tribunal de contas da união dados...
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Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 436/95 - Plenário - Ata 40/95
Processo nº TC 002.947/95-1
Interessado: Deputado Antônio Sérgio Carneiro
Órgão: Câmara dos Deputados
Relator: Ministro Fernando Gonçalves
Representante do Ministério Público: Dr. Walton Alencar Rodrigues
Unidade Técnica: 5.ª SECEX
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Homero dos Santos (na Presidência), Fernando
Gonçalves (Relator), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares
da Silva, Paulo Affonso Martins de Oliveira, Humberto Guimarães
Souto e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.
Assunto:
Pedido de informação
Ementa:
Requerimento de parlamentar. Solicitação de informações sobre a
declaração de bens dos Ministros de Estado, do Presidente e Vice-
Presidente da República. Não preenchimento dos requisitos de
admissibilidade. Não conhecimento. Considerações sobre a divulgação
de informações envolvendo o direito de privacidade. Assunto que
deverá ser objeto de estudos mais aprofundados.
Data DOU:
18/09/1995
Parecer do Ministério Público:
Processo TC 002.947/95-1
Solicitação
Excelente Senhor Ministro-Relator.
Trata-se de solicitação de informações, formulada pelo Deputado
Federal ANTÔNIO SÉRGIO CARNEIRO, encaminhada a esta Corte pelo Sr.
Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Federal LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, objetivando o fornecimento de dados referentes às
declarações de bens e rendas do Presidente e Vice-Presidente da
República e Ministros de estados (fls. 02), com fulcro nos incisos
IV e V, § 2º, art. 1º, da Lei nº 8.730, de 10.11.93.
Os autos foram submetidos à zelosa 5ª Secretaria de Controle
Externo, que concluiu pelo indeferimento da solicitação, por
entender "que as informações contidas nas declarações de bens e
rendas das autoridades referidas pela Lei nº 8.730/93 são de
caráter sigiloso e confidencial, cabendo a este E. Tribunal
executar análises acerca da compatibilidade existente entre o
patrimônio e os rendimentos declarados, representando ao Poder
competente sobre as irregularidades ou abusos eventualmente
apurados" (fls. 8, item III).
O titular da 5ª Secretaria de Controle Externo alude,
preliminarmente, às dificuldades decorrentes da aparente colidência
entre o dever de sigilo sobre informações de natureza fiscal,
imposto aos funcionários desta Corte, na forma estatuída pelo
parágrafo único do art. 5º do mencionado diploma legal, e a
competência conferida ao Tribunal de Contas da União para,
consoante disposto nos incisos IV, V e VI, do § 2º, do art. 1º, da
Lei nº 8.730/93," publicar, periodicamente, no Diário Oficial da
União, por extrato, dados e elementos constantes da declaração",
"prestar a qualquer das Câmaras do Congresso Nacional ou às suas
respectivas Comissões, informações solicitadas por escrito", e
"fornecer certidões e informações requeridas por qualquer cidadão,
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou à moralidade administrativa, na forma da lei"
Propõe, ao final, que seja informado ao Deputado Federal
ANTÔNIO SÉRGIO CARNEIRO" que o processo de análise das declarações
de bens e rendas recebidas por esta Corte de Contas, no exercício
de 1994 (ano-calendário 1993), encontra-se em fase de conclusão e
tão logo seja concluído e referendado pelo Plenário, seu resultado,
indicando os casos de compatibilidade e incompatibilidade entre
patrimônio e renda, será de domínio público .... (omissis) ...".
Ademais, formula as sugestões, acostadas nos itens 2 a 4, às
fls. 12, tendentes a viabilizar o exercício, por este Tribunal de
Contas, das competências estabelecidas nos comandos legais
supramencionados.
Por seu caráter inovador, a Lei nº 8.730/93, que conferiu ao
Tribunal de Contas da União atribuições voltadas para o registro e
controle da legalidade e legitimidade das declarações de bens e
rendas do patrimônio privado de autoridades públicas (inciso II, §
2º, art. 1º), está a merecer reflexão mais aprofundada.
Tais encargos, somente de forma mediata, vinculam-se às
atribuições constitucionais desta Corte de Contas, que dizem
respeito ao exercício da fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e de suas
entidades.
Não há negar, entretanto, que o controle da regularidade da
evolução patrimonial dos ocupantes de mandato, cargos eletivos e de
cargos, empregos ou funções de confiança, serve de valioso subsídio
para a consecução da competência fixada pelo inciso II do art. 71 da
Lei Maior, que alude ao julgamento das contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta.
Entendeu o legislador, movido pela repercussão decorrente das
irregularidades apuradas pela recente Comissão Parlamentar Mista de
Inquérito do Orçamento, que esta Corte, por sua natural vinculação
ao Poder Legislativo, como auxiliar do Congresso Nacional na função
de controle externo, e por sua independência e caráter marcadamente
técnico, seria sede apropriada para receber e monitorar informações
ligadas à vida privada das autoridades públicas.
Cabe, portanto, discutir, como bem salientou o Sr. Secretário
de Controle Externo, os métodos a serem utilizados pelo Tribunal na
consecução de sua missão legalmente imposta, ponderando
adequadamente os limites que a restringirão, principalmente aqueles
derivados do direito fundamental à privacidade, estabelecido no art.
5º, inciso X, da Lei Maior.
Para a execução de tal mister, cumpre, de início, distinguir a
natureza da missão confiada ao Tribunal de Contas daquela inerente à
fiscalização exercida pela administração tributária.
Esta última encontra embasamento constitucional no art. 174,
que determinar que o Estado, como agente normativo e regulador da
atividade econômica, exerça, dentre outras, a função fiscalizadora,
principalmente no § 1º do art. 145, que dispõe:
"§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e
serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,
facultado à administração tributária, especialmente para conferir
efetividade e esses objetivos, identificar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte".
Veja-se que a faculdade atribuída à administração fazendária
para identificar o patrimônio, os rendimentos e as atividades do
cidadão, que nada mais é que faceta da competência fiscalizatória
do Estado, está direcionada a efetivar o princípio da
progressividade tributária.
Nesse sentido, o Capítulo I do Título IV do Código Tributário
Nacional (Lei nº 5.172, de 25.10.66), em seus arts. 194 a 200,
regulamentam o exercício dessa fiscalização.
Entretanto, tal exercício não é incondicionado. Restringem-no o
direito à privacidade do cidadão, que impõe o dever de sigilo aos
funcionários do fisco, consoante prescrito no art. 198 do CTN,
"verbis":
"Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é
vedada a divulgação, para qualquer fim, por parte da Fazenda Pública
ou de seus funcionários, de qualquer informação, obtida em razão de
ofício, sobre a situação econômica ou financeira dos sujeitos
passivos ou de terceiros e sobre a natureza, e o estado dos seus
negócios ou atividades.
Parágrafo único. Excetuam-se do disposto neste artigo,
unicamente, os casos previstos no artigo seguinte e os de
requisição regular da autoridade judicial no interesse da justiça".
Confrontando a competência fiscalizatória da administração
fazendária com aquela confiada ao Tribunal de Contas, a partir da
publicação da Lei nº 8.730/93, releva, de pronto, destacar a
distinção entre seus escopos.
A primeira tem naturalmente larga abrangência, regulada por
legislação própria e pelos regulamentos associados. Seu caráter
genérico é facilmente constatável a partir do art. 194 do CTN, que
estabelece a incidência das normas tributárias sobre a totalidade
das pessoas naturais ou jurídicas, contribuintes ou não, inclusive
às que gozem de imunidade tributária ou de isenção de caráter
pessoal". Visa, sobretudo, a tornar eficaz a função a arrecadadora
do estado.
O novo tipo de ação controladora do Tribunal de Contas, por
sua vez, é voltado a um conjunto limitado de pessoas físicas -
aqueles que ocupam os postos situados no cume da estrutura do
Estado, discriminados nos incisos I a VII do art. 1º da Lei nº
8.730/93. Visa primordialmente, consoante anteriormente indicado, a
subsidiar o controle da legalidade e legitimidade dos gastos dos
órgãos e entidades da União, a partir do monitoramento da evolução
patrimonial dos principais responsáveis pela gestão da coisa
pública.
Se não se discute a importância desse tipo de informação para
auxiliar o deslinde de investigações acerca de irregularidades e
ilegalidades no trato com dinheiros públicos, há de se reconhecer,
entretanto, que a condição de autoridade pública não autoriza a
invasão desregrada da esfera privada dos sujeitos passivos do
controle a ser exercido.
