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QUADERNI DI PROJECT FINANCING 1 Il PPP ed il Patto di Stabilità Europeo L’impatto della decisione Eurostat 11/02/2004 sulle operazioni di Partenariato Pubblico Privato

2 IL PPP ED IL PATTO DI STABILITÀ EUROPEO

L’IMPATTO DELLA DECISIONE EUROSTAT 11/02/2004 SULLE OPERAZIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO

Gli articoli e le relazioni contenute nel presente volume sono state redatte dai membri della Commissione Project Financing e PPP e rese pubbliche nel corso dell’anno 2006.

Gli enti e le società di appartenenza degli autori e dei componenti della Commissione sono

anch’essi aggiornati all’anno 2006.

Finito di stampare a marzo 2008.



Contenuti Project finance, i comportamenti delle pubbliche amministrazioni per ottenere il beneficio di costruire con i privati un’opera pubblica che non pesa sul bilancio (Articolo pubblicato su Italia Oggi del 14/06/2006) di Massimo Coltellacci e Alberto Germani pag. 7 Relazione finale della Sottocommissione PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici di Alberto Germani pag. 13 La Decisione Eurostat sui contratti Public - Private Partnerships e il loro trattamento nei Conti Nazionali di Giovanna Dabbicco pag. 29 Matrici del rischio di costruzione e del rischio di disponibilità di Domenico Provenziani pag. 57 Appendice Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico – parte IV.4 Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore delle società – 2002

pag. 63

Decisione Eurostat 11/02/2004 – Treatment of public-private partnerships

pag. 77 Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico - parte IV 4.2 Long term contracts between Government units and non-Government partners – Ottobre 2004

pag. 83



Prefazione La Decisione Eurostat 11/02/2004 Treatment of public-private partnerships è nota alla maggioranza

degli operatori che si occupano di Finanza di progetto o di Partenariato Pubblico Privato (PPP).

Tale decisione,

- si applica ai contratti di PPP nei quali il Partner Privato realizza o rimoderna un’infrastruttura

attraverso cui fornire determinati servizi al Partner Pubblico che acquista tali servizi attraverso

un sistema di pagamenti periodici,

- e indica quale deve essere la ripartizione del rischio tra il Partner Pubblico e quello Privato

affinché l’infrastruttura realizzata (asset) possa non essere inserita nei Conti Nazionali ai fini del

calcolo del deficit e del debito ai sensi del Trattato di Maastricht.

L’approfondimento effettuato dalla Commissione Project Financing e PPP dell’Ordine degli Ingegneri

della Provincia di Roma, è relativo al capitolo Long term contracts between Government units and non-

Government partners del Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico, diffuso da Eurostat

nell’ottobre 2004, nel quale la Decisione Eurostat è dettagliatamente spiegata anche con l’utilizzo di

esempi numerici.

La Sottocommissione PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici, composta da esperti dell’Unità

Tecnica Finanza di Progetto, dell’Istat, dell’Università degli Studi di Siena e di importanti studi privati,

tra il settembre 2005 e il giugno 2006 è entrata nel merito della Decisione e del Manuale giungendo a

importanti conclusioni soprattutto relativamente all’entità del contributo pubblico in conto costruzione,

alle penali, ai sistemi di garanzie, e esplicitando con esempi numerici l’impatto sul deficit e sul debito ai

fini del Patto di stabilità e crescita.

Di notevole interesse è constatare come la ripartizione del rischio tra la parte pubblica e la parte

privata, proposta dalla Decisione Eurostat, rappresenti un modo con cui il Partner Pubblico può

ottenere quei vantaggi che convenzionalmente si attendono dal PPP: il finanziamento della costruzione

prevalentemente a carico del Partner Privato, la certezza dei costi, dei tempi, della qualità e della

quantità del servizio fornito.

L’auspicio è che, nella sottoscrizione di contratti di PPP, ci si conformi alle indicazioni della Decisione

Eurostat 11/02/2004, oltre che per i benefici contabili, anche per il modello virtuoso da essa indicato.

Roma, 11 marzo 2008

Il Presidente della Commissione Project Financing e PPP

ing. Massimo Coltellacci



Project finance, i comportamenti delle pubbliche amministrazioni per ottenere il beneficio di costruire con i privati un’opera pubblica che non pesa sul bilancio

(articolo pubblicato su Italia Oggi del 14/06/06)

di Massimo Coltellacci (Project Finance Ingegneria)

e

di Alberto Germani (Unità Tecnica Finanza di Progetto*)

* Le opinioni espresse dall’Autore non intendono rappresentare l’Ente di appartenenza.



Le amministrazioni pubbliche dovrebbero osservare maggiore attenzione al modello proposto

dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 nella definizione dei contratti di Partenariato pubblico-

privato (PPP).

Questo si può realizzare concretamente, per esempio, attraverso il ricorso sistematico a un

sistema di valutazione quantitativa del value for money prima di affrontare la scelta di quale

schema contrattuale adattare (PPP piuttosto che appalto tradizionale).

E successivamente, una volta deciso il ricorso al PPP, mediante l'utilizzo di modelli di

convenzioni standard.

In tal modo si potrebbe beneficiare dei vantaggi di operazioni di PPP realizzate

“automaticamente” in conformità alla Decisione Eurostat da tutte le amministrazioni sia

centrali sia locali.

La Decisione Eurostat 11/02/2004 riguarda il trattamento contabile nei conti nazionali dei

contratti firmati da amministrazioni pubbliche nel quadro di PPP, che abbiano come oggetto la

realizzazione di specifiche infrastrutture (asset) destinate all'uso pubblico e la successiva

fornitura di servizi generati dall'utilizzo delle infrastrutture costruite.

La Decisione si applica nel caso in cui lo stato sia il principale acquisitore e pagatore dei beni

e servizi forniti, sia che la domanda sia originata dalla stessa parte pubblica o da terze parti.

Il campo di applicabilità è quello delle cosiddette “opere fredde”, ovvero le opere in cui il flusso

di ricavi prevalente, in fase di gestione, è assicurato dallo stato attraverso pagamento di un

canone, esempi sono gli ospedali, le scuole, le infrastrutture di trasporto pubblico locale e

altro.

In questi casi la Decisione Eurostat raccomanda che gli asset legati ai PPP non vadano

classificati come attivi pubblici, e pertanto non vengano registrati nel bilancio delle

amministrazioni pubbliche ai fini del Trattato di Maastricht (Off balance), quando vi sia un

sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata, che può conside-

rarsi avvenuto qualora si verifichino contemporaneamente le seguenti due condizioni: il part-

ner privato si assume il rischio di costruzione; il partner privato si assume almeno uno dei due

rischi seguenti: quello di disponibilità e quello di domanda.

L'approfondimento della decisione Eurostat è stata effettuata dalla Sottocommissione Patto di

stabilità-PPP e aspetti contrattualistici (ne fanno parte il responsabile Alberto Germani,

dell'Unità tecnica finanza di progetto-Cipe), Giovanna Dabbicco (Istat), Sergio Di Veroli, di

Telebit, Carlo Massini, di Lovells, Domenico Provenziani, (dello studio Mutti-Provenziani) e

Antonio Barretta e Pasquale Ruggiero dell’università di Siena).

La sottocommissione è stata istituita dalla commissione project financing e PPP, presieduta



da Massimo Coltellacci, dell'Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, che ha

organizzato il seminario «PPP per l'ingegneria-Aspetti generali e particolarità», che si e tenuto

Roma il 7 giugno.

La sottocommissione ha approfondita la Decisione Eurostat alla luce di quanto indicato nella

parte 4, cap. 4.2, Long terni, contracts between government units and non-government

partners, del Manuale Esa 95 del deficit e del debito, edizione ottobre 2004, individuandone

le varie criticità.

In particolare: il contributo in conto costruzione per il rischio di costruzione e le penali da

applicare sul canone annuo che l'amministrazione paga al partner privato per il rischio di di-

sponibilità.

La concessione di un contributo in conto costruzione da parte della p.a. deve essere sot-

toposta una stringente regolamentazione.

Infatti, la sua corresponsione non compromette un efficace trasferimento del rischio di

costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti regole: la p.a. non deve iniziare a

effettuare pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto conto dell'effettivo stato dell'asset

realizzato; all'inizio e durante la costruzione la p.a. non deve coprire con pagamenti il costo di

costruzione in maniera maggioritaria.

Ai fini della contabilità nazionale, tutti i contributi dati in conto costruzione, anche nel caso di

un efficace trasferimento di rischi e di una conseguente classificazione Off balance dell'asset

realizzato, concorrono a formare il deficit pubblico.

Il beneficio ai fini contabili, pertanto, si riduce alla non contabilizzazione della quota di

finanziamento in conto costruzione sostenuto dal privato.

Nelle quattro tabelle sono riportati gli esempi che mostrano che se l'operazione è Off balance

l'impatto sul deficit nell'anno di costruzione è ridotto in modo rilevante.

Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti del

canone annuo siano correlati all'effettivo grado di disponibilità dei servizi forniti dal privato, al

loro volume e al loro standard di qualità concordato, e pertanto in caso contrario devono

essere previste penali che devono essere: automatiche, proporzionali, senza tetto massimo e

che incidano effettivamente sul margine operativo del privato, ed in certi casi esserne

addirittura superiori.

In conclusione, si ritiene anzitutto importante sottolineare che l'opportunità di beneficiare di

una favorevole collocazione dell’asset fuori del bilancio pubblico non deve costituire l'obiettivo

principale, ed essere occasione per comportamenti opportunistici nella decisione pubblica di

ricorrere a forme di PPP piuttosto che ad altre forme di procurement tradizionale.



La corretta applicazione della Decisone Eurostat, con l'allocazione dei rischi e la struttura

contrattuale che ne consegue, deve invece intendersi il vero beneficio dell'operazione, cui fa

premio, come effetto collaterale, un trattamento contabile che è la conseguenza di

un'operazione posta effettivamente fuori dal perimetro pubblico.

Caso A) Appalti tradizionali di costruzione e di acquisto servizi, oppure PPP con 100%

contributo pubblico, No trasferimento del rischio, On balance sheet

Costruzione Gestione

Quota privata 0

Quota pubblica 1000

Canone annuo disponibilità 0

Canone annuo servizi 100

Trattamento contabile per la p.a.

Deficit 1000 + 100/anno

Debito 1000

(il debito aumenta se si finanzia l’investimento con nuove passività)

Caso B) PPP senza contributo pubblico, Sì trasferimento del rischio, Off balance sheet


Ouota privata 1000

Quota pubblica 0

Canone annuo disponib. + servizi 150


Deficif 150/anno

Debito 0

Caso C) PPP con parziale contributo pubblico, Sì trasferimento del rischio, Off balance sheet


Quota privata 800

Quota pubblica 200



Canone annuo disponib. + servizi 140


Deficit 200 +140/anno

Debito 200

(il debito aumenta se si finanzia l’investimento con nuove passività)

Caso D) PPP senza contributo pubblico, No trasferimento del rischio, On balance sheet


Quota privata 1000

Quota pubblica 0

Canone annuo disponibilità 20

Pagamento interessi 30

Canone annuo servizi 100

Totale canone annuo 150


Deficit 1000 + 130/anno

Debito 1000



Relazione finale della Sottocommissione PPP, Patto di Stabilità e Aspetti Contrattualistici di Alberto Germani (Unità Tecnica Finanza di Progetto*)

* Le opinioni espresse dall’Autore non intendono rappresentare l’Ente di appartenenza.



INDICE 1 Introduzione

pag. 15

2 Perimetro dell’indagine

pag. 16

3

Conclusioni

pag. 21

3.1 Proprietà dell’infrastruttura

pag. 21

3.2

Contribuzione pubblica e sue modalità di

erogazione

pag. 22

3.3 Sistema di garanzie

pag. 24

3.4

Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico

pag. 25

3.5 Sistema di penali previste dal contratto

pag. 25

3.6 Pagamenti per prestazioni non erogate (take-or-

pay)

pag. 26



1 Introduzione L’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, con delibera del 4 luglio 2005, ha

istituito la Commissione Project Financing e Partenariato Pubblico-Privato (PPP) per

l’approfondimento di alcuni temi specifici nell’ambito delle problematiche più generali

del Project financing e del Partenariato pubblico – privato (di seguito PPP). I lavori

della Commissione, presieduta dall’ing. Massimo Coltellacci, sono iniziati nel

settembre 2005.

Una delle tematiche trattate dalla Commissione è stata la decisione Eurostat dell’11

febbraio 2004 in merito alla trattazione contabile di alcune operazioni di partenariato,

ed i suoi effetti sulla contabilità pubblica degli Stati membri, con particolare evidenza

dell’impatto di tali operazioni sul deficit e sul debito nazionale. Entrando tale decisione

nel merito della allocazione dei rischi delle operazioni fra parte pubblica e parte

privata, una parte importante del lavoro è stato lo studio approfondito di tali rischi e la

loro corretta distribuzione fra le parti all’interno dei contratti di partenariato.

All’interno della Commissione è stata pertanto istituita la sottocommissione

denominata “Patto di stabilità - PPP e aspetti contrattualistici”, caratterizzata da

una spiccata interdisciplinarietà, che si è occupata di approfondire l’argomento nei

suoi vari aspetti. Della sottocommissione hanno fatto parte:

ing. Alberto Germani, dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto – CIPE

(responsabile);

prof. Antonio Barretta, dell’Università di Siena;

dott.ssa Giovanna Dabbicco, dell’ISTAT;

ing. Sergio Di Veroli, della società Telebit;

avv. Carlo Massini, dello studio legale Lovells;

ing. Domenico Provenziani, dello studio Mutti - Provenziani;

prof. Pasquale Ruggiero, dell’Università di Siena.

La presente relazione intende riassumere l’ambito dell’indagine e riportare le

conclusioni a cui la sottocommissione è pervenuta nel corso dei lavori.



2 Perimetro dell’indagine

La decisione di Eurostat del 11 febbraio 2004 riguarda il trattamento contabile nei

conti nazionali dei contratti firmati da imprese pubbliche nel quadro di partenariati con

imprese private1, che abbiano come oggetto la realizzazione di specifiche

infrastrutture (assets) destinate all’uso pubblico e la successiva fornitura di servizi

generati dall’utilizzo delle infrastrutture all’uopo costruite.

La decisione si applica nel caso in cui lo Stato sia il principale acquisitore dei beni e

servizi forniti, sia che la domanda sia originata dalla stessa parte pubblica o da terze

parti2. Per “principale acquisitore” Eurostat intende che almeno il 90% dei pagamenti

sia di origine pubblica, sulla base del contratto di servizio stipulato.

Il campo di applicabilità, che, la stessa decisione Eurostat qualifica con alcuni esempi,

è quello delle cosiddette “opere fredde”, ovvero le opere in cui il flusso di ricavi

prevalente, in fase di gestione, è assicurato dallo Stato.

Rientrano certamente all’interno del perimetro, perché menzionati dalla decisione, gli

investimenti nei campi della sanità o dell’istruzione, nei quali, pur beneficiandone

direttamente gli utenti, le prestazioni erogate ai cittadini sono pagate in via prevalente

dall’Ente pubblico, oppure quelle particolari infrastrutture di trasporto, essenzialmente

1 “(…) The decision will apply to long-term contracts in areas of activity where government normally has a strong involvement. These contracts often (but not always) correspond to what is referred to as “Public-private partnerships”, concluded with one or several partners, directly or through a special entity set up on purpose, and possessing expertise in the content of the contract over its lifetime. An important feature is that the contract mentions both the output of some specifically-designed assets, needing an initial capital expenditure, and the delivery of agreed services, requiring the use of these assets and according to given quality and volume standards. This decision applies only in cases where government is the main purchaser of the services supplied by the partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as seen notably for health and education services, and the use of some transport infrastructures).” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 2 “(…) A key feature of these PPPs is that government is the main purchaser of the services, through regular payments, once the assets are supplied by the partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as for health and education services, and some types of transport infrastructures). There is no need to specify a given threshold on this point. Strictly speaking, it means just above 50% but in reality this percentage tends to be much higher, generally above 90%, because most contracts refer to “typed” economic models.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government units and non-government partners, Eurostat, 2004).



stradali, pagate dalla parte pubblica attraverso sistemi di pedaggiamento ombra

(shadow tolling).

Fra quelli citati, il settore di maggiore interesse per l’Italia è certamente quello degli

investimenti in sanità, in cui si afferma il maggior numero di iniziative oggetto di

proposta e aggiudicazione. In questi casi i sistemi di retribuzione del privato si

fondano sia sul pagamento di un canone di disponibilità dell'infrastruttura e delle sue

parti (letti di degenza, sale operatorie, etc,), sia sul corrispettivo per i servizi non

sanitari prestati. Inoltre, le infrastrutture ospedaliere comprendono spesso, a supporto

della bancabilità del progetto, flussi di cassa di natura commerciale (es. ricavi da

parcheggi, zona commerciale, etc.).

Un caso possibile potrebbe riguardare le infrastrutture di trasporto pubblico locale, nei

casi in cui sia affidata al privato una concessione di costruzione, gestione tecnica e

manutenzione dell’infrastruttura. E’ questo il caso, ad esempio, di una linea

metropolitana o tramviaria in cui il concessionario che realizza l’investimento è

ripagato sulla base di un canone di disponibilità per l’utilizzo dell’infrastruttura

(availability payment), mentre i pedaggi e gli altri ricavi provenienti dall’utilizzo

commerciale sono incassati direttamente dalla parte pubblica.

La sottocommissione si è pertanto mossa in via esclusiva nell’ambito che Eurostat ha

definito quale perimetro specifico dell’indagine, tralasciando l’approfondimento di

alcuni settori di intervento (ad esempio le operazioni cosiddette market per la

prevalenza dei ricavi originati da vendite sul mercato rispetto al flusso dei pagamenti

pubblici) in cui il ricorso a forme contrattuali su base PPP/PF è pur molto diffuso,

risultando ormai consolidato anche in Italia.

Nei casi oggetto dell’indagine la decisione Eurostat raccomanda che gli assets legati

ai partenariati pubblico – privati non vadano classificati come attivi pubblici, e pertanto

non vengano registrati nel bilancio delle amministrazioni pubbliche (off balance),

quando vi sia un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte



privata3. Questo può considerarsi avvenuto qualora si verifichino

contemporaneamente le seguenti due condizioni:

i. il partner privato si assume il rischio di costruzione;

ii. il partner privato si assume almeno uno dei due rischi seguenti: quello di

disponibilità e quello di domanda.

In via del tutto generale la conseguenza è che, qualora l’attivo del PPP non venga

considerato di proprietà dello Stato, il relativo investimento effettuato nella fase di

costruzione dell’opera non dovrebbe incidere né sul debito, né sul deficit pubblico,

andando ad interessare unicamente il bilancio della società privata. I pagamenti

pubblici a fronte di acquisti di servizi in fase di gestione continuano invece ad essere

classificati come spesa pubblica.

I rischi presi in considerazione da Eurostat sono, come visto, tre: il rischio di

costruzione, il rischio di disponibilità ed il rischio di domanda (ovvero di traffico).

