seconda universita’ degli studi di napoli...un’attuazione degli elementi fondamentali di...
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SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI
STUDI DI NAPOLI
Dipartimento di Economia
Corso di Laurea in Economia e Management
TESI DI LAUREA
IN
GESTIONE DELLE RISORSE UMANE
Analisi dell’assetto organizzativo di un comune :
Il caso del comune di Carinaro.
RELATORE CANDIDATO
Ch.mo Prof. Luigi Bibiani
Marcello Martinez MATR. A10/863
CORRELATORE
Ch.mo Prof.
Mario Pezzillo Iacono
Anno Accademico 2015-2016
INDICE
Introduzione .................................................................................................................................... 4
Capitolo 1 – La Pubblica Amministrazione
1.1 La burocratizzazione nella P.A ................................................................................................ 7
1.2 I cambiamenti nella P. A ........................................................................................................ 10
1.2.1 Il New Public Management ................................................................................................. 10
1.2.2 Il Public Governance ........................................................................................................... 13
1.2.3 Il Public Service Motivation ................................................................................................ 16
1.3 I motivi della mancata modernizzazione della P.A.italiana ................................................... 18
1.4 La spending review ................................................................................................................ 20
1.4.1 La legge di stabilità del 2016 .............................................................................................. 21
1.5 La legge Madia ....................................................................................................................... 29
1.6 L’assenteismo ......................................................................................................................... 32
1.6.1 Indici per misurare l’assenteismo ....................................................................................... 34
Capitolo 2 – La gestione delle risorse umane 2.1 La gestione strategica delle risorse umane ............................................................................. 38
2.2 Gli obiettivi della gestione delle risorse umane ..................................................................... 41
2.3 La Motivazione ....................................................................................................................... 46
2.3.1 Il clima organizzativo .......................................................................................................... 52
2.4 La retribuzione come incentivazione ..................................................................................... 55
2
Capitolo 3 – Il Comune di Carinaro 3.1 La struttura organizzativa ........................................................................................................ 58
3.2 Il personale .............................................................................................................................. 63
3.2.1 Le problematiche riscontrate dall’analisi del personale ..................................................... 65
3.3 I sistemi informativi utilizzati dal comune .............................................................................. 67
3.4 Il piano triennale di prevenzione alla corruzione .................................................................... 69
3.5 La configurazione di DRU riscontrata sul comune ................................................................. 74
3.5.1 Gestione del personale ......................................................................................................... 76
3.5.2 Direzione e sviluppo delle risorse umane ............................................................................ 76
3.5.3 Amministrazione del personale ............................................................................................ 77
3.6 Il processo di reclutamento e selezione del comune di Carinaro ............................................ 79
3.6.1 Il bando di concorso ............................................................................................................. 85
3.6.2 Le prove scritte ed orali ....................................................................................................... 87
3.6.3 Le prove preselettive : i test ................................................................................................. 88
3.6.4 La commissione giudicatrice ................................................................................................ 91
3.7 Gli avanzamenti carriera : le progressioni orizzontali e verticali ........................................... 93
3.8 Il fondo risorse decentrate per i dipendenti ............................................................................. 98
Conclusioni .................................................................................................................................. 101
Bibliografia .................................................................................................................................. 103
Sitografia ..................................................................................................................................... 107
3
Introduzione
La seguente tesi è il risultato dello stage che ho svolto sul comune di Carinaro
e di una ricerca teorica sulla pubblica amministrazione. In particolare il lavoro
svolto analizza dapprima i filoni teorici che hanno condizionato e cercato di
modificare la managerialità all’interno della P. A. negli ultimi trent’anni,
partendo dal modello burocratico formulato da Weber per poi passare alle
logiche manageriali del New Public Management, del Public Governance e per
ultimo del Public Service Motivation. Saranno evidenziati nel corso della tesi
le disposizioni di spending review adottate recentemente, la riforma della
pubblica amministrazione avuta nel 2013 e il fenomeno dell’assenteismo
principale piaga che interessa la Pubblica Amministrazione.. Successivamente
verranno spiegati in modo dettagliato alcuni processi relativi alla gestione del
personale di un piccolo comune. In particolare ho identificato in primis la
dotazione organica,la struttura organizzativa del comune di Carinaro e i sistemi
informativi che utilizza per gestire al meglio i propri dipendenti. Ho analizzato
poi come avviene il processo di reclutamento e selezione tenendo conto delle
diverse disposizioni di legge in merito all’assunzione del personale e quale
strumento di incentivazione viene utilizzato per motivare i dipendenti. Una
prima domanda che mi sono posto prima di iniziare il seguente lavoro è stata
quella di capire se effettivamente la pubblica amministrazione italiana, in
seguito alle molte disposizioni di legge che l’ hanno interessata a partire dagli
4
anni 90 sia stata rinnovata o meglio modernizzata dal punto di vista
organizzativo – manageriale soprattutto in una realtà come quella del settore
pubblico. Un altro interrogativo che mi sono posto è stato quello di capire in
che modo avvengono determinati processi di gestione del personale in un
piccolo comune. Quella del piccolo comune è un contesto molto importante
perché rappresenta un’ ampia “fetta” della Pubblica Amministrazione italiana,
nonostante ciò a causa delle poche risorse disponibili e quindi dei tagli dovuti
alla spending rewiew sempre più spesso enti pubblici versano in condizioni di
dissesto finanziario che vanno ad influire in modo negativo anche sul
personale, provocando conseguenze molto gravi come per esempio il blocco
delle assunzioni. Il piccolo comune di solito non è in grado di avvalersi di una
struttura amministrativa e tecnica che gli consente di avere il maggior livello di
capacità organizzativa necessaria per rispondere al graduale trasferimento di
funzioni.
5
CAPITOLO 1 : LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
6
1.1 La burocratizzazione nella Pubblica Amministrazione
Lo studioso Weber1 formulò una forma fondamentale
di burocrazia fondata sulle nozioni di potere, autorità e organizzazione
scientifica2. Il potere si riferiva alla capacità di sostenere la spontanea volontà
in un ambiente sociale, anche al cospetto di un disaccordo; l’ autorità si riferiva
alla opportunità di dare un comando e ricevere obbedienza relativo ad un
gruppo di persone, tutto questo scientificamente organizzato sul fondamento di
regole che avevano ad oggetto una forte divisione di tipo gerarchica del lavoro
e l’unificazione di contesti e comportamenti facendo si che il sistema, secondo
questo filone teorico fosse, efficiente, economico e prevedibile. Quindi la
burocrazia era la “struttura” amministrativa per svolgere i compiti dell’autorità
legale. La burocrazia, però, non prende in considerazione la soggettività dei
comportamenti delle persone sia che si tratti di funzionari o clienti, quindi
l’alta standardizzazione e regolamentazione fanno si che quest’organizzazione
sia rigida e, favorendo l’attuazione delle regole invece che la soddisfazione
della persona. Queste criticità della burocrazia rappresentarono l’impulso per la
ricerca di adeguate soluzioni per modificare il sistema e permettergli di essere
più efficiente, si andò così, a guardare il settore privato e si analizzò
un’attuazione degli elementi fondamentali di quest’ultimo anche nel settore
pubblico. In sintesi, il modello burocratico si caratterizza per la divisione del
lavoro in quanto è rigidamente stabilita da norme;
1 Il filosofo e sociologo Max Weber considerava la burocrazia come un fenomeno dell’epoca moderna. 2 C. Morgante, Max Weber e la burocrazia, Carocci editore 1984.
7
le relazioni organizzative sono di tipo impersonale; le competenze necessarie
per i funzionari fanno riferimento alla conoscenza delle leggi e delle procedure.
Un primo aspetto critico nei confronti della burocrazia weberiana è la relazione
tra struttura formale e struttura informale (legame che riguarda ogni azienda,
anche se in alcune prevale l’una sull’altra) che genera la tensione tra
disumanizzazione e umanizzazione, spersonalizzazione e personalizzazione.
Ovvero, tra l’individuo e il ruolo che esso svolge. Questa tensione grava
profondamente sui risultati delle aziende. La questione è che la dimensione
formale non permette di conseguire una reale partecipazione poiché agisce
solo sul comportamento visibile. Un'altra critica è emersa con le disfunzioni
della burocrazia. La burocrazia è nata come un modello di disfunzionalità, col
tempo però ha scoperto l’esistenza di disfunzioni, cioè di fallimenti di
razionalità. Le principali disfunzioni si individuano nei comportamenti molto
rigidi ed incapaci di adeguarsi al nuovo e nell’incapacità ad assistere davvero
gli utenti. Successivamente queste osservazioni, il modello burocratico ha
cominciato a essere criticato, promuovendo quindi nuovi modelli organizzativi.
In definitiva la Pubblica Amministrazione nel corso del tempo ha subito molte
trasformazioni relativi agli aspetti della gestione, infatti modelli organizzativi
il legame con i dipendenti, il legame con i cittadini, gli strumenti finanziari, si
sono modificati e il modello della burocrazia è stato sicuramente uno dei
8
modelli idealtipici comportamentali che ha l’ha influenzata. Il modello
burocratico di Weber è stato fino agli anni ottanta recepito come principale
modello organizzativo delle P.A.
9
1.2 I cambiamenti nella Pubblica Amministrazione
La maggior parte dei cambiamenti e delle riforme che si sono avute negli
ultimi due decenni e che hanno investito la pubblica amministrazione si sono
avute da esigenze e problematiche differenti, spesso esterne. A livello teorico
nel corso degli anni si sono sviluppati dei filoni che hanno interessato
l’innovazione dei processi che coinvolgono la pubblica amministrazione. In
particolare si sono affermati i paradigmi teorici del New Public Management,
della Public Governance e della Public Service Motivation3.
1.2.1 Il New Public Management
Il New Public Management si è sviluppato verso gli inizi degli anni 80 quando
molti paesi hanno adottato delle misure di modernizzazione per il settore
pubblico, parte dal presupposto che la struttura della pubblica amministrazione
“rappresenta un percorso evolutivo dal quale non si può tornare indietro4”, esso
fa riferimento ai processi organizzativi e gestionali delle pubbliche
amministrazioni concentrandosi soprattutto sul decentramento di attività
all’esterno e su forme organizzative flessibili. Il NPM può essere ricondotto a
diverse teorie5 : la teoria dei costi di transazione, a determinate condizioni la
produzione e l’erogazione di servizi pubblici può essere esternalizzata a
3 R. Mercurio, la multidimensionalità nella PA, vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale,2015. 4 R.Mercurio M. Martinez, modelli di governance e processi di cambiamento nelle public utilities 2010. 5L. Hinna, F.Monteduro, la riforma delle amministrazioni pubbliche: verso la Public Governance vedasi nuovi profili di accountability nella PA, Formez quaderni 40.
10
soggetti differenti dalla pubblica amministrazione, con importanti vantaggi in
termini di efficienza; la teoria dell’agenzia, si devono suddividere gli organi
politici dall’amministrazione in questo modo i primi vengono considerati come
il “principale” e i secondi l’ “agente”, per eliminare l’asimmetria informativa
tra la parte politica e gli amministratori occorre che i risultati di entrambi
coincidono entro un specifico periodo; teorie delle scelte pubbliche, le
amministrazioni e le aziende pubbliche si trovano in competizione tra loro e
quindi le persone possono scegliere tra diversi offerenti; la teoria del
management pubblico, nelle amministrazioni pubbliche devono essere trasferiti
strumenti relativi al management facendo si che venga gestita come un’azienda
privata. All’inizio il NPM è rivolto a migliorare le amministrazioni
“dall’interno”, grazie all’utilizzo di una serie di strumenti
manageriali, solo in seguito si inizia a prendere coscienza dell’importanza del
rapporto che si ha tra l’amministrazione e l’ambiente esterno. Infatti le riforme
che si sono avuto grazie al filone del NPM hanno influenzato il rapporto tra
pubblica amministrazione e cittadini come se fosse il rapporto tra azienda e
cliente. In alcuni paesi come per esempio Stati Uniti, Canada, Norvegia
ecc.,negli ultimi anni sono state introdotte delle riforme che hanno rafforzato il
rapporto tra la pubblica amministrazione e il cittadino in modo tale da6:
–“ migliorare la qualità delle politiche, consentendo alle amministrazioni di
sfruttare le più svariate fonti di informazione, prospettive e potenziali soluzioni
per rispondere alla sfida di un processo decisionale sempre più complesso
e di tempi sempre più stringenti;
6 L. Hinna, F.Monteduro, nuovi profili di accountability nelle P.A. Formez quaderni 40.
11
– rispondere alle sfide della emergente società dell’informazione, per
prepararsi a sempre più numerose e rapide interazioni con i cittadini e per
garantire una migliore gestione delle conoscenze;
– integrare le informazioni comunicate dal pubblico nel processo di presa di
decisione, per soddisfare le attese dei cittadini che desiderano essere ascoltati
e trovare un riscontro dei loro punti di vista nelle politiche pubbliche;
– rispondere alle esigenze di maggiore trasparenza e accountability delle
amministrazioni, considerando che il pubblico e i media guardano con
maggiore attenzione le azioni governative e che le norme della vita pubblica
sono codificate e più esigenti;
– rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti delle amministrazioni
pubbliche”.
In Italia la modernizzazione della pubblica amministrazione si è avuta agli inizi
degli anni 90, in particolare si ebbero una serie di leggi che andavano ridefinire
in chiave modernizzata il contesto del settore pubblico. Le aree oggetto della
modernizzazione furono soprattutto : deregolamentazione e ridefinizione del
ruolo dei cittadini; sistemi dei controlli; decentramento; sistemi contabili;
processi decisionali e sistemi organizzativi; revisione dell’assetto istituzionale;
privatizzazione e esternalizzazione;
Le leggi che andavano ad attuare le logiche del NPM furono in primis la n.
142/1990 la riforma degli enti locali che ha dato l’opportunità a quest’ultimi di
adottare delle forme di controllo interno autonomamente disciplinate; la n.
504/1992 la riforma del governo locale; la n. 512/1993 la riforma del SSN; la
n. 59/ 1997 la riforma del federalismo amministrativo. Successivamente con il
12
dlgs 286/99 si è avvicinato il sistema dei controlli pubblici a logiche
aziendalistiche. La norma ha introdotto molti elementi innovativi, tra i quali:
– l’introduzione del controllo strategico;
– la collocazione della funzione controllo di gestione in staff ai dirigenti e non
più agli organi di indirizzo politico;
– la distinzione tra controllo di gestione e controllo di regolarità amministrativo
e contabile;
– il superamento della sovrapposizione tra funzioni di controllo di gestione e
valutazione della dirigenza.
Sempre in base al dlgs 286/99 le P. A. devono dotarsi di strumenti per :
garantire la regolarità delle funzioni amministrative; verificare l’efficacia e
l’efficienza dell’azione amministrativa; valutare il personale con qualifiche
dirigenziali; il controllo strategico non è affidato agli organi politici.
Successivamente agli studi relativi al NPM si è sviluppato un altro filone
teorico, quello del Public Governance, come evoluzione naturale di quello
precedente, ed anche come critica al managerialismo pubblico.
