TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Tomo II - Alejandro Silva Bascuñán

TOMO II

PRINCIPIOS FUERZAS Y REGIMENES POLITICOS

(*) ALEJANDRO SILVA BASCUÑAN, profesor titular de derecho político y constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Escrito en colaboración con MARIA PIA SILVA GALLINATO, abogada, profesora auxiliar de derecho político y constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Capítulo I:

LAS FUERZAS POLITICAS

1. Importancia del estudio de las fuerzas políticas. En la teoría y en la práctica puede distinguirse en la Ciencia Política el trazado estructural del poder público del funcionamiento efectivo de éste. El primer aspecto constituye la faz arquitectónica de la política, el segundo, su faz agonal. La consideración de la estructura no agota, en efecto, el estudio de la política; la política es existencial, la organización sirve de marco e instrumento para la actividad vital que se desarrolla dentro del Estado y para su conducción. En el Estado hay, en efecto, además de instituciones y órganos, movimiento, acción, vida; tal es, como dijimos, el aspecto agonal, empleando para expresarlo el vocablo de origen latino que significa precisamente lucha, combate, y que explica la interesante obra de Miguel de Unamuno La agonía del cristianismo. No sólo hemos de tomar en cuenta, pues, la estática, sino también la dinámica de la política, las fuerzas que producen el movimiento y su proyección en la colectividad; el Estado, en efecto, es, en realidad, siempre dinámico.

Se explica así que no es suficiente conocer los regímenes gubernativos, ni basta exponer su institucionalidad.

Conviene diferenciar el poder del Estado, que es la potencialidad de conducción de la sociedad política hacia el bien común, de las autoridades que lo estructuran para el desarrollo de sus numerosas funciones, de aquellas que, al margen de su carácter público, se proyectan en el hecho hasta dar muchas veces el sentido mismo de la conducción de la sociedad gobernada. En el interior de ésta, en efecto, algunos sectores integran oficialmente el poder, otros participan en su ejercicio conforme a las reglas fijadas por el ordenamiento, en tanto otros, en fin, influyen sobre su actuación, por cuanto proyectan su querer de algún modo sobre la propia actividad que ejerce el poder estatal, tal como hay elementos que lo combaten y procuran sustituirlo.

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Esclarece la comprensión del fenómeno político acudir a la interpretación fundada en el análisis de los sistemas, que con tanta agudeza y profundidad ha procurado explicar la ciencia política norteamericana a través de autores como Easton, Almond, Parsons, Stahl, Huntington, Friederich.

Se parte de la base de que en el seno de la sociedad mayor, que al organizarse en derecho forma el Estado, se hacen presentes, a través de las personas y los grupos, infinidad de necesidades, intereses y aspiraciones de sus integrantes. Algunas de tales pretensiones encuentran satisfacción en su seno, en tanto no todas lo logran. Ahora bien, dadas la tendencia social hombre y la intensidad del proceso de socialización, tienden a formarse centros en que confluye, en relación a uno u otro objetivo específico, el esfuerzo de los componentes sociales. Así, si la sociedad entera forma un solo sistema, en su interior se generan numerosos subsistemas, dentro de los cuales se hacen presentes, según la materia, los requerimientos que buscan satisfacer esas especiales necesidades, aspiraciones e intereses. Pues bien, uno de tales subsistemas es el sistema político. Este puede definirse como el conjunto de relaciones entre sus integrantes que, en el curso de su interrelación -reaccionando recíprocamente y articulándose en estructuras adecuadas a fin de que tomen coherencia-, conduce a adoptar decisiones y generar comportamientos encaminados a la realización de los objetivos propuestos. En el sistema político se juega la necesidad primordial de posibilitar la orientación de las energías de todos sus componentes a fin de marchar hacia una convivencia en la cual los miembros todos, personales o colectivos, puedan lograr su pleno e integral desarrollo.

Se explica por lo dicho que el estudio del Estado es, en la práctica -desde el punto de vista dinámico y agonal que hemos subrayado-, fundamentalmente el análisis del poder que existe y funciona en él, y exige por ello el conocimiento de las modalidades en que se realiza efectivamente el mando y la obediencia, los comportamientos de sus integrantes basados en sus recíprocas relaciones, que generan actos y decisiones, tanto de los órganos como de las personas y grupos que actúan en el seno de la sociedad civil.

Hay que profundizar en el conocimiento de los vínculos, conductas, resoluciones y actos de los integrantes del orden estatal, en sus causas y características, explicarse cómo se gestan y concretan, para que el poder estatal los apoye, estimule, combata, etc.

Pues bien, los requerimientos al poder que brotan de las personas o de los grupos en el interior de la colectividad son los inputs, usando la terminología del cientista político norteamericano David Easton, o sea, las solicitudes que deben ser procesadas por las diversas autoridades para darles acogida a través de las distintas decisiones o prestación de los servicios, que vienen a ser los outputs o productos del sistema político. La fluidez de unos y otros en la dinámica política señala la eficacia de la misión del poder público y manifiesta su estabilidad y eficiencia.

2. Concepto; clasificación. Tienen el carácter de fuerzas políticas todas las energías, individuales o colectivas, que pueden hacerse presentes en una decisión del poder estatal. Toda persona o grupo que de algún modo se proyecta o busca proyectarse sobre el poder estatal es una energía, una fuerza política.

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Las fuerzas políticas son de distinta naturaleza.

Desde luego, fuerzas individuales: ciertas personas, ya como titulares de un órgano público, ya aun fuera de su marco, constituyen, por su propia personalidad o actuación, fuerzas políticas que pueden alcanzar gran influencia. Sería del caso plantear aquí la debatida cuestión acerca de hasta qué punto el estadista es producto del medio o, a la inversa, su visión y actuación logran plasmar y conducir la marcha de la comunidad nacional.

En seguida, fuerzas colectivas, fuerzas de los grupos que, ya sean sociedades naturales o voluntarias, luchan tras determinadas finalidades o ejercen variadas funciones o actividades en la vida social.

También se observan fuerzas políticas ya espontáneas, ya conscientes, según encaucen, en el hecho o intencionadamente, las determinaciones de algún órgano del poder estatal.

La clasificación más importante es tal vez la de fuerzas colectivas difusas o inorgánicas y de fuerzas organizadas, según se presenten o no con estructura propia apta para realizar su penetración en el poder político.

1. FUERZAS POLITICAS DIFUSAS

3. El pueblo. La primera fuerza colectiva difusa que cabe reconocer es, sin duda, el pueblo mismo, la sociedad gobernada, porque en su seno está diluido el poder.

La palabra pueblo alcanza diversos significados, según quedó puntualizado al analizarlo como elemento del Estado, en cuyo estudio le dimos, con el alcance más propio en relación a él, el sentido de conjunto de personas racionales, sociales y trascendentes, que conviven en la sociedad política, y de los grupos, naturales o voluntarios, que ellas forman. Mediante el concepto de nación se buscó unificar al pueblo, a base de una idea abstracta, pero, en concreto, se impone configurar y reconocer formas organizadas que den sentido y base a la dirección del interés general, puesto que el pueblo mismo, espontánea e inorgánicamente, no lo puede lograr.

4. La opinión pública. Entre las fuerzas difusas reviste en política importancia relevante la opinión pública. Vox populi, vox Dei, decían los romanos.

En la medida en que no es tan sólo silenciosa, espontánea y automática la posición de los gobernados frente a los actos del poder, se contempla la posibilidad de que ellos expresen su opinión favorable o adversa ante el contenido de las instrucciones recibidas, de tal modo que resulten apoyadas o estimuladas para su mayor eficacia o se haga posible la corrección de ellas dentro de una mejor orientación hacia el bien colectivo.

Estas reacciones pueden derivar ya de las personas, ya de los grupos o sociedades menores que componen la sociedad mayor en que existe el Estado.

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Cuando esas opiniones se relacionan con los problemas que se refieren a la dirección colectiva y contienen una voluntad favorable o adversa a las medidas adoptadas por el poder público o inspiran las que convendría que éste decidiera, nos encontramos con la opinión pública.

La existencia de la opinión pública representa un fenómeno observable en todas las épocas y a través de los más diversos regímenes de la historia, pero ha venido a ser particularmente considerada en estos últimos siglos en la medida en que se han extendido las formas democráticas.

El gobierno parlamentario inglés pretendió caracterizarse justamente como un régimen de opinión pública, y no es de extrañar por ello que en ese país se hayan realizado los estudios más agudos sobre el tema, siendo clásica la obra de A. V. Dicey: El derecho, y la opinión pública en Inglaterra en el curso del siglo XIX (1885, trad. francesa de 1906).

"Existe -escribe Dicey- en una época dada un conjunto de convicciones, de creencias, de sentimientos, de principios aceptados o de prejuicios fuertemente arraigados que, tomados en conjunto, forman la opinión pública de un período particular" (cit. por Burdeau, t. IV, págs. 132-133).

"Sobre esta base -dice Sánchez Agesta- podemos ya precisar el significado de ese público político sujeto de la opinión pública. Este está integrado por aquella porción, mayoría o minoría, del pueblo que presta su atención a los fenómenos políticos y los enjuicia con una convicción activa" (ob. cit., pág. 462).

"Reconocemos en la opinión pública -dijo Pío XII el 17 de febrero de 1950 hablando a un Congreso Internacional de la Prensa Católica- un eco natural, una resonancia común, más o menos espontánea, de los hechos y de las circunstancias en el espíritu y en los juicios de las personas que se sienten responsables y estrechamente vinculadas a la suerte de sus comunidades".

"La enorme importancia política de la opinión pública -dice Heller- consiste en que, en virtud de su aprobación o desaprobación, asegura aquellas reglas convencionales que son la base de la conexión social y de la unidad estatal. La opinión pública, en lo concerniente a la unidad estatal, cumple ante todo una función de legitimación de la autoridad política y del orden por ella garantizado. Todo poder debe preocuparse por aparecer jurídico, por lo menos para la opinión que públicamente se expresa" (ob. cit., pág. 192).

Desprendamos ahora de las autorizadas opiniones transcritas algunas notas generales pertinentes al tema.

Opinión es un parecer inseguro sobre un aspecto cuestionable. Una creencia o su negación no es, así, una opinión, ni tampoco lo es una verdad científica, ni una ideología.

La opinión pública comprende aquellas apreciaciones que contienen aplauso, crítica o inspiración para las decisiones del poder y recaen sobre los problemas que inciden en

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la dirección de la vida pública. Juicio sobre las acciones privadas o estudios decididamente especulativos o abstractos que no inciden en el manejo de la colectividad en que se dan a conocer, no parecen contribuir directamente a la formación de la opinión pública.

Aun reuniéndose los presupuestos señalados, el sentimiento o juicio expresado llegará a integrar la opinión pública si en algún grado son dados a conocer a la colectividad, ya que si se mantienen en estricta intimidad no alcanzan la influencia mínima que corresponderá exigir para que integre aquel fenómeno.

El sentir que signifique algún eco de la opinión pública podrá emanar de un individuo o de un grupo y su resonancia dependerá ya de la personalidad y del prestigio de quien lo formule, ya de la importancia del cuerpo colectivo, sociedad u órgano a cuyo nombre se manifieste, y del grado de autoridad y responsabilidad que se reconozca a tal personero.

El peso de la opinión depende de su racionalidad y en el predominio de ésta los ingleses, por ejemplo, confían plenamente. "Si una legislatura -escribió Leslie Stephen- decidiera que todos los recién nacidos de ojos azules fueran asesinados, la salvación de los niños de ojos azules sería ilegal; pero los legisladores estarían locos antes de que aprobaran tal ley y los súbditos estarían idiotas antes de que se sometieran a ella" (cit. por Strong, pág. 77).

La opinión pública se refiere a apreciaciones de alcance general sobre los grandes problemas colectivos y no se extiende a cuestiones técnicas que requieran conocimientos muy especializados. "La opinión -admite en este sentido Burdeau- por su naturaleza no es especializada; los antecedentes en que se inspira son los del buen sentido, del interés nacional, de las adhesiones sentimentales a tal o cual política definida en sus líneas extremadamente generales. En consecuencia, no puede sino dar, a lo sumo, un cheque en blanco a los gobernantes, sin saber luego a lo que la compromete exactamente su consentimiento. Frente a los problemas técnicos, se encuentra rápidamente desarmada" (Tratado, t. IV, pág. 218).

Los medios por los que se expresa la opinión varían naturalmente según los hábitos sociales y las condiciones técnicas. Medios jurídicos, como el ejercicio de las libertades ciudadanas de opinión, de reunión, de asociación, etc. Medios de publicidad que no son hoy los pregones y carteles de la antigüedad, sino la prensa, la radio, la televisión, etc. Para auscultar la opinión pública se emplean actualmente variados métodos (entrevistas, encuestas, sondajes, etc.).

La influencia del conocimiento del resultado de las encuestas se considera hoy de tal manera trascendental, que ha dado lugar al debate sobre si no distorsiona en su esencia el proceso democrático, sobre todo cuando ellas se dan a conocer en los momentos definitorios en una ciudadanía que mantiene grandes dudas sobre el sentido de la dirección política que deba prevalecer.

Hay circunstancias que favorecen el desarrollo de la opinión pública, como son las que contribuyen a la información pronta, veraz y completa, a la publicidad de las decisiones

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del poder público y a la extensión en todos los grados y aspectos de la educación y de la cultura en la colectividad.

A la inversa, la debilitan y dañan gravemente, el secreto de los actos del poder, la censura de los antecedentes que deberían llegar a conocimiento del público y los métodos de restricción de las libertades ciudadanas.

Para que pese en el hecho el contenido de la opinión pública tiene que transcurrir el tiempo suficiente para que llegue a manifestarse por sus voceros y a recogerse, para traducirse en actos, por los órganos del poder público. Opera, pues, más evoluciones lentas pero profundas, que revoluciones espectaculares y súbitas. Burdeau anota que "la opinión moderna no es sino muy excepcionalmente creadora; registra, adhiere o rechaza, pero no formula espontáneamente los votos susceptibles de orientar la acción gubernamental. La opinión no escoge los temas, y todavía menos imagina directivas que se impongan a los gobernantes" (Tratado, t. IV, pág. 214).

En sí, la opinión pública no es organizada. Las formas democráticas de gobierno pretenden precisamente transformar estas reacciones variadas, difusas, desconcertantes, sin armonía, ni precisión, en una base firme, sólida, clara a fin de que ella apoye, anime y fortalezca e incluso oriente y encauce el poder estatal y ello no lo consigue directamente sino que, a su turno, mediante el auxilio de otras fuerzas colectivas que presentan nexos más o menos estrechos con el ordenamiento público.

Si, como se ha notado ya, la opinión pública suministra consistencia a la unidad estatal, la índole de sus vínculos con los gobernantes es compleja, aunque debe caracterizarlos una activa colaboración. La autoridad debe tomarla en cuenta dentro de los límites del bien común y del respeto de los imperativos del derecho natural. Si la opinión pública pretende algo contrario al orden objetivo, el gobernante no la debe seguir y su tarea habrá de ser convencer al país de que está equivocada, aunque, en general, debe siempre preocuparse de conocerla y guiarse por ella, porque puede proporcionarle valioso apoyo a su dirección política.

Cuando, de propósito, se pretende difundir informaciones o juicios intencionados o favorables, existe la propaganda, que es, por cierto, más poderosa si emana del poder estatal que si proviene de los gobernados. Propaganda es, según la definición de Duverger, "el esfuerzo hecho por un gobierno para persuadir a los gobernados que deben obedecerle" (Instituciones, pág. 29). Cuando la propaganda se efectúa por los potentes medios actuales de comunicación masiva y con miras a suscitar o extender un consumo, se produce más bien la publicidad.

La opinión pública se manifiesta tanto en aplauso como en crítica a la función ejercida por quienes están en plaza de dirigentes y los contactos de éstos con los diversos sectores del cuerpo político deben ser variados, constantes y sinceros. Los avances de los medios de comunicación han creado fórmulas insospechadas y eficaces para esa correlación indispensable entre el poder y la opinión. Las transmisiones radiales desde su hogar al de todas las familias norteamericanas durante la segunda guerra mundial fueron determinantes en el mantenimiento de la moral de su pueblo, tal como los observadores concuerdan en que las conversaciones televisadas entre Nixon y Kennedy decidieron en 1960 el triunfo del último, que antes de ellas parecía

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inconcebible, y, del mismo modo, ha sido el acercamiento de De Gaulle con todos los franceses logrado a través de la televisión, una de las llaves de sus éxitos políticos. Este tipo de fenómenos se ha venido produciendo cada vez de modo más elocuente y así, por ejemplo, en la opinión pública norteamericana se sostuvo que una sola audición televisada, en que se enfrentaron como candidatos Reagan y Carter, determinó el triunfo de aquél e impidió la reelección de éste.

La práctica de estos vínculos orgánicos entre los gobernantes y la opinión pública ha sido considerada como la base esencial del sistema, a tal punto que Sir Ivor Jennings vulgarizando los fundamentos de The Queens Government resume que: "el gobierno sometido a la crítica de la oposición tiene que mantener una estrecha relación con la opinión pública, pero conduce la opinión tanto como la sigue".

Estos vínculos deben ser de ponderación y de equilibrio dentro de seriedad y de verdad. Un poder político que mantuviera a los gobernados ajeno a sus decisiones, por ausencia de esos necesarios cambios de información y del cuidado de tomar el pulso de las reacciones nacionales, faltaría a su deber, como, en otro sentido, tampoco lo cumpliría si, a través de la mistificación de una propaganda mañosa, pretendiera organizar el adulo y ahogar la expresión de las resonancias auténticas del sentir colectivo.

Se explica con lo dicho que el conocimiento de la relación política se haya convertido hoy en otro de los grandes temas científicos.

Partiendo de la base de que el objeto mismo de la política es la institución o el mantenimiento de un cierto orden social mediante la sumisión a un sistema de reglas humanamente dictadas y sancionadas, Georges Burdeau llama relación política "el conjunto de vínculos que crea entre los miembros de un mismo grupo político el establecimiento y observancia de tales reglas" (Método, pág. 218, Nos 222-276; Tratado, t. IV, Nos 11-45).

En síntesis, podemos afirmar que la opinión pública:

1. Comprende juicios deliberados y conscientes, porque lo que quieren sus emisores es justamente influir en la decisión.

2. Se forma con el contenido y sentido sustancial del parecer predominante, prescindiendo de las naturales divergencias secundarias y de la diversidad de las reacciones y de los acentos con que se expresan los juicios.

3. Es movediza, cambiante, porque responde a la dinámica incesante de los actos mismos del poder estatal y de las reacciones de los integrantes sociales.

4. Es imperativa cuando se manifiesta clara, unida y enérgica, por lo cual resulta muy riesgoso atropellarla abiertamente o prescindir de ella, aunque no sea suficientemente eficaz y durable como apoyo del mando.

5. Para que pueda formarse de modo auténtico una opinión pública, quienes la emitan deben estar verazmente informados, tener previo conocimiento efectivo de los

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hechos. Será, pues, valedera según el grado de libertad de participación que se acepte en la sociedad política.

6. Ideologías, utopías, mitos. Las ideologías, utopías y mitos son también calificados como fuerzas políticas difusas.Conviene, en primer lugar, distinguir entre idea e ideología.Idea es un concepto, opinión o juicio formado de una persona o cosa.Ideología se refiere al origen y clasificación de las ideas. Por ideología entendemos aquí, entretanto, una filosofía política simplificada y vulgarizada, una construcción conceptual sistematizada, abstracta y deductiva, que, partiendo de una cierta noción del hombre y de la sociedad con algún fundamento y exagerando determinadas realidades que deforma y desfigura, se cierra tercamente al reconocimiento de otras necesidades indiscutibles y a toda ponderada, equilibrada y jerarquizada apreciación de la universalidad de valores que deben tomarse en cuenta en la dirección de la vida colectiva. Es -como dice el CELAM (Conferencia General del Episcopado Latinoamericano)- "toda concepción que ofrezca una visión de los distintos aspectos de la vida, desde el ángulo de un grupo determinado de la sociedad. La ideología manifiesta las aspiraciones de ese grupo, llama a cierta solidaridad y combatividad y funda su legitimación en valores específicos. Toda ideología es parcial, ya que ningún grupo particular puede pretender identificar sus aspiraciones con las de la sociedad global" (Documento de Puebla, Nº 535).Así, el liberalismo exagera la posición del individuo; el socialismo, la de la sociedad; el comunismo, la de la economía; el nacionalismo, la idea de la patria, etc.

Como una de las ideologías así entendidas no deberíamos catalogar al cristianismo, porque pretende ser éste una cosmovisión completa, fiel y permanente, sin prejuicios ni deformaciones, abierta a la verdad total y afirmada por la certeza que se funda en la palabra divinamente revelada. En cambio, las ideologías son visiones parciales, truncas, deducidas especulativamente o previo un examen superficial incompleto o equivocado de la realidad individual y social.

Las ideologías pueden ser personalistas o transpersonalistas. Personalistas son las que contemplan al hombre como el valor fundamental, lo que ocurre en el liberalismo y en todas las versiones humanistas. Transpersonalistas son aquellas ideologías que dan a ciertos valores colectivos jerarquía superior a la persona; no respetan al hombre en su esencia primordial.

Después de haber prevalecido con tanta fuerza en estos últimos siglos, los pensadores políticos se plantean ahora si no ha pasado la época del predominio de los ideologismos. Quien desee conocer un análisis de esta materia puede leer la obra de Gonzalo Fernández de la Mora: El crepúsculo de las ideologías (Empresa Editora Zig-Zag, 1968, 185 págs.).

Utopía es un sueño halagüeño, pero irrealizable y, desde que Tomás Moro escribiera su obra con tal nombre, las disquisiciones gratas y optimistas sobre el porvenir no han dejado de repercutir en el proceso político en estos tiempos, más que nunca cuando una ideología con tales rasgos, como la marxista, atrae aún amplios sectores de la humanidad.

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Mito es un signo de fantasía, ficción, alegoría, que se proyecta en el suceder político, si hay sectores que lo abrazan y en los que se propaga. Se estudia hoy la futurología y se habla de ciencias prospectivas con pretensión de desentrañar, adivinar y planificar el porvenir.

6.Clases sociales. Al considerar el elemento humano, como condición de existencia del Estado, nos referimos ya a las clases sociales.

Desprovistas de organización, las clases sociales alcanzan, no obstante, vigor en la dinámica política, a tal extremo que, según el pensamiento marxista, la agudización de la conciencia de la clase proletaria debe conducir hacia la dictadura del proletariado, que prepara la sociedad sin clases, la sociedad comunista.

2. FUERZAS POLITICAS ORGANIZADAS

A. El cuerpo electoral

7.Importancia y funciones del órgano electoral. Por medio del sufragio participa el pueblo en la gestión de los intereses generales de la colectividad.

La índole de la función que se ejerce mediante el sufragio varía de acuerdo con la naturaleza de la participación reconocida a los gobernados en el régimen jurídico de que se trate.

En democracia estrictamente representativa se limita el electorado a escoger aquellas personas que, actuando en nombre de la nación, desempeñan los cargos electivos.

En las democracias directas -poco frecuentes hoy- los ciudadanos establecen por sí mismos las normas jurídicas y adoptan las decisiones que requiere el curso de la vida pública.

En las fórmulas intermedias de democracia semidirecta, el cuerpo electoral interviene no sólo en la selección de los gobernantes, sino en la formación de las reglas de derecho y en numerosos otros actos de la gestión colectiva.

Debe recordarse, en fin, que, sin abandonar la tarea específica de selección de los gobernantes confiada al electorado, se han introducido, en ciertas democracias representativas, hábitos políticos que tienden a deducir conjuntamente de escrutinios practicados con el objeto explícito de designar representantes, también la voluntad colectiva predominante en torno de los problemas que plantea la dirección de la cosa pública.

Cuando a través del sufragio se escogen personas, se realiza una elección; cuando por su intermedio se adopta una decisión o se expresa un sentir, se produce una votación; pero la diversidad de sentido de ambos vocablos no ha pasado al lenguaje común, siempre pobre en materia política y así el Diccionario de la Real Academia equipara sufragio y voto, definiendo éste como "Parecer o dictamen explicado en una congregación o junta en orden a la decisión de un punto o elección de un sujeto; y el que se da sin fundarlo, diciendo simplemente sí o no, o por medio de bolas, etc.

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El estudio del cuerpo electoral no puede realizarse con total prescindencia de los distintos factores que lo condicionan o de aquellos que a su turno reciben su influencia.

Hemos observado ya la variada trascendencia de su función según la naturaleza del sistema democrático de que se trate.

Puede también vincularse este análisis a muchos otros conceptos: Estado, nación, soberanía, pueblo, etc.

El cuerpo electoral no puede, en efecto, confundirse con el Estado, del cual es simplemente uno de los órganos que integran el ordenamiento jurídico que existe en él; ni con el pueblo, tomado en alguno de los varios sentidos que lo distinguen del electorado y que en su lugar se describen; y si por su intermedio se ejerce el poder supremo del Estado no se identifica tampoco con la soberanía.

La organización del cuerpo electoral en un país dado depende estrechamente de numerosas circunstancias ajenas a su propia técnica, como son del grado de desarrollo de la cultura, especialmente cívica; del número de los partidos políticos; del mecanismo gubernativo de separación o colaboración de poderes, etc., tal como, a su vez, tal organización y su funcionamiento repercuten en el aumento o disminución del número y de la disciplina de las colectividades políticas y en el fortalecimiento y evolución de los regímenes políticos.

Georges Burdeau describe cuatro diferentes objetivos que se confían hoy a la consulta electoral (Tratado, t. IV, págs. 256-265).

En primer término, la elección sigue siendo, fundamentalmente, el medio más apto de creación de la legitimidad del representante, por el cual el electo se reviste de la autoridad necesaria para realizar su respectiva función.

En seguida, se busca deducir de las urnas el querer del electorado, a medida que se transforma la representación nacional en mandato popular imperativo. Sin embargo ha de admitirse que no se desprende con facilidad y claridad de los escrutinios la voluntad concreta del electorado en relación a los problemas numerosos, complejos, y en incesante cambio de circunstancias, que presenta la vida política. El elector más ilustrado cree votar por programas, pero éstos no son suficientemente completos o no imponen de modo ineludible y categórico la decisión por adoptarse vinculada generalmente a numerosos factores que, en su momento, llegan a precisarse. Se vota más bien por hombres, dando confianza a sus antecedentes políticos o valorizando aspiraciones de ámbito local o gremial no siempre coincidentes con el interés general. Así, pues, salvo respecto del referéndum, que manifiesta una posición explícita y específica frente a determinado asunto surgido en la conducción del Estado -visión por lo tanto parcial- la única voluntad colectiva en situación permanente de definirse no podrá ser otra que la representación por intermedio de los hombres que han merecido la confianza de la ciudadanía, los que a su turno quedan llamados a expresar su opinión cuando, en conocimiento de todos los antecedentes de la cuestión propuesta,

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y con la urgencia que el caso requiera, tengan que adoptar la resolución que corresponda.

"La transmutación de una voluntad política no aparece ya como la solución menos mala, sino como una técnica extremadamente evolucionada y en definitiva eficaz. Los nombres contenidos en los boletines de voto son signos que simbolizan una voluntad imposible de formular de otra manera que por medio de esta reducción que realiza la elección. Por una parte, en efecto, la representación electoral permite sintetizar las grandes corrientes de opinión, obligando a la infinidad de juicios particulares a reunirse a ellos. La elección de un hombre evita el desmenuzamiento a que conduciría inevitablemente el enunciado directo de la voluntad del pueblo sobre una serie de cuestiones. Por otra parte, la elección autoriza la presunción de una plenitud del pensamiento político del grupo: ninguna laguna puede producirse en la intención de los electores, porque el representante, por su título mismo, está autorizado para pronunciarse sobre todas las materias. En fin, y principalmente, la representación por vía de elección debe su incontestable valor técnico al hecho de que hace representar voluntades por otras voluntades."

En tercer lugar, se persigue obtener del acto electoral la imagen de la voluntad nacional; no tanto deducir ésta, cuando conocerla definida, perfecta, realmente existente, para cumplirla, porque refleja como una fotografía de la opinión, la carta política de la tendencia del país.

Por último, tomando precisamente en cuenta las exageraciones e indefiniciones del electorado, se pretende en ciertas situaciones transformar el acto electoral en instrumento al servicio de la voluntad gubernamental para poder cimentar, por su intermedio, y mediante mecanismos como las combinaciones de listas, mayorías políticas que estén en condiciones de regir al país con firmeza y unidad de objetivos en medio de la multiplicidad de los partidos e inestabilidad política. Se busca, en este sentido, más que registrar la voluntad nacional, actuar sobre ella y dirigirla.

8.Evolución del sistema de sufragio. Antes de que pudiera teorizarse en torno a la variedad de funciones que pueden ser reconocidas al órgano electoral, experimentó éste larga evolución.

Los griegos consideraban más democrático que la elección el sorteo entre quienes estaban colocados en un pie de igualdad, y dejaban reservado el acto electoral de preferencia a los cuerpos aristocráticos para la selección entre sus componentes del más apto para ejercer determinado cargo.

Entre los romanos se extendió más que en Grecia el hábito de que los ciudadanos eligieran las autoridades.

En el cristianismo primitivo se entregaba a la iglesia o asamblea de los fieles la determinación, mediante elección, de los obispos, pero el procedimiento, que dio buenos resultados en los primeros siglos, se fue restringiendo a medida que la corona pretendía imponer su voluntad al pueblo y, durante la época feudal, cuando se extendió la corruptela de la venalidad de las funciones eclesiásticas. Todavía hoy el Código de Derecho Canónico reglamenta minuciosamente la elección como forma de

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provisión de los oficios eclesiásticos en que pueden participar los miembros del respectivo colegio (arts. 164 a 179).

En la Edad Media el reconocimiento de la representación está muy pocas veces unido a la elección de los representantes, y éstos eran en general convocados nominativamente o según sus calidades por la autoridad, o aclamados, o escogidos por cuerpos selectos. Sólo a fines del período se practican elecciones, por ejemplo en Inglaterra para determinar los representantes de burgos y condados ante la Cámara de los Comunes. Así Enrique VI dictó en 1430 un estatuto electoral que daba derecho de voto a los propietarios con renta mínima de 40 chelines al año.

Como resultado de la difusión de la ideas de los filósofos de la Escuela de Derecho Natural y de la boga de las doctrinas contractualistas como origen del poder político, se difunde el concepto de que entre los derechos del individuo se encuentra el de intervenir en los negocios de la ciudad y de designar a los gobernantes de la sociedad política que, según los principios imperantes, cada uno contribuye a formar y tiene la misión de conservar.

A medida que se sustituye el predominio de la soberanía popular de la revolución multitudinaria por el de la soberanía nacional de la burguesía capitalista, el procedimiento electoral precisa el objeto que le reconoce el constitucionalismo clásico, sustancialmente como manera de designar a los representantes de órganos que, actuando en nombre de la nación, expresan la voluntad y el sentir de ésta.

Mandatarios de elección popular, no sólo cumplen tareas legislativas, sino también, como en el presidencialismo norteamericano, las más altas funciones ejecutivas.

9.Si es derecho o función. La cuestión acerca de si el sufragio debe mirarse como un derecho individual o una función de servicio colectivo, ha sido ampliamente debatida.

Su decisión se encuentra íntimamente vinculada a la idea que se tenga sobre la esencia misma del sufragio.

Para quienes defienden la tesis de que es un derecho inherente a la persona humana y aplican los principios de la soberanía popular, el sufragio debería ser reconocido en favor de todos.

Entre tanto, según el concepto de la soberanía nacional, sobre el cual se construyó la democracia estrictamente representativa del constitucionalismo clásico, el sufragio es en esencia una función pública que la sociedad política debe confiar tan sólo a los ciudadanos que ella estima con especial aptitud para ejercerlo.

Sustentando la primera doctrina, decía Robespierre, en sesión de la Asamblea Nacional, el 4 de septiembre de 1789: "La Constitución establece que la soberanía reside en el pueblo, en todos los individuos del pueblo. Cada individuo tiene, pues, el derecho de concurrir a la ley que le obliga, y a la administración de la cosa pública que es la suya. De otro modo no es cierto que todos los hombres son iguales en derecho, que todo hombre es ciudadano".

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Esmein, después de recoger la cita precedente (ob. cit., t. 1, pág. 355), expone, por su parte, la tesis que se impuso: "La segunda concepción ve en el sufragio político, no un derecho individual y absoluto, unido a la calidad misma de ser humano, y perteneciente necesariamente a todo miembro de la nación, sino una función social. Deriva naturalmente de la idea ya explicada, según la cual la soberanía nacional no se fracciona entre los miembros de la nación, sino que se mantiene como atributo indivisible e inalienable de la nación misma en el continuo desarrollo de las sucesivas generaciones. Los hombres que, en los diversos momentos de esta evolución, ejercen el derecho de sufragio político, actúan, pues, en realidad, no en su propio nombre, sino en nombre de la nación de que son representantes. Por eso mismo, llenan una función. Resulta, sin duda, del propio principio de la soberanía nacional que todos los ciudadanos son naturalmente llamados a ejercer esta función fundamental, porque restringir su ejercicio desde la partida, en provecho de una clase particular de ciudadanos, equivaldría en el hecho a concentrar la soberanía en esta clase privilegiada. Pero este ejercicio supone en el ciudadano una capacidad suficiente, porque sin ella sería inconciliable con el interés general. La ley puede, pues, en cierta medida, determinar sus condiciones" (ob. cit., t. 1, pág. 367).

Cualquiera que pueda ser la apreciación que se suscriba acerca de si el sufragio importa un derecho o una función, envuelve indiscutiblemente su ejercicio, en cuanto expresión unitaria del querer de la ciudadanía, la manifestación de una voluntad de la colectividad entera y, por lo tanto, ha de ser calificado el cuerpo electoral como un órgano del Estado. Es el electorado, pues, un órgano estatal formado por los ciudadanos, cuya función es elegir, opinar o decidir.

10.Si es de derecho natural. No es aceptable afirmar, sin extrema audacia filosófica, que directamente la naturaleza prescribe que todo hombre goza del derecho de sufragio. En el hecho, la humanidad ha vivido gran parte de su historia sin practicar el sufragio universal y, aun dentro de las circunstancias más favorables de cultura y de dignidad políticas, no resulta factible otorgárselo a todo ser humano, desde que la misma naturaleza determina condiciones que constituyen obstáculo para su uso en apreciable cantidad de personas.

Ha de reconocerse que el sufragio importa la base fundamental de los sistemas de gobierno democráticos que han encontrado su expansión en estos últimos siglos, pero, si hay poderosas razones para considerar tales sistemas como del todo conformes al Derecho Natural, ni sus más entusiastas sostenedores debieran llegar a juzgar como inconcebible, en doctrina pura, la existencia de regímenes que respeten la justicia y encaucen la prosperidad y que no constituyan, sin embargo, democracias fundadas en el sufragio popular. La historia de la humanidad demuestra, en efecto, que ha habido gobiernos progresistas y ecuánimes ajenos al modelo de la democracia centrada en el voto igualitario para todos.

No obstante, las modalidades en que hoy se desarrolla la vida humana, permiten, a nuestro juicio, estimar que, en esta hora del mundo, la negación caprichosa a determinadas personas o miembros de ciertos grupos del derecho de sufragio, es decir, la privación que no se explique por una razón grave que importe impedimento real durable o transitorio, de su desempeño, envuelve un atropello manifiesto a la dignidad humana. El estatuto jurídico de todo hombre en el siglo que vivimos parece,

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en efecto, contener el derecho de sufragio, de modo que la exclusión arbitraria de él significa privar de una facultad que el Estado debe admitir en favor de toda persona digna y capaz. Allí donde se establezcan restricciones infundadas de tal derecho, no podría reconocerse una auténtica democracia, tal como, a nuestro parecer, tampoco se debiera calificar así aquella en que el voto no signifique una consulta libre y seria.

Se han expresado con frecuencia fuertes críticas al sufragio universal igualitario -esa estupidez que daría la vuelta al mundo según lo calificaría Napoleón III, uno de sus usufructuarios- en cuanto equipara la influencia que logra en los negocios públicos la persona más ilustrada y vastamente vinculada a los intereses de la sociedad política con el de un individuo desprovisto de cultura, de medios económicos o de otros arraigos colectivos.

Sin embargo, bien mirado, no es del todo efectivo que la opinión de quien disfruta de mayor valor social tenga en el resultado electoral la misma resonancia que la del más rústico elector, porque, si aquella persona da a conocer su sentir por los medios a su alcance, arrastra en las urnas, en una democracia libre, sin más que su natural ascendiente, la decisión de un número de sufragantes que puede llegar a ser considerable.

No tienen lugar hoy debates aparentemente estériles, desde que el cambio producido en la civilización envuelve el pleno llamado del hombre común, es decir, de todos los hombres, a participar no sólo en mejores condiciones de vida sino que conjuntamente en la dirección de los asuntos públicos.

En resumen, si es excesivo afirmar que el sufragio es un derecho individual inherente a la persona humana e ineludible para su desarrollo, resulta actualmente inadmisible que el sistema jurídico impida su ejercicio a quienes están naturalmente calificados para usarlo, por cuanto la evolución colectiva tiende a llamar cada vez a mayor número de personas a intervenir realmente en la dirección de la sociedad política.

Por otra parte, incluso quienes gozan de tal facultad la deben recibir y la han de ejercer conforme al bien colectivo. "El voto es un derecho y una función pública" resume el art. 110 de la Constitución de Venezuela de 1961.

Veremos las consecuencias que tales conclusiones producen en la determinación del cuerpo electoral y en la forma de ejercicio de su prerrogativa.

11.El camino hacia el sufragio universal. El conocimiento de la evolución de los sistemas de sufragio, y del camino seguido hasta implantar una efectiva universalidad, constituye, en los países de los diversos continentes, uno de los aspectos más interesantes de las luchas políticas, centradas en la doble y paradójica inspiración de darlo a todos como derecho o reconocerlo a pocos como función.

En este aspecto, la experiencia inglesa es de un no desmentido y permanente avance. Al margen, como siempre, de posiciones puramente doctrinarias, la existencia del sufragio en Inglaterra se vincula a la determinación de las franquicias o situaciones a que estaba unida la calidad de elector.

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Las sucesivas reformas hechas por las leyes de 1832, 1867 y 1884 van haciendo más liberales las franquicias que condicionan la facultad de elegir; en 1918 se consagra el sufragio universal masculino y se lo otorga en parte a la mujer, y, en fin, por la ley de 1928 se la equipara al hombre. Los inscritos suben de 6.014.000 en 1910 a 18.307.000 en 1918, a 28.507.000 en 1928 y a 35.388.939 el 8 de octubre de 1959.

En Francia se observan etapas de avances y retrocesos. Comienza en 1791 con el sufragio universal que lleva a las urnas a siete millones de electores en 1792. La Carta de 1814, al determinar que los electores deben tener 30 años y pagar 300 francos de contribución anual, rebaja de golpe a sólo 100.000 los sufragantes. La Constitución de 1830 exige 25 años y entrega las demás condiciones a la determinación de la ley, pero como ésta exige sólo 200 francos, el electorado sube a 172.000. El sufragio universal masculino se consagra nuevamente en 1848, con lo que se eleva el electorado a nueve millones, y así se mantiene hasta que, con la incorporación de la mujer, aumentan los inscritos de 12 millones en 1936 a 24 en 1945 y a 27.941.566 en 1962.

En la Federación Norteamericana la materia electoral fue asunto exclusivo de ordenamiento jurídico de cada uno de los Estados, hasta que en 1870 se aprobó la enmienda 15a, con el objeto de disponer que "el derecho se sufragio que pertenece a los ciudadanos de los Estados Unidos no podrá rehusarse o restringirse ni por los Estados Unidos ni por ningún Estado, por motivos provenientes de la raza, del color, o de un anterior estado de servidumbre".

En seguida, la enmienda de 1920, incorporando a la mujer, hace subir los votantes en las elecciones presidenciales de 18.528.000 a 26.813.000.

En su lugar explicaremos la evolución del sufragio en Chile.

12.El sufragio censitario. El sufragio se ha robustecido durante el presente siglo en todos los países, aboliendo las exigencias de capital o renta, incorporando el principio del sufragio universal al texto de las Constituciones, y condicionando su otorgamiento a requisitos siempre más fáciles de satisfacer.

Se entiende por sufragio restringido o censitario -término referido a la idea del censo- aquel cuyo reconocimiento se vincula a la calidad de dueño de una propiedad, usufructuario de cierta renta o tributario de determinada contribución. Existió, por ejemplo, en Francia de 1814 a 1848 y en Inglaterra desapareció sucesivamente por etapas que culminaron en 1918. En España, con una interrupción de 1868 a 1877, se mantuvo hasta 1890.

Significó una de las expresiones del carácter burgués de la democracia representativa del siglo XIX y su vigencia sirvió para retardar el reconocimiento del sufragio universal y preparar el efectivo advenimiento de éste.

13.El sufragio femenino. La admisión del derecho de sufragio a la mujer ha dado lugar a prolongado y animado debate y se impuso a través de lenta evolución que se explica por razones profundas.

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La mujer, tratada en la antigüedad pagana como instrumento de placer, fue elevada por el cristianismo a gran dignidad, desde que convirtió el mismo contrato natural dirigido a la unión de los sexos en indisoluble sacramento en que el hombre recibió compañera y no sierva. Tal doctrina de redención femenina contribuyó eficazmente a que en los largos siglos en que prevaleció el pensamiento cristiano la posición de la mujer adquiriera gran respeto e influencia en todas las actividades humanas, como lo demuestra la historia de la Edad Media.

Junto con destrozarse la unidad religiosa y filosófica y entronizarse el absolutismo moderno, la mujer resultó nuevamente despreciada, ignorada, colocada al margen de la dirección colectiva. La filosofía de las luces que gesta la Revolución no favorece, por olvidarla completamente en su deformada concepción abstracta del hombre, el reconocimiento de la importancia de la mujer en la gestión de los intereses públicos. Se ha hecho notar que el Contrato Social de Rousseau no la menciona una sola vez.

No es raro así que el constitucionalismo clásico se implante sobre la base de la completa prescindencia de la mujer en la vida cívica.

Estados Unidos fue el país en que primeramente se robusteció la tendencia a otorgar derechos políticos a la mujer, como consecuencia de la actuación decidida y valiosa que ella tuvo en su expansión nacional.

Comenzó a consagrarse el sufragio femenino en diversos Estados de la Federación Norteamericana, siendo el primero de ellos el de Wyoming (1869) y se propagó paulatinamente a muchos otros, hasta que la Enmienda 19a, aprobada en 1920, estableció que "el derecho de voto de los ciudadanos de los Estados Unidos no podrá rehusarse ni limitarse en razón del sexo por los Estados Unidos o por cualquiera de los Estados".

En Inglaterra, durante la época victoriana (1837-1901), aunque presidida por una reina, es activa una fuerte oposición a la intervención de la mujer en política. Discuten vivamente estadistas y antropólogos en torno de la inferioridad femenina, cuyas únicas posibilidades se resumen para sus sostenedores en las tres c: cook, church and children.

Sin embargo, son inglesas las más dinámicas e impulsivas sufragistas que, luego de larga batalla, logran dividir el criterio de los gobernantes, tienen éxito parcial en la ley de 1918, en cuanto reconoce el sufragio a las mujeres solteras o viudas mayores de 30 años, y definitivo en 1928, cuando se equiparan por completo a los hombres. Lady Astor fue la primera mujer que se incorporó a la Cámara de los Comunes (1918) y, como máxima expresión de la participación femenina en política, Margaret Thatcher llegó a Primera Ministra en 1979.

En las naciones escandinavas el voto femenino se impuso con relativa facilidad: lo adoptaron Noruega (1913), Dinamarca (1915), Suecia (1921), Finlandia (1919), Rusia lo introdujo en 1918, Alemania en 1919, Africa del Sur en 1917, etc.

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Suiza, no obstante permitir el sufragio femenino en diversos cantones, en la esfera federal, luego de ser rechazado en varios referéndum, vino a acogerse en definitiva en el que tuvo lugar en 1971.

En los países latinos las resistencias han sido mayores. El régimen republicano español les otorga el derecho (1931-1936), Francia e Italia lo admiten después de la Segunda Guerra Mundial. Bélgica lo viene a introducir sólo en 1948.

En los Estados de Iberoamérica también las resistencias fueron decididas, pero ha triunfado el sufragio femenino como en los otros continentes. En Argentina se otorgó en 1947, Uruguay en 1934, Colombia en 1957, México en 1952, Perú en 1955, Brasil en 1946, Chile en dos etapas: 1949 y 1992.

La Primera Guerra Mundial puso de relieve ante muchos de sus recalcitrantes opositores las ilimitadas posibilidades de la vocación de la mujer al servicio público tanto en el frente bélico como en las labores de la retaguardia, y exhibió la magnitud de la incongruencia de rehusarle el derecho de intervenir como electora o elegible en la administración de los asuntos generales o locales.

Cuando en un país se incorpora este derecho a su vida política, se nota luego de un primer período de efervescencia y de expansión, tendencia a estabilizarse el número de sufragantes e incluso el de representantes elegidos. La carrera política, si se abre brillante para algunas mujeres, sigue siendo más naturalmente masculina. En las urnas se muestra un factor de moderación y de civismo.

14.Consagración constitucional del sufragio universal. El sufragio universal corresponde al principio de que a toda persona debe reconocerse el derecho de ejercitarlo, salvo si se encuentra en alguna situación, permanente o accidental, que razonablemente, según el respectivo sistema jurídico, deba privarle o le suspenda en su goce.

De ordinario, con el fin de evitar la profusión de los preceptos constitucionales, las leyes fundamentales se limitan a sentar tal principio en sus textos, unido con frecuencia a la expresión de algunas bases a que deba ajustarse la posterior determinación del legislador, o bien, confían enteramente a la ley la misión de dictar los preceptos reglamentarios.

El establecimiento del derecho de sufragio requiere, en efecto, la enunciación de numerosas reglas técnicas, íntimamente vinculadas a diversos otros aspectos del ordenamiento jurídico positivo, y por eso, no resulta factible elevar al marco de la Constitución toda la preceptiva electoral.

Pero, como, en todo caso, esta materia de ordenación positiva reviste especial trascendencia para el manejo de la vida colectiva en la democracia, ha de quedar al margen de las decisiones exclusivas del Poder Ejecutivo y entregada, en todo caso, por lo menos a la competencia de la ley ordinaria en aquello que la Constitución misma no haya establecido.

El criterio expuesto es seguido en la mayoría de los sistemas constitucionales.

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Así, las enmiendas 15a y 19a (1870 y 1920) de la Constitución de Filadelfia persiguieron, respectivamente, prohibir, en Estados Unidos y en cada uno de los Estados, toda privación o restricción que derive de raza, color o esclavitud, o bien, en razón de sexo. Las últimas reformas a la Carta norteamericana han seguido ampliando el ámbito del derecho de sufragio. Así, la enmienda XXIV (1964) dispone que el derecho de votar de los ciudadanos de Estados Unidos en las primarias o en otras elecciones de Presidente o Vicepresidente, para electores de Presidente o Vicepresidente o para senadores o representantes al Congreso, no será denegado o limitado por Estados Unidos o por un Estado cualquiera a causa de la incapacidad para pagar una capitación u otro tipo de impuesto; y, por último, la enmienda XXVI (1971) establece que el derecho de voto de los ciudadanos que han cumplido dieciocho años de edad no será denegado o limitado por Estados Unidos o por los estados a causa de edad.

En Inglaterra uno de los cuerpos legislativos orgánicos más completos es el texto refundido de The Representation of the People Act, 1949.

"Son electores, en las condiciones previstas por la ley, todos los nacionales franceses mayores de los dos sexos, que gocen de sus derechos civiles y políticos", dice la Constitución de 1958 (art. 3º inc. 4º).

Más precisa es la de Italia de 1947: "Son electores todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la mayoría de edad... El derecho de voto no puede ser limitado sino por incapacidad civil, o también por efecto de una sentencia penal irrevocable, o en fin en los casos de indignidad moral establecidos por la ley".

15.Restricciones generalmente admitidas. Por el motivo ya expresado, de adentrarse tan profundamente en la esfera del ordenamiento jurídico positivo de cada Estado y ser objeto en cada uno de profusa reglamentación, excede la consideración minuciosa de lo electoral del marco de esta exposición teórica.

Cabe señalar aquí, no obstante, que la mera aplicación del principio del sufragio universal excluye toda discriminación que se fundamente en la raza, en el sexo, en la situación social, en la fortuna, en las creencias religiosas, en las ideologías políticas.

Sin embargo, generalmente la privación o suspensión del sufragio da lugar a reglas especiales de restricción o limitación causadas por los siguientes factores:

1º Nacionalidad. Llamado el sufragio a condicionar la intervención de la persona en los negocios del Estado, se considera natural exigir a quien se reconoce tal facultad su previa incorporación a la sociedad política mediante la adquisición del vínculo permanente de la nacionalidad. Se asegura de ese modo el interés del sufragante en la paz y progreso público y también la estabilidad del Estado, puesto que podría verse ésta en grave riesgo si se admitiera que la mera habitación accidental en su territorio bastara para el goce del derecho; ello haría en extremo fácil la intervención en los asuntos de un Estado de los nacionales de otro. La mayoría de las Constituciones así lo establecen, como se ha podido comprobar por los textos citados. En Inglaterra la ley

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de 1949 exige ser súbdito británico -no necesariamente ciudadano del Reino Unido o de las colonias- o ciudadano de la República de Irlanda.

2º Domicilio. No se exige, de ordinario, a los nacionales, domicilio o residencia, pero ciertos sistemas que no imponen el requisito de la nacionalidad establecen por lo menos el del domicilio durante un plazo que signifique ánimo de incorporarse a la vida del Estado. En todo caso, considerando que resulta imprescindible el registro previo de los electores, alguna forma de residencia anterior se hace siempre indispensable. En 1849 se estableció en Francia una exigencia de tres años, pero fue gravemente criticada y luego suprimida.

3º Edad. Un mínimo necesario para dar garantía de la seriedad de la determinación -a fin de que resulte adoptada por quien, conforme a su desarrollo humano, se encuentre ya en estado de formular un juicio y de adoptar decisiones de trascendencia colectiva- se exige por todos los ordenamientos positivos.

La tendencia constante, manifestada en la evolución de casi todos los países, ha sido la de rebajar ese mínimo: así en Francia de 30 años exigidos en 1814 baja a 25 en 1830, a 21 en 1848 y a 18 en 1974; en Estados Unidos se requieren 18 años desde 1971; en Inglaterra, 21 años desde 1918, rebajándose a 18 en 1969; en Brasil, Argentina, Venezuela, Chile, El Salvador, Guatemala es de 18 años.

Se observa también la inclinación a exigir una misma edad para todos los electores y a que coincida ésta con la mayoría de edad civil. En algunos países se anticipa el derecho en favor de los que reúnen ciertos requisitos como matrimonio, título profesional, grandes servicios, etc.

4º Mínimo de instrucción. Se puede suponer que la persona que no cuenta con un mínimo de instrucción no está capacitada para adoptar su decisión, se halla privada de los medios suficientes de información para juzgar e imposibilitada para actuar con libertad e independencia en la ejecución del acto electoral.

Ese mínimo de instrucción puede limitarse al curso de los estudios primarios. Se observó la tendencia a reducir al extremo este requisito, limitándolo a la lectura y escritura.

Podemos anotar que entre los países iberoamericanos suprimen el requisito de lectura y escritura, Colombia en 1936, Bolivia en 1952 y Chile en 1970. En Guatemala el sufragio es optativo para los analfabetos y se pena a los que por cualquier medio coactivo obliguen o traten de obligarlos a concurrir a los comicios (arts. 30 y 32, Constitución de 1956), y en Brasil asimismo lo es para los analfabetos (art. 14, Constitución de 1988). En Argentina, en silencio del texto, algunos autores, como González Calderón (ob. cit., pág. 301), estimaban que debía privarse de voto a los analfabetos, otros que había de otorgárseles, como Ramella (pág. 501) y, en el hecho, la ley ordenaba que las boletas fueran inconfundibles "aun para los electores analfabetos".

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Si el requisito de leer y escribir se daba por cumplido tan sólo sabiendo pergeñar trabajosamente una rústica rúbrica, como ocurría en Chile hasta 1970, resultaba puramente nominal.

Para quien ese mínimo de ilustración no ha podido lograrse sin culpa, en razón de que la colectividad no está organizada para proporcionarlo, no aparece fundada la privación, tanto más que, para él también, tiene primordial importancia el curso de la vida pública y se siente habilitado para tomar decisiones de importancia que tienen influencia no sólo en su propia vida sino en la de la colectividad.

Es una cuestión que debe resolverse con prudencia, pero también con valentía, a fin de incorporar en forma efectiva al pueblo a la dirección del interés general.

Si la extrema rusticidad puede quitar libertad a la decisión y uso del derecho, se concibe auténtica cultura sin esas manifestaciones de ilustración.

No puede negarse que la cultura no se acredita ineludiblemente con la reunión de esos requisitos; con mayor razón en una época en que los medios masivos de comunicación social audiovisuales proporcionan información a todos los habitantes.

El avance de la técnica y la experiencia electoral han llevado al establecimiento de mecanismos cuyo empleo no necesita de modo ineludible de la lectura y escritura.

En las democracias más cultas y antiguas el ordenamiento jurídico no necesita preocuparse especialmente de este factor.

No sucede lo mismo en los países en que existe analfabetismo o en que amplios sectores de su componente humano no han tenido oportunidad de recibir la más elemental instrucción.

5º La capacidad física o mental. Hay defectos físicos que obstaculizan el uso del sufragio, por ejemplo la falta de alguno de los sentidos de que no puede prescindirse en la preparación o realización del acto electoral, como la vista o el oído. Los ciegos, sordomudos, etc., pueden no estar en condiciones de sufragar. Afortunadamente el avance científico y técnico va permitiendo la dictación de normas que, sobre la base de tales progresos, conducen a eliminar en la práctica la limitación nacida de tales defectos.

No están, entre tanto, en estado de votar quienes no tienen el uso de la razón: idiotas, lunáticos, locos o dementes.

La privación del voto no suscita problema cuando existe una decisión de la autoridad que reconoce la enfermedad mental de una persona para todos los efectos jurídicos.

Es peligroso, entre tanto, sostener que por el sólo hecho de sufrir debilidades psíquicas, sin su debido establecimiento formal, se deba estar privado del voto.

Será problema que deberá resolverse conforme a la legislación común interna.

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6º Dignidad. Es razonable suspender o privar del sufragio a quienes, por un hecho suyo debidamente establecido, hayan manifestado un grave desprecio y atropello a las normas de convivencia colectiva.

"El legislador estima que la opinión de algunos, viciada por su indecencia, no puede ser ya tomada en consideración. Estos condenados, transgrediendo la ley, expresión de la voluntad general, se han colocado en abierta oposición aun violenta, a la masa de la opinión sana y estimable. Ellos mismos se han separado así del pueblo".

"El límite de la indignidad es, en la práctica, difícil de fijar. Se corre el riesgo de que sean multiplicadas las infracciones que produzcan la caducidad y que, por este medio, se atente a la universalidad del cuerpo electoral. Se puede temer así que la determinación de las infracciones envuelva una discriminación social partidaria. No son, en efecto, los mismos los medios de vida en que se cometen los delitos de vagancia o de exportación fraudulenta de capitales" (Prélot, t. 2, pág. 301).

7º. Inscripción. Ni la mera posesión de los requisitos que condicionan el sufragio y ausencia de todo impedimento para gozar de él, bastan para ejercerlo, sin que se satisfagan además las formalidades de inscripción previa, procedimiento de tipo administrativo, provisto de recursos eficaces para dar firmeza y seriedad al acto electoral posterior.

Las legislaciones establecen diversos sistemas al efecto: registros temporales o permanentes, voluntarios o automáticos, etc.

16.Sufragio facultativo y obligatorio. Se ha debatido si el sufragio ha de reconocerse como de ejercicio facultativo u obligatorio para quien esté en aptitud de emitirlo.

La solución de este problema está vinculada íntimamente al concepto que sobre la naturaleza de la intervención del elector se tenga.

Quienes lo califican como derecho natural, es lógico que defiendan el libre ejercicio del sufragio por parte de su titular.

A la inversa, estimándose que reviste los caracteres de una función colectiva, se impone la obligatoriedad de su desempeño.

En apoyo de la libertad de emisión del voto se argumenta que la abstención constituye también ella misma una forma de expresión política, y, además, que se priva en cierto grado del mérito de la determinación si quien debe adoptarla se ve forzado a formularla.

Los partidarios de la obligatoriedad del voto se deciden a recomendarla precisamente por la necesidad de combatir el abstencionismo, grave factor de debilidad y perturbación en la vida democrática.

Las legislaciones han fluctuado entre una y otra solución. En Suiza el Cantón de Saint Gall estableció el deber de votar ya en 1835; en Bélgica en 1893. Inglaterra y Francia se mantienen en el principio de la libertad. Sin embargo, en Gran Bretaña en las

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elecciones parlamentarias de 1955, votó el 76,8% de los inscritos y en las de 1959 el 78,7%.

En Italia el debate de la Constitución de 1947 pretendió dejar abierto el problema al legislador, expresando sólo que el ejercicio del voto es un deber cívico (art. 48 inc. 2º). En las elecciones de 1948 votó para diputados el 92,2% de los inscritos, en las de 1953 el 93,8% y en las de 1958 el 93,7% sobre un total en éstas de 32.435.000 electores.

La proporción de electorado que concurre a las urnas en los países realmente democráticos varía lógicamente según las circunstancias políticas y la mayor o menor preocupación que abrigue la ciudadanía en relación al curso de la vida nacional.

Es importante determinar las sanciones que se aplican al elector que no cumple con el deber que se le impone. La de privarle de su derecho resulta inoficioso para quien ya ha expresado su falta de interés por él. Las multas tendrán que ser subidas para que resulten eficaces y, en tal caso, con ellas podría cometerse una injusticia, si su gravedad y peso no considera la diversa fortuna del penado.

Las puramente morales tienen también poca eficacia para quienes prácticamente han demostrado su desinterés por la opinión pública.

Chile en la actualidad impone exclusivamente la obligatoriedad del voto, aunque sin exigir la obligación de inscribirse; las sanciones no han resultado todavía eficaces.

17.Público o secreto. Se ha estimado por algunos que la perfección de la democracia se encuentra en el voto público, porque el valor cívico educa con su misma práctica y pone de manifiesto la dignidad y seriedad de la función que por su medio se cumple.

A estos argumentos de doctrina, la realidad de la imperfección humana contesta con el hecho de que el hombre se inclina fácilmente a abusar hasta donde puede de la influencia que siente ejercer sobre los demás y tiende a forzar el comportamiento de las personas que de algún modo están bajo su dependencia para lograr que actúen conforme a su voluntad o a su capricho.

Estas presiones y amenazas se movilizan antes de la emisión del sufragio y eventualmente se traducen en graves represalias con los daños consiguientes para los electores que se aventuran a usar en conciencia de su derecho.

No obstante diversas tentativas de consagrar el voto público, el voto secreto ha prevalecido en la práctica democrática.

18.Personal. Voto por correspondencia. Voto por mandatario. La emisión del sufragio, dada su importancia, trascendencia y seriedad colectivas, ha de efectuarse por la persona misma titular del derecho y directa e inmediatamente por ella, mediante su presencia e intervención física en la solemnidad del acto electoral.

"El voto es personal", dice el art. 48 de la Constitución de Italia de 1947. En Chile esta base de sufragio, que se contemplaba exclusivamente en la legislación electoral, pasó a reconocerse en la Carta de 1980 (art. 15).

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Se trata de una de las pocas excepciones al principio general de derecho según el cual todo acto puede realizarse por medio de un procurador o mandatario.

La personalidad del voto se hace eficaz mediante los métodos de identificación cada día más perfectos y seguros. La emisión requiere normalmente el desplazamiento del elector salvo que se adopten fórmulas que consagren para todos, o excepcionalmente para los impedidos por cualquiera causa, el voto a domicilio.

Constituye excepción al principio de la personalidad del voto el sufragio por correspondencia y el sufragio por medio de procurador o mandatario.