Neste ponto, impende precisar a zona de incidência do princípio
da publicidade, informador da Administração Pública direta, indireta
ou fundacional, aplicável aos agentes políticos e administrativos,
enquanto representantes do Poder Público, mas que encontra seu
limite na esfera íntima da vida do cidadão, protegida pelo direito
à privacidade (art. 5º, inciso X, CF).
Especificamente, no que concerne ao acesso a dados pessoais,
urge, lançando apelos aos ensinamentos do Prof. TÉRCIO SAMPAIO
FERRAZ JÚNIOR, em seu trabalho "Sigilo de Dados: O Direito à
Privacidade e os Limites à Função Fiscalizadora do Estado "(Revista
da Faculdade de Direito, Volume 88, 1993, p. 447), indicar o exato
sentido do direito à inviolabilidade do sigilo, erigido no inciso
XII do art. 5º da Carta Magna, "verbis":
"A distinção é decisiva: o objeto protegido no direito à
inviolabilidade do sigilo não são os dados em si, mas a sua
comunicação restringida (liberdade de negação). A troca de
informações (comunicação) privativa é que não revelação dos dados
fiscais confiados ao TCU. O problema, a nosso ver, reside,
primeiramente, em parcela específica da vida privada da autoridade
pública, consoante salienta o mencionado autor, em esclarecedora
lição, "verbis"
(cf. op. cit., p. 449):
"No que diz respeito à vida privada, é a informação de dados
referentes às opções de convivência, como a escolha de amigos, a
freqüência de lugares, os relacionamentos civis e comerciais, ou
seja, de dados que, embora digam respeito aos outros, não afetam, em
princípios, direitos de terceiros (exclusividade da convivência).
Pelo sentido inexoravelmente comunicacional da convivência, a vida
privada compõe, porém, um conjunto de situações que, usualmente, são
informados sem constrangimento. São dados que, embora privativos -
como o nome, endereço, profissão, idade, estado civil, filiação,
número de registro público oficial, etc. -, condicionam o próprio
intercâmbio humano em sociedade, pois constituem elementos de
identificação que tornam a comunicação possível, corrente e
segura. Assim, a inviolabilidade de dados referentes à vida privada
só tem pertinência para aqueles associados aos elementos
identificadores usados nas relações de convivência, as quais só
dizem respeito aos que convivem. Dito de outro modo, os elementos de
identificação só são protegidos quando compõe relações de
convivência privativas: a proteção é para elas, não para eles. Em
conseqüência, simples cadastros de elementos identificadores (nome,
endereço, R.G., foliação, etc..) não são protegidos. Mas cadastros
que envolvam relações de convivência privadas (por exemplo, nas
relações de clientela, desde quando é cliente, se a relação foi
interrompida, as razões pelas quais isto ocorreu, quais os
interesses peculiares do cliente, sua capacidade de satisfazer
aqueles interesses, etc.) estão sob proteção. Afinal, o risco à
integridade moral do sujeito, objeto do direito à privacidade, não
está no nome, mas na exploração do nome, não está nos elementos de
identificação que condicionam as relações privadas, mas na
apropriação dessas relações por terceiros a quem elas não dizem
respeito. Pensar de outro modo seria tornar impossível, no limite, o
acesso ao registro de comércio, ao registro de empregados, ao
registro de navio, etc., em nome de uma absurda proteção da
privacidade".
O sigilo dos dados postos à disposição do TCU protege, por
certo, a esfera da vida privada reveladora de relações de
convivência de natureza econômica e patrimonial.
Protege, também, a nosso ver, a honra e a imagem das pessoas,
na forma prescrita pelo inciso X do art. 5º da Lei Maior. Isso,
porque, esta Corte, ao executar seu trabalho de avaliação da
compatibilidade entre bens e rendas, deverá naturalmente externar,
no âmbito do processo específico instaurado, dúvidas, restrições e
questionamentos a respeito dos dados informados. Tais constatações,
se reveladas antes de uma conclusão final, poderão atentar contra a
honra e a imagem das autoridades públicas fiscalizadas, consoante
nos ensina o sempre citado Prof. TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ JÚNIOR (cf.
op. cit., p.), "verbis":
"Por último, a imagem e a honra. A privacidade, neste caso,
protege a informação de dados que envolvam avaliações (negativas)
do comportamento que, publicadas, podem ferir o bom nome do
sujeito, isto é, o modo como ele supõe e deseja ser visto pelos
outros.... (omissis)....."
Dessa forma, o parágrafo único do art. 5º da Lei nº 8.730/93,
vem, apenas ratificar o caráter cogente do dever de sigilo sobre as
informações de natureza fiscal e de riqueza de terceiros, incidente
sobre os funcionários do Tribunal de Contas da União.
O dever de sigilo, como mostrado anteriormente, busca
salvaguardar, nesse caso, a vida privada e a honra dos sujeitos
passivos da fiscalização a ser efetuada por esta Corte de Contas.
Apesar de ficar caracterizada a distinção entre a finalidade da
fiscalização tributária convencional e do controle da evolução
patrimonial de autoridades públicas, exercido pelo TCU, força é
convir a obrigatoriedade, em ambos os casos, de se manter incólume a
vida privada e a honra das pessoas envolvidas.
Nesse sentido, entende este Ministério Público que as hipóteses
de exceção à regra do sigilo fiscal, ou seja, que viabilizam a
divulgação de informações obtidas em razão da nova competência do
TCU, deverão ser idênticas àquelas aplicáveis às autoridades
tributárias.
Tais hipóteses estão elencadas no parágrafo único do art. 198 e
no art. 199 do CTN, que excetuam da regra de sigilo, os casos de
requisição regular da autoridade judiciária no interesse da justiça
e de assistência mútua entre a Fazenda Pública da União e as dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Naturalmente, também as Comissões Parlamentares de Inquérito,
por força do disposto no § 3º do art. 58 da Carta Magna, que lhes
atribui poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,
estarão legitimadas a obter a transferência do sigilo fiscal.
Fora dessas restritas situações, temos como imprescindível que
esta Corte preserve o sigilo das informações concernentes à esfera
privada das autoridades públicas sujeitas à sua fiscalização.
A partir das considerações colocadas, pode-se, agora, delimitar
a forma com que o TCU deverá exercer as competências erigidas nos
incisos IV, V e VI do art. 1º da Lei nº 8.730/93.
Em relação a publicação, periódica, no Diário Oficial da União,
de dados e elementos constantes das declarações de bens e rendas,
entende este "Parquet" especializado que somente aqueles vinculados
à identificação genérica do indivíduo, que não expressem, em si
mesmo, informações referentes a relações privadas de natureza
econômica, poderão ser revelados.
Mesmo porque, a nosso ver, a aludida publicação tem por
finalidade precípua, não a revelação de dados pessoais de caráter
econômico ou patrimonial, mas, sim, tornar público o cumprimento,
pelos agentes políticos e administrativos relacionados, do dever de
apresentação da declaração de bens e rendas, e, pelo TCU, do dever
de avaliar sua legalidade e legitimidade (inciso II, § 2º, art. 1º
da Lei nº 8.730/93).
Registre-se, todavia, que caberá a esta Corte de Contas
publicar, concluído o controle patrimonial em tela, o resultado da
avaliação efetuada, que deverá conter, tão-só, o juízo de valor
sobre a compatibilidade entre bens e rendas da pessoa.
Por evidente, a publicação de juízo de incompatibilidade será,
obrigatoriamente, precedida por adequado processo administrativo, de
natureza sigilosa, que deverá ser informado pelos princípios do
contraditório e da ampla defesa.
No que concerne às informações solicitadas, por escrito, pelas
Câmaras do Congresso Nacional ou às respectivas Comissões, deve o
Tribunal de Contas revelar, tão-somente, dados gerais, referentes à
execução de seu mister, ou seja, à verificação da compatibilidade ou
não entre patrimônio e renda, sem, contudo, tornar públicos dados
ligados à vida privada do cidadão, que envolvam relações privativas
de natureza econômica, ou que afetem a honra e a imagem do
indivíduo.
Claro está, entretanto, que o dever de sigilo não obstará o
atendimento a solicitações originais de autoridades judiciais e de
Comissões Parlamentares de Inquérito.
Por fim, o fornecimento de certidões e informações requeridas
por qualquer cidadão, para propor ação popular, deverá se processar
na forma da lei, conforme registrado no comando legal em questão,
"in fine".
Dessa forma, queda incontroversa a plena incidência dos §§ 4º a
7º a Lei nº 4.717/65, reguladora da ação popular, que normatizam a
requisição de informações e certidões, pelo cidadão, aos órgãos e
entidades públicas.
Particularmente, urge referenciar o disposto no § 6º, que alude
à possibilidade de se negar as informações ou certidões solicitadas
sempre que o interesse público, devidamente justificado, impuser
sigilo.
