

Perilaku Anti

KKN

Indeks

Perilaku Anti

KKN

Survei

(Sesuai

Perpres

55/2012)

Level nasional Data belum

terbangun


46/162

Laporan Akhir



Data

Level

Pengukuran

Ket

Penegakan

HukumTipikor

Peningkatan

IndeksPenegakan

Hukum

Tipikor

Indeks

PenegakanHukum

Tipikor

Polri,

Kejagung,KPK

(Sesuai

Perpres

55/2012)

Level nasional

(agregat)

Data belum

terbangun

Penurunan

Tipikor

Penurunan

Kasus hukum

dalam

pengadaan

barang dan

jasa

Jumlah Kasus

hukum yang

terungkap

dalam

pengadaan

Barjas

Polri,

Kejagung,

KPK

Level nasional

(agregat)

Data belum

terbangun

B. Peningkatan Akuntabilitas dan Kapasitas Kinerja Birokrasi

Perbaikan

Kinerja

Keuangan

Pemerintah

Orientasi

Anggaran

Pada

Pelayanan

Publik

BPK Level nasional

(agregat)

Data belum

terbangun

Perbaikan

pengelolaan

keuangan

negara

Opini BPK Persentase

WTP

BPK Level nasional

(agregat)

Data telah

terbangun

Peningkatan

kualitas dan

Profesionalis

me Birokrasi

Government

Effectiveness

Index

Government

Effectiveness

Index

World bank Level nasional

(hasil sampling)

Hasil survei

(data telah

terbangun)

Kemampuan

inovasi

Peningkatan

kemampuan

inovasi

pemerintah

Government

Innovation

Index

Level nasional

(agregat dari

level K/L dan

Pemda)

Data belum

terbangun

Perbaikan

Tingkat

Ekonomi

Penurunan

Angka

Kemiskinan

Persentase

Penduduk

Miskin

BPS Level nasional Data telah

terbangun

C. Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik

Peningkatan

Pencapaian

SPM

Tingkat

Pencapaian

SPM

Rasio capaian

SPM dan

standar yang

ditetapkan

untuk

berbagai

bidang

pelayanan

Kementrian

terkait ,

BPS,

Kemendagri

, Bappenas

Level nasional

(agregat)

Data belum

terbangun


47/162

Laporan Akhir



Data

Level

Pengukuran

Ket

Perbaikan

KetersediaanTenaga

Pelayanan

Tingkat

KetersediaanTenaga

Pelayanan

Komposit dari

rasioketersediaan

tenaga

pelayanan

dibanding

jumlah

penduduk

dan rasio

jumlah

tenaga

pelayanan

dibanding

kecamatan

Kementrian

terkait, BPS,Bappenas

Level nasional

(agregat)

Data belum

terbangun

Peningkatan

Pembangun-

an Manusia

Peningkatan

Indeks

Pembangun-

an Manusia

Indeks

Pembangun-

an Manusia

BPS,

Bappenas

Level nasional

(agregat)

(Data telah

terbangun)

Peningkatan

Indeks

Kepuasan

Terhadap

Sarana

Pelayanan

Publik

Peningkatan

Indeks

Kepuasan

terhadap

Pelayanan

Publik

Public Trust

Indeks

Kepuasan

terhadap

Pelayanan

Publik

Data belum

terbangun

Level nasional

(agregat)

Survei

Peningkatan

Peringkat

Kemudahan

Berusaha

Peningkatan

Ease of Doing

Business

Ease of Doing

Business

Index

World bank Level nasional

(hasil sampling)

Survei (Data

telah

terbangun)

Peningkatan

Integritas

Pelayanan

Publik

Peningkatan

Indeks

Integritas

Pelayanan

Publik Pusat

dan Daerah

Indeks

Integritas

Pelayanan

Publik Pusat

dan Daerah

KPK Level nasional

(hasil sampling)

Survei (Data

telah

terbangun)

2.4.

