türkiye’deve almanya’da sosyal güvenlik sistemleri reformlar› 2007 tr/16apan.pdf · 1865...

269

Türkiye’de ve Almanya’da Sosyal GüvenlikSistemleri Reformlar›

Ahmet Apan

Kuşkusuz, içinde bulunduğumuz 21. yüzyıl sosyal güvenlik sistem-lerinin köklü bir dönüşüm yaşadığı ve yeniden yapılandığı bir dönemolacaktır. Sosyal güvenlik kurumları, dünyada bir çok ülkede, 1970’liy ı l l a rdan itibaren nüfus yapısının değişmesi, nüfus artış hızınındüşmesi, yaşam süresinin uzaması, doğumda hayatta kalma beklen-tisinin artması, işsizlik oranının artması vb. nedenlerin etkisiyle maligüçlükler içine girmiştir. Ülkemiz açısından ise, sayılanlara ilaveolarak yıllardan beri süren ekonomik istikrarsızlığın meydana getir-diği daralma ve büyüme hızındaki düşüş, sosyal güvenlik kurumlarınıda olumsuz etkileyerek aktüeryal dengelerinin bozulmasına ve

açıklarının büyümesine önemli ölçüde etken olmuştur (harb-is.org.tr,

2006).

Sosyal güvenlik, toplumsal dayanışmanın en somut ve kapsamlı uygu-

lamasını oluşturması nedeniyle, hayatın sürekliliği ve huzuru

bakımından büyük öneme sahip olup, sosyal politikaların en kapsamlı

aracıdır.

Sosyal güvenliğin kapsamı hem kişiler, hem de sosyal riskler açısından

genişleme eğilimine girmiştir. Sosyal güvenliğin toplumun tüm birey-

lerine yaygınlaştırılması ilkesi kimi ülkelerde, bir yandan doğrudan

devlet bütçesinden ayrılan fonlarla finanse edilen sosyal yardım ve

sosyal hizmetler, öte yandan da primli sosyal sigorta sistemleri

çerçevesinde gerçekleştirilmektedir (Güzel ve Okur, 1992: 56). Ülkem-

iz açısından da benzer eğilimler söz konusudur.

Öte yandan, sosyal risk bakımından bu genişleme “işçinin çalışma

gücünü etkileyen olaylara karşı sosyal sigortacılık tekniği ile korun-

ması biçimindeki ilk sosyal güvenlik anlayışının yerini, toplumun tüm

b i reylerine ekonomik güvence sağlamak düşüncesinin alması”

şeklinde olmuştur. Söz konusu eğilim ilk kez 1938 yılında Yeni Zelanda

Sosyal Güvenlik Sisteminde ifadesini bulmuştur. Bu sistemle yoksul-

luğun ortadan kaldırılması amaçlanmıştır. Bu nedenle yoksulluğu

doğuran olayların türü önem taşımamaktadır. Böylece klasik sosyal

riskler yanında deprem, sel, kuraklık, yangın gibi doğal afetler bile

sosyal güvenlik kapsamına alınmıştır. Ülkemizde bu yöndeki anlayış

yeni yeni oluşmaktadır.

Türkiye’de ve Almanya’da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar›

270

Sosyal güvenlik sistemini oluşturan unsurlar şunlardır:

1- Sosyal sigortalar,

2- Sosyal yardımlar,

3- Sosyal hizmetler.

Kavram Olarak Sosyal Güvenlik

Sosyal güvenlik, gelir düzeyleri, yaptıkları iş ne olursa olsun, bireyintoplumda karşılaştığı sosyal risklerin olumsuz etkilerini ortadankaldırmak yada etkisini azaltmak için alınmış önlemler ve bu önlem-leri hayata geçirmek için oluşturulmuş kurum ve kurumlar topluluğuolarak tanımlanabilir (Tunçomağ, 1996: 536). Sosyal güvenlik sistem-leri toplumun zor durumdaki bireylerine yardım etmeyi, toplumsaldayanışmayı kurumsal hale getirmekte; vatandaşlara sosyal güvenliğibir hak olarak sunmaktadır. Sistem tarafından toplanan mali kaynaklarzenginden yoksula, çalışandan çalışamayana, gençlerden yaşlılaraaktarılarak paylaşım sağlanmaktadır. Sosyal güvenlik kavramı her nekadar sosyal yardım ve hizmetleri de içeren geniş bir anlama sahipolsa da, sosyal sigortalar bakımından öne çıkmaktadır. Sosyal sigorta-lar, sosyal güvenlik tekniklerinin en gelişmiş ve en yaygın olanıdır.Ancak, günümüz koşullarında sosyal yardım ve hizmetlerin önemi degittikçe artmaktadır.

Sosyal güvenlik terimi ilk kez 14 Ağustos 1935 tarihli ABD SosyalGüvenlik Kanunu ile pozitif düzenlemelere girmiştir. Daha sonra, 1941tarihli Atlantik Şerhinde yer alarak uluslararası düzeyde benimsenmişve 1942 yılında İngiltere’de hazırlanan Beveridge Raporuyla da çağdaşanayasalardaki anlamına kavuşmuştur (TOBB, 1993: 11)

Ahmet Apan

271

Sosyal Güvenlik Kavramının Dünyada Gelişimi

Sosyal güvenlik sistemleri uzun bir tarihsel evrimin sonucu olup, busistemlerin oluşumunu hazırlayan koşullar ve ilk sistemler Batıtoplumlarında ortaya çıkmıştır. Batı’daki sosyal güvenlik sistemleriningelişimini 2 döneme ayırarak incelemek gerekir. Bunlardan birincisi,Klasik Dönem olarak adlandırılan ve Almanya’da Bismarck’ın etk-isiyle başlayan dönem; ikincisi ise, Birinci Dünya Savaşından sonrakidönemdir.

Batı Avrupa’da sanayileşmenin başladığı 18 ve 19. yüzyıllarda kırsalkesimden kentlere doğru akın başlamış; kadın, çocuk, yaşlı hemenherkes çok elverişsiz koşullarda korunmadan yoksun ve devlet deneti-minden uzak bir biçimde çalışmak zorunda kalmıştır. Bu dönemdeçalışanların geçimleri günü gününe ücret almalarına bağlıolduğundan, hastalık veya işsiz kalma halinde çok büyük sorunlarortaya çıkmıştır.

Bugünkü anlamda sosyal güvenlik sistemi anlayışının temeli ve ortayaçıkışı, Almanya’da Bismarck zamanında olmuştur. İngiltere’de sosyalsigortacılık 17. yüzyılda ihtiyaç içinde bulunanlara yard ı myapılmasına yönelik uygulamayla başlamış; ancak, Birinci DünyaSavaşından önce işçilere sosyal koruma sağlamak amacıyla yasaldüzenlemeler yapılmıştır. 1601 tarihli “Yoksullar Kanunu” dışında,1897 tarihli iş kazası halinde işverenin sorumluluğuna ilişkin Kanun ve1908 tarihli yaşlılık yardımına ilişkin kanunlar yapılmıştır. 1911 tari-hinde yürürlüğe giren “Milli Sigorta Kanunu” hastalık ve sakatlık si-gortası yanında işsizlik sigortasını da düzenlemiştir.


