UNIVERZA V LJUBLJANI

EKONOMSKA FAKULTETA

MAGISTRSKO DELO

SIMON COLNAR

UNIVERZA V LJUBLJANI

EKONOMSKA FAKULTETA

MAGISTRSKO DELO

ANALIZA DELOVANJA GEODETSKE UPRAVE REPUBLIKE SLOVENIJE

Ljubljana, september 2014 SIMON COLNAR

IZJAVA O AVTORSTVU

Spodaj podpisani, Simon Colnar, študent Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani,

izjavljam, da sem avtor magistrskega dela z naslovom Analiza delovanja Geodetske uprave

Republike Slovenije, pripravljenega v sodelovanju s svetovalcem, prof. dr. Vladom

Dimovskim.

Izrecno izjavljam, da v skladu z določili Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Ur. l. RS,

št. 21/1995 s spremembami) dovolim objavo zaključne strokovne naloge/diplomskega

dela/specialističnega dela/magistrskega dela/doktorske disertacije na fakultetnih spletnih

straneh.

S svojim podpisom zagotavljam, da

je predloženo besedilo rezultat izključno mojega lastnega raziskovalnega dela;

je predloženo besedilo jezikovno korektno in tehnično pripravljeno v skladu z Navodili za izdelavo zaključnih nalog Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, kar pomeni, da sem

o poskrbel, da so dela in mnenja drugih avtorjev oziroma avtoric, ki jih uporabljam v magistrskem delu, citirana oziroma navedena v skladu z Navodili za izdelavo

zaključnih nalog Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, in

o pridobil vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti (v pisni ali grafični obliki) uporabljena v tekstu, in sem to v besedilu tudi jasno zapisal;

se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del (v pisni ali grafični obliki) kot mojih lastnih – kaznivo po Kazenskem zakoniku (Ur. l. RS, št. 55/2008 s spremembami);

se zavedam posledic, ki bi jih na osnovi predloženega magistrskega dela dokazano plagiatorstvo lahko predstavljalo za moj status na Ekonomski fakulteti Univerze v

Ljubljani v skladu z relevantnim pravilnikom.

V Ljubljani, dne 15. 9. 2014 Podpis avtorja

i

KAZALO

UVOD ................................................................................................................... 1

1 ANALIZA DELOVANJE GEODETSKE UPRAVE REPUBLIKE

SLOVENIJE ........................................................................................................ 3

1.1 Geodetska uprava Republike Slovenije ............................................................................ 3

1.2 Organiziranost Geodetske uprave Republike Slovenije ................................................... 6

1.3 Zaposleni v Geodetski upravi Republike Slovenije ......................................................... 7

1.4 Management Geodetske uprave Republike Slovenije ...................................................... 8

1.4.1 Planiranje Geodetske uprave Republike Slovenije .................................................... 9

1.4.2 Organiziranje Geodetske uprave Republike Slovenije ............................................ 10

1.4.2.1 Glavni urad ........................................................................................................ 11

1.4.2.2 Urad za nepremičnine ........................................................................................ 11

1.4.2.3 Urad za množično vrednotenje nepremičnin ..................................................... 12

1.4.2.4 Urad za geodezijo .............................................................................................. 12

1.4.2.5 Območne geodetske uprave .............................................................................. 12

1.4.3 Vodenje Geodetske uprave Republike Slovenije ..................................................... 12

1.4.4 Kontroliranje Geodetske uprave Republike Slovenije ............................................. 13

1.5 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z drugimi inštitucijami ................ 14

1.5.1 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z državo ................................ 14

1.5.2 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z občinami ............................ 15

1.5.3 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije s podjetji ............................... 16

1.5.4 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije s posamezniki ....................... 17

1.6 Primerjava delovanja Geodetske uprave Republike Slovenije s tujima državama ........ 18

1.6.1 Švedska .................................................................................................................... 18

1.6.2 Hrvaška .................................................................................................................... 20

2 ZBIRKE PODATKOV GEODETSKE UPRAVE REPUBLIKE

SLOVENIJE ...................................................................................................... 23

2.1 Informacijski sistemi Geodetske uprave Republike Slovenije ....................................... 23

2.1.1 Javni vpogled v podatke o nepremičninah ............................................................... 23

2.1.2 Težave pri delovanju aplikacije javnega vpogleda: ................................................. 24

2.1.3 Evidenca trga nepremičnin ...................................................................................... 24

ii

2.2 Nepremičninske evidence ............................................................................................... 26

2.2.1 Zemljiški kataster ..................................................................................................... 26

2.2.2 Kataster stavb ........................................................................................................... 27

2.2.3 Register nepremičnin ............................................................................................... 28

2.2.4 Državna meja ........................................................................................................... 28

2.2.5 Register prostorskih enot ......................................................................................... 28

2.3 Zbirka vrednotenja nepremičnin ..................................................................................... 28

2.4 Modeli vrednotenja nepremičnin .................................................................................... 30

2.4.1 Opis modelov vrednotenja nepremičnin .................................................................. 31

2.4.2 Model vrednotenja za stanovanja ............................................................................. 32

3 IZZIVI IN SPREMEMBE PRI DELOVANJU GEODETSKE UPRAVE

REPUBLIKE SLOVENIJE .............................................................................. 36

3.1 Izzivi in spremembe pri potencialni uvedbi novega davka na nepremičnine ................. 37

3.1.1 Vpliv na organizacijo Geodetske upravo Republike Slovenije ............................... 38

3.1.2 Pristop k managementu sprememb .......................................................................... 44

3.1.2.1 Splošni pristop ................................................................................................... 45

3.1.2.2 Izvajalci sprememb ........................................................................................... 46

3.1.2.3 Proces implementacije sprememb ..................................................................... 47

3.1.3 Učeča se organizacija ............................................................................................... 51

3.1.4 Vpliv na management Geodetske uprave Republike Slovenije ............................... 53

3.1.4.1 Vpliv na planiranje Geodetske uprave Republike Slovenije ............................. 53

3.1.4.2 Vpliv na organiziranje Geodetske uprave Republike Slovenije ........................ 54

3.1.4.3 Vpliv na vodenje Geodetske uprave Republike Slovenije ................................ 54

3.1.4.4 Vpliv na kontroliranje Geodetske uprave Republike Slovenije ........................ 55

3.1.5 Vpliv na informacijske sisteme Geodetske uprave Republike Slovenije ................ 55

3.2 Izzivi drugih področij pri delovanju Geodetske uprave Republike Slovenije ................ 56

3.2.1 Področje stanovanjske politike v Republiki Sloveniji ............................................. 56

3.2.2 Področje prostorskega planiranja in urbanizma v Republiki Sloveniji .................... 58

SKLEP ................................................................................................................ 61

LITERATURA IN VIRI ................................................................................... 63

iii

KAZALO SLIK

Slika 1: Organigram GURS ...................................................................................................... 11

Slika 2: Organizacijska struktura Hrvaške geodetske uprave .................................................. 20

Slika 3: Evidenca trga nepremičnin – prodaja stanovanj Kamnik 2012 .................................. 26

Slika 4: Zbirka vrednotenja nepremičnin - vrednostne cone za stanovanja ............................. 30

Slika 5: Transakcije preučevanih nepremičnin ........................................................................ 35

Slika 6: Integralni model managementa sprememb ................................................................. 47

Slika 7: Učeča se organizacija - FUTURE O ........................................................................... 52

KAZALO TABEL

Tabela 1: Sestava Geodetske uprave Republike Slovenije ........................................................ 4

Tabela 2: Materialni predpisi s področja geodetske dejavnosti, ki vplivajo na delovanje

geodetske uprave ........................................................................................................................ 7

Tabela 3: Drugi predpisi, ki so povezani z geodetsko dejavnostjo ............................................ 7

Tabela 4: Vrste namenske rabe ................................................................................................ 15

Tabela 5: Vrednosti zemljišč €/m2 pri posameznih modelih vrednotenja ............................... 16

Tabela 6: Podatki Zbirke vrednotenja nepremičnin ................................................................. 29

Tabela 7: Deli stavb pri modelu vrednotenja za stanovanja ..................................................... 32

Tabela 8: Število transakcij preučevanih nepremičnin ............................................................ 34

Tabela 9: Prikaz razlik med dosedanjimi modeli in modelom FUTURE-O ............................ 52

Tabela 10: Predlagane aktivnosti - nedovoljene gradnje ......................................................... 60

1

UVOD

Državna geodetska služba skrbi za osnovne podatke o zemeljskem površju in objektih ter

nepremičninah v urejenih zbirkah podatkov, zagotavlja storitve, povezane z evidentiranjem

sprememb na nepremičninah, izvaja koordinacijsko vlogo na področju nepremičninskega

sistema in prostorske podatkovne infrastrukture, izvaja množično vrednotenje nepremičnin ter

zagotavlja podatke za objektivno in celovito obdavčenje nepremičnin in izboljšanje

učinkovitosti trga z nepremičninami. Vzpostavlja in vodi podatke topografskega sistema,

državne karte, vzpostavlja in vzdržuje državni prostorski koordinatni sistem, skrbi za njegovo

skladnost z evropskim koordinatnim sistemom in zagotavlja pogoje za izvajanje geodetskih

meritev (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

Geodetska uprava Republike Slovenije (GURS) predstavlja velik organ v sestavi Ministrstva

za infrastrukturo in prostor ter ima urade in pisarne po vsej Sloveniji. Zaradi množice

podatkov in dejavnosti kot tudi množice uporabnikov je analiza njenega delovanja polna

izzivov. Pri velikih organizacijah je še posebej pomembna vloga managementa, ki predstavlja

ključen element za uspešno delovanje organizacije. Leto 2014 se je zdelo za geodetsko upravo

prelomno, saj so bile pričakovane velike spremembe pri njenem delovanju v povezavi z

načrtovano uvedbo nepremičninskega davka, ki bi zagotovo v veliki meri vplival na

geodetsko upravo.

Znotraj magistrskega dela obravnavam izzive pri delovanju geodetske uprave, predvsem s

področja organizacije in managementa, ter prikažem, kako bi spremembe na področju

morebitne uvedbe nove obdavčitve nepremičnine vplivale na njeno delovanje. Kratko se

dotaknem tudi področja stanovanjske politike in strateškega prostorskega razvoja, ki prav tako

lahko vplivata na geodetsko upravo in njeno delovanje. Na področju organizacije z metodo

deskripcije identificiram kadre in strukturo geodetske uprave ter nakažem izzive za

prihodnost. Pri področju managementa opišem štiri obstoječe temeljne managerske funkcije

(planiranje, organiziranje, vodenje in kontroliranje) ter analiziram, kako bi na njih vplivale

načrtovane spremembe na področju obdavčitve nepremičnin.

Posebno pozornost v delu namenim informacijskim sistemom, ki jih pri svojem delovanju

uporablja geodetska uprava. V želji, da ne ostanem samo v slovenskih okvirih, kratko

primerjam delovanje geodetske uprave Republike Slovenije s švedsko in hrvaško geodetsko

upravo.

