un modelo de decisiÓn judicial previsional argentino
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UN MODELO DE DECISIÓN JUDICIAL PREVISIONAL ARGENTINO
Carlos Salomón
Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional1
[email protected] Primera versión: Abril de 2004
1 Quiero agradecer al Dr. Mariano Tommasi, director del CEDI, y a Lucas Ronconi por su ayuda en la elaboración de este trabajo
MOTIVACION
El objetivo de este trabajo es realizar un resumen de la literatura sobre el análisis
estratégico de la conducta del poder judicial y desarrollar un modelo de aplicación a un
caso previsional argentino, Rolón Zappa (1986).
Desde hace dos décadas, cientistas políticos y economistas de la Economía
Institucional han desarrollado los llamados modelos de separación de poderes para
explicar qué estrategias utilizan los actores políticos para satisfacer su utilidad, y cómo
afecta ello la calidad de las políticas públicas. La herramienta analítica utilizada es,
naturalmente, Teoría de Juegos.
En la construcción de estos modelos, el ambiente institucional (político, económico
y social) juega un papel preponderante.
En los últimos años, el poder judicial ha acaparado la atención de esta literatura.
Como dice Lee Epstein, el enfoque estratégico de la conducta judicial no se ocupa tanto de
lo que fallan los jueces en un caso particular, sino de porqué fallan cómo lo hacen. La
hipótesis de estos modelos es que los jueces se comportan estratégicamente.
Cuando un caso previsional llega a la Corte Suprema, tras haber atravesado
instancias judiciales, la Corte tiene una gran responsabilidad. Variables diversas influyen
en su decisión: la inflación; las finanzas previsionales; el carácter redistributivo de los
haberes previsionales (intra e intergeneracional); el ambiente político y la independencia de
poderes. El resultado del fallo sentará un precedente para millares de casos similares,
afectando significativamente el presupuesto anual destinado al organismo ejecutivo.
La evidencia empírica nos muestra un comportamiento diverso en el tiempo. En
efecto, ha habido casos, como el caso Guzmán (Tucumán, 1930), en los que la Corte
argentina falló en contra de un reclamo jubilatorio; en otros, como el caso Zappa (Buenos
Aires, 1986), falló a favor; y en otros, el resultado fue intermedio (Chocobar, 1996).
El caso que me ocupará, Zappa, es una primer intento para estudiar los fallos
judiciales argentinos utilizando los modelos de Separación de Poderes, y en particular,
Teoría de los Juegos.
En resumen: dentro de la Economía Institucional hay toda una literatura sobre
comportamiento judicial estratégico, que estimo es útil para estudiar los mecanismos
institucionales implícitos en las decisiones judiciales. Este estudio es vital para diseñar
instituciones que prevean la conducta estratégica de los actores políticos, aseguren el
cumplimiento de las leyes y los contratos y mejoren la calidad de las políticas públicas
como el sistema previsional.
La estructura del trabajo es la siguiente:
2
En la primera sección, se realiza un repaso de la literatura de Institucional
Economics, y en particular, los modelos de Separación de Poderes2. En la segunda
sección describo un fallo previsional argentino de la Suprema Corte a la luz del contexto
normativo, económico y social. En la tercera sección, analizo el grado de independencia
del Poder Judicial en el caso Zappa, y represento el caso en base a los modelos
anteriores. En la cuarta sección, construyo un juego secuencial donde intervienen los 3
poderes participantes en el caso Zappa, y hallo los equilibrios de Nash en estrategias
puras. La quinta sección discute las implicancias del estudio.
2Véase SPILLER P. y TOMMASI M., Judicial Decisión Making in unstable environments, Buenos Aires, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional.
3
PRIMERA SECCION QUE ES LO QUE MOTIVA A LOS JUECES La llamada literatura de rational choice y, en particular, la Teoría Política Positiva
(TTP), analizan, entre otras cosas, el comportamiento de los jueces.
Tradicionalmente, los jueces cumplen tres roles: como resolvedores de disputas, como
coordinadores y como interpretadores de la ley.
En primer lugar, los jueces estudian los hechos de un caso y deciden a cuál de las
dos partes favorecer, basándose en la ley y jurisprudencia vigentes. En segundo lugar,
tratan de desalentar el número de disputas posibles; disminuyendo los costos de
transacción al coordinar acuerdos informales entre las partes. En tercer lugar, los jueces
determinan qué principios judiciales y administrativos aplicar en cada caso.
En el cumplimiento de estos roles, los jueces tienen cierto “sentido” acerca de lo
qué es una política justa y cómo debería aplicarse en cada disputa. Pero también están
motivados por otros incentivos.
Las hipótesis sobre incentivos políticos son relativamente simples: los políticos
desean ser reelegidos; tienen su propia concepción acerca de lo que es una “buena
política”; aspiran a posiciones de influencia dentro de sus respectivas instituciones.
Con los jueces no sucede así, ya que por lo general no son elegidos directamente
por el electorado, sino que suelen ser nominados por autoridades políticas. En países
como Estados Unidos duran toda una vida. Tienen un horizonte de largo plazo para llevar a
cabo su tarea. Además, los salarios de los jueces suelen ser fijos independientemente del
esfuerzo y calidad de su trabajo.
Todo esto significa -según Posner- que los jueces no trabajan de la misma manera
que lo hacen el resto de los políticos. No maximizan beneficios monetarios, sino toda una
serie de beneficios indirectos: popularidad en el derecho académico, prestigio en la
comunidad, el que sus fallos no sean anulados por una instancia judicial superior; y
fundamentalmente, ambición por llegar a ocupar cargos más altos en la jerarquía judicial.
Esta hipótesis se ve respaldada empíricamente: los jueces tienden a defender su
ideología dentro de su trabajo y a protegerse de sus oponentes políticos.
Teniendo esto en cuenta, rational choice theory ubica a los jueces como jugadores
estratégicos de un gran “juego político”. Su meta sería ascender en sus carreras,
respetando lo mejor posible sus ideas sobre la aplicación de la justicia y la ley.
La literatura sobre separación de poderes (dentro de la Teoría Política Positiva o
TTP) ha priorizado el estudio de la conducta de los jueces porque es más probable que sus
4
fallos lleguen a ser “pivotales”: esto es, que cambien la dirección de una política
determinada.
CONDUCTA JUDICIAL ESTRATEGICA: SUS COMIENZOS Murphy fue uno de los precursores de los estudios de conducta estratégica en las
cortes.
Su estudio analiza cómo los jueces estadounidenses intentan ganar influencia a
través de las cortes y cómo se relacionan con el Congreso.
Los instrumentos básicos de las cortes judiciales son: el conocimiento del marco
legal en la práctica, la habilidad para redactar "habeas corpus”, la facilidad para determinar
la legitimidad de una acción pública, la regularidad para mantener a alguien en juicio hasta
llegar a la verdad y la pericia para controlar una jurisdicción.
Según Murphy también son importantes el uso de la retórica y la reputación
popular.
Estos medios de poder están limitados por: la opinión pública, un número de restricciones
técnicas (situación de las partes involucradas en juicio y fallos precedentes), restricciones
institucionales (como la regla de la mayoría para las decisiones en los fallos) y
restricciones políticas (grado de independencia judicial).
Dentro de las restricciones políticas, Murphy estudia las estrategias del Congreso y
el Ejecutivo.
El Congreso puede influir sobre la cortes:
a) Realizando un juicio político para remover jueces
b) Cambiando la jurisdicción de la corte.
c) A través de enmiendas constitucionales o aprobación de leyes que anulan las
decisiones judiciales.
d) Disminuyendo en el Presupuesto la asignación de fondos para los procesos judiciales.
e) A través de la habilidad para abolir los tribunales inferiores.
f) A través de su influencia en la nominación y eleción de jueces federales.
El presidente también puede influir sobre las cortes:
a) Siendo el principal nominador en el proceso de elección de un juez.
b) Revirtiendo decisiones judiciales, por ejemplo, a través de decretos presidenciales.
c) Influyendo en la Administración Pública para que no se implementen las políticas
resultantes de los fallos judiciales.
d) Indirectamente, a través de su influencia en el Congreso.
Según Murphy, la Corte Suprema puede luchar contra estas restricciones
impuestas por el Congreso y el presidente a través de estrategias como:
a) La revisión judicial de la constitución.
5
b) El poder de persuasión legal y jurisprudencial.
c) El uso de la publicidad para tratar de convencer al público de que su posición asumida
en un juicio es la correcta.
d) Tratando de hacer pactos con el Congreso para cambiar las decisiones administrativas
que limiten el poder de la corte para hacer cumplir sus fallos.
