Toimeentulotuki aktivoinnin välineenä – sosiaalityön näkö-

kulma

Janne Koivunen

Pro gradu-tutkielma

Sosiaalityö

Itä-Suomen yliopisto

Yhteiskuntatieteiden laitos

Huhtikuu 2017

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta, yhteis-

kuntatieteiden laitos, sosiaalityö

KOIVUNEN, JANNE: Toimeentulotuki aktivoinnin välineenä – sosiaalityön näkökulma

Pro gradu -tutkielma, 72 sivua

Tutkielman ohjaajat: Professori, Juha Hämäläinen

Yliopistonlehtori, Veli-Matti Poutanen

Huhtikuu 2017_________________________________________________________

Aktivointi; Toimeentulotuki; Sosiaalityö

Tutkimuksen aihe on aktivointipolitiikan soveltaminen toimeentulotuen sosiaalityössä.

Tutkimuksessa tarkastellaan Pohjoismaisen hyvinvointivaltion muutosta ja aktiivisen

työvoimapolitiikan muutoksen vaikutusta Pohjoismaiseen hyvinvointivaltioon ja toi-

meentulotuen sosiaalityöhön.

Tutkimuskysymykset ovat ”Miten aktivointipolitiikka vaikuttaa toimeentulotuen sosiaa-

lityöhön?” ja ”Miten toimeentulotuen perusosan alentamista sovelletaan aktivointikei-

nona sosiaalityössä?” Tutkimus on narratiivinen kirjallisuuskatsaus, joten tutkittava kir-

jallisuus on valittu aktivointipolitiikkaa ja suomalaista toimeentulotukea käsittelevistä

tieteellisistä tutkimuksista ja artikkeleista.

Tutkimus jakautuu makro- ja mikrotason tarkasteluun. Makrotasolla tarkastellaan Poh-

joismaista hyvinvointivaltiota ja aktivointipolitiikkaa ja mikrotasolla toimeentulotuen so-

siaalityötä ja sosiaalityöntekijöiden päätöksentekoa. Aktivointipolitiikka on tuonut toi-

meentulotuen sosiaalityöhön uusina elementteinä velvoitteita asiakkaita kohtaan, kuten

aktiivisen työnhaun ja mahdollisuuden toimeentulotuen perusosan alentamiseen. Jos työ-

tön ei hae aktiivisesti töitä, sanktiona voi olla toimeentulotuen perusosan alentaminen.

Sosiaalityöntekijät voivat käyttää harkintaa toimeentulotuen perusosan alentamisessa.

Harkinnan apuna on sosiaali- ja terveysministeriön ja kuntien toimeentulotuen sovelta-

misohjeita. Useimmiten sosiaalityöntekijät jättivät alentamatta toimeentulotuen perus-

osaa. Sosiaalityöntekijät pitivät toimeentulotuen perusosan alentamista hyödyllisimpänä

18–25-vuotiaiden toimeentulotukiasiakkaiden osalta.

UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND, Faculty of Social Sciences and Business Stud-

ies

KOIVUNEN, JANNE: Income support in activation – Viewpoint of social work

Master's thesis, 72 pages

Advisors: Professor of Social work/social pedagogy Juha Hämäläinen

Senior lecturer in social policy, Veli-Matti Poutanen

April 2017_________________________________________________________

Activation; Social work; Social assistance

The subject of this thesis is the application of activation policy to social welfare work

connected to social assistance. The thesis examines the changes in the Nordic welfare

state and the effects of labour policy changes to the Nordic welfare state and social wel-

fare work connected to social assistance.

The thesis aims to give answers to the questions "How does activation policy affect social

welfare work connected to social assistance?" and "How is lowering the basic social as-

sistance used as a means of activation in social work?" The thesis is a narrative literature

review of selected research and articles about Finnish social allowance.

The thesis is split in reviewing on both macro and micro levels. The macro level review

will examine the Nordic welfare state and activation policy and the micro level review

will examine the social welfare work of social allowance and decision making of social

workers. The activation policy has brought in new obligations to customers into social

welfare work connected to social allowance, such as active job seeking and the possibility

of reducing the basic social allowance. If the unemployed do not actively seek jobs, re-

ducing the basic social allowance may be used as a sanction. Social workers may use

discretion in reducing the basic social allowance and apply social allowance instructions

given by the municipality and ministry of social affairs. Most social workers did not re-

duce the basic social allowance. The social workers felt reducing the basic social allow-

ance was most effective with 18–25 year old social allowance clients.

SISÄLLYSLUETTELO

1 JOHDANTO .................................................................................................................. 5

2 TUTKIMUKSEN TOTEUTUS ..................................................................................... 7

3 MAKROTASO ............................................................................................................ 12

3.1 Pohjoismaisen hyvinvointivaltion muutos ........................................................... 12

3.2 Aktivointipolitiikan lähtökohdat........................................................................... 15

3.3 Näkemyksiä aktivointipolitiikasta sosiaaliturvassa .............................................. 18

3.4 Toimeentulotuki tulonsiirtona .............................................................................. 21

3.5 Aktivointipolitiikan vaikutus toimeentulotukeen ................................................. 26

4 MIKROTASO ............................................................................................................. 34

4.1 Sosiaalityöntekijän päätöksenteko vähimmäisturvassa ........................................ 34

4.2 Toimeentulotukinormien soveltaminen ................................................................ 37

4.3 Sosiaalityön tehtävät aktivoinnissa ja vähimmäisturvassa ................................... 42

4.4 Sosiaalityöntekijöiden päätöksenteko toimeentulotuessa ..................................... 49

4.5 Vähimmäisturvan kehittäminen sosiaalityössä ..................................................... 55

5 JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA ...................................................................... 59

LÄHTEET ...................................................................................................................... 65

TAULUKOT

Taulukko 1 Toimeentulotuen uudistukset ...................................................................... 30

Taulukko 2 Sosiaalityö liittämis- ja kontrollisuhteena ................................................... 44 Taulukko 3 Tuen ja kontrollin saamat merkitykset ........................................................ 46

KUVIOT

Kuvio 1 Tutkimuksen rakenne…………………………………………………………..9

Kuvio 2 Ammattikäytäntöjen toimintakonteksti……………………………………….48

5

1 JOHDANTO

Tarkastelen tutkimuksessa aktivointipolitiikan vaikutusta toimeentulotuen sosiaalityöhön

ja aktivointipolitiikan soveltamista toimeentulotuen sosiaalityössä. Esimerkkinä aktivoin-

tipolitiikan soveltamisesta toimii toimeentulotuen perusosan alentaminen.

Toimeentulotuen tarkoituksena on turvata heikossa taloudellisessa tilanteessa olevan hen-

kilön elämisen mahdollisuudet. Toimeentulotuki on viimesijaista sosiaaliturvaa ja sitä

saadakseen sitä pitää hakea. Hakemuksen myötä hakijan tulot ja menot selvitetään, jolloin

laskelman kautta selviää, onko hakija oikeutettu toimeentulotukeen. Toimeentulotukea

haettiin aiemmin kunnilta, mutta toimeentulotuen perusosan maksaminen siirtyi Kelan

vastuulle vuoden 2017 alussa.

Aktivointipolitiikka on pysynyt pitkään ajankohtaisena teemana sosiaaliturvassa ja sosi-

aalityössä. Aktivointipolitiikkaan liittyy osaltaan ajatus vastikkeellisesta sosiaaliturvasta.

Saadakseen täysimääräistä sosiaaliturvaa on asiakkaan osallistuttava aktivointitoimenpi-

teisiin tai oltava aktiivinen työnhaun tai koulutukseen hakeutumisen suhteen. Jos asiak-

kaan katsotaan laiminlyöneen aktiivisuutensa, voidaan asiakkaalle antaa sanktio.

Tutkin tutkimuksessa aktivointipolitiikkaa ja sen vaikutusta toimeentulotuen sosiaalityö-

hön. Tässä tutkimuksessa esimerkkinä aktivointikeinosta ja sanktiosta toimii toimeentu-

lotuen perusosan alentaminen. Toimeentulotuen perusosan alentaminen on osa aktivoin-

tipolitiikan sanktiointia ja se kytkee tutkimuksessa aktivointipolitiikan sosiaalityöhön.

Mahdollisuus toimeentulotuen perusosan alentamiseen on lisätty lakiin toimeentulotuesta

vuoden 1998 alussa. Kyseessä on siis hieman alle kaksikymmentä vuotta vanha uudistus.

Toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa muun muassa, jos asiakas ei kieltäytyy työ-

voimapoliittisista toimenpiteistä, kuten tarjotusta työstä tai koulutuksesta. Toimeentulo-

tuen perusosaa voidaan alentaa ensimmäisen kerran 20 prosenttia ja alentamiseen oikeut-

tavien toimien jatkuessa 40 prosenttia. Lakiin toimeentulotuesta on lisätty maininta, että

toimeentulotuen perusosaa ei alenneta, jos alentaminen vaarantaa asiakkaan ihmisarvoi-

sen elämän.

Toimeentulotuen perusosan alentamisen myötä tutkimuksessa nousee esiin sosiaalityön-

tekijöiden harkinta ja päätöksenteko. Tässä tutkimuksessa yritän valottaa, miten toimeen-

6

tulotuen sosiaalityöntekijät soveltavat harkintaa ja päätöksentekoa toimeentulotuen pe-

rusosan alentamisessa. Sosiaalityöntekijöiden harkinta ja päätöksenteko on vasta nyt nou-

semassa tutkimuskohteeksi, joten siitä ei löydy paljoakaan tutkittua tietoa. Etenkin akti-

vointipolitiikassa sosiaalityöntekijöiden päätöksenteon tarkastelu on olennaista, sillä so-

siaalityöntekijät toimeenpanevat aktivointipolitiikkaa käytännön tasolla. Tämä tarkastelu

on oleellista juuri sen vuoksi, koska sosiaalityöntekijöillä on mahdollisuus määrittää ak-

tivointia käytännössä. Toisaalta aktivointi on myös työvoimahallinnon ja sosiaalitoimen

välinen yhteistyön alue, koska aktivointi kohdistuu usein heikossa työmarkkina-asemassa

oleviin henkilöihin.

Päätöksenteon tutkiminen liittyy olennaisesti myös tarveharkintaiseen sosiaaliturvaan.

Tutkimuksen kuluessa tulee esille harkinnanvaraisen sosiaaliturvan ja vastikkeettoman

sosiaaliturvan välinen vastakkainasettelu. Sosiaalityöntekijöillä on viranhaltijoina harkin-

tavalta toimeentulotuen perusosan alentamiseen. Sosiaalityöntekijät toimivan ikään, kuin

portinvartijoina. Sen vuoksi heidän rooliaan toimeentulotuessa on mielenkiintoista poh-

tia.

Myös toimeentulotuen perusosan alentaminen on muutoksessa. Vuoden 2017 alussa toi-

meentulotuen perusosa siirtyi Kelaan, mutta Kela voi tarvittaessa konsultoida kuntien so-

siaalityötä toimeentulotuen perusosan alentamista koskien. Toimeentulotuen perusosan

alentamiseen liittyvä aktivointisuunnitelman laatiminen jää kuntien vastuulle. Tutkimuk-

sessa tarkastelen myös, mitä tämä muutos voi tarkoittaa kuntien sosiaalityölle.

Tutkimuskysymykset ovat:

1) Miten aktivointipolitiikka vaikuttaa toimeentulotuen sosiaalityöhön?

2) Miten toimeentulotuen perusosan alentamista sovelletaan aktivointikeinona sosi-

aalityössä?

7

2 TUTKIMUKSEN TOTEUTUS

Tutkimuksen aiheena on aktivointipolitiikan vaikutus ja soveltaminen toimeentulotuen

sosiaalityössä. Tutkimus jakautuu makro- ja mikrotasoon. Tutkimuksen makrotasossa kä-

sittelen pohjoismaisen hyvinvointivaltion muutosta ja aktivointipolitiikan käsitettä ja ak-

tivointipolitiikan vaikutusta toimeentulotukeen. Aktivointipolitiikkaa ja pohjoismaisen

hyvinvointivaltion muutosta on syytä tarkastella, koska se on muokannut sosiaalityössä

käytössä olevia ohjeita ja normeja. Esittelen tutkimuksessa toimeentulotukea ja toimeen-

tulotuen perusosan alentamista, koska toimeentulotuki on eräitä sosiaalityön ulottuvuuk-

sista, joihin aktivointipolitiikka on vaikuttanut.

Tutkielman alussa tarkastelen pohjoismaisen hyvinvointivaltion käsitettä, jotta aktivoin-

tipolitiikan ja toimeentulotuen perusosan alentaminen on helpompi ymmärtää kuuluvan

pohjoismaisen hyvinvointivaltion kontekstiin. Määritän aktivointipolitiikan ja siihen liit-

tyvän aktivoinnin käsitteitä ja valotan myös aktivointipolitiikan tausta-ajatuksia ja paneu-

dun aktivointipolitiikan saamaan kritiikkiin.

Tutkimukseni on jaettu makro- ja mikrotasolle. Makrotasolle tarkastelen pohjoismaista

hyvinvointivaltiota ja sen muutosta sekä aktivointipolitiikkaa. Esittelen makrotasolla

myös toimeentulotuen ja aktivointipolitiikan vaikutuksen toimeentulotukeen. Mikrota-

solla tarkastelen, miten aktivointipolitiikkaa sovelletaan käytännön sosiaalityössä. Esi-

merkkinä toimii toimeentulotuen perusosan alentamisen päätöksenteko toimeentulotuen

sosiaalityössä.

Makrotasolla tarkastelen pohjoismaista hyvinvointivaltiota ja aktiivista työvoimapolitiik-

kaa muun muassa Pertti Koistisen teoksen Työ, työvoima & politiikka (2014) kautta.

Koistinen tarkastelee aktiivisen työvoimapolitiikan kehitystä ja käsitteen kaventumista

aktivointipolitiikaksi ja yksittäisten työttömien aktivoimiseksi. Tutkimuksen lopussa tar-

kastelen toimeentulotuen sosiaalityön tulevaisuutta. Toimeentulotuki siirtyi Kelaan vuo-

den 2017 alussa. Kuntien hoidettavaksi jäivät ennaltaehkäisevä ja täydentävä toimeentu-

lotuki. Toimeentulotuen Kela-siirto tulee muuttamaan varmasti joiltain osin aktivointia

toimeentulotuessa. Siltä osin muutoksen tarkastelu on tutkimuksessa olennaista ja ajan-

kohtaista.

8

Tutkimuksen mikrotasossa keskityn tarkastelemaan sosiaalityöntekijöiden päätöksente-

koa käytännössä. Tarkastelen, miten sosiaalityö on omaksunut aktivointipolitiikan peri-

aatteita käytäntöön ja miten se heijastuu muun muassa byrokraattisiin ohjeistuksiin. Mik-

rotasolla tarkastelen sosiaalityöntekijöiden päätöksentekoa ja toimintaympäristöä muun

muassa Michael Lipskyn Katutason byrokraatti-teorian kautta (Street level bureaucracy).

Katutason byrokraatit ovat ruohonjuuritasolla toimivia virkamiehiä, kuten sosiaalityönte-

kijöitä ja he soveltavat organisaatiossa ylempää tulevia ohjeita käytännössä. Katutatason

byrokraatteja ovat muun muassa opettajat, poliisit, tuomarit ja sosiaalityöntekijät. (Lipsky

2010, 3-4.) Lipsky tarkastelee maailmaa Yhdysvaltalaisen silmin ja käyttää esimerkkejä

nimenomaan Yhdysvalloista, mutta teoriaa voidaan silti soveltaa suomalaisen toimeentu-

lotuen sosiaalityön maailmaan.

Katutason byrokraateilla on laaja toimintavapaus jakaa erilaisia yhteiskunnallisia etui-

suuksia ja julkisia sanktioita. Yleisesti ottaen katutason byrokraattien asiakkaat eivät ole

vapaaehtoisia asiakkaita. Yhdistävänä piirteenä katutason byrokraatilla on yleensä myös

yksinoikeus palveluunsa ja asiakkaat eivät voi saada sitä muualta. (Lipsky 2010, 3-4; 54.)

Lipskyn teoria käsittelee katutason byrokratiaa hyvin laajalta kantilta ja monipuolisesti.

Tutkimuksessa sovellan Lipskyn teoriaa nimenomaan aktivointipolitiikan ja toimeentu-

lotuen sosiaalityön kautta. Koska teoria on hyvin laaja, keskityn sosiaalityön organisato-

riseen tasoon, enkä näin ollen tarkastele yksittäisen sosiaalityöntekijän päätöksentekoa ja

käsityksiä aktivoinnista.

Olen laatinut tutkimuksen rakenteesta kaavion (Tutkimuksen rakenne, kuvio 1), jonka

tarkoituksena on selventää lukijalle tutkimuksen lukemista ja tutkimuksen aihealueen kä-

sittämistä. Kaavio lähtee etenemään makrotasolta Pohjoismaisesta hyvinvointivaltiosta.

Seuraavana kaaviossa alaspäin on aktiivinen työvoimapolitiikka ja sen kaventuminen ak-

tivointipolitiikaksi.

Sekä Pohjoismainen hyvinvointivaltio että aktivointipolitiikka vaikuttavat toisiinsa ja

muokkaavat toisiaan, siksi kaaviossa nuoli osoittaa molempiin suuntiin. Seuraavana kaa-

viossa esitetään kuinka aktivointipolitiikka vaikuttaa toimeentulotuen sosiaalityöhön.

Aktivointipolitiikka tuo toimeentulotuen sosiaalityöhön muun muassa sanktioita, kuten

toimeentulotuen perusosan alentamisen.

Aktivointia käytännössä toteuttavat sosiaalityöntekijät, jotka saavat ohjeistuksia aktivoin-

nin toteuttamiseen. Sosiaalityöntekijät kuitenkin ovat katutason byrokraatteja, joilla on

9

Kuvio 1. Tutkimuksen rakenne

Aktiivisen työvoimapolitiikan

muutos kapeammaksi aktivointipolitiikaksi

Pohjoismainen hyvinvointival

tio

Toimeentulotuen sosiaalityö

Aktivointi

Aktivointipolitiikan sanktiointi,

toimeentulotuen perusosan alentaminen, sosiaalityöntekijöiden saamat ohjeistukset

Katutason byrokraatit,

sosiaalityöntekijät ja

sosiaalityöntekijöiden päätöksenteko,

harkintavalta

Makrotaso

Vaikutus molempiin

suuntiin

Mikrotaso Vaikutus toimeentu-

lotuen sosiaalityöhön

10

harkintavaltaa omassa päätöksenteossaan. Aktivointi loppupeleissä muotoutuu siis sosi-

aalityöntekijän oman harkintavallan ja aktivointipolitiikan kautta.

Tutkimus on narratiivinen kirjallisuuskatsaus, joka on kuvailevan kirjallisuuskatsauksen

orientaatio. Ei ole siis olemassa vain yhtä käsitettä kirjallisuuskatsaus, vaan kirjallisuus-

katsauksissa on myös muunlaisia tutkimustyyppejä, kuten juuri kuvaileva kirjallisuuskat-

saus, systemaattinen kirjallisuuskatsaus ja meta-analyysi. Kirjallisuuskatsaus myös ra-

kentaa kokonaiskuvaa tietynlaisesta asiakokonaisuudesta, sekä sisältää kriittistä tarkaste-

lua lähteenä olevasta aineistosta. Kirjallisuuskatsaus ei siis ole vain listaus käytetyistä

lähteistä. (Salminen 2011, 4-7.)

Kuvailevan kirjallisuuskatsauksen avulla saadaan tutkimuskohteesta valitun aineiston

mukaisesti laadullista sisältötietoa. Menetelmän heikkoutena pidetään subjektiivisuutta ja

toisaalta myös sattumanvaraisuutta, mutta vahvuutena voidaan pitää tarkastelun ohjaami-

sen mahdollisuutta erityiskysymyksiin. Kuvailevan kirjallisuuskatsauksen vaiheita ovat

tutkimuskysymyksen muodostaminen ja sen jälkeen aineiston valitseminen. Siitä edetään

kuvailun rakentamiseen ja lopuksi tarkastellaan tuotettua tulosta. (Kangasniemi, Utriai-

nen, Ahonen, Pietilä, Jääskeläinen & Liikanen 2013, 291–292.)

Kuvaileva kirjallisuuskatsaus on metodisesti muita kirjallisuuskatsauksia vapaampi. Esi-

merkiksi aineisto ei yleensä ole käynyt läpi erityisen systemaattista seulaa. Se ei silti

poista sitä, etteikö kuvailevan kirjallisuuskatsauksen kautta saisi normaalia kirjallisuus-

katsauksessa syntyvää synteesiä. Narratiivisen kirjallisuuskatsauksen avulla pystytään

antamaan laaja kuva käsiteltävästä aiheesta ja järjestämään epäyhtenäistä tietoa yhte-

näiseksi tapahtumaksi. (Salminen 2011, 6-7.) Seuraavaksi kerron, miten olen toteuttanut

kirjallisuuskatsauksen.

Olen valinnut mahdollisimman ajankohtaista ja tuoretta aktivointipolitiikkaa käsittelevää

kirjallista lähdemateriaalia. Olen valinnut lähteiksi suomalaisia aktivointipolitiikkaa so-

siaaliturvassa käsitteleviä tieteellisiä tutkimuksia ja artikkeleita. Mikrotasolle olen lisäksi

valinnut suomalaisia aikuissosiaalityötä ja toimeentulotuen sosiaalityötä käsitteleviä tie-

teellisiä tutkimuksia ja artikkeleita. Lisäksi olen käyttänyt lähteinä toimeentulotuen pe-

rusosan alentamista käsitteleviä tieteellisiä tutkimuksia ja artikkeleita. Kielellistä rajausta

ei ole tehty. Suurin osa lähteistä on suomeksi, koska konteksti on suomalainen sosiaalityö.

Muutama lähde on englanninkielinen.

11

Lähteet olen pääsääntöisesti hakenut Julkarista, joka on sosiaali- ja terveysministeriön

hallinnonalan yhteinen avoin julkaisuarkisto. Olen myös hyödyntänyt Itä-Suomen yli-

opiston kirjaston, Eduskunnan kirjaston ja Helsingin yliopiston kirjaston hakukantoja.

Pohjoismaista hyvinvointivaltiota koskevia tutkimuksia ja tieteellisiä artikkeleita olen ha-

kenut hakusanoilla ”hyvinvointivaltio?”

Toimeentulotukea koskevissa lähteissä olen rajannut aineiston koskemaan vuotta 1995 ja

sitä tuoreempaa aineistoa. Syy tähän on aineiston relevanttius vuoden 1996 toimeentulo-

tukiuudistuksen vuoksi. Olen hakenut toimeentulotukeen liittyviä lähteitä hakusanoilla

”toimeentulotu?”, ”perusturva?” ja ”aikuissosiaalityö?”. Lähteet olen valinnut etenkin

ajankohtaisuuden perusteella. Olen painottanut lähteitä, joissa tutkitaan suomalaista toi-

meentulotukea. Aktivointipolitiikkaa olen hakenut pääsääntöisesti hakusanoilla ”akti-

vointi?” ja ”aktiivi?”. Olen käyttänyt lähteitä, jotka ovat 1990-luvulta nykypäivään.

Harkintaan ja päätöksentekoon liittyviä lähteitä olen hakenut hakusanoilla ”harkinta?”,

”harkin?” ja ”päätöksente?”. Hallintoa ja päätöksentekoa käsittelevät teoriat ovat kauem-

paa, mutta ne ovat luonteeltaan ajattomampia, kuin yksinomaan pohjoismaista hyvinvoin-

tivaltiota ja suomalaista sosiaalityötä käsittelevät lähteet. Lipskyn teoria on alun perin

vuodelta 1980, mutta tätä tutkimusta varten on käytetty lähteenä vuoden 2010 päivitettyä

painosta.

Tarkastelen toimeentulotuen perusosan alentamisen osalta 10 suomalaisen kunnan toi-

meentulotukiohjetta. Kaupungit ovat Helsinki, Jokioinen, Jyväskylä, Lieksa, Porin perus-

turvayhtymä, Riihimäki, Rovaniemi, Tampere, Vaasa ja Vantaa. Olen valikoinut kunnat

maantieteellisen kattavuuden ja kuntien koon mukaan saadakseni aineistosta monipuo-

lista. Suurin osa kunnista on isoja Suomen mittapuulla, mutta mukana on myös pienempiä

kuntia, kuten Jokioinen ja Lieksa. Kyseiset toimeentulotukiohjeet olen löytänyt google-

haulla kuntien Internet-sivuilta.

12

3 MAKROTASO

3.1 Pohjoismaisen hyvinvointivaltion muutos

Gösta Esping-Andersen on luokitellut hyvinvointivaltiot kolmeen eri malliin. Liberaalei-

hin hyvinvointivaltioihin, konservativiis-korporatistiseen mallin mukaisiin hyvinvointi-

valtioihin ja pohjoismaisiin hyvinvoinvaltioihin (Esping-Andersen 1990, ref. Kiander &

Lönnqvist 2002, 35–37.) Suomalaista sosiaalipolitiikkaa on kuvattu pohjoismaisen hy-

vinvointivaltiomallin mukaiseksi.

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion ominaispiirteitä ovat kattava sosiaaliturva, etuuksien

kohtuullinen taso sekä toimeentuloerojen tasoittaminen (Raunio 2000, 21). Pohjoismai-

nen hyvinvointivaltio on tunnettu myös julkisen sektorin rahoittamista ja tuottamista laa-

joista hyvinvointipalveluista, joiden luonne on universaali (Kiander & Lönnqvist 2002,

37).

