talous ja yhteiskunta 2/2006

Talousennuste2006-2007

&2/2006

T a l o u sY h t e i s k u n t a


TyövoimapulaPalkkajoustotTyövoimapolitiikkaTasavero


&2/2006

T a l o u sY h t e i s k u n t a


TyövoimapulaPalkkajoustotTyövoimapolitiikkaTasavero

Heikki TaimioPääkirjoitus .................................................................................... 1

Talousennuste 2006–2007Taloustilanne hyvä – globalisaatio heikentänyt teollisuudenkasvupotentiaalia ........................................................................... 2

Pekka SinkoTyövoimapula – onko sitä, tuleeko sitä ja mitä sille pitäisi tehdä? 14

Petri Böckerman, Seppo Laaksonen ja Jari VainiomäkiOvatko palkat jäykkiä Suomessa? ................................................. 20

Jutta MoisalaTyöttömien tilastollinen profilointi työvoimapoliittisten toimen-piteiden kohdentamisessa .............................................................. 26

Merja Kauhanen, Reija Lilja ja Eija SavajaKannattaako työvoimapoliittinen koulutus? ................................. 31

Jukka PirttiläTasaverolle löytyy vaihtoehtoja ....................................................... 37

Seppo KariYhteisövero, verokilpailu ja EU:n veroharmonisointi .................... 43

Roope UusitaloKolumni: Policy-based evidence making ......................................... 50

Suhdanteet yhdellä silmäyksellä .................................................... 52

34. vuosikerta4 numeroa vuodessa

Julkaisija:Palkansaajien tutkimuslaitosPitkänsillanranta 3 A (6. krs)00530 HelsinkiP. 09–2535 7330Fax: 09–2535 7332www.labour.fi

Toimitus:Päätoimittaja Reija LiljaToimittaja Heikki TaimioP. 09–2535 [email protected]

Taitto ja tilaukset:Irmeli HonkaP. 09–2535 [email protected]

Toimitusneuvosto:Ulla AittaPeter J. BoldtLea HaikalaTuomas HarpfPekka ImmeliEsa MäistiMarja-Liisa RajakangasJari Vettenranta

Tilaushinnat:Vuosikerta 22,00 €Irtonumero 7,00 €

Painopaikka:Jaarli Oy

Valokuvaus:Maarit Kytöharju

Kansi:Graafikko Markku Böök

Kannen kuva:Markku Böök

ISSN 1236–7206

2 2006

LISÄLUKEMISTA

� Tilastokeskus julkaisee sivullawww.tilastokeskus.fi/til/vermak/index.html melko yksityiskohtaisiataulukoita verotuksesta. Valtion ve-rotuottojen kehitystä voi seurataNETRA-tietopankista (www.netra.fi) löytyvistä Valtiontalouden kuu-kausitiedotteista ja Valtion verotu-lot-taulukosta. Kuntien veroista löy-tyy tietoja kuntien talouden neljän-nesvuositilastosta (www.tilasto-keskus.fi/til/ktn/index.html) jaKuntaliiton (www.kunnat.net) sivul-ta Toimialat – Kuntatalous – Vero-tus. Verohallinnon (www.vero.fi)”Tilitykset veronsaajille” kannattaamyös käydä katsomassa.� Muutamat työryhmäraportit ovattahdittaneet Suomen verouudistuk-sista käytyä keskustelua, ja nekinovat saatavilla Internetistä. Tällai-sia ovat olleet Valtioneuvoston kans-lian (www.vnk.fi) julkaisusarjannumerossa 5/2002 ilmestynyt ”Ve-rotus kansainvälisessä ympäristös-sä”, numeron 5/2003 ”Työllisyys-työryhmän loppuraportti” ja nume-ron 19/2004 ns. globalisaatiora-portti. Valtiovarainministeriön(www.vm.fi) julkaisusarjan Työryh-mämuistio N:o 12/2002 oli ”Kil-pailukykyiseen verotukseen” (ns.Arvelan työryhmä) ja N:o 4/2006”Verotus, tilinpäätös ja yhtiöoikeus– yritysverotuksen kehittämistyö-ryhmä 2005”.� Verotuksen keventämisen vaiku-tuksista työllisyyteen ja verotuottoi-hin on väitelty erityisen vilkkaasti.Valtioneuvoston kanslian julkaisu-sarjan numeron 13/2004 ”Verotuk-sen vaikutus työllisyyteen” sisältäälaajan katsauksen, jota täydentääOssi Korkeamäen ja Roope Uusi-talon artikkeli ”Verotus ja työllisyys”teoksessa Työttömyys – taloustie-teellisiä puheenvuoroja (toim. KariHämäläinen, Heikki Taimio ja Roo-pe Uusitalo). Pirttilä, J. & Uusita-lo, R. (2005), ”Veronalennukset vä-hentävät verotuloja”, osoittavat Juk-ka Pirttilä ja Roope Uusitalo Kan-santaloudellisen aikakauskirjan nu-merossa 4/2005.

Avoimia työpaikkoja ennätysmäärä,työttömyysaste silti yhä 8 prosenttia –kummasta oikein on pulaa, työstä vaisen tekijöistä? Toki työttömiä on ylineljä kertaa enemmän kuin avoimiatyöpaikkoja, mutta selvästikään työvoi-man kysyntä ja tarjonta eivät kaikiltaosin kohtaa toisiaan. Kysymys on ta-vallaan väärä, koska pulaa on sekätyöstä että sen tekijöistä.

Avointa työpaikkaa voi olla vaikeatäyttää, koska riittävän osaavaa hen-kilöä ei löydy. Tällöin ei koulutusjär-jestelmä ole onnistunut. Sen painopis-teet eivät ole vastanneet tulevia tarpei-ta. Tällaista sattuu sitä enemmän mitäsuurempi on talouden rakennemuutos.

Työvoimakoulutus auttaa työllisty-mään, varsinkin jos se on ammatti-suuntautunutta. Vaikutukset ovat kui-tenkin olleet pieniä. On syytä epäillä,etteivät satsaukset siihen ole olleet li-kimainkaan riittäviä, oikeaan osuneitatai laadukkaita.

Rekrytointivaikeudet voivat johtuamyös työntekijöiden vajavaisesta liik-kuvuudesta. Ei olla valmiita vaihtamaanalaa tai asuinpaikkaa. Joillekin alan

vaihto olisi niin iso juttu, ettei sen vaa-timaan koulutukseen löydy resursse-ja. Asuntomarkkinoiden suuret hinta-erot merkitsevät, että muuttaja saat-taisi joutua tinkimään kipeästi elinta-sostaan.

Harvoin enää kuulee edes ekonomis-teilta sellaista telaketjupuhetta, että työ-tä kyllä löytyisi kaikille ja työpaikat täyt-tyisivät, jos vain palkat joustaisivat riit-tävästi, etenkin alaspäin. Maailmastalöytyy iso tukku maita, joissa palkatjoustavat jopa toimeentulorajan alle,mutta silti työttömyysaste on monin-kertainen täkäläiseen verrattuna. Toi-saalta kilpaillessaan osaajista työnan-tajat eivät ainakaan pitkään voi koetellakannattavuusrajaansa.

On myös toivottomia tapauksia.Avoimista työpaikoista tuskin koskaanniin voi sanoa, mutta työttömien jou-kossa on epäilemättä sellaisia, joidentyöllistyminen avoimille työmarkkinoil-le olisi liki mahdotonta. Tähän men-nessä ei meillä kuitenkaan ole päästykoettelemaan sitä rajaa, jonka jälkeentyövoiman kysynnän kasvu johtaa vaininflaation kiihtymiseen.�

Onko pulaatyöstä vai sentekijöistä?

2

Suomen kokonaistuotanto kasvoi vii-me vuonna 2,1 prosenttia edellisvuo-desta. Paperiteollisuuden työsulkualensi kasvulukua vajaan prosenttiyk-sikön. Teollisuustuotannon kasvu olimuutoinkin odotettua hitaampaa. Vii-me vuoden lukuihin täytyy kuitenkinsuhtautua vielä varauksella. Kansanta-louden tilinpidon uudistuksen viiväs-tymisen vuoksi luotettavaan laskentaanperustuvat luvut valmistuvat vasta kesä-heinäkuussa. On mahdollista, että vii-me vuoden luku vielä korjaantuu jon-kin verran ylöspäin.

Tänä ja ensi vuonna talouskasvu onmelko ripeää. Osin paperiteollisuuden

työsulun vuoksi tämän vuoden kasvu-luku nousee 3,8 prosenttiin. Ensi vuon-na kasvu on prosenttiyksikön hitaam-paa. Euroopan kehitys tukee kasvuatänä ja erityisesti ensi vuonna. Tosinedes elpyvät Euroopan markkinat ei-vät voi siivittää Suomen taloutta yhtänopeaan kasvuun kuin mitä koettiin1990-luvun jälkipuoliskolla. Ilman te-lekommunikaatiolaitteiden sopimus-valmistuksen siirtymistä maasta ulos jametsäteollisuuden kapasiteetin supis-tamista tuotannon kasvu olisi nopeam-paa. Suomen talouden lähiajan kasvuon edelleen nopeaa palvelualoilla ku-ten kaupassa ja liike-elämän palveluis-

PalkansaajientutkimuslaitosMarkku LehmusEero LehtoIlpo SuoniemiHeikki Taimio

Talousennuste 2006–2007

Taloustilannehyvä – globalisaatioheikentänyt teollisuudenkasvupotentiaalia

3

sa, mikä taas tukee työllisyyden paran-tumista.

Euroalueen kasvu nopeutu-massa

Euroalueen kokonaistuotanto kasvoiviime vuonna 1,5 prosenttia edellis-vuodesta. Tänä vuonna kasvu kiihtyyrunsaaseen kahteen prosenttiin. Kas-vu on nopeimmillaan vasta tämänvuoden lopulla. Osin tästä syystä ensivuoden kasvuluku nousee 2,6 pro-senttiin.

Euroopan unionin ja euroalueen ta-lousnäkymät ovat vankemmalla poh-jalla kuin pitkään aikaan. Muun mu-assa maltillinen palkkakehitys sekäeuron arvon alentuminen kilpailuky-vyn kannalta siedettävälle tasolle ovatkohentaneet yritysten kannattavuuttaja vankistaneet niiden rahoitusasemaa,mikä taas on parantanut yritysten tu-levaisuuden näkymiä ja rohkaissut nii-tä lisäämään investointeja. Euroalueenkuluttajaluottamus, joka on ollut ala-maissa vuoden 2002 alkupuolelta saak-ka, on kohentunut viime kuukausinajonkin verran muttei ole vielä näkynytjuuri yksityisen kulutuksen piristymi-senä. Kotitalouksien kulutushaluja on

rajoittanut ennen kaikkea palkkojenvähäinen nousu. Toisaalta julkinen valtaei ole voinut tukea yksityistä kulutus-ta, koska finanssipolitiikassa on täyty-nyt vahvistaa julkisen talouden rahoi-tusasemaa ja pienentää julkisen talou-den alijäämiä vakaus- ja kasvusopimuk-sen mukaisesti. Suhteellisen korkeatyöttömyys sekä pelko teollisten työ-

paikkojen menettämisestä matalanpalkkatason maihin ovat myös ylläpi-täneet kulutushaluja hillitsevää epävar-muutta euroalueella.

Euroalueen ydinmaiden tuotannonelpymisen dynamiikassa viennin kas-vu parantaa yritysten kannattavuut-ta, joka puolestaan rohkaisee yrityk-siä investoimaan. Vasta tämän jälkeen,kun investoinnit ovat lisänneet koti-talouksien tuloja ja aikaansaaneet uu-sia työpaikkoja, yksityinen kulutuselpyy. Tässä skenaariossa yksityinenkulutus alkaa voimistua tänä vuonna,mutta sen kasvu on nopeinta vasta ensivuoden puolella. Yksityiset investoin-nit kasvavat sekä tänä että ensi vuon-na yli kolme prosenttia edellisvuodes-ta.

Euroopan talouskasvun epäyhtenäi-syys hellittää jonkin verran. Saksantalousnäkymät ovat kohentuneet ja senkasvu nopeutuukin selvästi. KokoEU:n alueella kasvu on edelleen no-peinta uusissa jäsenmaissa sekä eräis-sä pienissä jäsenmaissa kuten Irlannis-sa, Ruotsissa ja Suomessa. Euroopas-sa suhdanteet kehittyvät lähivuosinajossain määrin eri tahtiin kuin esimer-kiksi Pohjois-Amerikassa. Suurena ta-lousalueena Eurooppa voi kehittyä suh-

Palkansaajien tutkimuslaitoksen ennusteryhmään kuuluvat Heikki Taimio (vas.), MarkkuLehmus, Ilpo Suoniemi ja Eero Lehto.

Kuvio 1. Kansainvälisiä suhdanneindikaattoreita 1995:01–2006:02.

Lähde: Conference Board, Euroopan komissio.

4

teellisen riippumattomasti, mikä eikuitenkaan tarkoita sitä, etteivätkö esi-merkiksi USA:n ja Aasian taloudet vai-kuttaisi Eurooppaan. Kokonaistuotan-non kasvun odottamaton hidastumi-nen Amerikassa tai Aasiassa, mikä eikuulu tämän ennusteen perusskenaa-rioon, tyrehdyttäisi myös Euroopantalouskasvun.

Euroopan keskuspankki nosti ohja-uskorkoaan 0,25 prosenttiyksikköäsekä 6.12.2005 että 8.3.2006. Kah-dessa prosentissa 5.6.2003 lähtien ol-lut ohjauskorko on nyt 2,5 prosenttia.Koron nostoihin vaikutti kuluttajahin-tainflaation nopeutuminen. Syyskuustaalkaen euroalueen inflaatio hypähti vie-lä lisää ylöspäin, kun raakaöljy ja senjalosteet kallistuivat. Tosin helmikuus-sa inflaatio oli jo hidastunut syksynkorkeimmista lukemista 2,3 prosent-tiin, kun raakaöljy taas halpeni. Euro-alueen talouskasvun kiihtyminen viimevuoden kolmannella neljänneksellä jayritysten näkymien tuntuva parantu-minen tämän vuoden alussa myös roh-kaisi koron nostoihin.

EKP:n päätöstä voidaan ihmetellä sil-lä perusteella, että energiasta puhdis-tettu ydininflaatio laski vuoden 2005aikana selvästi 2 prosentin rajan ala-puolelle (kuvio 2). Energian kallistu-

misen vaikutus kuluttajahintainflaati-oon on noin prosenttiyksikön suurui-nen. Melko yleisesti ollaan myös sitämieltä, ettei energian hinnan nousu olemerkittävässä määrin kertaantunutmuiden hyödykkeiden hinnannousuna.EKP tosin korosti ennen toista koron-nostoa, että eri maissa on nostettu hal-linnollisia hintoja ja välillisiä veroja jaantanut näin ymmärtää, että inflaati-on uhka olisi lisääntymässä. Tämä re-toriikka viittaa valmiuteen uuteen ko-ron nostoon myöhemminkin kuluvanvuoden aikana. Näillä näkymin EKPnostaa korkoaan tänä vuonna enintään

puoli prosenttiyksikköä. Koronnosto-haluja hillitsee jonkin verran hidastuvakuluttajahintainflaatio.

Julkisen talouden vakauttami-nen leimaa Euroopan suurim-pien maiden finanssipolitiik-kaa

Euroalueen suurimpien maiden – Sak-san, Ranskan ja Italian – julkisen ta-louden alijäämät ovat rajoittaneet fi-nanssipolitiikan mahdollisuuksia tukeakansantalouksien elpymistä. Alijäämätvaivaavat myös Kreikkaa, Portugalia javähäisessä määrin Hollantiakin. Euro-alueen finanssipolitiikka on ollut vuo-desta 2004 lähtien suhteellisen neut-raalia eikä finanssipolitiikan mitoitusmuutu tässä suhteessa ensi eikä seu-raavanakaan vuotena. Jatkossa alijää-mäisten maiden mahdollisuuksia pääs-tä 3 prosentin alijäämärajan alapuolel-le helpottaa talouskasvun lievä nopeu-tuminen.

USA:n talouskasvu hidastuumutta on yhä yli 3 prosentinvauhdissa

USA:n talous kasvoi viime vuonna 3,5prosenttia, suurin piirtein yhtä paljonkuin mitä Palkansaajien tutkimuslaitosennusti viime elokuussa. Osin Katrii-na-pyörremyrskyn vaikutuksesta ta-

Lähde: BEA, IMF, OECD, Palkansaajien tutkimuslaitos.

Taulukko 1. Kansainvälinen talous.

Kokonaistuotannon määrän kasvu (%) 2005 2006e 2007e

Yhdysvallat .............................................. 3,5 3,2 3,0Euro-12 ................................................... 1,3 2,1 2,6

Saksa ................................................... 0,9 1,8 2,6Ranska ................................................. 1,5 2,3 2,6Italia ..................................................... 0,2 0,8 1,7

EU25 ....................................................... 1,6 2,2 2,6Ruotsi ................................................... 2,5 3,2 3,4Iso-Britannia ........................................ 1,8 2,0 2,2

Japani ....................................................... 2,8 3,0 3,0Venäjä ...................................................... 6,4 6,0 6,0Kiina ........................................................ 9,9 9,5 9,0

Kuvio 2. Euroalueen inflaatio ja rahapolitiikka 2000:01–2006:03.

Lähde: Eurostat, Tilastokeskus.

5

louskasvu hidastui viimeisellä neljän-neksellä 1,6 prosenttiin (edellisestä nel-jänneksestä vuositasolle korotettuna).Viime vuonna USA:n talouskasvu tu-keutui yksityisten investointien ripeäänkasvuun. Erityisesti asuinrakentaminenoli vilkasta. Yksityinen kulutus kasvoi3,6 prosenttia, edelleen suhteellisennopeasti. Julkisen kulutuksen kasvu sensijaan hiipui. Ulkomaankaupan (net-toviennin) vaikutus kokonaistuotan-toon oli edelleen negatiivinen. Vuodenalun tiedot ja viime vuoden loppupuo-len kehitys viittaavat asuinrakennusin-vestointien kasvun selvään hidastumi-seen. Kuluttajaluottamus on myös jon-kin verran heikentynyt ja yksityisen ku-lutuksen kasvu on hidastumassa. Näillänäkymin yksityinen kulutus kasvaa tänävuonna vielä noin 3 prosenttia. USA:nkokonaistuotanto kasvaa tänä vuonna3,2 prosenttia ja ensi vuonna 3 pro-senttia.

USA:n kuluttajahintainflaatio (ver-rattuna vuotta aiempaan) oli tammi-kuussa 4 prosenttia ja ilman energi-aa ja ruuan raaka-aineita 2,1 prosent-tia. USA:n keskuspankin uusi pää-johtaja Ben Bernanke on ilmoittanutjatkavansa koronnostoja inflaatiopai-neiden hillitsemiseksi. Ohjauskorkoaon nostettu kesäkuusta 2004 lähtienkaikkiaan jo 14 kertaa yhdestä pro-sentista 4,5 prosenttiin. Samalla kunlyhyet korot ovat nousseet on niinsanottu tuottokäyrä muuttunut vaa-kasuoremmaksi. Pitkien korkojenverrattain vähäinen nousu selittyyodotuksista, joiden mukaan USA:ntalouskasvu hidastuu, ja toisaalta dol-larin asemasta reservivaluuttana jaankkurina, johon Aasian maat kiin-nittävät valuuttansa. Aasian keskus-pankit ostavat USA:n valtion pitkiäpapereita, mikä tukee näiden saama-todistusten hintaa ja peilikuvana tällelaskee niiden korkoa.

USA:n talouden epätasapainot eivätole juuri hellittäneet. Kauppa- ja vaih-totaseen vajeet ovat vain syventyneet.Julkisen talouden alijäämä supistui vii-me vuonna alle 3 prosenttiin BKT:stamutta on taas tänä vuonna nousemas-sa noin 3,5 prosenttiin BKT:sta ja il-

man sosiaaliturvarahastoja noin 5 pro-senttiin BKT:sta.

Venäjän kasvu öljytulojen va-rassa

Öljyn ja kaasun hinnan nousu on voi-mistanut Venäjän taloutta. Kauppa-taseen ylijäämä nousi viime vuonna 16prosenttiin BKT:sta. Ulkomaankau-pan ylijäämä on vahvistanut ruplaasuhteessa muihin valuuttoihin, myössuhteessa euroon. Tätä kehitystä eiVenäjän keskuspankkikaan ole vastus-tanut. Öljyn ja kaasun myynnistä saa-tuja tuloja on investoitu myös muihinelinkeinoihin. Energiasektorin menes-tyksen myötä myös kotitalouksientulot ovat kasvaneet, minkä vaikutuk-sesta yksityisen kulutuksen kasvu onkiihtynyt. Yksityinen kulutus kasvoiviime vuonna jopa 11 prosenttia edel-lisvuodesta, kun koko talous kasvoi6,4 prosenttia. Kiinteät investoinnitkasvoivat viime vuonna noin 10 pro-sentin vauhtia, ja ne kasvavat jatkos-sakin lähes samaa tahtia. Varsinkinvaltio kasvattaa investointejaan, ja fi-nanssipolitiikka kevenee jonkin ver-ran. Julkinen talous pysyy kuitenkinylijäämäisenä. Venäjän kasvu perus-tuu myös jatkossa vahvaan ulkomaan-kauppaan. Sen kokonaistuotanto kas-

vaa vuosina 2006 ja 2007 kuudenprosentin vauhtia.

Kiinan kasvu edelleen lähes10 prosenttia

Aasia pysyy maailmantalouden kasvu-keskuksena. Kiinan viime vuoden 9,9prosentin kasvu ylitti odotukset, ja sekäVietnamin että Intian kokonaistuotan-non kasvu on nopeutumassa 8 pro-sentin tuntumaan. Myös muiden mai-den kuten Indonesian ja pisimmällekehittyneiden maiden talouskasvu py-syy nopeana, viiden prosentin tuntu-massa, vaikka viennin kasvu USA:hanhidastuu.

Kiinan kasvu hidastuu jonkin verranmutta pysyy lähes 9 prosentissa tänäja ensi vuonna. Investointiaste aleneeaiemmasta. Eri toimialoista telekom-munikaatiolaitteiden tuotanto on kas-vanut selvästi eniten. Suomalaisen tuo-tannon kanssa ainakin osittain kilpai-leva paperin ja teräksen tuotanto onkasvanut myös keskimääräistä enem-män. Teollisuuden tuotteista teollisuu-den koneiden ja laitteiden sekä elekt-roniikkateollisuuden tarvitsemien puo-lijohteiden tuotanto on sen sijaan kas-vanut keskimääräistä hitaammin. Kii-nan tilastokeskuksen mukaan palkka-taso on noussut noin 13 prosenttia

Lähde: Tilastokeskus, Palkansaajien tutkimuslaitos.

Taulukko 2. Kysynnän ja tarjonnan tase.

2005 2005 2006e 2007eMrd. € Määrän prosenttimuutos

Bruttokansantuote markkinahintaan .. 155,3 2,1 3,8 2,8Tuonti ................................................. 54,6 10,3 7,0 4,4Kokonaistarjonta ................................ 209,9 4,2 4,6 3,2

Vienti .................................................. 60,1 7,0 8,0 4,5Kulutus ............................................... 116,3 2,9 2,7 2,3Yksityinen kulutus .............................. 81,3 3,4 3,1 2,5Julkinen kulutus .................................. 35,0 1,5 1,6 1,8Investoinnit ......................................... 29,8 1,7 5,0 3,7Yksityiset investoinnit ......................... 25,4 3,1 6,7 4,6Julkiset investoinnit ............................. 4,4 -6,2 –4,8 –2,6Varastojen muutos (ml. tilastollinen ero) 3,7 0,2 –0,1 0,0Kokonaiskysyntä .................................. 209,9 4,2 4,6 3,2

6

vuodessa. Suuri osa tästä aiheutuneetyöntekijöiden siirtymisestä paremmanpalkkatason yrityksiin. Palkkaero ran-nikon ja sisämaan välillä on myös kas-vanut. Uusi laskelma Kiinan kansan-taloudesta nosti roimasti palvelutuotan-non arvonlisäystä, ja samalla KiinanBKT:n taso nousi 17 prosenttia aiem-masta.

Japanin talous on pääsemässä irtideflaatiokierteestä: työllisyystilanne onparantunut, kuluttajaluottamus onkorkeampi kuin yli kymmeneen vuo-teen ja hintojen lasku on kääntynytniiden maltilliseksi nousuksi. Myös yri-tykset näkevät lähitulevaisuuden valoi-sana ja niinpä investoinnitkin ovat vil-kastumassa. Japanin talouskasvu tu-keutuu tosin edelleen ulkomaankaup-paan, jonka vahvuutta kuvaa se, ettäsen vienti Aasian maihin ylittää edel-leen selvästi tuonnin näistä maista. Ja-panin kokonaistuotannon kasvu no-peutui viime vuonna 2,8 prosenttiin.Tänä ja ensi vuonna kokonaistuotan-to kasvaa noin 3 prosentin vauhtia.

Kauttakulkuvienti nosti sekäSuomen tuonnin että vienninkasvulukuja

Elektroniikkateollisuuden tuotteidenkauttakulku lähinnä Venäjälle kasvattisekä Suomen tavaratuontia että tava-ravientiä. Tavaroiden ja palveluidentuonnin määrä kasvoi viime vuonna yli10 prosenttia, ja vientikin kasvoi 7 pro-senttia, vaikka paperin työsulku ja lai-vatoimitusten ajoittuminen vasta tähänvuoteen supistivat vientiä merkittävästi.Kauttakulkuviennin vaikutuksesta ta-varaviennin arvo Venäjälle oli 32 pro-senttia edellisvuotista suurempi. Viimevuoden lopulla ja tämän vuoden alus-sa Suomen vienti on kasvanut reippaas-ti myös EU-alueelle.

Euroopan talouskasvun nopeutues-sa Suomen viennin kasvu Eurooppaanpysyy nopeahkona tänä ja ensi vuon-na. Kauttakulun vuoksi tavaratuontikasvoi viime vuonna pitkälle yli 40 pro-senttia Virosta, Unkarista ja Kiinastaeli maista, joissa suomalaiset elektro-

niikkakonsernit tai niiden tytäryhtiötovat käynnistäneet laajamittaista tuo-tantoa. Samalla Suomen vienti supis-tui näihin maihin viitteenä siitä, ettäsuomalaisvoimin aloitettu tuotanto onsyrjäyttänyt Suomen vientiä näihinmaihin. Huolestuttavaa on kuitenkinSuomen vaatimaton vientimenestysAasian kaupassa. Vienti Itä- ja Kaak-kois-Aasiaan jopa supistui 11 prosent-tia edellisvuodesta huolimatta alueenvarsin nopeasta kasvusta. Näillä näky-min Suomen vientinäkymät pysyvätverraten hyvinä, koska euromaidentalous on elpymässä. Runsaiden laiva-toimitusten ja paperiteollisuuden viimevuoden seisokin vuoksi koko vienninvolyymi kasvaa tänä vuonna 8 prosent-tia. Ensi vuonna vienti kasvaa 4,5 pro-senttia. Tuonninkin kasvu pysyy no-peana mutta hidastuu viime vuodesta.

Kauppataseen ylijäämää kertyi viimevuonna 8,1 miljardia euroa. Ylijäämäsupistui aiemmasta pitkälti paperin työ-sulun vuoksi. Tänä vuonna ylijäämävahvistuu noin 9 miljardiin euroon, jaensi vuonna ylijäämä on jo 9,5 miljar-dia euroa. Viime vuonna energian hintanousi rajusti, minkä vaikutuksesta Suo-men vaihtosuhde heikkeni edelleen.Kansantalouden tilinpidon mukainentavaratuonnin hinnan nousu jäi kuiten-kin yllättävän pieneksi, vain 2,8 pro-

sentiksi. Tuontihintojen nousua jarruttiennen kaikkea se, että hintaeroosiostakärsivien elektroniikkatuotteiden pai-no nousi tuontihintalaskelmassa kaut-takulkutuonnin kasvun vuoksi. Jatkos-sa Suomen vaihtosuhde kehittyy aiem-paa tasapainoisemmin. Energia ei enäänosta tuontihintoja, ja euroalueen pi-ristyminen luo edellytyksiä teollisuudenja varsinkin metsäteollisuuden vienti-hintojen nousulle.

Palvelualat kasvavat edelleennopeasti

Teollisuustuotanto supistui viime vuon-na 1,9 prosenttia. Paperin työsulunohella teollisuustuotannon kasvua alen-si sähkön tuotannon selvä supistumi-nen, koska muun muassa sääolot suo-sivat sen tuontia lähialueilta. Ilmanmetsäteollisuuttakin tehdasteollisuudenkasvu olisi jäänyt vain 1,2 prosenttiin.Kulutustavaroiden kuten vaatteiden jaelintarvikkeiden tuotanto on supistu-massa. Yllättävää oli myös hyvässä ve-dossa olleen metalliteollisuuden (ml.sähkötekninen teollisuus) suhteellisenhidas 2,4 prosentin kasvu. Tosin tämäluku voi hyvinkin vielä korjautua ylös-päin, kun lopullinen tilinpito valmis-tuu.

Kuvio 3. Tuotanto jalostuksessa ja palveluissa 1996:1–2007:4.

Lähde: Tilastokeskus, Palkansaajien tutkimuslaitos.

7

Teollisuuden tulevaisuuden näkymätovat voittopuolisesti valoisat. Varsin-kin rakennusaineteollisuus, kone- jalaiteteollisuus ja laivanrakennus kas-vavat ripeästi. Globaali kilpailu ja Eu-roopan hidas kasvu ovat myös aikaan-saaneet ongelmia teollisuudelle. Met-säteollisuuden kannattavuusongelmateivät väisty nopeasti, ja sen tuotantokasvaa hitaasti tai pysyy ennallaan.Tämän ohella vaatimattomallakin am-mattitaidolla pärjäävä ja vain vähäntutkimukseen ja tuotekehitykseen in-vestoinut elektroniikan sopimusval-mistus on siirtymässä ulkomaille ma-talan työvoimakustannusten maihinkuten Viroon, Unkariin, Kiinaan jaIntiaan. Suomen sähköteknisestä teol-lisuudesta on kuitenkin muodostunutsellainen osaamiskeskittymä, jonkapiirissä syntyy koko ajan uusia tieto-intensiivisiä yrityksiä, jotka parhaim-millaan luovat Suomeen uusia työ-paikkoja täältä ulos siirtyneiden yri-tysten tilalle. Koko teollisuuden tuo-tanto kasvaa tänä vuonna runsaat 5prosenttia, kun metsäteollisuuden jasähkön tuotanto palautuvat normaa-liuralle. Ensi vuonna koko teollisuu-den tuotanto kasvaa enää 2,4 prosent-tia vuotta aiemmasta.

