teletrabalho no serviÇo pÚblico brasileiro: …
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HERMANO BARROS TERCIUS
TELETRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO
BRASILEIRO: PROPOSTAS DE EVOLUÇÃO POR
METODOLOGIAS ÁGEIS DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Trabalho apresentado ao curso MBA
em Gerenciamento de Projetos, Pós-Graduação lato sensu, da Fundação
Getulio Vargas como requisito parcial para a obtenção do Grau de
Especialista em Gerenciamento de Projetos.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Arnaldo Lyrio Barreto
Salvador Setembro/2018
ii
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
MBA EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS
O Trabalho de Conclusão de Curso
TELETRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO BRASILEIRO: PROPOSTAS DE EVOLUÇÃO POR METODOLOGIAS ÁGEIS DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS
elaborado por Hermano Barros Tercius
e aprovado pela Coordenação Acadêmica do curso de MBA em Gerenciamento de Projetos,
foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do curso de pós-graduação,
nível de especialização do Programa FGV Management.
Salvador, 14 de Setembro de 2018.
André Barcaui
Coordenador Acadêmico Executivo
Arnaldo Lyrio Barreto
iii
TERMO DE COMPROMISSO
O aluno Hermano Barros Tercius, abaixo assinado, do curso de MBA em Gerenciamento de
Projetos, Turma 36 do Programa FGV Management, realizado nas dependências da FGV
Salvador-BA, no período de 14/10/16 a 14/09/18, declara que o conteúdo do Trabalho de
Conclusão de Curso intitulado TELETRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO
BRASILEIRO: PROPOSTAS DE EVOLUÇÃO POR METODOLOGIAS ÁGEIS DE
GERENCIAMENTO DE PROJETOS é autêntico, original e de sua autoria exclusiva.
Salvador, 14 de Setembro de 2018.
Hermano Barros Tercius
iv
Para Letícia, minha princesinha, que me
apresentou o amor incondicional.
v
AGRADECIMENTOS
Aos colegas de curso – em especial Edson, Keith e Sueli – que colaboraram muito para o
conhecimento adquirido nesta especialização.
Ao professor Arnaldo, pela orientação.
À minha esposa, Lorena, pela compreensão de minha menor disponibilidade e pelo maior
esforço na criação de nossa filha nesse período.
À minha filha, Letícia, pelas tentativas de me ajudar, sentando no meu colo e escrevendo
comigo, bem como pela satisfação de me fazer sentir que, de alguma forma, pude servir-lhe
de exemplo e colaborar para seu gosto pelos estudos.
Aos meus pais, Hermano e Edésia, pela constante referência positiva.
A toda minha família e amigos, por fazerem parte da minha vida.
À Anatel, pelo pagamento parcial deste curso.
vi
“A verdadeira missão de uma pessoa é subir no topo da
montanha que está a sua frente, qualquer que seja. Ao
chegar no alto verá outros cumes que não esperava. Escolha
um, não importa qual. Suba novamente. No topo verá uma
vista que nunca pensou existir. Sempre há novos desafios e
problemas. O propósito da vida não é ter uma lista de
montanhas que escalou. É se tornar um excelente alpinista,
pois assim será capaz de escalar todas as montanhas, mesmo
as que não escolher”.
Daisaku Ikeda
“Não suba a montanha
para fincar sua bandeira,
mas para abraçar o desafio,
desfrutar do ar e contemplar a vista.
Suba para que você possa ver o mundo
e não para que o mundo possa vê-lo.”
David McCullough Jr.
vii
RESUMO
Esta monografia apresenta propostas de evolução dos programas de gestão de desempenho e
teletrabalho do serviço público brasileiro. Ela provê uma avaliação detalhada da situação atual
dos programas existentes considerados mais representativos – do Serpro, do TCU, do TST, da
Receita Federal, do Governo do Estado de São Paulo, da CGU e da AGU – por meio da
apresentação de 6 tabelas contendo as 14 principais características gerais dos modelos. É
mostrado, por exemplo, que em média menos de 3% dos servidores destes órgãos atualmente
executam o teletrabalho. Também avalia com mais detalhes como são construídos os
indicadores de produtividade e as metas de desempenho de quatro programas bem distintos
neste aspecto – o TCU, a CGU, a Receita Federal e a Anatel – apresentando as fórmulas de
cálculo e as particularidades de seus parâmetros. A partir desta avaliação, são propostas
medidas para evolução dos modelos atuais, visando torná-los mais precisos e eficientes e,
desta forma, possibilitar que este tipo de programa possa ser ampliado para uma maior
quantidade de instituições, bem como para um maior número de servidores dentro de cada
uma delas. Para tanto, são apresentados conhecimentos, técnicas e ferramentas de gestão
aplicados ao tema, em especial relativos às metodologias ágeis de gerenciamento de projetos.
Também é avaliada com mais profundidade a questão da diferença de metas de desempenho
entre os trabalhadores presenciais e os teletrabalhadores, concluindo que ela não é ilegal,
assim como desenvolvendo e propondo algumas equações para calcular esta diferença de
maneira mais embasada e precisa, de uma forma ainda não abordada nos programas de
teletrabalho existentes nem na literatura.
Palavras-chave: Teletrabalho, gestão de desempenho, indicadores de produtividade, metas de
desempenho, gerenciamento de projetos, metodologias ágeis.
viii
ABSTRACT
This monograph presents proposals for the evolution of the programs of performance
management and teleworking of the Brazilian public service. It provides a detailed
evaluation of the current situation of the most representative existing programs – Serpro,
TCU, TST, the Federal Revenue Service, the Government of the State of São Paulo, CGU
and AGU – through the presentation of 6 tables containing the 14 main general
characteristics of the models. It is shown, for example, that on average less than 3% of
workers in these institutions are currently performing teleworking. It also assesses in more
detail how the productivity indicators and performance targets of four very distinct
programs in this area – TCU, CGU, the Federal Revenue and Anatel – are constructed,
presenting the calculation formulas and the particularities of their parameters. From this
evaluation, actions are proposed to evolve current models, aiming to make them more
precise and efficient and, in this way, enable this type of program to be expanded to a
greater number of institutions, as well as to a greater number of workers within each of
them. Therefore, knowledge, techniques and tools of managment applied to the theme are
presented, especially related to the agile methodologies of project management. The
question of the difference in performance targets between presencial workers and
teleworkers is also examined in more depth, concluding that it is not illegal, as well as
developing and proposing some equations to calculate this difference more substantiated
and accurately, in a way that is not yet addressed in existing telework programs or in the
literature.
Keywords: Telework, performance management, productivity indicators, performance
targets, project management, agile methodologies.
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 – Exemplo de formulário de trabalho do TCU....................................................
28
Figura 02 – Exemplo de tabela de indicadores da CGU......................................................
29
Figura 03 – Trecho da tabela de atividades do plano da ORLE/Anatel...............................
37
Figura 04 – Cone de incerteza..............................................................................................
47
Figura 05 – Exemplo de baralho do pôquer de planejamento..............................................
51
Figura 06 – Cone de incerteza detalhado.............................................................................
56
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Resumo do histórico de implantação do teletrabalho no serviço público
brasileiro...........................................................................................................
21
Tabela 2 – Restrições de ingresso no teletrabalho, Parte 1................................................
22
Tabela 3 – Restrições de ingresso no teletrabalho, Parte 2................................................
23
Tabela 4 – Obrigações de acessibilidade, comparecimento e local de execução do tele-
trabalho............................................................................................................
24
Tabela 5 – Limites de produtividade e participação, e periodicidade de aferição dos
resultados ..........................................................................................................
26
Tabela 6 – Quantitativo vigente de teletrabalhadores em 2018.........................................
27
Tabela 7 – Metas de Desempenho da RFB, plano de trabalho Desenvolvimento de
Sistemas..........................................................................................................
31
Tabela 8 – Pontuação dos processos do Plano de Trabalho da Análise e Julgamento de
Processos Administrativos Fiscais, da RFB......................................................
32
Tabela 9 – Detalhamento de horas do Plano de Trabalho da Análise e Julgamento de
Processos Administrativos Fiscais, da RFB......................................................
33
Tabela 10 – Atividades que compõem o indicador de produtividade do plano da SFI /
Anatel................................................................................................................
35
Tabela 11 – Pontuação das atividades do indicador de produtividade do plano da SCO /
Anatel................................................................................................................
36
Tabela 12 – Multiplicadores para estimativas de velocidade...............................................
57
xi
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
∆𝑃 VARIAÇÃO DE PRODUTIVIDADE
AGU ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Anatel AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES
CGU CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
CHT COEFICIENTE DE HORAS TRABALHADAS
CNJ CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
CSJT CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO
e-SIC SISTEMA ELETRÔNICO DO SERVIÇO DE INFORMAÇÃO AO
CIDADÃO
GESP GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
HD HORAS DISCRICIONÁRIAS
HLJ HORAS LÍQUIDAS DE JULGAMENTO
HPS HORAS ESTIMADAS DE PROCESSOS SAÍDOS NO MÊS
IAH ÍNDICE DE APROVEITAMENTO DE HORAS
ICP INDICADOR DE CUMPRIMENTO DE PRAZO
IDQ ÍNDICE DE DESEMPENHO E QUALIDADE
IDS ÍNDICE DE DESEMPENHO DO SERVIDOR
IQ ÍNDICE DE QUALIDADE
ORCN GERÊNCIA DE CERTIFICAÇÃO E NUMERAÇÃO
ORLE GERÊNCIA DE OUTORGA E LICENCIAMENTO DE ESTAÇÕES
PADO PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DE DESCUMPRIMENTO DE
OBRIGAÇÕES
RFB RECEITA FEDERAL DO BRASIL
SCO SUPERINTENDÊNCIA DE CONTROLE DE OBRIGAÇÕES
Serpro SERVIÇO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE DADOS
SFI SUPERINTENDÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO
SIC SISTEMA DE INFORMAÇÃO AO CIDADÃO
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TST TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO
xii
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.............................................................................................................
13
2 SITUAÇÃO ATUAL DO TELETRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO
BRASILEIRO ..............................................................................................................
16
2.1 ASPECTOS GERAIS................................................................................................... 18
2.1.1 HISTÓRICO DE IMPLANTAÇÃO...................................................................... 18
2.1.2 RESTRIÇÕES DE INGRESSO.............................................................................. 21
2.1.3 OBRIGAÇÕES DE ACESSIBILIDADE............................................................... 23
2.1.4 LIMITES DE PRODUTIVIDADE E PARTICIPAÇÃO, E PERIODICIDA-
DE DE AFERIÇÃO...............................................................................................
25
2.1.5 QUANTITATIVO VIGENTE DE TELETRABALHADORES.......................... 26
2.2 INDICADORES DE PRODUTIVIDADE E METAS DE DESEMPENHO............... 27
2.2.1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)..................................................... 28
2.2.2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU).............................................. 29
2.2.3 RECEITA FEDERAL DO BRASIL (RFB)........................................................... 30
2.2.4 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL).................. 34
2.3 CONCLUSÕES............................................................................................................ 39
3 CONSTRUÇÃO DE INDICADORES E METAS POR METODOLOGIAS
ÁGEIS DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS .............................................
41
3.1 INDICADORES DE PRODUTIVIDADE.................................................................... 42
3.1.1 OBJETIVIDADE DOS INDICADORES............................................................... 42
3.1.2 TÉCNICAS DE ESTIMATIVA.............................................................................. 46
3.1.3 PÔQUER DE PLANEJAMENTO......................................................................... 51
3.2 METAS DE DESEMPENHO....................................................................................... 53
3.2.1 VELOCIDADE.........................................................................................................
3.2.2 ATIVIDADES EXTRAORDINÁRIAS E AFASTAMENTOS............................
54
60
3.2.3 DIFERENÇA DE METAS ENTRE TRABALHADORES PRESENCIAIS E
TELETRABALHADORES..................................................................................... 64
3.3 CONCLUSÕES............................................................................................................ 70
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 74
4.1 INVESTIGAÇÕES FUTURAS.................................................................................... 77
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................. 79
13
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
A qualidade do serviço público brasileiro é constantemente mal avaliada pela
população (Pesquisa CNI-IBOPE, 2011, pg. 9). Uma das causas desse problema é a
inexistência de indicadores de qualidade e produtividade próprios para cada órgão. Isso
porque aquilo que não se pode medir, não se gerencia, não tem sucesso e não se pode
melhorar. Contrariamente, quando as pessoas sabem que estão tendo seus desempenhos
medidos, elas trabalham de forma mais rápida e eficiente (Massaro, 2014). Por isso, a criação
de mecanismos para medir os resultados do serviço público é essencial para elevar a
produtividade dos servidores.
Ocorre que os conceitos de produtividade e qualidade são mais dificilmente
definidos na área pública, devido à sua diferença com o setor privado. Primeiramente, porque
o setor público não visa ao lucro. A avaliação de sua qualidade depende de fatores mais
subjetivos e difíceis de quantificar. Em segundo lugar, a diferença do regime trabalhista a que
estão submetidos os servidores públicos implica na necessidade de critérios distintos de
avaliação em relação ao setor privado (MÁXIMO, 2012). Além disso, a implantação e a
utilização de qualquer sistema de controle para a medição do desempenho e produtividade
usualmente causam diversos problemas entre os servidores públicos envolvidos, gerando todo
tipo de resistência.
Contudo, a despeito das dificuldades existentes para este tipo de abordagem em
instituições públicas, os benefícios da utilização de indicadores para avaliar as suas gestões
superam as referidas limitações (GRATERON, 1999). Acreditar que programas de qualidade
não teriam sucesso ao serem implantados nestas instituições seria um erro. Entretanto, para
que tal implementação dê certo, fazem-se necessárias a criação e a definição de indicadores de
qualidade próprios para o serviço público e, mais precisamente, próprios para cada órgão,
visando assim à medição correta da sua realidade (CIORLIN; SILVA; BERTONE, 2016, pg.
6).
Neste sentido, almejando melhorar a produtividade dos servidores e a qualidade
dos serviços prestados – bem como contribuir com a melhoria da qualidade de vida nas
grandes cidades, com a redução do stress, da poluição, do efeito estufa, do ruído urbano, da
14
superlotação dos sistemas de transporte público, dos gastos com combustíveis e tempo no
trânsito – alguns órgãos públicos já implantaram a gestão por desempenho e o teletrabalho.
Tais implantações se pautaram em princípios e regras que normalmente englobam obrigações
para os teletrabalhadores de comparecer ao trabalho sempre que solicitado e apresentar maior
produtividade que os trabalhadores presenciais, vedação da participação de servidores que
sofreram penalidade disciplinar recentemente e a necessidade de formação de uma comissão
para avaliar o programa. Essas regras visaram a propiciar sucesso aos programas e é possível
afirmar que atingiram seu objetivo até o momento, tendo em vista que os modelos
implantados têm apresentado bons resultados como relatado, por exemplo, por Fariello
(2016).
Mesmo assim, os programas até então existentes precisam de avanços.
Primeiramente, para que haja a expansão deles para uma quantidade maior de órgãos
públicos. A despeito de haver diversas iniciativas, elas compreendem um percentual ainda
limitado do total de repartições existentes. Além disso, mesmo onde já há programas
implantados, é necessário ampliar a quantidade de servidores participantes. Em que pese as
regras atuais já serem bem flexíveis quanto ao percentual máximo de participação do quadro
total do órgão e de suas unidades, a participação efetiva dos servidores ainda é baixa – em
média abaixo de 10% – como descrito, por exemplo, em (MROSS, 2016, p. 22-25) e como
será demonstrado em mais detalhes na seção 2.1.5. O motivo disso são outras limitações
impostas pelos programas vigentes, que acabam impedindo, por exemplo, a sua extensão para
todas as unidades de cada órgão. Para que seja viável alcançar esses avanços e que isso não
prejudique os resultados conseguidos até o momento, é preciso que as regras e modelos
existentes sejam aperfeiçoados.
O presente trabalho almeja resolver este problema. Ele desenvolve orientações,
diretrizes e propostas para que cada órgão público possa implantar de maneira eficiente e
abrangente seu próprio programa de gestão de desempenho, incluindo o teletrabalho. Para
tanto, tais propostas foram construídas por meio da utilização de conhecimentos, técnicas e
ferramentas de gerenciamento de projetos, e, como tal, estão pautadas em conceitos modernos
de gestão. Por isso, além de mais abrangentes, ela também almejam ser mais precisas e
eficientes do que os modelos que até o momento já foram implantados no serviço público.
Elas englobarão orientações para a definição dos dois pontos-chave dos programas, os
indicadores de produtividade e as metas de desempenho, temas indispensáveis para a
concepção de qualquer modelo. Será descrita a utilização de conceitos e instrumentos de
15
metodologias ágeis de gerenciamento de projetos, garantindo, por exemplo, a participação
efetiva da equipe de trabalho, e não apenas de seus superiores, nessas definições.
Dentro destes pontos, será abordada uma questão fundamental: a diferença entre
as meta de desempenho do teletrabalhador e do trabalhador presencial. Esse assunto, a
despeito de também precisar estar contido nos modelos, não foi muito detalhado nem
justificado pelos que já foram implantados, como será explanado nas seções 2.1.4 e 3.2.3. É
intenção desse trabalho fazer uma análise mais profunda desse tema, resultando na concepção
de equações para calcular o referido percentual, cujos parâmetros e variáveis dependem e
devem ser definidos especificamente de acordo com a realidade de cada unidade. Desta
forma, acredita-se que a aludida definição poderá ser feita de forma mais embasada e justa.
Sendo assim, este trabalho está estruturado da seguinte forma:
• O Capítulo 2 consiste em um estudo geral sobre a situação atual dos
principais programas de teletrabalho já implantados em instituições
públicas brasileiras;
• O Capítulo 3 apresenta orientações e diretrizes para a definição de
indicadores de produtividade e metas de desempenho, que foram baseadas
em fundamentos de gerenciamento de projetos, sobretudo as metodologias
ágeis;
• No Capítulo 4 serão feitas as considerações finais e discussões sobre
trabalhos futuros.