Namen magistrskega dela je, da s pomočjo domačih in tujih virov ter literature teoretično

preučim, kakšna sta vloga in pomen geodetske uprave kot temeljnega sistema, ki zagotavlja

celotne nepremičninske in prostorske podatke v državi. Namen je tudi, da ugotovim, kako bi

morebitne spremembe na področju obdavčitve nepremičnin vplivale na delovanje geodetske

uprave, predvsem na njene managerske funkcije in organizacijo. Zelo na kratko se dotaknem

še morebitnih izzivov na področju stanovanjske politike in strateškega prostorskega

2

načrtovanja, ki prav tako vplivata na delovanje geodetske uprave. V današnjem času seveda

vse temelji na informacijski podpori, zato kot pomembno podatkovno osnovo geodetske

uprave obravnavam nepremičninske evidence.

V skladu z izbranim problemskim področjem in namenom je cilj magistrskega dela naslednji:

s pomočjo teoretičnega raziskovanja analizirati literaturo in vire na način, da opišem trenutno

delovanje geodetske uprave in njeno sodelovanje s preostalimi objekti ter opredelim

morebitne izzive (predvsem spremembe na področju obdavčenja nepremičnin, pa tudi

stanovanjske politike in prostorskega planiranja) in njihove vplive na delovanje geodetske

uprave.

Napisano predstavlja osnovo, na podlagi katere sta postavljeni naslednji dve hipotezi:

1. management geodetske uprave je v zdajšnji obliki ustrezen in je kos trenutnemu obsegu

delovanja kot tudi morebitnim spremembam/izzivom v prihodnosti;

2. zbirke podatkov geodetske uprave so zadostne podatkovne osnove za vse njene

funkcije, ki jih opravlja danes, in tudi morebitne nove izzive.

Izbor metode dela je prilagojen obravnavani problematiki in ciljem magistrskega dela. Gre za

teoretično raziskovanje, pri katerem uporabim:

metodo deskripcije: s preprostim opisovanjem predmeta raziskovanja, empiričnih

dejstev, odnosov med predmeti in dejstvi itd. (po navadi se ta metoda uporablja bolj v

začetnih fazah raziskovanja, omenjeno opisovanje pa mora biti čim bolj objektivno,

detajlno, vsestransko in popolno) lahko ta opis pozneje uporabimo kot osnovo za

ugotavljanje znanstvenih zakonitosti, postavljanje sklepov itd. Deskriptivno metodo

zlasti uporabim pri opisu delovanja geodetske uprave ter opisu izzivov na področju

evidentiranja nepremičnin, stanovanjske politike in prostora, ki omenjeno organizacijo

čakajo v prihodnosti. Predvsem gre za spremembe, ki so povezane z verjetno

neizogibno spremembo glede obdavčenja nepremičnin v Republiki Sloveniji.

komparativno metodo: pod predpostavko primerjave dveh enakih ali sorodnih

dejstev, procesov, odnosov, struktur, skupin itd. je možno priti do določenih novih

sklepov, ki bogatijo (spo)znanje. Z odkrivanjem razlik in podobnosti med dejstvi,

procesi, odnosi, strukturami, skupinami itd. lahko spoznamo njihovo bit oziroma

bistvo. S to metodo primerjam obstoječe značilnosti oziroma razlike med delovanjem

geodetske uprave danes in po morebitnih spremembah, ki se v Sloveniji obetajo na

področju nepremičnin in njihovega obdavčenja. Prav tako jo uporabim tudi pri

primerjavi s švedsko in hrvaško geodetsko službo.

Posledica izbrane in uporabljene metode dela ter samega problemskega področja je delitev

magistrskega dela na tri glavna poglavja. Prvo predstavlja analizo delovanja geodetske

uprave. V njem kratko opišem geodetsko upravo danes, njeno organiziranost in zaposlene,

3

trenutno stanje na področju štirih temeljnih managerskih funkcij ter naredim kratko

primerjavo delovanja s hrvaško in švedsko geodetsko službo. Drugo poglavje predstavlja

analizo zbirk podatkov geodetske uprave, in sicer opišem informacijske sisteme, ki jih

geodetska uprava trenutno uporablja pri svojem delovanju, njene nepremičninske evidence,

zbirko vrednotenja nepremičnin ter modele množičnega vrednotenja nepremičnin, ki so

trenutno v uporabi za izračun vrednosti posameznih nepremičnin. Tretje poglavje predstavlja

največjo dodano vrednost magistrskega dela, saj v njem opredelim, kakšne izzive za prihodnje

delovanje geodetske uprave predstavljajo načrtovane spremembe na posameznih področjih,

predvsem na področju obdavčitve nepremičnin. Na področju obdavčitve podrobno opišem

pristop k managementu sprememb, kako naj organizacija sledi sodobnim načelom učeče se

organizacije in kako omenjene spremembe vplivajo na njene managerske funkcije, pa tudi na

informacijske sisteme, ki so trenutno v uporabi. Za konec kratko opišem še izzive področij

stanovanjske politike in prostorskega planiranja ter urbanizma za geodetsko upravo.

1 ANALIZA DELOVANJA GEODETSKE UPRAVE REPUBLIKE SLOVENIJE

Prvo poglavje magistrskega dela predstavlja analizo trenutnega delovanja geodetske uprave,

kjer opišem njeno organiziranost in predstavim podatke o zaposlenih na geodetski upravi. Pri

posameznih managerskih funkcijah analiziram trenutno stanje v geodetski upravi, čemur sledi

podpoglavje o sodelovanju z drugimi objekti, kot so država, občine, podjetja in posamezniki.

V zaključku poglavja opišem delovanje hrvaške in švedske geodetske uprave.

1.1 Geodetska uprava Republike Slovenije

Geodetska uprava Republike Slovenije je organ v sestavi Ministrstva za infrastrukturo in

prostor. Med številna delovna področja, ki jih pokriva, sodijo naloge državne geodetske

službe, ki med drugim vključujejo vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na

področju osnovnega geodetskega sistema, nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in

hišnih številk, zbirnega katastra gospodarske javne infrastrukture ter topografskega in

kartografskega sistema. Geodetska uprava skrbi za osnovne podatke o prostoru in

nepremičninah v urejenih zbirkah podatkov ter zagotavlja storitve, povezane z evidentiranjem

sprememb v prostoru in na nepremičninah. Prav tako geodetska uprava izvaja koordinacijsko

vlogo na področju nepremičninskega sistema in prostorske podatkovne infrastrukture. Eno od

pomembnejših nalog izvaja v sodelovanju z Ministrstvom za finance, in sicer opravlja naloge

množičnega vrednotenja nepremičnin, s ciljem zagotoviti uspešno, učinkovito, objektivno in

celovito upravljanje nepremičnin. Množično vrednotenje je zelo pomemben element

nepremičninskega področja, saj predstavlja podatkovno osnovo za morebitno obdavčenje

nepremičnin, ki ga poznajo pravzaprav v vseh bolj razvitih evropskih državah. Eden od ciljev

množičnega vrednotenja je tudi izboljšanje učinkovitosti trga nepremičnin, ki je v Sloveniji

trenutno precej neučinkovit, kar je med drugim tudi posledica dejstva, da ima Slovenija enega

od najvišjih deležev lastniških stanovanj v Evropi, kar seveda nosi negativne posledice pri

mobilnosti prebivalcev in učinkovitosti trga nepremičnin. Geodetska uprava skrbi tudi za

4

državni koordinatni sistem, zagotavlja njegovo skladnost z evropskim koordinatnim sistemom

in zagotavlja pogoje za izvajanje geodetskih meritev (Geodetska uprava Republike Slovenije,

2014, str. 7).

Tabela št. 1 prikazuje sestavo geodetske uprave po organih.

Tabela 1: Sestava Geodetske uprave Republike Slovenije

Organ Geodetske uprave Republike Slovenije

Glavni urad

Urad za nepremičnine

Urad za množično vrednotenje nepremičnin

Urad za geodezijo

12 območnih geodetskih uprav

Vir: Geodetska uprava Republike Slovenije, Letno poročilo 2013, 2014.

Območne geodetske uprave so oblikovane zaradi večje racionalnosti, predvsem pa izboljšanja

dostopnosti upravnih in strokovnih nalog ter storitev, ki jih izvaja geodetska uprava.

Uradi v sodelovanju z območnimi geodetskimi upravami opravljajo predvsem naslednje

skupne naloge, kot so priprava letnega programa državne geodetske službe in poročila o

njegovi izvedbi, organiziranje dela območnih geodetskih uprav, opravljanje nadzora nad

njihovim delom ter zagotavljanje enotnega izvajanja nalog državne geodetske službe,

usmerjanje izvajanja razvojnih nalog s področja geodetskih dejavnosti, izvajanje operativnih,

strokovnih in upravnih nalog z delovnih področij uradov, priprava predpisov s področja

geodetske dejavnosti, skrb za izvajanje mednarodnih obveznosti s področja državne geodetske

službe (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 8).

Geodetska uprava je mnenja, da so v letu 2013 dosegli pomembne dosežke na posameznih

področjih. Na področju priprave predpisov v letu 2013 je geodetska uprava pripravila sedem

aktov, ki jih je sprejela vlada Republike Slovenije (med pomembnejše akte sodijo Program

dela državne geodetske službe za leti 2013 in 2014 ter Uredba o določitvi indeksov

nepremičnin – predvsem zaradi dejstva, da so v Republiki Sloveniji nepremičnine še vedno

precenjene, kar tudi posledično vpliva na slabo učinkovitost trga nepremičnin), prav tako med

večje dosežke uvrščajo pripravo štirih pravilnikov, ki jih je sprejel minister za infrastrukturo

in prostor, od tega sta bila dva od štirih pravilnikov sprejeta v soglasju še z drugim ministrom

(pomembnejša pravilnika sta Pravilnik o načinu izračunavanja letnih indeksov cen

nepremičnin in načinu določanja indeksov vrednosti nepremičnin ter Pravilnik o določanju

zemljišč za gradnjo stavb – zemljišča, ki so ovrednotena kot zemljišča za gradnjo stavb, imajo

lahko namreč občutno višje vrednosti kot kmetijska ali gozdna zemljišča, kar je predvsem ob

morebitni uveljavitvi davka na nepremičnine sprožilo velike polemike o tem, kaj sploh je

zemljišče za gradnjo stavb. Prav tako je to področje zelo pomembno za prostorsko planiranje,

5

saj je na omenjenih zemljiščih mogoča gradnja stavb, ki vpliva na videz bližnje okolice in

samega mesta). Geodetska uprava je pripravila tudi tri predloge zakonov, ki zaradi različnih

razlogov v letu 2013 niso bili sprejeti. Prav tako je aktivno sodelovala tudi pri pripravi

predpisov drugih ministrstev in služb. Na področju evidentiranja nepremičnin, ki je po mojem

mnenju eden od najpomembnejših področij v geodetski dejavnosti, je Urad za nepremičnine v

sodelovanju z območnimi geodetskimi upravami izvajal redne postopke vodenja in

vzdrževanja podatkov nepremičninskih evidenc ter aktivnosti za izboljšanje kakovosti

podatkov. Pri množičnem vrednotenju nepremičnine je Urad za množično vrednotenje

nepremičnin operativno izvajal naloge generalnega vrednotenja nepremičnin na podlagi

Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin. Zaradi pričakovane uveljavitve davka na

nepremičnine je bil precejšen poudarek na modelih množičnega vrednotenja nepremičnin.