Nykyään eletään globaalissa taloudessa, jossa työvoimalla ja pääomalla on vapaa liikku-

vuus. Työhön perustuvat sosiaaliset oikeudet ovat vaikuttaneet heikentäväsi universalis-

tisiin sosiaalisiin oikeuksiin. Työperusteisten sosiaalisten etuuksien ja universaalisten so-

siaalisten etuuksien voidaan nähdä jakavan kansaa kahtia, sillä työttömien sosiaaliset oi-

keudet eroavat normatiiviselta perustaltaan ja tasoltaan työssä olevien oikeuksista. Suo-

messa tämä kytkös näkyy ansiosidonnaisen ja perusturvan välillä. (Koistinen 2014, 302–

307.) Hyvinvointivaltio on teollisen ajan tuote. Hyvinvointivaltioon vaikutti olennaisesti

työväestön poliittisen paineen kasvu. Sosiaalipolitiikka toimii ikään kuin yhteiskuntava-

kuutuksena. (Lehto 2003, 15.)

Hyvinvointivaltio on kehitetty Suomessa vuosikymmenten saatossa. Ennen toista maail-

mansotaa sosiaalipolitiikka oli Suomessa varsin köyhäinhoitopainotteista ja sosiaalime-

nojen osuus kansanosuudesta verrattain pieni. Universalistisen hyvinvointivaltion kan-

nalta tärkeänä merkkipaaluna voidaan pitää vuonna 1937 säädettyä kansaneläkelakia,

jonka tarkoituksena oli taata jokaiselle kansalaiselle minimieläke. Kaikesta huolimatta

hyvinvointivaltio alkoi kehittyä Suomessa vauhdikkaammin vasta toisen maailmansodan

jälkeen. Sosiaaliturvakeskustelussa alettiin painottaa kaikkien kansalaisten oikeutta sosi-

aaliturvaan. (Helne 2003, 48–56. & Kettunen ym. 2001, 20.)

13

Hyvinvointivaltion menestyskautena voidaan pitää 1960–1990-lukujen välistä aikaa jol-

loin se kasvoi koko ajan ja kansalaisten sosiaaliturva parani. Pekka Kuusen teos ”1960-

luvun sosiaalipolitiikka” sisälsi monia uraa uurtavia ajatuksia siitä mihin suuntaan Suo-

mea tulisi kehittää. Ajatuksia ei kuitenkaan toteutettu käytännössä. Suomessa sosiaalipo-

liittisessa ajattelussa tapahtui toisen maailmansodan jälkeen muutos, jonka seurauksena

sosiaalipalveluja laajennettiin. (Helne 2003, 48–56.)

Myöhemmin tarkasteltuna hyvinvointivaltio saavutti Suomessa laajimman muotonsa

1980-luvulla. 1990-luvulla pohjoismaisen hyvinvointivaltion suunta hieman muuttui.

Raija Julkunen on tutkinut pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa tapahtuneita muutoksia.

Julkusen mukaan on siirrytty tasa-arvoistavasta sosiaalipolitiikasta kohti ”kannustavaa”

ja aktivoivaa sosiaalipolitiikkaa. Sosiaalimenot kuitenkin kasvoivat 1990-luvulla. Se joh-

tui muun muassa työttömyyden kasvamisesta ja eläkkeiden realisoitumisesta ja käytetystä

mittarista. Aiemmin kerrytetyt eläkkeet tulivat maksuun ja se kasvatti sosiaalimenoja.

(Julkunen 2001, 145;163.)

2000-luvulle tultaessa hyvinvointivaltion asema kyseenalaistettiin. Hyvinvointivaltio sai

kritiikkiä muun muassa tehottomuudesta ja kalleudesta. Yksi keskeinen tekijä oli Suomen

joutuminen talouslamaan 1990-luvulla. Pohjoismainen hyvinvointivaltio saa kritiikkiä

etenkin akuuttien rahoituskriisien aikana (Kiander & Lönnqvist 2002, 10). Keskustelussa

hyvinvointivaltion tilasta, ei voi sivuuttaa taloudellista tilannetta. Suomi on ollut talou-

dellisessa laskusuhdanteessa parin viimeisen vuosikymmenen aikana kaksi kertaa: 1990-

luvun alussa ja 2000-luvun loppupuolelta 2010-luvulle. Taloudellinen tila asettaa oman

paineensa keskusteluun hyvinvointivaltiosta.

Sixten Korkman käsittelee pohjoismaisen hyvinvointivaltion kohtaamia ongelmia. Kork-

man nostaa esiin väestörakenteen muutoksen. Hyvinvointivaltiota muodostaessa väestö-

rakenne oli tämän hetkiseen tilanteeseen verrattuna erilainen. 1960-70-luvuilla niin sano-

tussa huoltosuhde oli parempi. Silloin 15-64 vuotiaita oli yli 65-vuotiaisiin verrattuna ny-

kyistä enemmän. Nykypäivänä ja tulevaisuudessa ikääntyvän väestön määrä suhteessa

muuhun väestöön kasvaa. Tämän seurauksena eläkemenot, terveydenhuolto- ja hoitokus-

tannukset kasvavat. Tämä aiheuttaa painetta julkisen talouden leikkaamiselle. (Korkman

2011, 39-40.)

14

Työttömyysloukku on yksi käsitteistä, joista puhutaan hyvinvointivaltion kritiikin yhtey-

dessä. Se tarkoittaa sitä, että sosiaaliturvan taso on niin korkea, että töihin meneminen ei

oleellisesti lisää tuloja (Holm, Kyyrä, Rantala & Tuomala 1999, 87). Samaan teemaan

liittyy myös toimeentulotuen kannustinongelma: jos ottaa vastaan väliaikaisesti työtä,

niin se saattaa vaarantaa toimeentulotuen pitkäksi aikaa (Kettunen, Ihalainen & Heikki-

nen 2001, 23 & Kangas 2011, 21).

Osmo Soininvaara väittää, että sosiaaliturva on leikannut pois tuottamattomat ”kengän-

kiillottaja-ammatit”. Esimerkiksi mainosten jakaminen leikkaisi sosiaaliturvaa pahasti.

(Soininvaara 2010, 168.) Toisaalta Markku Lehto toteaa, että voidaan a priori väittää, että

sosiaaliturva heikentää työssä pysymistä ja töihin hakeutumista silloin, kun tarjolla on

vastenmielistä työtä (Lehto 2003, 19–22).

Hyvinvointivaltion kritiikki voidaan kytkeä myös talouspolitiikan muutokseen. Hyvin-

vointivaltion kasvun aikana vallalla oli Keynesiläinen talousoppi, joka suhtautui valtioon

markkinoiden säätelijänä myötämielisesti. Keynesiläisestä talouspolitiikasta on nyt luo-

vuttu ja valtion roolin ei katsota enää olevan niin merkittävä (Kananen 2003, 14). Vesa

Kanniainen toteaa ilmassa olevan hyvinvointivaltion kriisiytimisen aineksia ja hyvin-

vointivaltion korkeat ylläpitokustannukset ovat kääntymässä yhteiskunnan rakenteille ra-

sitteiksi ja toimivampia ratkaisuja joudutaan etsimään (Kanniainen 2003, 24).

Suomessa tasapainoillaan Keskitalon mukaan vanhan pohjoismaisen hyvinvointivaltio-

mallin sekä siihen kuuluvien sosiaalisten oikeuksien ja uusien paternalistisien ajatusten

välillä (Keskitalo 2008, 8). Kyösti Raunion mukaan Pohjoismainen hyvinvointivaltio

näyttää muutoksista huolimatta säilyttäneen perusrakenteensa Suomessa (Raunio 2000,

23). Juho Saari toteaa suomalaisen sosiaalipolitiikan rakenteen selvinneen aktiivista työ-

voimapolitiikkaa lukuun ottamatta perustaltaan muuttumattomana 1990-luvun lamasta

(Saari 2005, 40).

Suomalaisen hyvinvointivaltiomallin muutoksesta on selvästi havaittavissa näke-

myseroja. Etenkin sen osalta, miten suurta muutos on ollut. Lähteiden perusteella sellaista

näkemystä ei löydy, jossa todettaisiin, että suomalaisessa hyvinvointivaltiossa ei ole ta-

pahtunut muutoksia ollenkaan aktiivisesta työvoimapolitiikasta johtuen. Julkunen näkee

muutokset hyvinvointivaltiossa suurempina, kuin Raunio ja Saari.

15

Julkusen mukaan universalismi on hiipunut Suomessa. Perusturvan yleinen taso on las-

kenut ja sosiaaliturvaan on tehty leikkauksia - esimerkiksi lapsilisään ja kansaneläkkee-

seen. Vuonna 1996 kansaneläkkeeseen lisättiin työeläkevähennys, joka tarkoittaa, sitä

että työeläkkeen ollessa riittävän suuri kansaneläkkeen osuus kansalaisen eläkkeestä vä-

henee tai poistuu kokonaan. Näin ollen kaikki eivät välttämättä saa kansaneläkettä ollen-

kaan. Julkunen myös väittää universalismin hävinneen työn ideologialle. Kunnollista so-

siaaliturvaa voi saada Suomessa nykyään vain osallistumalla työhön, eikä kansalaisuuden

nojalla. Kansalaisuuden perusteella jaettava sosiaaliturva olisi universalistista. (Julkunen

2006, 46–51.)

Ylläolevasta keskustelusta voidaan vetää johtopäätös siitä, että Suomi on muutoksista

huolimatta edelleen Esping-Andersenin mallin mukainen pohjoismainen hyvinvointival-

tio. Tosin hyvinvointivaltion luonteen voidaan nähdä muuttuneen enemmän kansalaisia

velvoittavaan suuntaan. Silti velvoitteiden lisäämisestä huolimatta Suomi voidaan edel-

leen laskea pohjoismaiseksi hyvinvointivaltioksi. Voidaan siis tuskin väittää, että poh-

joismaista hyvinvointivaltiota olisi ajettu alas.

3.2 Aktivointipolitiikan lähtökohdat

Seuraavaksi pohdin aktiivisen työvoimapolitiikan ja aktivointipolitiikan käsitettä, jotta

aktiivisen työvoimapolitiikan muutos aukeaa tutkimuksen lukijalle. Koistinen näkee ak-

tiivisen työvoimapolitiikan laajempana käsitteenä, joka on vuosikymmenten saatossa ka-

ventunut käsitteenä nykyiseksi käsitteeksi, jossa korostetaan muun muassa yksittäisen

työnhakijan aktivointia.

Aktiivisen työvoimapolitiikan teoria syntyi 1950-luvulla. Tavoitteena oli kehittää työvoi-

mapoliittinen ratkaisu, joka mahdollistaisi täystyöllisyyden ilman inflaatiota. Keynesiläi-

nen talouspolitiikka kytkeytyi tähän vahvasti. Työvoimapolitiikalle annettiin laaja teh-

tävä. Työllisyyden ohella aktiiviselle työvoimapolitiikalle annettiin yleisiä talouspoliitti-

sia tavoitteita, kuten tavoitella vakaata ja inflaatiosta vapaata talouskasvua. Tavoitteena

olivat myös rakenteelliset muutokset, työvoiman alueellinen ja ammatillinen liikkuvuus,

työvoimapoliittinen koulutus ja solidaarinen palkkapolitiikka. (Koistinen 2014, 355–357;

361.)

16

Koistinen esittelee aktiivisen työvoimapolitiikan kehityksen Bonolin mukaan. 1950–60-

luvlla tarkoituksena oli turvata talouskasvun edellyttämän koulutetun työvoiman liikku-

vuus. 1970–80-luvulla tavoite muuttui työttömien työllistymiseen. 1990-luvulla tavoite

muuttui rakennemuutoksen aiheuttaman työttömyyden lieventämiseen ja ei-aktiivisen vä-

estöosan työllistämiseen. (Bonoli 2010, ref. Koistinen 2014, 368.)

1990-luvulla sosiaalityössä korostui tuen saajien aktivoiminen yhteiskunnassa selviyty-

viksi kansalaisiksi. Esimerkkinä yhtenä tavoitteena nousi pitkäaikaisen toimeentulotuki-

riippuvuuden katkaiseminen ja tuen saajien aktivointi kohti itsenäistä toimeentuloa. Ak-

tivoinnissa oikeus toimeentuloturvaan liitetään tiiviisti siihen, että asiakas osallistuu työl-

listämistä edistäviin toimenpiteisiin. Jos asiakas ei osallistu toimenpiteisiin tarpeeksi ak-

tiivisesti, niin sen takia saatetaan alentaa työttömyysturvaa tai toimeentulotuen perusosaa.

(Raunio 2009, 272; 276.)

Myös Koistinen sijoittaa aktiivisen työvoimapolitiikan muutoksen 1990-luvun alkuun.

OECD luopui vuonna 1990 kokonaistaloudellisesta ideasta ja sen jälkeen työvoimapoli-

tiikassa on painotettu työvoiman tarjontaa, inhimillisen pääoman kehittämistä, työttömien

työnhaun aktivointia ja työllistymisen esteiden poistamista. Työvoimapolitiikassa alettiin

korostaa mikrotason keinoja aiempien makrotason keinojen sijasta. (Koistinen 2014,

365.)

Aktivointi on sekä kannustamista että sanktioita. Toimeentulotuen perusosan alentaminen

luokitellaan sanktioihin, sillä se on käytännössä sosiaalityöntekijän suorittama sanktio-

toimenpide, jos toimeentulotukiasiakas ei ole ollut tarpeeksi aktiivinen. Muutama vuosi

sitten Suomessa otettiin käyttöön nuorisotakuu. Nuorisotakuu herätti tullessaan paljon

keskustelua. Tiivistetysti sanottuna yhteiskuntatakuussa nuorelle luvataan jokin aktiivi-

toimenpide, jos nuori ei työllisty tai hakeudu koulutukseen. Työ- ja elinkeinotoimiston

on laadittava nuoren kanssa työnhakusuunnitelma viimeistään kolmen kuukauden kulut-

tua työttömyyden alkamisesta. (Nuoret työmarkkinoilla 2010, 50.)

Aktivoiminen ja aktivointipolitiikka voidaan käsitteinä määritellä hieman eri tavoin,

mutta yleisesti ottaen ne kytkeytyvät samoihin teemoihin, vain hieman eri muodoissa sa-

nottuna. Elsa Keskitalon (2008) tutkimuksessa ”Balancing social citizenship and new pa-

ternialism” aktivointipolitiikan käsite kytketään velvollisuuksien liittämiseen sosiaalisiin

oikeuksiin eli sosiaaliturvan vastikkeellistamista. Aktivointipolitiikassa sosiaaliturvaan

on lisätty työhön kannustavia ja velvoittavia elementtejä. Suomessa työhön aktivoivia ja

17

pakottavia elementtejä on lisätty työttömyys- ja toimeentuloturvaan 1990-luvun puolivä-

listä alkaen. (Keskitalo 2008, 7.)

Aktivointiohjelmissa sosiaalisia oikeuksia on alettu tulkitsemaan enemmän velvollisuuk-

sien, kuin oikeuksien näkökulmasta. Aktivointi lähtee oletuksesta, jossa edunsaajien vel-

vollisuuksia ja omaa panosta korostettaisiin ja yhteiskunnan sosiaalinen tuki porrastettai-

siin sen mukaan kuinka aktiivisesti avunsaaja pyrkisi sovittuun päämäärään. Aktivoin-

nissa haetaan uutta tasapainoa oikeuksien ja velvollisuuksien kesken. (Koistinen 2014,

307.)

Elsa Keskitalon mukaan (2008, 16) aktivointipolitiikka voi muuttaa perinteistä valtion ja

yksilön välistä suhdetta. Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa on perinteisesti korostettu

valtion merkittävää roolia sosiaaliturvassa. On uskottu universaalisesti jaettavaan sosiaa-

liturvaan, mutta aktivointipolitiikka voi tuoda mukanaan enemmän tarveharkintaan pe-

rustuvia sosiaalipalveluja ja sosiaaliturvaa. Aktivointia ja aktivointipolitiikkaa tarkastel-

lessa on syytä muistaa niiden muotoutuvan aina paikallisen sosiaalipolitiikan kautta. Suo-

messa aktivointipolitiikkaa tarkastellaan pohjoismaisen hyvinvointivaltion kautta ja mitä

muutoksia aktivointipolitiikan reformit siihen tuovat.

Aktivointi voidaan ymmärtää laajemman ja kapeamman käsitteen kautta. Laajempi käsite

sisältää aktivoinnin toimet koko hyvinvointivaltion kautta, kun taas kapeamman käsitteen

mukaan kyse on vain ”welfare-to-work”-ohjelmista tai ”making work pay”-politiikasta,

joissa velvoitetaan ottamaan työtä vastaan, jotta saisi sosiaaliturvaa. Ei ole olemassa mi-

tään yksittäistä universaalia aktivointipolitiikan perustelua, vaan erilaisia ratkaisuja laa-

jemman ja kapeamman käsitteen mukaan (Keskitalo 2008, 18.)

Aktivointipolitiikan nykysuuntauksen juuret ovat Yhdysvalloissa 1970-luvulla yleisty-

neessä niin sanotussa ”workfare”-politiikassa, jossa pääpainona on vastikkeettoman sosi-

aaliturvan sijaan vastikkeellisuuteen perustuvat työllistymisohjelmat. Aktivointipolitii-

kan uusien suuntien nähdään rantautuneen Suomeen Euroopan unionin kautta. (Karjalai-

nen 2011, 231.) Koistisen mukaan Suomi on saanut vaikutteita myös suoraan Yhdysval-

loista. Yhdysvalloissa työvoimapolitiikkaa pidetään julkisen sektorin politiikkana, joka

pyrkii luomaan työpaikkoja ja työvoimakoulutusta vajaakuntoisille ja niille, jotka ovat

vaarassa syrjäytyä työmarkkinoilta. Suomi on saanut työvoimapolitiikkaan vaikutteita

myös Ruotsin kokemuksista, sekä ILOn ja OECD:n suosituksista. (Koistinen 2013, 363–

364.)

18

Voidaan pohtia, kuinka paljon juuri EU:hun liittyminen on lisännyt aktivointipolitiikan

toteuttamista Suomessa vai onko EU:hun liittymisen vaikutus, niin suuri? Kannustavuu-

den voidaan nähdä ilmestyneen suomalaiseen politiikkaan virallisesti vuonna 1995 jolloin

Paavo Lipposen I hallitus otti hallitusohjelmaansa aktivointitavoitteita. Vuonna 1996 ase-

tettiin erillinen kannustintyöryhmä selvittämään muun muassa työttömien aktivointia.

(Julkunen 2001, 173.) Suomi liittyi Euroopan Unioniin vuonna 1995 ja mahdollisuus toi-

meentulotuen perusosan alentamiseen lisättiin lakiin vuonna 1996, joten lakiuudistukset

ja EU:hun liittyminen voidaan ajallisesti linkittää yhteen.

Koistisen mukaan Euroopan unioni vaikuttaa työvoimapolitiikkaan ja aktivointiin epä-

suorasti esimerkiksi sopimuksien ja avoimen koordinaation kautta (Koistinen 2014, 365–

366). Vaikka Euroopan unioni ei puutu suoraan institutionaalisiin rakenteisiin, on asen-

neilmasto yhdistynyt EU-maiden välillä. Universaalin järjestelmän pohjoismaat ovat ot-

taneet vaikutteita Keski-Euroopasta ja toisinpäin. (Laitinen-Kuikka 2003, 296–297.) Eu-

roopan unionin jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiä nivotaan yhteen strategioiden

kautta. Saari kutsuu sosiaaliturvajärjestelmien yhdenmukaistumista eurooppalaistu-

miseksi. (Saari 2005, 57.)

3.3 Näkemyksiä aktivointipolitiikasta sosiaaliturvassa

Aktivointipolitiikan lähtökohdasta on erilaisia näkemyksiä. Elsa Keskitalon ja Vappu

Karjalaisen mukaan aktivointipolitiikassa on kyse siitä, että työttömäksi jäänyt, työttö-

myysturvaa tai toimeentulotukea saava henkilö palaisi mahdollisimman nopeasti takaisin

palkkatyöhön. Aktivointipolitiikan taustalla on näkemys tarpeesta hillitä hyvinvointival-

tion sosiaalimenoja. (Keskitalo & Karjalainen 2013, 7; 9.)

Raija Julkusen mukaan 1990-luvulla toimeentulotuen keskustelussa kohtasivat yksilöivät

selitykset ja ennen vallalla olleet yhteiskunnan rakenteista johtuvat selitykset. Uusia yk-

silöiviä selityksiä olivat muun muassa toimeentuloriippuvuus ja työhaluttomuus, kun taas

rakenteista johtuvia selityksiä olivat työn puute tai ensisijaisten etuuksien liian matala

taso. (Julkunen 1998, 186.) Julkusen mukaan ääneen lausuttuna aktivoinnissa on kyse

työhön kannustamisesta, mutta taustalla voi olla vastikkeiden puhdas moraalinen ulottu-

vuus (Julkunen 2006, 54).

19

Aktivointipolitiikan sanktiointia kohtaan on esitetty paikoin voimakastakin kritiikkiä.

Sanktiointi itsessään ei lisää avoimien työpaikkojen määrää, joihin asiakkaat voisivat

työllistyä (Karjalainen & Moisio 2010, 122). Eräs yksilöityvistä työttömyyden selitys-

malleista on subjektiivisesta valinnasta aiheutuva työttömyys. Kannustinloukut liittyvät

olennaisesti kyseiseen selitysmalliin. Kannustinloukkulähtöisessä selitysmallissa toi-

meentuloturvan katsotaan yleensä olevan tasoltaan korkea suhteessa saatavilla olevaan

palkkaan. Näkökulman mukaan työttömän ei ole mielekästä ottaa vastaan työtä, jos sa-

man tai lähes saman tulotason voi saavuttaa työttömänäkin toimeentuloturvan avulla.

(Parpo 2007, 17.)

Asenteet toimeentulotukea kohtaan ovat muuttuneet kielteisemmiksi. Toimeentulotukea,

sen tasoa ja saajien piiriä on pyritty kaventamaan. Syynä on pelko sosiaaliturvariippu-

vuuden syntymisestä tai kasvavista kustannuksista. Sosiaalietuuksien saantiehtoja voi-

daan pitää liian löyhinä ja etuuksien antamiseen liittyvää kontrollia puutteellisena (Rau-

nio 2000, 142–144). Tukiriippuvuudesta huolestuneet taas haluavat karsia työnteon

kanssa vaihtoehtoisia toimeentulon muotoja ja näin kannustaa työntekoon (Julkunen

1998, 183).

Joissain tapauksissa pohjoismaisen hyvinvointivaltion katsotaan tuottavan riippuvuutta:

erityisesti tarveharkintaisten palveluiden ja tarveharkintaisen tuen (Juhila 2006, 100).

Raija Julkunen (1998, 184) kysyy eivätkö jo perusoikeudet takaa vastikkeettoman oikeu-

den toimeentuloon? Myös Paul van Aerschot (2011, 46–47) huomauttaa toimeentulotuen

perusosan alentamisen saaneen kritiikkiä siitä rajoittaako se perustuslaillista oikeutta toi-

meentuloon ja sosiaaliturvaan. Lain mukaan perusosaa voidaan alentaa kahdeksi kuukau-

deksi kerrallaan, mutta alentamisesta voidaan tehdä aina uusi päätös kahden kuukauden

jälkeen (Laki toimeentulotuesta 1997/1412 10§).

Van Aerschot kritisoi sitä, että käytännössä perusosan alentaminen saattaa olla pitkäai-

kainen toimeentulotuen alennus. Toisaalta Pentti Arajärvi näkee saamisedellytysten ole-

van universaalissakin järjestelmässä välttämättömiä. Suomalainen sosiaaliturvajärjes-

telmä on edelleen universaalinen yksilöllisellä etuus- ja palvelutasolla. Arajärvi toteaa

myös, että vastikkeellisuus saattaa murtaa järjestelmän hyväksyttävyyttä poliittisesti ja

moraalisesti. Vastikkeellisuus tuo sosiaaliturvaan elementtejä, jotka saattavat olla varsin-

kin toimeentulotuen väärinkäyttöä yrittäessä moraalisesti hyväksyttyjä. (Arajärvi 2004,

304; 306.) Tällä todennäköisesti viitataan toimeentulotuen sanktioihin.

20

Arajärvi huomauttaa, että universaalin järjestelmän perusominaisuuksiin ei välttämättä

kuulu etuuksien antaminen kaikille saman tasoisina. Universaalisuus itsessään ei estä eh-

tojen asettamista sosiaaliturvaan. Universaalissa järjestelmässä on myös erotettava saa-

misperuste saamisedellytyksistä. Saamisedellytys on esimerkiksi toimeentulotuen tarve

ja saamisperuste on esimerkiksi olosuhde, jossa henkilöllä on periaatteellinen oikeus

saada tietty etuus. (Arajärvi 2011, 28–30.)

Kyösti Raunion mukaan aktivoinnin kautta pystytään palauttamaan yhteiskunnan valta-

virtaan palautettavissa olevat, mutta seuloo ne, jotka eivät ole palautettavissa (Raunio

2009, 280). Aktivointipolitiikan lisäämien velvollisuuksien nähdään kohdistuvan kaik-

kein heikko-osaisimpiin työttömiin, ja se aiheuttaa kritiikkiä (Pajukoski 2011, 94). Onko

oikein antaa sanktioita köyhille ja heikko-osaisille, joilla ei välttämättä ole voimavaroja

hakea töitä aktiivisesti?

