Il nuovo patto di stabilità e i vincoli per gli enti locali ANTONIO MISIANI Deputato – Commissione bilancio Camera Firenze, 13 febbraio 2015

La congiuntura: luci in fondo al tunnel? •  Economia: dopo un 2014 deludente (in Eurozona rallentamento

e in Italia terzo anno consecutivo di recessione), nel 2015 combinazione di condizioni favorevoli: •  Quantitative Easing della BCE •  Svalutazione dell’euro sul dollaro •  Crollo del prezzo del petrolio •  Parziale flessibilizzazione delle regole di bilancio

europee e Piano Juncker per stimolare gli investimenti •  Le incognite:

•  Rischio deflazione (inflazione dicembre 2014: 0,0%) •  Elevata disoccupazione (novembre 2014: 13,4%) e

povertà (2013: 6 mln di poveri «assoluti»)

Italia: le previsioni per il 2015-2016 (Commissione UE – febbraio 2015) Variabile 2014 2015 2016 Prodotto interno lordo -0,5% 0,6% 1,3% Inflazione 0,2% -0,3% 0,5% Disoccupazione 12,8% 12,8% 12,6% Saldo partite correnti (% PIL) 1,8% 2,6% 2,6%

Indebitamento netto (% PIL) -3,0% -2,6% -2,0%

Indebitamento netto strutturale (% PIL) -0,9% -0,6% -0,8%

Debito pubblico (% PIL) 131,9% 133,0% 131,9%

Il fallimento dell’austerità europea •  Dal 2010 in Eurozona politiche di austerità adottate

simultaneamente. Risultato (2009-2014): •  meno deficit pubblico (da 6,3% a 2,9%) e più debito (da

80,2% a 96,4%) •  crescita modesta (+3,3% cumulato in quattro anni) •  più disoccupazione (da 9,5% a 11,6%)

•  Nello stesso periodo, in USA, Regno Unito e Giappone politiche monetarie e di bilancio espansive.

•  Negli Stati Uniti (2009-2014): •  meno deficit pubblico (da 13,5% a 5,5%) e più debito (da

86,1% a 105,6%) •  crescita elevata (+11,3% in quattro anni) •  meno disoccupazione (da 9,3% a 6,3%)

In Europa segnali di cambiamento •  In Europa segnali di cambiamento…

•  La BCE contro la deflazione (4 set 2014: tassi a 0,05%; 22 gen 2015: “quantitative easing” con acquisto 60 md/mese di titoli di Stato)

• Piano di investimenti da 315 md (Piano Juncker) • Regole di bilancio più flessibili per i Paesi che

non superano il 3% deficit/PIL • …ma la strada è lunga: nella nuova Commissione UE la Germania ha un notevole peso. La flessibilità di bilancio rimane limitata

In Italia: il cantiere delle riforme •  Da febbraio 2014 sono stati definitivamente approvati (o

convertiti in legge): •  Febbraio: Legge 23/2014 (legge delega fiscale) •  Marzo: DL 34/2014 (decreto occupazione) •  Aprile: Legge 56/2014 (riforma province) e DL 66/2014 (bonus 80€) •  Giugno: DL 90/2014 (PA) e DL 91/2014 (competitività) •  Novembre: DL 132/2014 (processo civile) e DL 133/2014 (sblocca-Ita) •  Dicembre: Legge 183/2014 (legge delega lavoro – Jobs Act) e Legge

190/2014 (legge di stabilità 2015) •  Provvedimenti in discussione:

•  DDL di revisione della parte II della Costituzione (approvato dal Senato è alla Camera)

•  DDL legge elettorale (approvato dalla Camera e dal Senato, deve tornare alla Camera)

•  DDL delega pubblica amministrazione (al Senato) •  Decreti attuativi della Legge 23/2014 (delega fiscale) •  Decreti attuativi della Legge 183/2014 (Jobs Act)