272

Sosyal güvenlik sistemine yönelik temel uluslararası metinler de şuşekilde sıralanabilir:

- 10 Aralık 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisi,

- 102 Nolu ve 1952 tarihli Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarınaİlişkin ILO Sözleşmesi,

- 26 Şubat 1965 tarihli Avrupa Konseyi Avrupa Sosyal GüvenlikŞartı,

- 17 Mart 1968’de yürürlüğe giren Avrupa Sosyal Güvenlik Tüzüğü,

- 1 Mart 1977’de yürürlüğe giren Av rupa Sosyal GüvenlikSözleşmesi,

- AET tarafından 1971 ve 1972 yıllarında kabul edilen “Toplulukİçinde Dolaşan Bağımlı ve Bağımsız Çalışan Kişilerle Bunların AileBireylerine Sosyal Güvenlik Programlarının Uygulanmasına Dair1408/71 ve 574/72 Sayılı Tüzükler”.

Bunlardan en önemlisi, ülkemizin de taraf olduğu ve sosyal sigortalarkapsamında 9 ana sigorta kolunu tespit eden 102 Nolu ILOSözleşmesidir. Bu sigorta kollarından Hastalık, Analık, İş Kazası,Meslek Hastalıkları sigortaları ile Malullük, Yaşlılık, Ölüm ve İşsizliksigorta kolları olmak üzere 8 sigorta kolu ülkemizde uygulamayakonmuştur. Aile yardımı (çocuk vb.) sigorta kolu ise, sadece EmekliSandığı iştirakçileri için sınırlı biçimde getirildiği söylenilebilse de,esas itibarıyla uygulamaya konmamıştır. Bu konuda bazı sendika veüst örgütlerince de talepler bulunmaktadır (hakis.org.tr, 2004).

Dünya genelinde 1990’lı yıllar sosyal güvenlik sistemlerinde yeni

Ahmet Apan

273

eğilimlerin yeniden yapılanma ihtiyacının ortaya çıktığı yıllarolmuştur. Bu ihtiyacını doğuran gelişmeleri şöyle özetleyebiliriz:

- Günümüz sosyal güvenlik sistemleri, sanayi toplumunun

ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde oluşturulmuştur. Bugün sanayisektörünün değil, hizmet sektörünün hâkim olduğu bir ekonomikyapıya ve hizmet toplumuna ve ötesinde bilgi toplumuna geçil-

m i ş t i r. Hizmet toplumundaki sosyal güvenlik ihtiyacı sanayitoplumundan daha farklıdır.

- Sosyal yapıda, klasik sosyal güvenlik sistemlerini yetersiz kılan veönemli boşluklar doğuran gelişmeler olmuştur. Örneğin, aileyapıları değişmiştir.

- Çalışma hayatında işyerinden başlamak üzere işgücünün yapısı,çalışan-işveren ilişkileri, ücret ve çalışma süreleri ile iş anlayışı

açısından sosyal güvenlik sistemlerini etkileyecek köklüdeğişiklikler olmuştur. Sanayi sektöründe belirli süreli çalışmahayatından, esnek ve değişken süreli çalışma hayatına geçiş

başlamıştır. İşyerleri küçülmüş, hatta ev ile işyeri birleşmeyebaşlamıştır. Bütün bu gelişmeler klasik sosyal güvenlik sistemleri-ni yetersiz kılmıştır.

- Sosyal güvenlik sistemleri kriz içine girmiştir. Krizin sebepleri

arasında sistemin olgunlaşması, nüfusun yaşlanması, sağlıkhizmetlerinin maliyetinin artması, işsizliğin kronik hale gelmesi vepasif sigortalıların artması gibi etkenler yer almıştır.

- 1970’li yılların ikinci yarısında gelişmiş ülkelerde ortaya çıkanekonomik kriz, bir yandan sosyal güvenlik sistemlerinin, ekono-


274

minin değişkenleri üzerinde olumsuz etkileri olduğu iddialarınıgündeme getirmiş; diğer yandan da, sosyal güvenlik için ayrılan

kaynakların daha fazla artırılamayacağı gerçeğini ortayakoymuştur (Alper; 2000: 20).

Sosyal Güvenlik Sisteminin Ülkemizdeki Gelişimi

Türkiye sanayileşme sürecine ancak 1930’lu yıllarda girebilmiş vesosyal güvenlik sisteminin hazırlayıcı koşulları da buna paralel olarakyavaş bir gelişim göstermiştir. Buna rağmen, Türk sosyal güvenlik sis-

temini ele alırken, Osmanlı İmparatorluğuna kadar uzanan bir süreçiçinde dikkat edilmesi gereken önemli düzenlemeler vardır. Bu neden-le, ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin geçmişini Osmanlı ve

Cumhuriyet dönemi olmak üzere 2 ayrı başlıkta incelemek daha doğruolacaktır.

Cumhuriyet Öncesi Dönem

Osmanlı İmparatorluğu zamanında futuvvet, ahilik, aile içiyardımlaşma, loncalar ve dinsel temele dayalı öteki hayır kurumlarısosyal korumanın başlıca araçları olmuştur. Bu dönemde, Ere ğ l i

Kömür Havzasındaki işçilerin çalışma şartları ve hastalıklarına ilişkin1865 tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesi ile iş kazalarının önlenmesi içingerekli tedbirlerin alınması, doktor, ilaç bulundurma zorunluluğu, iş

kazalarına uğrayanların kendilerine ve hak sahiplerine tazminat talepetme hakkı tanıyan 1869 tarihli Maadin Nizamnamesi görülmektedir.

Osmanlı döneminde ilk sigorta kuruluşu ise 1886 yılında askerler içintesis edilen “Askeri Tekaüt Sandığı”dır. Sonra sivil memurlar (1881),tersane işçileri (1909), Hicaz Demiryolu (1910) ve Şirket-i Hayriye

Ahmet Apan

275

çalışanları (1917) için yardım sandıkları kurulmuştur. TBMM kurul-duktan sonra 151 Sayılı Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesi’nin

Hukuku’na Müteallik Kanun (1921) ile her madende bir yardımsandığı kurulması esası getirilmiştir.

Cumhuriyet Dönemi

Cumhuriyet’in ilanından sonra, önceki dönemde olduğu gibi, münfe-rit çalışan gruplar için münferit sandıklar oluşturulması uygulamasısürdürülmüştür. Bunlara İmalat-ı Harbiye (1926). Devlet Demiryolları

ve Liman İşletme İdaresi (1934) sandıkları örnek olarak gösterilebilir.

Bu dönemde işçiler için bazı koruma önlemleri alması nedeniyle, 1926

tarihli Borçlar Kanunu’nun ilk yasal düzenlemeler arasında sayılmasıgerekir. Yine, 1930 tarihli Umumi Hıfzısıhha Kanunu da işçi sağlığı,kadın ve çocuk işçilerin korunmasına ilişkin düzenlemeler içermesi

nedeniyle ismi sayılması gereken düzenlemelerdendir.

Bunların dışında, 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunu konu ile ilgili ilkdoğrudan düzenlemedir. Bu Kanun sosyal koruma sağlanacak riskleri,sosyal sigortalarda zorunluluk ilkesini, sigorta kollarının kademeli

olarak kurulmasını ve sosyal risklere karşı güvencenin sağlanmasıgörevini devlete vermiş; ancak, Kanunun öngördüğü sigorta kolları ilekurumun kurulması için 1945 yılını beklemek gerekmiştir.

1945 yılından itibaren çeşitli sosyal sigorta kolları kuru l m a y abaşlanırken öncelikle 4772 sayılı Kanunla iş kazalarıyla, meslek

hastalıkları ve analık sigortaları, daha sonra 1949 yılında 5417 sayılıKanunla ihtiyarlık sigortası, 1950 yılında 5502 sayılı Kanunla hastalıkve analık sigortaları, 1957 yılında da 6900 sayılı Kanunla maluliyet,


276

ihtiyarlık ve ölüm sigortaları düzenlenmiştir.