1.2.2 Il Public Governance
Gli studi sul Public Governance si sviluppano negli anni 90, principalmente su
temi come la capacità di governare sistemi e reti di sogggetti. In particolare
Borgonovi afferma7 che per comprendere il concetto di governance relativo
alla pubblica amministrazione è importante far riferimento a due modalità : di
governement, l’esecuzione del potere decisionale che deriva dal sistema
7 E.Borgonovi, principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, editore egea 2005.
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istituzionale formale; di governance, l’esercizio di poteri sia formali che
informali con il fine di creare consenso relativo a determinate scelte. La
modalità del governement fa riferimento ad un modello di P.A. che svolge
poteri sovra-ordinati. Esso si caratterizza attraverso l’utilizzo di strumenti
formali (leggi, decreti, regolamenti, ecc.); per elementi decisionali rigidi; per
le conseguenze rispetto ai soggetti esterni che hanno l’obbligo di non
trasgredire le decisioni a prescindere dalla loro volontà. La modalità di
governance comporta invece che la P.A. svolga delle attività di regolazione
andando a privilegiare principi relativi al consenso e alla funzionalità
organizzativa, sociale ed economica. Tale modello prevede l’utilizzo di
strumenti informali che vanno a creare delle condizioni favorevoli
all’accettazione e di strumenti e atti formali. Gli elementi fondamentali che
hanno portato allo sviluppo delle logiche di Public Governance sono
soprattutto, la globalizzazione dei mercati; la diversificazione dei bisogni nelle
società evolute; le riqualificazioni dei confini tra stato e mercato. La
globalizzazione ha portato alla ricerca di fattori determinanti della capacità
competitiva delle imprese, si sono via via affermati come variabili critiche
elementi legati alla dimensione territoriale. Quindi la competitività non fa
riferimento più solo alle singole imprese ma fra diversi Sistemi-Paese o diverse
aree territoriali. Per conseguire un alto grado di livello di competitività del
Sistema-Paese, è importante la capacità della sua classe dirigente, pubblica e
privata, di cooperare in modo efficace nello sviluppo e nella realizzazione di un
disegno strategico comune. Un altro fattore importante che ha spinto gli studi
della Public Governance è rappresentato dalla crescita diversificata dei bisogni
che si è avuta negli ultimi 15/20 anni nei sistemi economici più avanzati. La
14
risposta a ciò può essere un “sistema misto” dove l’organizzazione della
produzione e dell’offerta di servizi pubblici si concentra su una pluralità di
attori. Infine un ultimo aspetto è rappresentato dal riposizionamento relativo ai
confini tra Stato e mercato. Ciò che rappresenta lo Stato nell’economia e nella
società è molto cambiato nel corso del tempo, infatti è passato da un approccio
caratterizzato da meccanismi incentrati ad una razionalità assoluta, ad altri di
tipo sistemico, dove il processo decisionale si forma per la presenza di
strumenti e modalità di concertazione tra attori socioeconomici. Esso , quindi è
passato dall’essere, l’imprenditore e produttore diretto di servizi a Stato -
regolatore ovvero svolge l’ attività di governo dei comportamenti economici di
altri soggetti8.
Altre analisi che caratterizzano la teoria della public governance sono9:
“una più profonda comprensione della connessione tra politica e
amministrazione; il bisogno di una miglior analisi della posizione e delle
preferenze degli stakeholder nella formulazione di politiche pubbliche e
nell’esecuzione delle strategie gestionali; un’analisi che meglio definisca la
rete di rapporti tra gli stakeholder interni ed esterni all’amministrazione; la
necessità di individuare una sintesi dei diritti di partecipazione pubblica
e dei principi democratici; l’individuazione di rimedi per affrontare la distanza
tra governo e cittadini, sia nella formazione delle politiche che nella loro
esecuzione”.
8 L. Hinna, F.Monteduro, nuovi profili di accountability nelle P.A. Formez quaderni 40 9V. Esposito, M. Martinez, R. Mercurio un approccio emergente al NPM per un change management sostenibile, vedasi Esperienze di spending review in enti locali e regioni, Formez quaderni 38.
15
In seguito agli studi sul New Public Management e al Public Governance si è
sviluppato un terzo filone teorico quello del Public Service Motivation.
1.2.3 Il Public Service Motivation
I principali problemi legati al NPM e al PG erano dovuti soprattutto a temi
relativi a quelli della motivazione dei dipendenti pubblici. Il PSM è incentrato
in effetti sulla risoluzione di problemi relativi alla motivazione del personale.
Esso si è sviluppato verso gli anni 70 e 80 ed oggi è ritornato di “moda”, può
essere definito come “l’orientamento personale che ispira il comportamento di
un dipendente pubblico volto a promuovere il comportamento generale degli
individui e delle collettività cui esso si rivolge”10. Secondo questo filone
teorico, il management pubblico deve far comprendere ai proprio collaboratori
i motivi di gratificazione e soddisfazione legati allo svolgimento di lavori
rivolti a promuovere l’interesse pubblico, e nel valorizzare comportamenti
ispirati alla giustizia sociale, allo spirito di sacrificio e al dovere civico. Oggi
tutte le definizione di PSM pur trattando diversi aspetti, hanno tutte una
caratteristica in comune, l’orientamento alla creazione di benefici per gli altri.
Quindi secondo il filone teorico del PSM la motivazione deve contribuire al
bene comune mentre l’incentivo economico svolge un ruolo anedottico.
Nonostante i molti studi che hanno riguardato la PSM relativi alla definizione o
alla misurazione di esso, l’impianto teorico ha ancora bisogno di essere
10 Riccardo Mercurio,Il cambiamento organizzativo nei processi di spending review della pubblica amministrazione vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale 2015.
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perfezionato e le conoscenze acquisite devono essere meglio sintetizzate in
modo che le organizzazioni possono capitalizzare la PSM ed implementare con
successo iniziative ad esse collegate. La mancanza di un framework teorico
generalmente accettato in cui la PSM possa essere inclusa è un chiaro segno
della necessità di approfondire e continuare la ricerca sul PSM.
17
1.3 I motivi della mancata modernizzazione della P.A. italiana
In Italia in genere le riforme non riescono a resistere alla successione dei
governi, come se “la forza politica maggioritaria debba prevedere per forza che
chi vince debba acquisire tutto, e deve eliminare quello che i governi
precedenti hanno svolto, anche quando quello che hanno fatto è stato svolto di
comune accordo tra la maggioranza e l’ opposizione”11. Un ulteriore ragione
che ha indicato Bassanini è la rettifica del titolo V della Costituzione, in
particolare in relazione alla riscrittura dell’articolo 117, dove vengono descritte
gli ambiti di competenza solo dello Stato e quelle concorrenti. Però non è stata
formulata una clausola che definisca in modo chiaro il potere supremo dello
Stato andando a causare una” forte estensione del potere concorrente, che ha
fatto si che ha contagiato quella che doveva rappresentare la riforma
amministrativa, andando quindi a danneggiare il cosiddetto federalismo
amministrativo. E’ importante ricordare che gli anni novanta, in particolare
verso la fine, furono un periodo molto importante per la finanza pubblica
italiana. “Infatti l’Italia si avviava verso l’ammissione nell’Unione monetaria,
ed era fondamentale quindi un risanamento pubblico, prendendo in
considerazione anche il motivo che il debito pubblico era diventato altissimo; il
risanamento prevedeva anche un’ abbassamento dei costi relativi alla macchina
burocratica, che si ebbe sopratutto grazie ad una abbassamento dei costi relativi
11 Citazione di Franco Bassanini politico italiano.
18
al personale, usufruendo delle risorse risparmiate per il risanamento
finanziario, e non per l’utilizzo delle risorse nella modernizzazione della
pubblica amministrazione in quanto il debito pubblico è molto alto12”. Un altro
elemento che non ha avuto successo è stata la cosiddetta legge Ciampi ovvero
la legge che andava a riformare i bilanci e la contabilità13 varati dalla legge n.
94 del 1997, che aveva il compito di riorganizzare il bilancio per missioni e
programmi conferendo alle diverse amministrazioni le risorse in modo tale da
eseguire i programmi ma rimanendo ai dirigenti dell’amministrazione la libertà
di gestione relative alle risorse, facendo si di innescare meccanismi di
autoregolazione e responsabilità, congiunti alle finalità prefissate ed alla
performance conseguite. La legge in questione è stata molto combattuta da
parte della Ragioneria dello Stato, trovando l’applicazione solo in parte, infatti
il bilancio è formulato in missioni e programmi, ma effettivamente non ha
generato un’ implementazione relativi all’autonomia e alla flessibilità che si
sperava.
12F.Bassanini venti anni di riforme del sistema italiano 2010. 13L.Giovanelli, contabilità dello stato e sistema europeo dei conti (SEC95) nella prospettiva comunitaria, editore giuffrè 2006.
19
1.4 La Spending Review
La spending review è stata portata alla ribalta dalle molte crisi finanziarie
economiche che hanno interessato l’Italia e l’Europa14. Infatti la spesa pubblica
negli ultimi venti anni è in costante crescita connessa a molti fattori, anche di
carattere culturale e quindi difficilmente modificabili. In Italia la spending
review è stata istituita con la legge 196 del 2009, in particolare però le
regolamentazioni normative e le esperienze applicative hanno dimostrato che
la SR non rappresenta argomento oggetto di studio solo da parte di studiosi
relativi all’area contabile e finanziaria, ma fa parte di un discorso più ampio
dove concorrono diversi elementi. In campo internazionale dove le applicazioni
di disposizioni di spending review sono più mature portano alla conclusione
che tali interventi fanno si che si abbia un migliore utilizzo delle risorse
disponibili. Un ruolo fondamentale in tale processo c’è l ha il management
pubblico15 che ha il compito di governare e gestire tenendo conto della
razionalizzazione della spesa pubblica aumentando la complessità per il fine
per il quale è stato chiamato in causa. Gli interventi di SR che hanno avuto
esiti positivi si sono avuti soprattutto grazie ad una visione strategica chiara
“mission” e a cambiamenti relativi ai processi di lavoro. Quindi gli interventi
di SR devono essere considerati come parte della strategia adottata dal
management, evidenziando come sia importante adottare
14 R.Formato, la spending review, vedasi esperienze di spending review in enti locali e regioni. Formez quaderni 38. 15R.Mercurio, l’esigenza di un approccio strategico al cambiamento, vedasi prospettive in organizzazione rivista di organizzazione aziendale 2015.
20
degli strumenti manageriali e direzionali che portano al successo della
strategia. Dal punto di vista manageriale - aziendalistico è un processo che
genera un cambiamento organizzativo, ed è quindi opportuno analizzare tutte le
criticità e gli aspetti positivi che la letteratura organizzativa considera per
portare a compimento l’azione svolta. Per quanto riguardo l’ultima
disposizione normativa relativa alla spending review in Italia è importante
conoscere la legge di stabilità del 2016.
1.4.1 La legge di stabilità del 2016
La legge di stabilità del 2016 rappresenta ancora una volta un’azione rivolta
alla razionalizzazione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi per
le amministrazioni pubbliche16, che avvia importanti modifiche ad una serie di
disposizioni, a loro volta già adeguate ai recenti interventi di spending-review,
sulle relative procedure di affidamento. Il legislatore ha lasciato agli addetti del
settore l’arduo compito di ricostruire un complesso sempre più dettagliato di
leggi finanziarie o decreti legge anticongiunturali o di spending review. In vista
degli aggiornamenti normativi legati alla “Spending review”, è stata resa
pubblica una tabella, chiamata tabella obblighi-facoltà elaborata dalla Consip
che identifica il quadro relativo agli obblighi e facoltà di utilizzo degli
strumenti di acquisto messi a disposizione per i diversi tipi di pubblica
amministrazione sono da tempo non aggiornate
16www.diritto.it
21
un altro sintomo dell’avvertita complessità di raggiungere novità che si
succedono ad un ritmo sempre più frenetico e disordinato. Ciò sottolinea una
triste ordinarietà che ci accompagna da diversi anni a questa parte.
L’art. 1 del testo approvato al Senato, contengono le disposizioni che
precedentemente erano contenute nel Titolo VI dedicato alle “Misure di
razionalizzazione della spesa pubblica” , soprattutto nel Capo I
“Efficientamento della spesa per acquisti”. In queste novità legislative si tiene
conto che le norme per il rafforzamento dell’acquisizione centralizzata sono
volte a raggiungere una sempre e più ampia economicità ed efficienza negli
approvvigionamenti di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni,
garantendo risparmi di spesa tramite la riduzione dei prezzi unitari d’acquisto.
I nuovi strumenti che influiscono sul lato della domanda, incluso lo sviluppo di
misure dirette a rafforzare degli strumenti dal lato dell’offerta, forniscono alle
pubbliche amministrazioni mezzi per diminuire la spesa per l’acquisto di beni
e servizi già previsto nel d.l. 66/2014.
E’ stata alla fine accordata la tanto desiderata deroga per l’attività contrattuale
inferiore di importo di 40.000 euro, anche ai comuni con popolazione inferiore
a 10.000 abitanti. Si tratta di un intervento che può essere condiviso o meno
poiché attuato grazie alle continue richieste dell’ANCI17di snellire la gestione
dell’attività contrattuale di minore entità, anche se contraddica il fine di
rafforzare la centralizzazione voluta dal legislatore.
17L’ANCI è l’associazione italiana dei comuni italiani, www.anci.it.
22
La deroga mira all’obbligo di centralizzazione, ma non all’acquisto di beni e
servizi mediante il prioritario ricorso agli strumenti elettronici come per
esempio al Mepa. Infatti per quanto riguarda l’obbligo di beneficio
d’escussione dei sistemi di e-procurement, viene introdotta una deroga per
acquisti di entità inferiore a 1.000 euro; osservando il principio di non
macchinoso frazionamento, pena la facile elusione dell’obbligo normativo.
Questo rende necessario attuare una semplificazione per gli acquisti
“economali” disciplinati dai regolamenti interni delle pubbliche
amministrazioni, grazie alla contrattazione direttamente con i fornitori locali,
con procedure corrispondenti e uguali alla modesta entità della spesa. Viene
poi revisionata la disciplina delle fornitura a regime speciale come il gas,
l’energia elettrica, carburanti rete e carburanti extra-rete, telefonia fissa e
telefonia mobile; attraverso modifiche apportate al comma. Si tratta come noto
di tipi di merci contraddistinte da un alto grado di standardizzazione e rispetto
alle quali si colgono i maggiori vantaggi si producono mediante economie di
scala ricavate all’insieme di volumi considerevoli di forniture. Tra gli
importanti cambiamenti, non si applica per il periodo che inizierà il 1 gennaio
2017 fino al 31 dicembre 2019, l’ “ outside option ”, cioè l’opzione per riuscire
ad avere circostanze economiche più favorevoli delle convenzioni Consip18, ciò
è possibile dato meccanismi autonomi che hanno innescato un rilancio
competitivo e usufruendo anche le peculiarità soggettive di alcune
18 La Consip è la centrale acquisti della pubblica amministrazione italiana. Il suo azionista unico è il ministero dell’economia e delle finanze, www.consip.it.
23
amministrazioni, tipo tempi di pagamento più rapidi. Questo tendenzialmente
dovrebbe favorire un insieme di amministrazioni nell’ottenere prezzi più
favorevoli rispetto a quelli delle convenzioni stesse, la presenza di questa
formula chiamata “outside option” provocherebbe effetti negativi sulle
amministrazioni che partecipano alle convenzioni Consip. In breve, se le
imprese partecipanti a iniziative della Consip sanno che una parte delle
amministrazioni ricorreranno a procedure indipendenti, il grado di
competizione in gara può considerevolmente ridursi. Consegue che gli effetti
positivi che ottengono un insieme limitato di amministrazioni potrebbero
essere più che compensati dai minori effetti positivi di altre amministrazioni
Attraverso la non applicazione della possibilità di avviare procedure autonome
come quelle telematiche si innesca un meccanismo tale che le imprese non
potranno proporre prezzi diversi. Va inoltre precisato che la procedura
indipendente avviata attraverso sistemi telematici di contrattazione, messi a
disposizione da Consip o dalle centrali di committenza regionali di riferimento,
rimane una valida scelta alle convenzioni quadro pure nel periodo di
“moratoria”, atteso che solo la procedura autonoma di tipo cartaceo e
tradizionale è assoggettato al regime di sospensione: dunque, ad esempio, nelle
regioni dove sono presenti sistemi tele informatici, gli enti che non hanno il
dovere di adesione, potranno sempre procedere extra convenzione, certamente
rispettando dei parametri prestabiliti di prezzo-qualità. Quando è terminato il
24
periodo di esclusione, la c.d. “outside option” viene assoggettata a determinati
limiti: la probabilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie
merceologiche, anche al di fuori di queste modalità, è infatti concessa a
condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di
committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi
inferiori almeno del 10% rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle
convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle
centrali di committenza regionali. I contratti stipulati con il suddetto modo
devono inoltre essere trasmessi all’Autorità Nazionale Anticorruzione. Per
quanto riguarda le convenzioni quadro, è stata apportata un’importante novità
riguardante l’estensione della metodologia di benchmarking (rispetto dei
parametri prezzo-qualità delle convenzioni) alle società partecipate. Il comma
266 stabilisce invero che “Le società̀ controllate dallo Stato e dagli enti locali
che siano organismi di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 3, comma 26, del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ad eccezione di quelle che emettono
strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati, utilizzano i parametri di
prezzo-qualità di cui all’articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n.