Palveluissa kaupan kasvu hiipuu jon-kin verran, mutta liike-elämän palve-luiden kasvu vain nopeutuu. Metsäte-ollisuuden seisokista kärsineen liiken-teenkin kasvu kiihtyy tuntuvasti tänävuonna. Ensi vuonna liikenteen kasvupalautuu kahteen prosenttiin. Raken-taminen jatkuu erityisen vilkkaana seu-raavat kaksi vuotta, ja yhteiskunnallis-ten palveluiden, muun muassa julkis-ten palveluiden, kasvu jatkuu tasaisenavajaan kahden prosentin vuosivauhtia.

Työllisten määrä kasvaa yli40 000:lla tänä vuonna

Työmarkkinatilanne parani viime vuon-na. Työllisten määrä lisääntyi 36 000henkilöllä. Samaan aikaan aktiivisuustyönhaussa lisääntyi, mikä näkyi työ-voiman määrän tuntuvana kasvuna(kuvio 4). Vaikka työvoiman kasvu hi-

dasti työttömyyden alenemista, työt-tömyysaste laski viime vuonna keski-määrin 8,4 prosenttiin. Taloudellisenaktiviteetin pysyminen vireänä tukeetyöllisyyden parantumista myös kulu-vana vuonna. Etenkin rakentamisessaja palveluissa työllisyys lisääntyy. Mas-sairtisanomisista huolimatta myös teol-lisuus – lähinnä metalliteollisuuden an-siosta – tulee kasvattamaan työllistenmäärää tänä vuonna. Kaikkiaan uusi-en työpaikkojen määrä kasvaa 1,7 pro-senttia vuotta aiemmasta, mikä tar-koittaa 42 000 uutta työllistä. Työlli-syysaste nousee tällöin keskimäärin 69prosenttiin. Samalla myös työvoimanmäärä kasvaa. Tätä trendiä vahvistaase, että ikääntyvät jatkavat työelämäs-sä aiempaa pitempään. Toisaalta pa-rantunut työllisyystilanne aktivoi myösnuoria siirtymään työmarkkinoille.Työttömyysaste laskee kuluvana vuon-na keskimäärin 8 prosenttiin.

Työmarkkinatilanne pysyy hyvänämyös ensi vuonna. Työllisten määrätosin kasvaa vähemmän kuin tänävuonna eli keskimäärin 27 000 hen-kilöllä. Rakentamisen korkeasuhdan-ne alkaa hiipua, mutta palveluidentyöllistävä vaikutus säilyy kuitenkinsuurin piirtein ennallaan. Myös työ-voiman määrä kasvaa edelleen, sekin

kuitenkin aiempaa maltillisemmin.Kehityksen seurauksena työttömyys-aste laskee 7,7 prosenttiin. Työllisyys-aste nousee ja on keskimäärin 69,5prosenttia. Työllisyysaste alkaakin jolähennellä 70 prosentin rajaa. Maa-liskuusta 2003 maaliskuuhun 2007 elivaalikauden aikana syntyy näillä nä-kymin 89 000 uutta työpaikkaa. Tä-män mukaan hallitus jäisi 11 000 työ-paikkaa asettamastaan tavoitteestaaikaansaada nettona 100 000 uuttatyöpaikkaa vaalikauden.

Seuraavalla sivulla (kuvio 5) olevas-ta Beveridge-käyrästä käy ilmi, etteityövoiman kysynnän voimistuminenalenna työttömyyttä kovin nopeasti.Tähän ovat syynä työvoiman kysyn-nän ja tarjonnan kohtaamattomuus,työvoiman aktivoituminen työmarkki-natilanteen parantuessa sekä ulkomaa-laisten, työvoimatutkimukseen kuulu-mattomien henkilöiden työllistyminenrakennus- ja telakka-alan töihin.

Ostovoiman lisääntyminen jatalousnäkymien vakaus tur-vaavat kulutuksen kasvun

Viime vuonna ansiotaso nousi 3,6 pro-senttia. Palkankorotukset noudattivat

Kuvio 4. Työvoima ja työlliset 1990:1–2005:4.

Lähde: Tilastokeskus.

8

tulopoliittista kokonaisratkaisua ja to-teutuivat ennustetusti. Tänä vuonnakehityssuunta jatkuu. Palkankorotuk-set ovat maltillista ja ennakoitavissa,eikä kotoperäisiä hintapaineita tai in-flaatioyllätyksiä esiinny. Kotitalouksi-en taloussuunnittelu on vakaalla poh-jalla. Ansiotaso nousee tänä vuonna 2,8prosenttia. Ansioiden nousu ja työlli-syyden kasvu pitävät yllä kuluttajienluottamusta, ruokkii kulutuskysyntääja vahvistaa näin talouskasvua.

Tulopoliittinen kokonaisratkaisu onvoimassa ensi vuoden syyskuun lop-puun eikä ensi vuodeksi ole sovittupalkankorotuksia. Tämänvuotistenpalkankorotusten perintö on ensi vuo-deksi yli yhden prosenttiyksikön nou-su. Liukumineen ennustamme ansio-tason nousevan 2,4 prosenttia vuonna2007. Tänä ja ensi vuonna palkanko-rostusten vaikutus tulokehitykseen pie-nenee viimevuotisesta, mutta veronke-vennyksillä tuetaan vastaavasti palkan-saajien ostovoiman kehitystä. Työllisyy-den kohentuessa palkkasumma kasvaaansiokehitystä nopeammin.

Kuten vuosi sitten ennakoimme, ko-titalouksien omaisuustulot supistuivatviime vuonna. Tähän vaikutti pääoma-ja yhteisöverouudistus. Verotuksen ki-ristymiseen varauduttiin ennakolta ai-

kaistamalla osinkojen maksua vuodelle2004. Tällaiset tilapäiset muutokseteivät vaikuttaneet kulutuskäyttäytymi-seen, niinpä säästämisaste ensin nou-si vuonna 2004 ja painui negatiiviseksiviime vuonna. Tänä vuonna omaisuus-tulojen kehitys palautuu normaaliksi.Ennustejakson aikana kotitalouksienreaalitulot kasvavat tasaisesti (kuvio6). Kotitalouksien korkomenot sitä

vastoin kääntyvät nopeaan nousuun.Tämä heijastaa sekä lainakannan no-peana jatkunutta kasvua että viitekor-kojen kääntymistä selvään ja tasaiseennousuun.

Yksityisen kulutuksen kasvuennuste-emme on jonkin verran korkeampi kuinkulutuksen kasvun pitkän aikavälin kes-kiarvo. Kulutuksen kasvua tukee vakaatalouskehitys ja vahva kuluttajien luot-tamus. Tänä vuonna kulutus kasvaa 3,1prosenttia. Kulutuksen kasvun raken-teen osalta merkittävää on sen painot-tuminen kestokulutushyödykkeidenhankintojen suuntaan. Näin on ollut jomuutaman vuoden ajan.

Kulutuksen kasvun rakenne on vah-vistanut valtiontaloutta, sillä välillistenverojen tuotto on lisääntynyt kulutuk-sen keskimääräistä kasvua nopeammin.Viime vuoden loppupuoliskolla auto-kauppa lähti uuteen nopeaan kasvuun.Muuten hankinnat suuntautuivat aiem-paa enemmän kodinkoneisiin, elekt-roniikkaan ja kalusteisiin. Ensi vuon-na reaaliansioiden ja tulojen kasvun lie-vä hidastuminen ja korkomenojen nou-su jarruttaa kulutuksen kasvua, ja seon 2,5 prosenttia. Asuntolainojen puo-len prosenttiyksikön koronnousun ai-heuttama kotitalouksien korkomeno-jen lisäys vastaa nykyisellään 0,4 pro-

Kuvio 5. Beveridge-käyrä 1990:1–2005:4.



Kuvio 6. Kotitalouksien tulojen ja kulutuksen kasvu 1995–2005.

9

senttia vuotuisesta palkkasummasta.Koska suurin osa asuntolainoista onannuiteettilainoja, eivät kotitalouksienvelanhoitomenot kuitenkaan lisäännytätä vastaavasti (kuvio 7).

Myös kone- ja laiteinvestoin-nit elpyvät

Investoinnit lisääntyivät viime vuonna1,7 prosenttia. Kasvun aikaansaivattalonrakennus- sekä maa- ja vesiraken-nusinvestoinnit. Talonrakentamistakasvatti ennen kaikkea asuntojen vah-vana jatkunut kysyntä. Maa- ja vesira-kentamista vahvistivat taas suuret jul-kiset hankkeet kuten E18-tieosuus sekäVuosaaren satama.

Investoinnit kasvavat tänä vuonnaedellisvuotta nopeammin. Tähän viit-taa se, että rakennusteollisuuden luot-tamusindikaattori nousi vuoden alus-sa selvästi. Tämän lisäksi aloitetut ra-kennukset sekä rakennusluvat osoit-tavat vahvaa kasvua. Aiempina vuosi-na aloitetut suuret julkiset hankkeettakaavat myös sen, että maa- ja vesi-rakentaminen jatkuu vilkkaana. Lisäksion havaittavissa merkkejä kone- ja lai-teinvestointien piristymisestä. PT:n

ennusteen mukaan investoinnit kasva-vat kuluvana vuonna 5,0 prosenttia.

Kone- ja laiteinvestoinnit jatkavat sel-vää kasvuaan myös vuonna 2007. Re-aalikorkojen nousu ja kotitalouksientulokehityksen lievä hidastuminen sensijaan hillitsevät asuinrakentamista ensivuonna. Lisäksi muiden talonraken-nusinvestointien kasvu hidastuu. Ensivuonna kokonaisinvestoinnit kasvavat3,7 prosenttia edellisvuodesta.

Inflaatiovauhti jää euroaluet-ta matalammaksi

Viime vuonna kuluttajahintainflaatio olimuuta euroaluetta selvästi hitaampaa,0,9 prosenttia. Eri hyödykeryhmienhintakehitys oli sitä vastoin epäyhte-näistä. Eniten inflaatioon ovat vaikut-taneet asumisen, erityisesti asuntojenhintojen nousu ja polttoaineen raju hin-nannousu. Toisaalta inflaatiota on jojonkin aikaa hillinnyt viestinnän hinto-jen tuntuva lasku. Raakaöljyn hinta ontällä hetkellä poikkeuksellisen korke-

Kuvio 7. Kotitalouksien asuntolainojen korkomenot suhteessa palkkasummaan1996:1–2005:5.

Lähde: Suomen Pankki, Tilastokeskus.

Lähde: Suomen Pankki, Tilastokeskus, Palkansaajien tutkimuslaitos.

Taulukko 3. Ennusteen keskeisiä lukuja.

2005 2006e 2007e

Työttömyysaste (%) ................................. 8,4 8,0 7,7Työttömät (1 000) ................................... 220 211 206Työlliset (1 000) ...................................... 2 401 2 443 2 470Työllisyysaste (%) .................................... 68,0 69,0 69,5

Inflaatio, kuluttajahintaindeksi (%).......... 0,9 1,1 1,3Ansiotaso, ansiotasoindeksi (%) ............... 3,6 2,8 2,4Kotitalouksien käytettävissä olevatreaalitulot (%) ......................................... 0,3 2,8 1,7

Vaihtotaseen ylijäämä (mrd. €) ................ 3,7 4,2 4,4Kauppataseen ylijäämä (mrd. €) .............. 8,1 8,9 9,6

Valtiontalouden rahoitusylijäämämrd. € ................................................... 1,0 1,3 0,3% bkt:sta .............................................. 0,6 0,8 0,2

Julkisyhteisöjen rahoitusylijäämämrd. € ................................................... 3,8 4,9 4,3% bkt:sta .............................................. 2,4 3,0 2,5

Velkaantumisaste (Emu-velka)% bkt:sta .............................................. 41,1 39,1 37,7

Veroaste, % .............................................. 44,5 44,0 43,8

Lyhyet korot (3 kk:n euribor) ................... 2,2 2,9 3,5Pitkät korot (valtion obligaatiot, 10 v.) ...... 3,4 4,0 4,8

10

alla eikä nopeaa hinnan laskua ole nä-köpiirissä. Öljymarkkinoiden kireää jahermostunutta tilannetta heijastaenraakaöljyn ja öljytuotteiden tuotanto-alueiden konfliktit ja muut häiriöt nä-kyvät välittömästi hintojen nousuna.Viitekorkojen nousu on tänä ja ensivuonna merkittävin inflaatiota nosta-va tekijä, mutta muita olennaisia hin-tapaineita ei ole näkyvissä. Kuluttaja-hinnat nousevat noin prosentilla vuon-na 2006. Suomessa inflaatio jää siisedelleen selvästi hitaammaksi kuinmuulla euroalueella. Näin on ollut jousean vuoden ajan. Maltillisilla palk-karatkaisuilla on ollut oma osuutensatähän. Ensi vuonna inflaatio on vuosi-tasolla 1,3 prosenttia.

Valtion rahoitusasema vahvis-tuu väliaikaisesti

Valtiontalouden rahoitusylijäämä kas-voi viime vuonna noin 600 miljoonaaeuroa ja ylti lähes miljardiin euroon.Valtion kulutusmenojen kasvu jäi poik-keuksellisen hitaaksi, vain 1,5 prosent-tiin. Yksityisen kulutuksen kasvun pai-nottuminen korkeamman alv-prosen-

tin kestokulutushyödykkeisiin sai ai-kaan hyvän kasvun arvonlisäveron tuo-tossa. Ansio- ja pääomatuloveron ker-tymä kasvoi peräti 7,5 prosenttia, mikäylitti kaikki ennusteet selvästi. Vaikkatuloverotusta jonkin verran kevennet-tiinkin, sen tuottoa lisäsivät palkkasum-man hieman odotettua paremman kas-vun lisäksi erityisesti loppuvuodestatapahtunut korkeamman marginaali-veron alaisten palkkojen ja palkkioi-den lisääntyminen sekä verojen jako-osuuden muutos kunnilta valtiolle vuo-den 2004 verotuksen valmistumisenperusteella.

Vuonna 2005 kuntien rahoitusalijää-mä paisui 150 miljoonalla eurolla.Kuntien kulutusmenot lisääntyivät en-nakoituun 5,3 prosentin tahtiin. Kunvaltio nosti osuuttaan tuloverojen tuo-tosta sen jako-osuuden tarkistamisenyhteydessä, kunnallisverokertymä jäiennustettua hieman alhaisemmaksi.Työeläkelaitosten ja muiden sosiaali-turvarahastojen rahoitusylijäämä kas-voi noin puolella miljardilla eurolla.Koko julkisyhteisöjen rahoitusylijäämä(EMU-ylijäämä) kohosi yli miljardillaeurolla, ja sen suhde bruttokansantuot-teeseen nousi puolella prosenttiyksiköl-

lä 2,4 prosenttiin. Valtionvelkaa kyet-tiin lyhentämään tuntuvasti, ja julkis-yhteisöjen yhteenlasketun velan (EMU-velan) suhde bruttokansantuotteeseenaleni peräti neljä prosenttiyksikköä,41,1 prosenttiin.

Julkisen talouden ja sen rahoitusase-man kehityksen tarkastelussa ovat tie-dotusvälineet kiinnittäneet paljon huo-miota veronkevennyksiin. Oheinenkuvio esittää sen sijaan joitakin kiinnos-tavia poimintoja menopuolelta. Tärkeäkysymys on, hidastaako vuoden 2005alusta voimaan astunut eläkeuudistuspysyvästi eläkemenojen kasvua. Sosi-aaliavustukset (kuten toimeentulo-, asu-mis- ja opintotuki sekä lapsilisät) ovatsen sijaan olleet jo pitkään nimellissum-miltaankin jäädytettyinä. Luontoismuo-toiset sosiaalietuudet (lähinnä valtion,kuntien ja Kelan maksamat terveys- jasosiaalipalvelut) puolestaan ovat olleetrivakassa kasvussa. Erityisesti lääkekor-vausten kasvua on viime vuosina pyrit-ty rajoittamaan.

Kuluvana vuonna valtiontalouden yli-jäämä kasvaa noin 350 miljoonaa eu-roa. Tätä selittää ennen kaikkea jo tie-dossa oleva valtion saamien osinkojenvähintään 600 miljoonan euron kas-vu. Arvonlisä-, alkoholi- ja autoverontuoton ennustetaan kasvavan hyväävauhtia, mutta varainsiirtoveron tuot-to uhkaa alentua viimevuodesta. An-siotuloveron kevennykset ovat tänävuonna melko suuria ja varallisuusve-ro on lopetettu, mutta palkkasummanja yhteisöveron tuoton hyvän kasvunansiosta valtion tuloja varallisuusve-rokertymä pysyy lähes ennallaan. Val-tion kulutusmenot kasvavat maltillisestija investoinnit supistuvat hieman. Vuon-na 2007 valtiontalouden rahoitusylijää-män ennustetaan supistuvan noin mil-jardilla eurolla. Veronkevennykset ovatedellisvuotta pienempiä, mutta palk-kasumman kasvun hidastuminen jät-tää ansiotuloveron tuoton edelleen ne-gatiiviselle uralle, ja yksityisen kulutuk-sen kasvun vaimenemisen seuraukse-na myös välillisten verojen kertymänkasvu hidastuu. Valtion saamien osinko-jen tämänvuotisen korkean tason odo-tetaan jäävän tilapäiseksi ilmiöksi. Valti-

Ennustepäällikkö Eero Lehto korostaa, ettei Suomessa kannattaisi alentaa kokonaisvero-astetta, mutta verotuksen rakennetta voitaisiin muuttaa niin, että pääomatulojen verotus-ta kiristetään samalla kun ansiotuloverotusta kevennetään.

11

onosuuksien ja sosiaaliturvarahastoillesiirrettävien varojen vahva kasvu jat-kuu.

Kuntien yhteenlaskettu rahoitusase-ma kohenee mutta pysyy yhä alijää-mäisenä. Kuntien verotulot kasvavattasaisesti, koska kunnallisveroon ei teh-dä kevennyksiä. Sitä paitsi kunnallis-veroprosentti nousee ja yhteisövero-tuottokin kasvaa selvästi. Samalla kun-tien kulutusmenojen kasvu hidastuuvajaalla prosenttiyksiköllä. Myös ensivuonna kuntien verotulot kasvavatvoimakkaasti. Kuntien rahoitusalijää-mä supistuukin ensi vuonna 400 mil-joonalla eurolla. Tässä laskelmassa onoletettu, että kunnallisverotus kiristyy0,1 prosenttiyksiköllä.

Työeläkelaitosten ja muiden sosiaali-turvarahastojen ylijäämä kasvaa tänävuonna runsaat 400 miljoonaa euroa,kun eräitä maksuprosentteja korote-taan hiukan ja sosiaaliedut ja -avustuk-set kasvavat hitaasti. Ensi vuonna työ-eläkelaitosten ja muiden sosiaaliturva-rahastojen maksutulojen oletetaan kas-vavan tämänvuotista selvästi hitaam-min, kun maksujen korotuksista eitoistaiseksi ole tehty päätöksiä. Niidenrahoitusylijäämä pysyykin ensi vuon-na ennallaan.

Koko julkisyhteisöjen rahoitusylijää-mä suhteessa bruttokansantuotteeseenkohoaa tänä vuonna 0,6 prosenttiyk-siköllä. Samalla veroaste alenee 0,5prosenttiyksiköllä lähinnä valtion ve-ronkevennysten ja bruttokansantuot-teen arvon nopean kasvun seuraukse-na. Ensi vuonna julkisyhteisöjen EMU-ylijäämä alenee jonkin verran. Samal-la EMU-velka suhteessa bruttokan-santuotteeseen supistuu noin 1,4 pro-senttiyksiköllä ja veroaste alenee hiu-kan.

Kuntaremontti vaikuttaa hi-taasti

Kunnat painiskelevat jatkossakin li-sääntyvien menovelvoitteiden ja rajal-lisen tulonmuodostuksen aikaansaa-massa paineessa. Ratkaisuksi tähänongelmaan suunnitellaan kuntare-monttia, jossa kunnan keskikoko nou-sisi ja vähintäänkin kuntien välinenyhteistyö tiivistyisi. Rationalisointi onaina tervetullutta, mutta siitä saatavathyödyt realisoituvat hitaasti. Jos kun-tien tulonmuodostusta ei turvata, te-hokkuuteen tähtäävät kehityshankkeetuhkaavat jäädä puolinaisiksi, jolloin

tavoitellut kustannussäästöt aikaansaa-daankin lähinnä palvelutasoa heiken-tämällä. On myös otettava huomioon,että alueellinen kehitys on myös jat-kossa varsin epäyhtenäistä ja että glo-balisaation aikaansaamat negatiivisetshokit kohdistuvat tyypillisesti yksittäi-sille paikkakunnille. Tästä seuraa, et-tei tarve tasata veroja heikkojen aluei-den hyväksi ole ainakaan vähenemäs-sä.

Kohti yhtenäisempiä verokan-toja

Suotuisa suhdannetilanne antaa mah-dollisuuden vahvistaa valtiontaloudenja koko julkisen talouden rahoitusase-maa ja varautua siihen, että väestönikääntyminen ja suhdanteiden mahdol-linen heikentyminen lisää julkisia me-noja tulevaisuudessa. Veroastetta eipitäisi enää merkittävästi alentaa uu-silla päätöksillä. Verorakenteen muut-tamiseen on sen sijaan runsaasti tilaa.Pääomatulojen verotusta voitaisiin ki-ristää – esimerkiksi tietyn kynnyksenylittävien pääomatulojen osalta – jaansiotuloverotusta voitaisiin vastaavastilieventää niin, ettei kokonaisveroker-tymä juuri muuttuisi. Tässä ratkaisus-sa valtionverotuksen ansiotuloja kos-keva korkein rajavero voitaisiin alen-taa 50 prosenttiin. Tämän seuraukse-na verokeinottelu vähenisi, palkkavaa-timukset maltillistuisivat, tulonjako ta-soittuisi ja korkeapalkkaisten asiantun-tijoiden kannustin työskennellä Suo-messa paranisi. Nämä edut mitä ilmei-simmin olisivat suurempia kuin ne hai-tat, jotka seuraavat siitä, että kannus-timet tavoitella pääomatuloja heikke-nisivät jonkin verran.

Yritysten kansainvälistyessä kansalli-nen yritystuki, joka nykyisin on pää-osin T&K-tukea, ei välttämättä tueenää kotimaista tuotantoa eikä työlli-syyttä. Tämän vuoksi T&K-tuki pitäi-si suunnata aiempaa selvemmin pie-nille ja keskisuurille yrityksille. Tuki-päätöksissä pitäisi myös arvioida erik-seen sitä riskiä, että tuen hyödyt valu-vat maasta ulos.�

Kuvio 8. Eräiden julkisten menoerien muutokset vuosina 1996–2005, käyvinhinnoin.


12

Suomen paperiteollisuuden tulevaisuus –isänmaa hukassa?

Metsäteollisuusyhtiö UPM-Kymmenen aikoo irtisanoa 3 600työntekijää, joista lähes 3 000 Suomesta. Rajuja toimen-piteitä on selitetty heikolla kannattavuudella ja tuottei-den heikohkolla kysynnällä. Onko tämä välttämätöntäja miksi tähän päädyttiin? Miksi irtisanomiset painottu-vat lähes yksinomaan Suomeen, vaikka UPM:llä on pääl-lystetyn aikakauslehtipaperin tuotantoa ympäri Euroop-paa?

Kypsä toimiala

Paperin kulutuksen kasvun arvioidaan olevan seuraavan15 vuoden aikana enää noin prosentin luokkaa Länsi-Euroopassa, joka on Suomen tuotannon tärkein mark-kina-alue. Tätäkin hitaammin sähköisen viestinnän syr-jäyttämä paperin kulutus kasvaa Pohjois-Amerikassa jaJapanissa. Paperituotteiden kulutus kasvaa jo selvästi tätänopeammin Aasiassa ja Itä-Euroopassa, joissa väestönlähtötasoinen paperin kulutus on pieni ja joissa talous-kasvu on keskimääräistä nopeampaa. Kiina ja muu Aa-sia ovat lisänneet omaa tuotantokapasiteettiaan tyydyt-tämään kasvavaa kysyntäänsä. Kiinan tuotannon suh-teellisen nopea kasvu, joka oli viime vuonna noin 26prosenttia, on supistanut markkinoita Suomen Aasianvienniltä. Viime aikoina Euroopan paperiteollisuus onkärsinyt alikysynnästä, joka on laskenut hintoja ja hei-kentänyt kannattavuutta. Näköpiirissä oleva EU:n kas-vun nopeutuminen lisää myös pa-perin kulutusta Euroopassa ja pa-rantaa suomalaisenkin tuotannonkannattavuutta.

Kierrätys valtaa alaa

Keräyspaperin käyttö paperin raaka-aineena on yleistymässä. Euroopas-sa paperin kierrätysaste on tällä het-kellä 56 prosenttia ja on nousemassatästä vielä jonkin verran. Tämä vah-vistaa Keski-Euroopassa sijaitsevaakierrätyskuitua käyttävää tuotantoa.Itäisen Keski-Euroopan kasvava ku-lutus tyydytetään pitkälti kierrätys-kuitua käyttävän kapasiteetin lisäyk-sellä, mutta kokonaan ei paperin ja-lostus tule toimeen kierrätyskuidul-la. Kierrätyskuidun raaka-aineen laa-dun pysyminen jalostuskelpoisena

edellyttää uusiokuitupaperin sekoittumista vanhaan kier-rätyskuidulla tehtyyn paperiin. Itä-Euroopankin kulutuk-sen kasvu edellyttää uusiokuituun perustuvan tuotannonlaajenemista. Tältä osin ei Euroopan markkinoiden laaje-neminen supista Suomen uusiokuituun perustuvan teolli-suuden vientimarkkinoita.

Paperin työpaikat vähentyneet

Suomen paperiteollisuus on kasvattanut tuotantoa tasai-sesti. Tuotannon pääomavaltaistuminen ja tuottavuuden pa-raneminen yhdessä markkinoiden suhteellisen hitaan kas-vun kanssa ovat kuitenkin vähentäneet alan työllisyyttä.

Kilpailukyky useiden tekijöiden summa

Paperiteollisuudessa työvoimakustannukset eivät ole yhtätärkeä kilpailutekijä kuin esimerkiksi kulutuselektroniikankokoonpanossa. Koska alan tuotanto on pääomavaltais-ta, prosessiosaamisella ja koneiden tehokkuudella on suurimerkitys. Myös energian edullisuus sekä logistiikan ja ma-teriaalihuollon tehokkuus korostuvat. Kaikki tämä suosiipitkää teollista perinnettä ja osaamista. Suomen paperite-ollisuuden kokonaistuottavuus on kasvanut vuodesta 1985nopeammin kuin läntisissä kilpailijamaissa. Vuodesta 2000lähtien muut ovat ottaneet Suomen etumatkaa kiinni. Onilmeistä, että yrityksen sisällä tehokkuuteen tarvittava tie-totaito leviää helpommin kuin yritysten välillä. Niinpä suo-malaisten suuryhtiöiden levittäytyminen yritysostoin lähinnämuualle Eurooppaan on mitä ilmeisimmin edesauttanutteknologisen etumatkan kiinni kuromisessa. Kun vielä


Suomen paperiteollisuuden työllisten määrä 1989:1–2005:4.

13

1990-luvun puolessa välissä suoma-laisten metsäteollisuusyritysten liike-vaihdosta runsas 80 prosenttia syn-tyi kotimaassa, niin nykyisin tuo osuuson pudonnut selvästi alle 50 prosent-tiin.

Sijoittuminen

Paperiteollisuuden tuotannon sijoit-tumisessa raaka-ainelähteiden ja lop-pukäyttäjien sijainti sekä kuljetuskus-tannusten ja logistiikan merkitys onkeskeistä. Kukin maanosa pyrkii tyy-dyttämään kulutuksensa omalla tuo-tannollaan. Suomen tuotannon luon-nollinen markkina-alue on Euroop-pa, ja Suomen kannalta on elintär-keätä se, miten tuotanto organisoi-daan Euroopassa.

Euroopassa tuotannon sijoittu-mista Keski-Eurooppaan edistää kierrätyskuidun lisään-tyvä käyttö ja loppukäyttäjien läheisyys. Tuotannon li-säämistä Venäjällä taas puoltaa maan mittavat raaka-ainevarat. Venäjän tuotanto tullee jatkossa kilpailemaanmyös Aasian markkinoilla, joilla raaka-aineen riittämät-tömyys, energian kalleus sekä ratkaisemattomat ympä-ristöongelmat rajoittavat tuotannon laajentamista tehok-kaana ja kilpailukykyisenä. Suomen etuna suhteessaKeski-Eurooppaan voidaan pitää runsaita raaka-aine-varoja, suhteellisen halpaa energiaa, pieniä korjuukus-tannuksia ja alan pitkää teollista perinnettä ja sen tuo-maa osaamista.

Tuotannon mahdollinen keskittäminen itäiseen Keski-Eurooppaan on uhka suomalaiselle teollisuudelle. Pitkä-kestoisia investointeja tuskin voidaan perustaa tämän het-ken eroihin työvoimakustannuksissa. Toiseksi palkat nou-sevat jatkossa Itä-Euroopassa tuntuvasti nopeammin kuinSuomessa. Suomalaisen tuotannon tulevaisuuteen vaiku-tetaan jo lähiajan investointipäätöksissä. Vaikka Suomentuotantokapasiteetti on vielä melko uutta ja tehokasta, uusiinvestointi muualle Eurooppaan ja investoimattomuusSuomeen tuo vääjäämättä lähemmäksi sen päivän, jonaajetaan alas seuraava suomalainen yksikkö vanhana ja te-hottomana. Epävarmuutta lisää se, että valittava inves-tointistrategia on hyvin näkemyksellisten tekijöiden varassa.Se huolettomuus, jolla suomalainen yritysjohto on suh-tautunut ulkomaisten investointien tuottoepävarmuuteen,aiheuttaa huolta. Virheeksi osoittautuneet yritysostot Poh-jois-Amerikassa ovat tuottaneet miljardiluokan tappioita.Ulkomaisen tuotannon käynnistämisen yhteydessä koet-tuja ongelmia yhä vähätellään. Tuorein esimerkki tästä on

Metsä-Botnian sellutehdashanke Uruguayssa. Vastapainok-si suomalaisen tuotannon tulevaa kannattavuutta taas ar-vioidaan kriittisesti.