Sosyal sigortalarla ilgili kanun hükümlerini uygulamak amacıyla 9Temmuz 1945 tarihinde 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu

çıkarılmıştır. Bu Kurum daha sonra 17 Temmuz 1964 tarihli 506 sayılıKanunla Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) adını almış ve Kurum men-suplarının haklarına ilişkin dağınık düzenlemeler tek metin içinde

toplanmıştır.

Bu arada, memurlar için de Ziraat (1937), Emlak ve Eytam (1938),

Merkez Bankası (1938) Mensupları Sandıkları, Deniz Yolları (1937),Devlet Hava Yolları Memurları (1938) Sandıkları kurulurken, dahasonra işçilerde olduğu gibi dağınık olan bu memur sandıkları 1949

yılında 5434 Sayılı Kanun ile Emekli Sandığı bünyesinde toplanmıştır.

Nihayet, 1971 yılında 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar ile Diğer

Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (Bağ-Kur) Kanunukabul edilerek, bağımsız çalışanlar da sosyal güvence kapsamınaalınmışlardır (Sözer, 2006). Bu Kanun kapsamında esnaf ve sanatkârla,

tarımsal işler dışında faaliyet gösteren öteki bağımsız çalışanlarınsosyal güvenliğe kavuşturulması sağlanmıştır.

1983 yılında çıkarılan 2 önemli Kanun ile tarım sektöründe çalışanlarınbüyük bir bölümü de sosyal güvenlik kapsamına alınmıştır. Bunlardan

ilki, 17 Ekim 1983 tarihinde kabul edilen 2925 sayılı Tarım İşçileriSosyal Sigortalar Kanunudur. Aynı tarihte kabul edilen 2926 sayılıKanun ile de tarımda kendi nam ve hesabına çalışanlara da Bağ-Kur

çerçevesinde sosyal güvenlik sağlanmıştır.

Ayrıca, yurt dışında yaşayan Türk vatandaşlarının sosyal güvenlik-

Ahmet Apan

277

lerinin sağlanması için 3201 sayılı Yurt Dışında Bulunan TürkVatandaşlarının Yurt Dışında Geçen Sürelerinin Sosyal GüvenlikleriBakımından Değerlendirilmesi Hakkında Kanun çıkartılmıştır.Nihayet, 25 Ağustos 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanunla 1 Haziran 2000tarihinden itibaren işsizlik sigortası uygulaması başlatılmıştır.

En son olarak, 2006 yılında çıkarılan 5502 sayılı Kanun ile EmekliSandığı, Maliye Bakanlığı’ndan alınarak Çalışma ve Sosyal GüvenlikBakanlığı’na verilmiş; bununla birlikte Emekli Sandığı, SSK ve Bağ-Kur birleştirilerek her 3 sosyal güvenlik kurumunu bünyesindebarındırmak üzere bir Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuştur.Yine, 5510 sayılı Kanun ile de kurumsal birleşmesi sağlanan sosyalgüvenlik kurumları sigortacılık anlamında da birleştirilmiştir. Ancak,Dönemin Cumhurbaşkanı Kanunun bazı maddelerini yenidengörüşülmek üzere TBMM’ne iade etmiş; Kanun değiştirilmeden aynenkabul edilince Kanunun bazı maddelerinin iptali için A n a y a s aMahkemesine başvurmuştur. Dönemin Anamuhalefet Partisi de aynıyolu izleyince Kanunun 23 maddesi Anayasaya aykırılık iddiası ileAnayasa Mahkemesinde görüşülmüştür. Anayasa Mahkemesi bumaddelerin bazılarını daha çok kamu görevlileri bakımından iptaletmiştir. Hâlihazırda, Kanunun yürürlüğü 2008 yılına ertelenmiş olup,Kanunla ilgili hazırlık çalışmaları devam etmektedir.

Sosyal güvenlik sisteminin tarihi gelişimini özetledikten sonra şimdide bugünkü duruma bir bakalım.

Sosyal Güvenlik Sisteminin Bugünkü Durumu

Ülkemiz, 1940’lı yıllardan itibaren sanayi toplumunun yapısına uygunolarak sosyal güvenlik kurumlarını oluşturmaya başlamış ve sistemini


278

prim esasına göre yapılanan sosyal sigortalar ile devlet ve gönüllükuruluşlar tarafından finanse edilen sosyal yardım ve hizmetler üze-rine kurmuştur. Yarım asırdan fazla geçmişi bulunan Türk sosyalgüvenlik sistemi, aylık alma şartlarının kolaylaştırılması, hizmetborçlanması uygulamaları, prim karşılığı olmayan ödemeler, primafları, sisteme yapılan siyasi müdahaleler, sigortalı kaçağınıkörükleyen kayıt dışı sektörün büyümesi gibi nedenlerle 1990’lı yıllar-dan itibaren temel işlevlerini bile zorlukla yerine getirmeye başlayarakbir kriz içine girmiştir.

Sosyal güvenlik sistemi finansmanına işçi, işveren ve Anayasadakisosyal devlet ilkesinden hareketle devlet katılmaktadır. Sosyal güven-lik sistemimiz 1992 yılından itibaren açık vermeye başlamakla beraberbunalım tohumları 1970’li yıllarda atılmış, ilk kriz belirtileri 1980’lerdeortaya çıkmaya başlamış ve 1990’lara gelindiğinde sistem tıkanmıştır.Sosyal güvenlikte o günden bu yana yaşanan krizin en büyük boyu-tunu finansman sorunları oluşturmuştur. Gelinen noktada emekliaylıklarını bile ödemede sıkıntılar yaşanırken, her yıl Hazine’den mil-yonlarca YTL kaynak aktarılmak zorunda kalınmıştır.

Sosyal güvenlik sistemimizin sorunları ulusal düzey yanında ulus-lararası olarak da ele alınmış, AB’ye katılım sürecinde Katılım ÖncesiEkonomik Programın sosyal güvenlikle ilgili mali hedefleri şu şekildetespit edilmiştir (ekutup.dpt.gov.tr/ab/kep, 2005):

- 2005-2007 döneminde sosyal güvenlik sisteminin toplamaçıklarının GSYİH’nın % 4.5’ini aşmaması,

- Emeklilik sistemi açığının GSYİH içindeki payının 2015 yılındamevcut durumun devamı halinde öngörülen açığa göre % 1 azal-ması,

Ahmet Apan

279

- Emeklilik sistemi açığının GSYİH’ya oranının uzun dönemde % 1’iaşmaması.

Tüm bunlar neticesinde, sosyal güvenlik açıklarının sürd ü r ü l e-

meyeceği ve reforma ihtiyaç duyduğu yargısına varılmıştır. Sosyalgüvenlik reformunu elzem hale getiren sistem sorunlarına biraz dahayakından bakmakta fayda vardır.

Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları

Sosyal güvenlik sistemlerinin sorunları çok ve çeşitlidir. Dünyadakiyaygın uygulama üçlü, yani devletin de yükümlülük aldığı finansmanyoludur. Türkiye’nin sosyal güvenlik düzeninin bugün karşılaşmakta

olduğu mali bunalımın temelinde devletin finansmanakatılmamasının da başta gelen bir rolü olduğu açıktır. Bu nedenle,devletin sosyal sigorta kurumlarının finansmanına katılmaması bu

kurumları krize sokan etkenlerden biri olarak gösterilmiştir (Talas,1998: 645).