488”. Nella prospettiva di espandere il raggio di azione ad altri soggetti
pubblici dei limiti della spending-review, o di ricorrere a strumenti di acquisto
centralizzati si nota, da una parte, l’inserimento degli enti nazionali di
assistenza sociale e previdenza e delle agenzie fiscali di cui al d.l. del 1999, n.
25
300, tra i soggetti obbligati al dovere di aderire alle convenzioni quadro e a
utilizzare il Mepa per gli acquisti sotto soglia; dall’altro acquisiscono valore
tutte le “stazioni appaltanti” di cui all’articolo 3, comma 33 del Codice a
invocare alle convenzioni quadro e agli accordi quadro stipulati da Consip
Spa per l’acquisto di beni e servizi, rispettando i principi di tutela della
concorrenza. Nell’organizzazione precedente solo gli organismi di diritto
pubblico (al di là delle amministrazioni pubbliche in senso stretto) potevano
usufruire di tale beneficio. Nell’ottica di un ennesimo potenziamento
dell’attività di Consip (peraltro prevista anche nella legge delega per
l’approvazione del nuovo Codice), si precisa che gli strumenti di acquisto e di
contrattazione della Consip S.p.A. possono prevedere anche attività di
manutenzione qualificabili come lavori pubblici. Un fatto che sembra dare
avvio all’apertura anche ad altri lavori, nella visione del dovere dell’obbligo di
digitalizzazione di tutte le procedure di gara entro il 1.1.2018. Un altro
importante cambiamento degno di nota è quello apportato dal comma 273
dell’art.1 del C. amministrativo circa l’obbligatorietà di programmare gli
acquisti di beni e servizi: “Al fine di favorire la trasparenza, l’efficienza e la
funzionalità dell’azione amministrativa, le amministrazioni pubbliche
approvano, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e
suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo
stimato superiore a 1.000.000,00 euro.” Il programma biennale, eseguito sulla
26
base dei fabbisogni di beni e servizi, indica le prestazioni oggetto
dell’acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della
nomenclatura, le relative tempistiche. L’aggiornamento annuale indica le
risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per
l’anno di riferimento. Il programma biennale e gli aggiornamenti sono
comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonchè
pubblicati sul profilo del committente dell’amministrazione e sul sito
informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi
e forniture presso l’Autorità Nazionale Anti Corruzione. Viene
contestualmente abrogato l’art. 271 del Regolamento (DPR 207/2010) che
stabiliva una mera facoltà di adottare strumenti programmatori per gli acquisti
di beni e servizi. L’effettività del nuovo obbligo si ricollega alle sanzioni
stabilite dalla nuova disposizione: la violazione delle previsioni è valutabile ai
fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonchè ai
fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance. Le
acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non
possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche
amministrazioni. Sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi
imprevedibili o calamitosi, nonchè le acquisizioni dipendenti da sopravvenute
disposizioni di legge o regolamentari. Infine, le amministrazioni pubbliche
trasmettono i dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo
27
Tecnico dei Soggetti aggregatori. Alla medesima logica di rafforzamento della
centralizzazione si ricollegano le disposizioni in materia di forniture e servizi
in ambito informatico (obbligo ordinario di ricorso alle convenzioni Consip o
alle centrali dei soggetti aggregatori) e nel settore sanitario. Per gli enti del
S.S.N. si ribadisce con disposizioni ancora più univoche l’obbligo di avvalersi,
in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero
della Consip S.p.A. ovvero, qualora non siano disponibili od operative, di
ricorrere alle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei soggetti
aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del DL 66/2014. Inoltre i singoli
contratti (relativi alle categorie merceologiche individuate dal decreto di cui al
comma 1,) in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, non
possono essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato
dalla centrale di committenza individuata ai sensi del presente articolo. Le
proroghe disposte in violazione di tali disposizioni sono nulle e costituiscono
illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.
28
1.5 Cenni normativi: la legge Madia
La legge Madia19, rappresenta la riforma della Pubblica Amministrazione che
ha portato ad un serie di novità inerenti al settore del pubblico impiego. In
particolare le principali disposizioni sono20: l’abolizione del trattenimento in
servizio: infatti i dipendenti pubblici non potranno restare a lavoro dopo avere
conseguito i requisiti pensionistici, mentre fino a poco tempo fa la carriera
poteva protrarsi ancora per altri due anni. La regola si attua anche per i
magistrati. In magistratura gli anni extra concessi erano 5 (fino ai 75 anni).
Pensionamento d’ufficio a 62 anni: Le pubbliche amministrazioni potranno
mandare in pensione i loro dipendenti a 62 anni, sempre se abbiano l'anzianità
massima. Le uscite sono anticipate di 4 anni rispetto ai 66 anni. Tale
eventualità era già stata considerata includendo anche i dirigenti. Mentre per i
medici sale a 65 anni. I magistrati, professori universitari e primari sono
esclusi. Un’altra disposizione fa riferimento al turnover infatti le
amministrazioni possono assumere fino ad un massimo del 20% sul totale
delle spese sostenute per quante risorse sono usciti nel 2014, la percentuale
aumenta del 40% nel 2015 fino ad un massimo al 100% nel 2018. Le soglie
potranno ulteriormente innalzarsi per gli enti territoriali "virtuosi". La legge
Madia inoltre prevede la mobilità obbligatoria ma non per mamme: potrà
esserci la possibilità per i
19La Legge 7 agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche”), detta anche “Legge Madia”. 15 20www.ansa.it.
29
dipendenti pubblici di essere trasferiti da un ufficio all'altro, nel raggio di 50
chilometri, e non sono previste motivazioni. Questo non vale per i genitori con
i bambini sotto i 3 anni o sotto la legge 104. I criteri generali per la mobilità
saranno decisi, ed è una novità, insieme ai sindacati. E per quanto riguarda le
mansioni si potrà, al massimo, scendere di un gradino.
Sul fronte informatizzazione, il decreto ha come obiettivo quello di velocizzare
il processo amministrativo digitale.
Per quanto riguarda il tetto degli stipendi dei manager la soglia è scesa del 20%
per i compensi dei membri dei Cda delle società partecipate che prestano
attività esclusivamente per la pubblica amministrazione. La legge Madia
prevede che i poteri dell'Autorità Anticorruzione, ruolo ora ricoperto da
Raffaele Cantone, sono ampliati: il suo potere di vigilanza sui contratti
d'appalto a rischio riguarderà anche le concessionarie e avrà pure il potere di
proporre commissariamenti anche nei casi in cui il procedimento penale non
sia stato ancora aperto. Inoltre la legge Madia ha previsto semplificazioni
amministrative21, carta della cittadinanza digitale, norme per la semplificazione
e accelerazione dei procedimenti amministrativi, autotutela amministrativa,
revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della
corruzione, pubblicità e trasparenza, riorganizzazione dell’amministrazione
dello Stato. Con la legge Madia l’obiettivo del governo come affermato anche
21 www.funzionepubblica.gov.it
30
dal ministro Madia, è stato quello di cercare di “uscire dalla rappresentazione
decadente che travolge l’amministrazione pubblica e che travolge il buono che
c’è nelle professionalità della Pubblica Amministrazione.
31
1.6 L’assenteismo
Uno dei principali fenomeni che colpisce la pubblica amministrazione è
l’assenteismo. L’assenteismo è definito come la sistematica assenza del
lavoratore dal suo posto di lavoro durante l’orario lavorativo22. In genere esso
si manifesta secondo alcune modalità:
• Il lavoratore che utilizza in maniera eccessiva permessi retribuiti;
• Il lavoratore che usufruisce in maniera eccessiva di permessi di
malattia;
• Il lavoratore che si fa coprire dai propri colleghi durante l’assenza dal
lavoro;
• Il lavoratore che si assenta per un periodo lungo senza uno specifico
motivo;
• Il lavoratore che si presenta quotidianamente con ritardo sul posto di
lavoro;
Uno dei principali elementi che causa il fenomeno è la percezione
dell’ambiente lavorativo, infatti il clima organizzativo può influire in maniera
positiva o negativa sulla performance di un individuo. Dal punto di vista
negativo nel lavoratore può accrescere l’insoddisfazione verso quello che fa,
causando condizioni di stress che può spiegare in parte il fenomeno. Molte
22 A. Adriana, chi è presente alzi la mano. Assenteismo sul posto di lavoro. Fenomeno o comportamento, Umberto Polizzi editore, 2009.
32
volte l’assenteismo è il sintomo di rapporti conflittuali tra la persona e
l’azienda23. In particolare in questi casi per l’organizzazione è importante che
essa disponga di dati sul fenomeno per misurare le conseguenze, la durata e
l’impatto che genere negli altri lavoratori. Cosi facendo l’azienda può
distinguere casi di assenteismo dovuti a permessi di malattia da cause di
assenteismo dovute al rapporto tra lavoratore e organizzazione. Quest’ultimo è
molto difficile da identificare e il confine tra assenteismo patologico e
fisiologico è molto incerto. Infatti in determinate situazioni lavorative possono
sorgere delle vere e proprie patologie. Per esempio fenomeni come il mobbing
possono essere una possibile causa di assenteismo patologico. L’assenteismo
patologico prevede un’analisi ben attenta da parte dell’organizzazione sul
perché il lavoratore non si reca al lavoro. In genere l’assenteismo è minore
dove l’ambiente organizzativo è sereno e privo di tensioni e il lavoro richiede
partecipazione e integrazione verso un obiettivo comune24. Sostanzialmente gli
effetti dell’assenteismo possono provocare effetti che riguardano l’azienda e
effetti che riguardano il lavoratore. In riferimento all’azienda l’assenza di un
lavoratore può influire in modo negativo sugli altri dipendenti e sulla loro
produttività. Infatti una possibile conseguenza di ciò è che il numero elevato di
assenze può comportare per esempio il lavoro straordinario ad opera degli altri
dipendenti. Se non si interviene sulle cause di
23 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013. 24 A. Goi, clima aziendale e gestione delle risorse umane, editore Franco Angeli 2008.
33
assenteismo del dipendente questo può sfociare anche in una riduzione del
benessere psicosociale del lavoratore, in quanto l’assenteista può perdere
gradualmente le motivazione che lo spingono a lavorare, considerando il lavoro
come un peso. In questo modo la persona può essere etichettato anche come
un’assenteista assiduo dai propri colleghi che di certo non migliora ma anzi
peggiora il tasso di assenteismo relativo alla persona.
L’azienda nei casi di assenza dal posto di lavoro giustificata con permessi di
malattia può chiedere l’accertamento dello stato di malattia. In particolare i
controlli vengono fatti dai medici delle asl o dai medici dell’ente previdenziale
INPS. I medici fiscali effettuano l’accertamento dello stato di malattia sia nei
confronti di dipendenti pubblici che quelli privati. E’ molto importante
ricordare che l’assenteismo è una delle principali cause che genera il
licenziamento per giusta causa del lavoratore, in quanto la condotta del
lavoratore è talmente grave che viene meno il rapporto di fiducia tra
organizzazione e dipendente.
1.6.1 Indici per misurare l’assenteismo
L’impatto dell’assenteismo all’interno dell’organizzazione può essere valutato
attraverso una serie di indici :
“Tasso di assenteismo in ore, si ottiene dal rapporto delle ore di assenza
e le ore lavorabili moltiplicate per cento;
Tasso di assenteismo in giornate, si ottiene dal rapporto tra le giornate
di assenza e le giornate lavorabili moltiplicate per cento;
Tasso di assenteismo in assenti, si ottiene dal rapporto tra il numero di
assenti e l’organico medio moltiplicato per cento;
34
Questi tre sono gli indici tradizionali attraverso il quale viene valutato
l’assenteismo, esistono però anche altri indicatore che sono molto importanti e
significativi, tra i quali:
• L’indice di frequenza, si ottiene dal rapporto tra il numero dei casi di
assenza e l’organico medio, esso in particolare misura il numero medio
di assenze effettuata da ciascuna persona nell’organizzazione;
• L’indice di durata media, si ottiene del numero delle giornate di assenza
diviso il numero dei casi di assenza, esso misura la lunghezza media del
periodo di assenza per ciascun caso di assenza;
• L’indice di gravità, dato dal numero di giornate/uomo di assenza diviso
le giornate lavorabili, esprime il numero di assenti in una giornata
media.”25
Moltiplicando questi tre indicatori si ottiene il profilo dell’assenteismo. In
questo modo l’azienda ha un profilo specifico sul fenomeno all’interno
dell’organizzazione. Ovviamente l’assenteismo provoca dei costi che l’impresa
deve monitorare. Tali costi si distinguono in costi diretti proporzionali, costi
diretti non proporzionali, e in costi indiretti. I costi diretti proporzionali si
dividono in : costi retributivi diretti quando la retribuzione del’assenza è
25 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.
35
totalmente o parzialmente a suo carico; costi dovuti alla mancata produzione;
costi di straordinario per pagare gli altri dipendenti che sostituiscono la persona
assente; costi di personale di sostituzione (lavoratori interinali);. I costi diretti
non proporzionali sono i costi organizzativi, costi di amministrazione ecc. I
costi indiretti invece sono quelli relativi al peggioramento del clima, alla
minore produttività del dipendente che sostituisce la persona assente ecc..
36
CAPITOLO 2 : LA GESTIONE DELLE RISORSE
UMANE
37
2.1 La gestione strategica delle risorse umane
Negli enti pubblici la gestione strategica delle risorse umane si inserisce in
modo determinante nella più ampia strategia dell’organizzazione, in quanto
elemento di base con il quale cercare creativamente quella combinazione di
risorse umane, strumenti e sistemi capace di generare innovazione competitiva
che garantisca valore26. La visione deterministica della P.A. che ha sempre
sottovalutato l’effetto della struttura sulla strategia ed ha negato l’interazione di
tali elementi con la gestione delle risorse umane, ha lasciato il passo ad
approcci processivi a causa del mutevole percorso evolutivo in cui
l’organizzazione si inserisce. Si assiste ad un passaggio di paradigma
fondamentale : le persone che operano all’interno degli enti pubblici piuttosto
che essere un insieme indistinto e omogeneo al quale rivolgere iniziative
standardizzate in funzione di obiettivi e risultati formalizzati, rappresentano
una risorsa attiva che, in quanto tale , deve conservare le proprie specificità
individuali e professionali ed esige iniziative mirate in funzione di competenze
e comportamenti chiave rispetto ai fattori di competitività organizzativa
individuati27. Il tradizionale rapporto sequenziale fra strategia, struttura
organizzativa e gestione delle risorse umane lascia il posto ad una relazione
simultanea entro la quale la stessa gestione delle risorse umane diviene
strategia integrata. La necessità di integrare la gestione delle risorse umane con
26 G. Costa, Economia e direzione delle risorse umane, Utet, Torino 1997. 27 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.
38
la strategia aziendale diviene fondamentale, in quanto la chiave per gestire il
cambiamento strategico risiede nella capacità dell’organizzazione di rendere
conciliabili le proprie competenze con l’ambiente28, di sviluppare una cultura
orientata alla valorizzazione delle diversità e di creare quelle condizioni
necessarie per trasformare il patrimonio dei singoli in valore organizzativo.
Oggi la gestione delle risorse umane non può che essere considerata
strettamente interdipendente con l’ambiente esterno e la strategia e strettamente
integrata a tal punto da poter considerare la dinamica aziendale nella sua
complessità di relazioni interne ed esterne, realizzando le combinazioni
creative di risorse che sono alla base del comportamento organizzativo di
successo. In poche parole le organizzazioni e quindi anche gli enti pubblici
tendono a configurarsi attraverso approcci di tipo evolutivo, come un sistema
che apprende e si trasforma per mezzo dell’azione integrata di una serie di
soggetti che interagiscono con i cambiamenti ambientali, per divenire una
struttura appropriata in termini di rapporto impresa - ambiente, capace di
modificarsi, evolversi e differenziarsi, sempre attraverso la gestione del
persone. Dietro all’azione organizzativa deve esserci una struttura flessibile e
fortemente integrata, nonché una gestione strategica delle risorse umane grazie
alla quale le persone dell’impresa , siano valorizzate a tal punto da garantire le
28 F. Baldassarre, risorse umane e impresa, edizioni dal sud editore 2004.
3 9
prestazioni di successo. Queste ultime presenteranno diversi gradi di
segmentazione ed una forte mutabilità, tali da richiedere l’applicazione di
politiche di gestione differenti a seconda delle caratteristiche individuali e del
livello organizzativo in cui si collocano.