16
CAPÍTULO 2
SITUAÇÃO ATUAL DO TELETRABALHO NO
SERVIÇO PÚBLICO BRASILEIRO
Segundo a Sociedade Brasileira de Teletrabalho e Teleatividades (SOBRATT,
2017), o primeiro projeto piloto de teletrabalho lançado no serviço público ocorreu em 2005
no Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro). Desde então, diversas iniciativas
neste tema foram adotadas. O Tribunal de Contas da União (TCU) implantou o trabalho à
distância em 2009. Em 2012, foi a vez do Tribunal Superior do Trabalho (TST) e, em 2015,
da Controladoria-Geral da União (CGU). Em 2016, já depois de alguns tribunais terem-no
implantado, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por meio da Resolução n. 227/2016,
regulamentou o teletrabalho no âmbito do Poder Judiciário, servindo como referência geral
para o assunto.
Além dos órgãos já mencionados, diversos outros entes públicos adotaram o
teletrabalho. No âmbito federal, podem ser citados o Banco do Brasil, a Caixa Econômica
Federal, a Advocacia-Geral da União e a Receita Federal. O mesmo ocorreu em órgãos
regionais como Tribunais Regionais do Trabalho e Tribunais de Justiça.
Tais implantações se pautaram em princípios e regras que variam um pouco para
cada órgão, mas, em geral, englobam as seguintes obrigações para os teletrabalhadores:
consultar e-mail diariamente, manter telefones de contatos atualizados e ativos, reunir-se com
a chefia em intervalos pré-determinados e apresentar maior produtividade que os
trabalhadores presenciais. Também incluem a vedação da participação de servidores em
estágio probatório, que façam atendimento ao público externo e interno, em cargo
comissionado de direção e chefia, e que sofreram penalidade disciplinar recentemente, assim
como, em alguns casos, a proibição de se ausentar, sem autorização prévia e em dia de
expediente, do município em que estiver localizada a repartição pública em que o servidor ou
empregado público estiver lotado. Tais modelos também incluem uma limitação do percentual
de servidores do quadro que podem participar do projeto, variando normalmente entre 30% a
50%, além da necessidade de formação de uma comissão para avaliar o programa.
17
Em (MROSS, 2016), são apresentadas as características gerais de três programas
importantes: do Serpro, do TCU e da CGU. Na mesma linha, este capítulo fará uma análise
destas características gerais, provendo, entretanto, uma atualização das informações dos
programas dos três órgãos citados, e, mais importante, acrescentando quatro órgãos de grande
representatividade e/ou com programas mais recentes: o Tribunal Superior do Trabalho
(TST), a Receita Federal do Brasil (RFB), o Governo do Estado de São Paulo (GESP) e a
Advocacia-Geral da União (AGU). Além disso, as avaliações e comparações constantes neste
trabalho contemplarão uma maior quantidade de características.
Por outro lado, o intuito do presente trabalho é estudar de forma mais profunda os
fatores-chave dos programas de gestão de desempenho, que são seus indicadores de
produtividade e suas metas de desempenho. Para tanto, mais importante do que avaliar as
características gerais presentes nas portarias de estabelecimento do teletrabalho das
instituições, é fundamental avaliar os Planos de Trabalho de cada unidade interna dos órgãos,
pois são eles que trazem a descrição dos indicadores e metas utilizados.
Neste aspecto, serão analisados com mais detalhes quatro modelos: os do TCU, da
CGU, da Receita Federal e da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Os do TCU e
da Receita Federal foram incluídos por se tratarem de modelos bem distintos quanto aos
indicadores. Enquanto na Receita Federal os indicadores de produtividade são totalmente
objetivos, nascidos de uma lista extensa de atividades com pontuações bem definidas para
cada uma delas, no TCU isso é feito de maneira bem mais aberta e subjetiva. A CGU possui
um modelo intermediário, com a existência de uma lista extensa de atividades, mas com
opções de faixas de complexidade para a maioria delas, que são definidas de forma subjetiva.
Já a inclusão do programa da Anatel foi feita por ele apresentar algumas características únicas
em um de seus planos de trabalho, como uma pontuação não associada a horas, uma
distribuição máxima de pontos por dia por servidor – e não mínima, como nos outros
programas –, bem como uma produtividade aferida não por quantidade de carga horária ou
pontos executados, mas sim por percentual de atendimento a prazos. Além disso, este autor
trabalha na Anatel, possuindo maior conhecimento sobre o programa realizado lá, inclusive
dos seus resultados, e, sobretudo, pôde testar parcialmente as diretrizes aqui propostas dentro
da referida Agência.
18
2.1 ASPECTOS GERAIS
Essa seção abordará as seguintes características gerais dos programas de
teletrabalho:
• Histórico de implantação
• Restrições de ingresso
• Obrigações de acessibilidade
• Limites de produtividade e participação, e periodicidade de aferição
• Quantitativo vigente de teletrabalhores
2.1.1 HISTÓRICO DE IMPLANTAÇÃO
As principais informações a respeito do histórico de implantação dos programas
de gestão de desempenho e teletrabalho nas instituições públicas avaliadas referem-se à
existência e duração de experiências-piloto, e à regulamentação dos projetos – as portarias,
normas, atos, resoluções, decretos e leis que lhes deram origem ou as formalizaram. Dada a
maior quantidade de informações sobre este tema, esta subseção será dividida entre os órgãos
avaliados.
Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro)
O Serpro foi a instituição pública pioneira no teletrabalho. Ainda em 1986, no Rio
de Janeiro, testou sua primeira experiência-piloto, o que voltou a acontecer em 1996, em
Florianópolis (MROSS, 2016). Entretanto, a primeira experiência mais ampla ocorreu em
2005, em Brasília, Rio de Janeiro e São Paulo, e foi formalizada por editais de seleção interna.
No primeiro edital, foram selecionados apenas 18 empregados. No segundo, ocorrido em
2007, esse número subiu para 50, alcançando 124 pessoas na terceira seleção, ocorrida em
2013.
A regulamentação mais formal do programa ocorreu em 2012, por meio da Norma
Interna GP 071. Esta esteve vigente até o fim de 2017, quando o programa foi interrompido, a
fim de que fosse “reestruturado para redesenho dos critérios de admissão e adaptação tanto às
19
novas exigências e possibilidades trazidas pelas alterações da CLT (Lei Nº 13.467/2017),
quanto à nova estrutura da empresa” (SERPRO, 2017). Em razão desta remodelagem do
programa, os empregados então exercendo regime de teletrabalho foram comunicados a
retornarem ao regime presencial em Novembro de 2017. Recentemente, foram publicadas a
terceira e quarta versão da Norma GP 071, esta última em Maio de 2018, retomando e
definindo novas diretrizes para o teletrabalho no Serpro.
Tribunal de Contas da União (TCU)
O TCU iniciou sua experiência piloto do teletrabalho por meio da Portaria-TCU
n° 139, de 9 de Março de 2009. Após um ano de bons resultados (Brasil, 2013, pg. 30), o
teletrabalho foi implantado definitivamente pela Portaria-TCU n° 99, de 5 de Abril de 2010.
Além disso, dois anos depois tal situação foi inserida na legislação que dispõe sobre o quadro
de pessoal e o plano de carreira do TCU, com a inclusão do Art. 28-A na Lei n° 10.356/2001,
o que foi feito por meio da Lei n° 12.776, de 28 de dezembro de 2012.
Tribunal Superior do Trabalho (TST)
O teletrabalho iniciou-se no poder judiciário pelo TST, por sua Resolução
Administrativa nº 1499, de 1º de Fevereiro de 2012, que já regulamentou a implantação
definitiva do programa após um ano de projeto piloto. Ela sofreu algumas alterações pontuais
pelo Ato CDEP.SEGPES.GDGSET.GP nº 327, de 16 de Junho de 2014, sendo a principal
delas o aumento de 30% para 50% do quantitativo máximo de servidores participantes.
Na sequência, alguns outros órgãos judiciários também tiveram iniciativas
próprias – como o Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT) e o Tribunal Regional
Federal da 4ª Região – até que, no ano de 2016, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
regulamentou a questão para todos os órgãos do Poder Judiciário, com a publicação da
Resolução nº 227, de 15/06/2016. Sendo assim, as regras vigentes, e que serão consideradas
neste trabalho para o TST, são as constantes na Resolução n° 227/2016 do CNJ.
20
Receita Federal do Brasil (RFB)
A Receita Federal regulamentou sua experiência-piloto de teletrabalho com a
Portaria RFB n° 947, de 20 de Abril de 2012. A despeito de tal portaria prever a duração do
piloto por até 18 meses, ele acabou sendo muito prorrogado, de maneira que implantação
definitiva do programa ocorreu mais de 5 anos depois, por meio da Portaria RFB n° 2383, de
13 de Julho de 2017. Depois disso, tal portaria já passou por duas alterações, a última delas
feita em 28/03/2018.
Governo do Estado de São Paulo (GESP)
O GESP publicou, em 10 de Abril de 2013, a Resolução SMA n° 24, criando um
Grupo de Trabalho para estudar estratégias de gestão de mobilidade, via teletrabalho e
teleatividades, que culminou na elaboração de recomendações de práticas de incentivo à
adoção do teletrabalho nas empresas públicas e privadas. Quatro anos depois, foi publicado o
Decreto n° 62.648, de 27 de Junho de 2017, instituindo o teletrabalho no âmbito da
Administração Direta e Autárquica do Estado de São Paulo.
Controladoria-Geral da União (CGU)
A CGU implantou o piloto de um Programa de Gestão que inclui o teletrabalho,
por meio da Portaria n° 1.242, de 15 de Maio de 2015. Pouco mais de um ano depois, a
iniciativa foi implantada definitivamente, com a publicação da Portaria n° 1.730, de 27 de
Setembro de 2016. O programa ainda foi modificado dois anos mais tarde, por meio da
Portaria n° 746, de 16 de Março de 2018, que revogou a portaria anterior.
Advocacia-Geral da União (AGU)
A AGU instituiu o teletrabalho a título de projeto-piloto em 25 de Fevereiro de
2016, data em que foi publicada a Portaria n° 03, prevendo a duração de 180 dias para esta
21
etapa. Entretanto, menos de 10 meses depois, o projeto foi implantado definitivamente, por
meio da Portaria n° 45, de 07 de Dezembro de 2016.
Um resumo do histórico de implantação dos programas analisados é apresentado
na tabela seguinte.
Tabela 1 – Resumo do histórico de implantação do teletrabalho no serviço público brasileiro.
Instituição Início Piloto Duração piloto Início definitivo
Serpro 03/10/2005 83 meses 03/09/2012
TCU 09/03/2009 12 meses 05/04/2009
TST 01/02/2012 12 meses 01/02/2013
RFB 20/04/2012 62 meses 13/07/2017
GESP Não houve Não se aplica 27/06/2017
CGU 15/05/2016 14 meses 27/09/2016
AGU 25/02/2016 9 meses 07/12/2016
2.1.2 RESTRIÇÕES DE INGRESSO
As restrições de ingresso são bem semelhantes entre os órgãos analisados.
Geralmente, é vedada a entrada em teletrabalho de servidores que ainda estejam em estágio
probatório e que ocupem cargo ou função comissionada e/ou possuam subordinados. Também
não podem ingressar servidores que, nos últimos dois anos, tenham sofrido condenação por
infrações disciplinares ou que tenham sido desligados do programa de teletrabalho, por
descumprimento de suas regras. Estas são as restrições mais frequentes, mas há algumas
exceções. A CGU, por exemplo, não veda o ingresso de servidores em estágio probatório,
assim como AGU, que exige, entretanto, a submissão à terceira avaliação do estágio
confirmatório, assim como um tempo mínimo de um ano ininterrupto de exercício no órgão
de lotação ou unidade de exercício. Também é exceção a não vedação, no TCU, da entrada de
servidores que ocupem cargo ou função comissionada. Na CGU, esta situação também é um
pouco flexibilizada, permitindo que servidores com cargos em nível DAS 3 ou inferior
possam entrar no programa caso apresentem justificativa para tanto, exigindo, entretanto, caso
estes tenham subordinados, que o regime de teletrabalho seja provisório. O Governo do
Estado de São Paulo também difere um pouco nesta questão, não vedando a entrada no
22
programa de todos os ocupantes de cargo ou função, mas apenas daqueles que possuam
subordinados.
Os resumos das restrições de acessos podem ser visualizados nas duas tabelas
seguintes.
Tabela 2 – Restrições de ingresso no teletrabalho, Parte 1.
Instituição Tempo mínimo de exercício Ocupação de cargo ou função
Serpro Dois anos Veda em função de confiança
TCU Após estágio probatório Veda em cargo chefia (*)
TST Após estágio probatório
Veda em cargo ou função em
comissão, ou que tenha
subordinados.
RFB Após estágio probatório Veda em cargo ou função de chefia
GESP Após estágio probatório Veda os que tenham subordinados
CGU Sem restrições Veda ocupantes de cargos DAS 4
ou superior.
AGU
Após 3ª avaliação do estágio
confirmatório e
1 ano ininterrupto no órgão de lotação
ou unidade
Veda ocupante de cargo ou função
comissionada
A vedação à participação no teletrabalho do TCU de ocupantes de cargos de
chefia não consta nas portarias que implantaram o teletrabalho no órgão – Portaria-TCU n°
139/2009 e n° 99/2010 –, contudo foi descrita por Mross (2016, p.20), que realizou entrevista
com o secretário de Gestão de Pessoas daquela instituição.
23
Tabela 3 – Restrições de ingresso no teletrabalho, Parte 2.
Instituição Descumprimento de regras Infrações disciplinares
Serpro Sem restrição Veda os condenados
no último ano
TCU Veda a permanência, mas não
especifica prazo de penalização
Veda os condenados
nos últimos 2 anos
TST Sem restrição Veda os condenados
nos últimos 2 anos
RFB Veda os desligados, nos 2 anos
anteriores, por não atingir as metas
Veda os condenados
nos últimos 2 anos
GESP Veda os desligados, nos 2 anos
anteriores, por descumprimentos
Veda os condenados
nos últimos 5 anos
CGU Sem restrição Veda os condenados
nos últimos 2 anos
AGU Veda os desligados, nos 2 anos
anteriores, por descumprimentos Sem restrição
2.1.3 OBRIGAÇÕES DE ACESSIBILIDADE
As obrigações de acessibilidade mais tratadas nos programas de teletrabalho
referem-se às frequências de acesso ao correio eletrônico institucional e de comparecimento
pessoal à unidade de lotação do servidor. Quanto ao acesso ao correio, a prática mais comum
é definir que este seja diário. Alguns órgãos, entretanto, especificam melhor tal limitação. A
CGU, por exemplo, define que o acesso diário deve ocorrer nos dias úteis, enquanto o GESP
define que seja no “horário de trabalho”. Já quanto ao comparecimento pessoal, em todos os
órgãos analisados existe a definição de que o funcionário deve comparecer sempre que
solicitado. Por outro lado, alguns diferem muito quanto ao prazo de antecedência necessário
para tal convocação. Enquanto a CGU definiu que isso pode ser feito apenas quatro horas
antes do evento, na AGU é necessária uma antecedência muito maior, de pelo menos 10 dias.
Alguns órgãos também definem uma frequência mínima necessária de comparecimento
presencial, mesmo sem convocações. O GESP e a RFB determinam que o funcionário deve
comparecer à sua unidade de lotação para reuniões presenciais pelo menos uma vez a cada 10
e 15 dias, respectivamente. No TST, apesar de não haver uma frequência mínima
24
determinada, é recomendado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que os órgãos fixem
uma quantidade mínima de dias no ano para comparecimento.
Outra característica descrita em alguns programas é a limitação do local em que o
servidor deve executar o teletrabalho. O Serpro, por exemplo, permite a adesão apenas dos
empregados que tenham domicílio a uma distância rodoviária máxima de 150 km da sua
lotação tributária. O GESP tem uma limitação ainda maior, determinando que o teletrabalho
seja cumprido no mesmo município da repartição pública de lotação, em localidade a uma
distância máxima de 100 km. O TST e a CGU também restringem o local de desempenho das
atividades, mas apenas ao território nacional, e ainda excepcionam os servidores que tenham
direito a licença para acompanhar o cônjuge, no caso do TST, e quando há autorização
expressa do Ministro de Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União, no caso da
CGU.
O resumo das restrições de acessibilidade e comparecimento é apresentado na
tabela seguinte. Cabe ressaltar que outra obrigação existente em todos os programas é a
necessidade de os participantes manterem seus telefones de contato atualizados e ativos, mas
isso não foi incluído na tabela justamente por ser comum a todas as instituições em análise.
Tabela 4 – Obrigações de acessibilidade, comparecimento e local de execução do teletrabalho.
Instituição Acesso ao correio
eletrônico
Comparecimento
presencial
Local de execução do
teletrabalho
Serpro No horário de
trabalho Não definido
A uma distância de até 150
km da sua lotação tributária
TCU Diário Periodicamente Sem restrição
TST Diário Periodicamente No território nacional
RFB Permanente Quinzenalmente Sem restrição
GESP Durante o horário
de trabalho A cada 10 dias
No município da repartição,
em localidade a distância de
até 100 km
CGU Diário e frequente,
em dias úteis
Convocação com
antecedência de 4h No território nacional
AGU Diário Convocação com
antecedência de 10 dias Sem restrição
25
2.1.4 LIMITES DE PRODUTIVIDADE E PARTICIPAÇÃO, E
PERIODICIDADE DE AFERIÇÃO
As instituições costumam definir que o teletrabalhador tenha uma produtividade
superior ao trabalhador presencial, pela justificativa, por exemplo, de que os teletrabalhadores
“não estão sujeitos a determinadas distrações e interrupções, tais como o atendimento do
telefone e resolução de problemas ou solicitações inesperadas” (MROSS, 2016, pg. 22). As
motivações e possibilidades sobre este aspecto serão mais bem discutidas no capítulo
seguinte. Atualmente, a RFB e a AGU definem que o acréscimo de desempenho deve ser de
no mínimo 15%, em relação ao total de produtividade. A CGU restringe o ganho de
produtividade por atividade executada, mas flexibiliza o percentual de acréscimo, podendo
variar de 10% a 25%, a depender do quanto esta atividade dependa da ação de terceiros. O
TCU e o TST flexibilizam de forma mais ampla essa característica dos programas,
determinando apenas que os prazos sejam inferiores e que a produtividade seja superior,
respectivamente, sem especificar limites para tanto. O Serpro é uma exceção marcante nesse
aspecto. Diferentemente de todos os outros, seu modelo prevê a necessidade de o servidor
estar conectado remotamente à rede da empresa durante toda a sua jornada de trabalho. Desta
maneira, não provê aos funcionários qualquer flexibilidade de execução de jornadas e
horários. Por outro lado, não mede o seu trabalho por indicadores de produtividade, nem
cobra deles o alcance de metas de desempenho, de maneira que deixa de ser aplicável a
exigência de uma produtividade maior ao teletrabalhador.