1945 yılında İşçi Sigortaları Kurumu (SSK) kurulurken İkinci DünyaSavaşının ekonomik yükünün sıkıntılarını yaşayan devletin o günün

koşullarında benimsemiş olduğu işveren ve işçiden alınan primleredayanan ikili finansman düzeninden vazgeçilmesi ve devletin finans-mana katılması gerektiği halde olmamıştır. Bu nedenle, sosyal güven-

lik kurumlarımız bugün Hazine’den yardım almaksızın ayakta dura-mamaktadır.

Öte yandan, Türk sosyal güvenlik sisteminin sorunları finansmansorunu yanında kapsam ve yapısal ve yönetsel sorunları kapsayacakşekilde 3 ana başlıkta toplanabilir. (Şimşek, 2003: 40)


280

1. Kapsam Sorunu

Ülkemizde prim esasına göre çalışan 3 sosyal güvenlik kurumununçatısı altında aktif ve pasif sigortalılar ile bunların bağımlıları sıfatıylasosyal güvenlik kapsamına alınabilenlerin oranı % 89’dur. Ancak, buoran içinde sayılan nüfusun büyük bir bölümü aile fertlerinden yanibağımlılardan oluşmaktadır. Ülke nüfusunun yüksekliği de göz önünealınarak nüfusun önemli bir kısmının sosyal güvenlik şemsiyesindenyoksun olduğu gerçeğine ulaşılmaktadır. İsteğe bağlı sigortalılık uygu-laması çerçevesinde nüfusun tamamı teoride yasal kapsam içindegörünse de, fiili olarak bunun gerçekleşemediği görülmektedir.

Öte yandan, reform kapsamındaki yasal düzenlemelerle genel sağlıksigortası bakımından ülke nüfusunun tamamı kapsam içine alınmak-tadır.

2. Finansman Sorunları

Sosyal güvenlik sisteminin karşı karşıya kaldığı mali sorunlar şöyleözetlenebilir:

2.1. Erken emeklilik ve aktif/pasif oranı: Aktüeryal dengeler ve erkenemeklilik en büyük soru n l a rd a n d ı r. Ülkemizde reform öncesindeyaklaşık olarak 19.4 yıl çalışıp SSK’dan emekli olan kadın 35, erkek 28yıl emekli maaşı almaktadır (sabah.com.tr, 2005).

Türkiye’de AB ülkelerine kıyasla daha erken emeklilik ve dolayısıyladaha az prim ödeme söz konusudur. Diğer bir husus, emeklilik yaşı,ortalama yaşam süresi ve emekli maaşı alma süreleri birliktedeğerlendirildiğinde ülkemizde emekli olanların yaklaşık olarak 28-34yıl arasında emekli maaşı almasıdır. Sosyal güvenlik sisteminin

Ahmet Apan

281

sürdürülebilirliği açısından bu durum tartışmalıdır.

AB ülkelerinde emekliliğe ulaşma yaşı bizdekinin tersine oldukça geçolmasına rağmen, sosyal güvenlik sisteminin krizinden söz edilmekte-dir. Bu krizin başlıca nedenleri olarak nüfusun yaşlanması ve bunaparalel olarak ortalama yaşam süresinin uzaması, artan sağlık maliyet-leri, işsizlik oranının artması ve çalışanlardan yüksek verim eldeedilmesi gösterilebilir.

Bazı maddeleri iptal edilen 5510 sayılı Kanunla getirilen yeni sistemde,1 Ocak 2007 tarihinden sonra sisteme girenler için emeklilik yaşınınkadınlar için 58 ve erkekler için 60 olarak devam etmesiöngörülmüştür. Bu durumun 2036 yılından itibaren tedrici olarak art-maya başlaması ve 2048 yılından sonra kadın ve erkekler için emeklilikyaşı 65 ve çalışma günü sayısı 9.000 olarak sabitlenmesi öngörülürkenAnayasa Mahkemesi kamu çalışanları açısından bu maddeyi iptaletmiştir.

SSK kapsamındaki kişiler için 7000 gün olan prim ödeme gün sayısı 20yıl içinde her yıl 100’er gün artırılarak 9000 güne çıkacaktır. Ancak,kısmi emeklilik nedeniyle kişilerin 5400 gün üzerinden de emekliolması alternatifi bulunmaktadır.

2.2. Devletin sosyal güvenliğin finansmanına katılmaması: Yukarıdaayrıntılı olarak açıklandığı üzere Devletin doğrudan finansmanakatılmak yerine oluşan açıkları yamamaya çalışması sosyal güvenlikkurumlarının geleceğini belirsizliğe sokmuştur. Reform kapsamında5510 sayılı Kanunla bu konuya çözüm bulunmuş devletin çalışanlarınsigorta primine %5, Genel Sağlık Sigortasına %3 katkıda bulunmasıöngörülmüştür.


282

2.3. Prim oranlarının yüksekliği: OECD’nin her yıl yayınladığı OECDEmployment Outlook Raporu’nun 2005 sayısına göre Türkiye’nin 30

OECD ülkesi arasında;

- Vergi ve primin işgücü maliyetine oranında %42,7 ile ağırlık sırala-

masında 12. sırada,

- İşgücü maliyetinde ise yıllık 20.003 dolar ile 24. sırada olduğu

görülmektedir (oecd.org, 2006).

Prim oranlarının yüksekliği kayıt dışı çalışmayı ve sosyal güvenlik sis-

teminden yoksun kalmayı teşvik etmektedir. Bu oranların sosyalgüvenlik kurumunun aktüeryal dengesine dikkat edilerek makulseviyelere çekilmesi gerekir. 9. Beş Yıllık Kalkınma Planının 106 noluparagrafında da aynı konulara değinilmektedir.

Bu konuda Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca istihdamüzerindeki vergi yüklerinin azaltılmasına yönelik çalışma başlatılmış

olup, sona doğru yaklaşmış durumdayız.

2.4. Sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynakların yetersizliği: Genel

anlamda bakıldığında sosyal güvenlik kurumlarının bugün içindebulundukları kaynak yetersizdir. Bu durum genel bütçeden yapılantransferlerle dengelenmeye çalışılmaktadır.

2.5. Prim karşılığı olmayan ödemelerin fazlalığı: Sosyal güvenlik sis-temleri sigortacılık ilkelerinden uzaklaştıkça prim karşılığı olmayanödemeler artmıştır (Güleyüpoğlu, 1999: 33). Bu durum aktüeryal den-

geler bakımından olumsuz sonuçlar doğurmuştur.

2.6. Kayıt dışı istihdam: Ülkemizde kayıt dışı ekonominin büyüklüğü

Ahmet Apan

283

bilinen bir gerçekliktir. Kayıt dışı ekonominin çalışma hayatınayansıyan yüzü ise; istihdama katılan kişilerin çalışmalarının (gün veyaücret olarak) ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına hiç bildirilmemesiniya da eksik bildirilmesini ifade eden “kayıt dışı istihdam”dır. Kayıtdışı istihdam yalnızca gelişmekte olan ülkelerin değil aynı zamandagelişmiş ülkelerin de sorunudur. AB ve OECD ülkelerinde de kayıt dışıçalışma giderek yaygınlaşmaktadır. AB’de kayıt dışı istihdam ortalama% 15-20 arasındadır.