4 0
2.2 Gli obiettivi della Gestione delle Risorse Umane
Nella Pubblica Amministrazione e nelle organizzazioni in generale, le risorse
più preziose sono quelle difficili da imitare e trasferire, sono quelle rare ed
uniche e per questo capaci di sostenere la fonte del vantaggio competitivo;
sono le risorse intangibili, il capitale umano in primis29. I processi, le
competenze e gli strumenti di gestione del personale , proprio perché incidono
sulla individuazione delle abilità, delle competenze e delle potenzialità
necessarie ad incidere sui risultati dell’organizzazione e a migliorarli,
aumentando la qualità del capitale umano, rendono la funzione HR una risorsa
imprescindibile per la creazione di valore nelle organizzazioni. La
realizzazione degli obiettivi aziendali in termini di azione organizzativa
efficace, comporta dunque da un lato la definizione di politiche delle risorse
umane coerenti con i piani strategici dell’organizzazione e dall’altro
l’utilizzazione di adeguati strumenti e meccanismi operativi. Si tratta di
ricercare competenze professionali funzionali agli obiettivi aziendali, alla
struttura e ai valori che la mission sottende e al tempo stesso di valutare dal
punto di vista quantitativo le risorse richieste dai piani di medio e lungo
periodo predisposti alla direzione dell’organizzazione. L’obiettivo specifico
della gestione delle risorse umane deve identificarsi, pertanto, nella capacità di
29 R. Panzarani, Gestione e sviluppo del capitale umano. Le persone nel bilancio dell’intangibile di un’organizzazione, Franco Angeli 2006.
41
armonizzare la componente sociale con la strategia globale dell’ente, ovvero di
individuare, gestire e mantenere una piattaforma strategica, costituita
dall’insieme delle competenze individuali e delle capacità organizzative, la cui
combinazione assicuri la competitività. In tal senso, la gestione delle risorse
umane può definirsi come l’insieme delle decisioni e delle azioni concernenti il
coerente impiego delle persone nell’ambito del sistema organizzativo, il cui
scopo è quello di realizzare con efficacia gli obiettivi aziendali, rendendoli
compatibili con quelli degli individui e minimizzando il dislivello qualitativo
tra le risorse umane disponibili e quelle necessarie all’esercizio dell’impresa30.
In questo modo la funzione di gestione delle risorse umane perde la
connotazione di attività amministrativa delle persone per assumere i caratteri di
orientamento strategico dei contenuti professionali e culturali
dell’organizzazione. Essa diviene un campo di evoluzione, di progettazione e
di innovazione per l’organizzazione, ai compiti tradizionali di direzione,
pianificazione e gestione delle risorse umane vengono affiancati compiti e
attività che riguardano la motivazione delle persone, l’attivazione di nuove
culture aziendali, la definizione di competenze professionali. Il cambiamento
della funzione di human resource nella Pubblica Amministrazione ha
significato per essa l’evoluzione di processi chiave, come, lo sviluppo della
strategia, il design organizzativo, l’implementazione del cambiamento e
l‘integrazione dei sistemi di performance management. La Direzione
30 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.
42
delle risorse umane pur mantenendo la responsabilità dell’impianto
metodologico delle politiche del personale, oggi tende a delegare la gestione
delle persone ai responsabili delle diverse funzioni e ai capi intermedi, in un
unico progetto culturale comune a tutta l’organizzazione. L’asse dell’autorità
propria del capo che utilizza il controllo e la prescrizione si sposta verso
l’autorevolezza del professionista che, attraverso attività di coaching e supporto
trasmette leadership, competenze e visione, senso di appartenenza e
professionalità. Alle persone che rappresentano un bene con un valore
intrinseco e non meramente un costo è necessario assegnare degli obiettivi
strategici per realizzare pienamente il loro coinvolgimento e commitment31.
L’attenzione sarà posta dunque alla costruzione di un ambiente, di un clima
complessivo, di un sistema di rapporti tale per cui le persone, ritrovando i
propri valori e sentendo di poter realizzare le personali aspirazioni, diventano
libere di esprimere il meglio del proprio impegno e della propria creatività.
Questo è possibile attraverso l’implementazione di un sistema di gestione delle
persone tale da riconoscere e valorizzare in ciascuno le capacità e le
potenzialità inespresse. Da una gestione di massa, basata soprattutto sul rispetto
di regole generali, si è passati dunque ad una gestione personalizzata e attenta
ai singoli individui. In tal senso la gestione delle risorse umane rappresenta un
insieme di politiche e di attività che permettono di ricercare e realizzare la
concordanza tra le strategie gestionali e la componente sociale e individuale
31Per commitment si intende le azioni che delineano l’impegno, lo sforzo comune e sistmeico di tutti coloro che operano all’interno di un’organizzazione per raggiungere gli obiettivi stabiliti
43
dell’organizzazione. In particolare ciò si può riassumere in alcuni
punti/obiettivi32 :
• La coerenza, quale obiettivo fondamentale da perseguire per l’attività
delle singole componenti aziendali in termini di politiche, piani,
strumenti e risultati;
• La sinergia, esprime la logica connessione di tutti gli attori aziendali per
il raggiungimento dell’obiettivo comune, l’affermarsi della logica del
sistema su quella delle singole parti. Se tutti gli elementi di un’
organizzazione si muovono insieme in armonia tra loro, in relazione
agli scopi da raggiungere e alle variabili ambientali, le performance
individuali e complessive migliorano e aumenta inevitabilmente il
vantaggio competitivo conquistato dall’organizzazione nel suo
complesso;
• L’efficacia, si traduce nella predisposizione di meccanismi che
permettano al singolo di scegliere il modo in cui affrontare una
determinata situazione, conseguendo i migliori risultati possibili. Tale
obiettivo può esser raggiunto sviluppando particolari tipologie di
professionalità e competenze che consentano di apprendere dalle
esperienze, diventando così patrimonio comune dell’organizzazione;
32S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015.
44
• La motivazione, riguarda le strategie e gli obiettivi degli individui che,
adeguatamente coinvolti e stimolati, possono realizzare prestazioni
professionali di livello elevato.
45
2.3 La Motivazione
Per garantire un alta qualità dei servizi, le P.A. non possono più fare
affidamento solo su strumenti di gestione ma devono poter confidare sull’aiuto
dei dipendenti. Da sempre la performance dei dipendenti di un’organizzazione
è considerata come il capitale fondamentale per un’azienda quindi è molto
importante attuare dei meccanismi di motivazione degli individui33. I dirigenti
degli enti locali hanno una grande responsabilità in quanto consapevoli che la
qualità dei risultati dell’ente è molto condizionata dalla qualità dell’impegno e
della motivazione in possesso del personale. I responsabili delle unità
organizzative devono avere le giuste competenze per poter governare i propri
dipendenti verso una finalità comune, favorire condizioni di lavoro dignitose e
trasmettere i valori e le informazioni necessarie a dirigere i comportamenti
degli individui. Se si è convinti che i dipendenti siano decisivi positivamente
per la performance dell’ente, allora è essenziale approfondire anche alcuni
aspetti riguardanti il comportamento umano. Oggi contare solo sull’
applicazione del contratto per dirigere i dipendenti non basta. Al responsabile
di un organizzazione o di un’area produttiva serve entrare in possesso di
conoscenze e competenze su temi che gli permettano di poter gestire,
governare e motivare un gruppo di persone. La motivazione, rappresenta quindi
un tema fondamentale, che merita di essere studiato a fondo dai responsabili
degli enti, in relazione alle prestazione dei dipendenti. La motivazione è un
33 D. McGregor, leadership e motivazione nelle imprese, Franco Angeli editore.
46
argomento molto complicato per l’ azienda, maggiormente per le P.A., dove il
trasferimento dall’amministrazione del personale alla gestione del personale
non può dirsi appieno compiuto in ogni ente sul piano delle prassi quotidiane.
Capire le caratteristiche della motivazione è un modo per ripensare
l’amministrazione quotidiana del personale, ragionando sugli esiti di ogni
iniziativa in relazione alla motivazione e, quindi, relativa alla prestazione degli
individui. La performance di un organizzazione privata o un ente pubblico è
influenzata dalle prestazioni dei dipendenti che vi lavorano, dal modo verso il
quale accettano le finalità dell’organizzazione e contribuiscono al loro
raggiungimento. Le prestazioni rappresentano il frutto delle conoscenze, delle
capacità e abilità dimostrate dai dipendenti in una data situazione e secondo
una determinata motivazione, ovvero la spinta ad agire34. La motivazione nel
settore pubblico negli ultimi anni è diventata un tema ancora più difficile
rispetto al passato,infatti il blocco dei rinnovi contrattuali successivamente
delle progressioni, i vincoli alla formazione, i tagli del personale,i limiti al
turnover e un prolungamento della vita lavorativa non rendono facile il
compito di chi è deve guidare i dipendenti di un ente. E’ vero anche, che la
motivazione del personale non può essere limitata solo agli strumenti di
incentivazione monetaria, oppure agli avanzamenti di carriera (progressioni
verticali e orizzontali) ecc.. Rappresenta pure la conclusione di un impegno dei
responsabili degli uffici, aiutati dal Servizio Personale, per tentare di ricavare il
34 L.Banks, la motivazione sul lavoro, come stimolare i lavoratori a dare il meglio di se, Franco Angeli editore 2005.
47
meglio dai propri lavoratori. E’ un procedimento difficile perché i dipendenti
sono uno diverso dall’altro e il fenomeno da spiegare non è semplice. Non
esiste una formula universale assoluta per motivare il personale però si
possono attuare molte teorie che chiariscono i punti fondamentali e utilizzando
queste teorie nella gestione del personale si possono avere importanti
miglioramenti. Gli aspetti teorici permettono di ragionare su cosa motiva e
come questa avviene .Il tema della motivazione spiega il complesso di motivi
che ci spingono ad agire, che sono in relazione ai nostri differenti obiettivi e
interessi e che a loro volta sono manovrati da cause cognitive ed emotive. Sotto
l’aspetto manageriale ha la finalità di stimolare nelle persone un
comportamento tale da produrre risultati35. In generale, gli individui operano
per soddisfare i propri bisogni, ovvero sono spinti ad agire per avere delle
ricompense in modo da soddisfare bisogni. Per esempio Maslow36, ha cercato
di formulare una scala gerarchica composta da 5 livelli e ad ogni livello
associato un particolare bisogno37. Andando dal primo livello fino all’ultimo
della gerarchia incontriamo: bisogni fisiologici, esempio la sete, la
fame;bisogni di sicurezza, es., fisica ed emotiva , protezione da pericoli,
minacce; bisogni di appartenenza, es., sentirsi parte di un gruppo ,
approvazione degli altri ; bisogni di stima, es., fiducia in se stessi,
indipendenza; bisogni di autorealizzazione, raggiungere ciò che si è prefissati.
E’una classificazione molto intuitiva e anche traducibile nella prassi
manageriale. Per esempio, i bisogni fisiologici possono
35M. Pilati, H. Tosi, comportamento organizzativo egea 2008. 36 Abraham Harold Maslow è stato un grande psicologo statunitense. 37 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.
48
essere identificati alla tipologia del contratto lavorativo (tempo det. o indet.),
alle regole relative alla retribuzione, alle condizioni di sicurezza nel contesto
lavorativo. In questo modo una progressione professionale permette di
appagare simultaneamente necessità personali differenti, in riferimento a
bisogni di stima e autorealizzazione. Dalla prospettiva motivazionale, il legame
tra ente e il lavoratore nel medio periodo si orienta sull’esigenza di sviluppo
personale, quindi i gradi più al vertice della scala di Maslow sono correlati
all’opportunità di sviluppo professionale secondo un percorso di
apprendimento continuo. Un altro studioso molto famoso, perché permette di
fondare la relazione al lavoro secondo una logica di tipo motivazionale, è
Herzberg38. Esso separa fattori che prevengono l’insoddisfazione (Fattori
igienici) e fattori correlati al livello di soddisfazione e prestazione (Fattori
motivanti)39. Quelli igienici recano insoddisfazione se assenti, invece se sono
presenti diminuiscono l’insoddisfazione senza aumentare la soddisfazione.
Fanno riferimento, per esempio, alle politiche di direzione, regole ,ferie, orari ,
livello retributivo, condizioni di lavoro, sicurezza . Tutti questi fattori
favoriscono la permanenza nell’organizzazione, non aumentano la motivazione
e, di conseguenza la prestazione. Questa separazione permette di chiarire anche
la relazione tra aumento della retribuzione e motivazione dei dipendenti,
prospettiva generalmente sopravalutata in relazione agli effetti sulla
motivazione e la prestazione nel settore pubblico. È presumibile che gli
38 Frederick Herzberg è stato uno psicologo statunitense, tra i più influenti negli studi sulla direzione aziendale. 39 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.
49
aumenti vengano intesi come una gratificazione del lavoro svolto, con spinte
limitate all’ulteriore aumento della prestazione. Al contrario, gli elementi
motivanti che incrementano la motivazione sono: l’accrescimento dei contenuti
del lavoro, il grado di responsabilità, la formazione, il riconoscimento dei
risultati ottenuti, promozioni, ecc. Ciò dimostra, per esempio, che il risultato
degli incentivi monetari aumenta nel caso in cui si accompagna con ulteriori
meccanismi di ricompensa non monetaria. Sia la teoria di Maslow che quella di
Herzberg aiutano a comprendere cosa motiva gli individui, altre teorie invece
cercano di chiarire come questo avviene. La teoria delle aspettative, per
esempio, si fonda sulla valutazione della soddisfazione conseguibile da un
particolare impegno40. Quindi, la persona effettua una valutazione in relazione
al fatto che l’impegno svolto produca una prestazione migliore e permetta di
ricevere un riconoscimento che contraccambi gli sforzi fatti . E’ una
valutazione soggettiva, perché esistono opinioni diverse tra gli individui circa
l’attrattiva di determinate ricompense. Infatti una promozione che porta uno
status più elevato e un aumento dei soldi comporterà anche un aumento delle
responsabilità che non tutti apprezzano. La teoria delle aspettative richiama
anche una prospettiva già conosciuta nel contesto pubblico: importi contenuti
dei premi legati all’incentivazione creano un effetto limitato sulla motivazione
e prestazione del personale. Un ulteriore teoria è quella della giustizia41
organizzativa , essa fa riferimento ad un argomento molto discusso nel contesto
40 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013. 41R. D’Amico, M. Cerruto, l’analisi della pubblica amministrazione, teorie concetti e metodi, F. Angeli 2008.
50
pubblico poichè riguarda la percezione di quanto si venga trattati in modo equo
in ambito lavorativo rispetto a quello che si fa e agli altri . Quindi il tema della
motivazione è interpretato secondo confronti intrapersonali in relazione a se
stessi e interpersonali in relazione agli altri. Tale teoria separa la giustizia
distributiva e la giustizia procedurale. La prima, spiega quanto gli individui
credono di essere trattati equamente in relazione ai risultati del lavoro, al loro
impegno e ai loro sforzi e a quanto ottengono da ciò (con riferimento a
gratificazioni monetarie e non monetarie). La seconda invece spiega quanto gli
individui credono di essere trattati in modo equo in relazione a come sono
prese le decisioni circa le materie e i temi che influenzano la loro vita
lavorativa. Per esempio quali regole per l’attribuzione di ricompense
individuali oppure mansioni gratificanti.. In particolare è un argomento che nel
settore pubblico è riconducibile sopratutto al sistema di valutazione, ma fa
riferimento a molte prospettive relative alla gestione del personale e del
rapporto che il capo ha con i propri collaboratori quotidianamente che rendono
di solito problematico rapportare determinate scelte al merito. Nella gestione
del personale non c’è mai la certezza del successo,creare un rapporto
collaborativo con i dipendenti, precisare le finalità del lavoro, riconoscere il
lavoro ben eseguito, distinguere le ricompense più adatte per ogni dipendente,
trattare equamente, facilitare la cooperazione, permette di creare un clima di
lavoro adeguato e di avere dei risultati che durano nel tempo.
