Samen werken aan terugkeer Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg Afke Weltevrede Godfried Engbersen

Samen werken aan terugkeer

Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg

Afke Weltevrede

Godfried Engbersen

Samen werken aan terugkeer. Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’/ Rodenburg, G., Weltevrede, A. en Engbersen, G. Rotterdam: IVO & RISBO Contractresearch BV/ Erasmus Universiteit Juli 2005

Verkoopprijs: € 5,00 (inclusief BTW en administratiekosten en exclusief verzendkosten) Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij: Secretariaat RISBO Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel.: 010-4082124 fax: 010-4529734 www.eur.nl/risbo © Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut ISBN 90-74234-52-6

Samen werken aan terugkeer

Projectevaluatie ‘Randstad Return Initiative, reducing the barriers of return through native language social workers in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht and The Hague’

Gerda Rodenburg*

Afke Weltevrede**

Godfried Engbersen**

* IVO, wetenschappelijk bureau voor onderzoek, expertise en

advies op het gebied van leefwijzen, verslaving en daaraan

gerelateerde maatschappelijke ontwikkelingen

** Risbo Contractresearch BV

iii

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave iii

Hoofdstuk 1 Inleiding 1 1.1 Het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk 1

Hoofdstuk 2 Beschrijving van het project 13 2.1 Achtergrond van het project 13 2.2 Opzet van het project 14

Hoofdstuk 3 Onderzoeksaanpak 19 3.1 Onderzoeksdoel en -vragen 19 3.2 Aanpak evaluatie 21

Hoofdstuk 4 Resultaten 23 4.1 Het RRI-project in Rotterdam 25 4.2 Het RRI-project in Utrecht 36 4.3 Het RRI-project in Den Haag 46 4.4 Het RRI-project in Amsterdam 54 4.5 De functie van native counselor 62

Hoofdstuk 5 Samenvatting, conclusies en

aanbevelingen 69 5.1 Samenvatting 69 5.2 Conclusies en aanbevelingen 76

Literatuurlijst 81

1

Hoofdstuk 1 Inleiding

Vanaf 1 september 2003 is het IOM-project “Randstad Return Initiative,

reducing te barriers of return through native language social workers in

Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en The Hague” van start gegaan. Dit is een

project waarbij IOM, lokale Non-Gouvernementele Organis aties (NGO’s) en

maatschappelijk werkers die door hun herkomst de taal en cultuur van (een

deel van) de doelgroep kennen, de zogenaamde ‘native counselors’, de

handen ineenslaan om vrijwillige terugkeer van (uitgeprocedeerde)

asielzoekers te bevorderen. Het Risbo en het IVO zijn gevraagd dit RRI-

project te evalueren. In dit rapport wordt hiervan verslag gelegd.

Opbouw rapport

Alvorens dieper in te gaan op de evaluatie, wordt in dit inleidende hoofdstuk

aandacht besteed aan het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk,

waarbij tevens de rol van IOM bij terugkeer uiteen gezet wordt. In hoofdstuk

2 wordt de achtergrond en opzet van het RRI-project beschreven. De

onderzoeksdoelen, onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak komen in

hoofdstuk 3 aan bod. In hoofdstuk 4 worden de resultaten uit de

verschillende steden beschreven. Tot slot volgt in hoofdstuk 5 een

samenvatting en conclusie en worden enkele aanbevelingen gedaan.

1.1 Het landelijk terugkeerbeleid en de uitvoeringspraktijk

Nederland is het afgelopen decennium geconfronteerd met substantiële

aantallen asielzoekers. Ten aanzien van de toelating van vreemdelingen is het

vreemdelingenbeleid van toepassing, dat gebaseerd is op het volgende

principe:

“Wie wordt toegelaten en dus een verblijfsvergunning krijgt, moet integreren

in de Nederlandse samenleving. Wie geen recht (meer) heeft op verblijf, is

hier illegaal en moet het land verlaten. Uitgangspunt van het terugkeerbeleid

is daarmee dat illegaal verblijf niet wordt toegestaan, ook in het belang van

de vreemdeling zelf.” (Ministerie van Justitie, 2004).

Hoofdstuk 1

2

Het merendeel van de asielzoekers krijgt echter geen verblijfsvergunning.

Dagelijks moeten derhalve vreemdelingen ons land verlaten. Aangenomen

wordt dat het overgrote deel van hen het land zelfstandig ve rlaat; een ander

deel moet gedwongen vertrekken. De terugkeer van rechtmatig

verwijderbare asielzoekers1 wordt al jaren als één van de meest weerbarstige

onderdelen van het vreemdelingenbeleid beschouwd. De overheid heeft de

laatste jaren veel inspanningen verricht om het terugkeerbeleid te

intensiveren. Minister Verdonk van Vreemdelingenzaken en Integratie zet zich

hiervoor in en formuleert de aanpak van illegaliteit en een effectief

terugkeerbeleid als één van de vier speerpunten van haar Ministerie2.

Het terugkeerbeleid richt zich op twee groepen: uitgeprocedeerde

asielzoekers en zogenaamde andere vreemdelingen. Bij uitgeprocedeerde

asielzoekers gaat het om mensen die een asielaanvraag hebben ingediend en

na een procedure te horen hebben gekregen dat hun asielverzoek is

afgewezen. Daarbinnen worden weer twee groepen onderscheiden:

a) de groep die vóór 1 april 2001 in Nederland een eerste asielaanvraag

heeft ingediend, toen de ‘oude’ Vreemdelingenwet nog van toepassing

was3. Voor deze groep heeft de overheid een aantal specifieke

maatregelen getroffen om hun terugkeer naar het herkomstland te

bevorderen;

b) de groep die ná 1 april 2001 in Nederland asiel heeft aangevraagd. Deze

groep valt onder de Vreemdelingenwet 2000. Deze wet zorgt voor kortere

en dus snellere procedures. Vanaf het begin van de procedure wordt de

asielzoeker gewezen op de reële mogelijkheid dat zijn verzoek wordt

afgewezen en hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst. In de

Vreemdelingenwet 2000 is vastgelegd dat de asielzoeker nadat de

afwijzing van zijn asielverzoek definitief is geworden, nog vier weken de

tijd krijgt om de voorbereidingen van zijn terugkeer naar zijn land van

herkomst af te ronden. Na deze vier weken worden de

(opvang)voorzieningen die hij van de overheid ontvangt, automatisch

beëindigd. De uitgeprocedeerde asielzoeker moet er zelf voor zorgen dat

1 Een asielzoeker is rechtmatig verwijderbaar wanneer: - deze geen geldige verblijfsvergunning (meer) heeft, en - er geen sprake is van een procedure die in Nederland mag worden afgewacht, en - de eventueel gegeven vertrektermijn van 28 dagen is verstreken. 2 De andere speerpunten betreffen een betere integratie, een restrictief

toelatingsbeleid en inzet op het Europese terrein van asiel- en migratiebeleid. 3 Onder deze wet bestonden er veel verschillende mogelijkheden om een negatieve

beslissing in juridische procedures aan te vechten. Het gaat veelal om asielzoekers die vanwege lange procedures geruime tijd in Nederland verblijven. Een deel van hen woont zelfstandig in een woning. Een ander deel verblijft in een opvangcentrum van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) of in een noodvoorziening van de gemeente.

Inleiding

3

hij tijdig Nederland verlaat. Vanaf de eerste afwijzende beslissing, geruime

tijd voordat de asielzoeker definitief is uitgeprocedeerd, wordt de

asielzoeker in gesprekken met IND en COA gewezen op de mogelijkheid

zelfstandig terug te keren naar zijn land met behulp van IOM. Als de

uitgeprocedeerde asielzoeker kan aantonen zelfstandig te willen

vertrekken, kan hij nog maximaal 8 weken onderdak krijgen.

Als de uitgeprocedeerde asielzoeker 28 dagen na de mededeling dat hij

het land moet verlaten niet zelfstandig vertrokken blijkt, kan hij door de

Koninklijke Marechaussee, in samenwerking met de vreemdelingenpolitie,

het land worden uitgezet. De Vreemdelingendienst voert na de 28 dagen

een adrescontrole op het laatst bekende adres van de vreemdeling uit. De

vreemdeling wordt als “administratief verwijderd” geregistreerd wanneer

hij niet aangetroffen wordt op het adres en aangenomen kan worden dat

hij vertrokken is. In de meeste gevallen impliceert dit “vertrek met

onbekende bestemming”. Wanneer de vreemdeling na de 28 dagen op het

laatst bekende adres aangetroffen wordt en gedwongen terugkeer

mogelijk is, volgt in beginsel inbewaringstelling en uitzetting of vertrek

onder toezicht. In het geval van uitzetting wordt de vreemdeling onder

begeleiding van de Koninklijke Marechaussee of de IND de grens

overgezet en eventueel naar het land van herkomst vervoerd. Bij vertrek

onder toezicht mag de vreemdeling op eigen gelegenheid Nederland

verlaten, maar wordt zijn reisdocument ingenomen en – ter controle op

het vertrek - op de doorlaatpost waarlangs de persoon het land verlaat

weer teruggegeven4.

Tot de groep andere vreemdelingen behoren de mensen die naar Nederland

zijn gekomen om te wonen, te werken of te studeren en van wie de

verblijfsvergunning afloopt en niet wordt verlengd. Zij hebben ook de plicht

om Nederland binnen vier weken zelfstandig te verlaten. Hetzelfde geldt voor

vreemdelingen van wie de verblijfsvergunning wordt ingetrokken of die een

verblijfsvergunning hebben aangevraagd die is afgewezen. Vreemdelingen die

nooit een verblijfsvergunning hebben aangevraagd moeten Nederland

onmiddellijk verlaten. Kenmerkend voor deze groep andere of illegale

vreemdelingen is dat er vrijwel geen contact (meer) is met de overheid. De

overheid ziet haar rol ten aanzien van het aanpakken van illegaal verblijf bij

4 Wanneer een asielverzoek afgewezen wordt behoort terugkeer niet altijd tot de

mogelijkheden. Men kan beleidsmatig moeilijk verwijderbaar of technisch moeilijk verwijderbaar zijn (Algemene Rekenkamer, 1999). Indien de asielzoeker na de 28 dagen niet zelfstandig vertrekt en gedwongen terugkeer niet mogelijk is, verzoekt het COA de (vreemdelingen)politie om de woonruimte te ontruimen. De asielzoeker wordt vervolgens door de (vreemdelingen)politie, indien nodig met dwang, uit de opvangvoorziening verwijderd. Vervolgens wordt op aangeven van de vreemdelingenpolitie het asieldossier bij de IND gesloten.

Hoofdstuk 1

4

het voorkómen ervan en zet daarom met name in op de grensbewaking,

vooral bij vliegvelden.

De grootste knelpunten die de overheid ten aanzien van het terugkeerbeleid

ervaart zijn dat er veel vreemdelingen niet meewerken aan hun gedwongen

vertrek uit Nederland en dat er te weinig toezicht is op illegale

vreemdelingen, vooral als het gaat om de identificatie en vaststelling van

nationaliteit.

Mede op basis van deze knelpunten heeft de minister eind 2003 de

'Terugkeernota, Maatregelen voor een effectievere uitvoering van het

terugkeerbeleid' (Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie, 2003)

geschreven. De hierin beschreven maatregelen voor een meer effectieve

implementatie van het terugkeerbeleid bestaan uit maatregelen om de

grensbewaking te verbeteren met het doel illegaal verblijf te voorkomen, en

maatregelen om het vertrek van (uitgeprocedeerde) asielzoekers te

bevorderen. Een voorbeeld van het eerste soort maatregelen is

voertuigmaatschappijen die vreemdelingen hebben vervoerd van wie de

toegang tot het grondgebied wordt geweigerd, hogere boetes geven en hun

verantwoordelijkheid vergroten. Voorbeelden van maatregelen om het vertrek

van (uitgeprocedeerde) asielzoekers te bevorderen zijn het vergroten van de

mogelijkheden voor uitzetting en de invoering van vertrek- en uitzetcentra.

Andere maatregelen die terugkeer moeten bevorderen zijn de vreemdeling

beschikbaar houden voor identiteit - en nationaliteitsonderzoek, en

eenduidiger en nadrukkelijker de mogelijke uitkomst van de asielprocedure –

terugkeer - aan de asielzoeker kenbaar maken. De overheid tracht de

terugkeer van illegale vreemdelingen ook te bevorderen door het

vreemdelingentoezicht te intensiveren en nader onderzoek te doen naar het

toepassen van biometrie5.

Andere doelen van het nieuwe beleid zijn het effectiever organiseren van het

terugkeerproces, het vergroten van het draagvlak voor terugkeer en vertrek,

en terugkeer integraal onderdeel maken van het Nederlandse

buitenlandbeleid. Met dergelijke maatregelen krijgt het terugkeerbeleid

steeds meer handen en voeten.

5 Bij de toepassing van biometrie wordt gebruik gemaakt van unieke lichaamseigen

kenmerken om de identiteit van mensen te verifiëren. Kenmerken die daarvoor in het bijzonder in aanmerking komen zijn de vingerafdruk, het gelaat en de iris. BPR heeft inmiddels een technische verkenning in gang gezet om de toepasbaarheid van de verschillende technologieën vast te stellen (Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: http://www.minbzk.nl/persoonsgegevens en/biometrie - derived: 12 oktober 2004).