Estudios posteriores ampliaron estas consideraciones. Se han criticado algunas
estrategias de la Corte propuestas por Murphy, sobre todo la búsqueda de la
inconstitucionalidad (en juicios administrativos, la Corte Suprema de EE.UU. se basa por lo
general en normas administrativas superiores, y no en cuestionar su constitucionalidad, ya
que requeriría toda una revisión legal por parte del Congreso).
TEORIA POLITICA POSITIVA (TTP) A pesar de sus estudios, Murphy no proveyó de un modelo formal de conducta
judicial.
Desde los ’80, varios académicos han tratado de desarrollar modelos de conducta
judicial basados en la TTP y la teoría de rational choice.
A pesar de sus estudios, Murphy no proveyó de un modelo formal de conducta
judicial. Para resolver esta inquietud, desde los ’80, varios académicos han tratado de
desarrollar modelos de conducta judicial basados en la TTP y la teoría de rational choice.
A pesar de que algunos estudios se refieren a las interacciones entre las cortes
(Schwartz 1992), al control de la agenda judicial (Cohen y Spitzer 1994, Cross y Tiller
1998, Smith y Tiller 1998, Tiller 1998, Tiller y Spiller 1999), o al control de los tribunales
inferiores por la Corte Suprema (Songer, Segal y Cameron 1994, Cameron, Segal y
Songer 2000), la mayor parte de esta literatura se refiere a la interacción entre el Congreso
y la Corte Suprema.
El desarrollo de estos modelos ha estado marcado por la influencia de la Nueva
Economía Institucional y los modelos de separación de poderes.
MODELOS DE SEPARACIÓN DE PODERES En sus comienzos, la TTP asignaba un papel marginal a la Corte Suprema como un
actor de peso en los estudios sobre procesos legales y políticos.
Para Ferejohn, los primeros modelos de la TTP eran extremos en sus supuestos: o
bien asumían que la Corte actuaba sólo de acuerdo con sus preferencias, o bien que
respetaba la ley de manera estricta.
El argumento de Ferejohn es que un juez busca prestigio legal, respeto y consenso
político para satisfacer sus propias preferencias acerca de una política pública en disputa.
Por eso las decisiones de la Corte tienen un fundamento estratégico. Aunque los jueces no
6
sean conscientes de su comportamiento estratégico, lo relevante es que los otros actores
políticos lo perciban de esa manera.
Con estas ideas, surgieron los modelos de separación de poderes, que enfatizan la
necesidad de comprender cómo la relación entre las principales instituciones del proceso
político (Congreso, Presidente y Corte Suprema) afecta la dirección de una política
determinada.
La mayor parte de la literatura3 estudia la conducta de los jueces de la CSJ de
EE.UU, aunque también hay estudios para otros países.
La herramienta analítica utilizada en estos modelos proviene de la Teoría de los
Juegos.
El primer estudio importante en esta literatura corresponde a Ferejohn y Shipan
(1990), a los siguieron Gely y Spiller (1990), Spiller (1992), Spiller y Spitzer (1992).
En estos modelos, la decisión política toma lugar en un espacio unidimensional. Los
actores tienen preferencias representadas por puntos que denotan sus políticas preferidas.
Cuanto más lejos esté el resultado final de la política preferida de un actor, menor será la
utilidad que éste reciba de la acción.
En una dimensión, el teorema de Arrow no se cumple, y la regla del voto por
mayoría alcanza un resultado estable, la preferencia del actor “mediano” (en un grupo de
actores que “agrega” sus intereses). A través del concepto de “equilibrio inducido
estructuralmente”, estos modelos se generalizan a más de una dimensión.
Los modelos asumen que los jueces interpretan correctamente la intención del
legislador y sus preferencias de política al sancionar una ley.
Esta interpretación legal y política refleja una lucha por el poder entre la Corte
Suprema y el Congreso. La Corte trata de tomar decisiones de acuerdo con sus
preferencias, utilizando estrategias como la publicidad, su poder de persuasión legal y los
pactos políticos. El Congreso trata de anular los fallos adversos través de una ley o un
juicio político.
El Ejecutivo también trata de influir en el proceso de nominación de jueces,
promoción de juicios políticos y decretos presidenciales. La Corte es muy cuidadosa en
ambientes políticos donde el Ejecutivo tiene prerrogativas importantes, como el caso de
Argentina.
En lo que sigue, exponemos algunos de los principales trabajos.
Ferejohn y Weingast (1992) 4
3 Vease Broscheid, A. 2000. An informational Model of the separation of powers between Congress, Supreme Court and Appeals Court, New York, State University of New York. 4 Vease FEREJOHN Y WEINGAST, A positive theory of statutory interpretation, Stanford University Press, 1992
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Supuestos:
a) Una sola dimensión de la política X
b) Una agencia administrativa con preferencia por una política A.
c) Una Corte con preferencia por una política J, según sea:
*Textualista: prefiere el resultado que indica la legislación vigente.
*Honesta y políticamente sofisticada: elige el resultado político tan cercano como sea
posible al que especifica la legislación vigente. Al decir “posible” nos referimos a que el
Congreso no revertirá la decisión de la Corte, es un fallo políticamente viable).
*Rebelde: sigue sus propias preferencias, siempre que sea políticamente viable.
d) Un Comité del Congreso, que no necesariamente representa la preferencia
del congresista mediano, y que tiene preferencia por una política C.
e) El Congreso, que tiene preferencia por una política H.
f) Un valor C(H) tal que el Congreso deja al comité indiferente entre elegir H o
C(H), dada la preferencia C del comité.
Distribución de preferencias en el espacio político
Secuencia del juego
1) La agencia administrativa del Ejecutivo interpreta la legislación vigente
respecto a una política Q, y elige una política que puede o no coincidir con Q ax
2) La Corte elige si acepta o Q, respecto a su preferencia J. Si no acepta
, se implementa x = Q
ax
ax
3) Si la Corte acepta , un comité del Congreso decide introducir legislación o
no comparando con Q, respecto a su preferencia C. Si no introduce legislación, se
implementa x = Q.
ax
ax
4) Si el Comité introduce legislación, el Congreso cambiará la legislación y se
implementará su política preferida H.
Resolución por backward induction
1) El último jugador en mover, el Congreso, tiene una sola estrategia, cambiar
la legislación si el Comité lo deja, de tal manera que se ejecute la política x = H
8
2) El Comité solo introducirá legislación para que el Congreso efectúe este
cambio siempre que le convenga. Esto ocurrirá si prefiere x = H al resultado de las dos
etapas previas del juego, es decir, siempre que . ]),([ HHCx∉
3) La Corte tomará la decisión de aceptar la propuesta de la agencia
administrativa dependiendo de sus preferencias.
*Si el juez mediano es textualista, elige siempre Q. Como en el gráfico
, el Comité preferirá Q a H, no modificará la legislación y se implementará x
= Q.
]),([ HHCQ∈
*Si el juez mediano es honesto y políticamente sofisticado, elegirá el x que sea más
viable políticamente y se acerque a Q. Como , es políticamente viable, y se
implementará x = Q.
]),([ HHCQ∈
*Si el juez mediano es rebelde, elegirá siempre que prefiera este resultado a Q.
De no elegir , se implementará x = Q.
ax
ax
4) La agencia debe elegir el que se aproxime lo más posible a su preferencia A.
Si se enfrenta con una corte que es textualista o políticamente sofisticada, sabe que de
todos modos se implementará x = Q.
ax
Ahora bien, si la corte es rebelde, hay 3 posibilidades, dependiendo de la
preferencia j que esta corte tenga:
-2)( QHCj +
< : en este caso, lo mejor que puede hacer la agencia es elegir =
C(H).
ax
Cualquier intento de elegir una política situada a la izquierda de C(H) no será
aceptada por el Comité (ya que prefiere H a esa política), con lo cual, éste introducira
legislación para que el Congreso pueda implementar x = H (y este resultado es peor que
elegir = C(H)). ax
- QjQHC<<
+2)( : en este caso, la agencia elegirá el tal que se encuentre a
igual distancia de j que Q, pero a su izquierda. Esto es, elige x = Q – 2(Q-j) = 2j – Q.
ax
Cualquier a la izquierda de esos valores ocasionará un rechazo por parte de la
Corte, y se terminará implementando Q.
ax
- Q : en este caso, la agencia elegirá = Q. Cualquier valor a la izquierda de Q
se aleja de las preferencias de la Corte, y será rechazado.
j< ax
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Este modelo es interesante no sólo porque la política que se implementa depende
del tipo de corte, sino porque analiza los mecanismos mediante los cuales una legislación
Q puede ser mantenida en el tiempo.