Ratkaisuna uudet tuotteet

Paperiteollisuuden tämänhetkistä kannattavuusongelmaaei voi kiistää, mutta kysymys on siitä, miten tämä ongelmaratkaistaan ja miten se ratkeaa. Perinteisten volyymituot-teiden tuotanto ei voi enää kasvaa merkittävästi. Venä-jältä tulevan lisäraaka-aineen saatavuuden mahdollinenvaikeutuminen voisi myös aikaansaada uusia ongelmiakotimaiselle tuotannolle. Täysin perusteltua on kuiten-kin säilyttää ainakin kotimaiseen uusiokuituun pohjau-tuva jalostus Suomessa. Prosessin tehostaminen on edel-leen yksi varteenotettava tapa tukea kotimaista kilpailu-kykyä. Tuntuvaa kasvua voi taas löytyä uusien jatkoja-losteiden kuten erikoispaperien ja -kartonkien kehittä-misestä. Menestyksestä tällä tiellä löytyy hyviä esimerk-kejä myös Suomesta. Merkittävintä kasvupotentiaalia löy-tynee myös puuraaka-aineen jalostamisesta kemian teol-lisuuden puolella. Tähän suuntaan voidaan puuraaka-aineen hyödyntämistä sysätä kotimaisella elinkeinotuki-politiikalla, muun muassa Tekesin myötävaikutuksella.Samansuuntaista aktiviteettia kaivataan lisää myös suo-malaisen teollisuuden piirissä. Suomen valtion pitäisi myöstoimia EU:n piirissä yritystuen käytön yhdenmukaista-miseksi. Näin vältyttäisiin ikäviltä tilanteilta, joissa työlli-syyden edistämiseksi tuetaan paperiteollisuuden inves-tointeja EU:n uusiin jäsenmaihin samalla kun aikaansaa-daan työttömyyttä Suomeen.

Paperiteollisuuden bruttoinvestoinnit Suomeen 1975–2004.


14

Viime aikoina julkisuudessa on yhäuseammin esitetty näkemyksiä, ettäSuomessa vallitsee tai sitä ainakin uh-kaa merkittävä työvoimapula (esim.Kauppalehti 24.11., HS 22.2.). Huo-li työvoiman riittävyydestä ei sikäli oleaivan uusi ilmiö, että esimerkiksi val-tiosihteeri Raimo Sailaksen johdolla

toiminut Työllisyystyöryhmä listasi jomuutama vuosi sitten kasvavan pulanosaavasta työvoimasta yhdeksi keskei-sistä tulevan talouskehityksen haasteista(VNK 2003).

Mitä työvoimapulalla sitten oikeas-taan tarkoitetaan? Maallikosta tuntuuhieman hämmentävältä lukea samasta

Pekka SinkoEkonomistiTalousneuvoston sihteeristöValtioneuvoston [email protected]

Työvoimapula– onko sitä, tuleeko sitäja mitä sille pitäisi tehdä?

Tällä hetkellä työvoimapulasta on vain heikkoja

viitteitä, mutta se uhkaa kärjistyä, jos talouskas-

vu jatkuu työllistävänä.

Pekka Sinko osallistuu parhaillaan työmarkkinoiden tilaa ja saatavuusongelmia koskevantutkimushankkeen toteuttamiseen.

15

lehdestä uutisia sekä työvoiman saata-vuusongelmista että edelleen varsinkorkealla pysyttelevästä työttömyydes-tä. Tammikuun lopussa 2006 työvoi-matoimistoissa oli avoinna 42 000 työ-paikkaa1. Työttömiä työnhakijoita oliTilastokeskuksen mukaan samaan ai-kaan 220 000 eli yli viisinkertainenmäärä.

On siis aivan ilmeistä, että työvoima-pula – sikäli kun sitä esiintyy – on osit-tainen, tiettyjä ammattiryhmiä tai mah-dollisesti alueita koskeva ongelma, jon-ka laajuutta on vaikeaa päätellä aggre-gaattitason havainnoista. Ydinvoima-lan rakennustöiden käynnistyttyä Sa-takunnasta voi olla vaikea rekrytoidarakennusalan ammattilaisia, vaikkaheitä muualla maassa olisikin parem-min saatavilla. Kaupan myyjäksi ei mie-lellään palkata teollisuudesta työttö-mäksi jäänyttä henkilöä, jolla ei ole päi-vääkään työkokemusta asiakaspalvelu-tehtävistä jne.

Työvoimapulassa on siis kysymys ky-synnän ja tarjonnan kohtaanto-ongel-masta: työvoimaa on, mutta syystä taitoisesta se on sopimatonta avoinna ole-viin tehtäviin2. Määritelmällisesti onmyös olennaista, että työvoimapulanvallitessa potentiaalista kysyntää työvoi-malle on kohtuullisessa määrin olemas-sa. Jälkimmäinen tunnuspiirre erottaatyövoimapulan perinteisestä kysyntäla-masta, jossa avoimia työpaikkoja onharvassa.

Suomessa on meneillään tuotannonrakennemuutos, joka heijastuu teollis-ten työpaikkojen vähenemisenä ja vas-taavasti palvelualojen työpaikkojen li-sääntymisenä. Tällainen kehitys onomiaan lisäämään työvoimapulan ris-kiä: uudet työpaikat syntyvät tehtäviin,joista monilla työttömäksi jääneillä eiole työkokemusta. Samaan aikaan työ-ikäisen väestön keski-iän kohoaminen

vähentää edellytyksiä ja kannustimiauudelleen kouluttautumiseen.

Tässä kirjoituksessa pohditaan hie-man lähemmin työvoimapulan käsi-tettä ja soveltuvuutta kuvaamaan Suo-men työmarkkinoilla vallitsevaa tilan-netta. Voidaanko käytettävissä olevi-en havaintojen nojalla arvioida, ettätyömarkkinoilla vallitsee työvoimapulaja mitä voidaan sanoa sen vakavuu-desta? Missä määrin mm. väestönikääntymiskehitys ja näköpiirissä ole-vat kehityssuunnat ovat omiaan lisää-mään työvoimapulan todennäköisyyttälähitulevaisuudessa? Lopuksi arvioi-daan lyhyesti, millaisilla toimenpiteil-lä työvoimapulan uhkaa voitaisiin pie-nentää.

Työllisyyden ja työvoimantarjonnan kehitys

Työllisyys on kehittynyt 1990-luvunlaman jälkeen varsin suotuisasti. Vuo-den 1994 pohjalukemista työllistenmäärä lisääntyi lähes 350 000:lla vuo-teen 2005 mennessä eli keskimäärinnoin 1,5 prosenttia vuodessa.

Työllisyyden kokonaiskehitys kätkeetaakseen huomattavia rakenteellisiamuutoksia työllisten sijoittumisessa.Alkutuotannossa työpaikkojen vähe-neminen on jatkunut myös laman jäl-keen. Vastaavasti niin teollisuuden,rakentamisen kuin palvelualojenkintyöllisyys kasvoi vuoteen 2002 saak-ka yli 2 prosentin vuosivauhtia. Vuo-den 2002 jälkeen palveluiden työlli-syys on jatkanut kasvu-uralla, muttateollisuuden työllisyys on kääntynytlaskuun3. Vuoden 2005 aikana tapah-tuneesta työpaikkojen nettolisäyksestävaltaosa, noin 90 prosenttia, tapahtuipalvelusektorilla.

Laman jälkeen Suomen työikäinen(15–74-vuotias) väestö on kasvanuthieman runsaalla 120 000 henkilöllä.Väestön kasvu on painottunut vanhem-piin ikäryhmiin, ja työikäisen väestönkeski-ikä on noussut. Työvoiman tar-

jonta on kasvanut melko tasaisesti sekätyöikäisen väestön kasvun että osallis-tumisasteen nousun myötä.

Tarjonta on kuitenkin lisääntynyt hi-taammin kuin työllisyydellä mitattutyövoiman kysyntä, jolloin työttömienmäärä on vastaavasti supistunut. Kuntyöttömänä olevaa työvoimaa oli Työ-voimatiedustelun mukaan keskimäärin408 000 henkeä vuonna 1994, oliheitä 228 000 vuonna 2005. Työttö-mien määrä on edelleen varsin korkeasuhteessa lamaa edeltäneeseen tasoon:1980-luvulla työttömiä oli keskimää-rin 120 000–130 000.

Toisaalta työttömien osuus työvoi-masta alkaa olla aika lähellä tasoa, jon-ka eräissä empiirisissä tutkimuksissa onarvioitu olevan Suomen tasapainotyöt-tömyys (ks. esim. Nickell 2006). Työl-lisyyden kasvun jatkuminen ja työttö-myyden painaminen alle tasapainota-son on teorian mukaan vaikeaa ilmanrakenteellisia uudistuksia ja johtaa hel-posti vain palkkainflaatioon.

Työvoimapulan käsite jamakrotason indikaattorit

Työvoimapulan käsitettä voidaan hah-mottaa koordinaatistossa, jossa vaaka-akselilla on työttömyysaste (U) ja pys-tyakselilla avointen työpaikkojen aste(V). Perinteisesti on ajateltu, että ylei-nen suhdannevaihtelu – johon ei liityrakenteellisia muutoksia – siirtää talo-utta UV-koordinaatistossa laskevaakäyrää pitkin, jota kutsutaan Beverid-ge-käyräksi4. Mikäli tietyn talouden taimarkkinan kohdalla havaitaan siirty-mä kohti UV-koordinaatiston oikeaayläkulmaa, tämän katsotaan olevan in-dikaatio kohtaanto-ongelmien lisään-tymisestä: tiettyä työttömyysastetta vas-taa yhä korkeampi avointen työpaik-kojen aste.

Tarkasteltaessa Suomen työttömyys-asteen ja avoimien työpaikkojen asteenkehitystä UV-koordinaatiossa syntyy

1 Työnvälityksen osuus kaikista avoimis-ta työpaikoista on viime vuosina ollut 60–80 prosenttia.

2 Koska tarkkaan ottaen niukkuutta onnimenomaan työllisestä työvoimasta, myöstyöttömien taloudellisilla kannustimillaottaa tarjottua työtä vastaan on ongelmankannalta oma merkityksensä.

3 Tosin vuonna 2005 teollisuuden työlli-syys kohosi hieman edellisvuodesta.

4 Nimetty englantilaisen taloustieteilijänWilliam Beveridgen (1879–1963) mu-kaan.

16

Kuvio 2. Avoimet työpaikat ja niihin liittyvät rekrytointivaikeudet 2002–2005.


Kuvio 1. Työttömyysaste (U) ja avoimien työpaikkojen aste (V) neljännesvuo-sittain 1973–2005.

Lähde: Työministeriö.

houkutus tulkita havaittua kehitystäsiten, että kohtaanto-ongelmat olisivatviime vuosina yleistyneet (kuvio 1).Näin ehkä onkin. Toisaalta havainto-jen siirtyminen poispäin origosta voikuitenkin olla seurausta myös työvoi-man ja talouden kasvun nopeutumi-sesta tai rakennemuutokseen liittyväs-tä dynamiikan lisääntymisestä. Kaikis-sa näissä tekijöissä on viime vuosinaSuomessa tapahtunut sen suuntaisiamuutoksia, jotka pyrkivät siirtämäänBeveridge-käyrää ulospäin siinäkin ta-pauksessa, että varsinaisessa avoimientyöpaikkojen ja työttömien yhteenso-pivuudessa ei olisi tapahtunut heiken-tymistä. Toisaalta työnvälityksen tehos-tumisen esim. Internetin käytön yleis-tyttyä tulisi vaikuttaa vastakkaiseensuuntaan.

Työnhakijoiden ja avoimien työpaik-kojen yhteensopivuutta ja työpaikko-jen muodostumista on tutkittu tilastol-lisesti perustuen ns. kohtaantofunkti-on estimointiin. Suomalaisten empii-risten tutkimusten tulokset antavat vii-me vuosien kehityksestä hieman toi-sistaan poikkeavan kuvan. Bundersin(2003) mukaan kohtaannon tehok-kuus oli suurimmillaan laman aikanaja on heikentynyt tasaisesti sen jälkeen.Sen sijaan Ilmakunnaksen ja Pesolan

(2003) sekä Hynnisen ym. (2006) tu-losten valossa kohtaannon tehokkuuson parantunut laman jälkeen5.

Avoimien työpaikkojen kestoja rekrytointivaikeudet

Työnvälityksessä avoinna olevien työ-paikkojen määrä on kasvanut lamanjälkeen melko tasaisesti. Kun työnvä-

lityksessä avoimena olevia työpaikko-ja oli vuonna 1994 keskimäärin 7 400,oli niitä vuonna 2004 keskimäärin23 500. Vuonna 2005 avoimien työ-paikkojen määrä kasvoi selvästi edel-lisvuodesta ollen keskimäärin 29 100.

On todennäköistä, että työvoimahal-linnon tilastot yliarvioivat avoimien työ-paikkojen lukumäärän kehitystä joh-tuen mm. siitä, että ns. monikanavai-nen haku on viime vuosina yleistynytja työnvälityksen osuus kaikista avoi-mista työpaikoista on kasvanut. Tämäheijastuu myös edellä mainittuun Be-veridge-käyrään (ks. Räisänen 2005).Tilastokeskus on vuodesta 2002 alka-en koonnut tietoja avoinna olevista työ-paikoista neljännesvuosittain otospoh-jaisesti. Tämän sarjan mukaan avoi-met työpaikat ovat lisääntyneet selvästimaltillisemmin. Vuoden 2004 keski-määräiseltä 40 100 avoimen paikan ta-solta noustiin 42 100 paikkaan vuon-na 2005 (kuvio 2).

Avoimien työpaikkojen lisääntymi-nen ei sinänsä kerro kohtaanto-on-gelmista, mikäli työpaikat myös täyt-tyvät kohtuullisessa ajassa. Yksi tapa

5 Mainittujen tutkimusten menetelmis-sä ja aineistoissa on eroja, joihin ei tässäyhteydessä ole mahdollista paneutua lä-hemmin.

17

arvioida kohtaanto-ongelmien ole-massaoloa onkin tarkastella avoinnaolevien työpaikkojen avoinna olonkestoa ja toisaalta niihin liittyviä, työn-antajien raportoimia rekrytointivaike-uksia.

Työvoimahallinnon tilastot antavatjonkin verran viitteitä siitä, että työn-välityksessä avoinna olevien työpaik-kojen avoinna olon kesto olisi viimevuosina pidentynyt. Yhä suurempi osaavoinna olevista paikoista on ollut ns.hakupaikkoja, joihin on ennalta ase-tettu kiinteä avoinnaoloaika, joka onkeskimäärin lyhentynyt. Muiden kuinhakupaikkojen avoinnaoloaika on pi-dentynyt selvästi. Luotettavien johto-päätösten tekemistä täl-tä osin vaikeuttaa kui-tenkin mm. hakupaik-kojen asettamiseen liit-tyvä valikoituminen.

Työvoimahallinto onvuodesta 1993 lähtienselvittänyt kyselytutki-muksella työvoimatoi-mistoissa avoinna oleviintyöpaikkoihin liittyviä rekrytointiongel-mia. Tämän aineiston valossa rekry-tointiongelmia kokeneiden toimipaik-kojen osuus on laman jälkeen kasva-nut ollen korkeimmillaan vuonna 2000noin 29 prosenttia. Sittemmin ongel-mien suhteellinen osuus on alentunutollen 25 prosenttia vuonna 2005.

Tilastokeskuksen avoimien työpaik-kojen tilasto raportoi erikseen ”vai-keasti täytettävät” työpaikat. Tämäntilaston valossa rekrytointiongelmien li-sääntymisestä on havaittavissa heikkojamerkkejä. Vuoden 2005 ensimmäiselläneljänneksellä rekrytointiongelmiaesiintyi kolmasosassa avoimista työpai-koista eli selkeästi enemmän kuin kah-tena edellisenä vuotena vastaavaan ai-kaan. Toisella neljänneksellä ongelmiaoli hieman vähemmän ja loppuvuodes-ta suunnilleen saman verran kuin kah-tena edellisenä vuotena vastaavaan ai-kaan.

Yhteenvetona voidaan todeta, ettäkeskimääräisten avointen työpaikkojenmäärää, kestoa ja rekrytointivaikeuk-sia koskevien havaintojen valossa työ-

markkinoilla ei ole tapahtunut dra-maattisia, kohtaanto-ongelmien lisään-tymiseen viittaavia muutoksia.

Rekrytointivaikeudet toimi-aloittain ja alueittain

Työnantajien kohtaamista rekrytointi-vaikeuksista on olemassa myös toimi-ala- ja aluekohtaista tilastotietoa. Erilähteistä saatava tieto antaa kuitenkinhieman toisistaan poikkeavan kuvansaatavuusongelmien toimialoittaisestaja alueellisesta jakautumisesta.

Työministeriön (2005) kyselyn mu-kaan työvoimatoimistoissa avoinna ol-

leiden työpaikkoihin liit-tyviä rekrytointiongelmiaoli toukokuussa 2005 toi-mialoittain tarkasteltunaeniten julkisissa ja muis-sa (henkilökohtaisissa)palveluissa sekä seuraa-vaksi eniten rahoituksenja liike-elämän palvelui-den sekä kaupan alalla.

Sen sijaan rakennustoiminnassa niitäoli selvästi em. palvelualoja ja teolli-suutta vähemmän.

Elinkeinoelämän keskusliiton (EK2005) jäsentiedustelun mukaan työvoi-man saantiin liittyviä ongelmia esiintyivuonna 2004 eniten rakennusalalla,noin 45 prosentissa yrityksistä. Teolli-suuden toimialoista eniten rekrytoin-tiongelmia oli teknologiateollisuudes-sa, noin 35 prosentissa yrityksistä. Pal-velualoilla rekrytointiongelmat olivatyleisimpiä tutkimus- ja teknisissä pal-veluissa (lähes 40 prosenttia) sekä kiin-teistöpalveluissa (runsaat 35 prosent-tia). Palvelualoilla rekrytointivaikeuk-sia oli keskimäärin hieman enemmänkuin teollisuudessa, mutta hajonta ala-toimialojen välillä oli palveluissa hie-man suurempi. Tiedustelun mukaanteollisuuden rekrytointiongelmat li-sääntyivät trendinomaisesti laman jäl-keen painottuen etenkin teknologia-teollisuuteen. Ongelmia oli kuitenkinkeskimääräin vähemmän kuin 1980-luvun loppupuoliskolla, ja ne kääntyi-vät laskuun vuosina 2001–2003. Teol-

lisuuden rekrytointiongelmat lisääntyi-vät jälleen hieman vuonna 2004, mut-ta niitä esiintyi silti vähemmän kuin1990-luvun loppupuolella.

EK:n (2006) Suhdannebarometrinmukaan ammattityövoiman puute onlisääntynyt vuoden 2005 aikana mel-ko voimakkaasti rakentamisessa ja 3.vuosineljänneksellä myös teollisuudes-sa. Sekä rakentamisen että teollisuu-den osalta tilanne kuitenkin helpottuivuoden 2005 lopulla. Palvelualoilla am-mattityövoiman saatavuus oli 3. vuo-sineljänneksellä hieman parempi kuinvastaavaan aikaan vuonna 2004.

Myös rekrytointiongelmien alueelli-sesta kehityksestä ja jakautumisestasaatava kuva vaihtelee käytettävästälähteestä riippuen. EK:n jäsentiedus-telun mukaan ongelmallisin TE-kes-kusalue vuonna 2004 oli Satakunta,kun puolestaan esim. Varsinais-Suo-messa rekrytointiongelmia oli keski-määräistä vähemmän. Työnvälityksessäavoinna olleisiin paikkoihin liittyviä rek-rytointiongelmia suhteessa avoimientyöpaikkojen määrään oli vuoden 2005toukokuussa Pohjois-Karjalan jälkeeneniten Varsinais-Suomen TE-keskuk-sen alueella. Satakunnassa ongelmia olipuolestaan keskimääräistä vähemmän.Yllättävän suuret erot lähteiden välillävoivat toki selittyä erilaisella otospoh-jalla, joka on valikoiva esimerkiksi toi-mialan suhteen, sekä havaintoajankoh-tien erolla, jonka seurauksena myöskausivaihtelu saattaa aiheuttaa eroja.

Vaikka näiden havaintojen valossarekrytointiongelmien alueellisesta ja-kautumisesta on vaikea muodostaatäsmällistä ja yhtenäistä kuvaa, on kui-tenkin ilmeistä, että työvoiman saata-vuusongelmissa on merkittäviä alakoh-taisia ja alueellisia eroja.

Rekrytointiongelmien syyt japalkkakehitys

Edellä mainittu EK:n kyselytutkimussisältää mielenkiintoista tietoa rekry-tointivaikeuksien syistä (kuvio 3).Vuonna 2004 kaikilla kolmella päätoi-mialalla (palveluissa, teollisuudessa ja

Mitään dramaatti-sia työvoimapulaanviittaavia muutok-sia ei näytä tapahtu-neen viime aikoina.

18

Lähde: Elinkeinoelämän keskusliitto.

Kuvio 3. Yritysten rekrytointivaikeuksien syyt vuonna 2004.

rakentamisessa) yritysten ilmoittamarekrytointivaikeuksien tärkein yksittäi-nen syy oli työkokemuksen puutteelli-suus (20–25 % tapauksista). Seuraa-viksi tärkeimmät syyt olivat puutteettyöpaikkakohtaisessa erityisosaamises-sa, ammatillisessa peruskoulutuksessa,monitaitoisuudessa ja henkilökohtaisis-sa ominaisuuksissa.

Sen sijaan kielitaidon tai tietoteknii-kan osaamisen puute oli kaikilla pää-toimialoilla suhteellisen harvinainenrekrytointiongelmien syy (vain 2–3 %tapauksista). Työaika ja palkkaus ai-heuttivat rekrytointiongelmia vain noin3 prosentissa tapauksista teollisuudes-sa ja rakennusalalla, palvelualoilla kui-tenkin hieman useammin, noin 7 pro-sentissa tapauksista.

Mikäli rekrytointiongelmat ovat pit-käaikaisia, niiden tulisi ainakin periaat-teessa heijastua positiivisesti ao. toimi-alan tai ammattiryhmän palkkatasoon.Yksi tapa arvioida rekrytointiongelmi-en yleisyyttä onkin tarkastella toimi-ala- tai ammattiryhmäkohtaisten ansi-oiden kehitystä yli ajan.

Kun toimialakohtainen ansiokehityssuhteutetaan palkkojen sopimusindek-

sin kehitykseen, saadaan yksinkertai-nen mittari toimialakohtaiselle yleisensopimuskorotukset ylittävälle palkka-kehitykselle, jonka voisiajatella korreloivan posi-tiivisesti työvoiman saa-tavuusongelmien kanssa.Näin mitaten ansiokehi-tys on ollut viime vuosinakeskimääräistä parempaamm. kiinteistöpalveluissa,joissa on myös esiintynytrunsaasti rekrytointion-gelmia. Sen sijaan esi-merkiksi rakennusalan palkkakehityson ollut näin tarkasteltuna suhteellisenheikkoa.

Toimialakohtainen palkkakehitysriippuu luonnollisesti työvoiman saa-tavuuden ohella lukuisista muista te-kijöistä kuten palkkojen sopimusjärjes-telmästä, henkilöstörakenteen muu-toksista, kannattavuudesta jne., jotkatulisi huolellisemmassa analyysissa ot-taa systemaattisesti huomioon. Joka ta-pauksessa voidaan sanoa, että toimi-aloittain tarkasteltuna palkoissa ei olehavaittavissa selkeää, saatavuusongel-mien kärjistymistä tukevaa kehitystä.

Työvoiman saatavuuteen liit-tyviä näkymiä ja haasteita

Vaikka edellä esitetyn nojalla ei ole ole-massa kovin vahvaa näyttöä akuutis-ta työvoimapulasta tai laajasta koh-taanto-ongelmasta, voivat nämä lähi-tulevaisuudessa muodostua nykyistävaikeammiksi ongelmiksi. Saatavuus-ongelmien eskaloitumista tukevat use-at kehitystendenssit. Ensinnäkin ta-louskasvun jatkuminen suhteellisennopeana ja työllistävänä lisää trendi-ennusteen mukaan työvoiman kysyn-tää vuositasolla kymmenillä tuhansil-la henkilöillä. Toiseksi talouden raken-nemuutoksen jatkuminen siirtää edel-leen työvoiman kysyntää teollisen tuo-tannon tehtävistä palvelutehtäviin.Kolmanneksi väestön ikääntyminensupistaa työvoiman tarjontapotentiaa-lia. Samalla ikääntymisen seuraukse-na myös työikäisen väestön ja työvoi-man mahdollisuudet ja kannustimetsopeutua kysynnän siirtymiseen heik-kenevät6.

Työikäinen (15–64-vuotias) väestö al-kaa näillä näkymin supistua Suomessa

vuoden 2010 jälkeen.Työvoiman tarjonta alkaasupistua jo tätä aiemmin,elleivät osallistumisasteetetenkin varttuneemmas-sa päässä nouse nykyi-sestään. TyöministeriönTyövoima 2025-välira-portin ennusteen mu-kaan osallistumisasteetkohoavat siten, että työ-

voima alkaa supistua likimain samaanaikaan työikäisen väestön kanssa. Kes-keinen työikäisen väestön kehitykseenkeskipitkällä aikavälillä vaikuttava epä-varmuustekijä on maahanmuutto. Työ-peräisen maahanmuuton edistäminenonkin Suomessa, kuten monissa muis-sakin Euroopan maissa, nähty yhtenä

Myöskään palkko-jen toimialoittainenkehitys ei annaselkeää kuvaatyövoimapulankärjistymisestä.

6 Vaikka varttuneemmilla olisi periaat-teessa halua ja valmiuksia esimerkiksi uu-delleen kouluttautumiseen, se ei lyhyem-män jäljellä olevan työuran vuoksi ole yhtäkannattavaa kuin nuorempien kohdalla.Myös muuttoalttiuden on havaittu alene-van iän myötä.

19

ilmeisenä keinona vastata ikääntymisenhaasteisiin.

Toinen, kotimaisia resursseja painot-tava lähestymistapa on pyrkiä ennakoi-maan tulevan työvoiman kysynnänmäärää ja rakennetta sekä pyrkiä mah-dollisuuksien mukaan suuntaamaankoulutus- ja muita työvoiman tarjon-taan vaikuttavia panostuksia siten, ettätarjonta vastaisi mahdollisimman hy-vin kysynnän kehitystä.

Kysyntälähtöisyys ja työelämän tar-peisiin vastaaminen ovat luontevia läh-tökohtia etenkin aikuis- ja täydennys-koulutuksen sekä työvoimakoulutuk-sen kohdalla. Toisaalta etenkin kor-keamman asteen peruskoulutuksessaei välttämättä ole syytä, eikä käytän-nössä mahdollistakaan, suunnata kou-lutusta yksinomaan vallitsevan kysyn-tätilanteen mukaisesti. Näin mm. sik-si, että koulutukseen liittyvät viipeet jaepävarmuus ovat suurempia ja toisaaltapidemmällä aikavälillä osaajien tarjon-ta luo osaltaan myös kysyntää. Tällöinmonitaitoisuus ja joustavuus korostu-vat ja helpottavat sopeutumista erilai-siin työtehtäviin.

Tilanneanalyysin valossa luonteva joh-topäätös olisi ehkä yleistaitojen ja op-pimisvalmiuksien korostamien kaikessa

ammatillisessa peruskoulutuksessa.Erityistaitojen hankkiminen jäisi tällai-sessa strategiassa nykyistä selvemmintyössä oppimisen ja täydennyskoulu-tuksen varaan. Malli edellyttäisi ilmei-sesti asennemuutosta työnantajien kes-kuudessa, jotka nykyisin arvostavat jailmeisesti myös odottavat saavansa val-miiksi erikoiskoulutettua tai alan työ-kokemusta omaavaa työvoimaa.

Yleispätevään peruskoulutukseenosittain liittyvä sopeutumiskeino onammatillisen liikkuvuuden edistämi-nen. Yhdysvaltalaisten tutkimustulos-ten mukaan työvoiman ammatillinenliikkuvuus on viime vuosina vähenty-nyt osittain työvoiman ikääntymiseenliittyen (Shniper 2005). Suomessaammatillista liikkuvuutta ja siihen vai-kuttavia tekijöitä on tutkittu melkovähän. Tältä osin olisi tarvetta lisätut-kimukselle. Myös ammatillisen liikku-vuuden merkittävä lisääntyminen edel-lyttänee asennemuutoksia sekä työn-tekijöiden että työnantajien keskuudes-sa.

Ehkä yllättävänkin suuri osa EK:n ra-portoimista rekrytointiongelmista liit-tyy puutteisiin työkokemuksessa ja työ-paikkakohtaisessa erityisosaamisessa,jotka voivat kehittyä vain työssäoloai-

kana. Tämä antaa viitteitä siitä, ettäyritysten odotukset rekrytoitavan työ-voiman suhteen ovat eräiltä osin mel-ko korkeita ja etenkin uusien työmark-kinoille tulijoiden ja pitkään työttömä-nä olleiden työllistymisen kannalta on-gelmallisia. On ilmeistä, että etenkäänpienemmät yritykset eivät halua eivät-kä voi kantaa vastuuta ja implisiittisiäkustannuksia työkokemusta vailla ole-vien työntekijöiden perehdyttämisestäja sopeuttamisesta työelämään. Tämänongelman lieventämiseksi voisi tulevai-suudessa olla perusteltua harkita jon-kinlaisia tukitoimia joko palkkakustan-nusten pienentämisen tai – Ranskanepäonnisen mallin mukaisesti – esimer-kiksi työsuhdeturvan tilapäisen heiken-tämisen muodossa.

Koska sekä työvoiman saatavuudes-sa että kysynnän rakenteessa on alu-eellisia eroja ja rekrytointiongelmienyleisyys vaihtelee alueittain, voitaneentehdä se johtopäätös, että osa kohtaan-to-ongelmista olisi vältettävissä työvoi-man alueellista liikkuvuutta edistämällä.Työvoiman alueellisen liikkuvuudenmuotoja on useita alkaen päivittäises-tä pendelöinnistä työssäkäyntialueensisällä aina tilapäiseen tai pysyväänmuuttoon eri paikkakunnalle. Liikku-vuuden tukemiseen tähtäävät toimen-piteet vaihtelevat vastaavasti joukko-liikenteen tehostamisesta ja työsuhde-matkalipuista matkakorvauksiin jamuuttoavustuksiin. Koska omistusval-taisen asumisen on katsottu heikentä-vän alueellisen liikkuvuuden edellytyk-siä Suomessa, myös asuntopoliittisillaratkaisuilla voitaneen osaltaan tukealiikkuvuutta.

Tiivistäen: vaikka työvoiman saata-vuusongelmista tällä hetkellä muodos-tuva kuva on epäyhtenäinen, lieviämerkkejä etenkin ala- ja aluekohtais-ten ongelmien kasvusta on havaitta-vissa. Koska useampikin kehityssuun-ta pyrkii jatkossa voimistamaan saa-tavuusongelmia, on niiden analysoin-tiin, seurantaan ja mahdollisiin ehkäi-seviin toimenpiteisiin syytä kiinnittäähuomiota. Talousneuvoston sihteeris-tö onkin äskettäin käynnistänyt aihe-piiriin liittyvän laajahkon tutkimus- ja

Pekka Sinkon mielestä työvoimapulan ehkäisemiseen löytyy tarvittaessa keinoja. Ensin onkuitenkin selvitettävä tarkemmin, mistä kenkä puristaa.