La manovra di bilancio 2015 •  La manovra 2015 (espansiva rispetto al quadro a

legislazione vigente ma restrittiva rispetto al 2014) allenta parzialmente le politiche di austerità: • pareggio di bilancio rinviato dal 2016 al 2017 • Manovra strutturale ridotta (0,3% PIL) rispetto a

quanto richiesto dagli accordi europei (almeno 0,5% PIL)

• Manovra finanziata in disavanzo: il deficit programmatico (2,6% PIL) è maggiore di quello tendenziale (2,2% PIL)

•  Il carattere espansivo della manovra iniziale (deficit programmatico al 2,9% PIL) è stato attenuato dopo il confronto con la Commissione UE

La manovra di bilancio 2015 (bonus 80€ = minore entrata)

2,2

1,2

2,8 3,0

2,6

1,8

0,8

2013 2014 2015 2016 2017

Indebitamento netto (% PIL)

Tendenziale

Programmatico

12,758

21,265

Manovra 2015: Impieghi (md €)

Minori entrate

Maggiori spese

11,638

16,572

5,813

Manovra 2015: Fonti (md €)

Maggior deficit

Minori spese

Maggiori entrate

La legge di stabilità: quadro riassuntivo (bonus 80€ = minore entrata) Dati in mln € 2015 2016 2017 Maggiori spese 12.758 16.992 17.344 Minori entrate 21.265 30.468 30.486 TOTALE IMPIEGHI 34.023 47.460 47.830 Maggiori entrate 11.638 27.950 34.489

Di cui: clausola di salvaguardia 0 12.814 19.221

Minori spese 16.572 19.663 20.237 TOTALE FONTI 26.457 45.924 53.217 INDEBITAMENTO NETTO 5.813 -153 -6.896 Entrate nette -9.627 -2.518 4.003 Spese nette -3.814 -2.671 -2.893

Le principali misure della LS 2015 •  1) Domanda interna: conferma del bonus 80€, TFR in

busta paga, regime agevolato per autonomi minimi, allentamento del patto interno di stabilità, proroga dei bonus per risparmio energetico e ristrutturazioni edilizie, rifinanziamento della nuova legge Sabatini

•  2) Occupazione: costo lavoro via da Irap, zero contributi per i neoassunti 2015 a tempo indeterminato, risorse per Jobs Act

•  3) Scuola, Università, Ricerca: fondo per il piano “La buona scuola”, risorse per università e scuole paritarie, nuovo bonus R&S

•  4) Welfare: bonus nuovi nati; risorse per fondi politiche sociali e non autosufficienza, 5 per mille e carta acquisti;

Autonomie locali: luci e ombre • La manovra sulle amministrazioni locali: scelte di segno contrastante

• Le ombre: carico eccessivo sulle autonomie locali (con un punto particolarmente critico per province e città metropolitane)

• Le luci: allentamento del patto interno di stabilità, misure per favorire gli investimenti locali, risorse per fondi sociali, tregua normativa per la fiscalità comunale

Sintesi della manovra 2015 (1) Comma Descrizione (segno - = minori spese) 2015 2016 2017

398-399 Concorso alla manovra delle regioni a statuto ordinario -3.452 -3.452 -3,452

400 Concorso alla manovra delle regioni a statuto speciale -548 -548 -548

418-419 Concorso alla manovra di province e città metropolitane -1.000 -2.000 -3.000

435-436 Riduzione del Fondo di solidarietà comunale -1.200 -1.200 -1.200

398-405 Estensione al 2018 del contributo delle regioni e degli enti locali di cui all’art. 46 del DL 66/2014

421-430 Province e città metropolitane: riduzione della dotazione organica del personale, mobilità e servizi per l’impiego

459 Aumento dal 10% al 20% del riparto del Fondo di solidarietà comunale in base a fabbisogni standard

460-466, 468-478

Anticipo al 2015 del pareggio di bilancio e superamento del patto di stabilità per le regioni a statuto ordinario