Inleiding

5

Onder meer als gevolg van het stringentere vreemdelingenbeleid, waarbij de

opvangduur gelimiteerd is, komen steeds meer asielzoekers op straat te

staan en worden maatschappelijke organisaties en kerken met deze cliënten

geconfronteerd. Een aantal organisaties biedt hun beperkt onderdak en

ondersteuning (Rusinovic et al., 2002). Steeds vaker echter gaan d ergelijke

organisaties - met het oog op het uitzichtloze toekomstperspectief van hun

cliënten in Nederland - voor terugkeer pleiten. Zelfs organisaties die zich ten

principale inzetten om de verblijfskansen van de asielzoekers te verdedigen,

blijken zich steeds vaker bezig te houden met vrijwillige terugkeer. Uit recent

onderzoek van de AdviesCommissie voor VreemdelingenZaken (ACVZ) blijkt

dat er op verschillende niveaus en vanuit verschillende invalshoeken

interessante initiatieven worden ondernomen op het gebied van vrijwillige

terugkeer (ACVZ, 2005a). Het RRI-project dat in dit onderzoek wordt

geëvalueerd is een voorbeeld van een dergelijk initiatief. De ACVZ vindt

dergelijke initiatieven waardevol. Naast belangenbehartiging en het verlenen

van daadwerkelijke opvang en steun aan (uitgeprocedeerde) asielzoekers en

illegale vreemdelingen ziet de ACVZ een ondersteunde rol voor

maatschappelijke organisaties weggelegd in het kader van het

terugkeerbeleid. Zij adviseert de regering om NGO’s in te schakelen bij de

uitvoering van het terugkeerbeleid om zo het draagvlak ervoor en daarmee

de effectiviteit ervan te vergroten (ACVZ, 2005b).

Nu het terugkeerbeleid uiteengezet is, is het vervolgens relevant om naar de

uitvoeringspraktijk te kijken: in hoeverre leidt het beleid ook daadwerkelijk

tot terugkeer?

De uitvoeringspraktijk

Uit tabel 1.1 kunnen we concluderen dat het aantal ingediende

asielverzoeken in 2004 (9.780) enorm is afgenomen ten opzichte van 1998

(45.220). Het totaal aantal in Nederland ingewilligde verzoeken is ook

afgenomen (van 15.100 in 1998 naar 10170 in 2004), terwijl het aantal uit

Nederland verwijderde asielzoekers tot en met 2003 is toegenomen (van

14.340 in 1998 naar 21.860 in 2003), waarna het in 2004 weer is afgenomen

(tot 14.910). Als we naar het percentage inwilliging kijken zien we dat in

2004 meer dan 100% van de aanvragen ingewilligd wordt. Dit is echter

misleidend, omdat de verhouding inwilliging/indiening met name is

toegenomen door de drastische afname van het aantal ingediende

asielve rzoeken. Bovendien betreft het merendeel van de asielverzoeken dat

in 2004 is ingewilligd, asielverzoeken die in eerdere jaren zijn ingediend. Het

Hoofdstuk 1

6

is dus niet zo dat de overheid bij veel meer verzoeken die binnenkomen

besluit het in te willigen. De afname van het aantal inwilligingen is in

overeenstemming met de aanscherping van het vreemdelingenbeleid van de

Nederlandse overheid. Bovendien indiceert de drastische afname van het

aantal ingediende asielverzoeken dat het zogenaamde ontmoedigingsbeleid

ten aanzien van migratie werkt.

Tabel 1.1: Kerncijfers asielverzoeken, 1998-2004

Periode In Nederland ingediende asielverzoeken

Totaal in Nederland ingewilligde verzoeken Percentage inwilliging

Totaal vertrokken asielzoekers

1998 45220 15100 33.4 14340 1999 39300 13490 34.3 18340 2000 43560 9730 22.3 16620 2001 32580 10580 32.5 16020 2002 18670 8820 47.2 21260 2003 13400 9760 72.8 21860 2004 9780 10170 104.0 14910

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, statline

Het aantal verwijderde asielzoekers is de afgelopen jaren toegenomen.

Onduidelijk is echter in hoeverre deze groep ook daadwerkelijk Nederland

verlaten heeft (zie ook: ACVZ, 2005a). Figuur 1.2 laat zien dat het aandeel

uitzettingen en vertrek onder toezicht de laatste jaren is afgenomen en in

2004 weer iets is toegenomen. In 1999 vond meer dan een derde van de

verwijderingen verplicht6 plaats, terwijl in 2004 slechts ongeveer een kwart

van de uitgeprocedeerde asielzoekers verplicht verwijderd werd. Het

overgrote merendeel van de uitgeprocedeerde asielzoekers wordt verwijderd

verklaard door middel van controle op het laatst bekende adres (71.5 % in

2004). Hoewel dit in overeenstemming is met het beleidsuitgangspunt dat de

asielzoeker zelf verantwoordelijk is voor zijn terugkeer, is het niet duidelijk of

deze personen daadwerkelijk het land verlaten of dat zij hun verblijf in

Nederland voortzetten op een illegale basis. Er zijn duidelijke aanwijzingen

dat een substantieel deel van de uitgeprocedeerde asielzoekers hun verblijf in

Nederland op een illegale basis voortzet (Engbersen et al. 2002a, Leerkes et

al. 2004). In het rapport Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang,

overkomst, verblijf en uitzetting (Engbersen et al. 2002a) wordt een

schatting gemaakt van het aantal illegale vreemdelingen in Nederland.

6 Onder ‘verplicht verwijderen’ worden zowel uitzettingen als vertrekken onder

toezicht verstaan.

Inleiding

7

Het aantal illegalen in Nederland wordt geschat tussen de 112.000 en de

163.000 op jaarbasis7. Hoewel dat nationaal gezien een begrensd aantal is,

blijken in bepaalde regio’s als Amsterdam en Rotterdam relatief veel illegale

vreemdelingen voor te komen. Het rapport geeft tevens nadere informatie

over de relatie tussen asielmigratie en illegaliteit. Cijfers over

staandegehouden illegale vreemdelingen in de periode 1997- 2000 laten zien

dat een derde van hen uit zogenaamde “asiellanden” (landen waaruit in de

betreffende jaren de meeste asielzoekers kwamen) als Irak, voormalig

Joegoslavië, de voormalige Sovjet-Unie en Somalië afkomstig zijn (Engbersen

et al. 2002b). Dit aandeel uit een asielland afkomstige staandegehouden

illegale vreemdelingen indiceert dat een aanzienlijk deel van de illegale

vreemdelingen een asielachtergrond heeft en er dus een substantieel aantal

uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland is.

Figuur 1.2: Verwijderde asielzoekers naar soort verwijdering, 1992-2004

Bron: C entraal Bureau voor de Statistiek, 2004

7 Aan de hand van politiegegevens over in Nederland staandegehouden illegale

vreemdelingen worden gegevens gepresenteerd over de omvang en de samenstelling van de groep illegale vreemdelingen. Uit deze gegevens - afkomstig van 25 politieregio's - kan worden opgemaakt dat er tussen 1997 en 2000 bijna 48.000 illegale vreemdelingen in Nederland zijn staandegehouden. Op basis van deze gegevens is een schatting gemaakt van het aantal illegale vreemdelingen dat op jaarbasis in Nederland verblijft. Dit aantal ligt tussen de 112.000 en 163.000 illegale vreemdelingen.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

adrescontrole uitzetting vertrek onder toezicht anders

Hoofdstuk 1

8

Ook het VNG-rapport (2002) Gemeentelijke voorzieningen voor

uitgeprocedeerde asielzoekers beschrijft de thematiek van uitgeprocedeerde

asielzoekers. Uit dit rapport kan onder andere worden opgemaakt dat er in de

periode juli tot en met december 2001 tussen de 2.800 en 4.000

uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland verbleven. Zij verbleven in bijna

300 gemeenten. Het onderzoek wees tevens uit dat zo’n 170 gemeenten

voorzieningen verstrekten aan uitgeprocedeerden. Hiervan verstrekten 150

gemeenten zelf voorzieningen aan uitgeprocedeerden en werden in 60

gemeenten uitgeprocedeerden geholpen door reguliere (opvang)instellingen

of door instellingen die specifiek op uitgeprocedeerden zijn gericht. Opvallend

was de betekenis van specifieke instellingen – zoals de Pauluskerk - voor de

groep van uitgeprocedeerden die geen recht meer heeft op

overheidsvoorzieningen (Rodenburg et al. 2003).

Het in 2001-2002 uitgevoerde onderzoek Nieuwe vangnetten in de

samenleving (Rusinovic et al. 2002) geeft nader inzicht in de betekenis van

private en (semi)publieke instellingen die ondersteuning bieden aan

uitgeprocedeerde asielzoekers. Het onderzoek dat plaatsvond in de

gemeenten Leiden en Den Haag handelt over het onder het ‘formele vangnet’

gespannen vangnet van verschillende organisaties, groepen en particulieren

die verschillende vormen van opvang bieden aan illegale vreemdelingen en

uitgeprocedeerde asielzoekers. Uit dit onderzoek blijkt, ten eerste, dat het

gaat om zeer losgeknoopte vangnetten die slechts tijdelijk opvang kunnen

bieden voor specifieke groepen. Ten tweede komt uit het onderzoek de

noodzaak naar voren van het tot stand brengen van een realistisch

terugkeerbeleid ten behoeve van degenen die geen perspectief meer hebben

in de Nederlandse samenleving. Onderhavig onderzoek sluit hier nadrukkelijk

op aan. Het ACVZ-onderzoek naar terugkeerprojecten (ACVZ 2005a) laat zien

dat verscheidene maatschappelijke organisaties initiatieven hebben

ontwikkeld als het RRI-project, die voortborduren op deze behoefte aan de

ontwikkeling van een realistisch terugkeerbeleid.

Wat betreft terugkeer kan een afgewezen asielzoeker daarnaast nog

verschillende andere soorten begeleiding ontvangen. Zo zijn er landgerichte

projecten, waarin het voormalige ministerie van Ontwikkelingssamenwerking

samenwerkt met de herkomstlanden. Ook wordt er vanuit IOM assistentie

geboden bij terugkeer. In de volgende paragraaf zal de rol van IOM met

betrekking tot terugkeer toegelicht worden.

Inleiding

9

De rol van IOM bij terugkeer

De Internationale Organisatie voor Migratie is in 1951 opgericht door

vertegenwoordigers van 16 lidstaten, die de wens koesterden een organisatie

op te richten die zorg zou dragen voor ontheemde Europeanen, vluchtelingen

en migranten. Inmiddels is IOM uitgegroeid tot een wereldwijde organisatie

en richt het zich op velerlei migratievraagstukken. De hoofddoelstelling van

IOM wordt als volgt geformuleerd: “Het wereldwijd bewerkstelligen van

ordelijke en humane migratie van personen” (IOM, 2003). Het mandaat van

IOM is “een bijdrage te leveren aan ordelijke migratie vanuit de gedachte dat

dit in het belang is van individuele migranten en van samenlevingen als

geheel” (IOM, 2003). In het werk van IOM wordt altijd gezocht naar

samenhang met het landelijk beleid. IOM startte in Nederland in 1991 haar

activiteiten op verzoek van de Nederlandse regering. Vanaf 1992 houdt IOM

zich bezig met het programma Return and Emigration of Aliens from the

Netherlands (REAN), dat gefinancierd wordt door het Ministerie van Justitie.

Dit programma richt zich op “de realisering van een humaan en effectief

beleid voor terugkeer of hervestiging van vreemdelingen” (IOM, 2003). De

ondersteuning aan vreemdelingen die door- of terug willen migreren vanuit

het REAN-programma bestaat uit:

- voorlichting over terugkeer;

- begeleiding op Schiphol;

- het financieren van een vliegticket naar een bestemming zo dicht mogelijk

bij de eindbestemming;

- een vergoeding van de kosten voor reisdocumenten en

- een financiële bijdrage voor de eerste kosten van levensonderhoud.

Wat betreft het eerste punt geldt dat IOM-districtsmedewerkers gesprekken

voeren met potentiële vertrekkers over hulp bij vertrek uit Nederland. Het

aantal van deze gesprekken was in 2003 flink gestegen ten opzichte van

voorgaande jaren (zie tabel 1.3). De stijging van het aantal contacten met

potentiële vertrekkers is terug te zien in een sterke stijging van het aantal

vertrekkers (IOM, 2003).

Belangrijk is ook een meer indirecte vorm van voorlichting waarbij

districtsmedewerkers betrokken organisaties - kerkelijke en maatschappelijke

organisaties, advocaten, enzovoort - voorlichten over de rol die IOM kan

spelen bij vertrek uit Nederland.

Hoofdstuk 1

10

Tabel 1.3 Overzicht aantal gesprekken en voorlichtingen

Periode Gesprekken met cliënten (aantal personen) Voorlichting aan externen (aantal personen) 2001 14.084 16.674 2002 14.101 16.007 2003 18.502 11.6118

l (aantal personen)

Naast het REAN-programma heeft IOM op het vlak van terugkeer ook

projecten uitgevoerd die zijn gericht op specifieke doelgroepen en zijn

medegefinancierd door het Europees VluchtelingenFonds (EVF). Eén van de

doelstellingen van deze projecten is om de samenwerking tussen

maatschappelijke organisaties in Nederland en IOM op het punt van

voorlichting en begeleiding bij terugkeer te versterken. In 2003 was er in dit

kader het project: “Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers

uit de Zuid-Kaukasische staten, de Russische Federatie, Wit-Rusland en de

Oekraïne”. Het in dit rapport geëvalueerde project “Randstad Return

Initiative” is eveneens een doelgroepgericht project (zie ook hoofdstuk 2).

Verder biedt IOM nog andersoortige projecten aan, zoals individuele

bemiddeling aan alleenstaande minderjarigen, migranten met

gezondheidsproblemen en slachtoffers van mensenhandel, en

landenspecifieke herintegratieprojecten, bijvoorbeeld gericht op terugkeer

naar Afghanistan, Angola, Irak en Sri Lanka.