Modelos de Spiller El modelo anterior trata principalmente de explicar los cambios en la política A, no
es un modelo específico de conducta judicial.
Un numero de papers de Pablo Spiller se focaliza en el proceso de decisión de la
Corte Suprema (Gely y Spiller 1990, 1992, Spiller 1991, 1992, Spiller y Gely 1992, Spiller y
Spitzer 1992).
El primero de estos modelos asume un único espacio dimensional e información
completa.
Pero a diferencia del modelo de Ferejohn y Shipan, hay sólo dos actores, la Corte
Suprema y el Congreso bicameral. El Senado tiene preferencia S y la Cámara de
Diputados tiene preferencia H. La Corte puede elegir cualquier política en el espectro.
Spiller and Gely identifican 3 contextos institucionales o regímenes en los cuales la
Corte Suprema es influenciada por Diputados y Senado:
Al igual que antes, el objetivo de la Corte es elegir a través de sus fallos una política
lo más cercana posible a sus preferencias, sin que el Congreso anule este fallo.
Resolviendo el juego, si la preferencia de la Corte Suprema se localiza “fuera” de la
de las dos cámaras del Congreso (regímenes 1 o 2), su decisión coincidirá con el punto
ideal más cercano al Congreso (H o S, respectivamente). Si el punto ideal de la Corte
Suprema se encuentra en el régimen 3, elegirá su propio punto ideal.
Spiller and Gely muestran que muchos fallos de la Corte en EE.UU. se alcanzan
mediante este modelo de interacción entre la Corte y el Congreso, quizá dejando en un
segundo plano al Ejecutivo.
Modelo de Epstein y Knight (1996) En este modelo5 se utiliza por primera vez un juego de forma extensiva, a diferencia
de la representación de los modelos anteriores.
10
5 EPSTEIN y KNIGHT, On the struggle for judicial supremacy, Law and Society Review Vol 30, 1996
Los autores buscan explicar la secuencia de eventos políticos entre el Presidente
estadounidense Thomas Jefferson, y el juez principal de la Corte Suprema, John Marshall.
En la elección de 1800, el partido federalista perdió el control de la legislatura y fue
elegido presidente el republicano Thomas Jefferson. Antes de que los republicanos
asumieran el mando, el presidente federalista Adams colocó a John Marshall como juez de
la Suprema Corte. Mientras tanto, el Congreso aprobó el Acta Judicial, que dio un mayor
control de los distritos judiciales a los jueces federalistas y otorgó mayor independencia a
los tribunales inferiores.
Cuando Jefferson asumió, se negó a reconocer algunas de las comisiones
judiciales federalistas. Los jueces que no pudieron asumir llevaron el caso a la Suprema
Corte.
Ésta decidió tomar el caso del juez Madbury, lo cual desató una gran cantidad de
especulaciones respecto de sus motivos.
Mientras tanto, Jefferson impulsó en el Congreso la llamada Acta de Anulación,
cuyo objetivo era anular el Acta Judicial e impedir que la Corte pudiera reunirse durante un
año. El Congreso, que ya contaba con mayoría republicana, aprobó el Acta de Anulación, y
el juez Marshall y el resto de los jueces federalistas la acataron.
Epstein y Knight piensan que este hecho es una evidencia de un comportamiento
estratégico por parte de la Corte.
La Corte no se reunió durante 14 meses. Mientras tanto, tres tribunales inferiores
rechazaron tres pedidos federalistas de inconstitucionalidad del Acta de Anulación, y
Jefferson impulsó desde la banca republicana un juicio político al juez federalista Pickering,
juicio que terminaría con su remoción.
El ambiente político era tan favorable a los republicanos que, según Epstein y
Knight, no es extraño que la Corte halla fallado en contra en el caso Madbury. Según
historiadores, los jueces temían nuevos juicios políticos. La historia narra un segundo
intento de remoción de un juez que terminó en la nada una vez que la Corte falló en contra
de Madbury.
Tests empíricos de los modelos de Separación de Poderes
Test de Eskridge’s (1991) y papers relacionados
Este trabajo analiza las relaciones históricas entre el Ejecutivo, la Corte y el
Congreso, tomando como base el modelo de Ferejohn. La dimensión de política utilizada
es la ideología de la política preferida por cada uno de los poderes (más hacia ”izquierda”
o hacia “derecha”).
Distingue 3 períodos:
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1) 1962 a 1972: fue un período de “cooperación” entre el Congreso, el
presidente y la Suprema Corte en la mayoría de las políticas públicas. Tanto la Corte
como el presidente y el comité se situaron a la izquierda del congresista mediano, y
como resultado, el comité no introdujo ninguna legislación para revertir las decisiones
de la Corte que se hallasen lejos de su punto ideal. Este es el caso que vimos en
Ferejohn (1992).
2) 1972 to 1981: hubo un cambio hacia la derecha tanto del punto ideal del
presidente como del de la Corte. Eskridge argumenta que el presidente estaba
alineado con el congresista mediano, mientras que la Corte era un actor más
conservador.
Esta nueva disposición podría diferir de la anterior, por ejemplo, en la ubicación
de A:
¿Qué diría Ferejohn en este caso? Con una corte textualista o políticamente
sofisticada se implementa X=Q, mientras que con una corte rebelde conservadora:
*Si J<Q, el Ejecutivo (la agencia administrativa) elegirá X=Q, ya que cualquier
política a la derecha será rechazada por la Corte, que preferirá Q. El comité no introducirá
legislación y el Congreso no la cambiará.
*Si Q<J<A, el Ejecutivo elegirá X=2J-Q.
3) 1981 a 1990: es un período de confrontación entre los 3 poderes. Eskridge
argumenta que el cambio ideológico entre las instituciones es tan radical que el punto ideal
del Congreso está a la izquierda del del presidente y la Corte.
Esto lo podríamos representar así:
En este caso, sabemos que H<J<A, con lo cual el Ejecutivo elegirá X=2J-Q. La
corte lo aprobará, el comité no introducirá legislación y el Congreso no la modificará.
Ferejohn asume que el Ejecutivo elige de modo que la Corte falle a favor, y el
Congreso no revierta este fallo. Sin embargo, Eksridge observa que durante el segundo
período el Congreso revierte una gran cantidad de fallos judiciales. Para explicarlo,
Eckridge propuso:
12
-La posible variación temporal en las preferencias del Congreso en el tiempo.
- La posible malinterpretación de la Corte de las preferencias del Congreso.
-La posibilidad de que la Corte incite a una anulación de su propia decisión judicial,
por parte del Congreso.
-La posibilidad de que la Corte se preocupe menos de evitar las reversiones del
Congreso que de convencerlo de que su interpretación de la ley es correcta.
La primera explicación de Eskridge no es en realidad propia de los modelos de
separación de poderes, dado que estos asumen constancia en las preferencias.
La segunda explicación ha sido explorada por el modelo de Schwartz, Spiller, y Urbiztondo (1994). Ellos asumen que la CSJ tiene información incompleta sobre los
costos y beneficios del Congreso en un caso particular, lo cual los conduce a que las
reversiones del Congreso sobre decisiones de la Suprema Corte puedan ocurrir con
probabilidad positiva.
La tercera explicación es interesante, dado que parece contradecir el principio de
que la CSJ evita las anulaciones del Congreso. Según Katzmann (1997), existe cierta
evidencia empírica de que la CSJ se comporta de esta manera. Aunque parece que las
decisiones conciernen más a cuestiones legales técnicas que a genuinos desacuerdos
entre los dos poderes (Spiller y Tiller 1996).
Finalmente, la cuarta explicación ha sido objetada por Segal (1997), ya que
implicaría que estos modelos no fueran falsables por ninguna evidencia empírica.
Tests de Spiller y Gely (1992) y Segal (1997)
Spiller y Gely (1992) analizan las decisiones de la Corte Suprema que interpretan el
Acta de Relaciones Laborales de 1935. Cada decisión es pro o anti-sindicalismo.
Este modelo estima econométricamente la probabilidad de que un caso particular
se localice en uno de los 3 regímenes que vimos en el modelo de Spiller y Gely (1992), y
luego estima una regresión por régimen, con cada caso poderado por la probabilidad del
régimen respectivo.
Las estimaciones de los parámetros de las preferencias del Congreso respecto de
la variable dependiente, los fallos de la Corte, son positivas y significativas. Los autores
muestran que el único factor que parece influenciar las preferencias de la corte es el
partido al que pertenecen la mayoría de los jueces de la corte. Ni el desempleo, ni la
inflación, ni el partido al que pertenece el presidente llegan a ser variables significativas.