Outra limitação que consta em alguns programas é o percentual máximo de
servidores de cada unidade que podem executar o teletrabalho, o que vem aumentando ao
longo do tempo. Por exemplo, na CGU tal limite era de 15% no programa piloto, subiu para
20% na versão definitiva do programa, em 2016, e deixou de existir em 2018, podendo
chegar, desta forma, até 100%, pelo menos em algumas unidades específicas. Mesmo assim,
alguns órgãos mantêm limitações. No TCU, esse valor é de 30% dos servidores de cada
unidade. No TST, assim como em todo poder judiciário, a limitação padrão também é de
30%, mas ela pode ser excepcionalmente majorada para 50%, a critério da presidência do
órgão. Já na AGU, o limite é fixado em 50%. A exemplo da CGU, as outras instituições aqui
analisadas retiraram dos seus programas a limitação em comento.
Outra característica relevante é a periodicidade mínima de aferição dos
resultados, especificamente da produtividade dos integrantes do programa. No TCU, na RFB
26
e na CGU a periodicidade é trimestral. No TST e na AGU ela é semestral. Cabe ressaltar,
entretanto, que os planos de trabalho de cada unidade interna das instituições definem
acompanhamentos intermediários em frequências bem maiores, geralmente entre uma semana
e um mês. O GESP já define uma periodicidade geral mínima bem mais baixa que os outros
órgãos em análise, igual a uma semana.
O resumo do que foi descrito nesta seção consta na tabela seguinte.
Tabela 5 – Limites de produtividade e participação, e periodicidade de aferição dos resultados
Instituição Produtividade do
teletrabalhador
Limite de
participação
Periodicidade máxima de
aferição dos resultados
Serpro Não definida Sem limite Não há aferição
TCU Prazo inferior 30% (por unidade) Trimestral
TST Produtividade superior 30%, podendo
majorar para 50% Semestral
RFB 15% superior Não definido Trimestral
GESP Não definida Não definido Semanal
CGU De 10 a 25% superior Sem limite Trimestral
AGU 15% superior 50% Semestral
2.1.5 QUANTITATIVO VIGENTE DE TELETRABALHADORES
A fim de avaliar a abrangência dos programas de gestão de desempenho, foi
realizado um levantamento dos quantitativos e percentuais atuais de servidores em
teletrabalho nos órgãos em análise. Tal levantamento foi executado por meio de solicitações
de informações registradas por este autor perante os sistemas eletrônicos das ouvidorias
dessas instituições. Para os órgãos federais – Serpro, Receita Federal, CGU e AGU – a
solicitações foram feitas pelo Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-
SIC), que “permite que qualquer pessoa, física ou jurídica, encaminhe pedidos de acesso à
informação, acompanhe o prazo e receba a resposta da solicitação realizada para órgãos e
entidades do Executivo Federal”. As solicitações dos outros órgãos – Governo do Estado de
São Paulo, TST e TCU – foram feitas em sistemas semelhantes (Sistemas de Informações ao
Cidadão – SIC), próprios às ouvidorias de cada um deles.
27
Todos os órgãos enviaram respostas entre meados dos meses de Junho e Julho de
2018, com exceção da AGU, que no início de setembro de 2018. A tabela seguinte apresenta
as informações obtidas.
Tabela 6 – Quantitativo vigente de teletrabalhadores em 2018.
Instituição Quantitativo de
teletrabalhadores
Quantitativo total
de servidores
Percentual de
teletrabalhadores
Serpro 167 9456 1,77%
TCU 290 2373 12,22%
TST 99 2102 4,71%
RFB 172 21231 0,81%
GESP 70 268 (*) 26,12%
CGU 335 2060 16,26%
AGU 50 4706 1,06%
TOTAL 1133 37490 2,80%
Sobre os números do Governo do Estado de São Paulo (GESP), cabe destacar que
eles são relativos apenas às suas unidades que já aderiram ao teletrabalho.
Como pode ser verificado na tabela anterior, o percentual total de servidores em
teletrabalho nas instituições em análise ainda é muito baixo, igual a apenas 2,80%.
2.2 INDICADORES DE PRODUTIVIDADE E METAS DE
DESEMPENHO
A avaliação dos indicadores de produtividade e metas de desempenho é mais
difícil, pois eles não constam nos instrumentos normativos – como portarias e decretos – de
instituição dos programas existentes. Geralmente, são definidos por cada gerência ou unidade
de trabalho da instituição e estão incluídos em normativos mais internos como Planos de
Trabalho e Ordens de Serviço. Consequentemente, eles não estão disponíveis na internet. Para
consegui-los, foi necessário que este autor recorresse novamente aos Sistemas de Informações
ao Cidadão das ouvidorias das instituições – mais notadamente ao Sistema Eletrônico do
28
Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) –, registrando neles novas solicitações de
informação.
De forma a melhor exemplificar estes aspectos, foram escolhidos para análise,
pelas justificativas já expostas no início deste capítulo, os seguintes quatro modelos:
• Tribunal de Contas da União (TCU)
• Controladoria-Geral da União (CGU)
• Receita Federal do Brasil (RFB)
• Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel)
2.2.1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)
O TCU definiu seus indicadores e metas de maneira bem aberta e subjetiva. Em
geral, os superiores hierárquicos decidem com os servidores, caso a caso, as atividades que
devem ser executadas e qual o prazo adequado para finalizá-las, sem que existam valores de
esforço ou tempo já pré-definidos para tanto. Sendo assim, em vez de planos de trabalhos por
áreas, contendo tabelas de indicadores e metas, o que existe no TCU são formulários de
trabalho por servidor, para cada trabalho específico pactuado entre ele e seu chefe imediato, e
autorizado pelo titular da unidade. Um exemplo de formulário de trabalho é apresentado na
figura seguinte.
Figura 1 – Exemplo de formulário de trabalho do TCU.
29
2.2.2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU)
A CGU adotou um modelo intermediário. Definiu uma lista extensa de atividades
passíveis de teletrabalho – um total de 261 atividades, separadas em 11 grupos. Além da
criação dessa lista exaustiva, foi especificado o tempo de duração de cada uma dessas
atividades, tanto no regime presencial como no teletrabalho. A lista completa de atividades e
seus respectivos tempos de duração constam na versão 2.1 do documento “Atividades
passíveis de execução no programa de gestão de demandas”, de 21/05/2018. Um exemplo é
apresentado na figura seguinte.
Figura 2 – Exemplo de tabela de indicadores da CGU.
30
Como pode ser observado na Figura 2, os tipos e tempos de todas as atividades
estão definidos, o que confere objetividade ao modelo. Entretanto, para a maioria dessas
atividades – 188 do total de 268 – há opções de faixas de complexidade, que podem ocupar
até 11 diferentes níveis, como no caso da tarefa de “codificação e módulos e sistemas de
aplicativos”, constante do grupo de atividades de tecnologia da informação. Exemplos dessas
faixas podem ser visualizados na segunda coluna da Figura 2. Em tais casos, não constam
regras objetivas para definição de qual nível uma atividade específica deve ocupar. Sendo
assim, o modelo contém uma etapa de subjetividade, que ocorre justamente no momento de
decisão da complexidade, e consequentemente do tempo de duração, em que é enquadrada a
atividade específica a ser executada.
A definição das metas na CGU se resume, basicamente, à especificação de uma
jornada diária máxima de 8 horas, conforme definido no § 1° do Art. 2°, da Ordem de Serviço
N° 61/2016. Assim, em geral, a meta deriva automaticamente dos indicadores, bastando
somar os tempos de duração das atividades atribuídas ao servidor para definir o tempo total
que ele deverá entregá-las. A exceção a isso é a previsão, no item k do Anexo II da referida
Ordem de Serviço, de que “em que pese haver metas pré-estabelecidas no Anexo I, o dirigente
pode propor metas mais ousadas”.
2.2.3 RECEITA FEDERAL DO BRASIL (RFB)
Os indicadores e metas da Receita Federal atualmente estão definidos em dois
planos de trabalho vigentes no órgão. O primeiro é relativo ao “Desenvolvimento de Sistemas
Coorporativos” e foi publicado pela Portaria RFB n° 2.383, de 13 de Julho de 2017. O
segundo contempla a atividade de “Análise e Julgamento de Processos Administrativos
Fiscais” e foi publicado pela Nota RFB/Subri/Cojac n° 11, de 17 de Agosto de 2017. Como
será mostrado, o modelo da RFB é altamente objetivo, com pouquíssima margem para
interpretações ou definições subjetivas.
31
Plano de Trabalho do Desenvolvimento de Sistemas Coorporativos
Os indicadores desse plano de trabalho são bem simples. Eles especificam apenas
três atividades macro, relacionadas ao desenvolvimento de sistemas coorporativos –
especificação, construção, e contagem e validação de pontos de função – cuja métrica de
produtividade adotada é o Ponto de Função (PF), mas com valores ponderados por tipo de
atividade. Especificamente, a execução de um PF na atividade de construção vale o dobro de
um PF na atividade de especificação, que vale aproximadamente 79 vezes um PF na atividade
de Contagem e Validação de Pontos de Função.
Suas metas são calculadas considerando-se uma jornada diária de 8 horas, mas
incluindo o abatimento de uma hora para execução de tarefas “que não sejam inerentes ou não
estejam diretamente relacionadas” às atividades constantes no plano, conforme possibilitado
pelo § 2° do Art. 12 da Portaria RFB n° 2.383/2017. Ademais, é inserido um acréscimo de
15% na produtividade caso as atividades sejam realizadas em teletrabalho. O cálculo das
metas de produtividade considerando esses fatores, bem como seus valores finais constam na
tabela seguinte.
Tabela 7 – Metas de Desempenho da RFB, plano de trabalho Desenvolvimento de Sistemas.
Com base nos valores definidos na tabela anterior, é calculada a quantidade de
dias previstos para a realização das atividades a serem realizadas pelo servidor e o Indicador
de Cumprimento de Prazo (ICP) é calculado da seguinte forma:
hoteletrabalemprevistosúteisDias
hoteletrabalemutilizadosúteisDiasICP
....
....= . (2.1)
As metas de desempenho então são ICP ≥ 1, para o trabalhador presencial, e ICP
≥ 1,15, para o teletrabalhador.
32
Plano de Trabalho da Análise e Julgamento de Processos Administrativos
Fiscais
Neste plano de trabalho, os indicadores de produtividade são mais complexos.
Inicialmente, se calcula, com base em parâmetros objetivos, a quantidade de pontos de cada
processo. Esse quantitativo de pontos definirá a complexidade e horas estimadas para a
execução da atividade, de acordo com a tabela seguinte.
Tabela 8 – Pontuação dos processos do Plano de Trabalho da Análise e Julgamento de
Processos Administrativos Fiscais, da RFB.
Cabe ressaltar que, a despeito da existência de diversos níveis de complexidade
das atividades, isto não torna o modelo subjetivo, como no caso da CGU. O motivo disso é
que esses níveis são definidos com base nos pontos de cada processo, e não em julgamentos
subjetivos de pessoas. Ademais, tais pontos são calculados com base em parâmetros objetivos,
que levam em consideração “o tipo de processo, a existência de temas ou situações
específicas, a quantidade de temas por período, o valor total, a quantidade de períodos, a
quantidade de folhas do processo, a quantidade de folhas da impugnação/manifestação de
inconformidade, a quantidade de folhas apresentadas, entre outros aspectos”. Esses
parâmetros estão estabelecidos na Portaria RFB n° 951/2016.
Depois de definidas as horas estimadas, os processos são distribuídos de acordo
com as horas líquidas disponíveis para cada servidor, que são obtidas descontando-se as
ausências legais e a execução de atividades não diretamente relacionadas com o plano de
trabalho.
33
Conhecendo-se as horas estimadas necessárias e as horas líquidas disponíveis, é
possível aferir a produtividade dos servidores por meio do indicador denominado Coeficiente
de Horas Trabalhadas ( CHT ), calculado pela seguinte equação:
ajustadoHLJ
HPSCHT
.= , (2.2)
onde HPS são as Horas Estimadas de Processos Saídos no mês, e ajustadoHLJ . equivale às
Horas Líquidas de Julgamento ( HLJ ) ajustada pelo tempo utilizado nos processos não saídos,
mas trabalhados no mês, e nos processos saídos no mês, mas trabalhados em meses anteriores.
Já o valor de Horas Líquidas de Julgamento ( HLJ ) é dado por:
HRCHADHSHBJHLJ −−−= . (2.3)
Esta última equação pode ser compreendida observando-se a tabela seguinte.
Tabela 9 – Detalhamento de horas do Plano de Trabalho da Análise e Julgamento de
Processos Administrativos Fiscais, da RFB.
Como pode ser verificado na tabela anterior, o presente modelo, além de muito
objetivo, é bem rígido, contendo, inclusive, uma definição bem específica de atividades que
podem ser abatidas da jornada do servidor. A exceção para tal restrição é a existência de um
34
tópico para Horas Discricionárias (HD). Isso gera uma pequena flexibilidade ao modelo,
sobretudo pela existência do item “Outras atividades não especificadas”.
As metas de desempenho então são CHT ≥ 1, para o trabalhador presencial, e
CHT ≥ 1,15, para o teletrabalhador. Cabe ressaltar que, neste plano, é considerada uma
jornada diária de 8 horas de trabalho, não sendo automaticamente deduzido tempo da jornada
do servidor para a execução de tarefas que não sejam inerentes ou diretamente relacionadas ao
plano de trabalho, o que poderia ser feito até o limite de uma hora. A razão disso é que, como
já explicado, o plano contém um tópico para Horas Discricionárias (HD), no qual está
incluído o item “Outras atividades não especificadas”, de forma que as atividades não
diretamente relacionadas ao teletrabalho podem ser abatidas somente quando efetivamente
ocorrerem e não de forma geral e antecipada.
Por outro lado, a fim de evitar a ocorrência muito frequente de atividades que não
sejam efetivamente a análise dos processos – como sessões de julgamento, reuniões técnicas,
estudos e, sobretudo, estas horas discricionárias (HD) – foram criados, além do Coeficiente de
Horas Trabalhadas ( CHT ), mais alguns indicadores de produtividade: o “Índice de
Aproveitamento de Horas no Julgamento (IAH)” e o “Índice de Aderência ao IAH”, e,
derivando deles, o “Produto do IAH pelo Índice de Aderência ao IAH”. Tais índices, em
resumo, almejam avaliar se as horas disponíveis para julgamento foram efetivamente
utilizadas pelo julgador na análise de processos administrativos fiscais. Para tanto, foi
especificada a meta de que o “Produto do IAH pelo Índice de Aderência ao IAH” ≥ 70%. Ou
seja, pelo menos 70% das horas disponíveis para julgamento devem ser efetivamente
utilizadas na análise dos referidos processos.
2.2.4 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (Anatel)
O programa da Anatel ainda está em fase piloto, mas já contempla algumas
características novas quanto à definição de indicadores e metas. Atualmente, há quatro planos
de trabalho vigentes, relativos às seguintes áreas: Gerência de Certificação e Numeração
(ORCN), Gerência de Outorga e Licenciamento de Estações (ORLE), Superintendência de
Controle de Obrigações (SCO) e Superintendência de Fiscalização (SFI).
35
Planos de Trabalho da ORCN, SCO e SFI
Os indicadores e metas da ORCN, SCO e SFI são baseados em premissas
semelhantes. Todos calcularam suas metas com base no histórico recente de produção dos
servidores da área e definiram seus indicadores de forma que as respectivas metas semanais
em regime presencial e integral fossem iguais a 40 pontos.
O cálculo da pontuação da ORCN é o mais simples, equivalendo apenas à soma
da quantidade de análises de requerimentos de homologação de produtos de telecomunicações
realizadas. Já os planos da SCO e da SFI baseiam-se em análises de Processos
Administrativos de Descumprimento de Obrigações (PADO), com um cálculo de pontuação
um pouco mais complexo. O indicador de produtividade do plano da SFI é calculado pelo
somatório de pontos de atividades divididas em 7 grupos, conforme descrito na tabela
seguinte.
Tabela 10 – Atividades que compõem o indicador de produtividade do plano da SFI / Anatel.
Já no indicador da SCO os pontos das atividades são definidos de acordo com o
grau de complexidade, o número de infrações e a instância de julgamento do processo,
conforme a tabela seguinte.
36
Tabela 11 – Pontuação das atividades do indicador de produtividade do plano da SCO/Anatel.
Cabe ressaltar que o grau de complexidade dos processos é definido de acordo
com sua tipologia, cuja divisão consta em quatro tabelas presentes no plano de trabalho em
questão. Desta forma, diferentemente do modelo da CGU, esse não é um ponto de
subjetividade do programa. Ao contrário, isso o torna muito objetivo, semelhante ao modelo
da Receita Federal.
Uma característica importante desses planos é a não associação direta das
atividades a tempo de duração, mas sim a pontos. Isso possibilita que uma adequação na meta
possa ser feita sem precisar alterar as definições de todas as atividades.
Plano de Trabalho da ORLE
O modelo da ORLE é o mais diferente quanto aos indicadores e metas. Ele é o
único entre os aqui analisados a não calcular o indicador de produtividade com base no
somatório de pontos ou do tempo de duração de atividades. O cálculo de pontuação das
atividades existe, mas é utilizado apenas para a definição de como elas serão distribuídas entre
os servidores. Outra novidade é que, em vez de um quantitativo mínimo a ser alcançado, o
modelo determina um quantitativo máximo de pontos distribuídos por dia para cada servidor.