Het aantal personen dat in 2004 vanuit Nederland terugkeerde naar het land

van herkomst of doormigreerde en daarbij geassisteerd is door IOM is ten

opzichte van 2003 met 26.4% toegenomen. Het aantal met hulp van IOM

vertrokken personen in 2004 bedroeg 3.714 personen (zie tabel 1.4).

Tabel 1.4: Door IOM geassisteerde personen, 2000-2004

2000 2001 2002 2003 2004 Aanta l teruggekeerde personen 1998 1389 2068 2912 3714 Aantal doorgemigreerde personen 1220 346 142 116 114 Totaal aantal uit Nederland vertrokken personen

3218 1735 2210 3028 3828

Bron: IOM, 2005

Van de terugkeerders keren de meeste personen terug naar

achtereenvolgens: Angola, Servië en Montenegro, Oekraïne, Afghanistan,

8 Het aantal gesprekken met hulpverleners en andere geïnteresseerden over hulp bij

vertrek is in 2003 afgenomen ten opzichte van de voorgaande jaren. Dit heeft te maken met het relatief grote aantal vertrekkers in 2003. Het geven van ondersteuning aan deze vertrekkers heeft voorrang gekregen en is duidelijk ten koste gegaan van het geven van voorlichting aan externen.

Inleiding

11

Iran, Bosnië -Herzegovina, Turkije, Russische Federatie, Soedan en Ghana (zie

tabel 1.5).

Tabel 1.5: Top 10 IOM terugkeerlanden 2004: landen waarnaar de meeste mensen via IOM in 2004 teruggekeerd zijn

Land

Aantal personen naar teruggekeerd in 2004

Angola 401 Servië en Montenegro 328 Oekraïne 303 Afghanistan 248 Iran 208 Bosnië-Herzegovina 190 Turkije 122 Russische Federatie 116 Soedan 109 Ghana 108 Totaal Top 10 2133 Andere landen 1581 Totaal aantal teruggekeerden

3714

Bron: IOM, 2005

13

Hoofdstuk 2 Beschrijving van het project

In dit hoofdstuk wordt het Randstad Return Initiative (RRI) beschreven.

Allereerst wordt in paragraaf 2.1 de achtergrond van het project uiteengezet.

Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 de opzet van het project beschreven, met

daarbij aandacht voor de aanpak, projectdoelen en –indicatoren, en de

organisatie van het project.

2.1 Achtergrond van het project

Het RRI-project is een vervolg op het in 2002/2003 geïmplementeerde

project ‘Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers uit de Zuid-

Kaukasische staten en Rusland’, kortweg Kaukasusproject genaamd. Het

Kaukasusproject betrof een intensivering van de reeds bestaande

samenwerking op het gebied van terugkeer van IOM en de Pauluskerk te

Rotterdam. De doelgroep bestond uit (afgewezen) asielzoekers afkomstig uit

de Zuid -Kaukasische staten, de Russische Federatie, Oekraïne en Wit-Rusland

die bij de Pauluskerk komen voor hulp en overwegen terug te keren.

Het project bestond uit twee componenten:

a) een onderzoek onder de doelgroep om meer inzicht te krijgen in het

profiel en de migratiemotieven van de doelgroep en zo de counseling9 te

verbeteren en gerichtere assistentie bij terugkeer en herintegratie te

bevorderen;

b) het bieden van hulpverlening - intensieve begeleiding, kortdurende

opvang en informatie op maat - met als doel het aantal terugkeerders te

laten toenemen.

Het meest vernieuwend aan het project was de aanstelling bij de Pauluskerk

van een ‘native speaker’ van de Russische taal en de aanwezigheid van een

IOM-medewerker die wekelijks spreekuur hield bij de Pauluskerk.

Hoewel de gestelde kwantitatieve doelen van het Kaukasusproject slechts ten

dele zijn behaald, is het project als dusdanig positief ervaren dat het in het

RRI-project in breder verband wordt voortgezet. Het succes van het

Kaukasusproject zat hem met name in de bundeling van krachten: de

9 Hieronder worden alle hulpverleningsactiviteiten verstaan die een kandidaat in staat

stellen een weloverwogen beslissing te maken met betrekking tot zijn of haar toekomst.

Hoofdstuk 2

14

Pauluskerk met haar laagdrempelige karakter, het vertrouwen dat zij

uitstraalt en haar brede hulpverleningspakket, de IOM medewerker met haar

praktische kennis met betrekking tot terugkeer en de native speaker met

haar kennis van de taal en cultuur. Dit alles heeft bevorderend gewerkt voor

(het denken over) terugkeer van de cliënten (Weltevrede et al, 2004).

De bedoeling van het RRI-project is om het Rotterdamse succes voort te

zetten en te versterken, en verder uit te breiden naar de drie andere grote

steden Amsterdam, Utrecht en Den Haag en naar anderstalige doelgroepen.

2.2 Opzet van het project

De aanpak

De specifieke aanpak van het RRI-project bestaat uit counseling door

maatschappelijk werkers die door hun herkomst de taal en cultuur van (een

deel van) de doelgroep kennen – de zogenaamde ‘native counselors’ - in

combinatie met een nauwe samenwerking tussen IOM en Non-

Gouvernementele Organisaties (NGO’s), die gespecialiseerd zijn in het

ondersteunen van daklozen in grote steden.

Het project is gebaseerd op de ervaring dat in grote steden een substantieel

deel van de daklozen bestaat uit (uitgeprocedeerde) asielzoekers, die volgens

IOM behoefte hebben aan terugkeergeoriënteerde hulp en counseling. Het

RRI-project richt zich dus op counseling van (uitgeprocedeerde) asielzoekers

die geen aanspraak meer kunnen maken op opvangfaciliteiten en tracht de

doelmatigheid van het proces van vrijwillige terugkeer te bevorderen.

Doelgroep, doelstelling en projectindicatoren

De doelgroep van het RRI-project bestaat uit twee subdoelgroepen.

a) (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers afkomstig uit:

- Russischtalige landen, zoals Rusland, Azerbeidzjan, Georgië, Armenië,

Wit-Rusland, Oekraïne, Kazachstan, Kirgizië, Letland, Moldavië en

Mongolië;

- Frans-/Engelstalige West-Afrikaanse landen, zoals Siërra Leone,

Liberia, Guinee, Ivoorkust, Nigeria, Togo en Burkina-Faso;

- één of meer andere lingo-culturele regio’s van potentiële terugkeer,

bijvoorbeeld Iran, de Hoorn van Afrika, Somalië, Ethiopië en Soedan.

Beschrijving van het project

15

b) organisaties die ondersteuning bieden aan daklozen in één van de vier

grote steden. Wenselijk is dat deze lokale NGO’s of partnerorganisaties al

een primaire samenwerking hebben met IOM op het terrein van vrijwillige

terugkeer.

Mensen die tot de doelgroep van het project behoren moeten aan de

volgende criteria voldoen:

- ooit asiel hebben aangevraagd in Nederland;

- geen recht meer op opvang hebben;

- woonachtig zijn in Utrecht, Rotterdam, Amsterdam of Den Haag;

- terug willen keren naar hun herkomstland;

- door de partnerorganisatie naar IOM doorverwezen zijn. In Rotterdam is

dit de Pauluskerk, in de drie andere steden worden andere

partnerorganisaties gezocht.

De algemene doelstelling, zoals geformuleerd in de projectbeschrijving van

het Randstad Return Initiative, is:

bijdragen aan het bevorderen van vrijwillige terugkeer van - vaak dakloze –

(uitgeprocedeerde) asielzoekers middels het aanbieden van een

laagdrempelige en vertrouwelijke counseling voor een voorbereiding en

uitvoering van vrijwillige terugkeer in Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Den

Haag.

De projectdoelen zijn drieledig:

1) met betrekking tot feitelijke vrijwillige terugkeer:

het regelen van vrijwillige terugkeer voor 120 personen.

2) met betrekking tot doeltreffendheid in counselingsamenwerking:

het tot stand brengen van een laagdrempelige toegang tot counseling,

voorbereiding en uitvoering van vrijwillige terugkeer van uitgeprocedeerde

asielzoekers die in de vier grote steden van Nederland - Rotterdam,

Amsterdam, Utrecht en Den Haag - verblijven.

3) met betrekking tot uitwisseling van best practices:

het verbeteren van de samenwerking, service en doeltreffendheid van IOM

en haar partnerorganisaties op het terrein van gefaciliteerde vrijwillige

terugkeer.

Deze projectdoelen worden geoperationaliseerd in verschillende

projectindicatoren.

Hoofdstuk 2

16

Projectindicatoren

1) Feitelijke vrijwillige terugkeer:

a) 60 personen10 afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel

in Rotterdam verblijven, laten terugkeren via counseling bij de Pauluskerk

Rotterdam in samenwerking met IOM;

b) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel

in Amsterdam verblijven, laten terugkeren via counseling bij een

Amsterdamse partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in

samenwerking met IOM;

c) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel

in Den Haag verblijven, laten terugkeren via counseling bij een Haagse

partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in samenwerking met

IOM;

d) 20 personen afkomstig uit verschillende herkomstlanden, die momenteel

in Utrecht verblijven, laten terugkeren via counseling bij een Utrechtse

partnerorganisatie, vergelijkbaar met de Pauluskerk, in samenwerking met

IOM.

Wanneer er behoefte aan blijkt te zijn, zal IOM individuele bemiddeling

aanbieden, zoals assistentie bij het zoeken van contact met familie in het

herkomstland voorafgaand aan de terugkeer.

2) Doeltreffendheid in counselingsamenwerking:

a) Counseling in de moedertaal (Russisch) door een hulpverlener op één van

de locaties van de Pauluskerk in Rotterdam, te weten Galerie Medea, in

samenwerking met IOM, gedurende het hele projectjaar. De

Russischsprekende hulpverlener is mobiel en kan ook gevraagd worden

counseling te verschaffen in de andere drie steden.

b) Counseling in de moedertaal of vanuit dezelfde culturele achtergrond door

twee of meer hulpverleners, in samenwerking met een lokale NGO en

IOM, op één locatie in Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Het

doel is om de counseling uiterlijk in de laatste zes maanden van de

projectperiode aan te bieden (eerder is wenselijk). Dit hangt af van de

afspraken die gemaakt kunnen worden met de lokale partnerorganisaties.

10 Dit worden ook wel ‘terugkeerders’ genoemd, waaronder (bijna) uitgeprocedeerde

asielzoekers worden verstaan die op dit moment (bijna) illegaal in Nederland verblijven. Een minderheid van de cliënten van de Pauluskerk (en waarschijnlijk ook van vergelijkbare stichtingen in andere steden van de Randstad) zijn nog bezig met de asielprocedure.

Beschrijving van het project

17

3) Uitwisseling van ‘best practices’:

Het houden van twee bijeenkomsten van de Pauluskerk en IOM voor de

lokale partnerorganisaties en native counselors in Amsterdam, Utrecht en

Den Haag met het doel om:

a) ervaringen uit te wisselen die zijn opgedaan met het Kaukasusproject en

b) de lokale NGO’s te stimuleren om vergelijkbare diensten op te zetten.

Organisatie

IOM is verantwoordelijk voor de directie van het project. Zij zal nauw

samenwerken met lokale partnerorganisaties. De Pauluskerk zal gedurende

het hele projectjaar partner zijn. Met de andere partnerorganisaties zal in de

eerste helft van het projectjaar een contract worden gesloten. IOM is

verantwoordelijk voor het eerste contact en de verdere ontwikkeling van de

samenwerking met partnerorganisaties in Amsterdam, Utrecht en Den Haag.

De Pauluskerk zal de coördinatie en uitbreiding van activiteiten van het

project naar partnerorganisaties in Rotterdam op zich nemen. De Pauluskerk

en IOM zijn verantwoordelijk voor de logistiek en voorbereiding van het best

practices-seminar.

Door de reeds bestaande samenwerking van IOM met de Pauluskerk heeft

het RRI-project in Rotterdam op 1 september 2003 van start kunnen gaan.

Ten behoeve van het aantrekken van partnerorganisaties in de andere steden

hebben IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Den Haag en Amsterdam

binnen hun eigen netwerk verschillende NGO’s benaderd. Hierbij werd

gezocht naar organisaties die aan drie voorwaarden voldeden, te weten:

1) de organisatie biedt onderdak of hulp aan daklozen;

2) de organisatie is in de gelegenheid een native counselor in dienst te

nemen;

3) de organisatie is in de gelegenheid om gezamenlijk met IOM op dezelfde

locatie en op hetzelfde moment kantoortijden te voeren.

In de praktijk bleek geen enkele NGO aan deze criteria te voldoen.

Desondanks is er een samenwerking tot stand gekomen met NGO’s in de vier

grote steden. Welke partnerorganisaties zijn gecontracteerd, wordt bij de

resultaten in hoofdstuk 4 beschreven.

Voor het bepalen van de achtergrond van de aan te stellen native counselors

in Utrecht, Amsterdam en Den Haag is door IOM voorafgaande aan de start

van het RRI-project voor de verschillende steden een analyse gemaakt van

de nationaliteit van de ve rtrekkers via IOM (vertrekkers in de periode 01-08-

2002 t/m 31-08-2003). Uit deze analyse, gecombineerd met observaties van

de districtsmedewerkers in de vier grote steden en de ervaringen van de

Hoofdstuk 2

18

native counselor in Rotterdam, werd duidelijk dat de (afgewezen)

asielzoekers voor een belangrijk deel afkomstig zijn uit West- en Centraal-

Afrikaanse landen, Afghanistan en Iran, en uit voormalige Sovjet-

republieken. De conclusie die hieruit getrokken is, is dat de culturele

achtergrond van de nieuw aan te stellen native counselors gerelateerd moest

zijn aan Afghanistan / Iran met Farsi als moedertaal en/of West-Centraal

Afrika met Frans/Engels als moedertaal. Bij de resultaten in hoofdstuk 4

wordt beschreven welk native counselors uiteindelijk zijn aangesteld.