20

selvityshankkeen. Hankkeen tarkoi-tuksena on systemaattisemmin arvi-oida erilaisia työvoiman saatavuuteenliittyviä kysymyksiä, joista muutamiaon tässäkin kirjoituksessa nostettuesiin.�

KIRJALLISUUS

Bunders, M. (2003), Kohtaantofunk-tio suomalaisilla työmarkkinoilla vv.1988–2002 – alue ja ammattiryhmienväliset erot kohtaannon tehokkuudessa,Suomen Pankin keskustelualoitteita 32/2003.

EK (2005), Rekrytointikanavat ja rek-rytointivaikeudet EK:n jäsenyrityksissä,Elinkeinoelämän keskusliitto, toukokuu.

EK (2006), Suhdannebarometri, hel-mikuu.

HS 22.2.2006, Työllisyyskehitystä var-jostaa kasvava pula pätevästä väestä, pää-kirjoitus Helsingin Sanomissa.

Hynninen, S.-M. & Kangasharju, A.& Pehkonen, J. (2006), Regionalmatching frictions and aggregate un-employment, VATT-keskustelualoitteita383.

Ilmakunnas, P. & Pesola, H. (2003),Regional labour market matching func-tions and efficiency analysis, Labour, 17,413–437.

Kauppalehti 24.11.2005, Työvoima-pula hiipii, pääkirjoitus.

Nickell, S. (2006), Suomalainen työt-tömyys eurooppalaisessa vertailussa, Ta-lous & Yhteiskunta, 34:1, 42–49.

Räisänen, H. (2005), Kaksi korjaustaUV-käyrään: muuttuuko käsityksemme?Työpoliittinen aikakauskirja 4/2005, 46–49.

Shniper, L. (2005), Occupationalmobility, January 2004, Monthly LaborReview, 128:12, 30–35.

Työministeriö (2005), Rekrytointion-gelmat työvoimatoimistoihin ilmoitettu-jen paikkojen osalta, toukokuu 2005,Työministeriö, Toimeenpano-osasto.

VNK (2003), Työllisyystyöryhmän vä-liraportti, Valtioneuvoston kanslian jul-kaisusarja 2003/2.

Petri BöckermanVanhempi tutkijaPalkansaajien [email protected]

Seppo LaaksonenProfessoriHelsingin [email protected]

Jari VainiomäkiProfessoriTampereen [email protected]

Ovatko palkatjäykkiäSuomessa?1

Kaikissa maissa havaitaan palkkajäykkyyksiä,mutta korkean työttömyyden maissa ne ovatyleisempiä. Palkkojen jäykkyys Suomessa onkansainvälisesti vertailtuna voimakasta. Palkkojenjoustolle voi olla monenlaisia, hyvin perusteltujaesteitä.

Palkkajäykkyydet ovat olennaisia ar-vioitaessa työmarkkinoiden toimintaa,koska palkkojen jäykkyys alaspäin voiaiheuttaa työttömyyttä erityisesti ma-talan inflaation oloissa.2 Palkkojen jous-tavuuden tarkastelu suomalaisilla työ-

1Artikkeli perustuu Työsuojelurahastonrahoittamaan hankkeeseen ”Palkkajäyk-kyys ja inflaation työmarkkinavaikutuk-set”. Kiitämme Heikki Almgrenia, AuliJaakkolaa ja Ralf Ramm-Schmidtiä palk-ka-aineistojen käyttöön liittyvästä avustasekä Jarkko Turusta (EKP) hyödyllisistäkommenteista.

21

Kuvio 1. Nimellis- ja reaalipalkkajäykkyyden havainnollistus työntekijöidenpalkanmuutosten jakaumalla.

riskien hajauttamiseen kuin työnteki-jöillä. Tavallisten palkansaajien tulovirtakoostuu sitä vastoin yleensä ainoastaanyhden työnantajan maksamasta palkas-ta. Tämän vuoksi päädytään sopimuk-seen, jossa työntekijän nimellispalkkaon jäykkä, eikä se reagoi herkästi ta-louden tilassa tapahtuviin muutoksiin.

Tässä artikkelissa esiteltävän tutki-muksen tavoitteena on luonnehtiapalkkojen joustavuutta Suomessakäyttäen teollisuutta ja palvelualojakuvaavia yksilötason aineistoja vuosil-ta 1985–2001.3 Päätelmät palkkojenjoustavuudesta pohjautuvat yksilötasonpalkanmuutosten jakaumaan. Tulok-set osoittavat palkkojen olevan Suo-messa varsin jäykkiä, mutta tässä ar-tikkelissa ei oteta kantaa siihen, tulisi-ko palkkojen olla nykyistä joustavam-pia.

Palkkojen joustavuuden tutki-misesta ja käytetyistä aineis-toista

Tässä artikkelissa esiteltävät, Suomeakoskevat empiiriset tulokset ovat osalaajaa kansainvälistä tutkimushanket-ta (International Wage Flexibility Pro-ject), jonka tavoitteena on tarkastellasekä nimellisten että reaalisten palk-

kojen sopeutumista Euroopassa ja Yh-dysvalloissa mahdollisimman vertailu-kelpoisilla yksilötason aineistoilla sekäyhtenäisillä tutkimusmenetelmillä.4

Tutkimushankkeen tärkein tavoite onollut selvittää palkkajäykkyyden luon-netta ja esiintymistä eri maissa ja eriaikoina tarkastelemalla yksilötasonpalkanmuutosten jakaumaa. Eri maistaperäisin olevat aineistot sisältävät tie-toja yli 27 miljoonan työntekijän palk-kojen muutoksista.

Lähtökohtana tarkasteluille on palk-kajäykkyyden eri muotojen määrittelyja niiden vaikutukset palkanmuutostenjakaumaan, joita ovat (vrt. kuvio 1):

A. Nimellispalkkajäykkyys alaspäinNimellispalkka on jäykkä alaspäin, jos

se pysyy ennallaan silloin kun se laski-si ilman jäykkyyden olemassaoloa. Ni-mellispalkkojen jäykkyyden seurauk-sena palkkojen muutoksen jakaumas-

2 Kramarz (2001) ja Holden (2004) tar-joavat katsauksia aiheeseen.

markkinoilla on aikaisemmin pohjau-tunut etupäässä aggregaattitason aika-sarja-aineistoihin (esim. Pehkonen1991 ja Pohjola 1998), joiden avullaei ole mahdollista tehdä päätelmiä palk-kojen joustavuudesta yksilötasolla.Yksilötason aineistojen avulla on tehtySuomessa muutamia tutkimuksia,mutta palkkojen joustavuutta Suomes-sa ei ole laajasti verrattu muihin mai-hin. Vartiainen (2000) tarkastelee tut-kimuksessaan tuntipalkkaisten teolli-suustyöntekijöiden palkkojen jousta-vuutta Suomessa. Tulosten mukaan ni-mellispalkkojen alennukset ovat olleettavallisia Suomen teollisuudessa erityi-sesti 1990-luvun alun laman aikana.Snellman (2004) osoittaa puolestaanpalkanalennusten keskittyvän tiettyihinyrityksiin Suomen teollisuudessa.

Palkkojen jäykkyydelle on olemassalukuisia taustatekijöitä. Monissa Euroo-pan maissa instituutiot ja työmarkki-noita sitova lainsäädäntö voivat aihe-uttaa jäykkyyksiä yksilöiden palkkojensopeutumiseen. Palkkojen alentamis-ta ei yleisesti pidetä myöskään reiluna(Solow 1990). Se johtaisi työntekijöi-den motivaation heikkenemiseen jasaattaisi sitä kautta aiheuttaa työn tuot-tavuuden murenemista. Tehokkuus-palkkateorian mukaan työntekijän re-aalipalkan alentamisella olisi samankal-taisia vaikutuksia.

Palkkojen nimelliselle jäykkyydelle onesitetty institutionaalisten rajoitteidenja reiluusargumentin lisäksi useitamuitakin teoreettisia perusteluja (Bew-ley 2002 ja Holden 2004). Pitkäksiajaksi kiinnitetyt nimelliset palkkaso-pimukset tukevat osaltaan työntekijöi-den ja työnantajien välistä pitkän aika-välin yhteistyötä, joka tuottaa kannus-teita investointeihin (Malcomson1997). Implisiittisten sopimusten teo-riassa korostetaan puolestaan sitä, ettäjäykkä nimellispalkka antaa työnteki-jälle eräänlaisen vakuutusturvan tulo-tason vaihtelua vastaan (Rosen 1985).Yritysten omistajilla on yleensä huo-mattavasti paremmat mahdollisuudet

3 Teollisuuden palkka-aineistot ovat vuo-silta 1985–2000 ja yksityisten palvelualo-jen aineisto puolestaan vuosilta 1990–2001. Tutkimuksessa ei tarkastella lain-kaan julkisen sektorin (valtio ja kunnat)palkkojen joustavuutta.

4 Projektia vetävät William T. Dickens(Brookings Institution, Washington) jaErica L. Groshen (Federal Reserve Bank ofNew York). Projektin tuloksia kootaan vuo-den 2006 lopussa julkaistavaan teokseen.

22

sa on havaittavissa keskittymistä (”piik-ki”) nollan kohdalle ja vähemmän ha-vaintoja nollan alapuolella verrattunavastaavaan symmetriseen jakaumaan.

B. Reaalipalkkajäykkyys alaspäinReaalipalkan jäykkyys merkitsee vas-

taavasti sitä, että se eilaske vaan pysyy ennal-laan jäykkyyden johdos-ta. Tämä ilmenee siten,että palkkojen muutok-sen jakaumassa on ha-vaittavissa piikki odote-tun inflaatiovauhdin koh-dalla, koska osa inflaa-tiovauhtia pienemmistäpalkan muutoksista nou-see inflaatiovauhdin koh-dalle, kun reaalipalkanlasku ei toteudu. Palkois-ta sovitaan tyypillisesti etukäteen jolle-kin ajanjaksolle, joten palkanmuodos-tus perustuu odotettuun inflaatioon.

C. SopimuspalkkajäykkyysSitovien ja kattavien palkkasopimus-

ten myötä palkkojen muutoksen jakau-massa on havaittavissa keskittymistävoimassaolevan sopimuskorotuksenkohdalle.

D. MuutoskustannusjäykkyysPalkkojen muuttamiseen liittyvien

neuvottelukustannusten johdosta pie-niä palkan muutoksia myöskään ylös-päin ei toteuteta.

Altonji ja Devereux (1999) sekäDickens (2004) ovat esittäneet mene-telmiä, joiden avulla voidaan estimoi-da palkanmuutosten toteutuneen ja-kauman perusteella palkkajäykkyyttäkuvaavia mittoja. Malleissa muodos-tetaan aluksi yritysten haluama palkan-muutosten jakauma, johon sitten ver-rataan työmarkkinoilla toteutunuttapalkanmuutosten jakaumaa. Lähtö-kohtana on, että yritysten haluama pal-kanmuutosten jakauma noudattaisitiettyjä säännönmukaisia piirteitä ilmanpalkkajäykkyyksiä. Palkanmuutostenjakauma olisi esimerkiksi symmetrinennollan ympärillä, koska yritykset koh-taavat erilaisia häiriöitä toimintaympä-ristössään, jotka muuttavat niiden kan-nattavuutta ja siihen liittyvää tarvettasopeuttaa työntekijöiden palkkatasoa.

Tällaisten yrityskohtaisten häiriöidenkokoaminen koko kansantalouden ta-solle tuottaa palkanmuutosten jakau-man, joka noudattaa säännönmukai-sia piirteitä. Jos yritysten haluama pal-kanmuutosten jakauma poikkeaa työ-

markkinoilla toteutu-neesta palkanmuutos-ten jakaumasta, niin onolemassa nimellisiä ja/tai reaalisia jäykkyyksiä,jotka rajoittavat palkko-jen muuttumista yksilö-tasolla ja samalla vai-keuttavat työmarkki-noiden sopeutumistahäiriöihin.

Esimerkiksi taloudenajautuessa taantumaanyleinen kahden prosen-

tin reaalipalkan alennus ei ole välttä-mättä riittävää sopeutumista, koska yri-tysten tilanteet ovat pohjimmiltaan eri-laisia. Osa niistä tarvitsisi suuremmanpalkan laskun, mutta osalla on mah-dollisuus nostaa palkkoja huonoinakinaikoina. Vastaavasti eri ammateissapalkkojen sopeuttamistarve voi olla eri-lainen. Tämän vuoksi yritysten halu-amat palkanmuutokset eri henkilöillevaihtelevat muodostaen suhdanteistariippuen laajemman tai suppeammanjakauman. Makrotaloudellisissa tutki-

muksissa keskitytään sitä vastoin aino-astaan keskimääräisiin vaikutuksiin.Tällöin ei pystytä erottamaan palkan-korotusten yleisen tason (palkanmuu-tosten jakauman sijainti) ja palkkajäyk-kyyden (palkanmuutosten jakaumanmuoto) vaikutuksia toteutuneeseen pal-kanmuutosten keskiarvoon.

Yksinkertainen yksilötason aineistostalaskettava mittari palkkojen joustavuu-delle alaspäin on niiden työntekijöidenosuus, joiden palkka on laskenut edel-lisestä vuodesta. Suomessa nimellis-palkkojen laskuja näyttäisi olevanenemmän teollisuuden tuntipalkkaisillatyöntekijöillä kuin teollisuuden kuu-kausipalkkaisilla toimihenkilöillä tai yk-sityisten palvelualojen työntekijöillä(taulukko 1). Reaalipalkan laskuja onpuolestaan ollut kaikilla sektoreilla joi-nakin vuosina paljon, erityisesti 1990-luvun lamavuosina.5 Palkanlaskujenyleisyyden avulla ei ole kuitenkaanmahdollista tehdä luotettavia päätelmiäpalkkojen joustavuudesta yksilötasol-la, koska tällöin ei kiinnitetä riittävästihuomiota palkanmuutosten suuruu-teen. Palkan laskuja voi olla vähän

5 Näinä vuosina reaalipalkan laskun ko-keneiden keskimääräinen palkan alennusoli 1,9–4,0 % riippuen vuodesta ja sekto-rista.

Taulukko 1. Nimellis- ja reaalipalkkojen alennukset Suomessa 1990-luvulla(osuuksina työntekijöistä, jotka ovat olleet samassa yrityksessä ja ammatissakahtena peräkkäisenä vuotena).

Nimellispalkka Reaalipalkka

Teollisuus Teollisuus Palvelut Teollisuus Teollisuus Palvelut(työntekijät) (toimihenkilöt) (työntekijät) (toimihenkilöt)Tuntipalkka Kuukausi- Kuukausi- Tuntipalkka Kuukausi- Kuukausi-

palkka palkka palkka palkka

1991 16,9 2,0 2,4 60,1 47,8 20,81992 36,4 2,7 5,4 69,5 87,2 81,51993 20,6 5,4 3,9 57,8 74,4 83,11994 8,4 1,4 4,7 11,8 14,5 69,81995 5,0 1,2 2,7 6,5 2,3 4,21996 10,4 3,3 2,8 12,3 4,8 4,01997 23,3 2,7 4,8 48,2 61,3 74,31998 11,4 1,3 3,4 18,7 6,4 5,71999 11,4 3,5 3,9 17,5 7,6 6,12000 6,8 1,6 3,4 33,7 34,9 38,6

Artikkelin kirjoitta-jien työ kansainvä-lisessä vertailutut-kimuksessa osoit-taa, että Suomessapalkat ja erityisestireaalipalkat ovathyvin jäykkiä.

23

palkkojen jäykkyyden johdosta tai siksiettä hyvän taloudellisen tilanteen joh-dosta niihin ei ole tarvetta. Tarkastel-taessa palkanlaskujen yleisyyttä eimyöskään huomioida mittausvirhettäpalkoissa ja reaalipalkan laskut perus-tuvat toteutuneeseen inflaatioon odo-tetun sijasta. Lisäksi nimellisen ja re-aalisen jäykkyyden erottelu ei ole sel-keä, koska osa nimellispalkan laskuis-ta puuttuu reaalisen jäykkyyden joh-dosta.

Tutkimuksessa käytettiin Teollisuu-den ja työnantajain keskusliiton (TT)ja Palvelutyönantajien (PT) palkkati-lastoaineistoja yksilötasolla. Teollisuu-den tuntipalkkaisten työntekijöidenpalkkakäsite on aikatyön tuntipalkka.Teollisuuden toimihenkilöiden ja pal-velualan työntekijöiden kohdalla käy-tetty palkkakäsite on peruskuukausi-palkka. Lisäksi on vaadittu, että sään-nöllinen viikkotyöaika ei saa muuttuakahden peräkkäisen vuoden välillä,jotta kuukausipalkan vaihtelu ei aiheu-tuisi työajan muutoksista. Palkanmuu-tosten jakaumaa tarkastellaan rajoit-

tumalla työntekijöihin, jotka työsken-televät kahtena peräkkäisenä vuote-na samassa yrityksessä ja ammatissa.Yksilöiden palkkojen muutokselle eiole tavallisesti rajoitteita tilanteessa,jossa työntekijä vaihtaa ammattia ja/tai työnantajaa. Palkkajäykkyydelläviitataan yleensä tietyn suuruiseen työ-määrään liittyvän peruspalkan jous-tamattomuuteen henkilön pysyessäsamassa työtehtävässä (eli samassayrityksessä ja ammatissa).

Kvantitatiivisia arvioita palk-kojen jäykkyydestä Suomessa

Palkkojen joustavuudesta voidaan esit-tää kvantitatiivinen arvio estimoimallapalkanmuutoksen jakaumasta mittoja,jotka kuvastavat nimellisten ja reaalis-ten jäykkyyksien esiintymistä palkan-muodostuksessa. Yritysten haluamapalkanmuutosten jakauma on estimoi-tu kustakin käytetystä aineistosta erik-seen jokaiselle vuodelle. Vertaamallatoteutunutta ja yritysten haluamaa pal-

kanmuutosten jakaumaa voidaan las-kea palkkajäykkyyden yleisyyttä kuvaa-vat mitat.6

Inflaatio oli Suomessa lähellä nollaa,vaikkakin positiivinen, useina 1990-luvun vuosina. Tällöin palkkojen re-aalisen ja nimellisen jäykkyyden erot-taminen toisistaan hankaloituu, koskamolemmat vaikuttavat lähes samaankohtaan palkkojen muutoksen jakau-massa. Toisaalta eron tekeminen ei oletässä tilanteessa niin oleellista, koskamolempien jäykkyyksien vaikutus re-aalipalkkaan on sama.

Malleista saatuja keskeisimpiä tulok-sia on kiteytetty taulukoihin 2 ja 3.Raportoimme tulokset useamman vuo-den keskiarvoina, koska mitoissa onsuurta heilahtelua vuodesta toiseen.Käytämme kolmea periodia: 1986–1990, 1991–1993/1992–1994 ja1994/1995–. Taulukossa 2 on esitet-ty tulokset nimellisjäykkyyden osalta.Tulosten valossa nimellinen jäykkyys olikorkeimmalla tasollaan lamavuosina1991–1993/1992–1994, jolloin tehtiinnollakorotuksia maltillisten tulopoliit-tisten ratkaisujen yhteydessä. Tämänlisäksi nimellinen jäykkyys oli suurtavuonna 1997, jolloin palkankorotuk-sia lykättiin. Nimelliset jäykkyydet ovattulosten valossa yleisimpiä palvelualoil-la. Teollisuuden tuntipalkkaisten työn-tekijöiden palkat ovat nimellisesti jous-tavia. Vastaavasti reaalijäykkyydet ovatolleet vähäisimpiä vuosina 1991–1993/1992–1994 (taulukko 3). Reaalijäyk-kyydet ovat olleet pienimpiä palvelu-

Seppo Laaksonen, Petri Böckerman ja Jari Vainiomäki ovat osallistuneet laajaan kansainväli-seen tutkimushankkeeseen (International Wage Flexibility Project), jonka tavoitteena on tar-kastella sekä nimellisten että reaalisten palkkojen sopeutumista Euroopassa ja Yhdysvalloissa.

Kuv

a: E

rkki

Kar

en

6 Dickens (2004) esittää yksityiskohtai-sen kuvauksen projektissa käytetyistä me-netelmistä. Menetelmä perustuu oletuk-siin halutun palkanmuutosten jakaumanmuodosta sekä sen määrittelyyn kuinka erijäykkyyden muodot vaikuttavat havaittuunpalkanmuutosten jakaumaan. Tilastolli-sen mallin avulla on mahdollista estimoi-da sekä haluttu jakauma että palkkajäyk-kyyksiä kuvaavat mitat. Keskeinen osakansainvälisen projektin menetelmiä onollut mittausvirheen vaikutuksen poista-minen tuloksista. Teollisuuden tuntipalk-kaisten työntekijöiden aineistossa on käy-tettyjen menetelmien valossa mittausvir-hettä selvästi enemmän kuin muilla sek-toreilla.

24

aloilla ja teollisuuden toimihenkilöillä.Reaalijäykkyyksien taso on ollut kor-keimmillaan vuosina 1994/1995– ja1986–1990 teollisuuden tuntipalkkai-silla työntekijöillä.

Selitimme nimellisen ja reaalisen jäyk-kyyden esiintymistä työttömyysasteenja BKT:n muutoksella. Tulosten valossanäyttäisi siltä, että nimellisjäykkyydetovat yleisempiä ja reaalijäykkyydet vas-taavasti vähäisempiä taloudellistentaantumien aikana. Tämä viittaisi sii-hen, että reaalipalkan sopeutumismah-dollisuudet paranivat lama-aikana,mutta nimellisjäykkyydestä muodostuiviime kädessä rajoite sopeutumiselle.Tuloksiin tältä osin on syytä suhtautuavarauksella, koska havaintoja ei ole ko-vinkaan monelta vuodelta, ja lisäksi ni-mellisen ja reaalisen jäykkyyden erot-taminen toisistaan on ongelmallistamatalan inflaation aikana.7 Tarkastel-taessa jäykkyysmittojen kehittymistäajassa on kuitenkin vaikeata väittää,

että yksilötason palkat olisivat Suomes-sa pysyvästi muuttuneet joustavam-miksi 1990-luvun kuluessa, vaikkatyöttömyys on pysytellyt korkealla ta-solla.

Suomalaisten palkkojen jous-tavuus kansainvälisessä ver-tailussa

Palkkojen joustavuuden eroista maidenvälillä on esitetty erilaisia näkemyksiä.Suositun näkemyksen mukaan palkatovat joustavia Yhdysvalloissa ja jäyk-kiä Euroopassa. Blanchflower ja Os-wald (1995, 2005) väittävät sitä vas-toin, ettei maiden välillä ole lainkaaneroja työmarkkinoiden joustavuudes-sa eli reaalipalkat laskevat kaikissamaissa suurin piirtein saman verran

työttömyyden noustessa.8 Palkkojenjoustavuutta eri maissa vertaileva pro-jekti tuottaa toisenlaisen päätelmän.Dickens ym. (2006) osoittavat, ettäkansantalouksien välillä on tilastollisestimerkitseviä eroja yksilöiden palkkojenjoustavuudessa.

Kansainvälisen vertailun perusteellakaikissa maissa on jonkin verran jokonimellistä tai reaalista jäykkyyttä taimolempia (kuvio 2). Verrattaessa jous-tavuutta Suomessa muihin Euroopanmaihin palkat ovat meillä varsin jäyk-kiä. Jos nimellinen ja reaalinen jäyk-kyys lasketaan yhteen, niin havaitaan,että tällä tavalla mitattu kokonaisjäyk-kyys on Suomessa (0.70) Portugalin(0.96), Ranskan (0.90), Ruotsin(0.89) ja Italian (0.80) jälkeen kor-keimmalla tasolla Euroopassa. Yksilö-tason palkat näyttäisivät Suomessa ole-van tuntuvasti jäykempiä kuin esimer-kiksi Norjassa tai Saksassa. Suomessapalkat ovat erityisesti reaalisesti erit-täin jäykkiä. Ruotsin ja Ranskan rin-nalla Suomi sijoittuu kärkikolmikkoonarvioitaessa työmarkkinoiden jousta-mattomuutta yksilötason palkkojen re-aalisella jäykkyydellä. Esimerkiksi Itä-vallassa palkat ovat reaalisesti vähem-män jäykkiä kuin Suomessa, vaikkamyös siellä on keskitetty työmarkki-najärjestelmä.

Yhdysvalloissa yksilötason palkat ovatnimellisesti jäykkiä, mutta sitä vastoinreaalisesti joustavia verrattuna useim-piin Euroopan maihin (ml. Suomi).Yhdysvalloissa nimellisen jäykkyydenperustana pidetään sitä, että siellä ai-emmin sovitut työehdot pätevät, elleimuusta erityisesti sovita. Euroopassatyöntekijöiden ja työnantajien välisiäneuvotteluja käydään säännöllisem-mältä pohjalta lähtökohtana nimellis-ja reaaliansioiden jonkin asteinen nousuja palkan alennukset vaatisivat osa-puolten yhteisymmärryksen (Holden2004). Reaalisen joustavuuden ansiostaYhdysvaltojen työmarkkinat sopeutu-

7 Lamavuosina 1991–1993 inflaatio olikuitenkin vielä 2–4%.

Taulukko 2. Nimellisjäykkyyden suuruus eri sektoreilla (keskiarvoja useam-milta vuosilta).

Teollisuus Teollisuus Palvelut(työntekijät) (toimihenkilöt)

1986–1990 0,00 0,11 ..1991–1993 (1992–1994) 0,00 0,52 0,891994– (1995–) 0,00 0,18 0,14

Huomautuksia: Palvelualojen keskiarvot ovat vuosilta 1992–1994 ja 1995–2001. Taulu-kossa olevat luvut ilmoittavat niiden työntekijöiden osuuden, joiden palkan sopeutumistako. jäykkyys rajoittaa laskettuna osuutena niistä työntekijöistä, joihin kyseinen jäykkyysvoisi vaikuttaa, eikä kaikista työntekijöistä.

Teollisuus Teollisuus Palvelut(työntekijät) (toimihenkilöt)

1986–1990 0,80 0,45 ..1991–1993 (1992–1994) 0,40 0,07 0,161994– (1995–) 0,80 0,58 0,67

Huomautuksia: Palvelualojen keskiarvot ovat vuosilta 1992–1994 ja 1995–2001. Taulu-kossa olevat luvut ilmoittavat niiden työntekijöiden osuuden, joiden palkan sopeutumistako. jäykkyys rajoittaa laskettuna osuutena niistä työntekijöistä, joihin kyseinen jäykkyysvoisi vaikuttaa, eikä kaikista työntekijöistä.

Taulukko 3. Reaalijäykkyyden suuruus eri sektoreilla (keskiarvoja useammil-ta vuosilta).

8 Pekkarinen (2001) on estimoinut palk-kakäyrän suomalaisella aineistolla. Tulok-set ovat hyvin lähellä muista maista saa-tuja tuloksia.

25

Lähde: Dickens ym. (2006).

Kuvio 2. Palkkojen nimellinen ja reaalinen jäykkyys Euroopassa ja Yhdysval-loissa. Luvut ovat keskiarvoja useammilta vuosilta. Suomea koskevat arviotovat keskiarvoja kaikkien kolmen aineiston perusteella lasketuista jäykkyys-mitoista.

vat nopeammin muutoksiin yritystentoimintaympäristössä. Dickens ym.(2006) osoittavat, että palkkojen ni-mellistä ja reaalista jäykkyyttä kuvaa-villa tunnusluvuilla on positiivinen yh-teys korkeaan työttömyyteen. Jäykkyy-det ovat toisin sanoen yleisempiä kor-kean työttömyyden maissa. Palkan-muutosten reaaliset jäykkyydet näyt-täisivät olevan yleisempiä myös sellai-sissa maissa, joissa on korkea palkan-saajien ammatillinen järjestäytymisas-te tai sopimusten kattavuus.

Johtopäätöksiä

Tässä artikkelissa tarkastellaan palk-kojen nimellistä ja reaalista jäykkyyttäalaspäin Suomessa käyttäen yksilöta-son aineistoja työntekijöiden ja toimi-henkilöiden palkoista vuosilta 1985–2001. Palkoissa oli 1990-luvulla jous-tavuutta makrotaloudellisessa mieles-sä. Erityisesti 1990-luvun alun anka-ran laman aikana reaalipalkkojen jäyk-kyys alaspäin heikkeni ja suuri osatyöntekijöistä koki reaalipalkan alene-misen. Yksilötason palkanmuutostenperusteella palkat ovat kuitenkin Suo-

messa kiistatta jäykkiä alaspäin. Kan-sainvälisen vertailun valossa Suomikuuluu korkean jäykkyyden maihineurooppalaisittainkin tarkasteltuna.Lamavuosien jälkeen palkkojen reaa-lijäykkyys on palannut takaisin korke-alle tasolle, vaikka työttömyys on py-synyt korkeana.�

KIRJALLISUUS

Altonji, J.G. & Devereux, P.J. (1999),The extent and consequences of down-ward nominal wage rigidity, NBERWorking Paper No. 7236.

Bewley, T. (2002), Fairness, reciproci-ty, and wage rigidity, Cowles FoundationDiscussion Paper No. 1382.

Blanchflower, D.G. & Oswald, A.(1995), The Wage Curve, Cambridge,MA: MIT Press.

Blanchflower, D.G. & Oswald, A.(2005), Wage curve reloaded, NBERWorking Paper No. 11338.

Dickens, W.T. (2004), Estimating wagerigidity for the International Wage Flexi-bility Project, julkaisematon.

Dickens, W.T. & Lorenz, G. & Groshen,E.L. & Holden, S. & Messina, J. &Schweitzer, M.E. & Turunen, J. & Ward-

Warmedinger, M. (2006), The interactionof labor markets and inflation: Analysis ofmicro data from the International WageFlexibility Project, Journal of EconomicPerspectives, ilmestyy.

Holden, S. (2004), Wage formationunder low inflation, teoksessa Piekkola,H. & Snellman, K. (toim.): CollectiveBargaining and Wage Formation. Perfor-mance and Challenges, Heidelberg:Physica-Verlag, 38–56.

Kramarz, F. (2001), Rigid wages: Whathave we learned from microeconometricstudies?, teoksessa Drèze, J. (toim.):Advances in Macroeconomic Theory,Oxford: Oxford University Press, 194–216.

Malcomson, J.M. (1997), Contracts,hold-up, and labor markets, Journal ofEconomic Literature, 35, 1916–1957.

Pehkonen, J. (1991), Empiiriset palk-kayhtälöt – tuloksia 1980-luvun tutki-muksista, Kansantaloudellinen aika-kauskirja, 87, 426–444.

Pekkarinen, T. (2001), The wage curve:Evidence from the Finnish metal indus-try panel data, Finnish Economic Papers,14, 51–60.

Pohjola, M. (1998) (toim.), Suomalai-nen työttömyys, Helsinki: Taloustieto Oy.

Snellman, K. (2004), The structure ofpay changes at the local level, Palkansaa-jien tutkimuslaitos, Työpapereita No. 199

Solow, R.M. (1990), The Labor Marketas a Social Institution, Oxford: BasilBlackwell.