Nada obstará, todavia, a continuidade da ação, conforme
esclarecido no § 7º do mesmo comando legal, posto que facultado ao
juiz, após o devido ajuizamento do feito, requisitar as certidões e
informações negadas. Nesse caso, deve o processo correr em segredo
de justiça.
Dessa forma, deve o Tribunal de Contas, em cada caso concreto,
avaliar a possibilidade de concessão das informações e certidões
solicitadas, devendo negá-las sempre que se impuser o dever de
sigilo para preservar a vida privada e a honra das autoridades
públicas submetidas à sua fiscalização.
Estas são as nossas considerações sobre o importante tema
ventilado e que permitem a este MP/TCU acompanhar, em substância,
as propostas relacionadas nos itens 1 a 3 do parágrafo 8 de fls.
11/12.
Página DOU:
14404
Data da Sessão:
30/08/1995
Relatório do Ministro Relator:
GRUPO II - CLASSE II - Plenário
TC 002.947/95-1
Natureza: Pedido de informação
Órgão: Câmara dos Deputados
Interessado: Deputado Antônio Sérgio Carneiro
Ementa:
- Solicitação de informações. Interpretação do art. 1º , § 2º,
incisos IV, V e VI da Lei nº 8.730/93, face ao art. 5º, inciso X,
da Constituição Federal. Necessidade de estudos mais aprofundados.
Ilegitimidade do solicitante. Não conhecimento do pedido.
Versam os autos sobre a Solicitação de Informações nº 01/95,
da lavra do nobre Deputado Antônio Sérgio Carneiro, onde está
consignado, com fulcro nos incisos IV e V do art. 1º da Lei nº
8.730/93, o "pedido de fornecimento de dados referentes às
declarações de bens e rendas do Presidente e Vice-Presidente da
República e Ministros de Estado", por parte deste Tribunal.
Como justificação de seu pleito, estabelece o ilustre
parlamentar o entendimento de que "o objetivo precípuo da Lei
8.730/93, além do controle da legalidade e legitimidade dos bens e
rendas dos detentores de cargos eletivos e cargos, empregos e
funções de confiança, é dar publicidade e transparência às
informações contidas nas referidas declarações, na forma do seu
inciso IV, art. 1º".
Na Instrução de fls. 07/09, a que procedeu o Assessor da 5ª
SECEX, está firmado o juízo de que "as informações contidas nas
declarações de bens e rendas das autoridades as quais alude a Lei
nº 8.730/93 são de caráter sigiloso e confidencial, cabendo a este
E. Tribunal executar análises acerca da compatibilidade existente
entre o patrimônio e os rendimentos declarados, representando ao
Poder competente sobre as irregularidades ou abusos eventualmente
apurados".
O ilustre titular daquela Unidade Técnica, aquiescendo à
essência dos argumentos defendidos pelo Analista, ao final de seu
despacho, formula as propostas que se seguem, "verbis":
"1) conhecer da solicitação de informações formulada pelo Exmº
Sr. Deputado Federal Antônio Sérgio Carneiro, informando-lhe que o
processo de análise das declarações de bens e rendas recebidas por
esta corte de Contas, no exercício de 1994 (ano-calendário 1993),
encontra-se em fase de conclusão e tão-logo seja concluído e
referendado pelo Plenário, seu resultado, indicando os casos de
compatibilidade entre patrimônio e renda, será de domínio público.
Quanto às declarações referentes ao exercício de 1995
(ano-calendário 1994) foram recebidas apenas aquelas referentes às
posses e afastamentos ocorridos no período, devendo as demais serem
entregues, provavelmente, a partir do mês de junho do exercício
corrente, razão pela qual o trabalho de análise ainda não foi
iniciado.
2) submissão dos autos ao Plenário com proposta de que em
atendimento ao inciso IV, § 2º do Artigo 1º da lei nº 8.730/93, o
Tribunal adote o procedimento de publicar no D.O.U., após
processamento das declarações de bens e rendas pela 5ª SECEX,
manifestação dos Ministros Relatores e deliberação do Plenário,
extrato congregando relações das autoridades cuja situação
patrimonial foi considerada compatível com a variação da renda, no
período, e daquelas em que se constatou a incompatibilidade entre
as suas variáveis, sem explicitação de valores ou qualquer outro
dado numérico ou descritivo.
3) submissão dos autos ao Plenário com proposta de que quando
do atendimento a requerimentos de certidões e informações com
fulcro no inciso VI, § 2º do Artigo 1º da Lei nº 8.730/93, sejam
excluídos aqueles dados/informações cujo sigilo é protegido por Lei.
4) submissão dos autos ao Plenário, para deliberação sobre a
abrangência das informações a serem prestadas às Câmaras do
Congresso Nacional ou às respectivas comissões, quando solicitadas
por escrito e com fulcro no inciso V do § 2º, Artigo 1º da Lei nº
8.730/93".
O douto Ministério Público, no percuciente Parecer de fls.
14/21,vislumbrou a necessidade de se discutir os meios a serem
utilizados adequadamente pelo Tribunal no exercício das novas
competências atribuídas por aquele diploma, face aos limites
impostos pela inarredável observância ao direito fundamental à
privacidade, estabelecido no art. 5º, inciso X, da Carta Magna.
Entende que há clara distinção entre as competências
conferidas a esta Corte e ao Fisco, mormente no que tange à
abrangência da ação fiscalizadora e suas finalidades, não obstante
a natureza da competência conferida ao Tribunal coincidir, em
vários aspectos, com a da atividade desenvolvida pela administração
tributária, sofrendo igualmente as limitações advindas do respeito
aos direitos individuais, prescritos no art. 145, § 1º, da
Constituição, e igualmente as oriundas da vedação à publicidade de
qualquer informação, obtida em razão de ofício, conforme o previsto
no art. 198 do Código Tributário Nacional.
Tal ação, entende o ilustre membro do "parquet", deve
moldar-se aos termos do cânone constitucional da inviolabilidade da
vida privada dos indivíduos, independentemente da condição de
autoridade pública que porventura venham a possuir.
Enfim, com arrimo na abalizada preleção de Tércio Sampaio
Ferraz Júnior , chega, em suma, às seguintes conclusões:
a) podem ser objeto de publicação periódica no Diário Oficial
da União, somente os dados e elementos vinculados à identificação
genérica do indivíduo (nome, endereço, R.G., filiação, etc. ), que
não expressem informações referentes a relações privadas de
natureza econômica;
b) consiste o escopo da publicação em tornar público o
cumprimento, pelas autoridades relacionadas, "do dever de
apresentação da declaração de bens e rendas, bem como o
cumprimento, pelo TCU, do dever de avaliar sua legalidade e
legitimidade (inciso II do § 2º do art. 1º da Lei nº 8.730/93)",
através da revelação do "resultado da avaliação contendo, tão-só, o
juízo de valor sobre a compatibilidade entre bens e rendas da
pessoa", precedido, obrigatoriamente, "por adequado processo
administrativo, de natureza sigilosa, que deverá ser informado
pelos princípios do contraditório e da ampla defesa".
c) deve-se revelar, quando do atendimento de pedido de
informações, "tão-somente, dados gerais, referentes à execução de
seu mister, ou seja, à verificação da compatibilidade ou não entre
patrimônio e renda, sem contudo, tornar públicos os dados ligados à
vida privada do cidadão, que envolvam relações privadas de natureza
econômica, ou que afetem a honra e a imagem do indivíduo", o que
não obsta ao atendimento integral a solicitações oriundas de
autoridades judiciais e de Comissões Parlamentares de Inquérito;
d) deve-se processar o "fornecimento de certidões e
informações requeridas por qualquer cidadão, para propor ação
popular", na forma dos §§ 4º a 7º da Lei n.º 4.717/65, que regula a
referida ação.
Ao final, acolhendo as propostas relacionadas nos itens 1 a 3
do item 8 do Despacho do titular da Unidade Técnica, enfatiza o
fato de o presente pedido ser uma "solicitação isolada de Deputado
Federal, encaminhada ao TCU pelo Presidente da Câmara dos
Deputados", tendo a Lei 8.730/93 apenas autorizado o atendimento de
pleitos quando solicitados pelas Câmaras do Congresso Nacional ou
às respectivas Comissões. É o Relatório.
Voto do Ministro Relator:
Inicialmente, devo anuir à opinião que defende a inviabilidade do
conhecimento do pedido, posto que o solicitante não figura com a
condição de cidadão movido pelo intuito de "propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade
administrativa, na forma da lei" (art. 1º, § 2º, inciso VI, da Lei
8.731/93), e muito menos trata-se de solicitação de informações por
escrito de "qualquer das Câmaras do Congresso Nacional" ou de suas
respectivas Comissões (art. 1º, § 2º, inciso V, do mesmo diploma).