19

Hoofdstuk 3 Onderzoeksaanpak

In dit hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op het doel van de evaluatie en de

daarvan afgeleide onderzoeksvragen. De manier waarop de

onderzoeksvragen zijn beantwoord – de aanpak van de evaluatie – wordt in

paragraaf 3.2 beschreven.

3.1 Onderzoeksdoel en -vragen

Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven is het RRI-project een voortzetting en

uitbreiding van het Kaukasusproject, waarin IOM en de Rotterdamse

Pauluskerk nauw samenwerkten. Het Kaukasusproject was succesvol. De drie

belangrijkste, onderling samenhangende factoren die hierbij een rol

speelden, waren dat:

a) de Pauluskerk in het kader van het project een hulpverlener met het

Russisch als moedertaal (‘native counselor’) had aangesteld,

b) de Pauluskerk een NGO is die vertrouwen uitstraalt en openstaat voor alle

mensen in nood, en

c) IOM en de Pauluskerk gelijktijdig spreekuur hielden op dezelfde

Pauluskerk-locatie (‘counselen onder één dak’).

Het hoofddoel van deze evaluatie is nagaan in hoeverre de best practice die

uit de samenwerking van IOM en de Pauluskerk is ontstaan overdraagbaar is

naar andere steden en anderstalige doelgroepen. Nagegaan wordt of ook in

Utrecht, Den Haag en Amsterdam de combinatie van het werken met native

counselors, samenwerking met lokale, laagdrempelige NGO’s en het

counselen onder één dak11 uitvoerbaar en succesvol is.

Een nevendoel is het formuleren van a) vereiste kwaliteiten en vaardigheden

voor het vervullen van de functie van native counselor en b)

randvoorwaarden waaraan lokale partnerorganisaties en IOM moeten voldoen

om een native counselor goed te kunnen laten functioneren.

11 Onder ‘counselen onder één dak’ wordt in het vervolg verstaan: het gelijktijdig

spreekuur houden van IOM-districtsmedewerker(s) en de native counselor van de partnerorganisatie op een locatie van de partnerorganisatie.

Hoofdstuk 3

20

De centrale onderzoeksvraag is:

Is de best practice uit Rotterdam overdraagbaar naar andere steden en

anderstalige doelgroepen?

De hierbij geformuleerde deelonderzoeksvragen zijn:

1. Zijn de doelstellingen met betrekking tot feitelijke, vrijwillige terugkeer die

onder het RRI-project zijn geformuleerd, bereikt?

2. Zijn in Utrecht, Den Haag en Amsterdam in het eerste half jaar van de

projectperiode partnerorganisaties gevonden waarmee overeenkomsten

zijn gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie?

3. Zijn ten behoeve van de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam

minimaal twee native counselors aangesteld gedurende minimaal het

laatste half jaar van de projectperiode?

4. Hebben twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de Pauluskerk en

IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors

plaatsgevonden, waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best

practice en ondersteuning aan de partnerorganisaties centraal stonden?

5a. Welke verschillen zijn tussen Rotterdam, Utrecht, Den Haag en

Amsterdam waar te nemen wat betreft zaken als opzet van het project,

invulling van de best practice, en migrantenpopulaties die tot de doelgroep

van het project behoren?

5b. Vormen deze verschillen verklaringen voor het al dan niet uitvoerbaar zijn

van de best practice in Utrecht, Den Haag en Amsterdam?

6. Wat zijn vereiste kwaliteiten en vaardigheden voor het vervullen van de

functie van native counselor?

7. Aan welke randvoorwaarden moeten lokale partnerorganisaties en IOM

voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren?

Op basis van de uitkomsten kan nagegaan worden of verspreiding van de

best practice al dan niet voortgezet moet worden, of de best practice

bijgesteld moet worden, én onder welke voorwaarden het werken met native

counselors het meeste kans van slagen heeft.

Onderzoeksaanpak

21

3.2 Aanpak evaluatie

Onderzoeksmethode

Voor de evaluatie van het project is gekozen een productevaluatie en een

procesevaluatie uit te voeren. Bij de p roductevaluatie is gekeken in hoeverre

de kwantitatieve doelstellingen - waarvan het aantal terugkeerders de

belangrijkste is - behaald zijn. Bij de procesevaluatie is gekeken naar het

opzetten van het project in de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam

(knelpunten, kwaliteit van samenwerking, e.d.) en hoe de overdracht van de

best practice vanuit Rotterdam naar de andere drie steden heeft

plaatsgevonden. Door middel van de combinatie van een kwantitatieve en

kwalitatieve evaluatie wordt gepoogd een zo compleet mogelijk beeld te

geven van de overdraagbaarheid van de best practice en welke knelpunten

zich daarbij voor kunnen doen. De totale evaluatie betreft een ex-post

evaluatie12 die na afronding van het project heeft plaatsgevonden.

Dataverzameling

Om inzicht te krijgen in de overdraagbaarheid van de best practice, is

nagegaan in hoeverre de geformuleerde kwantitatieve doelstellingen van het

RRI-project zijn behaald, en is een kwalitatieve analyse van verschillen

tussen de vier steden gemaakt (zie deelonderzoeksvragen). Mogelijk liggen

hierin verklaringen voor het al dan niet succesvol zijn van de best practice in

een bepaalde stad. Tevens is gekeken of het mogelijk is om op basis van de

ervaringen van de partnerorganisaties, de IOM-districtsmedewerkers die ter

plaatse spreekuur houden en de native counselors zelf a) randvoorwaarden te

formuleren waaraan lokale partnerorganisaties en IOM moeten voldoen om

een native counselor goed te kunnen laten functioneren en b) vereiste

kwaliteiten en vaardigheden op te stellen voor vervulling van de functie van

native counselor.

Voor de verzameling van gegevens zijn verschillende bronnen geraadpleegd.

Allereerst zijn documenten geanalyseerd, waaronder de

voortgangsrapportages van het project, opgesteld voor het Europees

Vluchtelingenfonds, en notulen van bijeenkomsten die in het kader van het

project zijn gehouden. Vervolgens zijn in de maand maart 2005 semi-

gestructureerde interviews gehouden met sleutelinformanten, te weten:

12 Ex-post evaluatie onderzoek: het verzamelen (en beoordelen) van gegevens over

een aantal aspecten van een beleidsinterventie ten tijde en/of na afloop van die beleidsinterventie.

Hoofdstuk 3

22

- de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk te Rotterdam;

- de native counselor met standplaats Rotterdam;

- een IOM-districtsmedewerker met standplaats Rotterdam;

- een vertegenwoordiger van Vluchtelingenwerk Utrecht;

- de native counselor met standplaats Utrecht;

- een IOM-districtsmedewerker met standplaats Utrecht;

- een vertegenwoordiger van Vluchtelingenwerk Den Haag;

- de native counselor met standplaats Den Haag en Amsterdam;

- een IOM-districtsmedewerker met standplaats Den Haag;

- een vertegenwoordiger van WOU, een Amsterdamse partnerorganisatie;

- een IOM-districtsmedewerker met standplaats Amsterdam;

- de coördinator van het RRI-project;

- een IOM-netwerker die betrokken is bij het vinden van partnerorganisaties

in Den Haag en Amsterdam.

De belangrijkste topics die besproken zijn hingen samen met de opzet van

het RRI-project in de verschillende steden, overdracht van de best practice,

de onderlinge samenwerking - binnen en tussen de steden - tussen NGO’s,

IOM en de native counselor, de terugkeerdoelstelling en randvoorwaarden en

vereiste kwaliteiten van native counselors.

23

Hoofdstuk 4 Resultaten

Binnen het RRI-project valt een onderscheid te maken tussen Rotterdam

enerzijds en de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam anderzijds. Immers,

in Rotterdam werd de best practice reeds voor aanvang van het project ten

uitvoer gebracht, terwijl deze in de andere drie steden nog opgezet moest

worden. Bovendien werd Rotterdam in de projectopzet een rol toebedeeld bij

de verspreiding van de werkwijze. In dit hoofdstuk worden per stad de

resultaten beschreven. Rotterdam komt hierbij als eerste aan bod (4.1),

gevolgd door Utrecht (4.2), Den Haag (4.3) en Amsterdam (4.4). Per stad

wordt ingegaan op het projectverloop, de projectopzet (invulling van de best

practice) en op realisatie van de terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt

afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie. Aangezien de

functie van native counselor een belangrijke plaats inneemt binnen het RRI-

project, wordt het hoofdstuk afgesloten met een paragraaf over native

counselors in het algemeen. In deze slotparagraaf wordt onder andere

ingegaan op de inhoud van de functie, de vereiste kwaliteiten en

vaardigheden waarover native counselors moeten beschikken en op

institutionele randvoorwaarden waaraan voldaan moet zijn om native

counselors goed te kunnen laten functioneren (4.5).

Enkele opmerkingen vooraf:

- eind mei 2003 heeft IOM voor het RRI-project een projectaanvraag

ingediend bij het Europees Vluchtelingenfonds (EVF). De aanvraag is

gehonoreerd. De projectperiode liep oorspronkelijk van september 2003

tot september 2004. Echter, doordat het opzetten van de werkwijze met

partnerorganisaties en native counselors in de steden Utrecht, Den Haag

en Amsterdam langer duurde dan verwacht, is tijdens de derde

projectperiode (maart – juni 2004) besloten het project budgetneutraal te

verlengen tot en met december 2004. Hieronder wordt gerapporteerd over

deze verlengde projectperiode van 16 maanden.

- in november 2003 is een interne richtlijn voor het RRI-project verschenen

voor betrokken IOM-medewerkers. Hierin is onder andere vastgelegd dat

IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Amsterdam en Den Haag en de

Pauluskerk in Rotterdam zoeken naar potentiële partnerorganisaties in de

steden, en dat de IOM-districtsmedewerker en de native counselor van de

Hoofdstuk 4

24

partnerorganisatie gelijktijdig spreekuur houden op locatie van de

partnerorganisatie (‘counselen onder één dak’).

- IOM wil niet zelf native counselors in dienst nemen, maar deze aanstellen

bij partnerorganisaties. Dit vanuit de gedachte dat een native counselor

die formeel niet verbonden is aan IOM een meer neutrale relatie met

potentiële cliënten zal hebben.

Alvorens van start te gaan met de beschrijving van resultaten per stad, volgt

hier een algemeen resultaat. Een algemeen beeld dat uit de interviews naar

voren komt, is dat de coördinatie, communicatie en taakverdeling rond het

RRI-project weliswaar op schrift was gesteld, maar in de praktijk

onvoldoende werd waargemaakt. Dit laatste hangt deels samen met het feit

dat de taken te versnipperd waren. Op de werkvloer bestond lange tijd

onduidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk was, als ook over het

doel van de inzet van native counselors: moet dit leiden tot hogere

terugkeercijfers of tot een betere hulpverlening aan de doelgroep? Dit laatste

leidt niet per definitie tot hogere terugkeercijfers.

Door de onduidelijkheden werd de meerwaarde van het RRI-project niet door

alle betrokkenen ingezien en was het draagvlak voor het project in eerste

instantie beperkt. Dit gold met name voor personen die niet bij het

Kaukasusproject betrokken waren geweest.

“Het draagvlak voor het RRI-project was in het begin nihil, mede

omdat het Kaukasusproject altijd een Rotterdams onderonsje

met een paar IOM-medewerkers is geweest.” (coördinator RRI-

project)

Vanaf begin juli 2004 liep het RRI-project in alle vier de steden. Vanaf dat

moment is een IOM-districtsmedewerker aangesteld als fulltime coördinator

van het project. Door ziekte liep de coördinatie in het begin niet optimaal,

maar vanaf oktober 2004 is het project door de inzet van de coördinator

beter gaan lopen. Enerzijds is veel aandacht besteed aan de inhoudelijke

begeleiding van de native counselors, inclusief gezamenlijk overleg voor

uitwisseling van ervaringen, anderzijds aan het ‘zichtbaar maken’ van het

werk van de native counselors. Door native counselors te laten vertellen over

hun manier van werken (zie ook paragraaf 4.5), werd het draagvlak onder

IOM-districtsmedewerker en partnerorganisaties voor het RRI-project

vergroot.

Resultaten

25

4.1 Het RRI-project in Rotterdam

De belangrijkste taken voor Rotterdam onder het RRI-project waren:

- voortzetting van de activiteiten onder het Kaukasusproject;

- uitbreiding van de doelgroep van Russischsprekenden naar anderstaligen;

- coördinatie en uitbreiding van activiteiten van het project naar

partnerorganisaties in Rotterdam;

- samen met IOM verantwoordelijk voor de logistiek en voorbereiding van

het best practice seminar.

Uiteindelijk moesten in Rotterdam gedurende de projectperiode 60 personen

uit de doelgroep terugkeren.

Projectverloop

Volgens planning is het project in Rotterdam op 1 september 2003 van start

gegaan en wel met een bijeenkomst van IOM en de vluchtelingencoördinator

en native counselor van de Pauluskerk. Tijdens de bijeenkomst wordt het

RRI-project doorgenomen en worden afspraken gemaakt omtrent de start

van het project. Als centrale elementen in de werkwijze worden de inzet van

de native counselor en de samenwerking tussen een IOM-

districtsmedewerker en de native counselor op één locatie genoemd.