Um trecho de uma das tabelas de atividades deste plano é apresentado a seguir.
37
Figura 3 – Trecho da tabela de atividades do plano da ORLE / Anatel.
Como pode ser observado na tabela anterior, os pontos atribuídos às atividades
deste plano foram chamados de ORLEs, em referência à sigla do nome da Gerência. Ou seja,
se na tabela consta o valor de 30 ORLEs para uma atividade significa que ela vale 30 pontos e
demanda, em média, três vezes mais esforço que outra atividade com valor de 10 ORLEs. O
tipo de serviço de telecomunicações a que se refere o processo de outorga, a atividade que
será realizada e o produto que deverá ser entregue, constam na primeira, segunda e última
colunas da tabela apresentada, respectivamente.
A distribuição destas atividades é feita diariamente aos servidores, de forma
equitativa, mas proporcional à carga horária disponível para cada um no dia. Também é
atribuída uma carga maior ao servidor em teletrabalho, que é 25% superior ao presencial.
Nesta distribuição é considerado também o quantitativo máximo que cada servidor pode
executar no dia, que foi definido em 200 ORLEs para o trabalho presencial e 250 para o
teletrabalho. Esses são, entretanto, apenas limites superiores. Ou seja, o valor efetivo
distribuído depende da quantidade de demanda existente naquele dia na Gerência. Por
exemplo, se houver 2000 ORLEs disponíveis para distribuição, para um total de 10
servidores, 5 presenciais e 5 em teletrabalho, cada trabalhador presencial receberá atividades
equivalentes a 178 ORLEs e cada teletrabalhador receberá uma carga de 222 ORLEs,
aproximadamente.
38
Como já afirmado, este cálculo de pontuação existe apenas para definir uma
distribuição equitativa da carga de atividades entre os servidores. O indicador de
produtividade é calculado por um conceito distinto, relacionado ao percentual de
cumprimento do prazo de 48h para finalização das atividades recebidas por cada servidor. Ele
é chamado de Índice de Desempenho do Servidor ( IDS ) e é dado por
%90=
ADISTRIBUÍD
ENTREGUE
C
CIDS , (2.4)
para o trabalhador presencial e
%90%)80( =
ADISTRIBUÍD
ENTREGUE
C
CIDS , (2.5)
para o teletrabalhador, onde ENTREGUEC é a carga entregue pelo servidor no prazo, ADISTRIBUÍD
C
é a carga distribuída aos servidores presenciais. A meta de entrega das tarefas no prazo
estipulado foi definida em 90%. Sendo assim, esse valor foi incluído nas equações, de forma
que a meta do IDS seja igual a 1,0 para o trabalhador presencial.
A diferença entre o IDS do trabalhador presencial e do teletrabalhador é que a
carga entregue no prazo pelo teletrabalhador é comparada com a carga que receberia se
estivesse executando suas atividades presencialmente. Para tanto, é incluído o percentual de
80% no denominador, o que equivale a incluir o percentual de 125% no numerador. A
motivação disso também é levar o valor esperado do IDS do teletrabalhador para 1,25,
expressando a definição de que sua meta de trabalho é 25% superior.
Sendo assim, o IDS é um índice que varia entre 0 a 1,11 para o trabalhador
presencial e entre 0 a 1,39 para o teletrabalhador.
Desta maneira que foi concebido, este modelo tem a grande vantagem de poder
ser implantado em setores que tenham uma carga de demanda bem variável. Ou seja, quando
não se tem uma quantidade previsível de atividades ou um passivo que garanta a existência de
uma quantidade mínima por servidor todos os dias. Quando isto ocorrer, os servidores não
serão penalizados pelo indicador, tendo em vista que não são avaliados por quantitativos.
Outro diferencial do presente modelo é a inclusão de um indicador que avalia a
qualidade dos produtos entregues, denominado Índice de Qualidade ( IQ ), definido da
seguinte forma:
MÍNIMAQUALIDADEDE
REVISADOSORIGINAISPRODUTOS
PESOCOMDVX
IQ..%.
..
..1
−
=
, (2.6)
39
onde DVX é uma pontuação computada quando um processo é devolvido para correção, pelo
coordenador da área, por deficiência de qualidade, com peso definidos de acordo com a
quantidade de devoluções, iguais a 1, 3, 6 e 10 para 1, 2, 3 e 4 devoluções, respectivamente.
REVISADOSORIGINAISPRODUTOS .. são os processos que foram para revisão e que não
são o retorno de uma correção. Já a MÍNIMAQUALIDADEDE ..%. é igual a 95%, tratando-se
de uma meta atual definida pela gerência. Desta maneira, o IQ poderá variar de 0 a 1,05.
Muitos modelos de teletrabalho não incluem um indicador específico para
qualidade, pois consideram que já há uma penalização para os produtos entregues em
desconformidade, tendo em vista que eles não contam para o indicador de produção até que
sejam entregues de uma maneira que seja aceita pelo revisor. A existência de um indicador
específico para tanto, contudo, tem a vantagem de acrescentar outra penalização para estes
casos. Isto é importante porque, mesmo que os erros precisem ser corrigidos para que os
pontos sejam contabilizados, tais ocorrências implicam em maior carga de trabalho para os
revisores e, caso não sejam devidamente penalizadas, podem se tornar frequentes, dada a
necessidade do cumprimento de metas de produtividade. Além disso, deve-se considerar que
as revisões dos produtos podem ser feitas de forma apenas amostral, de maneira que se torna
ainda mais importante o desincentivo a entregas com baixa qualidade.
A fim de mensurar a produtividade geral dos servidores, considerando ao mesmo
tempo o prazo de entrega ( IDS ) e a qualidade do trabalho ( IQ ), foi proposto o Índice de
Desempenho e Qualidade ( IDQ ), da seguinte forma:
IQIDSIDQ = . (2.7)
Se o servidor realizar suas atividades de acordo com as metas definidas pela
gerência – que atualmente são 90% dos produtos entregues no prazo estipulado e 95% dos
produtos revisados com qualidade – o valor esperado do IDQ do trabalhador presencial é 1,0
e do teletrabalhador, 1,25.
2.3 CONCLUSÕES
Neste capítulo foi apresentada a situação atual dos programas de gestão de
desempenho e teletrabalho no serviço público brasileiro.
40
Primeiramente, foram apresentadas as características gerais dos sete programas
escolhidos como mais representativos do setor, implantados nos seguintes órgãos: Serviço
Federal de Processamento de Dados (Serpro), Tribunal de Contas da União (TCU), Tribunal
Superior do Trabalho (TST), a Receita Federal do Brasil (RFB), o Governo do Estado de São
Paulo (GESP), Controladoria-Geral da União (CGU) e Advocacia-Geral da União (AGU).
Tais características gerais foram resumidas em seis tabelas, que apresentaram 14 diferentes
informações atualizadas sobre cada um dos programas analisados.
Na segunda seção, foram apresentados e analisados com mais detalhes os dois
fatores-chave dos programas de gestão de desempenho, que são os indicadores de
produtividade e as metas de desempenho. Neste tópico, foram selecionados como
representativos os programas do Tribunal de Contas da União (TCU), da Controladoria-Geral
da União (CGU), da Receita Federal do Brasil (RFB) e de Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel), por apresentarem características distintas, sobretudo quanto ao
nível de subjetividade dos indicadores de produtividade propostos. Como foi demonstrado, o
programa do TCU é essencialmente subjetivo, com a definição de prazos para execução de
atividades sendo definido caso a caso, entre o servidor e seu superior imediato. Já o programa
da Receita Federal é o oposto dele, com todas as atividades detalhadas e suas pontuações
previamente definidas por critérios unicamente objetivos. O modelo da CGU é intermediário,
contendo uma lista exaustiva de atividades executadas com os referidos tempos de execução,
mas disponibilizando, para a maioria das atividades, o enquadramento em diferentes níveis de
complexidade, o que é definido de forma subjetiva. O modelo da Anatel é essencialmente
objetivo, assim como o da Receita Federal. Entretanto, ele possui algumas características
novas, como a definição de metas por percentuais de atendimentos a prazos, e não por
quantitativo de atividades executadas, bem como a inclusão de um indicador de qualidade do
trabalho executado.
41
CAPÍTULO 3
CONSTRUÇÃO DE INDICADORES E METAS
POR METODOLOGIAS ÁGEIS DE
GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Os indicadores de produtividade e as metas de desempenho são os principais
fatores de um programa de gestão e teletrabalho. Eles definem que atividades serão
consideradas na produção dos trabalhadores, qual será o peso de cada uma delas e como serão
computadas – se por tempo ou pontos, por exemplo. Também definem como serão tratadas as
ausências, as exceções e, sobretudo, quais os quantitativos de produtividade são esperados
pelos trabalhadores dos dois regimes – presencial e por teletrabalho – e devem ser alcançados
por eles, sob pena de sofrerem algum tipo de sanção.
Uma maneira precisa e eficiente de construir os indicadores e metas é por meio da
utilização de fundamentos e conceitos de gerenciamento de projetos. Gerenciamento de
projetos é “a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas às atividades
do projeto a fim de cumprir os seus requisitos”, ele permite que as organizações executem
projetos de forma eficaz e eficiente (PMI®, 2017, p. 10). Um dos seus pilares é justamente a
construção e acompanhamento de indicadores de desempenho, a fim de possibilitar o
monitoramento e controle, de forma precisa e resumida, do alcance das metas e da situação
momentânea ou em longo prazo do projeto (GIL ESPINHA, 2016).
A partir de 2001, com a publicação do Manifesto Ágil surgiu e vem crescendo o
conceito de Gestão de Projetos Ágil, ou, mais especificamente, a utilização de Metodologias
Ágeis de Gerenciamento de Projetos. O foco da Gestão Ágil é a utilização de métodos e
técnicas de Gerenciamento de Projetos mais simples, que ofereçam maior flexibilidade de
alterações e maior foco no cliente. Seu objetivo é propiciar maior velocidade na tomada de
decisões, permitindo adaptar o processo e absorver mudanças nos requisitos e escopo do
produto ou serviço (ANGIONI, 2006). Ela também se caracteriza por um controle
simplificado, sem referência em linhas de base de planos minuciosos e, por estes motivos, é
42
ideal para ambientes inovadores. Outra particularidade marcante das Metodologias Ágeis é a
auto-gestão, na qual todos os colaboradores do projeto devem estar em sintonia e ser capazes
de perceber e comunicar riscos de não atendimento de prazos e requisitos, sem que o gerente
do projeto precise determinar e cobrar resultados da equipe continuamente (HIGHSMITH,
2004).
Neste contexto, indicadores baseados em metodologias ágeis devem englobar
aspectos como simplicidade e auto-gestão e, sendo assim, são mais adequados para o atual
ambiente coorporativo e de negócios, caracterizado por mudanças rápidas, frequentes e
intensas (CARDOSO; CONFORTO; AMARAL, 2009). Por estes motivos, as propostas e
orientações a seguir apresentadas para a definição dos indicadores de produtividade e das
metas de desempenho dos programas de gestão e teletrabalho serão essencialmente baseadas
em metodologias ágeis de gerenciamento de projetos.
3.1 INDICADORES DE PRODUTIVIDADE
A criação dos indicadores de produtividade envolve a definição de dois fatores
principais: qual deve ser o nível de objetividade dos indicadores e que técnicas devem ser
utilizadas para fazer a estimativa da quantidade de trabalho demandada por cada atividade.
Além desses dois itens, essa seção também explicará detalhes do pôquer do planejamento,
uma ferramenta prática muito útil e eficiente para fazer estimativas em equipe, visto que
atende aos principais princípios de técnicas de estimativas recomendados na literatura de
metodologias ágeis de gerenciamento de projetos.
3.1.1 OBJETIVIDADE DOS INDICADORES
Um dos fatores essenciais dos modelos de gestão de desempenho é o quanto
objetivos devem ser seus indicadores. Como descrito na seção 2.2, eles podem variar de muito
subjetivos, como no caso do TCU, a quase totalmente objetivos, como no programa da
Receita Federal.
A avaliação deste aspecto pode ser fundamentada por um estudo que foi realizado
há mais de seis décadas. Em 1954, Paul Meehl publicou um livro intitulado “Clinical vs.
43
Statistical Prediction: A Theoretical Analysis and a Review of the Evidence” que causou
alvoroço na comunidade científica, sobretudo entre os psicólogos clínicos. Neste livro, ele
concluiu – com base na revisão dos resultados de vinte estudos – que previsões
fundamentadas em algoritmos estatísticos são mais precisas do que previsões clínicas
baseadas nas impressões subjetivas de profissionais treinados. Mais importante, ele registrou
conclusões semelhantes em variados outros resultados de prognósticos, por exemplo violações
de condicional, sucesso em treinamento de pilotos e reincidência criminal. Em resumo, ele
concluiu que, em geral, fórmulas baseadas em critérios objetivos e estatísticos são mais
precisas para fazer previsões do que a avaliação realizada por humanos, mesmo aqueles
especialistas na área em questão.
Como era de se esperar, o livro de Meehl provocou “choque e descrença entre
psicólogos clínicos, e a controvérsia que ele iniciou gerou uma torrente de pesquisa que
continua fluindo até hoje” (KAHNEMAN, 2011, p. 278). Toda essa pesquisa, que já alcançou
cerca de duzentos estudos com comparações entre previsões humanas e por algoritmos,
confirmou o que havia sido afirmado por Meehl. Aproximadamente 60% dos estudos
concluíram que os algoritmos resultavam em uma precisão significativamente maior que os
humanos. Os outros estudos resultaram em um empate na precisão. Mesmo nestes casos, as
regras estatísticas acabam sendo vantajosas, visto que elas normalmente são muito menos
caras que o julgamento de especialistas. Kahneman (2011, p. 277-290) trás diversos exemplos
bem marcantes da vantagem dos algoritmos em relação a especialistas, inclusive em
comparação a alguns profissionais de renome mundial. Com tantos estudos, a abrangência da
previsão de resultados por algoritmos se expandiu para as mais diversas áreas, desde variáveis
médicas – como o diagnóstico de doença cardíaca, a longevidade de pacientes com câncer e a
suscetibilidade de bebês à síndrome de morte súbita infantil – até medidas econômicas, como
a avaliação de risco de crédito por bancos e as perspectivas de sucesso para novos negócios,
passando pela definição de vencedores de partidas de futebol e o preço futuro de vinhos, por
exemplo. Essa diversidade de resultados comprovou, de maneira expressiva, a validade e
vantagem dos algoritmos. Como o próprio Meehl (1986) observou posteriormente, em outro
trabalho que publicou trinta anos após seu livro: “Não existe outra controvérsia na ciência
social que exibe um corpus tão grande de estudos qualitativamente diversos sendo
apresentados de modo tão uniforme e na mesma direção quanto essa”.
Um dos motivos de especialistas serem inferiores aos algoritmos é que os
humanos são fortemente inconsistentes em fazer julgamentos complexos. Ou seja, quando
somos solicitados a avaliar a mesma informação duas vezes, frequentemente damos respostas
44
diferentes. Hoffman, Slovic e Rorer (1968) observaram isso, quando verificaram que
radiologistas experientes que avaliam raios X do peito se contradizem 20% das vezes quando
veem a mesma imagem em ocasiões separadas. Outros dois estudos posteriores chegaram à
mesma conclusão e de forma mais ampla. Brown (1983) observou um grau semelhante de
inconsistência em um estudo no qual 101 auditores independentes avaliaram a confiabilidade
de auditorias coorporativas internas. Shanteau (1988) fez uma revisão de 41 estudos distintos
de confiabilidade de julgamentos realizados por gerentes de organizações, auditores,
psicólogos e outros profissionais, e sugeriu que este patamar de inconsistência é típico,
mesmo quando uma decisão é reavaliada no intervalo de poucos minutos. Desta forma, sendo
os julgamentos pouco confiáveis, eles são ruins prognosticadores.
Tal inconsistência deve-se provavelmente à influência que estímulos
despercebidos em nosso ambiente causam nos nossos pensamentos e ações. Kahneman
(2011, p. 280-281) explica bem o motivo dessas influências. Um exemplo clássico foi a
constatação de que as chances de um condenado receber liberdade condicional por um juiz
dependem de há quanto tempo este juiz realizou sua última refeição (DANZIGER, LEVAV e
AVINAIM-PESSO, 2011). O fato é que as influências dos estímulos despercebidos flutuam
de um momento a outro, fazendo com que façamos julgamentos diferentes sob circunstâncias
iguais ou muito ligeiramente diferentes. Já as fórmulas não sofrem com esse problema. Para
uma mesma entrada, elas fornecem sempre a mesma resposta. Sendo assim, a conclusão
surpreendente da pesquisa de Meehl é que, para maximizar a precisão de prognósticos,
decisões finais devem ser deixadas para fórmulas.
Ainda segundo Meehl, há poucas circunstâncias nas quais é vantajoso substituir a
fórmula pelo julgamento humano, seria o caso do que ficou conhecido como “regra da perna
quebrada”. Esta surgiu de um famoso experimento em que ele apresentava uma fórmula que
prediz se uma pessoa em particular vai ao cinema essa noite, situação em que notou que
deveria desconsiderar a fórmula caso surgisse a informação de que o indivíduo quebrou a
perna nesse dia. O cerne da questão é que penas quebradas são muito raras, como também
determinantes.
Entrando no âmbito dos indicadores e metas de um programa de gestão de
desempenho e teletrabalho, temos que a definição do esforço, ou tempo, necessário para
execução de uma atividade é um prognóstico, uma estimativa de quanto trabalho ela vai
demandar. Sendo assim, de acordo com toda a base de evidências científicas aqui apresentada,
os indicadores serão mais precisos se forem definidos por fórmulas e critérios objetivos e
estatísticos, em vez de serem deixados para a definição de superiores hierárquicos dos
45
servidores, ou mesmo combinados entre os dois. Ou seja, eles devem ser tanto objetivos
quanto for possível, semelhante ao que ocorre em modelos como os da Receita Federal e
Anatel.