Positiiviseksi aktivointipolitiikassa koetaan jokaisen asiakkaan yksilökohtainen aktivoin-

tiin paneutuminen. Negatiivisena puolena nähdään tietynlaisen käyttäytymisen odottami-

nen ja tiettyjen tekojen odottamista asiakkaalta. Sosiaalityölle on ristiriitaista, että paino-

piste on asiakkaan suoriutumisen arvioinnissa, kuin yhteiskunnallisten olojen arvioin-

nissa. (Juhila 2006, 59.)

Ongelmaksi nähdään myös moralisointi. Vappu Karjalaisen mukaan valtaeliitillä on epäi-

lyksiä heikommassa asemassa olevien moraalista. Moraaliepäilyt liittyvät ajatukseen, että

liian hyvä sosiaaliturva laiskistaa, joten kansalaisten tulisi tehdä jotain ansaitakseen sosi-

aaliturvansa. Myös aktivointipolitiikan sosiaalipoliittiset tavoitteet mietityttävät. Karja-

lainen heittää ilmoille ajatuksen, onko aktivointipolitiikalla edes olemassa erityisiä sosi-

aalipoliittisia tavoitteita. (Karjalainen 2011, 240; 242.)

Sosiaalityössä aktivointipolitiikka on herättänyt ristiriitaisia ajatuksia. Aktivointipolitii-

kan ajatus kiinnittyy taloudellista tuottavuutta ja kannustavuutta korostavaan arvopoh-

jaan, kun taas sosiaalityön arvopohjana korostuvat ensisijaisesti sosiaaliset ja moraaliset

arvolähtökohdat (Väisänen & Hämäläinen 2008, 13.) Aktiivisen sosiaalipolitiikan näh-

dään keskittyvän erityisesti yhteen ryhmään: vaikeasti työllistettäviin työikäisiin kansa-

laisiin (Karjalainen 2011, 227). Yllä oleva kritiikki aktivointipolitiikkaa kohtaan voidaan

yhdistää nimenomaan aktiivisen työvoimapolitiikan kaventuneeseen käsitteeseen työttö-

mien aktivoimisesta.

21

Kansanedustajana ja eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan puheenjohtajana toimi-

nut Marjatta Vehkaoja kritisoi aktivointipolitiikkaa artikkelissaan, joka löytyy Sosiaali-

ja terveysministeriön selvityksestä ”Kannustavan sosiaaliturvan haaste” vuodelta 2003.

Vehkaoja kritisoi sitä, että aktivointitoimenpiteiden ”kepit” on keskitetty niille, jotka ovat

vähimmäisturvan varassa. Vehkaoja mainitsee kuntouttavan työtoiminnan piirissä ole-

vien henkilöiden olevan usein sellaisia, jotka eivät ole päässeet työkyvyttömyyseläkkeelle

mutta, jotka eivät kelpaa avoimille työmarkkinoillekaan. Vehkaojan mukaan toimeentu-

lotuen perusosan alentamisesta vallitsi suuri erimielisyys, mutta hallitus tuli eduskuntaan

yksimielisen esityksen kanssa. (Vehkaoja 2003, 50–51.)

Aktivointiin suhtaudutaan ylläolevan keskustelun perusteella ristiriitaisesti. Pohdintaa

herättävät ovatko aktivointitoimet oikeasti tehokkaita. Käyttämistäni lähteistä suurimassa

osassa aktivointipolitiikkaan vaikutetaan suhtautuvan negatiivisesti. Se myös värittää

keskustelun aktivointipolitiikasta ja aktivointitoimenpiteistä enemmän negatiiviseen

suuntaan. Joistakin lähteistä oli vaikea etsiä positiivisia argumentteja aktivointipolitiikan

puolesta.

Keskustelussa aktivointitoimenpiteet saavat syytteitä moralisoinnista ja syyllistämisestä.

Positiivisena puolena aktivointitoimenpiteissä nähdään yksittäisen työttömän työllistymi-

seen keskittyminen. Aktivointisuunnitelman myötä ideaalitapauksessa yksittäisen asiak-

kaan tilanteessa voidaan paneutua hänelle soveltuviin aktivointitoimenpiteisiin.

Voidaan kysyä, onko sosiaalityön tutkijoiden kritiikki aktivointipolitiikkaa kohtaan yli-

mitoitettua? Onko yhteiskunnalla varaa olla yrittämästä aktivoida työttömiä? Onko yh-

teiskunnan syyttäminen moralisoinnista pieni hinta siitä, että osa työttömistä työllistyy

aktivointitoimenpiteiden kautta? Työttömyys on yhteiskunnalle kallista verrattuna työl-

listymiseen, koska työttömälle maksetaan työttömyysetuuksia, kun taas työllistynyt ihmi-

nen saa palkkaa, josta maksaa veroja yhteiskunnalle.

3.4 Toimeentulotuki tulonsiirtona

Tässä luvussa tarkastelen toimeentulotukea, sen asemaa suomalaisessa sosiaaliturvajär-

jestelmässä ja toimeentulotuen kehitystä.

Laissa toimeentulotuesta määritellään toimeentulotuki seuraavasti ”Toimeentulotuki on

sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata

22

henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen

avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämä-

tön toimeentulo.” (Laki toimeentulotuesta 1997/1412 1§).

Toimeentulotuen lähtökohtana on, että jokaisella tuen tarpeessa olevalla on oikeus saada

sitä, jos toimeentuloa ei voi saada ansiotyöllä, yrittäjätoiminnalla, muiden etuuksien

avulla, muilla tuloilla tai varoilla. Olennaista on myös se, että toimeentulotuki on viime-

sijainen etuus, joka tarkoittaa, että muita etuuksia on haettava ennen toimeentulotuen

myöntämistä. (Kettunen, Ihalainen & Heikkinen 2001, 101.) Tällaisia etuuksia ovat muun

muassa asumistuki, opintotuki ja vammaisetuudet.

”Toimeentulotuki -opas toimeentulotukilain soveltajille” (2013, 17) toteaa, että kaikissa

toimeentulotukilain soveltamistilanteissa on katsottava, että ihmisarvoisen elämän kan-

nalta vähintään välttämätön toimeentulo tulee turvatuksi. Toimeentulotuki on tarkoitettu

kattamaan toimeentulo laajemmin, kuin aivan välttämätön toimeentulo vaatisi. Oppaassa

todetaan myös, että toimeentulotuen tarkoituksen kannalta on tärkeää, että hakijoiden ja

perheiden itsenäisen selviytymisen edellytyksiä parannetaan.

Tämä huomioon ottaen on mielenkiintoista, että toimeentulotuki on ollut edellisen kerran

virallisen köyhyysrajan tasolla vuonna 1996 (Julkunen 2006, 54). Julkunen toteaa, että

vuonna 1998 voimaantullessa laissa toimeentulotuesta on tapahtunut sanamuutos koh-

tuullisesta toimeentulosta välttämättömään toimeentuloon (Julkunen 2001, 188).

Perusosaa määritellään laissa seuraavan laisesti ”Perusosalla katettaviin menoihin kuulu-

vat ravintomenot, vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja

kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, televisiolu-

vasta, puhelimen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vas-

taavat muut henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot.” (TotuL

7a§).

Perusosa on eräänlainen olettamus menojen vähimmäistasosta mitä toimeentulotuen ha-

kijalla kuluu kuukaudessa elämiseen. Perusosan taso riippuu siitä, onko hakija yksin toi-

meentulotukea hakeva vai kokonainen perhe. Yksin hakevalla perusosa on hieman suu-

rempi, kuin toimeentulotukea hakevalla perheellä. (Kettunen ym. 2001, 102.) Suomessa

perustoimeentulon turvan tasoa ei ole rahamääräisesti määritelty. Suomessa perustus-

23

laissa korostetaan henkilön omaa vastuuta järjestää toimeentulonsa. Laissa toimeentulo-

tuesta on määritelty 2§ 2 momentissa henkilön velvollisuus elättää itsensä (Tällä lailla

sosiaaliturvaa 2006, 23).

Tarkastellessa aktivointipolitiikan tuomia muutoksia toimeentulotukeen on tarpeen valot-

taa toimeentulotuen lähihistoriaa. Oikeus toimeentulotukeen tuli subjektiiviseksi oikeu-

deksi vuonna 1984 ja vuonna 1995 lakiin kirjattiin oikeus välttämättömään toimeentu-

loon. Nykyinen toimeentulotukilaki tuli voimaan vuonna 1998 ja siihen tehtiin joitain

uudistuksia pyrkien samalla aktivoinnin lisäämiseen, kuten toimeentulotuen yleisen tason

alentaminen ja aktivointivelvoitteiden lisääminen. Tavoitteena oli saada toimeentulotuen

hakijoiden määrä laskuun, alentaa toimeentulotuen kustannuksia, saada toimeentulotuen

varassa olevia integroitumaan työelämään sekä siirtää toimeentulotuen painopistettä en-

sisijaisen turvan suuntaan. (Heikkilä & Keskitalo 2002, 13.)

Yleisesti ottaen aktivoinnista ja velvoittavista toimenpiteistä on tullut 1990-luvulla kes-

keinen osa toimeentuloturvaa (Aktiivinen sosiaalipolitiikka-työryhmä, 22). Esimerkiksi

työvelvoite liitettiin toimeentulotukeen ensi kerran vuonna 1996 (Heikkilä & Keskitalo

2002, 22). Toimeentulotuen luonne on muuttunut vanhasta mielivaltaisesta köyhäinhoi-

dosta nykyiseen toimeentulotukeen. Suomalaisessa toimeentulotuessa ei esimerkiksi vaa-

dita omaisuuden realisoimista joidenkin Euroopan maiden tapaan. Se ei ole niin erotteleva

ja marginaalinen etuus, kuin muissa maissa. Huolimatta kuntien omista toimeentulotu-

kiohjeista, Suomessa on asetettu yhtenäiset ohjeet toimeentulotuen jakamiseen. Yksikään

kunta ei siis voi määritellä omia ehtojaan toimeentulotuen perusosan alentamisesta. (Jul-

kunen 2006, 45.)

1990-luvun lama muutti toimeentulotuen aseman. Toimeentulotuen varassa ollaan entistä

pidempään. Toimeentulotuen myöntämistä on siirretty etuuskäsittelijöille. Asiakasmää-

rien kasvun johdosta suurin osa sosiaalityöntekijöiden työstä meni toimeentulotuen

myöntämiseen. Huoltoavun aikana (1957–1983) avun piirissä oli keskimäärin 3-5 % vä-

estöstä. Toimeentulotuen tarpeen voidaan nähdä seuraavan taloussuhdanteita. Myös toi-

meentulotuen asiakaskunta on muuttunut.

1990-luvun alussa toimeentulotuen asiakkaista yksi viidestä oli alle 30-vuotias täysi-ikäi-

nen, mutta vuonna 2011 osuus oli noussut yhteen neljästä. Vuonna 2011 yksi seitsemästä

20–24-vuotiaasta sai toimeentulotukea ainakin kerran. Myös maahanmuuttajien määrä on

24

kasvanut 1990-luvun alun jälkeen sekä suomessa että toimeentulotuen saajissa. 70 pro-

senttia kaikista tuen saajista on yhden hengen talouksia.

Vuosien 1989–1993 aikana toimeentulotuessa siirryttiin laajaan perusosaan. Vuonna

1998 myös luotiin erillinen laki toimeentulotuesta. Perusosien määrä on myös yhdenmu-

kaistettu ja kuntien välillä on poistettu aiemmin voimassa olleet kalleusluokitukset, joiden

aikana voimassa oli kaksi erisuuruista perusosaa riippuen asiakkaan kunnasta. Aktivointi

ja kannustaminen ovat olleet lakiuudistusten keskeisiä periaatteita.

Valtaosa 1990-luvun puolenvälin jälkeen toteutetuista uudistuksista ovat koskeneet toi-

meentulotuen saajien aktivointia. Aktiivisen sosiaalipolitiikan keinoja lisättiin nimen-

omaan Paavo Lipposen hallitusten aikana. Toimeentulotuesta on tullut yksi aktivointipo-

litiikan välineistä. (Kuivalainen 2013, 16–25 & Karjalainen, Kuivalainen, Hannikainen-

Ingman & Mukkila 2013, 190.)

Esimerkkinä marraskuussa 2011 80 prosentilla toimeentulotuen saajista oli käytössä jokin

muu ensisijainen etuus. Kertooko tämä ensisijaisen sosiaaliturvan riittämättömyydestä?

Kuivalaisen (2013, 16) mukaan toimeentulotuen ja sitä edeltäneiden viimesijaisten talou-

dellisten avustusten saajia on pidetty väestön pienituloisimpana osana, mutta myös syr-

jäytyneinä. Jyrki Kataisen hallitus nosti toimeentulotuen perusosan määrää ja yksinhuol-

tajien perusosan määrää nostettiin kymmenen prosenttia. Toimeentulotukimenojen osuus

sosiaalimenoista on ollut 2000-luvulla keskimäärin yhden prosentin.

Toimeentulotukea saaneiden kotitalouksien ja henkilöiden määrää tarkastelemalla huo-

maa toimeentulotuen saajien määrässä tapahtuneen vuosien aikana nousuja ja laskuja.

Vuonna 1985 jolloin nykyisenkaltainen toimeentulotukilainsäädäntö tuli voimaan, toi-

meentulotukea saaneiden kotitalouksien määrä oli 129 252 kotitaloutta ja 239 805 henki-

löä. Tämän vuoden jälkeen saajien määrä kasvoi tasaisesti ja 1990-luvulle tultaessa saa-

jien määrä räjähti. Vuonna 1990 314 009 henkilöä sai toimeentulotukea, kun seuraavana

vuonna 1991 toimeentulotukea sai jo 396 109 henkilöä. Saajien määrä kasvoi seuraavien

vuosien aikana muutamalla kymmenellä tuhannella per vuosi ja vuonna 1996 saajien

määrä saavutti huippunsa. Tuolloin toimeentulotukea sai 349 591 kotitaloutta ja 609 636

henkilöä. (Toimeentulotuki - THL Tilastoraportti 43/2011.)

25

Mielenkiintoista on, että vuonna 1996 toteutetut lakiuudistukset sijoittuvat samaan ajan-

kohtaan toimeentulotuen saajien määrän laskun kanssa. Voidaan pohtia, kuinka paljon

toimeentulotukilain uudistukset vaikuttivat tuen saajien määrän laskuun ja kuinka paljon

siihen vaikutti yleisesti parantunut talous- ja työllisyystilanne. Pientä osviittaa yleisen ta-

loustilanteen merkityksestä antaa se, että finanssikriisin iskettyä vuonna 2008, se vaikutti

heti vuonna 2009 ja 2010 toimeentulotukea saaneiden määrän kasvuun. (mt.)

Toimeentulotukea saavien kotitalouksien ja henkilöiden määrä on pysynyt tasaisena vuo-

den 2000-luvun lopun hypähdyksen jälkeen. Vuonna 2015 toimeentulotukea sai 259 010

kotitaloutta ja 400 225 henkilöä (Toimeentulotuki 2015). Toimeentulotuen saajien kas-

vusta huolimatta edelleenkään ei olla lähellä 1990-luvun laman lukemia.

Toimeentulotuen saajien suhteellinen köyhyys on lisääntynyt. Vuonna 2005 yli puolet

tuen saajista oli tulojen perusteella köyhä. Yleisesti ottaen toimeentulotuen taso on hei-

kentynyt suhteessa väestön keskimääräisiin tuloihin. Toimeentulotukiasiakkailla on

yleistä ylivelkaantuneisuus ja maksuvaikeudet. Toimeentulotukiasiakkaista on silti yllät-

tävän vähän tilastoitua tietoa. (Kuivalainen & Sallila 2013, 63 & Hannikainen-Ingman,

Kuivalainen & Sallila 90; 109.)

Toimeentulotuen käytännön työssä on myös tapahtunut muutoksia. Etuuskäsittelijöiden

yleistymisen myötä sosiaalityöntekijöiden osallistuminen toimeentulotukityöhön on vä-

hentynyt huomattavasti aiemmasta. Monet asiakkaat ovat vain kirjallisen etuuskäsittelyn

asiakkaita ja eivät tapaa varsinaista sosiaalityöntekijää (Saikku & Kuivalainen 2013, 116;

126).

Toimeentulotuen siirtoa Kelaan on nostettu esiin tasaisin välein. 1990-luvulla erillinen

työryhmä esitti toimeentulotuen siirtämistä Kelaan, mutta siirtoa ei haluttu toteuttaa. His-

torian saatossa viimesijaisen toimeentulon myöntäminen on ollut aina paikallisella ta-

solla. Vuonna 2015 hallituksen esityksellä toimeentulotuen maksatus tullaan siirtämään

Kelalle vuoden 2017 alussa. Päätös on historiallinen ja tulee luultavammin muokkaamaan

toimeentulotuen roolia paljonkin. Harkinnanvaraisen toimeentulotuen päätökset jäävät

kuntien sosiaalityöntekijöiden vastuulle. Nyt näyttää siltä, että toimeentulotuen perusosan

alentaminen tullaan tulevaisuudessa päättämään Kelassa, mutta varsinainen aktivointi-

suunnitelma tehdään sosiaalityöntekijä ja asiakkaan kanssa kuntatasolla. (Järvinen 2015.)

26

3.5 Aktivointipolitiikan vaikutus toimeentulotukeen

Tässä luvussa käsittelen aktivointipolitiikan vaikutusta toimeentulotukeen ja käytän esi-

merkkinä toimeentulotuen perusosan alentamista.

Toimeentulotuen perusosan alentaminen lisättiin vuonna 1996 toimeentulotukilakiin yh-

tenä muutoksena. Ensimmäisessä vaiheessa toimeentulotuen perusosaa voitiin alentaa 20

prosenttia. Vuonna 1998 tehtiin uusi lisäys lakiin, jossa perusosaa pystyttiin alentamaan

40 prosenttia. Vuonna 2001 lakiin toimeentulotuesta lisättiin 10§ momentti, jos kuntout-

tavan työtoiminnan piirissä oleva henkilö on kieltäytynyt aktivointisuunnitelman laatimi-

seen.

Toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa seuraavista syistä johtuen (ToTul 10§):

1) henkilö on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta

työstä tai sellaisesta julkisesta työvoimapalvelusta, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi

hänen toimeentulonsa, tai hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai julkista

työvoimapalvelua ole voitu tarjota taikka ammatillista koulutusta vailla oleva, täysi-ikäi-

nen alle 25-vuotias on keskeyttänyt koulutuksen tai kieltäytynyt koulutuksesta niin, että

hän ei ole työttömyysturvalain 2 luvun 13 tai 14 §:n perusteella oikeutettu työttö-

myysetuuteen; (28.12.2012/1004)

2) kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu maahanmuuttaja on ilman pe-

rusteltua syytä kieltäytynyt kotoutumissuunnitelman laatimisesta tai osallistumasta ko-

toutumissuunnitelmassa yksilöidysti sovittuihin, työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin

taikka jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei kotoutumissuunnitelmaa ole

voitu laatia; (30.12.2010/1390)

3) kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain (189/2001) 3 §:ssä tarkoitettu henkilö on

kieltäytynyt osallistumasta aktivointisuunnitelman laatimiseen; tai

4) kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu henkilö on ilman työttö-

myysturvalain 2 a luvun 13 §:ssä tarkoitettua pätevää syytä kieltäytynyt kuntouttavasta

työtoiminnasta taikka keskeyttänyt tai omasta syystään joutunut keskeyttämään kuntout-

tavan työtoiminnan. (8.6.2012/291)

Mielenkiintoinen lisäys perusosan alentamisessa on maininta siitä, että perusosaa voidaan

alentaa, jos ”alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista

27

välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana.”

(TotuL 10§). Tämä tuo perusosan alentamiseen tietyn moraalisen ulottuvuuden. Samassa

yhteydessä todetaan myös, että alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta

kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien. Perusosan alentamista voidaan silti

jatkaa, mutta siitä on tehtävä kahden kuukauden välein uusi päätös. (TotuL 10§).

Alennettaessa toimeentulotukea tulee sosiaalityöntekijän laatia aktivointisuunnitelma asi-

akkaan kanssa. Laissa toimeentulotuesta (10§) sanotaan ”Perusosan alentamisen yhtey-

dessä on aina laadittava, mikäli mahdollista yhdessä toimeentulotuen hakijan ja tarvitta-

essa yhteistyössä työvoimaviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa suunnitelma

toiminnasta asiakkaan itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi.”

Hallituksen esityksessä (217/1997) taustoitetaan toimeentulotuen perusosan alentamisen

tarkoitusta. ”Toimeentulotuen merkitys viimesijaisena tilapäiseksi tarkoitettuna etuutena

hämärtyy, jos sitä aletaan käyttää pysyvänä toimeentuloetuutena, vaikka tasoa olisi jo

alennettu. Tällaisten tilanteiden välttämiseksi ehdotetaan, että toistuvasti työstä tai akti-

voinnista kieltäytyvältä tahi aktivointimahdollisuuden laiminlyövältä perusosaa voidaan

vielä alentaa. Lisäedellytyksenä on, että tarjolla oleva työ tai työvoimapoliittinen toimen-

pide toisi ihmisarvoisen elämän turvan”.

Esityksessä korostetaan työtarjouksen tulevan olla sellainen, että se soveltuu asianomai-

selle henkilölle ja se tarjoaa välttämättömän toimeentulon kohtuullisen pitkän ajan ja, että

tarjous on voitu tehdä toistuvasti. Esityksessä avataan säännöksen tarkoituksena olevan

puuttumisen tilanteisiin, joissa henkilölle voidaan osoittaa konkreettinen ja hänen ky-

kyihinsä ja olosuhteisiinsa sovitettu tapa hankkia toimeentulonsa, mutta henkilö toistu-

vasti kieltäytyy siitä.

Kieltäytymisten kuvataan voivan olla luonteeltaan aktiivista, tietoista tarjouksen vältte-

lyä, tai passiivista, ryhtymättömyyttä yhteydenottoon tai muuhun vastaavaan toimenpi-

teeseen. Mielenkiintoisena mainintana esityksessä todetaan: ”Kun henkilö käyttäytyy py-

kälässä kuvatulla tavalla, voidaan yleensä olettaa hänen hankkivan välttämättömän toi-

meentulonsa muilla keinoin. Tällaisessa tilanteessa ei voida pitää perusteltuna, että yh-

teiskunta tarjoaa toimeentuloa useammalla eri tavalla.”

Perustuslakivaliokunta käsitteli vuonna 1997 hallituksen esitystä (217/1997) toimeentu-

lotuen perusosan alentamisesta. Perustuslakivaliokunta toteaa kannanotossaan: ”Näiden

28

säännösten tarkoituksena on edistää työllistymistä sen sijaan, että henkilö jäisi pysyvästi

toimeentulotuen varaan. Tällainen tarkoitus on sopusoinnussa toimeentulotuen luonteen

kanssa viimesijaisena sosiaaliturvaetuutena. Tavoite on myös perusoikeusjärjestelmän

kannalta hyväksyttävä, kun erityisesti otetaan huomioon hallitusmuodon 15 §:n 2 mo-

mentti, joka koskee julkisen vallan velvollisuutta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaa-

maan jokaiselle oikeus työhön”. (Perustuslakivaliokunnan lausunto 31/1997.)

Perustuslakivaliokunta ottaa myös kantaa perusosan alentamisen kytköksen perustuslain

pykälään sosiaaliturvasta, jos henkilö ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edel-

lyttämää turvaa. ”Jos henkilölle kuitenkin on tarjottu todellinen mahdollisuus hankkia

toimeentulonsa työtä tekemällä tai työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistumalla,

voidaan sanoa, että hän olisi kyennyt hankkimaan perustuslaissa tarkoitetun turvan. Tästä

syystä mahdollisuus toimeentulotuen perusosan alentamiseen esityksessä ehdotettujen

perusteiden täyttyessä ei valiokunnan käsityksen mukaan sinänsä ole ristiriidassa halli-

tusmuodon 15 a §:n 1 momentin kanssa.”

Tietyllä tapaa huolimatta aktivointitoimenpiteistä Suomessa saa toimeentulotuen perus-

osan alentamisen jälkeenkin vielä 60 prosenttia toimeentulotuen perusosan kokonaismää-

rästä. Esimerkiksi muissa Ruotsissa ja Tanskassa voidaan sanktiona jopa evätä kansalai-

sen oikeus toimeentuloturvaan (Aktiivinen sosiaalipolitiikka-työryhmä 1999, 24). Siihen

nähden aktivointipolitiikan suomalainen versio ei vaikuta, niin rankalta kansalaisia koh-

taan.

Julkunen väittää, että sosiaalipolitiikan on vaikea hyväksyä vähimmäisetuuksien varassa

olevien köyhdyttämistä edes kannustavuuden nimissä (Julkunen 1998, 183). Tämä on

varmasti totta, jos sosiaalipolitiikka kytketään pohjoismaisen hyvinvointivaltion peruspe-

riaatteisiin, kuten perusturvan riittävään tasoon. Voidaan hyvin nähdä, että perusosan

alennus 20 tai 40 prosenttiin saattaa köyhdyttää toimeentulotuen varassa eläviä liikaa.

Tämä voi olla jopa tarkoituskin, sillä aktivointi-ideologiaa mukaillen todella alhainen toi-

meentuloturva ”kannustaisi” hakeutumaan töihin. Tässä näkyy perinteisen Pohjoismaisen

hyvinvointivaltioideologian ja aktivointipolitiikan välinen ristiriita.