Izvedene so bile namreč prilagoditve modelov vrednotenja glede na spremembe cen na trgu

nepremičnin (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 25-28).

Strateški cilji geodetske uprave v letu 2014: razvoj celovitega nepremičninskega sistema in

nacionalne prostorske podatkovne infrastrukture z namenom zagotavljanja osnovnih in

izvedenih podatkov ter storitev vsem uporabnikom, zlasti za podporo izvajanje politike

urejanja prostora in okolja, zemljiške in kmetijske politike ter učinkovitega gospodarjenja z

nepremičninami (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 65).

Urad za nepremičnine želi na področju evidentiranja nepremičnin predvsem izboljšati

kakovost in popolnost podatkov o nepremičninah (predvsem pri želeni obdavčitvi

nepremičnin se je pokazalo, kako so podatki v nepremičninskih evidencah trenutno še

nepopolni in da so nepremičninske evidence polne napak) in poenostaviti postopke, saj je

trenutno ogromno birokracije pri različnih postopkih, ki so s tem časovno zamudni in

neučinkoviti ter vzpostaviti jedro celovitega nepremičninskega sistema s povezavo

zemljiškega katastra, katastra stavb in zemljiške knjige (kar so nekatere evropske države že

uspešno naredile) (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 67).

Doseganje omenjenih strateških ciljev omogoča, da bodo storjeni potrebni koraki v smeri

večje pravne varnosti lastnikov nepremičnin. S tem bo posledično bolj varno vlagati v

nepremičnine in investicije, povezane z nepremičninami, prav tako bo omogočeno bolj

učinkovito delovanje nepremičninskega trga. V prihodnosti, ko bo sprememba obdavčenja

nepremičnin neizbežna, bodo tako že zagotovljeni pogoji za bolj pravično in učinkovito

obdavčenje nepremičnin. Kakovostnejše nepremičninske in prostorske evidence bodo tudi

prvi pogoj za vodenje ustrezne zemljiške in stanovanjske politike, načrtovanje posegov v

prostor ter hitro odkrivanje in evidentiranje nedovoljenih posegov v prostor (problem črnih

gradenj v Sloveniji!).

Delovanje Urada za množično vrednotenje nepremičnin narekuje geodetski upravi cilje, kot

so vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje ter razvijanje sistema množičnega vrednotenja

nepremičnin za potrebe obdavčenja nepremičnin, vodenje evidence trga nepremičnin s

podatki o prodajah in najemniškem trgu nepremičnin v Sloveniji ter učinkovito prilagajanje

6

sistema množičnega vrednotenja nepremičnin glede na dogajanje na trgu nepremičnin.

Uresničitev omenjenih strateških ciljev bo zagotovilo za pregledno delovanje trga

nepremičnin, pravilne podatke o realiziranih cenah prodaj nepremičnin, o najemninah in o

posplošeni tržni vrednosti vseh nepremičnin v Sloveniji, za namen objektivnega obdavčenja

nepremičnin ter tudi za druge namene (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 68).

1.2 Organiziranost Geodetske uprave Republike Slovenije

Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest Geodetske uprave Republike

Slovenije ureja notranja organizacija, s katero so določene notranje organizacijske enote,

njihova delovna področja, način vodenja notranjih organizacijskih enot, naloge, pooblastila in

odgovornost vodij notranjih organizacijskih enot, način sodelovanja z drugimi organi in

institucijami ter sistemizacija delovnih mest, s katero so določeni podatki posameznih

delovnih mest ter število in vrsta uradniških in strokovno-tehničnih delovnih mest po

organizacijskih enotah oziroma izven njih in skupaj (Služba za kadrovske zadeve Geodetske

uprave Republike Slovenije, 2004, str. 1-3).

Zakon o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 77/2010) predstavlja organizacijski predpis s

področja geodetske dejavnosti. Na tem mestu kratko predstavim najpomembnejše točke

Zakona o geodetski dejavnosti, ki med drugim opredeljuje geodetsko dejavnost in določa

pogoje za opravljanje te dejavnosti, določa geodetsko službo ter organizacijo in izvajanje

nalog geodetske službe, ureja izdajanje in uporabo geodetskih podatkov, inšpekcijsko

nadzorstvo ter druga vprašanja, povezana z geodetsko dejavnostjo in zakon tudi natančneje

opredeljuje geodetsko dejavnost in pogoje za opravljanje geodetske dejavnosti. Glede na

Zakon o geodetski dejavnosti je geodet posameznik, ki izvaja geodetske storitve in je pridobil

geodetsko izkaznico, s katero se izkazuje, ter je vpisan v imenik geodetov. V zakonu je

opredeljen tudi pojem odgovornega geodeta, in sicer je odgovorni geodet posameznik, ki je

kot odgovorni geodet vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev pri Inženirski zbornici

Slovenije. Sam zakon natančno opredeli tudi geodetsko službo, ki predstavlja del geodetske

dejavnosti, ki obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na področju

referenčnih koordinatnih sistemov, evidentiranja nepremičnin, množičnega vrednotenja

nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in

kartografskega sistema. V zakonu so podrobno opredeljene tudi naloge geodetske službe,

omenjen je tudi Geodetski inštitut Slovenije, ki izvaja razvojne in strokovno-tehnične naloge

državne geodetske službe v skladu s programom dela Geodetskega inštituta Slovenije, ki je

sestavni del letnega programa državne geodetske službe. Geodetski inštitut Slovenije

določene naloge opravlja kot javno službo in o izvedbi nalog poroča geodetski upravi. V

zakonu so opredeljene tudi naloge lokalne geodetske službe, ki jo zagotavlja samoupravna

lokalna skupnost. Prav tako so opredeljene zbirke geodetskih podatkov, sam Zakon o

geodetski dejavnosti pa opredeljuje tudi kazenske sankcije za kršenje predpisov s področja

geodetske dejavnosti.

7

Področje geodetske dejavnosti ima naslednje materialne predpise, ki so pomembni za

delovanje in jih predstavljam v tabeli št. 2.

Tabela 2: Materialni predpisi s področja geodetske dejavnosti, ki vplivajo na delovanje

geodetske uprave.

Materialni predpis s področja geodetske dejavnosti

Zakon o zemljiškem katastru

Zakon o evidentiranju nepremičnin

Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin

Zakon o ugotavljanju katastrskega dohodka

Zakon o določanju območij ter o imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb

Zakon o državnem geodetskem referenčnem sistemu

Vir: Zakonodaja in dokumenti, 2014.

Pri delovanju geodetske uprave obstajajo tudi drugi predpisi, ki so povezani z geodetsko

dejavnostjo in jih prikazujem v tabeli št. 3.

Tabela 3: Drugi predpisi, ki so povezani z geodetsko dejavnostjo.

Predpis, povezan z geodetsko dejavnostjo

Stvarnopravni zakonik

Zakon o urejanju prostora

Zakon o prostorskem načrtovanju

Zakon o graditvi objektov

Zakon o kmetijskih zemljiščih

Stanovanjski zakon

Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o

določanju pripadajočega zemljišča k stavbi

Zakon o infrastrukturi za prostorske informacije

Vir: Zakonodaja in dokumenti, 2014.

1.3 Zaposleni v Geodetski upravi Republike Slovenije

Konec leta 2013 je bilo na geodetski upravi za nedoločen čas zaposlenih 483 javnih

uslužbencev, kar je 10 manj kot v letu 2012. V letu 2013 na geodetski upravi niso sklenili

nobenega novega delovnega razmerja za nedoločen čas. Po podatkih geodetske uprave je bilo

leta 2008, pred izbruhom gospodarske in finančne krize, na geodetski upravi zaposlenih 568

ljudi. Lahko vidimo, da so do leta 2014 na geodetski upravi precej skrčili kader, obseg

8

njihovih delovnih nalog pa se je v omenjenem obdobju povečal. To zahteva spremembe na

področju managementa, predvsem pri planiranju in organizaciji dela (Geodetska uprava

Republike Slovenije, 2014, str. 12).

Povečanje obsega delovnih nalog zaposlenih, ki so obdržali zaposlitev, se lepo vidi na številu

zahtevkov v zemljiškem katastru, kjer so leta 2008 prejeli 62.132 zahtevkov, leta 2012 pa že

80.639 zahtevkov. Prav tako lahko na omenjenem segmentu prikažem tudi dvig

produktivnosti zaposlenih, saj so leta 2008 rešili 64.326 zahtevkov zemljiškega katastra, v

letu 2012 pa, kljub manjšemu številu zaposlenih, 85.584 omenjenih zahtevkov (Geodetska

uprava Republike Slovenije, 2013).

Več kot polovica od 483 zaposlenih v letu 2013 ima geodetsko izobrazbo (250 zaposlenih),

208 zaposlenih pa je bodisi pravnikov, finančnikov bodisi administrativnih delavcev. 9

zaposlenih je agronomov in 16 računalničarjev. Glede na stopnjo izobrazbe jih ima 295

univerzitetno oziroma VSSI izobrazbo, 37 zaposlenih ima višjo izobrazbo, 147 zaposlenih

ima končano srednjo šolo, 4 zaposleni imajo končano osnovno šolo (Geodetska uprava

Republike Slovenije, 2014, str. 12).

Precejšnje znižanje je bilo prisotno na področju plač v geodetski upravi, in sicer je bilo v letu

2009 za plače namenjenih 14,17 milijona evrov. V letu 2014 je za plače na voljo zgolj 12

milijonov evrov, kar je sicer precej logično, saj se je število zaposlenih zmanjšalo, tako da je

nominalni znesek, namenjen za plače, nižji. So pa morali tudi tisti, ki so ostali zaposleni na

geodetski upravi, v povprečju pristati na znižanje plač, saj se tudi na geodetski upravi čutijo

posledice splošno gospodarske in finančne krize (Geodetska uprava Republike Slovenije,

2014, str. 25).

Negativen trend je opazen tudi na področju brezposelnosti oseb z geodetsko izobrazbo, kjer je

bilo, po podatkih Zavoda za zaposlovanje, leta 2009 le 70 brezposelnih oseb z geodetsko

izobrazbo, sredi leta 2013 pa jih je bilo že kar 196 (Zavod za zaposlovanje, 2013).

Precej zaposlenih na geodetski upravi prihaja s Fakultete za gradbeništvo in geodezijo. Tudi

pri vpisih na omenjeno fakulteto je mogoče zaznati upad, in sicer je bilo v študijskem letu

2005/2006 na Fakulteti za gradbeništvo in geodezijo vpisanih 504 študentov, medtem ko se je

v študijskem letu 2012/2013 na Fakulteto za gradbeništvo in geodezijo vpisalo samo še 270

študentov (Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, 2013).