Ambos sistemas se implantaron y extendieron con motivo de las guerras mundiales.

Ellos se establecen en Inglaterra en la Representation of the People Act, 1949 (§§ 13, 14 y 15).

El voto por correspondencia se permite a los que están en servicio fuera de la metrópoli y sus mujeres, o impedidos por varias razones; y el titular se pronuncia remitiendo la misma cédula que usarán los demás electores que se presenten a la votación, y que le enviará la oficina registradora a la dirección señalada por él.

El voto mediante procurador o mandatario se lo autoriza cuando el titular, por la distancia u otras circunstancias en que se encuentra en razón de servicio o incapacidad, no se halla en condiciones de pronunciarse él mismo en el proceso electoral y por eso se permite que lo haga en su nombre una persona de su confianza que sustituye al poderdante en la elección y cuyo mandato (PROXY) es registrado con anticipación. El mandatario, a su turno, actúa en general en persona, pero, en ciertos casos, incluso él puede hacerlo por correspondencia.

Una ley francesa de 31 de diciembre de 1975 generalizó el voto por mandatario y suprimió su emisión por correspondencia que había autorizado una ley de 12 de abril de 1946.

El voto por procurador sólo puede hacerse por otro elector inscrito en la misma comuna, facultado para aceptar sólo un mandato, y éste vale, en general, por una sola vez y tiene que inscribirse previamente.

19.Directo e indirecto. Se llama sufragio directo o de primer grado aquel en que el mismo ciudadano elector se pronuncia acerca de la materia sometida a su consulta o señala las personas que integrarán los órganos públicos permanentes cuyos miembros se escogen por el electorado. El sufragio directo guarda, según se dice, una relación más exacta con el concepto de ser derecho inherente a la persona.

Se califica, entre tanto, el sufragio como indirecto o de segundo grado si el elector se limita a señalar las personas encargadas a su vez ya de pronunciarse en la cuestión objeto de consulta, ya de determinar las personas que habrán de integrar los órganos públicos.

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El sufragio indirecto se usa con el fin de entregar la decisión a un cuerpo intermedio que se supone más preparado o mejor informado que los ciudadanos mismos para apreciar el problema por decidir o para escoger los mandatarios por designar. Se atribuye a los compromisarios una moderación cuya falta se teme en el electorado.

Ese cuerpo intermedio puede ser designado específicamente para el objeto de la consulta o un órgano permanente al que se confía accidental o transitoriamente la tarea de intermediario.

El Presidente de la República en Francia, por las Constituciones de 1875 y de 1946, era, por ejemplo, designado en Versalles en reunión de las dos Cámaras del Parlamento. Tal es actualmente la forma de elección del Presidente de la República italiana según la Constitución de 1947 (art. 83).

El cuerpo intermedio puede ser la reunión de órganos permanentes convocados especialmente para el efecto de la elección e integrados en una forma especial. Así, en Francia, la Constitución de 1958 hizo elegir al Presidente de la República por un colegio electoral integrado por los miembros del Parlamento, de los consejos generales, de las asambleas de los Territorios de Ultramar, así como de los representantes elegidos de los consejos municipales (art. 6º). Desde el 28 de octubre de 1962, el Presidente se elige en Francia en votación directa. El Senado se elige también, según el texto de 1958, en sufragio indirecto (art. 24), mediante un colegio electoral compuesto por los diputados, consejeros generales y delegados de los concejos municipales (ley de 1958).

Conforme a la otra fórmula aludida, los electores de segundo grado son designados especialmente por los de primer grado con miras exclusivamente a la elección de que se trata. Así ocurre en la elección del Presidente de los EE.UU. conforme a la Constitución de 1787, y sucedió en Chile en relación al Presidente de la República hasta 1925 y con los senadores hasta la reforma de 1874.

En la práctica tiende a desaparecer la realidad de sufragio indirecto, cuando interviene un cuerpo especialmente elegido, porque, en el hecho, resulta inoficioso este intermediario ya que los electores de segundo grado vienen a ser escogidos por los ciudadanos conociendo previamente su inclinación, y quedando aquéllos, por lo tanto, comprometidos a decidir según ella, con lo cual se alarga y complica innecesariamente el proceso electoral. Aumenta, según muchos, el abstencionismo y hace posible ejercer mayor influencia sobre un cuerpo reducido de electores.

Esa es la experiencia norteamericana y fue la chilena cuando se aplicó.

20.Voto singular, múltiple, plural, familiar, funcional o gremial. Con los avances de la igualdad democrática y del sufragio universal se impuso el principio de la singularidad del sufragio: un hombre, un voto. Así, cada cual, con semejante derecho, influye en el mismo grado en la expresión de la voluntad popular.

Sin embargo, se han discurrido algunas fórmulas que introducen excepciones a tal principio, fundadas en la desigualdad de hecho en que se encuentran los ciudadanos, que debería conducir a su vez a reconocerles también a unos u otros distinta participación en el sufragio.

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El sufragio múltiple autoriza al elector para votar en varias circunscripciones. Una ley francesa de 1820 estableció dos colegios electorales. Pero fue en Inglaterra donde se aplicó más extensamente, puesto que se permitía votar en los diversos lugares en que se disfrutara de alguna de las franquicias de distinta índole que daban derecho a sufragar. Como el uso de las diversas franquicias resultaba posible cuando la elección se desarrollaba a lo largo de varios días, la ley de 1918 dificultó su ejercicio al ordenar que la votación se realizare en un solo día; la de 1928 permitió únicamente el empleo de sólo dos franquicias, y, en fin, la de 1945 terminó completamente la multiplicidad del sufragio.

Mediante el sufragio plural se atribuye a un elector, dentro de la misma circunscripción, más de un voto si cuenta también con los requisitos que le atribuyan votos suplementarios.

Se sostiene en el concepto de que cabe asegurar más alta participación en las consultas cívicas a quienes disponen de calidades que los colocan en superioridad colectiva.

La aplicación más conocida del voto plural es la que rigió en Bélgica desde 1893. La ley atribuía un voto a todos los ciudadanos, y además reconocía un voto suplementario a los jefes de familia en determinadas circunstancias, o al propietario de cierta cantidad y especie de bienes o beneficiario de la renta que se fijaba; y dos votos suplementarios a los titulares de diplomas universitarios o al ejercicio de funciones cuya naturaleza se indicaba. Ningún elector podía disponer de más de tres votos. La ley del 9 de mayo de 1919, obtenida por inspiración del Partido Socialista, suprimió el voto plural en Bélgica y en 1920 se consagró en definitiva allí el voto singular.

El voto familiar entrega al jefe de familia tantos votos como son los miembros de su hogar. Se sostiene esta fórmula en la importancia que cabe reconocer al núcleo social básico; en el mayor interés que tiene naturalmente el padre de familia por sus mismas responsabilidades en la marcha de los negocios públicos; en la representación legal que el marido inviste de su mujer e hijos menores; y, por último, en que, por su medio, se alcanza el sufragio universal integral.

Por este mecanismo se llegaría, en efecto, a expresar en las urnas un número de voluntades muy cercano al total de los integrantes de la sociedad política, robustecida al mismo tiempo con la preponderancia del punto de vista familiar.

No obstante la fuerza que pudiera atribuirse a su fundamentación doctrinaria, el sufragio familiar no se ha propagado.

El sufragio funcional o gremial se sostiene como consecuencia de una idea diversa de la sociedad política de la que fundamenta el constitucionalismo clásico, idea que se proyecta en la conclusión, entre otras, de que los órganos del Estado no han de integrarse con representantes de los individuos aislados, sino de los grupos (sindicatos, gremios, órdenes profesionales, centros culturales o docentes, empresas productivas, etc.) en que ellos desarrollan su vida real.

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El problema, en su esencia, cabe estudiarlo en el análisis de las bases de la democracia representativa, tal como se proyecta, asimismo, en la integración, no sólo del órgano electoral, sino de las asambleas deliberantes y de otras autoridades estatales.

Las aplicaciones prácticas de los sistemas de sufragio gremial, funcional o corporativo, han sido escasas y poco concluyentes, casi todos ensayos hechos por dictaduras, algunas de inspiración católica.

La Ley Electoral Corporativa del 17 de mayo de 1928 consagró en Italia la elección de los candidatos por los gremios o entes morales y, seleccionados por el Gran Consejo Nacional Fascista, se sometía una lista única a la aprobación o desaprobación del cuerpo electoral formado por los que pagaban una contribución sindical o ciertos impuestos.

La Constitución del Portugal de 1933 organizó un Estado unitario corporativo, pero el Presidente de la República y la Asamblea Nacional se elegían en sufragio directo, realizándose la idea gremial sólo respecto de la Cámara Corporativa que tenía un carácter meramente consultivo, "compuesta de representantes de las autarquías locales y de los intereses sociales, considerados estos últimos en sus ramas fundamentales, de orden administrativo, moral, intelectual y económico. La ley designará a aquellos a que incumbe esta representación o la manera de escogerlos, así como la duración de su mandato" (art. 102).

Las Cortes Españolas incluían, durante el régimen franquista, entre sus integrantes, a representantes de los sindicatos nacionales, elegidos entre sus miembros, y que no excedieran de un tercio del total de procuradores, a los rectores de las universidades, a representantes de los cuerpos profesionales, etc.

21.Libertad del sufragio. Cualquiera que sea el régimen del sufragio, la libertad del elector se vincula estrechamente a la existencia de una democracia política efectiva, la cual sólo existe si se reúnen las condiciones que lleven a los ciudadanos a realizar en las urnas una determinación espontánea, ilustrada, sin coacciones ni presiones de ninguna especie.

Las presiones pueden ser individuales, sobre cada elector, susceptibles de investigación y castigo, o presiones colectivas mucho más eficaces e impunes.

La libertad de sufragio, si es verdadera, no se limita al momento mismo en que el elector coloca la cédula en la urna.

Puede, en efecto, mostrarse ese acto final como espontáneo sólo en apariencia pero no existir efectivamente libertad de sufragio.

Así ocurre en los países en que las libertades ciudadanas son limitadas o carecen de real existencia, de modo que la intervención del elector se reduce a rubricar una decisión en el fondo ajena a él, producto de la propaganda que se le ha impuesto, rodaje final de un mecanismo que se pone en movimiento por el poder político.

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Tal es el fenómeno que se observara en la Unión Soviética, en las democracias populares inspiradas y controladas por ella, en todas las formas del totalitarismo nazista, fascistas o comunistas e incluso en las dictaduras fundamentadas en un partido único.

Manifiesta falta de libertad de sufragio se comprueba en todas la naciones en las que el elector limita su intervención a votar la única alternativa que se le ofrece, si no quiere arrostrar temidos castigos por su oposición o indiferencia. Ya la Italia de Mussolini llegó a facilitar en extremo la labor del elector cuando la redujo a colocar en la urna la única cédula oficial con la lista completa de los componentes de la Cámara.

Otra forma de presión que, sin ser tan oprimente, resulta también sumamente eficaz, deriva de los instrumentos de influencia al alcance de la acción gubernativa para preparar el resultado electoral.

Se han considerado también, acertadamente, como medios de presión al elector, no sólo las amenazas que se le dirigen para el caso de actuar según su libre opinión, sino las promesas exageradas y demagógicas destinadas a asegurarle mejoras inmediatas si se decide en favor de postulantes que emplean tales halagos.

Más grave aún, por lo tangible y determinante, es la presión directa que emana del soborno con dádivas entregadas o prometidas al elector.

22.Sufragio y derechos políticos. El derecho de sufragio constituye la expresión misma de la ciudadanía, o tal punto que ha tendido a confundirse con ésta. Quien no es ciudadano no puede votar; y quien lo es, está habilitado para realizar el acto cívico por el cual interviene en la selección de los gobernantes o, según corresponda, en la marcha de los asuntos públicos.

El sufragio es, por otra parte, el derecho político fundamental y al mismo tiempo el requisito básico del goce y ejercicio de otras facultades del mismo carácter.

Tal sucede con lo que se llama el sufragio pasivo o derecho de ser elegido, el cual supone siempre la calidad de elector, unida a la concurrencia de otros requisitos, como una edad mayor que la pedida a aquél, cierta clase de nacionalidad o la duración previa de ésta o del domicilio por determinado lapso. Las condiciones de elegibilidad se imponen según la naturaleza de la función que se trate de proveer, y se señalan en el mismo texto de la Constitución o se confían por ésta a la precisión del legislador.

Por otra parte, la posesión de la calidad ciudadana puede también ser dispuesta como antecedente, no sólo del desempeño de funciones electivas, sino de otros cargos públicos cuya designación no emane del electorado. "La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa indispensable para elegir y ser elegido y para desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción" dice, desde 1945, el art. 99 de la Constitución colombiana de 1991. Todos los ciudadanos de uno u otro sexo pueden acceder a los empleos públicos y a los cargos electivos en condiciones de igualdad según las reglas fijadas por la ley" dice el art. 51 del texto italiano de 1947.

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El derecho de asociarse en partidos políticos está reservado explícitamente sólo a los ciudadanos por diversas constituciones (art. 49, de Italia; art. 114, de Venezuela de 1961).

El derecho de petición se relaciona también en cierta esfera con la calidad de ciudadano. "Todos los ciudadanos pueden dirigir peticiones a las Cámaras para demandar medidas legislativas o para exponer necesidades comunes" (art. 50 de la Constitución de Italia).

Tal sucede, asimismo, con el derecho de reunión, por ejemplo en el texto venezolano de 1961.

23.Sistemas de votación. Concepto. El principio de la mayoría. Sistemas de votación. Partiendo del supuesto de que los ciudadanos hayan sufragado, o sea, depositado en las urnas sus cédulas, los sistemas de votación tratan de determinar, deducir e interpretar los resultados, es decir, precisar quiénes fueron escogidos o cuál fue la decisión del electorado.

Si, en la democracia, el poder supremo confiado al pueblo ha de ejercerse por éste, la manifestación de su querer se presentaría como indiscutible si se produjera la unanimidad de pareceres de sus componentes en un sentido concordante. Sin embargo, tal unanimidad es de muy difícil ocurrencia.

Incluso Rousseau, que exigía el consentimiento unánime para la formación de la sociedad política, no lo consideraba esencial para la subsistencia de ésta ni en el curso de su actividad. La voluntad general, en eventual desacuerdo con el deseo particular de determinado individuo, se manifiesta en el querer de la mayoría por lo menos de los miembros de la sociedad, supuesto explícito o implícito del cumplimiento del contrato social en el pensamiento de dicho filósofo y de los demás pensadores de su escuela.

Esmein, que así lo recuerda, considera que "la ley de la mayoría es una de esas ideas simples que se hacen aceptar sin discusión; representa la ventaja de que por anticipado no favorece a nadie y pone a todos los votantes en el mismo pie" (ob. cit., t. I, págs. 309-310).

"El camino racional al principio de mayorías ha de hallarse -dice Kelsen- partiendo de la idea de que, si no todos, deben ser libres la mayor parte de los hombres, debiendo reducirse al mínimo la cantidad de aquellos cuya voluntad puede estar en contradicción con la voluntad general del orden social" (ob. cit., pág. 412).

"La decisión deferida al número, debe corresponder al número, es decir, que en el seno de la mayoría de la población que forma el pueblo triunfará la mayoría de éste. Tal principio es lógico en sí mismo. Corresponde también a la indiscutida relatividad de las opiniones públicas. Dentro de la común falibilidad, la mayoría pone del lado del poder el peso máximo de la fuerza, del lado del interés general el máximo numérico de las probabilidades" (Prélot, ob. cit., págs. 36 y 59).

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24.Mayoría absoluta y relativa. La mayoría se califica de absoluta o relativa.

Es mayoría absoluta la que cuenta con más de la mitad de las opiniones emitidas, no con la mitad más uno, como a veces se dice equivocadamente; así, la mayoría absoluta de 19 es 10, no 10 1/2, como vendría a ser la mitad más uno.

La mayoría absoluta ha sido tradicionalmente exigida en el derecho canónico como manera de determinar la voluntad del cuerpo entero. Siempre se entendió requerida por los inspiradores de la Revolución y ha sido hasta hoy la regla dominante en Francia. "La mayoría de los miembros de una corporación que tengan según sus estatutos voto deliberativo -dice el art. 550 del Código Civil chileno-, será considerada como una sala o reunión legal de la corporación entera. La voluntad de la mayoría de la sala es la voluntad de la corporación".

Mayoría relativa es, entre tanto, como define el Diccionario de la Real Academia "la formada por el mayor número de votos, no con relación al total de éstos, sino al número que obtiene cada una de las personas o cuestiones que se votan a la vez". Así, en una consulta en que participan 148 personas, y 72 votan por A, 48 por B y 28 por C, A obtiene la mayoría relativa respecto de B y C, en tanto la mayoría absoluta exigiría 75 votos y ninguno la alcanza en el caso propuesto.

La mayoría relativa, o simple pluralidad de votos, según Esmein (ob. cit., pág. 323), se usaba de preferencia entre los romanos, como método de designación, y de éstos pasó, con el mismo sentido, al derecho público inglés.

La mayoría absoluta resulta en el hecho difícil cuando el sufragante ha de decidirse entre más de dos alternativas, cuestiones o personas.

Para llegar a reunirla, se practica la repetición de la consulta (ballotage). La nueva votación puede perseguir o escoger exclusivamente entre las dos más altas mayorías relativas producidas en la primera consulta: o proclamar simplemente a quien en esta segunda votación conquista la más alta mayoría relativa, entre quienes disputaron en la primera consulta.

El segundo turno de elección realizado poco después del primero (siete o quince días) permite desistimientos o nueva combinación de fuerzas políticas.

25.Extensión de la circunscripción. Colegio uninominal, único y plurinominal. Cuando se trata de una consulta (plebiscito, referéndum, etc.), o de una elección unipersonal, los ciudadanos se agrupan en una sola circunscripción o colegio, es decir, todos los que, en el país o en la región correspondiente, tienen derecho a participar en la votación son llamados a intervenir en ella unidos en un solo órgano o cuerpo.

Mientras tanto, cuando se trata de una elección pluripersonal, o sea, cuando quepa escoger a diversas personas en virtud de ser varios los cargos que sea del caso proveer, tiene importancia considerar cuántas circunscripciones electorales hayan de formarse para el objeto.

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Es posible, en efecto, organizar una elección pluripersonal a base de colegio uninominal, de colegio único o de colegio plurinominal.

Hay colegio uninominal si los inscritos se agrupan en número de circunscripciones coincidente con el de cargos por llenarse, de manera que en cada circunscripción se elija para un solo puesto.

El colegio uninominal tiene las ventajas inherentes al mejor conocimiento y más estrechos vínculos entre los electores y los candidatos.

Si en Chile corresponde, por ejemplo, designar 147 diputados, se establece colegio uninominal formando 147 circunscripciones, cada una de las cuales se convoca para elegir un solo diputado, o sea, el elector se pronuncia dentro de un ámbito territorial y humano relativamente estrecho, que permite, por eso, una apreciación bastante precisa y, para muchos, directa y personal, de los postulantes.

El colegio uninominal es la práctica tradicional en Inglaterra y en los EE.UU. En Francia se aplicó durante gran parte de la Tercera República en la esfera del distrito (arrondissement) y se ha vuelto a implantar en esta Quinta República.

En el colegio único el cuerpo ciudadano forma, al contrario del uninominal, una sola circunscripción, de manera que cada sufragante es llamado a pronunciarse sobre el número total de personas que deben ocupar los cargos que se trata de proveer.

Esta fórmula hace más difícil tanto el contacto directo del candidato con sus electores, como la formación de un juicio personal de cada ciudadano respecto de todos los postulantes y facilita el triunfo de personalidades que hayan conquistado gran ascendiente en el país entero.

En Chile se aplicó el colegio único para la elección de los veinte miembros del Senado hasta que la Constitución de 1833 fue reformada en 1874.

En la Italia de la última época de Mussolini, el Gran Consejo Fascista se nombraba por los electores en una sola lista que contenía el número total de miembros.

Se presenta, finalmente, el colegio plurinominal si, convocada una elección para escoger diversas personas, se divide o agrupa el electorado en varias circunscripciones en forma que en cada una de tales porciones corresponda escoger varios representantes, en número igual o diferente; por ejemplo 5 en cada circunscripción o 7 en la 1a circunscripción, 9 en la 2a, 5 en la 3a, etc.

Así la Constitución de Chile de 1925 establecía el colegio plurinominal respecto de las elecciones del Senado al decir que éste "se compone de miembros elegidos en votación directa por las nueve agrupaciones provinciales que fije la ley... A cada agrupación corresponde elegir cinco senadores" (art. 40). Ejemplo, como se ve, de colegio plurinominal uniforme. La Cámara de Diputados, se componía entre tanto, de acuerdo con la misma Constitución, de miembros elegidos por los departamentos o por las agrupaciones de departamentos colindantes, dentro de cada provincia, en la proporción de un diputado por cada treinta mil habitantes o por una fracción que no

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baje de quince mil. Se imponía así para la selección de los diputados colegios plurinominales de magnitud variable de acuerdo con su población respectiva.

26.Límites del principio mayoritario. El principio del predominio de la voluntad de la mayoría no significa el desconocimiento de los derechos de la minoría, y no envuelve la consiguiente completa prescindencia de ésta en la declaración y realización de la voluntad del poder.

"En todo caso, el principio mayoritario no puede identificarse con la idea de un dominio ilimitado de la mayoría sobre la minoría -dice Kelsen-. Por el hecho de su existencia jurídica, la minoría puede influenciar hasta cierto punto la voluntad de la mayoría, e impedir que el contenido del orden social creado por ésta se halle en contradicción demasiado violenta con los intereses minoritarios. Desde el momento que el principio de mayorías divide la totalidad de súbditos en sólo dos grupos contrapuestos (mayoría y minoría), suscita la posibilidad de un compromiso; y compromiso significa eliminación de lo que separa a favor de lo que une" (ob. cit., pág. 412).

Cuando el pueblo es llamado a pronunciarse en determinada cuestión o a escoger una sola persona, el principio de la mayoría tiene aplicación en toda su fuerza indiscutible.

Sistema mayoritario

27.Sistema mayoritario: la lista completa. Los sistemas de votación reflejan, entre tanto, las distintas soluciones que se plantean cuando la elección se refiere a varias personas llamadas a integrar órganos colegiados, y describen las diversas formas de determinar quiénes deben considerarse elegidos cuando se realiza la consulta popular.

Sistemas mayoritarios son aquellos que entregan todos los cargos a la opinión, partido político, etc., que cuenta con el favor de la mayoría -absoluta o relativa-, en tanto se califican de minoritarios los que dan también cabida más o menos amplia al sector que haya quedado en minoría.

Auténtico sistema mayoritario de votación es el de la lista completa.

Supone la realización de elecciones pluripersonales, ya en colegio único, ya en plurinominal, y existe si el elector está facultado para votar por el mismo número de personas que corresponda elegir en el país o en la circunscripción de que se trate.

En tal hipótesis, todos los puestos ceden en favor del partido que está en mayoría y ninguno queda al alcance del que resulte en minoría. Si, por ejemplo, requiriéndose mayoría absoluta, se trata de designar a cinco personas en una circunscripción en que 251 ciudadanos votan por el partido A y 249 por el partido B, el partido A obtiene en lista completa los cinco puestos por llenar. Si sólo se exige mayoría relativa, y un partido alcanza, supongamos, 201 votos, otro 200 y un tercero 199, el primero logra para sí los cinco puestos.

En lista completa se cierra, pues, toda expectativa de la minoría por fuerte que sea. La más mínima superioridad atrae hacia sí todos los cargos. Si se practica en colegio

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nacional único, la exclusión de la minoría resulta total; si en colegio plurinominal, se da paso sólo a las minorías que importen mayoría en determinadas circunscripciones.

28.El colegio uninominal. Se considera también sistema mayoritario el del colegio uninominal.

Si, por ejemplo, para elegir 147 diputados se divide precisamente al país en 147 circunscripciones, el único cargo lo conquista en cada una el partido u opinión que alcance la mayoría de los electores.

Sin embargo, esta forma decididamente mayoritaria dentro de cada circunscripción, se proyecta en distinta perspectiva si se considera el total del cuerpo electoral nacional.

En Inglaterra, clásico asiento del colegio uninominal, llegan a la Cámara de los Comunes no sólo representantes del partido que está en mayoría en el país, sino también miembros del principal partido de oposición o de otras pequeñas colectividades.

Esto ocurre porque no en todas las circunscripciones tiene siempre, en el hecho, mayoría el mismo partido; las hay algunas decididamente conservadoras o laboristas o liberales, etc. y esta diversidad se refleja en el resultado total de la elección. Sería extraordinario, prácticamente inconcebible, que, existiendo varios partidos políticos, sea uno mismo el mayoritario en todas las circunscripciones y conquiste para sí exclusivamente todos los puestos.

Inglaterra forma 630 circunscripciones. En Estados Unidos, para las elecciones de representantes, existen 435 circunscripciones uninominales. Francia volvió a esta fórmula -ya aplicada desde 1852 (salvo en 1871, 1885-1889 y 1919-1927)- para las elecciones de la Asamblea Nacional en 1958, manteniéndose vigente sólo con una breve interrupción en 1986. Así, pues, en Francia rige el colegio uninominal con segunda vuelta.

Dentro de este sistema es posible, y en la práctica ha sucedido en Inglaterra, que obtenga la mayoría de los asientos en la Cámara de los Comunes un partido que no ha conquistado la mayoría de los sufragios populares de la nación entera. Así en las elecciones del 30 de mayo de 1929 resultó que los laboristas con 8.389.500 votos obtuvieron 288 puestos; los conservadores con 8.656.000 votos 260 puestos; los liberales con 5.301.000 votos 59 cargos; y candidatos diversos con 291.500 votos conquistaran 8 puestos. Ganaron, pues, los laboristas 28 cargos más a pesar de decidirse por ellos 267.000 ciudadanos electores menos que los conservadores.

Sistemas minoritarios

29.Sistema minoritario: A. Empíricos: 1) La lista incompleta. Los sistemas minoritarios pueden clasificarse, a su turno, en empíricos o en racionales o científicos.

Si en unos y otros se pretende dar cabida a la minoría, los empíricos atribuyen a ésta un número de puestos más o menos artificioso que no se ajusta fielmente a la magnitud relativa de sus fuerzas, en tanto que los científicos o racionales procuran

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traducir en la distribución de los representantes la relación exacta en que se encuentran las opiniones en el electorado.

Considerando los sistemas minoritarios empíricos, su expresión sin duda más imperfecta es el voto restringido o limitado o de lista incompleta.

Se permite por éste al elector votar sólo por un número de personas más reducido que el de cargos que se trata de proveer en la elección convocada. Así, si es del caso escoger 9, cada ciudadano colocará en su cédula 5 nombres o al elegirse 7 sólo podrá mencionar 4, etc.

El alcance de la libertad del elector lo fija, pues, la autoridad o la ley antes de realizarse el proceso electoral, de modo que la distribución del número de cargos reconocidos respectivamente a la mayoría y a la minoría no depende del efectivo resultado del escrutinio, el cual se limita, de este modo, a determinar tan sólo cuál es la fuerza en minoría y cuál en mayoría.

El mecanismo tiene, por su naturaleza, un carácter arbitrario y artificial.

En Chile existió la lista incompleta para las elecciones de regidores desde 1874 a 1890. La misma ley establecía la proporción y permitía reconocer únicamente un cargo para la minoría por cada tres de la mayoría.

30.2) el voto acumulativo. También entre los sistemas minoritarios empíricos se considera el voto acumulativo.

Según éste, el elector puede colocar en su cédula el nombre de hasta tantos candidatos cuántos sean los cargos que se trata de designar, pero está facultado, además, para confeccionar su cédula en la forma que prefiera, ya colocando tantos nombres diferentes como puestos por llenar, ya repitiendo el del mismo candidato tantas veces como sea dicho máximo, ya realizando cualquiera otra combinación entre los candidatos optantes.

Conforme a este procedimiento, el resultado no depende tanto de la relación efectiva de las fuerzas que apoyan a los partidos, sino que de la disciplina de éstos y de la diversidad de reacciones temperamentales de los electores.

El proceso electoral se convierte usando este sistema en una adivinación de factores imponderables e imposibles de prever con exactitud y su mayor eficacia se encuentra en la perfección de la máquina electoral y de la disciplina partidista.

La práctica del voto acumulativo es de resultado tan inseguro que se producen situaciones que pueden generar incluso la eliminación total de las minorías.

En Chile se implantó el voto acumulativo en las elecciones para diputados desde 1874, y en todas las elecciones, o sea, también en las de senadores, regidores y electores de Presidente de la República, desde 1890 hasta que se dictó la Constitución de 1925.

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Al calificarse el particularísimo sistema de votación que impera actualmente en Chile es del caso anotar que, mientras la Constitución de 1980 establece circunscripciones senatoriales llamadas a designar dos cargos en cada una de ellas (art. 45), la Carta entregó a la ley precisar las circunscripciones electorales para las elecciones de diputados (art. 43).

La representación proporcional

31.B. Racionales: la representación proporcional. Fundamentos. Sistemas de distribución de restos. La tendencia a admitir la representación de las minorías y el deseo de buscar la manera de reconocerles un número de voceros adecuados a su relativa importancia, fueron dando paso a otras fórmulas destinadas a darles una cabida realmente proporcional al alcance efectivo de la adhesión popular, a fin de que la repartición de los elegidos entre los distintos partidos o corrientes políticas refleje con exactitud la distribución de las fuerzas en el electorado, para que la asamblea elegida se presente así como la fotografía o la carta del país entero.

Todos estos mecanismos se basan en el cuociente electoral, o sea, en el principio de que corresponda un cargo a quien obtenga una cantidad de votos igual a la que resulta de dividir el total de sufragantes por el número de plazas que se trata de proveer.

Por ejemplo: si es del caso escoger los titulares de diez puestos entre cien mil electores, se habrá de admitir un elegido por cada diez mil sufragantes.

Sin embargo, en la práctica, salvo pasmosa coincidencia, este principio no es aplicable si no se acompaña de reglas destinadas a resolver las situaciones que se presentan con los puestos no distribuidos, porque, en el hecho, no es corriente que cada candidato logre exactamente el cuociente o cada partido un exacto número múltiplo de éste. Habrá siempre en la realidad o sobrantes del cuociente o de su múltiplo, o faltarán votos para llegar a él.

Supongamos, en el caso propuesto de una elección con cien mil votantes para escoger diez personas, que los votos logrados por las listas se repartan en esta forma:

Conservadores 46.300: 10.000 - 4 puestos sobrando 6.300

Liberales 12.200: 10.000 - 1 puesto sobrando 2.200

Radicales 32.100: 10.000 - 3 puestos sobrando 2.100

Democráticos 9.400: 10.000 - 0 puesto sobrando 9.400

100.000 8 puestos sobrando 20.000

En el ejemplo precedente quedan de los diez cargos, dos por repartir, ¿a quién entregárselos?

Diversas reglas se han aplicado para resolverlo.

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a) Conforme a una de ellas, se atribuyen los puestos por llenar a las listas que anotan mayor sobrante. En el ejemplo en análisis, uno a la conservadora y otro a la democrática.

b) Otra fórmula consiste en adjudicar los cargos aún no atribuidos a las listas que arrojan un promedio más alto al dividir el total de los votos de esa lista por el número de puestos que ya ha elegido más uno. En el caso en estudio, el más alto promedio favorece a la lista democrática y le sigue la lista conservadora, a las cuales corresponden, entonces, los dos puestos que faltan por llenar.

En efecto, 46.300: 5 = 9.260

12.200: 2 = 6.100

32.100: 4 = 8.025

9.400: 1 = 9.400

c) En fin, según una tercera fórmula se entregan los puestos sobrantes simplemente a las listas que han obtenido las mayorías relativas; en el ejemplo, respectivamente, conservadora y radical.

d) El sistema del cuociente rectificado (Hagenbach Bishop), añade desde el comienzo una unidad al total de puestos que deben designarse, con lo cual se reduce, naturalmente, desde la partida, el cuociente y esta rebaja permite la determinación de todos los elegidos.

Supongamos, siempre en el ejemplo dado, que, en lugar de dividir los cien mil votos por 10 se divide por 11, así el cuociente se fija en 9.090, y de ello resulta:

Conservadores 46.300: 9.090 - 5 puestos sobrando 800

Liberales 12.200: 9.090 - 1 puesto sobrando 3.110

Radicales 32.100: 9.090 - 3 puestos sobrando 4.830

Democráticos 9.400: 9.090 - 1 puesto sobrando 310

100.000 10 puestos

e) Un profesor de la universidad belga de Gante, Víctor d?Hondt, ideó en 1878 el sistema del divisor común o cifra repartidora.

Consiste en dividir el total de votos obtenidos por cada lista, sucesivamente, por 1, 2, 3, 4, etc., hasta llegar al número preciso de cargos que se trata de elegir, y colocar, en seguida, los resultados así producidos en orden decreciente. La cifra repartidora es precisamente el cuociente que en la ordenación ocupa el mismo número correspondiente al de cargos por proveer.

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Suponiendo que se presentan cuatro listas para elegir diez candidatos, apliquemos la regla en el siguiente ejemplo:

LISTA Nº 1

votos obtenidos : 10.368

: 1 = 10.368

: 2 = 5.184

: 3 = 3.456

: 4 = 2.592

: 5 = 2.073

: 6 = 1.728

: 7 -

: 8 -

: 9 -

: 10 -

LISTA Nº 2

votos obtenidos : 5.808

: 1 = 5.808

: 2 = 2.904

: 3 = 1.936

: 4 = 1.452

: 5 = 1.161

: 6 = 968

: 7 -

: 8 -

: 9 -

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: 10 -

LISTA Nº 3

votos obtenidos : 7.804

: 1 = 7.804

: 2 = 3.902

: 3 = 2.601

: 4 = 1.951

: 5 -

: 6 -

: 7 -

: 8 -

: 9 -

: 10 -

LISTA Nº 4

votos obtenidos : 12.964

: 1 = 12.964

: 2 = 6.482

: 3 = 4.321

: 4 = 3.241

: 5 = 2.592

: 6 -

: 7 -

: 8 -

: 9 -

: 10 -

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Los diez más altos cuocientes:

1º 12.964

2º 10.368

3º 7.804

4º 6.482

5º 5.808

6º 5.184

7º 4.321

8º 3.902

9º 3.346

cifra repartidora 10º 3.241

La cifra repartidora sirve para determinar cuántos puestos elige cada lista y para ello basta dividir el total de los votos reconocidos a la respectiva lista por la cifra repartidora, la cual se contiene en el ejemplo dado 3 veces en la lista 1; una vez en la lista 2; dos veces en la lista 3, y cuatro veces en la lista 4, y así quedan repartidos, como se ve, los 10 puestos entre las cuatro listas.

El sistema D?Hondt rigió en Chile para las elecciones parlamentarias desde 1925 hasta 1973 y ha sido reconocido para las municipales por la Ley Nº 19.130, de 9 de marzo de 1992.

f) Por medio del número único, se fija automáticamente cuántos votos se requieren para obtener cada puesto. El método se llama de Baden por el Estado en que surgió y se aplicó por la ley electoral alemana del 27 de abril de 1920, que exigía 60.000 votos para cada cargo, lo que determinaba la igualdad perfecta entre los elegidos. Esa ley daba para cada circunscripción tantos puestos cuantas veces reunía 60.000, y repartía los restos en la escala nacional.

g) Por medio del voto único transferible, inventado por el Ministro de Hacienda de Dinamarca Andrae y aplicado en 1855 para las elecciones en ese país, el elector, junto con señalar el candidato de su preferencia, manifiesta, además, el nombre de otro al que deberá transferirse su voto para el caso de que su mejor preferencia resulte ineficaz. Este sistema, perfeccionado en 1887 por el inglés Tomás Hare, autoriza al elector el arreglo a voluntad de los nombres dentro de la lista que vota, colocando el orden de su mayor a menor predilección. Si un candidato obtiene el cuociente electoral, resulta elegido, y se imputan los sufragios que le sobran, sucesivamente, al que le siga en el orden, y se van proclamando elegidos a quienes completan el

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cuociente electoral o cifra repartidora. Este mecanismo fue incorporado en la legislación electoral chilena que rigiera bajo el imperio de la Constitución de 1925.

32.Extensión de los sistemas de representación proporcional. La representación proporcional se implanta al principio en Suiza a mediados del siglo XIX. En Inglaterra Tomás Hare en los años 1885 a 1887 explica y defiende el voto único transferible que encuentra su propagandista en Stuart Mill.

En Bélgica se establece en 1896.

En Inglaterra se acoge para la elección de los miembros de las Universidades de 1918 a 1948; en la Asamblea Nacional de la Iglesia Anglicana desde 1919, en cuanto a las elecciones de la Casa de los Laicos y en cuanto a las de la Casa del Clero desde 1921; en la elección de las autoridades educaciones de Escocia, desde 1918.

En cuanto a elecciones políticas, Suiza incorpora desde 1891 el sistema de representación proporcional en diversos de sus cantones y se impone para las votaciones del Gran Consejo en 1918.

Rumania lo incorpora a su legislación en 1902, Suecia en 1909, Dinamarca en 1915, Holanda en 1917, Italia en 1919, Alemania en la Constitución de Weimar de 1919, Francia de 1919 a 1927, y luego en la Cuarta República (1945-1958).

La Constitución colombiana de 1991, en su art. 263 describe en forma más minuciosa que la habitual "que para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral. El cuociente electoral será el número que resulte de dividir el total de votos válidos por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer, se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendiente".

La Constitución de España (1978) no menciona el sistema de votación que ha de usarse para elegir los cuatro senadores de cada provincia. En cuanto a la elección del Congreso, que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados que señale la ley a base de la provincia como circunscripción electoral, y "atendiendo a criterios de representación proporcional", tampoco señala mayormente el sistema de votación.

33.Argumentos en su apoyo y en su crítica. Puede decirse que durante la primera post-guerra, la representación proporcional conoce el máximo de su prestigio que se mantiene todavía durante esta segunda post-guerra, aunque en este último período las críticas que se le formulan y las tendencias a sustituirla adquieren también gran vigor.

Poderosos argumentos apoyan la representación proporcional. Se persigue con ésta implantar la justicia en la determinación de los componentes de los órganos electivos, entre los distintos partidos o corrientes. Preténdese afirmar que es lógico corolario de la igualdad democrática, ya que se procura por su medio que toda opinión logre una

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influencia concordante con su magnitud en la repartición de los asientos. Se busca mantener el predominio de las mayorías, sin olvido de los derechos y expectativas de las corrientes que se hallen accidentalmente en inferioridad. Se persigue crear un aliciente para combatir el abstencionismo, desde que proporciona la posibilidad de hacer llegar el seno de los órganos estatales sentires discrepantes. Se evita por su intermedio el cambio demasiado brusco en la dirección de la cosa pública, en cuanto permite que, en todo momento, se considere y haga presente el juicio crítico de las fuerzas que disienten con la tendencia dominante. Favorece la disciplina de los partidos, y coloca la lucha cívica en el campo de las ideas, elevándola del nivel de un mero combate de personas.

A esos argumentos favorables a la representación proporcional contestan sus adversarios con razonamientos sostenidos con no menor convicción. Se insiste en las dificultades técnicas de los mecanismos llamados a consagrar la proporcionalidad, basados, frecuentemente, en métodos complejos cuya comprensión no está al alcance del común de los ciudadanos, por lo que muchas veces éstos no perciben la trascendencia de su voto ni creen seguro que el resultado del escrutinio refleje en verdad la opinión del electorado. Algunos dan importancia a la restricción que estos sistemas imponen a la libertad del elector, restricción que resulta en grado máximo en las llamadas listas bloqueadas, es decir, en aquéllas en que los candidatos son elegidos estrictamente conforme al orden en que se declaran las candidaturas en las nóminas presentadas por los partidos. Se argumenta también que, con la representación proporcional, se favorece el aumento del número de los partidos políticos y se impide, con ello, la formación de mayorías gubernativas y parlamentarias estables, generándose la consiguiente debilidad en la orientación y ejercicio del poder público.

Esmein ha sido el más vigoroso enemigo del sistema de la representación proporcional y brillante expositor de los argumentos contrarios a ella. Según él, la mayoría ciudadana tiene el derecho de gobernar, luego de legislar. Los cuerpos deliberantes no presentan esencialmente el carácter de órganos consultivos, en que deban estar representados y hacer oír sus diversos puntos de vista los diferentes sectores; si es bueno que en los debates se escuche a los voceros de la oposición, es la calidad de éstos, no la proporción cuantitativa de su representación, lo que reviste trascendencia. Para asegurar la reflexión es suficiente el funcionamiento de dos cámaras. La legislación provendrá del compromiso producido en las asambleas fraccionadas como resultado del sistema proporcional y no de la voluntad colectiva predominante. Precisamente la tarea de gobernar se complicará también, porque se hará más difícil la formación de la voluntad política nacional. Esmein preveía que la consecuencia de los principios de la representación proporcional debía llevar a organizar sobre su base no sólo las asambleas deliberantes sino los órganos ejecutivo y judicial. Deberían, a su juicio, tonificarse las mayorías y no las minorías "en cuyo favor conspiran todas las fuerzas del mundo moderno" (ob. cit., t. 1, pág. 336).

Se insiste por los adversarios de la representación proporcional en que la labor legislativa, en los Congresos demasiado divididos en corrientes diversas, resulta menos eficiente para resolver los problemas colectivos, por transformarse sus decisiones más bien en condescendencias o transacciones que en expresión de ideas firmes y eficaces de buen gobierno. En este sistema se fundan de ordinario gobiernos de coaliciones inestables y se da amplia cabida a las exageraciones del partidismo político.

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La polémica entre propulsores y adversarios de los sistemas proporcionales ha inspirado numerosos estudios en que se considera el problema en diversos aspectos, como la influencia de las formas de votación en la cantidad y estructura de los partidos políticos, en las características de los distintos regímenes gubernativos, etc.

La verdad es que los mejores argumentos en favor de los sistemas mayoritarios traducen, en el fondo, la extendida admiración por los aciertos de la dirección política de las dos principales potencias anglosajonas que los han practicado dentro del bipartidismo en alternancia constructiva vividos en Inglaterra y Estados Unidos dentro de condiciones de notable estabilidad en la conducción de los negocios públicos. Baste recordar que durante los primeros sesenta años de este siglo en Inglaterra doce Primeros Ministros con una duración media de cinco años y en Estados Unidos nueve Presidentes, con una duración media mayor que su período ordinario, a causa de numerosas reelecciones, se han sucedido en el mando en una época llena de vicisitudes y de gravísimos problemas. En estos últimos decenios el fenómeno ha continuado presentándose con las mismas características, no sólo en cuanto a la sucesión regular de los Presidentes o Primeros Ministros, sino en orden a la permanencia prolongada en las funciones simbolizable en la frecuencia de los dos períodos presidenciales en Estados Unidos y en direcciones británicas tan duraderas como la de Margaret Thatcher, que se prolongó por once años.

34.Fórmulas de perfeccionamiento: lista semirrígida o doble voto simultáneo, panachage, repartos múltiples. Algunos métodos se han propuesto para perfeccionar la representación proporcional.

Conviene recordar, por ejemplo, el sistema de la lista semirígida o del doble voto simultáneo, establecido en la ley belga del 30 de diciembre de 1899, según el cual se permite al elector marcar la preferencia a un candidato y si éste obtiene exceso sobre la cifra repartidora, los sobrantes se destinan sucesivamente a otros candidatos que van triunfando al reunir a su vez el cuociente de distribución. Es el mecanismo que se aplicó en Chile de 1925 a 1958.

En Francia se ha conocido el panachage, por el cual el elector tiene la posibilidad de completar su lista con candidatos de otras listas para lo cual cada lista se forma con un número de cargos inferior al total de los que se elijan.

Por otra parte, con el fin de hacer más precisa y perfecta la representación de cada partido, se ha recurrido a sistemas de repartos múltiples o en serie encaminados a aprovechar los votos sobrantes en el ámbito de una circunscripción cada vez más amplia, hasta llegar al plano nacional. Estas formas se han practicado en Alemania (ley de 1920), Austria (1945), en Checoslovaquia (leyes de 1920, 1925 y 1948), en Bélgica (1899), en Francia (leyes de 1943), en Italia (leyes de 1946, 1948 y 1953).

Siempre en el deseo de un mayor perfeccionamiento electoral, se han combinado los sistemas mayoritarios con los minoritarios, y, así, muchas de las leyes mencionadas han aplicado conjuntamente en algunas circunscripciones el colegio uninominal y en otras la representación proporcional.

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Con el propósito ya señalado, el sistema de representación proporcional, según el método de Saint-Lague o de Udda, en lugar de seguir el mecanismo de D?Hondt, de ir dividiendo por 1, 2, 3, 4, etc., realiza esa operación la primera vez por 1, 4 y luego por 3, 5, 7, 9, 11, etc.

Confirmando esta tendencia, anotemos el actual sistema usado para la elección de la Duma o Cámara Baja del Parlamento en Rusia, conforme al cual, del total de los cargos, la mitad se elige en circunscripción uninominal mayoritaria y, por lo tanto, a una vuelta; en tanto que la otra mitad se distribuye en el plano nacional, en proporción al resultado que han logrado las listas de aquellos partidos que hayan alcanzado más del cinco por ciento de la votación nacional.

Los pactos de combinación

35.Los pactos de combinación. Las críticas que se han formulado a los sistemas de representación proporcional, en el sentido de atribuirles responsabilidad en el multipartidismo, con la situación deplorable que provocan las mayorías inestables en el Parlamento, incapaces de dar respaldo sólido y eficaz a la función gubernamental, librada al juego de combinaciones débiles o precarias, contribuyeron a crear en las democracias europeas, sobre todo en Francia e Italia, corrientes de opinión, decididas a sustituir tales fórmulas por otras encaminadas a hacer posible la consolidación de equipos aptos para desarrollar en el mando, de modo continuo y estable, programas de bien público.

La coyuntura política se mostraba especialmente compleja en las naciones nombradas, porque los sectores del centro político, del que participaba en ambos países el Partido Demócrata Cristiano, se veían hostigados simultáneamente por una extrema derecha sin fe republicana y por una poderosísima extrema izquierda comunista que, por un lado, hacía imposible la formación o subsistencia de la mayoría democrática y, por otra, no permitía tampoco formar combinación alguna de reemplazo con sentido concordante.

El problema se mostraba especialmente agudo en Francia, y ello explica que surgiera allí la idea de un artificio que, sin significar el abandono completo del postulado de la representación proporcional, diera como resultado la restricción del número de parlamentarios de obediencia moscovita y la creación de las circunstancias que hicieran factible, a pesar del desmenuzamiento partidista, la constitución de mayorías suficientes para dar respaldo a la acción gubernativa.

Tal es el origen de la ley del 9 de mayo de 1951.

En virtud de la disposición básica de la ley de 1951 se modificó el art. 13 del cuerpo legal precedente de 1946 para establecer que se elegía la lista que hubiera obtenido la mayoría absoluta. Si ninguna lista satisfacía separadamente tal condición y un grupo de listas combinadas (apparentées) totalizaba más del 50% de los sufragios expresados, todos los asientos le eran atribuidos al grupo y repartidos entre las listas combinadas según la regla del más alto promedio. En caso de que ninguna lista ni ningún grupo de listas cumpliera las condiciones referidas, los puestos se repartían, por representación proporcional, conforme a la regla del más alto promedio, considerándose las listas

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combinadas como una misma lista para la atribución de los asientos y haciéndose entre ellas la repartición según la regla del más alto promedio.

Por lo demás, ese novedoso mecanismo no se aplicaba al sector de París, porque la poderosa concentración del Partido Comunista allí existente hacía temer que redundara en favor de éste. En esa región se conservaba, pues, la repartición proporcional pero sobre la base de la regla del mayor sobrante.

Los resultados numéricos de las elecciones del 17 de junio de 1951 fueron aparentemente satisfactorios: el Partido Comunista bajó de 189 a 106 representantes, cuando habría debido obtener 167 conforme a la representación proporcional integral; y los grupos de fidelidad republicana conquistaron una holgada mayoría.

Sin embargo, no se logró mediante tal artificio el propósito de cimentar una dirección eficaz para la IV República ni de disminuir los sufragios comunistas que de 20,1% del electorado pasaron a 20,6% en 1956.

Con el advenimiento de la V República terminó la vigencia de la ley de 1951. (Puede consultarse además en comentario y sobre su aplicación Georges Burdeau, Traité de la Science Politique, t. VI, Nº 88; Prélot, Institutions, Nº 266; Fr. Goguel, "Las elecciones francesas del 2 de enero de 1956", Revue Française de la Science Politique, 1956, págs. 5-17.)

En Italia, la ley del 31 de marzo de 1953, inspirada en análogos objetivos que la francesa de 1951 determinó, sustancialmente, que si una lista o un grupo de listas combinadas obtenía la mitad más uno de los sufragios válidos atribuidos a todas las listas, la Oficina Central Nacional le reconocía 380 asientos sobre el total de 590, es decir, el 65% de éstos. Entre las listas del grupo los asientos se distribuían según reglas de representación, tal como también se hacía entre todas las listas si ningún grupo combinado había logrado más de la mitad de los sufragios.

La regla fundamental y característica de la ley de 1953 no tuvo aplicación alguna en las elecciones que se realizaron durante su vigencia porque la combinación que integraba el partido más fuerte no conquistó la mayoría absoluta, puesto que alcanzó sólo el 49% de los sufragios, y bajó de 369 a 303 el número de sus diputados en tanto que la combinación dirigida por el Partido Comunista logra el 35,3% de los votos y 218 puestos, al paso que en 1948 había obtenido respectivamente el 31% y 183 asientos.

Tales consecuencias, y las críticas que se formularon a la ley de 1953, explican su derogación y reemplazo por la ley del 23 de marzo de 1956, que restablece el mecanismo precedente de la legislación de 1948 a base de repartición proporcional en un colegio nacional único (pueden consultarse además de los textos y comentarios ya citados; G. Balladore Pallieri, Diritto Costituzionale, Nos 64-65, págs. 189-194; Jean Besson, "Las elecciones italianas del 25 de mayo de 1958", y Mattei Doggan, "El comportamiento político de los italianos", Revue Française de la Science Politique, 1959, págs. 368-382 y 383-409).

"Los pactos de combinación o el emparentamiento (apparentement) -dice Georges Burdeau- es una alianza cuyo objeto es permitir a varias listas minoritarias

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beneficiarse, por la agregación de sus votos, con las ventajas acordadas por la ley a los grupos más numerosos" (ob. cit., t. VI, pág. 253). "El emparentamiento tiene, pues, por efecto atribuir una prima a la mayoría, en favor de los partidos que han logrado entenderse para dar a conocer a los electores sus afinidades" (íd., pág. 254).

Los casos de aplicación del sistema arrojaron, como se ha visto, un resultado poco favorable.

La precisión de las circunstancias que habilitan el ejercicio del voto, especialmente el procedimiento de inscripción previa del elector; la disposición de los elementos materiales y jurídicos que se vinculan a la realización de las elecciones u otras consultas populares: el análisis de los resultados de éstas, aplicación del correspondiente sistema de votación; y el fallo de las cuestiones a que todo ello dé lugar son algunas de las muchas tareas que configuran la existencia de la función electoral, una de las más típicas e ineludibles que se realizan en todo Estado democrático contemporáneo.

Es del caso admitir que todos los artificios descritos fueron inspirados en el afán de impedir el acceso de las fuerzas políticas expresivas del marxismo a la dirección institucional de las naciones de la democracia occidental, y todavía la ley electoral Nº 18.700 en vigencia en Chile refleja esa misma finalidad, dictada, por lo demás, como fue, durante la intervención militar y antes de la caída del muro de Berlín en 1989.

Derecho electoral

36.Derecho electoral. Dentro del cuadro básico señalado por la ley fundamental se hace indispensable la determinación, generalmente a través de la legislación común, de un sistema jurídico que integra un derecho electoral.

El art. 176 de la Constitución peruana de 1993 expresa muy pertinentemente: "El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa".

Tienen importancia en éste no sólo las reglas jurídicas sustantivas que reglamentan en detalle dichas materias, sino las que organizan las autoridades encargadas de la ejecución de las diversas fases del acto cívico, señalan la jurisdicción a que se confía el esclarecimiento de las cuestiones a que dé lugar y establecen los recursos que contra sus fallos pueden interponerse.

"Los organismos electorales estarán integrados de manera que no predomine en ellos ningún partido o agrupación política, y sus componentes gozarán de los privilegios que la ley establezca para asegurar su independencia en el ejercicio de sus funciones" (art. 113 inc. 2 de la Const. de Venezuela de 1961).

Esos organismos intervienen ya en la preparación y desarrollo del acto electoral, ya en los procesos posteriores destinados a conocer el resultado obtenido y a resolver las cuestiones de validez y eficacia de los comicios.

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Los organismos electorales deben garantizar a la ciudadanía consultas correctas y libres de presión, y por ello se toman resguardos en su composición de manera que actúen con independencia de las autoridades políticas o administrativas y sometidos a la fiscalización de los partidos políticos.

Durante largo tiempo se consideró la calificación de las elecciones como una atribución de los organismos integrados por los representantes del electorado e inseparable, por lo tanto, de la autonomía reconocida a éstos.

Sin embargo, la realización de esa tarea requiere condiciones propias de la magistratura, tanto por su naturaleza, como por el criterio que debe presidir su ejecución.

Tales circunstancias han llevado a crear una jurisdicción especializada e independiente, cuya composición se fija en la ley fundamental.

Entre las constituciones recientes, la de Brasil de 1988 establece un Tribunal Superior Electoral y tribunales regionales de ese carácter, conformándose aquél por siete miembros designados entre magistrados del Supremo Tribunal Federal y del Superior Tribunal de Justicia y por dos abogados nombrados por el Presidente de la República, a indicación de la primera de las magistraturas señaladas (arts. 118 a 120).

El texto peruano de 1993 confía también la competencia a un Jurado Nacional Electoral, compuesto de cinco miembros, elegidos entre los integrantes de la Corte Suprema, de la Junta de Fiscales, del Colegio de Abogados de Lima y dos entre los decanos de las facultades de Derecho (arts. 177 a 179).

La Constitución de Colombia de 1991 establece un Consejo Nacional Electoral, que se compone de un número de miembros no menor de siete que designe la ley, elegidos por el Consejo de Estado, el cual "deberá reflejar la composición política del Congreso con las calidades exigidas constitucionalmente para los magistrados de la Corte Suprema" (art. 264).

Muy diversa es la Constitución española de 1978, puesto que se limita a expresar que "la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral" (art. 70 Nº 2).

La Constitución de 1958 instituye en Francia un Consejo Constitucional de nueve miembros renovables por parcialidades y nombrado por terceras partes por el Presiente de la República, por la Cámara de Diputados y por el Senado, al cual corresponde velar por la regularidad de la elección del Presidente de la República, examinar las reclamaciones y proclamar los resultados del escrutinio; resolver, en caso de discusión, acerca de la regularidad de la elección de diputados y senadores; cuidar de la regularidad de las operaciones de referéndum y proclamar sus resultados (arts. 56 a 60).

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Cuando se estudie el sistema chileno en la materia, se anotará que en 1925 su Constitución quitó a las Cámaras la jurisdicción electoral y se la entregó al Tribunal Calificador de Elecciones, creado por ella sobre bases análogas a las reiteradas en 1980.

B. Partidos políticos

37.Importancia y actualidad de su estudio. Si los partidos políticos responden a modalidades permanentes, las circunstancias de la evolución histórica les han ido atribuyendo creciente importancia en la ciencia política, a tal punto que, en una exposición aún somera del régimen jurídico institucional, es imposible ignorarlos y, al contrario, las mismas bases de éste pueden ser dilucidadas a través del estudio de la naturaleza, funciones y propósitos de tales fuerzas colectivas.

A ello se debe que la profundización de esta materia haya provocado abundante literatura a lo largo de este siglo, no sólo de políticos y sociólogos, sino que, en estos últimos decenios, de los constitucionalistas.

Ya desde comienzos del siglo se dieron a conocer obras que tuvieron amplia resonancia y, entre ellas, especialmente, las de Ostrogorski: Democracia y organización de los partidos políticos (1902) y de Mitchell: Partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna (publicado primero en Alemania en 1911).

Se hizo especialmente notable por la novedad, variedad y agudeza de sus explicaciones -muchas de ellas sostenidas provisionalmente como hipótesis de trabajo-, el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de París y de su Instituto de Ciencias Políticas, M. Maurice Duverger, quien ha publicado diversas obras, la más completa de las cuales lleva por título Les Partis Politiques (Librería Armand Colin, París, 1951, 476 págs.) El análisis de sus variados aspectos es en Francia preocupación constante de la Fundación Nacional de las Ciencias Políticas y de la Revue Française de Science Politique iniciada en 1951.

Nosotros mismos, para difundir tales estudios y siguiendo las enseñanzas del profesor Duverger, dimos a la publicidad en 1951 "Los partidos políticos en la teoría y en la práctica" (Revista Universitaria, Año XXXVI, Anales Jurídico-Sociales Nº 9, págs. 29-103). En 1952 Gabriel Amunátegui entregó por su parte una obra más extensa: Partidos Políticos (Ed. Jurídica, 278 págs.).

Ultimamente ha alcanzado amplia difusión la obra de Giovanni Sartori: Partidos y sistemas de partidos. Marco para un análisis (Cambridge, 1976).

38.Naturaleza del fenómeno partidista. La variedad de opiniones entre los hombres es de todos los tiempos, porque deriva de su propia naturaleza que hace posible a toda persona aún dentro del bien moral, escoger diversos caminos, según las luces de su mentalidad, la conciencia de sus aptitudes o las inclinaciones de sus sentimientos, sin contar con que no alcanza con facilidad la verdad e incurre en errores por la debilidad de su inteligencia, ni tampoco se dirige siempre por la vía honesta, a causa de la flaqueza de la voluntad o del impulso de sus pasiones.

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Estos planteamientos, válidos en todo problema o actuación humanos, tienen plena aplicación en cuanto a la forma como cada cual juzga los asuntos relativos a la dirección de la sociedad política y se pronuncia sobre ellos.

La historia demuestra que, en la conducción de las sociedades, como resultado de la diversidad de pareceres y comportamientos y en la forma más espontánea, se han formado siempre tendencias diversas que se ponen de relieve por lo menos cuando se trata de resolver conscientemente los problemas mayores que plantea la convivencia social.

La antigüedad grecorromana recoge, asimismo, el recuerdo de agrupaciones más sólidas en torno de divisiones generales y permanentes, surgidas con ocasión de las orientaciones principales llamadas a inspirar las decisiones de la vida pública.

En los siglos cristianos en que existió, con vigor actuante en inteligencias y voluntades, la unidad religiosa, acompañada de la comunidad de pensamiento filosófico y de criterio moral, las discrepancias de opiniones en cuanto a la regencia de la vida ciudadana tuvieron caracteres parciales y episódicos, porque se originaban en relación a los determinados asuntos surgidos en el suceder colectivo.

Cuando ese fondo común especulativo y ético pierde parte de su vigencia, y dentro de las sociedades se suscitan disentimientos más hondos en razón de que muchos hombres no piensan en forma semejante acerca de su destino y del fin del Estado, tales divisiones se proyectan con extensión e intensidad en la conducción de la cosa pública.

El absolutismo característico de los siglos XVII y XVIII encierra el afán de los reyes de imponerse, mediante el vigoroso y excesivo ejercicio de un poder omnímodo, sobre las divisiones internas, reveladas con creciente intensidad e irrefrenable pasión.

Historia de los partidos políticos

39.Historia de los partidos políticos modernos: Inglaterra. Precisamente Inglaterra, la primera nación que se libera de la omnipotencia real, ve surgir los partidos políticos modernos.

Diversas circunstancias contribuyen a crearlos allí. La lucha contra el rey se desarrolla en el seno del Parlamento, dentro del cual se conciertan para combatirlo tanto los miembros de la nobleza como los representantes del pueblo de burgos y condados.