Afgesproken wordt dat de native counselor fulltime werkt voor mensen uit de

voormalige Sovjet-Unie, Bulgarije en andere slavischtalige landen. In eerste

instantie is zij fulltime in Rotterdam aanwezig. Zodra ook in andere steden

partnerorganisaties zijn gevonden, houdt de native counselor ook daar

spreekuur. De native counselor stemt de spreekuren zo goed mogelijk af op

de spreekuren van de IOM-districtsmedewerkers. Dit wordt immers als een

centraal element van de best practice gezien. Is dit niet mogelijk, dan noteert

de native counselor alle gegevens die nodig zijn voor een terugkeeraanvraag

en mailt/faxt zij die naar de betrokken districtsmedewerker. De native

counselor houdt verder een administratie bij rond de counselinggesprekken.

Dit gebeurt op basis van een aangepast registratieformulier dat voor het

Kaukasusproject werd gebruikt.

Aangegeven wordt dat er een tweemaandelijks overleg komt waarin de native

counselors en de districtsmedewerkers ervaringen uit kunnen wisselen. Tot

slot wordt afgesproken dat de native counselor met het houden van

spreekuren van start gaat en gegevens hieromtrent registreert. Op

6 oktober 2003 komen IOM en de Pauluskerk weer samen, tenzij in de

andere drie steden alle partnerorganisaties bekend zijn. Dan volgt een

gezamenlijk overleg me t alle partnerorganisaties.

Hoofdstuk 4

26

Vanaf september 2003 houden IOM en de native counselor van de Pauluskerk

twee keer per week gezamenlijk spreekuur bij de Pauluskerk, locatie Galerie

Medea. Galerie Medea beschikt over een ‘huiskamer’ waar cliënten kunnen

wachten, terwijl ze koffie drinken en naar het nationale nieuws uit hun

thuisland kunnen kijken. De spreekuren van IOM breiden zich in de loop van

het projectjaar vanwege drukte uit van twee naar drie keer per week. Op

maandag, dinsdag en woensdag wordt van 10.00 tot 15.00 uur spreekuur

gehouden bij Galerie Medea. Op maandag en woensdag is de native

counselor ter plaatse aanwezig. Op maandag houdt ook de

vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk spreekuur bij Galerie Medea. In

het kader van het RRI-project counselt zowel de native counselor als de

vluchtelingencoördinator; de native counselor neemt het merendeel van de

gesprekken voor haar rekening. Tijdens een counselinggesprek wordt de

huidige situatie van de cliënt besproken, de mogelijkheden van terugkeer

naar het land van herkomst met hulp van IOM of in Nederland blijven. De

hulpvragen waarmee cliënten komen zijn divers: van juridisch advies tot hulp

bij fysieke en psychische klachten.

In navolging op het overleg van 1 september vindt op 6 oktober en 3

november 200313 in Rotterdam RRI-overleg plaats over de voortgang in

Rotterdam.

In de periode maart, april, mei 2004 worden acties ondernomen in het kader

van uitbreiding van het project naar andere Rotterdamse partnerorganisaties.

De vluchtelingencoördinator geeft informatie over het terugkeerproject aan

Vice Versa, een plaatselijke instelling die opvang biedt aan

(uitgeprocedeerde) asielzoekers en illegale vreemdelingen, Vluchtelingenwerk

Rijnmond en verschillende kerken die hulp bieden aan daklozen. Daarnaast

wordt een lezing gegeven voor de stichting LOS (Landelijk

Ongedocumenteerden Steunpunt), een nationale organisatie die mensen

zonder documenten ondersteunt.

Op 29 juni 2004 heeft IOM een seminar georganiseerd voor uitwisseling van

de best practice tussen partnerorganisaties, de native counselors en IOM-

medewerkers die bij het project betrokken zijn. Doel ervan is elkaar de

mogelijkheid te bieden om kennis te maken en om ervaringen uit te wisselen.

De Pauluskerk krijgt tijdens dit seminar een speciale rol toebedeeld in de zin

dat zij gevraagd is haar ervaringen te delen met de nieuwe

partnerorganisaties. Tijdens de bijeenkomst wordt daarnaast gediscussieerd

13 Van de bijeenkomst van 3 november in Rotterdam zijn geen notulen beschikbaar;

wegens gebrek aan items is er geen verslag gemaakt.

Resultaten

27

over de positie en taken van de native counselor in relatie tot IOM en de

partnerorganisaties (zie ook paragraaf 4.5)

Naast het seminar vindt overdracht van de best practice plaats door

persoonlijk contact van de native counselor uit Rotterdam met de native

counselors uit de andere steden. Er is een gezamenlijke bijeenkomst van de

drie native counselors geweest, waarin de native counselor uit Rotterdam

vertelt over haar ervaringen.

“Ik heb met andere native counselors gesproken over mijn

ervaring, wat ik heb meegemaakt. Op wat voor punten gelet

moet worden, hoe kom je aan de doelgroep, om in de eigen stad

een netwerk op te bouwen. Een netwerk opbouwen doe je door

contact te leggen met andere organisaties waarin die mensen

verschijnen. Dus dat is het Leger des Heils of verschillende

humanitaire organisaties waar ze onderdak, eten, straatkrant

krijgen. Soms ga ik daar ook langs tijdens openingstijden; even

erbij komen om kennis te maken met mensen die daar komen.

Wat netwerk betreft werkt mondelinge reclame het beste. Ik heb

door zoveel jaren zelfs een keer iemand uit het hoge noorden

gesproken. Ik ben er zelf nooit geweest, maar die

Russischsprekende mensen wisten ‘Rotterdam, Kristina op de

Bergweg’ en zij kwamen langs om hun situatie met mij te

bespreken.” (native counselor Rotterdam)

Daarnaast was de native counselor uit Rotterdam voor vragen van de andere

twee native counselors aanspreekpunt.

Op 18 november 2004 vindt een eindseminar plaats, waarbij de nadruk ligt

op de inzet van de native counselor. Ook tijdens deze slotbijeenkomst heeft

de Pauluskerk de rol als ervaringsdeskundige en vertelt de

vluchtelingencoördinator over de ervaringen van de Pauluskerk.

Projectopzet: invulling best practice

De drie centrale elementen uit de best practice zijn 1) de inzet van een native

counselor, 2) samenwerking met een laagdrempelige NGO die vertrouwen

uitstraalt en openstaat voor mensen in nood en 3) gelijktijdig spreekuur van

IOM en de native counselor van de partnerorganisatie op een locatie waar de

partnerorganisatie spreekuur houdt (‘counselen onder één dak’). Hieronder

wordt op deze drie elementen ingegaan.

Hoofdstuk 4

28

Counselen onder één dak

Net als onder het Kaukasusproject vindt in Rotterdam één keer per week een

gelijktijdig spreekuur plaats van niet alleen de native counselor en IOM, maar

ook de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk. Dit gebeurt bij de

Pauluskerk, locatie Galerie Medea. Er is een nauwe samenwerking tussen de

drie partijen die als positief ervaren wordt, maar waarbij er wel voor gewaakt

wordt dat naar buiten toe duidelijk is dat IOM en de Pauluskerk verschillende

organisaties zijn. IOM is specifiek voor terugkeer, de Pauluskerk biedt meer.

“Het lijkt me onhandiger als de native counselor niet fysiek

aanwezig is, zoals in Amsterdam. Hier in Rotterdam is de

samenwerking tussen de drie partijen [vluchtelingencoördinator

Pauluskerk, native counselor Pauluskerk en IOM-

districtsmedewerker, GR] veel hechter. We zitten regelmatig met

z’n drieën of nog met een cliënt erbij even te overleggen. Dat is

heel fijn.” (IOM-districtsmedewerker Rotterdam)

Daarnaast heeft IOM in de loop van het project haar eigen spreekuren

vanwege drukte uitgebreid naar drie keer per week (maandag, dinsdag en

woensdag). De native counselor is op maandag en woensdag in Galerie

Medea aanwezig. Op dinsdag houdt zij spreekuur in de Pauluskerk.

Vanwege de drukte heeft IOM in de loop van het project het inloopspreekuur

vervangen door spreekuur op afspraak. Dit belemmert cliënten niet om te

komen, aldus de geïnterviewden. Bovendien worden cliënten die vrij inlopen

nog steeds geholpen. Een inloopspreekuur is echter niet meer de regel.

“Sinds november maken we telefonisch afspraak. Dat is omdat

het gewoon een gekkenhuis was. ’s Ochtends zaten er 30

mensen voor de deur te wachten. Je kreeg het gewoon niet

afgewerkt en mensen moesten lang wachten. (…) Bovendien

blijven mensen toch nog gewoon komen, ook als ze geen

afspraak hebben. Vandaag hadden we vijf aanwaaiers. En dan

helpen we ze natuurlijk ook. Dan moeten ze misschien alleen iets

langer wachten.” (IOM-districtsmedewerker)

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project

De Pauluskerk is een laagdrempelige, private organisatie in Rotterdam die

zich al jarenlang inzet voor kwetsbare groepen (drugsverslaafden, daklozen,

illegale vreemdelingen, etc.). Het is een organisatie die landelijk veel

Resultaten

29

bekendheid geniet en bij de doelgroep veel vertrouwen inboezemt. De

Pauluskerk biedt al meer dan tien jaar hulp aan vluchtelingen middels het

vluchtelingenspreekuur van de vluchtelingencoördinator. Het begrip

‘vluchtelingen’ dient hier breed geïnterpreteerd te worden en omvat zowel

illegale vreemdelingen, uitgeprocedeerde asielzoekers als asielzoekers in

procedure zonder recht op opvang en/of verblijf in Nederland. De hulp die

geboden wordt bestaat uit opvang, financiële ondersteuning en juridische

hulpverlening, als ook uit hulp bij terugkeer naar het land van herkomst.

Enerzijds speelde in de beginperiode begrensde middelen een rol in het gaan

bieden van hulp bij terugkeer, anderzijds werd beseft dat het niet mogelijk is

illegale vreemdelingen zónder perspectief in Nederland hun leven lang te

onderhouden, dat hiermee geen bijdrage wordt geleverd aan het verbeteren

van hun situatie en dat langdurige opvang slechts valse verwachtingen kan

scheppen. De Pauluskerk is er dus zelf van overtuigd dat terugkeer voor

sommige groepen vreemdelingen de enige realistische optie is. Zij werkt dan

ook al ongeveer tien jaar met IOM samen en staat positief tegenover

samenwerking met IOM.

Naast ‘vluchtelingenhulp’, kunnen vluchtelingen in de Pauluskerk gebruik

maken van medische zorg en van juridisch advies in algemene zin. Voor dit

laatste houdt een huisadvocaat wekelijks spreekuur in de Pauluskerk. Het

hulpverleningsaanbod van de Pauluskerk is met haar opvang, financiële

ondersteuning, hulp bij terugkeer, medische zorg en juridisch advies breed te

noemen.

Naast het wekelijkse vluchtelingenspreekuur samen met IOM, houdt de

Pauluskerk nog twee keer per week een eigen spreekuur, één keer in de

Pauluskerk en één keer in Galerie Medea. Galerie Medea is oorspronkelijk een

huiskamerproject, gericht op mensen met een Russische achtergrond, omdat

die veel in Rotterdam verblijven. De laatste jaren komen velen van hen onder

valse voorwendselen naar Nederland, bijvoorbeeld via malafide

uitzendbureaus, om werk te vinden. Daarnaast valt op dat er de laatste tijd

meer Afrikanen in Rotterdam verblijven. Intensivering van de samenwerking

met een kerkparochie in het Oude Westen, waar een pastor is die enkele

jaren in Afrika heeft gewerkt, maakt het bieden van hulp aan Afrikanen

eenvoudiger. De pastor is Nederlands, maar kan gezien worden als een

deskundige die de taal spreekt. Deze pastor is ook goed op de hoogte van

IOM en het RRI-project.

In het kader van het project biedt de Pauluskerk IOM een locatie, Galerie

Medea, voor het houden van spreekuren. Daarnaast heeft de Pauluskerk een

Hoofdstuk 4

30

native counselor aangesteld, die gelijktijdig met IOM spreekuur in Galerie

Medea houdt. Eén keer per week wordt de vluchtelingencoördinator van de

Pauluskerk aan dit team toegevoegd. De districtsmedewerker wijst op de

bufferfunctie van de Pauluskerk:

“Iedereen kent de Pauluskerk. De vluchtelingencoördinator werkt

er al zo lang en is echt een buffer voor ons. Andere NGO’s sturen

door naar de Pauluskerk. De vluchtelingencoördinator houdt de

counselinggesprekken met mensen en als ze echt terug willen,

komen ze pas bij ons. In Utrecht [Amsterdam en Den Haag:

toevoeging GR] is er voor de IOM-districtsmedewerkers geen

buffer. Daar worden mensen direct via andere NGO’s naar IOM

doorverwezen.” (IOM-districtsmedewerker Rotterdam).

Gedurende de projectperiode heeft de Pauluskerk aandacht besteed aan het

uitbreiden van de activiteiten naar partnerorganisaties in Rotterdam en

daarbuiten. Zoals uit het projectverloop blijkt, was dit met name in de

maanden maart tot en met mei 2004. Daarnaast is aan het einde van de

projectperiode de Pauluskerk samen met IOM naar Stichting De Ontmoeting

geweest. Daar werd duidelijk dat er binnen het netwerk van de Pauluskerk

instanties zijn die vaak hun cliënten doorverwijzen naar de Pauluskerk voor

hulp, maar niet op de hoogte zijn van (alle taken van) IOM en van de

aanwezigheid van een native counselor. Vandaar dat IOM en de Pauluskerk

binnenkort nog meer projecten en instanties langsgaan.