1.4 Management Geodetske uprave Republike Slovenije

Pri velikih organizacijah je izrazito pomembna vloga managementa, ki ga Daft opredeli kot

doseganje ciljev organizacije na uspešen in učinkovit način skozi proces planiranja,

organiziranja, vodenja in kontroliranja virov, ki jih ima organizacija na voljo. Iz definicije

izhajata dve pomembni ugotovitvi, in sicer, da je management sestavljen iz štirih temeljnih

9

funkcij, ki so planiranje, kontroliranje, vodenje in organiziranje. Druga ugotovitev pa je, da je

osrednja naloga managementa doseganje ciljev organizacije na učinkovit in uspešen način. Po

drugi opredelitvi avtorji navajajo, da management pomeni planiranje, organiziranje, vodenje

in kontroliranje dela oziroma vseh nalog in aktivnosti v organizaciji, ki jih zaposleni

opravljajo. Pomeni usklajevanje nalog in dejavnosti za dosego postavljenih ciljev (Dimovski

& Penger, 2008, str. 8).

Večina avtorjev opredeljuje proces managementa kot sestav štirih temeljnih funkcij:

planiranja, organiziranja, vodenja in kontroliranja (Dimovski & Penger, 2008, str. 10). V

naslednjih podpoglavjih kratko opišem trenutno stanje glede omenjenih štirih temeljnih

managerskih funkcij na geodetski upravi.

1.4.1 Planiranje Geodetske uprave Republike Slovenije

Planiranje je funkcija managementa, ki se ukvarja z definiranjem ciljev za prihodnje

doseganje rezultatov in odločanje, katere naloge je treba uresničiti in katere vire, resurse

bomo potrebovali v ta namen. Planiranje torej prikaže, kam hoče organizacija priti v

prihodnosti in način priti do tja (Dimovski & Penger, 2008, str. 10).

Pomemben del kratkoročnega planiranja dela geodetske uprave predstavlja dokument

Program dela državne geodetske službe, trenutno za leti 2014 in 2015. V dokumentu so

opredeljeni strateški cilji državne geodetske službe, program priprave predpisov v letih 2014

in 2015, program dela državne geodetske službe za leti 2014 in 2015; v dokumentu so bile

opredeljene tudi naloge geodetske uprave pri izvedbi zakona o davku na nepremičnine v letu

2014 (ki je potem padel po ustavni presoji) in finančni program za leti 2014 in 2015 (Vlada

Republike Slovenije, 2014, str. 2).

Planiranje strateških ciljev naše državne geodetske službe ima strateške cilje opredeljene po

naslednjih področjih delovanja, in sicer gre za področja, kot je državni prostorski koordinatni

in topografski sistem, področje evidentiranja gospodarske infrastrukture, področje uvajanja

direktive INSPIRE, področje evidentiranja nepremičnin, področje množičnega vrednotenja

nepremičnin, področje izdajanja geodetskih podatkov, področje informatike, področje

organiziranosti državne geodetske službe, področje izobraževanja ter področje mednarodnega

sodelovanja (Vlada Republike Slovenije, 2014, str. 4-7).

Področje priprave predpisov v letu 2014 vsebuje navedbo naslednjih predpisov in aktov, ki jih

v letu 2014 sprejme državni zbor Republike Slovenije. Gre za Zakon o državnem geodetskem

referenčnem sistemu, Zakon o evidentiranju gospodarske infrastrukture, Poročilo o izvedbi

programa dela državne geodetske službe za leti 2013 in 2014 v delu, ki se nanaša na leto

2013, Program dela državne geodetske službe za leti 2014 in 2015 in Uredbo o določitvi

indeksa nepremičnin (Vlada Republike Slovenije, 2014, str. 8-10).

10

Podrobno so opredeljene posamezne naloge pri Programu dela državne geodetske službe za

leti 2014 in 2015, in sicer je najprej razdeljeno vse na podprogram dela Geodetske uprave

Republike Slovenije in Geodetskega inštituta Slovenije za omenjeni dve leti. V samem

dokumentu nato sledi precej podroben opis posameznih nalog, na primer naloge državnega

geodetskega referenčnega sistema in drugih. Opisu nalog sledi opredelitev plana nalog za leti

2014 in 2015. Tudi naloge geodetske uprave pri izvedbi Zakona o davku na nepremičnine so

bile v tem dokumentu precej podrobno planirane, podani so bili konkretni podatki o stroških

posameznih nalog, ki pa niso bile vse uresničene, saj je Ustavno sodišče Republike Slovenije

predlog Zakona o davku na nepremičnine zavrnilo. Ustavno sodišče je zavrnilo tudi nekaj

določb Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin, kar bo potrebno nujno popraviti,

preden se bodo začela nadaljnji ukrepi glede davka na nepremičnine (Vlada Republike

Slovenije, 2014).

Zadnji del dokumenta o Programu dela državne geodetske službe za leti 2014 in 2015

opredeli še finančni okvir za uresničevanje posameznih nalog po področjih, kot so geodezija

in topografski sistem, evidentiranje nepremičnin, množično vrednotenje nepremičnin in drugi.

Na podlagi omenjenega dokumenta je vidno, da je imela Geodetska uprava Republike

Slovenije za leto 2014 na voljo 22.339.490 evrov in da je planiran obseg sredstev Geodetske

uprave Republike Slovenije za leto 2015 20.922.226 evrov (Vlada Republike Slovenije, 2014,

str. 62).

1.4.2 Organiziranje Geodetske uprave Republike Slovenije

Organiziranje predstavlja funkcijo managementa, ki se ukvarja z dodeljevanjem nalog,

njihovim združevanjem v organizacijske enote in alociranjem virov posameznim

organizacijskim enotam. Namen te funkcije je, da se z oblikovanjem strukture nalog in

odnosov med pristojnimi dosežejo koordinirani napori, kjer sta ključna koncepta oblika in

struktura. Lahko bi rekli, da organiziranje torej pomeni dodeljevanje oblike izbrani vsebini

(Dimovski & Penger, 2008, str. 10).

11

Organiziranost geodetske uprave prikazujem na sliki št. 1.

Slika 1: Organigram GURS

Vir: Vodstvo, 2014.

1.4.2.1 Glavni urad

Naloge glavnega urada so opravljanje upravnih, strokovnih, tehničnih in nadzornih nalog v

zvezi s povezovanjem prostorskih baz podatkov, izdaja potrdil ter podatkov v digitalni obliki.

Glavni urad opravlja tudi naloge, ki se nanašajo na zagotavljanje pomoči pri reševanju

vsebinsko-pravnih zadev vseh uradov in območnih geodetskih uprav, finančno poslovanje,

področje javnih naročil, kadrovske zadeve, izobraževanje, pisarniško poslovanje ter druge

naloge in organizacije, ki so pomembne za delovanje geodetske uprave (Geodetska uprava

Republike Slovenije, 2014, str. 9).

1.4.2.2 Urad za nepremičnine

Opravlja upravne, strokovne, tehnične, koordinacijske in nadzorstvene naloge v zvezi z

vodenjem zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin in drugih evidenc o

nepremičninah. Ena od pomembnejših nalog tega urada je tudi skrb za izobraževanje in

12

usposabljanje uslužbencev območnih geodetskih uprav. V sodelovanju z Inženirsko zbornico

Slovenije oblikuje teme in pripravlja gradiva za obvezno izobraževanje geodetov z geodetsko

izkaznico. Naloga urada je tudi vsebinsko vodenje in koordinacija dela območnih geodetskih

uprav na nepremičninskem področju (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 9).

1.4.2.3 Urad za množično vrednotenje nepremičnin

Opravlja naloge generalnega vrednotenja nepremičnin in naloge pripisa vrednosti. K

osnovnim nalogam sodi oblikovanje modelov vrednotenja nepremičnin (ki se v Sloveniji

zgledujejo po švedskih modelih), določanje indeksov vrednosti nepremičnin, ki temelji na

spremljanju slovenskega nepremičninskega trga. Modeli vrednotenja, ki nastanejo kot izdelek

tega urada, omogočajo izračun tržne vrednosti nepremičnin. Med naloge, ki jih omenjeni urad

opravlja, sodi tudi vodenje in vzdrževanje evidence trge nepremičnin, ki je večnamenska

javna zbirka podatkov o sklenjenih kupoprodajnih in najemnih pravnih poslih z

nepremičninami. Zaradi gibanj na trgih nepremičnin urad posamezne modele vrednotenja

korigira najmanj vsake štiri leta (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 10).

1.4.2.4 Urad za geodezijo

Skrbi za temeljno geoinformacijsko infrastrukturo, ki jo predstavljata državni koordinatni in

topografski sistem. Na teh področjih urad opravlja zakonodajne, strokovne, tehnične,

koordinacijske ter izvedbene in nadzorstvene naloge. Med drugim vodi tudi zbirko

topografskih podatkov in zbirni kataster gospodarske infrastrukture (Geodetska uprava

Republike Slovenije, 2014, str. 10).

1.4.2.5 Območne geodetske uprave

Naloge območnih geodetskih uprav so predvsem vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje

zemljiškega katastra, katastra stavb, registra prostorih enot in drugih z zakonom določenih

zbirk podatkov. Prav tako izdajajo podatke iz prej omenjenih zbirk podatkov, vodenje

upravnih postopkov z močjo odločanja v upravnih zadevah glede na pristojnosti na prvi

stopnji, nudenje strokovne pomoči strankam in informiranje uporabnikov, sodelovanje pri

načrtovanju in programiranju geodetskih del, predvsem v sodelovanju z lokalnimi

skupnostmi, koordiniranje dela v geodetskih pisarnah, opravljanje nalog finančnega

poslovanja in kadrovskih zadev in druge naloge, ki jih določi generalni direktor geodetske

uprave (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014, str. 11).

1.4.3 Vodenje Geodetske uprave Republike Slovenije

Naslednja managerska funkcija je vodenje, ki vključuje uporabo vpliva za motiviranje

zaposlenih, da bi dosegli cilje organizacije. Vodenje opredelimo kot sposobnost vplivanja na

obnašanje in delovanje članov v organizaciji ter s tem usmerjanje njihovega delovanja k

13

postavljenim ciljem organizacije. Vodenje med drugim pomeni tudi ustvarjanje skupne

organizacijske kulture in vrednot, zadeva komuniciranje ciljev zaposlenim po celotni

organizaciji in vnašanje volje zaposlenim po zasledovanju čim boljših dosežkov. Vključuje

tako proces motiviranja celotnih organizacijskih enot kot proces motiviranja posameznikov,

ki delajo neposredno z vodjo. V najširšem smislu bi lahko vodenje opredelili kot zajemanje

aktivnosti, sprožanje akcij, komuniciranje, motiviranje in kadrovanje (Dimovski & Penger,

2008, str. 11).

Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest Geodetske uprave Republike

Slovenije, ki ga je pripravila Služba za kadrovske zadeve Geodetske uprave Republike

Slovenije (2004, str. 6-7) v 6. členu opredeljuje način vodenja notranjih organizacijskih enot.

Geodetsko upravo Republike Slovenije vodi generalni direktor. Preostale notranje

organizacijske enote, med katere sodijo uradi, vodijo direktorji uradov, območne geodetske

uprave pa vodje območnih geodetskih uprav. Do razlik prihaja pri območnih geodetskih

upravah Ljubljana, Celje, Murska Sobota, Nova Gorica in Novo mesto, ki jih vodijo direktorji

območnih geodetskih uprav.

Posamezne vodje notranjih organizacijskih enot vodijo svoje notranje organizacijske enote v

skladu z usmeritvami in nalogami, ki jim jih dodeli generalni direktor oziroma vodje

organizacijske enote. Za svoje delo in delo celotne notranje organizacijske enote, ki jo vodijo,

so odgovorni generalnemu direktorju in vodji organizacijske enote, v okviru katere je

organizirana organizacijska enota, ki jo vodijo (Služba za kadrovske zadeve Geodetske

uprave Republike Slovenije, 2004, str. 7-8).

7. člen omenjenega akta opredeljuje naloge, pooblastila in odgovornosti vodij notranjih

organizacijskih enot. Generalni direktor predstavlja Geodetsko upravo Republike Slovenije in

vodi njeno delo, med drugim pa lahko vodi tudi urade. Generalnega direktorja nadomešča

njegov namestnik. Vodje notranjih organizacijskih enot načrtujejo, organizirajo, usmerjajo in

nadzorujejo opravljanje dela v notranjih organizacijskih enotah, po pooblastilu s strani

generalnega direktorja lahko odločajo o zadevah z delovnega področja notranje organizacijske

enote, opravljajo najzahtevnejše strokovne naloge ter sodelujejo z drugimi vodjo notranjih

organizacijskih enot ter zastopajo geodetsko upravo navzven. Pomembna je tudi vloga

kolegija, ki je posvetovalno telo generalnega direktorja in večinoma obravnava pomembna

vprašanja, ki so pomembna za geodetsko upravo. Kolegij lahko skliče generalni direktor,

sestavljajo pa ga generalni direktor in njegov namestnik, direktorji uradov, direktorji oziroma

vodje območnih geodetskih uprav in direktor Geodetskega inštituta Slovenije (Služba za

kadrovske zadeve Geodetske uprave Republike Slovenije, 2004, str. 7-8).

1.4.4 Kontroliranje Geodetske uprave Republike Slovenije

Četrto funkcijo managementa predstavlja kontroliranje. Ta zadeva nadziranje aktivnosti

zaposlenih, preverjanje, ali je organizacija na pravi poti k uresničevanju svojih ciljev, prav

tako pa je tudi odgovorno za izvajanje korekcij, če so te potrebne. Funkcija med drugim

14

zajema tudi spremljanje izvedbe aktivnosti, ugotavljanje odstopanj, prepoznavanje vzrokov in

ukrepanja za uresničitev postavljenih ciljev. Gre torej za proces, v katerem člani organizacije

zavestno pregledujejo dosežke in ob njih izvajajo ustrezne ukrepe, če so ti potrebni. V skladu

z zadnjimi trendi na področju kontroliranja je velik poudarek na dajanju vse večje moči in

zaupanja zaposlenim. Organizacije se tako veliko manj ukvarjajo s kontrolo zaposlenih z vrha

navzdol in dajejo več poudarka izobraževanju in usposabljanju zaposlenih, da ti pridejo do

točke, ko lahko kontrolirajo sami sebe in odpravljajo svoje napake (Dimovski & Penger,

2008, str. 11).

Pomemben dokument za področje kratkoročnega kontroliranja dela geodetske uprave je

Poročilo o izvedbi programa dela državne geodetske službe za leti 2013 in 2014, v delu, ki se

nanaša na leto 2013. Vsebuje podrobno analizo po posameznih področjih o tem, katere naloge

so se realizirale v letu 2013 po posameznih področjih geodetske dejavnosti. Dokument

podrobno razčleni realizacijo finančnih sredstev. Ena od glavnih prednosti dokumenta je tudi

podpoglavje, v katerem so zajeti predpisi, ki bi jih morali sprejeti, a jih zaradi najrazličnejših

razlogov v letu 2013 na koncu niso. Z ekonomskega vidika je še posebej zanimivo

podpoglavje o realiziranih finančnih sredstvih, kjer je podrobneje predstavljena realizacija

proračunskih sredstev po proračunskih postavkah Geodetske uprave Republike Slovenije za

leto 2013. Po pregledu omenjenega dokumenta podajam mnenje, da geodetska uprava precej

podrobno planira in dobro porablja sredstva, ki so ji namenjena iz državnega proračuna, saj je

malo proračunskih postavk, pri katerem je % realiziranih finančnih sredstev nižji od 99 %. Na

skupni ravni je bilo za delovanje geodetske uprave v veljavnem proračunu Republike

Slovenije na voljo 20.246.086 evrov, porabljenih pa je bilo 99,29 % omenjenih sredstev.

Vidimo lahko, da je geodetska uprava na tem področju zares delovala uspešno (Vlada

Republike Slovenije, 2014, str. 24).

1.5 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z drugimi

institucijami

Geodetska uprava pri svojem delovanju sodeluje tako z državo, občinami, podjetji in

posamezniki, kar pomeni, da mora z omenjenimi subjekti komunicirati ter jim zagotavljati

ustrezne storitve in kakovostne vire podatkov.

1.5.1 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z državo

Geodetska uprava je organ v sestavi Ministrstva za infrastrukturo in prostor, zato še posebej

tesno sodeluje z omenjenim ministrstvom. V letu 2013 so za potrebe tega ministrstva

realizirali naslednje projekte: Tehnična pomoč in svetovanje MzIP, Vzdrževanje

hidrografskih baz in kart ter distribucija uporabnikom, Izdelava elektronske navigacijske karte

Piranski zaliv, Izdelava metodologije za zajem podatkov o dejanski rabi zemljišč (Vlada

Republike Slovenije, 2014, str. 19–20).

15

Sodeluje tudi z Ministrstvom za kmetijstvo in okolje, saj geodetska uprava podatke o dejanski

rabi zemljišč pridobi iz baze omenjenega ministrstva. Dejanska raba zemljišč je po definiciji

geodetske uprave določena s fizičnimi elementi zemeljskega površja, ki so posledica naravnih

dejavnikov ali pa človekove dejavnosti (uporabe) ter jih je možno določiti z metodami

fotogrametrije, daljinskega zaznavanja, terenske interpretacije ali s pomočjo podatkov iz

drugih digitalnih evidenc o fizičnih lastnostih prostora (Geodetska uprava, 2013). Geodetska

uprava podatke o dejanski rabi iz baze Ministrstva za kmetijstvo in okolje prevzame tako, da

grafični sloj MKO preseka z grafičnim slojem zemljiškega katastra in pripiše rezultat preseka

atributno na parcelo. Do težav pa prihaja, ker imamo v nekaterih primerih zamik zemljiškega

katastra, kar pomeni, da dobijo posamezne parcele lahko napačne podatke o dejanski rabi.

Geodetska uprava med drugim sodeluje tudi z Ministrstvom za zunanje zadeve, Ministrstvom

za finance, Davčno upravo Republike Slovenije, Statističnim uradom Republike Slovenije in

Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (Ravnihar, 2014).

1.5.2 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije z občinami

Geodetska uprava pri sodelovanju z občinami pridobi podatek o namenski rabi zemljišča.

Namenska raba zemljišča je s prostorskimi akti določena raba zemljišč in objektov. Evidentira

se na podlagi predpisov, ki urejajo vsebino, obliko in način priprave prostorskega reda občine.

V praksi to pomeni, da se v občinskem prostorskem načrtu za celotno območje občine

določijo različna območja namenske rabe prostora (predvsem so pomembna območja, na

katerih je dopuščena gradnja stavb). Trenutno poznamo pet glavnih vrst namenske rabe, ki jih

prikazujem v tabeli št. 4.

Tabela 4: Vrste namenske rabe

Vrsta namenske rabe

Območja stavbnih zemljišč

Območja kmetijskih zemljišč

Območja gozdnih zemljišč

Območja vodnih zemljišč

Območja drugih zemljišč

Vir: T., Černe., Vpliv namenske rabe na vrednost nepremičnin, 2014.

Posebej pereča tematika pri namenski rabi prostora je, kadar občina posamezno kmetijsko ali

gozdno zemljišče določi kot zemljišče za gradnjo stavb, ki je lahko v nekaterih primerih tudi

do 50-krat več vredno, kot so vredna sicer kmetijska ali gozdna zemljišča. Ta tematika je bila

posebej aktualna v času, ko je bila uveljavitev davka na nepremičnine samo vprašanje časa.

Ker prihaja pri zemljiščih za gradnjo stavb do tako velikih razlik, je pomembno razumeti, kdaj

zemljišče izpolnjuje pogoje, da ga lahko občina določi kot zemljišče za gradnjo stavb.

Zemljišče je zemljišče za gradnjo stavb ob izpolnjevanju vsaj enega od naslednjih pogojev, na

primer, da gre za zemljišča na območjih OPPN, na katerih je v skladu z vsebino OPPN možna

16

gradnja stavb oziroma da gre za zemljišča, na katerih je skladno z OPN (namenska raba in

prostorski izvedbeni pogoji) dopustna gradnja stavb in so komunalno opremljena ali da gre za

zemljišča, za katera je izdano dokončno gradbeno dovoljenje (Černe, 2014).

Prilagam tudi kratko analizo za nazornejši prikaz, do kako velikih razlik lahko prihaja pri

vrednosti €/m² pri posameznih modelih vrednotenja glede na namensko rabo zemljišč, in sicer

sem si naključno izbral štiri konkretne primere iz Mestne občine Kranj. Zbrane ugotovitve

predstavljam v tabeli št. 5.

Tabela 5: Vrednosti zemljišč €/m² pri posameznih modelih vrednotenja

Model vrednotenja €/m²

Zemljišče za gradnjo stavb - ZGS 156,8

Druga zemljišča - ZDR 13,3

Kmetijska zemljišča - KME 5,3

Gozdna zemljišča - GOZ 1,5

1.5.3 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije s podjetji

Običajna praksa v poslovnem svetu je, da tudi geodetska uprava pri svojem delovanju

sodeluje z zunanjimi izvajalci, ki ji nudijo strokovno podporo pri posameznih projektih. Po

javno dostopnih podatkih je od januarja 2006 do januarja 2012 geodetska uprava največ

sodelovala s podjetjem IGEA, ki mu sledi Pošta Slovenije, precej je geodetska uprava

poslovala tudi s podjetjem E-Nep ter še z nekaterimi drugimi podjetji. Podjetje IGEA je znano

kot prvi zunanji sodelavec geodetske uprave in je v omenjenem obdobju razvilo aplikacijo za

javni vpogled v podatke o nepremičninah, sodelovali so tudi pri razvoju zemljiškega katastra,

razvoju zbirnega katastra gospodarske javne infrastrukture in razvoju katastra stavb. Po

besedah projektnega vodje iz podjetja IGEA so razvijali in izdelovali tudi podporo

distribucijskega okolja geodetske uprave. Pošta Slovenije je večino svojih prihodkov zaradi

sodelovanja z geodetsko upravo pridobila v projektu razpošiljanja obvestil o vrednosti

nepremičnin (Smrekar, 2012).