Il rischio di costruzione4 (construction risk) copre eventi quali il ritardo nei tempi di

consegna, un aumento di costi, il non rispetto degli standard di progetto, inconvenienti

di tipo tecnico nell’opera. In tutti questi casi l’assunzione del rischio da parte del

privato implica che non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni

prestabilite di costruzione dell’opera;

Il rischio di disponibilità5 (availability risk) è legato alla capacità, da parte del

concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per

standard di qualità (lack of performance).

3 “(…) In national accounts, the assets involved in a public-private partnership can be considered as non-government assets only if there is strong evidence that the partner is bearing most of the risk attached to the specific partnership.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 4 “(…) A first category is “construction risk” covering notably events like late delivery, non-respect of specified standards, additional costs, technical deficiency, and external negative effects.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 5 “(…) A second category is “availability risk” where the responsibility of the partner is quite obvious. It may not be in a position to deliver the volume that was contractually agreed or to meet safety or public certification standards relating to the provision of services to final users, as specified in the contract. It also applies where the partner does not meet the required quality standards relating to the delivery of the service, as stated in the contract, and resulting from an evident lack of “performance” of the partner.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004)



Il rischio di domanda6 (demand risk) si origina dalla variabilità della domanda non

dipendente dalla qualità del servizio prestato dal concessionario dell’infrastruttura.

Tale variabilità risulta, invece, dipendente da altri fattori, quali la presenza di

alternative più convenienti per gli utenti, il ciclo di business, nuove tendenze del

mercato.

La sottocommissione ha inteso operare su due aspetti distinti ma complementari:

quello contabile e quello contrattuale.

L’aspetto contabile ha riguardato il merito della decisione nell’allocazione degli

investimenti pubblici all’interno della contabilità, con un duplice livello di osservazione:

la contabilità aziendale pubblica (ad esempio, nel caso di investimenti in sanità sui

conti delle ASL, Aziende sanitarie, ecc.) e la contabilità economica nazionale.

La distinzione effettuata è stata necessaria per evidenziare come vengono registrati

nei due casi tutti i pagamenti pubblici, in conto capitale ed in conto esercizio, con

particolare riferimento ai contributi erogati in conto “prezzo” durante la fase di

costruzione ed ai pagamenti in conto “canone di disponibilità” e per acquisto servizi in

fase di esercizio. Si è cercato inoltre di analizzare, per la quota capitale degli

investimenti, in motivi di un possibile diverso trattamento contabile (on balance ed off

balance) a seconda del livello considerato, che di fatto potrebbe vanificare i benefici

effetti della decisione Eurostat nell’impatto sul deficit nazionale.

Pur nella consapevolezza della necessità che ogni singola operazione costituisce un

caso a se stante e cha la decisone in merito al suo definitivo trattamento contabile

deve necessariamente essere presa, a posteriori, sulla base dell’analisi del contratto e

delle modalità di investimento, si è cercato di individuare alcune best practises da

tener presente, nella costruzione di una operazione in PPP oggetto del perimetro della

decisione Eurostat, per una sua positiva allocazione ai fini del bilancio pubblico. Per la

definizione delle best practises si è proceduto ad una lettura comparata della 6 “(…) A third category is “demand risk” covering variability of demand (higher or lower than expected when the contract was signed) irrespective of the behaviour (management) of the private partner. This risk should only cover a shift of demand not resulting from inadequate or low quality of the services provided by the partner or any action that changes the quantity/quality of services provided. Instead, it should result from other factors, such as the business cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004)



decisione Eurostat e delle regole della contabilità europea contenute nei documenti

ufficiali, in particolare il manuale ESA 957 sul disavanzo e sul deficit pubblico ed i suoi

aggiornamenti in materia di accounting dei contratti di PPP8.

L’aspetto contrattuale ha riguardato gli effetti della decisione sulla allocazione dei

rischi fra le parti, ed i suoi riflessi nella scrittura delle clausole contrattuali.

La sottocommissione ha trattato questo aspetto anzitutto in termini generali,

ipotizzando alcune regole che devono essere contenute nei contratti per garantire una

efficace allocazione dei rischi secondo Eurostat.

Si è poi ricorsi allo studio di alcuni casi pratici, il primo consistente nell’esame della

documentazione di gara per un progetto ospedaliero in Spagna, compresa la bozza di

convenzione di concessione e del relativo capitolato di gestione in materia di edilizia

sanitaria9, per verificare se e come tali clausole fossero state effettivamente inserite.

Tale riscontro ha dato esito soddisfacente, anche se occorre valutare in che misura e

a quali condizioni contrattuali l'impostazione proposta dall'amministrazione

concedente sarà effettivamente riflessa nella disciplina dell'effettiva convenzione di

concessione10.

Il secondo caso ha avuto come oggetto l’analisi dei rischi in fase progettuale ed i suoi

riflessi sui costi nel ciclo di vita del progetto. E’ emersa la necessità di isolare e

valutare attentamente i singoli rischi, la loro allocazione e la loro mitigazione,

cercando di minimizzarne l’impatto dal punto di vista del conto economico

dell’investimento, sulla base del principio che un rischio è allocato in via ottimale alla

parte che lo sostiene al costo minore. Tale operazione è attualmente possibile sulla

base di analisi di flusso e modelli matematici disponibili sul mercato.

7 ESA 95 manual on government deficit and debt, Eurostat, edizioni 2002 e 2003. 8 Si veda in particolare: ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government units and non-government partners, (part 4 cap. 4.2), Eurostat, edizione 30.8.2004 9 Si tratta del progetto dell'Ospedale di Coslada, a Madrid. 10 La bozza di convenzione di concessione non prevede contributo a fondo perduto da parte dell'amministrazione nella fase di costruzione, mentre dispone il pieno trasferimento del relativo rischio alla SPV. Il rischio di gestione sembra efficientemente trasferito alla SPV, attraverso un meccanismo di retribuzione fondato in parte sulla disponibilità (con un minimo garantito del 40%) e in parte sulla domanda, con margini di oscillazione contenuti tra il 5 e il 15%. La convenzione prevede anche un sistema di adeguamento dell'equilibrio economico finanziario del tutto simile al meccanismo previsto dalla normativa italiana.



3 Conclusioni

Al termine dei lavori, la sottocommissione ritiene anzitutto importante sottolineare che

l’opportunità di beneficiare di una favorevole collocazione dell’asset fuori del bilancio

pubblico non deve costituire l’obiettivo principale, ed essere occasione per

comportamenti opportunistici nella decisone pubblica di ricorrere a forme di PPP

piuttosto che ad altre forme di procurement tradizionale.

La corretta applicazione della decisone Eurostat, con l‘allocazione dei rischi e la

struttura contrattuale che ne consegue, deve invece intendersi il vero beneficio

dell’operazione, a cui fa premio, come effetto collaterale, un trattamento contabile che

è la conseguenza di una operazione posta effettivamente fuori dal perimetro pubblico.

Ciò detto, ci si è posti l’obiettivo di individuare, alla luce della decisione Eurostat,

alcune regole di buona prassi per garantire l’efficace trasferimento dei rischi, di cui

viene suggerita l’adozione nella pratica contrattuale.

La sottocommissione ha individuato i seguenti sei argomenti oggetto di attenzione:

i. Proprietà dell’infrastruttura

ii. Contribuzione pubblica e sue modalità di erogazione

iii. Sistema di garanzie a carico dell’Ente pubblico

iv. Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico

v. Sistema di penali previste dal contratto

vi. Pagamenti per prestazioni non erogate (take-or-pay)

3.1 Proprietà dell’infrastruttura

Sulla base dei principi di contabilità nazionale, in Italia la proprietà dell’infrastruttura

rimane, nella generalità dei casi, in capo all’Ente pubblico concedente. Alla fine del

periodo di concessione non si parla di “trasferimento” del bene, eventualmente

accompagnato da un valore di riscatto, ma piuttosto di “ritorno” del bene nella

disponibilità pubblica, essendo la proprietà già nelle mani della parte pubblica.

Questo aspetto assume rilevanza ai fine dell’allocazione dell’asset dentro o fuori

bilancio pubblico.



Una ricerca di prossima pubblicazione, condotta dai proff. Barretta e Ruggiero

dell’Università di Siena su alcune iniziative in PPP in campo sanitario in fase di avvio

della concessione, ha posto in luce come, in nessuno dei casi esaminati, l’asset,

costituito da un ospedale di nuova costruzione o di sostanziale ammodernamento, sia

stato posto fuori dal bilancio dell’Azienda sanitaria.

Il motivo è da ricercarsi nella proprietà delle infrastrutture, che, sin dall’avvio

dell’operazione, in tutti i casi esaminati è risultata pubblica, a prescindere dal soggetto

che sostiene i rischi, e pertanto registrata nello Stato Patrimoniale delle Aziende

sanitarie interessate.

Ai fini Eurostat, e dell’impatto sul deficit, rileva non tanto la proprietà “giuridica” del

bene, quanto la sua proprietà “economica”, ovvero chi in sostanza sostiene la maggior

parte dei rischi per la sua costruzione e manutenzione.

E’ possibile che, in presenza di un efficace trasferimento complessivo dei rischi, il

bene possa essere riclassificato e posto fuori dal bilancio pubblico ai fini della

contabilità nazionale. Resta il fatto che essere classificato, sin dall’inizio, nel bilancio

degli Enti pubblici, costituisce certamente un elemento di indubbia criticità.

La coerenza della classificazione degli assets nei bilanci pubblici con i criteri di

contabilità nazionale dovrà inoltre essere oggetto di una verifica puntuale, al fine di

potere procedere a una corretta classificazione sulle base delle informazioni

disponibili.

3.2 Contribuzione pubblica e sue modalità di erogazione

La concessione di un contributo in conto “prezzo” da parte dell’Amministrazione

pubblica, come previsto dalla normativa sui lavori pubblici, deve essere sottoposta ad

una stringente regolamentazione.

La necessità di corrispondere alla parte privata un pagamento upfront a fondo perduto

può essere motivata da alcune considerazioni, sia di ordine finanziario (beneficiare di

un investment rate pubblico più favorevole di quello privato), sia di ordine normativo

(imposizione di tariffe predeterminate), sia, infine, per favorire la bancabilità



dell’operazione (necessità di corrispondere il valore delle esternalità generate dal

progetto, altrimenti non finanziabili).

In tutti questi casi la corresponsione di contributi pubblici non compromette un efficace

trasferimento del rischio di costruzione, a condizione che siano rispettate le seguenti

regole:

i. Non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite

di costruzione dell’opera, e definite dal progetto e dai capitolati costruttivi

approvati;

ii. Il contributo non deve essere prevalente, ovvero non superare la metà del

valore dell’investimento, e non dovrebbe essere erogato se non a collaudo

avvenuto11.

I pagamenti in conto capitale, anche se effettuati in fase di esercizio, devono essere

strettamente relazionati all’effettivo stato dell’infrastruttura, e non devono coprire

sistematicamente ogni extracosto, qualunque ne sia il motivo. Qualsiasi pagamento

aggiuntivo non imputabile a fatti esterni imprevedibili, limitati e circoscritti alla

cosiddetta force majeure od a ben definite modifiche normative, deve essere

sostenuto dalla parte privata.

Il costo di investimento non può essere coperto in via prevalente da fondi pubblici

all’inizio o durante la fase di costruzione. Questo potrebbe significare che gli operatori

del mercato dubitano dell’effettiva realizzabilità dell’intervento, e che ciò può essere

possibile solo con un deciso assorbimento di rischio da parte dell’Ente pubblico. La

conclusione è che non vi è un efficace trasferimento di rischio al privato ed il bene

viene allocato sul bilancio pubblico.

Ai fini della contabilità nazionale, infine, tutti contributi dati in conto “prezzo”, anche nel

caso di un efficace trasferimento di rischi e di una conseguente classificazione off

11 “(…) If, at inception, or during construction, the capital cost is predominantly covered by government, this would be an indication that market operators doubt the financial viability of the project, such that it can be realised only if government bears a majority of risks. This may trigger a re-classification of the assets to government accounts. One could argue that this “financing risk” is an integral part of “construction risk”, since the absence of suitable financing means that the asset cannot be created, or cannot be created to required standards.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government units and non-government partners, Eurostat, 2004)



balance dell’asset realizzato, concorrono a formare il deficit pubblico12. Il beneficio ai

fini contabili, pertanto, si riduce alla non contabilizzazione della quota di finanziamento

in conto capitale sostenuto dal privato.

La raccomandazione della sottocommissione è che si limiti il ricorso a sussidi pubblici

a fondo perduto ai casi di effettiva necessità, ricorrendo altrimenti a forme di

investimento, anche pubblico, più efficaci (mezzanine ed equity funds, accesso a

crediti agevolati, etc.).

3.3 Sistema di garanzie

Una garanzia in generale non può essere considerata, ai fini della classificazione

Eurostat, come un incremento del deficit pubblico, fino al momento in cui non viene

materialmente escussa. Essa però può influenzare, sulla base dei motivi per cui viene

emessa, l’allocazione del rischio e dunque determinare la classificazione dell’asset in

PPP.

Una garanzia che contribuisce ad aumentare il rating dell’operazione e dunque aiuta

la parte privata ad indebitarsi a costi minori non ha effetti sull’allocazione del bene,

essendo considerata da ESA 95 come contingent liability. Per questo motivo la

sottocommissione auspica l’introduzione anche nel sistema italiano di strumenti

finanziari in uso in altri paesi europei quali i fondi di garanzia, le assicurazioni

monoline od altri, che hanno effetti virtuosi sul miglioramento del rating delle

operazioni senza incidere sul deficit pubblico.

Viceversa, una garanzia che interviene “a piè di lista” per assicurare un determinato

livello di redditività dell’investimento a prescindere dalla performance prodotta

dall’operatore privato, sia in fase di costruzione sia in fase di gestione, non

realizzerebbe un efficace trasferimento dei rischi relativi. Ciò vale per il rischio

costruttivo, ma anche per i rischi di disponibilità e di domanda.

12 Tali pagamenti sono infatti contabilizzati come contributi agli investimenti (D.92).



3.4 Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico

Le operazioni di PPP considerate dalla direttiva Eurostat sono quelle in cui lo Stato è il

principale pagatore dei servizi prodotti durante la fase di esercizio, e spesso in via

esclusiva. Questo non vuol dire che i pagamenti pubblici siano in ogni caso dovuti ed il

loro ammontare determinato e costante.

Affinché il rischio sia effettivamente trasferito è necessario che i pagamenti pubblici

siano correlati all’effettivo grado di disponibilità fornito dal privato, al loro volume e

secondo la qualità predeterminata, in applicazione del principio del take-and-pay,

ovvero del criterio generale in base al quale lo Stato, al pari di ogni altro cliente, paga

per quello che riceve. Ad esempio, l’applicazione di un sistema di pagamenti da parte

dell’Ente pubblico concedente del tipo incentives/penalties, che preveda la riduzione

dei pagamenti nel caso di prestazioni insufficienti con l’applicazione di opportune

penali, è efficace al fine del trasferimento del rischio di disponibilità. Viceversa,

pagamenti regolari sotto forma di canoni invariabili non parametrati all’effettivo volume

dei servizi prestati non consentono una effettiva assunzione di rischio da parte del

partner privato.

3.5 Sistema di penali previste dal contratto

I documenti europei consultati dalla sottocommissione si soffermano sovente sulla

questione delle penali. Il quadro che ne emerge è di forte severità. Le penali, lungi

dall’essere applicate in forma simbolica o per ragioni cosmetiche, sono sostanziali e

devono poter incidere sull’equilibrio economico del partner privato, con un criterio di

progressività.

E’ giudizio unanime che, ai fini di garantire un efficace trasferimento del rischio di

disponibilità, l’applicazione delle penali prevista nel contratto debba essere:

- automatica;

- proporzionale, senza limiti;

- avere un impatto significativo sul bilancio del partner privato.



Per essere efficace, la penale deve poter incidere sul margine operativo, ed in certi

casi addirittura essere superiore ad esso. Il partner deve essere in sostanza

penalizzato da una performance inadeguata, e, nei casi estremi, deve essere prevista

la revisione o rescissione del contratto per colpa del concessionario. E’ inoltre da

evitare un tetto massimo contrattuale al livello delle penali previste13.

3.6 Pagamenti per prestazioni non erogate (take-or-pay)

Il rischio di mercato è quello che viene generalmente ritenuto dalla parte pubblica, in

quanto nelle operazioni di PPP considerate il privato non ha spesso una effettiva

capacità di controllo di tutte le variabili di mercato che rendono appetibile

l’infrastruttura alla potenziale platea di utenti.

Per tale motivo, la parte pubblica è disponibile ad assumere il rischio in due modi:

incassando direttamente dagli utenti i proventi derivanti dall’utilizzo (user charges),

pagando al contempo il canone di utilizzo, oppure a riconoscere un “minimo garantito”

(altrimenti definito take-or-pay) al concessionario.

In tal caso, l’Ente pubblico intende assicurare al privato un livello minimo di pagamenti

indipendente dall’effettivo livello di domanda espresso dall’utente finale, attenuando o

sterilizzando del tutto le fluttuazioni della domanda. E’ evidente, pertanto, che il rischio

di mercato non si considera efficacemente trasferito dalla parte pubblica alla parte

privata quando sono posti in essere meccanismi di take-or-pay contrattuali.

La sottocommissione ritiene importante sottolineare che non è implicito alcun giudizio

di merito nel caso in cui le decisioni adottate dalle parti, pubblica e privata, fossero

difformi dalle regole di buona prassi individuate nella presente analisi. Gli accordi

contrattuali sono di norma il risultato di negoziazioni dettate da circostanze contingenti

13 “(…) It is important to check that penalties for inadequate performance would not be purely "cosmetic" or symbolic. The existence of marginal penalties would be evidenced by a reduction in government payment far less than proportional to the amount of services not provided, and such a situation would be in opposition to the basic philosophy of a significant transfer of risks to the partner. Furthermore, the existence of a maximum amount or percentage of penalties that could be applicable in the event of defaulting performance would also suggest that this risk has not been significantly transferred to the partner.” (ESA 95 manual on government deficit and debt, Long term contracts between government units and non-government partners, Eurostat, 2004)



o specifiche del progetto. La mancata adozione di alcune delle best practises

individuate significa soltanto che il rischio specifico di cui trattasi non sarà

adeguatamente trasferito, ma questo, se motivato dalle condizioni al contorno in cui si

è formatto il contratto, non implica necessariamente un giudizio negativo o non

favorevole. Deve essere piuttosto valutato il risultato complessivo dell’operazione,

ovvero se il contratto ottiene un’efficace allocazione complessiva dei rischi, e, nel

caso, se è stato ottenuto l’obiettivo della parte pubblica di ottemperare ai criteri dettati

dalla direttiva Eurostat.

A conclusione dei lavori la sottocommissione auspica, soprattutto da parte delle

Amministrazioni, una maggiore attenzione al modello Eurostat nella definizione dei

contratti di partenariato, per gli evidenti benefici derivanti da un’allocazione di rischi

ottimale e dal trasferimento degli asset fuori dal deficit pubblico.

Tale attenzione si può realizzare concretamente, ad esempio, attraverso il ricorso

sistematico ad un sistema di valutazione quantitativa del value for money prima di

affrontare la scelta di quale schema contrattuale adottare (PPP piuttosto che appalto

tradizionale), e successivamente, una volta deciso il ricorso al PPP, mediante l’utilizzo

di modelli di convenzioni e capitolati standard.