Afora este inegável fato, no tocante aos dados e elementos
passíveis de serem informados ou publicados, o tema ventilado nos
presentes autos enseja a oportunidade de se discutir o alcance dos
dispositivos supracitados e também da regra que prevê sua
publicação periódica, no Diário Oficial da União (art. 1º, § 2º,
inciso IV), face ao preceito constitucional que assegura, a
qualquer indivíduo, o direito à privacidade (art. 5º, inciso X, da
Constituição Federal).
Perfilho o posicionamento do insigne representante do
Ministério Público, quando afirma que a finalidade precípua da
publicidade periódica dos dados e elementos constantes da
declaração é tornar transparente o resultado da avaliação da
compatibilidade entre renda e patrimônio dos administradores,
avaliação esta procedida, obviamente, com a necessária observância
do direito de ampla defesa dos implicados.
No entanto, com as "vênias" devidas, entendo que devem ser
entendidos, no real contexto em que se inserem, os conceitos de
Tércio Ferraz a respeito de "elementos de identificação" e de
"relações de convivência privativas", concepções estas capazes de
induzir o leitor incauto a concluir que apenas os primeiros, com
arrimo na Lei nº 8.730/93, podem ser alvo de publicação, informação
ou certificado.
Em seu valioso artigo, aquele autor teve como fim específico
fixar os limites da atuação da autoridade fiscal ao exigir, das
instituições financeiras, a informação de dados cadastrais de
terceiros (nome, endereço, filiação, etc.), tendo concluído, por
fim, que "destacados dos intercâmbios privados, eles não são
protegidos pela privacidade" (Revista da Faculdade de Direito,
Volume 88, 1993, pág. 454).
Creio, portanto, que tal assertiva não autoriza a inferência
de que o Tribunal de Contas da União, no desempenho das
competências atribuídas pela Lei nº 8.730/93, e à vista do direito
de privacidade assegurado pelo art. 5º, inciso X, da Lei Maior,
está jungido a fornecer e a publicar somente aqueles tipos de dados.
Se tal exegese se mostrar prevalecente, correr-se-á o risco de
transformar o exercício daquela atividade, por parte desta Corte,
em ação meramente cartorária, acarretando uma inócua e onerosa
duplicidade dos esforços despendidos simultaneamente com a Fazenda
Pública.
Não obstante a Lei nº 4.717/65 ter determinado ao juiz que
ordene, ao despachar a inicial, a requisição dos documentos
referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), a Lei nº 8.730/93, como norma
posterior e de mesmo nível hierárquico, estabelece, de forma
peremptória, que cabe ao Tribunal fornecer diretamente as certidões
e as informações requeridas por qualquer cidadão. Entretanto, que
valor teriam simples dados cadastrais da autoridade que perpetrou
ato lesivo ao patrimônio público, para um cidadão que almeja propor
uma ação popular? A meu ver, muito pouco.
Ademais, o preceito que possibilita o requerimento das
informações, emanado do art. 1º, § 2º, inciso VI, da Lei nº
8.730/93, não pode ser entendido como despiciendo e sem eficácia,
sob pena de se infringir um princípio básico de hermenêutica,
consistente no aforismo verba "cum effectu, sunt accipienda" ("não
se presumem, na lei, palavras inúteis").
A efetividade da lei em exame, portanto, reclama um enfoque
diverso do proposto para a legislação tributária em relação aos
cidadãos comuns, posto que se destina a regrar situações onde o
interesse público alcança maior prevalência.
Na preleção do próprio Tércio Sampaio Ferraz Júnior, "E estes
os dados comunicados, protegidos pela privacidade, não constituem
um limite absoluto. Tanto que, ainda recentemente, o Ministro
Carlos Mário Velloso, relator de decisão que tinha por objeto o
sigilo bancário, não teve dúvidas em afirmar, que não se trata de
'um direito absoluto, devendo ceder, é certo, diante do interesse
público, do interesse da justiça, do interesse social, conforme
aliás tem decidido esta corte'" ("opus citatum", pág. 452).
Destarte, resta claro que o direito à privacidade comporta
abrandamentos, mormente diante de uma norma que foi sancionada para
servir de um instrumento eficaz de controle e fiscalização, com
vistas a coibir o enriquecimento ilícito e os atos de corrupção
praticados às custas do Erário. A plena execução de seus preceitos,
antes de ser um estorvo e uma violação de direitos individuais,
para o agente público probo e sério, é uma garantia da mantença da
incolumidade de seu nome e de sua honra.
O nobre Deputado Victor Faccioni, autor do projeto que
resultou na Lei nº 8.730/93, em sua justificação, enfatizando o
escopo nele visado, assevera:
"Esse o objetivo da proposta, que estende a obrigatoriedade da
declaração de seus bens e fontes de rendas também àqueles que
exerçam cargos públicos eletivos e de confiança, em todas as
esferas do poder público, para efeito de posse e ao fim do mandato,
bem como anualmente, possibilitando, assim, a transparência das
fontes de renda e de patrimônio dos homens públicos de nosso País.
..............................................................
Tratando-se, sem dúvida, de um imperativo cívico, que
reafirmará os princípios democráticos e de justiça social em que
todos acreditamos e que asseguramos defender, em respeito a todos
os brasileiros, confiamos que a iniciativa venha a merecer
acolhimento" ("in" Diário do Congresso Nacional, Seção I, de
06/06/90, pág. 6430).
Desta forma, entendo que a relevância da matéria exige um
estudo mais detido, já iniciado nos trabalhos de adequação da
IN/TCU nº 005/94 (TC 005.179/95-5), possibilitando que sejam
firmados normativamente, no âmbito desta Corte, os limites das
atribuições prescritas no art. 1º, § 2º, incisos IV, V e VI, da Lei
nº 8.730/93, sem que seja descurado o fim a que ela se propôs.
Isto posto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão
que ora submeto à deliberação deste Plenário.
Decisão:
O plenário, com fulcro no art. 19, inciso I, "u", do Regimento
Interno, e no art. 1º, § 2º, incisos V e VI, da Lei nº 8.730/93,
diante das razões expostas pelo Ministro-Relator, DECIDE:
1. não conhecer da solicitação de informação, face ao disposto
no art. 71, inciso VII da Constituição Federal, c/c o art. 1º,
inciso III, do Regimento Interno, dando ciência, à autoridade
solicitante, do inteiro teor deste aresto, através do envio de
cópias do Relatório, Voto e Decisão;
2. determinar à Consultoria-Geral que proceda aos estudos
necessários para que se firme, face ao prescrito no art. 5.º,
inciso X, da Constituição Federal, o necessário entendimento a
respeito da natureza dos dados e elementos passíveis de serem
objeto de publicação, de certidões e de informações, nos termos do
art. 1º, § 2º, incisos IV, V e VI, da Lei nº 8.730/93, propondo,
ademais, as medidas regulamentares a serem adotadas por este
Tribunal;
3. determinar a juntada dos presentes autos ao TC 005.179/95-5.