"Fue en el año 1679, durante la intensa agitación pública causada por la introducción de un proyecto destinado a excluir al Duque de York del trono en razón de su reconocido catolicismo -dice Taswell-Langmead- cuando los ahora familiares nombres de whig y tory primero se aplicaron a los dos grandes partidos políticos del Estado. Habiendo disuelto el rey el parlamento con el fin de anular el proyecto de exclusión, se le enviaron numerosas peticiones (petitions) de diversas partes del país, rogándole la pronta reunión de un nuevo parlamento. Ellas se enfrentaron a otras comunicaciones emanadas de los adherentes del partido de la Corte expresando su repudio

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(abhorrence) a la tentativa de forzar al rey a convocar al parlamento, como una usurpación de la prerrogativa real. Los partidos rivales fueron llamados petitioners y abhorrers, nombres que fueron luego después cambiados por whig y tory... Pero había, sin embargo, una amplia e irreconciliable diferencia entre ellos. Los tories miraban hacia la corona, y pensaban que el bien público se servía mejor mediante la exaltación de la prerrogativa real; los whigs miraban hacia el pueblo, cuyo bienestar consideraban el fin y objeto de todos los gobiernos" (English Constitutional History, págs. 487-488).

La vigorización de los partidos políticos resulta en Inglaterra inseparable del robustecimiento de las prerrogativas y funciones de ambas ramas del Parlamento, desde que se impone la Declaración de Derechos de 1689 y luego del advenimiento de la dinastía Hannover, que da pronto origen al sistema del gobierno parlamentario, fundado justamente en el paulatino traspaso del poder real al partido en mayoría dentro de las Cámaras.

Cuando a lo largo de las diversas etapas que se cumplen de 1832 a 1928, el poder conquistado por el Parlamento viene a ser a su turno paso a paso compartido por éste con el electorado, simultáneamente los partidos políticos acrecientan su resonancia en la vida nacional e incorporan a sus filas mayor número de miembros.

Sabemos que la vida política inglesa se configura por la actividad de dos grandes partidos políticos que se desplazan, según el turno que marcan las reacciones del electorado, en el ejercicio del poder supremo. Hasta la Primera Guerra Mundial (1914-1918) esos dos grandes partidos fueron el conservador y el liberal, pero la influencia e importancia de éste decreció a medida que se levantaba el partido laborista formado en 1899 como arma política de las Trade Unions, los sindicatos británicos.

Los laboristas llegan inicialmente al gobierno con J. Ramsay Mac Donald en 1924, conquistan la mayoría del Parlamento en 1929 cuando regresan con el mismo Primer Ministro hasta su fracaso en 1931. Los conservadores recuperan el poder con Baldwin (1931-1937), Chamberlain (1937-1940) y Churchill (1940-1945). Triunfantes en los primeros escrutinios posteriores a la conclusión de la guerra, regresan a su vez los laboristas con Clement Attlee, pero, como pierden sucesivamente las elecciones de 1951, 1955 y 1959, retornan los gobiernos conservadores en que se suceden Churchill, Eden y Macmillan. El partido liberal, rápidamente reducido a una representación insignificante -21 miembros de la Cámara en 1935, 12 en 1945, 9 en 1950, y sólo 6 en 1951, 1955 y 1959- sobre un total de 630, deja de ser factor influyente en la dirección política. Mientras tanto, los asientos laboristas de 393 en 1945 descienden a 258 en 1959 y los conservadores suben entre esos años de 189 a 364.

En 1970 vuelven los laboristas con James Callaghan, retornando a su vez los conservadores con Heath en 1974, sucedido luego por Margaret Thatcher en 1979 y por John Mayor en 1990. Acercándose el laborismo al programa conservador bajo el liderazgo de Anthony Blair, de 43 años, logra la mayoría absoluta y sucede a John Mayor en la elección de 1º de mayo de 1997.

40.Estados Unidos. En EE.UU., en torno al debate jurídico-político suscitado sobre el régimen estatal y gubernativo, se precisan dos grandes corrientes de opinión: una orientada hacia el fortalecimiento de las atribuciones federales y otra inclinada a la

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defensa de la autonomía de los Estados, partidos que sufren un curioso cambio de nombre en la primera mitad del siglo XIX y pasan a llamarse respectivamente republicanos y demócratas, entre los cuales alterna, con diferencias de orientación difíciles de precisar, el manejo de la política federal de más de un siglo. Después de largo predominio republicano, los demócratas se mantienen de 1933 a 1953 con Roosevelt (1933-1945), y Truman (1945-1953), quien es sucedido, como republicano, por Eisenhower (1953-1961). Con el triunfo de John Kennedy llega de nuevo a la Presidencia un demócrata, que es sucedido por el Vicepresidente Johnson. Más adelante, sostenidos por esa misma colectividad partidista, ocupan la Primera Magistratura James Carter (1977-1981) y Bill Clinton (1992-2000). Son entre tanto del partido republicano los Presidentes Richard Nixon (1968-1974), Gerald Ford (1974-1977), Ronald Reagan (1981-1988) y George Bush (1988-1992); la gestión de éstos se ve con frecuencia dificultada por la circunstancia del casi constante predominio demócrata en el Parlamento.

Los partidos políticos norteamericanos no definen programas precisos, aunque se dice que los sectores asalariados apoyan más acentuadamente a los demócratas y la burguesía a los republicanos.

41.Francia y otras naciones. En Francia las luchas ideológicas desarrolladas en medio de los vaivenes de su Revolución, dan origen a innumerables facciones que impiden la consolidación republicana y explican el imperio de los dos Napoleón. Algún progreso cívico se obtiene en el interregno durante la restauración borbónica (1814-1830) y el Reinado de Luis Felipe (1830-1848). La breve segunda república repite la anarquía de la primera y puede decirse que el sistema de partidos en la nación gala sólo viene a consagrarse durante la Tercera República (1875-1940), pero excesivamente numerosos, frágiles en su estructura, débiles, inquietos e indisciplinados. Desde un punto de vista organizativo, el reglamento de las Cámaras fuerza a darles alguna consistencia a través de la conformación de los grupos parlamentarios. En medio de esta extrema diversidad, a lo largo de la evolución experimentada en el presente siglo, se observa la fuerza del radicalismo y luego la del socialismo, en tanto la democracia cristiana adquiere influencia después de la Segunda Guerra Mundial, por la acción del Movimiento Republicano Popular, al paso que la derecha viene a constituir una tendencia vigorosa desde que se impone el General De Gaulle y en torno a su visión se organiza la colectividad política que le apoya. La tenacidad política de François Mitterrand como líder del Partido Socialista, que, después de varias candidaturas fracasadas, le lleva a la Primera Magistratura por dos períodos (1981-1995), simboliza el fortalecimiento de dicha tendencia, cada vez más divorciada del marxismo.

Durante la vigencia de la Ley Fundamental de 1949, Alemania ha observado una sólida expresión del partidismo político. A ello contribuyó, sin duda, la personalidad de Adenauer, que logra un firme apoyo de la Democracia Cristiana. Esta une dos sectores: el CDU y el CSU, existente este último en Baviera. Desde 1969 a 1982 conquista el socialismo la primacía directiva que ejercen Willy Brandt y luego H. Schmidt. La Democracia Cristiana se restablece nuevamente en el poder con Helmut Kohl y lo mantiene desde entonces. Desde que pierde la mayoría absoluta la Democracia Cristiana, el partido Liberal (FDP), liderado largo tiempo por Genscher, no obstante su debilidad, hace valer su influencia para dar la mayoría a uno u otro de los dos grandes partidos mencionados.

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En muchas otras naciones, además de las indicadas, el juego de los partidos políticos se muestra como imprescindible en la democracia representativa y en el predominio parlamentario y se afirma a medida del incremento de influencia del electorado, de la introducción de las formas semirrepresentativas y semidirectas y, en el orden social-económico, de la disminución del prestigio de la burguesía y ascensión consiguiente de las clases proletarias.

Concepto, elementos, definición de los partidos

42.Concepto de partido político. Para determinar el concepto de partido político acudamos primeramente al significado de los propios términos que lo expresan.

En la idea de partido está implícita la de división, de parcialidad, de opción. No se puede tomar partido si no se prefiere. Y no puede llamarse partido lo que es uno, el todo indivisible.

En la idea de político se expresa lo perteneciente o relativo a la política, a las cosas del gobierno y negocios del Estado.

Por eso partido, como dice el Diccionario de la Real Academia, es "parcialidad o coligación entre los que siguen una misma opinión o interés", y será político si esa parcialidad o coligación se refiere a quienes tienen una misma opinión en cuanto a la política, o sea, al manejo de los intereses generales del Estado.

43.Elementos característicos. En resumen, convengamos, para el análisis posterior, en considerar como partido político todo grupo formado por quienes, habilitados para hacerlo, se asocian voluntariamente, con el fin de asumir el poder del Estado y trabajar porque la acción de éste se dirija a realizar determinados objetivos de bien público.

a) El partido político resulta, en primer término, del ejercicio por quienes lo componen del derecho de asociarse. Desconocer este último equivale a hacer imposible la existencia de ellos. Implica y pone en movimiento como medios ineludibles la efectividad de otras libertades cívicas, como la individual, las de reunión, opinión, etc., pero se relaciona específica y primordialmente con el derecho de asociación.

Esta asociación debe ser voluntaria, tanto en el sentido de que cada persona tiene facultad de constituir un partido, o ingresar al de su preferencia, cuanto en el de que nadie puede estar obligado a incorporarse a uno determinado o a abandonarlo.

b) El fin esencial del partido es obtener el mando político y este propósito lo tipifica a tal punto que lo diferencia de cualquiera otra especie de asociación. Pero si, como anota Carlo Esposito en sus estudios de la Constitución Italiana, se trata de asociaciones dirigidas a determinar la vida política del Estado, no es esencial para llamarlas partidos políticos que se propongan la conquista integral del poder, incompatible con la idea misma del partido (ver Carlo Esposito, Saggi, pág. 219).

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Por otra parte, mientras logra la dirección del poder, no sólo le corresponde prepararse a asumirlo sino que procurar, hasta donde llegue su influencia, que la acción del Estado se encuadre dentro de sus objetivos de bien público.

Otras sociedades o grupos pueden, en efecto, ejercer en el hecho un poder político más o menos efectivo o asumirlo accidentalmente, pero no son partidos políticos, porque sólo cabe dar el nombre de tales a los grupos que persiguen como objetivo esencial, reconocido y manifiesto, asumir la dirección de la cosa pública. Este carácter diferencia al partido político, por ejemplo, de las Fuerzas Armadas que, eventualmente, y, en ciertos países, con demasiada frecuencia, llegan a tomar la responsabilidad del poder público; o de las Iglesias que, en un momento dado, influyan en algunas determinaciones de la vida del Estado; o de los sindicatos que, olvidando sus fines característicos, realizan incursiones en el campo político; o de los grupos de intereses que influyen en las decisiones concretas en torno de sus peculiares problemas. Con mayor razón no ha de confundirse al partido político con asociaciones que buscan objetivos puramente intelectuales, científicos o ideológicos, por entusiasta que sean su fuerza de expansión y su propaganda, porque el partido no trata meramente de suscribir, profundizar, o propagar ideas, sino que se organiza para realizar las medidas que promuevan el interés colectivo.

c) Si el partido político tiene como finalidad precisa obtener el ejercicio del mando y, entre tanto, influir sobre su desempeño, es lógicamente necesario que persiga un programa de bien público, sin el cual no se explica la razón de su lucha ni la adhesión que recibe para llevarla adelante.

"Por eso -decíamos en otra ocasión- los partidos adoptan Declaraciones de Principios en que sintetizan las proposiciones teóricas en que informan su acción; redactan Programas en que precisan las modificaciones que proyectan hacer para la conformación de la realidad a las doctrinas proclamadas; y acogen Planes en que concretan las bases de las etapas que a corto plazo -generalmente en tanto no asumen la totalidad del poder- o a largo plazo -cuando estén en condiciones de ejercerlo en su plenitud- han de conducir a esa tarea de coincidencia final entre la realidad y los programas inspirados en los principios sostenidos" (estudio citado, pág. 49).

Para Carlo Esposito no es esencial en un partido la existencia de un contenido ideológico. Normalmente dispondrá de él. "La experiencia italiana y extranjera -dice- desmiente que tal elemento se encuentre en todos los partidos y es así común observar que frecuentemente los partidos se diferencian por motivos contingentes y no por contrastes ideológicos" (Saggi, La Costituzione Italiana, pág. 219).

44.Definiciones. Las definiciones de autorizados tratadistas contribuyen sin duda a precisar la significación del partido político.

"Reunión de hombres que profesan la misma doctrina política" para Benjamín Constant (cit. por Burdeau, Tratado, t. 1, pág. 424).

"Corporación de hombres que unen sus esfuerzos en el servicio del interés nacional sobre la base de los principios a que todos adhieren", al decir de Edmundo Burke (Gobierno y opinión, cit. por G. Amunátegui, Partidos Políticos, pág. 30).

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Según Georges Vedel es un "grupo de ciudadanos que están de acuerdo en cierto número de ideas y sobre un programa de acción cuya realización se esfuerzan por obtener haciendo elegir candidatos en las elecciones" (ob. cit., pág. 156).

Maurice Duverger en su monografía no trata de definirlos, pero, en su Manual, reconociendo la dificultad de hacerlo, da tal nombre a "todo grupo constituido con el fin de solicitar el sufragio de los electores en provecho de algunos de sus miembros y de asegurar la dirección sobre los así elegidos" (ob. cit., pág. 85).

Georges Burdeau estima que pueden definirse ya desde un punto de vista general, universal, material, o desde un punto de vista formal. Desde aquél, es un "movimiento de ideas centrado en el problema político y cuya originalidad es suficientemente percibida por los individuos como para que acepten ver en él una realidad objetiva independientemente de los comportamientos individuales"; desde el aspecto formal, entre tanto, es "una asociación política arreglada para dar forma y eficacia a un poder de hecho" (Tratado, t. I, pág. 426).

"Un partido político -concluye Ranelleti- es la unión organizada, libre y fuera de la organización estatal, de las personas que consienten en el mismo programa político de gobierno del Estado, constituida con el propósito, según la forma de gobierno de que se trata, de conquistar el poder por medio de las elecciones políticas para hacer efectivo su propio programa, como en la forma de gobierno parlamentario, o al menos para influir, con el mismo fin, en la carrera legislativa, sobre la acción del Gobierno, como en la forma de gobierno constitucional" (ob. cit., pág. 78).

Linares Quintana explica que "en el campo jurídico, el partido se presenta bajo dos aspectos principales: a) como asociación, o sea, como una unión de personas organizadas de una manera estable y vinculadas jurídicamente por la persecución de un objeto político común; b) como órgano, carácter que debe reconocerse al partido en su calidad de grupo electoral y en su calidad de grupo parlamentario" (Tratado..., t. VII, pág. 538).

Buscando precisar las características de un partido, Giovanni Sartori expresa que: 1) Los partidos no son facciones. 2) Un partido es parte de un todo. 3) Los partidos son conductos de expresión. Concluye Sartori que tiene calidad de tal "cualquier grupo político identificado por una etiqueta oficial, que presenta a las elecciones, y puede sacar en elecciones libres o no, candidatos a cargos públicos" (ob. cit, pág. 53).

Citemos, en fin, las de los profesores chilenos señores Estévez, Bernaschina y Amunátegui.

Para don Carlos Estévez son "agrupaciones de ciudadanos que aunan sus esfuerzos para traducir en la práctica un programa político, económico, social o de otro orden y que, a juicio de sus adherentes, persigue el bienestar y el progreso del país" (Elementos, pág. 63).

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"Una asociación voluntaria de ciudadanos, sobre la base de un programa, que procura obtener el poder, a fin de realizar sus doctrinas desde el Gobierno y llevar a sus correligionarios a las funciones públicas" (Amunátegui, Partidos Políticos, pág. 32).

El señor Bernaschina (t. 1, pág. 387) se inclinaba a la definición de Adolfo Manzel: "asociaciones de personas con las mismas opiniones en cuanto a una organización estable del Estado y de la sociedad, y que tienden a realizar estas ideas, para lo cual desean ocupar el poder del Estado, o al menos ejercer cierta influencia sobre él".

Funciones

45.Funciones. Las funciones de los partidos políticos se conforman con la razón de su existencia y se relacionan, ya con los medios técnicos que emplean para conquistar el poder, ya con la obra que efectúan al asumir éste, o en oposición, con la crítica que desarrollan en tanto no se colocan en dirección del Estado.

Los partidos políticos son especialmente necesarios en el proceso electoral. Si ha coincidido su crecimiento e importancia con el progreso de la intervención del electorado es porque su concurso resulta indispensable para que el sufragio de los ciudadanos se encauce en forma, tanto de propender a las designaciones más adecuadas, como de lograr que en los escrutinios se configure una voluntad colectiva todo lo precisa y clara que sea posible como base para la conducción consecuencial de la vida cívica. Sin los partidos políticos el escrutinio de las urnas vendría a presentarse como hecho tan profuso, variado, disperso y sin sentido que se mostraría como fenómeno desconcertante y la vida política se haría de imposible conducción. Los partidos políticos preparan la organización de la elección haciendo que se agrupen quienes participen de análogos o parecidos ideales de bien público, se den a conocer los candidatos, revelen éstos sus cualidades y objetivos y conquisten adhesiones, y para todo ello, se requiere que difundan sus principios inspiradores, sus propósitos de común progreso y las líneas que sustentan sus programas y bases esenciales de los planes de realización. Si se consulta al pueblo alguna determinación gubernativa o cierta regla de derecho, como en las formas democráticas semidirectas, corresponderá a los partidos ilustrar sobre los antecedentes de la cuestión, las alternativas que se ofrecen, las ventajas o desventajas de las diversas soluciones. Si se trata de escoger representantes habrá que presentar candidaturas, formular declaraciones y, en todo caso, preparar y vigilar el desarrollo del acto electoral. Para la práctica de los sistemas de votación se confían atribuciones, cada día más preponderantes y aún excluyentes, a los partidos, a los cuales se reserva la facultad de señalar en sus diversas fases el campo de la determinación que se deja al elector en relación con los candidatos, que deben pertenecer a ellos, los presentan, orientan su propaganda, confeccionan las listas y sus combinaciones.

La democracia representativa se fundamenta en un diálogo constante, que tiende a hacerse siempre más vivo y amplio, entre el electorado y los elegidos; y la función de los partidos políticos no se agota en las formalidades del proceso electoral, sino que trasciende a la propia actuación de los órganos electivos. Será difícil que el Presidente de la República no inspire su acción en el programa del partido que lo ha exaltado al cargo supremo, aun en los sistemas presidenciales. Dentro de las asambleas

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deliberantes, aquellos de sus miembros que representan a los partidos que los han postulado tenderán también como es lógico a agruparse conforme a sus filiaciones partidistas, con el fin de imponer en la organización, labor y actitudes de las corporaciones a que pertenecen, los propósitos de las colectividades políticas con cuyos lemas conquistan la adhesión de la ciudadanía. En los gobiernos parlamentarios su influencia se extenderá directamente a la acción ejecutiva y administradora.

Las funciones de un partido político son diversas cuando inspira la acción del poder público que cuando se prepara para lograrlo.

La dirección del partido no se confunde con la del Estado, que actúa siempre a través de sus órganos propios; pero no puede olvidarse que es frecuente, sobre todo en los sistemas parlamentarios, que el jefe del partido lo sea, asimismo, del gobierno, ni tampoco la íntima relación que se establece entre la organización del partido único y la del Estado en las dictaduras y totalitarismos. Mueve el partido político la acción de los órganos estatales en un sentido convergente a sus objetivos, cuando éstos ordenan, legislan o administran, dentro de límites a veces difíciles de establecer, pero que no deben sobrepasarse.

La oposición es tarea ineludible para los partidos políticos en tanto no tienen la responsabilidad del mando, y es deber que cumplen en beneficio de la buena dirección del Estado si se desarrolla con propósitos y dentro de formas constructivas y leales y no se reduce a una inconsistente crítica sistemática puramente arbitraria; y cuya seriedad se revela sólo si están en condiciones de desarrollar, al ser llamados a regir la vida pública, el programa de bien general que sostienen.

Para que los partidos políticos sean realmente conductores de la opinión pública, deben en todo momento ilustrarla, orientarla, conquistarla; y para tales objetivos han de usar de todos los métodos, medios e instrumentos conducentes a dichos propósitos, ya sirviéndose de antiguas y nuevas formas de expresión (mitines y asambleas, prensa, radio, televisión, etc.), ya organizando convenciones, cursos de capacitación u otros sistemas encaminados a intensificar el adoctrinamiento, a propagar el ideario, a fortalecer la organización, a preparar la acción pública, a realizar ésta con eficacia y consecuencia dentro de los propósitos proclamados.

Clasificaciones

46.Clasificaciones. Los partidos políticos se prestan a muchas clasificaciones según el punto de vista que se considere.

Así, por ejemplo, si se parte de la situación en que se encuentra la sociedad civil en un instante dado, son conservadores los partidos que, aún sosteniendo la ventaja de modificaciones parciales secundarias, en lo sustancial pretenden mantener en sus líneas generales el orden establecido, y radicales o reformistas los que buscan introducir cambios de importancia y trascendencia en la estructura vigente o en las condiciones características de la vida política.

No muy diferente de la expresada es la clasificación de partidos de derecha, de izquierda o de centro, determinaciones surgidas en torno de la colocación de los

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asientos dentro del hemiciclo de la Asamblea Nacional de Francia. Se llaman de derecha a los partidos que preferentemente sostienen el mantenimiento del orden vigente; de izquierda, a los que lo atacan y pretenden alterar fundamentos básicos del sistema imperante, y de centro, aquellos que, sentándose al medio del recinto semicircular, propugnan una política que se separa de las tendencias prevalecientes en uno u otro lado de la sala.

Como la democracia clásica ha admirado en muchos aspectos el modelo inglés, de él se han imitado también en épocas y naciones diversas las denominaciones aplicadas a los partidos, y así muchos países conocen los partidos conservadores y liberales, aun cuando los objetivos de los grupos adheridos a esas nomenclaturas sean muy diferentes en uno u otro Estado o en las sucesivas etapas de su historia. Del ala extrema del partido liberal, acentuando los afanes reformistas y, en los países latinos, a imitación de Francia, rindiendo homenaje al positivismo científico y a la irreligiosidad que se extiende en el siglo XIX, se forman los partidos radicales. La Segunda Internacional obrera, a mediados de la última centuria inspira a los partidos socialistas que se establecen en numerosos países, y la Tercera Internacional, con el firme apoyo de su principal instrumento, el partido comunista soviético, impulsó a su vez en este siglo, en multitud de naciones, partidos políticos que eran servidores serviles del imperialismo ruso. Sobre la base de los principios de justicia, de igualdad y de comprensión humanas que brotan de pensar las realidades colectivas a la luz de la palabra revelada, y que la Iglesia Católica y sus Soberanos Pontífices examinan y difunden constantemente en relación con los problemas del presente, se forman en numerosos países los partidos demócrata-cristianos, deseosos de crear las condiciones en que el advenimiento del hombre común a la dirección política se aproveche para construir un ordenamiento institucional que permita el desarrollo y el progreso dentro de los imperativos del orden moral inspirado en el ideal evangélico.

Una de las clasificaciones que mejor se han precisado distingue partidos aristocráticos, de elite o de jefes, y partidos democráticos o de masas. En algunos partidos, en efecto, hay simple agrupación de unas cuantas personalidades de selección para coordinar su actividad y encauzar la influencia que naturalmente ejercen, en razón de las circunstancias que fundamentan su prestigio en la sociedad y les conquistan con facilidad adhesiones en sectores más o menos vastos al tiempo de decidir una contienda cívica. Son los partidos políticos de corte liberal, característicos de la preponderancia de la burguesía capitalista, de la democracia estrictamente representativa y de la soberanía parlamentaria. Revisten tales rasgos las agrupaciones que sostienen las luchas cívicas a lo largo del siglo XIX, de preferencia en las oligarquías agrícolas o plutocráticas. En tales conglomerados, el predominio de los dirigentes es incontrarrestable, los nexos asociativos frágiles, los ideales abstractos, cuando los problemas se muestran poco exigentes. En ellos los desplazamientos son expeditos, la estructura rudimentaria, la vida interna lánguida y la actividad esporádica. Partidos centrados en sus caudillos corren la suerte de las ambiciones de éstos; su expresión más vigorosa se realiza en la oratoria parlamentaria, y la ciudadanía entra en relación con ellos casi exclusivamente con motivo de las elecciones.

Los partidos políticos democráticos o de masas comienzan a conocerse desde la segunda mitad del siglo XIX y se afirman con el aumento del electorado culto y a medida que se organizan las reacciones adversas a los principios del Estado liberal, a la

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democracia puramente política y a las injusticias del capitalismo burgués. Las inquietudes sociales imponen reformas sustanciales y urgentes que pide con vigor el proletariado sindicalizado. En muy escasa medida participan de este carácter los partidos conservadores o liberales contemporáneos; los radicales lo han expresado excepcionalmente en algunos países y épocas; al paso que las democracias cristianas a medida de su propagación en los sectores populares tienden a inclinarse a esa modalidad. Los partidos socialistas manifiestan típicamente sus rasgos. En tales colectividades los nexos de afiliación son estrechos; los ideales constantemente enseñados; los programas, precisos y estables; la organización, sólida; la disciplina, estricta; vivas las asambleas; escogidos los jefes desde las bases; las candidaturas impuestas por estas últimas.

La distinción entre partidos rígidos y flexibles se atiene a la fuerza del principio organizativo y disciplinario. Los primeros coinciden casi siempre con los llamados democráticos o de masas y son, entre tanto, extraordinariamente flexibles los partidos aristocráticos o de comité.

Se plantea en esta clasificación el grado de intensidad del vínculo que existe entre el ciudadano y el partido. Algunas personas tan sólo votan continua o frecuentemente por el partido; otras simpatizan con él de modo más o menos decidido, pronunciándose por sus puntos de vista más allá que en el secreto de la cédula; otras, en fin, son miembros militantes o adherentes. M. Maurice Duverger ha analizado agudamente quiénes y por qué móviles adoptan una u otra postura; la proporción que se observa entre los que expresan dichas reacciones y su influencia en la naturaleza del partido de que se trata; los criterios que definen respectivamente cada una de las calidades de simples electores, simpatizantes o adherentes. En los partidos de jefes son, por ejemplo, los militantes cantidad ínfima si se considera el número de los sufragantes; en los partidos de masas la diferencia entre ambas categorías se reduce considerablemente.

Son partidos de opinión aquellos que pretenden encauzar y dirigir la opinión pública, sin esclavizarla imponiendo una cierta línea doctrinaria; y partidos ideológicos (socialistas, comunistas, nazistas, etc.), aquellos que están reunidos en torno de una ideología determinada y dispuestos a combatir por sus postulados.

Para explicar los lazos de solidaridad en el interior de los partidos, sirviéndose de categorías propuestas por Tönnies en 1887 y por Schmalenbach en 1922, los divide el mismo Duverger (Les Partis Politiques, págs. 149 y sgts.), en partidos-comunidad, partidos-sociedad y partidos-Orden.

La comunidad es un grupo social fundado en la proximidad, vecindad o solidaridad de cualquiera especie y preexiste al individuo, porque es natural y espontáneo. La sociedad presenta rasgos simétricamente opuestos: grupo social voluntario, fundado en el contrato y la adhesión de sus miembros decidida por el interés, por la ventaja que de ella se espera. La Orden, llamada así por analogía a la antigua solemne profesión religiosa, ocupa una posición intermedia; como la sociedad, requiere incorporación voluntaria, pero asume ésta la forma de un compromiso, de una adhesión total, ilimitada, de una dirección que se da al conjunto de la vida.

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Duverger anota como ejemplos de los partidos-sociedad a las colectividades políticas burguesas del siglo XIX; a los partidos socialistas, como tipo de los de comunidad; y a los fascistas y comunistas, especies de partidos-Orden. Para incluir a un partido en un grupo u otro habrá que examinar, según él, qué clase de adhesión predomina en ellos, puesto que cada uno las recibe de individuos que se incorporan en variadas formas. "Para algunos adherentes, movidos por la tradición, la necesidad de clase, los hábitos familiares, locales o profesionales, el partido es una comunidad. Para otros, atraídos por posibles ventajas materiales, por el gusto de la acción política, por un impulso moral o idealista, el partido es una sociedad. Para otros, en fin, que se mueven por el entusiasmo, la pasión, la voluntad de comunión, el partido es una Orden: tal es a menudo el caso de la juventud y de los intelectuales. Sin embargo, los diferentes modos de participación pueden entrecruzarse y superponerse en el seno de una misma conciencia individual" (ob. cit., pág. 153).

Estatuto de cada partido

47.Estatuto de cada partido político. Es inconcebible la subsistencia de un partido político sin que pronto se dicte su propio estatuto, en que fije su organización y el modo de cumplimiento de sus funciones.

Las normas de los estatutos se referirán especialmente a:

1º. Señalar todo lo relativo al vínculo asociativo: requisitos y formalidades de ingreso; obligaciones de los miembros (asistencia, cuotas, etc.); medidas disciplinarias, procedimientos de su aplicación, Tribunales de Disciplina, etc.; retiro voluntario o forzado; renuncia, expulsión, etc.;

2º. Determinar la organización en cuanto a la estructura y sede de los organismos locales, centrales o especializados, y a la composición y elección de sus organismos directivos.

La conformación organizativa del partido se trazará de ordinario basándose en las circunscripciones electorales; en cada una de estas secciones existirá normalmente una asamblea primaria que se reunirá cada cierto tiempo en determinadas oportunidades, y un Consejo y su Mesa Directiva, que actuarán constantemente en el intervalo.

En la órbita nacional se contemplará de ordinario un Congreso, convocable en épocas más o menos distanciadas, conformado por la reunión de personeros de alta representatividad, con la tarea de precisar las grandes líneas del partido; un organismo, con el nombre de Junta Central Nacional, Directorio General u otro análogo, también con pronunciada representatividad de las bases, que se juntará de vez en cuando para tratar de los problemas que surjan o de las incidencias que ocurran en el intervalo entre uno y otro Congreso; y un Comité Ejecutivo, a cargo de la actividad permanente, con su Mesa Directiva compuesta por su presidente, vicepresidente, secretario, tesorero, etc.; y

3º. Reglamentar la realización de las diversas funciones:

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a) propaganda (órganos y métodos de difusión, cursos de adoctrinamiento, etc.);

b) elecciones populares (postulación de candidaturas, declaraciones, apoderados, etc.);

c) parlamentarias (formas de influencia en la actividad y determinaciones de los congresales del partido; alcance de la obediencia a las directivas de éste);

d) gubernativas (permisos, pases, etc.);

e) gremiales (secciones especializadas, representación en centrales sindicales, etc.).

En los partidos de organización aristocrática, las directivas superiores, el nombre de los candidatos y las autoridades inferiores se impondrán desde arriba por designación directa, cooptación, etc., mientras que en aquellos de organización democrática predominará realmente la voluntad de las bases en la formación de las directivas, decisiones colectivas, postulación, etc.

Unipartidismo y partido único

48.Unipartidismo y partido único. La vida cívica reviste modalidades diferentes según el número de partidos políticos que actúan en la nación que se considera.

Hay unipartidismo cuando en un determinado Estado actúa un solo partido. Puede ello resultar como un hecho accidental producto de las circunstancias, y en tal caso es compatible con la naturaleza de los partidos políticos y del gobierno democrático; o ser impuesto mediante la coacción y, entonces, constituir la negación de ambos. No es extraño en la historia que los acontecimientos conduzcan al predominio tan acentuado de determinado partido que asuma por sí solo la dirección total del poder político al crearse condiciones ambientales que expliquen la formación o subsistencia de otra colectividad que se le oponga y pretenda desplazarlo.

Se produce este raro fenómeno en casos de excepción como al formarse un Estado, al atravesar una nación grave crisis política interna o al surgir en el país un estadista indiscutido que suscita en su torno avasallador empuje constructivo. Recuérdese Turquía transformada en República y largamente gobernada (1922-1938) por Mustafá Kemal Pasha, quien aseguró el predominio completo del Partido Republicano del Pueblo hasta 1945; y la experiencia chilena con Portales, que explica cuarenta años de superioridad del Partido Conservador (1830-1871).

El unipartidismo, como sistema forzado y obligatorio, es el régimen de partido único implantado por los totalitarismos contemporáneos y por ciertas dictaduras de inspiración cristiana. El fascismo, el nazismo, el comunismo han recurrido al partido único como instrumento indispensable para armonizar de modo coactivo la fundamentación pretendidamente democrática de la supremacía política con los órganos oficiales del Estado, a fin de que éstos se dirijan sin obstáculo al cumplimiento del programa impulsado por quienes han llegado al ejercicio del mando, ya por personal prestigio, logrado como símbolo de las reivindicaciones nacionales o populares, en momentos de crisis colectiva, como Mussolini, Hitler o Lenin, o en el

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caso de Stalin o Khruschev al servicio de la dictadura del proletariado, proclamada como ineludible por el comunismo. Controladas todas las formas de expresión, y sin renunciar a la calificación democrática, las masas, asfixiadas por la propaganda, han recurrido a las urnas para rubricar la acción del poder político adoptada en el cuadro oficial pero sostenida a su turno por el único partido cuyo jefe es, si no siempre nominalmente por lo menos en la realidad, la cabeza efectiva del gobierno.

"...los ciudadanos más activos y más conscientes de la clase obrera y los trabajadores campesinos e intelectuales -decía el art. 126 de la Constitución de 1936- se unen libremente en el seno del Partido Comunista de la Unión Soviética, vanguardia de los trabajadores en su lucha por la construcción de la sociedad comunista y núcleo dirigente de todas las organizaciones de trabajadores..." La Unión Nacional creada por Oliveira Salazar, aunque se dice solamente movimiento no se menciona en la Constitución de 1933, y la Falange Española Tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalistas, que sirviera al caudillo Francisco Franco desde 1937, son ejemplos de partidos únicos en dictaduras no totalitarias.

Bipartidismo

49.BipartidismoEl pluripartidismo es natural en la democracia, y dentro de él, conviene analizar en forma separada el bipartidismo y el régimen de partidos múltiples.

Las formas democráticas que en el hecho han actuado con mayor eficacia se han vivido en el bipartidismo, característico de las grandes naciones anglosajonas.

"Que el régimen de partidos ha reforzado el sistema de gobierno moderno es innegable -dicen Wade y Phillips-. Pero ha incrementado también la importancia de la oposición en la Cámara de los Comunes. Hoy día a la Oposición corresponde la mayor parte de la labor de crítica del poder ejecutivo, que es la función tradicional de la Cámara. Los parlamentarios que apoyan a un gobierno pueden ejercer mucha influencia en las reuniones de los parlamentarios de su partido, pero tienen que apoyar al Gobierno en la sala. En la Oposición, el principal y quizás el único partido de minoría, puede ejercer presión a través de sus líderes, algunos de los cuales acaban de tener experiencia en la administración, y muchos de los cuales están listos para formar un futuro gobierno. Se asegura así la crítica de los líderes que son responsables de una política contraria... Así el Ejecutivo del partido de Oposición ha llegado a mirarse como un gabinete fantasma (shadow cabinet). La importancia constitucional de una Oposición oficial ha sido reconocida mediante el otorgamiento a su jefe de una remuneración costeada con los fondos públicos por la Ley de los Ministros de la Corona de 1937, s. 5; mediante la garantía actual, dentro de las reglas de procedimiento, de cierta precedencia para sus asuntos en la Cámara de los Comunes, y, muy especialmente, a través de su adopción en los Parlamentos de los Estados miembros del Commonwealth" (ob. cit., págs. 99-100).

En Estados Unidos, los partidos que alternan en el triunfo electoral configuran con una u otra mayoría las dos ramas del Congreso o exaltan al sillón presidencial a un personero que pocas veces viene a ser su propio jefe. No obstante, el predominio del partido triunfante es menor que en Inglaterra, tanto porque, por el juego de una elección en el intervalo, el Presidente puede resultar perteneciendo a partido diverso

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del que obtiene luego la mayoría en las Cámaras, cuanto porque el Presidente no está obligado a seguir la política de éstas, sino la suya propia, y sus compromisos con el partido que lo exaltó aparecen siempre débiles, porque se preocupa de reiterar e imponer el carácter nacional de su misión en el cargo supremo.

El bipartidismo se presenta, pues, como particularidad de las democracias anglosajonas o de las potencias que continúan sus tradiciones, porque, admirando sus ventajas, no se extiende en el hecho a otras democracias incluso tan disciplinadas y cultas como la suiza o las escandinavas.

La experiencia demuestra que, allí donde existe espontáneamente el bipartidismo, cualquiera que sea la forma del Estado o el régimen de su gobierno, tal realidad favorece la normalidad y el progreso de la gestión pública.

Es útil advertir que no cabe dejar de considerar en bipartidismo la lucha cívica que soporta también la existencia de algunos grupos políticos menores, creados o mantenidos por causas circunstanciales derivadas de un liderazgo, regionales, locales o de cualquiera otra índole, si sumando el total de sus fuerzas, representan escasa proporción, comparada con las que se cobijan en los dos grandes partidos que rigen holgadamente el desarrollo político.

La alternancia bipartidista se ha mostrado como el mejor fundamento del régimen parlamentario modelado en Inglaterra, puesto que en él gobierna efectivamente la colectividad política que tiene mayoría en la Cámara de los Comunes, y cuyo líder justamente es de ordinario elevado al cargo de Primer Ministro. Como la oposición se prepara, mediante el ejercicio de la fiscalización y en el uso de la propaganda, a sustituir en las responsabilidades del mando al partido que está en el gobierno, en un futuro que eventualmente puede ser muy cercano, sus programas y propósitos tienen que presentarse con tal amplitud y con tal posibilidad de realización más o menos inmediata que le conquiste el apoyo de la mayoría del electorado. Basta el desplazamiento de una porción relativamente reducida de los ciudadanos para que la balanza del éxito se incline a uno u otro lado.

La función directiva del país se hace muy estable porque el equipo gobernante no se ve sorprendido por votos de desconfianza en la Cámara, cuya mayoría disciplinadamente lo apoya, a menos que se produzca una crisis en el seno del propio partido de gobierno, lo que ocurre con poca frecuencia y resuena en la Cámara sólo después de largo proceso vivido dentro de los organismos de la colectividad partidista.

En Inglaterra el bipartidismo en el parlamentarismo explica la continuidad y decisión con que se enfrenta la acción gubernativa. En los primeros sesenta años de este siglo actuaron doce Primeros Ministros, o sea, se produjo una duración media de cinco años, superando varios ese lapso. Asquith, por ejemplo, completó 7 años, Baldwin 10, Churchill 8, Margaret Thatcher 11.

En el gobierno presidencial el bipartidismo contribuye a robustecer la acción gubernativa si el jefe del Estado pertenece a la misma colectividad que cuenta con mayoría en las asambleas electivas, porque se armonizan con facilidad los planes del Ejecutivo con las leyes aprobadas por el Parlamento. Si no coincide la filiación

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partidista del Presidente con la de la mayoría existente en las Cámaras, lo que ocurre a veces, principalmente cuando la renovación de éstas se realiza durante el período presidencial, entonces, puede crearse un divorcio en la acción de los órganos fundamentales y coartarse de modo grave en la realidad -a pesar de su amplitud doctrinaria y constitucional- la acción presidencial, a menos que la ejerza un estadista extraordinariamente hábil, como demostró serlo el demócrata Truman (1945-1953) cuando el electorado dio mayoría a los republicanos en los escrutinios de 1946. Eisenhower exaltado como republicano gobernó también con mayorías demócratas. Kennedy tuvo cámaras favorables en 1960 y 1962, etc.

Durante la intervención militar brasilera de 1964-1985, luego de suprimirse todos los partidos, se impone en 1965 el bipartidismo, permitiéndose oficialmente tan sólo dos, uno en favor del gobierno (ARENA) y otro que agrupara a la oposición (MDB). En 1979 se pone término a la alineación obligatoria.

Multipartidismo

50.Multipartidismo. El multipartidismo, entendiéndose por tal todo sistema en que tres o más partidos de fuerza apreciable combaten en la lucha cívica, es en principio factor negativo que hace más difícil un gobierno eficaz y, con frecuencia, cuando el número de agrupaciones es excesivo, conduce a la crisis del régimen democrático o a una gestión pública poco favorable al progreso general. Sin embargo, pueden citarse también naciones y épocas en que se lamentó este fenómeno como ejemplos de gobiernos constructivos y competentes, calidades que, a la distancia, hoy se reconocen a los de la Tercera República Francesa (1875-1940).

El multipartidismo entorpece evidentemente la actuación del poder del Estado, cualquiera que sea su estructura gubernativa.

En régimen parlamentario, la proliferación partidista provoca inestabilidad en la gestión gubernamental, a menos que se produzca el hecho extraordinario de que, agrupándose en un solo gran partido la mayoría del electorado, se halle por eso en situación de inspirar al aparato oficial por sí solo una administración de la cosa pública continuada y durable. Pero, normalmente, el multipartidismo se presenta como desmenuzamiento de fuerzas que impone la formación de coaliciones, alianzas o bloques destinados a reunir sectores con bastante fuerza como para lograr en conjunto mayorías específicamente proyectadas a la dirección parlamentaria y gubernativa.

Tales combinaciones hacen imposible en la práctica el cumplimiento de un programa de bien público armonioso y coherente porque deriva de transacciones en las que, al ceder las diversas colectividades en los puntos de sus más caras preferencias, para hacer así factible y viable la alianza, la potencia realizadora del conglomerado resultante se muestra tan débil que el poder estatal se detiene en el inmovilismo o discurre en cauces anodinos e inocuos, con el objeto de resguardar simplemente la continuidad jurídica. Por otro lado, los gobiernos sostenidos por uniones frágiles de variados grupos son esencialmente inestables, por cuanto están expuestos en todo instante a que, con motivo de la más leve discrepancia, se altere la mayoría y deban los integrantes de la combinación retirarse de la dirección de los órganos fundamentales.

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Además, como, dado el fraccionamiento de las corrientes de oposición, cada una de ellas abriga remotas expectativas de satisfacer la integridad de sus programas, aquéllas exageran los puntos de discrepancia y, acentuándolos de propósito para atraer a los adherentes más fervorosos y entusiastas, los hacen, con eso mismo, en exceso teóricos e irrealizables. Preparan así a plazo breve la posterior desilusión de los electores, a quienes no escapa la grave distancia, el abismo que a menudo se produce entre los postulados programáticos y la naturaleza inocua de los puntos de acuerdo de las combinaciones. En medio de la debilidad directiva y de la anarquía cívica a que tiende el multipartidismo, se ve a pequeñísimos partidos alcanzar una influencia desproporcionada cuando se perciben colocados en el fiel de equilibrio entre los bloques en pugna por el control del mando.

En el régimen presidencial, el multipartidismo genera, ya el poder omnímodo de la rama ejecutiva, sin que ninguna valla eficaz se levante desde el Parlamento, ya, al contrario, la impotencia absoluta de quien es a un tiempo Jefe del Estado y del Gobierno, si resulta prisionero de las mayorías parlamentarias que se niegan a darle los instrumentos legales necesarios para realizar sus ideas de servicio colectivo.

Partidos y sistema de votación

51.Partidos y sistema de votación. Se ha analizado también por diversos autores, principalmente por Duverger (Les Partis Politiques, págs. 269-286) la influencia que el sistema de votación tiene en la cantidad y característica de los partidos políticos.

El colegio uninominal, tradicionalmente practicado en Inglaterra y Estados Unidos, en el que se contempla una sola votación que da el triunfo de inmediato a quien logra la más alta mayoría relativa, habría influido grandemente, según se cree, en el fenómeno bipartidista típico de dichas democracias, porque obliga a que, en cada circunscripción, para tener razonable expectativa de éxito, se limite la contienda a sólo dos candidatos.

La experiencia francesa, en los períodos en que se ha aplicado el colegio uninominal, se ha referido, entre tanto, a un sistema de votación, según el cual se impone la mayoría absoluta en la primera rueda de escrutinios, y sólo en la segunda, realizada una semana después, basta la mayoría relativa. Tal intervalo permite alterar las combinaciones presentando a la lucha nuevas alianzas en la segunda rueda de escrutinios. Después del predominio de la representación proporcional de la IV República (1945-58) en el segundo período de De Gaulle -nuevo eco de la admiración por la eficiencia anglosajona- se volvió el colegio uninominal, pero siempre con segunda rueda de escrutinios en las circunscripciones en que no se ha obtenido la mayoría absoluta votando la cuarta parte de los inscritos (ley de 1958). Pues bien, más que el sistema de votación, el prestigio de De Gaulle llevó a sus admiradores a la formación de un gran conglomerado político, la Unión para la Nueva República U.N.R. -con el 26,4% de los votos en el segundo escrutinio.

Después de la primera y, más pronunciadamente, después de la segunda guerra mundial, se extendieron los sistemas minoritarios de representación proporcional, y a ellos se atribuyó el fortalecimiento del multipartidismo, desde que, en principio, dan a cada grupo en lucha esas formas de votación la posibilidad de obtener la cantidad de

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personeros que le corresponda en la correlación de fuerzas, de modo que por escasas que sean, le permiten intervenir en el juego político, y ello incluso a fracciones pequeñas que no alcanzarían representación alguna en otras fórmulas de votación.

Sin embargo, tales afirmaciones no pueden formularse de modo categórico, tanto porque el hecho del multipartidismo es frecuente donde existen otros sistemas que los de representación proporcional, cuanto porque, dentro de la práctica de ésta, se notan, en diversos países y épocas, evoluciones orientadas a la disminución del número de partidos.

Lo que se observa con más regularidad es que el multipartidismo, coexistente con la representación proporcional, tiende a fortalecer la disciplina interna de los partidos, porque les da facultades sumamente eficaces para la determinación de los candidatos y control de los elegidos y para su actuación en las diversas funciones confiadas con motivo de su filiación política.

52.Los partidos no tienen monopolio de la representación política. De los términos en que hemos destacado la relevancia de los partidos políticos en la organización y funcionamiento del sistema democrático, no debería deducirse -porque resultaría claramente equivocado- la conclusión de que tan sólo a ellos compete participar en ambas tareas. No hay duda de que el ordenamiento jurídico debe no sólo reconocer, sino reglamentar el modo como personas o grupos independientes pueden, también, llegar a intervenir en ellas. Las reglas que al respecto se dicten han de colocar a los independientes en condiciones de igualdad respecto de los partidos, en cuanto ello guarde armonía con la diversa naturaleza de los actores, es decir, en cuanto respeten sus respectivas características y objetivos. Los independientes se sienten convocados a intervenir en las luchas cívicas por circunstancias generalmente precarias, transitorias, puramente episódicas y principalmente para proyectar la visión o la pretensión particular acogida por un número más o menos importante de ciudadanos que quiere informar la dirección colectiva. Entre tanto, los partidos políticos, por su propia esencia, buscan realizar objetivos que se definen no sólo por su propósito de bien público, sino que por su afán de continuidad y permanencia, propios de lo que es impersonal e institucional.

Pensamos que nadie podría desconocer que un sistema constitucional democrático estable y sólido se cimenta mejor si en su seno compiten pocas, bien organizadas y disciplinadas tiendas partidistas, que estén en condiciones de llegar a asumir el poder estatal o de secundar la actividad de sus personeros llamados a desempeñar las diversas funciones públicas.

53.Financiamiento. Por otra parte, si se admite la misión ineludible de los partidos políticos en la gestación y desarrollo del sistema constitucional, se impone la necesidad y conveniencia de que el financiamiento de sus actividades formativas y operativas aparezca transparente ante la colectividad nacional y de que a él debe de contribuir el patrimonio público. Este aporte habrá de ser por lo menos en relación al monto de los desembolsos que resulten indispensables para satisfacer el cumplimiento de las intervenciones impuestas por la propia ley para la generación y actividad del poder público. La transparencia a que se aludió explicaría también la prohibición de que ellos se costeen por los defensores de los intereses privados y la obligación que se

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establezca de rendir cuenta pública de sus inversiones. Esa misma exigencia, en fin, puede fundar la condenación de que Estados u organizaciones internacionales sustenten la actividad partidista.

54.Posición de los partidos ante los intereses sectoriales. Si, por su misma razón de ser y finalidad específica, los partidos están llamados a configurar y servir el bien de la comunidad toda, no pueden convertirse en voceros, intérpretes o servidores de intereses sectoriales exclusivos y egoístas, en cuanto éstos sean incompatibles con las conveniencias de la sociedad entera. Su misión típica es justamente servir de puente y medio de articular los intereses particulares de los sectores o grupos, para procurar que ellos sean sostenidos o apoyados sólo en cuanto sean legítimos, o sea, en cuanto no perturben ni menoscaben los propósitos que se fija la sociedad entera.

No hay duda de que encontrar el equilibrio en la actuación de los partidos para la acertada comprensión de los intereses particulares, a fin de que éstos limiten sus pretensiones a todo aquello que no dañe la dirección colectiva, constituye, a nuestro juicio, tal vez el problema más complejo que se les presenta.

55.La partitocracia. Si los partidos se organizan para inspirar la dirección política, su función propia no es asumir ésta ni de modo directo, ni siquiera en forma indirecta, perturbando la independencia con que han de ejercerse las atribuciones confiadas a los órganos fundamentales del poder estatal. Ello llevaría a convertir a éstos realmente en meros ejecutores de las decisiones adoptadas en la esfera de los partidos. Si el efecto recién anotado se produce, se genera el fenómeno definido como partitocracia, que ha sido materia de numerosos análisis especiales, como el difundido en nuestro país, exactamente con ese título, emanado de un pensador de la derecha española, Gonzalo Fernández de la Mora (Editora Nacional Gabriela Mistral, Santiago, 1976, 167 págs.). La efectividad de una distorsión de esa índole genera una concentración de la autoridad estatal inadmisible en una democracia, que ha de funcionar, a la inversa, a base de una distribución del poder político, puesto que todos los integrantes de la comunidad nacional están llamados a participar, según las formas que se contemplen, en el proceso de definición del bien colectivo y en la marcha hacia su realización.

El fenómeno de la partitocracia coincide con épocas de crisis de los partidos y de sostenida crítica en torno a su necesidad o utilidad y a sus objetivos. El temor de que se provoque una tendencia a hacer cierta una partitocracia conduce a la necesidad de buscar soluciones adecuadas para que la lealtad de los militantes debida a los partidos, sobre todo si ejercen funciones públicas, no les impida el debido cumplimiento de sus deberes funcionarios. Esta preocupación explica el problema de la determinación de los efectos de las órdenes de partido, que no pueden admitirse en cuanto perturben la adecuada ejecución de las tareas oficiales de los distintos órganos de autoridad.

No será siempre fácil, por cierto, encontrar en la práctica el perfecto equilibrio entre la independencia con que han de ejercer las funciones públicas quienes han llegado a ellas en virtud del apoyo de los partidos y los compromisos que esos personeros han adquirido ante la ciudadanía, de proyectar, en la dirección de la colectividad, los ideales y propósitos del partido de que son militantes. Si los partidos son indispensables en la competencia cívica, la actuación de sus personeros ha de ser siempre simultáneamente consecuente con el bien nacional. La razón de la existencia

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de los partidos políticos se encuentra, en efecto, en que el interés de la colectividad puede concebirse de diversas formas, sin dejar de buscar una u otra satisfacer el bien colectivo.

56.Los límites del pluralismo partidista. Sobre la base del efectivo respeto de la libertad de formación y actividad de los partidos, la calificación que pueda hacerse de un determinado régimen político como de uni, bi o pluripartidista, será simple efecto del grado de madurez cívica que se observa en él.

Siendo evidente, no obstante, que el multipartidismo constituye en sí una realidad deplorable, que pone de manifiesto la debilidad democrática y repercute a su vez en su estabilidad -al tiempo que complica excesivamente la adecuada proyección de la libertad política en la preparación y realización del cuerpo electoral-, se comprende que se haga sentir la conveniencia de contemplar la disolución de aquellas colectividades que aparezcan apoyadas, en las elecciones generales, por una proporción tan escasa del censo electoral que no explique su subsistencia jurídica. Tal es el motivo de que en numerosas sociedades democráticas se disponga la disolución de los partidos que no alcancen un 3% o un 5% de dicho censo.

La garantía del pluralismo partidista ha de aprovechar naturalmente tan sólo a aquellas colectividades dispuestas a competir lealmente dentro del marco consagrado y que así lo hagan. Dentro de tal marco, los diversos partidos quedan facultados para propiciar la modificación o sustitución del sistema imperante, usando los medios o instrumentos permitidos por él. En tal entendido se muestra, a su vez, consecuente que determinada sociedad política no admita la formación y actuación de organizaciones que, aprovechando las facilidades que concede y testimoniando su adhesión a esa condición en el ideario que suscriben, en los propósitos que anuncian o en las actividades que realizan, de manera confesada o encubierta sólo pretendan en verdad poner término a las bases mismas del sistema democrático. Se impone, pues, prohibir la formación de partidos que busquen liquidar el propio principio del gobierno popular. Tal situación se fue produciendo con el advenimiento contemporáneo de los totalitarismos nazistas o fascistas que pueden simbolizarse en el paso de Mussolini y de Hitler por la historia humana. Propinado el golpe contundente al nazismo en la Segunda Guerra Mundial, desde 1945 hasta la caída del muro de Berlín en 1989, en numerosos países de la democracia occidental, en los que los partidos comunistas con ese nombre o amparándose en muchas otras denominaciones se propusieron apoyar y difundir los postulados estratégicos y tácticos del marxismo soviético, surgió el problema en relación con las actuaciones inspiradas por el gobierno de la URSS.

Fue el Tribunal Constitucional de Karlrush, en sentencias dictadas en 1956, quien declaró la inconstitucionalidad tanto de un partido de derecha (SRP) como de un partido de izquierda (KPD), por atentar contra el orden democrático y libre. La sentencia relacionada con este último, que es de 17 de agosto de 1956, argumentó, según lo sintetiza Ekkehart Stein (Derecho Político, Ediciones Aguilar, Madrid, 1973, 322 págs.), que existe dicho orden "cuando, con exclusión de cualquier poder arbitrario, existe un orden jurídico estatal fundado en la autodeterminación del pueblo, según la voluntad de la mayoría, y en la libertad e igualdad. Entre los principios que sustentan este orden se cuentan, al menos, los siguientes: el respeto a los derechos humanos concretados en la Ley Fundamental, sobre todo el derecho de las

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personas a su propia vida y a su libertad; la soberanía del pueblo, la división de los poderes, la responsabilidad del Gobierno, el sometimiento de la Administración a la ley, la independencia de los Tribunales, el principio de pluralidad de partidos, la igualdad de oportunidades de todos los partidos y su derecho a intervenir, por medios constitucionales, en la formación y actuación de una oposición" (ob. cit., pág. 164).

A la misma conclusión de la jurisdicción alemana fueron llegando numerosas naciones a través del texto de sus constituciones o de la jurisprudencia. Para introducirla en nuestro país, la Constitución de 1980 lo hizo a través del motivo de inconstitucionalidad establecido en el art. 8º de su texto primitivo. El texto constitucional fue objeto de vigorosa crítica centrada en que no respetaba los presupuestos del principio democrático, los cuales no pueden ser dejados de lado en momento alguno. El análisis de la letra del precepto y las reflexiones que la opinión pública practicó sobre él, configuraron la fuerte polémica de que se dará cuenta en el lugar correspondiente de esta obra. Será también allí la ocasión de referirse a la derogación que del mencionado art. 8º se hizo, y a las modificaciones que en sustitución de él se dispusieron por el plebiscito de 30 de julio de 1989.

Estatuto legal de los partidos

57.Estatuto de los partidos. El ordenamiento jurídico positivo tiende a sustituir el silencio absoluto que guardara acerca de los partidos políticos por una reglamentación minuciosa, contenida en la Ley Fundamental y desarrollada, sobre la base de aquélla, en la legislación ordinaria.

"Una constitución legal, adecuada a la realidad -explica Carlo Esposito- debe abandonar la ficción de las asambleas legislativas compuestas de diputados libres; del gobierno formado por el jefe del Estado sobre la base de la designación o de la presunta confianza de las cámaras; y reconocer que en la comunidad estatal el poder de dirección política corresponde a los partidos; debe precisar, además, la forma, los propósitos y las consecuencias del acceso del partido al poder, determinar el valor de los acuerdos entre los partidos (y entre los jefes de partidos), indicar el camino para las soluciones de los conflictos que surjan entre ellos. En armonía con la fundamental función constitucional que corresponde a los partidos, debe ser reglamentada la organización y la vida interna de los partidos, fijar las relaciones entre los inscritos y los dirigentes, impedir que el poder de dirección en los partidos (y consecuentemente en el Estado) sea concentrado despóticamente en pocas manos" (ob. cit., págs. 216-217).

"En la democracia parlamentaria -critica Heller- el partido político es un fenómeno extraconstitucional al que con frecuencia el Derecho Constitucional no hace referencia, a pesar de que la ordenación y los órganos de los partidos son algo imprescindible para la creación jurídica en aquella forma del Estado" (ob. cit., pág. 205).

"Si el partido político llega a ser un factor decisivo de la formación de la voluntad estatal -argumenta Kelsen- se hace precisa la ordenación legal del mismo, desde ese punto de vista, cuidando especialmente de que dentro del partido impere el principio del control democrático y de que se limite en lo posible la dictadura de los comités y líderes, a que tanto se presta el sistema de representación proporcional" (ob. cit., pág. 444).

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Gabriel Amunátegui defendió calurosamente en nuestro país la necesidad y conveniencia de dictar un Estatuto de los partidos políticos como cuerpo legal orgánico que considere específicamente las normas pertinentes, cuyos objetivos principales se preocupó de señalar en el estudio especial que a ellos dedicó (Partidos Políticos, cap. III, págs. 141 a 180).

El problema es complejo en razón de la particularidad de estos grupos: asociación de ciudadanos ajena al cuadro oficial del Estado y que tiene, sin embargo, por finalidad típica inspirar la acción de éste, e intervenir en la formación de sus órganos y en la actividad del poder supremo.

Los partidos satisfacen su razón de ser si se mantienen en su lugar de libres cuerpos intermedios entre el individuo y el poder: han de dárseles las facilidades para que llenen tal misión, que se proyecta sobre los mecanismos oficiales del Estado, pero la de éste es diversa y no se confunde con la de ellos.

Reconocer, entonces, la necesidad de la existencia de los partidos políticos, facilitarles los medios para llenar sus fines, admitirlos al ejercicio de las funciones que les cabe en la integración y marcha de los órganos del Estado, es recomendable, pero si un estatuto de los partidos políticos permite que el aparato gubernamental determine la constitución y término de los partidos e influya sobre la actividad que ejercen, es fácil que, por reglamentarlos, se los destruya, y junto con desnaturalizarlos se liquide la democracia misma.

"Hay un punto de equilibrio que no cabe sobrepasar: -dice Marcel Prélot- aquel en que la oficialización de las opiniones amenazaría los principios fundamentales de libertad e igualdad. De los partidos múltiples, órganos privados de interés general, al partido servicio público, la distancia es notable; del partido servicio público al monopolio del partido, el deslizamiento es fácil y casi natural".

Un estatuto de los partidos políticos debería preocuparse de fortalecer estos principios fundamentales:

a) El pluralismo partidista, mirado como natural en una democracia sana. La imposición directa de un partido único oficial o de determinado número de partidos contradice la esencia de ésta;

b) La libertad de formación, de actividad y disolución de los partidos políticos debe asegurarse por todos los medios conducentes. Constituyen su creación y mantenimiento el ejercicio de una forma especial del derecho de asociación que, en lugar de ser combatida, ha de estimularse por representar medio indispensable para la gestión de la vida pública. Para el desempeño de algunas de las funciones que les son propias podrá exigirse un número determinado de adherentes o el registro de sus denominaciones, directivas y programas, pero sólo por motivos razonables y sólidos y de modo que las determinaciones que lleguen a afectarles emanen de jurisdicciones especiales que den amplia garantía de no estar inspiradas en propósitos discriminatorios.