É bem verdade, entretanto, que a definição de critérios subjetivos não é apenas
uma escolha dos gestores, pois muitas vezes ocorre devido à dificuldade enfrentada por eles
para criar critérios objetivos para estimar certos tipos de atividades, como registrado por
Mross (2016, p.23): “A maior dificuldade para a consolidação da prática do teletrabalho no
TCU tem sido a definição de metas de produtividade e indicadores objetivos para mensurar a
produtividade do servidor nas diversas áreas”. Sobre esta questão, cabe ressaltar outras
conclusões importantes constantes na literatura sobre este tema (DAWES, 1979 apud
KAHNEMAN, 2011, p. 282): “Fórmulas simples de ponderação equivalente baseadas em
estatísticas existentes ou no bom-senso normalmente são muito boas prognosticadoras de
resultados significativos” e que “um algoritmo que está construído no verso de um envelope é
com frequência bom o bastante para competir com uma fórmula idealmente ponderada, e de
certo bom o bastante para superar o julgamento do especialista”.
Tais conclusões nos permitem afirmar que um programa de desempenho deve ter,
de alguma maneira, seus indicadores descritos objetivamente, mesmo que isso não seja feito
de forma muito detalhada nem ideal. Nesta linha, o mínimo de objetividade que este autor
propõe é a do plano de trabalho do CGU, no qual, como mostrado na seção 2.2.2, muitas
atividades são definidas com diversos níveis de complexidade e o enquadramento do nível é
feito subjetivamente, de acordo com o caso concreto. Idealmente, a fim de aumentar a
precisão do modelo, tal enquadramento deve ser realizado da maneira mais objetiva possível,
por meio de critérios numéricos e/ou estatísticos. Por outro lado, se isso for muito difícil de
ser feito, propõe-se que o programa seja iniciado com a definição subjetiva do enquadramento
nesses níveis de complexidade, mas que, ciente do que as evidências científicas demonstram,
seja almejada a evolução constante do patamar de objetividade do modelo.
Também precisa existir no modelo um mecanismo de exceção, que permita lidar
com situações muito raras e determinantes, que se enquadrem na já descrita “regra da perna
quebrada”. Para tanto, deve ser prevista a possibilidade de modificação do valor de esforço
das atividades nestes casos excepcionais. É necessário atentar, porém, para que haja um uso
devido e excepcional do mecanismo. Uma forma de fazer isso é exigir que a modificação do
valor padrão só possa ser solicitada pelo superior imediato do servidor em questão e precise
ser aprovada pelo titular da unidade.
46
3.1.2 TÉCNICAS DE ESTIMATIVA
As técnicas de estimativas são utilizadas para a definição de qual o peso que cada
item da lista de atividades terá na composição dos indicadores de produtividade. Ou seja, são
usadas para definir como serão feitas as previsões de quanto trabalho cada atividade
demandará e, com base nisso, quantos pontos cada uma delas deve somar no indicador.
Serão explicados nesta seção os principais princípios de técnicas de estimativa
baseadas em metodologias ágeis de gerenciamento de projetos, a saber:
• Não associação a horas
• Estimativa por analogia
• Escala de estimativa Fibonacci
• Participação da equipe na elaboração das estimativas
• Técnica de cegamento
Da não associação a horas
Os seres humanos são muito ruins em fazer estimativas de quanto trabalho algo
vai dar. Mais especificamente, somos péssimos em estimar quanto tempo uma tarefa levará
para ser realizada (SUTHERLAND, 2014, p. 115-117). Antes de a tarefa começar, as
estimativas iniciais do seu tempo de trabalho podem variar entre 25% e 400% do tempo que
realmente será gasto. Ou seja, a diferença entre a estimativa mais alta e mais baixa é 16 vezes.
Ao longo da execução da atividade, porém, a estimativa melhora. Essa característica é
denominada de cone da incerteza, conforme mostrado na figura seguinte.
47
Figura 4 – Cone da incerteza.
Fonte: (SUTHERLAND, 2014, p. 117)
A Figura 4 serve de embasamento para justificar a inadequação de se fazer
planejamentos muito detalhados antes de iniciar um projeto. No âmbito de modelos de
teletrabalho, entretanto, a previsão do esforço para a realização das atividades é feita antes de
seu início, equivalendo ao extremo esquerdo do gráfico anterior. Desta forma, se tal previsão
for feita de forma absoluta, ela está sujeita a uma diferença de até 16 vezes entre o valor real
do esforço que atividade pode demandar. Por este motivo, não se deve associar a estimativa
do esforço para execução de uma atividade a tempo, ou seja, a horas de trabalho, pois esta é
uma referência absoluta. Uma maneira de evitar esse problema é realizar a estimativa por
analogia, como será descrito a seguir.
Da estimativa por analogia
Apesar de sermos tão ruins em fazer previsões absolutas de quanto trabalho e
esforço uma atividade demandará, há evidências que somos melhores em fazer
48
dimensionamento relativo (LEDERER, 1998 apud COHN, 2005, p. 55). Ou seja, sabemos
comparar o tamanho de uma coisa com o de outra. Por exemplo, definir a diferença entre uma
camisa P, uma M e uma G, mesmo sem saber determinar os seus tamanhos individuais.
Nesse tipo de dimensionamento, em vez de estimarmos uma atividade por tempo
absoluto, fazemos uma comparação com uma ou mais outras atividades, verificando qual a
relação entre seus tamanhos. Se uma tarefa tem o dobro do tamanho de outra, atribuímos a ela
o dobro da pontuação necessária para executá-la. Cabe ressaltar que o tamanho de uma
atividade deve contemplar três fatores: o esforço necessário para realizá-la, sua complexidade
e o risco que existe na sua execução (COHN, 2005, p. 36).
Outra vantagem do dimensionamento relativo ocorre quando a própria equipe de
trabalho está fazendo a estimativa dos esforços das atividades e é diretamente afetada por ela.
Nesta situação, um dimensionamento absoluto de tempo correria o risco de ser superestimado,
já que isso resultaria em mais tempo disponível para a própria equipe. Esse problema não
ocorre no dimensionamento relativo, pois ele só trata da comparação entre atividades.
Qualquer associação a tempo de trabalho só pode ser feita após a definição das metas de
desempenho, que deve ser realizada por outros métodos, que não por consulta direta à equipe
de trabalho, conforme será descrito na seção 3.2.
Da escala de estimativa Fibonacci
A escala mais recomendada para o dimensionamento relativo é a sequência de
Fibonacci. Ela consiste em um padrão em que o número seguinte na sequência é a soma dos
dois anteriores. Ou seja: 0, 1, 1, 2, 3, 5, 8, 13, 21, 34, 56 e assim por diante. Um dos motivos
para a escolha desse padrão é que ele está presente em todo lugar na natureza, de maneira que
os seres humanos têm milhares de anos de experiência com sua utilização. Aparece na concha
de um molusco, na folha de uma samambaia, nas curvas do cérebro humano e no formato de
uma galáxia. Esse fenômeno é também chamado de “proporção áurea” ou “número de ouro”,
e o incluímos nas mais famosas construções e obras de arte. Nós o conhecemos de forma
intuitiva.
Uma vantagem prática da sequência de Fibonacci é que a distância entre seus
números é suficiente para podermos perceber facilmente a diferença entre eles. Com isso, na
49
realização de uma estimativa, torna-se fácil escolher entre um valor e outro. Uma escala com
diferenças muito sutis pode superar a capacidade do nosso cérebro de perceber diferenças.
Outra característica sua importante é que os intervalos na sequência aumentam à
medida que os números crescem. Isso reflete a maior incerteza das estimativas de maiores
unidades de trabalho, o que já foi demonstrado, por exemplo, por Miranda (2001). Por este
motivo, também é comum aproximar valores mais altos da sequência de estimativa para
dezenas fechadas, bem como limitar o valor superior a ser utilizado nela. Por exemplo, utilizar
a sequência 0, 1, 2, 3, 5, 8, 13, 20, 40. Desta forma, atividades com estimativas de tamanho
mais de 40 vezes superiores a outras devem ser divididas em atividades menores antes de
serem estimadas.
Da participação da equipe na elaboração das estimativas
Outra prática fundamental na elaboração das estimativas das atividades é que elas
sejam feitas por aqueles que executarão o trabalho e não por quaisquer outros avaliadores. Há
evidências bem conhecidas de que isso funciona melhor desde Lederer e Prasad (1992).
Sutherland (2014, p. 129) também registra um exemplo bem marcante neste sentido, de uma
empresa que decidiu que “em vez de as previsões serem feitas pelas equipes, essa tarefa seria
dada aos melhores estimadores da empresa – os caras mais inteligentes, que entendiam de
verdade os projetos e a tecnologia, e sabiam o que precisava ser feito”. O resultado foi que as
previsões se mostraram tão erradas que eram inúteis. Nada foi entregue no prazo, os clientes
ficaram insatisfeitos e as equipes se sentiram desmoralizadas. O desastre foi tão grande que a
empresa cancelou o experimento na metade e voltou a confiar a tarefa de realizar estimativas
para as equipes que executariam cada trabalho, quando as previsões voltaram a ficar
adequadas.
Um dos motivos disso é que somente quem põe de fato a “mão na massa” sabe
quanto esforço um trabalho vai exigir. Ademais, entre os membros de uma equipe, geralmente
não podemos garantir qual deles executará cada tipo de atividade. O ideal em equipes ágeis,
na verdade, é que todos possam trabalhar em tudo. Assim, não é adequado que apenas o
maior especialista no assunto elabore as previsões. Se outros irão executar o trabalho, suas
particularidades e opiniões precisam ser consideradas.
50
Outra questão é que, ao participar do processo de estimativa, as equipes
certamente ficam mais comprometidas com a realização do trabalho e com o cumprimento das
previsões, por terem sido elas mesmas que as elaboraram.
Da técnica de cegamento
Para que a participação da equipe de trabalho na elaboração das estimativas de
esforço ocorra de maneira adequada é fundamental que ela seja realizada sem que exista o
chamado efeito de contágio. Tal efeito ocorre quando existe um debate aberto de ideias em
equipe e que um ou mais membros do grupo, mesmo tendo discordâncias e ressalvas sobre
decisões da maioria, acabam não as manifestando. Esses membros presumem que, se todos
concordam com algo, suas próprias ressalvas estão erradas, e evitam expô-las com receio de
parecerem burros perante o grupo. Com isso, uma decisão que parece perfeita no momento,
pode se tornar um desastre completo, e, o pior, por motivos que eram conhecidos por alguns
dos membros da equipe e não foram manifestados. Esse tipo de situação não consiste em uma
falha individual, mas sim em uma falha humana.
Tal efeito foi descrito por Bikhchandani, Hirshleifer e Welch (1992), intitulado de
cascata informacional. Eles concluíram que “uma cascata informacional ocorre quando o ideal
para um indivíduo, tendo observado as ações daqueles à sua frente, é seguir o comportamento
de quem o precedeu sem levar em conta a própria informação”. A essência dessa constatação
é que as pessoas presumem que as outras tomam decisões adequadas, mesmo que tais
opiniões contradigam as suas próprias, e isso é ruim. A fim de que sejam produzidas boas
decisões em grupo, é fundamental que cada um tome suas próprias decisões e use a estimativa
dos outros apenas para melhorar a sua, mas não para substituí-la (SUTHERLAND, 2014, p.
123-125).
Para evitar esse problema é preciso impedir que as falsas premissas de um
componente contaminem as opiniões dos outros. Para tanto, é necessário que seja utilizado
algum tipo de técnica de cegamento, na qual cada integrante faz sua estimativa
individualmente sem conhecer o pensamento dos outros, e só depois ocorre a discussão em
grupo. Isso pode ser feito, por exemplo, com cada pessoa pensando e registrando por escrito
suas opiniões antes de se iniciar o debate. Exemplos mais detalhados desse tipo de técnica
serão apresentados nas seções seguintes.
51
3.1.3 PÔQUER DE PLANEJAMENTO
Uma maneira prática, simples e prazerosa de congregar todas as técnicas de
estimativas descritas na seção 3.1.2 – não associação a horas, estimativa por analogia,
participação da equipe, escala de Fibonacci e técnica de cegamento – é fazer com que a
equipe de trabalho jogue o pôquer de planejamento. Neste método, os participantes devem ser
todos os membros da equipe que executam ou podem vir a executar as atividades a serem
estimadas. Inicialmente, cada integrante recebe um baralho de cartas, onde cada uma delas
contém um valor válido de estimativa, como demostrado na figura seguinte.
Figura 5 – Exemplo de baralho do pôquer de planejamento.
Fonte: www.ctrl-improve.nl
A motivação dos valores das cartas apresentadas na Figura 5 está descrita na seção
anterior. Basicamente, elas seguem a sequência de Fibonacci, com pequenos ajustes. Devido à
maior imprecisão dos valores de estimativa muito altos, faz-se o arredondamento das cartas
52
maiores para dezenas fechadas e limita-se o valor da última carta, tipicamente para o número
40 ou 100.
O jogo começa com a definição de uma tarefa que servirá de referência inicial
para a comparação relativa com as outras. Uma boa prática é selecionar uma atividade que
esteja entre as de mais baixo nível de esforço e que seja bem conhecida por todos. Neste caso,
define-se tal tarefa como nível de esforço igual a um. Na sequência, é escolhida uma atividade
por vez a ser avaliada, cuja descrição é lida em voz alta pelo moderador do jogo. Este
moderador é alguém que coordena a dinâmica, porém não participa das estimativas, podendo
ser um superior hierárquico da equipe, mas isso não é obrigatório. Em seguida, cada
estimador seleciona de modo privado uma carta que entende corresponder ao tamanho
daquela atividade e coloca-a virada para baixo na mesa, permanecendo com seu valor
escondido até que todos os participantes façam suas escolhas. Cabe ressaltar, como já
descrito, que o valor da carta deve ser escolhido comparativamente à atividade inicialmente
definida como padrão, ou mesmo em relação às outras atividades já estimadas. Além disso, o
conceito de tamanho da atividade deve levar em conta três fatores: esforço, complexidade e
risco, conforme observado, por exemplo, em (COHN, 2005, p. 36). Depois de todos os
participantes fazerem suas escolhas, as cartas são viradas simultaneamente, de forma que
todos possam visualizá-las. Se as estimativas divergirem, o que é de se esperar, os
estimadores dos valores mais baixo e mais alto explicam os motivos de suas escolhas. Neste
momento, costumam ser explicitadas condições que nem todos pensaram e o grupo pode
discutir a questão por alguns minutos. Depois disso, repete-se o processo, com cada pessoa
escolhendo uma nova carta e jogando da mesma forma anterior, virando-as ao mesmo tempo
depois que todos colocarem suas cartas na mesa. Na grande maioria dos casos, os valores
convergem em duas ou três rodadas. Se isso não ocorrer, o moderador decide o que fazer a
depender do nível de divergência, podendo adotar o valor presente na maioria das cartas ou o
valor médio entre delas, por exemplo. A ideia deste método não é fazer estimativas perfeitas,
mas sim permitir, de uma maneira extraordinariamente simples e convidativa, que toda a
equipe compartilhe seus conhecimentos, ao tempo em que evita qualquer tipo de
comportamento de ancoragem, como o já descrito efeito de contágio.
53
3.2 METAS DE DESEMPENHO
Como descrito na seção anterior, os indicadores de produtividade devem prover
uma lista de atividades executáveis com seus respectivos tamanhos relativos, que reflitam os
fatores esforço, complexidade e risco. Entretanto, esse dimensionamento das atividades não
deve ter qualquer relação com horas, jornadas ou dias de trabalho. A definição das metas de
desempenho é o momento em que se deve, de alguma forma, estabelecer tal relação.
Uma meta de desempenho pode ser obtida, basicamente, pela determinação da
velocidade da equipe de trabalho. Esta velocidade é calculada pela soma do número de pontos
de todas as atividades executadas por esta equipe durante um intervalo de tempo periódico e
pré-determinado, o que, em equipes ágeis, costuma ser chamado de iteração ou sprint. Por
exemplo, se a equipe completou quatro atividades em uma iteração, cada uma delas era
estimada em sete pontos, sua velocidade foi igual a vinte e oito.
Em um projeto, a velocidade da equipe é utilizada para definir o seu cronograma,
ou seja, em quanto tempo será finalizada cada uma de suas etapas. Para tanto, basta-se somar
o quantitativo de pontos de todas as atividades do projeto e dividir esse valor pela velocidade
da equipe, de maneira que o resultado obtido é igual ao número total de iterações que serão
necessárias para finalizá-lo. O prazo, por sua vez, é a multiplicação deste número de iterações
pela duração de uma iteração. As possíveis maneiras de determinação da velocidade de
trabalho da equipe, incluindo a explanação de técnicas e melhores práticas de gerenciamento
de projetos, serão apresentadas na primeira seção deste capítulo.
Além da velocidade, outro ponto que pode influenciar o alcance da meta de
desempenho pelos servidores é o seu envolvimento com atividades extraordinárias – incluindo
a ocorrência de licenças –, o que geralmente não está computado no cálculo dos indicadores
de produtividade. As possíveis maneiras de tratar e computar este tipo de evento serão
abordadas na segunda seção do presente capítulo.
A terceira seção tratará sobre a diferença entre as metas de desempenho dos
teltrabalhadores e dos trabalhadores presenciais, abordando a legalidade da questão, bem
como propondo uma forma precisa e personalizada de calculá-la.
54
3.2.1 VELOCIDADE
A velocidade é a medida da taxa de progresso de uma equipe ou pessoa. Como já
descrito, ela é calculada pela soma do número de pontos de todas as atividades executadas
durante uma iteração.
Outro grande benefício de uma construção de indicadores baseados em pontos,
como descrito na seção 3.1, é que eventuais erros naquela etapa são corrigidos
automaticamente com a aplicação da velocidade. Por exemplo, suponha que os membros de
uma equipe estimem que um conjunto de atividades totalize 240 pontos de trabalho e
acreditem, em uma avaliação inicial e prévia ao início do projeto, que eles serão capazes de
executar 20 pontos por dia. Isso significa que estimaram que o trabalho em questão seria
finalizado em 12 dias. Entretanto, se ao iniciar a execução do projeto eles verificarem que a
velocidade real da equipe é de 15 pontos por dia, identificarão que o trabalho na realidade será
finalizado em 16 dias, em vez de 12. E o melhor é que isso pode ser feito facilmente, sem
precisar realizar reestimativa de nenhum trabalho da lista de atividades.