Questi due strumenti, di largo utilizzo all’estero ma ancora poco diffusi in Italia, si

ritiene debbano essere fra le misure all’attenzione del governo per promuovere il

corretto utilizzo dei contratti di partenariato. L’Ordine ingegneri di Roma e la

sottocommissione Patto di Stabilità sono disponibili a mettere a disposizione le proprie

competenze, di cui questo lavoro ne è espressione, per dare il proprio contributo in tal

senso.



La Decisione Eurostat sui contratti Public - Private Partnerships e il loro trattamento nei Conti Nazionali

di Giovanna Dabbicco (Istat – Direzione Centrale della Contabilità Nazionale*)

* Le opinioni contenute nel contributo sono presentate dall'autore a titolo personale e non sono pertanto necessariamente attribuibili all'ente dove lavora.



INDICE

1

Premessa

pag. 31

2 Il trattamento dei contratti Public - Private Partnerships (PPPs) nei Conti Nazionali

pag. 38

2.1

Le caratteristiche principali dei contratti PPPs ai fini della CN

pag. 38

2.2

La classificazione degli assets

pag. 40

2.3

L’approccio metodologico di Eurostat: l’analisi dei rischi

pag. 42

2.4

Alcuni casi dubbi di classificazione

pag. 44

3

Esempi di trattamento contabile

pag. 50

4 Bibliografia

pag. 55



1 Premessa L'Eurostat, l'Istituto statistico della Comunità Europea, con la decisione “Treatment of

public-private partnerships” dell’ 11/02/2004 (Decisione PPPs) ha fornito chiarimenti

sul trattamento contabile nei Conti Nazionali dei contratti a lungo termine sottoscritti

dalle Pubbliche Amministrazioni nel quadro delle Public-Private Partnerships (PPPs).

Tali contratti tra l’Amministrazione Pubblica (PA) ed entità private sono utilizzati

sempre più frequentemente in ambito internazionale per la realizzazione di progetti di

opere pubbliche infrastrutturali (ospedali, strade, scuole, carceri ecc.) e per la gestione

dei servizi ad esse connesse.

Il loro trattamento contabile può dar luogo a qualche difficoltà interpretativa e

necessita di approfondita analisi anche per l’attenzione e la diffusione che tali nuove

forme di collaborazione hanno mostrato in tutti gli Stati europei.

Si tratta di contratti conclusi dalla PA con uno o più partner privati, direttamente o

anche tramite società veicolo (SPV) appositamente costituite, che hanno una

particolare esperienza nel settore del contratto che si va a concludere. Lo sviluppo di

questi contratti è previsto per vari motivi, come il miglioramento dell’efficienza di

impiego del danaro pubblico e della qualità dei servizi pubblici.

La decisione è il risultato del lavoro svolto nel 2003 da Eurostat in collaborazione con

gli esperti di Contabilità Nazionale dei vari Paesi Membri e i vari organismi

internazionali coinvolti, tra cui il Committee on Monetary, Financial and Balance of

Payments Statistics (CMFB), nel quale sono rappresentati tutti gli Istituti di Statistica e

le Banche Centrali dei paesi membri dell’Unione Europea. L’apposita Task Force così

composta da esperti ha fornito le raccomandazioni che sono state accolte da Eurostat

nella nuova Decisione PPPs sul deficit e sul debito. Il risultato finale delle attività

svolte si è concretizzato, inoltre, nell’adozione di un nuovo capitolo del Manuale del

deficit e del debito (MDD), pubblicato nel mese di ottobre 2004, contenente regole

contabili dettagliate per tali operazioni complesse. La decisione dell’Eurostat e il

nuovo capitolo del MDD, essendo adottati per finalità di rappresentazione statistica,

non esaminano le motivazioni o gli scopi per i quali detti contratti sono posti in essere

dalle Pubbliche Amministrazioni né i risparmi di spesa ai fini del calcolo del deficit e



del debito pubblico di Maastricht realizzati con tali partnerships, ma forniscono una

guida al trattamento contabile di tali operazioni con riguardo all’impatto sul deficit e sul

debito e vogliono garantire l’omogeneità di trattamento e la comparabilità dei dati

statistici secondo quanto stabilito dal regolamento che ha istituito il nuovo Sistema

europeo dei conti nazionali e regionali SEC9514.

Prima di descrivere nel dettaglio la decisione in parola è opportuno un breve cenno ad

alcuni concetti fondamentali di Contabilità Nazionale richiamati dalla decisione stessa.

Il sistema dei conti economici nazionali descrive in termini quantitativi e sotto forma

contabile il complesso di un’economia (di un Paese o di sue determinate ripartizioni

territoriali), le sue componenti e le sue relazioni con altre economie, per periodi che di

solito coincidono con l’anno solare od anche per intervalli temporali più brevi. Si tratta

di un sistema di conti che mettono in evidenza come si forma, si distribuisce, si

impiega il reddito, come si accumula il risparmio, quali sono le forme di finanziamento

delle attività e le posizioni del Paese rispetto al Resto del Mondo, nonché quali sono i

circuiti, le interdipendenze e le relazioni di comportamento tra i vari settori che

operano all’interno del Paese stesso. Il metodo di registrazione adottato dal SEC95,

che permette la rappresentazione dei flussi economico-finanziari, è quello della partita

doppia, in particolare della partita quadrupla secondo la quale ciascuna operazione in

cui intervengono due unità istituzionali deve essere registrata due volte dalle due parti.

La Contabilità Nazionale rappresenta dunque lo schema di riferimento per la

descrizione quantitativa delle attività economiche e finanziarie di un sistema

economico in un determinato periodo di tempo.

Con il Trattato di Maastricht stipulato il 7 febbraio 1992 e ratificato dall’Italia con la

legge 454 del 1992 è stata istituita l’Unione Europea e sono stati stabiliti i principi e

sottoscritti gli accordi per raggiungere una maggiore integrazione e convergenza

economico-finanziaria al fine di assicurare lo sviluppo economico dell’Unione e

permettere l’adozione di una moneta unica.

Tra i 17 protocolli allegati al Trattato ha una particolare rilevanza il Protocollo sulla

Procedura per i disavanzi eccessivi (EDP) che fissa, in attuazione dell’art. 104 C del

14 Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996 (SEC95).



Trattato stesso, i valori limite che possono assumere i due più importanti parametri

della finanza pubblica:

- il 3% per il rapporto tra disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno

lordo ai prezzi di mercato (PIL);

- il 60% per il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di

mercato (PIL).

Per disavanzo pubblico (deficit) si intende l’indebitamento delle Amministrazioni

pubbliche e per debito pubblico si intende l’ammontare del debito lordo al valor

nominale del Settore delle Amministrazioni pubbliche15.

Le voci che compongono il deficit sono evidenziate nel conto economico consolidato

della PA di cui si riporta la versione dello schema semplificato a due sezioni della

statistica in breve del 12 giugno 2007 (tavola 1) con riferimento agli anni 2002-2006.

15 Regolamento n. 3605/93 (così come emendato dal Regolamento CE n. 475/2000, dal Regolamento n. 351 del 25/2/2002 e Regolamento CE n.2103 del 12/12/2005) sugli obblighi di notifica nell’ambito della procedura sui deficit eccessivi di cui al protocollo annesso al Trattato di Maastricht.



Tavola 1 - Conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche (Schema semplificato a due sezioni) - Anni

2002-2006 (in milioni di euro) VOCI ECONOMICHE 2002 2003 2004 2005 2006

U S C I T E Redditi da lavoro dipendente 137,621 144,749 149,861 156,608 162,999- Retribuzioni lorde 97,041 101,640 106,088 111,187 115,591- Contributi sociali a carico datore di lavoro 40,580 43,109 43,773 45,421 47,408 - Contributi sociali effettivi 36,835 39,298 40,201 41,955 43,814 - Contributi sociali figurativi 3,745 3,811 3,572 3,466 3,594Acquisto di beni e servizi prodotti da produttori market 33,681 34,824 37,949 40,080 41,428Consumi intermedi 67,154 70,809 75,036 78,805 78,172Ammortamenti 21,249 22,494 24,038 25,275 26,416Imposte indirette 12,247 11,590 15,832 14,723 15,936Risultato netto di gestione -719 -784 -1,000 -1,098 -1,320Produzione servizi vendibili (-) -15,963 -13,867 -18,308 -16,548 -16,882Produzione di beni e servizi per uso proprio (-) -161 -165 -170 -172 -176Vendite residuali (-) -6,326 -6,708 -7,004 -7,037 -7,061SPESA PER CONSUMI FINALI 248,783 262,942 276,234 290,636 299,512Contributi alla produzione 14,450 14,213 14,328 12,963 13,539Interessi passivi 71,519 68,350 65,694 64,213 67,552Rendite dei terreni 40 43 43 48 50Imposte dirette 1,407 1,175 1,049 983 1,092Prestazioni sociali in denaro 214,078 224,485 234,701 242,444 252,993Premi di assicurazione 600 704 784 870 875Trasferimenti ad enti pubblici 0 0 0 0 0Aiuti internazionali 1,375 1,527 1,392 1,608 1,541Trasferimenti correnti diversi 14,799 17,225 18,516 19,273 19,423- a UE quarta risorsa 7,223 8,780 9,726 10,777 10,477- a istit. sociali private 3,175 3,131 3,479 3,765 3,790- a famiglie 2,665 3,216 3,029 2,931 2,888- a imprese 1,736 2,098 2,282 1,800 2,268TOTALE USCITE CORRENTI 567,051 590,664 612,741 633,038 656,577Investimenti fissi lordi 22,468 32,778 33,142 33,285 33,850Variazione delle scorte 0 0 0 0 0Acquisizioni nette di oggetti di valore 0 0 0 0 0Acquisizioni nette di attività non finanziarie non prodotte 296 24 332 124 168Contributi agli investimenti 22,518 23,397 19,825 22,108 22,067- a famiglie 2,564 2,075 2,229 2,092 1,923- a imprese 19,388 20,475 16,775 18,814 19,383- al resto del mondo 566 847 821 1,202 761- ad enti pubblici 0 0 0 0 0Altri trasferimenti in c/capitale 1,650 1,610 1,150 2,512 32,896- a famiglie 0 0 0 0 0- a imprese 505 943 921 1,311 31,861- al resto del mondo 1,145 667 229 1,201 1,035- ad enti pubblici 0 0 0 0 0TOTALE USCITE IN CONTO CAPITALE 46,932 57,809 54,449 58,029 88,981TOTALE USCITE COMPLESSIVE 613,983 648,473 667,190 691,067 745,558



E N T R A T E Risultato lordo di gestione 20,530 21,710 23,038 24,177 25,096Interessi attivi 3,055 2,853 2,059 3,228 2,577Dividendi (a) 2,510 2,497 2,414 2,602 3,585Redditi prelevati dai membri delle quasi-società 22 16 52 51 58Utili reinvestiti di investimenti diretti all'estero 0 0 0 0 0Fitti di terreni e diritti sfruttamento giacimenti 2,662 2,728 3,084 2,805 2,856Imposte indirette 185,174 186,770 195,401 202,471 218,250Imposte dirette 179,554 178,745 185,331 190,132 213,664Contributi sociali effettivi 157,530 164,965 172,393 179,968 188,444Contributi sociali figurativi 3,745 3,811 3,572 3,466 3,594Indennizzi di assicurazione 155 143 113 100 105Trasferimenti da enti pubblici 0 0 0 0 0Aiuti internazionali 545 1,146 1,803 1,014 852Trasferimenti correnti diversi 15,749 14,185 17,684 15,681 16,501- da famiglie 5,842 6,274 7,066 7,165 8,045- da imprese 9,907 7,911 10,618 8,516 8,456TOTALE ENTRATE CORRENTI 571,231 579,569 606,944 625,695 675,582Imposte in conto capitale 2,986 17,932 8,374 1,864 222Contributi agli investimenti 1,483 3,394 2,689 3,063 3,435- dal resto del mondo 1,483 3,394 2,689 3,063 3,435- da enti pubblici 0 0 0 0 0Altri trasferimenti in c/capitale 1,198 964 1,117 922 815- da famiglie 123 137 133 104 54- da imprese 1,075 827 984 818 761- dal resto del mondo 0 0 0 0 0- da enti pubblici 0 0 0 0 0TOTALE ENTRATE IN CONTO CAPITALE 5,667 22,290 12,180 5,849 4,472TOTALE ENTRATE COMPLESSIVE 576,898 601,859 619,124 631,544 680,054Risparmio lordo (+) o disavanzo (-) 4,180 -11,095 -5,797 -7,343 19,005Indebitamento (-) o Accredit.(+) (a) -37,085 -46,614 -48,066 -59,523 -65,504

Fonte:Istat – Comunicato Conti Economici delle Amministrazioni Pubbliche Anni 2002-2006 Statistiche in breve del 12 Giugno 2007- Disponibile sul sito web: www.Istat.it Il debito delle Amministrazioni pubbliche è calcolato dalla Banca d’Italia. Esso è dato

dall’insieme delle passività finanziarie del settore delle Amministrazioni pubbliche

espresse al valore nominale; è consolidato tra e nei sottosettori, ossia esclude le

passività incluse nell’attivo degli enti appartenenti allo stesso settore. L’aggregato

comprende i seguenti strumenti finanziari:

a) le monete e i depositi;

b) i titoli diversi dalle azioni (esclusi gli strumenti finanziari derivati) emessi dallo Stato

e dalle Amministrazioni locali;



c) i prestiti erogati in favore di enti appartenenti alle Amministrazioni pubbliche o il cui

onere di rimborso sia a carico di queste ultime.

Nell’ambito dei parametri esposti e ai fini dell’applicazione della decisione risulta

rilevante la valutazione degli investimenti fissi lordi del settore delle Amministrazioni

pubbliche in quanto essa è utilizzata per il calcolo dell’indebitamento netto (deficit) del

settore.

“Gli investimenti fissi lordi sono costituiti dalle acquisizioni, al netto delle cessioni, di

capitale fisso effettuate da produttori residenti durante un periodo di tempo

determinato….Il capitale fisso consiste di beni materiali o immateriali che

rappresentano il prodotto dei processi di produzione, i quali sono utilizzati più volte o

continuamente nei processi di produzione per più di un anno”. (SEC95 paragrafo

3.102). “Gli investimenti fissi lordi nella forma di miglioramenti apportati a beni usati

devono essere classificati con le acquisizioni dei nuovi beni dello stesso tipo”

(manutenzione straordinaria); non sono da considerare come investimenti fissi lordi le

riparazioni e la manutenzione ordinaria (SEC95 paragrafo 3.103-3.109 ).

Le stime degli investimenti fissi lordi della PA sono diffuse in occasione della

pubblicazione, all’inizio del mese di marzo di ogni anno, della stima del Pil e del conto

consolidato della Pubblica Amministrazione.

Tra gli obblighi previsti dal Protocollo sulla procedura sui disavanzi eccessivi figura

quello che ogni paese aderente all’UEM predisponga annualmente il suo Programma

di Stabilità16 (Programma di Convergenza per i paesi non aderenti alla UEM) nel quale

viene fatta una previsione, per i tre anni successivi dell’indebitamento, dello stock di

debito pubblico e delle principali variabili macroeconomiche.

16 Con una Risoluzione del Consiglio del 17 giugno 1997 e con due regolamenti del Consiglio, uno sulla sorveglianza delle politiche di bilancio e sul coordinamento delle politiche economiche e l’altro sulle modalità d’attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, viene stabilito un Patto di stabilità e crescita. Con l’adozione del Patto di stabilità e crescita i paesi che fanno parte dell’Unione Monetaria Europea (UEM) sono impegnati nell’azzeramento del deficit della PA, a contenerlo comunque al disotto del tetto del 3% del PIL e sono sottoposti qualora superino tale tetto alla procedura dei deficit eccessivi. Il vincolo di contenimento del deficit è però affiancato da un impegno a favorire la crescita e l’occupazione. Con il Patto l’Unione economica e monetaria è entrata nella fase finale, che ha portato alla fissazione dei tassi fissi di conversione delle monete nazionali e all’adozione di una moneta unica, entrata di fatto in circolazione il 1 gennaio del 2002.



Oltre al Programma di Stabilità, ogni paese deve presentare una Notifica alla

Commissione il 1° aprile e il 1° ottobre di ogni anno, i risultati della Contabilità

nazionale riguardanti il PIL e l’ammontare dell’indebitamento, nonché l’ammontare del

debito pubblico17.

I vincoli imposti dal Patto di Stabilità e Crescita e le politiche di rientro del deficit

pubblico hanno portato negli ultimi anni ad una riduzione progressiva delle risorse

destinate agli investimenti delle Amministrazioni pubbliche. Tuttavia, essendo

l’ammontare degli investimenti fissi lordi del settore delle Amministrazioni pubbliche,

secondo il SEC95, registrati al netto delle dismissioni, la riduzione è attribuibile anche

all’effetto della cessione degli immobili di proprietà pubblica particolarmente rilevante

realizzate attraverso operazioni di cartolarizzazioni. In generale, attualmente, la

maggior parte delle opere e dei servizi pubblici è ancora realizzata direttamente con

risorse pubbliche. Si attende, però, un aumento della partecipazione privata alla

costruzione di opere e alla gestione dei servizi pubblici durante gli anni a venire anche

attraverso la diffusione dei PPPs come modelli innovativi di finanziamento delle

infrastrutture. Infatti, i vincoli imposti dal patto di Stabilità spingono i governi a cercare

forme di finanziamento alternative per sviluppare le infrastrutture pubbliche18 e, tra

queste forme, potrebbe essere individuata quella dei contratti di PPPs che hanno la

caratteristica di evitare la significativa spesa iniziale per gli investimenti da parte della

PA e il conseguente prestito.

17 Reg. n. 3605/93 come emendato da Reg. n. 351/2002 e da Reg. n.2103/2005 cit. 18 Cfr. MDD Part IV 4.2 “Long term contracts between Government units and non-Government partners” in cui si afferma: …”the European Growth Initiative, approved by the European Council in December 2003, sets as one of its objectives to promote the use of such partnerships, notably to develop infrastructures that are judged to be needed for reinforcing the potential growth of the European Union. However, the “EGI” covers a large range of government supports for the development of growth-relating infrastructures for which the rules mentioned in this document apply only in part. As a result, it is expected that the large diversity of contractual structures currently observed among EU Member States will be significantly reduced. Most countries are expected to adapt their legal and regulatory framework accordingly”. Pag. 3. cit.



2 Il trattamento dei contratti Public - Private Partnerships (PPPs) nei Conti

Nazionali

2.1 Le caratteristiche principali dei contratti PPPs ai fini della CN

Le regole SEC95, il Manuale sul deficit e sul debito (MDD)19 con il nuovo capitolo

“Long term contracts between government units and non-government partners” (Part

IV 4.2)20 e la Decisione Eurostat “Treatment of public-private partnerships” (Decisione

PPPs)21, dettano le disposizioni per quanto riguarda il trattamento dei flussi fra le

amministrazioni pubbliche e il partner privato che realizza l’opera pubblica.