Indexação:
Requerimento; Declaração de Bens e Valores; Ministro de Estado;
Presidente da República; Requerimento de Informações; Documento
Sigiloso; Sigilo; Parlamentar;
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Original com Defeito. 1;N° 179 SEGUNDA-FEIRA, 18 SET 1995 DIÁRIO OFICIAL SEÇÃO 14409
d) deve-se processar o "fornecimento de certidões ti informações requeridas por qualquercidadão. para propor ação popular". na forma dos §§ 4 c a 7 e da Lei n° 4 717/65. que regula a referida ação
Ao final. acolhendo as propostas relacionadas nos itens I a 3 do item 8 do Despacho do titularda Unidade Técnica, enfatiza o fato de o presente pedido ser uma "solicitação isolada de Deputado Federalencaminhada ao TCU pelo Presidente da Câmara dos Deputados". tendo a Lei 8 730/93 apenas autonzad.o atendimento de pleitos quando solicitados pelas Câmaras do Congresso Nacional ou as respecnv,i-,Comissões
É o Relatório
VOTO
Inicialmente. devo anuir à opinião que defende a inviabilidade do conhecirneruo do pedidc P"'ll"que o solicitante não figura com a condição de cidadão movido pelo intuito de "propor ação popular que \ "ea anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, na forma da lei" (art I 0. ~ ~., inci-oVI. da Lei 8 731193), e muito menos trata-se de solicitação de informações por escruo de "qualquer J."Câmaras do Congresso Nacional" ou de suas respectivas Comissões (art 1 0, § 2°. inciso V. do me-m«diploma)
Afora este inegável fato, no tocante aos dados e elementos passíveis de serem informado-. 0\1publicados, o tema ventilado nos presentes autos enseja a oportunidade de se discutir o alcance J."dispositivos supracitados e também da regra que.prevê Sua publicação periódica. no Diário Oficral da L '11:','(art I 0, § 2°, inciso IV), face ao preceito constitucional que assegurá. a qualquer individuo. o drreu.: .1
privacidade (art 5°, inciso X, da Constituição Federal)
Perfilho o posicionamento do insigne representante do Ministério Público, quando afirma que afinalidade precipua da publicidade periódica dos dados e elementos constantes da declaração e torr-a:transparente o resultado da avaliação da compatibilidade entre renda e patrimônio dos administradore-avaliação esta procedida, obviamente, com a necessãria observãncia do direito de ampla defesa dos implicados
No entanto, com as vênias devidas. entendo que devem ser entendidos. no real contexto em quese inserem, os conceitos de Tércio Ferraz a respeito de "elementos de identificação" e de "relações deconvivência privativas", concepções estas capazes de induzir o leitor incauto a concluir que apenas osprimeiros. com arrimo na Lei n° 8 730/93. podem ser alvo de publicação. informação ou certificado
Em seu valioso artigo, aquele autor teve corno fim específico fixar os limites da atuação daautoridade fiscal ao exigir. das instituições financeiras, a informação de dados cadastrais de terceiros (nome,endereço, filiação, etc ), tendo concluído, por fim. que "destacados dos intercâmbios privados. eles não sãoprotegidos pela privacidade" (Revista da Faculdade de Direito. Volume 88. 1993, pág 454)
Creio. portanto, que tal assertiva não autoriza a inferência de que o Tribunal de Contas da União,no desempenho das competências atribuidas pela Lei n" 8730/93. e à vista do direito de privacidadeassegurado pelo ar! 5°. inciso X. da Lei Maior, está jungido a fornecer e a publicar somente aqueles tipos dedados.
Se tal exegese se mostrar prevalecente, correr-se-a o risco de transformar o exercício daquelaatividade, por parte desta Corte. em ação meramente cartorária, acarretando uma inócua e onerosa duplicidadedós esforços despendidos simultaneamente com a Fazenda Pública.
Não obstante a Lei n° 4 717/65 ter determinado ao juiz que ordene. ao despachar a inicial. lirequisição dos documentos referidos pelo autor (art. 1.°, § 6 0). a Lei nO8 730/93. como norma posterior ede mesmo nivel hierárquico, estabelece, de forma peremptória, que cabe ao Tribunal fornecer diretamente ascertidões e as informações requeridas por qualquer cidadão Entretanto, que valor teriam simples dadoscadastrais da autoridade que perpetrou ato lesivo ao patrimônio público, para um cidadão que almeja proporuma ação popular? A meu ver, muito pouco.
Ademais, o preceito que possibilita o requerimento das informações. emanado do art I 0, § 2 0.inciso VI, da Lei n° 8 730/93, não pode ser entendido como despiciendo e sem eficácia. sob pena de se infringirum principio básico de hermenêutica, consistente no aforismo verba cum effectu, 5U1Itaccipienda ('não sepresumem, na lei, palavras inúteis").
A efetividade da lei em exame, portanto. reclama um enfoque diverso do proposto para alegislação tributária em relação aos cidadãos comuns, posto que se destina a regrar situações onde o interessepúblico alcança maior prevalência.
Na preleção do próprio Tércio Sampaio Ferraz Júnior,
"E estes [os dados comunicados], protegidos pela privacidade, não constituem um limite absolutoTanto que, ainda recentemente, o Ministro Carlos Mário Velloso, relator de decisão que tinha por objeto osigilo bancário, não teve dúvidas em afirmar, que não se trata de 'IImdtretto absoluto. devendo ceder, ti certo,diante tio interesse público, tio interesse da justiça, tio interesse social. conforme aliás tem dectdtdu estacorte" ( opus citatum, pago 452)
Destarte, resta claro que o direito a privacidade comporta abrandamentos, mormente diante deuma norma que foi sancionada para servir de um instrumento eficaz de controle e fiscalização, com vistas acoibir o enriquecimento Ilícito e os atos de corrupção praticados às custas do Erário A plena execução Jeseus preceitos, antes de ser um estorvo e uma violação de direitos individuais. para o agente publico proboe sério. e uma garantia da mantença da incolumidade de seu nome e de sua honra
O nobre Deputado Victor Faccioni, autor do projeto que resultou na Lei n° 8 731)'93. em suajustificação. enfatizando o escopo nele visado, assevera .
"Esse o objetivo da proposta, que estende a obrigatoriedade da declaração de seus bens e fontesde rendas também àqueles que exerçam cargos públicos eletrv os e de confiança, em todas as esferas do poderpúblico. para efeito de posse e ao fim do mandato. bem como anualmente, possibilitando assim, atransparência das fontes de renda e de patrimônio dos homens public~§ de noss.o ~31?
Tratando-se. sem duvida. de um imperativo crvico. que reafirmara 05 pnncipios delllc1craac,h ede justiça social em que todos acreditamos e que asseguramos defender em respeito a rodos os l-ra'IIl:lr.:,·,confiamos que a miciativa venha a merecer acolhrrnrnto" (ill Diauo do c...ngresso :--;,'clOnal <;eç.io lu.'i.l6·0ó,90: pag (430)
Desta forma, entendo que a relcvãncu da matéria e",:óe um estude mais detido )J micudo r""trabalhos de adequação da INITCL' n" 005;'1.\ (TC (111' 1:'),9'-5) possüuluand, 'Iu~ 'C)d'.) fumadonormanvamente, no âmbito desta Corte, os limnes das atribuições prcscnras no art . ". ~ :., in"",., 1\' \e VI. da Lei n' 8 730/93. sem que seja descurado o fim a que ela se propôs
Isto posto. Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto ,I JtlJht:ra",~,)deste Plenario
Sala da s Scs..;ões, -"In 30 de a·J·:>st., de 1'3::15F'EPNA1~r:;O GONÇAINESMinistro-Pelator
Processo TC-002.947/95-1Solrcitação
Exceleunssuno Senhor Minrstro-Relator.
Trata-se de solicitação de informações. formulada pelo Deputado FederalANTÔNIO SÉRGIO CARNEIRO. encaminhada a esta Corte pelo sr. Presidente daCàmara dos Deputados, Deputado Federal LUis EDUARDO MAGALHÃES, objetivandoo fornecimento de dados referentes às declarações de bens e rendas do Presidente eVice-Presidente da República e Ministros de estado (f1s 02), com fulcro nos incisos IVe V, * 2~, art. l", da Lei n" 8.730, de 10.11.93.
Os autos foram submetidos à zelosa 5" Secretaria de Controle Exte1J10, queconcluiu pelo indeferimento da solicitação, por entender "que as informações contidas nasdeclarações de bens e rendas das autoridades referidas pela Lei n" 8.730/93 são de carátersigiloso e confidencial. cabendo a este E.Tnbunal executar análises acerca dacompatibilidade existente entre o patrimônio e os rendimentos declarados, representandoao Poder competente sobre as irregularidades ou abusos eventualmente apurados" (fls. 8,item /11).
O titular da 5" Secretaria de Controle Externo alude, preliminarmente, àsdificuldades decorrentes da aparente cohdência entre o dever de sigilo sobre informaçõesde natureza fiscal, imposto aos funcionários desta Corte, na forma estatuída peloparágrafo único do art. 5° do mencionado diploma legal, e a competência conferida aoTribunal de Contas da União para, consoante disposto nos incisos IV, V e VI, do §2°, do art. I", da Lei n° 8.730/93. " publicar, periodicamente, no Diário Oficial da União,por extrato, dados e elementos constantes da declaração ", "prestar a qualquer dasCàmaras do Congresso Nacional ou ás suas respectivas Comissões, informaçõessolicitadas por escrito ", e " fornecer certidões e informações requeridas por qualquercidadão, para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ouà moralidade administrativa, na forma da lei ".
Propõe, ao final, que seja informado ao Deputado Federal ANTÔNIO SÉRGIOCARNEIRO "que o processo de análise das declarações de bens e rendas recebidas poresta Corte de Contas, no exercício de 1994 (ano-calendário 1993), encontra-se em fasede conclusão e tão logo seja concluído e referendado pelo Plenário, seu resultado,indicando os casos de compatibilidade e incompatibilidade entre patrimônio e renda, seráde dominio público .... (omlssis) .... ".