Kayıt dışı istihdam ile mücadele konusunda en son Bakanlığımızcahazırlanan ve 4 Ekim 2006 tarih ve 26309 sayılı Resmî Gazete’de2006/28 sayılı Başbakanlık Genelgesi olarak yayınlanan “Kayıt Dışıİstihdamla Mücadele (KADİM) Projesi” bulunmaktadır. Bu pro j eTürkiye’de kayıt dışı istihdama ve yabancı kaçak işçi istihdamınaneden olan etkenlerin ortadan kaldırılarak kayıtlı istihdama geçişekatkıda bulunmayı hedeflemektedir. Proje denetimin etkin, caydırıcıolarak uygulanması, bilgilendirme ve bilinçlendirme faaliyetleri,mevzuat değişikliklerinin yapılması ve bürokratik engellerinkaldırılması başlıkları altında dört adet faaliyet sürdürülecektir. Bufaaliyetler ile kayıt dışı çalışanların kayıt altına alınması ve yabancıkaçak işçiliğinin en az seviyeye indirilmesi hedeflenmektedir(csgb.gov.tr, 2006).

3. Yapısal ve Yönetsel Sorunlar

Sosyal güvenlik sisteminin karşı karşıya kaldığı yapısal ve yönetselsorunlar ise şöyledir:

Ülkemizde 3 büyük sosyal güvenlik kuruluşu arasında emeklilik,sağlık yardımlarından faydalanma ve daha birçok konuda baş


284

gösteren farklılıklar uzun zamanlar bir türlü giderilememiş ve hep

sözü edilen norm ve standart birliği sağlanamamıştır.

Sosyal Güvenlik Sistemi Reformuna Neden Gerek Duyuldu?

Bu sorunun cevabını ararken öncelikle Beş Yıllık Kalkınma Planlarına

bir göz atarak işe başlayalım. Çünkü bu Planlar sosyal güvenlik refor-munun gerekliliğinin resmi belgelere yansımasının en güzel örnek-leridir. Kalkınma Planlarında tek çatı fikrinden, norm ve standart

birliği ilkesine kadar sosyal güvenlik reformunun konusu olan birçokhusus ele alınmış ama somut bir sonuç alınamamıştır.

Sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasındaki temel amaç,değişen sosyal yapının ihtiyaçlarına daha iyi cevap verebilecek bir sis-

tem oluşturmaktır (Alper, 2000; 21). Günümüzde Türk sosyal güvenliksisteminde sosyal güvenlik hakkı dünyadaki çağdaş gelişmelere

uygun bir şekilde hem Anayasal, hem de yasal bakımdan düzenlenmişve garanti altına alınmış bulunmaktadır. Türk devleti yasal açıdanvatandaşlarına - hatta vatandaş olsun ya da olmasın ülkede yaşayan

herkese - sosyal güvenlik hakkı tanımıştır. Anayasamız 60. madde ilesosyal güvenliği herkes için bir hak olarak kabul etmiş, devlete bu

konuda gerekli tedbirleri alma ve sistemi kurma görevi vermiştir.Ayrıca, Anayasanın 61. maddesi ile sosyal güvenlik bakımından özelolarak korunması gereken toplum kesimleri tespit edilmiş ve devlete

istisnai hükümlerle bu kimselerin sosyal güvenlik bakımından korun-ması için gerekli olanı yapma yükümlülüğü verilmiştir. Anayasanın

62. maddesi de devlete yurt dışında yaşamakta olan Türkvatandaşlarının sosyal güvenlik bakımından korunması için gereklitedbirleri almakla zorunlu kılmıştır.

Ahmet Apan

285

Bu kapsamda reformu gerekli kılan koşullar şöyle özetlenebilir:

1- Nüfusun Yapısındaki Değişim:

Geleceğe ilişkin nüfus gelişim tahminleri nüfusun hızla yaşlanacağınıortaya koymaktadır. Türkiye yaklaşık 30 yıl gibi oldukça kısa birsürede yaşlı nüfus sorunu ile karşılaşacaktır. Yaşlanma hızı ile ilgili bugerçek böyle acil ve kapsamlı bir reform ihtiyacını zorunlu kılan

nedenlerdendir.

Öte yandan, gelecek 20 yıl içerisinde bağımlı nüfusun azalacağı buna

karşılık çalışabilir nüfusun artacağı da kabul edilmektedir. Bunun birfırsat teşkil edeceği ve reform için bir fırsat vereceği öngörülmektedir.

2- Eski Sistemin Yoksulluğa Karşı Koruma Sağlamaması:

Sosyal güvenlik sisteminin temel amacının insanları yoksulluğu karşı

korumaktır. Eski sistem yoksulluğu önlemek konusunda yeterince et-kili olamamıştır. Ayrıca, kamu kaynakları sosyal sigorta şemsiyesialtındakilere gittiğinden yoksullara yönelik yeterli sağlık korumasısağlanamamıştır.

3- Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Açığının Ekonomi

Üzerindeki Olumsuz Etkileri:

Son on yıl içerisinde bizzat sosyal güvenlik sisteminin kendisi ülkeekonomisinde istikrarsızlık yaratan ana sebeplerden birisi haline

g e l m i ş t i r. Açıkların kapatılması için sosyal güvenlik kuru m l a r ı n ayapılan transferlerin milli gelir içindeki payında meydana gelen artışdikkat çekicidir. Bu gelişme sorunun büyüklüğünü ortaya koymak-tadır. Sistemdeki açıklar sosyal güvenlik sisteminin yanlış kurgu-


286

lanmış olmasından kaynaklanmıştır. Sosyal güvenlik sistemi kaynaklıkamu borç stoku oluşmuş ve bu stok faiz oranlarının yükselmesine vegeleceğe ilişkin belirsizliği artırarak ülkede enflasyonun yükselmesineyol açmıştır.

4- Bütün Nüfusun Koruma Altına Alınmaması:

Halen işgücünün yaklaşık % 50’si kayıt dışılık sebebiyle sosyal sigor-talar kapsamı dışında olup, nüfusun % 20’si efektif olarak sağlıkgüvencesi kapsamında değildir. Mevcut kaynaklar ihtiyaç sahiplerinesağlıklı bir şekilde ulaştırılmamıştır.

5- Eski Sosyal Güvenlik Kurumlarının Sorunları:

Bu kurumların yaşadıkları idari ve yasal sorunlar reformu gerekli kılan

koşulları hazırlamıştır.

Sosyal güvenlik sisteminin sorunlarını ve reformun gere k l i l i ğ i n i

inceledikten sonra Türk Sosyal Güvenlik Reformunu ele alalım.

Türk Sosyal Güvenlik Reformu

Reform kavramı farklı şekillerde tanımlanabilir. Ayrıntılı bir tanıma

göre reform, “yeniden biçimlendirme, bir sistem, kurum veya yapının

zor ve tehdit edici yöntemlere başvurmadan, uzlaşıcı usuller ile

değiştirilip, daha iyi, daha arzulanır bir şekle büründürülmesi eylemi;

baskı ile değil ikna yoluyla, tümden değil parça parça, değişimin

kurallarını zorlamadan evrimsel bir şekilde iyileştirmeyi amaçlayan

harekettir” (harb-is.org.tr, 2006).

Yukarıda açıklanan nedenlerden dolayı, sosyal güvenlik sisteminde

Ahmet Apan

287

reform yapılması gerekliliği genel kabul görmüştür. Çalışma ve Sosyal

Güvenlik Bakanlığı hükümet programında ve acil eylem programında

öngörülen sosyal güvenlik sistemi reformu ile ilgili 5502 ve 5510 sayılı

Kanunları tamamlayarak TBMM’den geçirmiştir. Bunlardan 5510

sayılı Kanununun bazı maddeleri kamu çalışanları açısından iptal edil-

diğinden henüz yürürlüğe girememiştir. Öte yandan, Sosyal Yardımlar

ve Primsiz Ödemeler Kanun Tasarı Taslağı üzerindeki çalışmalar

devam etmektedir.

Esas olarak, sosyal güvenlik reformu birbirini tamamlayan 4 ana

bileşenden oluşmaktadır.