Rosen, S. (1985), Implicit contracts:A survey, Journal of Economic Litera-ture, 23, 1144–1175.

Vartiainen, J. (2000), Suomen teolli-suuden työntekijöiden palkkarakenne jatyöurat paneeliaineiston valossa, Palkan-saajien tutkimuslaitos, Tutkimuksia No.78.

26

Työvoimapoliittisten toimenpiteiden –työvoimakoulutuksen ja muiden työl-listymistä edistävien tukitoimien – koh-dentaminen on herättänyt viime vuo-sina keskustelua. Erityisesti on pohdit-tu sitä, mikä olisi paras keino valita toi-menpiteisiin pääsevät henkilöt. Kysy-mys on tärkeä sekä taloudellisesti että

työmarkkinoiden toiminnan näkökul-masta. Siksi onkin hyvä miettiä, keilletoimenpiteitä tarjotaan ja millaisiin toi-menpiteisiin työttömät kannattaisi si-joittaa.

Parhaassa tapauksessa toimenpitei-siin ohjattaisiin ne työttömät, jotka to-della tarvitsevat työnhaun tukea ja to-

Jutta MoisalaAssistenttiJyväskylän [email protected]

Työttömientilastollinenprofilointityövoimapoliittistentoimenpiteiden koh-dentamisessa

Osa työttömistä työllistyy hyvin ilman työ-

voimapoliittisia tukitoimia, osa taas ei vaikka

niitä saisikin. Profiloinnin ajatuksena on

löytää ne työttömät, joiden työllistyminen

ilman toimenpiteitä on epätodennäköisintä.

Jutta Moisala työskenteli viime syksynä projektitutkijana Pal-kansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävänään työttömien pro-filointimallin kehittäminen.

27

dennäköisesti myös hyötyisivät tarjo-tusta tuesta. Toimenpiteisiin on turhasijoittaa työttömiä, jotka työllistyvät hel-posti myös ilman tukitoimia. Resurs-sien haaskausta on myös sijoittaa toi-menpiteisiin työttömiä, jotka eivät toi-menpiteistä millään tavoin hyödy.

Työttömien tilastollinen profilointi onyksi tapa määrittää se, ketkä työttö-mistä ohjataan työvoimapoliittisiin toi-menpiteisiin. Tämä menetelmä on vii-me vuosina herättänyt runsaasti kiin-nostusta useissa eri maissa – myösSuomessa. Tyypillisesti tilastollisenprofiloinnin ideana on ennustaa hen-kilön työttömyyden pitkittymisen ris-kiä heti työttömyyden alussa. Jos pit-kittymisen riski on suuri, työttömälletarjotaan työllistymistä tukevia palve-luja kuten työnhaun neuvontaa, kou-lutusta tai apua yrityksen perustami-seen.

Toimenpiteiden kohdentamis-menetelmistä

Tilastollista profilointimallia1 käytetääntyövoimapoliittisten toimenpiteidenkohdentamiseen tällä hetkellä Austra-liassa, Etelä-Koreassa, Tanskassa jaYhdysvalloissa. Yhdysvalloissa profi-lointimallit tyypillisesti ennustavat to-dennäköisyyttä, että työtön käyttääkoko työttömyyspäivärahaoikeutensaja ohjaavat työttömät, joiden työttö-myyden pitkittymisen riski on suurin,erilaisiin toimenpiteisiin. Järjestelmämäärää suoraan sen, ketkä ohjataantoimenpiteisiin ja työnhakua tukeviinohjelmiin. Osallistuminen on yleensäpakollista työttömyyskorvauksen me-nettämisen uhalla. Esimerkiksi Aust-raliassa tilastollinen profilointi taas toi-mii ainoastaan työvoimaneuvojien tu-kena. Halutessaan työvoimaneuvojavoi poiketa mallin antamasta suosituk-sesta.

Tilastollisen profiloinnin lisäksi työ-voimapoliittisten toimenpiteiden koh-dentaminen voi tapahtua myös deter-ministisesti tai työvoimaneuvojien ar-vioon perustuen. Deterministisessä jär-jestelmässä kaikille tietyntyyppisilletyöttömille, esimerkiksi nuorille, tar-jotaan erityistä työnhaun tukea. Me-netelmän etuina ovat helppous ja yk-sinkertaisuus. Yksinkertaisuudenvuoksi deterministinenjärjestelmä ei kuitenkaanvälttämättä ole kovin te-hokas, sillä se ei juurihuomioi työttömien vä-lisiä yksilöllisiä eroja.

Myös työvoimaneuvo-jille voidaan antaa valtamäärittää tuen tarve.Tällainen järjestelmä onjoustava, ja siinä voidaanhyödyntää suurta tieto-määrää. Järjestelmänheikkoutena pidetäänkuitenkin sitä, että päätökset riippu-vat työvoimaneuvojan kokemuksesta,taidoista ja tavoitteista, eivätkä työttö-mät välttämättä saa yhtäläistä kohte-lua.

Tilastollinen profilointi sijoittuu de-terministisen järjestelmän ja työvoima-neuvojien arvion välimaastoon. Mene-telmä on objektiivinen, ja se huomioiuseita taustatekijöitä. Toisaalta tilastol-linen profilointimalli kykenee huomi-oimaan ainoastaan ne tekijät, jotka si-sältyvät malliin. Siksi se ei huomioieroja esimerkiksi työnhaun motivaati-ossa.

Profilointi Suomessa

Myös Suomessa työministeriö on ol-lut kiinnostunut mahdollisuudesta käyt-tää tilastollista profilointia toimenpitei-den kohdentamisessa. Tästä syystä Pal-kansaajien tutkimuslaitoksessa raken-nettiin syksyllä 2005 profilointimalli,jonka tarkoituksena on ennustaa työt-tömyyden pitkittymisen riskiä (Moisa-la, Suoniemi ja Uusitalo 2006).

Rakentamamme profilointimalli pe-rustuu työministeriön työnvälitysrekis-

terissä oleviin tietoihin. Toisin sanoenmallissa käytetyt taustatiedot ovat jotällä hetkellä työvoimatoimistojen saa-tavilla. Käytännössä rakentamammeprofilointimalli ennustaa työttömyydenpitkittymisen todennäköisyyttä erilais-ten taustatietojen avulla. Taustatietoi-na mallissa ovat sukupuoli, alueellisiaeroja kuvaava tiukkuusindeksi2, kou-lutusaste, koulutusala, vajaakuntoi-

suus, työttömyyttä edel-tävä toiminta, edellisentyösuhteen päättymisensyy, työttömyyspäivienlukumäärä edellisen kol-men vuoden aikana,työt tömyys jaksojenmäärä edellisen vuodenaikana, ikä ja työttömäl-le annettu työvoimapo-liittinen lausunto. Työ-voimapoliittisen lausun-non perusteella voidaanepäsuorasti arvioida,

millaista työttömyyspäivärahaa henkilösaa. Lausunnon perusteella Kelalle taityöttömyyskassalle myönnetään lupamaksaa työttömyyskorvausta. Lau-sunto ei kuitenkaan ole täysin luotet-tava siinä mielessä, että lausuntoa an-nettaessa ei huomioida esimerkiksisitä, onko ansiosidonnaiseen päivära-haan vaadittava työssäoloehto täytty-nyt.

Profilointimallin rakentamista vartenotimme otoksen vuonna 1998 työttö-miksi jääneistä henkilöistä. Mallin en-nustuskyvyn testausta varten otimmelisäksi otoksen henkilöistä, jotka olivatjääneet työttömiksi vuonna 2001. Vuo-den 1998 aineiston perusteella selvitim-me, miten eri taustatekijät kuten kou-lutus ja työttömyyshistoria vaikuttavathenkilön työttömyyden pitkittymisen

Suomalainen työt-tömien profilointi-malli käyttää eri-laisia taustatietojaennustamaan työt-tömyyden pitkitty-misen todennäköi-syyttä.

2 Tiukkuusindeksi on muodostettu jaka-malla avoimien työpaikkojen määrä työt-tömien työnhakijoiden määrällä. Luku onlaskettu kuukausittain erikseen kullekinTE-keskukselle ja Ahvenanmaalle. Käy-tännössä ajantasaisia tiukkuusindeksiintarvittavia tietoja ei ole saatavilla silloin,kun profilointi suoritetaan. Siksi olemmekäyttäneet tiukkuusindeksiin vuoden ta-kaisia tietoja.

1 Käytännön syistä mahdollisesti käyttöönotettava profilointimalli todennäköisestipoikkeaisi hieman tekstissä kuvatusta. Pää-osin malli säilyisi kuitenkin ennallaan.

28

Kuvio 1. Työttömyyden kestojen jakaumat eri ennusteryhmissä.

Lähde: Moisala, Suoniemi ja Uusitalo (2006).

riskiin. Toisin sanoen estimoimme jo-kaiselle taustamuuttujalle oman kertoi-men. Näitä kertoimia hyödyntämälläennustimme vuoden 2001 otokseenvalikoituneiden työttömien pitkäaikais-työttömyyden riskiä. Tällainen tilanne,jossa työttömyyden pitkittymisen riskiäennustetaan muutaman vuoden takais-ten kertoimien avulla vastaa myös käy-tännön sovellustilannetta. Käytännönsyistä ennusteet joudutaan väkisinkintekemään hieman vanhempien tietojenperusteella.

Ajatuksena on, että työttömät tultai-siin jakamaan työttömyyden pitkitty-misen riskin perusteella viiteen ryh-mään. Ryhmässä yksi pitkittymisen ris-ki olisi pienin ja ryhmässä viisi suurin.Jaottelu on tehty niin, että ryhmäänyksi tulee suurin osa työttömistä (vuo-den 2001 aineistossa 38 % jaksoista)ja toisaalta ryhmässä viisi työttömienmäärä olisi pienin (vuoden 2001 ai-neistossa 13 % jaksoista).

Käytännössä profilointimallin hyvyysmitataan sen ennustuskyvyn perusteel-la. Rakentamamme mallin ennustus-kykyä on havainnollistettu kuviossa 1.Kuviota varten olemme ennustaneetvuoden 1998 aineiston perusteella saa-tujen kertoimien avulla vuoden 2001otoksen työttömyysjaksojen pitkittymi-sen riskiä. Nyt jo tiedämme, kuinka

pitkiksi vuonna 2001 alkaneet työttö-myysjaksot venyivät. Siksi voimme ver-tailla toteutunutta työttömyyden kes-toa ja ennustettua työttömyyden pit-kittymisen riskiä keskenään.

Kuviossa 1 näkyy vaaka-akselilla en-nustetun työttömyyden pitkittymisenriskin perusteella muo-dostetut viisi riskiryh-mää. Pystyakselilla puo-lestaan on toteutunuttyöttömyyden kesto päi-vinä. Kunkin riskiryh-män kohdalla näkyväpalkki kuvaa kyseiseenryhmään sijoitettujentyöttömyysjaksojen to-teutuneiden kestojen ja-kaumaa. Palkin alareu-na kuvaa jakauman 10.persentiiliä3. Seuraavatrajaviivat ovat 25. persentiili, 50. per-sentiili (eli mediaani) ja 75. persentiili.Palkin yläreuna kuvaa toteutuneidenkestojen jakauman 90. persentiiliä. Pal-kin keskivaiheilla näkyvä pallo kuvaatyöttömyyden kestojen keskiarvoa. To-teutuneiden työttömyyden kestojen

keskiarvo ryhmässä 1 on 25 päivää(mediaani 6 päivää) ja ryhmässä viisi336 päivää (mediaani 173 päivää). Kes-kimäärin malli ennustaa hyvin työttö-myyden kestoa. Malli ei kuitenkaan oleerehtymätön. Joissain tapauksissavoimme havaita, että henkilö tuli sijoi-

tetuksi ennusteen perus-teella väärään riskiryh-mään.

Profiloinnintehokkuus

Keskeinen kysymys pro-filointiin liittyen on luon-nollisesti sen tehokkuus.Kuten jo aiemmin todet-tiin, toimenpiteisiin eikannata sijoittaa työttö-

miä, jotka eivät niistä millään tavoinhyödy. Toimenpiteet tulisikin kohdis-taa työttömiin, jotka niistä eniten hyö-tyvät, sillä tällöin maksimoitaisiin työ-voimapolitiikan tehoa annetuilla re-sursseilla. On kuitenkin hyvin vaikeaarvioida, ketkä työttömistä hyötyisivättoimenpiteistä eniten. Itse asiassa mo-nien tutkimusten mukaan jo työvoima-poliittisten toimenpiteiden keskimää-räisten vaikutusten arvioiminen on hy-vin hankalaa (ks. Hämäläinen 2005).Vielä vaikeampaa on arvioida erilais-ten toimenpiteiden vaikutusta erikseenerilaisille työttömille. Tällaista tietoakuitenkin tarvittaisiin, jotta toimenpi-teisiin voitaisiin ohjata juuri ne työttö-mät, joille toimenpiteistä todennäköi-sesti on eniten hyötyä.

Rakentamamme profilointimallin aja-tuksena on, että toimenpiteisiin ohjat-taisiin ne työttömät, joiden työttömyy-den pitkittymisen riski on suurin. Myösuseimpien muiden maiden profilointi-mallit toimivat tällä tavoin. Profilointi-mallin avulla voimme siis löytää netyöttömät, joiden työllistyminen ilmantoimenpiteitä on epätodennäköisintä.Sen sijaan malli ei suoraan pyri koh-dentamaan toimenpiteitä niille työttö-mille, jotka toimenpiteistä eniten hyö-tyisivät. Tällainen menetelmä rajaa toi-menpiteiltä pois ne työttömät, jotka to-

3 Persentiili ilmoittaa arvon, jonka ala-puolelle jakaumassa jää tapauksista 1 %(1. persentiili), 2 % (2. persentiili) ja niinedelleen.

Työvoimapoliittisiintoimenpiteisiin tuli-si ohjata ne työttö-mät, joilla työttö-myyden pitkittymi-sen riski on profi-lointimallin mu-kaan suurin.

29

dennäköisesti löytävät työtä nopeastiilman apuakin. Sen sijaan se ei rajaapois niitä työttömiä, joiden työllistymi-nen on vaikeaa toimenpiteistä huoli-matta. Viime aikoina Yhdysvalloissa jaSveitsissä on ryhdytty kehittämään pro-filointimalleja, jotka osoittavat kullekintyöttömälle parhaiten sopivan toimen-piteen. Nämä mallit ovat kuitenkin vas-ta kehittelyvaiheessa.

Tehokkuuden näkökulmasta mielen-kiintoinen kysymys on myös se, missävaiheessa työttömyyttä toimenpiteistäsaatava hyöty on suurin. Profilointimal-lin yhteydessä oletetaan tyypillisesti, ettäpuuttuminen heti työttömyyden alus-sa estää parhaiten työttömyyden pit-kittymistä. Välttämättä näin ei kuiten-kaan ole. Tukitoimista saatava hyötyvoi myös olla suurempi siinä vaihees-sa, kun työttömyyttä on jo kestänytjonkin aikaa verrattuna tilanteeseentyöttömyyden alussa. Tämä on tilan-ne esimerkiksi silloin, kun työllistymi-sen todennäköisyys on kaikilla työttö-myyden alussa suuri. Tällöin toimen-piteiden avulla ei juuri voida enää kas-vattaa työllistymistodennäköisyyttä. Mi-käli työllistymistodennäköisyys aleneetyöttömyyden pitkittyessä, voi toimen-piteistä saatava hyöty olla suurempisiinä vaiheessa, kun työttömyys on jokestänyt jonkin aikaa.

Suomen osalta Kauhanen, Lilja ja Sa-vaja (2005) ovat tutkimuksessaan sel-vittäneet sitä, missä vaiheessa työttö-myyttä työvoimapoliittisesta koulutuk-sesta saatava hyöty on suurin. Tulos-ten perusteella optimaaliseen koulutus-ajankohtaan vaikuttaa ainakin alueentyöttömyysaste. Nykyisen tutkimustie-don perusteella on kuitenkin mahdo-tonta sanoa, missä vaiheessa tietystätoimenpiteestä saatava hyöty tietynhenkilön kohdalla olisi suurin.

Kokemuksia muista maista

Työttömien tilastollinen profilointi ontällä hetkellä käytössä Yhdysvalloissa,Australiassa, Tanskassa ja Etelä-Kore-assa. Lisäksi useissa muissa maissa onharkittu profilointimallin käyttöönot-

toa, ja myös pilottikokeiluja on järjes-tetty. Pisin kokemus profiloinnista onYhdysvalloissa, jossa liittovaltion lain-säädäntö on vuodesta 1993 alkaen vel-voittanut osavaltioita rakentamaan pro-filointijärjestelmiä (Worker Profilingand Reemployment Services, WPRS).

Suurin osa profilointimalleja käsitel-leistä tutkimuksista on keskittynyt sii-hen, kuinka hyvin profilointimalli en-nustaa työttömyyden kestoa. Yleisestion havaittu, että profilointimallien en-nustuskyky on ainakin minimivaati-musta eli satunnaisarviota parempi.Sen sijaan vähemmän tutkimuksia onsiitä, onko profilointimallin käytölläollut vaikutusta työttömyyden kestoon.

Yhdysvaltain Kentuckyn osavaltionosalta Black et al. (2003) ovat tarkas-telleet koe- ja kontrolliryhmien avullasitä, miten profilointimallin käyttö onvaikuttanut työttömyysjaksojen kes-toon, maksettujen työttömyyskorvaus-ten määrään ja työttömyyden jälkei-siin tuloihin. Tulosten mukaan profi-lointijärjestelmä on onnistunut sekä ly-hentämään keskimääräistä työttömyy-den kestoa että alentamaan maksettu-jen työttömyyskorvausten määrää.Myös työttömyyden alun jälkeiset tu-

lot olivat profilointimallin perusteellatoimenpiteisiin ohjatuilla keskimäärinkorkeammat kuin kontrolliryhmällä.Tosin tämä tulovaikutus johtuu lähesyksinomaan koeryhmäläisten nopeam-masta työllistymisestä.

Black et al. (2003) ovat myös to-denneet suurimman osan profiloinninmyönteisistä vaikutuksista selittyvänsillä, että osa työttömistä työllistyy piansen jälkeen, kun he ovat saaneet il-moituksen velvollisuudestaan osallis-tua toimenpiteisiin. Koska nämä hen-kilöt eivät koskaan ehtineet osallistu-maan toimenpiteisiin, näyttää siltä,että joissain tapauksissa uhka toimen-piteisiin joutumisesta edistää työllis-tymistä. Ainakin Kentuckyn osavalti-on kohdalla profilointimallin käyttösiis vähensi työttömyysturvaan liitty-vää moral hazard -ongelmaa4. On

Jutta Moisala muistuttaa, että hyvästä ennustuskyvystä huolimatta todelliseen testiin pro-filointimalli joutuu vasta käyttöönoton yhteydessä.

4 Moral hazard -ongelmalla tarkoitetaantilannetta, jossa ohjattavan osapuolen(esim. työttömät) toimintaa ei voidan ha-vaita, eikä korvausta siksi voida sitoa sii-hen. Työttömyysturvan kannalta työttö-män kannustimet hakea ja vastaanottaatyötä heikkenevät ja työttömyysaste nou-see, koska työttömyysturvan tasoa ei voidasuoraan kytkeä työnhaun aktiivisuuteen.

30

tosin hyvä huomata, että kokonaisuu-dessaan tämä ilmiö ei selitä profiloin-nin myönteisiä tuloksia.

Muuttaisiko profilointi nykyis-tä toimenpiteiden kohdenta-mista?

Yhdysvalloissa profilointimallin antamatulos määrää suoraan sen, ketkä sijoi-tetaan toimenpiteisiin. Suomessa jär-jestelmä todennäköisesti toimisi siten,että profilointimallia käytettäisiin aino-astaan työvoimaneuvojien apuvälinee-nä. Toisin sanoen työvoimaneuvojatvoisivat halutessaan poiketa profiloin-timallin antamasta suosituksesta.

Tästä huolimatta on mielenkiintois-ta tarkastella sitä, millaisia henkilöitätoimenpiteisiin ohjattaisiin, jos kritee-rinä olisi ainoastaan profilointimallinantama työttömyyden pitkittymisenriski. Vuonna 2001 työvoimapoliitti-siin toimenpiteisiin tai työvoimakou-lutukseen päättyi aineistomme perus-teella 17,4 prosenttia työttömyysjak-soista. Tämän perusteella ”siirsimme”kuvitteellisesti toimenpiteisiin ne 17,4prosenttia jaksoista, joiden kohdallatyöttömyyden pitkittymisen riski pro-filointimallin perusteella oli suurin.Vertailun vuoksi tarkastelimme myösvuoden 2001 aineiston perusteella sitä,millaisia henkilöitä todellisuudessaohjattiin toimenpiteisiin ja työvoima-koulutukseen.

Osoittautui, että profilointimallin pe-rusteella toimenpiteisiin ohjautuisi hie-man erilaisia henkilöitä kuin mitä nii-hin todellisuudessa siirtyi. Profilointi-mallin perusteella toimenpiteisiin siir-tyisi ensinnäkin vähemmän naisia. Tällähetkellä toimenpiteisiin ja koulutukseensijoitetaan enemmän naisia kuin mie-hiä. Profilointimallin perusteella naisiaja miehiä sijoitettaisiin toimenpiteisiinyhtä paljon. Profilointimallin perusteel-la toimenpiteisiin sijoitettaisiin myösenemmän vanhempia henkilöitä, va-jaakuntoisia, irtisanottuja ja ainoastaanperuskoulutuksen suorittaneita. Ny-kyistä vähemmän toimenpiteisiin taassijoitettaisiin ylioppilaita, suoraan opin-

noista työttömyyteen tulleita ja niitä,joiden edellinen työsuhde on päätty-nyt määräaikaisuudesta johtuen.

Mistä edellä kuvatut erot johtuvat?Yksi syy eroihin saattaa olla se, ettänykyiset tulostavoitteet eivät kannustatyövoimaneuvojia sijoittamaan toimen-piteisiin todennäköisesti vaikeimmintyöttömyydestä poistuvia työttömiä.Toinen selitys voi olla se, että tällä het-kellä käytössä olevat toimenpiteet ei-vät yksinkertaisesti hyödyttäisi tietyntyyppisiä työttömiä, eikä heitä siksi si-joiteta niihin.

Lopuksi

Työttömien tilastollinen profilointi työ-voimaresurssien kohdentamismenetel-mänä ja mahdollisesti pitkäaikaistyöt-tömyyden ehkäisijänä on herättänytrunsaasti mielenkiintoa viime vuosinauseissa maissa – niin myös Suomessa.Rakentamamme tilastollinen profiloin-timalli näyttää ennustavan melko hy-vin työttömyyden pitkittymisen riskiä.Tässä suhteessa mallin käyttöönottoolisi hyvin mahdollista. Sen sijaan tut-kimuksemme perusteella ei voida vas-tata kysymyksiin, onko toimenpiteidenkohdentaminen profilointimallin perus-teella tehokasta tai missä vaiheessatyöttömyyttä toimenpiteistä saatavahyöty olisi suurin.

Todelliseen kokeeseen tilastollinenprofilointijärjestelmä joutuu siinä vai-heessa, jos se päätetään ottaa käyttööntyövoimatoimistoissa. Käytön onnistu-miseen vaikuttaa mallin toimivuudenlisäksi myös se, miten työvoimaneu-vojat suhtautuvat malliin. Vasta tule-vaisuus siis kertoisi, pystytäänkö pro-filointimallin käytöllä todella vaikutta-maan työttömyysjaksojen kestoon.�

KIRJALLISUUS

Black, D.A. & Smith, J.A. & Berger,M.C. & Noel, B.J. (2003), Is the Threatof Reemployment Services More Effec-tive than the Services Themselves? Ex-

perimental Evidence from the UI System,American Economic Review, 93, 1313–1327.

Hämäläinen, K. (2005), Työvoimapo-litiikan arvioinnin sietämätön vaikeus,teoksessa Hämäläinen, K. & Taimio, H.& Uusitalo, R. (toim.), Työttömyys – ta-loustieteellisiä puheenvuoroja, Helsinki:Edita, 170–188.

Kauhanen, K. & Lilja, R. & Savaja, E.(2005), Työvoimapoliittisen koulutuk-sen vaikuttavuus kysynnän näkökul-masta, Loppuraportti, Alustava versio2.12.2005. Helsinki: Palkansaajien tut-kimuslaitos.

Moisala, J. & Suoniemi, I. & Uusitalo,R. (2006), Työttömien tilastollinen pro-filointi työvoimapoliittisten toimenpitei-den kohdentamisessa. Julkaisematon kä-sikirjoitus.

31

Suomessa työvoimapolitiikan keskei-senä strategisena tavoitteena on alen-taa rakenteellista työttömyyttä, ehkäistäsyrjäytymistä ja varmistaa osaavan työ-voiman saatavuus. Väestön ikääntymi-nen luo tälle politiikalle omat haasteen-sa. Työvoiman saatavuuden turvaami-nen tulevina vuosina edellyttää toimen-piteitä myös vaikeimmin työllistyvienammatillisen osaamisen lisäämiseksi.Työvoimapoliittisella koulutuksella onmerkittävä tehtävä näiden tavoitteidensaavuttamisessa.

Työvoimapoliittisen koulutuksenmäärää kasvatettiin 1990-luvun puo-

livälin jälkeen. Samalla myös koulu-tuksen monimuotoisuutta lisättiin.Koulutukseen osallistuneiden määrätolivat korkeimmillaan vuosina 1997–2000. Viime aikoina työvoimapoliitti-sen koulutuksen hankintaan on varat-tu vuosittain keskimäärin noin 200 mil-joonaa euroa.

Hakijoita koulutukseen on ollut enem-män kuin on voitu ottaa (kuvio 1)1.Ajanjaksolla 1998–2004 vuosittain kes-

Merja KauhanenErikoistutkijaPalkansaajien [email protected]

Reija LiljaVt. johtajaPalkansaajien [email protected]

Eija SavajaTietohallintopäällikköPalkansaajien [email protected]

Kannattaakotyövoima-poliittinenkoulutus?Työvoimapoliittisen koulutuksen työllisyysvaiku-tuksia on aiemmissa tutkimuksissa pidetty melkovähäisinä. Artikkelissa korostetaan, että koulutuksenhyödyistä saadaan turhan pessimistisiä arvioita, jossen vaikuttavuutta mitataan liian lyhyellä aikavälillä.

1 Hakemuksia on ollut tätäkin enemmän,sillä sama hakija on voinut pyrkiä useam-min kuin kerran koulutukseen saman vuo-den aikana.

32

Lähde: Työministeriö.

Kuvio 1. Työvoimakoulutus vuosina 1998–2004.

kimäärin 95 000 henkilöä aloitti työ-voimapoliittisen koulutuksen, kun ha-kijoita oli noin 132 000.

Aiemmissa tutkimuksissa työ-voimakoulutuksen vaikutta-vuus vaatimatonta

Työvoimakoulutuksen tärkeimpänätavoitteena on edistää työttömien työl-listymistä. Sen työllisyysvaikutuksistaon tehty lukuisia kotimaisia tutkimuk-sia.2 Useissa tutkimuksissa on päädyt-ty siihen, että työvoimakoulutus edis-tää työttömien työllistymisedellytyksiä.Koulutuksen työllisyysvaikutusten suu-ruusluokka on tutkimuksissa kuiten-kin vaihdellut melko paljon, ja keski-määrin vaikutus on ollut melko vähäi-nen.

Joidenkin tutkimusten mukaan työ-voimakoulutuksella ei ole ollut lainkaanvaikutusta työttömien työllistymiseen,kun taas toisissa tutkimuksissa työvoi-makoulutukseen osallistujat ovat saat-taneet työllistyä jopa heikommin kuinne työnhakijat, jotka eivät ole osallis-tuneet koulutukseen. Kaikkiaan tulos-ten vertailtavuutta hankaloittaa se, ettätutkimukset poikkeavat toisistaan sekäaineiston, selittävien muuttujien ettämenetelmien suhteen.3 Työvoimakou-

tää koulutusaikana hänen mahdolli-suuksiaan etsiä töitä avoimilta työ-markkinoilta (Fay 1996). Onkin tär-keää, että koulutuksen vaikuttavuuttaarvioidaan riittävän pitkällä aikavälillä,jotta tämä lock-in-vaikutus tulee huo-mioitua.

Työnhakijoiden pitkä seuran-ta tarpeen

Työvoimakoulutuksen arvioinnissa tar-vitaan yksilötason tietoa sekä koulu-tukseen osallistuneista että muista työn-hakijoista, jotka olisivat voineet osal-listua koulutukseen mutta eivät syystätai toisesta näin tehneet. On myös tär-keää, että koulutukseen osallistuneitaseurataan riittävän pitkältä ajalta. Seu-raavat tarkastelut pohjautuvat työmi-

2 Katso esim. Aho, Nätti ja Suikkanen(1996); Aho, Halme ja Nätti (1999); Ahoja Kunttu (2001); Hämäläinen (1998a,1998b, 1999, 2002); Hämäläinen ja Ol-likainen (2005); Mikkonen (1997); Ran-tala (1995 ja 1998); Tuomala (1998 ja2002), Valtiontalouden tarkastusvirastontarkastuskertomus (2005).

3 Hämäläinen ja Uusitalo (2005).

Artikkeli liittyy läheisesti Merja Kauhasen, Reija Liljan ja Eija Savajan tutkimushankkeeseen’Työvoimapoliittisen koulutuksen vaikuttavuus kysynnän näkökulmasta’, jonka on rahoitta-nut työministeriö ja jonka tulokset julkaistaan myöhemmin tänä keväänä.

lutuksen sisältö ja laatu on myös voi-nut vaihdella vuosien aikana.

Yksi syy, miksi työvoimakoulutuksenvaikuttavuus voi jäädä vähäiseksi, onse, että vaikuttavuutta ei tarkastella riit-tävän pitkällä aikavälillä eikä tarkaste-lussa huomioida ns. lock-in-vaikutus-ta eli sitä, että koulutus sitoo työttö-män työnhakijan ajankäyttöä ja vähen-

33

nisteriön työnhakijarekisteristä kerät-tyyn laajaan työttömien työnhakijoidensatunnaisotokseen kahdelta suhdanne-vaiheeltaan erilaiselta vuodelta 1998 ja2001. Tarkastelussa on mukana kai-ken kaikkiaan 130 636 työtöntä työn-hakijaa, joita kutakin on seurattu työt-tömyyden alkuhetkestä kolme vuottaeteenpäin tai ainakin siihen asti, kunhe ovat vielä työnhakijarekisterissämukana.

Kolmen vuoden seurantajaksolla noinyhdeksän prosenttia työttömistä työn-hakijoista aloitti työvoimakoulutuksen.Noin 60 prosenttia aloitti ammatillisenkoulutuksen ja noin 40 prosenttiamuun kuin ammatillisen koulutuksen.4

Koulutukseen hakeutuminen kasvaatyöttömyyden keston pitkittyessä: mitäpidempään työttömyys kestää sitä suu-rempi osuus hakeutuu työvoimakou-lutukseen. Tähän vaikuttavat osaltaantyövoimaviranomaisten aktivointivel-voitteet, jotka tulevat voimaan, kuntyöttömyyttä on kestänyt riittävän pit-kään.