Ademais, formula as sugestões, acostadas nos itens 2 a 4, às fls. 12, tendentes aviabilizar o exercício, por este Tribunal de Contas, das competências estabelecidas noscomandos legais supramencionados.
rr
Por seu caráter inovador, a Lei n" 8.730/93, que conferiu ao Tribunal de Contasda !rnião atribuições voltadas para o registro e controle da legalidade e legitimidade dasdeclarações de bens e rendas do patrimônio privado de autoridades públicas (inciso II, §2°, art. I"), está a merecer reflexão mais aprofundada.
Tais encargos, somente de forma mediara, vinculam-se às atribuiçõesconstitucionais desta Corte de Contas, que dizem respeito ao exercicio da fiscalizaçãocontábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e de suas entidades.
Não há negar, entretanto, que o controle da regularidade da evolução patrimonialdos ocupantes de mandato, cargos eletivos e de cargos, empregos ou funções deconfiança, serve de valioso subsídio para a consecução da competência fixada pelo inciso11do art 71 da Lei Maior, que alude ao julgamento das contas dos administradores edemais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta eindireta.
Entendeu o legislador, movido pela repercussão decorrente das irregularidadesapuradas pela recente Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do Orçamento, que estaCorte, por sua natural vinculação JIJ PuJ':1 1e?;i~lafi\L', como auxiliar do CongressoNacional na função de controle externo, e pOIsua mdependéncia e caráter marcadamentetécnico, seria sede apropriada para receber c ItIOIll{t,I;U informações ligadas á vida privadadas autoridades públicas.
Cabe, portanto. discutir, como bem .<;tltentouo sr Secretário de Controle Externo,os métodos a serem utilizados pelo Tt rbu.ul 11,1 consecução de sua missão legalmenteimposta, ponderando adequad •.unente O~ Ii.n•." '1110.:d I estringirão, principalmente aquelesden vades do direito fundamental à pnv acidade. e-rabelecrdo no art. 5°, inciso X, da LeiMnor.
r,ln a execução de tal nuster, cu t'I"":. ,k une i., db!Ínguir a natureza da missãoconfiada ,10 Tnbuual de l'unta" Li Hi"..:1.1 lllt:11.1I1l' a fiscahzaçâo exercida pelaa.lmnustração tnburorra
E:-t3 ultima ercomra l'III!J.bll"':.d,'. 10'1.,,11".' <:, ri 'li' art 1"'+. que determina que" E"laJ.J, Cl)II1Uacente IIlXIIIJli\lI ~.':1;:'11,I.!" ,1.1 lil\ .l.idc ,;-,uilc;mlCa. exerça, dentre"lllla~, a funcao [i::...:alJz.IJord,PI/lI"'/.'.l',,"Il!· ,'", ~ I Ih .ut 1-15,que dispõe:
,.~ I o SelJ1plç que }-'l"'.I\...-I. ".' IId;' . r" 1.'.i' , :Jr'.lkr pessoal e serão graduados-cgundo a capacidade evouonucu oi" ,-'dl1!1 :1""111":. l.tcultado à administração tributária,especiahnente para conferir el-:lI\l.11.1 •.: ) '.. <., "t.l •..•nvos ideunficar, respeitados osdtrettos indiv iduais e nus k1l11USd.} 1.:1. ,- l' :" Il1h'I1I1'. '" reudunentos e as atividadesecouonucas do coutnbuinte"
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14410 SEÇÃO N° 179 SEGUNDA-FEIRA, 18 SET í995DIÁRIO OFICIAL
Veja-se que a faculdade atribuida a udmuustrnção fazendária para identificar opatrimônio, os rendnnentos e as atividades do crdadâo. que nada mais é que faceta dacompetência fiscalizatória do Estado, esta direcronada a efetivar o princípio daprogressividade tributária.
Nesse sentido, o Capítulo I do Titulo IV do Código Tributário Nacional (Lei n°5.172, de 25.10 66), em seus arts. 194 a 200, regulamentam o exercício dessa fiscalização.
Entretanto, tal exercício não é incondicionado Restringem-no o direito àprivacidade do cidadão, que impõe o dever de sigilo aos funcionários do fisco, consoanteprescrito no art. 198 do CTN, verbís:
"Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada adivulgação, para qualquer fim, por parte da Fazenda Pública ou de seus funcionários, dequalquer informação, obtida em razào de oficio, sobre a situação econômica ou financeirados sujeitos passivos ou de terceiros e sobre a natureza, e o estado dos seus negócios ouatividades.
Parágrafo único. Excetuam-se do disposto neste artigo, unicamente, os casosprevistos no artigo seguinte e os de requisição regular da autoridade judicial no interesseda justiça".
Confrontando a competência fiscalizatória da administração fazendária comaquela confiada ao Tribunal de Contas, a partir da publicação da Lei n" 8.730/93, releva,de pronto, destacar a distinção entre seus escopos
A primeira tem naturalmente larga abrangência, regulada por legislação própriae pelos regulamentos associados. Seu caráter genérico é facilmente constatável a partir doart. 194 do CTN, que estabelece a incidência das normas tributárias sobre a totalidade daspessoas naturais oujuridicas, contribuintes ou não, inclusive às que gozem de imunidadetributária ou de isenção de caráter pessoal ". Visa, sobretudo, a tomar eficaz a função aarrecadadora do estado.
O novo tipo de ação controladora do Tribunal de Contas, por sua vez, é voltadoa um conjunto limitado de pessoas físicas - aqueles que ocupam os postos situados nocume da estrutura do Estado, discriminados nos incisos I a VIl do art. 1° da Lei nO8.730/93. Visa primordialmente, consoante anteriormente indicado, a subsidiar o controleda legalidade e legitimidade dos gastos dos órgãos e entidades da União, a partir domonitoramento da evolução patrimonial dos principais responsáveis pela gestão da coisapública.
Se não se discute a importância desse tipo de informação para auxiliar o deslindede investigações acerca de irregnlandades c ilegahdades no trato com dinheiros públicos,há de se reconhecer, entretanto, que a condição de autoridade pública não autoriza ainvasão desregrada da esfera privada dos sujeitos passivos do controle a ser exercido.
Neste ponto, impende precisar a zona de mcidêucia do princípio da publicidade,infonnador da Administração Pública direta. indueta ou fundacional, aplicável aos agentespolíticos e administrativos, enquanto representantes do Poder Público, mas que encontraseu limite na esfera íntima da vida do cidadão, protegida pelo direito à privacidade (art.5°, inciso X, CF).
Especificamente, no que concerne ao acesso a dados pessoais, urge, lançandoapelo aos ensinamentos do Prof TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ JÚNIOR, em seu trabalho., Sigilo de Dados: o Direito à Privacidade e os Limites à Função Fiscalizadora do Estado" (Revista da Faculdade de Direito, Volume 88, 1993, p. 447), indicar o exato sentido dodireito à inviolabilidade do sigilo, erigido no inciso XII do art. 5°da Carta Magna, verbis:
"A distiuçãe é decisiva. o objeto protegido no direito à inviolabilidade do sigilonão são os dados em si, mas a sua comunicação restringida (liberdade de negação). Atroca de informações (comunicação) privativa é que não revelação dos dados fiscaisconfiados ao TCU O problema, a nosso ver, reside, primeiramente, em parcela específicada vida privada da autoridade pública, consoante salienta o mencionado autor, emesclarecedora lição, verbis
(cf. op. cit., p. 449):
.. No que diz respeito à vida privada, é a informação de dados referentes àsopções de convivência, como a escolha de amigos, a freqüência de lugares, osrelacionamentos civis e comerciais, ou seja, de dados que; embora digam respeito aosoutros, não afetam, em princípio, direitos de terceiros (exclusividade da convivência). Pelosentido inexoravelmente comunicacional da convivência, a vida privada compõe, porém,um conjunto de situações que, usualmente, são informados sem constrangimento. Sãodados que, embora privativos - como o nome, endereço, profissão, idade, estado civil,filiação, número de registro público oficial, etc. -, condicionam o próprio intercâmbiohumano em sociedade, pois constituem elementos de identificação que tomam acomunicação possível, corrente e segura. Assim, a inviolabilidade de dados referentes àvida privada só tem pertinência para aqueles associados aos elementos identificadoresusados nas relações de convivência, as quais so dizem respeito aos que convivem. Ditode outro modo, os elementos de identificação so são protegidos quando compõe relaçõesde convivência privativas: a proteção é para elas, não para eles Em conseqüência, simplescadastros de elementos identificadores (nome. endereço, RG , foliação, etc ..) não sãoprotegidos. Mas cadastros que envolvam relações de com ivência privadas (por exemplo,nas relações de clientela, desde quando é cliente, se a relação foi interrompida, as razõespelas quais ISto ocorreu, quais os interesses peculiares do cliente, sua capactdade de<atisfazer aqueles interesses, etc.) estão sob proteção Afinal, o risco à integridade moraldo sujeito, objeto do direito à privacidade. não esta no nome, mas na exploração do nome,não esta nos elementos de identificação que condicionam as relações privadas, mas naapropriação dessas relações por terceiros a quem elas não dizem respeito. Pensar de outromodo sena tomar unpossivel, nu lirnite, o acesso ao Iegistro de comércio, ao registro de
empregados, ao registro de' navio, etc., em nome de uma absurda proteção daprivacidade".