Il principale obiettivo della Decisione PPPs e del nuovo capitolo del MDD è stato

quello di assicurare l'omogeneità di trattamento di tale tipologia di operazioni nelle

statistiche di finanza pubblica in tutti i Paesi Membri al fine di disporre di dati di debito

e di deficit comparabili.

Il termine partenariato pubblico-privato (PPP) include un’ampia gamma di modelli di

collaborazione tra il settore pubblico e quello privato.

Il nuovo capitolo del Manuale e la relativa Decisione sulle PPPs riguardano, però, i

contratti a lungo termine, conclusi tra la Pubblica Amministrazione (PA) e un partner

privato che prevedano la realizzazione di una infrastruttura (dedicated asset) da parte

del partner privato appositamente destinata alla fornitura di servizi connessi ad essa e

acquistati dall’amministrazione stessa secondo parametri quantitativi e qualitativi

stabiliti (costruzione e gestione di un penitenziario, ad es.). L’infrastruttura così

realizzata e i servizi connessi previsti nel contratto potranno essere destinati a coloro

che ne usufruiscono a titolo gratuito o quasi-gratuito. La remunerazione riconosciuta al

partner privato per la fornitura dei servizi connessi al funzionamento dell’opera deve

avvenire mediante pagamenti diretti a carico dell’amministrazione come un “cliente

19 Cfr.: Manuale del SEC95 sul deficit e sul debito pubblico: http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-42-02-585/EN/KS-42-02-585-EN.PDF http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-42-02-585/IT/KS-42-02-585-IT.PDF 20 Cfr.: MDD Part IV 4.2 http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-004/EN/KS-BE-04-004-EN-TOC.PDF 21 http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/2-11022004-AP-EN.HTML



normale”, ovvero a prezzi di mercato. Si tratta quindi di un acquisto da parte della PA

dei servizi prodotti da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita.

E’ importante sottolineare che il contratto in oggetto deve prevedere l’output di uno

specifico bene (che può essere rappresentato non solo da beni nuovi ma anche da

miglioramenti e ristrutturazioni di beni già esistenti) che comporti una spesa per

l’investimento e la consegna dei servizi connessi all’utilizzo di questo medesimo bene

secondo standards di volume e di qualità.

La decisione PPPs e le nuove regole del MDD si applicano dunque esclusivamente ai

contratti di lunga durata in cui il partner privato realizza l’opera e la PA è il principale

pagatore (main payer)22 dei servizi forniti dal partner. Sono così esclusi i contratti in

cui i ricavi del partner privato derivino principalmente da vendite di servizi a condizioni

di mercato a “ terze parti ” (cioè diverse dalla amministrazione pubblica interessata).

Nel Manuale non è fissata la percentuale di ricavi conseguiti dal partner che deve

provenire da parte della PA ma è specificato che essa nei casi concreti si avvicina al

90%. L’aspetto che si vuole qui evidenziare è che il principale acquirente (inteso nel

senso di principale pagatore, come si diceva poc’anzi) dei servizi è la Amministrazione

Pubblica contraente. Si potrebbe trattare ad esempio di servizi della sanità o

dell’istruzione scolastica usufruiti dai cittadini ma pagati direttamente dallo Stato.

L’utilizzo del dedicated-asset è stabilito specificatamente nel contratto e il partner

privato è in genere limitato nella disponibilità dell’asset e in alcuni casi egli deve dare

la priorità di utilizzo alla PA rispetto ad altri utilizzatori.

Le caratteristiche esposte in precedenza devono essere sempre presenti affinché si

possa parlare delle nuove forme contrattuali di partnerships designate come PPPs ai

fini della Decisione e del MDD per differenziarle da altre forme usuali come il contratto

di concessione (in cui la PA sottoscrive un contratto con un soggetto privato per la

progettazione e la costruzione di un’opera pubblica unitamente alla sua gestione,ad

esempio costruzione e gestione di un’autostrada). In tali casi il corrispettivo per il

privato è rappresentato dal diritto di riscuotere i pedaggi che gravano sugli utenti finali

diversi dalla PA, e i pagamenti effettuati dalla società di costruzione alla PA sotto

forma di affitti o tasse rappresentano, invece, entrate correnti per la PA stessa. Così 22 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag. 6



pure, sono forme di altro tipo i contratti di leasing o i contratti Build and delivery (dove

l’asset costruito dal partner privato su commissione della PA sarà utilizzato dalla PA

stessa sotto sua completa responsabilità; in taluni di questi casi può essere prevista

anche una fornitura ancillare di servizi specificamente individuati come ad esempio

servizi di manutenzione tecnica).

Nel prosieguo, pertanto, quando si richiameranno la Decisione PPPs e il nuovo

capitolo del MDD si farà riferimento alle particolari tipologie di PPPs sopra individuate.

2.2 La classificazione degli assets

In generale, i contratti a lungo termine tra partner privati e la PA pongono rilevanti

problemi di classificazione degli assets interessati nei progetti di costruzione e

gestione di opere pubbliche. A tal proposito la Decisione detta il criterio chiave per

decidere se classificare gli assets costruiti nell’ambito di una collaborazione di tipo

PPP, come individuata poc’anzi, come assets da includere nel bilancio della PA

interessata o se registrarli nel bilancio del partner privato, seguendo un approccio

metodologico fondato su una approfondita analisi dei rischi, individuati tra i:

I. rischi di costruzione,

II. rischi di disponibilità,

III. rischi di domanda

assunti dalle parti interessate.

Si tratta di un aspetto rilevante per i riflessi sulla finanza pubblica, in termini sia di

deficit sia di debito pubblico. Se l’analisi dei rischi conduce a ritenere che i rischi

suddetti, che saranno affrontati in seguito in modo più dettagliato, sono sopportati

dalla PA, allora i beni vanno classificati come government assets, cioè come beni da

includere nei conti della PA, e le spese per l’investimento sono registrate come

investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione (sotto la categoria P.51), con un

impatto negativo sul deficit. In tal caso, si ha un impatto negativo anche sul debito

pubblico valutato ai fini del rispetto del Patto di stabilità e di crescita secondo il

concetto di “debito di Maastricht" che aumenta sotto forma di "prestito imputato" (sotto



la categoria AF.4). Un ulteriore impatto negativo sul deficit è rappresentato oltre che

dai pagamenti effettuati dalla PA interessata per gli acquisti di servizi (registrati sotto

la categoria P.2 Consumi intermedi) anche dagli interessi imputati (registrati sotto la

categoria D.41 Interessi passivi). In generale nel caso in cui, in seguito all’analisi dei

rischi, l’infrastruttura deve essere registrata come investimento nei conti della PA, il

trattamento dell’operazione è assimilabile a quello di un contratto di leasing

finanziario, regolato dal SEC95 Allegato II. para. 8-12, che, per quanto riguarda il

“prestito imputato”, stabilisce che un prestito figurativo è registrato nei conti del

locatore e del locatario rispettivamente come un’attività e una passività finanziaria e il

tasso di interesse è determinato implicitamente. In altre parole, se l’asset è

considerato ON balance sheet (cioè incluso nei conti della PA) è l’amministrazione

pubblica che fa un servizio alla collettività attraverso l’infrastruttura23. Le voci dei conti

della PA che saranno interessate dall’operazione sono:

I. La spesa per l’investimento (P.51)

II. I pagamenti di interessi (D.4)

III. Le spese per acquisti di servizi (P.2 – consumi intermedi)

IV. Il rimborso del debito (F.4)

Le prime tre voci interessano i conti economici, mentre l’ultima voce interessa i conti

finanziari.

Nel caso in cui gli assets realizzati nel contesto di un Long- term contracts between

Government and private entities fossero classificati come assets del partner privato e

quindi registrati fuori dai conti della Pubblica Amministrazione (OFF balance sheet),

non si avrebbe, invece, impatto immediato né sul deficit né sul debito per quanto

riguarda la spesa iniziale di investimento.

In tal caso, infatti, nel bilancio dell’entità privata vanno registrate le spese per

l’investimento e i ricavi per la vendita di beni e servizi alla Amministrazione Pubblica

mentre nei conti della PA va registrato tra i consumi intermedi il solo costo per

l’acquisto dei servizi pagati periodicamente.

23 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag.13



Nel caso, inoltre, in cui la PA acquisti o riscatti lo stesso asset alla fine del periodo

coperto dal contratto va registrata la spesa per investimenti fissi lordi per il valore di

acquisto (sotto la categoria P.51) con un impatto sul deficit. Una devoluzione

dell’asset a titolo gratuito non avrebbe, invece, alcun impatto.

2.3 L’approccio metodologico di Eurostat: l’analisi dei rischi Secondo l’approccio metodologico seguito dalla decisione Eurostat e dal capitolo del

MDD la classificazione dell’asset OFF balance sheet può avvenire solo se il privato

sopporta il rischio della costruzione ed almeno uno tra il rischio di disponibilità o il

rischio della domanda. Se il rischio della costruzione ricade sulla Pubblica

Amministrazione, o se il partner privato sopporta soltanto il rischio della costruzione e

non altri rischi, i beni devono essere classificati invece come government assets con

le conseguenze sopra illustrate ai fini del trattamento contabile.

L’analisi dei rischi sopportati dalle parti contrattuali rappresenta dunque il fattore

decisivo per la classificazione dell’asset.

Il rischio della costruzione riguarda gli eventi connessi ad una consegna tardiva, al

non-rispetto degli standard specificati, ai costi aggiuntivi, ai difetti tecnici e alle

esternalità negative. L'obbligo della Amministrazione Pubblica di effettuare i

pagamenti al partner privato senza la valutazione dello stato di efficacia dell’asset o

pagamenti da parte della PA a copertura sistematica e in maniera ingiustificata di

qualsiasi costo addizionale sarebbero prova che la PA sopporta la maggior parte dei

rischi della costruzione.

Il rischio di disponibilità riguarda quelle situazioni in cui il partner non fornisca la

quantità di servizi che contrattualmente era stata fissata o non risponda agli standard

di sicurezza e di certificazione di qualità connessi alla fornitura dei servizi agli utenti

finali, secondo quanto specificato nel contratto. Inoltre la fattispecie ricorre laddove il

partner non risponde agli standard di qualità concernenti la consegna del servizio,

come stabilito nel contratto, dal che ne derivi un’evidente carenza di prestazioni da

parte del socio privato. Questi aspetti possono essere esaminati attraverso indicatori

di performance, come ad esempio numero di letti disponibili in un ospedale, numero di



aule, numero di posti in una prigione, numero di corsie autostradali, posti per km di

linea di trasporto pubblico rispetto a quelli programmati, regolarità del servizio (ad

esempio distanza tra una corsa e l’altra rispetto a quella programmata), soddisfazione

degli utenti. Si ritiene che sia la Amministrazione Pubblica a sopportare questo rischio

se nel caso di performances insufficienti non è prevista la riduzione dei pagamenti

annuali alla controparte (sotto la forma di penalties economicamente significative) così

come accadrebbe per un cliente “normale” in un contratto. I pagamenti dei servizi

forniti debbono dunque dipendere dall’effettivo grado di disponibilità di servizi offerto

dal partner durante un determinato periodo di tempo. L’applicazione delle penalties

deve essere automatica e deve avere un significativo impatto sui profitti e/o ricavi del

partner; si escludono, in altri termini, le penali del tipo puramente simbolico o

“cosmetico”. Se il costo delle penalties fosse inglobato in un maggior canone di

disponibilità o in un maggior canone annuo di acquisto di servizi dovrebbe essere in

tal caso approfondito il livello di analisi dei rischi.

Il rischio della domanda riguarda le fluttuazioni della domanda del bene (più alta o più

bassa di quanto previsto nel contratto) che non siano connesse alla gestione del

servizio da parte del partner ovvero che non derivino dalla qualità inadeguata o scarsa

dei servizi forniti o da un provvedimento della PA che incida sulla quantità e/o la

qualità dei servizi forniti. Questo rischio riguarda dunque le variazioni della domanda

che derivano da altri fattori, quali il ciclo congiunturale, le tendenze del nuovo mercato,

la concorrenza diretta o l'obsolescenza tecnologica. Si riterrà che la PA sopporti

questo rischio laddove sia obbligata ad eseguire un dato livello di pagamenti del

servizio indipendentemente dal livello della domanda espressa dall'utente finale, in

maniera tale che renda irrilevanti le fluttuazioni della domanda sui profitti del partner

privato. Potrebbe affermarsi che il privato sopporti questo tipo di rischio se egli può

porre in essere sotto la propria responsabilità tutte le azioni necessarie per il

superamento della crisi di domanda ad esempio anche con la possibilità, entro certi

limiti, di utilizzare l’asset per scopi diversi da quelli concordati dalle parti. La

disposizione non si applica invece quando la fluttuazione della domanda dipenda da

un provvedimento della PA, quale la decisione di una Pubblica Amministrazione,

anche diversa da quella coinvolta nel contratto, che rappresenti un significativo



cambiamento nella politica governativa o la realizzazione di un’altra infrastruttura ad

opera della PA che operi in diretta concorrenza con quella oggetto del contratto o,

ancora, la modifica della regolamentazione. Vale a dire che in tal caso la mancata

riduzione dei compensi o la previsione di un risarcimento non implicherebbe di per se

la classificazione dell’asset ON balance sheet.

Non sono presi in considerazione nell’analisi i rischi che possono essere separati dal

resto del contratto, come nel caso di parti del contratto soggette a periodiche

rinegoziazioni e quelli coperti da penalties non collegate alle condizioni dell’asset

principale o alla qualità dei servizi.

Per l’applicazione della decisione gli Stati Membri, attraverso gli Istituti nazionali di

statistica, devono effettuare un'analisi di rischio dei singolicasi diPPPs. La via

principale nel verificare la suddivisione dei rischi consiste nell’analizzare i contratti

relativi secondo le tipologie di rischio individuate da Eurostat e ciò dovrebbe condurre

alla classificazione degli assets ON o OFF balance sheet per la PA.

2.4 Alcuni casi dubbi di classificazione

L'analisi dei rischi, tuttavia, non sempre dà luogo a conclusioni nette e può accadere,

inoltre, che nel contratto non siano contemplati tutti i rischi come sopra descritti; in tali

casi l'Eurostat suggerisce alcuni ulteriori test di verifica per completare l'analisi, quali

la presenza e il peso di eventuali contributi all’investimento da parte della PA,

l’esistenza di garanzie o di accordi stabiliti circa la allocazione dei beni alla

conclusione del progetto. Tali criteri non sono da considerare individualmente ma

come test addizionali da analizzare al fine di chiarire i casi borderline.

In primo luogo, è evidente che nel caso in cui il contratto consenta di scindere i

pagamenti effettuati dalla PA in una parte variabile, collegata alla quantità e qualità dei

servizi resi dal partner, e in una parte fissa, legata all’utilizzo dell’asset e destinata a

coprire il costo di costruzione occorrerà un approfondimento del livello di analisi

riguardo i rischi assunti dal partner privato per valutare l’opportunità di una

riclassificazione dell’asset ON balance sheet. Ciò avverrebbe in particolare se la



componente in conto capitale fosse determinata in modo da garantire la sostanziale

copertura di eventuali extra costi di costruzione non previsti nel contratto. In tal caso,

infatti, il rischio di costruzione non graverebbe sul partner privato, e di conseguenza si

applicherebbero le regole del caso asset ON balance sheet.

Riguardo la erogazione di contributi, non è insolito che la PA prenda parte al

finanziamento dell’opera; in alcuni casi la PA partecipa finanziariamente all’operazione

per garantire il raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario.

Questo caso è diverso da quello di un conferimento di capitale in una società sotto

forma di partecipazione azionaria (registrato sotto la categoria F.5 Azioni).

Tra i contributi erogabili si distinguono, secondo il SEC95, i contributi in conto capitale

e i contributi alla produzione. Tra i primi si distinguono i contributi agli investimenti e gli

altri trasferimenti. Il SEC95 definisce i contributi agli investimenti come “trasferimenti in

conto capitale, in denaro o in natura, effettuati dalle Amministrazioni Pubbliche o dal

Resto del Mondo ad altre unità istituzionali residenti o non residenti allo scopo di

finanziare in tutto o in parte i costi delle loro acquisizioni di capitale fisso” (SEC95

para. 4.152).

I contributi agli investimenti in natura comprendono “i trasferimenti di mezzi di

trasporto, impianti o altri macchinari da parte delle Amministrazioni Pubbliche ad altre

unità residenti o non residenti, nonché la messa a disposizione di unità residenti o non

residenti di fabbricati o di altre opere” (SEC95 para. 4.153).

Gli altri trasferimenti in conto capitale comprendono tutte le operazioni di trasferimento

(ad eccezione dei contributi agli investimenti …) che operano una redistribuzione non

già del reddito bensì del risparmio o della ricchezza tra i diversi settori dell’economia

(indennizzi, trasferimenti a copertura perdite, per far fronte a spese eccezionali ecc.

SEC95 para. 4.164-165)

I contributi alla produzione sono i trasferimenti correnti unilaterali operati dalle

Amministrazioni Pubbliche o dalle istituzioni dell’Unione Europea ai produttori residenti

con l’obiettivo di influenzarne i livelli di produzione o i prezzi oppure di influenzare la

remunerazione dei fattori della produzione. Tali contributi si ripartiscono in Contributi

ai prodotti e Altri contributi alla produzione. I primi sono i contributi erogati per singola

unità di beni o servizio prodotto o importato mentre gli altri contributi alla produzione



sono i contributi, diversi dai contributi ai prodotti, che le unità di produzione

percepiscono a motivo dell’attività di produzione (SEC95 para.4.30 e segg.)

Nel caso in cui la PA conceda un contributo in conto capitale al partner privato

l’operazione dovrà essere registrata come trasferimenti in conto capitale, sotto la

categoria D. 92 Contributi agli investimenti oppure D. 99 Altri trasferimenti in conto

capitale, secondo le classificazioni sopra riportate; se concede un contributo ai

prodotti sotto la categoria D.31 oppure se si tratta di altro contributo alla produzione

sotto la categoria D.39 (con impatto in ogni caso sul deficit) .

La erogazione di contributi al partner privato implica la analisi attenta della verifica di

equilibrio economico-gestionale del partner privato che va fatta in base alle regole del

SEC95 (para 3.19; 3.33 e segg.) secondo il criterio del 50% di copertura dei costi di

produzione con i ricavi derivanti dalle vendite di beni e servizi ( c.d. criterio “market”).

Potrebbe manifestarsi infatti il caso che tali contributi rappresentino finanziamenti a

copertura perdite o a copertura costi che non sono compresi tra le vendite ai fini del

predetto criterio del 50% (e non contributi ai prodotti che invece incrementerebbero il

valore delle vendite di beni e servizi); in tal caso si potrebbe affermare che trattasi di

un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita con un conseguente rischio

di riclassificazione del partner privato nell’ambito del settore delle istituzioni senza

scopo di lucro non market o delle Amministrazioni Pubbliche se controllato e

finanziato prevalentemente dalla PA .