“Ik dacht dus eigenlijk dat iedereen het wel wist. Maar ze zien

het in zoverre van: nou stuur maar naar die Pauluskerk, dan

komt het wel goed. Die regelen dat wel. Ik had het idee dat de

bekendheid van IOM wel redelijk aanwezig was, maar wat ze niet

weten is - ik noem maar even wat - de nieuwe ontwikkelingen

met Bureau Maatwerk bij terugkeer en medische hulp etc. Dat

IOM en Bureau Maatwerk bij terugkeer nu samenwerken, dat zijn

toch nieuwe dingen. En denk ik wel heel belangrijk om te

weten.” (vluchtelingencoördinator Pauluskerk)

Tot slot heeft de Pauluskerk in het kader van het RRI-project aandacht

besteed aan overdracht van de best practice naar partnerorganisaties in

andere steden. Dit is met name gebeurd middels het uitwisselingen van

Resultaten

31

ervaringen op de door IOM georganiseerde seminars. Het eerste seminar

vond eind juni 2004 plaats, de tweede half november 2004.

Invulling functie native counselor

De invulling van de functie van native counselor in Rotterdam is onder het

RRI-project hetzelfde als onder het Kaukasusproject. De native counselor

heeft door het Kaukasusproject reeds ervaring en een grote

naamsbekendheid opgebouwd. De native counselor ziet haar rol in het

aansluiten bij wat de cliënt wil bereiken en vervolgens samen proberen de

zaak realistisch op een rij te zetten. Als sterke punten van een native

counselor omschrijft zij:

- het snel kunnen doorzien van de houding van de cliënt door een zelfde

culturele afkomst;

- het hebben van gedegen kennis van de veranderende omstandigheden in

het land van herkomst (bijv. over wetsveranderingen op het gebied van

staatsburgerschap);

- het hebben van goede kennis voor het verkrijgen van reisdocumenten in

voormalige Sovjetstaten;

- het hebben van een realistische kijk op toekomstmogelijkheden in

Nederland versus het land van herkomst.

Formeel is de doelgroep onder het RRI-project uitgebreid naar anders-dan-

Russischtaligen. In de praktijk werd echter ook tijdens het Kaukasusproject

reeds hulp aan anderstaligen geboden. Het verschil is dat deze nu

geregistreerd dienen te worden ter verantwoording naar het EVF. Een ander

verschil is dat onder het RRI-project bij Afrikaanse cliënten gebruik gemaakt

kan worden van de kennis en kunde van de native counselors in de andere

steden. Als de Rotterdamse native counselor of de vluchtelingencoördinator

tijdens een counselinggesprek problemen ervaren - bijvoorbeeld door

specifieke vragen, taalbarrière of het vrouw-zijn - dan kunnen zij hen

benaderen voor een telefonisch consult, hen vragen om in Rotterdam langs te

komen, of de cliënt doorverwijzen naar het spreekuur van native counselors

in andere steden. De vluchtelingencoördinator vindt het wenselijk tijdens

haar spreekuur vaker assistentie te hebben van een Afrikaanse native

counselor.

“Ik heb de native counselor uit Utrecht uitgenodigd. Ik vond dat

zelf interessant ten aanzien van Afrikaanse mensen. Die hebben

we natuurlijk ook veel. Ik merkte bij mezelf dat mijn

communicatie met hen niet altijd even makkelijk verloopt. Om

Hoofdstuk 4

32

verschillende redenen. Ik ben natuurlijk vrouw, ik ben blank. Ik

was zelf heel blij met de native counselor. (…) Hij is hier een

aantal keren geweest om met in ieder geval een man te spreken

en daarnaast incidenteel ook met andere mensen. En dat heeft

hij heel erg goed gedaan. (…) En de andere native counselor heb

ik een keer gebeld, om zijn advies te vragen om met iemand te

spreken door de telefoon.” (vluchtelingencoördinator Rotterdam)

Anders dan in eerste instantie afgesproken, heeft de native counselor van de

Pauluskerk geen spreekuur kunnen houden in de andere steden. Hierdoor is

haar aanstelling blijven steken op 0,5 fte en niet uitgebreid naar 1,0 fte. Wel

wordt zij telefonisch benaderd vanuit de andere steden en houdt dan soms

telefonisch een counselinggesprek. Dit heeft echter niet haar voorkeur.

Fysieke aanwezigheid van de cliënt vindt zij erg belangrijk.

“Ik ben wel gebeld dat wel, maar ik ben zelf nooit naar de

andere steden toe geweest. (…) Ik heb ook met

Russischsprekende mensen uit andere steden gesproken over

hun situatie. Dus een counselinggesprek door de telefoon. Ik

vind zelf een counselinggesprek door de telefoon niet zo goed

genoeg, want wanneer je oogcontact hebt met mensen, dan

werkt het anders. Bij migranten kunnen verschillende aspecten

meespelen zoals angst, maar ook ‘werkt ie niet tegen ons’. Het

zou beter zijn als er oogcontact was. Ik vind het belangrijk bij

een counselinggesprek echt met mensen te spreken.” (native

counselor Rotterdam)

Door de nauwe samenwerking met IOM tijdens het Kaukasusproject, is de

Rotterdamse native counselor op de hoogte van de werkwijze van IOM-

districtsmedewerkers. Tijdens het Kaukasusproject nam zij bij drukte of

afwezigheid werkzaamheden van de districtsmedewerker over. Ook nu

verzorgt de native counselor als er geen IOM-districtsmedewerkers aanwezig

zijn de IOM-intake en geeft ze de verkregen informatie door aan de

verantwoordelijke districtsmedewerker.

“De native counselor uit Rotterdam vult bijvoorbeeld ook IOM-

formulieren in als ze tolkt. Dat komt omdat zij al zo’n tijd

ervaring heeft en mij zoveel keer zo’n formulier heeft in zien

vullen, dat ze het makkelijk zelf kan. Dat is bij andere native

Resultaten

33

counselor natuurlijk niet zo.” (IOM-districtsmedewerker

Rotterdam)

Door ziekte heeft de native counselor niet de gehele projectperiode kunnen

counselen. Zij werd gedurende haar afwezigheid zoveel mogelijk vervangen

door een Russischsprekende, die bekend is met de Pauluskerk en de

werkwijze van het IOM. Zijn werkzaamheden beperken zich tot tolken bij

counselinggesprekken.

Realisatie kwantitatieve terugkeerdoelstelling

Zoals uit tabel 4.1 blijkt, zijn uiteindelijk 130 personen met hulp van IOM en

de Pauluskerk onder het RRI-project teruggekeerd. De kwantitatieve

doelstelling met betrekking tot terugkeer is hiermee ruimschoots gehaald

(217%).

De top 5 van landen waar naartoe de meeste personen uit de doelgroep zijn

teruggekeerd is:

1. Servië-Montenegro (22x)

2. Georgië (18x)

3. Iran (12x)

4. Armenië (11x)

5. Rusland (9x)

Op Iran na, zijn dit alle landen waar een Slavische taal wordt gesproken.

Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft

plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 327. Hieruit valt af te leiden dat in

Rotterdam ca. 40% van de counselinggesprekken leidt tot terugkeer14.

Naast de 130 personen uit de doelgroep die zijn teruggekeerd, zijn in

dezelfde periode 311 illegale migranten – dat wil zeggen personen zonder

asielachtergrond - met hulp van IOM en de Pauluskerk teruggekeerd. Bij de

evaluatie van het Kaukasusproject werd wat betreft de hoge aantallen

teruggekeerde illegale migranten gewezen op twee zaken. Enerzijds dat in de

Randstad vanwege betere arbeidskansen verhoudingsgewijs meer illegale

migranten zijn; anderzijds dat onder illegale migranten sprake is van een

hogere terugkeerbereidheid (Weltevrede et al, 2004).

14 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn

teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad.

Hoofdstuk 4

34

Tabel 4.1: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM-Pauluskerk

September 2003 t/m december 2004, in absolute aantallen*

Land Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Illegale migranten

Aantallen per periode** Aantallen per periode** Aantallen (totaal) 1 e 2 e 3 e 4 e 5 e

Aantallen (totaal) 1 e 2 e 3 e 4 e 5 e

Algerije 1 0 0 0 0 1

Armenië 11 0 4 1 0 6

Bosnië 8 0 0 3 2 3 12 0 0 2 8 2

Brazilië 47 5 10 4 19 9

Bulgarije 1 0 1 0 0 0 47 2 3 7 7 28

China 2 0 0 0 0 2

Colombia 5 0 0 0 5 0

Ethiopië 1 0 0 0 0 1

Georgië 18 2 3 4 3 6

Guinee 2 0 0 1 1 0

Iran 12 0 4 1 5 2

Kameroen 2 0 0 0 2 0

Kirgizië 4 0 0 4 0 0

Kroatië 3 0 0 0 3 0

Libië 1 0 0 0 1 0

Moldavië 1 0 0 1 0 0

Mongolië 6 0 2 1 3 0

Oekraïne 1 0 0 0 0 1 71 4 15 13 28 11

Russische Federatie 9 5 1 0 3 0 29 7 9 3 8 2

Servië-Montenegro 22 1 1 6 10 4

Siërra Leone 1 0 1 0 0 0

Slowakije*** 3 3 0 0 0 0

Soedan 3 0 1 1 0 1

Suriname 3 0 0 3 0 0

Tanzania 1 0 0 1 0 0

Togo 3 0 0 2 0 1

Turkije 4 0 3 0 0 1

Wit-Rusland 2 0 2 0 0 0

Overig (35 landen) 105 13 25 22 25 20

TOTAAL 130 11 23 29 38 29 311 31 62 51 95 72

* Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Rotterdam onder het RRI-project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Rotterdam – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 1e periode = september t/m november 2003; 2e periode = december 2003, januari en februari 2004; 3e periode = maart t/m mei 2004; 4e periode = juni t/m augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004. *** sinds 1 januari 2004 zijn terugkeerders naar de 10 nieuwe EU-landen uitgesloten van IOM-hulp, behalve slachtoffers van mensenhandel

Net als bij de doelgroep bestaat ook bij de illegale migranten de top 5 van

landen waar de meeste personen naar zijn teruggekeerd uit vier landen waar

een Slavische taal wordt gesproken:

1. Oekraïne (71x)

2. Brazilië (47x)

3. Bulgarije (47x)

Resultaten

35

4. Rusland (29x)

5. Bosnië (12x)

Het aantal counselinggesprekken onder de illegale migranten lag op 358. Bij

deze groep leidt in Rotterdam ruim 85% van de counselinggesprekken tot

terugkeer15.

Samenvatting en tussentijdse conclusie

Uit voorgaande blijkt dat in Rotterdam de kwantitatieve terugkeerdoelstelling

van het RRI-project ruimschoots is behaald. Verder is opvallend dat in

Rotterdam bijna 2,5 keer zoveel illegale migranten als (afgewezen)

asielzoekers met hulp van IOM en de Pauluskerk zijn teruggekeerd.

Daarnaast valt op dat zich bij beide groepen in de top 5 ‘landen van

terugkeer met behulp van IOM en de Pauluskerk’ vier Slavischtalige landen

bevinden.

Een andere kwantitatieve projectdoelstelling was dat gedurende het gehele

projectjaar counseling in het Russisch door een native counselor op een

Pauluskerk-locatie plaatsvond. Zoals uit het projectverloop duidelijk is

geworden, is de native counselor door ziekte niet altijd aanwezig geweest.

Deze werd echter zoveel mogelijk vervangen door een Russischsprekende,

die bij counselinggesprekken tolkte. De doelstelling is hiermee in iets

aangepaste vorm behaald.

De laatste kwantitatieve projectdoelstelling had betrekking op het

organiseren van twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de

Pauluskerk en IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors,

waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best practice en ondersteuning

aan de partnerorganisaties centraal stond. Uit het projectverloop bleek dat

twee bijeenkomsten zijn gehouden. In die zin is de kwantitatieve doelstelling

behaald. Het eerste seminar is echter pas eind juni 2004 gehouden, wat -

zeker gezien de start van het project in Utrecht in mei 2004 - aan de late

kant was. Dit sluit aan bij de opmerking van verschillende respondenten dat

het RRI-project in algemene zin organisatorisch niet vlekkeloos is verlopen.

In Rotterdam is de best practice, zoals deze onder het Kaukasusproject vorm

had gekregen, voortgezet.

IOM en de Pauluskerk zijn blijven samenwerken en de native counselor heeft

haar werkzaamheden voortgezet. Nog steeds vindt counselen onder één dak

in Galerie Medea plaats, en nog steeds wordt één keer per week gelijktijdig

spreekuur door IOM, de native counselor én de vluchtelingencoördinator van

15 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn

teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad.

Hoofdstuk 4

36

de Pauluskerk gehouden. Galerie Medea is een galerie en huiskamerproject

van de Pauluskerk, waar veel Russischsprekenden komen, waaronder ook

veel illegale (arbeids)migranten. Kenmerkend voor de Pauluskerk is haar

laagdrempelige karakter, haar jarenlange ervaring en grote

naamsbekendheid, zowel lokaal als nationaal, het vertrouwen dat zij bij de

doelgroep inboezemt en het brede hulpverleningsaanbod waarover zij

beschikt. De Pauluskerk houdt al meer dan tien jaar een eigen spreekuur

voor vluchtelingen, waardoor de doelgroep sowieso over de vloer komt. Ook

wordt reeds meer dan 10 jaar hulp bij terugkeer geboden, waardoor IOM als

samenwerkingspartner wordt gezien en niet als vijandige organisatie. De

Pauluskerk heeft zelf de overtuiging dat terugkeer soms goed is.