Ammatillinen koulutus kes-kittyy parhaassa työiässä ole-ville

Työvoimakoulutusta arvioitaessa on tar-peen tietää, ketkä koulutuksen ylipäänsäosallistuvat. Työministeriön työnhakija-rekisterin mukaan ammatillisessa kou-lutuksessa on yhtä paljon naisia kuinmiehiä, mutta kaikkiin työttömiin työn-hakijoihin verrattuna miesten osuus am-matillisessa koulutuksessa on selvästisuhteessa naisia suurempi (taulukko 1).

Nuoret ja ikääntyvät osallistuvat sekäammatilliseen että muuhun työvoima-koulutukseen selvästi vähemmän kuinparhaassa työiässä olevat, joiden osuuskoulutuksen aloittaneista on suurem-pi kuin heidän osuutensa työttömistätyönhakijoista.

Keskiasteen koulutuksen suorittaneetaloittavat selvästi muita harvemmintyövoimakoulutuksen ja ovat siten ali-edustettuina työvoimakoulutuksessa.Korkea-asteen koulutuksen suoritta-neet – hieman yllättäen – osallistuvatsuhteessa muita enemmän ammatilli-seen koulutukseen. Perusasteen opin-tojen varassa olevat osallistuvat muitaahkerammin muuhun kuin ammatilli-seen koulutukseen kuten esimerkiksityönhakuvalmiuksia parantavaan ja val-mentavaan työvoimakoulutukseen.Tämä viittaisi siihen, että pelkän pe-

ruskoulun käyneiden työnhakijoidenvalmiudet osallistua ammatilliseen kou-lutukseen eivät ole kunnossa, vaanmoni heistä tarvitsee ensin muuta kou-lutusta. Erityisen haastava tilanne onsilloin, kun yhdistelmänä on korkea ikäja matala peruskoulutus.

Puolet koulutuksen aloitta-neista työllistynyt 24 kuukau-den kuluessa

Työvoimapoliittista koulutusta voidaanpitää onnistuneena, jos sen ansiosta työ-tön työnhakija työllistyy avoimille työ-markkinoille. Työvoimakoulutuksen sa-moin kuin muidenkin työvoimapoliit-tisten toimenpiteiden onnistumista on-kin varsin usein arvioitu sen avulla, kuin-ka moni toimenpiteeseen osallistunut ontietyn tarkasteluajanjakson kuluessa toi-menpiteen jälkeen työllistynyt.

Työvoimapolitiikan varsinainen vai-kuttavuuden arviointi ei kuitenkaan olesama asia kuin toimenpiteen jälkeentehty arvio siitä, kuinka suuri osa sii-hen osallistuneista on sen jälkeen työl-listynyt. Vaikuttavuutta arvioitaessa las-ketaan, kuinka paljon työvoimakoulu-tus lisää työttömän työnhakijan työl-listymisen todennäköisyyttä verrattu-na tilanteeseen, jossa hän ei olisi osal-listunut toimenpiteeseen. Jos toimen-piteet kohdistetaan henkilöihin, joillaon muutoinkin hyvät työllistymisedel-lytykset, toimenpiteen jälkeen voidaansaada korkeita osallistuneiden työllis-tymislukuja, vaikka toimenpiteen vai-kuttavuus jäisi heikoksi.

Koska työvoimapoliittisen koulutuk-sen tavoite ei ole itse koulutukseen osal-listuminen vaan työllistyminen avoimil-le työmarkkinoille, koulutuksen työl-lisyysvaikutusten mittaaminen on jär-kevää aloittaa koulutuksen aloittamis-hetkestä eikä vasta sen päättymisestä(Sianesi 2002). Työvoimakoulutukseenosallistuneiden työllistymisestä saadaankarkea kuva taulukosta 2, joka ker-too, että ammatilliseen koulutukseenosallistuneista yli puolet oli työllistynyt24 kuukautta koulutuksen aloittami-sesta. Vain noin 40% muuhun kuin

Taulukko 1. Työvoimakoulutuksen aloittaneet, %-jakauma.

Ammatillinen Muu kuin Työvoimakoulu- Työttömätkoulutus ammatillinen tus yhteensä työnhakijat

koulutus

SukupuoliMies 50,0 38,5 45,3 46,2Nainen 50,0 61,5 54,7 53,8

100,0 100,0 100,0 100,0IkäAlle 25 16,1 15,5 15,9 27,125–49 74,0 69,3 72,0 57,650– 9,9 15,2 12,1 15,4

100,0 100,0 100,0 100,0KoulutusastePerusaste 30,6 39,9 34,4 33,0Keskiaste 38,9 39,5 39,2 46,1Korkea-aste 21,3 17,5 19,7 19,8Ei tietoa 9,2 3,1 6,7 1,1

100,0 100,0 100,0 100,0

4 Muu kuin ammatillinen koulutus pi-tää sisällään mm. valmentavaa työvoima-koulutusta kuten maahanmuuttajillesuunnattua kielikoulutusta, atk-kurssejasekä työnhakuvalmiuksia parantavaa pe-ruskoulutusta.

34

Kuvio 2. Työvoimakoulutuksen vaikuttavuus 6 kuukautta koulutuksen aloit-tamisen jälkeen työttömyyden eri kestoissa, ammatillinen koulutus ja muukoulutus.6

ammatilliseen koulutukseen osallistu-neista oli vastaavana aikana löytänyttöitä. Ero näiden lukujen välillä on ym-märrettävä. Ammatillisen koulutuksenperustavoite on valmentaa työnhakijatiettyyn ammattitehtävään. Muun kuinammatillisen koulutuksen tavoite onpikemminkin lisätä työnhakijan työ-markkinavalmiuksia ja sitä kautta edis-tää hänen työllistymistään. Ammatilli-nen koulutus on myös perusteellisem-paa. Se on kestoltaan selvästi pidem-pää kuin muu työvoimakoulutus ja silläpystytään paremmin vastaamaan myösyritysten työvoimatarpeisiin.

Pelkän perusasteen koulutuksen suo-rittaneet ja ikääntyvät työllistyvät kou-lutuksen aloittamisen jälkeen selvästiheikommin kuin keski- ja korkea-as-teen koulutetut ja nuoremmat ikäryh-mät. Parhaiten työllistyvät korkeastikoulutetut työvoimakoulutuksen aloit-tajat. Tämä tulos on sopusoinnussakorkea-asteen koulutuksen saaneidenyleisesti ottaenkin muita paremmantyömarkkinatilanteen kanssa.

Työvoimakoulutus kannattaa– sittenkin

Kuten aiemmin painotettiin työvoima-koulutuksen vaikuttavuutta tulee ar-

vioida sen avulla, kuinka hyvin kou-lutus parantaa kunkin työnhakijanmahdollisuuksia työllistyä avoimilletyömarkkinoille. Tällainen arvio edel-lyttää, että työvoimapoliittisen koulu-tuksen aloittaneiden työttömien työn-hakijoiden työllistymisen todennäköi-syyttä pyritään vertaamaan tilantee-

seen, jossa työtön ei olisi aloittanutkoulutusta vaan olisi pysynyt työttö-mänä.

Työnhakijarekisterin avulla voidaantyövoimakoulutuksen vaikuttavuuttaarvioida vertaamalla koulutuksen aloit-taneita työttömiä vertailuryhmään, jo-hon kuuluvat työttömät ovat saman-laisia havaittavissa olevilta ominaisuuk-siltaan ja joilla olisi vertailuhetkellä (elitietyssä työttömyyden kestossa) ollutmahdollisuus aloittaa koulutus. Toisinsanoen koulutuksen aloittaneita työt-tömiä verrataan niihin työttömiin, joillaolisi ollut sama todennäköisyys aloit-taa työvoimapoliittinen koulutus mut-ta jotka tätä koulutusta eivät aloitta-neet.5

Vaikuttavuusanalyysissä lasketaan,onko koulutuksen aloittaneiden ja ver-tailuryhmän työllistymisosuuksissa ti-lastollisesti merkitsevä ero kullakinvalitulla tarkasteluperiodilla. Tämäneron perusteella tehdään johtopäätök-siä koulutuksen vaikuttavuudesta eli

5 Tämä vertailu tehdään ns. kaltaistet-tujen parien menetelmällä, katso esim. Si-anesi (2002).

Taulukko 2. Työvoimakoulutuksen aloittaneiden työllistyminen 24 kuukau-den jälkeen koulutuksen aloittamisesta, % aloittaneista.

Ammatillinen Muu kuin amma- Työvoimakoulutuskoulutus tillinen koulutus yhteensä

Kaikki 56,1 40,0 49,6

SukupuoliMies 53,4 35,0 47,0Nainen 58,8 43,1 51,6

IkäAlle 25 57,8 41,5 51,225–49 57,0 40,9 50,650– 46,9 34,2 40,3

KoulutusastePerusaste 51,6 35,3 43,8Keskiaste 58,2 42,8 52,3Korkea-aste 58,2 47,0 54,4

6 Kuviot kuvaavat %-eroja työllisyysosuuksissa koulutuksen käyneiden ja vertailuryhmänvälillä.

35

Kuvio 3. Työvoimakoulutuksen vaikuttavuus 12 kuukautta koulutuksen aloit-tamisen jälkeen työttömyyden eri kestoissa, ammatillinen koulutus ja muukoulutus.

Kuvio 4. Työvoimakoulutuksen vaikuttavuus 24 kuukautta koulutuksen aloit-tamisen jälkeen työttömyyden eri kestoissa, ammatillinen koulutus ja muukoulutus.

siitä, tuottiko työvoimapoliittinen kou-lutus positiivisen lisäarvon koulutuk-sen aloittaneille. Lisäksi työvoimapo-liittisen koulutuksen onnistumista ar-vioidaan sen suhteen, millä työttö-myyshetkellä koulutus on aloitettu.

Kuvioissa 2–4 on tiivistetty ammatil-liselle ja muulle kuin ammatillisellekoulutukselle tehdyt vaikuttavuusana-lyysit koulutuksen aloituskuukauden

mukaan. Koulutettujen ja vertailuryh-män erot työllistyneiden osuuksissa onlaskettu 6, 12 ja 24 kuukauden kulut-tua koulutuksen aloittamisen jälkeen.

Kuvioiden 2–4 tulokset korostavat,miten suuri merkitys työvoimakoulu-tuksen vaikuttavuuden arvioinnissa onsillä, kuinka pitkän aikaa koulutuk-sen jälkeen työllisyysvaikutuksia mi-tataan. Kun ammatillisen koulutuksen

vaikuttavuutta mitataan lyhyen ajan (6kk, kuvio 2) kuluttua koulutuksenaloittamisesta, koulutukseen osallistu-neiden työllisyysosuudet ovat selvästivertailuryhmää alempia. Tämä kertoons. lock-in-vaikutuksesta. Koulutuk-sen aloittaneiden ajankäyttöä sitookoulutus samalla kun heidän vertai-luparinsa etsivät aktiivisesti työtä.Tämä ero on sitä suurempi (parhaim-millaan jopa 15 prosenttiyksikköä)mitä aiemmin työttömyyden alkami-sen jälkeen koulutus aloitetaan. Tämäjohtuu siitä, että työttömyyden alussavertailuryhmässä on mukana työ-markkinoilla kysyttyjä työnhakijoita,jotka työllistyvät keskimääräistä no-peammin.

Kun koulutuksen vaikuttavuutta mi-tataan vain lyhyen aikaa koulutuksenaloittamisen jälkeen, on melko sel-vää, että lock-in-vaikutus dominoi tu-loksia. Ammatillinen koulutus kestääkeskimäärin 5,5 kuukautta, joten eiole järkevää arvioida koulutuksen vai-kuttavuutta liian lyhyen ajan kulut-tua koulutuksen aloittamisen jälkeen.Lock-in-vaikutus on pienempi muullakuin ammatillisella koulutuksella, jokakestää keskimäärin 2,7 kuukautta.Kuviosta 2 nähdään, että tällaisellakoulutuksella lock-in-vaikutus on ole-maton; puoli vuotta koulutuksenaloittamisen jälkeen koulutukseenosallistujien työllistymisosuudet ovathieman suuremmat kuin vertailupa-reilla, jotka eivät koulutukseen osal-listuneet.

Kun vaikuttavuutta arvioidaan 12kuukauden kuluttua koulutuksenaloittamisesta, yhtä suuria eroja kou-lutettujen ja vertailuryhmän välillä eiole havaittavissa (kuvio 3). Ammatil-lisen koulutuksen vaikutus työllisty-miseen on pääsääntöisesti positiivinen,joskin vaikutus kokonaisuudessaan onmelko vähäinen. Myös muun koulu-tuksen vaikutus työllistymiseen onmelko vähäinen, mutta erona amma-tilliseen koulutukseen vaikutussuun-ta on negatiivinen. Tämä voi heijas-taa sitä, että muuhun kuin ammatilli-seen koulutukseen valikoituu keski-määräistä vaikeammin työllistyviä,

36

joiden kaikkia ominaisuuksia ei saa-da haltuun valitussa vertailuasetelmas-sa. Kuvion 4 ehkä mielenkiintoisinviesti on se, että jos koulutuksen vai-kuttavuutta arvioitaisiin pelkästään 12kuukautta koulutuksen aloittamisenjälkeen, oltaisiin samoilla linjoilla kuinaiempi tutkimus, jonka mukaan kou-lutuksen vaikuttavuus on vähäistä.

Kun aikajännettä pidennetään ja työ-voimapoliittisen koulutuksen vaikut-tavuutta arvioidaan 24 kuukautta kou-lutuksen aloittamisen jälkeen, koulu-tuksen työllisyysvaikutukset parane-vat huomattavasti. Tällöin koulutuk-sen aloittaneilla työllistyneiden osuuson selvästi korkeampi kuin vertailu-ryhmällä, ero nousee ammatillisen

koulutuksen osalta kor-keimmillaan 15 pro-senttiyksikköön ja onkeskimäärin 10 pro-senttiyksikön tuntumas-sa. Muun koulutuksenosaltakin vastaava erotyöllistyneiden osuuksis-sa on keskimäärin 5prosenttiyksikön tuntu-massa.

Lopuksi

Edellä olevat analyysitkertovat selvää kieltäänsiitä, että työvoimapoliit-tisen koulutuksen hyö-dyt tulevat esille vasta pi-demmän ajan kuluttua.Jos koulutuksen vaikut-tavuutta tarkastellaan lii-an lyhyellä aikavälillä,voidaan sen onnistumi-sesta vetää turhan pes-simistisiä johtopäätök-siä.

Tulokset osoittavat, et-tä ammatillisen koulu-tuksen myönteiset vai-kutukset työttömientyöllistymiseen ovat pit-källä aikavälillä merkit-täviä ja selvästi muutatyövoimakoulutusta suu-

rempia. On huomattavaa, että myösmuuhun kuin ammatilliseen koulutuk-seen osallistujat työllistyvät selvästi pa-remmin kuin ne, jotka eivät tätä kou-lutusta saa.�

KIRJALLISUUS

Aho, S. & Nätti, J. & Suikkanen, A.(1996), Työvoimakoulutuksen ja tuki-työllistämisen vaikuttavuus 1988–1992,Työministeriö, Työpoliittinen tutkimusN:o 144.

Aho, S. & Halme, J. & Nätti, J. (1999),Tukityöllistämisen ja työvoimakoulutuk-sen kohdentuminen ja vaikuttavuus1990–1996, Työministeriö, Työpoliitti-nen tutkimus N:o 207.

Aho, S. & Kunttu, S. (2001), Työvoi-mapoliittisten toimien vaikuttavuudentutkiminen rekisteriaineistojen avulla,Menetelmäkehittelyä ja 1994–1997 to-teutettuja toimia koskevia tuloksia, Työ-ministeriö, Työpoliittinen tutkimus N:o233.

Fay, R.G. (1996), Enhancing theeffectiveness of active labour marketpolicies, Evidence from programmeevaluations in OECD countries, OECDLabour Market and Social PolicyOccasional Papers No. 18.

Hämäläinen, K. (1998a), The impactof active programmes on employment inthe eras of high and low unemployment,Jyväskylän yliopisto, Taloustieteen laitos,Working Paper N:o 191.

Hämäläinen, K. (1998b), The impactof active labour market programmes onrepeat unemployment incidence, Jyväs-kylän yliopisto, Taloustieteen laitos,Working Paper N:o 189.

Hämäläinen, K. (1999), Aktiivinen työ-voimapolitiikka ja työllistyminen avoimilletyömarkkinoille, ETLA, Sarja B 151.

Hämäläinen, K. (2002), The effects oflabour market training in different areasof unemployment, teoksessa Ilmakun-nas, S. & Koskela, E. (Eds.), Towardshigher employment, the role of labourmarket institutions, VATT-julkaisuja 32.

Hämäläinen, K. & Uusitalo, R. (2005),Kannattaisi kokeilla, Työministeriö, Työ-poliittinen tutkimus N:o 285.

Mikkonen, I. (1996), Työvoimakoulu-tus ja työmarkkinapolun käänteet, Työ-ministeriö, Työpoliittinen tutkimus N:o129.

Rantala, J. (1998), Työvoimapolitiikanrooli ja työttömien työllistyminen, VATT-tutkimuksia 32.

Sianesi, B. (2002), An evaluation of theSwedish system of active labour marketprogrammes in the 1990s, Institute forFiscal Studies, WP02/01.

Tuomala, J. (1998), Pitkäaikaistyöttö-myys ja työttömien riski syrjäytyä avoi-milta työmarkkinoilta, VATT-tutkimuk-sia 46.

Tuomala, J. (2002), Työvoimakoulutuk-sen vaikutus työttömien työllistymiseen,VATT-tutkimuksia 85.

Valtiontalouden tarkastusvirasto (2005),Työvoimakoulutuksen työllisyysvaiku-tukset, Tarkastuskertomus 97/2005.

Kirjoittajat ovat osoittaneet, että työvoimakoulutuksen pitem-män aikavälin vaikutukset ovat selviä. 24 kuukautta koulu-tuksen aloittamisen jälkeen ammatillista koulutusta saanei-den työllisyysosuus on keskimäärin 10 prosenttiyksikköä jamuuta koulutusta saaneiden 5 prosenttiyksikköä korkeampikuin niiden, jotka eivät ole saaneet lainkaan työvoimakoulu-tusta.

37

Jo muutaman vuoden ajan käydyn ta-saverokeskustelun perusteella vaikut-taisi siltä, että Suomen tuloverojärjes-telmä tulisi uudistaa pikaisesti ja pe-rusteellisesti. Ensimmäiseksi tulee mie-leen Suomen verorakennetta taannoinkommentoineen OECD:n vero-osas-

ton johtajan, Christopher Headyn(2002) tapaan kysyä, onko todella näin.Tarvittava verokertymä saadaan kerät-tyä, verojärjestelmä ei ole toivottomanmonimutkainen ja oletettavasti vero-tuksen progression aste vastaa kansa-laisten enemmistön kantaa.

Jukka PirttiläTutkimuskoordinaattoriPalkansaajien [email protected]

Tasaverollelöytyy vaihtoehtojaSuomessa ei ole välitöntä tarvetta radikaalille

verouudistukselle. Jos uudistus tehdään, niin

sen tavoitteiden kannalta olisi parempiakin

verojärjestelmiä kuin tasavero.

Jukka Pirttilän näkemykset perustuvat optimaalisen verojärjestelmän taloustieteelliseen tutki-mukseen.

38

Verouudistuksille on kuitenkin ym-märtääkseni esitetty kolme keskeistäperustetta:

1. Verotusta tulisi muuttaa työllisyyt-tä edistävämpään suuntaan.

2. Tuloverotuksen tulisi olla kansain-välisesti kilpailukykyinen.

3. Ansiotulojen ja pääomatulojen ve-roeroa tulisi kaventaa.

Pyrin tässä kirjoituksessa arvioimaantaloustieteellisen verotutkimuksen tu-losten perusteella näiden muutospai-neiden kiireellisyyttä. Erityisesti pureu-dun siihen, onko Suomen hyödyllistäpitää kiinni ns. eriytetystä tuloverojär-jestelmästä, jossa ansio- ja pääomatu-loja verotetaan erillisesti. Tämän jäl-keen arvioin, kuinka tasavero täyttäähyvän verojärjestelmän vaatimukset.Lopuksi esitän verouudistusmahdolli-suuden, joka ei merkitsisi täyttä muu-tosta nykyjärjestelmään mutta korjaisisen joitakin ongelmakohtia eri tavoinkuin tasavero.

Mitä taloustutkimus sanoohyvän verojärjestelmän omi-naisuuksista?

Verotus vääristää lähes aina ta-louden toimintaa

Verouudistuksen kiireellisyyden kan-nattajat huomauttavat, kuinka verotusvähentää kannustimia työskennellä,opiskella, investoida jne. Tietysti se vää-ristää, kysymys on vain siitä, kuinkapaljon. Täysin vääristämätönkin veroon tosin olemassa, ns. könttäsumma-vero. Tällainen vero olisi tietty vakio-summa, esim. 5 000 euroa, joka olisimaksettava vauvasta vaariin, oli tulojatai ei. Kannustin käydä työssä ei heik-kenisi, sillä lisätulosta jäisi sata prosent-tia käteen. Monista meistä tällainen ve-rojärjestelmä olisi kuitenkin epäoikeu-denmukainen, eikä sellaista siksi olemissään maassa käytössä. Täysin vää-ristämättömän verotuksen sijasta pää-dytään siis vapaaehtoisesti valitsemaanvääristävä verojärjestelmä, jossa tuloistajää käteen vähemmän kuin sata pro-senttia.1

Hyvän verojärjestelmän ominaisuuk-siin kuuluu kuitenkin se, ettei se vääris-tä talouden toimintaa kohtuuttomanpaljon. Toinen hyvän verojärjestelmänominaisuus on, että sen avulla saadaanverojen jälkeinen tulojen jakauma vas-taamaan yhteiskunnallisesti tavoiteltaviatuloeroja. Jos tuloeroja halutaan tasataentistä enemmän, kokonaisveroastettanostetaan ja verotuksen progressiota ki-ristetään, jolloin verotus aiheuttaa en-tistä enemmän haittavaikutuksia talou-den toiminnalle. Nämä haitat saatetaankuitenkin sietää, jos muutos tulonjakau-massa riittää kompensoimaan ne. Ta-loustieteen nobelisti ja modernin vero-tutkimuksen oppi-isä James Mirrlees ki-teyttääkin: ”Ei ole väistä-mätöntä, että verot vää-ristävät taloutta, mutta josne ovat oikeudenmukai-sia, niin ne melko var-masti tekevät niin” (Mir-rlees 2000, 2).

Se, mihin tulojaon ja te-hokkuuden välinen rajatai kokonaisveroaste jasitä myötä julkisen sek-torin koko pitäisi täsmäl-leen asettaa, on aidostipoliittinen arvovalinta.Esimerkiksi Esko Seppäsen tai KimmoSasin vastaus tähän rajanvetoon on yhtä”oikea” kuin minun tai muiden ekono-mistien, mukaan luettuna tasaveronkannattajat. Ekonomistit voivat erityi-sesti auttaa sen hahmottelemisessa,kuinka suuria verotuksen aiheuttamatvääristymät ovat ja miten voidaan ehkäsaada aikaan uudistuksia, jotka edistä-vät sekä tulonjakotavoitteita että talou-dellista tehokkuutta.

Veronalennukset vähentävät työt-tömyyttä vain vähän

Verotus voi alentaa työllisyyttä vähen-tämällä sekä työn tarjontaa että työn

kysyntää. Uusimman tutkimuksen(Eissa, Kleven ja Kreiner 2006) mu-kaan verotus ei juurikaan vaikuta jotyössä olevien työtuntipäätöksiin, mut-ta sen sijaan työn ja sosiaaliturvan va-rassa elämisen veroerolla on merkitystätyömarkkinoille osallistumispäätök-seen. Jääminen kokonaan pois työstäon todennäköisintä niille, jotka työllis-tyessään olisivat pienituloisia. Siksi juuripienituloisille kohdennetut veronalen-nukset lisännevät eniten työvoiman tar-jontaa nimenomaan osallistumispää-töksen kautta.

Verotuksen ja työllisyyden yhteyttävoidaan parhaiten tutkia joko maidenvälisen seuranta-aineiston tai syy-seu-

raussuhteiden luotetta-van tarkastelun mahdol-listavan mikroaineistonperusteella. Maiden vä-lisen aineistoon nojau-tuen Nickell (2006)päättelee, että työn ve-rotuksen alentaminen 10prosenttiyksiköllä nostaatyöllisyyttä melko vähän,noin 2 prosentilla.2 Kor-keamäki ja Uusitalo(2006) puolestaan ko-koavat yhteen mikroai-

neistoon perustuvaa tutkimusta. Hehuomauttavat, että suurimmassa osassatutkimusta veronalennuksilla ei olepystytty osoittamaan olevan tilastolli-sesti merkitsevää yhteyttä työn kysyn-tään.

Periaatteelliselta kannalta työllisyyttävoitaisiin Suomen tapauksessa paran-taa verokeinoista parhaiten matala-palkkaisten työnantajamaksujen koh-dennetulla alentamisella (ks. Koskela,Pirttilä ja Uusitalo 2004), vaikkakaansuuria työllisyysvaikutuksia tälläkääntavalla ei todennäköisesti saada.

1 Verotus voi toki myös korjata markki-noiden virhetilanteita. Esimerkiksi ympä-ristövero voi korjata saastuttajan toimin-nan yhteiskunnan kannalta toivottavalletasolle.

2 Verotuksen tason lisäksi myös sen prog-ressio voi vaikuttaa työllisyyteen. Euroop-palaisissa maissa, missä palkoista neuvo-tellaan yritysten ja ammattiliittojen välil-lä, kireä progressio näyttää edesauttavantyöllisyyttä (Koskela, Pirttilä ja Uusitalo2004).

Verojärjestelmääkehitettäessä jou-dutaan tasapainoi-lemaan taloudentehokkuuden jatulonjaon oikeu-denmukaisuudenvälillä.

39

Verotuksen todellinen vaikutuskansainväliseen muuttoliikkee-seen on edelleen auki

Kireä verotus voi vaikuttaa erityisestikoulutetun työvoiman halukkuuteenmuuttaa kevyemmin verotettuihin mai-hin. Vaikka kovin moni ei muuttaisi-kaan, muuttoliikkeen rakenne, eli se,että maastamuuttajat ovat korkeastikoulutettuja suurituloisia mutta maa-hanmuuttajat puolestaan vähän koulu-tettuja pienituloisia, voi olla ongelmal-linen pohjoismaiselle järjestelmälle, jossatuloja on tasattu verokeinoin enemmänkuin muualla. Maastamuuttopäätökseenvaikuttaa veroeron vuoksi kuitenkin niinmoni muu asia, että toistaiseksi suo-malaiset korkeasti koulutetut eivät olevalinneet muuttomaataan veroasteenperusteella (Pirttilä 2004).

Tulevaisuudessa tämä uhka voi kuiten-kin korostua erityisesti sen kautta, ettäyritykset saattavat siirtää tutkimus- jakoulutusintensiivistä toimintaansa kevy-emmin verotettuihin maihin. Samaanaikaan on kuitenkin muistettava, ettäglobalisaatio lisää tulojen uudelleenjaonja muun sosiaaliturvaverkon tarvetta(Atkinson 2002). Siksi ei ole periaat-teessa selvää, pitäisikö kansainvälistymi-sen edetessä progressiota lieventää.

Tuloverotusta suurempi merkitys ve-rojärjestelmän kansainväliselle kilpai-lukyvylle on se, kuinka kansainvälisestiomistettujen yritysten voittoja verote-taan (Valtioneuvoston kanslia 2002).Tässä suhteessa vuoden 2005 pää-omaja yritysverouudistus oli järkevä.Se paransi Suomen verojärjestelmänkilpailukykyä, kun yritysten verotustaalennettiin (Hietala, Kari, Rauhanen jaUlvinen 2004).

Myös pääomatuloja voisi verot-taa progressiivisesti

Ansio- ja pääomatuloja voitaisiin ve-rottaa periaatteessa samalla progres-siivisella asteikolla, kuten Suomessa-kin tehtiin ennen vuoden 1993 vero-uudistusta. On kuitenkin olemassa syi-tä, miksi pääomatuloja ei tulisi verot-

taa yhtä kireästi kuin työtuloja (esim.Sorensen 2005). Pääomatulojen kireäverotus voi esimerkiksi vähentää ha-lukkuutta säästää ja investoida. Semyös kohtelee eriarvoisesti kansalai-sia, joilla on samat tulot mutta joidenkulutus osuu eri vuosille. Mutta jospääomatulot kertyvät pääosin perityistävarallisuuseroista, niiden verottaminenvoi olla hyödyllinen keino pienentää va-rallisuuseroja (Mirrlees 2000). Suo-messa tämä argumenttion ajankohtainen, sillävarallisuusvero päätettiinpoistaa vuoden 2006alusta.

Suomessa pääomatulotovat olennaisesti ansio-tuloja kevyemmin vero-tettuja suurituloisilla,koska eriytetyssä tulove-rotuksessa pääomatu-loilla on suhteellinen, 28prosentin vero. Talous-tieteellisen tutkimuksenvalossa ei pääomatulojen veron suin-kaan tarvitsisi olla suhteellinen, vaansekin voisi olla progressiivinen, joskaanei välttämättä samalla lailla kuin ansio-tuloissa. Progressiivinen pääomatulo-vero toimisi suhteellista veroa parem-min epäsuorana tapana verottaa varal-lisuutta, ja se myös tarjoaisi vakuutuk-sen pääoman epävarman tuoton varalta(Mirrlees 2000). Siten voisi sanoa, ettäpääomatuloveron tulisi olla progres-siivinen.3

Tuloverosta menoveroon?

Pohjoismaiden kenties tunnetuin vero-ekonomisti, norjalainen Agnar Sand-mo (2005) suosittelee luopumista eriy-tetystä tuloverojärjestelmästä mm. sik-si, että tämä järjestelmä tasaa tulojaentistä vähemmän, kun tuloerot joh-tuvat eroista pääomatuloissa. Tätä seik-kaa vielä keskeisempi ongelma onSandmon mukaan tulojen muuntami-

nen: suurituloisten kannattaa käyttääkaikki mahdolliset keinot muuntaak-seen ansiotuloja kevyemmin verote-tuiksi pääomatuloiksi. Hän päättelee,että eriytettyä tuloveroa ei pysty tältäosin paikkaamaan, vaan olisi parempisiirtyä ns. menoveroon.