Il nuovo capitolo del Manuale del deficit e del debito considera il caso in cui la PA

prenda parte al finanziamento dell’opera, anche con una garanzia, affinché il partner

possa ottenere condizioni più favorevoli sul mercato dei capitali e per ridurre quindi il

costo del finanziamento del progetto ma non ne fa dedurre automaticamente una

riclassificazione dell’asset. Se, tuttavia, all’inizio della costruzione, o anche durante, il

costo del finanziamento è coperto in maniera predominante dalla PA questo potrebbe

essere un’indicazione del fatto che gli operatori del mercato nutrano dubbi sulla bontà

del progetto tali da ritenere che esso possa essere realizzato solo dalla PA e ciò

potrebbe condurre ad una riclassificazione dell’asset24. Il solo fatto, invece, che la PA

24 Cfr. MDD Part IV 4.2 pag.11



presti una garanzia a favore del prestito contratto dal partner privato non dovrebbe dar

luogo a una riclassificazione trattandosi di garanzia contingent (che solo se

effettivamente chiamata darebbe luogo ad una riclassificazione).

La materia delle garanzie è, infatti, già disciplinata dalle previsioni di SEC95 (vedasi

para. 5.05 e 4.165) e, tranne che in alcuni casi eccezionali, non ci dovrebbe essere

effetto sui conti della PA finché la chiamata della garanzia non è attivata.

Tuttavia, se fin dalla sua introduzione fosse altamente probabile la chiamata della

garanzia ciò potrebbe determinare la riclassificazione dell’asset. Inoltre, anche la sola

presenza di garanzie potrebbe avere un’influenza sull’analisi complessiva dei rischi

sopra menzionati “sbilanciandoli” dalla parte della PA.

Di fatto, la garanzia può avere la conseguenza di far assumere alla PA alcuni dei

rischi indicati precedentemente. Per esempio, la Amministrazione Pubblica potrebbe

garantire così un data redditività indipendentemente dalla performance del partner o

dell’effettivo livello di domanda degli utenti.

Al contrario se l’esercizio della garanzia per il debito del privato implica il trasferimento

dell’asset alla PA , allora la sola esistenza della garanzia non avrebbe influenza sulla

iniziale classificazione dell’asset.

Quando la garanzia è effettivamente utilizzata ci può essere una riclassificazione

dell’asset (per il suo valore residuo), soprattutto quando quest’evento cambia

profondamente la divisione del rischio sostenuto dalle due parti. Potrebbe essere il

caso in cui la PA prende il controllo del partner privato e non paga più sulla base della

disponibilità o della domanda ma principalmente sulla base dei costi operativi.

Se i beni rimangono nella proprietà del partner privato alla conclusione del progetto e

se ancora hanno un valore economico significativo, ciò sarà un’indicazione a favore

della classificazione del bene stesso nel bilancio del partner privato. Questo può

valere per analogia per quei contratti in cui la PA ha solo un’opzione di comprare

l’asset al valore di mercato.

Può accadere che la PA trasferisca (senza pagamento) un bene già esistente alla

società che lo sfrutterà o lo incorporerà in un progetto più largo di riammodernamento

e di fornitura dei servizi. Tale caso va registrato come apporto di capitale in natura



(sotto la categoria K.12.1) nel conto “altre variazioni di volume”, senza effetto sul

deficit pubblico.

Gli assets possono, invece, essere trasferiti alla PA alla conclusione della

concessione. Se la PA ha l’obbligo di acquisire l’asset alla fine del contratto ad un

prezzo predeterminato significativamente superiore al valore di mercato al momento in

cui viene acquistato (come ci si aspetta che sia a condizioni invariate rispetto al

momento in cui è stato sottoscritto il contratto) oppure se ha pagato per ottenere il

diritto di acquisire il bene attraverso pagamenti di canoni per servizi o disponibilità

molto più alti di quanto avrebbero dovuto essere senza questo diritto, ci potrebbe

essere una ragione per registrare il bene come government asset se gli altri test non

danno una chiara risposta.

Un ulteriore criterio di classificazione potrebbe essere la natura del partner privato, in

particolare nel caso in cui esso sia un’impresa posseduta al 100% da una

Amministrazione Pubblica (o comunque per una percentuale molto vicina) e sia

evidente che i pagamenti della PA non siano effettuati a condizioni di mercato. Ciò

varrebbe a maggior ragione nel caso di una SPV (Special purpose vehicle)

appositamente costituita dalla PA per l’operazione in esame. L’unità creata potrebbe

infatti non avere le caratteristiche di autonomia (secondo le regole del SEC95)

necessarie per la sua classificazione come unità distinta dalla PA con le ovvie

conseguenze di riclassificazione per tutta l’operazione.

Qualora l’applicazione dei criteri suddetti non conducesse ad una decisione univoca

sulla classificazione dell’asset, il trattamento dell’operazione in esame sarebbe

definito da una procedura stabilita dal Code of best practice adottato dall’Ecofin nel

2003, nella quale si prevede il coinvolgimento dell’Eurostat e degli esperti dei Paesi

Membri (attraverso il CMFB) nella risoluzione di controversie metodologiche di

particolare complessità e di interesse generale. In tali casi la decisione che sarà presa

da Eurostat in seguito alla eventuale consultazione del CMFB sarà pubblicata nel

Manuale sul Deficit e sul Debito e dovrà essere applicata dagli Stati Membri.

Si riportano, a scopo puramente esemplificativo, alcuni casi teorici di trattamento

contabile al fine di evidenziare il possibile impatto delle operazioni sul deficit e sul

debito pubblico. Le semplificazioni espositive, se rendono più agevole la lettura,



devono essere però tenute in debito conto nella pratica applicazione. Si riporta, infine,

il diagramma a flussi con l’albero decisionale per i contratti di PPPs25.

25 Cfr. Manuale del deficit e del debito part IV para. 4



3 Esempi di trattamento contabile

Caso A) “PPP”- Pagamenti periodici della PA / Asset “off” PA Ipotesi: - L'asset è costruito dal partner privato senza erogazione di un contributo in conto capitale

Investimenti fissi lordi =1 000). Si deprezza di 40 il primo anno. - LA PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo con un

canone annuo per l’acquisto di servizi di 150

Spesa iniziale e primo anno di utilizzo

PA Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Consumi intermedi P.2 150 Risparmio netto B.8 -150 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 -150 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -150 Privato Conto delle operazioni correnti Produzione di beni e servizi per proprio uso finale P.12 1000 Produzione di beni e sevizi destinabili alla vendita P.11 150 Ammortamenti K.1 40 Risparmio netto B.8 1110 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 1110 Investimenti fissi lordi P.51 1000 Ammortamenti K.1 -40 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 150



Caso B) “PPP” Pagamenti periodici della PA / Asset “on” balance PA Ipotesi: - Rischi non trasferiti . - L'asset è costruito dal partner privato senza erogazione di un contributo in conto capitale - (Investimenti Fissi Lordi=1 000). Si deprezza di 40 il primo anno. - La PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo per 220 - La rata di rimborso del prestito imputato per 70 per il primo anno comprende gli interessi

sul prestito che ammontano a 50 - D.41 =50 - P.2= 150 - F4=20 Spesa iniziale e primo anno di utilizzo PA Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Consumi intermedi P.2 150 Interessi passivi D.41 50 Ammortamenti K.1 40 Risparmio netto B.8 -240 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 -240 Investimenti fissi lordi P.51 1000 Ammortamenti K.1 -40 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -1200

Conto finanziario ΔA ΔP Prestiti F.4 20* 1000 Monete e depositi F.2 -220 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -1200 Privato Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Produzione di beni e sevizi destinabili alla vendita P.11 1150 Interessi attivi D.41 50 Risparmio netto B.8 1200 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 1200 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 1200 Conto finanziario ΔA ΔP Prestiti F.4 1000 20* Monete e depositi F.2 220 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 1200

*Rata di rimborso del prestito per il primo anno di utilizzo che per maggiore chiarezza è stata riportata nell’attivo e, rispettivamente, nel passivo



Caso C) “Appalto”Pagamenti periodici della PA / Asset “on” balance PA Ipotesi: - L'asset è costruito dal partner privato con un appalto tradizionale per la costruzione e un appalto per la gestione dei servizi (Investimenti Fissi Lordi=1000). Si deprezza di 40 il primo anno. - La PA effettua pagamenti periodici al partner privato durante il periodo di utilizzo con un canone annuo per l’acquisto di servizi (Il pagamento è di 100 il primo anno) Spesa iniziale e primo anno di utilizzo PA Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Consumi intermedi P.2 100 Ammortamenti K.1 40 Risparmio netto B.8 -140 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 -140 Investimenti fissi lordi P.51 1000 Ammortamenti K.1 -40 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -1100 Privato Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Produzione di beni e sevizi destinabili alla vendita P.11 1100 Risparmio netto B.8 1100 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 1100 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 1100



Caso D) Concessione - Pagamenti periodici degli utenti ” / Asset “off” balance PA Ipotesi: - Rischi trasferiti - L'asset è costruito dal partner privato con una concessione per la costruzione e per i

servizi con erogazione di un contributo in conto capitale agli investimenti al 20 %. (Investimenti Fissi Lordi=1000). Si deprezza di 40 il primo anno.

- Gli utilizzatori finali pagano al partner privato durante il periodo di concessione acquisti di servizi per 100

Spesa iniziale e primo anno di utilizzo PA Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Risparmio netto B.8 0 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 0 Trasferimenti in conto capitale netti D.9 -200 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 -200 Privato Conti delle operazioni correnti Impieghi Risorse Produzione di beni e servizi per proprio uso finale P.12 1000 Ammortamenti K.1 40 Risparmio netto B.8 1060 Conto del capitale ΔA ΔP Risparmio netto B.8 1060 Trasferimenti in conto capitale netti D.9 200 Investimenti fissi lordi P.51 1000 Ammortamenti K.1 -40 Indebitamento(-)/ accreditamento(+) B.9 200



Fonte: Eurostat - Manuale del deficit e del debito part IV par. 4



4 Bibliografia Commissione Europea, “Libro verde relativo ai partenariati pubblico – privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” - COM 327 del 30 aprile 2004. Eurostat, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali SEC95 -1996 Eurostat, Manuale del SEC95 sul deficit e sul debito (MDD) - 2003 Eurostat, Long term contracts between government units and non-government partners (Part IV 4.2 MDD) - ottobre 2004 Eurostat, Decisione “Treatment of public-private partnerships”(Decisione PPP) - febbraio 2004 ISCONA, AA. VV, Bilancio pubblico e finanza privata- Scritti in memoria di F. Parrillo - dicembre 2005 ISCONA, AA. VV., Statistica economica e strumenti di analisi - Studi in memoria di A. Giannone - novembre 2005 ISCONA, AA. VV., Finanza pubblica e contabilità nazionale- Atti del convegno- Roma, 22 novembre 2002 - 2004 ISTAT, AA.VV,. I conti economici nazionali per settore istituzionale: le nuove stime secondo il Sec95, Metodi e Norme n.23 - 2005 Germani A., Il trasferimento di rischio e le best practises correlate, Unità Tecnica Finanza di Progetto, Ministero dell’Economia e Finanze, Relazione svolta al 2° Forum di Edilizia & Territorio -Roma, 18 maggio 2004 Pasquini G., Pubblico e privato per le infrastrutture di pubblica utilità: temi e prospettive, in corso di pubblicazione su M. Cabiddu (a cura di), Modernizzazione del Paese. Politiche, opere, servizi pubblici, Milano, Franco Angeli - 2005 Unità Tecnica Finanza Di Progetto, 10 temi per migliorare il ricorso alla finanza di progetto (“L’accerchiamento” della Merloni ) - Roma, febbraio 2005 Unità Tecnica Finanza Di Progetto, Partenariato Pubblico – Privato per la realizzazione di opere pubbliche: impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico. Decisione Eurostat 11 Febbraio 2004 “Treatment of public-private partnerships” - Roma, giugno 2004



Matrici del rischio di costruzione e del rischio di disponibilità di Domenico Provenziani (Studio Mutti-Provenziani)

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61IL PPP ED IL PATTO DI STABILITÀ EUROPEO


Appendice



Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico parte IV.4 Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore delle società 2002

Parte IV - Locazioni, licenze e concessioni

IV.4. Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settoredelle società

1. Termini della questione

Alcune amministrazioni pubbliche ricorrono con sempre maggiore frequenza al settore dellesocietà per finanziare, costruire e gestire infrastrutture pubbliche. L'obiettivo può essereduplice: sfruttare le capacità di tale settore e lo stimolo costituito dalla ricerca del profittoche anima le società, nonché ripartire i costi di nuove infrastrutture nel periodo in cui sonoutilizzate, evitando gli elevati costi iniziali di un investimento proprio delle amministrazionipubbliche.

Essenzialmente si possono considerare due casi.

1.1 Caso 1 - Un'amministrazione pubblica stipula un contratto con una società per lacostruzione di un'infrastruttura utilizzata per fornire servizi che costituiscono una spesa perconsumi finali delle amministrazioni pubbliche.

Esempi

- Un'amministrazione pubblica incarica una società di costruire un penitenziario nelrispetto delle specifiche da essa stabilite. L'amministrazione pubblica si impegna aversare alla società un certo importo per 25 anni per rendere il penitenziario idoneo allasua destinazione, a condizione che esso sia oggetto di adeguata manutenzione. Allascadenza dei 25 anni, la proprietà giuridica del penitenziario è trasferita dalla societàall'amministrazione pubblica.

- Un'amministrazione pubblica stipula un contratto con una società per la progettazione ela costruzione di una strada, attribuendo l'incarico della sua manutenzione alla societàper 25 anni nel rispetto di uno standard stabilito. L'amministrazione pubblica versa allasocietà un canone annuo in relazione al numero di veicoli che utilizzano la strada.

In questi casi sono previsti pagamenti regolari dell'amministrazione pubblica a favore dellasocietà.

1.2 Caso 2 - Una società costruisce e/o gestisce un'infrastruttura pubblica e finanzia i relativicosti facendo gravare gli oneri sugli utenti che sono diversi da un'amministrazione pubblica.

Ad esempio una società potrebbe costruire una strada e far pagare un pedaggio a quanti lautilizzano. Può esserci o no un pagamento della società a beneficio di un'amministrazionepubblica.

Occorre rispondere alle seguenti domande.

- Nel conto patrimoniale di quale settore - settore delle società o delle amministrazionipubbliche - va registrata l'infrastruttura pubblica durante il periodo di gestione?

- Come contabilizzare le relative operazioni e qual è la loro incidenzasull'accreditamento/indebitamento delle amministrazioni pubbliche?

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NB: Le società partecipanti a tali operazioni possono essere tanto pubbliche quantoprivate. Se la società è pubblica, il primo interrogativo da porsi è se si tratti realmentedi un'unità che produce per il mercato. Si supponga che un'unità pubblica siaappositamente costituita al fine di finanziare, costruire e gestire un'infrastruttura messaa disposizione di un'amministrazione pubblica in cambio di pagamenti periodicidurante l'esistenza dell'infrastruttura. In questo caso apparirebbe più appropriatoconsiderare i canoni come semplici trasferimenti anziché come vendite e classificarel'unità nelle amministrazioni pubbliche.

2. Norme da applicare

2.1 Caso 1 - L'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti afavore della società

Vanno distinte due situazioni diverse.

a. Caso 1.a

Se durante il periodo di gestione la maggior parte dei rischi e dei vantaggi della proprietàgrava sulla società, l'infrastruttura è registrata nel conto patrimoniale della società.

Il contratto tra l'amministrazione pubblica e la società presenta le caratteristiche di unleasing operativo. Solo i pagamenti periodici dell'amministrazione pubblica hannoun'incidenza sul suo accreditamento/indebitamento (B.9).

Se alla fine del periodo di gestione viene trasferita all'amministrazione pubblica,l'infrastruttura è iscritta nei conti patrimoniali dell'amministrazione pubblica comeinvestimenti fissi lordi controbilanciati da un trasferimento in conto capitale ("Altritrasferimenti in conto capitale" D.99), senza alcuna incidenzasull'accreditamento/indebitamento (B.9) dell'amministrazione pubblica.

b. Caso 1.b

Se durante il periodo di gestione la maggior parte dei rischi e dei vantaggi della proprietàgrava sull'amministrazione pubblica, l'infrastruttura è registrata nel conto patrimonialedell'amministrazione pubblica.

Il contratto tra l'amministrazione pubblica e la società presenta le caratteristiche di unleasing finanziario.

L'infrastruttura realizzata dalla società è iscritta nei conti patrimoniali dell'amministrazionepubblica come investimenti fissi lordi, controbilanciati da un prestito (F.4) figurativo di parivalore.

Gli investimenti fissi lordi sono registrati nei conti dell'amministrazione pubblicaconformemente alle disposizioni del SEC 95 (cfr. paragrafo 3.112.): si ha un'incidenzasull'accreditamento/indebitamento (B.9) dell'amministrazione pubblica per il valore degliinvestimenti fissi lordi. Il debito dell'amministrazione pubblica aumenta per un importo pariall'ammontare del prestito figurativo.

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66


Durante il periodo di gestione, le annualità versate dovrebbero essere ripartite in quote dirimborso del capitale e interessi in relazione con il prestito figurativo. I pagamentid'interesse presentano un'incidenza sull'accreditamento/indebitamento (B.9)dell'amministrazione pubblica.

I rischi e i vantaggi della proprietà dovrebbero essere valutati con riferimento ai fattoripresentati nell'allegato.

2.2 Caso 2 - L'amministrazione pubblica non effettua pagamenti a favore dellasocietà

In questi casi l'amministrazione pubblica non effettua periodicamente a favore della societàpagamenti in denaro o in natura, né direttamente né indirettamente. Durante il periodo digestione, l'infrastruttura dovrebbe essere registrata nei conti patrimoniali della società.

a. Caso 2.a

Allorché si tratta di un'infrastruttura nuova costruita dalla società, essa costituisce uninvestimento fisso lordo della società senza alcuna incidenza sui conti dell'amministrazionepubblica.

Se alla fine del periodo di gestione viene trasferita all'amministrazione pubblica,l'infrastruttura è contabilizzata nei conti patrimoniali di quest'ultima come investimenti fissilordi controbilanciati da un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in contocapitale" D.99), senza alcuna incidenza sull'accreditamento/indebitamento (B.9)dell'amministrazione pubblica.

Nel caso in cui nel corso della durata del contratto la società effettui a favoredell'amministrazione pubblica dei pagamenti, questi sono registrati come fitti di terreni(D.45) se l'amministrazione pubblica mette a disposizione della società attività non prodotte(come il terreno su cui è costruita l'infrastruttura), o come imposte ("Altre imposte sullaproduzione" D.29) se l'amministrazione pubblica non fornisce nulla in cambio delpagamento.

b. Caso 2.b

Può succedere che l'amministrazione pubblica trasferisca alla società un'infrastrutturaesistente. Questa è registrata come apporto di capitale in natura nel conto delle altrevariazioni di volume delle attività e delle passività, senza alcuna incidenzasull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica: l'operazione può essereconsiderata una ristrutturazione del capitale fisso, dei diritti di proprietà e delle obbligazioni;si tratta di uno scambio di attività non finanziarie con attività finanziarie (partecipazionedell'amministrazione pubblica nella società, AF.5), da registrare in conformità alle normedefinite nella sezione II.3.2 (2.b.) del manuale.