479-488 Nuova regionalizzazione del patto di stabilità e conferma nel 2015 del patto verticale incentivato

489-500 Riduzione degli obiettivi del patto di stabilità enti locali 2.889 2.889 2.889

Sintesi della manovra 2015 (2) Comma Descrizione (segno - = minori spese) 2015 2016 2017

505-507, 509-510, 538

Armonizzazione contabile degli enti territoriali e Fondo crediti di dubbia esigibilità nel patto di stabilità

-1.889 -1.889 -1.889

526-530 Trasferimento allo Stato dell’obbligo di corrispondere le spese per gli Uffici giudiziari

200 200

531-534 Contributi a Roma Capitale e a Milano - Expo 2015 170 110 110

539 Aumento dall’8% al 10% del limite di indebitamento degli enti locali

540 Contributo in conto interessi per comuni, province e città metropolitane

125 100

541 Contributo in conto interessi mutui regioni a statuto ordinario

100 100

555-588 Attuazione Patto della salute 2014-2016

609 Razionalizzazione delle società partecipate locali

679 Conferma per il 2015 del tetto aliquote TASI

702 Partecipazione al 55% lotta all’evasione fiscale

122 Piano di azione e coesione: riprogrammazione risorse -1.000 -1.000 -1.000

Il carico sulle AL: Legge di stabilità 2015

Amm. Centrali + Enti Prev.

93,4%

Amm. Locali 6,6%

Debito pubblico al 31.12.2013

Amm. Centrali + Enti Prev.

Amm. Locali TOTALE AP

-45,981

0,023

-45,958

Indebitamento netto 2013 (miliardi)

Amm. Locali 27%

Amm. Centrali + Enti Prev.

73%

Manovra lorda LS 2015: ripartizione

Il carico sulle AL: le manovre 2010-2015 Ente territoriale

Provvedimenti (impatto netto – milioni €) 2015 2016 2017

Comuni Provvedimenti 2010-2014 9.388 9.388 9.388

Legge di stabilità 2015 314 314 314

TOTALE 9.702 9.702 9.702

% spesa primaria 2010 15,8% 15,8% 15,8%

Province Provvedimenti 2010-2014 3.611 3.613 3.613

Legge di stabilità 2015 886 1.886 2.886

TOTALE 4.497 5.499 6.499

% spesa primaria 2010 39,8% 48,7% 57,5%

Regioni Provvedimenti 2010-2014 16.439 16.439 16.439

Legge di stabilità 2015 4.000 4.000 4.000

TOTALE 20.439 20,439 20,439

% spesa primaria 2010 53,8% 53,8% 53,8%

I comuni •  Riduzione del Fondo di solidarietà comunale pari a 1,2 md dal

2015 (commi 435-436) •  Aumento dal 10% al 20% della quota del Fondo di solidarietà comunale

ripartita sulla base dei fabbisogni standard e capacità fiscali (comma 459)

•  Allentamento dei vincoli sul personale per i comuni istituiti a seguito di fusione e per le unioni di comuni (comma 450)

•  Spese per gli uffici giudiziari trasferite al Ministero di giustizia (commi 526-530)

•  Contributi per Roma capitale (110 mln dal 2015) e Milano-Expo 2015 (60 mln nel 2015)

•  Concessioni edilizie utilizzabili al 75% anche nel 2015 per il finanziamento di spese correnti e di manutenzione ordinaria

•  Proroga al 30.6.2015 degli affidamenti della riscossione •  Proroga al 2015 dei limiti massimi delle aliquote TASI

Le province e le città metropolitane •  Riduzione della spesa corrente di 1 md nel 2015, 2 md nel

2016 e 3 md dal 2017 (commi 418-419) •  Divieti di mutui per spese non rientranti nelle funzioni istituzionali, di

spese per relazioni pubbliche, di assunzioni a tempo indeterminato, di acquisire personale con i comando e prorogare i comandi in corso, di attivare rapporti di lavoro per gli uffici di supporto agli organi di direzione politica, di instaurare rapporti di lavoro flessibile e incarichi di studio e consulenza (comma 420)