51
2.3.1 Il clima organizzativo
La sensazione di star bene aumenta il livello di performance dei membri
dell’organizzazione42, e un’organizzazione che sta bene è un’organizzazione
che cresce e si sviluppa e di conseguenza genera sicurezza e benessere nei suoi
membri. Lo studio del clima organizzativo negli ultimi anni ha assunto un
ruolo sempre più centrale negli interessi delle organizzazioni, anche in accordo
col fatto che il mondo del lavoro è profondamente mutato: aumentano le
situazioni di malessere, è presente nella società una forte domanda di benessere
che non può non riguardare anche le organizzazioni. La complessità della
società richiede che la Pubblica Amministrazione fornisca servizi connotati da
elevata qualità che è possibile garantire solo se l’organizzazione è in salute. La
Pubblica Amministrazione ha cominciato a confrontarsi con il fenomeno del
mobbing, lo stress generato dal lavoro che genera malessere nei singoli e
disfunzioni nell’organizzazione. Il benessere organizzativo ha varie definizioni,
può considerato l’insieme dei nuclei culturali, dei processi, delle pratiche
organizzative che animano la dinamica della convivenza nei contesti di lavoro
promuovendo, mantenendo e migliorando la qualità della vita e il grado di
benessere, fisico psicologico e sociale delle comunità lavorative. Oppure è lo
stato soggettivo di coloro che lavorano in uno specifico contesto organizzativo,
l’insieme dei fattori che determinano o contribuiscono a determinare il
benessere di chi lavora. Ancora può essere definito come la capacità di
42 L. Innocenti, Clima organizzativo e gestione delle risorse umane, unire persone e performance, Franco Angeli editore.
52
un’organizzazione di mantenere il più alto grado di benessere fisico, psichico e
sociale dei lavoratori. Il benessere organizzativo può essere collegato a diverse
dimensioni all’interno di un organizzazione: all’attività lavorativa, al rapporto
con i capi e i colleghi, alla cultura organizzativa, a struttura e ruoli
organizzativi, alla comunicazione e al futuro dell’organizzazione. L’analisi del
clima rappresenta un metodo che da la possibilità ad un’azienda di riuscire a
capire quanto la stessa sia capace di soddisfare i bisogni degli individui che vi
lavorano43, evidenziando la differenza tra le aspettative della persona e la realtà
organizzativa. Rappresenta quindi uno strumento di coinvolgimento in quanto è
un segnale di ascolto dell’ azienda verso i propri collaboratori. Il clima
all’interno di un impresa si basa fondamentalmente su “aspettative”, ovvero le
attese della persona verso l’organizzazione e le attese dell’organizzazione
verso l’individuo. In particolare tra l’organizzazione e la persona si può
instaurare un clima difensivo o un clima collaborativo. Il primo può
comportare dei problemi nella prosecuzione serena del rapporto lavorativo del
dipendente in azienda, mentre il secondo permette al lavoratore di lavorare in
serenità all’interno dell’impresa. Gli obiettivi principali di dell’analisi del clima
sono :
• Rilevare la percezione delle persone che lavorano in azienda;
• Accrescere la partecipazione verso gli obiettivi dell’organizzazione;
• Individuare i punti di forza e le aree da migliorare;
• Cercare di evidenziare quali azioni di miglioramento intraprendere;
43 B.Bolognini, l’analisi del clima organizzativo, collana bussole 2006.
53
• migliorare il contesto organizzativo;
• superare le situazioni di disagio riscontrate durante l’analisi;
Gli strumenti per portare al termine l’analisi del clima possono essere dei
questionari anonimi, delle interviste personali oppure dei focus group. Questi
ultimi hanno il compito quindi di permettere di capire all’azienda quali sono i
punti da andare a migliorare per garantire un contesto lavorativo sereno, dove i
i bisogni degli individui e gli obiettivi dell’organizzazione vengono entrambi
soddisfatti
54
2.4 La retribuzione come strumento di incentivazione
Il sistema retributivo può essere definito come un meccanismo attraverso il
quale viene regolato lo scambio economico tra una persona e l’organizzazione
in cui essa opera. Il sistema retributivo si fonda su tra aspetti fondamentali :
una retribuzione fissa, ovvero la sommatoria di tutti gli aspetti retributivi
contrattuali, di categoria, di livello, di indennità specifiche ecc.; due potenziali
forme di incentivazione che costituiscono la parte variabile della retribuzione e
sono rispettivamente, il riflesso degli incentivi a breve e a lungo periodo;
alcune potenziali forme di remunerazione non monetaria che integrano i
trattamenti economici es. benefits44. Il sistema retributivo risulta efficace
quando armonizza la remunerazione ( ossia l’insieme della retribuzione e delle
altre componenti del sistema retributivo) con le esigenze di equità interna e di
competitività con il mercato esterno di riferimento. Il tema della retribuzione
è un argomento molto delicato soprattutto all’interno degli enti pubblici, infatti
il sistema retributivo non interessa solo l’ente e il diretto interessato ma anche
le organizzazioni sindacali a vari livelli, gli enti previdenziali e fiscali ecc.
Tutti questi attori possono indurre dei cambiamenti continui al sistema
retributivo perciò rendono il tema della retribuzione molto complesso. Il
concetto di retribuzione ha subito negli anni molte evoluzioni, infatti si è
passato da u contesto dove si dava notevole importanza alla retribuzione fissa
ad un altro in
44 G. Aiuto, S. Antonelli, L. Cassani, Gestire, retribuire, incentivare la performance. Le condizioni per garantire migliori risultati sul lavoro, FrancoAngeli Milano 2013.
55
cui stanno assumendo interesse crescente gli strumenti variabili di retribuzione.
Questo per conseguire vantaggi di ordine economico, come il miglioramento
della produttività e della competitività, sia per ottenere una maggiore
integrazione ed equità all’interno dell’organizzazione, nonché per sviluppare
un maggior coinvolgimento delle persone nel perseguimento degli obiettivi
strategici aziendali. Proprio in tale finalità, gli obiettivi delle politiche
retributive devono essere coerenti tanto con le strategie e le politiche generali
dell’organizzazione, quanto con le politiche e gli altri sistemi di gestione delle
risorse umane In particolare lo sviluppo di una politica retributiva orientata a
sviluppare la performance complessiva dovrebbe45, sviluppare una strategia di
gestione delle prestazioni allineata alla cultura, alla strategia aziendale e al
contesto esterno di riferimento; favorire e stimolare l’apprendimento attraverso
una chiara comunicazione della relazione esistente tra formazione, azione,
comportamento e performance aziendale; definire strumenti e processi che
permettano al management di differenziare, comunicare e remunerare la
performance auto monitorando direttamente il miglioramento dei risultati
conseguiti.
45 D. Boldizzoni, L. Quarantino, risorse umane, editore il Mulino 2014.
56
CAPITOLO 3 : ILCOMUNE DI CARINARO
57
3.1 La struttura organizzativa del comune
La pubblica amministrazione dovrebbe sempre avvalersi di un modello
organizzativo rappresentato da una forma flessibile in modo da andare a
superare un modello organizzativo rigido che non è più adeguato alle nuove
esigenze di mercato e di cultura del lavoro46. Infatti una struttura rigida può
portare ad una serie di aspetti negativi47 :
• rallenta lo scorrere delle informazioni, minando la crescita. Infatti se
pensiamo come le informazioni girano all'interno della pubblica
amministrazione (circolari che, prima di arrivare al destinatario,
passano tutti i gradi della gerarchia, interna ed esterna) e anche al
linguaggio spesso incomprensibile perché fatto di termini arcaici, ci
rendiamo conto del tempo che si perde;
• in genere favorisce la creazione di rapporti autoritari, in quanto ogni
lavoratore deve obbedire alle direttive che gli derivano dall'alto;
• i lavoratori vengono visti più come mezzi di produzione;
• può demotivare il personale perche questa può essere
il risultato dei rapporti autoritari, in quanto portare al termine un ordine
vuol dire esprimere una cultura esecutiva che, non produce l'interesse e
la creatività;
46 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 47 F. Virili, Gli assetti organizzativi, economia aziendale, modelli, misure casi ,(Mc Graw Hill) 2007.
58
Dall’analisi che ho svolto sulla struttura organizzativa del comune di Carinaro
durante lo svolgimento dello stage ho visto che essa è formata con al vertice gli
organi politici rappresentati dal sindaco e poi dalla giunta municipale e dal
consiglio comunale48, a livello intermedio si trova il segretario comunale
successivamente si trovano i responsabili delle tre diverse aree in cui è
suddiviso l’ente, l’area finanziaria, l’area affari generali e l’area tecnica49. Ogni
area si divide nei diversi uffici comunali. Più in particolare l’area finanziaria il
cui responsabile è il Dott. Salvatore Fattore è suddivisa nell’ufficio personale,
ufficio bilancio e programmazione Economato e nell’ufficio tributi. L’ufficio
personale si occupa della gestione del personale, intesa sia dal punto di vista
giuridico che economico. L’ufficio bilancio e programmazione Economato
gestisce il coordinamento della gestione/programmazione del settore
finanziario del comune. L’ufficio tributi invece si occupa della riscossione
dell’IMU, della T.A.R.S.U. – Tassa Raccolta e Trasporto Rifiuti Solidi Urbani,
della TASI e tutti gli atri tributi comunali. L’area affari generali e polizia
municipale la cui responsabile è la dott.ssa Anna Damiano invece interessa vari
settori, servizi demografici, cultura e sport, pubblica istruzione, servizi sociali,
segreteria generale, protocollo informatico e commercio. Gli aspetti funzionali
dell’area sono in particolare, Gestione Ufficio Anagrafe popolazione residente
- stranieri - A.I.R.E. - INA – SAIA, gestione codici fiscali popolazione per
rilascio tessera sanitaria e avvio procedure per rilascio carta d’ identità
48 Rappresentano gli organi decisionali. 49 www.comune.carinaro.ce.it
59
elettronica, gestione ufficio stato civile, gestione ufficio elettorale, rilascio
carte d' identità e documentazione per passaporti, ufficio giudici
popolari,gestione servizi sociali (assistenza, contributi, invalidi civili, centro
diurno socio-educativo per persone diversamente abili, assegno Nucleo
Familiare,assegno maternità, bonus bebè), Manifestazioni culturali,
Concessione contributi ad Associazioni sportive e culturali, Servizi scolastici
(trasporto scolastico, contributi scolastici), Biblioteca comunale, Messo
notificatore.
L’area tecnica infine il cui responsabile è l’ing. Ferriello Davide è scomposta
in quattro settori, il settore lavori pubblici, urbanistica e gestione del territorio,
sportello unico per l’edilizia ed ecologia e ambiente. Le attività che svolge il
settore lavori pubblici sono progettazione e direzione lavori:dedicata alla
realizzazione di nuove opere di interesse collettivo e gestione e manutenzione:
dedicata al mantenimento e alla conservazione delle opere e delle strutture
pubbliche già presenti sul territorio. Il settore urbanistica e gestione del
territorio svolge attività dedicata al monitoraggio dello strumento urbanistico
generale e allo sviluppo del livello informativo territoriale. Il settore ecologia
ed ambiente svolge tra le varie attività quella di campagna di sensibilizzazione
sulle modalità della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani. Possiamo
quindi dire in definitiva che l’area tecnica da informazioni riguardanti il piano
urbanistico comunale, le pratiche edilizie,e informazioni relative ai lavori
pubblici . Di seguito l’organigramma del comune.
60
Sindaco
Giunta comunale Consiglio comunale
Segretario comunale
Area finanziaria Area affari generali e polizia
municipale
Area tecnica
Ufficio personale Ufficio servizi demografici
Lavori pubblici
Ufficio Bilancio ufficio servizi sociali, pubblica istruzione
sport e cultura
urbanistica e gestione territorio
Ufficio Tributi
ufficio elettorale Sportello unico edilizia
ufficio e polizia municipale
ecologia ed ambiente
61
Come si può vedere dall’organigramma al vertice si trovano gli organi
prettamente politici, che svolgono quindi il ruolo di organi decisionali, mentre
il segretario comunale come ho già detto precedentemente si trova ad una
posizione intermedia, tra gli organi decisionali e le tre diverse aree in cui è
scomposto il comune. Alla fine dell’analisi ho classificato la struttura
organizzativa del comune di Carinaro come una struttura che più si avvicina al
modello funzionale, in quanto per le tre diverse aree in cui è suddiviso l’ente
sono stati assegnati tre responsabili che però non godono di un’autonomia
piena a livello gestionale e operativa che quindi devono comunque dar conto
dal punto di vista decisionale agli organi superiori.
62
3.2 Il personale
La dotazione organica del comune di Carinaro è formata da 15 dipendenti con
contratto a tempo indeterminato di cui quattro appartengono al servizio polizia
municipale, 5 relativi all’area affari generali, 5 all’area tecnica ed 1 relativo
all’area economica-finanziaria50. Un segretario comunale con contratto a tempo
determinato che svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza
giuridico - amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alle
conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
Sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei responsabili delle aree e ne
coordina l'attività. Partecipa, con funzioni consultive, referenti e di assistenza,
alle riunioni del consiglio e della giunta, curandone la verbalizzazione. Roga
tutti i contratti nei quali l'ente prende parte. Svolge, altresì le funzioni di
responsabile ufficio legale e contratti. Fanno parte inoltre 2 dipendenti esterni
con contratto a tempo determinato e circa 100 dipendenti LSU con contratto
atipico assunti generalmente attraverso gli ammortizzatori sociali. In
particolare quindi è facile notare come le risorse umane a disposizione del
comune sono abbastanza poche per svolgere e garantire le funzioni comunali,
infatti gran parte dei servizi sono esternalizzati e una buona parte delle attività
vengono svolte con l’ausilio dei lavoratori socialmente utili.
50 www.comune.carinaro.ce.it.
63
Inoltre sempre in merito al personale del comune è importante parlare del piano
triennale di prevenzione della corruzione51 disposto dall’ANAC52 alle
pubbliche amministrazione che impone una serie di misure da rispettare per i
dipendenti. In particolare tutti i dipendenti devono osservare le disposizioni del
sistema generale anticorruzione, ovvero, devono concorrere ed attuare la
prevenzione ai sensi dell’art. 1, comma 14, della legge n. 190 del 2012;
segnalare casi di personale conflitto di interessi ai sensi dell’art. 6 bis della
legge n. 241 del 1990 e degli art. 6 e 7 del Decreto del Presidente della
Repubblica n. 62 del 2013; segnalare le situazioni di illecito al Responsabile
Anticorruzione, al proprio Responsabile e all’Ufficio Procedimenti
Disciplinari, ai sensi dell’art. 54 bis del Decreto Legislativo n. 165 del 2001. In
particolare il dipendente pubblico che denuncia all’autorità giudiziaria o alla
Corte dei Conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotta
illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro,
non può essere sanzionato, licenziato sottoposto ad una misura discriminatoria,
diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati
direttamente o indirettamente alla denuncia, a meno che il fatto non comporti
responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione. Il piano triennale può
comportare anche la misura preventiva anticorruzione della “ rotazione del
personale” da un ufficio ad un altro nell’ambito della stessa area comunale
proprio per evitare fenomeni di corruzione. Nel caso specifico del comune di
Carinaro però va evidenziato
51 E’ un piano per prevenire fenomeni di corruzione all’interno delle pubbliche amministrazioni. 52 L’ANAC è l’autorità nazionale anticorruzione è un’autorità amministrativa indipendente. www.anticorruzione.it.
64
però che gran parte del personale è prossimo all’età pensionabile e con grandi
difficoltà questi cambierebbero ufficio, pertanto nel caso in cui non vi sia la
possibilità di “rotazione”per una o più posizione a rischio corruzione deve
essere stilato un verbale con la firma del Sindaco, del segretario comunale e dei
responsabili dell’aree, che vanno ad evidenziare i motivi dell’impossibilità.
3.2.1 Le problematiche riscontrate dall’analisi del personale
In definitiva dall’analisi svolta sulla dotazione organica del personale del
comune di Carinaro ho notato in primis una disparità di genere tra dipendenti
di sesso maschile e femminile con contratto a tempo indeterminato, in quanto
su quindici dipendenti solo uno è di sesso femminile per motivi non legati
certamente a politiche discriminanti dell’amministrazione ma a eventi casuali.