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c) Libertad para ingresar, permanecer o abandonar las diversas tiendas políticas; seguridad de no ser perseguido por pertenecer o no pertenecer a una u otra, etc. Es natural exigir la calidad de ciudadano para estar en condiciones de influir dentro del partido en todos aquellos actos que se proyecten en su acción pública; tal como, por excepción, podría prohibirse la afiliación partidista a ciertas categorías de funcionarios cuyas tareas sean difíciles de cumplir en la confianza colectiva al estar comprometidos con obediencia partidista.

d) Reconocimiento de su personalidad jurídica y derecho a su patrimonio y a su libre manejo. Si la calidad de persona jurídica de derecho público significa una mayor autonomía para la administración de los bienes de los partidos y para hacer efectiva la responsabilidad consiguiente de sus gestores, conviene reconocerla. En Estados Unidos, donde los partidos, según se ha hecho notar, integran fundamentalmente el engranaje electoral, se ha dictado copiosa legislación, principalmente por los diversos Estados de la Federación, encaminada a hacer públicas sus fuentes de ingreso y la cuenta de inversión de sus fondos, y a limitar sus gastos. En este sentido, diversas legislaciones, con el propósito de colocar en una base de igualdad el combate cívico, dejan a cargo del Estado, en semejante proporción para todos, propaganda y gastos electorales.

e) Reconocimiento de las funciones que en la vida pública corresponde a los partidos: en la propaganda; en la contienda electoral (presentación de candidatos, declaración de candidaturas, composición de los órganos electorales, vigilancia del procedimiento, defensa jurisdiccional, etc.); en sus relaciones con los elegidos respecto de la actividad parlamentaria (comités), en el gobierno; en la oposición, etc.

f) Reconocimiento del papel que les cabe en la inspiración, adoctrinamiento, ejercicio y desarrollo de la democracia. La Constitución italiana dice sustancialmente que su objetivo es "concurrir con método democrático a determinar la política nacional". Carlo Esposito deduce que con esa expresión se exige tanto que la estructura del partido deba ser interiormente democrática, con lo cual hace inaceptable la existencia de colectividades regidas autocráticamente; como que los medios empleados en su propaganda y en el ejercicio de las diversas funciones sean el uso leal de los que la democracia considera lícitos y permisibles; y que, en fin, instrumento de democracia, no empleen sus propios métodos para darle fin.

Resulta lógico que una democracia no mire con favor que se muevan en su seno y pretendan aprovecharse de los medios que ella da, fundamentados en el juego limpio de intenciones y objetivos, partidos que buscan entronizar sistemas opuestos a sus bases esenciales. Si es explicable, por lo tanto, que una democracia impida la existencia de partidos que buscan la desaparición de este régimen gubernativo, tal prohibición plantea una cuestión de alta política, por decidirse en cada caso según las circunstancias, en vista del peligro que envuelve para ella misma, al debilitar las bases en que se sostiene y defiende.

En Chile, según lo analizaremos al explicar nuestro actual régimen fundamental, si numerosos preceptos diseminados en diversas leyes -especialmente la de Inscripción Electoral y la de Elecciones- enfrentaron en cierto modo varios de los temas que acaban de mencionarse, se vino a dictar, en cumplimiento del art. 19 Nº 15 inciso final

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de la Constitución de 1980, una ley orgánica constitucional sobre los partidos políticos, con Nº 18.603, de 23 de marzo de 1987.

Reconocimiento constitucional de los partidos

58.Reconocimiento constitucional de los partidos. Se muestra tan amplia y cierta la influencia que en la marcha de las instituciones fundamentales contemporáneas han ido adquiriendo los partidos políticos, al recordar que las constituciones políticas que en el siglo XIX los ignoraban del todo, paulatinamente tienden a reconocerlos y a describirlos, admitiendo las funciones que desempeñan en el cuadro oficial de los poderes del Estado.

No es de extrañar, por lo demás, la preponderancia conquistada por los partidos políticos en la conducción de los pueblos, porque significa una de las consecuencias de la evolución experimentada por la democracia, que de estrictamente representativa y parlamentaria, o "gobernada", según la clasificación de Burdeau, se ha venido convirtiendo, con el desarrollo del sufragio y el control de los elegidos, en democracia "gobernante" que admite formas semirrepresentativas o semidirectas.

Desde la primera postguerra se tiende, en efecto, a incorporar en los textos constitucionales el reconocimiento de la existencia y de las principales funciones de los partidos políticos.

En Europa durante esta segunda postguerra se ha acentuado decididamente esta preocupación por los partidos políticos en las leyes constitucionales.

En Francia se debatió, al prepararse el texto de 1946, si se dictaban normas específicas tocante a los partidos, pero no se introdujo en definitiva ninguna (ver Burdeau, Tratado, t. I, pág. 459; t. VII, pág. 90).

En 1954 se suprimió una disposición según la cual la Mesa Directiva de las Cámaras debía elegirse con representación proporcional de los grupos. La Constitución de 1958 expresó que "los partidos y las agrupaciones políticas concurren a la expresión del sufragio. Se forman y ejercen su actividad libremente. Deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia" (art. 4).

La Constitución italiana de 1947 había ya establecido: "Todos los ciudadanos tienen derecho a asociarse en partidos para concurrir, con métodos democráticos, a determinar la política nacional". Además, según el art. 98, inc. 3º, "las leyes pueden fijar límites al derecho de inscribirse en partidos políticos a los magistrados, militares de carrera en servicio activo, los funcionarios y agentes de policía, los representantes diplomáticos y consulares en el extranjero". A Carlo Esposito, profesor ordinario de la Universidad de Roma, se deben tal vez los más profundos comentarios sobre estas normas (Saggi, Las Costituzione Italiana, págs. 215-243. Pueden consultarse, además, Balladore Pallieri, ob. cit., págs. 351-358; Ranelleti, ob. cit., Parte General, págs. 771-80).

Alemania, país que contó ya desde mediados del siglo XIX con los primeros y más detenidos análisis de los grupos políticos, guarda, no obstante, extraño silencio acerca

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de ellos en la Carta de Weimar de 1919. La de 1949 es, entre tanto, la más completa a este respecto, contiene una verdadera síntesis doctrinaria.

"1. Los partidos concurren a la formación de la voluntad política del pueblo -dice el art. 21 de la Ley Fundamental de Alemania Occidental- su creación es libre. Su organización interior deberá conformarse a los principios democráticos. Deben dar cuenta públicamente del origen de sus recursos. 2. Los partidos que, según sus programas o la actitud de sus miembros, tienden a vulnerar el orden constitucional liberal y democrático o a eliminar o poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, son inconstitucionales. Corresponde al Tribunal Constitucional Federal pronunciarse sobre la cuestión de su inconstitucionalidad. 3. Las leyes federales dictarán las reglas de aplicación" (art. 21).

En América, tal vez la primera, en 1917, fue la del Uruguay, al organizar un Consejo Nacional de Administración, que daba representación a la lista más votada y al partido que le siguiera en el número de los sufragios obtenidos.

La Constitución de Venezuela de 1961 se ajusta casi literalmente a la de Italia de 1947: "Todos los venezolanos aptos para el voto tienen el derecho de asociarse en partidos políticos para participar, por métodos democráticos, en la orientación de la política nacional". En el segundo inciso se nota la influencia de la Ley Fundamental de Bonn (1949): "El legislador reglamentará la constitución y actividad de los partidos políticos con el fin de asegurar su carácter democrático y garantizar su igualdad ante la ley" (art. 114).

Hoy son muchas las Cartas Fundamentales que en este continente se preocupan de los partidos políticos.

Se refiere a la materia el art. 6 de la Constitución española de 1978: "Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos".

El art. 17 de la Constitución de Brasil de 1988 dispone: "Es libre la formación, fusión, incorporación o extinción de los partidos políticos, resguardados la soberanía nacional, el régimen democrático, el pluripartidismo, los derechos fundamentales de la persona humana y observados los siguientes preceptos: I. Carácter nacional. II. Prohibición de recibir recursos financieros de entidades o gobiernos extranjeros o subordinados a éstos. III. Rendición de cuentas a la justicia electoral. IV. Funcionamiento parlamentario de acuerdo con la ley. 1º Se asegura a los partidos políticos autonomía para definir su estructura interna, organización y funcionamiento, debiendo sus estatutos establecer normas de fidelidad y disciplina partidarias. 2º Los partidos políticos pueden adquirir personalidad jurídica en la forma establecida por la ley civil, registrando sus estatutos en el Tribunal Superior Electoral. 3º Los partidos políticos tienen derecho a los recursos del fondo partidario y acceso gratuito a la radio y a la televisión en la forma que consagre la ley. 4º Es prohibida la utilización por los partidos políticos de una organización paramilitar".

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La Ley Fundamental de Colombia de 1991 se refiere en su Capítulo II a los partidos y a los movimientos políticos (arts. 107 a 111). Garantiza a los nacionales el derecho a fundar partidos, sin perjuicio de que también da a "las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en partidos políticos" (art. 107). Determina los requisitos para el reconocimiento de la personalidad jurídica, que una vez obtenida les permite participar en el proceso electoral (art. 108) y recibir financiamiento del Estado para su funcionamiento y campañas electorales (art. 109). Consagra la prohibición, para quienes desempeñen funciones públicas, de contribuir a la caja de los partidos o inducir a que se haga (art. 110).

En cuanto a la Constitución del Perú de 1993, el asunto se trata en el art. 35, y de su texto conviene destacar que autoriza a los ciudadanos a "ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley".

La reciente reforma de 1994 incorporó a la Constitución argentina el siguiente art. 8: "Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto de esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democrático, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la función pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio".

En Chile, ya el art. 25 de la Carta de 1925 se refería a los partidos al establecer el sistema electoral de la representación proporcional, y una reforma que le introdujo la Ley Nº 17.284, de 1971, consagró un precepto especial en el art. 9º, que, siguiendo muy de cerca el texto italiano, señala las bases fundamentales del régimen de partidos. En su oportunidad corresponderá analizar en este tratado el art. 19 Nº 15 de la Constitución de 1980.

C. Grupos de presión

59.Concepto. Se ha venido dando particular importancia en la ciencia política al estudio de los grupos de intereses o pressure groups, grupos de presión, como prefiere llamárseles, siguiendo la denominación más conocida en la literatura norteamericana, que los ha sometido a detenido análisis.

Que los intereses pretenden imponer sus puntos de vista en las determinaciones de los órganos del Estado es hecho que se ha observado en todos los tiempos y que por sí solo no presenta novedad alguna.

Pero que los intereses organizadamente se concierten para doblegar la actuación de las autoridades oficiales del Estado y lo logren efectivamente en grado y extensión apreciables, es fenómeno contemporáneo y merece ser conocido en sus motivos, significado y proyecciones.

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La circunstancia de que los grandes partidos políticos norteamericanos se hayan reducido a servir tan sólo como indispensables intermediarios del proceso electoral, ajenos a programas de acción pública precisos -partidos cuyas tradiciones se formaron, como no puede olvidarse, en la época en que el Estado limitaba sus tareas a escasas y poco intensas intervenciones en la vida colectiva- parece haber contribuido a que, a medida que en ese país se fueron imponiendo decisiones y actividades en los diversos campos de la economía, las reacciones naturales de los intereses amenazados o heridos con ellas se proyectaban en la presión que los personeros de los grupos comprometidos ejercían sobre los parlamentarios, a quienes solicitaban, ya la dictación de medidas legislativas que les convenían, ya la derogación, retardo o modificación de las que estimaban perjudiciales.

Como la ebullición de las luchas se observaba exteriormente en los pasillos del Congreso -lobby- se designó como lobbies a los personeros de los grupos que en esos lugares se hacían presente y, para encauzar y disciplinar en alguna forma sus actividades, se dictó en 1946 una ley especial que contuvo diversas medidas con tal objeto, como las de registrar sus denominaciones, objetivos y personeros, de llevar contabilidad, etc.

60.Elementos característicos. Los autores no se inclinan a dar definiciones acerca de lo que son grupos de presión y, aunque varias se han propuesto, parece preferible delimitar los contornos y proyecciones de este moderno fenómeno de la vida política considerando los elementos que lo integran.

Como introducción puede citarse la que da A. Mathiot "grupos, asociaciones, sindicatos o sociedades que, defendiendo los intereses comunes a sus miembros, se esfuerzan por todos los medios a su alcance, rectos o torcidos, en influir en la acción gubernamental y legislativa, y también en orientar la opinión pública" ("Los pressure groups en los Estados Unidos", Rev. Française de Science Politique,1952, pág. 430).

1º. Para atribuir a un sector de la sociedad política el carácter de grupo de presión, debe, desde luego, hallarse dotado de alguna estructura. En tal sentido, no cabe llamar tales, por decididos que sean los intereses que les afecten, las clases sociales, miradas en su exclusiva realidad sociológica, o sea, con prescindencia de toda organización concreta que sus integrantes lleguen a constituir. Tampoco corresponde considerar así a los cuerpos intermediarios que existen naturalmente entre la persona y el Estado, en cuanto están llamados a realizar y desarrollan en la vida colectiva las funciones que les pertenece de acuerdo con los fines que explican su existencia (familias, confesiones religiosas, corporaciones gremiales, institutos militares, etc.), pero todos esos grupos pasan a ser de presión, si, dotados de alguna organización, se proponen sostener sus intereses específicos por medios eficaces que conduzcan a lograr que las decisiones de los poderes públicos favorezcan o se conformen a sus pretensiones.

Sin embargo, el presupuesto de la existencia de cierta organización en cuanto ha de ser uno de los elementos para calificar a determinado grupo como de presión, se satisface tanto si la estructura se forma precisamente con el objeto específico de efectuar la presión que se persigue, como cuando la que está ya formada, con otros motivos o en razón de fines permanentes, asume, de modo accidental o durable, las características que se analizan. En tal sentido, habrá grupos de presión configurados

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por causas circunstanciales, para proyectarse ante cierta determinación que ha adoptado o se propone adoptar el poder supremo; o con propósitos permanentes, para sostener en todo momento las conveniencias del grupo ante cualquiera emergencia ya suscitada o por presentarse.

2º. Debe existir conformidad objetiva -o por lo menos que los dirigentes del grupo logran hacer a sus miembros considerar tal- entre el pretendido interés del grupo y la determinación que éste, como tal, busca ver adoptada por los órganos oficiales del Estado. Si el grupo se limita a expresar su sentir y hace valer su influencia natural en un problema objeto de preocupación para toda la sociedad política, no actúa como de presión. Sin embargo, piénsese que lógicamente estará de ordinario dentro del hábil planteamiento de la presión ejercitada por el grupo, tratar de convencer a la colectividad toda de que la decisión del aparato oficial coincidente con su posición egoísta resguarda y favorece el bien general.

3º. La existencia del propósito de concertar una acción dirigida a hacer triunfar el punto de vista del interés sostenido en la resolución que adopten los órganos oficiales del Estado, caracteriza a los grupos de presión. La mera proyección de legítimos anhelos de una asociación puede alcanzar natural influencia en las decisiones de la autoridad pública, pero, mientras se mantiene en tales límites, el sector que la aprovecha no merece ser catalogado como grupo de presión. Este se configura típicamente mediante la realidad de una intención explícita -rubricada con el máximo de potencialidad y vigor que está al alcance del grupo- de desarrollar un esfuerzo orientado al logro de la ventaja propuesta, no sólo a través del largo camino de las reacciones naturales de la opinión pública, sino por la acción pronta dirigida sobre los órganos oficiales.

4º. La presión ha de proyectarse en relación a las determinaciones de personas o cuerpos participantes del poder público que estén encargados de resolver alguna medida relacionada con el interés del grupo. Los dirigentes comenzarán por ilustrar a los integrantes del mismo grupo acerca del impacto que en su posición habrá de producir la medida que se tome o la ventaja por obtenerse o la que se propone, y, en seguida, procurará también explicar en alguna forma a la opinión pública tanto la justicia de su planteamiento como su armonía con el bien general; pero, conjuntamente con ese esfuerzo de persuasión, y con frecuencia, desde el comienzo, en lugar de él, con poca fe en el efecto de la propaganda y cabal comprensión del sentido exclusivista del provecho ansiado, se usarán, dentro de la mayor reserva, toda clase de medios de influencia: vínculos familiares, compensaciones de tipo económico o político, represalias, huelgas, amenazas o promesas de diversa índole, para conquistar en definitiva el triunfo a través de la resolución del órgano público o de la agencia gubernamental competente o el apoyo o el voto del Ministro o del parlamentario, etc.

5º. La forma invisible, solapada e irresponsable de la presión ejercitada tipifica también la intervención de estos grupos. Se trata para ellos precisamente de moverse en condiciones de aprovechar el beneficio que se obtenga, pero con toda la discreción necesaria a fin de no comprometer en absoluto, o de comprometer lo menos posible, el prestigio del grupo, principalmente para el caso de que no tenga éxito el plan propuesto, o pretenda atribuírsele el que está en ejecución.

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8º. Por último, para que el grupo se considere de presión, ha de ser de tal naturaleza que, por los valores colectivos que maneja o representa, sea capaz de ejercerla realmente, y ello ocurre si el poder del Estado necesita para su propio movimiento de la adhesión del grupo, en razón de la amplitud de los sectores que mueve o la eficacia de los medios que están a su disposición: número de parlamentarios o electores cuyos favores pueden perderse; recursos económicos que controla; fuerza pública a su disposición; prestigio intelectual o universitario; factor de producción cuyo funcionamiento determina; desórdenes sociales que puede provocar, etc.

En la visión de Linares Quintana, "los grupos de interés son agrupaciones de individuos formadas en torno a intereses particulares comunes cuya defensa constituye la finalidad sustancial de la asociación; cuando dichos grupos presionan, en defensa de dichos intereses particulares comunes, sobre el Estado, los partidos, la opinión pública o sus propios integrantes, se convierten en grupos de presión. De donde, todos los grupos de presión son grupos de interés, pero no todos los grupos de interés son grupos de presión" (Tratado..., t. VII, pág. 695).

61.Grupos de presión y partidos políticos. Se comprende, con lo dicho, la diferencia esencial que existe entre los grupos de presión y los partidos políticos. Estos se organizan para intervenir, confesada y públicamente, en la vida política e inspirar la acción de las autoridades del Estado con miras a que prevalezca su visión del bien público. En el seno de los partidos podrá, en ciertos momentos, tratar de dominar la posición exclusivista y egoísta de un grupo, pero, en la medida en que así ocurra, el partido político se desnaturaliza, y deja de ser tal si llega a convertirse verdaderamente en un simple grupo de presión.

Georges Burdeau considera este punto, como tantos otros, con notable penetración. Divide estos grupos en dos categorías: los que tan sólo buscan obtener ciertas ventajas de los gobernantes, que no presentan más problema que el de controlar sus métodos, sus recursos y la eventual corrupción a que someterían al personal gubernamental; y aquellos que "no piden, mandan; no explotan el poder, lo ejercen;... no se presentan como solicitantes sino como amos, o sea, porque frente a ellos ninguna autoridad es capaz de arbitrar sus pretensiones contradictorias y, con mayor razón, de rechazar sus exigencias. Lo que hace la anormalidad de los grupos de presión no es su número, sus medios o el egoísmo que traducen sus objetivos, es la evanescencia del poder estatal" (t. VII, págs. 138-139).

Burdeau procura explicar el contenido y significación de este nuevo fenómeno y lo encuentra en el paso producido de la democracia gobernada a la democracia gobernante, que obedece a la voluntad del pueblo real. Por medio de estos grupos "los individuos pueden expresarse en función de la contingencia de su condición económica y social". Reconoce que "el ascendiente de los grupos de presión aparece así como la consecuencia de la disgregación de la unidad del poder... La democracia gobernante pluralista, enraizando el Poder en el pueblo real, suscita Poderes que es impotente, por su postulado mismo, para reducir a la unidad".

Sin embargo -sigue Burdeau- "el Poder estatal no puede pretender eliminar completamente los Poderes de hecho porque, si son sus rivales, son también sus

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sostenedores. De ellos obtiene a la vez la indicación de las tareas por cumplir y la energía para llevarlas a término. Los partidos dan su sustancia a los votos parlamentarios, los sindicatos informan y orientan las decisiones ministeriales, los pressures groups introducen en los mecanismos gubernamentales la visión de los intereses concretos. Se produce así, entre los instrumentos constitucionales y los procedimientos oficiosos de la democracia gobernante una interpretación cuya importancia es tal que concluye por dar su estilo al régimen" (t. VII, pág. 146).

Esta contradicción entre la unidad del Poder del Estado y la pluralidad de los poderes que en él luchan y pretenden supeditarlo, es uno de los grandes problemas que debe resolver la democracia gobernante.

Sindicalismo

62.Origen del sindicalismo moderno. Es de sobra conocido el origen del sindicalismo moderno.

Triunfantes, a fines del siglo XVIII, contra el absolutismo monárquico europeo, las doctrinas que, exaltando los derechos del individuo, pretendían emanciparle de las trabas que le habían oprimido y organizar la coexistencia dentro de la libertad, resultó consecuente la abolición de los gremios y corporaciones en que tradicionalmente se agrupaban los hombres, según la naturaleza de las labores efectuadas, en aquellos tiempos en que el trabajo era principalmente de índole agrícola o artesanal.

El desarrollo del industrialismo coincide o, por lo menos, es ampliamente favorecido, con la difusión de ese concepto abstracto de la sociedad y del hombre, y su mismo auge, por un lado, libera a quienes, disponiendo del capital, impulsan las nuevas formidables empresas de expansión económica y, por otro, esclaviza a la multitud de quienes se ven en la necesidad de colocar sus brazos y prestar su esfuerzo a la realización de tareas dispuestas con apresuramiento en condiciones que llegan a ser subhumanas, generándose así sufrimientos e injusticias que han de lamentar inermes, por cuanto precisamente se comenzó por suprimir aquellos cuerpos intermedios en que otrora habrían encontrado defensas y discurrido perfeccionamientos.

En la primera mitad del siglo XIX, allí donde la nueva orientación de la economía se muestra más intensa, surgen asociaciones inspiradas en el propósito de extirpar o siquiera disminuir abusos, reparar injusticias y mejorar las modalidades que rodean la prestación de las labores, al mismo tiempo que se suscitan y propagan nuevas doctrinas de redención humana y cristiana del proletariado y bajo su inspiración se propician reformas sociales más o menos profundas destinadas a sentar sobre nuevas bases la convivencia colectiva.

El movimiento sindicalista importa en sí, por otra parte, una reacción inevitable dentro de la estructura natural de la sociedad política que vanamente se concibió como mera yuxtaposición de individuos, rica siempre, como es, en grupos que se interponen entre cada hombre y el Estado, y vive desde el comienzo el grave problema de su posición ante ésta.

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63.Sindicalismo y política. A medida que progresa el movimiento sindicalista se enfrenta al dilema de si se entrega de lleno exclusivamente al desarrollo de planes con sentido práctico dirigido a la defensa y mejoramiento de la situación de sus asociados; o, en el convencimiento de que los males e injusticias importan simple reflejo de la defectuosa estructura social, y con el ánimo de apresurar el advenimiento de tiempos mejores, proyecta su actividad al campo político para llegar a obtener el control de éste o, por lo menos, una acción oficial y legislativa favorable a sus intereses y puntos de vista.

El sindicalismo se ve inclinado a adoptar este último camino por la fuerza de atracción de las ideologías que se expanden y por el aumento de la influencia que con la extensión del sufragio conquistan los asalariados en la conducción del gobierno. Se hace éste, en el hecho, cada vez más democrático y, por lo tanto, más maleable a las determinaciones del mayor número que representan precisamente los sectores del proletariado.

Sin embargo, le retienen a jugarse por entero en la lucha política la desunión que los combates ideológicos y partidistas producen en el seno de la masa trabajadora, los daños que acarrean a la organización sindical sus excursiones en esa esfera y la debilidad que las divisiones causan cuando se trata de defender a los asociados ante los patrones o ante los órganos gubernamentales.

En un sentido, la completa indiferencia en cuanto al curso de la vida política parece irrealizable y, en otro, envolverse en ella genera el riesgo de disminuir la fuerza de la clase obrera y la eficacia del sindicalismo como instrumento defensivo, palanca para el logro de mejores posiciones y base de una más perfecta construcción futura.

Fue necesario a los sindicatos conquistar primero el derecho a una existencia de respeto por parte del cuadro oficial del Estado, y vencer para ello las fuertes resistencias que le oponían el pensamiento liberal, las potencias del capitalismo y los hábitos burgueses.

Se le presentaron también al sindicalismo problemas de organización: agruparse frente a cada empresa o según la similitud de las labores: mantenerse cada asociación aisladamente o formar federaciones; dejar a cada uno la espontaneidad del vínculo asociativo o forzar éste para robustecerlo en medios y potencialidades; limitarse a sostener programas de mejoramiento social-económico o abrirse a afanes de cambios colectivos más o menos generales y profundos; velar por la unidad dentro de la neutralidad partidista y doctrinaria, o permitir el pluralismo organizativo siguiendo la diversidad de ideales con fuerza aglutinante en la sociedad entera.

La ciencia política no puede guardar absoluto silencio ante el problema trascendental del sindicalismo, y principalmente en torno a la índole de cuestiones que se le suscitan, recién mencionadas, porque de la decisión de ellas ha dependido y dependerá siempre en importante grado, el curso de la misma vida cívica y la estructura institucional.

Variadas posturas se adoptan según las épocas y naciones: desde la completa prescindencia de los sindicatos en el orden político, a su plena incorporación a la vida oficial del Estado; desde una efectiva prescindencia, a la actuación como grupos de

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presión y aún a la fundación de partidos políticos; desde la unidad de organización hasta la pluralidad y paralelismo de las federaciones, etc.

A fin de comprobar la realidad práctica de esa disparidad de planteamientos, resulta útil recordar siquiera con brevedad las experiencias vividas en algunas naciones en que ha mostrado fuerza el movimiento sindicalista.

La famosa Ley Chapelier de 1791, por la cual se suprimen en Francia los antiguos gremios, dictada en plena concordancia con el pensamiento revolucionario, sólo llega a derogarse en 1884, desde cuando se permite a las personas que ejercen una misma profesión o profesiones conexas constituir libremente asociaciones sin autorización del gobierno, con el exclusivo objeto del estudio y defensa de sus intereses, y se autoriza a los sindicatos para federarse entre ellos aun cuando representen profesiones diferentes (v. Esmein, t. II, págs. 556-560).

La Confederación General del Trabajo agrupa desde comienzos del siglo a los sindicatos organizados con prescindencia puramente formal de propósitos políticos ya que son éstos los que en verdad caracterizan su acción colectiva.

La formación de la Tercera Internacional Socialista, consecuente a la revolución bolchevique, produce la división de las federaciones sindicales: un sector se mantiene fiel a la Segunda Internacional, otro se coloca en la línea de las directivas del Partido Comunista ruso, y el tercero agrupa a los que siguen la inspiración católica. Este último se constituye en noviembre de 1919, con el título de Confederación Francesa de Trabajadores Cristianos.

Las diversas centrales sindicales, aunque continúan proclamando su independencia y neutralidad partidista, sufren la influencia y siguen la orientación de los partidos ideológicos: el Socialista, el Comunista y, durante la Cuarta República, el Movimiento Republicano Popular en relación a la Confederación de Trabajadores Cristianos.

64.Sindicalismo inglés. En Inglaterra, salvo un corto período (1799-1824), siempre existió libertad sindical, y las limitaciones legales se refirieron tan sólo a sus medios de acción, especialmente en cuanto a la huelga.

Agrupándose primero los trabajadores de oficios artesanales, a medida que se desarrolla la industrialización y se crea la masa de trabajadores no calificados que constituye el grueso del proletariado, los sindicatos se amplían a éstos y se establecen entre ellos uniones que llegan a comprender ramas enteras de la producción. Desde 1868 comienzan a reunirse periódicamente asambleas de las asociaciones sindicales: Trade-Unions Congress, que designan un Consejo para sugerir en el intervalo las líneas generales de la política sindical.

Aunque se mantiene libre la sindicalización, y no todos los sindicatos asisten a tales Congresos, como concurren los más poderosos, asumen un notable poder directivo.

Para que se decida la creación del Partido Laborista fueron necesarias diversas alternativas; el rechazo, en 1888, de la idea de crear un partido obrero nacional; la organización de un Scottish Labour Party, que obtiene algún éxito en 1892 y la derrota

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más completa en 1895; la obra persistente de las sociedades fabianas que propugnaban la instauración evolutiva del socialismo a base de la acción sindical y, en caso de no tener éxito, de la reforma legislativa; la creación, en fin, en 1899, para la acción parlamentaria, del Labour Representative Committee, formado por cooperativas, sindicatos y diversos grupos socialistas.

Como este Comité alcanza éxito en las elecciones de 1903, veintinueve diputados fundan, en 1906, el partido laborista (National Labour Party).

La relación entre el Partido Laborista y el movimiento sindical se establece mediante la organización en 1921 de un Consejo Nacional Conjunto (National Joint Council) (ver Burdeau, Traité, t. I, Nº 336; t. VI, Nº 41 y t. VII, Nos 44 a 48).

De la diversidad de apreciación del momento político que va imponiéndose en el seno del sindicalismo británico, sus vínculos con el Partido Laborista y la fuerza misma de éste varían. Después de haber adquirido el sindicalismo al interior del partido un gran vigor, expresado en la fuerza de la organización sindical durante el gobierno de Callaghan, la gestión de Margaret Thatcher provoca un fuerte debilitamiento tanto del laborismo como del sindicalismo, en que continúa aquél encontrando su mayor apoyo. Al tiempo que se escriben estas líneas se anuncia, por ejemplo, que el líder de las trade unions, disgustado con la tendencia del laborismo a la derecha, liderado por Blair, ha renunciado a éste y expresado su decisión de formar una nueva tienda política.

65.Sindicalismo norteamericano. La Federación Americana del Trabajo (A.F.L.) se funda en 1886 y mantiene su unidad hasta 1938 en que se funda el Congreso de Organizaciones Industriales (C.I.O.).

El origen de la crisis fue la debilidad atribuida a la A.F.L. como instrumento al servicio de la lucha sindical. Formada por sindicatos autónomos compuestos de profesionales altamente especializados, se mantenía alejada de sus filas la inmensa masa de los trabajadores no calificados. Por otra parte, los patrones alejaron a los asalariados de la organización profesional favoreciendo los sindicatos de empresa (company unions) a que concedían innumerables beneficios en representación, utilidades, seguros, etc.

El Congreso de Organizaciones Industriales (C.I.O.) llamó, entre tanto, a agruparse a obreros y empleados de toda índole.

Junto a las dos grandes centrales (A.F.L. y C.I.O.) subsisten otras muy poderosas como las de los trabajadores de las minas, de los ferrocarriles y de mecánicos.

Se configura entre todas ellas una cerrada y dura competencia tras la conquista de adherentes en cada medio productivo, disputándose una u otra el carácter de ser la más representativa a fin de asumir con monopolio la representación de los derechos e intereses del respectivo sector asalariado, mientras cada central logra hacer presión para que los beneficios que consigue sólo puedan ser aprovechados por su intermedio, a fin de convertir en inevitables las adhesiones llegando a impedir incluso a las empresas contratar personal que no les esté afiliado.

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En 1955 las dos centrales principales (A.F.L. y C.I.O.) se fusionan con el nombre de la más antigua.

El movimiento sindical de los Estados Unidos exhibe y participa de los rasgos del país: sólidas organizaciones, acumulan fondos cuantiosos que permiten poner en movimiento en pro de sus objetivos no sólo los medios y posibilidades que brinda la alta civilización en que se mueven, sino que sostener una amplia eficacia de acción a través de dirigentes que entregan todas sus energías vitales a la labor societaria a base de suculentas remuneraciones. Su mejoramientos han sido obtenidos, con sentido de oportunismo, ya de los patrones y empresarios, ya de los órganos del Estado. Participando entusiastamente de la manera de vivir americana, no propician grandes reformas de las estructuras políticas y económicas y se mantienen ajenas a la ideología marxista.

Esa misma inclinación oportunista lleva a las centrales sindicales a no comprometerse decididamente con ninguno de los dos grandes partidos políticos y a apoyar, según las alternativas del momento, a quien favorezca mejor los intereses de los sindicalizados. En 1952 la A.F.L., por primera vez en su existencia, se decidió en favor de la candidatura de Stevenson que, como se sabe, fracasó. Cuando se ha pensado en formar un partido de base sindical, la idea ha sido en definitiva rechazada por la nación (ver Burdeau, t. VII, Nos 40-44).

66.Sistemas totalitarios. En los sistemas totalitarios la organización sindical se incorpora de lleno al ordenamiento oficial del Estado.

La Constitución de la U.R.S.S. de 1936, en el art. 126, reconocía su subordinación al partido único oficial: "Conforme a los intereses de los trabajadores, y a fin de desarrollar la iniciativa de las masas populares en materia de organización, así como su actividad política, se asegura a los ciudadanos de la U.R.S.S. el derecho de agruparse en el seno de organizaciones sociales: sindicatos profesionales, uniones cooperativas, organizaciones de juventud, de deporte y de defensa, sociedades culturales, técnicas y científicas; los ciudadanos más activos y más conscientes pertenecientes a la clase obrera, los trabajadores campesinos e intelectuales se unen libremente en el seno del Partido Comunista de la Unión Soviética, vanguardia de los trabajadores en su lucha por la construcción de la sociedad comunista y núcleo dirigente de todas las organizaciones de trabajadores, tanto de las organizaciones sociales como de las del Estado".

Mussolini se propuso cimentar incluso la estructura política del Estado italiano en las corporaciones profesionales. Por la ley de 3 de agosto de 1926 y por la Carta del Trabajo de 21 de abril de 1927, se consagró el completo sometimiento de las organizaciones sindicales y profesionales a la estructura estatal. La ley de 1928 determinó que el Parlamento se elegiría de listas propuestas por las corporaciones, luego de la selección que dentro de ellas realizaba el Gran Consejo Fascista. La organización sindical había sido reglamentada por la ley de 3 de abril de 1926, que agrupó los sindicatos en seis corporaciones de obreros, otras seis de empleados y una de profesionales, artistas y escritores, o sea, trece corporaciones nacionales correspondientes a otras tantas categorías de actividad, con asociaciones en el plano

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provincial y local. Las asociaciones sólo existían cuando el Estado les reconocía y estaba facultado para el control completo del personal dirigente.

Durante el nazismo, creando el Frente del Trabajo, se aseguró Hitler, siguiendo el ejemplo italiano, el más completo dominio sobre toda clase de asociaciones de obreros y empleados.

67.Otras dictaduras. Con muy distinta filosofía, diversas dictaduras de inspiración cristiana incorporaron, asimismo, la organización sindical al cuadro oficial del poder.

Según la Constitución de Portugal de 1933, el Estado estimulaba la formación y desarrollo de la economía nacional corporativa; sólo los organismos corporativos de naturaleza económica autorizados por el Estado podían, dentro de los términos de la ley, firmar contratos colectivos del trabajo; pero en las relaciones económicas entre el capital y el trabajo se prohibía a una y otra parte suspender su actividad con el fin de hacer prevalecer sus intereses (arts. 34, 37 y 39). Esa ley fundamental establecía una Cámara Corporativa compuesta de representantes de las autarquías locales y de los intereses sociales, considerados estos últimos en sus ramas fundamentales de orden administrativo, moral, intelectual y económico (art. 102).

"Esquemáticamente la organización corporativa está establecida en tres escalones: -dice Burdeau, refiriéndose al régimen de Oliveira Salazar, t. IV, pág. 432- en la base los sindicatos nacionales de empleados y obreros y las asociaciones patronales o gremios; al medio las Federaciones de sindicatos y las Uniones de Asociaciones Patronales; en la cima las corporaciones que integran todas las fuerzas productivas de cada rama de actividad. Los sindicatos nacionales están sometidos a una tutela estrictísima de los poderes públicos: la elección de los comités directivos debe ser aprobada por el Ministro de Previsión, su gestión es controlada por el Instituto Nacional del Trabajo, su existencia queda en manos del gobierno que puede retirarles la aprobación de los estatutos... En el hecho, ya se trate de sindicatos obreros o de organizaciones patronales, estas instituciones no son sino los instrumentos por los cuales el gobierno asegura la aplicación de sus directivas económicas y sociales".

España, carente de un solo texto constitucional, determinó su estructura institucional durante la época franquista a través de diversas leyes, y entre ellas el Fuero del Trabajo (1938) y el Fuero de los Españoles (1945).

España se calificó así como un Estado nacional-sindicalista. Ya entre los veintiséis puntos de la Falange Española tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva nacional-sindicalista de octubre de 1934, se determinó que todos los españoles participarían en el Estado a través de sus funciones familiares, municipales y sindicales (art. 6). Concebían España en el orden económico como un gigantesco sindicato de productores y organizarían corporativamente la sociedad española mediante un sistema de sindicatos verticales por ramas de la producción al servicio de la integridad económica nacional.

El art. XIII del Fuero del Trabajo, de 9 de marzo de 1938, reafirmó estos principios que un constitucionalista español, Jorge Xifras Heras (ob. cit., pág. 359) sintetizó así: "El nacional sindicalismo parte de la estructura corporativa de la sociedad española,

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organizada a base de sindicatos verticales por ramas de la producción, definidos como corporaciones de derecho público, que se constituyen por la integración en un organismo unitario de todos los elementos que consagran sus actividades al cumplimiento del proceso económico, dentro de un determinado servicio o rama de la producción, ordenado jerárquicamente bajo la dirección del Estado".

68.El pensamiento pontificio. Las constituciones democráticas más recientes se preocupan de afirmar los derechos sindicales.

Más adelante se transcriben algunos textos de sustancioso contenido en tal sentido.

León XIII, en Rerum Novarum (1891), afirmó vigorosamente, según recuerda Juan XXIII en Mater et Magistra (1961), como natural el derecho de formar asociaciones sindicales y el de conferirles la estructura y organización que se juzgaren más idóneas para asegurar los legítimos intereses económico-profesionales y el derecho de moverse con autonomía y por propia iniciativa en el interior de las mismas a fin de conseguir dichos intereses. Haciendo Juan XXIII en el citado documento un especial estudio de los problemas agrarios manifiesta: "Hay que recordar también que en el sector agrícola, como por lo demás en cualquier otro sector productivo, la asociación es actualmente una exigencia vital; y lo es mucho más cuando el sector tiene como base la empresa de dimensiones familiares. Los trabajadores de la tierra deben sentirse solidarios los unos de los otros, y colaborar para dar vida a cooperativas y a asociaciones profesionales o sindicales, unas y otras necesarias para beneficiarse en la producción con los progresos científico-técnicos, para contribuir eficazmente a la defensa de los precios de los productos, para ponerse en un plano de igualdad frente a las categorías económico-profesionales de los otros sectores productivos, ordinariamente organizadas, para poder hacer llegar su voz al campo político y a los órganos de la administración pública las voces aisladas casi nunca tienen hoy posibilidad de hacerse oír y mucho menos de ser acogida".

Su Santidad Juan Pablo II, en la encíclica Laborem Excercens (1981), reafirma la necesidad e importancia de los sindicatos. Conviene subrayar algunas de las afirmaciones más sustanciales de dicho documento: "La experiencia histórica enseña -dice- que las organizaciones de este tipo son un elemento indispensable de la vida social, especialmente en las sociedades modernas industrializadas. Esto evidentemente no significa que solamente los trabajadores de la industria puedan instituir asociaciones de este tipo. Los representantes de cada profesión pueden servirse de ellas para asegurar sus respectivos derechos. "Porque son un exponente de la lucha social ya que la unión de los hombres para asegurarse los derechos que les corresponden, nacida la necesidad del trabajo, sigue siendo un factor constructivo de orden social y de solidaridad, del que no es posible prescindir". "En este sentido -concluye el documento- la actividad de los sindicatos entra indudablemente en el campo de la política, entendida ésta como una prudente solicitud por el bien común" (Nº 20).

69.Cambios en el proceso económico-social. Los acontecimientos históricos de la última treintena llevan a constatar profundos cambios en el sindicalismo.

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El principio mismo de la libertad sindical y de los derechos que comprende ha venido robusteciéndose, desde luego no sólo en la letra de las constituciones y de la legislación complementaria, sino en las declaraciones y en las convenciones y tratados internacionales; ello, en parte, gracias a la energía empleada por la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), con el apoyo simultáneo en su seno de las fuerzas laborales, del empresariado y de los gobiernos.

La apreciación sostenida por el pensamiento marxista en orden a que dentro de las naciones el problema fundamental giraba en torno a la lucha de clases, fue decididamente perdiendo valimiento mucho antes de la caída del muro de Berlín.

El desarrollo científico y el progreso técnico han tendido a poner de manifiesto que el proceso económico gira, en menor grado que otrora, en torno a la propiedad de la tierra y al esfuerzo humano en labores manuales, y mucho más alrededor de servicios especializados, de valores intangibles, de mecanismos de intercambio, etc.

Las causas anotadas y muchas otras han conducido a que la relación entre quienes colaboran en el proceso económico y quienes dirigen su realización no pueda ya simplificarse tan sólo tras del ansiado equilibrio entre el capital y el trabajo, que sostienen naturalmente con frecuencia visiones opuestas y contradictorias. Se ha fortalecido la convicción de que tal proceso se desarrolla al interior de la empresa, que es en verdad una comunidad humana de trabajo, integrada ahora no sólo por dichos dos factores, sino por otros también determinantes en el resultado, como el dominio técnico, la regulación de las formas de actividad, las condiciones sociales generales, los imperativos ambientales y ecológicos y la convicción de que todos quienes de algún modo están comprometidos en el esfuerzo común deben necesariamente participar de los beneficios obtenidos, sobre la base de la ajustada ponderación de la influencia de cada aporte y de la índole de los riesgos asumidos.

La cada día más plena incorporación del asalariado al desarrollo y a las alternativas del giro productivo fue repercutiendo en la postura del sindicalismo. Si éste se concibe como intérprete, vocero e instrumento de la lucha social, su papel se debilita en la medida en que el sindicalizado identifica su interés con el de la empresa en que labora y tiende a despreocuparse de la situación en que se hallen sectores ajenos a ella. Si las alternativas propias del mercado libre definen la suerte de quienes están subordinados a ellas, escasa será la influencia del movimiento sindical. En la medida en que el Estado se aleja del proceso económico y éste discurre en plena autonomía, el campo de los vínculos entre el sindicalismo y la actividad política disminuye, y la posibilidad de la presión de aquél sobre ésta se debilita.

Clericalismo

70.Clericalismo. El clericalismo alcanza efectividad desde el momento en que la autoridad religiosa, extralimitándose del campo de su órbita propia, entra de lleno a la vida política e interviene en el ejercicio del poder temporal más allá de lo que corresponde al sostenimiento de las libertades y derechos vinculados a su tarea de adoctrinamiento y culto y a su apreciación de las consecuencias morales ineludibles, derivadas de la doctrina profesada en la vida humana y social.

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Los vínculos entre las iglesias y la autoridad pública no han sido nunca claros y pacíficos en la historia humana. En los pueblos paganos, lo religioso queda sumido en la sociedad política, ignorante o despreocupada de la trascendencia del ser racional. En Israel, el pueblo elegido por Dios, y que ha pactado alianza con El, en medio de alternativas de fidelidad y traición, es directamente dirigido por la divinidad. Cristo se somete al gobierno romano, proclama que su Reino no es de este mundo, y distingue el dominio del César del suyo. Los fieles difunden su doctrina sin dejar de obedecer la ley romana hasta el martirio sufrido con motivo de la persecución que la combate. Cristianizado el Imperio, San Agustín se inquieta al sostener la necesidad del vigor del vínculo entre ambas potestades para hacer eficaz una defensa común. El feudalismo convierte a los prelados en señores temporales, y ello oscurece el ámbito propio de ambas esferas. Expresión de tal conflicto es la querella de las Investiduras. En la Edad Media la misión del Vicario de Cristo y de los obispos se ve interferida por la circunstancia de que ellos tienen también la dirección de los Estados Pontificios o de los señoríos que administran por sus títulos de nobleza. Gobernantes católicos persiguen, como Carlomagno, la unidad política del occidente en el Sacro Imperio Romano, con apoyo de la Iglesia e influencia sobre ella. En las alternativas de las luchas temporales, los Papas se sienten auxiliados o combatidos por uno u otro Estado, y en agradecimiento de las colaboraciones recibidas, conceden a los príncipes formas de intervención en asuntos puramente eclesiásticos, privilegios que habrán de ser reivindicados más adelante incluso por las naciones de este continente que integraron el imperio hispánico.

Se abre una nueva etapa como resultado de los cambios trascendentales generados por el Renacimiento y la Reforma Protestante, porque ellos marcan la pérdida de la unidad filosófica y de creencia conocida durante más de un milenio. El hombre especula desde entonces sobre su grandeza, y pretende prescindir de la ley de su creación para formular su norma particular y estimarse libre de actuar en consecuencia con aquélla, rechazando obedecer todo poder ajeno a su consentimiento. La tarea de gobernar, en razón de las luchas que inspiradas en una u otra confesión religiosa estallan en el seno de los Estados o se traban entre ellos, genera la necesidad de una dirección fuerte, la cual al imponerse lleva a la constitución de las monarquías absolutas que imperan en Europa a lo largo de los siglos XVI a XVIII y que cuentan con el apoyo de numerosos pensadores que las explican o justifican. Al interior del propio catolicismo se sostienen tesis erróneas, como la de Bossuet, que pretende encontrar directamente en los Libros Santos el principio de la monarquía divina. Cada Estado quiere tener su particular religión y lucha por ella. Se explica así el paso por la historia de la Inquisición, fundada en la finalidad de imponer por cualquier medio la unidad de la fe como factor imprescindible de unidad política.

El golpe al absolutismo monárquico se descarga con anterioridad y menos violencia en Inglaterra que en Francia, ya que en ésta estalla una cruenta revolución, explicada por la difusión de iusnaturalismo racionalista, del iluminismo filosófico del siglo XVIII y de las doctrinas contractualistas como justificación del origen y subsistencia del poder estatal. Estos postulados se extienden por toda Europa y se proyectan sobre otros continentes.

Aunque el lema que se proclamara como raíz de las reivindicaciones revolucionarias, de "libertad, igualdad y fraternidad" pudo enraizarse en el propio ideario cristiano, no

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lo pensaron así sus líderes, quienes llevaron adelante sus iniciativas no sólo en pugna con el dogma revelado, sino mediante una terrible persecución a la Iglesia, que ciertos sectores trataron de justificar.

La democracia moderna nace así enfrentada al catolicismo y resulta, en su inicio, incomprendida por éste. Con escasa eficacia, algunos intérpretes de la filosofía cristiana, como Lacordaire y Lammenais, pugnan por sostener la razón y necesidad de un acercamiento con el nuevo ideario. Predomina, no obstante, en el seno de la feligresía, la añoranza al tradicionalismo monárquico, del cual son voceros, entre muchos otros, De Maistre, De Bonald y Donoso Cortés. El mismo Supremo Pontificado se transforma en líder del combate al liberalismo, al punto que Gregorio XVI lo condena oficialmente en la Encíclica Mirari Vos, de 1832, y Pío IX, por la encíclica Quanta Cura, de 8 de diciembre de 1864; a ésta acompaña el Syllabus o enunciación de los principales errores que reprueba. Es el predominio del racionalismo, del laicismo, del positivismo filosófico y sociológico, de la neutralidad religiosa, cuando no del combate directo a la Iglesia, a sus libertades, a sus pastores.

Entre tanto, los pueblos, junto con recibir los beneficios que derivan de la revolución industrial, sufren los abusos e injusticias que provienen simultáneamente de la aplicación del capitalismo, y ello crea en los sectores oprimidos la inquietud social, que provoca a su vez el surgimiento de los socialismos. En esta situación, los fieles se encuentran en la necesidad de hacer eco a las justas reivindicaciones y de instar a que la dirección de la sociedad política intervenga en defensa de los trabajadores. Tal es el fundamento del vigor con que León XIII sostiene la necesidad de la reforma social, en Rerum Novarum (1891), después de haber llamado también a los católicos a abandonar sus propósitos de restauración de la monarquía legitimista y a incorporarse a las luchas políticas de la república.

Innumerables documentos fueron exponiendo un pensamiento bastante preciso y completo de la Iglesia en orden a sus vínculos con la sociedad política, que ya Santo Tomás de Aquino había anunciado sirviéndose de la filosofía aristotélica, y que conforman lo que se llama la Doctrina Social de la Iglesia. Tal doctrina se expone, con el máximo de amplitud y resonancia, en el Concilio Vaticano II, en el texto de las constituciones que lo integraron, y en las explicaciones que con posterioridad ha venido emitiendo el magisterio eclesiástico.

Siguiendo y desenvolviendo la filosofía tomista, y luego de reconocer la existencia simultánea en el seno de los pueblos de la sociedad civil y la religiosa, la Constitución Apostólica Gaudium et Spes plantea las relaciones entre ambas: "La comunidad política y la Iglesia son independientes y autónomas, cada una en su propio terreno. Ambas, sin embargo, aunque por diverso título, están al servicio de la vocación personal y social del hombre. Este servicio lo realizarán con tanta mayor eficacia, para bien de todos, cuando más sana y mejor sea la cooperación entre ellas, habida cuenta de las circunstancias de lugar y tiempo" (Nº 76).

Sobre tal fundamento, la Iglesia reconoce que el ámbito propio de la sociedad civil está entregado a la libre actividad de los hombres: "Muchos de nuestros contemporáneos parecen temer que, por una excesivamente estrecha vinculación entre la actividad humana y la religión, sufra trabas la autonomía del hombre, de la sociedad o de la

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ciencia. Si por autonomía de la realidad terrena se quiere decir que las cosas creadas y la sociedad misma gozan de propias leyes y valores, que el hombre ha de descubrir, emplear y ordenar poco a poco, es absolutamente legítima esta exigencia de autonomía" (Nº 36).

Cabe anotar que, de modo consecuente, la doctrina oficial de la Iglesia ha venido explicando, cada vez con más fuerza, su prescindencia en orden al régimen gubernativo que los pueblos prefieran, siempre que el escogido respete el contenido esencial del bien común tal como ella lo concibe y explica. Con creciente vigor, no obstante, se ha venido mostrando inclinada a aceptar el sistema democrático como aparentemente el más adecuado en esta hora de la humanidad.

La autonomía hoy así reconocida por la Iglesia en la esfera de lo temporal es ahora tanto más firme cuanto que, en el mismo Concilio Vaticano II, la declaración Dignitatis Humanae afirmó del modo más enfático la espontaneidad que ha de tener el hombre para pronunciarse en orden a la fe sobrenatural: "Este Concilio Vaticano declara que la persona tiene derecho a la libertad religiosa. Esta libertad consiste en que todos los hombres deben estar inmunes de coacción, tanto por parte de personas particulares como de grupos sociales y de cualquier potestad humana, y éstos de tal manera, que en materia religiosa ni se obliga a nadie a obrar contra su conciencia ni se le impide que actúe conforme a ella en privado y en público, solo o asociado con otros dentro de los límites debidos" (Nº 2).

En armonía con el marco ideológico sintetizado, reivindica permanentemente la Iglesia su facultad y su deber de formular en concreto el juicio que le merecen las situaciones o problemas que inquietan a la comunidad humana. Así dice: "Es de justicia que pueda la Iglesia en todo momento y en todas partes predicar la fe con auténtica libertad, enseñar su doctrina social, ejercer su misión entre los hombres sin traba alguna y dar su juicio moral, incluso sobre materias referentes al orden político, cuando lo exijan los derechos fundamentales de la persona o la salvación de las almas, utilizando todos y sólo aquellos medios que sean conformes al Evangelio y al bien de todos según la diversidad de tiempos y de situaciones" (Gaudium et Spes, Nº 76).

Los textos recién transcritos proporcionan, a nuestro juicio, suficiente convicción para sostener que cualquiera conducta de los personeros de la Iglesia que importe de algún modo intervención en política calificable con los rasgos del clericalismo, se encuentra lejos de la enseñanza y de la voluntad del catolicismo. Hay, por desgracia, otras confesiones religiosas que, confundiendo la esfera de lo eclesiástico y la de lo político, perturban el recto manejo de éste y se introducen en campos que no le pertenecen.

Militarismo

71.Militarismo. Concepto. Características de las Fuerzas Armadas. Entendemos como militarismo un sistema de gobierno en el cual las instituciones castrenses, más allá de cumplir sus propias tareas, persiguen ya intervenir en el curso de la vida política ya llegar a asumir el control del poder.

Pudieran definirse las Fuerzas Armadas como organizaciones oficiales del Estado provistas de armamento suficientemente contundente como para vencer cualquier

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resistencia. Por medio de las Fuerzas Armadas el poder del Estado se impone como efectivamente supremo, el derecho cuenta con la coacción indispensable para hacer eficaz la obligatoriedad de sus mandatos y el país mantiene el orden interno y se prepara para defenderse de la agresión exterior.

Sólo el Estado puede disponer y manejar instrumental tan poderoso de mando como son las Fuerzas Armadas, en atención a que, si se permitiera que en su seno otra persona o corporación pudiera tenerlo bajo su dependencia y servirse de él, vendría a ser en la realidad tal persona o corporación, y no la sociedad organizada, la verdadera usufructuaria del poder del Estado, tal como si esa situación la gozaran varias personas u organizaciones, se provocaría la anarquía social más completa. Así, pues, la existencia de las Fuerzas Armadas como instituciones exclusivas del Estado es ineludible, porque si el poder estatal careciera de ellas y cada cual tuviera que luchar tras de sus derechos sólo con los medios a su alcance, la sociedad política se disolvería en el desorden hasta que alguien llegara a imponer, luego de sangriento combate, una dominación irresistible.

Para mantenerse en la órbita que les compete, debe tenerse en cuenta que las Fuerzas Armadas son instituciones públicas que manejan, con exclusividad, el armamento del Estado, y sus principales características resultan ser:

a) Profesionales. En cuanto la realización de sus tareas requiere larga preparación, en muchos aspectos exigente especialización, dominio y destreza técnica, permanente y total entrega a la actividad de personas que han de seguir por todo ello una carrera, sujeta al régimen conveniente para el ingreso, formación, ascenso y eliminación de sus filas.

b) Disciplinadas. En virtud de que deben observar escrupulosamente el estatuto que señale sus obligaciones, en razón de la gravedad que en ellas adquieren las más leves infracciones.

c) Jerarquizadas. El mando debe descender en sucesivos escalones de superioridad a inferioridad y observarse el conducto regular de inferior a superior respetando esa misma graduación para transmitir las peticiones y observaciones que procedan.

d) Obedientes. En el mando jerarquizado, de grado en grado, y de inferior a superior, e institucionalmente sometidas a todo el ordenamiento jurídico.

e) No deliberantes. En relación al curso que lleva la conducción del país, sin perjuicio de la libertad que corresponde a sus integrantes en relación al debate sobre el mejor desarrollo de sus específicas tareas y a su posición en las diversas esferas del poder y de la sociedad.

Las Fuerzas Armadas son, pues, órganos del Estado íntimamente vinculados a los demás. Así, por ejemplo, se confían al legislador atribuciones como las de fijar las fuerzas de aire, mar y tierra en tiempo de paz o guerra, la entrada y salida de las tropas y la aprobación de la declaración de guerra; en tanto que al Jefe del Estado compete generalmente la distribución de esas fuerzas, el nombramiento y destitución en los empleos militares, la proposición de la declaración de guerra y la proclamación por él

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mismo una vez autorizada por el legislador. Las amplias facultades que se otorgan al Jefe del Estado no conducen a afirmar, fundadamente, que las Fuerzas Armadas queden por ello sometidas exclusivamente a la voluntad de aquél, porque su juramento de obediencia es, como se dijo, institucional, o sea, debido a todo el ordenamiento jurídico.

72.El concepto de "seguridad nacional". En muchos países el militarismo ha sido un fenómeno prolongado, tenaz, profundo. En las sociedades recién emancipadas de España no había grupos organizados y fue por eso que los militares debieron asumir el mando en los primeros pasos de su vida independiente. Chile sufrió en menos grado el caudillismo militar, porque el período de anarquía fue breve comparado con el de otros países iberoamericanos.

Debe reconocerse que la misión de la defensa de la sociedad nacional se realiza hoy en condiciones muy diversas de aquellas que regían en otros tiempos, y ello por multitud de causas.

Las conquistas de la ciencia y los avances de la técnica han contribuido a que el uso y manejo de los armamentos exija una preparación mucho más intensa de la que imponía en otras épocas la utilización de instrumentos de combate. Tal circunstancia ha repercutido directamente en la profesionalización del personal militar, necesitado de una preparación adecuada, que sólo se logra con el estudio y el empleo de esfuerzo y tiempo apreciables.

Los ingenios bélicos de hoy alcanzan enorme costo para su adquisición y mantenimiento, con fuerte gravamen para la economía de los países.

Las cuestiones que plantea la defensa nacional se vinculan estrechamente con la posición del país en su convivencia con los demás Estados y en la comunidad internacional. La debida preocupación por los problemas de defensa está vinculada estrechamente a la estrategia de la política exterior del respectivo Estado, puesto que, según ésta, se presentarán alternativas favorables o adversas en la preservación de la paz o al presentarse la emergencia de un eventual conflicto.

Los temores que provoca el uso de los armamentos han crecido en razón del inmenso poder destructivo que encierran. Sus efectos se proyectan ahora no sólo sobre el personal en combate, sino también sobre vastos sectores de la población, cuya seguridad y normalidad de vida se ven, asimismo, comprometidas.

Esos y muchos otros motivos explican que, hoy por hoy, la preservación de la seguridad exterior del país supone tomar en cuenta infinidad de circunstancias, además de las propias del conocimiento y empleo de las armas, en una consideración permanente y detenida durante el tiempo de paz.

Las grandes potencias no sólo buscaron imponer imperialismos políticos y económicos tras la conquista de los mercados y de las materias primas, sino la admisión de ideologías que perseguían penetrar más allá de las fronteras de quienes las sostenían. Crearon, de tal modo, en el interior de los países que las resistían, inquietudes y divisiones que, al dañar las bases de su unidad, debilitaban las posibilidades de hacer

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frente, con energía y vigor, a los conflictos provocados por las luchas que los imperialismos inspiraban.

Ha sido la causal recién recordada aquella que de modo más directo provocara la generación de la ideología cuyo contenido se sintetiza con los términos de seguridad nacional.

Bajo tal concepto se ha pretendido, en efecto, unificar, en torno de la misión de las Fuerzas Armadas, lo esencial de los fines básicos del Estado. Se convierte éste, según tal ideología, en una realidad sustancial propia, que se distingue y adquiere autonomía respecto de la voluntad concreta de los integrantes de la comunidad organizada. Los componentes de ésta han de sacrificarse al Estado en atención a que su finalidad sustancial es servir los valores y objetivos nacionales. Formulado este pensamiento por las Fuerzas Armadas, esos valores y objetivos de la nación revisten las características y modalidades que ellas mismas definen.

La idea de bien común que configura el interés general en un momento del devenir colectivo, no es, según la doctrina que exponemos, la que surge del seno de la sociedad gobernada, sino aquella que ha de convenir a las definiciones y contenidos apoyados por la ciencia militar y sujeta a la descripción específica expuesta por los voceros castrenses a cargo del mando político o que lo pretenden.

Las exposiciones y discusiones de los doctrinarios de la "seguridad nacional", transformada así en ideología de contenido precisable por sus cultores militares, han venido a dificultar en alto grado los contornos de la función castrense en esta época. Tan exagerada concepción tiene sin duda su explicación histórica. Así, en cuanto a su origen, el pensamiento militar francés deriva, básicamente, de los conflictos galos en Argelia y en Indochina, en los que se cruzaron la lucha de clases y el anticolonialismo, y se enfrentaron las tragedias de la subversión, del terrorismo y de la tortura. En Estados Unidos las reflexiones hechas por los expositores de esta doctrina se ven influidas por las modificaciones que van produciéndose en la estrategia de esa gran nación, según las modalidades en que a su turno se fue presentando la lucha entre las dos superpotencias y por las repercusiones de la política inspirada en el uso de la energía nuclear. En Brasil, luego de haberse preparado prolongadamente, mediante los estudios hechos en su Escuela Superior de Guerra, el contenido del concepto en análisis, se ve desarrollado y profundizado desde que en 1964 pasan a tener las Fuerzas Armadas de ese país la suma del poder político, que vienen a perder sólo en 1984.