Alla olevaan taulukkoon (Toimeentulotuen uudistukset, taulukko 1.) on koottu toimentu-

lotukeen tehdyt uudistukset vuodesta 1984 vuoteen 2011. Taulukosta voi tehdä huomion,

että lakiin toimeentulotuesta on lisätty vaiheittain uudistuksia vuodesta 1996 lähtien.

29

Vuonna 1996 perusosan alentaminen käsitti työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäy-

tymisen ja perusosaa voitiin alentaa korkeintaan 20 prosenttia. Vuonna 1998 tehtiin laki-

uudistus, jossa toimeentulotuelle luotiin oma laki. Suurin osa laista oli jo olemassa, joten

ei voida puhua täysin uudesta laista. Samana vuonna lakiin lisättiin myös mahdollisuus

alentaa perusosaa korkeintaan 40 prosenttia.

Vuonna 1999 lakiin toimeentulotuesta lisättiin mahdollisuus alentaa perusosaa maahan-

muuttajalta tai pakolaiselta, joka kieltäytyy kotoutumissuunnitelman tekemisestä. Uu-

delle vuosituhannelle tullessa lakiin toimeentulotuesta lisättiin vuonna 2001 perusosan

alentamisen mahdollisuus kuntouttavasta työtoiminnasta kieltäytyvälle.

Sen jälkeen kesti melkein vuosikymmen ennen uusia lisäyksiä. Vuonna 2010 kuntoutta-

vaan työtoimintaan osallistuminen velvoitettiin myös yli 25-vuotiailta. Vuonna 2011 la-

kiin toimeentulotuesta lisättiin mahdollisuus alentaa perusosaa alle 25-vuotiaalta täysi-

ikäiseltä nuorelta, joka keskeyttää tai kieltäytyy koulutuksesta. Samaan aikaan lakiin li-

sättiin myös maahanmuuttajien ja pakolaisten osalta perusosan alentamisen mahdolli-

suus, jos kieltäytyy kotouttamista edistävistä toimenpiteistä. Varsinkin nuorten kohdalla

perusosan alentamisen mahdollisuus herätti paljon keskustelua mediassa ja eduskun-

nassa.

Toimeentulotuki on kokenut muutoksia. Toimeentulotuki on viimesijainen etuus, jota on

mahdollista saada vasta muiden tukien hakemisen jälkeen. Toimeentulotuesta on tullut

yhä useammalle toimeentulotuen hakijalle pitkäaikainen tulonlähde. Tilanne on muuttu-

nut 1990-luvun alusta, jolloin toimeentulotuen rooli oli enemmän tilapäistä kriisiapua.

(Ahola & Hiilamo 2013, 11.) Suomalaisen sosiaaliturvan uudistamista pohtineessa Sata-

komiteassa esitetiin lakiin toimeentulotuesta lisäys, jossa nuorella ei olisi oikeutta muut-

taa pois vanhempien luota toimeentulotuen varaan. Esitys ei kuitenkaan mennyt läpi.

(Soininvaara 2010, 105.)

30

Taulukko 1 Toimeentulotuen uudistukset

Vuoden 1997 toimeentulotuen kehittämisen selvitysmiesraportissa (Arajärvi 1997, 8) toi-

meentulotuen perusosan alentamista perustellaan kahdella syyllä. Ensimmäinen syy on

pyrkimys kannustavuuteen ja toisena syynä on se, että toimeentulotuki on tarkoitettu lyh-

tyaikaiseksi etuudeksi. Sosiaali- ja terveysministeriö ”Aktiivinen sosiaalipolitiikka”-työ-

ryhmän muistiossa (1999, 40) perusosan alentamisen tarkoituksena väläytetään syytä,

Vuosi Uudistustoimenpide

1984 Oikeus toimeentulotukeen subjektiiviseksi oi-

keudeksi.

1996 Lakiin lisätään mahdollisuus alentaa toimeen-

tulotuen perusosaa 20 prosenttia.

1998 Nykyinen laki toimeentulotuesta voimaan.

Toimeentulotuen perusosaa voi alentaa enin-

tään 40 prosenttia.

1999 Perusosan alentamisen mahdollisuus, jos

maahanmuuttaja tai pakolainen kieltäytyy ko-

toutumissuunnitelmasta.

2001 Perusosan alentamisen mahdollisuus kuntout-

tavasta työtoiminnasta kieltäytymisestä.

2010 Kuntouttavan työtoiminnan velvoittaminen

myös yli 25-vuotiailta.

2011 Perusosan alentamisen mahdollisuus alle 25-

vuotiaan kieltäytyessä tai keskeytettyä koulu-

tuksen.

2011 Perusosan alentamisen mahdollisuus maahan-

muuttajan kieltäytyessä kotouttamista edistä-

vistä toimenpiteistä.

2017 Toimeentulotuki siirtyminen Kelaan ja tämän

myötä toimeentulotuen perusosan alentami-

nen. Tarvittaessa Kela voi siirtyä kunnan puo-

leen perusosan alentamisen harkinnassa.

31

jossa henkilölle voidaan tarjota konkreettinen, hänen kykyihinsä ja olosuhteisiin sopiva

tapa ansaita toimeentulo, mutta henkilö syystä tai toisesta kieltäytyy siitä. Muistiossa pa-

neudutaan tarkemmin työtarjouksen määritelmään. Työtarjouksen tulee olla sellainen,

että se soveltuu asianomaiselle henkilölle ja, että se tarjoaa mahdollisimman pitkäksi ai-

kaa toimeentulon ja että työtarjous on voitu tehdä toistuvasti.

Työvoimapoliittisen toimenpiteen taas tulee olla sellainen, joka tarjoaa riittävän toimeen-

tulon toimenpiteen aikana ja sen tulee olla myös riittävän pitkä ja konkreettinen. Tarkas-

tellessa toistuvasti tapahtunutta kieltäytymistä työtarjousta ja työvoimapoliittista toimen-

pidettä arvioidaan yhdessä työvoimaviranomaisen kanssa. Henkilöstä johtuvia syitä työn

tai työvoimapoliittisen toimenpiteen saamisen tai vastaanottamisen epäonnistumisesta

ovat aktiivinen tietoinen tarjousten välttely tai passiivinen ryhtymättömyys yhteydenot-

toon tai vastaavaan toimenpiteeseen. (mt, 40.)

Vuoden 1998 perusturvamuutosten arviointitutkimuksen loppuraportissa toimeentulotu-

kilain käsitellään aktivointi- ja kannustamistavoitteita. Aktivointi voidaan jakaa käsit-

teenä positiivisiin ja negatiivisiin kannustimiin. Toimeentulotukilaki soveltaa negatiivista

aktivointiajattelua, jossa työstä kieltäytymisestä voi seurata rangaistus. ”Sanktioilla tai

uusilla tuensaantiin liittyvillä ehdoilla pyritään työelämään aktivointiin negatiivisin kan-

nustimin, esimerkiksi tekemällä tuella eläminen vähemmän palkitsevaksi laskemalla tu-

kea silloin, kun tuensaaja ei osoita riittävää aktiivisuutta työhön hakeutumisessa tai kyt-

kemällä etuuden saaminen työvelvollisuuteen”. (Keskitalo 2000, 12.) Sanktioiden tarkoi-

tuksena on tehdä työ sosiaalietuuksia houkuttelevammaksi vaihtoehdoksi (Juhila 2006,

59).

Arajärven (1997, 4) mukaan tasapaino toimeentulotuen kannustavuuspyrkimysten ja vii-

mesijaisen toimeentuloturvan välillä on herkkä. Olennaisesti tähän liittyy toimeentulo-

tuen perusosan alentamiseen liittyvä lakipykälä, jossa todetaan, että toimeentulotuen pe-

rusosan alentamista ei saa tehdä, jos se vaarantaa ihmisarvoisen elämän (TotuL 10§).

Myöskään jo aiemmin mainittua toimeentuloturvan kokonaan epäämistä ei saa suorittaa

(vrt. Tanska, Ruotsi ja Iso-Britannia).

Kallion, Blombergin ja Krollin tutkimuksen mukaan maissa joissa selitetään köyhyyttä

enemmän yksilöstä johtuvilla seikoilla, on hyvinvointivaltion kannatus alhaisempaa, kuin

sellaisissa maissa, joissa köyhyyttä selitetään enemmän rakenteellisista syistä johtuvana.

32

Pohjoismaissa köyhyyden on yleisesti ottaen uskottu johtuvan rakenteellisemmista sei-

koista, kuin yksilön omista ratkaisuista.

Tämä linkittyy aktivointipolitiikkaan ja toimeentulotuen perusosan alentamiseen siten,

että Kallion yms. tutkimuksen mukaan enemmän yksilöistä johtuvia selityksiä uskovat,

kannattavat enemmän aktivointitoimenpiteiden käyttöä. Tutkimuksessa tuodaan asia ilmi

myös päinvastaisessa tilanteessa eli enemmän rakenteellisiin syihin uskovat sosiaalityön-

tekijät kannattavat vähemmän aktivointitoimenpiteiden käyttöä. (Kallio, Blomberg &

Kroll 2011, 255–260.)

Tässä tutkimuksessa aikuissosiaalityön käsite on myös syytä määritellä. Aikuissosiaali-

työn käsitettä ei voida määritellä yksiselitteisesti, sillä sosiaalityö aikuisten parissa on

hyvin laaja konteksti. Lyhyesti aikuissosiaalityön voi määritellä sosiaalitoimistossa teh-

täväksi sosiaalityöksi, joka keskittyy erityisesti aikuisväestön kysymyksiin (Karjalainen

2010, 198).

Varsinkin elämänkaariajattelumallin kautta aikuissosiaalityö kytkeytyy aikuisten parissa

tehtävään toimeentulotukityöhön, sillä lastensuojelu ja muun muassa vanhussosiaalityö

rajataan elämänkaariajattelussa aikuissosiaalityön ulkopuolelle. Valtakunnallisesti ai-

kuissosiaalityön palvelujen järjestämisessä on eroja. Johtuen muun muassa siitä, että kun-

tien välillä on näkemyseroja palvelujen järjestämisessä ja lait eivät rajaa kuntia tiukasti

järjestämään palveluja vain yhdellä tietyllä tavalla. (Kangas 2011, 19.)

Aikuissosiaalityö on tietyllä tapaa murroksessa – monelta osin yleistyneen aktivointipo-

litiikan johdosta. Aikuissosiaalityötä on kehitetty aktivointipolitiikan hengessä 1990-lu-

vulta lähtien. Voidaan väittää, että aikuissosiaalityötä on kehitetty ikään kuin työvoima-

politiikan ”kainalossa” osana muita erilaisia aktivoivia toimia, kuten esimerkiksi kuntout-

tavaa työtoimintaa. Aikuissosiaalityössä on yleistynyt yhteistyö työvoimahallinnon

kanssa. (Karjalainen 2010, 201–209.)

1990-luvun lama vaikutti aikuissosiaalityöhön. Kasvanut toimeentulotuen asiakkaiden

määrä pakotti sosiaalityöntekijät toimeentulotukipäätösten tekoon ja rutiininomaiseen ra-

han jakoon. Asiakkaiden määrän kasvun myötä varsinaiselle sosiaalityölle jäi vähemmän

aikaa. Aikuissosiaalityö painottuu akuuttien asioiden käsittelyyn, ohjaukseen, neuvon-

taan sekä palvelutarpeen arviointiin. (Kangas 2011, 19; 44.)

33

Valtakunnallisen sosiaalityön yliopistoverkosto Sosnetin määritelmä sosiaalityöstä voi

avata varsinaisen sosiaalityön määrittelyä. Sosnetin määritelmässä sosiaalityö määritel-

lään yksilöiden, perheiden, ryhmien ja yhteisöjen sosiaalisten ongelmien tilannearvioin-

tiin ja ratkaisuprosesseihin perustuvaksi kokonaisvaltaiseksi muutostyöksi, joka tukee ih-

misten selviytymistä. Sosnetin määritelmässä sanotaan myös sosiaalityöllä vahvistetta-

van hyvinvointia edistäviä olosuhteita, yhteisöjen toimivuutta sekä yksilöiden toiminta-

kykyisyyttä. (Sosnetin sosiaalityön määritelmä.)

34

4 MIKROTASO

4.1 Sosiaalityöntekijän päätöksenteko vähimmäisturvassa

Tässä luvussa tarkastelen tarkemmin sosiaalityöntekijöiden päätöksentekoa katutason by-

rokraatteina. Lipskyn teoriaa tarkastelemalla asetan sosiaalityöntekijöiden päätöksenteon

teoreettiseen viitekehykseen.

Kuten jo aiemmin tutkimuksessa esiteltiin, katutason byrokraatit ovat henkilöitä, jotka

soveltavat hallinnon linjauksia käytännössä. Hallinnon ja yhteisön normit antavat raamit

katutason byrokraatin päätöksille. Katutason byrokraatit eroavat muista alemman tason

työntekijöistä siinä, että katutason byrokraateilla on käytössään merkittävä määrä omaa

harkintavaltaa. Laajasta harkintavallasta huolimatta katutason byrokraatit eivät silti ole

vapaita säädöksistä. Muun muassa hallinto ja yhteisön normit muokkaavat ja vaikuttavat

katutason byrokraatin hallinnollisiin päätöksiin. (Lipsky 2010, 13–14.)

Viranomaisten harkinta ei ole täysin vapaata, vaan harkintaa määrittävät useat tekijät.

Määrittäviä tekijöitä ovat muun muassa yhteiskunnassa vallitsevat poliittiset suuntaukset

ja julkisen hallinnon johtamisopit ja lait, asetukset ja kuntakohtaiset soveltamisohjeet.

Lainsäätäjän on antanut viranomaiselle harkintavaltaa, mutta lainsäädäntö sisältää usein

tulkinnanvaraisia käsitteitä. Kun viranomaisten harkintavaltaa tarkastellaan yhteiskunnan

toimivuuden näkökulmasta, niin se perustuu taloudellisten voimavarojen rajallisuuteen

sekä ihmisten ongelmatilanteiden monimutkaisuuteen ja niitä koskevaan epätäydelliseen

tietoon. (Kalliomaa-Puha, Kotkas & Rajavaara 2014, 8-9.)

Byrokraattisessa organisaatiossa rakenne on vakaa ja pysyvä. Byrokraattisessa organisaa-

tiossa ylemmissä hierarkioissa muotoillaan politiikkaa ja alemmilla hierarkian tasoilla

toimeenpannaan sitä. Byrokraattis-hierarkinen organisaatio on tyypillinen suurille orga-

nisaatioille. Julkisella sektorilla byrokratia on virkamieshallintoa ja virkamiesten vallan-

käyttöä hallinnossa. Pohjoismaisessa hyvinvointihallinnossa on tyypillistä, että palvelut

tuotetaan kunnissa ja valtio rahoittaa paikallishallinnon palveluita. Palveluhallinto on työ-

voimavaltainen, professionalisoitunut sekä hallinnollisin säännöin ja menettelymuodoin

standardoitu. Hyvinvointivaltion kehittymiskaudella 1960–1990-luvulle hallinto on kas-

vanut ja tullut monifunktionaaliseksi ja monimutkaisemmaksi. (Salminen 2002, 43; 45;

57; 66–69.)

35

Hallinnollisen hierarkian ylemmillä tasoilla olevat ei-operatiiviset henkilöt vaikuttavat

alimmalla tasolla olevan henkilöstön päätöksiin. Organisaation tavoitteiden fyysinen so-

veltaminen jää hallinnollisessa hierarkiassa alimmalla tasolla olevan henkilöstön tehtä-

väksi. (Simon 1982, 45–46.) Julkiyhteisöissä, kuten kunnissa, päätöksenteko on valinto-

jen suorittamista, joko vaihtoehtoisten tavoitteiden tai vaihtoehtoisten keinojen välillä.

Julkiyhteisössä valinnat suorittaa toimielin tai yksittäinen virkamies. Erityisenä piirteenä

julkiyhteisöjen päätöksenteossa on se, että niiden ratkaisuvalta sekä asioiden käsittelyjär-

jestys on lakisääteistä. (Kurvinen 1985, 17–18.)

Katutason byrokraatit heijastavat ja pitävät hengissä yhteiskunnan arvoja. (Lipsky 2010,

180–181.) Tässä kohtaa on hyvä pohtia mitä arvoja sosiaalityö ja sosiaalityöntekijät hei-

jastavat? Kuinka paljon aktivointipolitiikan tavoitteet ovat vaikuttaneet sosiaalityön ar-

voihin? Päällisin puolin käytännön sosiaalityön arvot tulevat luultavammin pohjoismai-

sesta hyvinvointivaltiosta ja sosiaalityön omista arvoista. Sosiaalityön arvot tulevat muun

muassa sosiaalialan eettisistä ohjeista.

Byrokratia peilaa yhteiskuntaa, jossa byrokratiat kehittyvät, joten on vaikea muuttaa by-

rokratian muotoja ilman laajempaa yhteiskunnan muutosta (Lipsky 2010, 188). Suomen

universaalissa järjestelmässä on ollut vähemmän tilaa harkinnalle, kuin esimerkiksi libe-

raalissa järjestelmässä (Keskitalo 2008, 126). Hyvinvointikansalaisuuteen liittyvät uudet

piirteet, kuten aktivointi näyttävät missä vastuullistaminen ja velvoittaminen asiakkaan

tilanteesta harkintaa käyttävälle viranomaiselle näyttäytyy (Kalliomaa-Puha, Kotkas &

Rajavaara 2014, 10). Sosiaalityö toimii valtiollisen ja paikallisen sosiaalipolitiikan ris-

teyksessä. Molemmista tulee normeja ja jännitteitä sosiaalityölle. (Sipilä 2011, 66.)

Katutason byrokraateilla on kaksijakoinen rooli yhteiskunnan varojen jakajana sekä asi-

akkaiden kontrolloijana. Katutason byrokraateilla on hallussaan korkea osuus julkisista

varoista. Tämän myötä kansalaiset odottavat omaa osuuttaan julkisista palveluista, mutta

kohtuullista vastuuta julkisista menoista. Katutason byrokraatit ovat työssään poliittisten

kiistojen keskiössä. Näin ollen he kohtaavat työssään jatkuvasti vaatimuksia asiakasryh-

miltä tehokkuuden ja palvelun laadun lisäämisestä. (Lipsky 2010, 4; 12.)

Sosiaalityö on juridis-hallinnollista työtä, jossa ammattietiikka on erityisessä asemassa.

Sosiaalityöntekijä toimii eettisesti jännitteisessä tilanteessa, jossa hallinnolliset työn ke-

hykset, oma ammattietiikka ja näkemys hyvästä sosiaalityöstä voivat olla ristiriidassa

36

keskenään. Sipilä väittää, että yksilön vastuuta ja taloudellista tehokkuutta korostava ajat-

telu on ristiriidassa sosiaalityön periaatteiden kanssa. Sosiaalityön periaatteissa korostu-

vat sosiaalityön työprosessi ja asiakasta auttava ja tukeva kumppanuus aktivointivaati-

muksia enemmän. (Sipilä 2011, 69.) Sosiaalityön eettisistä periaatteista keskusteltaessa

on otettava huomioon, että ne ovat kuitenkin vain ideaaleja, joita ei välttämättä pystytä

toteuttamaan käytännön tilanteessa (Raunio 2011, 122).

Tässä kohtaa voidaan palata käsittelemään katutason byrokraattien harkintavaltaan. Ka-

tutason byrokraateilla on suhteellinen autonomia organisaation määräysvallasta. Kuten

aiemmin mainittiin, katutason byrokraateilla on hallussaan merkittävä määrä omaa har-

kintavaltaa. Siitä huolimatta katutason byrokraatit eivät ole vapaita säädöksistä. Katuta-

son byrokraatin päätöksiä muokkaavat myös hallinnon ja yhteisön normien vaikutus.

(Lipsky 2010, 13–14.)

Sosiaalityöntekijöillä kuitenkin on selontekovelvollisuus valinnoistaan ja toimistaan.

Hallinnon johtajat yrittävät tehdä katutason byrokraateista enemmän tilivelvollisia/selon-

tekovelvollisia vähentämällä harkintavaltaa ja rajoittamalla vaihtoehtoja. Hallintojohtajat

voivat rajoittaa harkintavaltaa esimerkiksi kaventamalla työnkuvaa (Lipsky 2010, 162;

223). Kirsi Juhila mainitsee sosiaalityön kansainvälisissä eettisissä ohjeissa todettavan,

että sosiaalityöntekijöiden pitäisi olla valmiita esittämään eettiseen harkintaan nojaavat

perusteet päätöksilleen ja oltava selontekovelvollinen valinnoistaan ja toimistaan (Juhila

2009, 296–300). Lipsky kuitenkin pohtii, kuinka selontekovelvollisuus voidaan saavut-

taa, jos tavoitteet ovat epäselviä virkailijoille? (Lipsky 2010, 164–165).

Lainsäädäntö asettaa reunaehdot ammatilliselle tulkinnalle ja päätöksenteolle, joka no-

jautuu alan tietoperustaan ja ammattietiikkaan. Sosiaaliturvan toimeenpano ei toteudu vi-

ranomaisten vapaassa harkinnassa, vaan sitä määrittävät muun muassa perustuslain vaa-

timukset, EU-oikeus, kansallinen lainsäädäntö ja monenlaiset ohjeet ja suositukset.

Etuuksien ja palveluiden myöntöharkinta ei kuitenkaan varmuudella ole yhdenmukaista

eri tilanteissa ja asiantuntijat voivat päätyä ratkaisuissaan erilaisiin lopputuloksiin. Robert

Walker nostaa esiin sosiaaliturvan reunaehdot, jotka ovat poliittisia, sosiaalisia, taloudel-

lisia ja hallinnollisia. Reunaehdot rajoittavat esimerkiksi sitä kuinka suuressa mittakaa-

vassa uudistuksia voidaan toteuttaa käytännössä. (Walker 2005, 55–59.)

37

Rajavaaran mukaan harkintavallasta seuraa työntekijöiden merkittävä asema etuuksien ja

palveluiden portinvartijoina. Rajavaara jatkaa; harkintavalta on suuressa määrin institu-

tionaalisen luottavaisuuden kysymys. Mille työntekijäryhmälle harkinta mahdollistetaan,

millaisissa organisaatioissa, missä määrin ja millaisissa asioissa? Harkintavalta merkitsee

mahdollisuutta tehdä valintoja ratkaisutilanteessa. (Rajavaara, 136–138; 140.)

Harkintavallan käyttöön liittyy myös hallinnon laatu. Heikko tai huono hallinto luo mah-

dollisuuden sivuuttaa asiakkaiden oikeuksia ja menetellä oikeusturvan kannalta kyseen-

alaisella tavalla. Ohjeistus voi muodostaa keinon tukea asiakkaita, mutta ohjeistus voi

olla myös haitta edellyttäessään erityistä osaamista tai reagointia. (Arajärvi 2010, 199;

208.) Toimeentulotuessa asiakkailta vaadittava reagointi on esimerkiksi koulutuksen tai

työpaikan etsintä.

Sosiaalityöntekijöillä on päätöksenteossa ja harkinnassa paljon harkintavaltaa. Vastuu

päätöksistä asiakkaan kohdalla on pitkälti sosiaalityöntekijällä. Sosiaalityöntekijä voi

myös siirtää päätöksiä esimiehelle. Tällaisissa tilanteissa sosiaalityöntekijä siirtää päätök-

sen muodollisesti pois itseltään. Ristiriitaa synnyttää se, että esimiehellä ei ole välttämättä

kylliksi tietoa, vaan päätöksen perustana käytetään yksinkertaisia ja normittavia sääntöjä

ilman yksilöllisiä sovelluksia. Byrokratia voi toimia myös suojaavana tekijänä. Työnte-

kijä pystyy perustelemaan päätöksensä tarvittaessa kirjallisilla ohjeilla ja ne antavat näin

turvaa sosiaalityöntekijälle. (Caven 1999, 103, 113; 121.) Sosiaalityöntekijät hakevat mo-

nesti myös tukea päätöksenteolleen esimieheltään ja kollegoiltaan (Weckström 2011, 4).

4.2 Toimeentulotukinormien soveltaminen

Katutason byrokraatit saavat organisaation ylemmiltä tasoilta ohjeistuksia. Toimeentulo-

tuen sosiaalityössä merkittävämpiä tällaisista byrokraattisista ohjeista toimii toimeentu-

lotuen soveltamisopas. Organisaatiolla on myös tavoitteita, joita katutason byrokraatit so-

veltavat käytäntöön. Lipsky tarkastelee teoriassaan organisaatioiden tavoitteita, joissa ka-

tutason byrokraatit toimivat. Lipsky käyttää esimerkkinä onko julkisen hyvinvointisekto-

rin tarkoitus jakaa sosiaaliturvaa vai vähentää riippuvuutta avustuksista? Julkisen sektorin

tavoitteilla on usein ideologinen ulottuvuus, joka tekee niistä vaikeita saavuttaa. Mitä

epäselvempiä tavoitteet ovat, sitä enemmän päätöksentekijät ovat omillaan. Lipsky myös

38

lisää katutason byrokraattien usein työskentelevän epäselvien tavoitteiden kanssa.

(Lipsky 2010, 40.)