•  Riduzione delle dotazioni organiche del 50% (province) e del 30% (città metropolitane) e avvio della mobilità del personale soprannumerario verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni e collocamento in disponibilità del personale non ricollocato entro 2016 (commi 421-429)

•  Rinegoziazione mutui in scadenza nel 2015 (comma 430)

L’allentamento del patto interno di stabilità •  Allentamento del patto interno di stabilità (comma 489):

aggiornamento della base di calcolo (spesa media corrente 2010-2012), riduzione dei coefficienti annuali (comuni: 8,60% per il 2015 e 9,15% per il 2016-2018; province: 17,20% per il 2015 e 18,03% per il 2016-2018); abolizione del meccanismo della virtuosità e del patto regionale integrato; esclusione per 5 anni dei comuni oggetto di fusione. L’allentamento del patto è quantificato in 2,889 md (di cui 2,650 per i comuni e 239 mln per province e CM)

•  Fondo crediti di dubbia esigibilità nel patto (comma 490) •  Edilizia scolastica fuori dal patto (comma 467) per 50 mln •  Nuova disciplina della regionalizzazione del patto di stabilità

interno (commi 479-483) •  Patto verticale incentivato (commi 484-488) confermato nel

2015 per 1 md, condizionato alla cessione agli enti locali di spazi per 1,2 md (di cui 300 mln a province e CM e 900 mln ai comuni)

Dal patto interno di stabilità… •  Introdotto nel 1999, negli anni il patto interno di stabilità si è

rivelato uno strumento inadeguato: •  Differenza di metodo di calcolo degli obiettivi tra regioni ed enti locali •  Regola di calcolo illogica (% di spesa per computare un saldo) e

incoerente con regole UE (competenza mista ≠ competenza economica)

•  Utilizzo improprio per scaricare sui comuni l’aggiustamento di finanza pubblica che competerebbe allo Stato

•  Nel 2015 allentamento dell’85% (nuovi criteri di calcolo + patto verticale incentivato) e armonizzazione contabile

•  Nel 2016 previsto il superamento definitivo del patto con introduzione della golden rule: stock (sostenibilità del debito) + flusso (equilibrio di bilancio ex art. 9 Legge 243/2012). Con il superamento del patto vanno eliminati anche i sotto-vincoli su alcune categorie di spesa degli enti locali

…alla “golden rule” (Legge 243/2012) •  I bilanci di regioni ed enti locali sono in equilibrio

quando, sia a preventivo che a consuntivo, registrano: •  Un saldo non negativo di competenza e cassa tra entrate finali e spese

finali •  Un saldo non negativo di competenza e cassa tra entrate correnti e

spese correnti (incluse le quote di ammortamento dei prestiti) •  Gli enti con saldi negativi adottano misure di correzione

tali da assicurare il recupero dell’equilibrio entro 3 anni •  La legge dello Stato stabilisce le sanzioni per gli enti

inadempienti e può prevedere eventuali ulteriori obblighi •  Indebitamento solo per finanziare gli investimenti

sulla base di apposite intese regionali •  Regioni ed enti locali concorrono alla sostenibilità del debito pubblico complessivo

•  Le nuove regole valgono dal 2015 (regioni) e dal 2016 (comuni, province e città metropolitane)

Altre norme per gli enti locali •  Estensione al 2018 dei tagli di cui al DL 66/2014 (comma 451) •  Armonizzazione contabile (commi 505-510 e 538): aumento a 30 anni

dei tempi di copertura dell’eventuale disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui; maggiore gradualità per l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità. L’accantonamento è quantificato in 1,889 md (di cui 1,764 md per i comuni e 125 mln per province e CM)