73.Interpretación constitucional aceptable. Ahora bien, si se prescinde de la sustancia conceptual propuesta por los expositores militares, queda, sin duda, en pie, como un aporte constructivo, indiscutible y valioso, entender por seguridad nacional el reconocimiento de las hondas transformaciones producidas en las tareas destinadas a resguardar la autonomía e independencia de cada Estado, su seguridad exterior y la prevención y realización de su defensa ante los enemigos que lleguen a atacarla. Todas esas empresas no pueden ejecutarse sin admitir que en ellas juegan innumerables factores que antes no habían sido tomados en cuenta o cuya influencia no se había aún observado.

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Queremos, pues, poner de relieve cómo, al recoger, en toda su trascendencia, la realidad y características de ese aporte, resulta imprescindible confesar simultáneamente que la seguridad nacional constituye, sin duda, uno de los valores primordiales que, dentro de la unidad y universalidad del bien colectivo, integran éste con presencia y vigor ineludibles. Si lo anterior es valedero, cabe concluir lógicamente que la determinación y contenido de lo que exige la seguridad nacional es una cuestión esencial a la cual, no siendo misión exclusiva de ellas, las Fuerzas Armadas deben prestar, por cierto, todo su apoyo, en orden a contribuir tanto a la definición de lo que tal valor exige concretamente en un momento dado, como a la ejecución de las medidas y acciones específicas requeridas para llevar a la práctica la política que a su respecto desarrolle el Estado.

Estimamos, entre tanto, inadmisible que, al significar el aporte de las Fuerzas Armadas en esta materia una ilustración de gran provecho para definir y sostener un valor social ineludible, quieran ellas tomar a su cargo la definición y proyección de tal valor y extender su responsabilidad al punto de pretender asumir la función principal en todos los aspectos de la mutua vinculación que no puede menos de tener ese valor con los demás que comprende el interés general.

Las reflexiones anteriores nos llevan a reiterar nuestra opinión de que, en último término, es al pueblo, a la sociedad gobernada, titular de la soberanía -en cuanto es capaz de adoptar la suprema decisión de lo que conviene al interés general- a quien corresponde, en su aspecto medular, la adecuada definición de lo que es y de lo que impone la seguridad nacional en un instante del devenir colectivo. Siendo esto así, a nuestro juicio evidente, no es misión exclusiva y excluyente de las Fuerzas Armadas definir y concretar lo que exige la seguridad nacional. Ello habrá de resultar como consecuencia del diálogo democrático a través del ejercicio, en el ámbito de su respectiva competencia, de las atribuciones de los distintos órganos de poder participantes de la soberanía.

Parece oportuno en este punto citar el texto de algunas de las constituciones más modernas, porque ello servirá para confrontar hasta qué punto éstas reflejan la visión que en cuanto a la tarea y a la posición de las Fuerzas Armadas hemos explicado.

"Las Fuerzas Armadas -establece el art. 8 de la Constitución española de 1978- ...tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional". En términos idénticos se expresa el art. 165 de la Constitución del Perú de 1993, pero ésta agrega, en su art. 169, que "participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil de acuerdo a la ley". En el inc. 2º del art. 217, la Constitución colombiana de 1991 dispone que "las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional".

74.Política de defensa nacional. Se podrán superar los temores que provoca el militarismo en aquellas naciones en que la civilidad, logrando concordar con las Fuerzas Armadas, configure y desarrolle un plan de Estado en el campo de la defensa previsto y ejecutado al servicio de la política exterior del país, íntimamente vinculada

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ésta a su historia, a su ubicación geográfica, a su potencial económico, a su cultura, a su idiosincrasia, en fin.

Un planteamiento de esa índole requiere naturalmente que el ordenamiento jurídico refleje la necesidad del equilibrio que supone tomar en cuenta, por una parte, la importancia de la seguridad nacional como valor del cual en tan alto grado depende la independencia, la dignidad, la libertad, el desarrollo y la potencialidad de una nación, y la consideración, por otra, de que las Fuerzas Armadas deben encontrarse plenamente incorporadas a él mediante el establecimiento y actuación de los organismos y de los estatutos correspondientes que les permitan hacerse representar, participar, asesorar, ser debida y oportunamente consultadas en todos los aspectos fundamentales relacionados con ese valor.

En la compenetración profunda, sincera y leal que se trabe entre la sociedad civil y las instituciones castrenses, éstas no sufrirán la tentación de convertirse en corporaciones que pretenden hacer prevalecer sus propios puntos de vista e intereses sectoriales, sosteniéndolos con la amenaza del uso de los medios que pone a su disposición la propia colectividad nacional, causando con ello factores perturbadores de la normalidad cívica.

En tal clima podrán las Fuerzas Armadas, junto a los demás órganos del poder estatal, resolver problemas tan importantes como los que se vinculan a la formación del personal al que se confíe la ejecución de sus tareas, que podrá provenir, según la ponderación de los distintos aspectos que han de tomarse en cuenta, ya de la imposición de una carga ciudadana, ya de la conformación, en todo o en parte, de una profesión militar.

En la determinación de ese punto y de muchos otros habrán de influir siempre sin duda los factores económicos, que habrán de considerarse en relación al financiamiento del plan nacional de defensa, del cual depende no sólo la remuneración del personal, sino que la adquisición de los armamentos, su fabricación y renovación.

Capítulo II:

DERECHOS Y DEBERES DE LOS GOBERNADOS

75.Reconocimiento de los derechos individuales. La admisión de derechos que no emanan de la voluntad de los gobernantes y que, al contrario, éstos han de respetar, se vislumbró en la antigüedad pagana cuando predominaba aún la idea de que el hombre pertenecía por entero a la sociedad política.

Se explicó cómo el advenimiento del cristianismo representa una verdadera revolución que tiene su impacto incluso en la vida ciudadana, no por pretender aportar nuevas formas institucionales, sino en virtud de proclamar la trascendencia de la vocación humana.

Cuando, aniquilado el poderío de Roma, la tierra conocida que se le había sometido, se tritura en infinidad de trozos, dando paso al feudalismo del medioevo, al constituirse o afirmarse los reinos sobre varios señoríos, las cartas forales consagran exenciones,

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fueros e inmunidades en favor de personas y cuerpos que han de ser respetados por el rey.

Los documentos forales caracterizan la monarquía estamentaria en las dinastías de la Europa continental, e incluso en Inglaterra, ya que tal es, en efecto, el significado de la Carta Magna (1215), cuyos principios recuperan fuerza luego después del absolutismo de la Casa Tudor, se reafirman en la Petición de Derechos (1628) y se convierten, con intervención del Parlamento, en la base de la legitimidad monárquica, desde la Declaración de Derechos (1689).

En Inglaterra, por lo demás, aun en silencio de las normas estatutarias, los tribunales establecen concretamente en los fallos las garantías que forman el common law, mientras, en el continente europeo, en pleno absolutismo, inspiraciones análogas se reconocen, por ejemplo, en Francia, cuando se habla de las "leyes fundamentales del reino".

Para convertir, no obstante, la proclamación de derechos de que es titular la persona frente al poder político en una de las bases del Estado moderno, se hace indispensable recordar también su evolución histórica, especialmente el curso de las ideas políticas.

Desde el momento en que, en la primera mitad del siglo XVI, se quiebra la unidad religiosa y filosófica vigorosamente realizada desde la cristianización del Imperio, se controvierte la posición que corresponde a los gobernados frente al poder estatal.

Comienza a difundirse un pensamiento del hombre sobre sí mismo, ajeno a las enseñanzas dogmáticas de la verdad revelada, y con la pretensión de regirse tan sólo por las luces de su propia razón.

Como podía preverse, las luchas religiosas, que manifiestan la destrucción de la unidad de fe, en la misma época en que se extiende el afán de emancipación racional del hombre, dificultan la tarea directiva en naciones que se destrozan en combates intestinos y exteriores, tras el poderío o el predominio de distintas confesiones o dinastías.

El ideario político de Maquiavelo, difundido al tiempo en que se funda el Estado moderno, para el cual el florentino populariza tal nombre, revela con claridad en esta crisis lo que significa la dominación política cuando se divorcia de su raigambre ética anclada en lo sobrenatural, y se convierte en una simple técnica de adquisición, mantenimiento y desarrollo del mando, ejercitada al margen de toda preocupación por la licitud de los medios y fundada exclusivamente en la visión personal o quizás en el capricho de quien tiene las riendas del poder.

Tal es el prólogo del absorbente estatismo que extiende su férula principalmente sobre las monarquías continentales europeas. Corren justamente tres siglos desde El Príncipe (1513) hasta el Congreso de Viena (1815), en que esa fórmula agoniza llena de pompa en la Santa Alianza.

Una de las reacciones ideológicas que surgen ante el absolutismo, indispensable de recordar entre los antecedentes que explican el giro de las convicciones políticas, es la

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formación de la Escuela del Derecho Natural, representada en los siglos XVII y XVIII por numerosos pensadores y, entre ellos, por Samuel Pufendorf, Christian Thomasio y Christian Wolff. Algunos mencionan también a Hugo Grocio, pero otros, como Luño Peña (Historia..., t. II, p. 190), consideran que se atuvo al pensamiento tradicional.

Los filósofos de esta Escuela especulan libremente en torno de la existencia de un primitivo estado de naturaleza, anterior a la formación de la sociedad política, en el cual todos los hombres, libres e iguales, tenían derechos naturales, inalienables, imprescriptibles y sagrados; y de la fundación, mediante un pacto celebrado por ellos, de la sociedad, con el fin de evitar los inconvenientes de ese estado natural y de conservar sus derechos individuales.

De tal manera se establecía según esa corriente filosófica la primacía del individuo sobre el Estado, con privilegios para aquel que de ningún modo derivan de éste, sino que, anteriores y superiores al pacto, no se adquieren como consecuencia de la vida social, no pueden ser transferidos ni enajenados por sus titulares, ni perdidos por su falta de uso aun inmemorial, ni violados o atropellados por autoridad humana.

Los postulados de esta Escuela de Derecho Natural, inspiran, como se ve, la hipótesis contractualista acerca del origen del Estado y de su dirección y, a través de las versiones de Hobbes, de Locke, de Rousseau, van a tener una influencia determinante en la ciencia política moderna.

Puede afirmarse que el pensamiento de Locke es el que adquiere mayor resonancia, porque, apartándose de la hipótesis pesimista de Hobbes, relativa a las condiciones insoportables dominantes en el primitivo estado de naturaleza y de la afirmación de que en el pacto se contenía la cláusula fundamental de la renuncia ilimitada de los derechos individuales, considera, a la inversa, que el contrato se celebra precisamente para asegurar mejor éstos, a tal punto de explicar la facultad de insurrección en caso extremo de no conseguirlo.

El Ensayo sobre el gobierno civil es de 1690, o sea, fue escrito en los mismos días del Bill of Rights (1689), por el cual se estatuyen numerosas garantías que se reconocen a los súbditos ingleses frente al poder público, "para defender y afirmar sus antiguos derechos y libertades".

La teoría prevaleciente sobre los derechos humanos viene a concebir éstos como privilegios inmutables deducidos racionalmente y revestidos de tal precisión que se prestan para ser formulados en un texto escrito con la exactitud de las reglas positivas.

76.Diversas maneras de concebir estos derechos. Las enseñanzas de la Escuela del Derecho Natural se han calificado con razón de heterodojas por el catolicismo, cuya idea es bastante diferente, porque son, para él, los derechos individuales, anteriores y superiores al Estado, pero no derivan del mero discurrir racional, ni se pueden enumerar taxativamente, ni tienen la fijeza e invariabilidad de un texto uniforme con vigor idéntico en todas las épocas y lugares, ni son ilimitados, sino sometidos a las justas exigencias del bien común.

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La visión del jusnaturalismo cristiano se separa apreciablemente, pues, del que, sin duda parcialmente de su misma raíz, derivó en las afirmaciones de una escuela filosófica que se ha tachado con exactitud de racionalista y atea. Porque, en efecto, los derechos individuales que propugna la filosofía perenne constituyen simplemente el conjunto de exigencias que derivan de la consideración del destino humano, iluminada por la verdad revelada, y si, por una parte, presentan rasgos inmutables que derivan de la naturaleza del ser racional, reciben el aporte variable que resulta de enfrentar su realidad ontológica con las modalidades contingentes que rodean la existencia de hombres y pueblos.

Los derechos individuales, según el pensamiento católico, no son, pues, susceptibles de determinarse definitivamente en un código, desde que aumenta o disminuye su número y se altera su contenido según la mutabilidad de las circunstancias históricas, aunque a la larga manifiesta una firme orientación que se va imponiendo, no obstante errores, incomprensiones y claudicaciones pasajeras, porque traduce la tendencia profunda de la ley que rige al ser creado.

"Permítaseme añadir -dice Jacques Maritain- que la razón humana no distingue las reglas de conducta del derecho natural de una manera abstracta y teórica, como una serie de teoremas geométricos. Ni tampoco los descubre por medio del ejercicio conceptual del intelecto o la vía del conocimiento racional. Creo que a este respecto convendría interpretar las enseñanzas de Tomás de Aquino de una manera más profunda y precisa que la usual. Cuando él dice que la razón humana descubre las normas del derecho natural guiándose por las inclinaciones de la naturaleza humana, significa que la manera o el modo por el que la razón humana conoce el derecho natural no es un conocimiento racional sino un conocimiento a través de la inclinación. Esa clase de conocimiento no es clara ni adquirida mediante conceptos y juicios conceptuales, sino que es un conocimiento obscuro, asistemático y vital obtenido de un modo connatural o congénito, merced al cual el intelecto -a fin de juzgar- consulta y escucha la melodía interior que producen en el individuo las cuerdas vibrantes de las tendencias permanentes" (El hombre y el Estado, págs. 109-110).

77.La tendencia a formular Declaraciones de Derechos. Dentro de la interpretación de los derechos individuales sostenida por el jusnaturalismo racionalista, y en especial de las resonancias del pensamiento de Locke, se creyó insuficiente la obtención específica por la vía estatutaria o jurisdiccional de determinadas reglas de protección de los derechos de los individuos, que había caracterizado la tradición jurídica inglesa, y se extendió la convicción en torno de la conveniencia de cristalizar en textos el fundamento doctrinario y la tabla de los derechos del individuo que deberían respetarse por el poder público como condición básica del pacto social constitutivo de la organización política.

Dicha aspiración colectiva se observa clarísimamente al producirse la emancipación de la América inglesa, cuando cada una de las antiguas colonias se siente impelida a formular su respectiva Bill of Rights.

Las más difundidas declaraciones fueron las de Virginia, Pennsylvania, Maryland y Massachusetts, las tres primeras de 1776, la última de 1780.

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En la declaración de Virginia (12 de junio de 1776) se leen estas frases que establecen nítidamente la idea imperante:

"Todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes, y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran al estado de sociedad, no pueden, por pacto alguno, privar o despojar a su posteridad" (sec. 1ª) (American Historical Documents, p. 79).

Las declaraciones norteamericanas son, como lo admiten los propios tratadistas franceses, el antecedente inmediato de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que la Asamblea Nacional Constituyente votó el 26 de agosto de 1789, con gran expedición y la facilidad con que cae maduro el fruto, convencidos de que "la ignorancia, el olvido o el desprecio de los derechos del hombre son las únicas causas de las desgracias públicas y de la corrupción de los gobiernos" y a fin de que la declaración "constantemente presente a todos los miembros del cuerpo social, les recuerde sin cesar sus derechos y sus deberes".

Casi un cuarto de siglo posterior a las solemnes expresiones de las antiguas colonias y de semejante afirmación dogmática, el documento se identifica con la Revolución de aquel año y el contenido se asocia de modo inseparable con el destino del pueblo que lucha con tal bandera y la difunde gracias tanto a la sangre derramada como a la claridad y lógica de su genio nacional.

No es este lugar oportuno para referirse a los principios de régimen político que se contempla en la famosa declaración ni tampoco aludir en detalle a los derechos que enuncia, sino recordar que se ajusta a las bases de la filosofía política en boga.

"Los hombres nacen y viven libres e iguales en derechos" (Art. 1). "El fin de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre" (Art. 2). "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguren a los otros miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos" (Art. 4).

78.Formas de su reconocimiento en el ordenamiento positivo. Al explicar la teoría de la Constitución, consideramos el fundamento con que se ha robustecido la tendencia a incorporar a sus textos el reconocimiento de los derechos de los gobernados, aplicando el principio que sienta la Declaración de 1789 de que la sociedad en que no se asegura la garantía de tales derechos no tiene Constitución (Art. 16).

Surgen problemas en torno a la distinta forma de admisión de la tabla de derechos en el ordenamiento positivo vigente.

Corresponde distinguir entre los sistemas que disfrutan de simples declaraciones solemnes al estilo de las ya mencionadas de 1776 y 1789 y aquellos en que los derechos se garantizan en el texto mismo de las Cartas políticas, o sea, como dice Vedel, se insertan una serie de disposiciones que los reconocen y prohíben al legislador dictar reglas contrarias a ellos.

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En esta última situación, el valor jurídico de tales reconocimientos resulta innegable, y además eficaz si también se acompaña de resortes que aseguren la constitucionalidad de las normas positivas de jerarquía inferior. Se explica por ello que las Cartas Orgánicas incluyan cada vez con más precisión reglas que proclaman, protegen y limitan los derechos de los gobernados. Más compleja es la primera hipótesis, detenidamente considerada principalmente por los tratadistas franceses en atención a que en su país ha prevalecido la tendencia a no incorporar al articulado la sustancia del documento declarativo.

Intencionadamente la primera carta francesa, la de 1791, fue precedida por el texto de la solemne proclamación de 1789, con afán sistemático y de educación cívica. Declaraciones articuladas preceden la parte organizativa en las Cartas de 1793 y del año III; en las del año VIII, de 1814 y de 1830 se contienen dispersos preceptos que tratan de algunos derechos; la de 1852 incluye un largo preámbulo enunciativo tanto de principios como de normas; las leyes de 1875 eran de índole puramente organizativa y, en sus preámbulos, las de 1946 y de 1958 se remiten a la Declaración de 1789 y a otros principios, según indicamos en su lugar.

Pues bien, en aquellos países en que todos o determinados derechos no están traducidos en preceptos articulados de sus constituciones, ¿cuál es su valor jurídico?

Refiriéndose Esmein al sistema de las leyes de 1875 que omitía toda referencia a los derechos individuales, luego de recordar las circunstancias históricas que explican el propósito puramente organizativo que tuvieron, añade que al constituyente de aquel año "le parecían como en el patrimonio definitivamente adquirido por el pueblo francés y, dejándolos fuera de la constitución escrita, marcaba el último término de una evolución natural comenzada mucho antes. El lugar reservado en nuestras Constituciones a estos principios, y en particular a los derechos individuales, se había reducido progresivamente a medida que penetraban más profundamente en la conciencia nacional" (ob. cit., t. I, p. 561).

79.Tienen fuerza jurídica, aunque no estén reconocidos ni reglamentados. En realidad, admitiéndose la calidad de derechos naturales, es decir, provenientes de la realidad racional humana y no del querer de la sociedad política, el hecho de que no se incluyan en una Carta Fundamental no ha de conducir a la afirmación de que por esa mera circunstancia carezcan de fuerza jurídica.

Por lo demás, tan lógica conclusión se recogió ya en 1791, al modificarse la Constitución de Filadelfia de fisonomía puramente organizativa, para insertar en su texto la proclamación de diversas garantías, puesto que la Enmienda X estatuye que "la enumeración en la Constitución de algunos derechos no puede ser interpretada (construed) como que niega o restringe otros derechos conservados por el pueblo". Este precepto inspira en 1853 la Constitución que Argentina restablece en 1956, cuyo Art. 33, que se mantiene en 1994, se refiere a los derechos que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana.

Numerosas constituciones recientes recogen semejante corolario: la de Venezuela (1961) aclara que la enunciación de los derechos en ella contemplada "no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no

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figuren expresamente en ella" (art. 50); la de Colombia (1991) con una redacción idéntica recoge el mismo enunciado en el art. 94; la del Perú (1993) dispone que "la enumeración de los derechos establecidos en este Capítulo -el de "Los derechos fundamentales de la persona"- no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga que se fundan en la dignidad del hombre o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de Derecho y de la forma republicana de gobierno (art. 3).

En 1980, Chile participa del mismo criterio al expresar, por una parte, que la soberanía tiene como limitación "el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana" y al afirmar, por otra, de acuerdo con el texto de la reforma proveniente del plebiscito de 1989, que "es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos (los que emanan de la naturaleza humana), garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes" (art. 5º inc. 2º).

Esmein, no obstante afirmar, como dijimos, el valor de estos derechos, aun en el silencio de las Constituciones, les quitaba luego prácticamente fuerza jurídica, por aplicación de dos reglas que estimaba tradicionales en el derecho público francés. Según la primera, "para que los ciudadanos puedan ejercer un derecho o gozar de una libertad no basta que el ejercicio o el goce sean garantizados por la Constitución. En efecto, por legítimos que sean los derechos individuales, no tienen un alcance ilimitado... Su ejercicio supone, pues, una reglamentación que de ellos debe hacer el legislador y, mientras esa reglamentación no se dicte, el derecho reconocido, garantizado en la Constitución, no puede ser ejercido; queda allí como una simple promesa". La segunda de las reglas mencionadas era la soberanía de la ley, principio conforme al cual "una ley que suprimiera o afectara uno de los derechos garantizados por la Constitución, no sería por eso nula. Incontestablemente, no hubiera debido ser votada por el cuerpo legislativo, el cual, adoptándola, ha violado la Constitución. Pero una vez votada se hace, sin embargo, obligatoria, y ni el poder ejecutivo ni el judicial podrían rehusar su aplicación" (ob. cit., t. I, págs. 561-563).

Estimar que un derecho natural no tiene vigor jurídico alguno por falta de reglamentación positiva constituye una contradicción que puso de relieve Duguit, y en tal crítica concuerdan hoy los comentaristas.

La ley, en los países en que funciona un mecanismo dirigido a mantener su constitucionalidad, en la práctica, no sólo en doctrina, carecería de eficacia jurídica en cuanto se opusiera a los derechos de la persona.

Así, pues, la concordancia doctrinaria con la tesis de los derechos inseparables de la persona humana debe llevar a la conclusión práctica de que rigen no sólo en el silencio de la constitución escrita sino que a falta de concreción por el legislador y con fuerza para todos los poderes públicos.

No habrá de sorprender así que, mientras la ley fundamental de Bonn decía en 1949 que "el pueblo alemán reconoce, pues, la existencia de Derechos del Hombre como base de toda comunidad humana, de la Paz y de la Justicia en el mundo", haya sido reformada en 1956 para esclarecerla agregando que "los derechos fundamentales que

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se enuncian más adelante constituyen disposiciones legales directamente aplicables que obligan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial" (Art. 1). "La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos", expresa el Art. 50 de la Constitución de Venezuela de 1961.

Todo lo anterior en nada pugna con admitir la manifiesta ventaja de que estos derechos se describan en las constituciones y se reglamenten en las leyes y otras normas jurídicas de rango inferior, a fin de que se asegure mejor su existencia, se proteja su expedito uso y se determinen los límites de su ejercicio.

80.Derechos políticos. La Declaración de 1789 no sólo considera los derechos del hombre sino también los del ciudadano.

Estos últimos no resultan directamente de la dignidad humana sino que dependen de los fundamentos que informan el sistema político, en especial del principio de que "toda soberanía reside esencialmente en la Nación" (Art. 3).

Se contempla una sociedad liberal que se basa en la democracia, es decir, en la intervención del pueblo en su propia dirección.

Por eso, "todos los ciudadanos tienen derecho de concurrir personalmente, o por sus representantes", a la formación de la ley y "siendo iguales a sus ojos, están igualmente admitidos a todas las dignidades, cargos y empleos públicos, según sus capacidades y sin otras distinciones que las de sus virtudes y de sus talentos" (Art. 6).

Se trata de los derechos políticos que acompañan a los ciudadanos y de que sólo pueden estar excluidos los extranjeros o los nacionales que no tengan las condiciones que se determinen dentro del principio de la igualdad, y cuya enunciación dependerá del sistema organizativo, desde que por ejemplo, como se prevé en el texto transcrito, la expresión de la voluntad nacional puede formularse directamente por los miembros de la sociedad política o a través de sus representantes.

Incluye, pues, la categoría de derechos políticos la facultad de pronunciarse directamente sobre los problemas de la gestión pública o de escoger a los componentes de los órganos que estarán autorizados para decidirlos y de ser, además, eventualmente llamados a integrar éstos.

Las modernas constituciones continúan enunciando entre los derechos políticos, el sufragio, la elegibilidad y la admisión a las funciones públicas.

Se incluye también en los textos contemporáneos el derecho de asociarse en partidos políticos. Como, por ejemplo, lo establece el art. 49 de la Carta de Italia de 1946 y el art. 114 de la de Venezuela de 1961.

En el párrafo pertinente a las relaciones políticas coloca la Constitución de Italia el derecho de "dirigir peticiones a las Cámaras para solicitar medidas legislativas o exponer necesidades comunes" (Art. 50) y la venezolana el de "manifestar pacíficamente y sin armas" (Art. 115).

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Los textos no olvidan hoy señalar, junto a los derechos, deberes políticos. Así, el italiano recuerda la defensa de la Patria (Art. 52); la obligación de concurrir a los gastos públicos (Art. 53) y el deber "de ser fieles a la República y de observar su Constitución y sus leyes" (Art. 54).

La Constitución venezolana de 1961 inserta en el capítulo pertinente un precepto conforme al cual "la República reconoce el asilo a favor de cualquiera persona que sea objeto de persecución o se halle en peligro, por motivos políticos, en las condiciones y con los requisitos establecidos por las leyes y las normas del derecho internacional" (Art. 116).

Tal beneficio no debería, a nuestro juicio, comprenderse en el catálogo de los derechos políticos puesto que no se concede a los ciudadanos de un Estado en relación con sus propios miembros y para la dirección de la vida colectiva, sino, al revés, por razones de humanidad, a cualquiera persona perseguida por otro Estado en razón de tales móviles.

En cuanto a los derechos políticos en el derecho chileno, nos referimos a ellos en su lugar.

81.Caracteres que revisten los derechos individuales en el constitucionalismo moderno. Para fijar más adelante la evolución que sufre el concepto de los derechos humanos es útil subrayar los rasgos con que éstos se introducen en el constitucionalismo moderno.

Se trata de derechos naturales, es decir, que provienen directa e inmediatamente de la realidad racional, deducidos lógicamente de los imperativos de la dignidad y de la vocación individual, tanto cuando puedan calificarse de innatos o congénitos, inseparables de toda existencia humana sin relación con su estado en la sociedad y que pueden ejercerse incluso por quien esté aislado de los demás, tales los derechos a la personalidad, a la vida, a la libertad, a la creencia, etc., como aquellos que se califican de adquiridos porque se precisan como resultado de la convivencia colectiva, al estilo de los de petición, reunión, propiedad, etc.

Se trata de derechos individuales, vale decir que corresponden al individuo para la obtención de su propio desarrollo, aunque por lo mismo de ser derechos, resulta imposible desconocer que les es inherente e ineludible su carácter social; perteneciendo al catálogo de los derechos subjetivos, como facultades de que es titular el beneficiario que, por su ejercicio, puede realizar o exigir algo a sus semejantes.

En razón de su procedencia en la naturaleza, tales derechos acompañan siempre a todo hombre y el valor de su proclamación tiene, por lo tanto, valor universal respecto de cualquiera persona, considerada en abstracto, o sea sin referencia a su especial condición de nacionalidad, raza, clase social, religión, sexo, ocupación, etc.

No se trata, por lo tanto, de conquistas, beneficios, privilegios, campos de autonomía admitidos por la autoridad en su desempeño, como lo sostenía, por ejemplo, el pueblo inglés, al defenderlos aduciendo las oportunidades concretas en que tradicionalmente

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resultaban definidos. En 1689 declaran sus antiguos derechos y libertades "como sus antepasados en semejante situación habitualmente lo hicieron".

"Los principios generales de nuestra constitución (como, por ejemplo, el derecho a la libertad personal o el derecho a las reuniones públicas) -dice Dicey- son entre nosotros el resultado de las decisiones judiciales que determinan los derechos de las personas particulares en los casos específicos llevados ante los tribunales; mientras, bajo muchas constituciones extranjeras, la seguridad dada a los derechos de los individuos resultan, o parecen resultar, de los principios generales de la constitución..., nuestra constitución, en resumen, es una constitución hecha por el juez... Hay en la constitución inglesa ausencia de aquellas declaraciones o definiciones de derechos tan queridas por los constitucionalistas extranjeros... Así, pues, la constitución es el resultado de la ley ordinaria del país" (Law of the constitution, cit. por Hood Phillips, p. 31).

"La Constitución Británica -comenta Hood Phillips- no contiene derechos fundamentales en estricto sentido. No siendo escrita, cualquier parte puede ser cambiada como la otra, principalmente por una ley ordinaria del Parlamento. Y la soberanía legislativa del Parlamento significa que no hay límite legal a la extensión hasta la cual el Parlamento puede restringir o abolir derechos que en otros países pueden ser mirados como fundamentales. Los prácticos contrapesos son la influencia de la opinión pública, la vigilancia de la Oposición y la interpretación restrictiva de los tribunales. Los derechos de los ciudadanos en la ley inglesa son el residuo de libertad que queda después que se hayan definido las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo; y su extensión sólo puede ser determinada examinando las restricciones colocadas a la actividad del ciudadano y al goce de su propiedad" (ob. cit., p. 494).

La descripción del sistema inglés pone de relieve la diferente posición que presenta con el que caracteriza el clasicismo constitucional; aquel confía en los poderes públicos y espera encontrar su defensa en las formulaciones y en su actuación razonable ya expresada; el régimen de las declaraciones de derechos deduce éstos de la especulación racional y trata de convertirlas en una serie de garantías que se establecen en contra de la acción del poder estatal.

Este diferente clima colectivo corresponde a los fundamentos de la sociedad liberal pactada precisamente para amparar los derechos de cada uno de los individuos haciendo posible la coexistencia de muchos en la libertad: es la huella de Locke y de Rousseau. El fin de toda asociación es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre (Art. 2 de la Declaración). "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro: así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que aquellos que aseguran a los demás miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos" (Art. 4).

La misión del poder político se reduce así a hacer posible la convivencia que permita ejercer a cada cual sus derechos: la esfera de su acción, mirada por principio como perjudicial, se restringe al máximo. El orden y la paz sociales brotarán naturalmente tan sólo dejando a los individuos buscar el camino de su propio desarrollo.

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No se muestra de este modo conveniente una postura activa de parte de la autoridad salvo la estrictamente necesaria para el mejor curso del movimiento espontáneo de los gobernados: "La Ley no tiene el derecho de prohibir sino las acciones perjudiciales a la sociedad. Todo lo que no está prohibido por la ley no puede ser prohibido, y nadie puede ser obligado a hacer lo que ella no ordena" (Art. 5 de la Declaración).

La legislación se convierte en una serie de recursos de protección para amparar a los asociados de la absusiva actuación de los gobernantes, un conjunto de cortapisas y de obstáculos destinados a impedir las determinaciones caprichosas y arbitrarias de la autoridad. No se señalan a ésta amplios objetivos de reordenación o de mejoramiento, por cuanto la armonía y la felicidad colectivas son antes que nada la resultante de la imaginación y del esfuerzo de los individuos.

La sociedad liberal tiene plena confianza en el espíritu de empresa de cada uno de esos hombres-reyes, adornados por la naturaleza con tan espléndidos e inviolables derechos.

La revolución contra el absolutismo se realizó en la convicción de que era indispensable liberar a los individuos de las amarras que significaban los innumerables cuerpos intermedios o estamentos convertidos en cadenas que hacían más estrecho el nudo de la opresión y del despotismo. Era indispensable dejar solo y aislado a cada ciudadano frente a la sociedad política. Los gremios y corporaciones profesionales fueron consecuentemente suprimidos en Francia por la Ley Chapelier de 1791.

La órbita de la acción de la autoridad considerada primordialmente como amenaza a la libertad de los individuos, estaba llamada a reducirse en la medida en que se ensanchaba el campo librado al movimiento de los gobernados en sus relaciones recíprocas. La sociedad prescinde e ignora la autoridad, como cada individuo se defiende del poder político. El Código Napoleón es un símbolo del desarrollo y perfección que logra el derecho privado para disciplinar las relaciones de los particulares.

El bienestar económico colectivo, en una época que conoce el avance técnico y que para aprovecharlo requiere ingente acumulación de bienes, provendrá, asimismo, espontáneamente de la misma libertad en que se deja a los hombres para encauzar sus energías en el campo productivo, con el aliciente de disfrutar sin restricciones de las ventajas y placeres que acompañan el goce de las riquezas. "La propiedad es un derecho inviolable y sagrado" (Art. 17 de la Declaración).

En armonía con esta idea de una sociedad construida para el individuo y celosa de respetar sus derechos, es poco lo que ella le exige, son escasos los deberes que impone a cada uno de sus miembros en beneficio colectivo. Los Arts. 13 y 14 de la Declaración de 1789 reconocen que "para el mantenimiento de la fuerza pública, es indispensable una contribución común".

82.Las consecuencias de la filosofía liberal. Ni los enemigos más enconados de la democracia liberal niegan las conquistas que representó para la humanidad, cumpliendo una etapa ineludible en su avance, como lo admite hasta el marxismo.

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La conclusión del despotismo de los reyes, el término de los abusos de las clases jurídicamente privilegiadas, las ventajas de la libertad política, la participación crecientemente efectiva de los gobernados en el manejo del poder, la extensión de la cultura en las masas, el desarrollo científico expresado en el mejor conocimiento de las leyes de la naturaleza y en nuevos inventos, origen de mayores fuerzas productivas y de insospechadas conquistas para la comodidad y agrado del hombre, etc.; tales son notorios progresos democráticos.

Ese individuo abstracto, endiosado por la ideología revolucionaria, aplicando libremente sus energías y aprovechando el avance de la técnica y el maravilloso potencial del maquinismo, genera la formidable expansión económica que hace posible el industrialismo moderno y que requiere la acumulación de ingentes capitales necesarios en la empresa productiva.

El proceso fabril necesita la ocupación de innumerables operarios que prestan sus servicios mediante salario impuesto por el dueño del capital, con miras a mantener bajos los costos para robustecer el margen de ganancias y, dentro de los mismos propósitos, las labores se realizan en condiciones tremendamente adversas para la salud y desarrollo de los obreros. Mientras más larga es la jornada se espera producción más cuantiosa, al paso que se halla más barato el trabajo de la mujer que el del hombre y el del niño que el del adulto.

Remuneraciones por debajo de las necesidades más elementales, falta de habitaciones adecuadas próximas al lugar de las faenas, enfermedades y accidentes causados por el trabajo, raquitismo infantil, prostitución de la mujer y abandono del hogar, son, entre muchas expresiones, las consecuencias patentes del proletariado moderno que se exhiben ya en pavorosos contornos en la Europa continental y en Inglaterra en la primera mitad del siglo XIX.

El progreso resulta logrado a cambio de un precio que parece excesivo por las tremendas injusticias y hondos sufrimientos en que se sumen infinidad de hombres y familias.

Si la primera mitad de la pasada centuria contempla la expansión triunfal del pensamiento político y económico liberal, alcanza a conocer también, en medio de la inquietud social que se propaga, la gestación de las corrientes ideológicas que pretenden sustituirlo y remediar los numerosos males colectivos unidos a los éxitos innegables de la era industrial.

Socialismo, todavía puramente utópico y compatible con la democracia política en Saint-Simon, Proudhon y Louis Blanc; socialismo científico luego, terriblemente antitético de aquélla, en Carlos Marx y Federico Engels; catolicismo social, al principio cercano al liberalismo en Lacordaire, Lamennais y Montalembert, luego con el sólido cimiento que le señala Ketteler y consagra León XIII; y muchas otras escuelas y tendencias, comienzan a hacer vacilante, ya en la segunda mitad del siglo pasado, los fundamentos del liberalismo político y económico.

La competencia despiadada y la concentración de poderío en manos de unos pocos, mientras se sufre el pauperismo de las masas proletarias, características de la realidad

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económica en el interior de las naciones, se proyecta, en el ámbito internacional, con semejante crueldad en la disputa por los mercados, por los depósitos de riqueza y de energía, por la ambición y la influencia, entre las grandes naciones industrializadas.

La guerra de 1914-1918 se produce en medio de la rivalidad comercial que se mantenía desde hacía algunos decenios entre Inglaterra y Alemania.

83.Formulaciones Internacionales de Derechos. Una vez terminada la primera conflagración mundial, cuando, como consecuencia del conflicto, numerosas naciones se ven en la oportunidad de trazar sus instituciones fundamentales, sin negar en sus textos las conquistas recogidas en las declaraciones formuladas a fines del siglo XVIII, se procura completar y superar sus términos en forma que importan en muchos aspectos la crítica del ideario que la inspiró y sientan las bases de una nueva filosofía política.

Esta tendencia no se detiene sino que se afirma en los diversos documentos constitucionales que se promulgan en esta segunda postguerra.

En cuanto a la formulación de las nuevas tablas de derechos, entre las dos conflagraciones tienen importancia principalmente la Constitución de Weimar de 1919 y la de la República española de 1931, tal como las que en esa época se dictan en Austria, los países bálticos y los de Europa central y oriental. Las lecciones que dejó el fascismo y los ensayos que se hicieron en Portugal y España también deben ser anotados.

En el Mensaje al Congreso de los Estados Unidos de 6 de enero de 1941, en el que preparó la intervención de su pueblo en el conflicto, el Presidente Franklin Délano Roosevelt manifestó:

"En los días futuros, cuya seguridad buscamos, miramos hacia un mundo fundado sobre cuatro esenciales libertades humanas:

"La primera es libertad de palabra y opinión en cualquiera parte del mundo.

"La segunda es la libertad para cada persona de adorar a Dios de su propio modo, en cualquier parte del universo.

"La tercera es la libertad de la necesidad, la que, traducida en términos mundiales, significa entendimientos económicos que aseguren a cada nación una vida de apacible bienestar para sus habitantes, en cualquier parte del mundo.

"La cuarta es la libertad del temor -la que, vertida a la extensión mundial, significa una amplia reducción universal de los armamentos a tal punto y en tan completa forma que ninguna nación quede en la posibilidad de cometer un acto de agresión física sobre cualquiera vecina- en parte alguna del mundo".

"Esa no es visión de un milenio distante. Es base definida para una especie de humanidad alcanzable en nuestro propio tiempo y generación. Un mundo así es la

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antítesis del llamado nuevo orden que los dictadores buscan crear con el estallido de una bomba" (American Historical Documents, pág. 386).

Cualquiera que pueda ser el comentario que se formule al discurso que en parte transcribimos, es indudable que coincide con la clase de idealismo que presidió la formulación de la Carta de las Naciones Unidas, suscrita en la Conferencia de San Francisco, el 26 de junio de 1945.

En el Préambulo, los pueblos se muestran resueltos a "reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres"; y establecen más adelante la Organización, entre otros propósitos, con el de "realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión".

Se señala más adelante, entre las funciones de la Asamblea General, promover estudios y hacer recomendaciones para ayudar a hacer efectivos esos derechos y libertades (Art. 13, Nº 1ª).

Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre los pueblos, la Organización promoverá, entre otros objetivos, "el respeto universal" de los derechos humanos y libertades fundamentales y todos los miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente con esos propósitos (Arts. 55 y 56).

El Consejo Económico y Social, que es uno de los órganos de las Naciones Unidas, puede "hacer recomendaciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y libertades" (Art. 62). Es este también uno de los objetos del régimen internacional de administración fiduciaria (Art. 76).

Tales son los antecedentes de la Declaración Universal aprobada en la Asamblea de 10 de diciembre de 1948.

Sobre dichas bases se formula la Convención Europea aprobada por los miembros del Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1950, completada por el Protocolo Adicional de 19 de marzo de 1952. La Convención contiene no sólo una ratificación y desarrollo de principios contemplados en la Declaración Universal, sino que, a fin de asegurar el respeto de los compromisos resultantes, el establecimiento de una Comisión Europea de Derechos del Hombre y un Tribunal Europeo con ese objeto.

Algunos meses antes que la Asamblea, el 2 de mayo de 1948, reunida en Bogotá la IX Conferencia Internacional Americana, mediante la Resolución XXX, formulaba una "Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre", de profundo interés doctrinario y jurídico.

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La Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida el 16 de diciembre de 1966, aprobó dos pactos: uno de "Derechos Económicos, Sociales y Culturales" y otro de "Derechos Civiles y Políticos", apoyados ambos en idénticas fundamentaciones preliminares, entre las cuales se indica que ellos se convienen "reconociendo que estos derechos se desprenden de la dignidad inherente a la persona humana".

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada en Costa Rica por la Organización de Estados Americanos (OEA) el 22 de noviembre de 1969, contempla, entre sus motivaciones, que se formula "reconociendo que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional coadyudante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos". El documento, en su primera parte, enuncia extensa y detalladamente los "deberes de los Estados y derechos protegidos" y, en la segunda, señala los medios de protección, que consisten sustancialmente en la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana.

La orientación contemporánea se manifiesta después de la segunda guerra mundial principalmente a través de las Constituciones de Francia (1946 y 1958), Italia y Japón (1947), Ley Fundamental de Bonn para la Alemania Occidental (1949), Dinamarca (1953) y, entre las de América del Sur, Brasil (1946), El Salvador (1950), Guatemala y Panamá (1956), y, en lugar destacado, la de Venezuela de 1961. Naturalmente esa tendencia continúa en los textos más recientes.

84.Hasta qué punto las Declaraciones del siglo XVIII siguen valederas. A más de doscientos años de distancia ya de las proclamaciones del siglo XVIII, siguen teniendo pleno valor, como lo ratifica el texto mismo de las nuevas constituciones, que, al estilo de las francesas de 1946 y 1958, reiteran solemnemente la tabla de 1789 o reproducen en sus preceptos sus contenidos dogmáticos sustanciales.

Tal hecho no es sorprendente, por cuanto los principios de libertad, igualdad y fraternidad se mantendrán perennemente incólumes porque expresan la identidad de naturaleza de los hombres todos, necesitados siempre de medios análogos para satisfacer sus necesidades y de trabajar en ineludible colaboración y necesaria concordia.

El reconocimiento de ese triple postulado, no obstante las desviaciones y exageraciones del jusnaturalismo racionalista y ateo en que estaban empapados los doctrinarios que propagaron su lema, se contiene de modo elocuente en la verdad revelada, cuyas huellas eran, por lo demás, evidentes en los filósofos de esa escuela filosófica, y guardan por ello sustancial armonía con el pensamiento cristiano que rubrica el concepto de la natural semejanza de los hombres al proclamar para todos ellos una misma vocación ultraterrena; el de la libertad, sosteniendo que toda perfección sólo puede lograrse mediante el espontáneo querer del ser racional, sin cuya adhesión nadie puede aprovechar el fruto redentor; el de la fraternidad, transformando el buen trato humano recíproco en reflejo, consecuencia y vía insustituible para llegar a la plena satisfacción en un Dios de Amor.

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85.Coincidencia práctica en el reconocimiento de los derechos individuales. Conviene admitir, sin embargo, que los indicados principios y sus aplicaciones prácticas en el ordenamiento jurídico de los pueblos, se imponen de tal modo que, a pesar de la diversidad de las explicaciones doctrinarias en que, según las diversas corrientes ideológicas, pretenden fundarse, los hombres de buena fe llegan a conclusiones bastante próximas cuando se trata de traducirlos en afirmaciones específicas y preceptos categóricos.

Tal ha ocurrido en las asambleas internacionales cuando sus debates han debido girar en torno de la configuración y adaptación de esas bases a las realidades del presente y en ellos han participado pensadores y estadistas de las más diversas procedencias nacionales y conceptuales.

"Como la Declaración Internacional de Derechos, publicada por las Naciones Unidas en 1948, lo demostró claramente, resulta sin duda alguna difícil pero no imposible -dice Jacques Maritain- establecer una formulación de tales conclusiones prácticas o, en otras palabras, de los diversos derechos con que cuenta el hombre en su existencia personal y social. Sin embargo, sería absolutamente fútil buscar una justificación racional común de tales conclusiones prácticas y derechos. Si procediéramos así correríamos el riesgo de imponer un dogmatismo arbitrario o de vernos detenidos en seco por diferencias irreconciliables... nos hallamos frente a la paradoja de que la justificación racional es indispensable y al mismo tiempo impotente para crear el acuerdo entre los hombres. Es indispensable, porque cada uno de nosotros cree instintivamente en la verdad y sólo desea prestar su consentimiento a lo que cada cual reconozca como cierto y racionalmente válido. Pero las justificaciones racionales no pueden crear el acuerdo entre los hombres, porque son fundamentalmente distintas e incluso opuestas entre sí. ¿Y es sorprendente que así suceda? Los problemas creados por las justificaciones racionales son dificultosos, y las tradiciones filosóficas de donde dimanan han estado en oposición por mucho tiempo" (El Hombre y el Estado, págs. 93-94).

86.Errores y limitaciones de la inspiración individualista. El tiempo y el sufrimiento de la humanidad fueron poniendo de relieve, por ejemplo, hasta qué punto era equivocada e irreal la manera de concebir la carta de derechos por la escuela del liberalismo individualista predominante al formarse el constitucionalismo moderno y vertida en las formulaciones enfáticas o en los preceptos de los documentos.

Laudable, por cierto, propugnar igualdad, libertad y fraternidad.

Pero una sociedad humana no se construye efectivamente sobre la base de la igualdad, si ésta se limita a mera expresión de un postulado especulativo irrebatible y no se adoptan al mismo tiempo las medidas conducentes a que exista en los hechos, es decir, a que unos y otros los hombres se encuentren en la potencialidad de seguir, con posibilidades análogas, el camino que le traza, en la conciencia de sus aptitudes, la individual vocación. No representa, en efecto, suficiente y serio aporte a la vida social, consignar la formulación especulativa de la igualdad entre los miembros de la sociedad política, si la organización de ésta coloca en la práctica a algunos de ellos en una situación de inferioridad que constituya la negación misma del fundamento teóricamente proclamado.

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Del mismo modo, la consignación exacta y completa de un conjunto de libertades y derechos como beneficios otorgados para hacerlos valer en la actividad que se encamina al desarrollo de cada cual, queda desprovista de sinceridad y de eficacia respecto de quienes se enfrenten a la imposibilidad de hacer efectivas esas facultades de las que en los hechos no gozan debido a que carecen de medios para ejercitarlas. Si las circunstancias de la vida social son tales que muchos estén privados de tales medios, y, al contrario, que sean poquísimos quienes estén en condiciones de aprovechar las posibilidades de traducir en realidad la carta de derechos, resultan evidentemente injustas y explican la debilidad de la organización colectiva y la falta de fe en los principios sustentados y de disposición para defenderlos.

Igualmente ilusoria e irrealizable es la fraternidad entre los hombres si la vida colectiva discurre sobre la base de que una minoría escasa acumula todas las ventajas en la sociedad, mientras gran número de sus componentes está desprovisto de lo mínimo requerido para una vida aceptable y con posibilidad de progreso; si en el seno de la colectividad se presenta una lucha despiadada en que, sin miramiento a los demás, cada cual explota al máximo en su exclusivo beneficio las circunstancias que le favorecen.

¿Cómo se produjo el resultado de que una humanidad que quería marchar feliz hacia una meta de progreso, sustentado en la igualdad, en la libertad y en la fraternidad universales, desembocara en el establecimiento de nuevas formas de esclavitud, redujera la libertad a cierto privilegio cada vez de menos y transformara a la existencia de las naciones en calderas de odios?

La respuesta a tal interrogante se contenía en la visión trunca y, por lo tanto, equivocada, que la filosofía inspiradora de la nueva sociedad representaba en cuanto al hombre y al Estado y, consecuentemente, a la índole de las relaciones entre uno y otro.

Para destruir el absolutismo, yugo oprimente que se descargó sobre el hombre durante varios siglos, se lo elevó y endiosó a tal punto que fue descrito y considerado como un ente abstracto, ufano de la excelsitud de su racionalidad, completamente uniforme uno y otro en la identidad lógica de lo puramente especulativo, con idénticos derechos y deberes, liberado de toda relación y amarra nacidas de la sociedad.

Lo cierto es, entre tanto, que la realidad presenta -sin negar ni destruir la esencia del hombre considerado como ser y concepto-, a personas concretas, colocadas en circunstancias por infinidad de aspectos diferentes, y en razón de sus propias situaciones con tareas diversas que cumplen ejerciendo del distinto modo que corresponda a su estado respectivo sus atribuciones y llenando deberes que también resultan vinculados a las modalidades determinadas en que corren sus vidas.

El liberalismo subrayó la autonomía con que cada hombre busca por sí solo la marcha hacia su propio destino y concibió la sociedad como mera yuxtaposición de individuos, confiando al Estado la tarea fundamental exclusiva de hacer posible la convivencia de todos dentro de la libertad.

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Se miraron así los derechos individuales como barreras levantadas contra el ejercicio del poder público, cuya actividad se observaba con profunda desconfianza como siempre inclinada a descargarse opresivamente sobre él, y, si apenas se admitía al darle misión tan circunscrita, la existencia del Estado, la liberación del hombre se creyó definitiva respecto de todos los demás grupos que, en la época del absolutismo, se le interpusieron.

Se esperaba, en el orden de las relaciones económicas, que, dejada completamente libre la actividad de los particulares, el progreso se seguiría con lógica inevitable y, a través de la prosperidad material, el aumento de la felicidad general.

87.Las características del nuevo concepto de los derechos humanos. Sabemos que el resultado estuvo lejos de ser exactamente el previsto, porque, si la humanidad avanzó en sus conquistas técnicas, los beneficios del progreso tendieron a afluir a unos pocos, al tiempo que el proletariado industrial se formaba por la muchedumbre, siempre creciente, de quienes se sumían en condiciones de vida insoportables y se veían indefensos para afrontar una lucha sin piedad, suprimidos como quedaron, al concretarse la nueva ideología, los cuerpos intermedios que amparaban el desempeño de las diversas actividades sociales.

Los sufrimientos así producidos, las injusticias que no pudieron menos de reconocerse, la natural reacción defensiva de los sectores que se vieron sometidos a una moderna forma de servidumbre, pusieron de relieve el profundo error contenido en mirar como posible que la dirección de la sociedad se mantuviera en el papel neutral e inactivo que se le señalaba de presenciar impasible las circunstancias de inferioridad en que discurría la existencia de un importante sector colectivo, mientras un grupo continuamente más reducido concentraba en sus manos increíble poderío económico y también político.

La intervención de la autoridad pública orientada a discurrir medidas conducentes a resolver o, por lo menos, a suavizar los sufrimientos colectivos, impuestas también por la presión de las organizaciones de asalariados, que se fortalecen como consecuencia de la gravedad de las necesidades y urgencia de las reformas, pone de relieve el profundo error en que incurrió el liberalismo al creer que de sus postulados brotarían espontáneas la justicia y la paz, destaca el valor de la solidaridad social, exhibe la índole de la labor de bien común propia del Estado, ineludible como acción dinámica y creadora al servicio de todos, pero especialmente de los desfavorecidos y débiles.

Se comprende siempre de modo más cabal que la esfera entregada a la misión del poder político es mucho más vasta de la que correspondía al reducirlo, como juez y gendarme, a vigilar la convivencia en pluralidad de seres autónomos; ya que cada día se ve solicitado a tomar a su cargo la decisión de problemas que le llevan a hacer valer su influencia en nuevos sectores de la colectividad, en diferentes aspectos de la existencia humana.

Desde entonces, ya no se teme la acción estatal por la inmensa mayoría de los gobernados, sino que al contrario, éstos la desean, la defienden, la urgen; sólo de ella esperan que llegue a tener efectividad e importancia la enunciación de derechos que

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en la realidad son patrimonio de poquísimos; se comienzan a reivindicar no tanto garantías contra el poder sino a exigir de éste prestaciones y ayudas positivas y tangibles indispensables para satisfacer las necesidades de los individuos; se extiende la convicción de que no sólo las personas aisladas merecen ser titulares de derechos y acreedores de las prestaciones de la organización estatal, sino también los grupos naturales y las asociaciones voluntarias en las que todo hombre espera encontrar elementos y auxilios preciosos para el avance en sus afanes de progreso.

El robustecimiento de la confianza en la acción del poder público estatal, al cual se entregan paulatinamente nuevas tareas y mayores atribuciones, se acompaña de un excepticismo creciente en cuanto al resultado colectivamente benéfico que se espera del libre movimiento de los individuos, por lo menos de aquellos a quienes las modalidades ambientales reconocen mayor poderío e influencia.

Si de éstos se desconfía, sobre la inmensa mayoría se ejerce, entretanto, una tutela cada vez más efectiva puesto que, si el Estado no llega, salvo en las formas políticas totalitarias, a supeditarse completamente a los interesados en el desarrollo de sus propósitos individuales de mejoramiento, se reconoce la autoridad en extensión creciente responsable de proporcionar los medios que favorezcan sus realizaciones.

Con tales cambios en la mentalidad colectiva, se presentan las bases para configurar sociedades políticas de manera profundamente distinta de su forma auténticamente liberal.

Veamos de qué manera se vierten las ideas expuestas en el texto de las declaraciones y de las Cartas contemporáneas, para quedar en condiciones de considerar más adelante cómo, sobre tales fundamentos, se altera también el concepto de democracia como forma de gobierno que, con sentidos a su turno muy dispares, se mira, sin embargo, como ineludible en el mundo de hoy.

88.Cambios de índole formal. Antes de considerar la sustancia enunciativa y dispositiva de los documentos, recordemos los cambios de índole formal que traducen.

El hábito que se afirma en el siglo XIX, comenzado por el ejemplo de las enmiendas introducidas en 1791 a la Constitución de 1787, es concretar en preceptos insertos en el propio texto de las Leyes Fundamentales el catálogo de los derechos reconocidos, acompañado de garantías llamadas a asegurarlos y que consisten ya en prohibir toda intervención de los poderes públicos, referida en ciertos aspectos específicamente a alguno de los órganos que ejercen las tres funciones clásicas, ya en señalar con precisión el ámbito de eventuales restricciones, ya, en fin, otorgando determinados recursos en contra de los actos de la autoridad que importen violación de las libertades individuales o demasía respecto de la órbita de acción permitida.

En general, las limitaciones autorizadas sólo podían provenir, dentro del ideario prevaleciente, de la necesidad de que el uso de los derechos de unos no impidiera el ejercicio de la libertad de otros, o de las exigencias primordiales derivadas de la defensa exterior o del mantenimiento de la tranquilidad interior.

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Muy raras eran en los textos las manifestaciones de deberes reconocidos respecto de los gobernados, con excepción de los del servicio militar o del pago del impuesto; tal como tampoco se precisaban funciones que debiera cumplir el poder estatal en relación con las actividades de los miembros de la sociedad política; o derechos que se otorgaran a otros titulares que los individuos.

Al contrario, las constituciones de la primera postguerra manifiestan ya en su misma estructuración la variedad de contenido que es reflejo de la nueva filosofía política. Recordemos, por la importancia que le dan su preparación y su rango de modelo de muchas posteriores, la de Weimar de 1919. Su segunda extensísima parte trata, en efecto, de los "Derechos y Deberes Fundamentales de los Alemanes" e incluye, luego de los preceptos clásicos, una prolija enunciación de las bases de la vida social, de la educación y de la vida económica. Entre los numerosos textos dignos de nota en este periodo están la "Declaración de los derechos del pueblo trabajador y explotado", de enero de 1918, en la Rusia Soviética y la Constitución de la República española de 1931.

La tendencia se afirma, desarrolla y precisa en las Constituciones promulgadas en esta segunda postguerra, en países europeos, latinoamericanos y de otros continentes.

La expresión más relevante parece ser la de Italia de 1947.

A lo largo de los doce primeros artículos, que forman una introducción bajo el epígrafe de "principios fundamentales", se contiene riquísima sustancia dogmática, con valor de síntesis de la médula de una visión muy lejana ya del doctrinarismo estilo siglo XVIII. Además, toda su Primera Parte trata de "derechos y deberes de los ciudadanos" (Arts. 13 a 54), en cuanto títulos que se refieren respectivamente a "relaciones civiles" -en que se agrupan casi todas las reglas que formaban las antiguas declaraciones-; "relaciones ético-sociales", "relaciones económicas" y "relaciones políticas".

Obsérvese, desde luego, que es evidente, no obstante la denominación "derechos y deberes de los ciudadanos" (dei cittadini), que sus reglas comprenden a todos, no tan sólo a quienes gozan de derechos políticos; y, en seguida, que, acertadamente, para anunciar la diversidad de sentido de los preceptos, que vinculan recíprocamente el poder y los gobernados, éstos mismos entre sí, consagran derechos y deberes de unos y otros, etc., se ha escogido la palabra "relaciones" (rapporti).

Más breve, pero también sustancioso es el párrafo primero "derechos fundamentales" (Arts. 1 a 19), en la Ley de la República Federal de Bonn (1949).

La huella de tales modelos se refleja en los más recientes textos latinoamericanos y, entre ellos, en la Constitución de Venezuela de 1961, que tiene interés en cuanto al tema en estudio, por su preámbulo y por el título III, dividido en seis capítulos, con los títulos de "disposiciones generales", "deberes", "derechos individuales", "derechos sociales", "derechos económicos" y "derechos políticos".

89.Promoción de derechos y remoción de obstáculos. Confirmando plenamente la posición activa del poder público, la Constitución italiana, en el inc. 2º de su art. 3º, establece que "pertenece a la República remover los obstáculos de orden económico y

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social que, limitando en el hecho la libertad e igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país".

En armonía con esa básica inspiración, los documentos constitucionales contemporáneos no sólo mencionan determinados derechos individuales y sociales y comprometen al Estado a reconocerlos, respetarlos y protegerlos, sino que le imponen también la obligación de promoverlos y de remover los impedimentos que conducen a que su goce en el hecho quede vedado a determinadas personas y sectores. Los textos van concretando además específicamente, al enunciar y definir una u otra de las garantías, determinados compromisos que el poder público debe asumir y cumplir para satisfacer este aspecto primordial de su misión.

Igualdad

90.El principio de igualdad. El principio de la igualdad es sostenido en todas sus consecuencias prácticas.

"Todos los ciudadanos tienen una misma dignidad social y son iguales ante la ley sin distinción de sexo, de raza, de lengua, de religión, de opiniones políticas, de condiciones personales y sociales".

El texto transcrito de la Constitución de Italia (Art. 3, inc. 1), es análogo al de la Ley Fundamental de Bonn, la cual prescribe que nadie puede ser "desfavorecido ni privilegiado" por esas circunstancias y, entre ellas, en razón "de su país y de su origen", declarando, además, expresamente que "los hombres y las mujeres son iguales en derechos" (Art. 3).

La Declaración Universal se funda también en el "reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana", y, por consecuencia, toda persona tiene todos los derechos y libertades que proclama, sin distinción ninguna, condenando expresamente también toda discriminación en razón de "el color", "o de cualquiera otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquiera otra condición". Además -agrega el inciso 2 del mismo Art. 2- "no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía".

El Artículo 14 de la Convención Europea (1950) establece también que el goce de los derechos y libertades que reconoce debe asegurarse sin ninguna de esas distinciones, mencionando expresamente "la fortuna".

En extremo afán de igualdad el Art. 61 de la Constitución de Venezuela establece: "No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el credo o la condición social. -Los documentos de identificación para los actos de la vida civil no contendrán mención alguna que califique la filiación. -No se dará otro tratamiento oficial sino el de

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ciudadano y usted, salvo las fórmulas diplomáticas. -No se reconocerán títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias".

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que "Los Estados partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto" (art. 3). El Pacto de Derechos Civiles y Políticos señala, por su lado, que cada Estado parte "se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política, o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social" (art. 2) y a "garantizar... la igualdad en el goce de todos los derechos" enunciados en el Pacto (art. 3).

La igualdad ante la ley implica naturalmente la condenación de toda esclavitud o servidumbre (Art. 4 de la Declaración Universal).