Tässä yhteydessä on hyvä pohtia aktivointipolitiikan tavoitetta. Ovatko aktivointipolitii-

kan tavoitteet selkeät sosiaalityöntekijöille? Tavoitteen määrittäminen toimeentulotuen

sosiaalityön maailmassa ei ole niin yksinkertaista. Aktivointipolitiikan tavoitteen voidaan

sanoa olevan työttömien aktivointi, mutta sosiaalityön ja sosiaalipolitiikan tasolla tavoit-

teita voi olla enemmän. Esimerkiksi sosiaalipolitiikalla on poliittisia, eettisiä ja taloudel-

lisia tavoitteita (Helne 2003, 59).

Lipskyn teorian yksi pääkohdista on, että katutason byrokraateista tulee käytännössä se

hallinnon politiikka, jota he harjoittavat. Katutason byrokraatit ovat sen hallinnon ja po-

litiikan tekijöitä, joka lopullisesti pannaan toimeen. Asiakkaat kohtaavat hallinnon poli-

tiikan katutason byrokraattien kautta. (Lipsky 2010, 11; 212; 221.) Toisaalta asiakkaan

näkökulmasta yksittäisen virkamiehen päätös on hallinnon politiikkaa ajava päätös joka

tapauksessa (Harmon & Mayer 1986, 35).

Katutason byrokraateilla on yleensä päätöksenteossa mielessä jokin maali tai tavoite, jo-

hon he pyrkivät. Ohjeet ja säännöt antavat katutason byrokraateille vain tukea. Lopulliset

päätökset tehdään katutason byrokraatin ja asiakkaan välillä. Päätökset tuotetaan usein

aiempien päätösten avulla. (Salminen 2002, 78.) Hierarkiassa alempana olevat työntekijät

eivät aina allekirjoita ylemmältä tasolta tulevia ohjeita tai säädöksiä. Katutason byrokraa-

tit etsivät tasapainoa myötätunnon ja joustavuuden sekä lainsäädännön ohjeiden välillä.

Mitä köyhempiä ja heikompiosaisia ihmiset ovat, sitä suurempi rooli katutason byrokraa-

teilla ihmisiin on. Yhteiskunta organisoi kontrolloinnin, rajoitteet ja järjestyksen suhteel-

lisen voimattomille ryhmille katutason byrokratioiden kautta. (Lipsky 2010, 16; 54; 191.)

Työntekijöiden näkökulmasta monissa katutason byrokratioissa hallitsevat enemmän am-

matilliset, kuin hallinnolliset normit (Lipsky 2010, 216). Toisaalta palvelujärjestelmäkes-

keinen työ kunnan sosiaalihuollossa on paikallista. Paikallinen säätely määrittää, kuinka

normeja ja ohjausta toimeenpannaan. (Mäntysaari 2007, 116.) Sosiaalityössä tärkeänä

ammatillisena normina ovat sosiaalityön eettiset säännöt. Niissä mainitaan eettisen har-

kinnan olevan välttämätön osa sosiaalityöntekijän ammattitaitoa (Sosiaalityön eettiset

säännöt). Kyösti Raunio korostaa, että pelkästään organisaation säännöt eivät normita so-

siaalityön tekemistä. Raunio nostaa esiin asiakkaan ja työntekijän välille kehittyvällä vuo-

rovaikutuksella olevan suuri merkitys. (Raunio 2009, 172.)

39

Sosiaali- ja terveysministeriö on tuottanut toimeentulotuen soveltamisoppaan (Toimeen-

tulotuki – Opas toimeentulotukilain soveltajille 2013). Myös kunnilla on omat ohjeet toi-

meentulotuen soveltamisesta. Kuntien soveltamisohjeissa käytetään perustana sosiaali- ja

terveysministeriön ohjeistusta, mutta kunnat voivat omissa soveltamisohjeissaan määrit-

tää muun muassa harkinnanvaraisen toimeentulotuen kattosummat. Esimerkiksi sen

kuinka paljon täydentävää toimeentulotukea sosiaalityöntekijä voi myöntää lasten harras-

tusmenoihin. Toimeentulotuen soveltamisoppaalla on vankka oikeuslähdeopillinen

tausta, sillä se koostuu lainvalmisteluasiakirjoista ja oikeudellisista ratkaisuista (Arajärvi

2010, 196).

Sosiaalialan työ on yleensä vahvasti normitettua. Työntekijä joutuu usein tekemään rat-

kaisuja vain soveltamalla kuhunkin asiaan liittyviä säädöksiä. Sosiaalialan työntekijä jou-

tuu monesti tekemään normeista riippumattomiakin ratkaisuja, joiden pohjana on oma

harkinta, ei normin soveltaminen. Työhön saattaa myös kuulua normien tulkintaa sekä eri

tulkintavaihtoehtojen punnitsemista ja vertailua. Eettinen tietoisuus ja kyky pohtia ongel-

mia ja niiden mahdollisia ratkaisuja eettiseltä kannalta ovat osa sosiaalialan työntekijän

ammattipätevyyttä. Työntekijä joutuu usein pohtimaan, pitäisikö hänen tukea vai kont-

rolloida asiakasta. Asiakkaan oikeutta toimeentulotukeen säädellään normistolla. Sosiaa-

lityöntekijä joutuu tuen jakamisessa kuitenkin käyttämään myös harkintaa. Työntekijöi-

den välillä voi olla erilaisia ajattelu- ja menettelytapoja toimeentulotuen jakamiseen liit-

tyvissä kysymyksissä. Tällöin asiakkaan kohtelu riippuu siitä, kenen työntekijän kanssa

asiakas sattuu asioimaan. (Hämäläinen 1993, 174–178.)

Organisaatiossa on normaalia, että ohjeiden ja ohjeiden toteuttamisen välillä on kitkaa.

Tällä ei kuitenkaan ole usein tekemistä työntekijöiden haluttomuudesta toteuttaa annet-

tuja ohjeita tai hallinnon politiikan vastustamisesta. Mutta mitä jos alemman tason työn-

tekijät eivät jaakaan organisaation ylemmän tason tavoitteita? Yleisesti ottaen alemman

tason työntekijöillä on erilaiset tavoitteet, kuin organisaation johtajilla. Alemman tason

työntekijät eivät välttämättä tee työtään tosissaan, jos eivät usko organisaation tavoittei-

siin. (Lipsky 2010, 16–18.) Suomalaisen sosiaalityön ja toimeentulotuen maailmassa

Lipskyn mainitsemat organisaation johtajat ovat luultavammin tässä tapauksessa lainsää-

täjiä, kuin sosiaalityöntekijöiden varsinaisia esimiehiä.

Mielenkiintoista on se, että viranomaisia sitovat ohjeistukset eivät yleensä ole sitovia vi-

ranomaisten ulkopuolella. Muutoksenhakuviranomainen eli hallinto-oikeus tai korkein

40

hallinto-oikeus ovat tällaisista asiakirjoista riippumattomia. Heikosti velvoittava oikeus-

lähde asettuu hallinnollisen virallislähteen edelle. Silti viranomaisia sitovat ohjeistukset

merkitsevät hallinnollisen päätöksenteon tosiasiallista ohjaamista, vaikka ne eivät sido

viranomaiskoneiston ulkopuolisia tahoja. (Arajärvi 2010, 196.)

Toimeentulotuen soveltamista on pyritty yhdenmukaistamaan. Voidaan sanoa, että sovel-

tamisohjeet ovat kunnallisen sosiaalihallinnon tärkein väline tapauskohtaisen päätöksen-

teon ohjauksessa. Erityisen huomion arvoista on sen korostaminen, kuinka iso merkitys

toimintaympäristöillä, toimintatraditioilla sekä lähityöyhteisöllä on toimeentulotuen so-

veltamisessa. (Karjalainen 2004, 128–129.) Kuivalaisen ja Saikun tutkimuksessa nousi

esille kuntien toivovan valtion tasolta selkeämpää ohjeistusta mikä toimeentulotuessa

kuuluu sosiaalityöhön ja mikä etuuskäsittelijöille. Sosiaalityön yleisellä tasolla ohjeistuk-

sia pidettiin puutteellisina esimerkiksi työnjaon kannalta. (Kuivalainen & Saikku 2013,

176.)

Seuraavaksi tarkastelen, miten toimeentulotuen perusosan alentamisesta ohjeistetaan

muutaman suomalaisen kunnan toimeentulotukiohjeissa. Käytän tarkastelussa myös so-

siaali- ja terveysministeriön toimeentulotukiopasta. Kuten mainitsin tutkimuksen toteu-

tus-luvussa, tarkastelen 10 suomalaisen kunnan toimeentulotukiohjetta ja kaupungit ovat

Helsinki, Jokioinen, Jyväskylä, Lieksa, Porin perusturvayhtymä, Riihimäki, Rovaniemi,

Tampere, Vaasa ja Vantaa. Olen valikoinut kunnat maantieteellisen kattavuuden ja kun-

tien koon mukaan saadakseni aineistosta monipuolista. Suurin osa kunnista on isoja Suo-

men mittapuulla, mutta mukana on myös pienempiä kuntia, kuten Jokioinen ja Lieksa.

Tarkastelen toimeentulotukiohjeita nimenomaan aktivoinnin näkökulmasta.

Sosiaali- ja terveysministeriön oppaassa korostetaan toimeentulotuen perusosan alenta-

misen olevan ”aina poikkeuksellinen toimenpide, joka vaatii erityistä harkintaa ja suun-

nittelua”. Varsinaiseen lain soveltamiseen ministeriön opas ei ota paljon kantaa, vaan asi-

akkaan kanssa tehtävää suunnitelmaa perusosan alentamisen yhteydessä käsitellään puo-

let luvusta eli kolmen sivun verran. (Toimeentulotuki – Opas toimeentulotukilain sovel-

tajille 2013, 98–103.)

Sosiaali- ja terveysministeriön ohjeistuksessa nostetaan esille 18–24-vuotiaiden ammatil-

lista koulutusta vailla olevien työllistyminen. Ohjeeseen on liitetty pohdintaa sosiaali- ja

terveysministeriön mietinnöstä, joka koskee juuri 18–24-vuotiaiden ammatillista koulu-

tusta vailla olevien työllistymistä ja aktivointia. Mietinnössä pohditaan, onko nuoren

41

mahdollista työllistyä muulla, kuin omalla alalla, onko nuorella päihdepalveluiden tar-

vetta ennen työllistymispalveluita ja vastaavatko tosiasiallisesti tarjotut koulutusvaihto-

ehdot nuorten edellytyksiä. Mietinnössä korostetaan myös moniammatillista yhteistyötä

nuorten asioita hoitaessa. (Toimeentulotuki – Opas toimeentulotukilain soveltajille 2013,

102–103.)

Vantaan kaupungin toimeentulotuen soveltamisohjeissa korostetaan yksilökohtaisen ar-

vioinnin ja kokonaistilanteen huomioon ottamista. Ohjeissa mainitaan, että toimeentulo-

tuen perusosan alentaminen ei saa vaarantaa asiakkaan välttämätöntä toimeentuloa. Se

mitä välttämätön toimeentulo merkitsee, ei ohjeissa selvennetä. Vantaan kaupungin toi-

meentulotukiohjeissa korostetaan myös aktivointisuunnitelman laatimista. Aktivointi-

suunnitelmaan kirjataan, mitä asiakkaalta edellytetään. Jos asiakas menettelee suunnitel-

man mukaan, voidaan perusosan alentaminen purkaa. Sosiaalityöntekijöitä kehotetaan

aktiiviseen työskentelyyn nuorten asiakkaiden kanssa, koska nuorisotakuu velvoittaa

niin. (Vantaan kaupungin toimeentulotukiohjeet, 14–15.)

Kaupunkien välillä on huomattavia eroja toimeentulotuen soveltamisohjeissa. Mitään sel-

keää vastausta asiaan ei ole saatavissa tarkastelemalla vain ohjeita. Voiko toimeentulotu-

kiohjeiden kattavuuden ero johtua siitä, että sosiaali- ja terveysministeriön omissa oh-

jeissa toimeentulotuen perusosan alentaminen on käsitelty melko kattavasti?

Helsingin kaupungin ohjeissa käsitellään perusosan alentamista vain opiskelijoiden osalta

ja sitäkin yhden kappaleen verran (Toimeentulotuen myöntämisen perusteet Helsingin

kaupunki 2015, 9). Porin, Ulvilan ja Merikarvian perusturvan yhteistoiminta-alueen kun-

nissa ja Jyväskylän kaupungissa toimeentulotuen perusosan alentamisen luku on selvästi

vain kopioitu suoraan laista ja sosiaali- ja terveysministeriön ohjeista (Perusturvan yh-

teistoiminta-alueen kuntien toimeentulotukiohjeet 2016, 8-9 & Toimeentulotukiohje Jy-

väskylän kaupungissa 2013, 3-4).

Myös Vaasan kaupungin toimeentulotukiohjeet noudattavat samanlaista linjaa. Vaasan

ohjeissa teksti on lähes suoraan ministeriön ohjeista ja Vaasan ohjeissa viitataankin suo-

raan ministeriön ohjeisiin (Vaasan sosiaali- ja terveyslautakunnan toimeentulotukilain so-

veltamisohjeet 2014, 13).

Lieksan kunnan toimeentulotukiohjeissa todetaan elatusavun puuttuessa, toimeentulotuen

perusosaa ei alenneta (Lieksan kaupungin toimeentulotuki ohje 2012, 15). On mielenkiin-

toista pohtia miksi tällainen yksittäinen huomautus on Lieksan toimeentulotukiohjeisiin

42

laitettu, sillä sitä ei löydy ministeriön ohjeesta tai muiden vertailtavien toimeentulotu-

kiohjeiden joukosta. Tämä käy esimerkiksi kuntien välisten ohjeiden eroavaisuudesta. Jo-

kioisen ja Tampereen kaupungin ohjeissa on mainittu erikseen asiakasryhmänä opiskeli-

jan ja yrittäjän toimeentulotuen perusosan alentaminen. (Jokioinen toimeentulotuen so-

veltamisohjeet 2013, 14 & Tampereen toimeentulotukiohjeet, 11–12).

Aktivoinnin osalta esimerkiksi Riihimäen kaupungin toimeentulotukiohjeissa todetaan,

että perusosa voidaan nostaa normaalille tasolle, jos asiakkaalla on näyttöä suunniteltujen

toimenpiteiden toteuttamisen yrittämisestä. Asiakkaan ei ole siis ollut pakko onnistua esi-

merkiksi työllistymisessä, mutta se riittää, että hänellä on näyttöä työllistymisen yrityk-

sestä. Riihimäen kaupungin ohjeissa mainitaan myös lyhytkestoisenkin työn, kurssin,

opiskelun, työharjoittelun olevan syy nostaa perusosa takaisin normaalille tasolleen. (Rii-

himäen kaupungin toimeentulotukiohje 2015, 12–13.) Riihimäen kaupungin ohjeissa pe-

rusosan nostamista takaisin normaalille tasolle käsitellään muiden kaupunkien ohjeita

konkreettisemmin.

Toimeentulotuen perusosan alentamisesta mainittiin jokaisessa tarkastellussa kunnan toi-

meentulotukiohjeessa, mutta asian käsittelyssä oli huomattavia eroja. Suurimmassa

osassa ohjeita perusosan alentamista käsittelevä luku oli joko kopio tai tiivistelmä laista

tai sosiaali- ja terveysministeriön ohjeista. Jokaisessa tarkastellussa toimeentulotukioh-

jeessa mainittiin, että perusosan alentaminen ei saa vaarantaa ihmisarvoisen elämän edel-

lyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voi pitää muuten-

kaan kohtuuttomana. Harkinnan kannalta on tärkeää, että asia on mainittu jokaisessa oh-

jeessa. Toimeentulotukiohjeiden perusteella sanktioihin suhtaudutaan varovasti. Op-

paissa selvästi korostetaan käyttämään harkintaa toimeentulotuen perusosaa alennetta-

essa.

4.3 Sosiaalityön tehtävät aktivoinnissa ja vähimmäisturvassa

Tässä luvussa tarkastelen, miten sosiaalityöllä ja sosiaalityöntekijöillä on mahdollisuus

konkretisoida aktivointipolitiikan sisältöä sosiaalityön professionaalisen autonomian

puitteissa. Olen aiemmissa luvuissa keskittynyt sosiaalityöntekijöiden rooliin katutason

43

byrokraatteina. Tässä luvussa nostan enemmän esille sosiaalityötä professiona ja mitä tar-

jottavaa sosiaalityön professiolla on sosiaalityöntekijöiden päätöksenteolle koskien toi-

meentulotuen perusosan alentamista.

Katutason byrokraatin asiakkaat eivät ole vapaaehtoisia asiakkaita, kuten aiemmin on tul-

lut todettua. Tällaiseen asiakkuuteen liittyy piirteinä muun muassa se, että asiakkaat eivät

voi välttää kontaktia katutason byrokraatin kanssa tai vetäytyä asiakkuudesta, kuten esi-

merkiksi kaupallisen alan asiakassuhteessa voisi tehdä. (Lipsky 2010, 54–56.) Asiakkaan

mielipidettä on kysyttävä ennen perusosan alentamista (ToTul 10§). Toisaalta toimeen-

tulotukea ei ole pakko hakea. Tästä näkökulmasta toimeentulotuen asiakkuus ei ole pa-

kollinen asiakkuus, josta ei voi irtautua.

Edellisiin kappaleisiin viitaten sosiaalityössä isoksi haasteeksi muodostuu tuen ja kont-

rollin välinen ristiriita. Esimerkiksi aikuissosiaalityössä sosiaalityöntekijä toimii sekä aut-

tajana että kontrolloijana. Sosiaalityö voi näyttäytyä valtakysymyksenä, joka sisältää oi-

keuden sekä tukeen että kontrolliin ja lisäksi velvoitteen puuttua toisten ihmisten elä-

mään. Pääpaino sosiaalityössä on kuitenkin yleisesti ottaen hyvinvoinnin edistämisen ta-

voitteissa, joten tiukka kontrolli voi auttamistyössä näyttäytyä ristiriitaisena elementtinä.

(Väisänen & Hämäläinen 2008, 24; 34.)

Sosiaalityöntekijän on kysyttävä miksi asiakas ei ole hakenut töitä. Tämä on haastavaa

sosiaalityöntekijän ja asiakkaan väliselle suhteelle. Kontrolloinnista huolimatta sosiaali-

työntekijän tulisi löytää konsensus asiakkaan kanssa ja synnyttää luottamuksellinen

suhde. Sosiaalityön kannalta asiakkaan yleinen hyvinvointi on myös tärkeää, ei vain työn

löytäminen. (Keskitalo 2008, 133–137.)

Sosiaalityöntekijän ja asiakkaan valtasuhde saattaa myös olla epätasainen; varsinkin, jos

sosiaalityöntekijä uhkaa asiakasta sanktiotoimenpiteillä (Karjalainen 2011, 241). Asiak-

kaan kanssa tulisi kyetä luomaan uudenlainen asiakassuhde, joka ei perustu vain kontrol-

liin, vaan yhä enenevässä määrin tukeen, jonka asiakas kokee merkitykselliseksi (Kaija-

Kortelainen 2008, 152).

Kirsi Juhila esittelee teoriansa liittämis- ja kontrollisuhteesta. Juhila on tiivistänyt teori-

ansa taulukkoon (Taulukko 2.), jonka esittelen alempana tutkimuksessa. Juhilan mukaan

liittämis- ja kontrollisuhteessa sosiaalityöntekijän roolina on liittää asiakas yhteiskunnan

valtakulttuuriin ja tarvittaessa kontrolloida niitä asiakkaita, joiden liittämisessä on haas-

44

teita. Asiakkaiden roolina taas on asettua sosiaalityöntekijöiden kontrolli- ja liittämistoi-

menpiteiden kohteeksi. Liittämis- ja kontrollisuhteessa sosiaalityöntekijällä on hallussaan

asiantuntijatietoa ja sosiaalityön asiantuntijuus on vertikaalista eli ylhäältä päin asiakasta

kohtaan tulevaa. Juhilan mukaan sosiaalityöntekijä tietää ja asiakas on tietämisen kohde.

(Juhila 2006, 49; 84.) Tämän tutkimuksen valossa aktivoinnin voidaan nähdä olevan so-

siaalityöntekijöiden keino liittää asiakas yhteiskunnan valtavirtaan. Esimerkiksi asiak-

kaan työllistyminen on asiakkaan liittämistä yhteiskuntaan.

Taulukko 2 Sosiaalityö liittämis- ja kontrollisuhteena (Juhila 2006, 99)

Sosiaalityöntekijän ja asiakkaan suhde: Liittäjä-liitettävä, kontrolloija-kontroilloi-

tava

Sosiaalityön asiantuntijuus: Vertikaalinen

Yhteiskunnan perusarvot: Valtavirtakulttuurisuus, tehokkuus ja oma

vastuu

Sosiaalityön menetelmät: Vastuuttaminen, näyttöön perustuvat työ-

käytännöt, New Public Management ja

managerialismi

Käsitys hyvinvointivaltiosta: Liittämiseen pyrkivä, mutta liian usein

riippuvuutta ylläpitävä

Sosiaalityön visio: Ammatillisen liikkumatilan kapeutumi-

nen, menetelmien yksipuolistuminen ja

koveneminen

Myös Juhila käsittelee sosiaalityön asiantuntijuutta aiemmin esitellyssä liittämis- ja kont-

rollisuhteessaan. Juhila käyttää nimitystä asiantuntijatieto. Juhilan mukaan sosiaalityö on

niin sanottu moderni professio, jossa asiantuntijatieto on tärkeä ominaisuus. Juhilan mää-

ritelmän mukaan asiantuntijatieto on maallikoilta suljettua tietoa. Sosiaalityön osalta ky-

seessä on tietoa muun muassa sosiaalityön menetelmistä ja lainsäädännöstä.

Toinen moderniin professioon liittyvä piirre sosiaalityössä on organisaation edustajana

toimimiseen liittyvä valta. Sosiaalityöntekijöillä on asemansa puolesta tietyt hyvinvoin-

tivaltiolliset tehtävät ja tavoitteet. (Juhila 2006, 87.) Tämän voidaan linkittää katutason

byrokraattina toimimiseen. Pohjola määrittelee asiantuntijuuden osaamiseksi ja ammatti-

taidoksi ja toteaa asiantuntijuuden sosiaalityössä olevan etenkin sosiaaliseen ymmärtämi-

seen pohjautuvaa osaamista ihmisten arkielämän murrostilanteiden tukemiseksi (Pohjola

2007, 17).

Arja Jokinen pohtii sosiaalityön roolia tukena ja kontrollina asiakkaiden kohtaamisessa.

Jokinen on tiivistänyt tuen ja kontrollin käsittelyn taulukkoon (Taulukko 3.) Jokisella on

45

pääpaino aikuisissa asiakkaissa. Sosiaalityössä aikuisiin asiakkaisiin luokitellaan yli 18-

vuotiaat. Jokinen lähtee teoriassaan siitä, että sosiaalityöntekijöiden viranomaisrooli tuo

sosiaalityöntekijän työhön väistämättä kontrollin ja vallankäytön. Jokinen määrittelee tut-

kimuksessaan asiakkaiden kontrollin tarkkailuksi, seurannaksi ja varmistamiseksi. Kont-

rolliin on liitetty myös sanktion mahdollisuus. (Jokinen 2008, 110; 119.)

Jokinen pohtii kontrollin ja tuen välistä suhdetta. Jokisen tutkimuksessa sosiaalityönteki-

jät näkevät kontrollin organisatorisena välttämättömyytenä kunnallisessa sosiaalityössä.

Sosiaalityöntekijöiden mukaan yhteiskunnan varoista annettava organisoitu tuki edellyt-

tää kontrollin läsnäoloa. Jokisen tutkimuksessa kontrollia ei nähdä siis vain negatiivisessa

merkityksessä. Kontrollin nähtiin auttavan selvittämään asiakkaan antaman tietojen paik-

kansapitävyyttä.

Jokinen toteaa sosiaalityöntekijän ammattitaidon olevan olennainen tekijä tuen ja kont-

rollin yhteensovittamisessa. Jokisen mukaan kontrollin avulla varmistua siitä, että annettu

tuki vie asiakkaan muutosprosessia oikeaan suuntaan. (Jokinen 2008, 120–133.) Tämä

voidaan yhdistää toimeentulotuen perusosan alentamisen yhteydessä laadittavaan akti-

vointisuunnitelmaan.

Jokisen nostama huomio kontrollin tärkeydestä on tutkimuksen kannalta merkittävä huo-

mio. Esimerkiksi verrattuna Juhilan liittämis- ja kontrollisuhteeseen, jonka kautta Juhila

nostaa esiin huolensa sosiaalityön ammatillisen liikkumatilan kaventumisesta kontrollin

myötä (Juhila 2006, 49). Jokisen nostama huomio on merkittävä juuri sen vuoksi, että

muiden lähteiden perusteella kontrolli nähdään sosiaalityössä jonkinlaiseksi uhaksi sosi-

aalityön professiolle.

Lipskyn mukaan katutason byrokraatit nimittäin toimivat mielellään asiakkaiden asian-

ajajina (advocacy). Lipskyn mukaan asianajo sopii kuitenkin huonosti yhteen asiakkaiden

kontrolloinnin kanssa. Katutason byrokraatti on samaan aikaan tuomari, mutta myös pal-

velija ja näitä rooleja on vaikea yhdistää. (Lipsky 2010, 58–61; 74.) Jokisen tutkimuk-

sessa todetaan sosiaalityön haasteena olevan tuen ja kontrollin välisen tasapainon löytä-

misen. Sosiaalityöntekijä ei voi vaikuttaa tuen ja kontrollin läsnäoloon, mutta sosiaalityö-

tekijä voi vaikuttaa painotukseen tuen ja kontrollin välillä ja sosiaalityöntekijä voi valita,

miten kohtaa asiakkaan. (Jokinen 2008, 128–129.)