Anche se però si riscontra una forte componente femminile tra i lavoratori
LSU, infatti sono le 91 lavoratrici socialmente utili impegnate in progetti di
attività di supporto ai servizi comunali. La presenza delle donne è garantita,
comunque, nella composizione della Giunta Comunale (n. 1 donna), del
Nucleo di Valutazione (n. 1 donne su n. 3 componenti) e dell’organo di
revisione contabile (n.1 donna) . E’ quindi necessario favorire il riequilibrio
della presenza femminile, ai sensi dell'art. 48, comma 1, del D. Lgs.
11.04.2006 n. 198, tenendo conto, però, degli obblighi di contenimento della
spesa che la normativa vigente impone e che non consentono in tempi brevi
l’eliminazione del divario fra generi.
Successivamente ho evidenziato che servirebbe un aumento sostanziale del
numero dei dipendenti. In particolare le aree principali da andare a potenziare
65
con nuove risorse umane sono l’area finanziaria, l’area tecnica e il servizio di
polizia municipale, per permettere di garantire lo svolgimento delle funzioni
amministrative fondamentali per il funzionamento della “macchina
comunale”.
66
3.3 I sistemi informativi utilizzati dal comune
Per gestire in modo efficiente un’organizzazione è molto importante che questa
sia dotata di strumenti che permettano di conservare, rendere trasferibili e
accessibili le informazioni che produce e che genera dalle relative attività di cui
è strutturata. Lo strumento per eccellenza che consente tutto questo è il sistema
informativo. Il sistema informativo aziendale lo possiamo definire come un
insieme di mezzi tecnici, procedure organizzative, delle risorse umane con
l’obiettivo di gestire le informazioni prodotte che vengono adoperate da
un’azienda durante la gestione aziendale53. Il compito fondamentale di esso è
quello di rendere in modo semplice le attività relative alla selezione
strutturazione e organizzazione dei problemi della line e dei vertici aziendali54.
Altri obiettivi fondamentali sono quelli che il sistema deve essere affidabile,
tempestivo, selettivo ed efficiente .Esistono diversi tipi di sistemi informativi
che le organizzazioni usano : Quello che maggiormente ci interessa è quello del
personale, esso raccoglie gestisce ed elabora un insieme di dati relativi alla
composizione quantitativa e qualitativa dell’organico aziendale. In primis esso
permette di poter stimare il personale in dotazione, e garantisce all’azienda la
visione immediata di tutta la situazione relativa ai dipendenti.
53 G. Destri, Sistemi informativi, Franco Angeli editore 2013. 54 G. Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.
67
Durante l’esperienza che ho svolto ho analizzato i sistemi che vengono
utilizzati sul comune di Carinaro. In particolare vengono utilizzati due tipi di
sistemi informativi uno relativo al personale ed un altro di tipo amministrativo
contabile. Quello per il personale oltre a riunire l’insieme dei dati personali
delle risorse umane (genere, età), raccoglie dati relativi al lavoro che svolgono
come il livello di inquadramento o la qualifica, raccoglie dati relativi ai
comportamenti organizzativi, ovvero, i giorni di assenza dei dipendenti, i
giorni di malattia, i permessi , i ritardi, le marcature ecc, inoltre è possibile
vedere le statistiche per ogni dipendente relative alle assenze mensili e annuali,
il numero di ore in cui si è a lavoro , in modo da poter visionare in modo
efficace l’intera dotazione organica del comune. L’altro sistema utilizzato
invece come già ho detto è di tipo amministrativo contabile, in particolare
serve per i software di gestione comunale ed è integrato con tutte le sezioni del
comune. Esso quindi serve per poter gestire al meglio le tre diverse aree in cui
è scomposto il comune, ha un ruolo fondamentale nell’esecuzione della
“macchina comunale”. In esso vengono caricati tutti gli atti e le
documentazioni prodotte dalle attività comunali, in questo modo si permette
alle sezioni dell’ ente di poter accedere in modo veloce e tempestivo alle
informazioni. Più in particolare raccoglie documenti amministrativi, schemi di
bilancio e inoltre calcola gli stipendi dei dipendenti. Ovviamente è facile
capire come questi ricoprono un ruolo fondamentale nell’esecuzione delle
funzioni amministrative comunali, in quanto rappresentano degli strumenti
moderni ed utilissimi, senza i quali, la gestione delle diverse informazioni e di
raccolta dei documenti diventerebbe molto difficile.
68
3.4 Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
Come già accennato nei precedenti paragrafi il Piano Triennale di Prevenzione
della Corruzione55 costituisce uno strumento per contenere situazioni illegali,
collusive, immorali, che possono caratterizzare l’attività amministrativa,
manifestandosi attraverso abusi di soggetti operanti nel nome, per conto e con
la Pubblica Amministrazione, e attraverso l’uso distorto dei poteri e dei compiti
loro affidati.
Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, pertanto, è il giusto
strumento per addivenire all’obiettivo cardine della cultura della legalità e
dell’integrità nel settore pubblico. Ne consegue che procedere all’adozione del
Piano non è un adempimento formale ma rappresenta lo strumento per
amministrare “bene”. In questa prospettiva, allora, il Piano riveste diverse
funzioni:
– quella di organizzatore di un sistema stabile ed efficace di contrasto alla
corruzione ed all’illegalità in genere;
– quella di configuratore della valutazione del livello di esposizione degli
Uffici al rischio di corruzione;
– quella di definitore degli interventi organizzativi utili alla prevenzione dei
rischi;
55www.comune.carinaro.ce.it
69
– quella di creatore di una linea strategica di collegamento tra corruzione,
trasparenza e performance,
secondo una visione completa dell’azione amministrativa pura che caratterizza
i comportamenti corretti come trasparenti e valutabili secondo tracciature
precise e ricostruibili;
-quella di indicatore delle responsabilità.
Il Piano, sostanzialmente, al di là del connaturato valore formale, assume il
ruolo di una vera e propria mappa di contenuti e di comportamenti, che devono
essere portati a modello procedurale e pratico per la migliore attuazione del
Sistema di Prevenzione della Corruzione; possiamo paragonare il Piano ad una
sorta di breviario della liturgia della moralità e dell’etica, ma anche
dell’economia, che in quanto tale riassume brevemente tutte le regole della
materia, ne astrae l’essenzialità e le porta ad una dimensione di utilizzo chiaro
e pratico, a tutela e beneficio degli Operatori della Pubblica Amministrazione
e, prima ancora, dei sani principi che presuppongono la buona
amministrazione. Il coinvolgimento di diversi gradi funzionali previsti nel
Piano, da quello squisitamente di governo, (Giunta Comunale) in relazione
all’adozione, a quelli esclusivamente tecnici (Responsabile
Anticorruzione,Referenti, Dirigenti, Collaboratori, Dipendenti), in relazione
alla puntuale applicazione, ne denotano il carattere sistematico, che
evidentemente presuppone la combinazione e l’interazione dei precetti,dei
70
ruoli, delle condotte e dei rapporti. Per dare forza alle richieste della legge, una
specifica Sezione del Piano è costituita dal Programma Triennale per la
Trasparenza e l’Integrità, poiché delle norme anticorruzione fanno parte, con
un ruolo primario, il Controllo a carattere sociale e la Trasparenza, con
l’applicazione del Decreto Legislativo n.33 del 2013. Per Controllo a carattere
sociale è da intendere quello che si realizza esclusivamente mediante
l’attuazione dell’obbligo generale di pubblicazione e che risponde a richieste di
conoscenza e di trasparenza, per il mezzo della pubblicazione sul Sito Web
dell’Ente di tutti i dati, le notizie, le informazioni, gli atti ed i provvedimenti
amministrativi. In special modo devono essere evidenziate le informazioni
relative alle attività indicate all’art. 16 del Piano Triennale della Prevenzione e
Corruzione, e per le quali risulta maggiore il rischio di corruzione: le
informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile
accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle
disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione
dei dati personali; i costi di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione
dei servizi erogati ai cittadini; i documenti e gli atti, in qualsiasi formato,
inoltrati al Comune, che devono essere trasmessi dagli Uffici preposti al
protocollo informatico, ai Titolari di Posizioni Organizzative, oppure ai
71
Responsabili dei procedimenti, esclusivamente ai loro indirizzi di posta
elettronica o di posta elettronica certificata (PEC); la corrispondenza tra gli
Uffici, che deve avvenire esclusivamente mediante PEC o posta elettronica; la
corrispondenza tra il Comune e il cittadino/utente avviene, se possibile,
mediante PEC. All’art. 2 del piano sono classificati gli obiettivi e le finalità del
piano in particolare :
prevenire la corruzione e/o l’illegalità attraverso una valutazione del
diverso livello di esposizione dell’Ente al rischio di corruzione;
indicare gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo
rischio;
attivare le procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti
chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;
garantire l’idoneità, morale ed operativa, del Personale chiamato ad
operare nei Settori sensibili;
assicurare la puntuale applicazione delle norme sulla Trasparenza;
assicurare la puntuale applicazione delle norme sulle Inconferibilità e
le Incompatibilità;
assicurare la puntuale applicazione del Codice di Comportamento dei
Dipendenti;
Spetta alla giunta comunale quale organo di indirizzo politico,di designare il
responsabile anticorruzione. In particolare il responsabile anticorruzione deve
provvedere: ad elaborare ed a redigere il piano; sottoporre il Piano, all’
72
approvazione della giunta comunale; trasmettere il piano dopo l’approvazione
della giunta al Dipartimento della funzione pubblica ed al Prefetto della
Provincia; assicurare gi obblighi di Trasparenza; individuare tra i dipendenti
dell’ente un responsabile della Trasparenza; vigilare sul rispetto delle norme di
inconferibilità e incompatibilità; definire procedure appropriate per selezione e
formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla
corruzione; elaborare la relazione annuale sull’attività svolta ed assicurarne la
pubblicazione;
73
3.5 La configurazione della Dru riscontrata sul comune
Quando parliamo di “risorse umane” facciamo riferimento all’aspetto di valore
o capitale che un’organizzazione possiede dal punto di vista della
professionalità e delle competenze del proprio personale. Questo capitale va
salvaguardato, curato e sviluppato esattamente come le altre risorse aziendali
(disponibilità finanziarie, attrezzature, tecnologia ecc) con la consapevolezza
che le competenze e la qualità del lavoro umano rappresentano un
importantissimo vantaggio competitivo e di sviluppo per l’azienda stessa. Più
in particolare la Direzione Risorse Umane può essere vista come un patrimonio
di un saper fare collettivo che dovrebbe mettere un’azienda nelle condizione di
gestire i fattori critici del proprio business e distinguersi dai concorrenti. Le
attività della direzione del personale (DRU) possono essere analizzate in
riferimento a 5 variabili56 :
1) “I destinatari delle attività che svolge la DRU che possono essere
chiamati “clienti”;
2) Gli strumenti tecnici e l’organizzazione della funzione per la
realizzazione del task;
3) I vari indicatori di performance delle diverse attività svolte e della
funzione nel suo complesso
4) La strategia, la cultura e i valori dell’organizzazione e degli addetti alle risorse umane
56Si veda G. Costa, Giannecchini, risorse umane, persone, relazioni e valori, Mac Graw Hill 2013.
74
5) Il task della DRU, ovvero le modalità con cui concepisce il proprio
ruolo e i propri obiettivi, in coerenza con la mission aziendale”;
Tali variabili sono tutte collegate tra di loro.
1)La concezione della DRU come servizio porta a differenziare gli stessi
servizi a seconda dei bisogni e delle caratteristiche del “cliente”. Per capire tali
bisogni può essere necessario segmentare il personale 2) Per quanto riguarda le
forme organizzative adottate si può andare dal caso in cui la DRU non ha
alcuna autonomia funzionale al punto di confondersi con la funzione
amministrativa, al caso di totale integrazione nel vertice strategico. 3) La
posizione competitiva dell’impresa e quindi la sua idoneità a mantenere nel
tempo posizioni profittevoli potrebbero essere il solo criterio di valutazione
delle attività di gestione delle risorse umane. Tale criterio però porterebbe a
una indeterminazione delle responsabilità, in relazione ad attività specifiche.
Quindi è necessario articolare gli strumenti di misura in modo da controllare e
sollecitare il contributo delle varie attività. E’ importante che gli indicatori di
obiettivi e di risultati colgano tanto la dimensione economica quanto quella
sociale equilibrando le esigenze di breve periodo con quelle di medio - lungo.
4) I valori e la cultura rappresentano l’identità dell’impresa. E’necessario
distinguere tra la cultura aziendale intesa come competenza distintiva e la
cultura aziendale intesa in senso antropologico (valori, simboli, riti).
5)Il task della DRU ingloba le opzioni ideali, culturali e tecniche che
discendano dall’orientamento strategico dell’impresa e della sua cultura. Vi
sono tre tipi di task: Gestione del personale, Direzione e sviluppo delle risorse
75
umane e Amministrazione del personale57.
3.5.1 Gestione del personale
In questa configurazione la direzione del personale definisce politiche
specifiche e offre al vertice strategico e alla linea operativa i supporti tecnici
per implementare le loro scelte strategiche in termini di personale. La DRU
gode di una certa autonomia che può essere distinta in : - autonomia
specialistica che deriva da una collocazione organizzativa autonoma e
differenziata rispetto alla funzione amministrativa . Il suo compito è quello di
fornire supporti tecnici alla line. autonomia politica che conferisce ai
responsabili del personale un potere diretto sulle politiche delle risorse umane.
Tale configurazione si presenta nelle aziende medie e grandi che hanno
accumulato una certa esperienza nella gestione del personale e hanno risorse da
dedicare ad attività specialistiche. In questa configurazione la DRU copre il
ruolo di employee champion o employee advocacy (mentore, portavoce,
amico) caratterizzato da un orientamento di breve periodo ed una
focalizzazione sulle persone piuttosto che sulle procedure.
3.5.2 Direzione e sviluppo delle risorse umane
La configurazione Direzione e sviluppo delle risorse umane invece si basa
sull’adozione di un’ottica strategico-sistematica volta a ricercare compatibilità
e coerenze reciproche tra scelte strategiche e politiche del personale. La
57 G.Costa e M. Gianecchini ( Mcgraw-hill)., Risorse Umane – Persone, relazioni e valori 3 edizione 2013.
76
funzione del personale è focalizzata sulle problematiche strategiche, direzionali
e operative ed è integrata nei massimi livelli decisionali dell’impresa.
Attraverso le politiche del personale, vengono costituiti elementi importanti di
vantaggio competitivo. La segmentazione del personale è molto sviluppata ed è
ala base di un vero e proprio marketing interno. Tale configurazione si
riscontra in imprese di grande dimensioni medie e grandi, orientate
all’innovazione del prodotto e di mercato. In questa configurazione si esprime
la figura di business partener e di agente di cambiamento teorizzato da Ulrich.
Il primo contribuisce ad assicurare il successo dell’impresa aumentando la
capacità dell’organizzazione di implementare la strategia attraverso: la
riduzione dei tempi di passaggio dal concepimento della strategia alla sua
esecuzione, una migliore capacità di rispondere al mercato. Il secondo svolge
un ruolo di guardiano e catalizzatore della cultura aziendale. I professionisti
delle risorse umane nell’interpretare questo ruolo devono migliorare la capacità
dell’azienda di progettare e implementare i cambiamenti e di ridurre i tempi di
realizzazione di tutte le attività organizzative
3.5.3 Amministrazione del personale
La terza ed ultima configurazione è invece quella che maggiormente ci
interessa che ho riscontrato durante la mia esperienza sul comune di Carinaro e
che quindi più si avvicina alle amministrazioni pubbliche è quella definita
“Amministrazione del personale”. In particolare in tale configurazione il task è
caratterizzato da una concezione di tipo contabile – amministrativo volta ad
amministrare il rapporto di lavoro. La funzione del personale ha scarse
relazioni con il vertice strategico e con le line operative dai quali si limita a
77
ricevere gli input informativi necessari per tradurre le loro scelte gestionali in
atti coerenti con le norme legislative contrattuali. Gli addetti al personale non
interferiscono con le politiche di gestione. Tale modello è frequente oltre che
nelle pubbliche amministrazioni anche nelle grandi imprese burocratizzate.