Eden od pomembnejših projektov v letu 2013, za katerega je geodetska uprava potrebovala

pomoč zunanjih izvajalcev, je bil projekt Izboljšave lokacijskih podatkov zemljiškega katastra

na območju trajnih nasadov. V njem je sodelovalo več geodetskih podjetij – Digi data, kot

vodilni partner, IGEA, Geodetski zavod Celje, Ljubljanski urbanistični zavod, Monolit kot

partnerji ter Geofoto in Geonaris kot podizvajalca (Projekti, 2014).

Začetek leta 2014 smo lahko videli, da podjetja za geodetsko upravo niso samo zunanji

izvajalci, ampak tudi uporabniki storitev geodetske uprave. Namreč, ko je bila uvedba davka

na nepremičnine precej aktualna, so tudi posamezna podjetja imela precej težav z

razumevanjem informativnih obvestil o izračunu davka na nepremičnine, zanimali so jih

podatki o njihovih nepremičninah, prav tako pa je vrsto podjetij želelo spremeniti podatke o

17

svojih nepremičninah. Tako so, poleg fizičnih oseb, tudi predstavniki podjetij redno

obiskovali geodetske pisarne. Popravljanje napak je podjetjem predstavljajo dodatno delo in

dodaten strošek. Pri Mercatorju so tako med drugim izpostavili, da so se pojavljale napake pri

lastništvu, predvsem pri nekaterih kmetijskih zemljišč, katerih lastništvo je bilo spremenjeno.

Prav tako so v Mercatorju ocenili, da spletna aplikacija geodetske uprave ni najbolj odzivna.

Tudi pri Novi Ljubljanski banki (NLB) so, podobno kot pri Mercatorju, ocenili, da so v

začetku leta 2014 prejeli več obvestil za izračun davka na nepremičnine za njihove

nepremičnine, kot so sicer imeli evidentiranih nepremičnin. Med drugim so pri NLB

izpostavili neažurnost vpisov v zemljiško knjigo, prav tako so izpostavili problem dodatnih

stroškov in dodatnega dela (Informacijska borza nepremičnin, 2014).

1.5.4 Sodelovanje Geodetske uprave Republike Slovenije s posamezniki

Lastništvo nepremičnin je še vedno v največji meri povezano s fizičnimi osebami, kar

pomeni, da geodetska uprava pri pridobivanju podatkov o nepremičninah sodeluje predvsem s

posamezniki, torej fizičnimi osebami. Eden večjih projektov, ki jih je izvedla geodetska

uprava v sodelovanju s posamezniki, je bil zagotovo popis nepremičnin, ki se je končal v letu

2007. S popisom je geodetska uprava vzpostavila večnamensko evidenco, s katero je

Slovenija pridobila jasno sliko stanja nepremičnin, ki omogoča pregled nad številom, starostjo

in velikostjo nepremičnin. S popisom jim je na geodetski upravi uspelo vzpostaviti enotno

bazo podatkov o nepremičninah na celotnem ozemlju Republike Slovenije, ki je danes

poznana pod kratico REN (Register nepremičnin) (Petek, 2007, str. 1).

Leta 2010 je geodetska uprava lastnike nepremičnin obvestila o informativnem izračunu

vrednosti nepremičnin. Na obvestilu so bile zapisane nepremičnine, katerih lastnik je

naslovnik, njihova vrednost in drugi podatki. Zaradi obsežnosti števila nepremičnin je že

takrat geodetska uprava morala prestaviti datum pošiljanja obvestil, kar smo lahko opazili tudi

letos, ko so znova morali prestaviti datum obveščanja o informativnem izračunu davka na

nepremičnine. Takrat (leta 2010) so na geodetski upravi pripravili brošuro, v kateri je bil

pojasnjen postopek vrednotenja in možnost posredovanja pripomb na podatke o

nepremičninah (Zupan, 2010).

Omenil sem, da so na začetku leta 2014 veliko pozornosti posvečali uvedbi davka na

nepremičnine, ki je vzbudila precej vznemirjenja med posamezniki, ki so množično želeli

urediti podatke o svojih nepremičninah. Večino teh podatkov je možno spremeniti na

območnih geodetskih enotah, na katere se je že v februarju 2014 za obisk naročilo več kot 10

tisoč lastnikov nepremičnin. Posamezniki so lahko svoje podatke uredili tudi prek spletne

aplikacije geodetske uprave za spreminjanje podatkov registra nepremičnin, ki je dostopna na

spletnih straneh. Zaradi lažjega komuniciranja s posamezniki so na geodetski upravi pripravili

tudi brošuro s podrobnimi pojasnili in navodili za urejanje podatkov v registru nepremičnin in

pri drugih organih (Na obisk se je doslej naročilo več kot 11.000 lastnikov nepremičnin,

GURS prosi za strpnost, 2014).

18

Sredi marca 2014 je število posameznikov, ki so želeli urediti svoje podatke o nepremičninah,

tako močno naraslo, da so morali na geodetski upravi uvesti sprejemanje strank tudi ob

sobotah, med 8. in 13. uro. Uvedba delovnih sobot je bila potrebna, ker se število lastnikov, ki

so želeli urediti evidence o svoji lastnini, ni zmanjševalo (Delo in dom, 2014).

1.6 Primerjava delovanja Geodetske uprave Republike Slovenije s

tujima državama

Obstoječe delovanje geodetske uprave primerjam tudi z dvema tujima državama. Izbral sem

Švedsko, saj trenutni slovenski modeli vrednotenja nepremičnin temeljijo na švedskih.

Dodajam tudi primerjavo z delovanjem hrvaške geodetske službe, ki je v marsičem precej

podobna slovenski in s katero sicer slovenska geodetska uprava zelo dobro sodeluje.

1.6.1 Švedska

Švedski geodetski organ (Lantmäteriet) je kartografski, katastrski in zemljiškoknjižni

nacionalni organ, zadolžen za zemljiške evidence, osnovne geografske informacije in

informacije o lastnini nepremičnin ter geodetske referenčne sisteme. V svoji sestavi ima 38

lokalnih organov (Švedska Geodetska uprava, 2014).

Švedski geodetski organ je razdeljen na tri oddelke, od katerih je vsak posamezen odgovoren

za različna poslovna področja, in sicer imajo oddelek, ki skrbi za zemljiške storitve, oddelek,

ki se ukvarja z zemljiškim katastrom, in oddelek za prostorske in geografske informacije

(Švedska geodetska uprava, 2014, str. 19).

Leta 2013 so na Švedskem izvedli interno reorganizacijo nekaterih delov njihovega delovanja

z namenom izboljšanja učinkovitosti. Nadaljevali in razvijali so sodelovanje z drugimi organi

in občinami z namenom, da s skupnimi močmi pomagajo pri razvoju skupnosti ter

zagotavljajo dodatne koristi državljanom z lažjim dostopom do geodetskih podatkov. Prav

tako so poenostavili postopke v zvezi s prostorskim načrtovanjem, katastrskimi storitvami in

pridobitvijo gradbenega dovoljenja. Vse storitve poskušajo prilagoditi tako, da so uporabniku

prijazne, kar je zagotovo trend, ki bi mu lahko poskušali slediti tudi pri nas. Švedski oddelek

za katastrske storitve je doživel popolno prenovo organizacijske strukture in managementa

zaradi prej omenjenih ukrepov za doseganje večje učinkovitosti. Izvajajo tudi ukrepe, ki

preprečujejo podvajanje dela, in ukrepe, ki spodbujajo timsko delo. V zadnjem času so se

podrobno lotili tudi področja odprtih geodetskih podatkov. Gre za razmeroma novo področje,

pogovori pa potekajo s preostalimi nordijskimi državami, ki so odprle svoje podatkovne baze

geodetskih podatkov, da bi olajšali njihovo uporabo in spodbujali razvoj novih storitev, ki

temeljijo na geodetskih podatkih. Vloga geodetske uprave se spreminja v vlogo koordinatorja,

ki postavlja osnovna pravila igre glede geodetskih podatkov, preostali akterji pa se ukvarjajo s

pridobivanjem manjkajočih podatkov, urejanjem različnih baz podatkov in s kakovostjo

podatkov, ki so v posameznih geodetskih evidencah. Na geodetski upravi ocenjujejo, da bi

19

odprti, pravilni geodetski podatki poenostavili zadeve uporabnikom in spodbudili podjetja na

trgu k razvoju inovativnih storitev s področja geodetskih podatkov (Švedska geodetska

uprava, 2014, str. 3 in 5).

Poslanstvo švedskega geodetskega organa je, da prispeva k trajnostnemu razvoju švedske

družbe in njenemu gospodarskemu razvoju z ustvarjanjem pogojev za izgradnjo in razvoj

nepremičnin ter nacionalne infrastrukture, nakup, lastništvo in prodajo nepremičnin ter za

iskanje, lociranje in uporabo geodetskih in nepremičninskih podatkov. Omenjene cilje

zasledujejo s sodelovanjem s preostalimi državnimi in občinskimi organi in preko sodelovanje

s privatnim sektorjem tako na nacionalni kot na mednarodni ravni (Švedska geodetska uprava,

2014, str. 7).

Mnogi menijo, da gre za najsodobnejši organ na Švedskem, predvsem zato, ker njihove

aktivnosti uresničujejo pričakovanja javnosti. Koristi, ki izhajajo iz njihove dejavnosti, so

splošno priznane, zato je tudi sodelovanje z organom švedske geodetske uprave

posameznikom in javnemu sektorju v pomoč pri vsakodnevnih aktivnostih. Za njih velja, da

so njihove aktivnosti učinkovite in uspešne ter med drugim predstavljajo atraktivnega

delodajalca (Švedska geodetska uprava, 2014, str. 8).