Menoverojärjestelmässä, josta katta-va kuvaus on teoksessa IFS (1978),verotettaisiin vain tuloista kulutettuaosaa. Jos esimerkiksi ansaitsee 10 000

euroa mutta säästää tu-loistaan 1 000 euroa,vero laskettaisiin vain9 000 euron perusteel-la. Tämän veron ei suin-kaan tarvitsisi olla suh-teellinen, vaan se voi ai-van hyvin olla myösprogressiivinen. Kunsäästöjen tuotot käyte-tään kulutukseen, mak-setaan myös säästämisentuotosta veroa. Jos esi-merkkihenkilömme sääs-

tää rahat seuraavaan vuoteen ja saasäästöilleen 10 prosentin koron, hänel-lä on käytettävissään (mahdollisten seu-raavan vuoden työtulojen lisäksi) 1 100euroa. Jos hän kuluttaa tämän sum-man kyseessä olevana vuotena, hänjoutuu maksamaan siitä veroa aivansaman asteikon perusteella kuin hänmaksaisi veroja työtuloilla rahoitetustakulutuksestaan.

Menoveron etuna on, että se ei vää-ristä säästämispäätöstä, eli päätöstä ny-kyisen ja tulevan kulutuksen välillä.Tätä tärkeämpää on kuitenkin se, ettäkannustin tulojen muuntamiseen ka-toaisi: kulutuksesta maksettaisiin ve-roa saman progressiivisen asteikonmukaan riippumatta siitä tulevatkovarat kulutukseen pääomatuloista vaiansiotuloista.

Menoverosta keskusteltiin paljon1980-luvulla, ja se on edelleen esilläyhdysvaltalaisessa veroreformikeskus-telussa.4 Kun Suomessa harkitaan seu-

3 Saattaa kuitenkin olla, että progressii-vista pääomatuloverotusta yritettäisiin kier-tää suuressa määrin. Tästä lisää jatkossa.

Ansio- ja pääoma-tuloverotukseneriyttämisen ongel-ma: kannattaamuuntaa korkeitaansiotuloja kevy-emmin verotetuiksipääomatuloiksi.

4 Siellä Bradford (1996) esittää nimen-omaan siirtymistä progressiiviseen meno-veroon. Suomalaisesta keskustelusta ks. esi-merkiksi Ylä-Liedenpohja (1986).

40

raavaa verouudistusta, on syytä sel-vittää, voidaanko menoveron suun-taan edetä. Voi olla, että siirtyminentähän järjestelmään on hallinnollisestiliian suuri hyppäys, mutta olisi tärke-ää saada tietää, miksi täsmälleen ot-taen näin on.

Tasavero on yksinkertainen,mutta onko se hyvä vero?

Tasavero nimenä sinänsä ei tarkoitayhtään mitään. Joku voi tarkoittaa ta-saverolla sitä, että kaikkia tulonsaajiaverotetaan 25 prosentin verokannanmukaan. Toiset tarkoittavat tasaverol-la taas sitä, että tietyn verovapaan tu-lojen määrän ylittäviin tuloihin sovel-letaan 40 prosentin verokantaa. Ni-mestään huolimatta tasaverokin olisi

silloin progressiivinen.Tällä tavalla ainoastaankohdennettaisiin vero-tusta palkansaajien jou-kossa. Eli pelkkä iskusa-na tasavero ei riitä, tästäjärjestelmästä pitäisi tie-tää lisää ennen kuin sii-hen todella voi ottaa kan-taa.

Jotakin periaatteellistavoi kuitenkin sanoa sel-laisesta mallista, johon si-sältyy verovapaa osuus javerovapaan ylittäviä tulo-ja verotetaan kiinteälläveroprosentilla. Jos mal-liin ei sisältyisi mitäänvähennyksiä ja ansio- japääomatuloja kohdeltai-siin samalla tavoin, tasa-vero olisi yksinkertainenja helposti hallinnoitava.Hallinnoinnin helppouson varmasti tärkeä seik-ka niissä entisen Itä-Eu-roopan maissa, joissa ta-savero on otettu käyt-töön, sillä voi olla, ettämonimutkaisempaa jär-jestelmää ei siellä saatai-si toimivaksi. Suomessa,missä verohallinto toimii

tehokkaasti, ei tällä sei-kalla ole samanlaistamerkitystä. Hallinnolli-nen helppous on tasave-ron ainoa todellinen etu.

Muuttamalla verojär-jestelmää hieman moni-mutkaisemmaksi, esi-merkiksi lisäämällä astei-kon portaita tai sallimalla joitain vä-hennyksiä, voidaan suunnitella joko te-hokkaampi tai tulonjaollisesti oikeuden-mukaisempi verojärjestelmä kuin ta-saveron avulla. Jälleen haluan lainataJames Mirrleesiä: ”Meillä (ekonomis-teilla, kirj. huom.) ei ole mitään oppi-neisuuteen perustuvaa lupaa ehdottaaverotuksen yksinkertaistamista äärim-milleen.” (Mirrlees 2000, 9).

Kuinka tasavero vastaa alussa mai-nittuihin kolmeen verojärjestelmän

uudistamispaineeseen? Suomen nyky-järjestelmään sisältyy ansiotulovähen-nys, joka merkittävästi pienentää sa-man tulotason työn verotusta verrat-tuna sosiaaliturvan varassa elämiseen.Jos tasaveroon ei sisälly tätä element-tiä, se heikentää työmarkkinoille osal-listumisen kannustimia, mikä taas oli-si keskeistä työn tarjonnan kokonai-suuden kannalta. On myös vaikea ym-märtää, kuinka tasavero olisi parempiverotuksen työllisyystavoitteen kannal-ta kuin matalapalkkaisiin kohdennetuttyönantajamaksujen alennukset.

Tasavero voi sen sijaan olla yksi mah-dollinen keino vastata kansainväliseenverokilpailuun, mutta suurituloistenverotusta voidaan yhtä hyvin keven-tää myös muuttamalla nykyjärjestel-mää. Näin erityisesti siksi, että maas-tamuuttopäätökseen ei niinkään vai-kuta ylin rajaveroaste vaan suuritu-loisten keskimääräinen veroaste(Christiansen, Hagen ja Sandmo1994). Suurituloisten keskimääräinenveroaste alenee myös keventämälläkoko veroasteikkoa.

Tasavero voidaan myös nähdä yhte-nä keinona pääomatulojen ja ansiotu-lojen välisen verokohtelun, Kari S.Tikan termein ”oikeudenmukaisuus-vajeen” korjaamiseksi. Olen edelläyrittänyt selittää, että pääomatulojen ja

ansiotulojen verokohte-lun ei välttämättä kan-nata olla samanlaista.Jos ongelmana on peri-tystä varallisuudesta joh-tuvat pääomatuloerot,eikö perintöveron kor-jaaminen olisi lisäksi suo-rempi ratkaisu? Ansio-

ja pääomatulojen välistä veroeroa voimyös korjata muuttamalla pääomatu-lovero ainakin osittain progressiiviseksi,kuten seuraavassa esimerkissä.

Eräs veroreformiesimerkki

Millainen muu verouudistus kuin ta-saveromalli voisi Suomessa tulla ky-seeseen? Veroreformin tulisi edesaut-taa työllisyyttä, kansainvälistä kilpailu-

Jukka Pirttilän mukaan erilaiset verouudistusmahdollisuu-det tulisi tutkia huolella eikä vain ehdottaa yhtä ratkaisu-mallia.

Tasaveron ainoatodellinen etu onsen hallinnollinenhelppous.

41

kykyä ja olla sosiaalisesti oikeudenmu-kainen. Jos menoveroon siirtyminen eiole mahdollista, näihin haasteisiin voi-si vastata esimerkiksi seuraavankaltai-silla uudistuksilla:

1. Työllisyyden kannalta on keskeis-tä selvittää, miten nyt aloitettu ikään-tyneiden matalapalkkaisten kohdennet-tu työnantajamaksujen alennus vaikut-taa, ja jos se osoittautuu toimivaksi,laajentaa sitä myös muita matalapalk-kaisia koskevaksi.

2. Voi olla, että suurista ansiotuloistamaksettavaa veroa tulisi laskea, esi-merkiksi siten, että korkein rajaveroolisi 50 prosenttia, kuten mm. niinsanotussa Brunilan globalisaatiorapor-tissa vaaditaan (Valtioneuvoston kans-lia 2004).

3. Osa verovähennyksistä on vääris-täviä ja ne voisi poistaa. OECD:n ve-rotutkijoiden raportti (Journard jaSuyker 2002) suosittelee, että korko-jen verovähennysoikeudesta luovutaan(koska se vääristää asuntomarkkinoi-ta) ja että yksityisten eläkesäästöjenverovähennysoikeutta supistetaan(koska se vääristää sijoituspäätöksiä).Sen sijaan mm. ansiotulovähennys onhyvin todennäköisesti hyödyllinen ve-roinstrumentti, sillä se kannustaa osal-listumaan työmarkkinoille.

4. Pääomatuloveron voisi muuttaaprogressiiviseksi siten, että tietty mää-rä pääomatuloja olisi verovapaata, mut-ta sitä suuremmista tuloista makset-taisiin nykyistä korkeampaa, tiettyä ve-roprosenttia. Tällainen lineaarinen jär-jestelmä voisi olla helpompi toteuttaakuin monimutkaisemmalla tavallaprogressiivinen pääomatulovero, silläse voitaisiin toteuttaa lähdeveron avulla,aivan kuin nykyinen pääomatulovero,mutta verovapaan osan alle jäävän ve-ron summan saisi takaisin veronpalau-tuksena.5

Sen sijaan kokonaisveroastetta ei tu-lisi ainakaan merkittävästi laskea, sillä

nykyisen suotuisan suhdannetilanteenaikana on järkevää kohentaa julkisensektorin rahoitusasemaa tulevaisuudenhaasteita, erityisesti ikääntymisen tuo-mia menopaineita varten.

Laskimme siksi Kelan tutkijan PerttiHonkasen kanssa Palkansaajien tutki-muslaitoksen, Åbo Akademin ja Kelanyhdessä kehittämällä ns. JUTTA-mik-rosimulaatiomallilla, miten vuoden2003 tilanne6 muuttuisi, jos

• Valtionverotuksen ylin porras pois-tetaan siten, että ylin rajavero putoaanoin 50 prosenttiin

• Ansiotuloverotusta kevennetäänmuutenkin noin prosenttiyksiköllä(tämä toteutettiin mallissa siten ettäkäytettiin vuoden 2005 veroasteikko-ja vuoden 2003 sijasta)

• Korkotulojen verovähennysoikeusja yksityisten eläkevakuutusten vero-vähennysoikeus poistetaan

• Pääomatulovero muutetaan prog-ressiiviseksi siten, että alle 7 500 eu-ron pääomatulot ovat verovapaita, muttaylimenevistä pääomatuloista makse-taan 50 prosentin rajaveroa.

Keskeinen tavoite oli lisäksi, että ve-rotulokertymä ei laskisi verrattuna vuo-den 2003 toteutuneeseen tilanteeseen.Ei ole järkevää verrata esimerkiksi sel-laista tasaveroa, jossa veroaste kaikil-la laskee, olemassa olevaan järjestel-

mään. Oikea vertailukohta olisi silloinnykyjärjestelmä, jossa siinäkin vero-tusta kevennetään. Verokertymää eivoi myöskään jättää sen varaan, ettäveronkevennykset maksaisivat itse it-sensä, sillä todellisuudessa veronke-vennysten omarahoitusosuus on pie-nehkö (Pirttilä ja Uusitalo 2005).

Oheisessa taulukossa kuvataan,kuinka tällainen verouudistus kohte-lisi käytettävissä olevien tulojen mu-kaan järjestettyjä kotitalouksia verrat-tuna vuoden 2003 toteutuneeseen ti-lanteeseen. Taulukosta nähdään, ettäverotus kevenisi hieman kaikissa tu-lokymmenyksissä paitsi kaikista hyvä-tuloisimmassa. Ylimpään tulokym-menykseen kuuluvien veroaste nou-sisi pääomatuloveron progressionvuoksi huolimatta siitä, että ylin raja-veroluokka poistetaan. Koska pää-omatulot ovat ylimmän desiilinkin si-sällä hyvin keskittyneitä (Riihelä, Sull-ström ja Tuomala 2005), suurituloi-sista suuren osan asema ei välttämät-tä huononisi. Kokonaisverokertymäitse asiassa kasvaisi noin 650 miljoo-nalla. Tätä rahaa voisi ohjata matala-palkkaisten työnantajamaksujen koh-dennettuun alentamiseen tai ansiotu-loverotuksen lisäalennuksiin.

Tällainen muutos kannustaisi ns.osaajia pysymään maassa, koska ylim-pien ansiotulojen verotusta kevennet-täisiin. Koska ylin ansiotulojen raja-veroaste olisi sama kuin pääomatulo-jen rajaveroaste, suurituloisten kan-nustin tulojen muuntamiseen katoai-

6 Vuosi 2003 on valittu siksi, että se ontällä hetkellä viimeinen vuosi, jolta on saa-tavilla tilastollisesti edustava tulonjakoti-lasto, johon mallin on perustuttava.

5 Toki tässäkin on ongelmia: olisi ehkämietittävä kuinka suuri voi olla muuta-man vuoden verovapaa osa yhteensä jakuinka suuren verovapaan osan saa kokoperhe käyttää.

Desiili Veroaste 2003 Laskelman mukainen veroaste Ero

1 14,02 13,8 -0,22 16,92 16,7 -0,23 19,40 19,0 -0,44 22,64 22,1 -0,55 24,33 23,7 -0,66 25,89 25,2 -0,67 27,29 26,7 -0,68 28,26 27,7 -0,59 30,57 30,0 -0,510 31,53 36,0 4,5

Taulukko 1. Vuoden 2003 toteutunut ja laskelman mukainen veroaste tulo-kymmenyksittäin, %.

42

si. Uudistus ei myöskään heikentäisisuomalaisten yritysten kilpailukykyä,koska yritysten voittoveroaste ei kas-vaisi, ainoastaan omistajien verotuskiristyisi. Pääomatuloissakaan keski-määräinen veroaste ei juurikaan kas-vaisi, mutta ne kohdentuisivat eri ta-voin. Niiden, joiden pääomatulojenverotus kiristyisi, säästämis- ja inves-tointipäätökset vääristyisivät enem-män kuin nyt, mutta tämän vääristy-män vakavuutta tulee punnita ansio-tuloveron progression keventämisenmahdollisia tehokkuusetuja vastaan.Samoin tulisi arvioida, kuinka pahas-ti pääomatuloveron progressiivisuuslisäisi veronkiertoa ulkomaisten sijoi-tusten kautta.

Minusta ei ole selvää, että tällainenuudistus olisi huonompi kuin jotkinjulkisuudessa esillä olleet tasaveromal-lit. Puhumattakaan siitä, että todellayritettäisiin huolella suunnitella aivanoikea verouudistus, joka olisi tasave-roa hienostuneempi ja voisi sitä kauttatoteuttaa verotuksen eri tavoitteet mo-nipuolisemmin.

Lopuksi

Suomen nykyisen verojärjestelmä eiole lainkaan sellaisessa kriisissä, ettätarvittaisiin välitön, radikaali uudistus.Eri uudistusvaihtoehdoista esillä on lä-hinnä ollut tasavero, vaikka sen edutverrattuna muihin mahdollisuuksiin(esimerkiksi siirtymiseen kulutuksenprogressiiviseen verotukseen) liittyvätvain hallinnolliseen yksinkertaisuuteen.On helppoa suunnitella myös muitatasaveron kanssa kilpailevia uudistuk-sia, joista yhtä hahmottelin edellä. Tä-män laskelman tarkoituksena ei ollutesittää, että juuri tällainen verojärjes-telmä tulisi toteuttaa. Ennemmin ha-luan nostaa esille sen seikan, että mo-nenlaisia muitakin verouudistuksiakuin pelkkää tasaveroa voi ja tulisi tar-kastella. Erityisesti niin tulisi tehdäennen kuin mitään uudistuksia todel-la harkitaan.�

KIRJALLISUUS

Atkinson, A.B. (2002), Taxation andthe basis for the welfare state, esitelmäseminaarissa Tax Policy in InternationalFramework, Helsinki 10.6.2002.

Bradford, D.F. (1996), Fundamentalissues in consumption taxation, Was-hington, D.C.: AEI.

Christiansen, V. & Hagen, K. &Sandmo, A. (1994), The scope fortaxation and public expenditure in anopen economy, Scandinavian Journal ofEconomics, 96, 289–309.

Eissa, N., Kleven, H.J. & Kreiner, C.T.(2006), Welfare effects of tax reform andlabor supply at the intensive and exten-sive margins, teoksessa Agell, J. & Soren-sen P.B. (Eds.), Tax policy and labormarket performance, Cambridge, MA:MIT Press, painossa.

Heady, C. (2002), What kind of a taxreform does a small and open welfarestate need? Esitelmä seminaarissa TaxPolicy in International Framework, Hel-sinki 10.6.2002.

Hietala, H. & Kari, S. & Rauhanen, T.& Ulvinen, H. (2004), Laskelmia yritys-ja pääomaverouudistuksesta, VATT-kes-kustelualoitteita 338.

IFS (1978), The structure and reformof direct taxation. Report of a committeechaired by Professor J.E. Meade, Lon-don: Institute for Fiscal Studies.

Journard, I. & Suyker, W. (2002),Options for reforming the Finnish taxsystem, OECD Economics DepartmentWorking Papers No. 319.

Korkeamäki, O. & Uusitalo, R. (2006),Verotus ja työllisyys, teoksessa Hämä-läinen, K. & Taimio, H. & Uusitalo, R.(toim.), Työttömyys – taloustieteellisiäpuheenvuoroja, Helsinki: Edita.

Koskela, E. & Pirttilä, J. & Uusitalo, R.(2004), Verotuksen vaikutus työllisyy-teen, Valtioneuvoston kanslian julkaisu-sarja 13/2004.

Mirrlees, J.A. (2000), What taxesshould there be? Esitelmä IDEI-kon-ferenssissa, Toulouse, maaliskuu 2000.

Nickell, S. (2006), Work and Taxes,teoksessa Agell, J. & Sorensen, P.B.(Eds.), Tax policy and labor market per-formance, Cambridge, MA: Mit Press,painossa.

Pirttilä, J. (2004), Is international la−

bour mobility a threat to the welfarestate? Evidence from Finland in the1990s, Finnish Economic Papers, 17,18–34.

Pirttilä, J. & Uusitalo, R. (2005) Ve-ronalennukset vähentävät verotuloja,Kansantaloudellinen aikakauskirja, 101,421–431.

Riihelä, M. & Sullström, R. & Tuomala,M. (2005), Trends in top income shares inFinland, VATT-keskustelualoitteita 371.

Sandmo, A. (2005), Inequality andredistribution: The need for new pers-pectives, Norwegian School of Econo-mics, Department of Economics, Work-ing Paper 04/2005.

Sorensen, P.B. (2005), Dual incometaxation. Why and how? CESifoWorking Paper No. 1551.

Valtioneuvoston kanslia (2002), Vero-tus kansainvälisessä toimintaympäristös-sä, Työryhmäraportti, Valtioneuvostonkanslian julkaisusarja 2002/5.

Valtioneuvoston kanslia (2004), Osaa-va, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomimaailmantaloudessa selvityksen loppu-raportti. Valtioneuvoston kanslian julkai-susarja 19/2004.

Ylä-Liedenpohja, J. (1986), Kohti ku-lutetun tulonosan verottamista, Helsin-gin kauppakorkeakoulu, työpapereita F-162.

43

Osakeyhtiöiden ja muiden yhteisö-muodossa toimivien yritysten voitto-ja verotetaan Suomessa erillisellä 26prosentin yhteisöverolla. Pienen avo-talouden näkökulmasta yhteisöverovoi tuntua veropoliittisesti yksinker-taiselta: säilytetään verokanta kilpai-lukykyisenä muihin maihin nähden ja

pidetään veropohja laajana. Tällöinveron voidaan odottaa tuottavan koh-tuullisesti.

Yhteisöveroon liittyvä kysymyksen-asettelu on kuitenkin monitahoisem-pi, mikä johtuu osaksi veron moni-naisesta roolista verojärjestelmässä.Lisäksi jos pidetään lähtökohtana sitä,

Seppo KariJohtava [email protected]

Yhteisövero,verokilpailu jaEU:n vero-harmonisointi

Seppo Kari on toiminut verotutkijana vuodesta 1996 lähti-en erikoisalueenaan kansainvälinen verotus ja pohjoismai-nen eriytetty tuloverojärjestelmä.

Yhteisöveron ja pääomatuloveron yhdistelmää onavotalouden oloissa vaikea saada toimivaksi. Kan-sainvälistyminen ja verokilpailu rajaavat kansal-lista pelivaraa, ja vaarana on, että verotuksenhaitalliset käyttäytymisvaikutukset suurenevat.

44

Lähde: VATT ja Institute for Fiscal Studies. Ryhmään ‘Teollisuusmaat’ kuuluvat EU15-maatsekä USA, Kanada, Australia, Japani ja Sveitsi.

Kuvio 1.Yhteisöverokantojen kehitys Suomessa ja eräissä muissa teollisuus-maissa 1982–2005.

että yhteisöveroa kerätään kuitenkinvielä pitkään, on edelleen syytä poh-tia, millainen yhteisöveron ja pää-omatuloveron yhdistelmä johtaisi te-hokkuuden, kustannusten ja verotuo-ton kannalta parhaaseen lopputulok-seen.

Erillisellä yhteisöverolla voidaan näh-dä olevan sen fiskaalisen tehtävän (ve-rotuoton keruun) ohella ainakin kol-me roolia (esim. Mintz 1995):

1. Yhteisövero on täydentävä osa tu-loverojärjestelmää. Se verottaa yhtei-söissä muodostuvaa yritystuloa senlähteellä, heti tulon syntyessä. Verrat-tuna yritystulon verottamiseen pää-oma(tulo)verolla1 yhteisöveron etujaovat ainakin hallinnollinen yksinker-taisuus, parempi varmuus veropoh-jan tavoittamisesta ja vähäinen viivetulon syntymisen ja verotustapahtu-man välillä.

2. Yhteisövero lankeaa osaksi pääoman”normaalituoton” ylittäville puhtaillevoitoille, ns. ”renteille”. Taloustieteenperinteisen käsityksen mukaan puhtaa-seen voittoon kohdistuva vero ei vää-

ristä investointeja eikä eräitä muita yri-tyksen taloudellisia valintoja. Yhteisö-veron yhdeksi perustehtäväksi voidaan-kin nähdä, että se verottaa esim. luon-nonvarojen hallinnan tai ns. luonnolli-sen monopolin tuomia puhtaita voit-toja. Koska nykyinen yhteisövero kui-tenkin kohdistuu oman pääoman kokotuottoon ja on siksi vääristävä, vero-tutkijat ovat kehitelleet malleja, joissavero kohdistuu ainoastaan puhtaaseenvoittoon.

3. Yhteisövero voidaan nähdä myösvastikkeeksi yhteiskunnan tarjoamistapalveluista. Tämä näkökulma on vai-kuttanut mm. verotusoikeuden jako-periaatteisiin kansainvälisessä vero-koordinaatiossa. OECD:n verosopi-musohjeissa yritysten sijaintivaltioille onannettu nimenomainen oikeus kantaalähdemaaperiaatteeseen nojaavia vero-ja kuten yhteisöveroa ja kiinteän toi-mipaikan tuloon kohdistuvaa tulove-roa.

Yhteisöveron kehitys ja vero-kilpailu

Yhteisöverokannat ovat alentuneetteollisuusmaissa 1980-luvun alusta

lähtien keskimäärin noin 50 %:stanoin 30 %:iin (kuvio 1). Suomessa jauseissa muissa Euroopan pienissä val-tioissa aleneminen on ollut keskimää-räistä jyrkempää. Suomessa laskuvai-he ajoittui pääosin 1980- ja 1990-lu-kujen vaihteeseen, jolloin toteutettiintuloverotuksen suurimmat reformit,kokonaisverouudistus 1989–91 sekäyritys- ja pääomatuloverouudistus1993. EU:n uusien jäsenmaiden tuo-minen tarkasteluun vahvistaisi entises-tään kuvaa kehityksestä kohti yhämatalampia verokantoja. Uusien jä-senmaiden keskimääräinen verokan-ta oli 18 prosenttia vuonna 2005 eli12 prosenttiyksikköä alle EU15-mai-den keskiarvon.

Samanaikaisesti yritysverotuksenveropohjaa on laajennettu. Yksi – to-sin kapea – näkökulma tähän kehityk-seen on laskea investointien verotuk-sessa sovellettujen poistojen nykyarvonosuus investoinnin hankintamenosta(kuvio 2). Tällä tavoin tarkasteltunakansainvälisesti voimakkain veropoh-jan laajentaminen (poistojen nykyar-von aleneminen) ajoittui 1980-luvunloppupuolelle. Suomessa poistojärjes-telmän muutokset olivat suhteellisenpieniä ja ne toteutettiin hieman myö-hemmin kuin muualla.2 Suomessakuten myös muissa Pohjoismaissa ve-ropohjan laajennukset liittyivät kuiten-kin pääosin veroteknisten varausten javähennysten karsimiseen. Näidenmuutosten vaikutus veropohjaan olierittäin merkittävä.

Viime vuosina yhteisöveron veropoh-jat ovat taas kaventuneet. Yksi tekijätässä on ollut yhteisöjen saamien luo-vutusvoittojen vapauttaminen, joka ontoteutettu useimmissa EU-maissa.Suomessa myös yhtiöveron hyvitysjär-jestelmään sisältyneen ns. täydennys-veron poistuminen voidaan nähdä sa-mansuuntaisena kehityksenä.

1 Pääoma(tulo)veroa peritään 28 pro-sentin kannalla yritysten omistajien saa-mista osingoista ja luovutusvoitoista.

2 VM:n työryhmä antoi vastikään ehdo-tuksen kone- ja laiteinvestointien poisto-jen kiristämisestä edelleen (Valtiovarainmi-nisteriö 2006). Vastaava muutos oli esillämyös vuosina 1995 ja 2003 mutta jäi to-teuttamatta suunnitellussa laajuudessa.

45

Lähde: VATT ja Institute for Fiscal Studies.

Kuvio 3. Efektiivisen veroasteen kehitys Suomessa ja keskeisissä teollisuus-maissa 1982–2005.

Kuvio 2. Teollisuusinvestoinnin veropoistojen nykyarvo suhteessa hankinta-menoon, 1982–2005.

Lähde: VATT ja Institute for Fiscal Studies. Investointiprojekti koostuu puoliksi rakennuksestaja puoliksi koneista ja laitteista.

Veropohja- ja verokantamuutostenyhteisvaikutusta verorasitukseen voi-daan periaatteessa tarkastella laske-malla efektiivinen veroaste, joka ku-vaa verojen todellista määrää suhtees-sa voittoon. Kuviossa 3 tarkastellaanyritystason efektiivisen veroasteen ke-hitystä Suomessa ja teollisuusmaissakeskimäärin vuodesta 1980 kahdella

tilastollisella mittarilla.3 Näistä mitta-ri EMTR tarkastelee marginaalisen(kannattavuusrajalla olevan) investoin-nin veroastetta ja EATR sellaisen in-

vestoinnin veroastetta, jonka kannat-tavuus on marginaalista investointiaparempi.4 EATR on selvästi laskenut1980-luvulta niin Suomessa kuinteollisuusmaissa keskimäärinkin. Suo-messa lasku ajoittui 1990-luvun alunverouudistuksiin. EMTR on puoles-taan noussut. Se oli 1980-luvulla ve-lan korkovähennyksen ja runsaidenpoisto-oikeuksien takia negatiivinen jaon verouudistusten myötä noussut lie-västi positiiviseksi.

Kuvio 3 tarjoaa myös sen päätelmän,että yhteisöverokannan lasku on ol-lut veropohjalaajennuksia merkittä-vämpää ainakin silloin kun yrityksen(investoinnin) kannattavuus on olluthyvä. Tämä johtuu siitä, että korke-alla voittotasolla pienehköt muutok-set vähennysjärjestelmässä eivät aiheu-ta suurta muutosta veroihin. Verokan-nan tuntuva aleneminen taas pureekoko voittoon ja vaikuttaa suoraanveroihin. Matalalla kannattavuustasol-la puolestaan vähennysten muutostensuhteellinen vaikutus veroihin voi ollahyvin suuri.

Yhteisöverotuotot ovat kehittyneetvarsin eri tavoin kuin verokannat (ku-vio 4). Veron osuus BKT:sta näyttäisipysyneen vakiona niin Suomessa kuinmuuallakin 1990-luvun alkupuolelleasti. Vuosina 1993–1995 alkoi varsinjyrkkä nousu, joka huipentui vuonna2000 ja taittui tämän jälkeen selväksilaskuksi. Suomessa nousu oli teolli-suusmaiden keskiarvoa jyrkempää.Tämän vuosituhannen alun lasku olivastaavasti keskimääräistä suurempi.Merkillepantavaa on lisäksi se, että1990-luvun loppupuolella yhteisövero-tuotto kehittyi suotuisammin pienissäteollisuusmaissa kuin suurissa.

Kuvattu yhteisöveron kehitys herät-tää kiinnostusta kahdellakin tavalla.Ensiksikin voi olla houkuttelevaa poh-tia, miten viime aikoina paljon esillä

4 Kuvio tarkastelee teollisuuden kone- jalaiteinvestointia, joka on rahoitettu velal-la (35 %) ja omalla pääomalla (65 %).Reaalikorko on 10 %, inflaatio 3,5 % jaEATR-laskelman olettama puhdas voitto10 %. Omistajan pääomatuloverotus ei olemukana laskelmissa.

3 Suomessa efektiivisen veroasteen mit-tareita ovat kuvanneet Hietala ja Lyytikäi-nen (2003). Sörensen (2004) sisältääkattavan kuvauksen eri menetelmistä.

46

Lähde: OECD ja VATT.

Kuvio 4. Yhteisövero suhteessa bruttokansantuotteeseen, %.

ollut maiden välinen verokilpailu onsaattanut vaikuttaa havaittuun kehi-tykseen. Toiseksi verotuoton suotui-sa kehitys on ainakin näennäisessä ris-tiriidassa verokantojen laskun ja myösefektiivisten veroasteiden kehityksenkanssa.

Taloustieteen yksi perusväittämä kos-kien yksittäisten maiden veropolitiik-kaa, ns. ’race to the bottom’ -hypo-teesi lausuu, että liikkuvaan tuotannon-tekijään kohdistuvat, sijainnin perus-teella kannettavat verot häviävät vero-kilpailun myötä. Yhtei-söveroa on pidetty mal-liesimerkkinä väittämäntarkoittamista veroista.Päällisin puolin viimeis-ten 20 vuoden kehitysnäyttäisi sopivan hyvinyhteen tämä profetiankanssa.