All’interno di questa configurazione la DRU gioca un ruolo che Ulrich
definisce administrative expert58 caratterizzato da un orientamento di breve
periodo e una focalizzazione operativa sui processi. In questo caso, il
responsabile ha una competenza limitata alla dimensione amministrativa
contabile.
58 Si veda il modello di Ulrich
78
3.6 Il processo di reclutamento e selezione del comune di
Carinaro
Una prima analisi che ho condotto durante l’esperienza di stage sul comune di
Carinaro è stata quella di esaminare il processo di reclutamento e selezione del
personale, in particolare esso si orienta secondo un percorso decisionale che
dovrebbe avere delle caratteristiche di unitarietà in quanto deve mettere in
relazione le esigenze specifiche e contingenti di personale con lo sviluppo di
politiche che tengano in considerazione in modo corretto dei cambiamenti
organizzativi e dei ruoli interni, delle modifiche normative e delle modifiche
del mercato del lavoro esterno. Secondo ciò il processo è articolato così59 :
1) In primis si parte dall’analisi dei fabbisogni del personale, articolata per un
triennio con le indicazioni delle scelte annuali, il cui scopo principale è quello
di individuare le posizioni di lavoro da andare a ricoprire in termini di
numerosità, caratteristiche organizzative ecc. Nella pubblica amministrazione
la programmazione dei fabbisogni costituisce un atto fondamentale ai processi
di assunzione. La pianificazione dei fabbisogni è fondamentale non solo da un
punto di vista quantitativo ma soprattutto per aspetti qualitativi, infatti in
questa fase la programmazione è importante per determinare il modo più
preciso possibile sia la posizione da ricoprire (job description), sia se il tipo di
persona è idonea a ricoprire tale ruolo.
2) La seconda parte del processo è data dall’attività di reclutamento e selezione
59 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.
79
delle fasi che anche se a livello teorico sono distinte nella pratica sono poco
differenziate. Il reclutamento è l’attività attraverso il quale l’ente comunica la
propria domanda di lavoro e sollecita il mercato in termini di offerta60. Quindi
con il reclutamento si cerca di individuare ricercando su determinati segmenti
di mercato i soggetti maggiormente idonei in termini di professionalità e
motivazione a ricoprire la posizione ricercata. Il reclutamento nel settore del
pubblico impiego è molto delicato non solo per le complessità tecniche ma
soprattutto in relazione di dare un’ampia e corretta pubblicità alla scelta,
all’avvio della selezione la quale non sempre è in coerenza con l’aspettativa di
andare ad individuare gli aspiranti migliori ma molte volte attira
semplicemente persone in cerca di un lavoro aldilà dalle sue caratteristiche.
Tale problema può essere facilmente la causa di problemi nella futura gestione
del rapporto di lavoro.
La selezione invece è il processo di individuazione tra i canditati delle persone
che hanno un profilo attitudinale, professionale e motivazionale che più è
congruo con il tipo di posizione da andare a ricoprire, cioè con le caratteristiche
richieste61. Successivamente al reclutamento e alla selezione si ha l’inserimento
del lavoratore nell’ente e costituisce il momento di costruzione del contratto
psicologico tra lavoratore e “azienda”.
Il primo passo per l’attivazione di una corretta procedura di selezione
60 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015. 61 F. Baldassarre, risorse umane e impresa, edizioni dal sud editore 2004.
80
(individuazione dei fabbisogni) e dato dall’individuazione delle
caratteristiche della posizione da ricoprire e dalla relativa specificazione del
profilo da selezionare che può comprendere una varietà di caratteristiche quali :
le qualità personali; la creatività; l’ottimismo; la resistenza allo stress; le
esperienze in settori o posizioni particolari; titoli di studio; aspettative e i
bisogni del candidato ecc. Una chiara visione dei contenuti della posizione e
del relativo profilo delle attitudini delle competenze e delle conoscenze dei
soggetti che si intende ricercare attraverso il processo di selezione costituisce
l’elemento fondamentale per una buona selezione. Nonostante ciò nelle
pubbliche amministrazione l’attività rivolta alla specificazione dei profili da
selezionare è piuttosto rara62. Questo si spiega per mezzo di alcuni ragioni
giustificabili da aspetti oggettivi, altri, al contrario meno giustificabili perche
vanno a costituire il semplice portato di “pigrizia” gestionale o di una cultura
lontana da efficienti e corrette logiche manageriali63. Tra gli elementi oggettivi
che limitano la possibilità di definizione del profilo da selezionare troviamo in
primis il fatto che alcuni lavori in ambienti professionali dinamici sono
difficilmente definibili a priori, inoltre selezioni troppo specifiche in un
contesto come quello pubblico potrebbe indurre ad un ulteriore irrigidimento
del mercato del lavoro infine il costo organizzativo di quest’attività potrebbe
essere poco giustificato rispetto al beneficio laddove si tratti di fare assunzioni
62 G. Rebora, R. Ruffini, la gestione del personale degli enti locali. Politiche metodi e sistemi operativi per le autonomie locali, il Sole 24 Ore editore 2001. 63 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.
81
di personale all’interno di prassi organizzative consolidate. In genere tale
mancata specificazione del profilo da selezionare nasce da abitudini obsolete e
da pratiche di tipo burocratico. In particolare però nel settore pubblico si tende
da una parte a controllare solo le conoscenze tecniche quasi come se l’analisi
delle attitudini e delle qualità personali fosse una grave lesione del principio di
imparzialità nella selezione pubblica e che quello più “capace” sia solo quello
che conosce meglio la materia64. In secondo luogo si tende a non specificare il
profilo da selezionare semplicemente perché quando si vanno a selezionare
delle professionalità di carattere generale non si riesce a specificare bene le
richieste, come avviene per le professionalità amministrative, spesso fungibili
tra diversi settori, in quanto si selezionano professionalità così specifiche che si
ritiene ridondante sbagliando una loro specificazione. Con le riforme che si
sono avute verso il finire degli anni 90 che hanno comportato la cosiddetta
“seconda privatizzazione”65 del rapporto di lavoro pubblico il tema del
reclutamento delle risorse umane e del relativo accesso al lavoro pubblico è
diventata una fase molto delicata nella quale la stessa P. A. , per soddisfare le
esigenze di efficiente funzionamento, organizza se stessa e i propri uffici,
disciplinando e razionalizzando il flusso delle risorse umane decidendo come e
quando procedere all’approvvigionamento delle medesime in maniera non
dissimile a quanto viene fatto da un imprenditore privato. Nonostante ciò mi
sembra fondamentale specificare che, per quanto la P. A. , in questa
64 Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 65 F. Carnici, S. Mainardi, V. Talamo, codice del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Utet 2008.
82
operazione, possa essere assimilata ad un datore di lavoro privato, che esercita
la funzione di gestione aziendale in quanto entrambi vanno a valutare
l’opportunità di dare avvio a procedure di reclutamento prendendo in
considerazione i costi, del numero dei posti e delle professionalità necessarie
nonché della tipologia contrattuale da utilizzare, essa è sottoposta ad un vincolo
che ne limita l’esercizio pieno della facoltà : la previsione e la sussistenza di
somme in bilancio determinate autoritativamente secondo le previsioni delle
leggi finanziarie e di bilancio. Il processo di reclutamento e selezione del
personale nelle amministrazioni pubbliche è sempre stato uno dei procedimenti
tra i più complessi. Nelle amministrazioni pubbliche l’andare ad individuare il
personale permette l’accesso ad un impiego pubblico rispetto al quale bisogna
selezionare i più preparati indipendentemente da altre condizioni come la razza
il sesso ecc66. Infatti l’accesso all’impiego pubblico è regolato dalla
Costituzione italiana con regole di carattere operativo. Innanzitutto l’art. 97
della Cost. individua nel concorso pubblico il sistema ordinario di accesso al
pubblico impiego, in quanto strumento capace di avvalersi di soggetti risultati
più capaci in una selezione condotta con criteri imparziali. La Costituzione
inoltre prevede all’art. 51 che i cittadini abbiano la possibilità di accedere agli
uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i
requisiti stabiliti dalla legge. Infine l’art. 98 precisa che i pubblichi impiegati
66Si veda le risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, vincoli e opportunità, Formez 2007.
83
sono al servizio della Nazione. Visti tali articoli il sistema di accesso alla
pubblica amministrazione non è stato privatizzato come gli altri elementi del
rapporto di lavoro, ma resta un processo di natura pubblica che deve rispettare
determinate modalità. Per salvaguardare l’accesso alle amministrazioni
pubbliche in modo tale che si rispettino i principi costituzionali occorre
individuare modalità di selezione basate sul merito. In particolare il problema
tecnico che si pone nella gestione delle selezioni pubbliche riguarda la
necessità di contemperare, nell’esecuzione del processo selettivo, esigenze di
trasparenza ed imparzialità insieme ad esigenze di economicità ed efficacia
delle selezione67, tutto questo in un ambito molto difficile da gestire in quanto
il “premio” in palio del procedimento consiste nel posto di lavoro e quindi i
diversi concorrenti sono generalmente molto attenti all’andamento del
procedimento e a tutti gli elementi che potrebbero fargli vincere o perdere il
concorso. La norma fondamentale che regola l’accesso alla pubblica
amministrazione è l’art. 165 del Dlgs n. 165/2001 che prevede:
1 L’adozione di procedure selettive come unica possibilità di assunzione
all’impiego;
2 La necessità di garantire in misura adeguata gli accessi dall’esterno, attraverso
questo prevedendo come modalità normale la selezione interna, invertendo
67 Si veda il sito www.qualitapa.gov.it.
84
quindi la logica; storicamente seguita dal legislatore che vedeva le selezioni
interne solo come un fatto eccezionale rispetto a quelle esterne;
3 La richiesta di adottare dei meccanismi oggettivi idonei a verificare nelle
selezioni anche i requisiti attitudinali; L’obbligo della programmazione del
fabbisogno del personale prima di procedere alle procedure selettive;
4 Coinvolgere i dirigenti nelle procedure selettive;
5 Adottare determinati principi nello svolgimento delle procedure selettive
individuate nella : - adeguata pubblicità delle selezioni, - garanzia di
imparzialità, - economicità, - rapidità del procedimento anche ricorrendo a
determinate forme di preselezione e all’utilizzo di supporti informatici,-
rispetto delle pari opportunità, - composizioni delle commissioni fatte da
esperti in materia;
3.6.1 Il bando di concorso
Ritornando al “ Bando di concorso”68 dobbiamo dire che più che informare
sulle richieste dell’ente relative ai requisiti necessari per ricoprire la posizione
costituisce di fatto una normativa speciale che detta le regole sulle modalità
con cui si potrà accedere e si dovrà sostenere la selezione. Non eseguire gli
adempimenti formali prescritti dal bando porterà all’esclusione dalla selezione.
Detto ciò possiamo affermare che i bandi più che reclutare, si concentrano sulla
costruzione di regole operative con cui attuare la selezione e sulla corretta
68 Si veda art. 97 della costituzione.
85
informazione da dare ai possibili candidati circa la procedura da seguire e di
documenti da fornire all’amministrazione. In questi casi gli enti si limitano a
dare diffusione della notizia di avvio di una selezione pubblica per determinati
posti, attraverso giornali, siti web. Possiamo quindi dire che la fase di
reclutamento nel caso delle procedure selettive pubbliche è principalmente
basata sul “bando” che costituisce di conseguenza anche l’elemento
fondamentale del processo di selezione. Esso serve a69 : A dare notizia dell’avvio della selezione .
Dare informazioni al riguardo i contenuti della selezione
Dare sviluppo ad una selezione coerente con le posizioni da ricoprire attraverso
determinate modalità procedimenti su cui basare la procedura selettiva.
Il bando quindi deve essere ben fatto e curato al fine di evitare che vi siano
problemi nell’esecuzione del procedimento selettivo. Generalmente i contenuti
del bando riguardano alcuni elementi: il numero di posti da ricoprire; il
trattamento economico connesso al posto; il termine di scadenza e le modalità
di presentazione della domanda; i requisiti richiesti per l’ammissione; il diario
e la sede delle prove; i termini di avviso per la convocazione alle prove
d’esame; la votazione minima per il superamento delle prove e le materie
oggetto di esse; i titoli che danno luogo a preferenze in caso di parità di
punteggio; l’ammontare della tasso di concorso. Queste sono le informazioni
necessarie per portare a veloce compimento la procedura selettiva.
69Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007.
86
3.6.2 Le prove scritte ed orali
Negli enti pubblici le prove scritte ed orali oltre ad una verifica dei titoli sono
gli elementi principali di selezione del personale in virtù del fatto che nel
settore pubblico si è sempre evitato di valutare le persone e si è sempre
ricercata l’eccellenza tecnica70. Dobbiamo però dire che tali modalità di
selezione oggi non sono più adeguate alle complessità del lavoro da svolgere.
Sul comune di Carinaro gli esami di selezione consistono in una prima prova
scritta, una seconda prova scritta a contenuto teorico-pratico e una prova orale.
Sui comuni la prima prova scritta generalmente consiste su argomenti relativi
alle sulle seguenti materie71:
• Ordinamento finanziario, contabile e tributario degli enti locali;
• Diritto amministrativo;
• Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali;
• Contabilità degli Enti Locali ;
• Disciplina del rapporto di impiego pubblico Ragioneria generale e
applicata;
• Elementi di economia politica;
• Amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato;
• Bilancio di previsione economica e conto consuntivo;
• Tributi degli Enti Locali;
La seconda prova scritta invece è a contenuto tecnico-pratico che in genere
70R.Ruffini, la valutazione delle performance individuali nelle pubbliche amministrazioni, 2013. 71 Si veda il sito www.comune.carinaro.ce.it.
87
consiste nella redazione di un atto amministrativo inerente le materie della
prima prova scritta. . La prova orale, tende a completare il quadro conoscitivo
della commissione sul livello complessivo di preparazione del candidato,
consisterà in un colloquio basato sulle materie delle prove scritte. La prova
orale sarà diretta anche ad accertare il livello di conoscenza di una lingua
straniera scelta tra il francese e l’inglese e dell’informatica generale:
conoscenza dell’ambiente Windows (conoscenza di Word, Excel, navigazione
internet, trasmissioni telematiche, firme digitali, posta elettronica ordinaria e
certificata e applicativi di uso comune, buona conoscenza delle piattaforme
ministeriali dedicate agli enti locali)
3.6.3 Le prove preselettive: i test.
Un altro aspetto importante nel procedimento della selezione pubblica fa
riferimento alla previsione di prove preselettive che hanno come obiettivo
quello di ridurre il numero dei canditati che poi prenderà parte alle prove
selettive vere e proprie72. Infatti le prove preselettive vengono utilizzate
quando il numero dei candidati è alto rispetto al numero dei posti messi in
concorso. Però non mancano situazioni in cui la preselezione avviene in ogni
procedimento, sopratutto per le qualifiche elevate, ed ha come finalità non solo
quella di ridurre il numero dei candidati, attraverso test scritti con domande
tecniche a risposta multipla ma soprattutto la qualità attraverso l’effettuazione
72 N. De Carlo, teorie e strumenti per lo psicologo del lavoro e delle organizzazioni – soddisfazione e incentivi, organizzazione del lavoro, gestione delle risorse umane, etica professionale, Angeli editore 2004
88
di preselezioni basate su test psico-attitudinali e motivazionali. I test
preselettivi vengono prestabiliti dalla Commissione Giudicatrice ovvero, da
un’organizzazione o da esperti esterni all’organizzazione, ai quali affidare
all’occorrenza anche la gestione della selezione e della correzione rapida degli
elaborati con l’ausilio di mezzi meccanici ed informatizzati. Teoricamente i
test consistono in un procedimento sistematico che consente di confrontare per
un dato comportamento, più persone in periodi successivi di tempo, tramite la
somministrazione di stimoli adeguati e standardizzati73. In particolare il test
può essere composto da una serie di prove di vario genere (manuali, verbali,
grafiche) identiche per tutti i soggetti e capaci di stimolare una risposta74. Le
risposte così sollecitate sono considerate un campione rappresentativo di quello
che può essere il comportamento del soggetto di fronte ad un determinato tipo
di sollecitazione. Pertanto il valore diagnostico e predittivo dipenderà dal grado
di somiglianza tra il campione di comportamento che costituisce il test ed il
comportamento da studiare. Attraverso la standardizzazione, inoltre, si
garantisce un criterio di oggettività alle prove, dal momento che essa consente
di ottenere direttamente dai canditati una serie di informazioni ma in
condizioni di uniformità di procedura, sia nella somministrazione del test
(descrizione delle istruzioni, limiti di tempo per fornire la risposta, criteri di
73 S. Paneforte, la gestione delle persone nell’organizzazione, cedam 2015. 74C.Cortese, A. Del Carlo, la selezione del personale dalla ricerca all’inserimento in azienda : come scegliere il candidato migliore, editore Cortina Raffaello 2008.