Según Segal, el problema con este análisis es que en los regímenes 1y 2, si bien se
mide el impacto de las preferencias del Congreso en las decisiones de la Corte, no se
controla el efecto inverso.
13
Si las preferencias de la Suprema Corte y el Congreso fueran independientes, los
modelos de Spiller y Gely estarían bien especificados. Pero dado que el Senado juega un
rol en el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema, la independencia de la Corte y
el Congreso no sería válida para Segal. Como resultado, el parámetro positivo estimado
por Spiller para la influencia de las preferencias del Congreso en los fallos puede
obtenerse aunque el verdadero parametro sea 0 o negativo.
En vez de tomar los voting scores de la Corte en conjunto, Segal (1997) analiza los
voting scores de cada juez por separado, pensando que es más realista analizar
decisiones individuales.
Estudios econométricos posteriores demostraron que el test de Segal podría estar
sesgado dependiendo de los casos judiciales analizados. Así que los tests actuales
incluyen tanto preferencias individuales como grupales.
14
SEGUNDA SECCION CONTEXTO ECONOMICO Y SOCIAL DEL CASO ZAPPA Este fallo fue elegido, entre muchos otros, porque ha sido relevante para establecer
el monto efectivo que percibirían los jubilados de muchos juicios similares. Es un fallo
dentro de un contexto democrático, lo que permite estudiar la conducta estratégica de los
poderes en detalle.
En la década del ’80, el sistema previsional atravesaba una de las peores crisis
financieras de su historia.
Algunos datos tomados del decreto 2196/86 del gobierno de Alfonsín, combinados
con datos propios, nos dan una idea del porqué de la crisis previsional en los ‘80:
a) La imprevisión presupuestaria para hacer frente a erogaciones adicionales
del sistema (que hubiera requerido incrementar los recursos de 5 % al 8 %, medido sobre el PBI).
Erogaciones previsionales como % del total de erogaciones no financieras
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0,4
Ene-
87
Jul-8
7
Ene-
88
Jul-8
8
Ene-
89
Jul-8
9
Ene-
90
Jul-9
0
Ene-
91
Jul-9
1
Ene-
92
Jul-9
2
Ene-
93
Jul-9
3
Ene-
94
Jul-9
4
Ene-
95
Jul-9
5
Ene-
96
Jul-9
6
Ene-
97
Jul-9
7
Ene-
98
Jul-9
8
Ene-
99
Jul-9
9
Ene-
00
Jul-0
0
Ene-
01
SS/G Pub No Fin
Fuente: FIEL La serie del gasto jubilatorio como % del total alcanza un mínimo en 1987 (12 %),
cuando Alfonsín impuso el decreto 2196/86 de emergencia jubilatorio. Posteriormente, con
15
el fin de la moratoria de 3 años, y la emisión de los bonos previsionales durante el primer
año de gestión de Menem, el gasto previsional crece al 35 %.
b) La disminución de los fondos jubilatorios debida al bajo crecimiento económico, el aumento de la esperanza de vida, la informalidad laboral y el escaso crecimiento de la PEA, entre los ’70 y los ’80.
Salarios reales (base 1975=100)
0
20
40
60
80
100
120
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Unión Industrial Argentina Los salarios reales, base 1975=100, cayeron a 38.5 en 1999. Cuando caen los
salarios reales, también cae el impuesto al trabajo en términos reales, y por lo tanto
quedan menos recursos para el sistema de seguridad social.
16
Pbi pc en dólares corrientes
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: Dr. Carlos Rodríguez y Ministerio de Economía
En este gráfico se aprecia que el PBI per per en dólares (1980-2002) cayó durante
los ’80. Esto indica una caída en el crecimiento económico, que sumada a la caída en los
salarios reales y al problema de la inflación fue la cauda de la caída en la recaudación de
los impuestos al trabajo.
Sabemos también que en los ’80 se incrementó el porcentaje de ancianos en la
población, pasando de 7 % en 1970 a 9 % en 1991. La esperanza de vida también creció,
de 65 a 71 años. Esto significa que se incrementó el número de beneficiarios del sistema
de reparto.
a) El alto déficit previsional del sistema de autónomos (80 %).
17
Porcentaje de asalariados informales GBA 1980-2000(Fuente: Gasparini 2000, en base a la EPH)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1980 1985 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
%
Es importante para la recaudación previsional el componente de informalidad en el
mercado de trabajo. Como se ve en el gráfico, desde 1980 hasta 1990, la informalidad se
incrementa un 50 %, si la medimos como % del total de asalariados. Así que también en
términos nominales se redujo la recaudación del sistema previsional.
d) Los efectos sobre la distribución del ingreso La especialmente fuerte caída en los haberes jubilatorios6 (48 % entre 1975 y 1988)
y la baja presencia de hogares con jefes jubilados entre los pobres estructurales, justifican
considerar a los jubilados de los ’80 como dentro de los “nuevos pobres” de Argentina.
Hacia 1989 existía una alta correlación entre hogares con jefe jubilado y hogares
empobrecidos. Dentro de los hogares empobrecidos, había un 30 % de pobres
estructurales y un 70 % de nuevos pobres. Un 20 % de hogares empobrecidos eran
hogares con un jubilado, siendo todos nuevos pobres.
En el caso de los aspectos sociodemográficos asociados a aspectos reproductivos
o educativos, se encontró que los jubilados no eran tan pobres, no ocurriendo lo mismo en
el caso de variables como el desempleo, la cobertura social y las condiciones de trabajo y
de vida de los hogares.
18
6 Vease MINUJIN y BECCARIA, Cuesta Abajo: Los nuevos pobres, efectos de la crisis en la sociedad argentina, UNICEF y Lozada, 1995.
CONTEXTO LEGAL Y JURIDICO Todo lo anterior da una idea de la situación crítica del sistema jubilatorio en la
época del caso Zappa.
Víctor Rolón Zappa7 era un docente jubilado. Obtuvo jubilación ordinaria bajo el
régimen de la ley 14.473 (Estatuto del Docente) en 1961, y comenzó a percibir los haberes
correspondientes en 1962.
Percibió haberes mensuales actualizados por el índice de Costo de Vida (ley
14499) hasta 1968, cuando se cambió por el Indice General de las Remuneraciones
(INGR).
En 1986, Víctor Zappa solicitó el reajuste de su haber a la Comisión Nacional de la
Seguridad Social (CNSS, ahora ANSES), como consecuencia de la inmovilidad jubilatoria
dispuesta por Alfonsín en el art. 15 de la ley 17.310, entendiendo que se habían reducido
desproporcionadamente sus beneficios.
La CNSS desestimó el pedido de Zappa, y éste decidió apelar a un tribunal judicial,
la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (CAT).
La CAT resolvió dar lugar a la apelación y declaró la inconstitucionalidad de los
índices de movilidad que había aplicado el PEN para fundamentar la inmovilidad
mencionada. Según este fallo, las diferencias entre los haberes previsionales percibidos
por Zappa y lo que le hubiera correspondido con arreglo al sistema de movilidad vigente
(70 % de la última remuneración en actividad, ley 14.473 del estatuto docente, art, 5),
excedió la diferencia del 10 % (prevista en el art. 53 de la ley 18.037).
La CNSS contra-apeló ante el tribunal superior, la Corte Suprema (CSJ), alegando
que la CAT había fundamentado su resolución en una fórmula de reajuste que no estaba
prevista en la ley, con la consecuencia de llevar al sistema jubilatorio a un “irreparable
quebranto financiero”, dada la multiplicidad de casos similares.
Fallo de la Corte Suprema LA CSJ, que ya había pronunciado su parecer en casos menores (ver Fallos, t.255,
p.306), mantuvo el fallo de la CAT. A su entender, la posibilidad de un “irreparable
quebranto financiero” no debía ser juzgada por el PEN, sino por el Congreso.
Según la CSJ, reducir los índices de movilidad jubilatoria era inconstitucional
porque reducían desporporcionalmente los haberes, violando los art. 14 bis y el 17 de la
Constitución, que establecen el derecho a pensiones graciables móviles.
A pesar del fallo adverso, el gobierno de Alfonsín dictó el Decreto 2196/86 de
Necesidad y Urgencia, declarando la emergencia del sistema previsional, ratificando la
inmovilidad jubilatoria y suspendiendo la ejecución de sentencias judiciales. 7 FALLO ZAPPA, www.ryjp.org.ar
19
Más tarde, el Congreso transformó en ley 23568 el decreto y dispuso una moratoria
de 3 años para los juicios con sentencia.