İlki, sağlık dışındaki kısa ve uzun vadeli sigorta kollarının yer aldığı

tek bir emeklilik sigorta rejiminin kurulmasıdır.

İkincisi, nüfusun tümüne hakkaniyete uygun eşit, koruyucu ve tedavi

edici, kaliteli sağlık hizmeti sunumunun finansmanına yönelik genel

sağlık sigortasının oluşturulmasıdır.

Üçüncüsü, halen dağınık bir halde yürütülen sosyal yardım ve hizmet-

leri toplu hale getirerek nesnel yararlanma ölçütlerine dayalı tüm

muhtaç kesimlerin ulaşabileceği bir sistemin oluşturulmasıdır.

Dördüncü ve son bileşen ise, yukarıda anılan 3 temel işleve ilişkin

hizmetlerin çağdaş, etkin ve vatandaşların günlük hayatlarını kolay-

laştıracak şekilde sunulmasına imkan sağlayacak bir kurumsal yapının

oluşturulmasıdır.

Şimdi, önce sosyal güvenlik reformunun yürürlükte olan tek kanunu

5502 sayılı Kanunla getirilen sisteme değineceğim.


288

5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu

Sosyal güvenlik sistemleri, pek çok ülkede büyük bir bölünme göster-mektedir. Örneğin, Fransa’da “olağan ücretliler rejimi”, “bazı işçi kat-egorileri için özel rejimler”, “ücretli olmayan öbür gruplara özgürejimler” yan yana bulunmaktadır (Tunçomağ, 1988: 35). Bu hususbiraz da ülkelerin kendi geçmişi, alışkanlıkları ve mali yapısı ile ilgi-lidir. Mali ve idari yönden bağımsız rejimler, farklı sosyal gruplarınyararlandıkları zorunlu sosyal korumanın kapsamında da farklılıklargösterirler. Ancak, çeşitli sosyal güvenlik kurumlarının bağımsızlığı erveya geç önce mali alanda son bulmuş ve giderek, bu mali birlikeğilimleri yönetim alanında kaçınılmaz etkiler yapmıştır. Bugelişmenin nedenleri çok çeşitli olsa da en önemlisi, açık veya zımnen,sosyal güvenlik hakkının herkese zamanla tanınması veya dahaaçıkçası bu hakka asgari bir kapsam verilmesidir.

Sosyal güvenlikte tek çatı uygulamasının gerçekleştirilebilmesi içinB a ğ - K u r, SSK ve Emekli Sandığı arasındaki norm ve standartfarklılıklarının kaldırılması gerekliliği uzun zamandır ülke günde-minde idi. Çünkü her üç sosyal güvenlik kuruluşunda primlerinalınmasından, sosyal sigorta yardımlarının verilmesine kadar bir çokalanda farklı uygulamalar vardı. Belirtilen farklılıklar zaman zamanözellikle Bağ-Kur sigortalılığından SSK sigortalılığına kaçışa ve suiisti-mallere yol açıyordu. Bu duruma çözüm için “hem bürokrasinin azal-ması, hem de vatandaşın memnuniyetinin arttırılması ve suiistimal-lerin önlenmesi açısından sosyal güvenlik kurumlarının tek çatıaltında toplanması yararlı bir uygulama olacaktır” diyenler olduğugibi aksini savunanlar da mevcuttu (Banger, 2005).

Tek çatı fikri daha çok sosyal güvenlik siteminde norm ve standartbirliği sağlanması, herkesin aynı sosyal güvenlik rejimi içine alınması

Ahmet Apan

289

ile yasalar önünde eşitlik ilkesinin uygulanması, büro k r a s i n i nazaltılması, suiistimal ve kaçakların önlenmesi, en önemlisi sosyalgüvenlik açıklarından kaynaklanan mali darboğazın aşılmasıbakımından destek görmektedir.

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu emeklilik ve sağlık sigor-tacılığı ile primsiz ödemeler ve hizmet sunumu konusunda uzman-laşmış, 4 ana birimden oluşan bir Kurum öngörmektedir. Bu Kurum,SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı gibi sosyal güvenlik kurumlarının tekçatı altında birleştirileceği bir kurumdur. Yeni Kurum, 3 yıllık bir geçişdönemi sonunda, ilçelere kadar yayılan küçük ve ileri teknoloji destek-li, Sosyal Güvenlik Merkezleri aracılığı ile hizmet verecektir.

Kanunun Gerekçesinde yeni kurumsal yapının başarı kriterleri şuşekilde sıralanmıştır:

- Hizmete erişimin kolay olduğu, en uç hizmet biriminden tümhizmetlerin gerçekleştirildiği, tam otomasyonlu bir yapı kurulmasıbir sistem kurulması,

- Hizmet sunumunun kaliteli ve standart olması,

- İşlem sürelerinin kısaltılması ve kademeli olarak eşzamanlı halegetirilmesi,

- Bilgi talebinin, istenildiği anda ve içerikte hemen karşılanması,

- Hizmet yaklaşımının, e-devlet ve e-hizmet anlayışı üzerine kurul-ması,

- Hizmet kalitesindeki artışlar sonucu çalışanların iş tatmininin artması,

- Yolsuzluk, sahteciliklerin, teknoloji destekli yazılımlar ve oto kon-trol mekanizmaları ile en aza indirilmesi.


290

5510 Sayılı Kanun ve Genel Sağlık Sigortası

1982 Anayasasının 56. maddesinin son fıkrası “Sağlık hizmetlerininyaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortasık u rulabilir” diyerek Genel Sağlık Sigortasına anayasal zeminhazırlamıştır.

Kanun ile, ücretle çalışanlar, tarımsal işlerde ücretle çalışanlar, kendihesabına çalışanlar ve tarımsal alanda kendi hesabına çalışanları,devlet memurları ve diğer kamu görevlileri kapsayan beş ayrıemeklilik rejiminin, aktüeryal olarak hak ve yükümlülüklerin eşitolacağı tek emeklilik rejiminde buluşturulması amaçlanmaktadır.

Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacakkişileri, işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu kanunun uygulan-ması yönünden gerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel-kişilerini ve tüzelkişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kap-samaktadır.

Kanun’da, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası yönünden kişilerigüvenceye alacak düzenlemeler yapılmaktadır. Bu bağlamda, sigorta-lardan yararlanacak kişiler ve sağlanacak haklar, bu haklardan yarar-lanma koşulları, finansman ve karşılanma yöntemleri belirlenmekte,sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişine ilişkin ilke veyöntemlere yer verilmektedir.

Genel sağlık sigortası ile Türk vatandaşları yanında Türkiye’de 1yıldan daha uzun süre yaşayanlar, vatansızlar ve sığınmacılar da kap-sama alınmaktadır. Çocuklar ise 18 yaşına kadar anne yada babasıyükümlülüğünü yerine getiremese dahi sağlık hizmetlerinden yarar-lanabilecektir.

Ahmet Apan

291

Kanuna göre, sağlık hizmetlerinden ve diğer haklardan yararlanmakvatandaşlar için bir haktır. Buna ek olarak, kişilere sunulacak sağlıkhizmetleri ve diğer haklar ile kişilerden alınan primlerin tutarıarasında ilişki kurulamayacağı ilkesi güvence altına alınacaktır. Genelsağlık sigortasının bu hizmet ve hakları sağlaması bir yükümlülükhaline gelecektir.

Genel sağlık sigortasının vatandaşlar arasında sağlık hizmetine erişimve kullanma konusundaki farklılıkları sona erdirerek, herkesin eşitkapsam ve kalitede sağlık hizmeti almasını sağlayacağı düşünülmek-tedir. Genel sağlık sigortası uygulaması zorunlu olacak olup, herkestengelirine göre eşit oranda % 12,5 prim toplanması; ancak, sağlık hizme-tinin herkesin ihtiyacına göre karşılanması planlanmaktadır.