46

Taulukko 3 Tuen ja kontrollin saamat merkitykset (Jokinen 2008, 139)

Diskurssit Ydinmerkitys Asiakkaan positio Sosiaalityöntekijän

liittolaissuhteet

Tuki työmenetel-

mänä

Keino asetettujen

tavoitteiden saavut-

tamiseksi

Ammatillinen autta-

missuhde, jossa

asiakas tuen kohde

Liittolaisuus pro-

fession ammatilli-

siin lähtökohtiin

Tuki kohtaami-

sena

Avoin kohtaami-

nen, asiakkaan

(maailman) ymmär-

täminen

Tuettava henkilö

keskeisessä ase-

massa

Asiakkaan rinnalla

kulkeminen ja käy-

tettävissä oleminen

Tuki asianajona Asiakkaan oikeuk-

sien turvaaminen,

vaikuttaminen

Asiakkaan aseman

jäsentäminen osana

palvelujärjestelmää

ja yhteiskuntaa

Asiakkaan liittolai-

nen

Kontrolli organi-

satorisena välttä-

mättömyytenä

Järjestelmään kuu-

luva toiminnan reu-

naehto

Asiakkuuden mää-

rittyminen organi-

saation/järjestelmän

asiakkuutena

Lojaalisuus organi-

saatiota, järjestel-

mää kohtaan

Kontrolli asiakas-

prosessin seuran-

tana

Prosessin suunnan

seuranta ja tietojen

varmistaminen

Asiakas kontrollin

kohde

Liittolaisuus pro-

fession ammatilli-

siin lähtökohtiin

Kontrolli asiak-

kaan itsesäätelynä

Ulkoisen kontrollin

muuttuminen si-

säiseksi

Asiakkaan roolin

muuttuminen aktii-

visemmaksi

Toisaalta yhteis-

kunnan liittolainen

(sosiaalistaminen),

toisaalta asiakkaan

liittolainen (asiak-

kaan elämänhallin-

nan lisääminen)

Seuraavaksi tarkastelen sosiaalityöntekijöiden käytettävissä olevaa tietoa. Sosiaalityön

tiedon tarkasteleminen auttaa hahmottamaan sosiaalityöntekijöiden harkintaa ja päätök-

sentekoa toimeentulotuen perusosan alentamisessa. Anneli Pohjola toteaa, että sosiaali-

työssä on käytössä monia eri tiedonlähteitä, kuten reflektiivinen tieto, hiljainen tieto ja

kontekstuaalinen tieto. Pohjola sanoo, että sosiaalityön asiantuntijuudessa kontekstuaa-

lista tietoa ei ole korostettu tarpeeksi verrattuna muun muassa hiljaiseen tietoon. Kon-

tekstuaalisessa tiedossa sosiaalityön asiantuntijuudessa on tärkeää yhdistää monia tieto-

perustoja yhdeksi kokonaisuudeksi. Kontekstuaalisessa tiedossa tieto rakentuu olosuhde-

tietoon ja toimintayhteyksiin kytkeytyen suhteessa aikaan, paikkaan, kulttuuriin, yhtei-

söihin ja vuorovaikutukseen. (Pohjola 2007, 12–13.)

Raunio tiivistää karkeasti sosiaalityön tiedon tulevan tutkimuksesta perustuvasta tiedosta

ja käytännössä muodostuvasta tiedosta. Tiedon muotoja on olemassa useampi, mutta tie-

don muodot voidaan luokitella näihin kahteen ryhmään. Raunio huomioi käytännössä

47

muodostuvassa tiedossa sisältävän sekä henkilökohtaisen (hiljaisen) tiedon että käytän-

nön viisauden. Raunio korostaa henkilökohtaisen tiedon ja käytännön viisauden olevan

eri käsitteitä ja niitä ei tule sekoittaa keskenään. (Raunio 2009, 122; 154.)

Tässä yhteydessä on hyvä pohtia sosiaalityön harkintavallan osalta, onko sosiaalityönte-

kijöillä käytössä ratkaisevaa asiantuntijatietoa esimerkiksi tutkimuksesta ja käytännöstä

verrattuna muihin työntekijäryhmiin, kuten toimeentulotuen etuuskäsittelijöihin? Muo-

dollisesti pätevät sosiaalityöntekijät ovat joko yhteiskuntatieteiden tai valtiotieteiden

maistereita.

Millaista tieto voisi olla, jota sosiaalityöntekijät hyödyntävät liittyen harkintaan? Voidaan

olettaa koulutuksen vuoksi sosiaalityöntekijöiden pystyvän ammentamaan yhteiskunta-

tieteilijöinä käytäntöön yhteiskuntaan liittyvää tutkimustietoutta. Tässä tapauksessa

konkreettinen esimerkki on tutkimustieto sosiaalisista ongelmista, kuten nuorisotyöttö-

myydestä tai alkoholismista. Sosiaalityöntekijöillä on myös käytössään tietoa sosiaali-

lainsäädännöstä, hallinto-opista ja päätöksentekoteorioista.

Anita Sipilä esittelee tutkimuksessaan sosiaalityön ammattikäytäntöjä määrittävät osaa-

misen ja asiantuntijuuden ulottuvuudet. Sipilä on luonut ulottuvuudestaan kuvion. (Kuvio

2.) Sipilä nostaa esille lainsäädännön ja ohjeiden merkityksen sosiaalityön asiantuntijuu-

teen vaikuttamisessa. Sipilä korostaa erityisesti johtamisen merkitystä organisaatiossa.

Johtamisella on merkitystä, millä tavoin ohjeita aletaan toteuttaa käytännössä. Sipilä on

myös nostanut esiin professionaalisen harkinnan. (Sipilä 2011, 36.)

Olen käsitellyt tässä luvussa sekä asiakkaan kontrollin ja tuen roolia sekä sosiaalityön

asiantuntijuutta ja siihen liittyvää asiantuntijatietoa. Tässä luvussa käsitelty auttaa hah-

mottamaan seuraavaa kappaletta, jossa käsitellään sosiaalityöntekijöiden konkreettista

toimeentulotuen perusosan alentamista.

48

Kuvio 2. Ammattikäytäntöjen toimintakonteksti (Sipilä 2011, 36)

Lainsäädäntö

Säännöt, ohjeet

Informaatio-/ohjelmaohjaus

JohtaminenSosiaalityön tietoperusta

-tietäminen

Asiantuntijatiedon muodostaminen

Organisaatiokulttuuri

Ammattietiikka ja hyvän tulkinta

Professionaalinen harkinta

Asiakas ja tämän

maailma

Poikkiammatillisuus, vuorovaikutuksellinen

asiantuntijuus, työnjako

Ammatillinen osaaminen

Työn halutut vaikutukset

Arviointiasiantuntijuus

Paikalliset strategiat ja toimintamekanismit

Ympäristön ehdot

(Toimintaympäristön kunnalliset, seudulliset ja maakunnalliset haasteet)

49

4.4 Sosiaalityöntekijöiden päätöksenteko toimeentulotuessa

Olen aiemmin tarkastellut, miten katutason byrokraatit saavat ohjeita organisaation ylem-

miltä tasoilta. Tässä luvussa keskityn tarkastelemaan, miten sosiaalityössä sovelletaan ja

toimeenpannaan toimeentulotuen perusosan alentamiseen liittyviä normeja, ohjeita ja ta-

voitteita käytäntöön.

Palolan, Hannikainen-Ingmanin ja Karjalaisen tutkimuksessa on haastateltu sosiaalityön-

tekijöitä toimeentulotuen perusosan alentamisessa käytettävästä harkinnasta. Tutkimuk-

sessa tarkasteltiin Helsingin kaupungin sosiaalityöntekijöiden harkintaa tammikuusta

2011 elokuuhun 2011. Tänä aikana toimeentulotuen perusosaa harkittiin alennettavaksi

Helsingin kaupungissa 628lta alle 25-vuotiaalta nuorelta. 351 nuoren kohdalla päätettiin

olla alentamatta toimeentulotuen perusosaa. Tämä on yli puolen kohdalla. Tutkimus ei

kerro alle 25-vuotiaiden nuorten toimeentulotukiasiakkaiden kokonaismäärää, joilta pe-

rusosan alentamisesta ei edes harkittu. (Palola, Hannikainen-Ingman & Karjalainen 2012,

28–36.)

Vuoden 1998 perusturvamuutosten arviointitutkimuksen loppuraportissa analysoidaan

sosiaalityöntekijöiden aktiivitoimenpiteiden käyttöä. 17499:sta asiakkaasta perusosaa on

alennettu 985 asiakkaalla eli 5,6 prosentille. Alennuksista 76 prosenttia oli perusosan

alentamista 20 prosentilla ja 17 prosenttia perusosan alentamista 40 prosentilla. Huomion

arvoista on, että sosiaalityöntekijät arvioivat 29 prosenttia tapauksista edistäneen asiak-

kaan työllistymistä. (Keskitalo, Heikkilä & Laaksonen 2000, 48.) Onko tämä prosentti-

osuus merkittävä, jos perusosan alentamisella pitäisi olla aktivoiva vaikutus asiakkaiden

työllistymiseen. Mitkä mahtavat olla syitä, että loppujen 70 prosenttia asiakkaista työlli-

syys ei ole parantunut sosiaalityöntekijöiden arvion perusteella?

Kallion yms. (2011) tutkimus on Keskitalon ym. (2000) tutkimusta selvästi tuoreempi.

Tietyssä mielessä tutkimuksilla on sopivasti ajallisesti eroa. Keskitalon yms. tutkimuksen

aikaan toimeentulotuen perusosan alentaminen oli vasta muutaman vuoden ikäinen. Kal-

lion ym. tutkimuksen aikaan perusosan alentaminen oli ollut voimassa jo 15 vuotta, joten

sinä aikana se oli ehtinyt oletettavasti ehtinyt vakiintua sosiaalitoimistoissa normaaliin

käyttöön. Myös aktivointipolitiikka oli Kallion ym. tutkimuksen aikaan jo hieman van-

hempi ilmiö.

50

Kallion yms. tutkimuksessa tarkastellaan muun muassa perusosan alentamiseen vaikutta-

via taustatekijöitä. Esimerkiksi pohditaan sitä, että sanktioiden käyttöön on saatettu sosi-

aalistua 1990-luvun jälkeen, sillä sanktioiden käyttö on ollut mahdollista vuodesta 1996

eteenpäin. Tähän viittaisi se, että nuoremmat sosiaalityöntekijät suhtautuvat Kallion ym.

tutkimuksen perusteella myönteisemmin sanktioiden käyttöön, kuin vanhemmat ja koke-

neemmat sosiaalityöntekijät. Toimeentulotuki on myös tällä hetkellä kytketty tiukasti ak-

tivointitoimenpiteisiin. Lisäksi uudet aktivointitavoitteet ovat koskettaneet kunnallisessa

sosiaalityössä nimenomaan toimeentulotukea. (Kallio ym. 2011, 253–263.)

Sosiaalityöntekijöillä on ollut haasteita tuoda aktivointia käytäntöön. Sosiaalityöntekijöi-

den keskuudessa aktivoinnin tavoitteet ovat hyväksyttyjä, mutta aktivoinnin keinot askar-

ruttavat. Asiakkaille on tarjolla lyhytkestoista määräaikaista työtä tai koulutuksia, joihin

asiakkaat eivät ole motivoituneita. Sosiaalityöntekijät näkevät aktivoinnin ja sanktioinnin

kehnona tilanteessa, jossa työttömyysprosentti on korkea. (Keskitalo 2008, 117–119;

132.)

Sosiaalityöntekijät eivät aina ymmärtäneet lain tarkoitusperää aktivoida asiakasta, koska

monien sosiaalityöntekijöiden mielestä sanktioinnilla ei saavuteta tavoiteltua lopputu-

losta. Asiakkaat saattavat velkaantua perusosan alentamisen myötä ja ajautua näin ollen

vaikeampaan elämäntilanteeseen. Sosiaalityöntekijöiden mukaan koulutuksen keskey-

tyksen tai siihen hakematta jättämisen syy on usein masennus, uupuminen tai muu vas-

taava tilanne. Siksi siitä syystä harvoin alennettiin toimeentulotuen perusosaa. Myös

päihde- tai huumeongelman vuoksi sosiaalityöntekijät jättivät alentamatta perusosaa. (Pa-

lola, Hannikainen-Ingman & Karjalainen 2012, 28–36.)

Rankaisemista ja pakottamista ei pidetä toimivana keinona edistää nuorten asemaa. Pe-

rusosan alentamisella on harvoin sellaisia vaikutuksia, kuin hallituksen esityksessä on

tuotu esiin. Sosiaalityön asiakkaat ovat usein niin moniongelmaisia, että toimeentulotuen

perusosan alentamisella ei ole vaikutusta asiakkaan käyttäytymiseen (Karjalainen, Kui-

valainen, Hannikainen-Ingman & Mukkila 2013, 208.)

Sosiaalityöntekijät käyttävät harkinnan tueksi esimerkiksi työnohjauskokouksia ja kolle-

goiden kanssa asiasta keskustelemista suoraan, kun asiakas on vielä paikalla. Sosiaali-

työntekijät ymmärsivät, jos asiakkaat kokivat viranomaisverkossa toimimisen hankalana,

sillä myös sosiaalityöntekijät eivät aina ymmärtäneet, mitä esimerkiksi Työvoimatoi-

misto vaatimuksillaan haki. Esimerkiksi nostettiin yhteishaku, johon on haettava kaksi

51

kertaa vuodessa, vaikka nuori ei oikeasti tietäisi minne hän hakisi opiskelemaan. (Palola

ym. 2012, 28–36.)

Yleisesti sosiaalityöntekijöiden keskuudessa lain taustalla oleva peruslogiikka aiheutti ih-

metystä. Sosiaalityöntekijät näkivät lakimuutoksen yhtenä motiivina sen korostamisen,

että vastikkeetonta rahaa ei kertakaikkisesti haluta enää jakaa, ei varsinkaan nuorille.

Myös lain sanktioiva henki sai sosiaalityöntekijöiltä kritiikkiä, koska sosiaalityöntekijöi-

den mukaan laiminlyönnistä, väärästä valinnasta tai virheestä sanktioiminen on sosiaali-

työn asiakkaiden osalta mahdollisimman huono toimenpide. Tutkimuksessa todetaan, että

sanktio toimii sosiaalityössä vain, jos sanktio on selkeästi väliaikainen ja asiakkaalle tar-

jotaan vastineeksi palvelua ja selkeä jatkosuunnitelma. (Palola ym. 2012, 26; 30–31.)

Kankaan mukaan aikuissosiaalityössä kohdataan yhteiskuntapolitiikan ja talouselämän

muutokset inhimillisinä yksilöä koskevina muutoksina. Sosiaalityöntekijät toimivat sosi-

aaliturvajärjestelmän ja kansalaisten välissä. Sosiaalityöntekijä siis tarkastelee läheltä yh-

teiskunnallisia muutoksia. Sosiaalityöntekijät eivät kuitenkaan ole pelkkiä passiivisia lain

toteuttajia, vaan heillä on myös merkittävä rooli siinä, millaiseksi laissa määritelty sosi-

aalipolitiikka käytännössä muodostuu. Sosiaalityöntekijöillä on monessa suhteessa har-

kintavaltaa asiakkaan tilanteeseen. (Kangas 2011, 19.)

Usein katutason byrokratian tilanteet ovat liian monimutkaisia pelkän ohjekirjan varassa

toimimiseen. Katutason byrokraatit myös toimivat tilanteissa, jotka vaativat vastauksia

tilanteiden inhimillisiin ulottuvuuksiin. Katutason harkintavalta myös korostaa työnteki-

jöiden omanarvontuntoa, joka luo asiakkaisiin uskoa, että juuri katutason byrokraatilla on

avaimet asiakkaan hyvinvointiin. (Lipsky 2010, 15.)

Esimerkiksi toimeentulotuen perusosan alentamisesta koskevassa tilanteessa sosiaali-

työntekijä voi jättää alentamatta perusosaa, jos kokee, että asiakkaan elämäntilanne vaa-

rantuu alentamisen seurauksena. Pohdittavaksi jää millaisessa tilanteessa asiakkaan elä-

mäntilanne vaarantuisi. Tässä sosiaalityöntekijällä on paljon liikkumavaraa. Myös sosi-

aalitoimiston työpaikkakulttuuri voi vaikuttaa sanktioiden käyttämiseen. Joissain sosiaa-

litoimistoissa kynnys sanktioiden käyttämiseen voi olla toista sosiaalitoimistoa korke-

ampi. (Kallio ym. 2011, 252.)

Toimeentulotuen perusosaa alennettiin 277 nuorelta, joista 244 oli 20 prosentin alennuk-

sia ja 33 40 prosentin alennuksia. Toimeentulotuen perusosaa alennettiin lähinnä työstä

52

kieltäytymisestä. Nuorten asiakkaiden yhteistyöhaluttomuus vaikutti sosiaalityöntekijöi-

den päätöksiin alentaa perusosaa. Ylipäänsä sosiaalityöntekijät korostivat asiakkaan ta-

paamista useita kertoja ja laajaa harkintaa ennen mahdollista perusosan alentamista. Tut-

kimuksessa todetaan sanktion voivan toimia kannustavana vain harvojen nuorten toi-

meentulotukiasiakkaiden kohdalla. Sanktio toimii vain, jos nuorella ei ole elämässään

mitään suuria ongelmia ja, kun nuorella on todellinen mahdollisuus päästä elämässä

eteenpäin. (Palola, Hannikainen-Ingman & Karjalainen 2012, 28; 32; 35.)

Sosiaalityöntekijöiden keskuudessa oli eroavaisuuksia harkintavallan muutosten osalta.

Osa sosiaalityöntekijöistä koki, että harkinnanvapaudessa ei ollut tapahtunut muutoksia.

Joidenkin sosiaalityöntekijöiden mielestä päätöksenteon harkinnan vapaudessa on tapah-

tunut muutoksia verrattuna aiempaan. Lait määrittävät sen ketä pitäisi aktivoida ja miten,

mutta sosiaalityöntekijöillä on yksilöllinen harkinta aktivointisuunnitelman kautta.

Harkinnassa on paljon liikkumatilaa tiukkuuden suhteen. Sosiaalityöntekijöiden mukaan

laki antaa mahdollisuuden olla harkinnassa tiukka, mutta sosiaalityöntekijöillä on mah-

dollisuus käyttää ”maalaisjärkeä”. Asiakkaalla voi olla esimerkiksi terveydellisiä ongel-

mia ja tästä syystä asiakas ei ole toiminut odotusten ja sopimusten mukaisesti. Sosiaali-

työntekijä voi ottaa terveydentilan huomioon harkinnassaan. (Keskitalo 2008, 128.)

Sosiaalityöntekijät ovat alentaneet toimeentulotuen perusosaa, jos asiakas ei ole vain viit-

sinyt tulla paikalle aktivointisuunnitelman laatimiseen. Sosiaalityöntekijät pitävät sank-

tion uhkaa hyvänä ja parempana keinona, kuin varsinaista sanktiota itsessään. Sosiaali-

työntekijät yrittävät luoda ensin asiakkaiden kanssa konsensusta tilanteesta ja sanktioiden

käyttämistä pyritään välttämään. (Keskitalo 2008, 134.)

Sosiaalityöntekijöiden harkintaa tarkastellessa täytyy ottaa huomioon, että sosiaalityön-

tekijöillä on lain perusteella täysi valta olla alentamatta toimeentulotuen perusosaa. Ka-

tutason byrokratian ydin on tehdä päätöksiä, jotka koskevat muita ihmisiä. Katutason by-

rokraateilla on harkintavalta, koska esimerkiksi koneet eivät voi suorittaa ihmisten arvi-

ointeja. Katutason byrokraateilla on jopa velvollisuus käyttää harkinnanvaltaa koskien

yksittäisistä asiakkaista ja heidän tilanteestaan. (Lipsky 2010, 161.)

Sosiaalityöntekijät eivät ole ainoa ammattiryhmä, joilla on mahdollisuus aktivoida asiak-

kaita ja käyttää sanktioita. Jotkin kunnat ovat antaneet myös toimeentulotuen etuuskäsit-

telijöille mahdollisuuden toimeentulotuen perusosan alentamiseen. Etuuskäsittelijät alen-

tavat perusosaa useammin ja herkemmin, kuin sosiaalityöntekijät. Joissain tapauksissa

53

sosiaalityöntekijät ovat poistaneet etuuskäsittelyn tekemiä perusosan alennuksia. (Karja-

lainen, Kuivalainen, Hannikainen-Ingman & Mukkila 2013.) Se ei ole tiedossa kuinka

suuressa osassa kuntia perusosan alentamisen mahdollisuus on annettu myös etuuskäsit-

telijöille. Joissain kunnissa vain sosiaalityöntekijöillä on mahdollisuus perusosan alenta-

miseen.

Etuuskäsittelyn yleistyminen liittyy ilmiöön, josta Lipsky käyttää nimitystä seulonta

(screening). Seulojat ovat katutason byrokraatin ja asiakkaan välissä olevia suojaavia

työntekijöitä. Teoriassa seulojilla ei pitäisi olla harkintavaltaa, koska kyseessä on alem-

man tason työntekijöitä, eikä katutason byrokraatteja, mutta käytännössä seulojilla usein

kuitenkin on harkintavaltaa. (Lipsky 2010, 128–129.)

Siirtyminen etuuskäsittelyyn on ollut toimeentulotuen yksin keskeisimpiä muutoksista.

Etuuskäsittelystä ei ole olemassa kuitenkaan virallista säädöstä. Etuuskäsittelyyn siirty-

miseen on vaikuttanut sosiaalityöntekijöiden vähäinen määrä. Etuuskäsittely on vapaut-

tanut resursseja toteuttaa varsinaista sosiaalityötä. Etuuskäsittelijöille on pyritty jättä-

mään kirjallinen toimeentulotukityö ja sosiaalityöntekijöille harkintaa vaativat toimeen-

tulotukipäätökset.

Toimeentulotukityö vaikuttaa yhä enemmän määrittyvän kirjalliseksi etuuskäsittelyksi.

(Saikku & Kuivalainen 2013, 115–116; 122; 133; 142.) Etuuskäsittely luo haasteita sosi-

aalityöntekijän ja etuuskäsittelijän yhteistyölle. Yksi uhkakuva on etuuskäsittelyn muut-

tuminen yhä mekaanisemmaksi, jossa etuuskäsittelijä ja sosiaalityöntekijä keskustelevat

lähinnä kaupungin sisäisen postin kautta (Mäntysaari 2007, 119).

Tästä herää kysymys tuntevatko sosiaalityöntekijät läheskään kaikkia asiakkaitaan, joita

toimeentulotuen perusosan alentaminen käsittää? Sosiaalityöntekijöillä ja etuuskäsitteli-

jöillä vaikuttaa olevan hieman erilainen suhtautuminen aktivointiin ja sanktiointiin. Sosi-

aalityöntekijöistä keskimäärin ¼ osa käytti perusosan alentamisen mahdollisuutta, kun

taas etuuskäsittelijöistä ½ osa käytti perusosan alentamisen mahdollisuutta. Tutkimuk-

sessa etuuskäsittelijöille alentaminen oli automaatio, mutta sosiaalityöntekijät käyttivät

enemmän harkintaa. (Karjalainen, Kuivalainen, Hannikainen-Ingman & Mukkila 2013,

204–205.)

Aktivoinnin kohteena on aina yksittäinen työtön kansalainen, joka on tärkeää huomioida

tarkastellessa sosiaalityöntekijän ja asiakkaan välisessä suhteessa. Mielenkiintoista on,

että Kallion ym. mukaan toimeentulotukiasioita hoitavat sosiaalityöntekijät kannattavat

54

aktivointia enemmän, kuin muut sosiaalityöntekijät (Kallio ym. 2011, 263). Voidaan poh-

tia, johtuuko mielipide siitä, että toimeentulotuen sosiaalityöntekijät joutuvat työtehtä-

viensä vuoksi tekemään aktivointia?

Kuntien toimeentulotukityön viranhaltijat ja työvoimaviranomaiset tekevät yhteistyötä

sosiaaliturvassa. Työvoimatoimistojen tehtävänä on työnvälitys ja työvoimapoliittisen ai-

kuiskoulutuksen järjestäminen asiakkaille. Viranomaisten välinen yhteistyö näyttäytyy

etenkin toimeentulotuen perusosan alentamisen kautta. Perusosan alentamiseen oikeutta-

vat syyt tulevat usein työvoimatoimiston kautta työvoimapoliittisin perustein, joita ovat

tarjotusta työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai koulutuksesta kieltäytyminen.

On mielenkiintoista, että tässä tapauksessa varsinainen sanktiointi tapahtuu eri paikassa,

kuin missä asiakkaalle on tarjottu aktivointitoimenpiteitä. Työvoimatoimistojen työnte-

kijöillä on sanktioihin myönteisempi suhtautuminen, kuin kuntien sosiaalityöntekijöillä

(Keskitalo 2008, 132–133). Toimeentulotuen perusosan alentaminen saattaisikin olla use-

ammin käytetty, jos työvoimatoimistot päättäisivät sen käytöstä.