La pregunta que surge es: ¿Por qué la Corte Suprema falló a favor del jubilado,
pese a la crítica situación financiera del sistema? Para responderla, consideraré el grado
de independencia judicial de la Corte.
20
TERCERA SECCIÓN INDEPENDENCIA JUDICIAL Un análisis institucional acerca de la independencia judicial comprende, de acuerdo
con Spiller y Tommasi8, considerar un conjunto de variables institucionales relevantes:
Ambiente político
1) Si un gobierno es o no unificado. Por "gobierno unificado" se entiende la
situación en la cual el partido del Presidente tiene una mayoría absoluta (más del 50%) o
relativa (menos del 50 % pero partido mayoritario) en ambas Cámaras del Congreso.
2) Si el presidente cuenta con la mayoría que se estipula para llevar adelante un
juicio político contra miembros de la Corte (2/3 de sus miembros en cada una de las dos
cámaras).
3) Si la presidencia es de un gobierno de facto, y no democrática.
4) Si no se preveé un cambio en la tendencia política con el próximo presidente.
5) Si el presidente puede nominar candidatos para reemplazar a un miembro de la
Corte sin esperar oposición del Senado.
Preferencias de los jueces
1) Si el nuevo Presidente tiene la "misma tendencia política" que la del anterior
2) Si los jueces tuvieron antes de su designación en la Corte, un cargo "político" en
el gobierno.
3) Si los jueces tuvieron un cargo “político” después de su designación.
Variables legales y jurídicas
1) Si la norma cuestionada es o no contemporánea al Presidente en ejercicio.
2) Si el Procurador General apoya la constitucionalidad de la norma.
3) Si la norma cuestionada es ley o decreto
Análisis de independencia judicial en el caso Zappa Ambiente político En el caso Zappa, el gobierno estaba unificado: había mayoría radical en ambas
cámaras, y el presidente era un radical. Según los trabajos de Spiller, el principal
determinante de muchos fallos judiciales es la composición por partido en el Congreso.
Pero pese a ser mayoría en el Congreso, los radicales no llegaban al 66 % de toda la
bancada necesario para un juicio político. Esto lo podemos en la columna 85-87 del
cuadro:
8 IARICZOWER, SPILLER Y TOMMASI, op.cit
21
Composición de la Cámara de Diputados 1983-2003
PARTIDOS 83-85 85-87 87-89 89-91 91-93 93-95 95-97 97-99 99-01 (1) 01-03(2)
PJ 115 (45.3%)
103 (40.6%)
106 (41.7%)
112 (44.1%)
119 (46.3%)
124 (48.2%)
132 (51.4%)
119 (46.3%)
100 (38.9%)
114 (44.3%)
UCR 129 (50.8%)
129 (50.8%)
114 (44.9%)
90 (35.4%)
85 (33.1%)
83 (32.3%)
68 (26.4%) --- --- ---
Frepaso --- --- --- --- --- --- 22* (8.6%) --- --- ---
Alianza --- --- --- --- --- --- --- 106 (41.2%)
102 (39.7%)
88 (34.2%)
PAIS --- --- --- --- --- --- 4 (1.6%)
4 (1.6%) --- ---
Centro Derecha/ Provinciales
3 (1.2%)
10 (3.9%)
22 (8.6%)
34 (13.4%)
39 (15.2%)
28 (10.9%)
25 (9.7%)
28 (10.9%)
33 (12.8%)
28 (10.9%)
Centro-Izquierda
3 (1.2%)
6 (2.4%)
6 (2.4%)
18 (7.1%)
11 (4.3%)
15* (5.8%)
2 (0.2%) --- 22
(8.6%) 22
(8.6%)
Otros 4 (1.6%)
6 (2.4%)
6 (2.4%) --- 3
(1.2%) 7
(2.7%) 4**
(1.6%) --- --- 5 (1.9%)
TOTAL 254 (100.0%)
254 (100.0%)
254 (100.0%)
254 (100.0%)
257 (100.0%)
257 (100.0%)
257 (100.0%)
257 (100.0%)
257 (100.0%)
257 (100.0%)
FUENTE: Centro de Estudios Nueva Mayoría.
Es necesario conocer si el 66 % de los legisladores estaba a favor de los radicales.
No tenemos manera de saberlo, ya que nunca se realizó un juicio político. En el cuadro,
vemos que nunca los radicales llegaron a los 2/3 de la bancada de diputados.
Si poco antes del fallo Zappa Alfonsín no utilizó al Congreso para presionar a la
Corte, es posible que se deba a que el resto de los partidos estuviera más del lado del
jubilado Zappa que del suyo.
Variables legales y jurídicas Las normas cuestionadas eran leyes: la ley del Estatuto Docente, y las
actualizaciones al INGR establecidas en las modificatorias de la ley 18037. El Procurador
General no apoyó la constitucionalidad de los índices propuestos por el PEN para reducir
las jubilaciones.
Todo esto también apoya la independencia judicial ya que no es lo mismo fallar en
contra del Ejecutivo en una ley que en una norma administrativa.
Preferencias de los jueces
22
Todos los miembros de la CSJ habían sido nominados por el partido radical. Esto
indica una corte “politizada”. Sin embargo, los jueces se opusieron en forma unánime a
Alfonsín en el momento de fallar en el caso Zappa, ordenando que se pagara más de lo
que el sistema estaba en condiciones de afrontar.
La Corte posiblemente tomó en cuenta la situación económica y social desfavorable
en aquellos años. La disminución del salario real, el crecimiento de la informalidad, la
esperanza de vida, y el pobre crecimiento económico, tuvieron un impacto negativo sobre
el equilibrio intertemporal del sistema previsional.
Por otro lado, la opinión pública, influida por el grupo de los jubilados, se
manifestaba en oposición a la inmovilidad jubilatoria9. No había posibilidad de juicio
político, como vimos.
Por todas estas razones, la Corte habría dado más peso a la presión de los
jubilados por mantener sus beneficios nominales que a la opinión del PEN acerca de
mantener el equilibrio intertemporal del sistema.
Al revés de lo sucedido en el caso Jefferson-Marshall, la CSJ quizo asegurar su
permanencia en el poder “congraciaciándose” con la opinión pública.
Es cierto que el decreto de Alfonsín redujo durante 3 años todas las jubilaciones, y
no sólo las que estaban en litigio, con lo que los jubilados pasaron a formar parte de los
denominados “nuevos pobres”. ¿Pero qué hubiera pasado de no haber tomado esa
medida? Posiblemente el sistema previsional hubiera quebrado. Al priorizar el interés de
los jubilados, la CSJ no consideró los efectos que tendría sobre las finanzas públicas y el
bienestar general de los futuros jubilados. Esto revela un horizonte cortoplacista10.
Dimensión Política Voy a analizar según el modelo unidimensional la ubicación de los actores políticos
en el caso Zappa.
Supongamos que:
1) Hay una única política dentro de un espacio unidimensional: actualizar las
jubilaciones por un determinado monto.
2) Existe un congresista mediano que refleja la opinión de la mayoría de los
legisladores.
3) Consideramos a la Corte como un único actor (sin considerar las preferencias
individuales como lo haría Segal)
9 Véase DI LORENZO, Apogeo y Decadencia del sistema previsional argentino, Buenos Aires, 1999 10 IARICZOWER, SPILLER y TOMMASI, op.cit
23
Del caso analizado se desprende la siguiente distribución en el espectro político:
No puedo precisar con exactitud cuán lejanas o cercanas estaban las posiciones de
cada uno, pero sí su ubicación cualitativa.
Presumo que tanto la CNSS como Alfonsín coincidían en sus preferencias; la razón
es que la CNSS falló en contra del reclamo de Zappa, y Alfonsín sacó un decreto que
suspendió el pago de jubilaciones.
La ubicación del Congreso es intermedia entre Alfonsín y la Corte. Sabemos que la
mayoría de los legisladores eran radicales. Si hubiera habido en ambas Cámaras los 2/3
necesarios para realizar con éxito un juicio político, posiblemente ésta hubiera sido la
estrategia del Congreso, y su ubicación coincidiría con la de Alfonsín. Pero no fue así:
había legisladores que pensaban diferente a los radicales. Por lo tanto, el congresista
mediano no se situaba en el mismo lugar que el Ejecutivo. Tampoco en el mismo sitio que
la Corte: porque cuando Alfonsín emitió el decreto, el Congreso lo transformó en ley.