•  Limiti all’indebitamento aumentati dall’8% al 10% (comma 539) •  Contributo in conto interessi su operazioni di indebitamento attivate

nel 2015 il cui ammortamento decorra dal 2016 (comma 540) •  Servizi pubblici locali e società partecipate locali (commi

609-616): adesione obbligatoria entro l’1.3.2015 dei comuni agli enti di governo degli ATO; approvazione entro il 31.3.2015 di piani di razionalizzazione delle società partecipate, con appositi incentivi

•  IMU agricola montana e collinare: nuovi criteri di esenzione (DL 4/2015) •  Partecipazione dei comuni alla lotta all’evasione: la quota

devoluta ai comuni è stabilita al 55% per gli anni 2015-2017 (comma 702)

I fondi statali per il welfare territoriale • Rifinanziamento e stabilizzazione delle risorse per

i fondi statali destinati a finanziare il welfare territoriale: •  Fondo per interventi in favore della famiglia (153 mln nel

2015, di cui 100 mln per servizi socio-educativi per la prima infanzia; 8 mln per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti; 45 mln per buoni per l’acquisto di beni e servizi per l’infanzia per famiglie con ISEE ≤ 8.500 e figli minori ≤ 4

•  Fondo carta acquisti ordinaria (250 mln dal 2015) •  Fondo nazionale politiche sociali (300 mln dal 2015) •  Fondo per le non autosufficienze (400 mln nel 2015 e 250

mln dal 2016)

• Stabilizzazione del 5 per mille (500 mln dal 2015)

Conclusioni (1) •  La manovra finanziaria 2015 segna un positivo, seppur parziale,

allentamento delle politiche di austerità •  In questo quadro, la manovra sulle autonomie locali – che si colloca

in un contesto di ripensamento della riforma federalista del Titolo V - presenta luci e ombre

•  La ripartizione della manovra è eccessivamente penalizzante per le autonomie locali. In continuità con le manovre degli ultimi anni, il peso di una spending review che fatica a decollare è caricato in prevalenza su comuni, province e regioni

•  L’intervento sulle province è il punto forse più critico, poiché i tagli rischiano di mandare in dissesto gran parte degli enti, compromettendo l’erogazione di servizi pubblici essenziali e l’attuazione della riforma Del Rio. La ricollocazione del personale soprannumerario sarà molto complessa

Conclusioni (2) •  L’allentamento del patto interno di stabilità è l’aspetto

maggiormente positivo della manovra. •  Positive sono anche le misure per incentivare gli investimenti locali e

il rifinanziamento e la stabilizzazione dei fondi per le politiche sociali •  L’avvio dell’armonizzazione contabile è condivisibile,

anche se il Fondo crediti di dubbia esigibilità e i disavanzi straordinari metteranno a dura prova i bilanci di molti enti

•  Tra i principali nodi aperti: •  Il riordino della fiscalità (nuova “local tax”, IMU terreni

montani, ecc.) e della perequazione comunale (rifinanziare il fondo di 625 mln per i comuni con spazi TASI limitati o assenti)

•  Il definitivo superamento del patto interno di stabilità La revisione della manovra per province e città metropolitane, incompatibile con l’attuazione della riforma

Materiale utile •  Legge di stabilità 2015, Testo della legge •  Legge di stabilità 2015, Servizio Studi Camera,

Sintesi del contenuto •  Ragioneria generale dello Stato,

Nota tecnico-illustrativa del Disegno di Legge di stabilità 2015 •  IFEL-ANCI, Nota di lettura sulla Legge di stabilità 2015 •  Ufficio parlamentare di bilancio,

Audizione preliminare sui documenti di bilancio 2015-2017 •  Ufficio parlamentare di bilancio,

Rapporto sulla politica di bilancio 2015 •  Banca d’Italia,

Audizione preliminare sui documenti di bilancio 2015-2017 •  Corte dei Conti, Audizione sul ddl di stabilità per il 2015 •  Commissione UE, Winter Economic Forecast