No caso de programas de gestão de desempenho, esta abordagem também pode
ser muito útil. Caso haja modificações nas condições de trabalho da equipe que levem a uma
mudança na sua velocidade de executar as atividades, a correção das previsões pode ser feita
por uma simples mudança na meta, sem precisar reestimar o tamanho de todas as atividades
executáveis. Por exemplo, uma adoção de um sistema eletrônico de documentos em uma
instituição pode facilitar a execução das atividades de forma que a velocidade da equipe
aumente de 15 para 20 pontos por dia. Neste caso, bastaria aumentar a meta de 105 para 140
pontos semanais, sem necessidade de alterar as pontuações das atividades individualmente.
Em resumo, o grande diferencial da estimativa por pontos de trabalho é que ela
separa completamente a estimativa de esforço da estimativa de duração. É claro que esforço e
tempo estão relacionados, mas a separação deles permite que sejam estimados
independentemente. Na realidade, com a abordagem de determinação da velocidade a duração
das atividades não chega nem a ser estimada, mas sim calculada ou auferida. É uma diferença
que pode parecer sutil, mas é muito importante.
Neste contexto, existem três maneiras para se medir a velocidade de uma equipe:
• Usando dados históricos
• Executando iterações
• Fazendo estimativa
55
Pelos motivos já citados, e que serão mais bem explicados nas seções seguintes, a
melhor forma de definição da velocidade é feita pela observação, pela medição de valores
reais que foram realizados na prática pela equipe, de preferência no projeto em questão – o
que consiste na abordagem de “execução de iterações” –, ou em projetos anteriores
semelhantes, abordagem intitulada de “uso de dados históricos”. Mesmo assim, a realização
de estimativa da velocidade não pode ser totalmente descartada, visto que pode ser a única
opção em algumas ocasiões.
Usando dados históricos
O uso de dados históricos pode ser uma boa opção, mas depende, logicamente, da
disponibilidade deste tipo de dado. Ademais, sua validade depende de quanta semelhança
existe entre o período de aquisição dos dados e o período futuro que se pretende estimar.
Qualquer mudança significativa no nível de qualificação da equipe ou na tecnologia utilizada
reduzirá a validade das medidas históricas de velocidade. Sendo assim, antes de utilizar os
dados disponíveis, o gestor deverá verificar se pontos-chave como a tecnologia, o domínio, a
equipe, as ferramentas e o ambiente de trabalho permanecem os mesmos.
Em caso positivo, os dados são apropriados e devem ser utilizados. Mesmo assim
– sendo a velocidade estável em relação ao histórico –, ela deve ser expressa como um
intervalo. Isso pode ser feito, por exemplo, pela simples adição e subtração de alguns pontos à
média ou então pela utilização dos menores e maiores valores verificados nos últimos meses.
Caso os pontos-chave tenham mudado, o uso dos dados históricos deve ser
evitado ou, pelo menos, deve ser estipulado um maior intervalo para a estimativa de
velocidade, de forma a refletir sua maior incerteza.
A forma de definição do intervalo a ser utilizado pode ser feita com base no cone
da incerteza – que já foi apresentado na Figura 4 –, mas agora em uma versão mais detalhada
e em uma etapa inicial um pouco adiantada em relação àquela, como proposta por Cohn
(2005, p. 177) e mostrada na figura seguinte.
56
Figura 6 – Cone da incerteza detalhado.
Fonte: (COHN, 2005, p. 177)
Como pode ser observado na Figura 6, o cone da incerteza mostra que a duração
real de um projeto será entre 60% e 160% do que se estima no seu início. Assim, trazendo
essa informação para o caso em questão, o intervalo da velocidade pode ser definido
multiplicando a velocidade média por 60% e 160%. Ou seja, se a média histórica de
velocidade é igual a 20 pontos de trabalho por iteração, a velocidade futura da equipe deve ser
estimada pelo intervalo de 12 a 32 pontos. Tal intervalo pode parecer muito amplo, mas ele
reflete a incerteza de se utilizar apenas dados históricos, sem ainda se ter trabalhado no
projeto específico.
Executando iterações
A maneira ideal de se estimar a velocidade da equipe é executar algumas iterações
do trabalho sendo realizado já durante o projeto, e obter a estimativa a partir da velocidade
real observada durante estas rodadas. Sendo esta a melhor forma, ela deve ser sempre a
abordagem padrão.
57
Em muitos projetos tradicionais se demora muito tempo tentando realizar
planejamentos detalhados e, mesmo assim, tais planejamentos erram muito. Em vez disso,
uma abordagem ágil utiliza este tempo inicial para já colocar a equipe trabalhando no projeto,
observar sua velocidade em algumas iterações e então utilizá-la para realizar o planejamento,
especialmente para definir o cronograma.
Idealmente, uma equipe deve executar três ou mais iterações antes de determinar
sua velocidade. Fazendo isso, há pelo menos duas maneiras de se definir o intervalo de
estimativa desta velocidade. A primeira delas é simplesmente utilizar o intervalo dos valores
observados. Ou seja, se a equipe completou quatro iterações e teve velocidades iguais a 18,
21, 23 e 24, por exemplo, sua velocidade pode ser estimada como estando no intervalo de 18 a
24.
Uma maneira alternativa é utilizar o cone da incerteza, da seguinte forma:
Inicialmente, deve-se calcular a velocidade média das iterações executadas. Depois disso,
para cada rodada que foi completada, deve-se andar um passo à direita no cone da incerteza.
Ou seja, se a equipe tiver executado duas iterações, por exemplo, deve-se utilizar o intervalo
para o marco de “approved product definition”, que é de 80% a 120% da média. Os valores
dos multiplicadores que definem o intervalo de confiabilidade de acordo com o número de
interações executadas são apresentados na tabela seguinte.
Tabela 12 – Multiplicadores para estimativas de velocidade.
Iterações
executadas
Multiplicador
inferior
Multiplicador
superior
1 0,60 1,60
2 0,80 1,25
3 0,85 1,15
4 ou mais 0,90 1,10
Se uma equipe executar três iterações, por exemplo, temos da Tabela 12 que o
intervalo apropriado é de 85% a 115% da média. Assim, se a velocidade média observada
nestas iterações for de 20 pontos de trabalho, a velocidade média real da equipe durante o
projeto estará no intervalo de 17 a 23 pontos por iteração. Como também pode ser observado
na Tabela 12, esta abordagem de se avançar no cone da incerteza a cada iteração executada
não deve ultrapassar o nível de quatro iterações. Ou seja, se uma equipe executar seis
58
iterações, não significa que ela saberá com precisão absoluta qual será sua velocidade durante
todo o projeto.
No contexto dos programas de gestão de desempenho e teletrabalho, mesmo que
sejam executadas atividades já de conhecimento amplo dos servidores, as iterações iniciais
são importantes para o melhor entendimento de toda a sistemática do programa, de como
funcionará exatamente o processo, os controle envolvidos, a forma de apresentação dos
produtos, as adequações a novas padronizações que foram definidas justamente devido ao
programa, entre outros aspectos. Mais do que isso, as iterações iniciais devem ser
aproveitadas para discutir os processos de execução das atividades, avaliar o que pode ser
melhorado, bem como descobrir quais obstáculos estão afetando o rendimento da equipe. Se
isso for executado de maneira ideal, é comum que a velocidade da equipe cresça
consideravelmente após essas iterações iniciais. Sutherland (2014, p. 137) mostra um exemplo
emblemático, em que houve um aumento de mais de 400% na velocidade de uma equipe ágil
após as quatro primeiras iterações.
Fazendo estimativa
Há ocasiões em que não há dados históricos disponíveis e não é factível a
execução de iterações para obter-se a velocidade. Isso pode ocorrer, por exemplo, em
projetos nos quais é necessário assinar um contrato antes de qualquer início de trabalho ou
quando é preciso fazer uma estimativa inicial, mesmo que mais imprecisa. Especificamente se
tratando de programas de gestão de desempenho, esse tipo de condição é pouco aplicável,
porém podem existir situações que ela seja necessária. Um exemplo disso é a concepção de
um projeto piloto de teletrabalho para uma área em que não existam dados históricos
registrados. O piloto pode servir justamente para a medição da velocidade da equipe, mas,
para iniciá-lo, é necessário ter alguma referência de velocidade alvo, de forma que possa ser
realizada a distribuição de atividades durante essa fase de piloto, sobretudo no seu início.
A estimativa da velocidade consiste, basicamente, na verificação de quanto
trabalho pode ser realizado em um período específico de avaliação do programa, i.e., em uma
iteração ou uma subdivisão sua. Para tanto, deve-se escolher aleatoriamente combinações de
atividades e verificar, em cada caso, quantas delas se “encaixariam” no período definido. Ou
seja, estimar quantas poderiam ser executadas no tempo em questão, com base em uma
59
análise teórica, bem como verificar qual a soma total dos pontos destas atividades. Fazendo
isso, estamos, de alguma forma, relacionando, de maneira teórica, os pontos de trabalho
definidos para cada atividade em tempos de duração, ou seja, estimando tempo. Como já
explicado na seção anterior, a estimativa de tempos de duração de atividades resulta em
grandes imprecisões. Por isso, este tipo de abordagem deve ser utilizado somente quando
estritamente necessário. Tendo em vista a pouca aplicação prática da presente abordagem, ela
não será tratada aqui em detalhes. Maiores informações podem ser obtidas em Cohn (2005, p.
179-183). É importante ressaltar, entretanto, que a velocidade estimada também precisa ser
definida como um intervalo, da mesma maneira que as abordagens descritas anteriormente.
Qual abordagem utilizar?
A escolha da abordagem a ser utilizada geralmente depende das circunstâncias
práticas, que acabam restringindo as opções. Na medida do possível, deve ser seguida a
seguinte ordem de preferência para estimar a velocidade da equipe:
• Execute iterações, sempre que puder. Não há estimativa melhor do que
uma real, e observar a real velocidade da equipe é sempre a melhor
escolha.
• Utilize os dados históricos, registros da velocidade real em outros projetos
da mesma equipe.
• Estime a velocidade, analisando o que se encaixa em uma iteração.
É importante ressaltar que, independentemente da abordagem que for utilizada,
deve-se procurar sempre alternar, o mais brevemente possível, para o uso de velocidade real,
que seja observada com a equipe em ação no programa específico.
Além disso, existem outros dois fatores importantes sobre a determinação da
velocidade. O primeiro é que, também independentemente de qual abordagem seja utilizada, a
estimativa deve ser expressa não como um valor exato, mas sim como um intervalo. Isto faz
com que possam ser refletidas as inevitáveis imprecisões em se realizar previsões sobre
valores de velocidade futuros. Outro ponto importante é que não se deve comparar velocidade
de equipes executando atividades diferentes. Como já explicado, os pontos atribuídos às
atividades não são medidas absolutas, mas relativas. Sendo assim, um ponto em um plano de
trabalho certamente terá significado diferente de um ponto em um plano distinto.
60
3.2.2 ATIVIDADES EXTRAORDINÁRIAS E AFASTAMENTOS
Para a composição da meta de desempenho, além da definição da velocidade da
equipe, é necessário estabelecer como serão tratadas as atividades extraordinárias, aquelas não
previstas e não incluídas na lista de pontuações contabilizadas nos indicadores, bem como os
afastamentos.
Os tipos de afastamentos que costumam ser abatidos da meta são os seguintes:
• Férias
• Feriados e pontos facultativos
• Licenças e afastamentos previstos em lei.
Já as atividades extraordinárias podem ser divididas basicamente em três tipos:
• Ocorrências e tarefas dissociadas da essencialidade do processo de
trabalho em questão, notadamente:
o Reuniões administrativas
o Treinamentos
o Viagens a serviço, quando não relativas a atividades incluídas nos
indicadores.
• Atividades não mensuráveis, aquelas em que se considera não ser possível
medir objetivamente o desempenho
• Atividades que não justificam o registro, pois seu cômputo demanda muito
esforço em relação ao seu tamanho.
Além dessas, também pode ocorrer a execução de atividades muito ocasionais,
que não foram identificadas quando da elaboração dos indicadores, bem como atividades
novas, que surgiram após a criação deles.
Uma prática comum entre os programas de gestão de desempenho e teletrabalho
existentes é prever uma forma única de registro deste tipo de atividade e abater da meta a
proporção que a soma de tais registros tiveram na jornada do servidor, no período em
avaliação. Por exemplo, em um ciclo de avaliação de uma semana, se o servidor participar de
8h em reuniões administrativas e ficar mais 8h afastado por licença médica, ele terá sua meta
reduzida em 40%, visto que esse é o percentual que estas 16h equivalem de uma jornada
semanal padrão de 40h. Sendo assim, caso a meta total seja de 200 pontos de trabalho, o
servidor precisaria produzir 120 pontos na semana em questão.
61
A implantação de um programa de teletrabalho mais eficiente e abrangente,
entretanto, depende de uma análise mais detalhada de cada tipo de atividade e da definição de
qual o tratamento mais adequado para elas, o que será feito a seguir.
Afastamentos legais
Quanto aos afastamentos legais, não há muito que se falar. Eles consistem em um
direito do servidor e, como tal, devem ser abatidos da meta, na proporção que ocorrerem em
relação ao total da jornada em avaliação.
Atividades dissociadas da essencialidade do processo de trabalho
As atividades dissociadas da essencialidade do processo de trabalho – como
reuniões administrativas, treinamentos e viagens a serviço não relativas ao processo de
trabalho em questão – também devem ser abatidas da meta.
Outra abordagem possível seria atribuir pontuações a elas e incluir suas execuções
no cálculo dos indicadores de desempenho. Porém, tal tratamento não seria adequado, visto
que estas atividades não geram produtos ou, quando geram, tais produtos não são relativos ao
processo de trabalho em avaliação. Portanto, sua contabilização na meta contrariaria o
princípio de que todos os pontos de trabalho devem estar associados a funcionalidades ou
produtos, conforme descrito, por exemplo, por Cohn (2005).
Atividades não mensuráveis
As atividades não mensuráveis são aquelas das quais se considera que não é
possível medir objetivamente o desempenho. Sua análise pode iniciar pela recordação do
conceito criado por Lord Kelvin, ainda no século XIX, de que “o que não se pode medir, não
se pode melhorar” (MASSARO, 2014). Ademais, são aplicáveis ao caso os resultados obtidos
por Dawes (1979 apud KAHNEMAN, 2011, p. 282), já descritos na seção 3.1.1, de que
“fórmulas simples de ponderação equivalente baseadas em estatísticas existentes ou no bom-
62
senso normalmente são muito boas prognosticadoras de resultados significativos” e que “um
algoritmo que está construído no verso de um envelope é com frequência bom o bastante para
competir com uma fórmula idealmente ponderada, e de certo bom o bastante para superar o
julgamento do especialista”. Esses conceito e resultados deixam claro que tais atividades
devem ser minimizadas tanto quanto possível. Na realidade, qualquer atividade pode ser
medida de alguma forma. A dificuldade para tanto e a precisão com que esta medição será
feita é que podem variar muito a cada caso. Entretanto, o que a literatura citada mostra é que,
mesmo que a medição não seja feita de maneira tão precisa, ela deve ser sempre realizada.
Sendo assim, este é um tipo de atividade que idealmente não deve existir nos programas de
gestão de desempenho e teletrabalho, devendo ser objetivo de todos eles mensurar ao máximo
todas as atividades executadas.
Um exemplo importante de atividade que deve ser medida, mas que muito
raramente é, é o atendimento ao público. Isso ocorre por dois motivos principais. O primeiro é
que consiste em um tipo de atividade que não pode ser executado por um teletrabalhador, ou
ainda enfrenta dificuldades e resistências para tanto. O segundo motivo é que ele costuma ser
enquadrado como atividade não mesurável, cuja medição seria inviável ou difícil. Entretanto,
ambos os motivos não devem ser justificativas para isso. Primeiramente, o fato de esta
atividade não ser executada pelo teletrabalhador não deve impedir que seja incluída no
programa de gestão e contabilizada nas atividades dos trabalhadores presenciais. Caso
contrário, os presenciais podem ficar prejudicados, pois estarão executando atividades não
contabilizadas e que podem equivaler a um percentual alto de seu trabalho. Por exemplo, em
um setor cujo atendimento ao público equivalha a 10% do trabalho total dos servidores e seja
implantado o teletrabalho, se metade dos servidores aderirem a ele, a outra metade terá o
atendimento ao público elevado para 20% de suas atividades, que não serão contabilizadas, de
forma que o trabalhador presencial poderá ter um excesso de trabalho. Essa questão será mais
bem explicada e exemplificada na seção 3.2.3.
Quanto à dificuldade da medição, propõe-se que seja desenvolvido e/ou
implantado um sistema eletrônico de atendimentos, de forma que os servidores que executam
este tipo de trabalho possam facilmente registrá-los e que eles sejam contabilizados
prontamente nos indicadores de produtividade, por meio da inclusão da regra de pontuação no
próprio sistema e do envio automático de relatórios periódicos. Este autor participou de um
projeto piloto de teletrabalho no qual a atividade de atendimento ao público foi mensurada por
um sistema eletrônico desenvolvido na sua gerência para este fim e os resultados foram muito
63
bons, os registros foram realizados pelos servidores sem problemas e contabilizados de
maneira fácil nos indicadores de produtividade.