El caso Zappa según el modelo de Ferejohn y Weingast (1992) Nótese algo interesante: la distribución de preferencias del caso Zappa coincide con
la distribución analizada para el caso Ferejohn, con los siguientes supuestos:
a) La preferencia de la “agencia administrativa” es el promedio de preferencias de
política de la CNSS y Alfonsín (en este caso coincide).
b) La preferencia del Comité coincide con la del Congreso.
c) La Corte del caso Zappa es “rebelde” y busca sus propias preferencias. Prioriza
fallar a favor de los jubilados con el objeto de asegurar su supervivencia.
d) La política que establece la legislación vigente coincide con la preferencia de
política de la Corte (el fallo Zappa especifica pagar las jubilaciones de acuerdo con la ley
vigente)
Con estos supuestos, las distribución de preferencias en el espectro político tienen
esta forma:
Donde:
A es la agencia administrativa (CNSS o Alfonsín).
24
C es la preferencia del comité, que coincide con H, la preferencia del Congreso.
J es la preferencia de la Corte Suprema, que coincide con la legislación vigente, Q.
La Corte se asume rebelde y busca satisfacer J, no Q (aunque aquí coinciden)
La secuencia del juego era: 1) la agencia selecciona política; 2) la CSJ acepta o no;
3) si lo hace, el Comité analiza si introducir legislación para cambiar la política o no; 4) si lo
hace, el Congreso implementa su política H.
En este caso, como J=Q, cualquier política que elija el Ejecutivo que no coincida
con Q será rechazada por la Corte. Con lo cual, la agencia administrativa, anticipando la
reacción negativa de la Corte, elige la política que establece la legislación vigente (X=Q)
La CNSS, anticipando que la Corte fallara en contra en el caso Zappa, toma la decisión de pagar a los jubilados lo que establece la ley, pese a la crisis del sistema
previsional.
Pero en realidad la CNSS y Alfonsín no eligieron X = Q, sino X = A. El modelo
de Ferejohn no explica porqué hay ocaciones como el caso Zappa en las que la agencia
administrativa no puede evitar que la Corte falle en su contra.
¿Qué hipótesis alternativas pueden introducirse? La Corte puede no haber estado
seguros de si era posible pagar lo que indicaba la ley (Q). En tal caso, y teniendo en
cuenta esta incertidumbre, el Ejecutivo puede haberse arriesgado a elegir X=A.
He elaborado un juego extensivo que identifica la incertidumbre con la probabilidad
de que el sistema previsional quiebre. En lo que sigue, presento 2 modelos que analizan el
caso Zappa.
25
CUARTA SECCION Primer modelo El juego que planteo es un juego estratégico donde los jugadores son racionales,
y eligen sus acciones secuencialmente. Es decir, existen conjuntos infomativos sobre los
cuales los jugadores pueden formarse expectativas acerca de las estrategias de los
demás.
Este juego es bayesiano, en el sentido de que algunos de los jugadores no están
totalmente seguros de las estrategias de otros jugadores.
Secuencia del juego 1) El jubilado decide o no reclamar una actualización de sus haberes. Suponemos
que reclama en un contexto macroeconómico adverso y con el sistema
previsional en crisis.
2) Si reclama, el organismo ejecutivo, la Cámara Nacional de la Seguridad Social
(CNSS) decide si hace o no lugar. Si hace lugar, se termina el juego.
3) Si la CNSS no hace lugar, el jubilado puede o no continuar el reclamo.
4) Si el jubilado lo continúa en la Corte Suprema, ésta puede fallar a favor o en
contra. Si falla en contra, termina el juego.
5) Si la Corte falla a favor, el Ejecutivo debe decidir si aceptar el fallo o
suspenderlo a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia. Si no saca
ningún decreto, acepta el fallo de la Corte y se termina el juego.
6) Si saca un Decreto, el Congreso debe ratificarlo o no a través de una ley. Si no
la sanciona, el fallo a favor del jubilado de la Corte sigue en pie, y el juego
termina. Supuestos y “rules of the game”
o Economía cerrada con dos generaciones superpuestas en tiempo infinito.
o Dos partidos políticos: radicales y peronistas. Entre períodos eleccionarios, el
jubilado decide si reclama o no por un aumento en sus haberes.
o Tres poderes: un Congreso, una Corte y el Ejecutivo. A cada poder lo domina un
partido. La utilidad de cada Poder está dada por su continuidad en el cargo.
o Existe un contínuo de jubilados de medida de Lebesgue 1, rankeados de acuerdo
con el monto de su reclamo. Las preferencias son “single peaked”, y bajo las condiciones
del Teorema de Arrow, predomina la preferencia del jubilado “mediano” (Zappa). De la
misma manera, tenemos un congresista mediano y un juez mediano.
o La preferencia del jubilado se ve afectada por lo que haga la Corte, y viceversa.
26
o Lo que determina que un partido continúe en uno o más poderes depende de:
a) Cuando el jubilado obtiene un fallo a favor: si el sistema quiebra o no.
Los jubilados son “miopes” cuando obtienen un fallo a favor. Solo les interesa lo
que pueden cobrar. Si el sistema quiebra, cobrarán menos de lo que les corresponde por
ley. El partido responsable del poder que avaló el fallo (Ejecutivo, Congreso o Corte
Suprema) no seguirá. Si el sistema no quiebra, cobrarán más de lo que le corresponde por
ley, y entonces el partido seguirá en el poder responsable de dicha política.
b) Cuando el jubilado obtiene un fallo en contra: el partido del poder responsable
tiene un 50 % de posibilidades de continuar. En este caso, el jubilado no es miope; su
utilidad no solo depende de lo que cobra sino del equilibrio intertemporal del sistema
previsional.
Con estos supuestos, el juego refleja que un fallo adverso en un contexto crítico
puede hacer dar cuenta al jubilado de la situación previsional, de modo que tome en
cuenta el bienestar de las futuras generaciones en sus preferencias.
o La utilidad de la CNSS depende de lo que tenga que pagarles.
Forma extensiva del juego 1) Un conjunto finito de jugadores: Jubilado, CNSS, Corte, Presidente, Congreso
(para simplificar no incluimos a la CAT).
2) Un conjunto de acciones disponibles para cada jugador:
Jubilado: reclamar o no reclamar.
CNSS: hacer lugar o no hacer lugar.
Corte: hacer lugar o no hacer lugar.
Presidente: sacar un decreto prorrogando la deuda jubilatoria o no hacer nada.
Congreso: sacar una ley corroborando el Decreto presidencial o no hacer nada.
No utilizamos en el juego la posibilidad de un juicio político para el Congreso,
porque no era posible, según ya discutimos en la sección anterior.
3) Un conjunto de funciones de utilidad Para construir las funciones de utilidad, se trabaja de manera diferente a Epstein y
Knight11, que utilizan utilidades numéricas.
Vamos a suponer que el grado de incertidumbre del juego se concentra en la
probabilidad de cobro que tiene un jubilado. La representamos con la variable contínua t con dominio en el intervalo [0,1]. t también es la probabilidad de que el sistema previsional
no quiebre (el jubilado reclama siempre en exceso de lo que indica la situación
macroeconómica). Esta probabilidad depende de otras dos variables contínuas con el
mismo dominio:
27
u: es el grado de “oportunismo político” que hay en los 3 poderes para que el
jubilado cobre. Indica la viabilidad política de aumentar los impuestos y/o la deuda pública,
reduciendo los ingresos presentes y futuros de los trabajadores activos. La relación es
positiva
v: es el grado en que el jubilado “cree” que su reclamo es justo. Consideramos que
un reclamo judicial es “justo” cuando el jubilado cree tener derecho a reclamar sobre sus
haberes, tomando en cuenta el desfase provocado por la inflación y la evolución
macroeconómica y fiscal del país. La relación es negativa.
Determinaremos los valores de equilibrio de t(u,v) al hallar los equilibrios de Nash.
El juego en su forma extensiva es el siguiente:
Donde:
J: Jubilado
N: CNSS
S: CSJ
P: Presidente
C: Congreso
Las funciones de utilidad en los nodos terminales se expresan:
(u(J), u(N), u(S), u(P), u(C))
Además, otras tres variables contínuas positivas que afectan la utilidad de los
jugadores:
l: es lo que le corresponde por ley cobrar al jubilado (lo justo).
28
11 Epstein y Knight,, op.cit.
b: es lo que le cuesta a N la quiebra del sistema previsional.
c: es lo que le cuesta al jubilado efectuar un reclamo.
Las utilidades son: JUBILADO Si no reclama, cobra l, lo que le corresponde por ley.
Si el primer reclamo no sale favorecido por N y J decide no reclamar más, cobra l-c.
Si el primer reclamo es favorecido por N, existe una probabilidad t(u,v) de que el
sistema no quiebre y cobre l+11c menos las costas judiciales c, y una probabilidad (1-
t(u,v)) de que sí quiebre y cobre l-c, menos las costas judiciales c.