Pelayanan publik

Berkaitan dengan pelayanan publik akan dikemukakan sejumlah teori

relevan, seperti pelayanan publik secara umum maupun aspek-aspek

yang lebih spesifik dari pelayanan pelayanan publik seperti perbaikan

pelayanan publik (public service improvement)


48/162


49/162

Laporan Akhir


management. Pemikiran dan gagasan manajemen dalam konteks

tertentu dari organisasi pelayanan publik ternyata bisa juga

diterapkan pada lintas-bisinis, lintas-organisasi, dan lintas-sektor.

Pandangan konvergensi tentang sektor publik dan privat menjadikanimplementasi dari gagasan dan praktek manajemen sebagai hal yang

mudah (atau problematik) semudah menggunakan gagasan dan

praktek manajemen di sektor privat. Hal ini membuat kajian tentang

dampak sektor publik terhadap manajemen menjadi hal yang tidak

relevan.

Perbaikan layanan publik merupakan hal dimana berbagai

pertanyaan penting bisa diajukan baik pada level teoritik, konseptual,

maupun praktis. Sebagai contoh, sebuah isu yang muncul sebagaiakibat dari adanya kemitraan sektor publik-privat, ko-produksi

dengan organisasi masyarakat sipil, dan bentuk-bentuk baru tata

kelola ( governance). Perkembangan ini membuka pertanyaan-

pertanyaan tentang perlunya menyusun metrik pelayanan dan

mengaplikasikan keputusan tersebut, agar dapat diinformasikan

lebih baik dan perubahan kinerja dapat dilacak dan dikelola. Hal ini

akan mengarah pada politik dari manajemen kinerja, metodologi

penilaian pilihan dan pengukuran efisiensi.Salah satu pendekatan untuk mendefinisikan perbaikan layanan

publik adalah mengukur perubahan kinerja terhadap standar-standar

yang telah ditetapkan sebelumnya. Namun, pemaknaan seperti ini

dinilai sempit. Kesesuaian terhadap standar mengabaikan baik

kesesuaian standar maupun keberlangsungan standar untuk kurun

waktu tertentu. Mencapai perubahan yang berkesinambungan

merupakan hal yang krusial. Karena itu, pandangan yang lebih luas

tentang perbaikan layanan publik mencakup pertimbangan-

pertimbangan tentang keberlanjutan dan kapasitas perubahan di

masa mendatang untuk memenuhi kebutuhan dinamis masyarakat.

Terakhir, perbaikan layanan publik ini penting karena organisasi

layanan publik sebagian tergantung pada kepercayaan warga dan

keterlibatan mereka dengan elemen-elemen demokratik dari negara.

Organisasi layanan publik dengan demikian perlu dinilai bukan hanya

dalam konteks kemampuan untuk memberikan layanan tetapi juga

kontribusi mereka untuk menciptakan masyarakat yang berkeadilan.


50/162

Laporan Akhir


2.5.

Kerangka Analisis

Berdasarkan uraian kerangka teoritis serta substansi program

Reformasi Birokrasi sebagaimana diatur dalam PermenPAN dan RBNo.15/2008, maka dapat disusun kerangka pikir untuk kegiatan ini

sebagai berikut.

Gambar 2.1.

Kerangka Pemikiran Evaluasi

Kondisi awal

pra-RB

Implementasi

program RB

Capaian Kinerja

Program RB

Identifikasi kekuatan dan kelemahan

program RB

Validasi

Hasil Kajian

Identifikasi Kebijakan (utama, pendukung)

Rekomendasi

Kualitas Pelayanan

Publik

Penyelenggaraan

Pemerintahan

Pelayanan

Masyarakat Umum

Pelayanan Dunia

Usaha/Bisnis

1

2

3

A

B

C


51/162


52/162

Laporan Akhir


Sementara itu, metode kualitatif lebih dimaknai sebagai proses untuk

membuat data yang dikumpulkan sebagai hasil dari wawancara,

observasi lapangan, telaah dokumen dan sebagainya menjadi masuk

akal untuk kemudian mempresentasikan apa yang diungkap olehdata (Caudle 2004, p.417). Sedangkan Ragin (1994, p.93)

menjelaskan, sebagian besar tehnik-tehnik kuantitatif adalah

mengkondensasi data. Data dikondensasi untuk melihat gambaran

umum (big picture). Sebaliknya, metode kualitatif paling baik

dipahami sebagai perluasan data (data enhancers). Ketika data

diperluas atau dikembangkan, memungkinkan kita untuk melihat

aspek-aspek kunci dari kasus secara lebih jelas.