Consecuencia de la misma, es la igualdad ante la justicia: Art. 10 de la Declaración Universal; Arts. 24 y 25 de la Constitución de Italia.

Libertad

91.El principio de libertad. El ejercicio de los derechos individuales es la forma en que manifiesta el hombre el uso de su libertad.

En torno de este bien inapreciable de la persona humana se ha podido notar como respecto de tantos otros valores de la ciencia política, diversidad de criterio para definir su naturaleza y contenido.

El profesor argentino Dr. Segundo V. Linares Quintana ha consagrado casi exclusivamente a la problemática general de la libertad el tercer tomo de su notable Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado.

Una vez más también lo mejor conducente para precisar es definir.

La libertad puede ser considerada desde distintos puntos de vista.

En sentido que el profesor Linares Quintana llama psicológico-ético, plantea el problema filosófico del libre albedrío o el determinismo.

Nadie más autorizado que León XIII para establecer lo que en este aspecto significa el concepto en análisis. "La libertad, pues -dice en la Encíclica Libertas (1888)-, es propia, como hemos dicho, de los que participan de inteligencia o razón, y mirada en sí misma no es otra cosa sino la facultad de elegir lo conveniente a nuestro propósito, ya que sólo es señor de sus actos el que tiene facultad de elegir una cosa entre muchas".

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"En general, se entiende por determinismo todo sistema que niega el libre arbitrio y pretende que el hombre está sometido en todos sus actos a influencias ineludibles" (Lahr, t. I, p. 353).

La libertad puede, en seguida, considerarse, desde un ángulo calificado por Linares Quintana de político-sociológico, que "plantea el problema de la relación entre el individuo y el Estado, es decir, el conflicto entre libertad y autoridad, y la cuestión del justo límite entre uno y otro" (Tratado..., t. III, p. 35).

Las Partidas de don Alfonso X el Sabio reconocían el "poderío que ha todo home naturalmente de fazer lo que quisiere, solo que fuerza o derecho de ley o de fuero non gelo embargue. Et puede dar esta libertad el sennor a su siervo en iglesia o fuera de ella, et delante del juez o a otra parte o en testamento o sin testamento o por carta" (Partida 4ª, 22, 1, cit. por Linares Quintana, Tratado..., t. III, págs. 210-211).

En otras palabras, si en el primer sentido libertad mira la facultad íntima de espontánea decisión de la voluntad, en este segundo ángulo ella se refiere a la posibilidad de actuar exteriormente sin presiones que coarten la determinación adoptada en el fuero interno.

Pues bien, una y otra manera de observar la libertad tienen una misma raíz en el ser del hombre y no pueden divorciarse.

Porque, dentro de su libre albedrío, tiene la persona que respetar la ley de su naturaleza, pero puede apartarse de ella y, precisamente en este doble camino posible, se encierra la moralidad de la conducta y la responsabilidad del comportamiento.

El hombre es, pues, capaz de obrar el mal y la sociedad tiene que permitir "en general" la decisión humana dejando que se precise sin coacciones que deriven de ella, en cualquier sentido, sin juzgar de su inspiración ética.

Decimos "en general", porque la sociedad puede exigir que no se actúe en cierta forma y sancione a quienes así lo hagan. La ley es precisamente una ordenación racional de bien común que persigue tal objeto.

92.Marco del ejercicio de la libertad. La concepción de la libertad, en un Estado de Derecho en que se vive la democracia, plantea el problema de cuál es la esfera en que ella debe ser reconocida.

"Hoy se tiende a afirmar -sostiene S.S. Juan Pablo II en Centesimus Annus (1991)- que el agnosticismo y el relativismo acéptico son la filosofía y la actitud fundamental correspondientes a las formas políticas democráticas, y que cuantos están convencidos de conocer la verdad y se adhieren a ella con firmeza no son fiables desde un punto de vista democrático, al no aceptar que la verdad sea determinada por la mayoría o que sea variable según los diversos equilibrios políticos. A este propósito, hay que observar que, si no existe una verdad última, la cual guía y orienta la acción política, entonces las ideas y las convicciones humanas pueden ser instrumentalizadas fácilmente para fines de poder. Una democracia sin valores se convierte con facilidad en un

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totalitarismo visible o encubierto, como demuestra la historia... La libertad, no obstante, es valorizada en pleno solamente por la aceptación de la verdad" (Nº 46). "En algunas corrientes del pensamiento moderno -afirma también S.S. Juan Pablo II en Veritatis Splendor (1993)- se ha llegado a exaltar la libertad hasta el extremo de considerarla como un absoluto, que sería la fuente de los valores... Se ha atribuido a la conciencia individual las prerrogativas de una instancia suprema del juicio moral, que decide categórica e infaliblemente sobre el bien y el mal. Al presupuesto de que se debe seguir la propia conciencia se ha añadido indebidamente la afirmación de que el juicio moral es verdadero por el hecho mismo de que proviene de la conciencia. Pero, de este modo, ha desaparecido la necesaria exigencia de verdad en aras de un criterio de sinceridad, de autenticidad, de "acuerdo con uno mismo", de tal forma que se ha llegado a una concepción radicalmente subjetivista del juicio moral... Como se puede comprender inmediatamente, no es ajena a esta evolución la crisis en torno a la verdad. Abandonada la idea de una verdad universal sobre el bien, que la razón humana pueda conocer, ha cambiado también inevitablemente la concepción misma de la conciencia: a ésta ya no se la considera en su realidad originaria... Esta visión coincide con una ética individualista, para la cual cada uno se encuentra ante su verdad, diversas de la verdad de los demás..." (Nº 32). "La ley de Dios... no actúa ni elimina la libertad del hombre, al contrario, la garantiza y promueve. Pero, en contraste con lo anterior, algunas tendencias culturales contemporáneas abogan por determinadas orientaciones éticas que tienen como centro de su pensamiento un pretendido conflicto entre la libertad y la ley. Son las doctrinas que atribuyen a cada individuo, a los grupos sociales, la facultad de decidir sobre el bien y el mal: la libertad humana podría "crear los valores" y gozaría de una primacía sobre la verdad, hasta el punto que la verdad misma sería considerada una creación de la libertad; la cual reivindicaría tal grado de autonomía moral que prácticamente significaría su soberanía absoluta" (Nº 35).

93.Libertad-autonomía y libertad-participación. La acepción acerca de la cual hasta aquí nos hemos referido la llama el profesor Burdeau "libertad-autonomía: considerada como ausencia de coacción, física o espiritual, que se traduce en el sentimiento de independencia".

"Pero la libertad -agrega Burdeau- puede comprenderse también como la facultad de participar en el establecimiento de las reglas necesarias para el mantenimiento del orden social. Seré entonces libre en la medida en que el Poder no podrá imponerme una actitud a la que, directa o indirectamente, no haya consentido... La libertad política es la situación del individuo que no está socialmente sujeto sino a su voluntad, es decir, prácticamente que participa en el gobierno. No se define, pues, como la libertad natural, por la autonomía de la persona humana, sino por el lugar y el papel del individuo en el régimen político. Encuentra su clima favorable en la democracia que es el régimen en que la parte de las voluntades individuales es más grande en la formación de las decisiones estatales" (Las libertades públicas, págs. 11-12).

El Pacto de Derechos Civiles y Políticos (1966) eleva a un compromiso internacional el reconocimiento de los aspectos sustanciales de la libertad-participación en los siguientes términos:

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"Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el art. 2 (que prohíbe toda discriminación), y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país" (art. 25).

94.Dos bases para su limitación. La Declaración de 1789 en sus artículos 4 y 5 entrega a la ley tanto la determinación de los límites en que el ejercicio de los derechos de unos impide el goce de los otros, como el de prohibir las acciones perjudiciales a la sociedad. "Todo lo que no está prohibido por la Ley no puede ser impedido, y nadie puede ser obligado a hacer lo que la ley no ordena" (Art. 5).

Se consagran de ese modo dos instituciones básicas del derecho moderno: el de la legalidad y el de la policía.

95.El principio de la legalidad. "En virtud del principio de legalidad-esencial al Estado de derecho que es el Estado constitucional -explica Linares Quintana- todo acto estatal que limite la libertad jurídica del individuo, imponiéndole acciones u omisiones, debe fundarse en la norma de una ley-formal o material-formal -entendiéndose por ley-formal la norma jurídica con alcance individual sancionada por un órgano legislativo (forma de ley), y por material-formal la norma jurídica sancionada con alcance general por un órgano legislativo-, interpretada con criterio restrictivo" (Tratado..., t. III, p. 409).

Según el art. 4 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) las partes reconocen que, en el ejercicio de los derechos garantizados, el Estado "podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática".

El texto recién copiado no podría entenderse como que no puedan existir en una sociedad democrática también formas de restricción que no deriven directamente de una ley formal. Como dice Georges Burdeau, "especificando únicamente la ley puede limitar las libertades individuales, la Declaración de 1789 no ha podido, sin embargo, conferir una exclusividad al Parlamento. En efecto, no se podría, sin desarmar imprudentemente al Ejecutivo, prohibirle intervenir cuando el legislador ha permanecido silencioso: responsable del orden, debe poder impedir sus perturbaciones. Por otra parte, aun cuando se ha pronunciado la ley, las autoridades administrativas conservan -bajo reserva de lo que acaba de decirse acerca de los derechos definidos- un amplio poder de apreciación porque las exigencias del orden público dependen de las circunstancias de hecho variables y lo más a menudo, imprevisibles, rebeldes en consecuencia, a la empresa abstracta y general de la ley" (Las libertades públicas, p. 34).

96.El derecho de policía. El segundo de los principios que mencionábamos es la consagración del derecho de policía que pertenece a la sociedad.

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Como dispone, por ejemplo, el Art. 2 de la Ley Fundamental de Bonn (1949), "cada cual tiene derecho al libre desarrollo de su personalidad, con tal que no viole los derechos de otro, ni infrinja el orden constitucional o la ley moral".

En forma semejante, se refiere el texto venezolano de 1961 a las limitaciones "que derivan del derecho de los demás y del orden público y social".

El poder de policía lo define Linares Quintana como "potestad jurídica en cuya virtud el Estado, con el fin de asegurar la libertad, la convivencia armónica, la seguridad, el orden público, la moralidad, la salud y el bienestar general de los habitantes, impone, por medio de la ley, y de conformidad con los principios constitucionales, limitaciones razonables al ejercicio de los derechos individuales, a los que no puede alterar ni destruir; y si bien incumbe al poder legislativo la apreciación y la valoración de los fines y la elección de los medios, corresponde en definitiva al poder judicial (decidir) si las encuadran o no en el marco de la Constitución, salvaguardando los derechos individuales" (Tratado..., t. III, p. 300).

Como dice el Art. 28 de la Declaración Americana, "los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático" (Art. 28).

97.Protección de la libertad. La protección de la libertad se realiza a través de los diversos medios que consagra el ordenamiento jurídico en un régimen de derecho y que pueden hacerse efectivos en contra de las autoridades que hayan actuado a través de los recursos y ante los órganos jurisdiccionales que contempla. Son las sanciones organizadas que define Burdeau. Si fracasan, se configuran los problemas relativos a la ley injusta, a la resistencia a la opresión y el llamado derecho a la rebelión que se consideraron precedentemente.

Fraternidad

98.El principio de fraternidad. Completando la trilogía del lema revolucionario, no se olvida tampoco la fraternidad.

La Declaración Universal de 1948 recuerda, en efecto, que "todos los seres humanos... dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros" (Art. 2).

En la misma forma se expresaba ya el Preámbulo de la Declaración Americana.

En Pacem in Terris, S.S. Juan XXIII describe magistralmente las bases de una verdadera confraternidad.

"Esta convivencia así descrita llegará a ser real cuando los ciudadanos respeten efectivamente aquellos y cumplan las respectivas obligaciones; cuando estén vivificados por tal amor, que sientan como propias las necesidades ajenas y hagan a los demás participantes de los propios bienes; finalmente, cuando todos los esfuerzos se aúnen para hacer más viva la comunión de los valores espirituales en el mundo. Ni

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basta esto tan sólo, ya que la convivencia entre los hombres tiene que realizarse en la libertad, es decir, en el modo que conviene a la dignidad de seres llevados, por su misma naturaleza racional, a asumir las responsabilidades de las propias acciones. La convivencia humana... es y tiene que ser considerada sobre todo como una realidad espiritual, como comunicación de conocimientos en la luz de la verdad, como ejercicio de derechos y cumplimiento de obligaciones, como impulso y reclamo hacia el bien moral, como noble disfrute en común de la belleza en todas sus legítimas expresiones, como permanente disposición a comunicar los unos a los otros lo mejor de sí mismos, como anhelo de una mutua y siempre más rica asimilación de bienes espirituales...".

Deberes individuales

99.Deberes individuales. La Constitución de Italia expresa que si la República reconoce y garantiza derechos inviolables, "exige el cumplimiento de deberes absolutos de solidaridad política, económica y social" (Art. 2).

"El cumplimiento del deber de cada uno es exigencia del derechos de todos -dice el Preámbulo de la Declaración Americana-. Derechos y deberes se integran correlativamente en toda actividad social y política. Si los derechos exaltan la libertad individual, los deberes expresan la dignidad de esa libertad. Los deberes de orden jurídico presuponen otros, de orden moral, que los apoyan conceptualmente y los fundamentan. Es deber del hombre servir al espíritu con todas sus potencias y recursos, porque el espíritu es la finalidad suprema de la existencia humana y su máxima categoría".

"Esto supuesto -añade la Encíclica Pacem in Terris (1963)- también en la humana convivencia, a un determinado derecho natural de cada uno corresponde la obligación en los demás de reconocérselo y respetárselo. Porque todo derecho fundamental deriva su fuerza moral de la ley natural que es quien lo confiere, e impone a los demás el correlativo deber. Así, pues, aquellos que al reivindicar sus derechos se olvidan de sus deberes o no les dan la conveniente importancia, se asemejan a los que deshacen con una mano lo que hacen con la otra".

El capítulo II de la Declaración Americana (Arts. 29 a 38), enuncia muchos de estos deberes. Entre ellos, los recíprocos entre padres e hijos, el de adquirir un mínimo de instrucción, el de votar, el de obediencia, el de servir a la Patria y cooperar en la asistencia y seguridad sociales, de pagar los impuestos y trabajar, y el "de no intervenir en las actividades políticas que, de conformidad con la ley, son privativas de los ciudadanos del Estado en que sea extranjero" (Art. 38). Por lo demás, el criterio general está señalado en el Art. 29: "Toda persona tiene el deber de convivir con las demás de manera que todas y cada una puedan formar y desenvolver integralmente su personalidad".

"Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad", dice la Declaración Universal de 1948 (Art. 29 Nº 1).

"En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades -declara el Art. 29 Nº 2 de la Declaración Universal de 1948- toda persona estará solamente sujeta a las

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limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática".

La Constitución de Venezuela contempla un párrafo especial para hacer notar estos deberes y, entre ellos, incluye, además del servicio militar y del impuesto, tradicionalmente consagrados, el "deber de honrar y defender la patria, y de resguardar y proteger los intereses de la Nación" (Art. 51), de "cumplir y obedecer la Constitución y las leyes y los decretos, resoluciones y órdenes que en ejercicio de sus atribuciones dicten los órganos legítimos del Poder Público" (Art. 52); "el trabajo es un deber de toda persona apta para prestarlo" (Art. 54); "los padres y representantes son responsables del cumplimiento de este deber (de educación obligatoria) y el Estado proveerá los medios para que todos puedan cumplirlo" (Art. 55).

Es de rico contenido doctrinario el precepto de alcance general contemplado en el Art. 57 de la Constitución venezolana:

"Las obligaciones que corresponden al Estado en cuanto a la asistencia, educación y bienestar del pueblo no excluyen las que, en virtud de la solidaridad social, incumben a los particulares según su capacidad. La ley podrá imponer el cumplimiento de estas obligaciones en los casos en que fuere necesario. También podrá imponer, a quienes aspiren a ejercer determinadas profesiones, el deber de prestar servicio durante cierto tiempo en los lugares y condiciones que se señalen".

El art. 95 de la Constitución de Colombia de 1991 hace una extensa y minuciosa enunciación de los deberes sociales, cívicos y políticos, comenzando por proclamar que "el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades", recordando así un supuesto ineludible y simultáneo al uso de ellos.

Derechos individuales

100.Se reafirman los derechos individuales. La visión contemporánea afirma los derechos individuales cuyo reconocimiento se viene formulando desde el siglo XVIII, desarrollando y admitiendo sus nuevas aplicaciones.

En cuanto al detenido análisis de la naturaleza y alcance de cada uno de ellos, remitimos al lector al que se contendrá en relación al derecho chileno de las siguientes garantías. Haremos ahora tan sólo mención de los textos pertinentes contenidos en los documentos de alcance internacional y en algunas constituciones contemporáneas:

1º Libertad personal o seguridad individual. Se establecen requisitos de la detención y de la defensa; prohibición de tormento, del juramento, de ciertas penas; principio de irretroactividad de la ley penal; presunción de inocencia antes de la condenación, etc. Las versiones más completas del alcance de esta libertad pueden encontrarse en los arts. 9 a 11 de la Declaración Universal; 9, 10, 11, 13 y 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 7 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 10, 25, 27 de la Constitución de Italia; 60 y 69 de la de Venezuela; 19 Nº 7 de la Constitución chilena, etc. Es pertinente observar que tanto la Declaración Universal (art. 11 inc. 2º), como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 15) determinan que "nadie será condenado

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por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, no fueren delictivos según el Derecho nacional o internacional, lo que traduce la experiencia de los juicios posteriores a las guerras mundiales.

2º Libertad de circulación o locomoción: Arts. 13 de la Declaración Universal; 12 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 22 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 11 de la Ley Fundamental alemana; 19 de la española; 64 de la venezolana; 24 de la colombiana; 19 Nº 7 letra a) de la chilena, etc.

3º Inviolabilidad del domicilio: arts. 12 de la Declaración Universal; 11 incisos 2º y 3º de la Convención Americana; 14 de la Constitución de Italia; 13 de la de Alemania; 18 de la de España; 62 de la de Venezuela, 28 y 15 de la de Colombia; 19 Nº 5 de la de Chile, etc.

4º Inviolabilidad de la correspondencia: Arts. 12 de la Declaración Universal; 11 incisos 2º y 3º de la Convención Americana; 15 de la Carta de Italia; 10 de la de Alemania; 18 de la de España; 15 de la de Colombia; 19 Nº 5 de la de Chile, etc.

5º Derecho de reunión: Arts. 20 de la Declaración Universal; 21 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 15 de la Convención Americana; 17 de la Constitución italiana, 8 de la alemana; 21 de la española, 71 de la venezolana; 37 de la colombiana, 19 Nº 13 de la chilena, etc.

6º Derecho de asociación: Arts. 20 de la Declaración Universal; 22 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 16 de la Convención Americana; 18 de la Carta de Italia; 9 de la de Alemania; 22 de la de España; 70 de la de Venezuela; 38 de la de Colombia; 19 Nº 15 de la de Chile, etc.

7º Libertad de opinión: Arts. 19 de la Declaración Universal; 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 13 de la Convención Americana; 5 de la Ley Fundamental alemana; 20 de la española, 66 de la venezolana; 20 de la colombiana; 19 Nº 12 de la chilena, etc.

8º Derecho de petición: Arts. 17 de la Carta de Alemania; 67 de la de Venezuela, 23 de la de Colombia; 19 Nº 14 de la de Chile, etc.

9º Libertad religiosa: El art. 18 de la Declaración Universal registra un derecho que ha contribuido a imponerse cada vez más decididamente en la vida contemporánea cuando discurre fuera de la opresión: "Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia (o cumplimiento de los ritos, como transcribe el Art. 9 de la Convención Europea)".

En términos análogos se refieren los Arts. 18 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 12 de la Convención Americana; 16 de la Constitución española; 65 de la venezolana; 19 de la colombiana; 19 Nº 6 de la chilena, etc.

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Alemania incluye en esta garantía el principio de que nadie puede ser obligado al servicio armado en tiempo de guerra contra su conciencia. Una ley federal reglará la aplicación de este principio. Entretanto, "nadie podrá invocar creencias o disciplinas religiosas para eludir el cumplimiento de las leyes ni para impedir a otro el ejercicio de sus derechos" según el texto venezolano.

La Constitución italiana añade el derecho de hacer propaganda para la fe (Art. 19) y establece que "el carácter eclesiástico de una asociación o de una institución, y el hecho de que tenga por fin la religión o el culto, no pueden ser causa de limitaciones legislativas ni de gravámenes fiscales especiales en cuanto a su constitución, capacidad jurídica y forma de actividad".

10º Derecho de propiedad: Arts. 17 de la Declaración Universal; 21 de la Convención Americana; 33 de la Constitución de España; 42 de la de Italia; 14 de la de Alemania; 99 de la de Venezuela; 58 de la de Colombia; 19 Nº 24 de la de Chile, etc.

101.Nuevos derechos individuales. De las constituciones que reflejan los cambios producidos después de la segunda posguerra, pueden citarse otros derechos que pudieran catalogarse como individuales.

1º Derecho a la vida e integridad física y síquica. La Declaración Universal reconoce que "todo individuo tiene derecho a la vida" (art. 3) y que "nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes" (art. 5). A esta materia se refieren los arts. 6º y 7º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; arts. 4º y 5º de la Convención Americana; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985). Las más recientes constituciones incluyen estos derechos en sus textos: art. 15 de la española, art. 58 de la venezolana, arts. 11 y 12 de la colombiana; 19 Nº 1 de la chilena, etc.

2º Nacionalidad. "1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad", dice el art. 15 de la Declaración Universal. La Convención Americana repite el citado precepto, pero añade: "2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra" (art. 20). En el orden internacional podemos además mencionar las Convenciones sobre la nacionalidad de la mujer casada (1957), para reducir los casos de apatridia (1961) y sobre el estatuto de los apátridas (1954). "La nacionalidad alemana no debe ser retirada. La pérdida de la nacionalidad no puede intervenir sino en virtud de la aplicación de una ley y, si tiene lugar contra el deseo del interesado, sino en caso de que por ese hecho no se convierta en apátrida" (art.16, inc. 1º). "Nadie puede ser privado, por motivos políticos... de su nacionalidad" (art. 22 de la Constitución de Italia).

3º Derecho al nombre y a la personalidad jurídica. "Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica", expresa el art. 6º de la Declaración Universal. La Convención Americana repite ese precepto en su art. 3º y añade, en el art. 18, que "Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos...". Nadie puede ser privado, por motivos

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políticos, de su capacidad y de su nombre, establece el art. 22 de la Constitución de Italia.

4º Honor, reputación, vida privada. "Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia..., ni de ataques a su honra o a su reputación" expresa el art. 12 de la Declaración Universal; similar norma se contiene en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 17) y en la Convención Americana (art. 11). El art. 18 de la Constitución de España garantiza "el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen" (art. 18). Según el art. 59 de la Constitución de Venezuela, toda persona tiene derecho a ser protegida contra los perjuicios a estos valores. En términos semejantes se formulan estos derechos en las constituciones colombiana (art. 21) y chilena (art. 19 Nº 4).

5º Asilo. Entre los derechos que la Constitución de Francia de 1946 declaró como "particularmente necesario en nuestro tiempo", y que mantiene la de 1958, se encuentra el de que "todo hombre perseguido por su acción en favor de la libertad tiene derecho de asilo en el territorio de la República". El Art. 14 de la Declaración Universal determina consecuentemente: "1. En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país. 2. Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas". También en Alemania "las personas perseguidas por razones políticas gozan del derecho de asilo" (Art. 16). "El extranjero al cual se impida en su país el efectivo ejercicio de las libertades democráticas garantizadas en la Constitución italiana, tiene derecho de asilo en el territorio de la República en las condiciones establecidas en la ley" (art. 10). La Constitución colombiana "reconoce el derecho de asilo en los términos previstos en la ley" (art. 36).

6º Extradición, expulsión. "El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado... sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley..." dice el art. 13 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; similar norma se encuentra en la Convención Americana (art. 22 incisos 5º a 9º). La extradición de un extranjero por crimen político no es admitida en Italia (art. 10, inc. 4º). Ningún alemán puede ser entregado a un gobierno extranjero (art. 16, inc. 2º). Se prohíbe la extradición de colombianos por nacimiento, dice el art. 35 de la Constitución de ese país.

Derechos sociales

102.Los derechos sociales. Las Constituciones, dentro de la tendencia contemporánea, contemplan no sólo facultades de los individuos como lo hacían las del siglo XIX, sino también para los grupos de diversa índole que ellos integran. Son los llamados derechos sociales.

Las Cartas recientes, al contrario, dan a entender que los mismos derechos individuales no pueden siquiera pensarse en tal carácter, como lo hacía la escuela liberal, ya que el hombre no puede concebirse completamente aislado y encuentra precisamente en los grupos que integra el origen y eficacia de los beneficios que se le otorgan.

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Se explica, por tal argumentación, que el texto italiano "reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, tanto en cuanto individuo como en las formaciones sociales en que ejerce su personalidad" (Art. 2).

Como antítesis del pensamiento liberal, no sólo se reconoce la necesidad de la existencia misma de los grupos sociales para el perfeccionamiento de los individuos, sino el deber de la colectividad de amparar y favorecer todos los cuerpos intermedios. "El Estado -dice en tal sentido el Art. 72 de la Constitución italiana- protegerá las asociaciones, corporaciones, sociedades y comunidades que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social...".

No basta, pues, tolerar el ejercicio como derecho individual de la formación de grupos de variados fines; se trata de estimularlos y auxiliarlos en el cumplimiento de sus respectivos propósitos.

La categoría de los derechos sociales se afirma en la visión misional del Estado, llamado ontológicamente a velar en forma activa por que todos sus integrantes dispongan de los medios fundamentales de desarrollo, no sólo asegurar el uso de la libertad por quienes gozan de las circunstancias que posibilitan su empleo.

"No basta, por ejemplo -dice S. S. Juan XXIII en Pacem in Terris-, reconocer al hombre el derecho a las cosas necesarias para la vida si no se procura, en la medida de lo posible, que todas esas cosas las tenga con suficiencia".

Sobre tal planteamiento, cada uno de los miembros de la sociedad política puede exigir que se le proporcionen los elementos ineludibles para su propia actividad.

Tal es la inspiración, por ejemplo, de los artículos 25 y 22 de la Declaración Universal de 1948: "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros, en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad". "Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad".

"Reconocer, en determinada materia, un derecho social a una categoría de individuos, es admitir que tienen derecho, en la situación de ellos, en sus modos de vida, en sus expectativas, a algo más de lo que podrían esperar del libre juego de las leyes naturales" (Georges Burdeau, Las libertades públicas, p. 308).

Aplicación de tal principio es que "la República proteja la salud como derecho fundamental del individuo e interés de la colectividad y garantice cuidado gratuito a los indigentes. Nadie puede ser obligado a un tratamiento sanitario determinado sino por disposición de la ley. La ley no puede, en caso alguno, violar los límites impuestos

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por el respeto de la persona humana" (Art. 32 de la Constitución italiana). Semejantes son, por ejemplo, las normas de la Constitución de Venezuela (Art. 76).

Aplicación del mismo fundamento es que "toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten" (Art. 27, Nº 1 de la Declaración Universal). "La República favorece el desarrollo de la cultura y la investigación científica y técnica. Protege el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la Nación" (Art. 9 de la Constitución de Italia).

En términos análogos se expresa la Declaración Americana (Art. 13).

"También nace de la naturaleza humana -dice en Pacem in Terris S.S. Juan XXIII- el derecho a participar de los bienes de la cultura y por tanto el derecho a una instrucción y a una formación técnico-profesional de acuerdo con el grado de desarrollo de la propia comunidad política. Y para esto se debe facilitar el acceso a los grados más altos de la instrucción según los méritos personales, de tal manera que los hombres puedan ocupar puestos y responsabilidades en la vida social conforme a sus aptitudes y a las capacidades adquiridas".

La República francesa "garantiza a todos -según el preámbulo de 1946, reiterado en 1958- principalmente al niño, a la madre y a los viejos trabajadores, la protección de la salud, la seguridad material, el reposo y los entretenimientos. Todo ser humano que, en razón de su edad, de su estado físico o mental, de la situación económica, se encuentre en la incapacidad de trabajar, tiene derecho de obtener de la colectividad medios convenientes de existencia".

El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone, en su art. 13: "Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz."

Sin perjuicio de tales planteamientos generales de los nuevos derechos sociales, las Constituciones insertan capítulos especiales destinados a sentar las bases de algunas de sus categorías, como los relacionados con la familia, el trabajo y la economía.

La experiencia de la ineficacia de las viejas declaraciones ha llevado también a velar por el reconocimiento de los medios jurídicos conducentes a la traducción de los beneficios proclamados en la realidad.

Como expresa el Art. 28 de la Declaración Universal, "toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos".

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"Todo acto del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución es nulo", dice, verbigracia, la Constitución de Venezuela, sin perjuicio de admitir la consiguiente responsabilidad funcionaria (Art. 46) y de señalar en otra regla que "los Tribunales ampararán a todo habitante de la República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución establece, en conformidad con la ley" (Art. 49). "Un recurso jurisdiccional está abierto a quienquiera se encuentre lesionado en sus derechos por el poder público. Este recurso es, salvo disposición contraria, de la competencia de los tribunales ordinarios" (Art. 19, Nº 4 de la Ley Fundamental de Bonn).

Tal protección no sólo compete, como se ha dicho, al ordenamiento nacional sino al internacional.

La familia

103.La familia. En el planteamiento del ser racional sobre cuyos caracteres especuló el jusnaturalismo estilo siglo XVIII informante del clasicismo constitucional -criatura desarraigada de toda traba que le impidiera proyectar su empresa individual- no hubo preocupación alguna en la ciencia política por la familia.

Las normas relacionadas con la institución familiar quedaban entregadas de lleno al derecho privado, al orden de las relaciones puramente intersubjetivas cuyas repercusiones no se reconocían en la esfera del poder político.

El ordenamiento positivo no podía menos de establecer reglas que rigieran la familia, pero se contenían exclusivamente en los códigos civiles y no parecían alcanzar, ni siquiera en sus aspectos más esenciales, jerarquía concordante con su elevación al rango constitucional.

Como la formación del hogar requiere acuerdo de la pareja humana, llegó a creerse que su fundamento residía esencialmente en un contrato entregado de lleno a la determinación de las partes, cuando no a la pasión y al capricho de los consortes, de manera que su existencia y sus consecuencias tendieron a subordinarse, en la errónea comprensión de muchos, a la autonomía de la voluntad que marcaba el destino de las reglas supletorias de la intención de los contratantes, características del derecho privado.

No sorprende así que el siglo XIX, edad de oro del constitucionalismo liberal, como resultado de la desestimación por los gobernantes de la institución familiar, sea la época en que se defienda la legitimidad del divorcio y se propague éste como hábito, al paso que se acepta en las leyes estatales. Es la época en que el laicismo propugna no sólo el establecimiento de registros oficiales distintos de los que antes llevaban sólo las autoridades religiosas, sino la creación de una ceremonia realizada ante funcionario público con pretensión de ser verdadero matrimonio, pero iniciación de un contrato que en muchos llegó a ser disuelto o terminado como un arrendamiento de cosas.

Constituciones incluso, como la republicana española de 1931, llegaron a establecer que el matrimonio "podrá disolverse por mutuo disenso a petición de cualquiera de las partes con alegación en este caso de justa causa".

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Tan torpe orientación de la política familiar unida a los motivos de debilitamiento generados por las injusticias y abusos del capitalismo, que luego recordaremos, contribuyeron a crear con graves caracteres el inquietante problema de la mala constitución de la familia y de la pérdida de las virtudes hogareñas, sin las cuales es inevitable la ruina de toda sociedad civil.

Una dolorosa experiencia enseñó una vez más que el matrimonio monógamo e indisoluble debe ser defendido como base del orden social y que la importancia de la familia es tan elevada en el acervo de los valores colectivos, que sus fundamentos principales no pueden quedar entregados al capricho de los interesados ni siquiera a la completa discreción del legislador.

Tales son algunas de las causas que explican que cuando, en las Constituciones que se dictan después de la primera conflagración mundial, se concreta una revisión de la filosofía política liberal, se considere como el primordial de los derechos sociales el que cabe reconocer en favor del grupo familiar.

Esa tendencia se robustece en la serie de documentos que se promulgan en la segunda posguerra porque, como expresa el texto francés de 1946, reproducido en este punto en 1958, es indispensable proclamar como principio "particularmente necesario en nuestro tiempo" que "la Nación asegura al individuo y a la familia las condiciones necesarias a su desarrollo".

A uno y otro -persona y hogar- conjunta y simultáneamente, deben garantizarse tales condiciones. El aspecto más absurdo de las abstracciones sobre las que se construye el concepto del hombre titular exclusivamente de derechos individuales, es el que se refiere a la prescindencia de la familia en la que toda persona llega a la vida y en cuyo seno discurre su existir y, como reacción, el constituyente del siglo XX comprende la elevada misión del hogar y la suerte inseparable que lo liga al destino de cada uno de sus miembros.

La nueva orientación de la vida pública en cuanto al fortalecimiento del núcleo familiar se observa vigorosa, no sólo en dictaduras que se proclaman de inspiración católica, sino que en las más libres de las democracias occidentales, sobre todo después de la segunda postguerra, y a la firme política de protección familiar que, con orientaciones variadas y discutibles, prevaleciera en el continente europeo.

No puede extrañar, por lo expuesto, que conforme a la doctrina social de la Iglesia Católica, profundos documentos hayan tratado sobre los aspectos fundamentales del orden familiar, en relación al matrimonio, a la relación entre los sexos, a la paternidad, a la filiación, etc. No pueden olvidarse en estos aspectos especialmente la encíclica Casti Connubii de S.S. Pío XI (31 de diciembre de 1930); Humanae Vitae de S.S. Pablo VI (25 de julio de 1968); Familiaris Consortio (22 de noviembre de 1980), Mulieris Dignitatem (15 de agosto de 1988) y Evangelium Vitae (25 de marzo de 1995) todas ellas de S.S. Juan Pablo II.

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Procurando sistematizar las bases del ordenamiento familiar que recogen en sus textos las constituciones contemporáneas, podemos reducirlas a los siguientes puntos principales:

1º Reconocimiento de que la familia es el grupo fundamental de la sociedad. En esto hay perfecta concordancia. "La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado", dice el Art. 16 Nº 3 de la Declaración Universal. En términos similares se expresan el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 10 Nº 1), el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 23 Nº 1) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 17 Nº 1). Algunas constituciones recogen este concepto de familia: Italia (art. 29), Alemania (art. 6), Venezuela (art. 73), Colombia (art. 42), Chile (art. 1º, inc. 2º), etc.

2º Fundamento de la familia. La Constitución colombiana de 1991 dispone que la familia "se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por voluntad responsable de conformarla" (art. 42, inc. 1º).

3º Toda persona tiene derecho a contraer matrimonio. "Los hombres y las mujeres, a partir de la edad núbil, tienen derecho, sin restricción alguna por motivos de raza, nacionalidad o religión, a casarse y fundar una familia; y disfrutarán de iguales derechos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del matrimonio", dice el art. 16 Nº 1 de la Declaración Universal. Este principio se confirma en el art. 23 Nº 2 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos: "Se reconoce el derecho del hombre y de la mujer a contraer matrimonio y a fundar una familia si tienen edad para ello"; de modo análogo lo garantiza la Convención Americana (art. 17 Nº 2). "El hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica" (art. 32, inc. 1º de la Constitución española).

4º El matrimonio debe fundarse en la libertad de los contrayentes. "Sólo mediante espontáneo y libre consentimiento de los esposos podrá contraerse matrimonio" (art. 16 Nº 2 de la Declaración Universal). De modo similar figura este principio en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 23 Nº 3) y en la Convención Americana (art. 17 Nº 3).

5º Igualdad entre los cónyuges. "Los Estados Partes en el presente Pacto tomarán las medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y de responsabilidades de ambos esposos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo" (art. 23 Nº 4 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos); con casi idéntica redacción consagra este principio la Convención Americana (art. 17 Nº 4).

6º Los hijos no deben ser privados de sus padres. "Los niños no pueden ser separados de sus familias contra la voluntad de aquellos que tienen hacia ellos el derecho de educación sino en virtud de una ley en caso de falta de aquellos o cuando, por otros motivos, se encuentran amenazados de falta de cuidados" (Art. 6 de la Constitución de Bonn);

7º Reconocimiento de las obligaciones de los padres hacia sus hijos y deber de ayudarlos a su cumplimiento. "Todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por

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motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado" (art. 24 Nº 1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos). "Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado" (art. 19 de la Convención Americana). "Los padres tienen el deber y el derecho de mantener, instruir y formar a sus hijos, aun si han nacido fuera del matrimonio. En caso de incapacidad de los padres, la ley provee a que se cumplan tales deberes" (Art. 30 de la Constitución de Italia). "Los padres tienen el derecho natural y el deber primordial de formar y educar a sus hijos. La comunidad estatal vela sobre la manera en que satisfacen este cuidado" (Art. 6, Nº 2 de la Ley Fundamental de Bonn). "El Estado compartirá con los padres, de modo subsidiario y atendiendo a las posibilidades de aquellos, la responsabilidad que les incumbe en la formación de los hijos" (Art. 75 de la Const. de Venezuela);

8º Deber social de protección a los hijos de nacimiento irregular. "Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen igual protección social" (art. 25 Nº 2 de la Declaración Universal); de modo análogo lo expresa el art. 17 Nº 5 de la Convención Americana. "La legislación debe asegurar a los hijos naturales, para su desarrollo físico y moral y para su situación en la sociedad, las mismas condiciones que a los hijos legítimos" (art. 6 Nº 5 de la Constitución alemana). "La ley asegura a los hijos nacidos fuera del matrimonio toda la protección jurídica y social compatible con los derechos de los miembros de la familia legítima" (art. 30, inc. 3º de la Constitución de Italia). "Los poderes públicos... aseguran la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley con independencia de su filiación..." expresa el art. 39, inc. 2º de la Constitución de España. "Los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados naturalmente o con asistencia científica, tienen iguales derechos y deberes" (art. 42, inc. 4º de la Constitución de Colombia).

9º Investigación de la paternidad. La ley la posibilitará (art. 39, inc. 2º de la Constitución española). "La ley proveerá lo conducente para que todo niño, sea cual fuere su filiación, pueda conocer a sus padres" (art. 30, inc. 4º de la Constitución de Italia).

10º Protección a la maternidad, a la infancia y a la juventud. "La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales" (art. 25 Nº 2 de la Declaración Universal). También se preocupan de estas materias el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts. 10 y 12 Nº 2, letra a), el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 24) y la Declaración de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1959.

"La República italiana protege la maternidad, la infancia y la juventud, favoreciendo las instituciones necesarias para esto" (Art. 31, inc. 2).

"Toda madre tiene derecho a protección y asistencia de la colectividad" (Art. 6, Nº 4 de la Constitución de Bonn).

"La maternidad será protegida, sea cual fuere el estado civil de la madre. Se dictarán las medidas necesarias para asegurar a todo niño, sin discriminación alguna,

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protección integral, desde su concepción hasta su completo desarrollo, para que éste se realice en condiciones materiales y morales favorables" (Art. 74 de la Constitución de Venezuela).

"La ley proveerá lo conducente... para que la infancia y la juventud estén protegidas contra el abandono, la explotación o el abuso" (Art. 75, inc. 1 de la Constitución de Venezuela).

"El amparo y la protección de los menores será objeto de legislación especial y de organismos y tribunales especiales" (mismo artículo, inc. 2).

La Constitución de Colombia dispone que la mujer "durante el embarazo y el parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada. El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia" (art. 43). Además expresa que: "Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y el amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral, o económica o trabajos riesgosos" (art. 44, inc. 1º) y que "El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral" (art. 45, inc. 1º).

El trabajo

104.El trabajo. El desarrollo industrial moderno transforma las condiciones en que cumple su tarea la inmensa mayoría de los hombres, para quienes el esfuerzo no es señaladamente individual, artesanal o agrícola.

Las empresas productivas requieren concentración de muchos en los estrechos recintos en que se instala la maquinaria que velozmente multiplica la potencialidad del rendimiento del esfuerzo humano.

El cambio profundo que, por tal motivo, se produce, se realiza en un corto periodo histórico y en la época en que la filosofía individualista exalta las energías de los hombres y los impulsa a realizar cada cual con la mayor autonomía sus afanes, al margen de intrusiones no sólo de quienes cumplen análogos propósitos sino aun de la acción de todo órgano público.

Tal explosión del proceso económico genera, junto a sus avances técnicos, formas de trabajo humano inadecuadas, peligrosas e injustas.

El interés del dueño de los ingentes capitales que requiere la labor fabril parece ser acumular el máximo de provecho, no sólo por tendencias egoístas de goce o poderío, sino para hacer posibles la adopción de nuevos e incesantes progresos técnicos.

Dentro de la libertad absoluta en que se le deja, contrata el capitalista la obra de mano disponible al mínimo de salario que le permite conquistar brazos en el mercado

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humano y la obtiene más barata con frecuencia de mujeres y niños a quienes se confían tareas por sobre el máximo normal de sus resistencias.

La promiscuidad y el hacinamiento en estrechos e insalubres locales en que se mantienen, sin pausa para descansos reparadores, gran parte del día, debilitan las energías y preparan las enfermedades y los accidentes, mientras se alojan en tugurios con frecuencia lejanos al lugar de trabajo.

La ausencia de la mujer del hogar para concurrir a la fábrica le impide prestar las necesarias atenciones en su casa, esperar en buenas condiciones la descendencia y cuidar debidamente a los niños. Cuando los hijos logran pasar los primeros años en razón de la urgencia económica son arrancados prematuramente al calor familiar. Por otra parte, las circunstancias que alejan a la mujer de su casa repercuten de modo tan adverso para ella que la conducen a desertar de sus deberes de esposa y de madre.

Tal es, a grandes rasgos, el precio doloroso con que se paga el progreso productivo, obtenido en medio del auge de un sentido materialista que desata sin cortapisas los instintos utilitarios de los unos con daños incalculables para los más y para la sociedad entera.

Las defensas que pudieron espontáneamente surgir de la unión de quienes sufrían tan adversas modalidades colectivas, se vieron impotentes en virtud de haberse destruido previamente los gremios y corporaciones que en otros siglos naturalmente florecieron y que pudieron servir para buscar soluciones prontas y eficaces, y quizás precaver muchas de las injusticias que se desencadenaron; y, por otra parte, desde que espontáneamente surgen entre los asalariados las nuevas asociaciones son miradas con recelo, cuando no combatidas duramente.

Se explica por lo dicho la reacción que a la luz de diversas filosofías políticas surgiera y se fuera fortaleciendo en orden a que se mostraba indispensable testimoniar la gravedad de los abusos cometidos por la práctica capitalista en relación con el trabajo del hombre.

Particularmente en la filosofía católica tal reacción se demuestra de manera elocuente desde la Encíclica Rerum Novarum de León XIII, cuya enseñanza se fue confirmando y completando por numerosos documentos posteriores, muchos de los cuales se emitieron a pretexto de la conmemoración de la fecha en que se publicó; nos referimos particularmente a Quadragesimo Annus (1931), Octogesimo Adveniens (1971), Laboren Excercens (1981), Centesimus Annus (1991).

Resulta especialmente oportuno mencionar las novedosas explicaciones contenidas en Laborem Excercens. La superioridad del trabajo sobre el capital le lleva a sostener que "todo lo que sirve al trabajo, todo lo que constituye -en el estado actual de la técnica- su instrumento cada vez más perfeccionado, es fruto del trabajo" (Nº 12). Formula además una distinción entre lo subjetivo y lo objetivo en el trabajo: "Como persona, el hombre es, pues, sujeto del trabajo. Como persona él trabaja, realiza varias acciones pertenecientes al proceso del trabajo; éstas, independientes de su contenido objetivo, han de servir todas ellas a la realización de su humanidad, al perfeccionamiento de esa vocación de persona, que tiene en virtud de su misma humanidad" (Nº 6). Interesante

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es, asimismo, la diferenciación que formula en cuanto el empresario puede ser directo o indirecto: "Si el empresario directo es la persona o la institución con la que el trabajador estipula directamente el contrato de trabajo según determinadas condiciones, como empresario indirecto se deben entender muchos factores diferenciados, además del empresario directo, que ejercen un determinado influjo sobre el modo en que se da forma, bien sea al contrato de trabajo, bien sea, en consecuencia, a las relaciones más o menos justas en el sector del trabajo humano... El empresario indirecto determina sustancialmente uno u otro aspecto de la relación de trabajo y condiciona de este modo el comportamiento del empresario directo cuando este último determina concretamente el contrato y las relaciones laborales" (Nº 16-17).

Las reacciones que provocan la inquietud y los sufrimientos que se descargan sobre amplios sectores, son causa de que se exijan y logren imponerse intervenciones del poder público encaminadas a prevenir y evitar abusos y establecer condiciones más favorables de trabajo.

Es tal la importancia que se atribuye a estas medidas de mejoramiento que se las consagra en las leyes y, desde la primera guerra mundial, se introducen sus líneas fundamentales en el texto de las constituciones.

Ellas han sido preparadas por los contactos internacionales producidos entre los dirigentes de asalariados y de empresarios de diversos países y luego de representantes de los gobiernos.

El Art. 23 del Tratado de Versalles estableció en 1919 que los integrantes de la Sociedad de las Naciones "se esforzarán por asegurar y mantener condiciones de trabajo equitativas y humanas para el hombre, la mujer y el niño en sus respectivos territorios, así como en todos los países en los cuales tienen relaciones de comercio e industria y para este efecto mantendrán las relaciones internacionales necesarias".

Tal es el origen de la institución autónoma formada ese mismo año 1919, asociada con la Liga de las Naciones y reconocida en 1946 como agencia especializada de las Naciones Unidas, con el nombre de Organización Internacional del Trabajo, formada por representantes de los gobiernos, de los trabajadores y de los empleados, fuente de innumerables convenciones que han logrado la ratificación de los Estados y cuyas principales bases se han venido incorporando en el contenido de sus Leyes Fundamentales.

Los documentos más recientes completan los principios esenciales sobre los cuales se busca construir la actividad de los hombres libre de los sufrimientos colectivos que señalaron el comienzo de la era industrial liberal.

Resumiendo tales principios, que a su turno se detallan en las legislaciones internas, principalmente en los Códigos del Trabajo, podemos sintetizarlos abonando cada punto con algún texto que nos parece más expresivo dentro de la uniformidad que les caracteriza.

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1º Derecho al trabajo: Arts. 23 Nº 1 de la Declaración Universal; 6 Nº 1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 35 inc. 1º de la Constitución de España; 84 de la Constitución venezolana; 14 de la argentina; 25 de la colombiana; etc.

2º Libertad de trabajo: Arts. 23 Nº 1 de la Declaración Universal; 6 Nº 1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 12 Nº 1 de la Constitución de Alemania; 35 inc. 1º de la de España; 19 Nº 16 incisos 1º y 2º de la de Chile; etc.

3º Obligación de trabajar: Art. 35 inc. 1º de la Constitución de España.

4º Protección al trabajo: Arts. 23 Nº 1 de la Declaración Universal; 19 Nº 16 inc. 1º de la Constitución chilena; etc.

5º Negociación colectiva: Arts. 37 de la Constitución de España; 55 de la Constitución de Colombia; 90 de la Constitución de Venezuela; 19 Nº 16 inc. 5º de la Constitución de Chile; etc.

6º Requisitos de la remuneración: Arts. 23 Nº 2 de la Declaración Universal; 7 letra a) del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 37 de la Constitución de Italia; 35 inc. 1º de la de España; 53 inc. 2º de la de Colombia; 19 Nº 16 inc. 2º de la de Chile; etc.

7º Duración del trabajo: Se consagran en este aspecto: jornada máxima diaria y semanal, descanso semanal, vacaciones pagadas y medidas para el mejoramiento del reposo. A ello se refieren, por ejemplo, los arts. 24 de la Declaración Universal; 7 letra d) del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 40 inc. 2º de la Constitución española; 24 de la venezolana; 53 inc. 2º de la colombiana.

8º Trabajo de la mujer: Arts. 7 letras a) e i) y 10 Nº 2 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 37 de la Constitución italiana; 53 inc. 2º de la colombiana.

9º Trabajo del niño: Arts. 10 Nº 3 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 37 de la Carta de Italia; 53 inc. 2º de la de Colombia.

10º Estabilidad en el trabajo: Por ejemplo, art. 88 de la Constitución de Venezuela.

11º Derecho de sindicalización: Arts. 23 Nº 4 de la Declaración Universal; 22 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 8 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Preámbulo de la Constitución francesa; arts. 28 de la Constitución española; 39 de la italiana; 91 de la venezolana; 19 Nº 19 de la chilena; etc.

12º Derecho de huelga: Arts. 8, letra d) del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Preámbulo de la Constitución de Francia; arts. 28, inc. 2º de la Constitución española; 92 de la venezolana; 56 de la colombiana; 19 Nº 16 de la chilena; etc.

13º Seguridad y asistencia social: Arts. 25 de la Declaración Universal; 7 letra b) y 9 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 41 de la Constitución española; 94 de la venezolana; 46, 47, 48 y 50 de la colombiana.

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14º Gestión de las empresas: Arts. 46 de la Constitución de Italia; Preámbulo de la Constitución francesa; art. 57 de la Constitución colombiana.

La economía

105.La economía. Las consecuencias del pensamiento liberal referidas a la economía significaron la absoluta confianza en los esfuerzos que cada cual tras su interés aplica a la producción de los bienes, estimulado por el reconocimiento a través del derecho de propiedad y del de herencia, de una completa reserva de los provechos a quien con su actividad los ha obtenido.

Según tal doctrina, dejados espontáneamente los hombres a la prosecución de sus propios beneficios, el incremento consiguiente de la acumulación de los bienes acarrearía de modo ineludible el aumento de la riqueza colectiva.

El Estado debería limitarse a favorecer el espontáneo movimiento de los asociados tras de sus particulares afanes, a fin de que en el libre juego de las leyes económicas, tal como los salarios, se fijaran precios según el resultado de la ley de la oferta y la demanda, se disputaran en competencia irrestricta los mercados, las necesidades se hicieran ineludiblemente presentes para orientar la producción, etc.

Lo esencial de la misión del Estado consistía, pues, en respetar la intangibilidad del derecho de propiedad, incluyendo la posibilidad de dejarlo a la sucesión a través de la herencia.

La Declaración de 1789, en su artículo 2, cuando describe como el fin de la sociedad política la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, agrega que "estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad, y la resistencia a la opresión".

Al colocarlo en lugar tan elevado manifestaba con elocuencia el alto rango que le reconocía, reiterado en el último artículo de la misma Declaración: "La propiedad es un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella sino cuando la necesidad pública legalmente comprobada lo exige evidentemente, y bajo condición de una justa y previa indemnización".

Lo que significa para el hombre de la Revolución el derecho de propiedad, se explica en el Art. 16 de la Constitución francesa de 1793: "El derecho de propiedad es aquel que pertenece a todo ciudadano de gozar y disponer a su agrado de sus bienes, de sus rentas, del fruto de su trabajo y de su industria".

Mediante esta facultad de amplia disposición individual se hace factible la reunión de los cuantiosos capitales necesarios en el proceso industrial, pero se facilitan carreras sin obstáculos tras metas de enriquecimiento, mientras los vencidos entran a formar el proletariado moderno.

Los deplorables efectos de la práctica del liberalismo económico fueron magníficamente sintetizados en las siguientes frases de la Encícilica de Pío XI,

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Quadragesimo anno, en que se conmemora ese aniversario de la llamada Carta Magna del Trabajo, Encíclica Rerum Novarum de León XIII (1891).

"Como la unidad del cuerpo social no puede basarse en la lucha de clases, tampoco la recta organización del mundo económico puede entregarse al libre juego de la concurrencia. De este punto, como de fuente emponzoñada, nacieron todos los errores de la ciencia económica individualista; la cual, suprimido por olvido o ignorancia el carácter social y moral del mundo económico, sostuvo que éste debía ser juzgado y tratado como totalmente independiente de la autoridad pública, por la razón de que su principio directivo se hallaba en el mercado o libre concurrencia, y con este principio habría de regirse mejor que con culquier principio creado. Pero la libre concurrencia, aun cuando encerrada en ciertos límites, es justa y sin duda útil, no puede ser en modo alguno la norma reguladora de la vida económica; y lo probó demasiado la experiencia cuando se llevó a la práctica la orientación del viciado espíritu individualista. Es, pues, completamente necesario que se reduzca la economía a un nuevo principio directivo. La prepotencia económica, que ha sustituido recientemente a la libre concurrencia, mucho menos puede servir para ese fin; ya que, inmoderada y violenta por naturaleza, para ser útil a los hombres necesita de un freno enérgico y de una dirección sabia; pues por sí misma no puede enfrentarse ni regirse. Así que, de algo superior y más noble hay que echar mano para regir con severa integridad ese poder económico: de la justicia y caridad social. Por tanto, las instituciones públicas y toda la vida social de los pueblos han de ser informadas por esa justicia; es muy necesario que sea ésta verdaderamente eficaz, o sea, que dé vida a todo el orden jurídico y social, y la economía quede como empapada en ella. La caridad social debe ser como el alma de ese orden; la autoridad pública no debe desmayar en la tutela y defensa eficaz del mismo...".

Es difícil realizar un resumen más completo de las bases del nuevo orden económico que comienzan a insertar en las Constituciones posteriores a la guerra 1914-1918 y se confirman y desarrollan en esta segunda postguerra.

Los últimos decenios han destacado con vigor la sabiduría de la interpretación pontificia y la convicción generalizada de que por mucho que la libertad en la economía favorezca su crecimiento, ella no conduce a la justicia en el seno de la sociedad. Producido ya el colapso de los socialismos en 1989, la encíclica Centesimus Annus expresa en 1991: "En algunos países y bajo ciertos aspectos, después de las destrucciones de la guerra, se asiste a un esfuerzo positivo por reconstruir una sociedad democrática inspirada en la justicia social, que priva al comunismo de su potencial revolucionario, constituido por muchedumbres explotadas y oprimidas. Estas iniciativas tratan, en general, de mantener los mecanismos de libre mercado, asegurando, mediante la estabilidad monetaria y la seguridad de las relaciones sociales, las condiciones para un crecimiento económico estable y sano, dentro del cual los hombres, gracias a su trabajo, pueden construirse un futuro mejor para sí y para sus hijos. Al mismo tiempo, se trata de evitar que los mecanismos de mercado sean el único punto de referencia de la vida social y tienden a someterse a un control público que haga valer el principio del destino común de los bienes de la tierra. Una cierta abundancia de ofertas de trabajo, un sólido sistema de seguridad social y de capacitación profesional, la libertad de asociación y la acción incisiva del sindicato, la previsión social en caso de desempleo, los instrumentos de participación democrática

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en la vida social, dentro de este contexto deberían preservar el trabajo de la condición de "mercancía" y garantizar la posibilidad de realizarlo dignamente" (Nº 19).

Para diseñar este nuevo orden habrá de respetarse el derecho individual de propiedad pero sin darle el sentido ilimitado con que lo sostuvo el liberalismo.

"Primeramente, téngase por cosa cierta y averiguada -dijo Pío XI- que ni León XIII ni los teólogos que enseñaron guiados por el magisterio de la Iglesia, han negado jamás, o puesto en duda, el doble carácter de la propiedad, llamado individual y social, según que atienda al interés de los particulares o mire al bien común; antes bien, todos unánimemente afirmaron siempre que el derecho de propiedad privada fue otorgado por la naturaleza, o sea, por el mismo Creador, a los hombres, ya para que, por medio de esta institución, los bienes que el Creador destinó a todo el género humano, sirvan en realidad para tal fin; todo lo cual no es posible lograr en modo alguno, sin el mantenimiento de un cierto y determinado orden". (Quadragesimo Annus).

Veamos cómo se combaten en la letra de las Constituciones los errores o las exageraciones de los postulados liberales de la economía y se sientan bases diferentes para la vida económica del Estado.

Tales fundamentos se pueden reducir a los siguientes puntos:

1º La libertad de iniciativa en la esfera económica debe admitirse sólo como principio sujeto a las superiores exigencias del bien común. -"La economía privada es libre. -No puede ejercerse en contra de la utilidad social o en forma de atentar a la seguridad, a la libertad y a la dignidad humanas" (art. 41 de la Constitución de Italia). "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación" (art. 38 de la Constitución de España).

2º Es obligación del Estado organizar la economía. "La ley determina los programas y los controles oportunos para que la actividad económica pública y privada pueda ser dirigida y coordinada hacia fines sociales" (Art. 41, inc. 3º de la Constitución de Italia). "Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica" (art. 40 de la Constitución de España). "El régimen económico de la República se fundamentará en principios de justicia social que aseguren a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado promoverá el desarrollo económico y la diversificación de la producción, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingresos de la población y fortalecer la soberanía económica del país" (Art. 95 de la Constitución de Venezuela). "El Estado protegerá la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo económico del país" (Art. 98 de la misma).

3º Se reconoce el derecho de propiedad privada con límites exigidos por el bien común.

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El Art. 17 de la Declaración Universal de 1948 establece: "Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. -Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad".

La Convención Americana de Derechos Humanos dispone: "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social, y en los casos y según las formas establecidas por la ley..." (art. 21).

"La propiedad privada es reconocida y garantizada por la ley, la que determina las modalidades de adquisición, de goce, así como sus límites a fin de asegurar su función social y de hacerla accesible a todos", dice el Art. 42 de la Constitución de Italia.

"Propiedad obliga -dice la Ley Fundamental de Bonn-. El uso de la propiedad debe contribuir al mismo tiempo al bien de la colectividad" (Art. 14, Nº 2).

"Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes..." (art. 33 de la Constitución de España).

Disposiciones análogas pueden encontrarse en numerosas otras Constituciones.

4º El acceso a la propiedad.

La Constitución de Colombia dispone: "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas necesarias conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia" (art. 60). La Constitución chilena de 1980 contiene asimismo un precepto que reconoce el derecho a la propiedad (art. 19 Nº 23).

5º El Estado puede reservarse o tomar a su cargo diversas propiedades.

"La propiedad es pública o privada. -Los bienes económicos pertenecen al Estado, a entes o a particulares" (Art. 42 de la Constitución de Italia). "Para fines de utilidad general, la ley puede reservar originariamente o transferir, mediante expropiación y salvo indemnización, al Estado, a organismos públicos o a comunidades de trabajadores o de usuarios ciertas empresas determinadas o ciertas categorías de empresas que se relacionen con servicios públicos esenciales, o con fuentes de energía, o con situaciones de monopolio y que tengan un carácter de interés general preeminente" (Art. 43).

"Una ley puede, con fines de socialización, hacer traspasar las tierras, los recursos naturales y los medios de producción bajo un régimen de propiedad colectiva. Esta ley determinará el modo y la medida de la indemnización...".

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6º Prohibición de monopolios. "Sólo podrán otorgarse, en conformidad a la ley, concesiones con carácter de exclusividad, y por tiempo limitado, para el establecimiento y la explotación de obras y servicios de interés público" (Art. 97, inc. 1 de la Constitución de Venezuela). "Los ferrocarriles, carreteras, oleoductos y otras vías de comunicaciones o de transporte construidos por empresas explotadoras de recursos naturales, estarán al servicio del público, en las condiciones y con las limitaciones que establezca la ley".

Derechos sin titular determinado

106.Derechos sin titular determinado o difusos. La aplicación del ordenamiento jurídico constitucional o legal, al generar, cuando corresponda, las respectivas decisiones de las autoridades competentes y también las resoluciones mediante las cuales los tribunales fallan las controversias, da origen a derechos subjetivos; éstos existen desde el momento en que quedan determinados su titular activo, o sea, quién puede impetrar el beneficio, luego la persona u órgano que ha de proporcionarlo, y también la naturaleza, características y alcance del objeto, materia o contenido en que recae o a que se refiere. Tal ocurre respecto de los derechos individuales o sociales con que son favorecidas las personas o las asociaciones.