Bu sigortaya katılım zorunlu olsa dahi, çok kazanan ile az kazanan,sağlıklı olan ile hasta olan, genç ile yaşlı, evli ile bekar, çalışan ile emek-li arasında gelirin yeniden dağıtıldığı sosyal bir dayanışma ortamıyaratması beklenmektedir.

Bu sigorta kapsamında verilecek sağlık hizmetleri, tıbbi zorunlulukdışında estetik amaçlı yapılan tıbbi işlemler, yardımcı üreme teknikler-ine ilişkin tanı ve tedavi işlemleri ve alternatif tıp uygulamaları hariçolmak üzere diğer sağlık hizmetlerini kapsamaktadır. Bu sağlıkhizmetleri verilirken sevk zinciri uygulanacaktır. Genel sağlık sigortasıkapsamında sağlık hizmetleri, yapılacak sözleşmelerle kamu ve özelsektör sağlık hizmeti sunucularından alınacaktır. Bu sigorta ile ilgilihizmet sunumu yapılmaması öngörülmektedir. Taslağa göresözleşmeli kurumlar otelcilik hizmeti dışında hastalardan fark alamay-a c a k t ı r. Sevk zincirine uygun olarak, sözleşmesiz sağlık hizmetisunucularına gitmeyi tercih eden sigortalılara, sözleşmeli yerlere öde-


292

nen tutarın % 70 kadarını Genel Sağlık Sigortasından tahsil etme

olanağı sağlanmıştır. Sevk zincirine uyulmaksızın sözleşmeli sağlık

hizmeti sunucularına gidilmesi halinde ise zevk zincirine uyulandurumda ödenen tutarın % 70’i ödenecektir.

Reform ile Genel Sağlık Sigortası kapsamında olan tüm vatandaşlara

ait bilgilerin toplanacağı bir veri tabanı oluşturma yönündeki

çalışmalar da devam etmektedir. Devredilen sosyal güvenlik kurum-larına ait veri tabanlarının birleştirilmesi, geliştirilmesi ve yeni

unsurlarla desteklenmesi ile oluşturulacak bu veri tabanı ile neredeyse

tüm nüfusa ait sigortalılık ve sağlık bilgilerine ulaşılabilecektir.

Primlerini ödeme gücü olmayan vatandaşların Genel Sağlık Sigortası

primleri devlet tarafından ödeneceğinden, sosyal yardım ve hizmetler-

den faydalanacak muhtaç kişilerin belirlenmesi yönünden de bu veri

tabanı büyük kolaylık sağlayacaktır. Genel Sağlık Sigortası’ndan fay-

dalanmak için söz konusu veri tabanına kayıtlı olmak gerekmektedir.

Sigortalı bilgilerinin eksiksiz yer aldığı merkezi veri tabanının kurul-

ması, etkin ve hızlı bir biçimde diğer kurumlarla çapraz kontrollere

olanak tanıyacak, kayıt dışılık ile mücadelede de önemli bir araç olarak

kullanılacaktır. Kurum bünyesinde geliştirilen bilgi işlem altyapısı,

kuvvetlendirilecek teftiş mekanizmaları ve yaratılacak sinerjiyle SGK,

devredilen kurumların toplamından daha güçlü bir denetim ağına

sahip olacaktır.

Bu arada, Genel Sağlık Sigortası uygulamasının aile hekimliği uygula-

ması ile birlikte ele alınması gerektiğini de hatırlatmak faydalı ola-

caktır.

Ahmet Apan

293

Sonuç ve Genel Değerlendirme

Kuşkusuz sanayi toplumu ile bilgi toplumu farklı süreçleri ifadeetmektedir. Devletin müdahalesinin ekonomik büyümeyi yavaşlattığıyolundaki düşünceler, ekonominin küresel bir boyut kazanması veekonomik büyümenin sürdürülememesi sonrasında ağırlık kazan-maya başlamıştır. Sosyal maliyetleri ve sosyal devleti, ekonomik büyü-menin kapsamı içinde düşünmek gerekir. Bugün uluslararası ekono-mide sosyal güvenlik bir anlamda gelişmişlik düzeyini ve ilgili ülkedeyaşayan toplumun refah düzeyini gösterir durumdadır.

Az gelişmiş ülkelerde yaşanan sosyal güvenlik sisteminin temel sorun-salının finansmanının sağlanmasında elde varolan fonların yeterli vegerekli yatırımlarda değerlendirilmemesi olduğu su götürmez birgerçektir (Olgaç ve Taşaltın, 2005: 85).

Yaşanan gelişmeler sosyal güvenlik sistemlerinin yeniden yapılan-masını bir zorunluluk haline dönüştürmüştür. Dünyadaki geneleğilim, yeni sosyal güvenlik sistemlerinin bireysel inisiyatife dahafazla ağırlık vermesi, ekonomik değişkenler üzerinde olumsuz etkiyaratmayacak bir işleyişe sahip olması ve sosyal güvenlik sistemininoluşum amaçlarına daha fazla hizmet etmesi doğrultusundadır. Birsosyal güvenlik sisteminin gelirin yeniden dağılımı, tasarruf ve sigor-ta fonksiyonlarını birlikte gerçekleştirmesi gerekmektedir.

Öte yandan, 9. Beş Yıllık Kalkınma Planında da vurgulandığı gibi,yüksek büyüme potansiyeline sahip olan sigortacılık sektörü, ABülkeleriyle karşılaştırıldığında yeterince gelişmemiştir. 8. Beş YıllıkKalkınma Planı döneminde bireysel emeklilik sisteminin yasal altyapısı oluşturulmuş ve 2003’te fiilen devreye girmiştir. Bu itibarla,


294

sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı olduğu gibi, uzun vadeli fon-ların oluşumu açısından önem taşımaktadır.

Yeni sosyal güvenlik anlayışına göre, önce herkese asgari bir gelirgarantisi sağlaması; sonrasında ise fon esasına göre çalışarak fertlerinprimlerle alacakları aylıklar arasında kuvvetli bir ilişki kurulmasıgenel kabuldür.

Türkiye, önemli gelişmeler sağlanmış olmasına rağmen henüz tekayaklı sosyal güvenlik sistemini tam anlamıyla oluşturu l a b i l m i şdeğildir. Gerek kapsama alınan kişiler, gerekse riskler bakımındanönemli boşluklar vardır. Kaldı ki, sağlanan sosyal güvenlik garan-tisinin seviyesi de yetersizdir. Bugün gelinen noktada, sağlanan sosyalgüvenlik garantisinin yetersizliği yanında, sosyal sigorta kurumlarınınkarşılaşmış oldukları finansman krizi de Türk sosyal güvenlik siste-minde köklü tedbirlerin alınmasını ve bir reform yapılmasını zorunluhale getirmektedir. Bu zorunluluğun çok ayaklı sigorta sistemine geçişiçin bir şans olduğunu düşünenler de vardır. “Reform yapılmasızorunluluğunun ortaya çıkmış olması ve kamuoyu tarafından buzorunluluğun büyük kabul görmesi, çok ayaklı (gelir dağılımı-sigorta,sigorta tasarruf, gönüllü sigortalılık) sosyal sigorta sistemine geçişkonusunda Türkiye için bir şans doğurmuştur.” (Alper, 1998: 613).Ancak, zaten tek ayaklı sistemin problemlerini çözme konusunda ciddisıkıntıları olan Türkiye için bu geçiş pek kolay değildir.