Sosiaalityöntekijät ovat huolissaan asiakkaiden tasavertaisuudesta harkinnan ja aktivoin-

tisuunnitelman osalta (Keskitalo 2008, 128). Asiakkaat eivät välttämättä saa tasavertaista

kohtelua, koska työntekijöiden harkinnassa on eroja. Toimeentulotuen saajilta edellytetyt

aktiiviset toimenpiteet saattavat uhata perusoikeuksien joitakin ulottuvuuksia (Arajärvi

2004, 307). Toimeentulotuen perusosan alentamisella on myös asiakkaille negatiivisia

seurauksia taloudellisesti (Karjalainen, Kuivalainen, Hannikainen-Ingman & Mukkila

2013, 210).

Mielenkiintoisena huomiona Kallion ym. tutkimuksessa kerrotaan sosiaalityöntekijöiden

kannattavan enemmän perustuloa, kuin aktivointitoimenpiteiden käyttämistä. Asia selite-

tään sillä, että Suomessa uskotaan työttömyyden johtuvan enemmän rakenteellisemmista

seikoista, kuin yksilöstä itsestään johtuvista seikoista. Tutkimuksen kyselyyn vastan-

neista sosiaalityöntekijöistä 26 prosenttia kannattaa sanktiotoimenpiteiden lisäämistä, mi-

käli asiakas on rikkonut sosiaalityöntekijän kanssa tehtyjä sopimuksia. Jopa 36 prosenttia

sosiaalityöntekijöistä ei ole samaa eikä eri mieltä sanktiotoimenpiteiden käyttämisestä.

Tämä voi viitata siihen, että sosiaalityöntekijät ovat joiltain osin epävarmoja sanktiotoi-

menpiteiden käyttämisestä. Loput 39 prosenttia sosiaalityöntekijöistä vastustaa sanktio-

toimenpiteiden lisäämistä. (Kallio ym. 260; 263.) Mielenkiintoisena huomiona Kallion

55

ym. tutkimuksessa kerrotaan sosiaalityöntekijöiden kannattavan enemmän perustuloa,

kuin aktivointitoimenpiteiden käyttämistä.

Myös Elsa Keskitalon mukaan sosiaalityöntekijöiden suhtautuminen perusosan alentami-

seen on ristiriitaista. Negatiivisemmin suhtautuvilla sosiaalityöntekijöillä on takana esi-

merkiksi aiemmin mainittu ajatus työttömyyden rakenteellisesta syystä sekä pohdinta

siitä, kuinka paljon sanktiointi edistää asiakkaan tilannetta. Jotkut sosiaalityöntekijät taas

näkevät sanktion uhan hyvänä asiana. Ilman sanktion uhkaa jotkut asiakkaista eivät vält-

tämättä ottaisi aktivointia tosissaan. (Keskitalo 2008, 132.)

Aktivoinnin osalta on mielenkiintoista, että Kuivalaisen ja Saikun tutkimuksessa puolet

sosiaalityöntekijöistä piti toimeentulotukea itsessään liian automaattisena ja toimeentulo-

tuessa oli liian vähän velvoitteita sosiaalityöntekijöiden mielestä. Etenkin nuoria toimeen-

tulotuen nykyisen mallin nähtiin passivoitavan. Sosiaalityöntekijät myös näkivät toi-

meentulotuen nykyisestä mallissa puuttuvan taloudellisia kannustumia. (Kuivalainen &

Saikku 2013, 177–178.)

Tästä voidaan linkittää keskustelu seuraavaan kappaleeseen, kun toimeentulotuki on siir-

tynyt Kelalle ja kuntien sosiaalityöntekijöiden rooli toimeentulotuen perusosan alentami-

sessa oletettavasti tulee muuttumaan.

4.5 Vähimmäisturvan kehittäminen sosiaalityössä

Tutkimuksen lopuksi tarkastelen toimeentulotuen sosiaalityön tulevaisuuden näkymiä.

Toimeentulotuki elää hieman muutoksen aikoja ja Suomen hallituksen päätöksellä toi-

meentulotuki siirtyi Kelan maksettavaksi vuoden 2017 alussa. Tämä tuo väistämättä muu-

toksia kuntien sosiaalityöhön ja muuttaa sosiaalityöntekijöiden roolia. Kuntien vastuulle

jäi täydentävän ja ennaltaehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen. Tämän tutkimuksen

valossa on mielenkiintoisinta tarkastella mitä toimeentulotuen perusosan siirto Kelaan te-

kee toimeentulotuen sosiaalityön harkintavallalle. Toinen tarkastelu liittyy siihen mitä

vaikutuksia Kela-siirrolla on aktivointiin kuntien sosiaalityössä.

Lipsky tarkastelee teoriassaan katutason byrokratian tulevaisuutta. Harkintavallan hal-

linta on katutason byrokratian isoimpia kysymyksiä. Katutason byrokraatit haluavat säi-

56

lyttää ja laajentaa autonomiaansa. Hallinnon päättäjät ja johtajat yrittävät rajoittaa katu-

tason byrokraattien harkintavaltaa tulosten saamiseksi, mutta katutason byrokraatit pitä-

vät tällaisia yrityksiä laittomina. Mielenkiintoisesti Lipsky käyttää esimerkkiä katutason

byrokratian harkintavallan siirtoa Yhdysvalloista, jossa toimeentuloturvan toiminnot

eriytettiin muista sosiaalipalveluiden toiminnoista. (Lipsky 2010, 19; 196–197.)

Tästä voidaan jatkaa pohdintaa Suomeen ja miettiä onko toimeentulotuen siirto Kelaan

sosiaalityöntekijöiden harkintavallan vähentämistä? Toisaalta etuuskäsittelyn vähenemi-

nen vapauttaa sosiaalityön resursseja. Työresurssien vapautumisen seurauksena sosiaali-

työntekijöillä voi olla enemmän mahdollisuuksia professionaalisempaan työotteeseen.

Hallituksen esityksessä koskien Kela-siirtoa todetaan: ” Kansaneläkelaitoksen tulee myös

välittömästi toimittaa kunnan sosiaalitoimelle tiedoksi perusosan alentamista koskeva

päätös ja ilmoittaa tästä hakijalle”. (Hallituksen esitys 358/2014) Tästä voidaan vetää joh-

topäätös, että perusosan alentaminen siirtyy pois sosiaalityöntekijöiltä täysin etuuskäsit-

telijöille. Samasta hallituksen esityksestä käy myös ilmi, että aktivointisuunnitelman te-

keminen säilyy edelleen sosiaalityöntekijällä ja se tehdään sosiaalitoimistossa entiseen

tapaan (mt.). Tämä on aktivoinnin tulevaisuuden kannalta hyvin mielenkiintoista.

Toimeentulotuen Kela-siirtoa on pohdittu jo 1980-luvun lopusta alkaen. Kela-siirto oli

esillä muun muassa vuoden 1991 hallitusohjelmassa ja etenkin 1990-luvulla järjestettiin

joitain kokeiluhankkeita. (Kangas, Niemelä & Varjonen 2011, 144–149.) Luonnollisesti

toimeentulotuen Kela-siirtoa ei ole vielä ehditty tarkastella tieteellisellä tasolla tuoreu-

tensa vuoksi.

Mitä harkintavallan vähenemisestä sitten voisi seurata? Sosiaalityöntekijät näkevät toi-

meentulotuen tärkeänä sosiaalityön välineenä. Etuuskäsittelyn nähdään irrottaneen sosi-

aalityötä toimeentulotuesta. Sosiaalityöntekijät eivät kohtaa asiakkaita enää niin paljon.

Mielenkiintoista on, että joidenkin sosiaalityöntekijöiden toimenkuva on jo nyt vain eh-

käisevän ja täydentävän toimeentulotuen myöntäminen. Työorientaationa on tässä ta-

pauksessa muutossosiaalityö. (Saikku & Kuivalainen 2013, 180.)

Toimeentulotuen Kela-siirrossa on pelätty sen toimimista niin sanottuna menoautomaat-

tina. Pelkona on toimeentulotuen myöntäminen automaattisesti, kun tällä hetkellä toi-

meentulotuki on alikäytetty etuus. Sosiaalityön näkökulmasta Kela-siirtoa on vastustettu,

koska asiakkaiden on pelätty joutuvan heikompaan asemaan sosiaalityön yhteyden kat-

keamisen vuoksi. Sata-komitea otti asiaan toisen kannan ja puolsi toimeentulotuen siirtoa

57

Kelaan, koska Kela voisi maksaa toimeentulotuen nopeammin ja tehokkaammin ja sosi-

aalityöhön vapautuisi resursseja siirron myötä. (Kangas, Niemelä & Varjonen 2011, 150–

160.)

Kela-siirron etuna nähdään siirtyminen niin sanottuun yhden luukun periaatteeseen, jossa

asiakas saa sosiaaliturvan yhdestä paikasta. Kela rakentaa eTotu-nimisen sähköisen pal-

velun Kelan ja kuntien välille, jota kautta Kela voi ilmoittaa kuntiin asiakkaan sosiaali-

työn tarpeesta. (Mäki-Lohiluoma 2016.)

Kelan etuuskäsittelijät käyttävät työssään harkintaa, mutta voiko heidät luokitella katuta-

son byrokraateiksi, jos asiaa peilataan Lipskyn teorian valossa? Lipskyn teoriassa katuta-

son byrokraatin ja asiakkaan välissä on seulana toimivia työntekijöitä, jotka eivät kuiten-

kaan ole itse katutason byrokraatteja (Lipsky 2010, 128–129).

Kuten tutkimuksessa aiemmin mainittiin, joissain kunnissa sosiaalityöntekijän ja asiak-

kaan välissä etuuskäsittelijät toimivat seulojina. Herää kysymys onko Kelan etuuskäsit-

telijöillä tarpeeksi omaa harkintavaltaa työssään? Voidaan pohtia kuinka usein tulevai-

suudessa Kelan etuuskäsittelijät konsultoivat kuntien sosiaalityöntekijöitä harkintaan liit-

tyvissä kysymyksissä. Hallituksen esityksen mukaan varsinainen laki toimeentulotuesta

ei muutu, vaan vain toimeentulotuen maksatus siirretään kunnilta Kelaan (Hallituksen

esitys 358/2014).

Hallituksen esityksen perusteella varsinainen aktivointi vaikuttaisin jäävän sosiaalityön

vastuulle, vaikka sanktiointi siirretään Kelaan perusosan alentamisen muodossa. Tämä

tuo varmasti mielenkiintoisia vivahteita toimeentulotukeen. Miten sosiaalityössä suhtau-

dutaan, kun sanktioinnista päättää nyt Kelan etuuskäsittelijä? Toimeentulotuen uudista-

mista selvittäneen työryhmän loppuraportissa ehdotetaan perusosan alentamisen mietti-

mistä uudelleen. Työryhmä ehdottaa perusosan alentamisen sääntelyn tarkentamista.

Työryhmä ehdottaa myös, että suunnitelman tekemisen sijaan painotettaisiin sosiaali-

huollon palvelutarvearviota ja pohdittaisiin uudenlaisia keinoja, joiden avulla sosiaali-

huollon apua tarvitsevat tavoitettaisiin nykyistä paremmin. Työryhmä myös toivoo rapor-

tissaan Kelan työntekijän kuulevan asiakasta ennen perusosan alentamista. (Toimeentu-

lotuen uudistamista selvittäneen työryhmän loppuraportti 2015, 9; 16–17.)

Kela-siirrossa on ollut keskiössä lähinnä tekniset asiat. Aktivointi on jäänyt taustalle.

Suomalaisen sosiaaliturvan uudistushalukkuudesta kertoo kaavailtu perustulokokeilu.

58

Myöntämisperusteiltaan perustulo on täysin päinvastainen, kuin tarveharkintainen sosi-

aaliturva. Lähtökohtaisesti perustulossa jokainen kansalainen on oikeutettu automaatti-

sesti tietyn suuruiseen sosiaaliturvaan. Kela-siirrossa toimeentulotuen myöntämisperus-

teet eivät siis muutu (Perustoimeentulotuen siirto Kelaan 2016). Missään ei myöskään

tullut vastaan aineistoa, jonka perusteella aktivointia ja vastikkeellisuutta oltaisiin vähen-

tämässä tai lisäämässä. Kela-siirtoa koskevassa aineistossa aktivointia ei oikeastaan poh-

dittu Kelan puolelta.

Suomalaisen sosiaaliturvajärjestelmän kannalta Kela-siirtoa on toivottu muun muassa

aiemmin mainitun yhden luukun periaatteen vuoksi eli asiakas saisi palvelut yhdestä pai-

kasta, eikä asiakkaan tarvitsisi hakea palveluita useasta eri paikasta. Voikin olla, että suo-

malaisen sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuus vahvistuu toimeentulotuen Kela-siirron

myötä. Haasteena voidaan nähdä eri viranomaistahojen yhteistyö palvelujärjestelmässä

liittyen asiakkaiden aktivointiin.

59

5 JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA

Aktivointipolitiikka on vaikuttanut toimeentulotuen sosiaalityöhön tuomalla siihen uusia

piirteitä. Yhtenä keskeisenä piirteenä aktivointipolitiikka on tuonut toimeentulotuen so-

siaalityöhön asiakkaiden velvoittamisen. Asiakasta velvoitetaan esimerkiksi olemaan ak-

tiivinen työnhaussa, jotta asiakas saisi tarvittaessa täysimääräisen toimeentulotuen. Vel-

voittaminen herätti tutkimuksessa paljon keskustelua. Toimeentulotuki on viimesijaista

sosiaaliturvaa, joten etenkin sen vuoksi aktivointipolitiikkaan suhtaudutaan sosiaalityössä

herkästi.

Aktivointipolitiikkaa tarkastellessa keskustelua herätti voiko viimesijaista sosiaaliturvaa

alentaa. Esiin nostettiin muun muassa toimeentulotuen asiakkaiden heikko yhteiskunnal-

linen asema. Toimeentulotuen asiakkaat ovat lähtökohtaisesti vähävaraisia ja toimeentu-

lotuen perusosan alentaminen vähentää sosiaaliturvan määrää entisestään. Kritiikistä huo-

limatta estettä toimeentulotuen perusosan alentamiseen ei löytynyt. Keskustelu jäi lähinnä

eettiselle tasolle, onko viimesijaista sosiaaliturvaa järkevä alentaa.

Suomessa perusosan 40 prosentin alentamisen jälkeen toimeentulotuen saajalle jää yli

200 euroa rahaa elämiseen. Elinkustannuksiin ei tarvitse laskea mukaan esimerkiksi

vuokraa, sillä toimeentulotuessa se kustannetaan mukaan, kunhan vuokran suuruus pysyy

kunnan antamien ohjeiden mukaan kohtuuhintaisena. Myös reseptilääkkeet otetaan toi-

meentulotuessa huomioon.

Voidaan pohtia, pystyykö yli 200 eurolla elämään Suomessa, jos sillä summalla tulee

hankkia ruoka ja vaatteet. Voi olla, että nuoresta henkilöstä noin 200 euroa kuukaudessa

elämiseen saattaa tuntua suurelta summalta, jos ei ole vaikkapa ylipäätään vuokraa mak-

settavana. Yksinhuoltajaa alennettu perusosa taas voi oletettavasti kirpaista enemmän,

koska hänellä on menoja luultavasti enemmän, kuin alle 25-vuotiaalla nuorella, joka elää

yksin. Eräs sosiaaliturvan perusteluista on yhteiskuntarauhan takaaminen. Yhteiskunta-

rauhan takaamisen näkökulmasta yli 200 euroa pääasiassa ruokakustannuksiin kuulostaa

vähintäänkin kohtuulliselta.

Ylläolevaan keskusteluun vähimmäisturvan kattavuudesta liittyy myös kysymys, miten

määritellään ihmisarvoisen elämän turvaaminen toimeentulotuen perusosaa alentaessa?

Kysymys liittyy voimakkaasti sosiaalityöntekijöiden harkintaan toimeentulotuen perus-

60

osan alentamisesta. Toimeentulotuen perusosalla on tarkoitus kattaa välttämättömät elin-

kulut, kuten ruoka ja vaatteet. Perusosan ohella toimeentulotuessa otetaan huomioon me-

noina julkisen terveydenhuollon laskut, kuten sairaalalaskut ja reseptilääkkeet. Viimeksi

mainitut ovat siis poissa laskuista, kun pohditaan, kuinka paljon toimeentulotuen asiak-

kaalle jää käteen toimeentulotuen perusosan alentamisen jälkeen. Yksi keskeinen kysy-

mys on, kuinka suuri vähimmäisturvan tulee olla ja mitä vähimmäisturvalla on tarkoitus

kattaa?

Ylipäätään tutkimuksessa esiin nousi vastikkeellisen sosiaaliturvan ja vastikkeettoman

sosiaaliturvan välinen asetelma. Kysymys kuuluu, onko moraalisesti oikein saada sosiaa-

liturvaa tekemättä mitään? Aktivointipolitiikan sanktiointi lähtee oletuksesta, että on ran-

gaistavaa olla tekemättä mitään. Olennaista on myös sosiaaliturvan taso. Asiaan vaikuttaa

oleellisesti sosiaaliturvan suhteellinen taso verrattuna kyseisen yhteiskunnan palkkatuloi-

hin ja elinkustannuksiin.

Aktivointipolitiikan yksi keskeisimmistä vaikutuksista toimeentulotuen sosiaalityöhön

on toimeentulotuen perusosan alentaminen. Toimeentulotuen perusosan alentamiseen

suhtauduttiin toimeentulotuen sosiaalityössä yhtä ristiriitaisesti, kuin aktivointipolitiik-

kaan. Toimeentulotuen perusosan alentaminen nähtiin hyvänä työvälineenä asiakkaan uh-

kaamiseen toimeentulotuen alentamisella, jos asiakas ei ole tarpeeksi aktiviinen. Työnte-

kijöiden mielissä toimeentulotuen perusosan alentamisella uhkaaminen mahdollisesti

saisi toimeentulotukiasiakkaat aktivoitumaan. Konkreettiseen toimeentulotuen perusosan

alentamiseen sosiaalityöntekijät eivät olleet, niin innokkaita ryhtymään.

Työntekijät käyttivät toimeentulotuen perusosan alentamisen soveltamiseen Sosiaali- ja

terveysministeriön toimeentulotuen soveltamisopasta ja kuntien omia toimeentulotuen

soveltamisohjeita. Sosiaali- ja terveysministeriön opas toimeentulotukilain soveltamiseen

antoi työntekijöille merkittävimmän ohjeistuksen toimeentulotuen perusosan alentami-

seen. Kuntien omat toimeentulotukiohjeet olivat käyttökelpoisempia muun harkinnanva-

raisen toimeentulotuen jakamiseen, jossa on erikseen määritelty toimeentulotuen määrä,

jota voidaan myöntää.

Toimeentulotuen perusosan alentamiseen vaikutti muun muassa sosiaalitoimiston kult-

tuuri toimeentulotuen myöntämisen käytännöissä. Joissain sosiaalitoimistoissa toimeen-

tulotuen perusosaa alennettiin tiukemmin, kuin joissain muissa sosiaalitoimistoissa.

61

Myös työntekijäryhmien välillä oli eroja toimeentulotuen perusosan alentamisen sovelta-

misessa. Etuuskäsittelijät, joilla suurimmalla osalla ei ole sosiaalialan koulutusta, alensi-

vat toimeentulotuen perusosaa sosiaalityöntekijöitä useammin.

Nuoret nousivat esiin aktivoinnissa erityisenä asiakasryhmänä. Nuoret 18–25-vuotiaat

tuntuvat olleen agendalla toimeentulotukea uudistaessa ja aktivointia mietittäessä. Viime

vuosien uudistukset toimeentulotuen perusosan alentamiseen on tehty nuoret silmällä pi-

täen. Etenkin nuorten osalta sosiaalityöntekijät pitivät toimeentulotuen perusosan alenta-

mista hyödyllisenä työvälineenä. Myös tutkimus toimeentulotuen perusosan alentami-

sesta on painottunut käsittelemään nuoria. Nuorten kohdalla aktivoinnista ja sanktioin-

nista nähtiin olevan hyötyä muita asiakasryhmiä enemmän.

Sanktioihin keskittyminen saattaa luoda tutkimukseen negatiivisen tulokulman aktivoin-

tipolitiikkaan, mutta aktivointipolitiikka vaikuttaa toimeentulotuen sosiaalityöhön yksi-

löllisellä paneutumisella aktivoitavan asiakkaan tilanteeseen. Asiakkaalle tulee esimer-

kiksi tehdä aktivointisuunnitelma, jossa sovitaan asiakkaan ja sosiaalityöntekijän kesken,

mitä asiakkaan tulee tehdä työllistymisen tai kouluttautumisen eteen.

Toisaalta kuinka paljon sosiaalityöntekijälle jää käytännössä aikaa paneutua asiakkaan

tilanteeseen ja käyttää perusosan alentamista sanktiotoimenpiteenä, jos asiakkaita on pal-

jon ja aikaa ei tahtoisi riittää paljoa yhdelle asiakkaalle kerralla. Tästä voi seurata se, että

sosiaalityöntekijä tuntee asiakkaan tilanteen huonosti eikä osaa tukea asiakasta tarpeeksi

tai haastaa häntä. Perusosan alentamisen kannalta saattaa seurata kahdenlaisia tilanteita.

Perusosa voi jäädä kiireen vuoksi alentamatta, vaikka sille olisi lain mukaan oikeutus sekä

perusosaa saatetaan käyttää tilanteessa, jossa porkkana olisi keppiä parempi.

Toimeentulotuen perusosan alentamisen käytännöt selvästi muuttuvat toimeentulotuen

Kela-siirron myötä. Olisi tuskin yllättävää, jos toimeentulotukeen ei tulisi ajan kuluessa

muutoksia Kela-siirron myötä. Se tuli pienenä yllätyksenä, kuinka vähän Kela-siirtoa kos-

kevissa lähteissä käsiteltiin aktivoinnin näkökulmaa. Tutkimusaiheena aktivointi Kelan

toimeentulotuessa olisi varmasti mielenkiintoinen ja tutkimuksen tarpeessa oleva asia.

Kelan taholta korostettiin, että Kela-siirrossa toimeentulotuessa mikään ei muutu, kuin

maksatus, mutta perusosan alentamisen käytäntöjä tarkastellessa on vaikea uskoa siihen

väitteeseen. Suomalaisen sosiaaliturvan yhdenmukaistamisen ja selkeyden kannalta toi-

meentulotuen Kela-siirto voi ollakin toimiva ratkaisu, mutta asiakkaiden aktivoinnin kan-

nalta tilanne ei välttämättä selkiydy.

62

Nyt mukaan tulee vielä selvemmin Kela uutena toimijana aktivoinnissa. Kuvio vaikuttaisi

muuttuvan seuraavan laiseksi: Asiakkaalle tarjotaan työvoimatoimistosta työtä, josta hän

kieltäytyy, Kela saa tästä tiedon ja alentaa toimeentulotuen perusosaa. Tämän jälkeen

Kela ilmoittaa kunnan sosiaalitoimistoon aktivointisuunnitelman tekemisen tarpeesta.

Edellä kuvattu tilanne olisi työnjaon kannalta selkeä, mutta toimiakseen se oletettavasti

vaatii saumatonta yhteistyötä viranomaisten kesken.

Olisiko uudistuksen myötä järkevää, jos Kelaan palkattaisiin omia sosiaalityöntekijöitä

toteuttamaan toimeentulotuen perusosan alentamista? Olisiko ylipäätään järkevää, että

Kelassa olisi sosiaalityön ammattilaisia vai hajauttaisiko sosiaalityöntekijöiden Kelaan

tuleminen liikaa sosiaaliturvajärjestelmää? Positiivisena puolena Kelan etuuskäsittelijät

voisivat konsultoida sosiaalityöntekijöitä harkintaa vaativissa tilanteissa. Toisaalta muu-

tos vaatisi osittain sosiaalityön irrottamista kuntien sosiaalityöstä, sillä Kelan etuuskäsit-

tely ei ole täysin kuntakohtaista eli etuuskäsittelijällä ei ole hallussaan vain tietyn maan-

tieteellisen alueen asiakkaat.

Miten aktivointipolitiikkaa ja aktivointitoimenpiteitä voisi kehittää Suomessa? Aktiivisen

työvoimapolitiikan työttömien aktivointi on yhä voimissaan Suomessa, jos asiaa tarkas-

telee Juha Sipilän hallituksen huhtikuussa 2016 esittelemiin ideoihin työllisyyden nosta-

misesta. Hallituksen yhtenä esiin nostamana ideana sosiaalityöntekijät haastattelisivat

työttömiä tasaisin väliajoin ja tekisivät heidän kanssaan suunnitelmia työllistymisestä.

Ylipäätään pohdinnan paikka on, kuinka paljon sosiaalityö itsessään voi vaikuttaa siihen

kohdistuvia aktivoinnin oletuksia? Aktiivinen työvoimapolitiikka on olemassa kuitenkin

vähintään Euroopan unionin tasolla ja sieltä tulee vaikutteita Suomeen.

Tutkimuksessa ilmeni sosiaalityöllä olevan paljon valtaa, missä määrin aktivointia käy-

tännössä toteutetaan. Sosiaalityöntekijöiden harkintaan ilmiselvästi myös luotetaan lain-

säätäjän taholta, sillä sosiaalityöntekijöille on annettu toimeentulotuen perusosan alenta-

misessa paljon harkintavaltaa. Laissa toimeentulotuesta esiin nousee maininta, että toi-

meentulotuen perusosan alentaminen ei saa vaarantaa ihmisarvoista elämää. Kyseinen

pykälä jätti sosiaalityöntekijöille portin auki harkinnan tekemiseen.