O sigilo dos dados postos à disposição do TCU protege, por certo, a esfera davida privada reveladora de relações de convivência de natureza econômica e patrimonial.
Protege, também, a nosso ver, a honra e a imagem das pessoas, na forma prescritapelo inciso X do art. 5° da Lei Maior. Isso, porque, esta Corte, ao executar seu trabalhode avaliação da compatibilidade entre bens e rendas, deverá naturalmente extemar, noâmbito do processo específico instaurado, dúvidas. resilições e questionamentos a respeitodos dados informados, Tais constatações, se reveladas antes de urna conclusão final,poderão atentar contra a honra e a imagem das autoridades públicas fiscalizadas,consoante nos ensina o sempre citado Prof. TERCIO SAMPAIO FERRAZ JúNIOR (cf.op. cit., pA50), verbis:
"Por último, a imagem e a honra. A privacidade, neste caso, protege a informaçãode dados que envolvam avaliações (negativas) do comportamento que, publicadas, podemferir o bom nome do snjeito, isto é, o modo como ele supõe e deseja ser visto pelosoutros (omissis) ........•
Dessa forma, o parágrafo único do art. 50 da Lei n° 8.730/93 vem, apenas,ratificar o caráter cogente do dever de sigilo sobre as informações de natureza fiscal e deriqueza de terceiros, incidente sobre os funcionários do Tribunal de Contas da União.
O dever de sigilo, como mostrado anteriormente, busca salvaguardar, nesse caso,a vida privada e a honra dos sujeitos passivos da fiscalização a ser efetuada por esta Cortede Contas.
Apesar de ficar caracterizada a disunção entre a finalidade da fiscalizaçãotnbutária convencional e do controle da evolução patrimonial de autoridades públicas,exercido pelo TCU, força é convir a obrigatoriedade, em ambos os casos, de se manterincólume a vida privada e a honra das pessoas envolvidas.
Nesse sentido, entende este Ministério Público que as hipóteses de exceção àregra do sigilo fiscal, ou seja, que viabilizam a divulgação de informações obtidas emrazão da nova competência do TCU, deverão ser idênticas àquelas aplicáveis àsautoridades tributàrias.
Tais hipóteses estão elencadas no parágrafo único do art. 198 e no art. 199 doCTN, que excetuam da regra de sigilo, os casos de requisição regular. da autoridadejudiciária nu interesse da justiça e de assistência mútua entre a Fazenda Pública da Uniãoe as dos Estados. do Distrito Federal e dos Municipios.
Naturalmente, também as Comissões Parlamentares de Inquérito, por força dodisposto no § 3" do art. 58 da Carta Magna, que lhes atribui poderes de investigaçãopróprios das autoridades judiciais, estarão legitimadas a obter a transferência do sigilofiscal,
Fora dessas restritas situações, ternos como imprescindível que esta Cortepreserve o SIl;J10 das informações concernentes a esfera privada das autoridades públicassujeitas.à sua fiscalização.
A partir das considerações colocadas. pode-se, agora, delimitar a forma com queo TCU deverá exercer as competências erigidas nos incisos IV, V e VI do art. 1o da Lein° 8.730/93.
Em relação a publicação, periódica, no Diário Oficial da União, de dados eelementos constantes das declarações de bens e rendas, entende este Parquetespecializado que somente aqueles vinculados à identificação genérica do individuo, quenão expressem, em si mesmo, informações referentes a relações privadas de naturezaeconômica, poderão ser revelados.
Mesmo porque, a nosso ver, a aludida publicação tem por finalidade precípua, nãoa revelação de dados pessoais de caráter econômico ou patrimonial, mas, sim, tomarpúblico o cumprimento, pelos agentes políticos e administrativos relacionados, do deverde apresentação da declaração de bens e rendas, e, pelo TCU, do dever de avaliar sualegalidade e legitimidade (inciso Il, § 2°, art. Io da Lei n? 8.730/93).
Registre-se, todavia, que caberá a esta Corte de Contas publicar, concluído ocontrole patrimonial em tela, o resultado da avaliação efetuada, que deverá conter, tão-só,o juizo de valor sobre a compatibilidade entre bens e rendas da pessoa .
Por evidente, a publicação de juízo de incompatibilidade será, obrigatoriamente,precedida por adequado processo administrativo, de natureza sigilosa, que deverá serinformado pelos principios do contraditório e da ampla defesa.
No que concerne às informações solicitadas, por escrito, pelas Câmaras doCongresso Nacional ou às respectivas Comissões, deve o Tribunal de Contas revelar,tão-somente, dados gerais, referentes à execução de seu mister, ou seja, à verificação dacompatibilidade ou não entre patrimônio e renda, sem, contudo, tomar públicos dadosligados à VIda privada do cidadão, que envolvam relações privativas de naturezaeconômica. ou que afetem a honra e a imagem do indivíduo.
Claro está, entretanto, que o dever de sigilo não obstará o atendimento asolicitações originárias de autoridades judiciais e de Comissões Parlamentares deInquérito.
Por fim, o fornecimento de certidões e informações requeridas por qualquercidadão, para propor ação popular, deverá se processar na forma da lei, conformeregistrado no comando legal em questão, in fine.
Dessa forma, queda incontroversa a plena incidência dos §§ 4° a 7°da Lei n°+ 717165. reguladora da ação popular, que normatizam a requisição de mformações ecertidões. pelo cidadão, aos órgãos e entidades públicas
Particularmente, urge referenciar o disposto no § 6", que alude à possibilidade dese negai as informações ou cerndões solicitadas sempre que o interesse público,devidamente justificado, Impuser sigilo
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N° 179 SEGUNDA-FEIRA, 18 SET 1995 14411DiÁRIO OFICIAL
Nada obstará, todavia, a continuidade da ação, conforme esclarecido no § 7° domesmo comando legal, posto que facultado ao juiz, após o devido ajuizamento do feito,requisitar as certidões e informações negadas Nesse caso, deve o processo correr emsegredo de justiça
Dessa forma, deve o Tribunal de Contas, em cada caso concreto, avaliar apossibilidade de concessão das informações e certidões sohcitadas, devendo negá-lassempre que se impuser o dever de sigilo para preservar a vida privada e a honra dasautoridades públicas submetidas à sua fiscalização.
Estas são as nossas considerações sobre o importante tema ventilado e quepermitem a este MprrCUacompanhar, em substância, as propostas relacionadas nos itensI a 3 do parágrafo 8 de fls. 11/12.
Brasília-DF, 17 de abril de 1995WALTON ALENCAR RODRIGUES
Procurador-Geral, em exercício
D E e I SÃO N" 436/95-Teu - Plenário
Processon°Te 002 947/95-12 Classede Assunto rr - Pedidodeinformação.'InteressadoDeputadoAntonioSérgioCarneiro4 Órgão CâmaradosDeputados5 RelatorMinistroFernandoGonçalves6 Representarr.do Ministério PúblicoDr Walton AlencarRodrigues7 UnidadeTecmca 5' SECEX8 DecisãoO plenário,com fulcrono art 19,mcrsoI."u".do RegimentoInterno,eno art I'.il2 0. II1CI~OSV e VI.daLein"8 730/93, diantedasrazõesexpostaspeloMinistro-Relator.DECIDE
8 I não conhecerda solicitaçãodeinformaçâo,faceao dispostono art.71.incisoVIIdaConstituiçãoFederal,ele o art.1°,incisoUI,doRegimentoInterno,dandociência,áautoridadesolicitante,do inteiro.teordestearesto,atravésdo enviodecópiasdo Relatório,Voto eDecisão,
82 determinaráConsultoria-Geralqueprocedaaosestudosnecessáriosparaquesefirme,faceaoprescritono art5 0. incisoX, daConstituiçãoFederal.o necessárioentendimentoa respeitodanaturezadosdadoseelementospassíveisdeseremobjetodepublicação,decertidõesedeinformações,nostermosdoartI0, § 2 0, incisosIV,Ve VI,daLein°8.730/93,propondo.ademais,asmedidasregulamentaresa seremadotadasporesteTribunal;
8,3.determinarajuntadados presentesautosaoTC 005 179/95-5
9.Ata n° 40/95 - Plenário10 Datada Sessão:30108/1995 - OrdináriaIJ Especificaçãodo quorum:
11 IMinistrospresentes:Homero dosSantos(na.Presidência), FernandoGonçalves(Relator)AdhemarPaladiniGhisi,CarlosÁtilaÁlvaresda Silva,PauloAffonsoMartinsde Oliveira,Humberto GuimarãesSoutoe o Ministro-SubstitutoLincolnMagalhãesdaRocha
HOMERO SANTOSna Presidência
FERNANDO GONÇALVESMinistro-Relator
GRUPO I - CLASSE 11 - Plenário
Te,nº 010.450/95-5Apenso: TC-Oll.496/94-0
NATUREZA: Solicitação da Comissão de Finanças eTributação da Câmara dos Deputados/AuditoriaOperacional.ENTIDAD~: Comissão de Valores Mobiliários - CVM.RESPONSAVEL: Tomás Tosta de Sá - Presidente.INT~RESSADO~ Deputado Feder~l Reinhold Stephanes,entao Presl.dente de conu ssao na Câmara aosDeputados.