Organizacijski vidik prikazuje, da je slovenska geodetska uprava organizirana trinivojsko,

medtem ko je švedski geodetski organ organiziran dvonivojsko. Notranji organizaciji sta si

precej podobni; Švedska ima tri oddelke, medtem ko ima Slovenija posamezne urade in

območne geodetske pisarne. Velja poudariti, da tudi švedska geodetska služba aktivno

prispeva k prostorskemu razvoju države in nepremičnin, verjetno še nekoliko bolj intenzivno,

kot to počne slovenski geodetski organ, ki je aktiven na področju prostorskega načrtovanja,

urbanizma in stanovanjske politike. Glede na to, da velja na Švedskem prepričanje, da gre za

zelo sodoben organ, ki uresničuje pričakovanja javnosti, bi veljalo razmisliti o tem, kako bi

prenesli vse te pozitivne aktivnosti, ki jih na Švedskem uspešno uresničujejo, v slovensko

okolje, kjer je geodetska uprava kot organ državne uprave standardno podvržen kritiki, da

deluje okorelo in zastarelo. Za primer geodetske uprave bi lahko pri nas rekli, da se je ob

poskusu vpeljave nepremičninskega davka izkazalo, da prihaja do kar precejšnjih težav pri

sodelovanju s posamezniki, podjetji in tudi občinami, tako da menim, da bi bilo treba v

slovensko geodetsko upravo vpeljati spremembe, ki bodo organ razbremenile številne

birokracije, ki jo ovira pri njenem delovanju, ter usmerile na pot, ko bodo posamezni akterji

na nepremičninskem področju lahko zadovoljni z njenim delovanjem, ki bo prinašalo

obojestransko korist.

Primer iz leta 2013, ko so v švedski geodetski službi izvedli interno reorganizacijo z

namenom povečanja učinkovitosti v povezavi s spremembami na področju managementa,

lahko služi kot dober primer, kako vpeljati spremembe v geodetski organ. Na Švedskem

imajo tudi jasno začrtan cilj, da potrebujejo kakovostne geodetske podatke, saj je s tem

njihova uporaba lažja, boljši je razvoj novih geodetskih storitev, to pa so vse aktivnosti, ki

slovensko geodetsko upravo še čakajo. Da težave pri njenem delovanju obstajajo, so priča

20

dogodki iz začetka leta 2014 ob poskusu vpeljave nepremičninskega davka. Švedski organ bi

lahko služil kot dober primer, kako učinkovito delovati na področju geodetske dejavnosti.

1.6.2 Hrvaška

Hrvaška državna geodetska uprava je državna upravna organizacija, ki opravlja naloge s

področja geodezije, kartografije, katastra in fotogrametrije ter skrbi za vzpostavitev

nacionalne prostorske podatkovne strukture, katastrov in geodetskih sistemov. Pod seboj ima

92 lokalnih organov (Hrvaška Geodetska uprava, 2014).

Eden od pomembnejših dokumentov, ki vpliva na delovanje hrvaške geodetske uprave, je

Uredba o notranji organizaciji državne geodetske uprave. Za delovanje centralnega urada v

Zagrebu so ustanovili notranje enote, ki so Urad direktorja, Služba za geodetske meritve,

Služba za katastrske storitve, Služba za geoinformacijske sisteme, Služba za finance, strateško

planiranje, javna naročila in splošne storitve, Neodvisna služba za pravne zadeve in

management človeških virov, Neodvisna služba za kontrolo kakovosti in nadzor, Neodvisna

služba za informacijske in komunikacijske tehnologije ter Neodvisni oddelek za notranjo

revizijo. Na področju delovanja regionalnih pisarn je bilo ustanovljenih 20 regionalnih uradov

za različna geografska območja na Hrvaškem (Vlada Republike Hrvatske, 2012, str. 1-3).

Organizacijsko strukturo hrvaške geodetske uprave prikazujem na sliki št. 2.

Slika 2: Organizacijska struktura hrvaške geodetske uprave

Vir: Hrvaška geodetska uprava, Plan rada za 2014. godinu, 2013.

21

Posamezne službe se delijo na različne oddelke, in sicer imajo v Oddelku za geodetske

meritve poseben Oddelek za osnovna geodetska dela, Oddelek za topografske in državne karte

ter Oddelek za državne meje (Vlada Republike Hrvatske, 2012, str. 4-7).

Služba za katastrske storitve je sestavljena iz Oddelka za katastrske izmere in izdelavo

katastrske dokumentacije, Oddelka za posebne registre in registracijo projektov, Oddelka za

vzdrževanje katastrske dokumentacije in skupni informacijski sistem katastra in zemljiške

knjige in Oddelka za upravne postopke, nadzor in geodetsko inšpekcijo (Vlada Republike

Hrvatske, 2012, str. 8-14).

Služba za geoinformacijske sisteme je na Hrvaškem razdeljena na Oddelek za državno

prostorsko podatkovno infrastrukturo in Oddelek za prostorske podatke, storitve in arhiv

(Vlada Republike Hrvatske, 2012, str. 14-18).

Naslednja večja organizacijska enota je Služba za finance, strateško planiranje, javna naročila

in splošne storitve, ki je razdeljena na Oddelek za finančne posle in strateško planiranje ter

Oddelek za javna naročila in splošne storitve (Vlada Republike Hrvatske, 2012, str. 18-21).

Neodvisna služba za pravne zadeve in management človeških virov je razdeljena na Oddelek,

ki skrbi za pravne posle, in Oddelek, ki je v celoti zadolžen za management človeških virov

(Vlada Republike Hrvatske, 2012, str. 21-22).

Preostale neodvisne službe, ki so bile omenjene zgoraj, pa na Hrvaškem niso razdeljene na

oddelke, ampak predstavljajo povsem samostojne organizacijske enote.

Podobno kot slovenska geodetska uprava ima tudi hrvaška dokument, ki opredeljuje načrt

dela za leto 2014. Na Hrvaškem so omenjene dokumente izdelali predvsem zaradi

zasledovanja ciljev, kot so konkretizirati specifične cilje na letni ravni, opredeliti, kaj želijo

doseči z omenjenimi cilji, kdo je odgovoren za uspešno dokončanje posamezne naloge ter

kakšni so časovni okviri, v katerih je treba zapisane naloge uresničiti. Še ena pozitivna

lastnost konkretizacije ciljev je, da lahko lažje in bolj objektivno ocenjujejo javne uslužbence,

seveda pod pogojem, da so tako naloge kot cilji jasno opredeljeni in dodeljeni. Pozitivno je

tudi, da s podobnimi dokumenti skrbijo za razvoj sistema odgovornosti (Hrvaška geodetska

uprava, 2013, str. 3).

Načrt dela za leto 2014 vsebuje tudi podrobno opredelitev vizije in poslanstva hrvaške

geodetske uprave. Poslanstvo hrvaške geodetske službe so zbiranje, posodobitev, nadzor in

distribucija tekočih prostorskih podatkov. Hrvaška geodetska služba tudi vodi in razvija

zemljiški kataster ter še nekatere druge zbirke prostorskih podatkov, ki omogočajo napredno

upravljanje prostora, zagotavljajo dobro pravno varnost lastništva ter točne in ažurne

informacije. Hrvaška geodetska služba skrbi tudi za oblikovanje in državne prostorske

podatkovne infrastrukture (Hrvaška geodetska uprava, 2013, str. 5).

22

Vizijo so opredelili po točkah, in sicer, da so prostorski podatki temelj sodobne elektronske

družbe ter igrajo ključno vlogo pri skoraj vseh področjih človekovega delovanja in razvoju

družbe na splošno, da želijo med drugim vzpostaviti učinkovit sistem za zbiranje, vzdrževanje

in uporabo prostorskih podatkov s pomočjo novih poslovnih procesov državne geodetske

uprave. Poudarili so, da morajo biti prostorski podatki, za katere skrbi državna geodetska

uprava, zanesljivi in ažurni, da morajo spodbujati odgovorno uporabo prostorskih podatkov in

tehnologijo v splošno korist družbe. Podobno kot švedski geodetski organ želijo biti zanesljiv

partner države in državljanov, ki državljanom zagotavlja visoko kvalitetne storitve, želijo pa

tudi dvigniti nivo usposobljenosti in strokovnosti (Hrvaška geodetska uprava, 2013, str. 5).

Organizacijski vidik prikaže, da je hrvaška geodetska uprava organizirana tako kot slovenska,

torej trinivojsko. Notranja organizacija je precej podobna s tremi glavnimi oddelki, ki imajo

tudi podporne, toda hkrati neodvisne službe za posamezna področja, kot so pravne zadeve,

komunikacijsko-informacijska tehnologija in notranja revizija. Tudi hrvaška državna

geodetska uprava se v svoji viziji zaveda pomembnosti prostorskih podatkov, ki lahko

predstavljajo temelj sodobne elektronske družbe. Na Hrvaškem se zavedajo, da morajo skrbeti

za učinkovit sistem zbiranja, vzdrževanje prostorskih podatkov, s pomočjo novih poslovnih

procesov uprave. Prenova poslovanja (procesov, managementa kot tudi nekaterih

nepremičninskih evidenc) geodetsko upravo pri nas še čakajo.

Hrvaška se podobno kot Slovenija srečuje s problemom črnih gradenj, ki pa so se ga na

Hrvaškem lotili precej bolje kot pri nas. V letu 2011 so najprej po naročilu Vlade Republike

Hrvaške pripravili novi 3D zemljevid Hrvaške, s katerim so v popolni tajnosti zajeli celotno

ozemlje države, z njim pa bodo lažje nadzirali nezakonite gradnje. Omenjeni zemljevid bo

služil kot referenčna točka za legalizacijo nepremičnin, ker bodo posnetki zelo natančno

pokazali, kako so bili objekti grajeni in ali so kakšnega izmed poslopij dodatno zgradili (Nič

več črnih gradenj – Hrvaška je skrivaj posnela vsak košček svojega ozemlja, 2011).

Projekta legalizacije črnih gradenj so se na Hrvaškem lotili precej bolj sistematično kot v

Sloveniji, zato so tudi rezultati precej boljši, in sicer so do 1. julija 2013 na Hrvaškem vložili

dobrih 773 tisoč zahtev za legalizacijo črnih gradenj. Po najbolj optimističnih ocenah so v letu

2012 napovedovali, da bi lahko iz naslova legalizacije črnih gradenj pridobili celo 2,5

milijarde sredstev, čeprav so se pozneje v javnosti omenjale precej nižje številke, in sicer je

bilo govora o 1,35 milijarde evrov sredstev, ki bi jih pridobili zaradi legalizacije črnih

gradenj. Če lastniki črnih gradenj do predvidenega roka ne začnejo postopka legalizacije, je

predvideno plačevanje penalov, ena od možnosti pa je tudi, da takšne nepremičnine država

sama legalizira in od lastnika zahteva povračilo denarnih sredstev z obrestmi. Če se lastnik z

omenjenim ne strinja, ima država pravico, da nepremičnino zaseže in jo proda na javni dražbi

(Oblak, 2012).

Sam menim, da so na področju reševanja problematike črnih gradenj nekaj let pred Slovenijo,

predvsem zato, ker so se projekta lotili precej sistematično, kjer je vsak posamezni akter

23

izpolnil svojo nalogo ter predvsem tudi zato, ker so bili predvideni ukrepi v primeru

neupoštevanja postopka legalizacije črnih gradenj.

2 ZBIRKE PODATKOV GEODETSKE UPRAVE REPUBLIKE SLOVENIJE

Geodetska uprava Republike Slovenije razpolaga z velikimi količinami podatkov v različnih

zbirkah podatkov. V tem poglavju predstavljam omenjene zbirke podatkov in ugotavljam, ali

so te v trenutni obliki zadostna osnova za obstoječe dejavnosti in potrebe množice

uporabnikov, ki te podatke potrebujejo.