Atividades que não justificam o registro
Existe uma variação para as atividades teoricamente não mensuráveis, que são
aquelas nas quais o esforço do cômputo é muito grande em relação ao seu tamanho. Ou seja,
pode-se demorar mais registrando a atividade do que propriamente executando-a. Isso
costuma ocorrer em atividades muito pequenas e/ou cujo cômputo não seja automatizado por
algum sistema eletrônico. Por exemplo, quando atendemos uma ligação e a transferimos para
outra pessoa, quando lemos um e-mail ou quando auxiliamos colegas de trabalho, do mesmo
setor ou não, com as suas atividades. Logicamente, não é eficiente se criar uma obrigação de
registro cujo esforço seja da mesma ordem de grandeza da própria execução, visto que isso
implica em muito desperdício. Portanto, não se deve esperar que este tipo de atividade seja
totalmente eliminado de um programa de teletrabalho. Por outro lado, também se deve buscar
sempre minimizá-lo, existindo essencialmente duas formas de fazer isso. A primeira é
diminuir os esforços de registros, por meio da evolução de sistemas eletrônicos existentes – de
maneira que as atividades executadas sejam incluídas automaticamente nos indicadores – ou
da criação de novos sistemas eletrônicos, quando não houver sistemas disponíveis para esta
finalidade, como o exemplo citado na subseção anterior. Outra maneira de diminuir as
atividades cujo esforço de registro não justifica seu controle é criar listas de atividades
simplificadas. Ou seja, quando se for definir a forma de pontuação das atividades, deve-se
procurar simplificar suas descrições e agrupá-las ao máximo possível, sempre tendo em mente
a dificuldade que seus registros podem gerar. Na prática, quando seus produtos e pontuações
forem semelhantes, elas devem fazer parte de um único item da tabela de atividades, com uma
descrição mais genérica, que englobe todo o respectivo conjunto. Este enfoque, inclusive,
serve não apenas para minimizar o quantitativo de atividades pequenas não registradas, mas
também para minimizar o esforço de controle geral do programa de gestão.
64
3.2.3 DIFERENÇA DE METAS ENTRE TRABALHADORES
PRESENCIAIS E TELETRABALHADORES
A terceira questão fundamental sobre as metas de desempenho é definir qual será
a diferença entre os trabalhadores presenciais e os teletrabalhadores. Como demonstrado na
Tabela 5, os programas atuais de gestão de desempenho costumam determinar que a metas
dos teletrabalhadores devem ser superiores às dos trabalhadores presencias, em alguns casos
especificando que tal diferença deve ter um valor mínimo, por volta dos 15%. Já alguns
planos de trabalho específicos das áreas costumam definir diferenças ainda maiores, por
exemplo igual a 25%, como no caso do plano de trabalho da gerência ORLE da Anatel,
descrito na seção 2.2.4.
Há duas questões fundamentais neste tema. A primeira é sobre a legalidade ou não
da existência dessa diferença entre as metas. A segunda é, sendo legal, qual a forma adequada
de se especificar exatamente quanto deve ser essa diferença. Ambas se fundamentam no fato
de que não foram apresentados dados, análises nem justificativas mais embasadas para
explicar a diferença entre as metas utilizadas nos programas de teletrabalho já implantados.
Até o momento, foram fornecidas apenas explicações mais genéricas, como as descritas por
Mross (2016, pg. 22-26), o que dá margem para questionamentos.
Da legalidade da diferença entre as metas
A despeito de a grande maioria dos programas de gestão de desempenho
determinar que o teletrabalhador tenha uma meta de produtividade maior que a do trabalhador
presencial, essa é uma situação ainda muito questionada. Por exemplo, Silva (2015, p. 5)
afirmou que este aspecto traz “polêmica em relação ao princípio da isonomia, já que o
trabalho em casa seria o mesmo daquele feito presencialmente no local de trabalho” e que tal
exigência “afronta a igualdade e acarreta certa discriminação”. Mais recentemente, foi
publicado um trabalho especificamente sobre o assunto, intitulado “Teletrabalho no serviço
público e a (i)legalidade da exigência de acréscimo de produtividade” (DALLOUL, 2018),
cujas conclusões principais foram que o teletrabalho “não se trata de vantagem a ser
concedida ao empregado ou servidor público, mas mero modo de prestação de trabalho que
por si só traz vantagens à administração – como o encolhimento de gastos com manutenção de
65
sedes” e, portanto, que “exigir produtividade para além daquela comumente atribuível ao
serviço presencial não só carece de previsão legal para sua implementação, mas se traduz em
verdadeiro enriquecimento sem causa da administração”.
Por outro lado, as instituições que já implantaram o teletrabalho apresentaram
algumas justificativas plausíveis para que existisse a diferença em questão, como as descritas
por Mross (2016, pg. 22-26) em entrevistas realizadas com gestores de algumas instituições.
Por exemplo, o gestor do CGU afirmou que “a definição dessas metas superiores de
produtividade é uma medida apropriada, considerando que o teletrabalhador não está sujeito à
realização de diversas atividades inopinadas, às quais o presencial está, a exemplo de ações
simples como atender o telefone e outras mais complexas, tais como resolver demandas de
trabalho pontuais ou urgentes”. De forma muito semelhante se pronunciou o entrevistado do
TCU por Mross, afirmando que “a definição de metas de produtividade mais elevadas para os
servidores em teletrabalho é uma medida compensatória, pois, diferentemente dos servidores
no regime presencial, aqueles não estão sujeitos a determinadas distrações e interrupções, tais
como atendimento do telefone e resolução de problemas ou solicitações inesperadas”.
Na realidade, a decisão sobre a legalidade ou não da situação passa pela análise da
seguinte questão: uma meta maior de desempenho implica em mais demanda de trabalho ao
teletrabalhador? Como descrito na seção 3.2.2, nem todas as atividades realizadas são
contabilizadas nos indicadores de produtividades. Há atividades não mensuráveis, bem como
atividades que não justificam o registro, por serem pequenas em comparação ao esforço do
seu controle. Dentre estes tipos de atividades, certamente existem aquelas que são realizadas
somente no regime presencial. Bons exemplos foram citados nas declarações já mencionadas
dos gestores da CGU e do TCU, como atendimento ao telefone, demandas pontuais ou
urgentes, resolução de problemas e solicitações inesperadas. A falta de contabilização dessas
atividades nos indicadores de produtividade muitas vezes cria uma desigualdade entre os
regimes, com um peso maior para o trabalhador presencial, que precisa ser compensada por
uma diferença nas metas. Ou seja, para que o teletrabalhador e o trabalhador presencial
tenham demandas de trabalho igualmente distribuídas, pode ser necessário estabelecer uma
diferença entre suas metas de desempenho. Sendo assim, não se pode alegar que a simples
existência dessa diferença cause falta de isonomia, de maneira que isso não pode ser
considerada, de antemão, ilegal.
Isso não quer dizer, entretanto, que não sejam cometidas ilegalidades nos casos
concretos. Em que pese a diferença de metas ser plausível, ela precisa ser bem fundamentada
e definida, o que não foi feito nos programas de teletrabalho vigentes, conforme abordado na
66
seção 2.1.4. O próprio estabelecimento de um percentual mínimo de diferença entre as metas
que consta em muitos programas, usualmente igual a 15%, indica isso. A depender do tipo de
atividade executada por uma unidade específica, a quantidade de demandas aplicáveis
somente ao trabalhador presencial pode ser menor do que esse percentual ou até nula, o que
não justificaria, neste caso específico, a diferença de metas. Além disso, mesmo com uma
maior carga de demandas exclusivas ao trabalhador presencial, para que exista isonomia é
necessário definir precisamente qual é o percentual de diferença de metas correspondente a
tais demandas. Por isso, é preciso fazer uma análise mais detalhada desta situação, o que será
proposto na seção seguinte.
Cálculo da diferença de metas
A definição precisa da diferença adequada que deve existir entre as metas dos
trabalhadores em regimes de teletrabalho e presencial passa pelo levantamento das atividades
que não são contabilizadas nos indicadores de produtividade – atividades não mensuráveis e
atividades que não justificam o registro, conforme descritas na seção 3.2.2 – e, dentre estas,
aquelas que são executadas exclusivamente no regime presencial. Para tanto, é essencial que
tal levantamento seja feito na prática e especificamente na área ou setor em análise. Ou seja,
mesmo que estes tipos de atividade não sejam contabilizados nos indicadores, deve haver um
período de tempo em que seja feita a medição efetiva do esforço despendido pelos servidores
com estas atividades, ou, mais precisamente, qual o percentual que elas equivalem em relação
ao total de atividades executas por eles. Assim, as estimativas poderão ser realizadas da
maneira mais precisa possível, semelhantemente ao que foi proposto para a estimativa de
velocidade, descrita na seção 3.2.1.
Com base neste levantamento, a primeira forma – e mais simples – que se propõe
para o cálculo da variação de produtividade (∆𝑃) é pelo valor que a soma das atividades não
contabilizadas representam em relação à meta de desempenho do trabalhador presencial, da
seguinte forma:
∆𝑃 =(𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)
1 − (𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)⁄ , (3.1)
onde
𝑁𝑚 = percentual das atividades não mensuráveis em relação ao total de atividades.
𝑁𝑗 = percentual das atividades que não justificam o registro em relação ao total de atividades.
67
Na equação anterior, o numerador (𝑁𝑚 + 𝑁𝑗) equivale ao total de atividades não
contabilizadas. Já o denominador “1 – (𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)”, além de tratar-se do oposto – as
atividades incluídas nos indicadores de produtividade – equivale também, no caso do
trabalhador presencial, à sua meta de desempenho.
Um exemplo prático pode ajudar a explicar melhor a equação (3.1). Consideremos
uma gerência para a qual tenha sido definida, antes do início do teletrabalho, uma meta de
desempenho de 85 pontos por trabalhador. Além disso, suponhamos que nesta gerência seja
realizado atendimento ao público, que consume 10% do esforço dos seus servidores, e
existam outras pequenas atividades não mensuráveis que consumam mais 5%, ambas não
registradas nos indicadores de produtividade, totalizando 15% de atividades não
contabilizadas. Ou seja, a despeito de serem registrados apenas 85 pontos nos indicadores, a
verdadeira demanda total de cada servidor é equivalente a 100 pontos de trabalho. Utilizando
(3.1), o cálculo de ∆𝑃 seria o seguinte:
∆𝑃 = 15%1 − 15%⁄ = 17,65%
A meta de desempenho do teletrabalhador (𝑀𝑇𝑇) seria calculada pela meta do
trabalhador presencial (𝑀𝑇𝑃) acrescida de ∆𝑃, que resultaria em:
𝑀𝑇𝑇 = 𝑀𝑇𝑃(1 + ∆𝑃) = 85(1 + 17,65%) = 100
Como se pode perceber com esse exemplo, o cálculo do ∆𝑃 por (3.1) resulta em
um valor que iguala as demandas de trabalho dos dois regimes, propiciando o tratamento
isonômico que é almejado.
Esse cálculo é adequado para o início pontual do teletrabalho, mas ainda existe
outro fator que precisa ser levado em consideração. À medida que servidores forem aderindo
ao regime à distância, haverá menos trabalhadores presencialmente para executar a mesma
demanda de atividades exclusivas presenciais e não computadas. Por exemplo, o quantitativo
de solicitações de atendimento ao público é uma demanda externa e não se modificará por
causa do início do teletrabalho. A mesma coisa acontece com o atendimento telefônico e
outras demandas do tipo. Com isso, a carga individual de cada servidor presencial aumentará.
Sendo assim, percebe-se que o percentual de servidores em teletrabalho também deve ser uma
variável no cálculo do ∆𝑃, de maneira que a equação (3.1) pode ser evoluída e escrita da
seguinte forma:
∆𝑃 =(𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)
[1 − (𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)]𝑥(1 − 𝑇)⁄ , (3.2)
onde
𝑇 = Percentual de servidores em teletrabalho na unidade em questão.
68
Continuando o exemplo prático anterior para explicar (3.2), consideremos agora
que a adesão ao teletrabalho na equipe seja de 40%. Assim, o valor de ∆𝑃 dado por (3.2) fica
igual a:
∆𝑃 = 15%(1 − 15%)𝑥(1 − 40%)⁄ = 15%
51%⁄ = 29,4%
Supondo que esta equipe tenha 10 servidores, a soma das atividades presenciais
não computadas (𝑁𝑚 +𝑁𝑗) para toda a unidade totaliza o equivalente a 150 pontos de
trabalho. Com a adesão de 40% ao teletrabalho, apenas 6 servidores terão que executar esses
150 pontos, elevando de 15 para 25 pontos a demanda individual e exclusiva do trabalhador
presencial que não é computada. Com isso, caso suas metas de desempenho individuais sejam
mantidas em 85 pontos, eles executarão uma demanda real equivalente a 110 pontos. Desta
maneira, percebe-se que o ∆𝑃 não pode ser aplicado apenas como uma soma ao valor da meta
original do trabalhador presencial. Uma parte dele precisa ser abatida da meta do trabalhador
presencial, por ele ter recebido mais demandas não computadas, enquanto outra parte deve
continuar sendo acrescida para o teletrabalhador. Neste sentido, o valor das novas metas deve
ser dado pelas seguintes equações:
𝑀𝑇𝑃 = 𝑀𝑂𝑃[1 − ∆𝑃 × (1 − 𝑇)] (3.3)
𝑀𝑇𝑇 = 𝑀𝑂𝑃(1 + ∆𝑃 × 𝑇) (3.4)
onde
𝑀𝑂𝑃 = meta original de desempenho do trabalhador presencial.
O valor de a 𝑀𝑂𝑃 a ser utilizado em (3.3) e (3.4) deve ser aquele definido quando
da elaboração dos indicadores e metas do programa de gestão de desempenho, com base na
situação existente antes do início do teletrabalho. No exemplo em análise, deve ser igual a 85
pontos. Aplicando este e outros dados do exemplo descrito às equações (3.3) e (3.4), são
obtidas:
𝑀𝑇𝑃 = 85(1 − 29,4%𝑥40%) = 75
𝑀𝑇𝑇 = 85(1 + 29,4%𝑥60%) = 100
Como pode ser observado nestes resultados, o valor de 𝑀𝑇𝑃 deve cair de 85 para
75 pontos. Essa é uma medida adequada e necessária para compensar a elevação de 15 para
25 pontos das atividades exclusivas presenciais não incluídas nos indicadores, a fim de que a
demanda total do trabalhador presencial não seja afetada e permaneça equivalente a 100
pontos de trabalho. Já para os teletrabalhadores, deve existir a mesma elevação da meta de
desempenho anteriormente calculada, de 85 para 100 pontos. Desta maneira, é mantida a
69
isonomia entre os trabalhadores dos dois regimes, ao tempo em que é evitado o acréscimo
injustificado de demandas de trabalho para um valor além da capacidade que foi estimada.
Cabe observar também que o valor de ∆𝑃 = 29,4% foi calculado tomando-se
como referência a meta original de desempenho do trabalhador presencial (𝑀𝑂𝑃) e não sua
nova meta (𝑀𝑇𝑃). Essa abordagem é boa porque remete ao que é feito na prática, quando se
utiliza como referência a meta que já existe para definir que mudanças precisarão ser feitas
nela. Por outro lado, a forma mais comum de se definir uma diferença de metas é comparar
seus valores finais, ou seja, comparar 𝑀𝑇𝑃 e 𝑀𝑇𝑇, tomando 𝑀𝑇𝑃 como referência e
entendendo o ∆𝑃 como o quanto precisa ser acrescentado para se determinar o 𝑀𝑇𝑇. No
exemplo em análise, seria calcular o quanto os 100 pontos da meta do teletrabalhador são
maiores os 75 pontos do regime presencial, o que resultaria no seguinte cálculo:
∆𝑃′ =(100 − 75)
75⁄ = 33,3%
Ou seja, na realidade a meta de desempenho do teletrabalhador será 33,3%
superior à do trabalhador presencial. Por outro lado, como já explicado, o ∆𝑃 dado por (3.2)
deve ser interpretado como a diferença entre as metas dos dois regimes, mas calculada
percentualmente em referência à meta original de desempenho do trabalhador presencial.
Usando os dados concretos do exemplo, o cálculo seria feito da seguinte forma:
∆𝑃 =(100 − 75)
85⁄ = 29,4%
Esse valor, como esperado, é igual ao calculado anteriormente por (3.2).
É possível ainda calcular o ∆𝑃 de uma forma mais genérica, considerando a
medição de 𝑁𝑚 e 𝑁𝑗 em qualquer momento do programa de gestão de desempenho, com base
na variação do percentual de adesão de servidores do setor em questão ao trabalho, da
seguinte forma:
∆𝑃 =(𝑁𝑚 + 𝑁𝑗) × (1 − 𝑇𝑚)
[1 − (𝑁𝑚 + 𝑁𝑗)] × (1 − 𝑇𝑓)⁄ , (3.5)
onde
𝑇𝑚 = percentual de servidores em teletrabalho no momento de medição de 𝑁𝑚 e 𝑁𝑗 e
𝑇𝑓 = percentual futuro de servidores em teletrabalho, após a medição de 𝑁𝑚 e 𝑁𝑗
Assim, se o momento da medição de 𝑁𝑚 e 𝑁𝑗 for antes do início do teletrabalho,
𝑇𝑚 = 0, de maneira que a equação (3.5) se reduzirá à equação (3.2). Já se o intuito for apenas
definir qual o ∆𝑃 adequado a ser utilizado em um programa em andamento, sem perspectivas
de alteração no percentual de servidores em teletrabalho, teremos que 𝑇𝑚 = 𝑇𝑓, reduzindo
(3.5) à equação (3.1).
70
O objetivo principal das três equações propostas é, em resumo, obter o valor de
diferença de metas de produtividade (∆𝑃) que resultará na mesma quantidade de trabalho para
os trabalhadores presenciais e remotos.
Outra questão importante a ser observada é que, como descrito na seção anterior,
todo programa de gestão de desempenho deve almejar constantemente minimizar o percentual
das atividades não mensuráveis (𝑁𝑚). Com isso, o valor de ∆𝑃 poderá ser variável com o
tempo. Outro ponto que implica em variabilidade do ∆𝑃, como pode ser visto de forma direta
nas equações (3.2) e (3.5), é a mudança do percentual de adesão dos servidores ao
teletrabalho. Devido a esses fatores, é importante compreender que o ∆𝑃 obtido da maneira
aqui proposta não deve ser visto como um valor fixo, mas sim mutável e que precisará ser
recalculado de vez em quando.