“Het was gewoon moeilijk om partners in andere steden te

vinden. Waarom? Ik vind dat moeilijk om daar een vinger op te

leggen. Het heeft te maken dat andere organisaties misschien

nog helemaal niet klaar zijn voor het concept ‘meehelpen aan

terugkeer’. Sommige organisaties zijn daar faliekant op tegen.

Het is bij ons natuurlijk al heel lang een bespreekbaar

alternatief.” (vluchtelingencoördinator Pauluskerk)

De native counselor is in Rotterdam goed ingebed en kan zowel het werk van

de vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk als dat van de IOM-

districtsmedewerkers overnemen. Wel zorgen IOM en de Pauluskerk dat naar

buiten toe duidelijk is dat het om twee verschillende organisaties gaat. De

native counselor heeft in de afgelopen jaren veel naamsbekendheid

opgebouwd en is een gevestigde naam geworden. Potentiële cliënten uit het

hele land komen voor haar naar de Pauluskerk.

4.2 Het RRI-project in Utrecht

In de interne RRI-richtlijn die in november 2003 is opgesteld, is onder andere

vastgelegd dat IOM-districtsmedewerkers in Utrecht, Amsterdam en Den

Haag en de Pauluskerk in Rotterdam zoeken naar potentiële

partnerorganisaties in de andere drie steden. Volgens het projectplan was het

doel in het eerste half jaar van de projectperiode lokale partnerorganisaties

te vinden waarmee overeenkomsten werden gesloten voor het houden van

IOM-spreekuur op locatie. De lokale partnerorganisaties moesten daarbij aan

drie voorwaarden voldoen: 1) onderdak / hulp bieden aan daklozen, 2) in

Resultaten

37

staat zijn om een native counselor aan te stellen en 3) de mogelijkheid

hebben om de native counselor gelijktijdig met IOM spreekuur te laten

houden op dezelfde locatie.

De IOM-districtsmedewerkers in de steden zijn ook op zoek gegaan naar

native counselors. Volgens het projectplan zouden minimaal twee native

counselors aangesteld moeten worden gedurende minimaal het laatste half

jaar van de projectperiode. Uiteindelijk moesten in Utrecht gedurende de

projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren.

Hieronder wordt allereerst het projectverloop in Utrecht beschreven, gevolgd

door de manier waarop het RRI-project uiteindelijk in Utrecht is ingevuld,

waarna wordt ingegaan op realisatie van de kwantitatieve

terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting

en tussentijdse conclusie.

Projectverloop

Een districtsmedewerker in Utrecht krijgt in september 2003 de opdracht op

zoek te gaan naar een lokale partnerorganisatie en een native counselor in

het kader van het RRI-project. Allereerst wordt de native counselor

gevonden. Het gaat om een Soedanees met een uitgebreid netwerk onder de

Soedanese populatie in Nederland. Hij is ruim 11 jaar in Nederland en

spreekt - naast Nederlands - Arabisch en Engels. Hij is daarmee in staat

counselinggesprekken te voeren met zowel asielzoekers van het Midden-

Oosten en de Maghreb als asielzoekers uit de Engelssprekende Afrikaanse

landen. Tijdens zijn asielprocedure heeft hij in het AZC waar hij verbleef als

vrijwilliger gewerkt. Omdat hij veel contact had met instellingen in

Nederland, werd hij door veel lotgenoten gevraagd hen te helpen. Als tolk en

steun voor een Soedanees die terug wilde keren, is hij in contact gekomen

met een IOM-districtsmedewerker in Utrecht. De districtsmedewerker heeft

hem later gevraagd te solliciteren naar de functie van native counselor. Hij

heeft een sollicitatiegesprek gehad met IOM en is later aangenomen bij de

Utrechtse partnerorganisatie voor 18 uur per week.

Bij de zoektocht naar een lokale partnerorganisatie in het kader van het RRI-

project, speelt in Utrecht mee dat de districtsmedewerker sowieso op zoek

was naar een nieuwe spreekuurlocatie. IOM hield voor aanvang van het RRI-

project spreekuur bij het AZC Utrecht. Dit werd echter als een ongeschikte

locatie gezien, omdat de spreekkamer van IOM pal naast het bureau van de

Vreemdelingendienst lag en omdat de lage terugkeercijfers in Utrecht deden

vermoeden dat de drempel voor toeloop van cliënten uit de regio naar het

AZC te hoog was. Er is toen gezocht naar een ‘neutralere’ locatie met een

Hoofdstuk 4

38

centralere ligging, die ook goed toegankelijk is voor illegale vreemdelingen.

Vanaf september 2003 zijn contacten gelegd en gesprekken gevoerd met

verschillende mogelijke partnerorganisaties. Dit waren:

- Stichting Vluchtelingenwerk Utrecht (SVU): een lokale afdeling van

Vluchtelingenwerk Nederland, die juridische hulp biedt aan asielzoekers;

- Stichting Noodopvang dakloze vreemdelingen Utrecht. Deze stichting biedt

opvang aan afgewezen asielzoekers die door SVU zijn aangewezen;

- Interkerkelijke Stichting Kerken en Buitenlanders, een interkerkelijke

organisatie die activiteiten ontplooit met als doel de samenwerking tussen

Nederlanders en mensen met een andere culturele herkomst en religie te

versterken;

- Nachtopvang in zelfbeheer. Dit is een instantie die opvang biedt aan

daklozen;

- het Leger des Heils, dat medische en geestelijke hulp biedt aan daklozen;

- Museumcafé Lombok. Dit is een ontmoetingsplek voor mensen die in

Lombok, een multiculturele wijk in Utrecht, wonen. De contactpersoon

hiervan heeft een uitgebreid netwerk in het circuit van asielzoekers en

illegalen.

- Kruispunt: een ontmoetingscentrum en kringloopwinkel.

Uiteindelijk is de keuze gevallen op Stichting Vluchtelingenwerk Utrecht. In

het eerste kwartaal van 2004 wordt een formeel contract gesloten voor het

bieden van spreekuurruimte in het centrum van de stad. Om de partner aan

IOM te committeren, hecht IOM waarde aan het aanstellen van de native

counselor bij de partnerorganisatie. Omdat Vluchtelingenwerk Utrecht

problemen met coördinatie verwacht, staat zij hier in eerste instantie negatief

tegenover. Uiteindelijk neemt zij de native counselor toch voor 18 uur per

week in dienst en kunnen IOM en de native counselor vanaf mei 2004

wekelijks spreekuur houden bij Vluchtelingenwerk Utrecht. Hoewel de native

counselor in eerste instantie is gevraagd voor het voeren van

counselinggesprekken in zowel Rotterdam, Amsterdam als Utrecht, heeft hij

uiteindelijk in Utrecht een vaste locatie gekregen en gaat op aanvraag naar

de andere steden. In de praktijk komt dit er op neer dat hij enkele keren

naar Rotterdam gaat.

Op dinsdag houden IOM en de native counselor gezamenlijk spreekuur.

Vluchtelingenwerk heeft hiertoe een ruimte op de begane grond van haar

pand in het centrum van de stad ter beschikking gesteld. Het is een

kantoorruimte met twee bureaus. Op woensdagochtend houdt de native

counselor hier een eigen spreekuur.

Resultaten

39

De native counselor in Utrecht is in de eerste maanden niet goed ingewerkt.

Hij heeft één keer kennisgemaakt met de native counselor in Rotterdam en

verder veel zelf uitgezocht. Van het kennismakingsgesprek met de native

counselor in Rotterdam heeft hij opgepikt dat native counselen breder is dan

alleen terugkeervragen behandelen.

“De start was wat moeizaam voor de native counselor. In eerste

instantie moest hij het zelf uitzoeken. Hij heeft toen veel

werkzaamheden gedaan van districtsmedewerkers.” (IOM-

districtsmedewerker Utrecht)

Zoals eerder aangegeven vindt op 29 juni 2004 het seminar plaats waarin

uitwisseling van de best practice tussen partnerorganisaties, de native

counselors en IOM-medewerkers die bij het project betrokken zijn, centraal

staat. Daarna vindt regelmatig onderling contact plaats tussen de drie native

counselors over de eigen invulling die zij geven aan hun functie. Vaak is het

contact telefonisch.

Op 8 oktober 2004 is er een RRI-overleg Utrecht, waarin onder meer

aandacht wordt besteed aan de invulling en taakafbakening van de native

counselor, en aan de samenwerking met Vluchtelingenwerk Utrecht. De

native counselor heeft zich tot nu toe vooral beziggehouden met het houden

van spreekuur en geeft aan dat het moeilijk is de balans te vinden tussen

maatschappelijk werk en IOM-werk. Besloten wordt de werkzaamheden van

de native counselor meer te verplaatsen naar de stad: via netwerken en het

opstellen van een sociale kaart wordt getracht doorverwijzing naar IOM via

de native counselor te bevorderen.

Wat de samenwerking met Vluchtelingenwerk betreft wordt aangegeven dat

deze na een gewenningsperiode goed verloopt. Vluchtelingenwerk is bekend

geraakt met IOM en mede hierdoor is terugkeer binnen Vluchtelingenwerk

een meer en meer bespreekbaar thema geworden.

“De eerste maanden van de samenwerking was het zoeken. IOM

nam ruimte in beslag en was voor Vluchtelingenwerk een rare

eend in de bijt. (…) We hebben nu een gezamenlijke

geschiedenis opgebouwd. Twee werelden zijn bij elkaar gebracht.

IOM is een betrouwbare en plezierige partner gebleken.”

(vertegenwoordiger partnerorganisatie Utrecht)

Hoofdstuk 4

40

De begeleiding van de native counselor vanuit de partnerorganisatie is aan

het begin door tijdgebrek niet optimaal verlopen. Tijdens het overleg van 8

oktober wordt afgesproken dat de begeleiding wordt overgedragen aan een

ander persoon binnen Vluchtelingenwerk. Ook wordt tijdens het overleg door

de IOM-districtsmedewerker en de native counselor aangegeven dat meer

spreekuurruimte en –tijd wenselijk zou zijn. Het gezamenlijke spreekuur

wordt namelijk druk bezocht.

Op 18 november 2004 organiseert IOM een eindseminar, waarbij de nadruk

ligt op de inzet van de native counselors (zie paragraaf 4.5).

Projectopzet: invulling best practice

Ter herinnering: de drie centrale elementen uit de best practice zijn 1) de

inzet van een native counselor, 2) samenwerking met een laagdrempelige

NGO die vertrouwen uitstraalt en openstaat voor mensen in nood en 3)

gelijktijdig spreekuur van IOM en de native counselor van de

partnerorganisatie op een locatie waar de partnerorganisatie spreekuur houdt

(‘counselen onder één dak’). Hieronder wordt op de invulling van deze drie

elementen in Utrecht ingegaan.

Counselen onder één dak

In Utrecht wordt één keer per week gelijktijdig spreekuur gehouden van IOM

en de native counselor bij Vluchtelingenwerk Utrecht, op een ‘neutrale’ en

eenvoudig bereikbare locatie in het centrum van de stad. De native counselor

vindt gezamenlijk spreekuur met IOM erg belangrijk, met name met het oog

op direct overleg met IOM. Voor cliënten is een week wachten soms te lang.

Net als in Rotterdam wordt voor het IOM-spreekuur in Utrecht sinds oktober /

november 2004 op afspraak gewerkt. De native counselor heeft nog wel

inloopspreekuur. Doorverwijzingen van de native counselor naar IOM worden

zoveel mogelijk op dezelfde dag gepland.

“Werken op afspraak is gedaan, omdat soms wachtkamers

helemaal vol liepen. Op deze manier is er tijd voor een cliënt.

Voor elke cliënt wordt een half uur gereserveerd. (…) Dit is niet

strijdig met het principe van ‘counselen onder één dak’. Er wordt

flexibel mee omgegaan. Er is immers een inloopplek-verleden en

bij de native counselor is de inloopmogelijkheid er nog wel. Als

de native counselor iemand krijgt die naar IOM wil, wordt de

afspraak indien mogelijk gepland op dezelfde dag.” (IOM-

districtsmedewerker Utrecht)

Resultaten

41

Op de locatie waar IOM en de native counselor spreekuur houden, voert

Vluchtelingenwerk met name haar inburgeringsactiviteiten uit. De doelgroep

hiervan is een heel andere dan die van IOM en de native counselor. Immers,

inburgeringsactiviteiten worden aangeboden aan personen met een

verblijfsvergunning. Tussen de doelgroep van het onderdeel

‘rechtsbescherming’ van Vluchtelingenwerk, dat het merendeel van de

juridische hulp biedt aan asielzoekers, en de doelgroepen van IOM en de

native counselor zit wel overlap. Dit onderdeel houdt echter voornamelijk

spreekuur op een andere locatie. Op cliëntniveau wordt samengewerkt tussen

IOM, de native counselor en de afdeling Rechtsbescherming van

Vluchtelingenwerk door over en weer door te verwijzen. Vluchtelingenwerk

ziet IOM en de native counselor hierbij als betrouwbare partners.

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project

Vluchtelingenwerk Utrecht is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk

Nederland. Het is een onafhankelijke stichting die zich richt op de

rechtsbescherming van asielzoekers en de integratie van vluchtelingen in

Utrecht. Vluchtelingenwerk heeft eigen spreekuren, die los staan van het

IOM-spreekuur. Tot enkele jaren geleden was terugkeer binnen

Vluchtelingenwerk Utrecht een beladen thema. Door afname van de instroom

van asielzoekers, het veranderende perspectief van asielzoekers en het

terugkeerbeleid, moest Vluchtelingenwerk Utrecht echter opnieuw haar koers

bepalen. Er is een werkgroep opgericht, waarin gebrainstormd werd over

Vluchtelingenwerk en terugkeer. De native counselor maakte deel uit van

deze werkgroep. De werkgroep, in combinatie met de positieve ervaringen in

de samenwerking met IOM, heeft het taboe op terugkeer bij

Vluchtelingenwerk Utrecht weggenomen en het thema bespreekbaar

gemaakt.