Se alla scadenza del periodo di gestione viene restituita all'amministrazione pubblica,l'infrastruttura è contabilizzata nei conti patrimoniali dell'amministrazione pubblica tramiteregistrazione nel conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività senzaalcuna incidenza sull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica (cfr.sezione II.1.2 «Trasferimenti dalle società pubbliche alle amministrazioni pubbliche», F.513).

Se nel corso della durata del contratto la società effettua pagamenti a beneficiodell'amministrazione pubblica, questi dovrebbero essere registrati come dividendi (D.421).

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3. Giustificazione delle norme

Si applicano le disposizioni dell'Allegato II del SEC 95. In esso è spiegato come distingueretra il caso 1.a (leasing operativo) e il caso 1.b (leasing finanziario). I criteri contenutinell'allegato del presente manuale forniscono alcune indicazioni pratiche sul modo in cuiinterpretare l'Allegato II del SEC 95.

3.1 Caso 1 - L'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti afavore della società

a. Caso 1.a

È la società che fornisce un servizio all'amministrazione pubblica: tale produzione èrealizzata con l'infrastruttura. Appare pertanto opportuno registrare l'infrastruttura nel contopatrimoniale della società durante il periodo di gestione. Il servizio rappresenta perl'amministrazione pubblica una spesa per consumi finali.

Se l'infrastruttura è trasferita all'amministrazione pubblica alla scadenza del periodo digestione, è improbabile che ciò avvenga senza una contropartita. Il trasferimento puòcostituire il compenso dell'uso del terreno pubblico o dell'esecuzione dell'operazione daparte della società. Gli investimenti fissi lordi registrati nei conti dell'amministrazionepubblica potrebbero pertanto essere controbilanciati da redditi da capitale (D.4), oppure daun'altra operazione corrente non finanziaria. Si propone tuttavia di bilanciare gli investimentifissi lordi con un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in conto capitale" D.99)data l'eccezionalità dell'operazione.

b. Caso 1.b

È l'amministrazione pubblica che fornisce un servizio mediante l'infrastruttura.L'amministrazione pubblica acquisisce l'infrastruttura attraverso un contratto di leasingfinanziario con la società che l'ha realizzata. Il servizio si configura come spesa per consumifinali dell'amministrazione pubblica.

3.2 Caso 2 - L'amministrazione pubblica non effettua pagamenti a favore dellasocietà

A prescindere dal caso concreto, la società realizza una produzione mediantel'infrastruttura. Tale produzione è consumata dagli utilizzatori dell'infrastruttura. Apparepertanto opportuno registrare l'infrastruttura nel conto patrimoniale della società durante ilperiodo di gestione.

eureurostatostat

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a. Caso 2.a

Si tratta di una nuova infrastruttura realizzata dalla società.

Eventuali pagamenti della società a favore dell'amministrazione pubblica possonointervenire perché:

- l'amministrazione pubblica fornisce una contropartita;La classificazione dei pagamenti dipende dalla natura della contropartita. Normalmentesi tratta del terreno su cui l'infrastruttura è realizzata: in tal caso i versamentiperiodicamente effettuati dalla società all'amministrazione pubblica dovrebbero essereclassificati come fitti di terreni (D.45).

oppure:

- la società è tenuta ad effettuare un versamento a favore dell'amministrazione pubblicasemplicemente per ottenere il permesso di effettuare l'operazione.Il caso si configura come una licenza per la quale l'amministrazione pubblica nonfornisce alcun servizio effettivo. Il pagamento dovrebbe essere classificato come altreimposte sulla produzione (D.29) applicando le disposizioni del paragrafo 4.23., lettera e),del SEC 95.

Se l'infrastruttura è trasferita all'amministrazione pubblica alla scadenza del periodo digestione, è improbabile che ciò avvenga senza una contropartita. Il trasferimento puòcostituire il compenso dell'uso del terreno pubblico o dell'esecuzione dell'operazione daparte della società. Gli investimenti fissi lordi registrati nei conti dell'amministrazionepubblica potrebbero pertanto essere controbilanciati da redditi da capitale (D.4), oppure daun'altra operazione corrente non finanziaria. Si propone tuttavia di bilanciare gli investimentifissi lordi con un trasferimento in conto capitale ("Altri trasferimenti in conto capitale" D.99)data l'eccezionalità dell'operazione.

b. Caso 2.b

Può succedere che l'amministrazione pubblica trasferisca alla società un'infrastrutturaesistente. Questa è registrata come apporto di capitale in natura nel conto delle altrevariazioni di volume delle attività e delle passività, senza alcuna incidenzasull'accreditamento/indebitamento dell'amministrazione pubblica: l'operazione può essereconsiderata una ristrutturazione del capitale fisso, dei diritti di proprietà e delle obbligazioni;si tratta di uno scambio di attività non finanziarie con attività finanziarie (partecipazionedell'amministrazione pubblica nella società, AF.5), da registrare in conformità alle normedefinite nella sezione II.3.2 (2.b.) del manuale.

In considerazione di tale partecipazione al capitale della società, è opportuno classificare glieventuali pagamenti della società all'amministrazione pubblica come dividendi (D.421)anche se una parte di essi potrebbe essere considerata come fitti.

La restituzione dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica è registrata simmetricamenteal trasferimento iniziale: scambio di un'attività non finanziaria con un'attività finanziaria(AF.5) contabilizzata nel conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività.

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4. Esempi di trattamenti contabili

Vengono presentati qui di seguito i trattamenti contabili dei quattro casi.

La sequenza dei conti dell'amministrazione pubblica e della società non è fornita per intero,limitandosi alla presentazione dei conti pertinenti ai casi illustrati.

4.1 Caso 1.a

- L'infrastruttura è realizzata dalla società (investimenti fissi lordi = 1000);

- l'amministrazione pubblica effettua periodicamente pagamenti a favore della societàdurante il periodo di gestione e l'infrastruttura viene registrata nei conti patrimoniali dellasocietà: leasing operativo (per il primo anno i pagamenti sono pari a 100);

- l'infrastruttura viene trasferita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo digestione (presenta un valore residuo di 200).

Costruzione e primo anno di gestione dell'infrastruttura

Amministrazioni pubbliche Società

Conti non finanziari

I/∆A R/∆P I/∆A R/∆PP.3 100 P.51 1000 P.12 1000B.9 -100 P.11 100

Trasferimento dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione


Conto del capitale

∆A ∆P ∆A ∆PP.51 200 D.99 +200B.9 0

Conto patrimoniale di chiusura

A P A PAN.11 200

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4.2 Caso 1.b

- L'infrastruttura è realizzata dalla società (investimenti fissi lordi = 1000);

- l'amministrazione effettua periodicamente pagamenti a favore della società durante ilperiodo di gestione e l'infrastruttura è registrata nei conti patrimonialidell'amministrazione pubblica (leasing finanziario).

Costruzione dell'infrastruttura attribuita all'amministrazione pubblica



I/∆A R/∆P I/∆A R/∆PP.51 1000 P.11 1000B.9 -1000

Conto finanziario

∆A ∆P ∆A ∆PF.4 1000B.9 -1000


A P A PAN.11 1000 AF.4 1000

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Primo anno di gestione dell'infrastruttura

P.13 = D.1 (=60) + K.1 (=40)P.3 = P.13D.41 = 50F.4 = - 20


Conti delle operazioni correnti

I R I RD.1 60 P.13 100D.41 50 D.41 50P.3 100K.1 40B.8 netto -150

Conto del capitale

∆A ∆P ∆A ∆PK.1 -40 B.8 netto -150B.9 -110 B.10.1 -150

Conto finanziario

∆A ∆P ∆A ∆PF.2 -130 F.4 -20 F.2 70 F.4 -20

B.9 -110 B.9 -50


A P A PAN.11 960 AF.4 980∆AF.2 -130 ∆B.90 -150

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4.3 Caso 2.a

- L'infrastruttura è realizzata dalla società;

- fitti/imposte sono versati dalla società all'amministrazione pubblica (i pagamenti per ilprimo anno ammontano a 100);

- l'infrastruttura viene trasferita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo digestione (essa presenta un valore residuo di 200).

Costruzione e primo anno di gestione



I/∆A R/∆P I/∆A R/∆PD.45/D.29 100

B.9 +100

Trasferimento dell'infrastruttura alla fine della gestione


Conto del capitale

∆A ∆P ∆A ∆PP.51 +200 D.99 +200 P.51 -200 D.99 -200B.9 0


A P A PAN.11 200

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4.4 Caso 2.b

- L'infrastruttura è trasferita dall'amministrazione pubblica all'impresa all'inizio del periododi gestione (per un importo di 1000);

- la società potrebbe pagare dividendi all'amministrazione pubblica (tale ipotesi non èpresa in considerazione nell'esempio che segue);

- l'infrastruttura è restituita all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione(essa presenta un valore residuo di 200).

Trasferimento iniziale dell'infrastruttura all'impresa


Conto patrimoniale di apertura

A P A PAN.11 1000

Conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività

∆A ∆P ∆A ∆PAN.11(K.12.1) -1000 AN.11(K.12.1) 1000 AF.5(K.12.1) 1000

AF.5(K.12.1) 1000


A P A PAN.11 0 AN.11 1000 AF.5 1000AF.5 1000

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Primo anno di gestione dell'infrastruttura

K.1 = 40


Conto del capitale

∆A ∆P ∆A ∆PK.1 -40 B.10.1 -40

Conto della rivalutazione delle attività e delle passività

∆A ∆P ∆A ∆PAF.5(K.11) -40 AF.5(K.11) -40

B.10.3 -40 B.10.3 +40


A P A PAF.5 960 AN.11 960 AF.5 960

∆B.10 -40 ∆B.10 0

Restituzione dell'infrastruttura all'amministrazione pubblica alla fine del periodo di gestione


Conto delle altre variazioni di volume delle attività e delle passività

∆A ∆P ∆A ∆PAN.11(K.12.1) 200 AN.11(K.12.1)-200 AF.5(K.12.1) -200AF.5(K.12.1) -200


A P A PAN.11 200

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Decisione Eurostat 11/02/2004 Treatment of public-private partnerships

18/2004 - 11 February 2004

New decision of Eurostat on deficit and debt

Treatment of public-private partnerships Eurostat, the Statistical Office of the European Communities, has taken a decision on the accounting treatment in national accounts of contracts undertaken by government units in the framework of partnerships with non-government units. The decision specifies the impact on government deficit/surplus and debt. It results from work undertaken in 2003 in cooperation with experts from European countries and different international bodies.

The decision is in line with the European System of Accounts (ESA95), and is consistent with the opinion of the Committee on Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics (CMFB), as described in the annex.

Eurostat recommends that the assets involved in a public-private partnership should be classified as non-government assets, and therefore recorded off balance sheet for government, if both of the following conditions are met:

1. the private partner bears the construction risk, and 2. the private partner bears at least one of either availability or demand risk.

If the construction risk is borne by government, or if the private partner bears only the construction risk and no other risks, the assets are classified as government assets. This has important consequences for government finances, both for the deficit and the debt. The initial capital expenditure relating to the assets will be recorded as government fixed capital formation, with a negative impact on government deficit/surplus. As a counterpart of this government expenditure, government debt will increase in the form of an “imputed loan” from the partner, which is part of the “Maastricht debt” concept. The regular payments made by government to the partner will have an impact on government deficit/surplus only for the part relating to purchases of services and “imputed interest”.

Why is Eurostat taking this decision now?

Public partnerships with private units have been observed for a long time in EU Member States. Such arrangements take various forms, including concessions which normally do not raise difficulties as regards their treatment in national accounts. Recently however, new kinds of arrangements have been made in a few Member States, and a significant increase in these arrangements is expected for various reasons such as efforts to increase efficiency of public expenditure and to improve the quality of public services. Moreover, the European Growth Initiative, approved by the European Council in December 2003, sets as one of its objectives to promote the use of such partnerships, notably in order to develop growth-related infrastructures.

As the Statistical Authority of the Commission, Eurostat does not examine the motives, rationale and efficiency of these partnerships, but has to provide clear guidance on their treatment in national accounts, as regards their impact on data for the general government sector. Furthermore, an important part of Eurostat’s mission is to ensure homogeneity of government statistics in all Member States, including the 10 Acceding Countries, under ESA95, such that deficit and debt figures are fully comparable.

Which partnerships does this decision cover?

The decision will apply to long-term contracts in areas of activity where government normally has a strong involvement. These contracts often (but not always) correspond to what is referred to as “Public-private partnerships”, concluded with one or several partners, directly or through a special entity set up on purpose, and possessing expertise in the content of the contract over its lifetime. An important feature is that the contract mentions both the output of some specifically-designed assets, needing an initial capital expenditure, and the delivery of agreed services, requiring the use of these assets and according to given quality and volume standards.

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This decision applies only in cases where government is the main purchaser of the services supplied by the partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as seen notably for health and education services, and the use of some transport infrastructures).

What is the key issue relating to public-private partnerships as regards their treatment in national accounts?

The key issue is the advance classification of the assets involved in the partnership contract - either as government assets or recorded in the balance sheet of the partner. In national accounts, the assets involved in a public-private partnership can be considered as non-government assets only if there is strong evidence that the partner is bearing most of the risk attached to the specific partnership. Therefore, this analysis of risks borne by the contractual parties is the core element of the assessment of a partnership project, as regards classification of the assets involved in the contract, in order to ensure the correct accounting of the impact on the government deficit of public-private partnerships.

However, this assessment does not consider risks that are not closely related to the asset and can be fully separated from the main contract, as is the case where part of the contract might be periodically renegotiated, and subject to performance and penalty payments that do not significantly depend on the condition of the main assets.

What is the Eurostat analysis of risk in partnerships?

Many risks may be observed in practice in such arrangements. The wording used may be in addition diverse and confusing. This is why, for the purpose of this decision, Eurostat has selected three main categories of “generic” risks. Therefore, “bearing a risk” for one party means that this party bears the majority of the risk.

A first category is “construction risk” covering notably events like late delivery, non-respect of specified standards, additional costs, technical deficiency, and external negative effects. Government’s obligation to start making regular payments to a partner without taking into account the effective state of the assets would be evidence that government bears the majority of the construction risks.

A second category is “availability risk” where the responsibility of the partner is quite obvious. It may not be in a position to deliver the volume that was contractually agreed or to meet safety or public certification standards relating to the provision of services to final users, as specified in the contract. It also applies where the partner does not meet the required quality standards relating to the delivery of the service, as stated in the contract, and resulting from an evident lack of “performance” of the partner. Government will be assumed not to bear such risk if it is entitled to reduce significantly (as a kind of penalty) its periodic payments, like any “normal customer” could require in a commercial contract. Government payments must depend on the effective degree of availability supplied by the partner during a given period of time. Application of the penalties where the partner is defaulting on its service obligations should be automatic and should also have a significant effect on the partner’s revenue/profit, and must not be purely "cosmetic" or symbolic.

A third category is “demand risk” covering variability of demand (higher or lower than expected when the contract was signed) irrespective of the behaviour (management) of the private partner. This risk should only cover a shift of demand not resulting from inadequate or low quality of the services provided by the partner or any action that changes the quantity/quality of services provided. Instead, it should result from other factors, such as the business cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence. Government will be assumed to bear the risk where it is obliged to ensure a given level of payment to the partner independently of the effective level of demand expressed by the final user, rendering irrelevant the fluctuations in level of demand on the partner’s profitability. However, this statement does not apply where the shift in demand results from an obvious government action, such as decisions of units of general government (and thus not just the unit(s) directly involved in the contract) that represent a significant policy change, or the development of directly competing infrastructure built under government mandate.

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How will the decision be implemented in practice?

The analysis of the risks in such partnerships will be carried out in all Member States and Acceding Countries (as this decision is applicable for the next notification on 1 March 2004), under the responsibility of the National Statistical Offices.

Eurostat is of the opinion that information about such risks can easily be obtained by statisticians and that the burden of the different risks is generally identifiable in the contracts. Eurostat is also of the opinion that the assessment of risk according to the process described above would allow for a straightforward classification of the assets either “on” or “off” government balance sheet in most cases.

However, it may happen in some cases that the risk analysis, as mentioned above, might not give clear conclusions (for instance if at least for two categories the share in risk may be estimated as balanced or based on very fragile hypotheses). In these cases, some additional elements in a partnership contract should also be taken into consideration. Apart from an analysis of the nature of the partners (notably in specific cases where the partner is a public corporation), the importance of government financing, the effect of government guarantees or provisions relating to the final allocation of the assets could be in some cases appropriate supplementary criteria.

In this respect, if the assets remain the property of the partner at the end of the project, and if they still have a significant economic value, then it is normally classified on the partner’s balance sheet. This also includes contracts where government has merely an option to buy the asset at the current market value. On the other hand, if government has a firm obligation to acquire the assets at the end of the contract at a pre-determined price that does not reflect the economic value of the assets at that time (such as expected on the basis of conservative hypothesis at the time the contract was signed), or has paid for the right to acquire the assets throughout the contract through regular payments that were higher than they would have been without that right, then there can be a reason to record the assets as government assets if the other tests do not give a clear answer.

Finally, Eurostat considers that this decision is not in contradiction with the usual business approach to such issues. In any case, specific and complex borderline cases should be closely examined according to the agreed procedure, including at a first stage the assistance of Eurostat.

Issued by:

Eurostat Press Office

Philippe BAUTIER

BECH Building L-2920 LUXEMBOURG

Tel: +352-4301 33 444 Fax: +352-4301 35 349

[email protected]

For further information:

Luca ASCOLI Tel: +352-4301 32 707 Fax: +352-4301 32 929 [email protected]

Eurostat news releases on the Internet: http://europa.eu.int/comm/eurostat/

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CMFB opinion

on the treatment in national accounts of assets related to “public-private partnerships” contracts

The CMFB Chairman, with the assistance of the Executive Body, invited the CMFB Members on 23 December 2003 to give an opinion on the above-mentioned subject. Fourteen (14) national statistical institutes and thirteen (13) national central banks from the Member States returned the questionnaire. A total of twenty-seven (27) national institutions thus participated in the consultation. The ECB also provided a reply. The result of the consultation was the following: On the question: Do you agree that PPP assets should be considered as non-government assets if there is strong evidence that the non-government partner bears most of the risk, according to the assessment of risks proposed in the guidance note? Twenty-six (26) national institutions responded Yes, among which three (3) asked for minor corrections to the numerical examples and three (3) requested clarifications on some parts of the guidance note. One (1) national institution answered No. Accordingly, the CMFB endorses the guidance note of 23 December 2003 relating to the classification of assets in the context of "Public-Private Partnerships". The CMFB recommends that the suggested clarifications should be incorporated in a revised version of the ESA 95 Manual on Government Debt and Deficit, in so far as they do not change the substance. In addition to this opinion, a document summarising the replies and all the original answers from the CMFB Members have been transmitted to Eurostat and will be kept in the records of the CMFB secretariat. Jean CORDIER CMFB Chairman (Signed) Paris, 30 January 2004

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IL PPP ED IL PATTO DI STABILITÀ EUROPEO


Manuale del SEC 95 sul disavanzo e sul debito pubblico parte IV 4.2 Long term contracts between Government units and non-Government partners Ottobre 2004

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Part IV

4.2 LONG TERM CONTRACTS BETWEEN GOVERNMENT UNITS AND NON-GOVERNMENT PARTNERS CONTENTS Summary 1. Background of the issue 1. The development of partnerships 2. The different types of partnerships 3. The key issue in national accounts 2. Treatment in national accounts 1. Sector classification of the partner 2. Assessment of the risk borne by each contracting party 3. Final allocation of the assets 4. Government financing 3. Rationale of the treatment 1. Sector classification of the partner 2. Assessment of the risk 3. Payments between the corporation and government 4. Accounting examples 1. Regular payments by government / Assets “off” government balance sheet 2. Regular payments by government / Assets “on” government balance sheet 3. Regular payments by final users / new asset 4. Regular payments by final users / existing government asset

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Summary

Government contracts with non-government units can take various forms, which normally do not raise difficulties as regards their treatment in national accounts. However, clear guidance is required on the treatment in national accounts of arrangements often referred to as “Public-private partnerships” (PPPs). In many of these partnerships government agrees to buy services from a non-government unit over a long period of time, resulting from the use of specific “dedicated assets”, such that the non-government unit builds a specifically-designed asset to supply the service. The services bought by government might be to meet its own needs or to satisfy third party users (as seen notably for health and education services, and for the use of some transport infrastructures). The key issue is the classification of the assets involved in the partnership contract - either as government assets (thereby influencing government deficit and debt) or as the partner’s assets. This is a similar issue to distinguishing between operating leases and finance leases, which is explained in annex II of ESA95. As a result of the methodological approach followed, in national accounts, the assets involved in a public-private partnership can be considered as non-government assets only if there is strong evidence that the partner is bearing most of the risk attached to the specific partnership. In this context, there was agreement among European statistical experts that the risk assessment should focus on the following three main categories of risk:

“construction risk” : covering events like late delivery, respect of specifications and additional costs

“availability risk” : covering volume and quality of output.