EMENTA: Atendimento de solicitação formulada porPresidente de Comissão na Câmara dos Deputados.Cumprimento da Decisão nº 475/94-TCU - Plenário.Realização de Auditoria Operacional. Determinaçãode providências. Encaminhamento de informações àComissão requerente. Juntada do processo ao dascontas da CVM para exame em confronto.
Na Sessão de 27 de julho de 1994, ao acolher as conclusões deRelator do processo TC-011.496/94-0, eminente Ministro Marcos ViniciosVilaça, este Tribunal ~ec.i:diu (Decisão nº 475/94-TCU - Plenário), "comfundamento no art. 71{ l.ncl.SO IV, da Constituição Federal determinar à7ª SECEX que realize auditoria operacionâl na Comissão de ValoresMobiliár~os_ - CVM,. observando,. prioritariamente, as questões apontadaspela comí.saão de 1!'l.nançase ~rl.butação da Câmara dos Deputados."
Os quesl.tos oferecl.dos pela mencionada Comissão às fls. 3/4do TC-Oll.496/94-0, são os seguintes: '
"a) apresentação de uma descrição sucinta dos procedimentosempregados pela CVM nos assuntos de sua esfera de comoetência, indicr.~~~suas respectivas bases legais e/ou normativas; .
_ ~).após lev~ntamento de todos os processos pendentes junto ao6rgao, verl.!l.caras orl.gens e a natureza dos feitos, o tempo e as razõesde eventual.S atrasos ou retardamentos na conclusão dos autos. Com baseno mesmo levantamentQ, examinar se há indicios ou comprovações daretenção deliberada ou de atrasos injustificados na tramitação deprocessos;
c) se constatada a ocorrência de priorizações ou retardamen~~sna tramitação de processos, examinar a eventual existência de casos je
SEÇÃO
'advocacia administrativa' e/ou a conexão de funcionários ou autoridadesadministrativas com os interessados no feito, incluindo a possívelligação com pessoas de cônjuges ou parentes;
d) se as exceções eventualmente encontradas quanto ao tram~~ade processos, em especial as que constituam prorrogação de prazos, sãonecessariamente documentadas e as justificativas são fundadas em baseslegais;
e) se existem relatórios estatisticos' ou outros instrumentosde acompanhamento qúe permitam aferir o desempenho da Comissão em termosquantitativos e, em caso positivo, os resultados correspondentes;
f) se ocorreram, informar os resultados de inspeções ouaudi torias realizadas na CVM pelo TCU e/ou pelo sistema de controleinterno do Poder Executivo e as providências subseqüentes; e
g) outras avaliações julgadas oportunas."
Diz ainda o Requerente que "o parecer aprovado pela Comissãode Finanças e Tributação inclui solicitação para que esta Corte de Contas- se durante o curso dos trabalhos apurar irregularidades que constituamdanos ao Erário - instaure desde logo a competente tomada de contasespecial, na forma do que prescreve o art. 47 da Lei nº 8.443/92."
Participaram dos trabalhos da auditoria Analistas da SAUDI,SECEX/RJ, 5ª e 7ª SECEX's.
A Com1ssão de Valores Mobiliários - CVM é uma Autarquia, criadapela Lei na 6.385/76, com a finalidade de disciplinar, fiscalizar epromover o desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro, seguindoas diretrizes emanadas do Conselho Monetário Nacional - CMN.
A CVM está estruturada com sua sede no Rio de Janeiro, seisSuperintendências, uma Delegacia no Rio de Janeiro e uma Representaçãoem Brasilia.
As atividades exercidas pelas seis Superintendências (derelações com empresas, com o mercado e intermediários, com investidores,de internacionalização e desenvolvimento, de normas contábeis, e defiscalização), discriminadas às fls. 71/74, estão disciplinadas de acordocom as Leis nºs 6,404/76 e 6.385/76, Decretos-leis nºs 1.986/92, 2.285/86e 93.898/87, Instruções da CVM, Resoluções. do CMN e Manuais deProcedimentos.
Em 1994 foi realizada auditoria na área de licitações econtratos da C~1, quando foram verificadas apenas impropriedadesinformais.
Anualmente, a Secretaria de Controle Interno do Ministério daFazenda realiza auditorias na CVM com o objetivo de verificar e emitircertificado sobre as contas da Autarquia.
As principais falhas/irregularidades já encontradas estãc assindescritas à fI. 06~
"a) falta de apur-ação das responsabilidades decorrentes dosdanos causados por incêndio ocorrido em Brasilia em 1992; ,
b) pagamento incorreto da gratificação de atividade executiva -GAE aos advogados do quadro da CVM (classificação indevida - alteraçãoda base de incidência);
c) extrapolação do limite de remuneração de dirigentes;d) pagamento de curva salarial, aprovada pelo Voto do CMN nº
203/91 (que importou em aumento médio de 41,63%), a partir de janeiro de1992, considerado irregular pela CISETjMF;.
e) pagamento de seguro de vida em grupo para os servidores;f) concessão de progressão funcional aos servidores em dezembro
de 1992, retroativa a agosto de 1992, aguardando Decisão do SupremoTribunal Federal (ADIn nº 837-4), e
g) pagamento de despesas sem amparo contratual, referente àaquisição de equipamentos de processamento de dados à ITAUTEC, em junhode 1994."
De acordo com o programa de Auditoria (fI. 07), a Equipedesenvolveu seus trabalhos na área de fiscalização, subdividindo-o emcinco partes: ação fiscalizadora, inquéritos administrativos, indicio deadvocacia administrativa, composição e atuação' do Colegiado e out rasconsiderações relevantes.
Como está especificado à fI. 08, "na primeira parte enCOl!tram-se análises sobre o acompanhamento e a fiscalização da atuação dosparticipantes do MVM, exercidos pela CVM. Na segunda, é avaliado o ritoprocessual a que se sujeitam os inquéritos administrativos e, ainda, sãorelatados os resultados dos nossos exames procedidos nos IAs pendentes.Na terceira, há relatos de caso especifico referente a indicio deadvocacia administrativa e, na quarta, é procedida avaliação da atuaçãoe da composição do Colegiado. Por fim, são apresentadas outrasinformações consideradas relevantes por interferirem na atuação daEntidade.
Sobre a ação fiscalizadora da CVM, a Equipe observa que, noâmbito interno podem ser desenvolvidas as seguintes atividades:
"a) acompanhamento das companhias abertas e companhiasincentivadas (CIAS que recebem incentivos fiscais), mediante análise dedocumentações remetidas à Autarquia trimestral, semestral, anual, ouev~ntualmente, executado pela Superintendência de Relações com Empresas -SEP;
b ) acompanhamento do mercado de valores mobiliários,especialmente as operações realizadas diariamente nas bolsas de valores(pregões) executado 'on-line' e 'off-line', respectivamente, pelasGerências de Acompanhamento de Mercado - GMA e Análise de Negócios - GMN,subordinadas à Superintendência de Relações com o Mercado eIntermediários - SMI;
C) acompanhamento da atuação dos Auditores Independentes pelaSuperintendência de Normas Contábeis e Auditoria - SNA; e
d) acompanhamento da atuação dos investidores institucionais-pela Superintendência de Relações com Investidores - SIN.
Complementarmente às atividades de fiscalização execu,tadasdiretamente pela CVM, são reali2:adas fiscalizações pelas bolsas devalores e pelos auditores independentes. Às bolsas incumbe, como órgãosauxiliares da CVM, fiscalizar os respectivos membros, bem como asoperações nelas realizadas. Aos auditores independentes, compete realizarauditorias nos participantes do mercado sujeitos a esse tipo decontrole."
Na análise do desempenho da ação de fiscalização da CVM osAnalistas destacam as atividades consiàeradas de maior relevância, aseguir, comentadas:
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