Myös eduskuntakeskustelussa nousi esiin huoli toimeentulotukiasiakkaiden tilanteesta,

mutta esiin oli nostettu sosiaalityöntekijöiden mahdollisuus jättää alentamatta toimeentu-

lotuen perusosaa harkinnan mukaan. Eli lainsäätäjät uskoivat sosiaalityöntekijöiden osaa-

van harkita, jos asiakas on vaikeassa tilanteessa.

63

En keskittynyt tutkimuksessa kovin paljon työvoimapoliittisten toimenpiteiden varsinai-

seen sisältöön. Eli siihen, mistä toimeentulotuen perusosan alentamisen saavat toimeen-

tulotuen asiakkaat oikeastaan konkreettisesti kieltäytyvät. Tulevaisuudessa tarjottavien

työvoimapoliittisten toimenpiteiden varsinaista sisältöä olisi hyvä tutkia. Se auttaisi ke-

hittämään työttömien aktivointia. Esimerkiksi olisi mielenkiintoista tietää kuinka suuri

osuus tarjotuista työvoimapoliittisista toimenpiteistä koskee työpaikkoja ja kuinka paljon

kuntouttavaa työtoimintaa tai tarjottua koulutusta. Tulevaisuudessa voisi olla hyvä tutkia

työvoimapoliittisia toimenpiteitä sosiaalityön näkökulmasta.

Tutkimuksessa kävi ilmi joidenkin lähteiden, kuten Raija Julkusen pääsääntöisesti nega-

tiivinen suhtautuminen aktivointipolitiikkaan. Onko aktivointipolitiikasta kuitenkaan va-

raa luopua vai onko aktivointipolitiikalla kuitenkin paikkansa työllisyyden näkökul-

masta? Onko sosiaalityön kritiikki aktivointipolitiikkaa kohtaan ylimitoitettua? Voisiko

olla mahdollista harjoittaa aktivointipolitiikkaa ilman sanktioita? Toimisiko aktivointipo-

litiikka ilman sanktioita vai tulisiko siitä niin sanotusti ”rampa ankka”?

Tutkimuksessa tuli ilmi joidenkin sosiaalityöntekijöiden pitävän toimeentulotuen perus-

osan alentamisen mahdollisuutta toimivana uhkakeinona asiakkaiden aktivoitumisen

edistämiseksi. Vaikka kyseessä on sinänsä pieni yksityiskohta, voi se antaa osviittaa siitä,

että aktivointipolitiikan sanktioinnissa nähdään sosiaalityössä hyödyllisiä vivahteita.

Aktivointipolitiikkaan suhtaudutaan sosiaalityössä ristiriitaisesti. Etenkin asiakkaiden

sanktiointi ei aineiston perusteella saa aina kannatusta. Kyseenalaistamista he-rätti eten-

kin sanktioinnista saatava hyöty. Varsinkin lama-aikana kyseenalaistamista esiintyy,

koska työttömyyttä esiintyy paljon ja työtä ei ole tarjolla kaikille. Se herättää ajatuksen

onko sanktioinnista hyötyä, jos tarjolla ei ole työtä, johon työllistyä? Mainitsin aiemmin

yhdeksi tulevaisuuden tutkimuskohteeksi työvoimapoliittiset toimenpiteet sosiaalityö nä-

kökulmasta. Myös tutkimus työvoimatoimistojen työllistämisen vaikuttavuudesta voisi

olla hyödyksi aktivoinnin tutkimisen kannalta.

Toimeentulotuen perusosan Kela-siirron myötä tutkimus toimeentulotuen perusosan

alentamisesta olisi tarpeellinen muutoksen myötä. Tutkimuksessa olisi hyvä tarkastella

Kelan myöntämiskäytäntöjä ja sitä kuinka paljon Kela konsultoi sosiaalityöntekijöitä

harkintaa vaativissa tilanteissa. Myös tarkempi tieteellinen tutkimus toimeentulotuen

myöntämiskäytäntöjen eroavaisuuksista Kelan ja kuntien välillä olisi hyödyllinen. Kela-

siirron tuoreuden myötä tällaista tutkimusta ei ole luonnollisesti ehditty vielä julkaista.

64

Toimeentulotuen perusosan alentamisen kannalta tarkempi tilastoitu tieto tulisi tarpee-

seen. Toimeentulotuen perusosan maksamisen ollessa kunnilla, ei toimeentulotuen pe-

rusosan alentamista tilastoitu. Tämän vuoksi mahdollisten tutkimusten vuoksi olisi hyö-

dyllistä, jos toimeentulotuen perusosan alentamista tilastoitaisiin tulevaisuudessa tar-

kemmin. Tämä tilastointi olisi käyttökelpoinen väline tutkimuksiin toimeentulotuesta.

65

LÄHTEET

Ahola, Elina & Hiilamo, Heikki 2013. ”Johdanto.” Teoksessa Ahola, Elina & Hiilamo,

Heikki (toim.) Köyhyyttä Helsingissä – Toimeentulotuen saajat ja käyttö 2008–2010.

Sosiaali – ja terveysturvan tutkimuksia 127. Helsinki: Kela. 11–17.

Aktiivinen sosiaalipolitiikka-työryhmän muistio. 1999. Sosiaali- ja terveysministeriö

työryhmämuistoita 1999:20: Helsinki.

Arajärvi, Pentti. 1997. Toimeentulotuen kehittäminen. Selvitysmiesraportti. Sosiaali- ja

terveysministeriön työryhmämuistioita 1997:18. Helsinki.

Arajärvi, Pentti. 2004. ”Sosiaaliturvan universaalisuus, kattavuus ja vastikkeellisuus.”

Teoksessa Heikkilä, Marjut (toim). Säädöksiä, systematiikkaa vai ihmisoikeuksia? Lap-

peenranta: Lappeenrannan teknillinen yliopisto. 296–336.

Arajärvi, Pentti. 2010. ”Hyvinvoinnin oikeudellinen sääntely – näkökohtia lainsäädän-

nön muutostrendeistä.” Teoksessa Saari, Juho (toim.) Tulevaisuuden voittajat – hyvin-

vointivaltion mahdollisuudet Suomessa. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu

5/2010. 181–210.

Arajärvi, Pentti. 2011. Johdatus sosiaalioikeuteen. Helsinki: Talentum.

Caven, Outi. 1999. Sujutusta ja pyöritystä. Turku: Painosalama oy.

Hallituksen esitys 217/1997

Hallituksen esitys 358/2014

Hannikainen-Ingman, Katri, Kuivalainen, Susan & Sallila, Seppo. 2013. ”Toimeentulo-

tuen asiakkaiden elinolot ja hyvinvointi.” Teoksessa Kuivalainen, Susan (toim.) Toi-

meentulotuki 2010-luvulla. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 81–114.

Harmon, Michael M. & Mayer, Richard T. 1986. Organization theory for public admin-

istration. Glenview: Illinois: Scott, Foresman and Company.

Heikkilä, Matti & Keskitalo, Elsa. 2002. Aktivointipolitiikka ja työvoima- ja sosiaalihal-

linnon yhteistyö. Politiikan muutos ja paikalliset käytännöt. Helsinki: Stakes 8/2002.

66

Helne, Tuula. 2003. ”Sosiaalipolitiikan perusteet” Teoksessa Helne, Tuula; Julkunen,

Raija; Kajanoja, Jouko; Laitinen-Kuikka, Sini; Silvasti, Tiina & Simpura, Jussi (toim.)

Sosiaalinen politiikka. Helsinki: WSOY, 41–68.

Holm, Pasi; Kyyrä, Tomi; Rantala, Juha & Tuomala, Juha. 1999. ”Aktiivinen työvoima-

politiikka, taloudelliset kannustimet ja työttömien työllistyminen.” Teoksessa Hjerppe,

Reino; Ilmakunnas, Seija; Valppu, Pirkko & Voipio, Iikko B. Hyvinvointivaltio 2000-

luvun kynnyksellä. Helsinki: J-paino oy. 87–104.

Hämäläinen, Juha. 1993. ”Esimerkkejä sosiaalialan työssä kohdattavista ongelmista ja

ongelma-alueista.” Teoksessa Hämäläinen, Juha & Niemelä, Pauli. Sosiaalialan etiikka.

Helsinki: WSOY, 174–191.

Jokinen, Arja. 2008. ”Sosiaalityö tukena ja kontrollina aikuisten kohtaamisessa.” Teok-

sessa Jokinen, Arja & Juhila, Kirsi (toim.) Sosiaalityö aikuisten parissa. Tampere. Vas-

tapaino. 110-144.

Jokioinen Toimeentulotuen soveltamisohjeet. 2013. http://www.jokioinen.fi/fi/Aineisto-

pankki/Toimeentulotuen_soveltamisopas_Jokioinen.pdf. (Luettu 11.4.2016.)

Juhila, Kirsi. 2006. Sosiaalityöntekijöinä ja asiakkaina. Tampere: Vastapaino.

Juhila, Kirsi. 2009. ”Sosiaalityön selontekovelvollisuus.” Janus – sosiaalipolitiikan ja

sosiaalityön tutkimuksen aikakausilehti 17 (4) 2009, 296–312.

Julkunen, Raija. 1998. ”Aktivoivan sosiaalipolitiikan hämmennykset.” Yhteiskuntapoli-

tiikka 63 (2), 180–189.

Julkunen, Raija. 2001. Suunnanmuutos. Tampere: Vastapaino.

Julkunen, Raija. 2006. ”Universalismista köyhyyspolitiikkaan.” Teoksessa Helne, Tuula

& Laatu, Markku (toim.)Vääryyskirja. Helsinki: Kela. 43–59.

Järvinen, Anna. 2015. Mitä tekijöitä toimeentulotuen Kela-siirrossa pitäisi vielä huomi-

oida? http://www.eapn.fi/anna-jarvinen-perustoimeentulotuki-siirtyy-kelaan/ (Luettu

13.1.2016.)

67

Kaija-Kortelainen, Minna. 2008. ”Aikuissosiaalityö sosiaalitoimiston ja työvoiman pal-

velukeskuksessa.” Teoksessa Väisänen, Raija & Hämäläinen, Juha (toim.) Aikuissosiaa-

lityö kunnan palvelujärjestelmässä. Lappeenranta: Kaakkois-Suomen sosiaalialan osaa-

miskeskus oy Socom. 136–154.

Kallio, Johanna; Blomberg, Helena & Kroll, Christian. 2011. ”Suomalaisten sosiaali-

työntekijöiden mielipiteet köyhiin kohdistuvista auttamisstrategioista.” Janus - sosiaali-

politiikan ja sosiaalityön tutkimuksen aikakauslehti 19 (3), 251–268.

Kalliomaa-Puha, Laura; Kotkas, Toomas & Rajavaara, Marketta. 2014. ”Harkitusti sosi-

aaliturvaa. Harkintavalta tutkimuskohteena.” Teoksessa Kalliomaa-Puha, Laura; Kot-

kas, Toomas & Rajavaara, Marketta (toim.) Harkittua? Helsinki: Kela. 8-19.

Kananen, Pentti. 2003. ”Kannustuksen ongelmat ja haasteet.” Teoksessa Kananen,

Pentti & Salonen-Soilie, Ulla Kannustavan sosiaaliturvan haaste. Sosiaali ja terveysmi-

nisteriön selvityksiä 2003:5. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. 13–22.

Kangas, Olli; Niemelä, Mikko & Varjonen, Sampo. 2011. ”Toimeentulotuen Kela-siir-

ron kehykset politiikan asialistoilla ja kansalaismielipide.” Teoksessa Niemelä, Mikko

& Saari, Juho (toim.) Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Tampere: Kelan tut-

kimusosasto. 144–177.

Kangas, Saija. 2011. ”Aikuissosiaalityön asiakkaat tänään.” Teoksessa Jouttimäki,

Päivi; Kangas, Saija & Saurama, Erja (toim.) Uudistuva ja voimaannuttava aikuissosi-

aalityö Visio vahvasta aikuissosiaalityöstä - hankkeen loppuraportti. Helsinki: Socca.

15–46.

Kangasniemi, Mari; Utriainen, Kati; Ahonen, Sanna-Mari; Pietilä, Anna-Maija; Jääske-

läinen, Petri & Liikanen, Eeva. 2013. ”Kuvaileva kirjallisuuskatsaus: eteneminen tutki-

muskysymyksestä jäsennettyyn tietoon.” Hoitotiede. 25 (4). 291-301.

Kanniainen Vesa. 2003. ”Yrittäjyyden vahvistaminen ja sen merkitys rakenteellisen

työttömyyden kannalta.” Teoksessa Kananen, Pentti & Salonen-Soilie, Ulla Kannusta-

van sosiaaliturvan haaste. Sosiaali ja terveysministeriön selvityksiä 2003:5. Helsinki:

Sosiaali- ja terveysministeriö. 23–36.

Karjalainen, Jarno & Moisio, Pasi. 2010. ”Kannustin- ja byrokratialoukut suomalaisessa

sosiaaliturvassa.” Teoksessa Vaarama, Marjo; Moisio, Pasi & Karvonen, Sakari (toim.)

Suomalaisten hyvinvointi 2010. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 112–123.

68

Karjalainen, Jouko. 2004. ”Toimeentulotuen myöntämiskäytännöt ja tilannekohtainen

päätöksenteko.” Teoksessa Hiilamo, Heikki; Karjalainen, Jouko; Kautto, Mikko &

Parpo, Antti Tavoitteena kannustavampi toimeentulotuki. Stakes tutkimuksia 139. Hel-

sinki: Stakes. 127–147.

Karjalainen, Jouko; Kuivalainen, Susan; Hannikainen-Ingman, Katri & Mukkila, Su-

sanna. 2013. ”Keppi ja porkkana toimeentulotuen työkaluina – toimeentulotuki ja kan-

nustimet.” Teoksessa Kuivalainen, Susan (toim.) Toimeentulotuki 2010-luvulla. Hel-

sinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 189–214.

Karjalainen, Pekka. 2010. ”Aikuissosiaalityö.” Teoksessa Kananoja, Aulikki; Lähtei-

nen, Martti & Marjamäki, Pirjo (toim.) Sosiaalityön käsikirja. Helsinki: Tietosanoma.

197–214.

Karjalainen, Vappu. 2011. ”Aktiivisen sosiaalipolitiikan ristiriitainen tehtävä.” Teok-

sessa Palola, Elina & Karjalainen, Vappu (toim.) Sosiaalipolitiikka – hukassa vai uuden

jäljillä? Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 227–248.

Keskitalo, Elsa; Heikkilä, Matti; Laaksonen, Seppo. 2000. Toimeentulotuen muutokset.

Vuoden 1998 perusturvamuutoksen arviointitutkimuksen loppuraportti. Helsinki: Sosi-

aali- ja terveysministeriön julkaisuja.

Keskitalo, Elsa. 2008. Balancing Social Citizenship and New Paternalism. Helsinki:

Stakes.

Keskitalo, Elsa & Karjalainen, Vappu. 2013. ”Mitä on aktivointi ja aktivointipoli-

tiikka?” Teoksessa Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa. Karjalai-

nen, Vappu & Keskitalo, Elsa (toim.). Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 7-20.

Kettunen, Terttu; Ihalainen, Jarmo & Heikkinen, Hannele. 2001. Monimuotoinen sosi-

aaliturva. Helsinki: WSOY.

Kiander, Jaakko & Lönnqvist, Henrik. 2002. Hyvinvointivaltio ja talouskasvu. Helsinki:

WSOY.

Koistinen, Pertti. 2014. Työ, työvoima & politiikka. Tampere: Vastapaino.

Korkman, Sixten. 2011. Onko hyvinvointivaltiolla tulevaisuutta? Helsinki: Taloustieto

oy.

69

Kuivalainen, Susan. 2013. ”Toimeentulotuen muuttunut asema.” Teoksessa Kuivalai-

nen, Susan (toim.) Toimeentulotuki 2010-luvulla. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin

laitos. 15–36.

Kuivalainen, Susan & Saikku, Peppi. 2013. ”Mihin toimeentulotukea myönnetään ja

miksi?” Teoksessa Kuivalainen, Susan (toim.) Toimeentulotuki 2010-luvulla. Helsinki:

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 151–188.

Kuivalainen, Susan & Sallila, Seppo. 2013. ”Toimeentulotuen saajien köyhyys ja toi-

meentulotuen köyhyyttä vähentävä vaikutus 1990-2010”. Teoksessa Kuivalainen, Susan

(toim.) Toimeentulotuki 2010-luvulla. Helsinki. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 59–

80.

Kurvinen, Pekka. 1985. Päätöksenteko hallinnossa. Helsinki: Suomen lakimiesliiton

kustannus oy.

Laitinen-Kuikka, Sini. 2003. ”Euroopan unioni ja sosiaalipolitiikka.” Teoksessa Helne,

Tuula; Julkunen, Raija; Kajanoja, Jouko; Laitinen-Kuikka, Sini; Silvasti, Tiina & Sim-

pura, Jussi (toim.) Sosiaalinen politiikka. Helsinki: Werner Södeström oy.269–300.

Laki toimeentulotuesta 1997/1412.

Lehto, Markku. 2003. ”Sosiaalipolitiikka ja hyvinvointivaltion tulevaisuus.” Teoksessa

Laitinen, Merja & Pohjola, Anneli (toim.) 2003. Sosiaalisen vaihtuvat vastuut. Tam-

pere: PS-Kustannus. 15–34.

Lieksan kaupungin toimeentulotukiohje. 2012. http://www.lieksa.fi/docu-

ments/752511/1147347/Toimeentulotukiohje/3225249b-b98b-4b43-9757-

4bcbdaa05193. (Luettu 5.4.2016.)

Lipsky, Michael. 2010. Street-Level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.

Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka. 2016. Toimeentulotuen muutos on helpotus asiakkaalle.

http://sosiaalivakuutus.fi/toimeentulotuen-muutos-helpotus-asiakkaalle/. (Luettu

11.4.2016.)

Mäntysaari, Mikko. 2007. ”Syrjiikö sosiaalityö?” Teoksessa Helne, Tuula & Laatu,

Markku (toim.) Vääryyskirja. Helsinki: Kela. 115–134.

70

Nuoret työmarkkinoilla. 2010. Valtiovarainministeriön julkaisuja 14/2010. Helsinki:

Valtiovarainmisteriö.

Pajukoski, Marja. 2011. ”Muuttuvat sosiaaliset oikeudet.” Teoksessa Palola, Elina &

Karjalainen, Vappu (toim.) Sosiaalipolitiikka – hukassa vai uuden jäljillä? Helsinki:

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 79–100.

Palola, Elina; Hannikainen-Ingman, Katri & Karjalainen, Vappu. 2012. Nuoret koulu-

tuspudokkaat sosiaalityön asiakkaina. Raportti 29/2012. Helsinki. Terveyden ja hyvin-

voinnin laitos.

Parpo, Antti. 2007. Työllistymisen esteet. Helsinki: Stakes.

Perustoimeentulotuen siirto Kelaan 1.1.2017. 2016. Kela. http://www.kela.fi/perustoi-

meentulotuki2017. (Luettu 15.4.2016.)

Perusturvan yhteistoiminta-alueen kuntien toimeentulotukiohjeet 2016. http://www.sata-

kunta.net/Porin_toimeentulotukiohjeet_2016.pdf. (Luettu 8.4.2016.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto 31/1997 vp. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lau-

sunto/Documents/pevl_31+1997.pdf#search=pevl%2031%2F1997. (Luettu 14.4.2016.)

Pohjola, Anneli. 2007. ”Merkintöjä sosiaalityön asiantuntijuudesta”. Teoksessa Vesteri-

nen, Kerttu (toim.) Kiitos kysymyksestä. Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen

julkaisusarja 27. Rovaniemi. Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus. 6-18.

Rajavaara, Marketta. 2014. ”Ammattilaisten harkintavalta sosiaaliturvan edellytyksenä

ja riskinä.” Teoksessa Kalliomaa-Puha, Laura; Kotkas, Toomas & Rajavaara, Marketta

(toim.) Harkittua? Helsinki: Kela. 136–155.

Raunio, Kyösti. 2000. Sosiaalityö murroksessa. Helsinki: Gaudeamus.

Raunio, Kyösti. 2009. Olennainen sosiaalityössä. Helsinki: Gaudeamus.

Raunio, Kyösti. 2011. ”Sosiaalityön etiikka näyttöön perustuvan käytännön haasteena.”

Teoksessa Pehkonen, Aini & Väänänen-Fomin, Marja. Sosiaalityön arvot ja etiikka. Jy-

väskylä: PS-Kustannus.

Riihimäen kaupungin toimeentulotukiohjeet. 2016. http://www.riihimaki.fi/wp-con-

tent/uploads/sites/3/2015/03/Toimeentulotukiohjeet_lopullinen_2016.pdf. (Luettu

8.4.2016.)

71

Rovaniemi toimeentulotukiohje. 2012. https://www.rovaniemi.fi/loa-

der.aspx?id=4df67fc8-0a0a-439a-8785-4c210102be5b. (Luettu 10.4.2016.)

Saari, Juho. 2005. ”Hyvinvointivaltio ja sosiaalipolitiikka.” Teoksessa Saari, Juho

(toim.) Hyvinvointivaltio. Helsinki: Yliopistopaino. 13–64.

Saikku, Peppi & Kuivalainen, Susan. 2013. ”Toimeentulotukityö kunnissa – Organi-

sointi, työnjako ja kokemukset.” Teoksessa Kuivalainen, Susan (toim.) Toimeentulotuki

2010-luvulla. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 115–150.

Salminen, Ari. 2002. Hallintotiede – organisaatioiden hallinnolliset perusteet. Helsinki:

Edita.

Salminen, Ari. 2011. Mikä kirjallisuuskatsaus? Vaasa: Vaasan yliopiston julkaisuja.

Simon, Herbert A. 1982. Päätöksenteko ja hallinto. Espoo: Amer yhtymä oy.

Sipilä, Anita. 2011. Sosiaalityön asiantuntijuuden ulottuvuudet. Yhteiskuntatieteiden ja

kauppatieteiden tiedekunta. Kuopio: Itä-Suomen yliopisto.

Soininvaara, Osmo. 2010. Sata-komitea – miksi asioista päättäminen on niin vaikeaa.

Helsinki: Teos.

Sosiaalityön eettiset säännöt http://www.talentia.fi/files/559/Sosiaalityon_eettiset_saan-

not.pdf. (Luettu 17.3.2016.)

Sosnetin sosiaalityön määritelmä. http://www.sosnet.fi/Suomeksi/Koulutus/Peruskoulu-

tus/Sosiaalityon-maarittely/Sosnetin-maaritelma (Luettu 9.10.2016)

Tampereen toimeentulotukiohjeet. http://www.tampere.fi/liitteet/t/6EcP3eUzU/TREtoi-

meentulotukiohjeet.pdf. (Luettu 6.4.2016)

Toimeentulotuen myöntämisen perusteet Helsingin kaupunki. 2015.

http://www.hel.fi/static/sote/sosta/lomakkeet/toimeentulotuen-myont-perusteet.pdf. (Lu-

ettu 8.4.2016)

Toimeentulotuen uudistamista selvittäneen työryhmän loppuraportti. 2015. Sosiaali- ja

terveysministeriön raportteja ja muistioita 2015:28. Helsinki.

Toimeentulotuki - Opas toimeentulotukilain soveltajalle. 2013. Sosiaali- ja terveysmi-

nisteriön julkaisuja 2013:4. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.

72

Toimeentulotuki - THL Tilastoraportti 43/2011. Helsinki: Terveyden- ja hyvinvoinnin

laitos.

Toimeentulotuki 2015.Tilastoraportti 19/2016. Helsinki: Terveyden- ja hyvinvoinnin lai-

tos.

Toimeentulotukiohje Jyväskylän kaupungissa. 2013. http://www.jyvaskyla.fi/instan-

cedata/prime_product_julkaisu/jyvaskyla/embeds/jyvaskylawwwstructure/58202_toi-

meentulotukiohje_2013.PDF. (Luettu 10.4.2016.)

Tällä lailla sosiaaliturvaa. 2006. Helsinki: Stakes.

Vaasan sosiaali- ja terveyslautakunnan toimeentulotukilain soveltamisohjeet. 2014.

https://www.vaasa.fi/sites/default/files/toimeentulotukilain_soveltamisohjeet.pdf. (Lu-

ettu 8.4.2016.)

Van Aerschot, Paul. 2011. Activation policies and the protection of individual rights.

Surrey England: Ashgate.

Vantaan toimeentulotukiohjeet. Vantaan sosiaali- ja terveyslautakunta 13.4.2015.

https://www.vantaa.fi/instancedata/prime_product_julkaisu/vantaa/embeds/vantaaw-

wwstructure/109227_624131kopio_vantaan_toimeentulotukio11467963081_2_.pdf.

(Luettu 1.3.2016.)

Vehkaoja, Marjatta. 2003. ”Tarvitaanko kannustamiseen suunnanmuutos?” Teoksessa

Kananen, Pentti & Salonen-Soilie, Ulla Kannustavan sosiaaliturvan haaste. Sosiaali ja

terveysministeriön selvityksiä 2003:5. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. 49–54.

Väisänen, Raija & Hämäläinen, Juha. 2008. ”Aikuissosiaalityön ajankohtaisuus ja ylei-

nen luonne.” Teoksessa Väisänen, Raija & Hämäläinen, Juha (toim.) Aikuissosiaalityö

kunnan palvelujärjestelmässä. Lappeenranta: Kaakkois-Suomen sosiaalialan osaamis-

keskus oy Socom. 9-45.

Walker, Robert. 2005. Social security and welfare. Maidenhead. Open university press.

Weckström, Jonna. 2011. Yhteistä päätöksentekoa? Sosiaalitieteiden laitos. Helsingin

yliopisto.