Si llega a una segunda instancia su reclamo, es favorecido por S y:
-El Presidente no saca decreto, o aun sacándolo el Congreso no lo convierte
en ley: el reclamo es favorecido, y existe una probabilidad t(u,v) de que el sistema
quiebre (cobra l+9c, ya que un nuevo reclamo cuesta c) y una probabilidad (1-t(u,v))
de que no (cobra l-3c).
-El Presidente saca decreto y el Congreso lo convierte en ley: el jubilado
cobra lo que marca la ley, l-2c.
CNSS Si el jubilado no reclama: N paga –l.
Si J reclama y N hace lugar: el sistema quiebra con probabilidad 1-t(u,v) (en cuyo
caso paga –l-b) y no quiebra con probabilidad t(u,v) (en cuyo caso paga –l-11c).
Si J reclama y N no hace lugar:
-Si J desiste de seguir reclamando, paga –l.
-Si J continúa reclamando y:
*S no hace lugar: N paga –l.
*S hace lugar y no se llega a una ley para revocar el fallo judicial:
entonces el sistema puede quebrar o no con las utilidades esperadas que ya
describimos.
*S hace lugar pero se llega a una ley: N paga –l12.
CSJ Si el caso del jubilado no llega a S:
12Vamos a suponer que si N hace lugar, E no puede revertir este fallo. En cambio, si N no hace lugar,
E puede llegar a revertir el fallo siempre que pase primero por S, y siempre que C lo convierta en ley.
29
-Porque J no reclamó nunca, o reclamó una vez, N no hizo lugar y J desistió: el
sistema no quiebra, y S obtiene 0.5 (tiene iguales probabilidades de continuar o no en la
sig. elección)
-Porque N hizo lugar al reclamo de J: S obtiene 0.5 aunque el sistema quiebre (ya
que no es el poder responsable de la quiebra).
Si el caso llega a S porque N no hizo lugar y J reclamó:
-Si S no hace lugar: obtiene 0.5.
-Si S hace lugar y:
*El Presidente no saca decreto, o aun sacándolo el Congreso no lo convierte
en ley: el reclamo es favorecido, y existe una probabilidad t(u,v) de que el sistema
quiebre (obtiene 1) y una probabilidad (1-t(u,v)) de que no (obtiene 0).
*El presidente y el Congreso se oponen a la Corte: S, pese a haber fallado a
favor, obtiene sólo 0.513.
EJECUTIVO Si el caso del jubilado no llega a S no pasará a E. Es:
-Porque J no reclamó nunca, o decidió no reclamar ante una negativa de N: el
sistema no quiebra, y E obtiene 0.5 (tiene iguales probabilidades de continuar o no en la
sig. elección)
-Porque N hizo lugar al reclamo de J: E tiene t(u,v) probabilidades de seguir en su
cargo (obteniendo 1) y 1-t(u,v) probabilidades de no seguir14.
Si el caso llega a S porque N no hizo lugar:
-Si S no hace lugar: E obtiene 0.5.
-Si S hace lugar y:
*Si E no saca decreto, o aun sacándolo el Congreso no lo convierte en ley:
el reclamo es favorecido, y existe una probabilidad t(u,v) de que el sistema quiebre
(E obtiene 1) y una probabilidad (1-t(u,v)) de que no (E obtiene 0).
*Si E saca decreto, y C lo convierte en ley, se oponen a la Corte: E obtiene
0.5
13 La idea de asignar 1 y 0 simboliza la continuidad de la Corte luego de la siguiente elección, de la manera explicada en los supuestos del modelo: dado que consideramos una corte dominada por un partido (como el caso Zappa indica), si el sistema quiebra los jubilados cobran menos de lo que la ley indica, por lo que en la siguiente elección la Corte estará compuesta por jueces del partido político opuesto al que dominaba la Corte. Si el sistema no quiebra, la Corte sigue. Por su parte, asignar 0.5 al caso en que la Corte no hace lugar, significa que la Corte tiene las mismas probabilidades de seguir o no en la siguiente elección (según explicamos anteriormente). Asignamos 0.5 al caso en que S hace lugar pero C y E se oponen porque S no se responsabiliza por algo que no pasa (el sistema no quiebra)
30
CONGRESO Si el caso del jubilado no llega a S no pasará a E ni a C. Es:
-Porque J no reclamó nunca, o decidió no reclamar ante una negativa de N: el
sistema no quiebra, y C obtiene 0.5 (tiene iguales probabilidades de continuar o no en la
sig. elección)
-Porque N hizo lugar al reclamo de J: C tampoco tiene que ver, y obtiene 0.5.
Si el caso llega a S porque N no hizo lugar:
-Si S no hace lugar: C obtiene 0.5.
-Si S hace lugar y:
*Si E no saca decreto, el caso no llega a C, y obtiene 0.5
*Si E saca decreto y:
_C no lo convierte en ley: el reclamo es favorecido, y existe una
probabilidad t(u,v) de que el sistema quiebre (C obtiene 1) y una
probabilidad (1-t(u,v)) de que no (C obtiene 0).
_C lo convierte en ley: se opone a la Corte y obtiene 0.5
Resolución por backward induction La estructura del juego es "common knowledge" (cada jugador conoce las acciones
del resto de los jugadores, tiene una creencia que es consistente con este conocimiento, y
elige la mejor respuesta).
Puede demostrarse (ver Rubinstein y Osborne, A course in game theory) que un
juego con esta estructura tiene un equilibrio de Nash que puede ser hallado a través del
proceso de eliminación de estrategias estrictamente dominantes. Además, este proceso de
eliminación nos deja estrategias que no sólo son racionalizables, sino que constituyen un
equilibrio de Nash.
Como además es un juego secuencial, podemos utilizar el método de inducción
hacia atrás para encontrar los NE en estrategias puras
En el nodo terminal, el Congreso debe decidir si aprobar o no un decreto del
Ejecutivo. Si t(u,v)*1+(1-t(u,v))*0 ≥ 0.5, C no aprobará la ley, y si es <, lo hará. Todo
depende del valor de t(u,v) comparado con 0.5.
Hay dos casos:
1) t(u,v) ≥ 0.5: el Congreso no aprueba la ley. Un nodo antes, el Ejecutivo debe decidir si saca o no un decreto. Notese que la
utilidad de E de sacar un decreto, dado que C no aprobó la ley, es la misma que la
de no hacerlo: t(u,v)*1+(1-t(u,v))*0. E está indiferente entre sacar o no decreto 14 E es responsable indirecto de la quiebra, a través de N (la agencia administrativa)
31
Un nodo antes, S falla a favor, puesto que la utilidad de hacerlo, que es
t(u,v)*1+(1-t(u,v))*0 (no importa lo que E haga después) es mayor que 0.5 (t(u,v) >
0.5 por hipótesis).
Un nodo antes, J debe comparar t(u,v)(l+9c)+(1-t(u,v))*(l-3c), la utilidad de reclamar
dado que S falla a favor (no importa lo que E haga), con l-c, la utilidad de no
reclamar a S.
Pero l-c = t(u,v)(l-c)+(1-t(u,v))*(l-c).
Podemos comparar t(u,v)(l+9c-l+c)+(1-t(u,v))*(l-3c-l+c) con 0,
O comparar t(u,v)9c+(1-t(u,v))*(-2c) con 0,
O t(u,v)7c-2c con 0
Vemos que J reclamará, pues t>0.5
Un nodo antes, N decide si hacer lugar o no hacer lugar, dado que J reclamará en
la siguiente etapa. Pero N está indiferente, ya que la utilidad (no importa lo que
haga E) es siempre la misma t(u,v)(-l-6c)+(1-t(u,v))*(-l-b). N puede o no hacer lugar
Si N no hace lugar, la utilidad de J de reclamar y que N haga lugar es
t(u,v)(l+10c)+(1-t(u,v))*(l-2c); si N no hace lugar, es t(u,v)(l+9c)+(1-t(u,v))*(l-3c);
ambas deben ser comparadas con la utilidad de J de no reclamar nunca, l. Para
ello, nos basta con comparar la segunda y tercera utilidades (ya que la primera es
mayor que la segunda).
Utilizando l = t(u,v)l+(1-t(u,v))*l, podemos:
Comparar t(u,v)(l+9c-l)+(1-t(u,v))*(l-3c-l) con 0
O t(u,v)9c+(1-t(u,v))*(-3c) con 0
O t(u,v)6c-3c con 0.
Vemos que J reclamará (pues t>0.5).