Türkiye, mevcut sosyal güvenlik kurumlarını sosyal güvenlik sistemi-nin ilk ayağı olarak düzenlemeye çalışmaktadır. Bunun için yapılmasıgereken bu ayakta verilecek olan aylık ve gelirlerin seviyesini belir-lenecek fakirlik çizgisinin altına düşmeyecek şekilde tayin etmek; si-gortalılık süresi ve prim oranlarını buna göre belirlemektir.

Ahmet Apan

295

Bununla birlikte, sosyal güvenlik bilincine sahip olunmaması ve ancaksosyal bir riskin ortaya çıkması nedeniyle sosyal sigorta ihtiyacıhissedilmesi de önemli bir sorundur. Bu nedenle, yapılması gerekenilköğretim okullarından, orta öğretim ve üniversitelere kadar sosyalgüvenlik bilinç ve bilgisi veren derslerin müfredata eklenmesidir.

Yaşanabilecek olumsuzluklar ilk etapta moral bozucu olabilir.Unutulmaması gereken, Türkiye’nin bu reforma ihtiyaç duyduğunu1960’lı yıllardan itibaren kabul etmesi ve buna yönelik proje çabalarınagirişmiş olmasıdır. Dolayısıyla, bu reform bir zorunluluğun sonucun-da gerçekleştirilmiştir. Yazımızın girişinde de belirtilen kamu yönetim-imizin hantallaşması ve sürdürülebilir olmaktan uzaklaşması ile ilgilivarsayım sosyal güvenlik sistemimiz için de geçerlidir. Dünya gene-line bakıldığında zengininden yoksuluna hemen her ülkenin sosyalgüvenlik sisteminin krize girdiği ve reformlar yoluyla çıkış arandığıgörülmektedir.

Sosyal güvenlik reformu fikri uzun geçmişi içerisinde olgunlaşmış venihayet gerçekleşme şansına sahip olmuştur. Vurgulamak istediğimizreform fikrinin yeni olmadığı, yazımız içinde ayrıntıları verildiğibiçimde hemen her Kalkınma Planı veya Hükümet Pro g r a m ı n ı nkonusu olduğudur. Özellikle son 15 yıldır hükümetler, sosyal güvenliksisteminin içine düştüğü krizden kurtulması için çözüm arayışlarıiçine girmişler ve sosyal güvenlik reformu taslakları hazırlamışlardır.Yine belirttiğimiz gibi, işçi ve işveren sendikalarının eylemleri veyahükümetlerin kararsızlıkları nedeniyle bu taslaklar bir türlüyasalaşamamıştır.

Reformist hareketlerin temel sıkıntısı olan kolay kabul görmeme, refor-mun mantığı ile uygulamanın tam örtüşmemesi gibi sorunlarla burada


296

da karşılaşılması olasıdır. Bunlarla birlikte, sosyal güvenlik bilincinesahip olunmaması ve ancak sosyal bir riskin ortaya çıkması nedeniylesosyal sigorta ihtiyacı hissedilmesi de önemli bir sorundur. Bu neden-le ilköğretim okullarından, orta öğretim ve üniversitelere kadar sosyalgüvenlik bilinç ve bilgisi veren derslerin müfredata eklenmesi gibieğitim çalışmalarına ihtiyaç duyulmaktadır.

Ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin sorunlarını, re f o r mdüşüncesinin ana sebeplerini yazı içinde ayrıntılı biçimde anlatmayaçalıştık. Türkiye, sosyal güvenlik reformu ile uzun vadeli bir atılımiçine girmiştir. Sonuçta, sosyal güvenlik sisteminde reform yapmakkolay değildir. Çünkü reformist düzenlemeler özellikle devlet için yeniyükler getirir. Zaten, mevcut sistemin getirdiği finansman yükündenrahatsız olan Türkiye için yeni yükleri savunmak kolay değildir.Ancak, bütün sosyal tarafların ve hükümetin de kabul ettiği gibi, mev-cut sosyal güvenlik sisteminin sürdürülebilirliği en önemli konuolarak karşımıza çıkmaktadır. Geçmişteki bazı siyasi hesaplarıncezasını nasıl şimdi çekiyorsak, bu dönemde yapılacak hatalarıncezasının da sonraki nesillerce çekilmemesi için her türlü girişim veolasılık düşünülmeli ve hesaba katılmalıdır.

KAYNAKÇA

Alper, Yusuf (1998); Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Yeniden Yapılanmaİhtiyacı, Prof. Dr. Metin Kutal’a Armağan, TÜHİS Yayınları, Ankara.

Alper, Yusuf (2000), Türkiye’de Sosyal Güvenlik ve Sosyal Sigortalar(SSK, Bağ-Kur), Alfa Yayınları No: 542, 3. Baskı, İstanbul.

B a n g e r, Gürol, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Süre c i n d eSSK’nın Temel Sorunları ve Uygulama Reformları,h t t p : / / w w w. t i s k . o rg . t r / i s v e re n _ s a y f a . a s p ? y a z i _ i d = 7 1 5 & i d = 4 3 ,

Ahmet Apan

297

(20.12.2005).

Güzel, Ali; Okur, Ali Rıza (1992), Sosyal Güvenlik Hukuku, Beta

Yayınları, 3. Baskı, İstanbul.

Olgaç, Cüneyt, Taşaltın, Abdullah (2005), Sosyal Güvenlikte Reform

Yapma Zorunluluğu ve Sosyal Güvenliğin Ekonomik, Sosyal

Etkilerinin İrdelenmesi, Sosyal Güvenlik Dünyası Dergisi, Yıl 8, Sayı

34.

Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayınları,

Ankara 1993.

S ö z e r, Ali Nazım, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı’nın

29 Temmuz 2004 Tarihli Sosyal Güvenlik Sisteminde R e f o r m

Önerisi Taslak Metni üzerine, http://www.kristalis.org.tr/aa_doku-

man/Sosyal_Guvenlik_Reformu_Aliguzel.pdf, (23.02.2006).

Şimşek, Nergis (2003), Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform

Sorunu ve 4447 sayılı Yasa, TODAİE KYUP Tezi, Ankara.

Talas, Cahit (1998), Sosyal Güvenlik, Prof. Dr. Metin Kutal’a Armağan,

TÜHİS Yayını, Ankara.

Tunçomağ, Kenan (1988), Sosyal Güvenlik Kavramı ve Sosyal

Sigortalar, Beta Yayınları, 4. Baskı, İstanbul.

Tunçomağ, Kenan (1996), Türkiye’nin Sosyal Güvenlik Sistemi ve

Sorunlar, Halid Kemal Elbir’e Armağan, İ.Ü. Hukuk Fakültesi Eğ, Öğ.

ve Yardımlaşma Vakfı Yayını, İstanbul.


298

h t t p : / / w w w. c s g b . g o v. t r / s g b _ w e b / s t r _ d o k u m a n / k a d i m _ p ro j e . p d f ,

(15.10.2006).

http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/kep/2005.pdf, (11.03.2006).

http://www.hakis.org.tr/arsiv/Hakis_cal_mec_rap.htm, (12.12.2004).

h t t p : / / w w w. h a r b - i s . o rg . t r / d e f a u l t . a s p ? i d = 1 & A C T = 5 & c o n t e n t =

65&mnu=1, (27.01.2006).

http://www.sabah.com.tr/2006/02/14/eko95.html, (15.02.2006).

Ahmet Apan

299

türkiye’deve almanya’da sosyal güvenlik sistemleri reformlar› 2007 tr/16apan.pdf · 1865...

Documents