Se ha venido admitiendo, entre tanto, que existen situaciones en que los miembros de la sociedad nacional encuentran en la convivencia obstáculos que les impiden alcanzar los medios indispensables para satisfacer sus necesidades, atender sus intereses o llenar sus aspiraciones, y toman conciencia de que tales dificultades no provienen de la acción u omisión de determinada autoridad o persona obligada a suministrar el bien o la atención requeridos, sino a defectos que provienen de la estructura misma de la sociedad, que impide que las posibilidades que ella encierra estén colocadas al alcance de todos en la medida de sus respectivas urgencias.

Veamos algunos ejemplos para procurar definir con mayor precisión los rasgos genéricos que configuran las situaciones a que nos referimos.

En el haber de una nación se cuentan los espacios de que dispone, sus elementos y riquezas naturales y las energías que se encierran en su seno y que han de ser aprovechadas por todos sus integrantes. Pues bien, es posible que la concreción de las iniciativas que quisiera desarrollar determinada persona o grupo, tras su realización y perfeccionamiento, se vea impedida debido a que la organización de la sociedad no lo permite. En el devenir de la comunidad nacional se va acumulando, por otra parte, no sólo un patrimonio material y económico, sino además un patrimonio histórico y cultural que debe ser colocado al servicio de todos sus componentes, y ocurre que, en el hecho, algunos de sus integrantes se sienten en la imposibilidad de servirse de tal potencialidad para la obtención de sus propias metas. Puede observarse también que hay formas de aprovechamiento de las fuentes naturales de riqueza o energía que producen daño a la colectividad, ya perjudicando de inmediato el ambiente, ya privando a las futuras generaciones de aquello llamado a la conservación o beneficio de las que vengan. El avance científico ha contribuido a poner de relieve en el estudio de la ecología la estrecha vinculación del hábitat con la vida del hombre.

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En las hipótesis propuestas, todos los miembros de la sociedad pueden estar interesados en hacer efectivos los beneficios o metas asegurados o propuestos -aunque ninguno exclusivamente, o no todos en el mismo grado, o algún sector en diversa medida que otro- y surgirán en tales situaciones problemas en torno a la persona u órgano al que deberá acudirse, quién debe actuar, en qué términos podrá reconocerse, con cuál alcance, contenido, intensidad o extensión, etc.

Las cuestiones jurídicas que se abren en las situaciones descritas son tan ciertas y graves y adquieren efectividad y resonancia no sólo al interior de las naciones, sino que se proyectan en la vida de todos los pueblos, y ello explica que tales problemas se planteen en el seno de la comunidad internacional y se busquen fórmulas y medios apropiados para resolverlas mediante acuerdos y decisiones de los Estados. Así se explica que, por primera vez, se celebrara, en Estocolmo, entre el 5 y el 16 de junio de 1972, la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano, y luego en Río de Janeiro, en julio de 1993, la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

La importancia y trascendencia de situaciones al estilo de las que por vía ejemplar acaban de mencionarse, han llevado a introducir en el texto mismo de las constituciones políticas las bases y rasgos de una nueva especie de garantías, que configuran un tipo de derechos encaminados a hacer efectiva la atención de intereses que están difusos en el seno de la colectividad, derechos colectivos o del ambiente, como los denomina la reciente Carta de Colombia de 1991 (Título I, Capítulo III, arts. 78 a 82).

Resultará difícil, nos parece, que preceptos constitucionales de esa especie se conviertan en un aporte constructivo real y práctico si normas jurídicas complementarias no formulan las definiciones y precisiones consecuentes, no precisan recursos y acciones destinados a apremiar la reacción de quienes deben actuar, no fijan requisitos de procedencia, no indican las jurisdicciones competentes, no describen los procedimientos adecuados, etc.

Transcribimos algunos textos constitucionales recientes que consideran la materia propuesta.

1º Medio ambiente adecuado

"Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo" (art. 45 inc. 1º de la Constitución española). La Constitución de Colombia dispone: "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines" (art. 79); más adelante añade que, para defender el ambiente, "queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y salida de él de los recursos genéricos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional" (art. 81). La Constitución argentina, por su parte, prescribe: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo

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humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley" (art. 41). La Constitución chilena de 1980 reconoce a todas las personas: "El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente" (art. 19 Nº 8).

2º Utilización de los recursos naturales

"Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva" (art. 45 inc. 2º de la Constitución de España). "El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución" (art. 80 inc. 1º de la Constitución de Colombia).

3º Patrimonio histórico, cultural y artístico

"Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio" (art. 46 de la Constitución española). "El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles..." (art. 72 de la Constitución de Colombia).

4º Defensa de los consumidores y usuarios

"Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establece" (art. 51, incisos 1º y 2º de la Constitución española). "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno" (art. 42 de la Constitución argentina). "Usuarios y consumidores de bienes y servicios. Ecología. La ley regulará el control de la calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en su producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben

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ser representativas y observar procedimientos democráticos internos" (art. 78 de la Constitución colombiana).

5º Espacio público

"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común" (art. 82 de la Constitución de Colombia).

107.El Ombudsman o Defensor del Pueblo. El concepto contemporáneo en cuanto a que al Estado no sólo corresponde reconocer los derechos individuales, sociales y difusos en la colectividad, sino además promoverlos e incluso remover los obstáculos que impidan su real ejercicio, lleva a las nuevas cartas políticas a asegurar que en todo momento los gobernados dispondrán de la posibilidad de recurrir al ordenamiento jurídico en defensa de ellos, a establecer nuevas y más eficaces acciones y recursos con el mismo objetivo, a robustecer la función tutelar que compete a la magistratura judicial. En el sentido que señalamos se explica lo dispuesto, por ejemplo, por la Constitución colombiana de 1991 (art. 86), por la Constitución chilena de 1980 (arts. 20 y 21), por la Constitución venezolana de 1961 (art. 49), por la Constitución peruana de 1993, (art. 200), etc. La misma orientación se observa al instituirse -como ya lo hiciera España en la Constitución de 1931 a través del Tribunal de Garantías Constitucionales- una jurisdicción especial y al confiarse tareas vinculadas a esa finalidad a la competencia de los Tribunales Constitucionales encargados sustancialmente de todo lo concerniente a la supremacía de la Ley Fundamental.

Pues bien, entre las fórmulas encaminadas al propósito sustancial que hemos descrito, puede comprenderse el establecimiento de un órgano, que se configurara por primera vez con jerarquía constitucional desde 1809 en Suecia con el nombre de ombudsman, y que adopta diversas denominaciones en los varios países en los cuales en estos últimos años se ha venido introduciendo.

Con el fin de procurar definir las características de esta nueva institución, recurrimos a los antecedentes que proporciona el profesor Jorge Mario Quinzio, en su obra El Ombudsman, garante de la seguridad y defensor de la democracia (Editor Pedro Lira B., Impresión Contempo, Santiago, 1989, 28 págs.), quien se ha caracterizado por un prolongado y entusiasta esfuerzo dirigido a que se implante tal institución en nuestro país.

El organismo se introduce en Dinamarca por ley de 1954, en Noruega por ley de 1962, en Alemania a través de reforma constitucional de marzo de 1956 (art. 45-b), en Francia mediante ley de enero de 1973, dándole el nombre de Mediador (Mediateur), en Gran Bretaña con la denominación de Comisionado Parlamentario por ley de mayo de 1967, etc.

La Constitución de España de 1978 dispone: "Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este título ("De los

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derechos y deberes fundamentales"), a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales".

Las recientes constituciones de los estados latinoamericanos también acogen esta nueva entidad. Así, por ejemplo, la Constitución argentina de 1994 dispone que "el Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas" (art. 86, inc. 1º). Además pueden citarse la Constitución colombiana de 1991 (arts. 281 a 284); Costa Rica, que lo estableció por leyes de 1982 y 1985; la Constitución peruana de 1993 (arts. 161 y 162) y la de Guatemala de 1985 (art. 274).

Buscando definir la característica sustancial de esta nueva categoría jurídica, nos parece adecuado recurrir a lo que expresa la iniciativa de reforma constitucional y legal formulada por el Presidente Patricio Aylwin el 1º de abril de 1991, conforme a la cual se establece que la misión del Defensor del Pueblo es "proteger los derechos humanos y procurar que ello se realice en los hechos, especialmente frente a los actos y omisiones de la Administración del Estado y sus agentes que impliquen un ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, inconveniente o inoportuno de sus funciones o configuren una desviación de poder".

Para ejercer su finalidad, el Defensor está llamado a conocer de las quejas que las personas formulen en contra de la Administración y ha de estar dotado de amplias facultades para examinar, investigar y criticar las actuaciones administrativas, con poder de recomendar soluciones, pero sin capacidad de revocar directamente él mismo las determinaciones adoptadas por los diversos órganos públicos, y de sugerir al Parlamento modificaciones legislativas y a los organismos administrativos medidas encaminadas a corregir los defectos o deficiencias que observare.

La operación de una entidad como la que analizamos puede servir, por una parte, para imponerse de los daños que producen las deficiencias o insuficiencias de la estructura y aplicación del orden jurídico, a fin de procurar remediarlos hasta donde sea posible dentro de sus atribuciones, cuanto para reunir, con tal motivo, por otra parte, antecedentes que fundamenten una crítica sólida a tal ordenamiento.

Dada la índole de las atribuciones entregadas al Defensor, no procede confiarle una función propiamente jurisdiccional que, convirtiéndolo en tribunal, altere su naturaleza e interfiera en el desempeño de la judicatura. El Poder Judicial siempre está habilitado para pronunciarse sobre todas las cuestiones controvertibles con el criterio propio del fallo de una controversia.

En orden a las bases organizativas del instituto en análisis, puede observarse que las Cartas Orgánicas incorporan en su texto sólo algunos fundamentos principales y entregan al legislador la tarea de completarlas. Prevalece la inclinación a encargar la designación del Defensor al Parlamento, cumpliendo el requisito aprobatorio de una

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alta proporción de sus integrantes y permitiendo, con una exigencia análoga, el término de su inamovilidad.

Capítulo III:

EL DEBATE SOBRE LOS REGIMENES POLITICOS

108.La teoría de los regímenes políticos. En la época del clasicismo constitucional, cuando se exageraba la doctrina de la separación tripartita de los poderes, una vez analizadas las formas gubernativas, cuyas clasificaciones se centraban fundamentalmente en la naturaleza de los vínculos existentes sobre todo entre los órganos ejecutivo y legislativo, se consideraba agotado el estudio de las instituciones políticas.

Los cambios producidos en los diversos elementos que configuran la vida pública, la extensión reconocida al campo de lo político y el consiguiente aumento de las funciones estatales, la crítica al concepto y contenido de la soberanía y la precisión de su titular, el advenimiento de fuerzas sociales cuya acción determina o influye en la dirección colectiva, la profundización en torno de la naturaleza de las relaciones entre los gobernados y la autoridad, el estudio del alcance de la representación política, han sido algunas de las causas que, coincidiendo con la crisis del Derecho Constitucional concebido a la manera del liberalismo político, han puesto de relieve la exageración que existe en concentrar excesivamente su estudio en las formas de ejercicio del poder estatal.

Indiscutiblemente es una vez más Georges Burdeau quien en su Tratado de la Ciencia Política ha desarrollado una teoría de los regímenes políticos como algo diferente y más comprensivo que la mera consideración de los sistemas gubernativos.

Para apreciar el fundamento de tal distinción entre ambos conceptos basta pensar en que la descripción de las instituciones tradicionales no es suficiente para llegar a la médula de los caracteres que reviste la vida pública en los países, porque, sujetas a fórmulas y textos semejantes y a veces idénticos, discurren sistemas diametralmente opuestos. Ni en la estructuración estatal ni en la organización gubernativa se apartaron, por ejemplo, las instituciones de las democracias marxistas de las llamadas burguesas, y, sin embargo, sus regímenes políticos son gravemente diversos.

"Si hoy se quiere describir el régimen político de un Estado, es indispensable -dice Burdeau- bajo pena de no proporcionar sino una imagen superficial y vana, comprender en el análisis, no sólo las formas gubernamentales, sino también la estructura social del grupo, considerada a la vez en su estado presente y en el estilo que el Poder establecido se propone imprimirle en el porvenir. Las formas constitucionales limitadas por las reglas que presiden la organización y funcionamiento de los poderes públicos no encuentran ya, en sí mismas, una significación apreciable. No son ellas las que definen un régimen, sino la manera en que la doctrina gubernamental concibe el valor y el papel del individuo, la orientación que tiende a dar a las relaciones sociales, los fines que atribuye a las actividades individuales, en resumen, la idea de derecho o la síntesis de las ideas de derecho concurrentes que los gobernantes colocan como principio director de su acción. Frente a esta filosofía social,

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las instituciones constitucionales no tienen otro valor que ser un instrumento destinado a traducirla en acto. Gobierno parlamentario, régimen presidencial, democracia semidirecta o instituciones corporativas son otras tantas formas cuya neutralidad no se coloca sino en contacto con la realidad de las políticas que ellas permiten realizar" (Tratado..., t. IV, pág. 9).

Sobre tales presupuestos, desarrolla Burdeau su teoría referente a los regímenes políticos, considerando primero sus elementos y luego formulando su clasificación. En el primer aspecto, analiza la relación política (diferenciación entre gobernantes y gobernados y sus extensiones sociales, en el poder interiorizado en las masas o trascendente a éstas); el fundamento del poder político en cuanto a su régimen (primacía de la voluntad popular, diversas intepretaciones de la noción de pueblo y modos de encarnación de su voluntad); los fines del poder (éste al servicio del hombre o el hombre sirviendo al poder); la presencia de los gobernados en el ejercicio del poder (instituciones del gobierno directo, la opinión, el principio representativo); las formas gubernamentales (estructura del poder, monocrático o dividido según las funciones del Estado, y la repartición de las competencias entre los órganos).

Para Maurice Duverger: "un conjunto de instituciones políticas en un país dado, constituye un régimen político: en cierta manera, los regímenes políticos son constelaciones de las que las instituciones políticas son estrellas... conjuntos coherentes y coordinados de instituciones, cuyos diferentes elementos es artificial separar. Hay una interdependencia estrecha entre todas las instituciones de un mismo régimen; lo mismo que hay también estrecha interdependencia entre los regímenes políticos y las instituciones sociales, económicas, etc. A pesar de todo, para comprender bien la originalidad de la estructura de cada régimen político, es indispensable analizar previamente cada categoría de instituciones, tratando de describir todas las variedades que ella puede revestir: se verá mejor enseguida la relación entre tal tipo de instituciones y tal otro (por ejemplo: entre tal tipo de asamblea y tal tipo de jefe de Estado, entre tal tipo de partido político y tal tipo de gabinete ministerial, etc.)". (Instituciones Políticas, pág. 14).

La referencia que precede a los puntos de vista de los profesores Burdeau y Duverger evita mencionar el parecer de otros tratadistas porque es suficientemente expresiva, a nuestro juicio, de que se encuentra en plena elaboración una doctrina sobre los regímenes políticos y, por lo tanto, la determinación de sus elementos constitutivos y de las bases de la clasificación que de tales regímenes puede hacerse.

Lo expuesto pretende explicar también el motivo de haber dejado al término de esta obra la presentación del debate sobre el régimen político: el lector tiene ya información sobre los diversos elementos que pudieran estimarse como sus esenciales constitutivos y se han proporcionado también antecedentes sobre diversos regímenes que han existido o tienen actual vigencia.

Dedicamos, pues, este capítulo, que en mucha parte es meramente recapitulativo, a recordar las principales alternativas que se presentan a la vida política de las naciones en este momento de la historia.

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109.Concepto. El significado de lo que se entiende por regímenes políticos es, por lo expuesto, más amplio que el correspondiente a la idea de lo que son los regímenes gubernativos, ya que estos últimos miran específicamente a la estructura y actividad de los órganos del poder estatal; en cambio, al analizar los regímenes políticos, se subraya, sin olvidar la unidad del proceso directivo, la correlación, en la doctrina y en la práctica, de todos los elementos constitutivos del Estado, en su proyección normativa y en su dinámica operacional.

Las características que definen lo esencial de los regímenes políticos no se perfilan pues suficientemente en su contenido más hondo si, en efecto, se considera sólo la mecánica funcional del poder.

En el Estado no existe, única y aisladamente, poder estatal, sino que éste es inseparable de sus demás componentes: del territorio, de las personas y de los grupos, de los objetivos que se propone, de las normas que se dictan.

El exclusivo estudio de la estructura del poder público -instrumento que da, por cierto, efectividad al Estado- no abarca el de la esencia de éste y deja al margen considerar una serie de cuestiones que son todavía más trascendentales. Hay, por ejemplo, que tomar en cuenta, entre muchos otros aspectos, desde luego, tanto el marco geográfico como el curso histórico, explicativo, en proporción importante, del ser estatal.

Geográficos son, en efecto, factores como la extensión del territorio; la amplitud de su superficie; la ubicación dentro del continente (mediterráneo, costero o insular, etc.); las potencialidades de su agricultura o la riqueza de sus entrañas, o la naturaleza del mar que lo circunda y sus profundidades; su vecindad con otras naciones, y la configuración de sus valles, ríos y montañas.

La historia le impone, por su lado, variados e imprescindibles acondicionamientos en razón de las lecciones de su pasado y de la índole de los valores colectivos acumulados a lo largo de su evolución; de la tendencia observada, ya a personalizar, ya a institucionalizar el poder; de las circunstancias pretéritas que contribuyeron a dar fisonomía y condicionan la idea predominante sobre la misión del gobierno; de la experiencia que funda la tradición nacional y revela aptitudes o limitaciones, etc.

Influyen en el Estado, junto a esos factores geográficos e históricos, la conformación de las fuerzas colectivas que determinan la dinámica, potencialidades y perspectivas del combate por el poder: la interpretación que predomine, tocante a la índole del papel de los partidos políticos, sindicatos, fuerzas armadas, iglesias, cuerpos intermedios, etc.

Tanto los factores geográficos e históricos como la correlación de las diversas fuerzas colectivas contribuyen a su vez a explicar las distintas visiones que surgen acerca de la misión del Estado en un momento de su devenir.

Dos tipos de fines pueden precisarse, según ya se explicó, cuando se analiza la organización de la sociedad política: uno, teórico, abstracto, absoluto, objetivo, permanente, que no puede menos de definirse como el bien común temporal público, en toda la unidad y universalidad de los valores que encierra; y el otro, subjetivo,

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concreto, específico, práctico, existente en un preciso instante del devenir nacional. Pues bien, no hay duda de que, en la configuración del fin subjetivo y concreto, que describe lo más profundo del régimen político, influye la idea que se abriga en el seno de la colectividad nacional acerca de la finalidad que se estima deseable. Se explica así que, en relación a los regímenes gubernativos, aunque parezca muy semejante en ellos la estructura del poder público, sea profundamente diferente su régimen político, en cuanto marcado por la ideología predominante, acerca de la misión del poder, y tales diferencias separan así la sociedad liberal, de la socialista, comunista, etc.

110.Clasificación. Concretando Burdeau el pensamiento ya expuesto, divide los regímenes políticos en autoritarios y democráticos y distingue a su vez las democracias en gobernadas y gobernantes.

Marcel Prélot, formulando por su parte una teoría general de las instituciones políticas, distingue entre las instituciones gobernantes, las constituyentes y las estatales. En el análisis de las instituciones gobernantes trata de las democracias, y de las monocracias, de las oligarquías y de los regímenes mixtos. Entre las monocracias describe sus fundamentos característicos, las monocracias clásicas (dictaduras, tiranías, etc.) y las monocracias populares comprensivas de las fascistas y las marxistas.

Cuando sienta su teoría general de los regímenes políticos, Duverger estudia primero sus componentes y luego sus grandes tipos; como elementos, considera la autoridad de los gobernantes, la elección de éstos, la estructura del gobierno y la limitación de las facultades de la autoridad; en cuanto a los grandes tipos de regímenes políticos describe las democracias clásicas y las dictaduras contemporáneas, agrupando entre éstas las dictaduras marxistas y las fascistas.

Para Roberto Dahl, "el sistema de manejar los mayores conflictos políticos de una sociedad permitiendo a uno o más partidos políticos la oposición para competir con los partidos de gobierno, votar en las elecciones y en el Parlamento, es no sólo moderno; seguramente es también uno de los más inesperados descubrimientos sociales que el hombre ha hecho". Sobre tal base, clasifica los regímenes políticos en hegemónicos y poliárquicos, siendo de la primera clase los que no admiten oposición política alguna, y de la segunda, los que permiten el debate público sin restricciones, aunque estima que en el hecho la gran mayoría se ajusta a fórmulas intermedias, que se acercan a una u otra categoría según el grado de amplitud o de restricción de tal debate (Governments and political oppositions en Macropolitical theory, Hanbook of political science, volume 3, Addison-Wesley Publishing Company, EE.UU., 1975, págs. 115 a 174).

En síntesis, nos parece que los regímenes políticos pueden clasificarse en dos grandes familias: las autocracias y las democracias, comprendiéndose en cada una de ellas diversos tipos, según sus principales características.

A. Autocracia

111.Autocracia. Autocracia es todo sistema gubernativo en que la norma jurídica depende de la voluntad del gobernante e impera sobre los gobernados sin que ellos hayan contribuido a establecerla porque emana exclusivamente de quien detenta el mando o recibe sólo de éste su vigor compulsivo. "La democracia -dice Hermann

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Heller- es una estructura de poder construida de abajo hacia arriba; la autocracia organiza al Estado de arriba hacia abajo. En la democracia rige el principio de la soberanía del pueblo... en la autocracia, el principio de la soberanía del dominador: el jefe del Estado reúne en sí todo el poder del Estado... Todo el poder estatal proviene aquí del autócrata; a él incumbe adoptar todas las decisiones políticamente relevantes" (ob. cit., págs. 265-267).

Los gobiernos autócratas se generan con frecuencia por las debilidades mismas de las democracias, que son reales aunque circunstanciales y episódicas en muchos casos, cuando se muestran incapaces de resolver en forma adecuada, oportuna y justiciera los problemas que plantea la vida colectiva. Se atribuye también a las sociedades democráticas la disminución de la unidad nacional, por la exacerbación de las pasiones, exaltadas en la lucha política que les es inherente. Se recomienda, por esas debilidades, como más enérgico, apto y capaz de imponerse, un gobierno autocrático, llamado naturalmente, según se dice, a hacer triunfar con mayor facilidad los aspectos técnicos de las cuestiones e imponer las soluciones libre de las presiones provenientes de los sectores que puedan ser afectados.

Conviene anotar que si se consulta en el Diccionario la definición de "autoritarismo", éste resulta ser "un sistema fundado en la sumisión incondicional a la autoridad", por lo que equivaldría a la autocracia, aunque, por nuestra parte, pensamos que con frecuencia se usa aquel vocablo más bien para poner de relieve la energía con que quien tiene la autoridad pretende hacerla prevalecer, aun cuando lo haga en el marco de la facultad de que dispone.

Dentro de los rasgos genéricos que definirían las autocracias, mencionaremos algunas de sus formas contemporáneas.

112.Tiranía. La tiranía se ha presentado como el extremo del despotismo -el cual, según el Diccionario de la Real Academia, es "autoridad absoluta no limitada por las leyes"-, aquel régimen en que la actuación caprichosa de quien manda se inspira en la ambición, el placer, el egoísmo del propio gobernante, ajeno a todo propósito de bien colectivo y anhelo de justicia. El poder estatal se ejerce no sólo sin más criterio que la voluntad de quien lo detenta, al margen de toda norma que se le imponga, sino también hasta con atropello de los derechos más sagrados de la persona humana y prescindencia de la ley natural y divina. Es tiranía la especie que Aristóteles encuentra "en el hombre exento de toda responsabilidad y censura, que manda para su propio interés, y no para el bien de sus súbditos, a semejantes suyos a menudo mejores que él; imperio que es por eso mismo involuntario respecto de ellos, porque hombres libres no pueden soportar con agrado tal envilecimiento" (Política, pág. 95). Prélot la hace equivalente al despotismo y subraya sus rasgos de ser arbitraria, en el origen, en la transmisión y en el ejercicio del poder (ob. cit., t. I, Nº 107).

Sin embargo, no creemos de la esencia del despotismo el mal propósito del gobernante, sino su liberación de toda regla que reconozca sobre él.

Los totalitarismos contemporáneos -inspirados en mitos (raza, nación o clase), cimentados en un único partido impuesto, orientados a la exaltación del jefe, propagando filosofías que postulan la completa sumisión del hombre al Estado- son, en

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verdad, tiranías, a pesar del aparente homenaje rendido con frecuencia a las formas exteriores al tiempo de la entronización suprema o la conservación de cuadros institucionales que se convierten en simples instrumentos de dominación y vasallaje.

113.Monocracia. Monocracia es expresión que se usa hoy para definir el sistema de gobierno de uno solo, que antes se decía monarquía, en vista de la evolución que experimentó el contenido de este brazo de la secular clasificación tripartita, evolución que permite que el concepto de monarquía no se confunda ya, esencialmente, con la autocracia ni se oponga, por principio, a la democracia, y se conciban hoy perfectamente, entretanto, y existan en realidad, monarquías como formas de gobiernos de derecho e incluso compatibles con la democracia. En la monocracia, existe un solo centro de poder político; y así sucedía con las monarquías absolutas de los tiempos modernos y ocurre hoy en los regímenes polarizados por la fascinación al jefe, líder del partido único, vocero de la ideología dominante. Son, en verdad, monocracias las llamadas democracias populares contemporáneas, entre las que cabe incluir, según Prélot, las fascistas, nazistas y soviéticas (ob. cit., págs. 111-139).

114.Dictadura. La dictadura no puede ser explicada sin aludir a sus antecedentes históricos. "La dictadura en Roma fue frecuente: 13 casos en el siglo V, 50 en el IV antes de Jesucristo, explica M. Prélot. En caso de peligro interior o de disensiones internas demasiado vivas, el Senado forzaba a los cónsules (o al cónsul presente cuando el otro estaba ausente) al nombramiento del dictador. Este era provisto de plenos poderes. Un imperium ilimitado le permitía disponer de la vida de los ciudadanos. Todos los magistrados, detentadores del poder público, le quedaban subordinados de inmediato. Los tribunos del pueblo eran suspendidos de sus funciones y, en consecuencia, no podían impedirle actuar. Nombrado por un tiempo breve, en general seis meses, el dictador lo era también para una misión limitada" (ob. cit., t. I, págs. 109-110).

Esas notas influyen en el concepto moderno de dictadura, pero el vocablo se lo emplea hoy con diversas significaciones. En principio, la dictadura no se separa completamente de la posibilidad de un Estado de Derecho, ni cabe confundirla simplemente con la tiranía o con el totalitarismo; puede no haber en ella ruptura completa con el sistema jurídico antecedente; no es perpetua, aunque llegue a ser de duración indefinida; traduce una situación anormal y se propone objetivos limitados y transitorios.

Precisando las características de las dictaduras contemporáneas, dice Burdeau: "Se trata de un remedio; no de un régimen político nuevo. La dictadura se caracteriza por la intención de los gobernantes de hacer del autoritarismo un modo normal de gobierno. Desenlace habitual de una crisis de las instituciones representativas, la dictadura toma la antítesis de las máximas políticas que han provodado el mal. Reposa sobre un monopolio de la decisión reservada a los gobernantes, sobre la concentración de la autoridad en un pequeño número de personas y sobre la supresión de todo control en cuanto a la actividad de los gobernantes. La reducción de las libertades individuales, el silencio de la opinión pública, la sustitución de un régimen de policía al de estado de derecho, la agrupación de todas las fuerzas políticas en un partido único, son otras tantas medidas destinadas a procurar la sumisión rápida y muda a las decisiones incondicionadas del jefe" (t. I., pág. 271).

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Carl Schmitt, inspirándose en Bodin, en su obra La Dictadura, distingue aquella simplemente "comisarial" de la que merece ser llamada "soberana". "La omnipotencia del dictador descansa en el apoderamiento otorgado por un órgano que existe con arreglo a la Constitución, por un órgano constituido. Este es el concepto de dictadura comisarial... El legislador está fuera del derecho, pero dentro del Estado. El legislador no es nada más que derecho aún no constituido; el dictador no es más que poder constituido. Tan pronto como se establece una combinación que posibilita dar al legislador el poder del dictador, construir un legislador dictatorial y un dictador que da constituciones, la dictadura comisarial se ha convertido en dictadura soberana" (págs. 172 y 173).

Se habla también de cesarismo, a que algunos califican con el agregado de empírico (V. Burdeau, t. IV, Nos 232-234 y 239-246) o democrático (Prélot, t. I, Nº 62). El nombre le viene del recuerdo de la historia de Julio César. La idea es la del prestigio personal de un caudillo que se impone o consolida su acción mediante las formas democráticas, en cuanto, generalmente, deriva su título de sufragio popular, consulta al electorado en referéndum, e invoca constantemente el nombre o el interés del pueblo. Estas categorías son explicadas detalladamente de preferencia por los tratadistas franceses y dan como ejemplo suyos el imperio de los dos Napoleón e incluso la forma tradicional de gobierno predominante en los países de la América Latina, en que se ven coexistir la adhesión a los principios de 1789 con la prescindencia efectiva de la libertad política, especialmente en lo relativo a una auténtica expresión de la opinión pública. Prélot considera este tipo como forma mixta de monocracia y democracia directa, y Burdeau la opone a las dictaduras ideológicas, nacidas de la crisis del parlamentarismo, entre las cuales coloca a los regímenes de Portugal, bajo Oliveira Salazar, y a la España de Franco.

B. Democracias

115.El predominio del sistema democrático. Las democracias genéricamente clasificadas aquí como formas de regímenes políticos, son aquellas en que la sociedad gobernada, actuando en libertad, otorga el título de mando a los gobernantes y les señala la orientación sustancial a la que han de ajustarse, de manera que, en su ejercicio, los órganos de autoridad se encuadren en el estatuto y respeten reglas que no derivan de la voluntad de ellos, a las que deben, a la inversa, someterse, moviéndose dentro de las competencias y atribuciones y respetando las formas establecidas.

Quien historie esta época del humano devenir admitirá como una de sus notas más salientes la unanimidad con que los pueblos expresan su adhesión a la democracia como forma aparentemente ineludible de dirección de la sociedad política. En medio de la armonía con que se expresa dicha aspiración, graves desacuerdos recaen, es cierto, sobre el contenido de la fórmula y el modo de realizarla, pero jamás alcanzan al principio esencial, en cuanto éste rechaza que el poder imperativo de dirección se reserve a la exclusividad de un hombre o de un grupo y su manejo pueda realizarse completamente al margen de toda intervención de la colectividad en relación a la cual se ejerce.

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Si no bastara constatar un hecho tan patente y palpable, recordemos algunas de sus expresiones.

En la Carta de Organización de los Estados Americanos, convenida en Bogotá en la IX Conferencia Interamericana de abril de 1948, se sustenta que "la solidaridad de ellos y los altos fines que con ella se persiguen requieren de la organización política de los mismos sobre bases del ejercicio efectivo de la democracia representativa" (Art. 5d). Dentro de tales fundamentos se aprueba en esa oportunidad la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre, cuyo Art. 20 establece que "toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres".

La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, proclama igualmente que "Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes libremente escogidos... La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro que garantice la libertad del voto" (Art. 21, incs. 1 y 3).

Al organizarse, en 1946 y en 1958, la República francesa establece que "su principio es gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo"; al hacerlo la de Italia en 1947 se proclama "democrática, fundada en el trabajo" sobre la base de que "la soberanía pertenece al pueblo"; y en forma unánime se expresan constituciones contemporáneas como las de Alemania (1949), Japón (1947), España (1978), etc.

Semejante homenaje rindieron con reforzada expresión verbal las que se denominaban democracias populares, según expusimos.

Oficialmente el catolicismo sigue sin comprometerse con ninguna forma gubernativa, pero no niega que en este instante la historia se mueve bajo el signo de la democracia.

Lo admitió explícitamente S.S. Pío XII en el Mensaje de Navidad de 1944, en el que comprueba que los pueblos "se oponen con mayor ímpetu a los monopolios de un poder dictatorial no criticable, intangible; y reclaman un sistema de gobierno que sea más compatible con la dignidad y la libertad de los ciudadanos. Estas multitudes inquietas, transformadas por la guerra, hasta en sus estratos más profundos, se ven hoy día invadidas por la persuasión, al principio tal vez vaga y confusa, de que si hubiese habido la posibilidad de observar y corregir la actividad de los poderes públicos, el mundo no hubiera sido arrastrado al torbellino desastroso de la guerra; y que, con el fin de evitar en el porvenir la repetición de semejante catástrofe, es necesario crear en el pueblo mismo garantías eficaces. En tal disposición de los ánimos, ¿hay que maravillarse que la tendencia democrática invada los pueblos y obtenga ampliamente el sufragio y el consentimiento de aquellos que aspiran a colaborar más estrechamente al destino de los individuos y de la sociedad? Expresar su propio parecer sobre los deberes y sacrificios que se le impone; no estar obligado a obedecer sin haber sido escuchado, he aquí los derechos del ciudadano que encuentran en la democracia, como lo indica el mismo nombre, su expresión. De la

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solidez, de la armonía, de los buenos frutos de este contacto entre ciudadano y gobierno del Estado, se podrá reconocer si una democracia es verdaderamente sana y equilibrada y cuál será su fuerza de vida y de desarrollo. Por lo que toca a la extensión y naturaleza de los sacrificios exigidos a todos los ciudadanos, en nuestros tiempos, en que tan vasta y decisiva es la actividad del Estado, la forma democrática de gobierno aparece a muchos como un postulado natural, impuesto por la misma razón".

Como dice Pietro Pavan, "la democracia es el régimen que mejor responde al orden objetivo de la convivencia, desde que en él los sujetos originarios de la autoridad política participan simultáneamente a su efectivo ejercicio. Y también parece lógico deducir que, donde rige un régimen en el cual muchos o casi todos los miembros del cuerpo social están impedidos de tomar parte activa y responsable en la vida pública, en dichos miembros no se debilita nunca la exigencia de fondo de que la evolución política se oriente hacia formas estatales democráticas" (La democracia y sus razones, pág. 113).

116.Evolución del sistema. La aplicación del principio democrático en la extensión de los últimos tres siglos fue concretándose en regímenes diversos con características apreciablemente diferentes a aquellas que, conformándose a las bases filosóficas del movimiento revolucionario que puso término al absolutismo monárquico, configuraron los rasgos definitorios de la democracia moderna. Como consecuencia de tal evolución, y sin abandonar del todo aquellas peculiaridades, la democracia contemporánea las ha rectificado y completado en aspectos sustanciales.

Como efecto de lo que acaba de decirse, la comparación entre la democracia de hoy y la inicial conduce a distinguir las cualidades de una y otra para subrayar sus diferencias sustanciales.

Lo anterior explica que podamos estimar que la democracia inicial, que pudiéramos llamar clásica, liberal y burguesa, fundada en el concepto de la soberanía nacional y estrictamente representativa, presenta una fisonomía notoriamente diversa de aquella que merece las preferencias en la actual hora de la humanidad. Formulando tal comparación, Georges Burdeau separa la democracia gobernada de la gobernante, estimando que aquella corresponde a la clásica y la última define el rasgo más típico de la democracia contemporánea.

Por otra parte, es tal el vigor que en esta hora de la historia presenta el postulado democrático, que, por lo menos aparentemente, a su amparo han pretendido acogerse regímenes gubernativos muy lejanos de su lógica, como lo han sido las que se llamaron "democracias populares" y algunas dictaduras de inspiración cristiana. Los ensayos a que queremos aludir, no obstante la etiqueta con que han querido presentarse, representan más bien regímenes hegemónicos, según el pensamiento de Dahl, porque en ellos la competencia cívica o no existe o existe en un grado insignificante.

1. LA DEMOCRACIA CLASICA

117.Diversidad de la práctica democrática y puntos de convergencia. Pudiera calificarse de gravemente erróneo ignorar la diversidad de los aportes ideológicos que contribuyen a cimentar el edificio del gobierno representativo moderno, tal como

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desdiría de la realidad histórica sostener la uniformidad absoluta de sus formas prácticas en diferentes naciones, épocas y continentes. Además, antes de anotar puntos de convergencia, conviene confesar que, grosso modo, en aspectos de relevante importancia, se separan, tanto en el pensamiento político como en la práctica institucional, las democracias anglosajonas de las latinas en que formamos, influidas más vivamente por la especulación y por la experiencia francesas.

a) El contractualismo

118.a) El contractualismo. En cuanto a su idea sobre el hombre, predominó en la democracia moderna la concepción que provino del liberalismo filosófico informante de la Revolución Francesa. Desde que el hombre empieza a especular libremente sobre sí mismo, al margen de la verdad revelada por Dios en las Sagradas Escrituras, se reconoce con derechos y potencialidades que deduce del propio discurso de su razón individual. Sobre tal supuesto, se afirma, consecuentemente, que el poder estatal ejercido sobre el individuo debe ser consentido por él y se propagan las corrientes contractualistas para explicar el origen de la sociedad y del mando.

Si la sociedad política está basada en un pacto y el hombre se guía autónomamente por su voluntad, se concibe la espontaneidad con que surgió el fenómeno constitucionalista, tendencia -que se robustece en los Estados desde fines del siglo XVIII- a consagrar en textos solemnes y escritos, emanados de la sociedad gobernada o aceptados por ella, las normas fundamentales de su estructura política.

b) Soberanía nacional

119.b) Soberanía nacional. Recuérdese, en primer término, que el país actor de la Revolución de 1789 pronto abandonó su idea-fuerza del predominio popular y sustenta luego el principio de que la efectividad del poder político pertenece a la Nación, y no a cada uno de los miembros asociados, tenedores de una parte alícuota de soberanía, cuyo querer debe concurrir a la formación del pacto político constitutivo y a su manejo por la voluntad general, según la explicación de Rousseau. En la uniformidad completa de un hombre y otro, tomado como referencia dialéctica tan sólo en lo esencial de su naturaleza, se preparó el camino para diseñar otro concepto ajeno también a una concreción comprometedora, el de la soberanía nacional, que sirve para frenar la anarquía multitudinaria y dar paso al predominio político de la burguesía económica, fortalecida con la transformación industrial. Esta categoría de raíz especulativa elevada a postulado fundamental no penetra en la convicción política sajona, que traduce más bien la soberanía democrática en la necesidad de permitir que la opinión pública sea escuchada en el curso de los asuntos generales y de respetar las garantías tradicionales.

c) La representación

120.c) La representación. Como formando parte del pueblo o de la nación, los gobernados no pueden actuar por sí mismos en los muchos aspectos de la dirección colectiva, por razones prácticas que se impusieron con fuerza a pesar de los discursos de Rousseau en favor del gobierno directo, debieron hacerlo sus representantes. Son éstos, dentro del concepto de la soberanía nacional, los intérpretes que manifiestan la

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voluntad de la nación, potencialidad de realización y de destino del grupo, voluntad colectiva, que ellos precisan, declaran e interpretan; inexistente, por falta de definición y objeto, antes de su expresión o separada o en divorcio con ésta, de modo que el representante no está obligado a respetar el querer individual de los ciudadanos que con sus votos le han exaltado al cargo electivo. En la democracia inglesa se impone, por su lado, en la época clásica que describimos, el postulado de la completa soberanía del Parlamento, y en ella ni siquiera se concibe la hipótesis de que sus miembros deban obedecer las instrucciones de los electores, base que se admitió como reflejo de la teorización rousseauniana, al inicio de las jornadas revolucionarias francesas.

La garantía de ejercicio democrático de la función representativa se halla exclusivamente en que emana del electorado el título que legitima la representación y ese título ha de renovarse con periódica frecuencia, renovación que permite premiar con indefinida reelegibilidad un desempeño apreciado o sancionar con la derrota cívica un comportamiento en divorcio con el sentir del núcleo ciudadano de la respectiva circunscripción.

d) El cuerpo electoral

121.d) El cuerpo electoral. Confundiéndose con la voluntad nacional, los sectores sociales que predominan en la dirección colectiva señalan las calidades prescritas para elegir o ser elegido; y por su medio reducen la consulta electoral a la intervención de una parte al principio escasísima de la población adulta, que tiende, es cierto, constantemente a ensancharse liberalizando las franquicias, sentido de paulatino progreso que calza exactamente, no lo olvidemos, con la línea zigzagueante del suceder galo. Se sostenía entonces, por los más influyentes políticos, el sufragio como función de confianza colectiva, no como derecho que pudiera ser inherente al existir racional.

e) El principio mayoritario

122.e) El principio mayoritario. El principio de la mayoría, por su prestigio como recurso práctico o como forma de concretar la voluntad general, determina tanto los acuerdos de los órganos colegiados, como los métodos de selección de los representantes o por el electorado, mayoría absoluta predominante en el logicismo latino, mayoría relativa en el empirismo sajón.

f) La separación de poderes

123.f) La separación de poderes. El presupuesto organizativo fundamental del clasicismo se halla en la separación de tres poderes públicos que Montesquieu, observando la realidad inglesa, proclamara como la máxima garantía de libertad política. Sabemos que antes de él la había descrito Locke y la influencia de ambos repercute cuando las colonias inglesas de América trazan la primera y más antigua de las constituciones escritas en vigencia. La forma en que se discurren o practican las relaciones entre los departamentos legislativos y ejecutivos del gobierno se convierte en el principal criterio clasificador de los regímenes políticos.

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La supremacía del Parlamento como vocero de la voluntad nacional se traduce en la superioridad de la ley en relación a las demás normas jurídicas y en el predominio de las Cámaras electivas sobre el Gobierno.

g) Los derechos individuales

124.g) Los derechos individuales. La organización de las instituciones tiene un objetivo preciso, sustentado también por Locke y que admitieran solemnemente las declaraciones y los documentos preceptivos desde el siglo XVIII: defender los derechos de los gobernados. Porque "todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en sociedad, no pueden privarse por ningún pacto" (Declaración de Virginia, 1776). "Sostenemos estas verdades como evidentes por sí mismas, que todos los hombres son creados iguales, que están dotados por el Creador de ciertos derechos inalienables" (Declaración de Independencia de Estados Unidos, 1776).

Esta doctrina de los derechos innatos y el principio de la separación de los poderes son los dos postulados más importantes de la nueva era política según lo confiesa el Art. 16 de la Declaración de 1789: "Toda sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada ni determinada la separación de los poderes, no tiene constitución".

Inglaterra, reacia a otorgarse una carta escrita y a trabarse con formulaciones abstractas, lo es también a registrar catálogo de libertades, igualdades y derechos, no tiene tampoco la obsesión de reflexionar en torno de sus justificaciones racionales y se contenta simplemente con sostener las garantías y beneficios que tradicionalmente han sido reconocidos a los súbditos ingleses, ya testimoniados en los estatutos, ya convertidos en precedentes del common law.

Pero en Inglaterra, en Estados Unidos, en Francia, en todos los pueblos que van siendo conquistados a las diversas fórmulas de la democracia representativa a lo largo del siglo XIX, los derechos individuales se conciben como seguridades que amparan en contra de la acción del poder público, cuyo movimiento se mira con recelo, y de él se espera a la inversa que deje libre más bien la actividad de los gobernados en la cual se cifran fundamentalmente las posibilidades y expectativas de progreso.

Prevalece la convicción de que el convivir en el seno de la sociedad consiste en mera coexistencia de individuos, débilmente coartados por la acción estatal de la que están habituados a defenderse, libres de todo grupo intermediario que limite, según se temía, la espontaneidad del movimiento de sus componentes. A quienes su debilidad o las circunstancias privan de los medios necesarios para aprovechar las posibilidades favorables que se consagran en el sistema, se sacrifican indefensos en una lucha que para ellos se vuelve dura e injusta.

El ámbito de la intervención de la potestad estatal se reduce, pues, en la lógica de la democracia liberal, al mínimo requerido para el resguardo de la tranquilidad exterior indispensable al uso pacífico de la libertad de que debe disponer cada individuo en cuanto tienda a la realización de sus particulares propósitos.

h) La libertad política

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125.h) La libertad política. De todas esas garantías hay una que facilita el ejercicio de las otras y cuya efectividad se vincula íntimamente a la esencia del sistema gubernativo: la libertad política.

Tiene ésta diversas manifestaciones y se concreta en la posibilidad de expresar sin trabas la opinión que merece el curso de la dirección colectiva; de juntarse, para hacerlo, en reuniones de cualquier clase; de asociarse para influir en la gestión pública; de hacer la propaganda por ideas y personas; de emitir sin presiones el voto en las urnas.

Las libertades políticas no son privilegios tan sólo de los ciudadanos que apoyan la actuación de aquellos que en determinado momento realizan el mando, sino también de quienes la combaten y precisamente la facultad de disentir se convierte en derecho de oposición que se robustece en la medida de la afirmación de la autenticidad democrática.

En la práctica, sin embargo, la influencia, en apoyo o contradicción, sobre el curso de la vida pública pertenece a un sector escaso de los componentes de la colectividad.

2. LA MODERNA ORIENTACION DEMOCRATICA

126.Cambios frente a la democracia clásica. Los caracteres de la democracia representativa que se acaban de sintetizar no coinciden de lleno con la idea que sobre ella prevalece en esta hora del mundo. Podrán, sin duda, conservarse muchos de esos rasgos, por lo menos en la letra de las Constituciones que han perdurado inmodificadas, tal vez se mantengan, como realidad indudable, en grado mayor o menor, en la existencia de nuestras naciones, pero todo ello no destruye el hecho también evidente de que la visión inspiradora del ideal democrático que tiende a moldear la actual conducción, y, con mayor fuerza aún, el futuro destino de los pueblos se aparta profundamente de la que animaba el pensamiento político en el periodo que puede llamarse clásico del constitucionalismo.

En otras palabras, si con seriedad quiere combatirse en los días que corren la democracia representativa practicada en nuestras naciones, no debe confundirse en el mismo juicio el ideario actualmente predominante, y su actual cristalización institucional en los países más progresistas y prósperos que continúan su evolución pacífica, con las convicciones generalizadas y realizaciones que hace un siglo -para hacer más patente la comparación- conformaban los sistemas de gobierno popular indirecto en los Estados que entonces los encarnaban más fielmente.

No en balde la experiencia, en tanta parte dolorosa, de los pueblos puso de relieve el punto hasta el cual la filosofía política en boga cuando se propagara el constitucionalismo encerraba, en su extremismo y exageraciones, una especulación equivocada sobre la sociedad, sobre el hombre y tocante a la índole de sus recíprocos vínculos. Junto a ventajas y potencialidades que el liberalismo institucional puso al alcance por lo menos de una minoría, traducidas en progresos innegables para la humanidad toda, se convirtió en causa de debilidades e injusticias que aquejaron a vastos sectores de las colectividades nacionales.

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No corresponde repetir aquí la vigorosa y merecida crítica formulada al liberalismo político y económico de la pasada centuria, en sus diversos aspectos y a la luz de numerosas y opuestas filosofías; ni dar cuenta, aunque somera, de las variadas escuelas que han pretendido pensar sobre bases diferentes la convivencia democrática; ni rememorar siquiera las fases de la evolución cumplida, marcada por etapas jalonadas con hondos sufrimientos callados y espectaculares combates cruentos, desarrollados ya en el plano internacional, ya en el interior de las comunidades políticas.

Todo ello, los mismos progresos experimentados en el mejor conocimiento de las leyes de la naturaleza, los poderosos medios de producción industrial puestos consecuentemente a disposición del hombre, la rapidez de los medios de transporte, la facilidad de las nuevas e insospechadas formas de comunicación del pensamiento, de la voz, de la figura, y numerosísimos otros factores han convergido a producir una nueva realidad, traducida en la presente concepción de la democracia representativa imperante en países que los nuestros han admirado tradicionalmente en orden a la teoría y práctica políticas.

a) Sufragio, derecho inherente a la persona

127.a) Sufragio, derecho inherente a la persona. ¿Cómo puede negarse, en primer término, que en dos siglos se ha robustecido de tal manera el ideal democrático que hoy, al margen de toda discrepancia sobre su contenido y estructura técnica, restringido como mínimo institucional a la intervención misma del electorado -con sentido, es cierto, también objeto de debate-, se ha como incorporado indestructiblemente a la mentalidad humana la convicción de que, en principio, toda persona, por el hecho de ser tal, a menos de hallarse en una situación que razonablemente explique su privación, debe estar en la posibilidad de emitir su boletín de voto?

Sufragio igual para todos es el término a que han llegado muchos ordenamientos jurídicos o es idea-fuerza que tiende ineluctablemente a concretarse en todos. Nadie niega esta aspiración y a lo sumo se disiente aquí o allá en cuanto a la oportunidad de cumplir alguna nueva fase que acerque a la inevitable meta.

b) Los derechos sociales

128.b) Los derechos sociales. Los vínculos entre los gobernados y el poder estatal no se conciben ahora reducidos a la obligación de éste de reconocer y respetar los derechos individuales que se proclaman en elocuentes tablas declarativas o se precisan en preceptos articulados y de presenciar impasible el uso por los miembros de la sociedad política de las garantías que se les asegura.

En la sociedad contemporánea son poquísimos los que se satisfacen con una posición pasiva del Estado, y al contrario, piden precisamente esa actitud estática quienes desean aprovechar las facilidades de acción que les crean sus propias posibilidades individuales.

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Los términos de la relación política en la convivencia democrática se han modificado sustancialmente. La inmensa mayoría de los gobernados no teme ahora la actividad del poder sino que la reclama angustiosamente cuando carece de los medios indispensables para progresar hacia una vida digna, y comprende que, en tal situación, resulta vacía la proclamación de beneficios de libertad solemnemente definidos, pero, por dicha razón, sin realidad ni eficacia.

El espléndido aislamiento de cada hombre, en particular búsqueda de su propio afán, ajeno a toda vinculación fuera de la que le une directa y débilmente al Estado, mostró que resultaba nefasto para el común de los miembros de la sociedad política, porque el individuo necesita de las ayudas, de las defensas, de las ventajas que le proporcionan las sociedades y comunidades en que se ve colocado, de las que participa naturalmente o a las que con espontaneidad ingresa o constituye, de modo que, en lugar de ignorar el Estado estos grupos menores, ha de protegerlos. Se comprende hoy, por ejemplo, que infinidad de gentes sufrieron las máximas privaciones de la condición proletaria, porque abolidos los gremios se careció de insustituible amparo, de modo que el restablecimiento de la vida profesional y sindical es conquista que no puede de nuevo sacrificarse. No basta reconocer los derechos del hombre como individuo, sino, según dice felizmente la Constitución italiana (1947), "en las formaciones sociales en que se ejerce su personalidad". Se explica así que los grupos familiares, profesionales, sindicales, locales, culturales, etc., en lugar de ser ignorados, como lo eran en el clasicismo constitucional, sean objeto hoy de especial preocupación del constituyente y del legislador.

El hombre desarrolla su existencia en los grupos a que pertenece y normalmente en ellos espera encontrar las posibilidades de su progreso: eso se garantiza mediante los llamados derechos sociales, sin cuyo reconocimiento la vieja tabla de libertades individuales se muestra incompleta e ineficaz.

Reclamada constantemente la intervención del poder público para resolver los problemas colectivos, reparar injusticias, emprender tareas de magnitud que escapan a las posibilidades de los particulares, etc., y ampliada así notablemente la esfera de acción del Estado, ya nadie sostiene seriamente que la autoridad pueda mantenerse en la actitud pasiva que se soñaba como ideal, sino que predomina la convicción de que debe estar dispuesta a enfrentarse con eficiencia y dinamismo al remedio de los males sociales y a la creación de las condiciones que requieren en sus diversos aspectos la comunidad ciudadana.

c) El principio pluralista

129.c) El principio pluralista. La complejidad de los asuntos comprendidos en la administración del interés general, la variedad de las indicaciones técnicas recomendables para su mejor conducción, la discrepancia de criterio en cuanto al orden de prelación de los requerimientos colectivos, tantos otros motivos y, en lugar primordial, sobre todo en los pueblos latinos, las distintas escuelas doctrinarias que pretenden explicar el destino del hombre y la misión de la potestad estatal, dan origen a concepciones diferentes acerca del bien común deseable para la sociedad política y realizable por ella. La pluralidad de tales visiones del progreso nacional inspira, anima, enriquece y da vida a su turno al juego democrático. La versión del futuro colectivo

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que se impone, orienta la acción que ejerce el aparato estatal; las otras, preparan, en libre debate, la eventual orientación posterior.

Los partidos políticos se organizan explícitamente para congregar a los adherentes de una y otra de esas visiones generales de bien público; y cuando proponen metas precisas y factibles, se disciplinan para propagar sus propósitos y luchan por su realización en el ejercicio del mando, prestan incalculables servicios a la causa democrática.

Cuando el genio nacional, la cultura política, la historia, la idiosincrasia colectiva, la misma estructura institucional y otros sinnúmeros factores encauzan espontáneamente la pugna cívica en torno de dos grandes partidos políticos, se facilita y organiza la marcha de los poderes públicos y la práctica de los regímenes gubernamentales, al tiempo que el planteamiento de las consultas electorales se vuelve expedito y basta en éstas el principio de la mayoría que, en tal caso, por su propia mecánica, tiende a ser absoluta y, cuando solo relativa, resulta apreciable.

No es esa la situación más corriente, principalmente en los países latinoamericanos, donde generalmente se forman múltiples partidos que dificultan el funcionamiento de los resortes parlamentarios. Desde luego se crea el problema de los sistemas de votación. Las fórmulas de repartición proporcional pretenden hacer justicia electoral, buscando que el resultado de las urnas refleje, hasta el máximo posible de fidelidad, la real distribución de las corrientes ciudadanas, logrando, consecuentemente, que en el seno de los cuerpos representativos se expresen esas diversas tendencias al tiempo de la deliberación y de las decisiones.

Sin embargo, después de alcanzar inmenso prestigio, los sistemas de votación proporcional son objeto hoy de apreciaciones contradictorias que giran no sólo en cuanto a si ellos reflejan simplemente el desmenuzamiento existente de las fuerzas políticas, o, al contrario, lo provocan y agudizan, sino, principalmente, en torno del objetivo mismo de la consulta electoral. ¿Se busca con ella, en sustancia, la reproducción exacta de la correlación de las fuerzas que dividen la opinión nacional, a fin de que su equivalencia siga manifestándose en la conformación de los órganos fundamentales del poder político, o se le confía la misión de que, por su medio, se revele una voluntad nacional capaz de inspirar y orientar la acción de la potestad estatal, una por naturaleza y llamada por esencia a actuar con sentido claro, vigoroso?

Se plantea de tal modo trascendental dilema, porque, si se busca por un lado la fidelidad de proyección de los disentimientos en la estructura de los cuerpos públicos, dando base a la tacha de impotencia del sistema, se paraliza la acción de éstos o se la hace débil, insegura, discontinua, contradictoria, a menos de producirse el caso poco frecuente de una fuerza política mayoritaria capaz por sí sola de imprimir rumbos al movimiento del poder; mientras tanto si, por otra parte, se construye demasiado artificiosamente una voluntad que pudiera no corresponder a un auténtico sentir nacional se arriesga la base misma del gobierno democrático. Piénsese, en este último aspecto, en los poco favorables resultados, incluso desde el punto de vista de los propósitos perseguidos, obtenidos por las leyes electorales que forzaron combinaciones y sistemas de votación y dieron primas a las alianzas, promulgadas en 1951 en Francia y en 1953 en Italia.

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d) El cambio del concepto de soberanía

130.d) El cambio del concepto de soberanía. El dogma de la soberanía nacional, aun allí donde se admite su principio, no se impone ya uniformemente en el sentido que la democracia clásica le diera.

Se confundieron en esa expresión dos conceptos que ahora se distinguen, apreciándose el error y la exageración que en uno y otro aspecto contenía.

Se buscaba, en efecto, cuando se afirmaba la soberanía nacional, subrayar el carácter extenso, universal, contundente y supremo del poder estatal, suficiente para imponerse sobre cualquier otro que con él pretendiera rivalizar en el seno de la sociedad política. Sin embargo, al entregarse tan formidable poder a la voluntad general expresada por la mayoría ciudadana, se le atribuyó semejante absolutismo, parecida ilimitación, a la que para sí sostenía el poderío regio que venía a destruirse. Tamaña omnipotencia resultaba contradictoria con la proclamación de los derechos individuales, fuera de que más tarde la realidad puso de manifiesto, además, la necesidad de respetar también los derechos sociales. Tampoco mantuvo su prestigio la idea de la soberanía ilimitada en el orden de los vínculos externos, puesto que cada día estréchanse más éstos en la convivencia internacional que marcha hacia su perfección en una sociedad mundial de los pueblos todos de la tierra, y causa innumerables y crecientes restricciones a la autonomía de los Estados.

No puede olvidarse, sin embargo, que la soberanía nacional no importaba tan sólo una definición de los caracteres del poder estatal cuanto conjuntamente una precisión de su depositario, del titular habilitado para cursar la dirección de la sociedad política y, en este sentido sustancial, la doctrina clásica sostenía que, con la amplitud e intensidad admitidas, competía el eficaz principio orientador de la vida pública a la Nación. Estimaba ésta no tanto como realidad identificada con el pueblo concreto, es decir, con los miembros de la comunidad política, sino como categoría conceptual llamada a expresar los valores del grupo con su historia, sus potencialidades presentes y su vocación colectiva. Tal como se había pensado a cada hombre exclusivamente como un ente abstracto, con igualdad de derechos derivados de la misma naturaleza y que en nada dependían de la situación en que se encontraba, del mismo modo se especuló en torno de la nación como una entidad abstracta, completamente separada y distinta de sus miembros y, por lo tanto, con una voluntad propia diferente y ajena al querer individual de determinado componente de la sociedad.

Sobre tales premisas, los representantes de la nación, especialmente quienes habían sido elegidos por los ciudadanos para integrar los órganos del poder estatal, debían, como decíamos, cristalizar y definir la voluntad nacional y, al hacerlo, no se sentían de modo alguno forzados a actuar en concordancia ni menos en obedecimiento a los propósitos, intereses e instrucciones de los electores cuyos votos les creaban el título de la representación.

Tal idea de la sustancia de la relación política no tiene ya plena vigencia. El llamado, cada vez más amplio, a participar del sufragio y la presión hecha por los gobernados que reclaman la actuación constante del poder político en defensa de su interés

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individual o de los grupos a que pertenecen, han contribuido a modificar notablemente la manera de pensar, comprendiéndose que el depositario del poder directivo en la sociedad política no es un ente abstracto sino la comunidad viva de sus miembros, en forma que al actuar los órganos de la potestad estatal deben respetar y considerar la voluntad específica de la comunidad nacional, tomando en cuenta sus diversas expresiones, entre ellas las que se manifiestan de modo impreciso a través de la opinión pública y en forma más sólida y firme en los pronunciamientos del órgano electoral.

Diversas instituciones y hábitos revelan este cambio en la doctrina política. Recuérdense el frecuente recurso a la disolución de las Cámaras como manera de auscultar el sentir colectivo en las formas de democracia semirrepresentativa, al estilo de la inglesa, o los métodos de gobierno semidirecto, que incluyen las facultades de iniciativa, veto, referéndum de diverso alcance; e incluso el mandato imperativo, que extrema esta orientación y le da sentido diverso.

Es más fácil, indiscutiblemente, dirigir la sociedad política cuando se la supone unificada en una categoría abstracta y se crea, imputándola a la nación, una voluntad colectiva que, en el hecho, se confunde con la intención personal del titular del órgano estatal, actuando sin traba determinante que provenga del querer específico dado a conocer por los individuos y grupos que la componen. Pero, admitido que es el pueblo mismo quien tiene la facultad de regir su propia dirección, surgen los problemas trascendentales que presenta hoy la democracia representativa y de cuya decisión depende su futuro.

Porque el pueblo, que tiene derecho a hacerse oír y cuya voluntad debe respetarse, no se simplifica en la serie uniformada de individuos regimentados por la especulación del siglo XVIII, pero inexistentes en la realidad. Esta presenta, al contrario, pluralidad de personas inconfundibles y únicas, cada una de las cuales constituye un universo propio, con un estatuto de derechos y deberes incanjeable con el de otra alguna, con sus particulares opiniones, sus íntimas aspiraciones, sus legítimos o inconfesables intereses, padre o madre, cónyuge, hijo o hermano en una familia, habitante en una localidad, ejerciendo una profesión, trabajando en una empresa, aprovechando de la enseñanza de un establecimiento cultural, etc. No es la persona abstracta quien es miembro de la sociedad política; es el hombre concreto, el "hombre situado", en la terminología de Burdeau. La realidad fuerza a admitir también que la sociedad mayor que es el Estado se integra por la infinidad de grupos y sociedades menores que tienen sus específicos objetivos, individuos asociados, intereses perseguidos, etc.