2.1 Informacijski sistemi Geodetske uprave Republike Slovenije

Današnje poslovanje je v organizacijah večinoma podprto z informacijskim sistemom ter je

tako učinkovitost izvedbe poslovnih procesov pogojena s pravilnim delovanjem

informacijskega sistema, saj lahko njegovo nedelovanje ali okrnjeno delovanje pogosto vodi v

prekinitev izvajanja ključnih poslovnih procesov organizacije. Posledice takega dogodka so

lahko za organizacijo kritične in povezane z velikimi stroški (Brezavšček, 2010).

Bolj podrobno bom obravnaval posamezne segmente, ki jih je mogoče najti na javno

dostopnem prostorskem portalu E-prostor. Izbral sem si segmenta Javni vpogled v podatke o

nepremičninah in Evidenca trga nepremičnin.

2.1.1 Javni vpogled v podatke o nepremičninah

Javni vpogled v podatke o nepremičninah je namenjen vsem lastnikom, uporabnikom,

upravljavcem in drugim osebam, ki želijo pridobiti informacijo o nepremičninah. Prek

aplikacije javnega vpogleda je omogočen brezplačen vpogled v javne informacije o

nepremičninah, ki se vodijo v evidencah Geodetske uprave Republike Slovenije (kataster

stavb, zemljiški kataster, register nepremičnin, register prostorskih enot ter zbirni kataster

gospodarske javne infrastrukture) (Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

Aplikacijo za javni vpogled je izdelalo podjetje IGEA, ki tudi sicer sodeluje z geodetsko

upravo pri razvijanju aplikacij za potrebe njenega delovanja in komuniciranja s širšo

javnostjo. Aplikacijo za pripis vrednosti nepremičninam, ki predstavlja tisti najbolj zanimiv

podatek za širšo javnost, pa je izdelalo podjetje Sinergise (Smrekar, 2012).

Aplikacija za javni vpogled lahko služi za pridobitev podatkov o stavbah, delih stavbe in

parcelah. Podatki, ki so nam na voljo, so podatki, ki so pripisani iz uradnih evidenc geodetske

uprave, in sicer gre za podatke registra nepremičnin (podatki, ki so v javnem vpogledu

obarvani z zeleno barvo) in podatke katastra stavb (podatki, ki so v javnem vpogledu obarvani

z belo barvo). Da lahko začnemo z iskanjem, potrebujemo šifro katastrske občine in podatek o

24

številki stavbe ali delu stavbe oziroma podatek o šifri katastrske občine ter podatek o številki

parcele.

Osnovni namen javnega vpogleda oziroma njegov najzanimivejši podatek je tisti, ki pove,

koliko je posamezna nepremičnina vredna. Podatek v javnem vpogledu pridobimo s klikom

na evrski simbol, ki je na jasno vidnem mestu v aplikaciji.

2.1.2 Težave pri delovanju aplikacije javnega vpogleda

Generalno gledano gre za dobro zasnovano aplikacijo, ki uporabnikom ponuja podatke o

nepremičninah, ki jih zares potrebujejo, ima pa možnost javnega vpogleda tudi v nekatere

pomanjkljivosti, ki so za uporabnika ob redni uporabi lahko precej moteči. Skoraj na mesečni

ravni se zgodi, da je aplikacija včasih preprosto nedostopna oziroma da dobimo podatke z

vrednostjo 0, kar seveda ni pravilno in je posledica nedelovanja aplikacije. Še pogosteje se

dogaja, da grafična podpora podatkov ne deluje, zato uporabnik ne more povezati atributnih

podatkov z grafičnimi. Sicer pa je treba omeniti, da so za potrebe večine uporabnikov javnega

vpogleda že atributni podatki povsem zadostni in mnogi praktično nikoli ne pregledujejo še

grafičnih. Največ težav pri delovanju aplikacije je bilo mogoče opaziti v začetku leta 2014, ko

so na geodetski upravi lastnikom nepremičnin razposlali obvestila o informativnem izračunu

zneska za plačilo davka na nepremičnine. Zaradi velikega števila uporabnikov je javni

vpogled nekaj dni zelo omejeno deloval, predvsem v času od 7. do 17. ure, ko je bil najbolj

obiskan.

Težave pri delovanju aplikacije javnega vpogleda so znane tudi geodetski upravi, kjer so

podali mnenje, da je razpoložljivost odvisna od sistemske infrastrukture, na kateri je

nameščena, in trenutnih obremenitev. Sicer pa so na splošno zadovoljni z njenim delovanjem.

Na kritike o delovanju so se odzvali tudi pri podjetju, ki je razvilo omenjeno aplikacijo.

Pravijo, da prihaja do kratkih stikov bolj zaradi strojne in ne zaradi programske opreme.

Strojna oprema je sicer v domeni zaposlenih na Ministrstvu za javno upravo, kjer pa so

mnenja, da bi bilo povsem neracionalno investirati v njene izboljšave samo zaradi slabšega

delovanja ob dneh največjega navala na strani geodetske uprave, kar se po navadi zgodi samo

nekajkrat na leto. Tako lahko pričakujemo, da bo tudi v prihodnje prihajalo do občasnih

kratkih stikov pri delovanju aplikacije, saj so vsi glavni akterji z njo v veliki meri zadovoljni

(Smrekar, 2012).

2.1.3 Evidenca trga nepremičnin

Evidenca trga nepremičnin (v nadaljevanju - ETN) je večnamenska javna zbirka podatkov o

sklenjenih kupoprodajnih in najemnih pravnih poslih z nepremičninami, ki je bila

vzpostavljena z Zakonom o množičnem vrednotenju 1. januarja 2007. Aplikacija je

sestavljena iz treh delov – vnosa podatkov, javnega vpogleda v podatke ter analiz in statistike

(Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

25

Sprememba pri delovanju evidence trga nepremičnin se je zgodila 1. julija 2013, ko so postali

zavezanci za poročanje tudi prodajalci pri kupoprodajnih poslih z nepremičninami, za katere

je bil obračunan davek na dodano vrednost, ter najemodajalci za stavbe in dele stavb, ki jih

oddajajo. Po novem gre torej za evidenco, v katero o posameznih transakcijah poročajo

davčna uprava, notarji, nepremičninske agencije ter celo posamezni kupci oziroma prodajalci

(Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

Osnovni namen evidence trga nepremičnin je sistematično spremljanje doseženih tržnih cen

in najemnin nepremičnin zaradi ocenjevanja tržnih vrednosti nepremičnin in zagotavljanja

preglednosti slovenskega nepremičninskega trga. Snovalci aplikacije so mnenja, da lahko z

evidenco trga nepremičnin prispevamo k realnejšim podatkom, ki so v pomoč cenilcem

nepremičnin, boljšemu vpogledu v cene nepremičnin po posameznih območjih za

zainteresirano javnost, pripravi statistik gibanja cen nepremičnin ter virom podatkov za

pripravo modelov množičnega vrednotenja nepremičnin (Evidenca trga nepremičnin, 2014).

Evidenca trga nepremičnin pa lahko služi tudi za druge namene, kot so na primer uporaba

podatkov ETN s strani Banke Slovenije za namene analiziranja makroekonomske situacije v

državi in nadzora kreditnih tveganj slovenskih bank, uporaba podatkov s strani Statističnega

urada Republike Slovenije za namene izvajanja statistik cen stanovanj po določilih evropske

statistične agencije, uporaba podatkov s strani Policije, Komisije za preprečevanje korupcije,

Davčne uprave Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve ter sodišč, uporaba

podatkov s strani komercialnih bank, uporaba podatkov s strani cenilcev nepremičnin in

uporaba podatkov s strani raziskovalnih agencij (Mitrovič, 2014).

Zanimiv je tudi podatek, da zaposleni na Uradu za množično vrednotenje nepremičnin okoli

60 % vsega svojega delovnega časa porabijo za pregled, obdelavo in kakovostno nadgradnjo

posameznih kupoprodajnih poslov v ETN. V začetku leta 2014 so ETN želeli uporabiti tudi v

povezavi s takrat aktualno tematiko novega davka na nepremičnine, čeprav ETN v svoji

osnovi ne služi kot orodje za določitev davka na nepremičnine (Mitrovič, 2014).

Vzemimo primer, ko želimo konkretno prikazati, kako je potekala prodaja stanovanj v letu

2012 na območju Kamnika. Rdeči krogi predstavljajo posle s kakovostnimi podatki (ki so

torej precej merodajni pri določanju vrednosti €/m² v Kamniku za prodajo stanovanj v letu

2012), oranžni pa posle z nekakovostnimi podatki, ki jih podjetja, ki se ukvarjajo s

strokovnim analiziranjem gibanj na nepremičninskih trgih, pri svojim delu po navadi ne

vključujejo med nabor podatkov.

26

Zgoraj opisano prikazujem na sliki št. 3.

Slika 3: Evidenca trga nepremičnin – prodaja stanovanj v Kamniku 2012

Vir: Geodetska uprava Republike Slovenije, Evidenca trga nepremičnin, 2014.

Do danes večjih težav pri delovanju aplikacije za javni vpogled v evidenco trga nepremičnin

ni bilo zaznati; tudi sicer evidenca predstavlja dobro osnovo za preučevanje posameznih

kupoprodajnih poslov z zemljišči in stavbami. V aplikaciji imamo možnost izbire med

različnimi vrstami zemljišč kot na primer zemljišča za gradnjo, kmetijska zemljišča, gozdna

zemljišča in tudi druge vrste zemljišč. Prav tako lahko izbiramo med različnimi stavbami.

Največkrat posamezniki poizvedujejo po prodajah stanovanj, nato sledijo poizvedbe za

poslovne prostore, gostinske stavbe in drugo.

2.2 Nepremičninske evidence

Med zbirke podatkov geodetske uprave sodijo tudi nepremičninske evidence. Trenutno

imamo pet nepremičninskih evidenc, ki jih predstavljam v nadaljevanju.

2.2.1 Zemljiški kataster

Zemljiški kataster predstavlja uradno evidenco zemljišč, v kateri je zemljišče opredeljeno s

parcelo. Povezuje stvarne pravice na nepremičninah (zemljiščih), ki jih vodi zemljiška knjiga,

z lokacijo v prostoru – umesti lastnino v prostor oziroma poveže prostor z lastnikom

(Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

27

Osnovno enoto za vodenje podatkov v zemljiškem katastru predstavlja katastrska občina. Prav

tako so podatki zemljiškega katastra na območju Slovenije enotno definirani s šifro katastrske

občine in z dodatnim identifikatorjem podatka znotraj katastrske občine (Geodetska uprava

Republike Slovenije, 2014).

Osnovna enota zemljiškega katastra je parcela, ki leži znotraj ene katastrske občine. V

zemljiškem katastru je evidentirana z mejo parcele in označena s parcelno številko

(Geodetska uprava Republike Slovenije, 2014).

Podatki, ki jih vodi zemljiški kataster, so parcelna šte