3.3 CONCLUSÕES
Neste capítulo foram apresentadas orientações para a definição dos indicadores de
produtividade e das metas de desempenho dos programas de gestão e teletrabalho. Tais
diretrizes foram baseadas essencialmente em metodologias ágeis de gerenciamento de
projetos.
Quanto aos indicadores de produtividade, foi mostrado que eles serão mais
precisos se forem definidos por fórmulas e critérios objetivos e estatísticos, em vez de serem
deixados para decisão de superiores hierárquicos dos servidores, ou mesmo combinados entre
os dois. Ou seja, os indicadores devem ser tanto objetivos quanto for possível. Também foi
explicado que precisa existir no modelo um mecanismo de exceção, que permita lidar com
situações muito raras e determinantes, chamadas de “regra da perna quebrada”.
Na sequência, foram descritas quais são as técnicas recomendadas para se estimar
quanto trabalho cada atividade demandará. A primeira delas foi a de não associar o tamanho
das atividades a horas, visto que os seres humanos são comprovadamente muito ruins em
prever quanto tempo uma atividade levará. Em vez disso, o tamanho deve ser associado a
pontos. A segunda técnica é fazer estimativa por analogia, definir os quantitativos de pontos
comparativamente entre uma atividade e outra, sem associá-los a uma referência absoluta, o
que deve ser deixado para a etapa da definição das metas de desempenho. A terceira prática é
a utilização da escala de estimativa Fibonacci, pois a distância entre seus números é adequada
71
para facilitar as escolhas e porque os intervalos na sequência aumentam à medida que os
números crescem, refletindo a maior incerteza das estimativas de maiores unidades de
trabalho, já demonstrada na literatura. A quarta técnica recomendada é a participação da
equipe na elaboração das estimativas, de maneira que elas sejam feitas por aqueles que
executarão o trabalho e não por quaisquer outros avaliadores. O quinto método é a técnica de
cegamento. Ele se fundamenta no conceito de que, para que a participação da equipe de
trabalho na elaboração das estimativas de esforço ocorra de maneira adequada, é fundamental
que ela seja realizada sem que exista o chamado efeito de contágio. Para tanto, é necessário
que seja utilizado algum tipo de técnica de cegamento, na qual cada integrante faz sua
estimativa individualmente sem conhecer o pensamento dos outros, e só depois ocorre a
discussão em grupo.
Além disso, foi descrita em detalhes a ferramenta do pôquer de planejamento, que
se trata de uma maneira prática, simples e prazerosa de congregar todas as técnicas de
estimativas recomendadas anteriormente. Esse pôquer, que deve ser jogado pela equipe,
consiste, basicamente, na seleção cartas em modo privado, com a finalidade de estimar o
tamanho das atividades constantes nos indicadores. Somente depois de todos jogarem suas
cartas, devem ser explicados os motivos de escolha das cartas mais alta e mais baixa,
repetindo-se o processo até se chegar ao consenso, o que geralmente ocorre em duas ou três
rodadas. A ideia deste método não é fazer estimativas perfeitas, mas sim permitir, de uma
maneira extraordinariamente simples e convidativa, que toda a equipe compartilhe seus
conhecimentos, ao tempo em que evita qualquer tipo de comportamento de ancoragem, como
o já descrito efeito de contágio.
A segunda seção do capítulo tratou da composição das metas de desempenho.
Inicialmente, foi explicado que sua etapa fundamental é a definição da velocidade da equipe.
Foram apresentadas três maneiras de se fazer isso – usando dados históricos, executando
iterações e fazendo estimativa – e concluído que sempre se deve buscar executar iterações –
com a própria equipe trabalhando na prática nas atividades em questão – a fim de alcançar um
resultado mais preciso. Além disso, foi explicado que a velocidade – e consequentemente a
meta de desempenho – não deve ser definida como um valor pontual, mas sim como um
intervalo, a fim de que seja expressa a imprecisão inerente à realização de estimativas.
Também foi explicado como deve ser escolhido o intervalo, basicamente pela analogia com o
cone da incerteza e de acordo com o número de interações executadas.
Depois, foi abordado o tema de como devem ser tratadas as atividades
extraordinárias e os afastamentos. Foi explicado que tanto os afastamentos legais quanto as
72
atividades dissociadas da essencialidade do processo de trabalho devem ser abatidas da meta,
na proporção em que ocorrerem. Já as atividades não mensuráveis, devem ser minimizadas ao
máximo. Na realidade, este autor defende que qualquer atividade pode ser medida de alguma
forma, variando, a cada caso, a dificuldade e precisão com que esta medição será feita.
Entretanto, a literatura mostra que, mesmo que a medição não seja feita de maneira tão
precisa, ela deve ser sempre realizada. Sendo assim, este é um tipo de atividade que
idealmente não deve existir nos programas de gestão de desempenho e teletrabalho, ou seja,
precisa ser objetivo de todos eles mensurar ao máximo todas as atividades executadas. Por
fim, foram tratadas as atividades que não justificam o registro, como o atendimento de
ligações, a leitura de e-mails ou o auxílio a colegas de trabalho. Logicamente, não é eficiente
se criar uma obrigação de registro cujo esforço seja da mesma ordem de grandeza da própria
execução, visto que isso implica em muito desperdício. Portanto, não se deve esperar que este
tipo de atividade seja totalmente eliminado de um programa de teletrabalho, mas também se
deve buscar sempre minimizá-lo, o que pode ser feito pela diminuição dos esforços de
registros – com o desenvolvimento ou evolução de sistemas eletrônicos – ou pela criação de
listas de atividades simplificadas.
O último ponto tratado no presente capítulo foi a diferenciação entre as metas do
teletrabalhador e do trabalhador presencial. Primeiramente, foi tratada a legalidade da
questão. Para alguns autores, a existência dessa diferença afronta a isonomia e igualdade, e
acarreta discriminação. Por outro lado, os gestores de órgãos como TCU e CGU afirmaram
que a diferença é essencial, como forma de compensação para as atividades inopinadas que
somente os trabalhadores presenciais executam, como atendimento telefônico e resolução de
problemas ou solicitações inesperadas. A conclusão foi a de que, dada a existência de
atividades não contabilizadas nos indicadores de produtividades – como as não mensuráveis e
as que não justificam o registro, que são realizadas essencialmente no regime presencial –
existe uma desigualdade entre os regimes que precisa ser compensada por uma diferença nas
metas. Ou seja, para que o teletrabalhador e o trabalhador presencial tenham demandas de
trabalho igualmente distribuídas, é necessário estabelecer uma diferença entre suas metas de
desempenho. Sendo assim, não se pode alegar que essa diferença necessariamente cause falta
de isonomia, e, consequentemente, não se pode alegar que ela seja, de antemão, ilegal.
Por fim, foram propostas formas de se calcular, de maneira precisa, qual é a
diferença adequada entre as metas dos trabalhadores em regimes de teletrabalho e presencial.
Este cálculo se inicia pelo levantamento das atividades que não são contabilizadas nos
indicadores de produtividade e são executadas exclusivamente no regime presencial, o que
73
deve ser feito na prática e especificamente na área ou setor em análise, de forma semelhante
ao que foi proposto para a estimativa de velocidade. Com base nesse levantamento, foram
propostas três equações para o cálculo da variação de produtividade (∆𝑃), em função do
percentual que as atividades não contabilizadas representam em relação ao total, bem como
função do percentual de servidores em teletrabalho, antes e depois do levantamento. O
objetivo principal das equações propostas é obter um valor de ∆𝑃 que resulte na mesma
quantidade de trabalho para os trabalhadores presenciais e remotos. Ademais, estas equações
têm a vantagem de permitir que sejam obtidos valores precisos e adaptados para cada unidade
administrativa dos programas de gestão de desempenho e teletrabalho.
74
CAPÍTULO 4
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho, foram propostas orientações e diretrizes para que seja realizada, de
forma precisa e eficiente, a implantação de programas de gestão de desempenho e teletrabalho
no serviço público brasileiro. Tais orientações se basearam em um levantamento detalhado da
situação atual do teletrabalho no país, bem como em técnicas e ferramentas de metodologias
ágeis de gerenciamento de projetos, consistindo, como tal, em conceitos modernos de gestão.
Inicialmente, foi realizada uma ampla e pormenorizada pesquisa sobre os
programas de gestão de desempenho atualmente implantados no serviço público brasileiro.
Esta pesquisa foi composta por duas etapas. A primeira foi relativa às suas características
gerais e englobou os dados de sete instituições consideradas muito representativas: o Serpro, o
Tribunal de Contas da União (TCU), o Tribunal Superior do Trabalho (TST), a Receita
Federal do Brasil (RFB), o Governo do Estado de São Paulo (GESP), a Controladoria-Geral
da União (CGU) e a Advocacia-Geral da União (AGU). Além da grande abrangência desta
pesquisa, sem precedentes na literatura, este trabalho proveu uma apresentação resumida e
consulta facilitada dos dados, por meio da elaboração de seis tabelas, contendo as 14
informações gerais mais importantes dos programas. Dentre estas, destaca-se a informação
obtida junto às ouvidorias dos órgãos, do percentual atualizado de servidores realizando o
teletrabalho, que em média é menor do que 3%. Isto reforça a necessidade e justificativa de
elaboração do presente trabalho, que visa à expansão dos programas dentro dos órgãos, bem
como à adesão de mais instituições ao teletrabalho. Todas as informações fornecidas podem
servir de consulta para os órgãos que desejem implantar seus programas, fornecendo-lhes
ideias e opções que possam ser escolhidas de forma a se enquadrar mais adequadamente na
situação particular da instituição.
A segunda etapa da pesquisa foi relativa aos indicadores de produtividade e metas
de desempenho, que são os dois fatores principais e fundamentais de qualquer programa de
teletrabalho. Estas informações só constam em planos de trabalho, que geralmente são
documentos internos dos órgãos e, por isso, não estão publicados para o público geral. Elas
foram conseguidas por meio de consultas às ouvidorias dos quatro órgãos avaliados neste
75
aspecto: TCU, CGU, Receita Federal e Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).
Foram apresentados os aspectos principais da construção dos indicadores e metas dos
programas, ressaltando as diferenças entre eles. Foi demonstrado que os indicadores podem
ser muito subjetivos, no caso do TCU, onde é o superior hierárquico dos servidores que
decide, caso a caso, as atividades que devem ser executadas e qual o prazo adequado para
finalizá-las. No outro extremo está o modelo da Receita Federal, que é muito objetivo, no qual
a definição das demandas e prazos são determinados com base em parâmetros numéricos e
estatísticos, já pré-definidos. Entre eles, está o modelo da CGU, cujos prazos já são pré-
definidos em níveis de complexidade, mas cuja determinação do nível específico de uma
tarefa é feita de forma subjetiva. Também foi apresentado, de forma bem detalhada, como é
feito o cálculo objetivo dos indicadores de produtividade da Receita Federal, além de alguns
aspectos novos neste tema, constantes em um dos planos de trabalho da Anatel, como a
existência de indicadores por percentuais de atendimentos a prazos, e não por quantitativo de
atividades executadas, bem como a criação de um indicador de qualidade do trabalho. Pelo
conhecimento deste autor, estes tipos de informações detalhadas sobre indicadores e metas
ainda não tinham sido divulgados na literatura.
No terceiro capítulo, foram apresentadas e explicadas as orientações e diretrizes
para elaboração adequada de indicadores de produtividade e metas de desempenho dos
programas de gestão e teletrabalho. Quanto aos indicadores, foi explicado que o primeiro
ponto importante é que eles sejam o máximo possível objetivos. A literatura mostra, de forma
ampla, que isto lhes dá mais precisão. Mesmo que os critérios objetivos não sejam tão
elaborados e sofisticados, eles são superiores ao julgamento subjetivo de seres humanos,
mesmo especialistas na área em questão, pois estamos sujeitos a muitas variações, devido à
grande influência que estímulos despercebidos em nosso ambiente causam nos nossos
pensamentos e ações. Por isso, para maximizar a precisão de prognósticos, decisões finais
devem ser deixadas para fórmulas.
O segundo ponto fundamental na elaboração dos indicadores de produtividade são
as técnicas de estimativa, que servirão para definir qual o peso de cada atividade no seu
cálculo. Foi demonstrado que devem ser utilizadas cinco técnicas principais, fundamentadas
nos conceitos de metodologias ágeis de gerenciamento de projetos: não associação a horas,
estimativa por analogia, utilização de escala de estimativa Fibonacci, participação da equipe
na elaboração das estimativas e utilização de técnica de cegamento. Mais especificamente, foi
explicado que o tamanho das atividades deve ser definido por pontos e não por prazos de
execução, e que os valores de pontuação devem ser escolhidos pela própria equipe de
76
trabalho, de forma relativa entre uma atividade com as outras, sem qualquer associação a
prazos, o que será feito apenas na construção das metas de desempenho. Todas estas técnicas
podem ser utilizadas conjuntamente na prática por meio do pôquer do planejamento. Esta
ferramenta, que foi demonstrada em detalhes na seção 3.1.3, consiste em uma maneira
simples e convidativa de fazer com que toda a equipe compartilhe seus conhecimentos,
evitando comportamentos de ancoragem, e, desta forma, propiciando estimativas simples e
precisas.
O último ponto abordado no trabalho foi a construção das metas de desempenho.
Sua etapa fundamental é a definição da velocidade da equipe, quando deve ser feita a relação
entre o tamanho das atividades e sua duração. Foi demonstrado que, com esta abordagem, a
duração das atividades não é estimada, mas sim calculada ou auferida, uma diferença que
pode parecer sutil, mas é muito importante. Foram ainda apresentadas três maneiras de se
definir a velocidade da equipe – usando dados históricos, executando iterações e fazendo
estimativa – e concluído que sempre se deve buscar executar iterações – com a própria equipe
trabalhando na prática nas atividades em questão – a fim de alcançar um resultado mais
preciso. Outra orientação importante foi a de que a meta de desempenho não deve ser definida
por um valor pontual, mas sim como um intervalo, juntamente com a explicação de como
deve ser determinado este intervalo. Essa foi uma contribuição essencial do presente trabalho,
sobretudo porque nenhum programa de gestão de desempenho entre os pesquisados utiliza
esta abordagem.
Ainda foi explanado o tema de como devem ser tratadas as atividades
extraordinárias e os afastamentos, explicando que tanto os afastamentos legais quanto as
atividades dissociadas da essencialidade do processo de trabalho devem ser abatidas da meta,
na proporção em que ocorrerem. Já as atividades não mensuráveis e aquelas que não
justificam o registro devem ser minimizadas ao máximo, o que pode ser feito pela diminuição
dos esforços de registros – com o desenvolvimento ou evolução de sistemas eletrônicos – e
pela criação de listas de atividades simplificadas.
O último ponto tratado foi a diferenciação entre as metas do teletrabalhador e do
trabalhador presencial. Primeiramente, foi discutida a legalidade da questão. Foi mostrado
que, para alguns autores, a existência dessa diferença afronta a isonomia e igualdade, e
acarreta discriminação. Por outro lado, os gestores de órgãos como TCU e CGU afirmaram
que a diferença é essencial, como forma de compensação para as atividades inopinadas que
somente os trabalhadores presenciais executam, como atendimento telefônico e resolução de
problemas ou solicitações inesperadas. A conclusão foi a de que, dada a existência de
77
atividades não contabilizadas nos indicadores de produtividades – como as não mensuráveis e
as que não justificam o registro, que são realizadas essencialmente no regime presencial –
existe uma desigualdade entre os regimes que precisa ser compensada por uma diferença nas
metas. Ou seja, para que o teletrabalhador e o trabalhador presencial tenham demandas de
trabalho igualmente distribuídas, é necessário estabelecer uma diferença entre suas metas de
desempenho. Sendo assim, não se pode alegar que essa diferença necessariamente cause falta
de isonomia, e, consequentemente, não se pode alegar que ela seja, de antemão, ilegal.
Por fim, foi apresentada a principal contribuição deste trabalho. Foram propostas
formas de se calcular, de maneira precisa, qual é a diferença adequada entre as metas dos
trabalhadores em regimes de teletrabalho e presencial. Este cálculo se inicia pelo
levantamento das atividades que não são contabilizadas nos indicadores de produtividade e
são executadas exclusivamente no regime presencial, o que deve ser feito na prática e
especificamente na área ou setor em análise, de forma semelhante ao que foi proposto para a
estimativa de velocidade. Com base nesse levantamento, foram propostas três equações para o
cálculo da variação de produtividade (∆𝑃), em função do percentual que as atividades não
contabilizadas representam em relação ao total, bem como função do percentual de servidores
em teletrabalho, antes e depois do levantamento. Também foram propostas duas equações
para calcular, com base no ∆𝑃 e nas metas de desempenhos antes do início do teletrabalho, as
novas metas específicas para os trabalhadores presencias e à distância. O objetivo principal
das equações propostas é obter um valor de ∆𝑃 que resulte na mesma quantidade de trabalho
para os trabalhadores presenciais e remotos. Ademais, estas equações têm a vantagem de
permitir que sejam obtidos valores precisos e adaptados para cada unidade administrativa dos
programas de gestão de desempenho e teletrabalho. Cabe ressaltar que este tipo de análise não
foi realizado pelos programas de gestão de desempenho e teletrabalho existentes, bem como é
inédito na literatura.
4.1 INVESTIGAÇÕES FUTURAS
Em se tratando da implantação e evolução dos programas de gestão de
desempenho e teletrabalho no serviço público brasileiro, vislumbram-se os seguintes tópicos
como objetos potenciais de trabalhos futuros:
78
Elaboração de metodologia: um passo seguinte ao presente trabalho é
transformar as orientações, diretrizes e propostas aqui apresentadas em uma metodologia, com
o detalhamento do passo-a-passo que deve ser feito para a implantação prática de um
programa de gestão de desempenho e teletrabalho no serviço público brasileiro ou para que
seja evoluído um programa já existente.
Implantação prática: outro ponto que pode ser abordado em trabalhos futuros é a
implantação prática do que foi aqui proposto, tentando avaliar separadamente o quanto cada
fator ou conjunto de fatores implicam em ganhos e maior precisão para os modelos de
teletrabalho.
79
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