En resumen: llegamos para t(u,v) > 0.5, es decir, para una alta probabilidad de cobro, a un NE en estrategias puras donde J reclama siempre, N puede o no no hacer lugar, S falla a favor, E puede o no anular este fallo con un decreto, y C no lo convierte en ley.
2) t(u,v) < 0.5: el Congreso aprueba la ley. Un nodo antes, el Ejecutivo debe decidir si saca o no un decreto. La utilidad de E
de sacar un decreto es 0.5, mientras que si no lo hace es t(u,v)*1+(1-t(u,v))*0. Pero
estamos en el caso en que t(u,v)<0.5, así que E sacará un decreto. Un nodo antes, y dado que E y C revocarán su fallo, S está indiferente entre fallar
a favor o en contra de J, puesto que ambas utilidades coinciden: 0.5.
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Un nodo antes, J estdebe comparar l-2c, la utilidad de reclamar (no importa lo que
S haga) con l-c, la utilidad de no reclamar. Por lo tanto, J decide no reclamar. Un nodo antes, N decide si hacer lugar o no hacer lugar, dado que J no reclamará
en la siguiente etapa. Compara t(u,v)(-l-10c)+(1-t(u,v))*(-l-b) con –l.
O lo que igual, t(u,v)(-l-10c+l)+(1-t(u,v))(-l-b+l) con 0
O t(u,v)(-10c)+1-t(u,v))(-b) con 0
Vemos que N no hará lugar Si N no hace lugar al reclamo, la utilidad de J de reclamar es l-c, y la utuilidad de no
reclamar nunca es l. Por lo tanto, J no reclamará.
En resumen: llegamos para t(u,v) < 0.5, a un equilibrio en el que J no reclamará nunca.
Análisis En el modelo anterior llegamos a dos equilibrios de Nash:
1) Cuando la probabilidad de cobro supera el 50 %, el jubilado termina cobrando;
reclama siempre. La Corte falla a favor estratégicamente. El caso llega al Ejecutivo, quien
puede o no estar en contra de que el jubilado cobre. No importa, porque el Congreso de
todos modos, apoyará al jubilado. La CNSS está indiferente entre favorecer o no al
jubilado, ya que de todos modos éste terminará cobrando.
2) Cuando dicha probabilidad es menor al 50 %, el jubilado, anticipando que el resto
de los jugadores (salvo quizá la S) fallarán en contra de su reclamo, no reclama nunca, y
cobra lo que dispone la ley.
Hemos visto que el jubilado Zappa reclamó a N, la que no hizo lugar; luego, apeló
ante S, quién apoyó este reclamo. E tuvo que sacar un decreto y C lo transformó en ley
Consideremos nuestro primer NE: -En lo que respecta a la Corte, el modelo explica porqué falló a favor de
Zappa. El fallo a favor de S surge como parte de una conducta estratégica, que en nuestro
modelo significa hacer lo posible por continuar en el cargo.
-En lo que concierne a N y E, el modelo no explica porqué se inclinaron a fallar en
contra del jubilado. Sabemos que Alfonsín se opuso terminantemente al fallo de la Corte.
El sabía que el sistema quebraría: tenemos constancia por los datos económicos que
expusimos, en parte extraídos de la fundamentación del decreto de Alfonsín. Posiblemente
los datos manejados por Alfonsín le habían sido proporcionados por N. N falló en contra no
esperando a ver si el sistema quebraba o no, sino “sabiéndolo” de antemano.
-El modelo no explica porqué C transformó el decreto en ley, en vez de lo contrario.
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-Finalmente, el modelo predice correctamente que J reclamará siempre
En cuanto a nuestro segundo NE: -En lo que respecta a la Corte, el modelo no explica porqué falló a favor de
Zappa, solo nos dice que está indiferente. Para que la Corte falle a favor, la utilidad de S
cuando falla a favor y J no cobra debe ser mayor que cuando falla en contra y J no cobra.
Esto es razonable, dado que para la opinión pública puede no ser lo mismo que S falle a
favor que en contra.
-En lo que concierne a C, E y N, explica porqué sucesivamente fallaron en contra
del jubilado.
-En lo que respecta a J, el modelo no explica porqué le convino siempre reclamar.
Segundo modelo Todo lo anterior nos obliga a incorporar nuevos elementos en el juego.
*Si E, N y C conocían la realidad del sistema previsional, podemos introducir
utilidades ciertas y no esperadas para E, N y C:
a) Para E y C: si dejan al jubilado cobrar, E y C saben que el sistema quiebra y no
seguirán en el cargo (obtienen 0). Si alguno no lo deja cobrar, obtienen 0.5 (tiene las
mismas posibilidades de seguir o no)
b) Para N: si el jubilado cobra, N sabe que el sistema quiebra, y su utilidad será –l-b. Si
no hace lugar y el sistema finalmente quiebra, obtiene –l-b. Si no hace lugar pero el
sistema no quiebra, obtiene 0.5
*Si la utilidad de S cuando falla a favor pero J no cobra es mayor que cuando falla
en contra pero J no cobra, entonces asignemos 0.6 al primer caso.
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Con estas modificaciones, el modelo nos queda:
La resolución es análoga:
En el nodo terminal, el Congreso debe decidir si aprobar o no un decreto del
Ejecutivo. Como 0.5>0, C aprueba la ley.
Un nodo antes, el Ejecutivo debe decidir si saca o no un decreto. Notese que la
utilidad de E de sacar un decreto, dado que C no aprobó la ley, es 0.5, mientras
que la de no hacerlo es 0. E sacará un decreto
Un nodo antes, S falla a favor, puesto que la utilidad de hacerlo, que es 0.6 (dado
lo que hicieron C y E) es mayor que la de no hacerlo, 0.5.
Un nodo antes, J debe comparar l-2c, la utilidad de reclamar (dado lo que ya
hicieron S, C y E), con l-c, la utilidad de no reclamar a S. J no reclamará
Un nodo antes, N decide si hacer lugar o no hacer lugar (dado lo que hicieron J, S,
E y C). Compara –l con –l-b, y en consecuencia, N no hace lugar Si N no hace lugar (dado lo que hicieron J, S, E y C), la utilidad de J de reclamar
por primera vez es l-c, y la de no hacerlo es l; por lo tanto, J no reclamará.
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Implicancias del estudio Después de haber analizado este último modelo, con las modificaciones
mencionadas, vemos que replica el comportamiento real de los actores políticos en el caso
Zappa, excepto para el jubilado.
Además, la probabilidad t(u,v) de que el sistema previsional quiebre no entra en el
nuevo NE hallado, puesto que algunos actores la conocen con certeza.
Lo más importante, obtenemos que S actúa estratégicamente en el caso Zappa, intentando asegurar su continuidad y fallando a favor del jubilado.
S, sabiendo por la estructura del juego (y no por su función de utilidad) que el
sistema no quiebra, falla a favor de J, ya que de todos modos E y C finalmente anularán o
revertirán lo dictaminado. Quedar bien con los jubilados puede llegar a ser positivo para su
continuidad.
E y C, por su parte, sabiendo que el sistema quebrará si se deja cobrar a J, anulan
la decisión de la Corte. N, que suponemos da la información a E del estado del sistema
jubilatorio, falla en contra.
Lo que sucede con J no es fácil de explicar. Si siguió reclamando en el caso Zappa,
se debió a que la utilidad de hacerlo era mayor que la de no hacerlo, sabiendo que no va a
cobrar (ver resolución del modelo). Esto no suena muy plausible, ya que son los costos
adicionales por reclamar los que desalientan nuevos reclamos.
Es posible que J crea estar jugando en el primero de los modelos. Esto significa
que el jubilado tiene esperanzas de que un reclamo sea favorecido: cree que E y C no
están seguros de la situación del sistema previsional (o sea, del valor de t(u,v)).
Esta hipótesis será explorada en futuros trabajos.
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QUINTA SECCION Conclusión Este trabajo pretende impulsar futuro research sobre modelos de separación de
poderes, con énfasis en la Corte Suprema, y hemos visto que el enfoque estratégico,
utilizando como herramienta Teoría de Juegos, es razonable para casos judiciales como el
de Zappa, siempre que seamos cuidadosos en el diseño de las “rules of the game”. Como
vimos, esto require no solo una investigación pormenorizada de la situación económica y
social que envuelve al caso, sino del grado de independencia de los poderes y su poder
político.
Es importante destacar que la interpretación de estos elementos es crucial para la
construcción del “juego”. Por ejemplo, vimos que no fue adecuado suponer que todos los
actores conocían el grado de deterioro del sistema previsional, lo que habíamos supuesto
en el primer modelo. Este resultado alteró nuestro NE, y se adecuó más a lo sucedido
realmente en el caso.
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