“demand risk” : covering variability of demand.

A PPP’s assets should be classified off-balance sheet for government if both of the following conditions are met. The partner bears the construction risks. The partner bears at least one of either availability or demand risk. If these conditions are met, then the treatment of the contract is similar to the treatment of an operating lease in ESA95; it would be classified as the purchase of services by government. If the conditions are not met, then the assets are to be classified on-balance sheet for government. The treatment is in this case similar to the treatment of a financial lease in ESA95 requiring the recording of government capital expenditure and borrowing. In borderline cases it is appropriate to consider other criteria, and notably what happens to the asset at the end of its life, as well as the existence of any guarantees to support the partner’s borrowing.

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A decision tree summarising the treatment of the PPP contracts in national accounts is annexed to this chapter.

1. Background of the issue

1. The development of long term contracts

In recent years, attention has focused on partnerships between government units and private units (frequently referred to as “Public-Private Partnerships” – PPPs) or, in national accounts sector classification terms, partnerships with non-financial or financial corporations.

Such partnerships imply a long term relation (by convention, at least three years) in the framework of contracts, where the obligations and rights of each partner are clearly specified.

From a general point of view, there are various types of long term contracts based on partnership agreements between government and non-government units; these have been observed for a long time in some Member States, their form depending on factors such as legal and regulatory factors. Most of them normally do not raise difficulties as regards treatment in national accounts. Recently, however, new kinds of arrangements have been made in a few Member States, and a significant increase in the number of these arrangements is expected in the coming years.

Moreover, the European Growth Initiative, approved by the European Council in December 2003, sets as one of its objectives to promote the use of such partnerships, notably to develop infrastructures that are judged to be needed for reinforcing the potential growth of the European Union. However, the “EGI” covers a large range of government supports for the development of growth-relating infrastructures for which the rules mentioned in this document apply only in part. As a result, it is expected that the large diversity of contractual structures currently observed among EU Member States will be significantly reduced. Most countries are expected to adapt their legal and regulatory framework accordingly.

The motives for developing partnerships are various. Government may, for instance, wish to take advantage of specific competences and skills of commercial units to increase the efficiency of public expenditure. It may also wish to improve the quality of public services through units which are more demand-oriented and sensitive to customers’ requirements, and are clearly profit-oriented.

EDP rules and other budget constraints may frequently push governments to look for alternative resources for developing collectively-used infrastructures, notably where such contracts allow for a spread of the cost of new assets over the time they are used, thus avoiding large initial government capital expenditure. Experience shows that in many cases these arrangements lead to a reduction in up-front public expenditure.

It is not the role of statisticians to examine the motives, rationale and efficiency of these partnerships, or to voice an opinion about the “economic viability” and the “financial viability” of the underlying projects. Their role is to provide clear guidance on their treatment in national accounts and, for EDP purposes, their impact on general government deficit and debt. Furthermore, it is important to ensure homogeneity of government statistics in all Member States, such that deficit and debt figures are fully comparable. In this respect,

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ESA95 shows lack of clarity and does not provide clear guidance for more complex arrangements.1

Similarly, it is not up to the statisticians to provide a strict definition of public-private partnerships, as the expression may in fact cover various arrangements, whereas a specific definition would not be appropriate in a context of complexity and innovation. Instead, they should spell out basic criteria which allow national accountants to clearly distinguish the different arrangements that may be observed.

2. The different types of long term contracts

The expression “Public-private partnerships” has in the past covered various long-term arrangements, among which we have found the following cases:

a. Purchases of services on regular basis

Government is only purchasing services over a given long-term period but without fixing specific requirements as regards the assets, i.e. different from general regulatory standards. This contractual link may be important to ensure continuity in supplying, both in quantitative and qualitative terms. The treatment in national accounts, based only on flows occurring in one fiscal year, does not raise any specific issue.

b. Equity stakes

Such arrangements involve the creation of a new unit (a “joint-venture”) in which both government and non-government partners have equity stakes in a company managing a given infrastructure. ESA95 rules, as supplemented by the Manual on government deficit and debt, give quite explicit provisions, notably as regards the treatment of flows between government and this unit. A “pure” joint-venture with a strict equality in equity stakes should normally be considered as a public corporation if government is assumed to exercise a control over the general policy of the unit, which is generally the case.

c. Guarantees

In order to support a project, government may grant a guarantee to the debt of a non-government borrower, which may imply that government requires some specifications. This is fully covered by the current ESA95 (see 4.165 and 5.05) and, except in some exceptional cases, such guarantees are considered as “contingent liabilities”, not recorded in the system. There should be no impact on government accounts as long as the call of guarantee is not observed, with the exception of some fees that could be levied by government.

d. “Build and delivery” contracts

In this case, the non-government party is only committed to build an asset and deliver it to government, according to its requirements (normally checked by a third party). The asset will be used by government fully under its own responsibility. These contracts are normally treated as a “one-off” government capital expenditure that may nevertheless be recorded on an accrual basis under some conditions. This does not exclude an ancillary provision of services (that can be separately specified and which are treated adequately in national

1 There are rules based on Generally Accepted Accounting Practice (GAAP) and on other International Standards, applied by private business to some of these arrangements. These seem to be quite consistent with the substance of ESA95 and, apart from borderline cases, they are likely to give similar results as regards the classification of assets. Therefore, national accountants could rely in many cases on analysis provided under these frameworks. However, the national accountants have the final responsibility as regards the treatment for EDP purposes.

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accounts). Such services are strictly related to the assets, such as technical maintenance work.

e. Leases

Government is the user, during a given period, of an asset that is legally owned by a non-government unit. According to the “risks and rewards” borne by each party (that is the basis of the concept of “economic ownership”), the lease is considered either as an “operating lease” or as a “financial lease”, which gives rise to different treatments in national accounts, fully specified in ESA95 (Annex II). This concerns also cases of “Cross border leases” (which take the form of a set of interlinked lease agreements commonly referred to as “head” and “sub” leases). If government enters in a financial lease agreement, its deficit and debt would be impacted for the full value of the assets at the time government takes possession of the assets.

f. Concessions

This term is used2 in this context for contracts where government asks a corporation, generally after a competitive procedure, to manage the construction, as well as finance and operate an asset during the entire contract (but this unit may sub-contract some tasks to other suppliers under its sole responsibility), while directly charging the final users who, predominantly, are not government users.3 For example a corporation might build a road and levy tolls on vehicles using it. The payments to government are treated as government revenue according to their nature, at inception and regularly all over the lifetime of the concession. In some cases, assets may also be transferred to government at the end of the concession.4

Under these contracts the major part of the partner’s revenue comes from a direct sale of services to a variety of units under fully commercial conditions, but possibly with specific government requirements (often compensated by government in the form of subsidies). It may also be the case that the price is not freely set by the private partner or agreed by the private partner and the end-users but is fixed in the bidding documents and only adjusted upon the occurrence of certain events. There may also be payments from the corporation to government. Payments may occur initially (as a purchase of a related licence) or during the lifetime of the contract (royalties, specific taxes, etc.).

g. Services purchased by government on the basis of dedicated assets

This refers more specifically to new forms of partnerships (frequently designed as “public-private partnerships” - PPPs) which, for EDP and National Accounts classification purposes, are of great interest. The Eurostat decision on 11 February 2004 covered explicitly and exclusively this case. (See News release 18/2004)

It tends to occur in areas of activity where government has a strong involvement (transport, education, health, and security)5. Government concludes with one or several experienced

2 In some Member States a similar term may, in legal terms, cover a less restrictive set of arrangements. 3 Government units may of course use the assets and pay for that use, but this corresponds to the purchase of services for its own purpose as a “normal customer”. 4 It may happen that government transfers (without payment) an existing asset to the corporation that will exploit it or incorporate it into a wider project. This is recorded as a capital injection in kind in the “other changes in volume” account, with no impact on government surplus or deficit. If the infrastructure is given back to government at the end of the period of operation, it enters government’s balance sheet through the “other changes in volume” account, with no impact on government surplus or deficit. (See chapter II.1.2 of the Manual: “Payments by public corporations to government”) 5 Current examples of contracts cover building and exploitation of roads, tunnels, bridges, networks, schools, universities, hospitals, health centres, cultural buildings, prisons).

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commercial partners, directly or through a special legal entity set up for the specific purpose of a PPP6, a contract for the delivery of services derived from a specific asset.

This type of contract7 mentions specifically-designed assets which generally need a significant initial capital expenditure (which is precisely why government uses such arrangements in many instances), and the delivery of agreed services, requiring the use of these assets and according to given quality and volume standards that are specifically defined in the contract8. It is in this sense that these contracts differ from leases.9 The contract may refer either to a new asset or to significant refurbishment, modernisation or upgrading of existing assets, including assets already owned and managed by government but provided that the expenditure for renovation, etc., will represent a predominant part of the new value of the asset after renovation.

A key feature of these PPPs is that government is the main purchaser of the services, through regular payments, once the assets are supplied by the partner, whether the demand originates directly from government itself or from third party users (as for health and education services, and some types of transport infrastructures). There is no need to specify a given threshold on this point. Strictly speaking, it means just above 50% but in reality this percentage tends to be much higher, generally above 90%, because most contracts refer to “typed” economic models. The expression “shadow tolls” is frequently used in the case of transportation infrastructure and refers to remuneration by Government for a given usage volume of the transport infrastructure.

The use of the assets is specifically defined in the contract and the partner is necessarily limited as to how the assets may be used. For example, the partner cannot dispose of them at will, and in some instances, has to give priority to government users over other possible users. Note that many contracts do not rule out payments by “third parties”, but these are likely to represent a minor (even negligible) part of the partner’s revenue and frequently refer to a secondary activity associated with the dedicated assets (for instance “private” use of some infrastructure on given period or fees collected for telephone cables laid along, or under, a motorway).

In addition, it must be stressed that “government” in this context refers to the whole government sector (“General Government”, or sector “S.13” in ESA95) while different government units, even classified in different sub-sectors of government, take part in the contract at various degrees. This should have no impact on the treatment in national accounts.

3. The key issue in national accounts

In national accounts, long-term contracts raise questions where assets are in the core of the contractual agreement between the parties, and especially in the case of partnerships as described in 1.2.g). This refers to the advance (a priori, when the contract is signed, or enters into force) classification of the assets involved, either as government assets (“on balance-sheet”) or as partner’s assets (“off balance sheet”). In this case, business areas often use the expression “deconsolidation”.

6 This refers to the case where the contracting PPP partner is a Special Purpose Vehicle owned by the contracting company (ies) and where shares are held by construction companies and service providers, sub-contractors and any others involved in the contract. 7 For a part, this corresponds to what is frequently called “Build Own Operate Transfer” contracts. 8 Although this seems less frequent, the contract may also cover assets that are “readily” available in the market, or may be made available under similar conditions for non-government units. 9 It may happen that government makes available to the corporation a non-produced asset needed for the achievement of the project, such as land upon which an infrastructure is built.

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The classification as government assets has important consequences for government finances, both for the deficit (the initial expenditure is recorded as government fixed capital formation in the non-financial account, under the category P.51), and for the debt (the financial account would record new government borrowing, that increases gross debt in the form of an “imputed loan” in AF.4, which is part of the “Maastricht debt” concept).

Moreover, according to ESA95 rules, when the assets (in the form of construction or other structures) are considered government assets, the capital expenditure is recorded on an accrual basis at the outset, and not at the end of the construction/refurbishment period. The existence of phased payments received by the constructor or manufacturer may indicate the appropriate time of recording.

There are also consequences as regards the classification of the flows that are observed between government and the partner during the lifetime of the contract. If an imputed loan has been recorded in the government balance sheet, the redemption of the corresponding principal must be spread over the entire period (with no impact on government surplus or deficit), while imputed interest must also be calculated and included in government expenditure together with the cost of services charged to government in the context of the contract.

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2. Treatment in national accounts

1. Sector classification of the partner

The corporations involved in long-term contracts with government, and more specifically in the case of “PPPs” as described above in 1.2.g., can be either public or private. If the corporation is public, this means that according to national accounts rules, government determines the general policy of this market unit.

There is no reason to move the PPP assets onto the government balance sheet for the motive that the corporation is public, as long as the public partner acts as a market unit (50% cost coverage criterion) and payments by government may be considered as sales (counterpart of the provision of services for the community).

However, specific attention should be given to cases where the public corporation is 100% government-owned (or to a level close to 100%), and thus there is an absence of private investors in the public corporation who would exercise a significant influence to ensure commercial profitability and efficiency. In cases where payments by government under this contract are a predominant part of the partner’s revenue, such that for this public corporation this contract alone results in a significant change in the size or nature of its activities, this corporation could be reclassified as a government unit, depending on the application of the rules described in part I of this Manual.

As regards contracts with special units, created on purpose (frequently referred to as special purpose vehicle ), the only case to be considered is where such unit is created mainly by government and is fully controlled by it.

Finally, whenever government deliberately offers support to a partner that has clearly to be classified outside government sector, as compensation for events that were not mentioned as clear commitments when the contract was signed with the partner, this support must be recorded as a transfer affecting deficit/surplus of the government at the time this decision is taken.

A reclassification of the assets to the government’s balance sheet could result from the reclassification of the partner as government unit if a recurrent support results in a shift of the unit from a market activity to a non-market activity (the majority of the production costs no longer being covered by payments considered as “sales”, but instead by transfers from government).

2. Assessment of the risks borne by each contracting party

a. General principle

In national accounts, the assets involved in a long-term contract between a government unit and a non-government unit can be considered as non-government assets only if there is strong evidence that the non-government partner is bearing most of the risks attached to the execution of the contract.10

10 ESA95 states (see notably annex II, §4) that “all risks” must be transferred. But this is not observed in reality and on principle there is in partnerships between government and its counterparts a share in risks that must result in an imbalance in one sense or the other. However, as mentioned further, it may be seen as normal that some risks are taken by government (for instance in the case of very exceptional events or for government action that change the conditions of activity that were agreed previously).

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Therefore, this analysis of risks borne by the contractual parties is the core element as regards classification of the assets involved in the contract, to ensure the correct accounting of the impact on the government deficit of this type of partnerships.

As a result, the assets are recorded as non-government assets only if there is strong evidence that the non-government partner is bearing the majority of all the risks attached to the contract.11

For the purpose of classifying PPPs in the EDP Manual, in order to simplify the analysis, three main categories of risks have been selected:

- “Construction risk” covers events related to the initial state of the involved asset(s). In practice it is related to events such as late delivery, non-respect of specified standards, significant additional costs, technical deficiency, and external negative effects (including environmental risk) triggering compensation payments to third parties.

- “Availability risk” covers cases where, during the operation of the asset, the responsibility of the partner is called upon, because of insufficient management (“bad performance”), resulting in a volume of services lower than what was contractually agreed, or in services not meeting the quality standards specified in the contract.

- “Demand risk” covers the variability of demand (higher or lower than expected when the contract was signed) irrespective of the performance of the private partner. In other words, a shift of demand cannot be directly linked to an inadequate quality of the services provided by the partner. Instead, it should result from other factors, such as the business cycle, new market trends, a change in final users’ preferences, or technological obsolescence. This is part of a usual “economic risk” borne by private entities in a market economy.

Therefore, the analysis of the risks borne by each party must assess which party is bearing the majority of the risk in each of the categories mentioned above.

However this assessment does not consider risks that are not closely related to the asset (s) and that can be separated from the main contract, as is the case where part of the contract might be periodically renegotiated, and where there are performance or penalty payments that do not significantly depend on the condition of the main assets or on service quality.

b. Guidance for contracts relating to purchase by government of services based on the use of dedicated PPP assets (as described in 1.2.g)

The assets involved in such public-private partnerships must be classified as non-government assets, and therefore recorded off balance sheet for government, only if BOTH of the following conditions are met:

1. the private partner bears the construction risk,

And

2. The private partner bears at least one of either availability or demand risk.

Therefore, if the construction risk is borne by government, or if the private partner bears only the construction risk and no other risks, the assets are classified as government assets.

11 National accounts exclude “split accounting”, as these arrangements deal with a single asset or a set of assets that are not contractually divisible. Therefore, the rule is that one asset appears in the balance sheet of only one economic agent, for its total value.

92

A key criterion is the possibility for government to apply penalties in cases where the partner is defaulting on its service obligations. Application of the penalties should be automatic (i.e. clearly stated in the contract) and should also have a significant effect on the partner’s revenue/profit and, therefore, must not be purely symbolic. As a corollary, if the partner is in a position to provide services, according to conditions specified in the contract, at lower costs than expected, it should be entitled to keep all or most of the subsequent profit.

c Special consideration for leases

The most relevant part of ESA95, concerning leasing of durable goods, is Annex II where the distinction between finance leases and operating leases is made. This is based on whether the lessor or the lessee is exposed to most of risks and rewards inherent in the asset, and stresses the economic reality of these arrangements, rather than their legal features.12 The existing lease chapter in this Manual does not give detailed explanations on how to assess the balance of risks. The classification of risks provided above might therefore be applied in this context, notably as regards the demand risk that seems to be particularly relevant in this case, and, to a lesser extent by the availability risk relating to the quality of services possibly provided by the lessor.

Different criteria are proposed in national accounts in order to decide on whether the lease must be considered as an operating lease or a finance lease. Their relevance must be judged for each particular case.