¿Cómo deducir un sentido de dirección cierto, firme, responsable, de esta inmensa variedad de sentires individuales y colectivos que se expresan en el seno de la comunidad nacional, cada uno con sus peculiares propósitos y finalidades?

Aun si se parte del supuesto de una devoción unánime de todos por el porvenir nacional y de la noble generosidad reinante en el espíritu público, es razonablemente posible y, en la práctica, experiencia constante que se aniden intereses distintos y se prefieran diferentes marcos organizativos destinados a encauzar y orientar el progreso general, ¿cómo deducir un querer colectivo claro y eficaz respetando y defendiendo, no obstante, esa pluralidad como ineludible y fecunda?

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He aquí, nos parece, el tema substancial de la problemática de la democracia representativa contemporánea.

131.Fisonomía de la democracia contemporánea. Reiteramos, pues, por lo dicho, que no es lo mismo la forma que tuvo su esplendor en el siglo XIX, estrictamente representativa, basada en el dogma de la soberanía nacional, obsesionada puramente con los derechos individuales, expresión lógica del liberalismo político y económico en esa época dominante, con la democracia no necesariamente del todo representativa, respetuosa también de los derechos sociales, inclinada a reconocer la soberanía popular, que hoy trata de concretarse en las instituciones y predomina en el pensamiento político de las democracias no comprometidas con el marxismo.

A la primera, o a la que de ella se conserva aún, se la moteja con razón de formal cuando mantiene una apariencia satisfactoria en el texto de la tabla de derechos, pero, en verdad, éstos sin contenido sustantivo, si una realidad infortunada demuestra, en efecto, que gran número de ciudadanos carecen de los medios necesarios para una vida digna que les permita aprovechar los beneficios que con tanta solemnidad se les reconoce. La libertad puramente política y la facultad de emitir periódicamente un boletín en las urnas no son suficientes, es cierto, para responder a la etiqueta democrática que se atribuyen regímenes políticos de esa índole.

Tienden a realizarse en la actualidad formas de democracia que, sometidas a las nuevas bases ya descritas, pueden catalogarse de sociales, en oposición a las del individualismo; y pluralistas, tanto en el sentido de que admiten la variedad de las concepciones de derecho que se acojan en su seno, cuanto diversidad de los poderes o fuerzas dentro de la colectividad.

En un gobierno popular pretenden influir en las determinaciones estatales, no sólo cada uno de los partidos políticos, que confiesan precisamente esa misión orgánica e insustituible, sino los grupos menores de que el Estado se constituye, grupos naturales o de intereses, muchos de los cuales se convierten en grupos de presión cuando no trepidan en obtener, por cauces ajenos al desempeño normal inherente a sus propias tareas, no tanto que la acción del poder se realice de modo concordante con sus sanas aspiraciones, sino con torcidas o exageradas posturas de provecho egoísta.

Oyéndolos a todos, suministrando los medios para que cada persona o grupo sostenga su doctrina, su apreciación, su interés, y, al contrario, proclamando que permitirlo es la base misma del sistema, ¿cómo lograr, sin embargo, que, en definitiva, prime por sobre todo la conveniencia nacional y que las decisiones estatales se encaminen a hacer justicia a unos y otros, sin sacrificar el imperio de una jerarquía en las necesidades colectivas, de modo que el poder público realice una misión activa de gestión del interés general, coordinada y orientada al bien común y eficaz para conducir la sociedad política a metas de progreso, propuestas con pleno conocimiento de las realidades y potencialidades y admitidas con libre convicción y realizadas con fervor?

Un sistema como el descrito lo califica Burdeau como democracia gobernante y tiende a hacerse efectiva en los tiempos que corren dentro de la evolución normal del

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pensamiento político siendo una realidad indiscutible de progreso y bienestar en algunos pueblos en esta hora del mundo. Considera tal sistema político al poder supremo estatal, dentro de su unidad, abierto a todos los poderes que viven, se agitan y buscan hacerse presentes y prevalecer en la actividad de la autoridad superior.

3. LA DEMOCRACIA MARXISTA

132.Sus principios doctrinarios. El problema democrático se presenta en términos profundamente distintos dentro del ideario marxista, ambicioso también de encaminar las sociedades hacia formas de vida que considera por su parte democráticas conforme a versiones, según él, perfectas porque se habrían superado en su seno todas las contradicciones que hoy caracterizan a las que califica de burguesas.

No cabe formular aquí una exposición profunda y documentada de la doctrina marxista-leninista, sino recordar en breves rasgos sus proyecciones en el debate que nos preocupa.

Si la Revolución de 1789 advino para liberar al hombre del yugo del absolutismo político de la monarquía moderna, la Revolución de 1918 tiene como bandera llegar a liberarlo de la servidumbre económica que ha descargado sobre él la burguesía capitalista.

Como para el socialismo científico la realidad consiste en la evolución de la materia, en proceso incesante de afirmación, negación y superación y, consecuentemente, toda relación humana es de índole productiva, incluyendo la que en apariencia no reviste tal calidad, las instituciones, las creencias, los sentimientos son nada más que superestructuras condicionadas a la forma de la relación productiva, que constituye la infraestructura económica.

Así ocurre con el Estado moderno, simple consecuencia del predominio de la burguesía en el campo económico, generador de la condición proletaria, en que se ha sumido tanta proporción de los miembros de las colectividades nacionales. El Estado es, pues, el aparato coactivo que hace posible a la burguesía que lo sostiene continuar en el ejercicio y aprovechamiento de los privilegios logrados.

Sobre tales planteamientos, la clase proletaria, en que forma la inmensa mayoría de los hombres, debe sacudir el yugo que la oprime para llegar a establecer una sociedad sin clases, que será indudablemente una sociedad sin Estado, puesto que éste refleja una situación de combate en el seno de toda comunidad en que una clase explota a las que le están sometidas.

Producida la revolución que lleve al poder a la clase proletaria, se impondrá una etapa intermedia de dictadura del proletariado, en que se hará todavía indispensable la subsistencia del Estado, a fin de dominar las últimas resistencias de la clase explotadora provenientes ya del frente interno, ya de los enemigos exteriores que pretenden todavía impedir el advenimiento universal de una clase y el triunfo de una idea que son la clase y la causa de los explotados del mundo entero.

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Estas ideas trataron de aplicarse desde 1917 bajo el liderato ruso, seguido por numerosos pueblos de diversos continentes y con caracteres de emulación en la Yugoslavia de Tito y en la República Popular China. En el ámbito de las naciones latinoamericanas tenemos la Cuba de Fidel Castro.

Los acontecimientos que se simbolizan en la caída del Muro de Berlín en 1989, que condujeron al desmenuzamiento de la U.R.S.S. y con ello al término de la influencia del imperialismo soviético sobre las naciones de la Europa Oriental que le fueron sometidas, no pueden juzgarse como la conclusión de la ideología marxista, siempre vigente en otros sectores de la humanidad y en el pensamiento de algunos círculos intelectuales y, por ello, se impone recordar los aspectos básicos del sistema gubernativo inspirado en tal concepción.

133.Textos que los concretan. Los Estados que proclaman su adhesión al ideario del marxismo reconocen reiteradamente el gobierno del pueblo y se califican, después de la última gran guerra, como democracias populares. Recordemos algunas de estas solemnes proclamaciones. La Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas es un Estado socialista de obreros y campesinos en que todo el poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo representados por los Soviets de los diputados de los trabajadores, decían los Arts. 1, 2 y 3 de la Constitución de 1936. La República Popular China "es un Estado de democracia popular dirigido por la clase obrera y basado en la alianza entre los obreros y los campesinos"; en ella "todo el poder pertenece al pueblo, todos los órganos públicos deben apoyarse en las masas populares, mantener un contacto estrecho y permanente con ellas, atender su opinión y aceptar su control" (Arts. 1, 2 y 17 de la Constitución de 20 de septiembre de 1954). Cuba en su Ley Fundamental de 7 de febrero de 1959, dictada por Fidel Castro, reproduce los Arts. 1 y 2 de la Constitución de 1940, que califican la república como democrática y reconoce que la soberanía reside en el pueblo y de éste dimanan todos los poderes públicos.

134.Sus bases. En los textos transcritos se revelan las diferencias que distancian tan profundamente estas llamadas democracias populares de aquellas que no siguen su molde.

Hay en ellas una doctrina oficial que inspira el poder estatal. "La base económica de la U.R.S.S. está constituida por el sistema socialista de la economía y por la propiedad socialista de los instrumentos y medios de producción", expresaba el Art. 4 de la Constitución de 1936. "La propiedad social de los medios de producción, la gestión de la economía por los productores y el Gobierno del pueblo trabajador por el pueblo mismo en la comuna, la ciudad y el distrito son el fundamento de la organización social y política del país", decía la Constitución yugoslava (Art. 4).

Una clase. Conforme a tal doctrina, el poder político no pertenece a toda la comunidad que la habita sino a la porción de ella que constituye la clase trabajadora: quienes no la integran o no la sirven están desprovistos de toda influencia en la dirección de la colectividad y deben ser perseguidos por la organización estatal. "La República Popular China -dijo la Constitución de 1954- aplasta toda actividad traidora y contrarrevolucionaria y castiga a todos los traidores y contrarrevolucionarios"; "el

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Estado, de acuerdo con la ley, priva de los derechos políticos por determinado plazo a los terratenientes feudales y a los poseedores del capital burocrático" (Art. 19).

Existe un único partido oficial. Su misión estaba definida, por ejemplo, en el Art. 126 de la Constitución soviética, que transcribimos según la redacción que le diera el XIX Congreso de esa colectividad: "los ciudadanos más activos y más conscientes pertenecientes a la clase obrera se unen libremente en el seno del Partido Comunista de la Unión Soviética, vanguardia de los trabajadores en su lucha por la construcción de una sociedad comunista, y núcleo dirigente de todas las organizaciones de trabajadores, tanto de las organizaciones como de las del Estado". Debe advertirse que en los sistemas que impuso la victoria soviética especialmente en las naciones de la Europa Oriental se toleró la existencia de otros partidos, pero fue una situación transitoria y sin descuidar el predominio indiscutido del Partido Comunista.

La posibilidad de manifestar discrepancia en debate contradictorio sólo se asegura como autocrítica, en el seno mismo de la colectividad que controla la potestad estatal, pero dentro de ciertos límites. Este principio básico del comunismo se explica con claridad, por ejemplo, en el estatuto del partido soviético de 1952: "La discusión libre y concreta de los problemas de política del Partido en las diversas organizaciones, o del Partido en conjunto, es derecho innegable de cada miembro del Partido, derecho que deriva de la democracia interior del Partido. No es sino sobre la base de esta democracia interna como puede desarrollarse la autocrítica bolchevique y afirmarse la disciplina del Partido, que debe ser consciente y no mecánica. Pero toda discusión general, en particular la discusión a la escala de toda la Unión de las cuestiones de política del Partido, debe organizarse de manera de no permitir a una minoría insignificante tratar de imponer su voluntad a la mayoría del Partido, de posibilitar la formación de grupos dirigentes que rompan la unidad del Partido, de no dar oportunidad a tentativas de división susceptibles de quebrantar la fuerza y estabilidad del régimen socialista". El Art. 28 continuó precisando los únicos casos en que reconocía indispensable un debate amplio en la escala de la Unión entera: si se admite tal necesidad por varias organizaciones locales; si no existe mayoría bastante fuerte dentro del Comité Central en las cuestiones más importantes de la política del Partido; y, si existiendo ella en un punto determinado, dicho Comité estima, no obstante, necesario controlar el fundamento de su política. "No es sino en caso de llenarse estas condiciones como el Partido puede ser protegido contra los abusos de la democracia interior por elementos hostiles al Partido y como su empleo no perjudica al Partido ni a la clase obrera".

El Partido y el Estado se vinculan íntimamente, de modo que éste se halla inspirado, orientado, dirigido por aquél; los titulares de los órganos estatales sólo pueden ser escogidos dentro de los miembros del partido o gozar de su confianza y deben servir la política de éste.

135.Sus formas institucionales. La trascendencia que se atribuye a la filosofía del régimen, y al partido que la interpreta y aplica, explican la importancia secundaria que se atribuye a las formas estatales y gubernativas, carentes de originalidad y ajustadas en general a los moldes clásicos.

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Porque, como dice Lenin en El Estado y la Revolución, "no es sino en la sociedad comunista, cuando la resistencia de los capitalistas se destruya definitivamente, cuando hayan desaparecido los capitalistas y no haya ya clases (es decir, cuando no haya distinción entre los miembros de la sociedad según su relación con los medios sociales de producción) entonces solamente el Estado cesa de existir y se puede hablar de libertad. Entonces solamente se hace posible y se aplicará una democracia realmente completa, realmente sin ninguna excepción" (cit. por Desroches, Signification du marxisme, pág. 125).

Dentro de la unidad monolítica de inspiración y de propósitos existente entre la doctrina, el partido y el pueblo, el cuadro oficial del sistema democrático marxista puede ajustarse indiferentemente a las reglas del gobierno directo o del representativo, tendiéndose a adoptar las fórmulas de la democracia semidirecta e incluso el mandato imperativo.

Pero, como dice Georges Vedel, en el marxismo "el problema de escoger entre democracia representativa y democracia semidirecta no se presenta. El pueblo debe ser el amo de sus elegidos, que no son sino sus comisionados y, en este sentido, la preferencia recae en favor de las formas más cercanas posibles a la democracia directa. Pero el propio método de reclutamiento de los elegidos, en el seno mismo del pueblo con la aprobación del Partido que tiene la confianza del pueblo, presume lazos estrechísimos entre electores y elegidos. Estos son una representación muy fiel de aquellos que pueden consentirles amplísimos poderes sin temor de que abusen de ellos y sin los controles automáticos del referéndum. En este aspecto, pues, la democracia marxista se considera así, más fielmente representativa que las democracias liberales". (Manuel de Droit Constitutionnel, ed. 1949, p. 231).

La estructura gubernamental se funda, en general, en una sucesiva delegación del poder de la base a la cúspide dentro de la lógica rousseauniana y, si el órgano superior puede ser revocado por el inferior y responde ante él, a su turno el superior ejerce grandísimo poder que le permite imponerse sobre el que le ha dado su confianza. Ese es el sistema a que se ajustaban, por ejemplo, las relaciones del Soviet Supremo y del Presidium en Rusia o el que rige los poderes de la Asamblea Nacional Popular China, cuyos miembros pueden ser reemplazados en cualquier momento por los órganos que los han elegido. No hay entre las distintas autoridades separación de poderes, sino división del trabajo directivo; cada órgano desempeña funciones propias de los tres poderes clásicos y otras muchas.

El marxismo no admite la tesis de los derechos naturales innatos y, si sus textos recogen la tabla de las clásicas formulaciones e insisten en los derechos sociales, unos y otros sólo tienen sentido en cuanto significan medios de perfeccionamiento dados por el poder público y sólo pueden ejercerse en cuanto concuerden y desarrollen la filosofía del sistema. No hay derechos de la persona humana con fuerza para oponerse a lo que exige la liberación futura.

La creencia en derechos humanos que impidan la marcha ineludible de la sociedad en el sentido que el marxismo propugna, tiene que ser, pues, sacrificada. "Al comienzo -explica Georges Burdeau- se comprueba la separación que existe entre la mentalidad de la masa y los objetivos que el marxismo asigna a los gobernantes. Tomando en

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cuenta esta grieta, se ofrece una alternativa, ninguno de cuyos términos es satisfactorio: o bien el poder será dejado a los hombres tales como son, pero entonces se sacrificará el socialismo, porque, abandonados a sus reacciones espontáneas, serán tanto menos capaces de sujetarse a las necesarias disciplinas cuanto las fuerzas de la reacción estarán al acecho de los desfallecimientos proletarios; o bien, un equipo gubernamental animado del espíritu revolucionario impondrá unilateralmente sus decisiones, pero entonces se sacrificará la democracia. El único medio de evitar el dilema, es cambiar al hombre para que su voluntad coincida con la de los gobernantes" (La Démocratie, pág. 79).

En espera de esta transformación del hombre, que hará posible el advenimiento de la sociedad ideal del porvenir, la democracia marxista se aleja sustancialmente del principio de una democracia abierta a la posibilidad de que concurran en emulación varias posibles concepciones del bien común nacional y se cierra a admitir toda inspiración y organización que no sea la suya. Las que se le opongan no tienen derecho de existir y manifiestan por su existencia misma las resistencias de una sociedad aún no unificada en la clase proletaria. Es el sistema del poder cerrado en la terminología de Burdeau, el del régimen hegemónico en el lenguaje de Dahl.

Se trata, pues, de una forma democrática en que no se acepta la libertad política, no se autoriza la oposición, se rehusan derechos a la minoría y en cuyas elecciones el ciudadano no tiene otra opción que la de pronunciarse sobre la lista única preparada por el partido o combinación oficial de partidos.

136.Sus experiencias. No cabe aquí formular una crítica del contenido de la filosofía del marxismo, ni desconocer progresos cumplidos, principalmente en el orden material, por pueblos sometidos a su disciplina. Sería esto último tan inútil como negar los adelantos notables logrados, en la elevación del standard de vida de sus poblaciones y en la promoción de los diversos sectores sociales a mejores condiciones de existencia, por naciones que han evolucionado dentro de formas democráticas ajenas a la doctrina del socialismo científico.

Es también indiscutible que después de cerca de ochenta años de la revolución bolchevique no existe nación alguna que haya alcanzado la meta propuesta como término de evolución anunciada, en que se viva la idílica sociedad comunista predicha. La existencia de una sola clase en la U.R.S.S. no fue nunca efectiva si se considera que no se confundía con la masa trabajadora aquella porción que integraba la burocracia privilegiada de los cuadros dirigentes del Partido Comunista; probar que se formó con ésta una "nueva clase" es el argumento de la obra de Milovan Djilas (Editorial Sudamérica, Buenos Aires, 1957). La desaparición del Estado no se ve próxima en ningún país comunista y, al contrario, ya mantenidos dentro de la época inicial de la dictadura del proletariado o franqueando una etapa posterior de las fases profetizadas, es también patente que en todas las naciones que oficialmente se reconocen animadas del ideal marxista se ejerce una de las formas del poder estatal más vigorosas y totalitarias conocidas por la historia. El manejo de la economía tampoco ha conducido hasta ahora a realizar en país alguno la sociedad perfecta que se busca, en que cada ciudadano va a recibir según su necesidad, y, a la inversa, en la actualidad, ellos tienden, como en China y en Cuba, a abrirse al capitalismo extranjero y a las formas económicas practicadas en las democracias que ellos llaman burguesas.

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Ni aun desde el punto de vista de su propio encaminamiento hacia el ideal soñado, la identidad pueblo-clase-partido-Estado, ha mostrado su eficacia. El Estado soviético, en efecto, obligó a su pueblo a seguir de modo fiel la política impuesta férreamente por el Partido Comunista, con todas las variaciones estratégicas y tácticas destinadas a combatir sus enemigos exteriores e internos, políticas cuyas contradicciones no deben extrañar a quien siga su doctrina. Lo que debiera haber sorprendido a las mentes inflamadas por sus ideales, es el explícito y oficial reconocimiento de que la dirección política ejercida por Stalin durante cerca de treinta años, con el respaldo de su partido y a la cabeza del comunismo mundial, estaba equivocada. En otras palabras, el circuito cerrado entre esos términos, al margen de toda libre expresión de la voluntad popular, fue impotente para evitar el caudillismo de un hombre que se endiosó, haciendo que tan poderosa nación, durante decenios, le rindiera el culto más servil a su propia personalidad, culto del que ahora se avergüenzan quienes lo rindieron.

Para explicar la inmensa distancia que todavía, después de ochenta años de ensayos, separa la realidad, aun en aquellas comunidades marxistas en que es más favorable, con la meta final soñada pueden darse, ciertamente, numerosas razones, algunas indudablemente de gran fuerza persuasiva, provenientes ya de circunstancias internas de cada pueblo, ya de los sucesos producidos en la escala mundial.

Sin embargo, no creemos que deje de surgir en innumerables inteligencias la hipótesis de si, en lugar de todas esas justificaciones, no tendría mayor base otra más profunda: que la visión de la historia anidada por el marxismo es equivocada y que parece más probable que el suceder humano siga evolucionando, sin sujetarse al marco en que se pretende encuadrarlo, por caminos análogos a aquellos por los cuales ha discurrido durante milenios, y que están también jalonados por diversas utopías que han conquistado las inteligencias de muchos.

Se promete la liberación del hombre en la sociedad idílica del porvenir, pero, entre tanto, los derechos de toda persona de esta generación pueden ser sacrificados en cuanto pugnen con la interpretación que impere acerca de la marcha que deba seguirse tras tal finalidad, dentro de la ciega observancia de una doctrina manejada por un partido que entrega todo poder a su jefe. Contra las desviaciones de la línea vigente y el personalismo no hay otra garantía que la facultad de autocrítica reservada a los miembros del partido oficial en el seno de los órganos de éste. Tal seguridad no puede bastar ni a sus militantes ni al común del pueblo que forma la masa de los gobernados y pareciera que en el hecho, como debía ocurrir, dicha garantía se ha mostrado ineficaz.

Lo cierto es que no sólo en las democracias que, en esta hora, al margen de la confesión marxista, aprovechan de los beneficios del progreso, sino también en aquellas que se sostienen débilmente por las condiciones de subdesarrollo económico agravadas por injusticias en sus estructuras sociales, no se tiene fe en la redención humana prometida por tal filosofía y se teme correr el riesgo de sacrificar, por lo que pudiera ser una quimera, derechos que cada hombre juzga en lo más íntimo como irrenunciables.

4. LA DEMOCRACIA DEL FUTURO

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137.La vocación democrática. Los Estados de nuestro continente, con una sola excepción que no ha sido rubricada por una demostración de su electorado, han manifestado repetida y solemnemente el propósito de mantenerse dentro de formas de democracia ajenas al ideal marxista. Discutir si esa proclamación oficial de sus ordenamientos jurídicos provenientes de sus ciudadanos, Parlamentos y Gobiernos, corresponde al sentir mayoritario de sus pueblos o analizar desde ese punto de vista la situación especial de ésta o aquella nación conduciría a un debate político más que científico. Sin embargo, allí donde no quepa la hipótesis de tiranías conculcadoras de derechos fundamentales, debe presumirse que la estructura colectiva oficial derivada de sus órganos electorales, legislativos y ejecutivos guarda armonía con las voluntades nacionales, y es excesivamente audaz concebir tan sólo que una veintena de naciones de este continente soporte situación de esa naturaleza.

Los acontecimientos ocurridos en el subcontinente iberoamericano en estos últimos veinte años manifiestan que sus países han logrado en cierto sentido superar los problemas que les afectaron durante la prolongada guerra fría entre las dos grandes potencias imperalistas (1945-1989). Si, en medio de la agudeza de tales problemas, muchos de ellos recurrieron a la intervención militar -entre los cuales recordemos por lo menos a Brasil, Uruguay, Chile y Argentina, y asimismo Paraguay, que sufriera la larga dictadura de Stroessner-, han reafirmado el sistema democrático y fortalecido aparentemente en sus pueblos la convicción que proporciona, no obstante sus dificultades y debilidades, el esquema gubernativo más favorable para velar por el respeto de la persona humana y la libertad, la justicia y la paz para todos. Nos parece que lo recién afirmado tiene particular vigencia en relación a Chile, que vive la recuperación del gobierno popular desde el 11 de marzo de 1990.

a) La rectificación del principio mayoritario

138.a) La rectificación del principio mayoritario. Si el gobierno democrático es el de la mayoría, requiere ineludiblemente para que sea tal que las minorías expresen su criterio y que cumplan por su lado su tarea crítica para la fiscalización y corrección del desempeño de los titulares accidentales del mando, ya que la decisión de la mayoría o la actuación de sus personeros puede estar equivocada o ser inconveniente o abusiva; satisfecho ese requisito, todos -los sectores de la mayoría y los de la minoría- prestan su apoyo al poder del Estado, ya que el actuar de éste resulta auténticamente consentido por la sociedad gobernada y, por ello, vigoroso y eficaz: se obedece a la autoridad fundamentalmente en razón del bien común a cuyo servicio ordena y que se ha configurado como consecuencia de la deliberación que le precede.

El panorama que presenta hoy por hoy el ordenamiento jurídico democrático, y cabalmente en razón de una comprensión mucho más acertada y profunda de la necesidad de preservar los derechos de las minorías, es diverso del que derivaría simplemente de la lógica del contractualismo propio del pensamiento revolucionario, en cuanto a que se estimara como voluntad colectiva prevaleciente aquella que cuente tan sólo con más de la mitad de los sufragios válidamente emitidos, ya en el cuerpo electoral, ya en el seno de las asambleas deliberantes elegidas por él.

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Desde luego, únicamente en Inglaterra y en Estados Unidos basta todavía la simple mayoría relativa para la elección de los representantes. De manera abrumadora las normas constitucionales o legales de otros países exigen la concurrencia de mayoría absoluta y, cuando ésta no se logra, se busca conformarla a través de una segunda vuelta.

Siguiendo la misma orientación, en variadas situaciones ni se juzga suficiente, según el constitucionalismo contemporáneo, la mayoría absoluta, sino que se imponen quórum reforzados de tres quintos o de dos tercios o tres cuartos u otras proporciones contadas sobre los integrantes de los cuerpos decisorios, según la importancia de la materia a que se vincule la respectiva votación o resolución.

Traduce, asimismo, la inspiración que anotamos, el establecimiento de instituciones que asuman la tarea específica de prevenir que los órganos llamados a desempeñar determinada función pública la cumplan de modo de no afectar los valores de jerarquía constitucional individuales o sociales que pudieren estar comprometidos. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, con las atribuciones que se conceden a los tribunales constitucionales para velar por la regularidad del proceso legislativo, ya en la gestación de normas de señalada importancia, ya al surgir cuestiones de constitucionalidad respecto de las ya promulgadas. La preocupación por obtener que efectivamente los pronunciamientos de la mayoría democrática propendan al resguardo de los derechos de las personas y de los grupos, se exterioriza, además, por ejemplo, al introducirse organismos al estilo del llamado Ombudsman o Defensor del Pueblo, a fin de hacerse eco, sensible y constructivo, en casos particulares que ponen de relieve las deficiencias del ordenamiento jurídico o los abusos que cometan las autoridades en el cumplimiento de sus deberes, y también para representar tales debilidades a fin de seguir caminos que las hagan desaparecer en el futuro.

Las rectificaciones que importan abandono del principio de simple mayoría o de mayoría relativa han ido contribuyendo a poner de relieve que en el proceso directivo de la sociedad política adquiera plena vigencia la distinción que hemos expuesto en orden a la diferencia conceptual entre lo que es el bien común objetivo de lo que conforma el interés general desde el punto de vista subjetivo en un instante del devenir social. Pues bien, en la configuración de este último, ha de tomarse en cuenta que entre los factores de indispensable consideración, hay algunos ineludibles que ninguna magistratura puede atropellar, y que se vinculan con el respeto de aquello que proviene directamente de la propia naturaleza del hombre, y otros que proceden de las alternativas legítimas que se abren al gobernante cuando pretende resolver en concreto los problemas que afligen a la colectividad: Tales alternativas dependen del criterio con que se observen los elementos que conforman las características de las cuestiones propuestas, con que se calculen las potencialidades materiales de que se disponga, con que se aprovechen las energías utilizables, con que se recurra a la experiencia vivida por la comunidad nacional, con que se recoja el saber científico o se acierte en la implementación técnica. No hay duda de que en todas esas y en muchas otras variables, la alternativa que en la práctica prevalezca en una democracia habrá de ser aquella que refleje el criterio de la mayoría obtenida como resultado del libre diálogo, en el que hayan estado en condiciones de ser representados y de participar los sectores que pudieran verse afectados por la aplicación del camino preferido.

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b) Sufragio, libertad electoral

139.b) Sufragio, libertad electoral. La forma más específica, orgánica y cierta de mantener la relación entre el curso de la vida pública y el sentir de la comunidad nacional, es la consulta a la ciudadanía. Toda persona normal que haya adquirido su pleno desarrollo y se encuentre en condiciones de comprender los términos de su acto, debe gozar de la facultad de sufragar, si su comportamiento ha guardado un mínimo de dignidad. Debe cuidarse establecer las condiciones adecuadas a que el derecho de sufragio se reconozca y se ejercite en formas expeditas que permitan a todos los ciudadanos concurrir a las urnas, sin presiones de ninguna índole.

Las consultas populares periódicas han de ser libres y sinceras. Tales requisitos deben rodear el acto mismo electoral y todo lo que se vincule a su preparación y consecuencias. Ha de ser realmente una posibilidad de pronunciarse o escoger, y ello supone previamente información de los antecedentes y un campo cierto de espontánea determinación del elector. En otras palabras, la libertad electoral no es cualidad susceptible de dictarse para el momento mismo de la jornada, sino un conjunto de circunstancias que guardan relación con la forma de discurrir de la vida pública. Si las modalidades que a ésta caracterizan están encauzadas a poner al ciudadano en la disyuntiva de tener que realizar una formalidad con sentido predeterminado para escapar de sanciones o de efectos comprometedores, el llamado al órgano electoral se convierte en resorte sin verdad sustantiva.

c) Libertad política

140.c) Libertad política. La libertad electoral es, por lo tanto, inseparable de la libertad política. Es en el fondo esta última la que da mérito al contenido de aquélla, tan sólo una de sus muchas manifestaciones. En este sentido, han de reputarse los diversos métodos que coartan la expresión de la opinión ciudadana, ya que es absurdo llamar democracia a sociedades políticas en las que las jornadas eleccionarias no están precedidas, acompañadas y seguidas de amplia y espontánea discusión que posibilite manifestar su sentir a todas las personas y grupos integrantes de la nacionalidad, incluso a través de los numerosos y potentes medios de comunicación que el avance técnico permite, ya en el seno de los mismos órganos del poder político ya al margen de ellos. Así, pues, si con fundamento se critica como formal la sociedad democrática en que prácticamente existe libertad política tan sólo para una reducida minoría privilegiada, tampoco puede hablarse de democracia si no reina la libertad política en todas sus formas, y entendemos por tal el ejercicio, entre otros, de las más amplias libertades de opinión, de asociación, de petición, etc. Ha de ser preocupación primordial del poder público velar justamente porque el uso de tales garantías quede libre tanto de la opresión del aparato gubernamental como del monopolio de hecho de ciertos grupos que controlan poderosos intereses. Favores oficiales especiales concedidos a determinados órganos de expresión impresa, radial, etc., son tan destructores de la libertad de que hablamos como lo es el control directo y absorbente de ellos ejercido prácticamente por grupos o personas particulares en condiciones que impidan en el hecho su empleo adecuado por toda persona que tiene derecho a hacerse oír y se transformen así en poderes fácticos que pueden ser más determinantes que el de la voluntad mayoritaria. Estimamos extraordinariamente importante que se aseguren las diversas posibilidades de manifestación del sentir

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cívico mediante una legislación apropiada, referente a los nuevos canales de difusión que tome en cuenta las modalidades del progreso técnico y los justos intereses que deban respetarse.

d) Vigor de los partidos políticos

141.d) Vigor de los partidos políticos. Si en el régimen que se busca perfeccionar todos tienen facultad de intervenir en la gestión pública del modo que lo juzguen conveniente, debe reconocerse como el mejor camino para que la comunidad nacional oriente sus destinos en armonía con el querer de su pueblo, que la opinión de los gobernados en orden al manejo del interés colectivo tienda a precisarse, estructurarse y disciplinarse mediante la formación y vitalidad de los partidos políticos, llamados por esencia a convertirse en voceros de las distintas concepciones de un futuro mejor para la comunidad nacional. Ello debe lograrse como natural expresión de la disciplina cívica sin forzar monopolio de los partidos en el combate ciudadano, que ha de estar abierto al surgimiento de sectores independientes que conquisten caudal de apoyo que de ordinario es incidental y coyuntural.

En ausencia de tales conglomerados, o cuando éstos son excesivamente numerosos o de débil disciplina, la democracia no puede marchar eficientemente, por perfectas que sean las instituciones según la letra de sus textos, ya que fracasarán en la pulverización de las opiniones discrepantes y en la presión de los egoísmos de individuos y grupos, incapaces de sustentar una dirección sólida, sostenida y justiciera.

El sistema de partido único impuesto es, por otra parte, la antítesis del gobierno democrático y sólo vive en las dictaduras, cuando no en los totalitarismos que lo convierten en una de las piezas fundamentales que aseguran el completo control ejercido por el régimen imperante. El partido único oficial transforma lógicamente las votaciones del pueblo en la farsa que, por desgracia, conocen los pueblos en que impera.

El vacío que dejan los partidos no puede llenarse adecuadamente por otras fuerzas en el juego democrático. Los caudillos personalistas los atacan para triunfar en sus ambiciones, a veces sinceras, de bien público, pero aun cuando los pueblos encabezados por ellos logren ciertos progresos, al día siguiente de que, por cualquier circunstancia, abandonan el mando, ni siquiera tales avances tienen expectativas de mantenerse, en razón de la ausencia de fuerzas organizadas para que los continúen y, al contrario, las naciones se sumen en anarquías anunciadoras de nuevos retrocesos.

e) Políticos y técnicos

142.e) Políticos y técnicos. Se achaca a los políticos profesionales incapacidad para conducir la vida colectiva y, en una época en que la acción del poder público se ve solicitada en tantos aspectos que requieren la especialización científica y el manejo de técnicas complejas, se cree por algunos encontrar la panacea dando las llaves del poder a quienes poseen el dominio de la técnica, especialmente de la economía, aunque hayan carecido de la posibilidad de ir conquistando la adhesión popular.

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La experiencia demuestra también el error de tal planteamiento. La profundización en determinado aspecto del progreso científico suministra una preparación que no sirve por sí sola para estar en condiciones de ejercer acertadamente la dirección de la cosa pública; aunque ésta debe recurrir al auxilio de gente especializada en determinadas materias, su gobierno constituye una forma de actividad que requiere cualidades profundamente diversas que se relacionan con la percepción de la sicología de los hombres y de las relaciones sociales, con el dominio de la historia de la comunidad nacional, con la visión en conjunto de las urgencias y potencialidades de la existencia colectiva, sentido de las posibilidades, apreciación de la jerarquía de los valores, etc. Todo esto, que en mucha parte se obtiene con la práctica misma del mando sobre los hombres, no lo puede resolver el técnico y, por prestigiado que esté en su campo de estudio y de realización de su especialidad, a menos de ser un genio excepcional, se halla de ordinario desprovisto de las condiciones que supone la eficiente actuación en la regencia colectiva.

Las apreciaciones precedentes se formulan sin olvidar que no sólo el Ejecutivo puede acceder a los antecedentes y apoyos de la sabiduría acumulada y del conocimiento del instrumental técnico, sino el Parlamento y sus comisiones y órganos.

f) Aumento de la cultura y del civismo

143.f) Aumento de la cultura y del civismo. El más eficaz medio de propender al perfeccionamiento democrático lo proporciona, no hay duda, el aumento de la cultura en la colectividad nacional, el avance en su educación. Cuando ella se acrecienta, los individuos y sobre todo los dirigentes de las formaciones sociales se hallan mejor dotados e inclinados a apreciar con exactitud los problemas de la existencia colectiva y a dar a conocer sus reacciones frente a los actos del poder con mayor fundamento, lo cual contribuirá directamente a una intervención más acertada y efectiva de la colectividad en el orden de su propia dirección. Además, esta tarea es tanto de inteligencia y percepción del bien común como, sobre todo, de disposición a favorecerlo. Sin la virtud del civismo, sin el hábito en hombres y grupos de dar siempre paso preferente al interés general, con holocausto, si es necesario, de su convivencia exclusiva y egoísta, será imposible que aquél prevalezca y se atribuirá con ligereza a las instituciones lo que es fracaso de la misma comunidad que rigen. Como resultado del crecimiento del nivel cultural y principalmente de la fortaleza cívica de un país, espontáneamente surgen generosas vocaciones de dirigentes inflamados de espíritu público, capaces de entregarse sin reservas a la causa que necesita servidores y defensores entusiastas y abnegados, que es la de la colectividad entera.

Porque si, para calificar como de verdadera democracia determinada sociedad, ningún individuo, grupo o sector ha de estar privado de la oportunidad de hacer oír su juicio y todos pueden abrigar legítima esperanza de que se respeten sus derechos, deben simultáneamente también rivalizar no tanto en hacer que triunfe su inmoderada pretensión cuanto en que se impongan en todo momento las exigencias del bien colectivo y de la justicia distributiva.

Ninguna corporación o estamento social ha de buscar imponerse sobre el bien general y, a la inversa, todos han de estar dispuestos a concurrir para llegar a concordancias que posibiliten una democracia auténticamente consociativa. De otro modo, los

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indefinidos, innumerables y con frecuencia vigorosos "poderes de hecho", según la terminología de Burdeau, ahogarán, en su puja incesante por subordinárselo, al poder supremo de la comunidad estatal y se hará imposible que camine hacia el progreso una sociedad en que así suceda, porque llegará a debilitarse en la rivalidad de aquellos mismos que en definitiva presenciarán su destrucción y su ruina.

g) Afirmación del pluralismo

144.g) Afirmación del pluralismo. Sobre tales bases debe cimentarse la orientación general de una sociedad democrática que sea cada vez menos formalista, más social, firmemente pluralista, realmente participativa, abierta a la convivencia de varias concepciones del bien común y que haga posible a un mismo tiempo la realización de la idea de derecho que cuente con el actual apoyo de la mayoría de la opinión nacional, cuanto con la libre propagación de las ideas concurrentes que eventualmente pudieran sustituirla.

Ello supone tanto la aceptación del pluripartidismo como el respeto de los derechos de la oposición, para apelar constantemente al sentir nacional que esté basado en aptitud de hacerse presente en medio de las diversas expresiones de la vida colectiva e incluso en el seno mismo de los órganos públicos que manejan la potestad estatal. En este último aspecto, por excepción, es discutible si conviene que la discrepancia llegue a hacerse orgánicamente representar también en los cuerpos encargados específicamente de la función ejecutiva, al extremo que tratan de realizarlo los uruguayos en interesante experiencia que sus hombres de estudio y estadistas están llamados especialmente a dar a conocer. Pudiera temerse, en doctrina, que tal integración conduzca a paralizar el movimiento de un tipo de función que se define, en virtud de su naturaleza, por su actuación expedita, responsable, concordante, tesonera y continua en el sentido en que corresponda proyectarla.

Una democracia pluralista es, por otra parte, aquella en que el poder estatal en lugar de pretender identificarse, busca, al contrario, distinguirse de toda fuerza o elemento que se mueva en su seno: razas, clases sociales, fuerzas armadas, grupos de cualquiera índole, porque se mantiene libre para apoyar o reprimir a unos u otros según corresponda al interés nacional.

h) Las tendencias al gobierno directo

145.h) Las tendencias al gobierno directo. La democracia que se propugna en nada contradice y al revés se completa mediante la introducción de fórmulas de democracia semidirecta, principalmente en cuanto éstas convocan a los ciudadanos a concurrir, más allá de la selección del personal gobernante, a la formulación misma de las reglas de derecho, cuando se les otorga la facultad de iniciativa o de veto o se recurre al referéndum; o a la precisión de la política general, cuando se le consulta en torno de los grandes problemas que jalonan etapas trascendentales del suceder cívico.

Sin embargo, algunas reservas deben formularse, a nuestro juicio, en esta orientación.

La primera de ellas se vincula al mandato imperativo. Estimamos, como resulta consagrado en modernas constituciones, que no se convierte en consecuencia

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necesaria del abandono del clásico concepto de la soberanía nacional y de su reemplazo por el de la soberanía popular, aceptar el principio del mandato imperativo, porque viene a introducir una parcelación nefasta de la colectividad nacional. Si todo hombre o grupo tiene derecho a participar en la dirección del Estado, no es la comunidad gobernada tan sólo una categoría puramente conceptual. Sostiene al Estado el pueblo, realidad sociológica concreta configurada en la unidad propia de sus caracteres ontológicos y del fin a que se encamina. Tal visión es incongruente con la del mandato imperativo, porque éste viene a consagrar tan dañina y contradictoria división y a dificultar los necesarios desprendimientos y generosidades con que debe hacerse representar y oír cada porción de la colectividad en los órganos del poder supremo estatal.

No puede sorprender, entre tanto, que, a medida que se estructura orgánica y responsablemente la función electoral de los partidos políticos, que representan diversas concepciones del bien común sometidas al electorado, se tienda a reconocer ciertas consecuencias en el ejercicio y término del cargo electivo, de los vínculos del mandatario elegido con la colectividad ciudadana que oficialmente lo patrocinó.

En segundo término, la experiencia demuestra, a nuestro juicio, como contraindicada la consulta directa al electorado cuando se persigue afirmar a través de ella el personalismo de un líder que, mediante tal recurso, procura incrementar un poderío personal que construye a menudo presentándose, con deliberada exageración, en pugna con otros órganos de poder público, aun de aquellos cuyo título emana de la misma fuente electiva, y con los partidos políticos, a los que se atribuyen siempre, con fundamento o sin él, las responsabilidades mayores de la desacertada conducción colectiva. Con frecuencia de tales recursos se sirven estadistas que no están a la altura de sus funciones o sienten sinceramente con tal fuerza su misión como coincidente con el bien nacional, que califican su particular manera de pensar como dogma de la conveniencia colectiva. Hemos visto repetidamente en la historia de los pueblos que lo experimentaron en épocas y circunstancias diferentes, que estos mesianismos, en que creen instintivamente las masas ansiosas de buena dirección, producen a la larga regresión cívica y los hondos escepticismos colectivos que se evitan siempre a través de la evolución del poder impersonal institucional. Ha sido éste, a nuestro juicio, el gran factor de debilidad de la vida política latinoamericana.

No parece conveniente, en fin, llamar al electorado a decidir cuestiones complejas cuya apreciación concreta, dentro de la variedad de las iniciativas, requiere caudal de información y conocimientos especializados que no están al alcance de todos los ciudadanos.

i) El principio democrático en el plano local

146.i) El principio democrático en el plano local. El fortalecimiento de la democracia en el futuro se vinculará profundamente al que experimente, a su vez, en orden a la estructuración y funcionamiento del gobierno local.

En la medida en que, en el ámbito regional, provincial o comunal que corresponda, los organismos que en él ejerzan atribuciones aplicables a las actividades propias de su respectiva órbita provengan del cuerpo electoral o se posibilite la consulta a éste en

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los problemas más trascendentales, y en que, por otra parte, los entes administrativos se generen con intervención de los sectores sociales a los que puede afectar el desempeño de sus funciones o participen en la propia conformación de ellos o sean tomados en cuenta con motivo de la preparación de sus decisiones, se contribuirá simultáneamente a hacer efectivo y eficaz el espíritu democrático en el seno de tales comunidades inferiores, al tiempo que se descentralizará el poder político. Se habituará de tal modo la ciudadanía a aplicar la fórmula democrática en la gestación y resolución de los problemas que la afecten, y surgirán las vocaciones de los dirigentes que acumulen la experiencia obtenida en la conducción de los asuntos locales para proyectarla a través de los canales en que se tratan las cuestiones de interés nacional.

Resultará particularmente conveniente orientar la vida local con la inspiración recién formulada cuando se trata de Estados unitarios y, con mayor razón, en aquellos de ese tipo que están sujetos a un fuerte presidencialismo.

j) La organización de la democracia pluralista

147.j) La organización de la democracia pluralista. Encontrar las fórmulas institucionales adecuadas para imponer la justicia social en una democracia pluralista no es fácil; se muestra, sin embargo, imperioso. La simple estructuración del poder político a base gremial o corporativa no satisface ni desde el punto de vista doctrinario ni del empírico, porque la buena dirección de la cosa pública requiere el predominio del bien general, diverso por naturaleza del interés de cada sector y de la mera agregación de las conveniencias particulares de todos ellos. Sin embargo, la sociedad pluralista debe favorecer la estructuración disciplinada de los diversos grupos para escucharlos y para que puedan luego responder a las decisiones colectivas.

El robustecimiento cívico de una nación se revela cuando exalta a la dirección de sus grupos a quienes, conociendo cabalmente sus necesidades y justas aspiraciones, son capaces también de percibir el interés general y de jugar su prestigio en imponer las exigencias de éste. Todas las fórmulas que permitan el enfrentamiento de los distintos sectores y hagan posibles el compromiso y transacciones requeridos por el bien común, darán sólido cimiento a la sociedad pluralista.

En cuanto a la repartición de las funciones públicas, la nueva democracia representativa no tiene por qué verse cohibida con el dogma de la división tripartita del poder, aun cuando por otro lado ningún régimen puede ser más opuesto a la excesiva concentración de las atribuciones.

Debe confesarse que hoy son seguros y fáciles recursos demagógicos tanto pedir nuevas atribuciones en favor de los Jefes de Gobierno como abogar por la supresión de las facultades de las Cámaras electivas.

Sin embargo, por uno u otro medio se puede sacrificar la democracia. Robustecer acertadamente las facultades de los órganos ejecutivos, sin dar curso a los mesianismos personalistas; quitar a los Parlamentos las funciones que no están en condiciones apropiadas de cumplir debidamente, para fortalecer aquellas que deben convertirlos en el baluarte de la democracia, es la vía media que indica las soluciones felices.

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Cierto es que la acción de los Parlamentos se ha mostrado en muchas partes deficiente, ya por no satisfacer en buena forma su labor colegisladora, ya por trabar la tarea ejecutiva o, a la inversa, no fiscalizar debidamente.

Ha de confesarse la crisis del principio de la legislación emanada de las Cámaras: se la ha tachado de lenta en su tramitación e inadecuada en su preceptiva; y se ha tendido a traspasar el trabajo legislativo a los gobiernos.

Parte de ese efecto ha sido causado al haberse extendido la intervención del Congreso a labores que no le calzan; en otros aspectos, el curso excesivamente engorroso del trabajo parlamentario ha sido evidente. Diversos remedios técnicos se indican para remover tales insuficiencias.

Lo más notable es que, habiendo cambiado tan sustancialmente la misión que al Estado compete realizar en la democracia contemporánea, el cuadro se ciñe todavía demasiado de cerca a los moldes de la democracia clásica, cuando tan restringida era la actuación del poder público. La democracia liberal suponía la sociedad como conglomerado de individuos; la democracia pluralista considera éstos en las formaciones sociales voluntarias o ineludibles, dándoles a unos y otros, hombres y grupos, el derecho no sólo de hacerse oír, sino de exigir las condiciones que conduzcan a su perfeccionamiento.

Esta transformación relevante del ámbito del poder político -y no las abominaciones que se achacan a los miembros del Parlamento, por dura paradoja de la sicología colectiva que puede elegir a los mejores y luego calificar a los preferidos con máxima dureza- es la causa determinante de la crisis de la legislación proveniente de los Parlamentos.

En estudio particularmente profundo de Fritz Gygi, profesor de la Universidad de Berna, sobre "El ordenamiento político y social contemporáneo", se describen agudamente los contornos de la crisis mencionada (ver Revista de la Comisión Internacional de Juristas, Primavera 1962, Ginebra, págs. 3-2).

Subraya el autor "las discrepancias esenciales en cuanto a las exigencias a que tienen que hacer frente a la ley que controla cuestiones económico-sociales en comparación con la ley destinada a mantener el orden". "Si el Estado moderno intervencionista se propusiera legalizar en toda su extensión su propio campo de actividades en forma tal que la Administración apareciese como una derivación infalible de ciertas paráfrasis definidoras de situaciones de hecho preestablecidas, habría que comenzar por crear la ley del género adecuado a estos fines. Lo que interesa, empero, no es poner en tela de juicio la necesidad de la intervención del Estado, sino encontrar el medio de adaptarla a las exigencias del imperio de la ley" (ob. cit., págs. 5-6).

Tal es una de las muchas cuestiones difíciles que plantea la organización democrática. Nunca ha sido sencilla la tarea confiada a los hombres que dirigen la sociedad política hacia el bien común. Es muy importante que ellos se vean ilustrados por los estudios de la gente de ley y con mayor razón de los que con inspiración científica realizan los maestros de las futuras generaciones.

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INDICE ALFABETICO DE MATERIAS (La referencia es a los números de los párrafos, no a las páginas de la obra.)

Africa del Sur 13

Alemania 13, 32, 41, 56, 58, 79, 83, 88, 90, 96, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107, 115

Argelia 72

Argentina 13, 15, 58, 79, 104, 106, 107, 137

Austria 34, 83

Autocracia 110, 111

"Ballotage" 24

Bélgica 16, 20, 32, 34

Bipartidismo 49

Bolivia 15

Brasil 13, 15, 36, 49, 58, 72, 137

188

Cámara de los Comunes 8, 28, 49

Carta Magna 75

Checoeslovaquia 34

Chile 11, 13, 15, 16, 18, 19, 24, 25, 29, 30, 31, 34, 35, 48, 56, 57, 58, 72, 79, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 137

China 132, 133, 135, 136

Cifra repartidora 31

Circunscripción electoral. Ver Colegio electoral

Ciudadanía 22

Civismo 143

Clases sociales 6

Clericalismo 70

Colegio electoral 25

Colegio plurinominal 25

Colegio único 25

Colegio uninominal 25, 28

Colombia 13, 15, 22, 32, 36, 58, 73, 79, 99, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107

"Common law" 75

Contractualismo 118

Convención americana sobre derechos humanos 100, 101, 103, 104, 105

Costa Rica 107

Cristianismo 8

Cuba 132, 133, 136

Cuerpo electoral 7-36, 121

Cuociente electoral 31

189

Deberes individuales 99

Deberes políticos 80

Declaración americana de los derechos y deberes del hombre 83, 96, 98, 99, 102, 115

Declaración de derechos 75

Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano 77, 78, 80, 81, 94, 95, 105

Declaración universal de los derechos del hombre 83, 85, 90, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115

Democracia 110, 115-147

Democracia directa 145

Democracia formal 131, 140

Democracia gobernada 110, 116

Democracia gobernante 110, 116, 131

Democracia liberal o clásica 117-125

Democracias populares 113, 115, 116, 133, 135

Derecho de petición 22

Derecho de sufragio 10

Derecho electoral 36

Derechos difusos 106

Derechos individuales 100, 101, 124

Derechos políticos 80

Derechos sociales 102-106, 128

Derechos y deberes de los gobernados 75-107

Dictadura 114

Dinamarca 13, 32, 83, 107

Economía 105

190

Edad Media 8, 13

El Salvador 15, 83

Elección 7

Elegibilidad 22

Escocia 32

España 12, 20, 32, 36, 48, 58, 67, 73, 83, 88, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 115

Estados Unidos 11, 13, 14, 15, 19, 28, 33, 40, 49, 57, 59, 65, 72, 77, 79, 83, 88, 138

Estatuto del partido político 47

Estatuto legal de los partidos políticos 57

Familia 103

Faz agonal 1

Faz arquitectónica 1

Finlandia 13

Francia 11, 12, 15, 19, 20, 24, 25, 28, 32, 34, 35, 36, 41, 46, 50, 51, 58, 63, 78, 81, 83, 101, 102, 103, 104, 107, 115

Fuerzas Armadas. Ver militarismo

Fuerzas colectivas 2

Fuerzas conscientes 2

Fuerzas difusas o inorgánicas 2, 3-6

Fuerzas espontáneas 2

Fuerzas individuales 2

Fuerzas organizadas 2

Fuerzas políticas 1-74

Fuerzas políticas organizadas 7-74

Grecia 8

191

Grupos de presión 59-74

Guatemala 15, 83, 107

Holanda 32

Idea 5

Ideología 5

Ideologías personalistas 5

Ideologías transpersonalistas 5

Independientes 52

Indochina 72

Inglaterra 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 28, 32, 33, 39, 49, 64, 75, 81, 107, 138

"Inputs-outputs" 1

Italia 14, 16, 18, 20, 21, 22, 25, 32, 34, 57, 58, 66, 80, 83, 88, 89, 90, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115

Japón 83, 115

Legalidad, principio de 95

Libertad política 125, 140

Libertad-autonomía 93

Libertad-participación 93

Lista incompleta 29

"Lobbies" 59

Marxismo 6, 132-136

Mayoría absoluta 24

Mayoría relativa 24

Mayoría, principio de la 23, 26, 122, 137, 138

Medio ambiente 106

192

México 13

Militarismo 71-74

Mito 5

Monocracia 113

Multipartidismo 50

Noruega 13, 107

Ombudsman o Defensor del Pueblo 107, 138

Opinión pública 4, 45

Organización de Estados Americanos (OEA) 83

Organización de las Naciones Unidades (ONU) 83, 104

Pacto internacional de derechos civiles y políticos 83, 90, 93, 100, 101, 103

Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales 83, 90, 95, 102, 103, 104

Pactos de combinación 35

Países latinoamericanos 13, 58

"Panachage" 34

Panamá 83

Paraguay 137

Partido único 48, 134, 141

Partidos políticos 22, 37-58, 61, 141

Partitocracia 55

Perú 13, 36, 58, 73, 79, 107

Petición de derechos 75

Pluralismo político (principios y límites) 56, 129, 144, 147

Policía, poder de 96

193

Portugal 20, 67, 83

Propaganda 4

Publicidad 4

Pueblo 3

Referéndum 145

Regímenes políticos 108-147

Regímenes políticos hegemónicos 110

Regímenes políticos poliárquicos 110

Relación política 4, 108

Representación política 120

Representación proporcional 31-35

Rusia 13, 21, 34, 48, 66, 88, 132, 133, 134, 135, 136

Seguridad nacional 72

Separación de poderes 123

Sindicalismo 62-69

Sistema político 1

Sistemas de votación. Ver votación

Sistemas mayoritarios 27, 28

Sistemas minoritarios 27, 29

Soberanía 130

Soberanía nacional 119

Subsistema político 1

Suecia 13, 32, 107

Sufragio 7, 9, 10

194

Sufragio facultativo-obligatorio 16

Sufragio femenino 13

Sufragio pasivo 22

Sufragio restringido o censitario 12

Sufragio universal 14

Sufragio-derecho 9, 16, 127, 139

Sufragio-función 9, 16

Suiza 13, 16, 32

Tiranía 112

Totalitarismo 112

Trabajo 104

Turquía 48

Unipartidismo 48

Uruguay 13, 58, 137

Utopía 5

Venezuela 15, 22, 36, 58, 79, 80, 83, 88, 90, 96, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107

Votación (sistemas de) 7, 23-36, 51

Voto acumulativo 30

Voto directo 19

Voto familiar 20

Voto funcional 20

Voto indirecto 19

Voto múltiple 20

Voto personal 18

Voto plural 20

195

Voto por correspondencia 18

Voto por mandatario 18

Voto público 17

Voto singular 20

Yugoeslavia 132

INDICE ALFABETICO DE PERSONAS (La referencia es a las páginas de la obra.)

Adenauer, Konrad 69

Agustín (San) 117

Alfonso X 158

Almond, G. 8

Amunátegui, Gabriel 65, 72, 73, 94

Andrade 54

Asquith, H. H. 85

Aristóteles 205

Astor (Lady) 28

Attlee, Clement 67

Aylwin Azócar, Patricio 196

Baldwin, S. 67, 85

Balladore Pallieri, Georgio 61, 98

Bernaschina, Mario 74

Besson, Jean 61

Blair, Anthony 68, 110

Blanc, Louis 144

Bodín, Jehan 207

196

Bonald, Marqués de 118

Bossuet, Jacques 118

Brandt, Willy 69

Burdeau, Georges 11, 12, 13, 15, 19, 60, 61, 72, 97, 105, 110, 111, 113, 160, 161, 171, 199, 200, 201, 203, 207, 208, 211, 225, 226, 232, 243

Bush, George 68

Callaghan, James 68, 110

Carlomagno 117

Carter, James 15, 68

Castro, Fidel 228

Chamberlain, Joseph 67

Churchill, Winston 67, 85

Clinton, Bill 68

D?Hondt, Víctor 52, 53, 58

Dahl, Robert 8, 204, 211, 232

De Gaulle. Ver Gaulle

Desroches, Henri 231

Dicey, A. 11, 140

Djilas, Milovan 233

Doggan, Mattei 61

Donoso Cortés 118

Duguit, León 137

Duverger, Maurice 14, 64, 72, 78, 79, 80, 87, 201, 203

Easton, David 8, 9

Eisenhower, Dwight 68, 85

197

Engels, Federico 144

Enrique VI 21

Esmein, Adhemar 22, 23, 44, 56, 108, 135, 137

Esposito, Carlo 72, 93, 98

Estévez, Carlos 73

Fernández de la Mora, Gonzalo 17, 90

Ford, Gerald 68

Franco Bahamonde, Francisco 82, 208

Friedrich, Carl 8

Gaulle, Charles de 14, 69, 88

Genscher 69

Goguel, Fr. 60

González Calderón, Juan A. 32

Gregorio XVI 118

Grocio, Hugo 131

Gygi, Fritz 248

Hare, Tomás 54

Heath, Edward 68

Heller, Hermann 11, 94, 204

Hitler, Adolfo 82, 92

Hobbes, Thomas 131

Hood Phillips, O. 141

Huntington, Samuel 8

Jennings, Ivor 15

Juan Pablo II 115, 159, 176

198

Juan XXIII 114, 163, 171, 172

Julio César 208

Kelsen, Hans 43, 46, 94

Kennedy, John 14, 68, 85

Ketteler 144

Khruschev 82

Kohl, Helmut 69

Lacordaire, Enrique 118, 144

Lahr, Ch. 158

Lammenais, Felicidad de 118, 144

Lenin Vladimir Ilich, Ulianov 82, 231

León XIII 114, 119, 144, 158, 181, 185, 187

Linares Quintana, Segundo V. 73, 104, 157, 161, 162

Locke, John 131, 141, 215

Luis Felipe de Orleáns 68

Luño Peña, Enrique 131

Mac Donald, J. Ramsay 67

Mac Millan, Harold 67

Maistre, José de 118

Manzel, Adolfo 74

Maquiavelo, Nicolás de 130

Maritain, Jacques 132, 149

Marx, Carlos 144

Mathiot, A. 102

199

Mayor, John 68

Mitchell, Robert 64

Mitterrand, François 69

Montalembert, Carlos 144

Montesquieu, Carlos de Sécondat, Barón de 214

Moro, Tomás 17

Mussolini, Benito 46, 82, 92, 112

Napoleón III 24

Nixon, Richard 14, 68

Oliveira Salazar, Antonio de 82, 113, 208

Ostrogorski 64

Pablo VI 176

Parsons, T. 8

Pasha, Kemal 82

Pavan, Pietro 210

Pío IX 118

Pío XI 176, 185, 187

Pío XII 11, 210

Prélot, Marcel 33, 44, 60, 95, 203, 206, 208

Proudhon 144

Pufendorf, Samuel 131

Quinzio, Jorge Mario 195

Ramella, Pablo A. 32

Ranelleti, Oreste 73, 98

Reagan, Ronald 15, 68

200

Robespierre, Maximiliano 22

Roosevelt, Franklin Délano 68, 145

Rousseau, Juan Jacobo 27, 43, 131, 141, 213

Saint-Simon, C.H. 144

Sánchez Agesta, Luis 11

Sartori, Giovanni, 65, 73

Schmidt, H. 69

Schmitt, Carl 207

Stalin, José 82

Stein, Ekkehart 92

Stephen, Leslie 12

Strong, C. 12

Stuart-Mill, John 54

Taswell-Langmead, Tomás 66

Thatcher, Margaret 28, 57, 68, 85, 110

Thomasio, Christian 131

Tito, José Broz (Mariscal) 228

Tomás de Aquino (Santo) 119, 133

Truman, Harry 68, 85

Unamuno, Miguel de 7

Vedel, Georges 72, 135, 231

Wade y Phillips 83

Wolff, Christian 131

Xifras Heras, Jorge 114

201