89
risposta), sia nella determinazione dei punteggi ( definizione delle norme
statistiche per l’interpretazione dei punteggi ottenuti). Questo vuol dire che
tutti i candidati verranno valutati nelle stesse condizioni (standardizzazione
nella somministrazione e con lo stesso metro di giudizio (somministrazione dei
punteggi) a patto che coloro che somministrano il test siano qualificati ed
addestrati a garantire tale uniformità e che per l’interpretazione del test ci si
avvalga di persone preparate e formate per l’attribuzione di un significato
valido e coerente ai punteggi ottenuti da ciascun candidato. Esistono differenti
test che utilizzano le organizzazioni nelle selezioni del personale75. In generale
è possibile distinguere tra test cosiddetti di livello ( test di intelligenza, prove
attitudinali) e test di personalità ( questionari o inventari oggettivi o di tipo
proiettivo). I primi misurano la riuscita o il fallimento in una serie di prove
standardizzate che studiano gli aspetti conoscitivi della personalità,
intelligenza, attitudini, e prevedono pertanto l’esistenza di una risposta esatta
quantificabile. I secondi hanno come finalità lo studio delle componenti
affettive della personalità e consentono la valutazione qualitativa dei processi
psichici che concorrono nella sua organizzazione, permettendo la stesura di un
profilo del candidato, in base alle sue caratteristiche emotive, motivazionali,
interpersonali e di atteggiamento. Per questo motivo non esiste una risposta
giusta o sbagliata agli stimoli che il test propone, in quanto questa non può che
75 G. Bagnato, fare selezione, esperienza e metodo nella scelta delle persone, egea 2014.
90
essere soggettiva e descrittiva per ogni singolo individuo. I test hanno il grande
vantaggio di consentire di raccogliere un gran numero di informazioni e di
valutare un gran numero di persone in breve tempo. Questo li rende
particolarmente utili laddove sia necessario ad esempio operare una prima
scrematura delle candidature: una volta stabilito un criterio avranno accesso
alle prove successive solo quei candidati che soddisfano quel criterio ( per
esempio un determinato punteggio al test). Occorre però sottolineare che il test
da solo non è in grado di fornire un quadro completo del candidato ma soltanto
delle indicazioni guida per crearsi tale quadro avvalendosi di informazioni
oggettive affidabili. In definitiva la caratteristica principale del test è se usato
in modo corretto fornisce una misurazione obiettiva e standardizzata sulla
quale subentra l’interpretazione tecnica. E’ solo parzialmente attendibile in
quanto fornisce dati solo su alcuni aspetti delle attitudini o delle personalità che
è necessario approfondire con un rapporto personale. Può essere somministrato
in modo individuale o collettivo.
3.6.4 La commissione giudicatrice
Un’ulteriore aspetto fondamentale per una buona riuscita del processo selettivo
è dato dalle modalità di funzionamento della commissione di concorso . Per
quanto riguarda la composizione della commissione giudicatrice è composta
con separato atto secondo quanto previsto nel regolamento dell’ente76, in
genere questi possono essere nominati o dall’organo politico o dal direttore del
76Si veda www.comune.carinaro.ce.it
91
personale. Generalmente si prevedono tre commissari , tra i quali uno che è
dirigente dell’ente con funzioni di presidente. Ai commissari si può prevedere
di farli affiancare con altri esperti o di aumentare il numero di commissari
nelle situazioni di concorsi particolarmente numerosi. Spetta alla commissione
la facoltà di stabilire in relazione al numero di domande pervenute dei test o
delle prove di preselezione. Le persone che vanno a formare la commissione
giudicatrice devono comunque essere in possesso di adeguate competenze e
titoli per poter eseguire il ruolo che sono chiamati a svolgere.
92
3.7 Gli avanzamenti di carriera: le progressioni orizzontali e
verticali
Le progressioni orizzontali e verticali sono degli avanzamenti di carriera e
quindi delle progressioni economiche che si hanno nella pubblica
amministrazione77. In particolare la diversità tra le due progressione sta nel
fatto che i primi permettono il passaggio in modo esclusivo tra differenti
collocazioni economiche all'interno di una stessa categoria (ad esempio per una
categoria C, rappresenta un concorso interno quello che permette il movimento
all'interno della stessa categoria C, quindi tra C1 e C2 o tra C1 e C3 etc.); i
secondi invece permettono passaggi tra categorie differenti (per esempio
possono consentire il passaggio di personale da C3 a D; o da B2 a C1 etc.)78.
La giurisprudenza e la legislazione degli ultimi anni hanno ristretto in misura
molto importante i limiti entro cui si possono avere le progressioni verticali,
che diventano quindi un istituto che può essere utilizzato solo entro ambiti
molto ristretti e mai con delle procedure interamente riservate, ma
esclusivamente come concorso pubblico con riserva. Tali limiti non possono
essere estesi al punto da consentire riserve per tutti i posti messi a concorso,
anche se ciò avviene nella forma della sanatoria. Ed ancora non si può arrivare
alla utilizzazione degli esiti di precedenti prove di progressione verticale. E’
questa una opzione che si può affermare essere compiuta in modo molto netto
77Si veda R. Giovannetti, R.Ruffini la direzione del personale nelle pubbliche amministrazioni Ipsoa 2007. 78Si veda il sito dell’ARAN, spiega dettagliatamente le differenze tra le progressioni, www.aranagenzia.it
93
da parte del legislatore e su cui la giurisprudenza della Corte Costituzionale
interviene a sostegno, anzi si deve ritenere che in buona misura alla base delle
scelte restrittive compiute dalla legislazione vi sia la necessità di uniformarsi ai
principi dettati dalla Consulta, che interpreta in modo assai rigido il principio
di cui all’articolo 97 della Costituzione, per il quale ai posti pubblici si accede
per concorso pubblico. La legge cosiddetta Brunetta, D.Lgs n. 150/2009,
stabilisce che le progressioni verticali possono essere effettuate esclusivamente
sotto forma di riserva, non superiore al 50%, nell’ambito dei concorsi pubblici.
Tale disposizione vieta, quindi, la possibilità di bandire concorsi
esclusivamente riservati al personale interno.
Sempre tale disposizione prevede anche il possesso dello stesso titolo di studio
previsto per l’accesso dall’esterno. Le amministrazioni possono prevedere,
come titolo preferenziale, la valorizzazione della valutazione positiva
intervenuta per almeno un triennio.
Va ricordato poi che il decreto legge n. 78/2010, con una disposizione della cui
legittimità costituzionale tanti hanno dei dubbi, stabilisce che le progressioni
verticali svolte nel triennio che va dal duemilaundici al duemilatredici
producono in questo periodo temporale esclusivamente effetti di tipo giuridico,
mentre non producono conseguenze di tipo economico.
94
ll Consiglio di Stato, ha stabilito che deve ritenersi che il concorso pubblico
rappresenta la modalità ordinaria di accesso nei ruoli delle P.A., rispettando
principi costituzionali di uguaglianza ed i canoni di imparzialità e di buon
andamento, l’articolo 97 e che inoltre i concorsi interni sono da considerare
come eccezione al principio dell’ammissione in servizio per il tramite del
pubblicoconcorso.
In questo senso anche la facoltà del legislatore di introdurre modifiche al
predetto principio deve essere delimitata in senso rigoroso, potendo tali
modifiche essere considerate legittime soltanto quando sono funzionali al buon
andamento dell’amministrazione e ricorrano anche peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle. E’ stato precisato anche
che al principio del concorso pubblico deve essere riconosciuto un ambito di
applicazione allargato, in modo da non includere solo i casi di assunzioni di
individui precedentemente estranei alle P.A., ma anche le ipotesi di nuovo
inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di
rapporti non di ruolo, e non istaurati in origine mediante concorso, in rapporti
di ruolo. Questo principio si applica anche ai concorsi interni, permettendo di
ammettere una selezione concorsuale riservata solo in quanto i criteri che
vengono utilizzati siano in modo effettivo compatibili con il consolidamento
dell’esperienza pregressa all’interno della stessa P. A..
95
Sono considerati illegittimi i decreti dirigenziali attraverso il quale una regione
ha indetto delle progressioni verticali, tutte interamente riservate al personale
già dipendente dell’ente, che danno alcuna motivazione delle ragioni, di
interesse pubblico, che vanno a giustificare il ricorso ad una procedura
completamente riservata per la copertura di posti vacanti, in modifica al
principio del necessario concorso pubblico per l’accesso a posti di pubblico
impiego.
Le procedure di bandi riservate per progressioni verticali che vanno a sottrarre
alcuni posti al principio del pubblico concorso, in assenza di motivazione delle
ragioni di tale deroga, in modo che violino il principio di imparzialità e buon
andamento ( ex articolo 97 della Costituzione), creando anche una non
giustificata posizione di privilegio per il personale già dipendente ( in
violazione dell’art. 97 Cost.), possono essere impugnati da un individuo che,
anche se non è dipendente della Pubblica Amministrazione, è in possesso del
titolo di studio necessario per andare a ricoprire i posti.
Dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4139 del 07/09/2015 si può ricavare il
principio generale- ora riferibile più propriamente all’applicazione dell’art. 24
del D.Lgs n. 150/2009 ( riserva agli interni nelle procedure concorsuali) che
ogni forma di reclutamento deve essere condotta nel rispetto assoluto del
96
sistema di legalità, pena la responsabilità patrimoniale per tutti i soggetti
dell’amministrazione che hanno partecipato attivamente alla commissione
degli illeciti.
97
3.8 Il fondo risorse decentrate per i dipendenti
Nel corso dello stage sul comune di Carinaro ho preso visione del fondo risorse
decentrate per i dipendenti. In particolare il D. Lgs 165/2001 impone a tutte le
amministrazioni la costituzione del fondo per le risorse decentrate, che
costituisce la base per l'erogazione del salario accessorio ai dipendenti. La
costituzione di tale fondo costituisce un’attribuzione gestionale per il
finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della
produttività. Le risorse destinate ad incentivare le politiche di sviluppo delle
risorse umane e della produttività (Fondo per le risorse decentrate) vengono
determinate ogni anno in base alle disposizioni contrattuali e legislative
vigenti, tenendo in considerazione delle disponibilità economico finanziarie
dell’Ente nonché dei nuovi servizi o dei processi di riorganizzazione finalizzati
ad un accrescimento di quelli esistenti che si intendono attivare nel corso
dell’anno. Le risorse che vanno a formare il fondo si suddividono in79 :
Risorse stabili hanno la caratteristica della certezza, stabilità e
continuità nel tempo, e che restano acquisite al fondo anche per il
futuro;
Risorse variabili hanno la caratteristica della variabilità e
dell’eventualità e che quindi sono valide solo per l’anno in cui vengono
messe a disposizione del fondo;
79 Si veda www. Comune.carinaro.ce.it
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In particolare le voci che vanno a formare le risorse stabili sono rappresentate
dall’applicazione delle seguenti disposizioni di legge :
art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli
effetti derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL
dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. Mentre le voci che
vanno a costituire le risorse variabili sono rappresentate art. 15, comma 1,
lett. d, e, k, m, n, comma 2, comma 4, comma 5 del CCNL dell’1.4.1999 art.
4, commi 3 e 4, del CCNL del 5.10.2001, art. 54 del CCNL de14.9.2000.
Possono in via generale costituire il fondo risorse destinate alle indennità di
turno, di lavoro straordinario, di rischio, risorse a sostegno di iniziative rivolte
a migliorare la produttività ecc.. E’ importante dire che negli ultimi anni si
sono avute molte leggi per contenere le spese relative alla pubblica
amministrazione e quindi relative anche alle risorse decentrate. Infatti la legge
n. 122 del 2010 e poi la legge n. 147 del 2013 hanno imposto un “tetto
massimo” di risorse destinate al salario accessorio, in quanto, dal primo
Gennaio 2011 al 31 Dicembre 2014 poi protratto al 31 Dicembre 2015 è stato
stabilito che l’ammontare complessivo delle risorse decentrate destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale delle amministrazioni
pubbliche non può superare l’ importo dell'anno 2010, e ogni ente deve
provvedere alla riduzione automatica del fondo in misura proporzionale del
personale in servizio. Per ultimo anche la legge di stabilità del 2016 ha previsto
che il fondo risorse decentrate per l’anno 2016 non può superare quello relativo
all’anno precedente. In definitiva ho sintetizzato in alcune fasi il processo che
99
porta alla costituzione del fondo. Una prima fase in cui si vanno a determinare
le risorse stabili e quelle variabili. Una seconda fase in cui si ha la delegazione
trattante, ovvero i dirigenti comunali devono comunicare alla parte sindacale
che tutela i dipendenti, l’importo del fondo. Successivamente si ha una
riunione tra la parte sindacale e i dirigenti comunali il cui scopo è quello di
trovare un accordo sulla ripartizione delle risorse determinate precedentemente.
Infine dopo l’accordo raggiunto si può provvedere alla costituzione dei
contratti decentrati.
100
Conclusioni
L’esperienza pratica sul comune di Carinaro mi ha permesso di comprendere
come si lavora in un contesto di pubblico impiego. Infatti molti aspetti che non
avevo mai preso in considerazione come per esempio la motivazione delle
persone o l’iter burocratico attraverso cui gli individui vengono assunti in un
ente pubblico, sono stati fondamentali per permettermi di riuscire ad avere una
chiara visione di come sia la vita lavorativa all’interno di una pubblica
amministrazione. Durante il tirocinio ho riscontrato alcune criticità ma anche
alcuni aspetti positivi relativi al comune di Carinaro. La principale criticità che
ho notato è stata quella relativa alla composizione organica del personale
infatti, i dipendenti con un contratto a tempo indeterminato sono solo 15 ciò
provoca un rallentamento nell’esecuzione dei compiti. Con le risorse umane a
disposizione il comune di Carinaro riesce in modo molto limitato a svolgere e
garantire le funzioni amministrative assegnate per legge. Gran parte dei servizi
sono esternalizzati ed una buona parte delle attività vengono svolte con
l’ausilio dei lavoratori socialmente utili. Secondo un mio punto di vista sarebbe
auspicabile potenziare l’area finanziaria l’area tecnica e il servizio di polizia
municipale. Questa criticità non è imputabile direttamente al comune di
Carinaro ma piuttosto alle limitazioni legislative in merito alle assunzioni di
personale come visto anche nel corso della tesi quando ho trattato il tema delle
politiche di spending review. Tra gli aspetti positivi invece ho riscontrato che
nonostante quello di Carinaro sia un piccolo comune, esso sia dotato
efficientemente di strumenti informatici all’avanguardia. Infatti come già visto
precedentemente il comune utilizza due sistemi informativi, uno di tipo
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amministrativo contabile per gestire al meglio le tre aree comunali e quindi
garantire l’esecuzione della “macchina comunale”, ed un sistema informativo
del personale per poter gestire e controllare in modo adeguato i dipendenti.
Un’ulteriore domanda che mi ero posto all’inizio del lavoro era quella se la
pubblica amministrazione successivamente alle molte disposizioni che si sono
avute negli anni per renderla più innovativa e flessibile sulla scia delle diverse
teorie manageriali, si fosse effettivamente modernizzata e concretizzato il
processo di cambiamento. La risposta a questa domanda secondo il mio parere
sulla base anche dell’esperienza pratica è che ci sia ancora “strada da
percorrere” per arrivare ad una P.A. moderna e flessibile sia nei rapporti con i
cittadini che con i propri dipendenti, in quanto invece di investire nel settore
pubblico si tende sempre più spesso a tagliare le risorse.
102
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