In this context, a comparison between the term of the contract and the expected economic life of the asset(s) would be a rather strong indication of a finance lease if this term covers all or a predominant part of the economic life. This would mean that the lessor would not be in a position to lend the good to another lessee or to use it otherwise at the end of the contract.

Similarly, where government pays directly for most of the maintenance13 of the asset, and is bearing the risk of variations in such costs, this suggests a finance lease. It would be also the case if government was committed for repayment of the corporation’s debt in the event of early termination of the contract.

On the contrary, an operating lease should be considered where the leasing corporation has significant and ongoing power on how to fulfil the contract, makes the key decisions on the design and construction of the asset, and decides how it is to be operated and maintained to provide the services required.

In addition, the nature of the partner could give an indication for classification where government enters into a lease contract with units that are clearly specialised either in operating leases or in finance leases. Examples are units providing only operating leases for equipment such as transportation, computers or, on the contrary, institutions specialised in financial leasing either in the form of property leasing (offices occupied by government units) or in equipment leasing. In all cases, it is important to check whether government is contracting according to normal commercial/market conditions.

3. Final allocation of the assets

An analysis of the clauses relating to the disposal of the PPP assets (as defined in 1.2.g) described at the end of the contract can be used as a supplementary criterion for determining overall risk transfer, notably where the risk analysis mentioned above, does not give clear conclusions (for instance if risk distribution is estimated as balanced or is based on fragile

12 ESA95 in this respect fully follows the System of National Accounts 1993. (See notably § 13.23) 13 And also, for some types of durable goods (like productive equipment) the insurance.

93

hypotheses). However, as such, the final allocation of the assets could not be the single and straightforward criterion for the classification of the PPP assets but, notwithstanding this, it might give in some cases additional insight into risks among the contract partners as the clauses concerning the final allocation of the asset might help to assess whether a significant risk remains with the private partner.

If the assets remain the property of the partner at the end of the project, whatever their economic value at this time (but frequently their future economic life remains quite significant, notably in cases of infrastructure that are slightly depreciated over time), then classification on the partner’s balance sheet would have an additional justification.

In other contracts government may hold merely an option to buy the asset at the current market value. In these cases, the partner bears the risks associated with the continued demand for the asset and its physical condition. This also reinforces the classification of the assets “off” government balance sheet.

On the contrary, government may have the firm obligation to acquire the assets at the end of the contract at a pre-determined price.

Recording the assets as government assets would be appropriate in the following case:

-the pre-determined price is obviously higher than the economic value of the assets;

-the price paid by government is lower than the economic value (or even nil) but government has already paid for the right to acquire the assets throughout the contract by making regular payments that reached a total amount very close to the full economic value of the assets.14

Note that, in some cases, at the end of the contract, the unit managing the asset and providing services to final users is wound up, or is absorbed by government. This transfer of the assets to government at the end of the contract should be recorded as “other change in volume”. However, this is more likely to be observed in the case of “concession contracts” than for PPPs arrangements.

4. Government financing

Normally, an important aim of government’s long-term partnerships with non–government units is to avoid immediate capital expenditure, and related borrowing.

However it is not unusual that government takes part itself in the financing. This is different from a possible capital injection in a given structure in the form of equity stake. This may be justified by the fact that frequently a private partner is not able to borrow at the same rate of interest as government, thus increasing the cost of the project.

Therefore, government may offer a certain level of financing for the PPP project, to entice greater interest by private sector entities in the project and/or to reduce the total cost of financing.

If, at inception, or during construction, the capital cost is predominantly covered by government, this would be an indication that market operators doubt the financial viability of the project, such that it can be realised only if government bears a majority of risks. This may trigger a re-classification of the assets to government accounts. One could argue that this “financing risk” is an integral part of “construction risk”, since the absence of suitable

14 In part 4, numerical examples are given as regards the allocation of assets under “concession” contracts.

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financing means that the asset cannot be created, or cannot be created to required standards.

Government may also provide a guarantee, partially or fully covering the project-related borrowing of the partner. Generally, this helps the partner to raise funds at lower cost on markets and improves its credit rating. This alone is however not a criterion for the classification of assets, because in ESA95 such guarantees are considered as contingent liabilities.15

In some cases, a debt guarantee can trigger a classification of the partner’s debt as government debt, such as the existence of legal provisions transferring to government all or part of the debt service, or an obvious inability of debt servicing by the partner.

Moreover, consistent with the treatment of securitisation and sale and lease-back operations with public corporations, guarantees should be used in risk analysis, especially where the majority of the value of the PPP assets (including any refurbishment cost) results from a transfer of assets from government.

In this respect, the scope of a guarantee, depending on how it is structured (notably when its coverage is wider than just one specific, project-related debt instrument), may influence the classification of PPP assets. It may result in the assumption by government of some of the risks analysed in the paragraphs above. For instance, government could ensure a given return on equity, whatever the performance of the partner or the effective level of demand from final users.16

Finally, where the guarantee is effectively called, there may be a reclassification of the assets (at their remaining value), especially if this event profoundly changes the share of risks borne by the parties. This could be the case if government takes control of the partner, and pays no longer on the basis of the asset availability and demand, but mainly on the basis of operating costs.

5. Classification of some transactions between a corporation and government

In this respect, two cases must be distinguished.

If government does not make payments to the corporation or only as a normal customer for a minor part of the revenue of the corporation from this contract, the output is produced by the corporation by means of the infrastructure. Users of the infrastructure consume this output.

Where the infrastructure is a new one built by the corporation, possible payments from the corporation to government can arise either because government provides something in return, and in this case the classification of the payments depends on what government provides (for instance rents D.45 if government provides the land upon which the infrastructure is built), or on the basis of the “sovereign power” of government, demanding a payment simply for allowing the corporation to undertake the operation (the payment should be classified as other taxes on production D.29).

Where government transfers an existing infrastructure to the corporation, a capital injection in kind is recorded in the other changes in volume of assets account, with no impact on government surplus or deficit. The situation can be regarded as a restructuring of fixed 15 As a reminder, as in the case of securitisations (see Manual) the guarantee can take various forms (including use of some financial derivatives) and can be granted by another government unit than the one taking part in the contract. 16 On the contrary, in cases where the exercise of a government guarantee for the debt incurred by the private partner implies a transfer of the assets to government, the existence of the guarantee would not have an influence on the initial classification of the assets.

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assets, property rights and obligations; it is an exchange of a non-financial asset for a financial one (government’s equity in the corporation, AF.5, that must be imputed whatever the effective legal situation), to be recorded according to the rules defined in part II. 3. 2 (paragraph 2.b.) of this Manual. Because of this equity, it is relevant to classify possible payments from the corporation to the government as dividends (D.421), even though part of them could be regarded as rents.

Reversion of the infrastructure to government is recorded symmetrical to the initial transfer: exchange of non-financial asset for a financial one (AF.5) shown in the other changes of volume in assets account.

If government makes regular payments to the corporation, the treatment depends on the classification of the asset.

If the asset is considered as “off” government balance sheet, the corporation provides a service to government that constitutes government intermediate consumption expenditure, valued by the payments to the corporation.

If the asset is considered as “on” government balance sheet, it is government which provides a service to the community by means of the infrastructure. Its acquisition by government is recorded as a “standard” financial leasing contract. Government payments over the whole life of the contract must be split between redemption of principal (F.4), payment of interest (D.41) and, possibly, purchase of service fees for the tasks performed by the corporation and purchased by government (P.2)."

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3. Rationale of the treatment on some issues

1. Sector classification of the partner

A partnership with a public corporation should fulfil certain conditions.

The public corporation should show a clear competence in the area of activity covered by the PPP (directly or in the case of creation, from the unit(s) controlling it), and the PPP contract with government should be but one among several commercial activities of the public sector partner.

In case of a 100% public-owned corporation, the fact that a contract with government is almost exclusively the source of its revenue would not imply a reclassification as government unit if it is evidenced that market-oriented payments (meaning of a similar kind to that observed between other market units) are made to the partner, and if government bears only risks that a commercial entity could not normally be expected to bear (very high political or security risks, for instance).

In some contracts, the execution of the contract takes place under the legal umbrella of a special purpose vehicle (SPV). Normally, such a legal entity would have a finite life limited to the length of the PPP contract, or just to the construction period. It can be expected to have been created solely for legal purpose or for optimizing the tax position of the partner.

If one or several private partners that are the operational contracting parties control this unit, there is no question as regards its classification as a non-government unit. This may be observed in the case of building innovative and complex assets that need the close cooperation of firms in different technical areas. But this may also take the form of a pooling of banks where the financing requirements are quite significant. Therefore, an SPV generally does not itself play an operational part in the execution of the contract, neither as a project manager, nor as the builder or operator of the PPP asset.

Complications arise when such a special unit, which is the government’s counterpart in the contract, is created directly by government. In this case it must be closely checked whether the unit can be considered as an independent institutional unit according to ESA9517, and whether the unit is a true market producer. It could be a case of classifying it as an “ancillary” unit, notably by reference to SNA §4.40 to §4.44 (also implicitly in ESA95), such that it might be more appropriate to say that the fees paid by government are not sales receipts for a “real partner”, but just transfers within the general government sector.

2. Assessment of the risk

This part refers more specifically to the case of “public private partnerships” as described above in I.2.g but may be applied in some cases to other kinds of contracts.

The core issue is the share in all risks that are associated to the contract and are directly related to the state of the assets involved or depends on some management tasks that must be carried out by the partner in the framework of its contractual obligations. This refers to the concept of “economic ownership”, clearly distinguished from “legal ownership” used in most accounting standards, both for national accounts purposes and in business accounting.

17 This does not refer to “daily management”, but to the main decisions relating to the activity, notably the acquisition and

disposal of assets, the incurrence of liabilities, and the full capability of contracting with non-government units.

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As regards the construction risk, a government’s obligation to start making regular payments to a partner without taking into account the effective state of the assets that are delivered would be evidence that government bears the majority of the construction risk and is acting de facto as the final owner of the assets since the inception. This is also true where payments are made by government to cover systematically any additional cost, whatever their justification.

The magnitude of the different components of this risk can be estimated by the amount that each partner would be obliged to pay if a specific deficiency were to occur. This risk might be quite significant where the assets involved major research and development or technical innovation, whereas it could be more limited for conventional structures.

An important point is that government should not be obliged to pay for any event resulting from a default in the management of the construction phase by the partner, either as a direct supplier or only as a coordinator/supervisor.

By contrast, the responsibility of the partner can be excluded for unexpected exogenous events, beyond normal coverage provided by insurance companies. This risk must not be confused with the appropriateness of the “design” of the assets, where the degree of initiative of the partner may be very limited. The main point here is that a partner normally would not agree to bear risks relating to the construction, if government’s requirements are unusual, and alter the commercial viability of the asset. In addition, the partner should not be taken as responsible in case of a government action such as changing specifications in the course of the construction or modifying some standards requirements.18

As regards the “availability risk”, government is assumed not to bear such a risk if it is entitled to reduce significantly its periodic payments, like any “normal customer” could require if certain performance criteria are not met. Under these conditions, government payments must depend on the effective degree of availability ensured by the partner during a given period of time.

This would mainly apply where the partner does not meet the required quality standards, resulting from a lack of performance. It may be reflected in non-availability of the service, in a low level of effective demand by final users, or low level of user satisfaction. This is generally reflected in performance indicators mentioned in the contract, for instance, a number of beds in a hospital, of classrooms, of places in a prison, of lanes of a highway opened to traffic, etc.

Normally, the partner is assumed to be in a position to avoid the occurrence of this risk. In some cases, the partner could invoke an "external cause", such as a major policy change or “force majeure”. But such exceptions should be accepted only under very restrictive conditions such that they must be explicitly stated in the contract.

The application of the penalties where the partner is defaulting on its service obligations must be automatic and must also have a significant effect on the partner revenue/profit. They must affect significantly the operating margin of the unit and could even exceed it in some cases, so that the partner would be heavily financially penalised for its inadequate performance. It may also take the form of an automatic renegotiation of the contract and even, in an extreme case, of dismissal from the contract of the original partner.

It is important to check that penalties for inadequate performance would not be purely "cosmetic" or symbolic. The existence of marginal penalties would be evidenced by a reduction in government payment far less than proportional to the amount of services not

18A specific case to be considered is where the partner receives an existing government asset as a necessary part of the project (either as an element or for a significant refurbishment). The construction risk applies only to the new capital expenditure under the responsibility of the partner, whatever the conditions in which the asset has been transferred.

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provided, and such a situation would be in opposition to the basic philosophy of a significant transfer of risks to the partner. Furthermore, the existence of a maximum amount or percentage of penalties that could be applicable in the event of defaulting performance would also suggest that this risk has not been significantly transferred to the partner.

As regards the “demand risk,” government is assumed to bear this risk where it is obliged to ensure a given level of payment to the partner independently of the effective level of demand expressed by the final user, rendering irrelevant the fluctuations in the level of demand on the partner’s profitability.

However, the variability of demand is not due to the behaviour (management) of the private sector partner, which is already covered by the provisions above. In other words, the availability standards stated in the contract are fulfilled. Therefore this risk covers a direct change in final users’ behaviour due to factors such as the business cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence.

For the asset to be classified off the government’s balance sheet, when there is an unexpected decrease in the partner’s revenue, the partner must be able to manage the situation by various actions under its own responsibility, such as increasing promotion, diversification, redesign, etc. In this respect, the partner is carrying out its activity in commercial manner. Thus, the existence of contractual clauses allowing the partner to use the assets for purposes other than those that have been agreed with government (of course, within certain limits) is frequently an indication that the partner is effectively bearing the demand risk, as defined here.

Where the shift in demand results from an obvious government action, such as decisions by government (and thus not necessarily only by the unit(s) directly involved in the contract) that represent a significant policy change, or such as the development of directly competing infrastructure built under government mandate, the absence of adjustment in regular payment or even a compensation payment to the partner would not imply the classification (or the reclassification) of the assets on government’s balance sheet.

Finally, like for the previous category of risks, some exceptional “external” events might have a significant impact on the level of the demand. They must be considered under very restrictive conditions and should be limited to those for which insurance coverage is not available on the market at reasonable price. Normally, the partner is contractually required to subscribe to an insurance policy.

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4. Accounting examples

1. Regular payments by government (“PPP case”)/ Assets “off” government balance sheet

- The asset is built by a corporation (GFCF=1 000). It depreciates by 40 in first year.

- Government makes regular payments to the corporation during the period of exploitation according to availability (payment is 100 for the first year)

- The infrastructure is purchased by government at the end of the period of exploitation (for an amount of 200).

Capital expenditure and first year of exploitation

General government Enterprise

Current accounts

U R U R P.2 100 P.12 1 000 K.1 40 P.11 100 B.8 net -100 B.8 net 1060

Capital accounts

∆A ∆L ∆A ∆L B.8 net -100 P.51 1 000 B.8 net 1 060B.9 -100 K.1 -40 B.9 100

Purchase by government at the end of exploitation


Capital account

∆A ∆L ∆A ∆L P.51 200 P.51 -200

100

B.9 -200 B.9 +200

Closing balance sheet

A L A L AN.11 200 AF.4 200

101

2. Regular payments by government (“PPP case”)/ Assets “on” government balance sheet

- The asset is built by a corporation (GFCF=1 000). It depreciates by 40 in first year.

- Government makes regular payments to the corporation during the period of exploitation. (Payment is 100 for the first year)

Capital expenditure


Current accounts

U R U R K.1 40 P.11 1000 B.8 net -40 B.8 net 1000

Capital accounts

∆A ∆L ∆A ∆L K.1 -40 B.8 net -40 B.8 net 1 000P51 1000 B9 -1000 B.9 +1000

Capital expenditure

Financial account

∆A ∆L ∆A ∆L F.4 +1 000 F.4 +1000 B.9 -1000 B.9 +1 000

102


A L A L AN.11 1 000 AF.4 1 000 AF.4 1000

103

First year of exploitation of the infrastructure

Payment of partner of 100 is split into:

D.41 = 50 P.2=30 F.4 = 20

General government Corporation

Current accounts

U R U R P.11 30D.41 50 D.41 50 P.2 30 K.1 40 B.8 net -120 B.8 net +80

Capital account

∆A ∆L ∆A ∆L K.1 -40 B.8 net -120 B.9 -80 B.10.1 -120 B.9 +80

Financial account

∆A ∆L ∆A ∆L F.2 -100 F.4 -20 F.2 100 B.9 -80 F.4 -20 B.9 +80


A L A L AN.11 960 AF.4 980 AF.4 980 ∆AF.2 -100 ∆B.90 -120

104

3. Regular payments by final users (“concession case”)/ New asset

- The asset is built by a corporation, value 1000. It depreciates by 40 in first year.

Final users paid 200 on the first year

- Rents/taxes are paid by the corporation to government (payments are 100 the first year).

- The infrastructure reverts to government at the end of the period of exploitation (residual value of 200).

Capital expenditure and first year of exploitation


Current accounts

U R U R D45/D29 100 D.45/D.29 100 P.12 1000 K.1 40 P.11 200B.8 net +100 B.8 net +1060

Capital accounts

∆A ∆L ∆A ∆L B.8 net +100 P.51 1 000 B.8 net 1060 K.1 -40 B.9 +100 B.9 +100

105

,

Reversion to government at the end of exploitation


Capital account

∆A ∆L ∆A ∆L P.51 +200 D.99 +200 P.51 -200 D.99 -200 B.9 0 B.9 0


A L A L AN.11 200

106

4. Regular payments by final users (“concession case”)/ Existing government asset

- The asset is transferred by government to a corporation at the beginning of the exploitation (for an amount of 1 000).

- Dividends should be paid by the corporation to government (not reflected in the example below).

- The asset reverts to government at the end of the period of exploitation (residual value of 200) and the corporation ceases to exist.

Initial transfer of the asset


Opening balance sheet

A L A L AN.11 1 000

Other changes in volume of assets account

∆A ∆L ∆A ∆L AN.11(K.12.1) -1 000 AN.11(K.12.1) 1 000 AF.5(K.12.1) 1 000

AF.5(K.12.1) 1 000 Closing balance sheet

A L A L AN.11 0 AN.11 1 000 AF.5 1 000 AF.5 1 000

107

First year of exploitation

K.1 = 40


Capital account

∆A ∆L ∆A ∆L K.1 -40 B.10.1 -40

Revaluation account

∆A ∆L ∆A ∆L AF.5(K.11) -40 AF.5(K.11) -40 B.10.3 -40 B.10.3 +40


A L A L AF.5 960 AN.11 960 AF.5 960 ∆B.10 -40 ∆B.10 0

Reversion to government at the end of exploitation


Other changes in volume of assets account

∆A ∆L ∆A ∆L AN.11(K.12.1) 200 AN.11(K.12.1) -200 AF.5(K.12.1) -200 AF.5(K.12.1) -200


A L A L AN.11 200

108

ANNEX: DECISION TREE FOR PPP CONTRACTS (see 1.2.g)

Yes

Will government be the main purchaser? No

Yes

PPP is the partner’s

investment

Will the partner bear the

construction

Yes


availability risk?

No

Yes

PPP is government investment No


demand risk?

No

109

il ppp ed il patto di stabilità europeo - ording.roma.it · 2 il ppp ed il patto di stabilitÀ...

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