Selanjutnya, untuk meningkatkan keterpercayaan (trustworthiness) atau validitas kajian ada beberapa hal yang dilakukan yaitu :

1.

Triangulasi. Konsep triangulasi merujuk pada upaya untuk

melakukan cross-check data. Triangulasi akan mengurangi

potensi bias sistemik yang dapat terjadi bila kita hanya

menggunakan satu sumber data, metoda, atau prosedur.

Triangulasi bisa dilakukan dengan menggunakan beragam

sumber data (seperti fasilitator, partisipan, observasi),

beragam metode pengumpulan data (seperti wawancaraindividual, focus group dan sebagainya), menggunakan lebih

dari satu pewawancara, memperbanyak titik pengumpulan

data (misalnya orang yang sama diwawancara beberapa kali

selama periode waktu tertentu), memperbanyak teori dari

berbagai disiplin keilmuan, dan menggunakan pendekatan

metode campuran (mixed-methods approach)

2.

Teori. Teori yang ada saat ini tentang evaluasi kebijakan atau

reformasi birokrasi dapat digunakan untuk memandu risetkualitatif. Biasanya studi-studi kualitatif yang dipublikasikan

sering menggunakan kerangka teoritis untuk menjustifikasi

metodologi yang digunakan. Kerangka teoritis juga bisa

digunakan untuk menjelaskan dan pemahaman secara

mendalam pada saat menginterpretasikan hasil-hasil

kualitatif.

3.

Validasi. Validasi dilakukan dengan melibatkan partisipan

(misalnya dari mereka yang mewakili unit analisis) untuk


53/162

Laporan Akhir


mencek akurasi data dan interpretasinya. Partisipan diberi

kesempatan untuk melakukan review atas data yang diperoleh

dan hasil pembahasannya.

Dalam konteks evaluasi kebijakan atau program, pendekatan

kualitatif sangat mengandalkan pengumpulan data empiris dan

analisis terhadap informasi yang terdokumentasi secara sistematis.

Pengumpulan informasi sebanyak mungkin akan berguna untuk

mengidentifikasi secara lebih pasti hal-hal apa saja yang

menyebabkan kebijakan atau program bisa berlangsung dengan baik

atau tidak. Selain itu, jika diperlukan bisa dilakukan penelusuran lebih

jauh untuk menentukan konteks suatu peristiwa. Hal lain yang

menonjol dari pendekatan ini adalah evaluator mempunyaikesempatan mengadakan interaksi dalam konteks pelaksanaan

kebijakan atau program sehingga gambaran tentang kebijakan atau

program dapat tergambarkan dengan baik. Hal ini akan membuat

evaluator dapat memahami latarbelakang suatu fenomena yang

muncul dalam pelaksanaan kebijakan atau program.

3.1.1.

Desain Evaluasi ProgramTujuan evaluasi adalah mengumpulkan informasi tentang suatu

program. Evaluator walaupun bukan bagian dari pelaku di dalam

program, namun mempunyai aksesibilitas terhadap semua

komponen program. Tujuan utama evaluasi program dengan

pendekatan kualitatif adalah mendapatkan gambaran yang

menyeluruh tentang suatu program di semua aspeknya (Royse et al,

2006). Pendekatan ini menekankan pada upaya untuk mendapatkan

pemahaman lebih luas dari suatu fenomena atau kejadian tertentu.

Tujuan utama digunakannya pendekatan kualitatif ini adalah

menemukan kekuatan dan kelemahan program dari berbagai sudu

4.evaluasi kebijakan reformasi birokrasi_2

Documents