Kovin suoraviivaisiinpäätelmiin ei ehkä olekuitenkaan syytä mennä. Verokilpai-luteoria on edennyt ’race to the bot-tom’ -hypoteesin esittämisen jälkeen.On tuotu esiin monia tekijöitä, jotkaestävät äärimmäisten tulemien toteu-tumisen. Rajat ylittävä yritysten omis-tus voi mm. synnyttää kannustimen yl-läpitää yhteisöveroa ja vierittää vero-

rasitusta ulkomaalaisille omistajille. Sa-moin luonnonrikkauksiin tai agglome-raatioon (kasvukeskuksiin) perustuvatsijaintiedut parantavat mahdollisuuk-sia verottaa yrityksiä ilman suurta pel-koa investointien karkaamisesta. Edel-leen on väitetty, että pääoman liikku-vuus on huolimatta sen esteiden pur-kamisesta pienempää kuin voisi olet-taa.

Yhteisöverotuottojen havaittua kehi-tystä on hyödynnetty todisteena ’raceto the bottom’-hypoteesia vastaan.

Jos hypoteesi olisi käy-pä kuvaus todellisuu-desta, voisi odottaa,että havaitsisimme ve-rokantojen laskunohella yhteisöverotuot-tojen alenemisen. Ve-rotuottojen jopa jyrk-kä nousu 1990-luvunlopulla viittaa siihen,että jatkuvien yritysve-

roreformien taustalla on selvästi mo-nimutkaisempia tekijöitä kuin ’race tothe bottom’-hypoteesin visio verokil-pailusta.

Toisaalta yhteisöverotuottoihin ovatvoineet vaikuttaa taloudellisen ympä-ristön muutokset, joilla on ollut vainvähän yhteyttä veroreformeihin. Aihe-

piiriä koskeva tutkimus on vielä vähäis-tä (ks. kuitenkin Clausing 2006). Kan-sainvälisessä keskustelussa viitataanusein veropohjien laajentamisen ohel-la seuraavan tyyppisiin tekijöihin (De-vereux, Griffith ja Klemm 2005).

• Yritystoimintaa ja myös ansiotyötäon ehkä organisoitu enenevästi osake-yhtiömuodossa tapahtuvaksi. Kehityk-seen on osaltaan vaikuttanut yhteisö-verokantojen alentuminen selvästi hen-kilöverotuksen rajaveroasteita mata-lammiksi.

• Viime vuosikymmenen jälkipuolis-kolla verotuottoa nosti korkeasuhdan-ne, siihen liittyvä yritystoiminnan kan-nattavuuden kasvu ja erityisesti rahoi-tussektorin parantuneet voitot.

• Pääoman tuottoaste ja pääomanosuus kansantulosta ovat yleisesti kas-vaneet viime vuosikymmeninä. Suo-messa nämä muutokset näyttäisivättapahtuneen 1990-luvun alkupuolella(Kyyrä 2002).

Vaikka tutkijoiden kesken kysymysverokilpailusta on vielä riidanalainen,käytännön kokemus ja empiirinen tut-kimus (esim. Devereux, Lockwood jaRedoano 2002) tukevat vahvasti käsi-tystä yhteisöveroa koskevan verokilpai-lun olemassaolosta. 1990-luvulla kil-pailu ei vielä johtanut näkyviin vero-tuottomenetyksiin huolimatta verokan-tojen tuntuvasta alenemisesta, osaksijohtuen veropohjaa laajentavista refor-meista, osaksi muista syistä.

Tulevaisuus saattaa kuitenkin näyttääsynkemmältä. Teollisuusmaissa vero-kantojen aleneminen on nopeutunutaivan viime vuosina, mikä on voinutjohtua EU:n uusien jäsenmaiden ja Aa-sian kasvavien talouksien kilpailuvai-kutuksesta. Lisäksi jatkossa veropoh-jan laajennuksilla tuskin voidaan enääkompensoida tulevia verokannan alen-tamisia. Edessä voi olla yhteisöveronnäivettyminen merkittävänä verotuot-tojen lähteenä. Vaihtoehtoinen visio on,että suuret teollisuusmaat kuitenkinhaluavat ja kykenevät pitämään yhtei-söverokantansa kohtuullisella tasollapienten ja periferiassa sijaitsevien mai-den asettaessa omat verokantansa jon-kin verran niiden alapuolelle.

Monet tekijät ovatsaattaneet vaikut-taa niin, ettei yhtei-söveron tuotto olesupistunut niin kuinon odotettu.

47

Yhteisö- ja pääomatulovero-tuksen ongelmia avotaloudes-sa

Kansallisen veropolitiikan näkö-kulma

Yhteisövero nostaa yhteisöjen omanpääoman tuoton verorasitusta. Sitense syrjii investointeja yhteisösektoriinverrattuna talouden muihin sektorei-hin. Lisäksi se vääristää rahoitusva-lintaa velan ja oman pääoman välilläsekä valintaa yritysmuodon suhteen.Klassisia keinoja näiden ongelmien pie-nentämiseksi ovat olleet osinkovero-tuksen keventäminen mm. yhtiöveronhyvitysjärjestelmän5 avulla, osakkeidenluovutusvoittojen verovapaus ja vero-rasituksen keventäminen myöntämäl-lä yrityksille ylisuuret poisto-oikeudet.

Avoimessa taloudessa, jossa pääomaon liikkuvaa ja yritykset kansainvälisiäkonserneja, ongelmat ja käytännön rat-kaisukeinot ovat varsin erilaisia kuinsuljetussa taloudessa.Monikansallinen toi-mintaympäristö johtaaverotuksen kertaantu-miseen rajat ylittävissäliiketoimissa. Yhdessämaittain vaihtelevienyhteisöverokantojenkanssa se johtaa yritys-ten sijoittumis-, inves-tointi- ja rahoituspää-tösten vinoutumiseen. Samalla se tar-joaa yrityksille mahdollisuuksia maidenvälisiä verotuksen tasoeroja hyödyntä-vään verosuunnitteluun.

Kahden- ja monenkeskisillä veroso-pimuksilla on pyritty estämään vero-tuksen kertaantumista. Kansallisetkotimaisten omistajien osinko- ja luo-vutusvoittoverotusta koskevat huojen-nukset eivät ole avoimessa taloudes-sa enää tehokkaita omistuksen jakau-tuessa kansainvälisesti. Huojennuksiaon poistettu, mikä on johtanut insti-tutionaalisten omistajien ja yksityis-

henkilöomistajien verotuksen erilais-tumiseen.

Verokilpailusta seurannut verokanto-jen lasku on heikentänyt yhteisöveronroolia tuloverotuksen täydentäjänä.Verokantojen muuttumisen myötä yk-sityishenkilöiden kohtaama kannustinmuuntaa työtuloja yritystuloksi on kas-vanut.

Kansainvälisessä verodebatissa onkäsitelty joukkoa mahdollisia tulevai-suuden veromalleja, jotka olisivat rat-kaisuja osaan ongelmista. Ne voidaanluokitella seuraavasti: 6

1. Järjestelmät joissa vero kohdistuupuhtaisiin voittoihin.

a.Kassavirtavero (Meade 1978): Verokohdistuu yrityksen nettokassavirtaan.

b. ACE-malli (Boadway ja Bruce1984): Vero kohdistuu yrityksen voit-toon vähennettynä oman ja vieraanpääoman laskennallisella korolla.

2. CBIT-malli (US Treasury 1992):Vero kohdistuu yrityksen voittoon en-nen velan korkojen vähentämistä.

Kassavirtaveroon siir-tyminen merkitsisi ve-lan korkomenojen vä-hennyskelpoisuuden eli-minoimista ja investoin-tien hankintamenojenvälittömän vähentämi-sen sallimista. Tulovero-tuksessahan investointi-menot vähennetäänvuotuisin poistoin inves-

toinnin vaikutusaikana. Kassavirtave-ro lankeaa efektiivisesti yrityksen puh-taille voitoille. Investointien “normaa-lituotto” on käytännössä verovapaa jasiten vero ei vääristä yrityksen inves-tointeja eikä rahoitusvalintoja. Lisäksiinflaation ja verotuksen yhdessä syn-nyttämät vääristävät vaikutukset häviä-vät.

ACE-mallilla on samat vaikutuksetkuin kassavirtaverolla. Sen tekninentoteutus nojaa kuitenkin nykyiseen net-totulon verotukseen. Erona nykyjär-jestelmään siinä saataisiin vähentää las-

kennallinen korko yrityksen koko pää-omalle. Korkona sovellettaisiin riski-töntä markkinakorkoa. Vero kohdis-tuisi puhtaisiin voittoihin ja olisi siksineutraali. Yritykselle voitaisiin sallia in-vestointien vähentäminen vuotuisinpoistoin, mutta ei olisi tarvetta asettaapoistoasteita oikealle pääoman kulu-mista vastaavalle tasolle investointivää-ristymien minimoimiseksi. ACE-mal-lissa poistoasteilla ei ole vaikutusta yri-tyksen pääomakustannukseen (ks.Kanniainen ja Kari 2005).

ACE-malli voidaan nähdä paitsineutraalina ’renttiverona’ myös yri-tyksen verotuksessa toteutettavanaosinkoverotuksen lieventämistapana.ACE-vähennys poistaa yhteisöveron jahenkilötason tuloveron muodostamankahdenkertaisen verotuksen itse asi-assa samalla tavoin yrityksen kaikiltarahoituslähteiltä (velka, osakepääomaja tulorahoitus). Normaalituotonosuus yrityksen voitosta on yhdenker-taisen (osinko)verotuksen piirissä jakoko puhdas voitto kahteen kertaan(osinko- ja yhteisö)verotettua riippu-matta siitä, miten yrityksen pääoma-kanta on rahoitettu ja millaisia kor-vauksia rahoittajille maksetaan. Yk-sinkertaisella mutta samalla nerok-kaalla tavalla se siis johtaa yritystenrahoitusvalintojen täysin neutraaliinkohteluun.

Kolmas lueteltu veromalli on USA:nvaltiovarainministeriön hahmottelemaCBIT-järjestelmä, jossa yhteisövero-pohja olisi laaja, kattaen myös vieraal-le pääomalle saadun tuoton. Yhteisöis-tä saadut pääomatulot olisivat verova-paita ja yhteisöverokanta asetettaisiinhenkilöverotuksen rajaveroasteidentasolle. CBIT-järjestelmä merkitsisi siisyritystulon kokonaan lähteellä tapah-tuvaa yhdenkertaista verottamista. Jär-jestelmä poistaisi periaatteessa yhtei-sösektorin syrjinnän verotuksessa jatakaisi myös eri rahoitusmuotojen jaeri omistajatahojen neutraalin kohte-lun.

Arvioitaessa näitä kolmea veromal-lia voidaan todeta aluksi, että siirty-mävaiheen hallinnan näkökulmastakassavirtaveroa ja CBIT-järjestelmää

6 Lyhenteet ACE ja CBIT tulevat sanois-ta ”Allowance for Corporate Equity” ja”Comprehensive Business Income Tax”.

5 Osingoista perittävässä pääomatulove-rossa otetaan huomioon jo maksettu yh-tiövero.

Yhteisöverokan-noilla käytäväkilpailu luo keven-tämispaineita tulo-verotuksen suun-taan.

48

voidaan pitää varsin vaativina. Kum-massakin tarvittavat muutokset suh-teessa nykyjärjestelmään olisivat suu-rehkoja. ACE-malliin siirtyminen oli-si todennäköisesti teknisesti varsinhelppoa. Lisäksi jo käyttöönotetunACE-järjestelmän hallinnointi olisinykyistä nettotulon verotusta helpom-paa.

Puhtaaseen voittoon kohdistuvillaveroilla (kassavirtavero ja ACE-mal-li) on selkeitä tehokkuushyötyjä. Nii-den etu on erityisesti vahvat neutraa-lisuusominaisuudet. Sijaintiin perus-tuvien puhtaiden voittojen tapaukses-sa (luonnonrikkaudet, agglomeraati-on edut) pääomien tai yritysten liik-kuvuus ei ole kovin ongelmallista ve-

ron kannalta, koskapuhtaista voitoista voi-daan nauttia käytän-nössä vain, jos yritystoimii tietyllä alueella.Konsernin sisäiset pei-tellyt voitonsiirrotsaattavat kuitenkinmuodostua ongelmak-si. Tähän voidaan aja-tella kahta vaihtoeh-toista ratkaisua: 1) Pi-detään puhtaaseenvoittoon kohdistuvaverokanta matalana,kilpailukykyisellä ta-solla, tai 2) pyritäänluomaan järjestelmä,joka estää peiteltyjävoitonsiirtoja.

CBIT-mallin eduksivoidaan nähdä se, ettäsen veropohjan olles-sa erityisen laaja halut-tu verotuottotaso voi-daan saavuttaa varsinmatalalla verokannal-la. Siten se näyttää so-pivalta nykyiseen ve-rokilpailun ympäris-töön. KäytännössäCBIT-malli, kutenmyös kassavirtavero,poikkeaa niin paljonvoimassa olevista ve-rojärjestelmistä, että

sen toteuttaminen olisi mahdollistaehkä vain kansainvälisessä yhteistyös-sä. ACE-malli olisi todennäköisesti to-teutettavissa kansallisena hankkeena,mutta jos verolle asetettava tuottota-voite vaatisi korkeaa verokantaa, rat-kaisu ei olisi toimiva nykyisissä liik-kuvien yritysten ja siirreltävissä olevi-en voittojen oloissa.

Kansainvälinen verokoordinaatio

EU:n komissio on ajanut vuodesta2001 yritysverotuksen veropohjan har-monisoimista Euroopassa (Komissio2004). Hankkeella pyritään vähentä-mään verotuksen monimutkaisuutta,

poistamaan toisistaan poikkeavienkansallisten järjestelmien synnyttämiävääristymiä investointien kohdentumi-seen ja yritysten sijaintipaikan valin-toihin sekä vähentämään nykyisen jär-jestelmän tarjoamia mahdollisuuksiakansainvälisten konsernien sisäiseenverosuunnitteluun.

Komissio on valmistellut kahta rin-nakkaista mallia. Kotivaltioverotus –malli on kaavailtu sovellettavaksi use-assa jäsenmaassa toimiviin pk-yrityk-siin. Mallissa koko konsernin veropoh-ja laskettaisiin konsernin kotivaltionlainsäädännön mukaan. Veropohja ja-ettaisiin sitten konsernin sijaintimaissaverotettavaksi. Konserni saisi valita,pysyykö se nykyisessä hajautetussa ve-rotuksessa vai siirtyykö se kotivaltio-verotukseen.

Myös ns. yhtenäisen veropohjan mal-lissa siirryttäisiin konsernitason vero-tukseen ja otettaisiin käyttöön jako-mekanismi konsernien yhtenäisin pe-rustein lasketun veropohjan jakami-seksi jäsenmaille. Siinä kuitenkin luo-taisiin myös yhteinen EU-tason vero-tettavan tulon laskentaa koskeva sään-nöstö. Komissio on ilmoittanut val-miudesta tehdä ehdotus yhtenäisen ve-ropohjan mallin käyttöönotosta jovuonna 2008.

On epäselvää, missä määrin uusi jär-jestelmä täyttäisi sille asetettuja toivei-ta. Tuodessaan vanhojen kansallistenverojärjestelmien rinnalle uuden valin-naisen veroregiimin sen tuskin voidaansanoa sinänsä yksinkertaistavan eu-rooppalaista yritysverojärjestelmää.Toisaalta se saattaisi kyllä helpottaaregiimin valinneiden kansainvälistenkonsernien tilannetta. Yhtenäisen ve-ropohjan malli ei välttämättä myöskäänpoistaisi verotuksen vääristymävaiku-tuksia investointeihin ja yritysten sijain-tipaikan valintaan (Hietala ja Kari2005). Verokilpailuun komission val-mistelema malli ei myöskään puuttui-si. Se rajaisi veropohjasäännökset mai-den käytössä olevien instrumenttien ul-kopuolelle mutta jättäisi verokannattäysin kansalliseen päätöksentekoon.Tämä saattaisi jopa voimistaa verokan-noilla käytävää kilpailua. Jakomekanis-

Seppo Karin mielestä yhteisöverotuksessa ilmeneviä ongelmiavoidaan periaatteessa vähentää uusilla malleilla, mutta kan-sallinen pelivara niiden käyttöönotossa on pieni, minkä täh-den suuremmat reformit saattavat vaatia kansainvälistä yh-teistyötä.

49

mi saattaisi myös muuttaa yhteisöve-rojen jakautumista jäsenmaiden kes-ken. On syytä pelätä, että korkean yh-teisöverotuoton Suomi ei kuuluisi uus-jaon voittajiin.

Yhteisöverotuksen kansainvälistenongelmien ratkaiseminen saattaisi kui-tenkin edellyttää veroharmonisoinninkohdistamista veropohjan sijasta kokopääomaverojärjestelmään. Hanke voisiottaa perustakseen jonkin johdonmu-kaisen veromallin, kuten CBIT-mallintai ACE-mallin, jonka pohjalta lähdet-täisiin tavoittelemaan huomattavia pa-rannuksia eurooppalaisen pääomave-rotuksen nykyiseen monimutkaisuu-teen ja vääristymävaikutuksiin. Tämävisio on tietysti täysin epärealistinennykytilanteessa.�

KIRJALLISUUS

Boadway, R. & Bruce, J. (1984), Ageneral proposition on the design of aneutral business tax, Journal of PublicEconomics, 24, 231–239.

Clausing, K. (2006), Corporate taxreveneues in OECD countries, julkai-sematon tutkimus.

Devereux, M.P. & Griffith, R. &Klemm, A. (2005), Why has the UKcorporation tax raised so much revenue?,Institute for Fiscal Studies, WP04/04.

Devereux, M.P. & Lockwood, B. &Redoano, M. (2002), Do countriescompete over corporate tax rates, CEPRWorking paper No. 3400.

Hietala, H. & Kari, S. (2005), Formu-la Apportionment osana yritysverotuk-sen harmonisointia Euroopassa, VATT-keskustelualoitteita 376.

Hietala, H. & Lyytikäinen, T. (2003),Työn, pääoman ja kulutuksen verorasi-tuksen mittaaminen, VATT-keskustelu-aloitteita 298.

Kanniainen, V. & Kari, S. (2005),ACE-malli – tulevaisuuden yritysvero-järjestelmä, teoksessa Kanniainen, V. &Kari, S. (toim.), Verotus, talouspolitiikkaja kansantalous, VATT-julkaisuja 41.

Komissio (2004), A common consoli-dated EU corporate tax base, Com-mission non-paper to Informal EcofinCouncil, 10 and 11 September 2004, 7July 2004.

Kyyrä, T. (2002), Funktionaalinentulonjako Suomessa, VATT-tutkimuksia87.

Meade, J. (1978), The structure andreform of direct taxation, London: Allenand Unwin.

Mintz, J. (1995), The corporation tax:A survey, Fiscal Studies, 16, 23–68.

Sörensen, P.B. et al. (Ed.) (2004),Measuring the tax burden on capital andlabor, Cambridge: MIT Press.

U.S. Treasury (1992), Integration ofthe individual and corporate tax systems– taxing business income once, Washing-ton D.C.

Valtiovarainministeriö (2006), Verotus,tilinpäätös ja yhtiöoikeus – Yritysvero-tuksen kehittämistyöryhmä 2005, Val-tiovarainministeriön työryhmämuistioi-ta 4/2006.

50

“Evidence-based policy making” onTony Blairin New Labour-hallituksentunnetuimpia sloganeita. Vuonna 1998ilmestyneessä valkoisessa paperissa“Modernising government” muotoiltiinuusi politiikan tekotapa karkeasti ku-vattuna seuraavasti. Ensin yhteiskunta-tieteellinen tutkimus auttaa identifioi-maan ratkaisua kaipaavia ongelmia. Tut-kimuksen perusteella kehitellään ongel-maan ratkaisu, tai kopioidaan valmisratkaisu ulkomailta. Ratkaisua kokeil-

Roope UusitaloTutkimuskoordinaattoriPalkansaajien [email protected]

Policy-basedevidencemakingIdeaalitilanteessa talouspoliittinen pää-

töksenteko perustuu luotettavaan tutki-

mustietoon. Usein tutkimustulokset

päätyvät kuitenkin vain politiikkamuis-

tioiden koristeeksi.

KOLUMNI

laan pilottihankkeella, pilotin onnistu-minen arvioidaan ja arvion perusteellapäätetään, otetaanko kokeiltu menetel-mä käyttöön koko maassa.

New Labourin agenda on poikinutpilottiprojekteja erityisesti koulutuk-sen, terveydenhuollon ja sosiaalipoli-tiikan alalla. Myös näiden projektienarviointiin on panostettu. Kolmessavuodessa Blairin valtaannousun jälkeenesimerkiksi opetusministeriön tutki-musbudjetti tuplaantui ja perustettiin

Roope Uusitalo on tutkinut viime vuosina mm. ammattikorkea-koulu-uudistuksen ja työnantajamaksujen alennuskokeilun vai-kutuksia. Tällä hetkellä hän arvioi vuoden 2003 työttömyystur-vauudistusten vaikutuksia työttömyyden kestoon.

51

Suurin vaara on,että politiikkaalkaa sanella,millaisia tuloksiayhteiskuntatieteel-lisen tutkimuksenon tuotettava.

kokonaan uusia tutkimuslaitoksia. Ta-loustieteilijöille tutuin lienee Lontoos-sa toimiva Center for Economics ofEducation.

Osataan sitä tutkimusta käyttää po-litiikanteon tukena Suomessakin. Jos-kus vain tulokset yllättävät tutkijan-kin. Mielenkiintoinen esimerkki oliLapissa kolme vuotta pyörinyt työn-antajamaksujen alennuskokeilu. Jul-kaisimme kokeilusta viime keväänäseurantaraportin, jossa totesimme,että mitään näyttöä kokeilun vaiku-tuksesta työllisyyteen ei ole. Työnan-tajamaksut eivät lisänneet, joskaaneivät vähentäneetkään työllisyyttä.Työpaikkojen määrä muuttui työnan-tajamaksusta vapautetuissa kokeilu-alueen yrityksissä suunnilleen yhtä pal-jon kuin kokeilualueen ulkopuolellejääneissä, muuten sa-manlaisissa yrityksissä.

Raporttiamme on lu-ettu ilmeisesti tarkkaan.Sen tekstistä oli kopioi-tu monta sivua suoraankokeilun jatkoa pohti-vaan selvitysmiesraport-tiinkin. Ainoastaan joh-topäätökset oli vaihdet-tu, ja kokeilu jatkuu.

Toinen yhtä hauskaepisodi liittyy Työttö-myysturvatyöryhmän muistioon vuo-delta 2001. Siinä viitataan Pekka Sin-gon kirjoittamaan artikkeliin, jossatutkija osoittaa työttömyysturvan por-rastamisen ja samanaikaisen päivära-hojen lähtötason korottamisen paran-tavan työnhaun kannustimia ja siksialentavan työllisyyttä. Työryhmä pää-tyikin ehdottamaan työttömyysturvanporrastamista siten, että päivärahaanostettaan ensimmäisten 130 työttö-myyspäivän ajalta. Rahat tähän saa-taisiin poistamalla erorahajärjestelmä.

Työryhmältä jäi kuitenkin huomaa-matta, että jos arvioidaan tämän uu-distuksen vaikutusta muistiossa käy-tetyn mallin avulla, ehdotettu ja myö-hemmin hiukan toisenlaisena toteu-tettu muutos yksiselitteisesti kasvat-taa työttömyyttä. Uudessa järjestel-mässä nimittäin vanhan erorahan suu-

ruisen korvauksen saamisen edelly-tyksenä on pysyminen työttömänäriittävän pitkään.

Ilmeisesti kummassakaan tapaukses-sa tutkimustuloksilla ei ollut loppujenlopuksi mitään vaikutusta poliittisiinpäätöksiin. Ensimmäisessä tapaukses-sa tutkimuksen tulokset noteerattiin,mutta päätökset tehtiin niistä huolimat-ta. Toisessa päätöksentekijät eivät il-meisesti ihan ymmärtäneet tutkimuk-sen tuloksia. Päätösmuistioita oli kui-tenkin silti päätetty koristella tutkimus-tiedolla.

Demokratiassa ei voine vaatiakaan,että tutkimustuloksilla olisi tämänenempää vaikutusta. Tutkijalla on vainyksi ääni riippumatta siitä, kuinka vii-saasti hän ääntään käyttää.

Hiukan ikävämpi esimerkki tutki-mustulosten käytöstäliittyy vuoden 2005 elä-keuudistukseen. Senvalmistelua auttoi ns.eläkepalkkatyöryhmä,jonka selvityksen mu-kaan uudistus kasvattaaeläkkeitä keskimäärinyli 10 prosenttia. Kunuudistus samalla näyttialentavan eläkemaksu-jen kasvupainetta jaturvaavan eläkkeiden

rahoituksen, saatiin tutkimuksesta sil-le vankkaa tukea.

Se, joka epäilee, ettei pienentyvistäeläkemaksuista millään voida maksaaentistä isompia eläkkeitä yhä suurem-malle ikääntyvien joukolle, joutuu pe-rehtymään myös raportin tekniseenosaan. Kirjoittajat tosin ehdottavat ra-portissa, että ”kiireinen lukija voi hy-pätä tämän yli”. Yli hypättäväksi tar-koitetusta jaksosta selviää, että eläk-keitä aikanaan yli 10 prosenttia pie-nentävän elinaikakertoimen vaikutus-ta ei ole laskelmissa otettu huomioonja että laskelmissa on kylmästi oletettu(ilman ensimmäistäkään estimaattia),että eläkkeellesiirtymisikä kasvaa kah-della vuodella.

Ehkä tässä ei tapahtunut mitään va-hinkoa. Sekä Lapin kokeilun jatkoaettä työttömyysturvan uudistamista

koskevat poliittiset päätökset saattoi-vat olla ihan järkeviä. Kummassakintapauksessa riippumaton tutkimustuotti mahdollisimman luotettavaanäyttöä politiikan vaikutuksesta. Elä-keuudistuksenkin arvosteleminen vää-rin sammutetuksi lienee turhaa viisas-telua. Suomessa sentään toteutettiinmittava ja tarpeellinen eläkereformi il-man, että kansa lähti kaduille.

Pitäisikö yhteiskuntatieteellisellä tut-kimuksella sitten olla muutakin kuinkoristearvoa? Tutkimustulosten pää-tyminen valmistelumuistioihin on sen-tään merkki tutkimuksen arvostukses-ta politiikantekijöiden keskuudessa.Tutkimuksen vaikuttavuudesta se eitoki kerro vielä mitään. Muistioidenkoristeeksikin päätyviltä tutkimustu-loksilta vaaditaan, että ne näyttävätuskottavilta ja että ne on esitetty niin,että päätöksentekijät saavat niistä sel-vää.

Tutkimukselle asetettavat laatu- jariippumattomuusvaatimukset nousevatvielä tästäkin huimasti, jos tutkimuk-sen tulokset alkavat oikeasti vaikuttaapoliittisiin päätöksiin. Tällainen eviden-ce-based policy making voi olla nykyi-sillä taloustieteen tutkimuksen resurs-seilla vielä liian kaukainen tavoite. Riip-pumattomuutta ei voi silti liikaa ko-rostaa. Kun tutkimusprojektit enene-vässä määrin muuttuvat tilaustutki-muksiksi, kasvaa riski, että tilaajan jamaksajan ääni kuuluu myös tutkimuk-sen tuloksissa tai niiden tulkinnassa.Tällaiselle, vain yhdenlaisia tuloksiahyväksyvälle ”tutkimukselle” parem-min kuvaava nimi olisikin policy-basedevidence making.�

52

Suhdanteet yhdellä silmäykselläKansainvälisiä suhdanneindikaattoreita

1995:01–2006:02

Lähde: Conference Board, Euroopan komissio.

Suhdannetilanne Suomessa barometrien mukaan1995:01–2006:03

Lähde: Teollisuus ja Työnantajat, Tilastokeskus.

Suomen kokonaistuotannon kuukausikuvaaja2000:01–2006:01


Työttömyysaste Suomessa1995:01–2006:02


Lähde: Eurostat, Tilastokeskus.

Inflaatio Suomessa ja euroalueella1997:01–2006:02

Korot1997:01–2006:03

Lähde: Suomen Pankki.

Kirja kokoaa yhteen viimeaikaista ta-loustieteellistä tutkimusta työttömyy-den syistä ja seurauksista. Kirjoittajatovat lähestyneet tutkimuskysymyksiäuusista näkökulmista. Kirjan artikke-lit käsittelevät mm. työttömien toi-meentuloa ja henkistä hyvinvointia,työttömyyden rakennetta sekä viime-aikaisten talouspoliittisten ratkaisujenvaikutuksia nuorten ja ikääntyneidentyöttömyyteen.

ISBN 951–37–4616–Xs. 242Hinta 29 €Edita Publishing OyPL 800, 00043 Edita, vaihde 020 450 00Asiakaspalvelu: puh. 020 450 05, faksi 020 450 2380Kirjaa on saatavilla Edita Publishing Oy:n kirjakaupassa:Annankatu 44, 00100 Helsinki, puh. 020 450 2566.Verkkokirjakauppa: www.edita.fi/netmarket

Pitkäsen ja Sauramon tutkimus kertoo,kuinka Suomesta on tullut pääomaa vievämaa: yritykset ovat rahoittaneet pääasias-sa voitoillaan investointejaan, jotka ovatsuuntautuneet entistä enemmän ulkomail-le. Mahdollisuus pääoman vientiin voi han-kaloittaa työmarkkinaneuvotteluja, koska selisää epävarmuutta palkkaratkaisujen ta-loudellisista seurauksista, mikä puolestaanvoi ruokkia työmarkkinajärjestöjen välistäepäluottamusta.

Tutkimuksia 98/2005ISBN 952–209–018–2 s. 78Hinta 13,50 €Palkansaajien tutkimuslaitosTilaukset: [email protected], puh. 09–2535 7338,faksi 09–2535 7332

Tu t k i m u k s i a 98

Ritva PitkänenPekka Sauramo

P A L K A N S A A J I E N T U T K I M U S L A I T O S

Pääoman lähtöSuomalaisten yritystenkansainvälistyminen ja

tulopolitiikka

Pitkänsillanranta 3A, 6.krs 00530 Helsinki Finland

p. 09-2535 7330 (Tel. +358-9-2535 7330)fax 09-2535 7332 (Fax +358-9-2535 7332)www.labour.fi

Palkansaajien tutkimuslaitos harjoittaakansantaloudellista tutkimusta, seuraataloudellista kehitystä ja laatii sitä koskeviaennusteita. Laitos on perustettu vuonna1971 Työväen taloudellisen tutkimuslai-toksen nimellä ja on toiminut nykyisellänimellä vuodesta 1993 lähtien. Tutkimuk-sen pääalueita ovat työmarkkinat, julkinentalous, makrotalous ja talouspolitiikka.Palkansaajien tutkimuslaitosta ylläpitääkannatusyhdistys, johon kuuluvat kaikkiSuomen ammatilliset keskusjärjestöt,SAK, STTK ja AKAVA sekä suurin osanäiden jäsenliitoista. Vuosikerta22,00 €

Irtonumero 7,00 €

ISSN 1236-7206

talous ja yhteiskunta 2/2006

Government & Nonprofit