“Vluchtelingenwerk is een stap dichter bij IOM gekomen. Er was

altijd al clusteroverleg waarin Vluchtelingenwerk zat, maar sinds

de komst van de native counselor wordt toch eerder door

Vluchtelingenwerk doorverwezen. De native counselor wekt

vertrouwen, waardoor IOM niet meer een stap te ver is.” (IOM-

districtsmedewerker Utrecht)

Vluchtelingenwerk Utrecht is in 2003 gestart met een (ex-)AMA-project,

‘Perspectief’ genaamd. Binnen dit project is een eigen methodiek ontwikkeld

met betrekking tot het counselen van (ex-) AMA’s richting verblijf in

Hoofdstuk 4

42

Nederland of terugkeer naar het herkomstland. De native counselor heeft

veelvuldig contact met jongeren die via Perspectief naar IOM worden

doorverwezen en gaat op aanvraag langs bij de inloop/internet-huiskamer

van Perspectief.

In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk Utrecht IOM een

locatie voor het houden van spreekuur. Daarnaast heeft Vluchtelingenwerk

Utrecht een native counselor aangesteld, die zij ook begeleid.

Invulling functie native counselor

In Utrecht wordt de native counselor ingezet voor cliënten die veel zorg

vragen. Het gaat dus om het bieden van hulp in brede zin – niet alleen

terugkeer - aan moeilijke cliënten die veel tijd vragen. De functie van native

counselor is aanvullend op die van IOM-districtsmedewerker, omdat

districtsmedewerkers zich voornamelijk dienen te beperken tot terugkeer en

per cliënt slechts een half uur tijd ter beschikking hebben. Centraal in de

manier van werken van de native counselor staat het langzaam opbouwen

van vertrouwen. Daarna is eventueel terugkeer mogelijk. Door inzet van de

native counselor is in Utrecht terugkeer van zeer gemarginaliseerden onder

het project bewerkstelligd.

“De native counselor in Utrecht doet goed werk. Hij is een

aanvulling op de IOM-districtsmedewerker in de zin dat hij veel

verder kan gaan. Dat heeft veel positief effect. Het heeft ook een

uitstralingseffect op anderen. De culturele achtergrond van de

native counselor is nuttig en hij beschikt over goede

gesprekstechnieken. (…). Door hem zijn enkele drugsgebruikers

en overlastgevers uiteindelijk toch teruggekeerd. (…) De

doelgroep vindt IOM vaak nog wel, maar de kracht van de native

counselor is ‘échte terugkeer’.” (IOM-districtsmedewerker

Utrecht)

In eerste instantie bestond de functie van native counselor in Utrecht

voornamelijk uit het houden van spreekuur. De taakafbakening tussen het

werk van de districtsmedewerker en de native counselor werd daarmee een

punt van bespreking.

“De districtsmedewerker moet wel goed op de hoogte blijven van

de dossiers en een vinger aan de pols kunnen houden. Ik pleit

Resultaten

43

dan ook voor terugkoppelmomenten tussen districtsmedewerker

en native counselor.” (IOM-districtsmedewerker Utrecht)

Later werd in het kader van toeleiding van cliënten meer aandacht besteed

aan het opbouwen van een lokaal netwerk van instellingen waar de doelgroep

te vinden is, en waaruit doorverwijzingen plaats kunnen vinden. Hierdoor is

de naamsbekendheid van de native counselor in het veld aanzienlijk vergroot.

Er wordt vanuit gegaan dat dit zijn vruchten af gaat werpen in de vorm van

meer toeleidingen. Ook heeft de native counselor aandacht besteed aan het

opbouwen van een zorgnetwerk voor zaken als opvang en medische zorg. Het

opzetten van een sociale kaart is vereenvoudigd door gebruik te maken van

het netwerk van een IOM-districtsmedewerker in Utrecht die het project deels

coördineerde.

“Wat de Pauluskerk zelf allemaal in huis heeft aan hulpverlening,

heb ik in kaart gebracht in Utrecht. Als er geen opvang in Utrecht

is te regelen, wijk ik soms uit naar Rotterdam of Amsterdam.”

(native counselor Utrecht)

In Utrecht houdt de native counselor naast het wekelijkse gezamenlijke

spreekuur met IOM nog een extra ochtend spreekuur bij Vluchtelingenwerk

en maakt daarnaast telefonische afspraken en afspraken op locatie. De

functie wordt dus niet alleen op de spreekuurlocatie van Vluchtelingenwerk

uitgeoefend. Spreekuur in andere steden wordt in principe niet gedraaid. Op

aanvraag gaat de native counselor naar de andere steden, soms worden

cliënten naar hem toe doorgestuurd of krijgen zij zijn telefoonnummer voor

een telefonisch consult. Andersom roept de native counselor uit Utrecht soms

de hulp in van de native counselor uit Rotterdam of Den Haag / Amsterdam.

Utrecht kent – zeker in vergelijking met Amsterdam, Rotterdam en Den Haag

– veel populaties met een asielachtergrond en weinig illegale migranten. De

native counselor komt in Utrecht veel Arabischtaligen uit het Midden-Oosten,

Soedanezen en overige Afrikanen tegen. In Utrecht vinden veel

doorverwijzingen naar IOM vanuit het AZC en het COA plaats. Sinds het

najaar van 2004 is hierin een toename te zien, die mogelijk te maken heeft

met de start van het ‘Herintegratieproject terugkeer’, waaronder de financiële

bijdrage voor terugkeer voor (uitgeprocedeerde) asielzoekers aanzienlijk is

verhoogd.

Hoofdstuk 4

44

Realisatie kwantitatieve doelstellingen

Zoals uit tabel 4.2 blijkt zijn onder het RRI-project 41 personen uit de

doelgroep met hulp van IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd.

Veruit de meeste mensen zijn teruggekeerd naar Soedan (13x), gevolgd door

Iran (7x). De kwantitatieve projectdoelstelling voor terugkeer is met 41

personen ruimschoots gehaald (205%). De situatie dat er zich in Utrecht een

verhoudingsgewijs grote populatie van (afgewezen) asielzoekers bevindt, kan

bevorderend hebben gewerkt voor het grote aantal terugkeerders uit de

doelgroep. Ook heeft het project door de verlenging van de projectperiode in

Utrecht 8 maanden kunnen draaien (in tegenstelling tot 6 maanden in Den

Haag en Amsterdam (zie hierna)). Het aantal counselinggesprekken dat

gedurende de projectperiode heeft plaatsgevonden lag voor de doelgroep op

64. Hieruit valt af te leiden dat bijna 65% van de counselinggesprekken leidt

tot terugkeer16.

Naast de 41 personen uit de doelgroep die onder het project zijn

teruggekeerd, zijn in dezelfde periode 18 illegale migranten met hulp van

IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd. Het merendeel van

deze illegale migranten keerde terug naar Oekraïne (10x).

Het aantal counselinggesprekken onder de illegale migranten lag op 12. Bij

deze groep leidt 2/3 van de counselinggesprekken tot terugkeer.

Tabel 4.2 laat een toename van het aantal terugkeerders in de periode juni

t/m december 2004 zien, als deze periode wordt vergeleken met de maanden

maart t/m mei 2004. Mogelijk komt dit door het ingewerkt raken van de

native counselor en het uitbreiden van zijn netwerk.

16 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn

teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad.

Resultaten

45

Tabel 4.2: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Utrecht. Mei 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen*

Land Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Illegale migranten

Aantallen per periode** Aantallen per periode** Aantallen (totaal) 3 e 4 e 5 e

Aantallen (totaal) 3 e 4 e 5 e

Albanië 1 0 0 1

Azerbeidzjan 1 0 0 1

Djibouti 1 0 1 0

Iran 7 0 5 2 1 0 0 1

Kazakstan 4 0 4 0

Libië 1 0 1 0

Mongolië 2 2 0 0

Nigeria 1 0 1 0

Oekraïne 3 3 0 0 10 1 5 4

Oezbekistan 2 0 2 0

Russische Federatie 3 1 1 1

Servië-Montenegro 3 0 3 0

Siërra Leone 1 0 0 1

Soedan 13 0 1 12

Somalië 1 0 1 0

Syrië 1 0 1 0

Tsjaad 1 0 0 1

Zuid-Afrika 2 0 2 0

TOTAAL 41 5 19 17 18 2 9 7

* Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Utrecht onder het RRI-project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Utrecht – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 3e periode = maart t/m mei 2004; 4e periode = juni t/m augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie

In Utrecht is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project

ruimschoots gehaald. Er zijn in de projectperiode 41 personen uit de

doelgroep met assistentie van IOM en de native counselor uit Utrecht

teruggekeerd, veruit de meeste daarvan naar Soedan (13 personen). Naast

de 41 terugkeerders uit de doelgroep zijn 18 illegale migranten met hulp van

IOM en de native counselor uit Utrecht teruggekeerd.

Volgens het projectplan was het doel in elke stad in het eerste half jaar van

de projectperiode een lokale partnerorganisatie te vinden waarmee een

overeenkomst werd gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie.

In Utrecht is in het eerste kwartaal van 2004 – ongeveer een half jaar na de

start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk

Utrecht ondertekend. De IOM-districtsmedewerker en de native counselor

houden gelijktijdig spreekuur op een locatie van Vluchtelingenwerk Utrecht in

het centrum van de stad. Er wordt dus ‘gecounseld onder één dak’. Aangezien

Vluchtelingenwerk Utrecht op de spreekuurlocatie met name haar

Hoofdstuk 4

46

inburgeringsactiviteiten uitvoert, bestemd voor personen met een

verblijfsvergunning, was de locatie voor aanvang van het project geen

laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep van het RRI-project, in de zin

dat (bijna) uitgeprocedeerde asielzoekers hier spontaan binnenliepen.

Binnen Vluchtelingenwerk Utrecht was bij aanvang van het RRI-project

meewerken aan terugkeer een beladen thema. Gedurende de projectperiode

is hier verandering in gekomen. Vanuit Vluchtelingenwerk is een werkgroep

geformeerd die brainstormde over Vluchtelingenwerk en terugkeer. De native

counselor nam hieraan deel. De werkgroep, in combinatie met de positieve

ervaringen in de samenwerking met IOM, heeft het taboe op terugkeer bij

Vluchtelingenwerk Utrecht weggenomen.

Conform het projectplan is in Utrecht een native counselor aangesteld bij de

partnerorganisatie en wel vanaf mei 2004. De native counselor is van

Soedanese komaf. Uitgaande van de verlengde projectperiode tot en met

december 2004, is voldaan aan het doel de native counselor minimaal het

laatste half jaar van de projectperiode aan te stellen. De native counselor had

bij aanvang echter geen duidelijke functie -omschrijving en heeft zichzelf min

of meer in moeten werken.

Doordat de hulp die Vluchtelingenwerk aanbiedt op de locatie waar IOM

spreekuur houdt niet direct gericht is op de doelgroep van het RRI-project, en

door het – in vergelijking met de Pauluskerk - beperkte hulpverleningsaanbod

van Vluchtelingenwerk, zijn de taken van de native counselor in Utrecht

steeds meer verschoven van de spreekuurlocatie naar het veld. Het doel

hiervan was de doelgroep te vinden en een zorgnetwerk op te bouwen van

voorzieningen (opvang, medische zorg, maaltijdverstrekking, etc.) waarnaar

cliënten doorverwezen kunnen worden.

4.3 Het RRI-project in Den Haag

Net als in Utrecht, moesten in Den Haag in het eerste half jaar van de

projectperiode door IOM-districtsmedewerkers potentiële partnerorganisaties

benaderd worden voor het houden van IOM-spreekuur op locatie. Ook werd

op zoek gegaan naar een native counselor die gedurende minimaal het

laatste half jaar van de projectperiode aangesteld kon worden bij een

partnerorganisatie. Uiteindelijk moesten in Den Haag gedurende de

projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren.

De opbouw van deze paragraaf is hetzelfde als die van paragraaf 4.2.

Allereerst wordt het projectverloop in Den Haag beschreven, gevolgd door

Resultaten

47

hoe het RRI-project uiteindelijk in Den Haag is ingevuld, waarna wordt

ingegaan op realisatie van de kwantitatieve terugkeerdoelstelling. De

paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting en tussentijdse conclusie.

Projectverloop

In Den Haag heeft de netwerker van de G4 de voorbereidende gesprekken

voor het vinden van een partnerorganisatie gevoerd. In eerste instantie heeft

hij contact gehad met de Kessler stichting, een stichting die onderdak biedt

aan daklozen. Echter, spoedig blijkt dat de doelgroep van het RRI-project hier

nauwelijks komt. Ook wordt gesproken met Vluchtelingenwerk Den Haag.

IOM houdt hier reeds enkele jaren spreekuur. Omdat Vluchtelingenwerk Den

Haag de belangrijkste plaats in Den Haag blijkt te zijn waar vreemdelingen

zonder recht op opvang zich melden, wordt in het voorjaar een

samenwerkingsovereenkomst met Vluchtelingenwerk Den Haag gesloten voor

het bieden van spreekuurruimte aan de IOM-districtsmedewerker en de

native counselor.

Voor het vinden van een native counselor in Den Haag is een interne vacature

uitgezet, die de uiteindelijke native counselor via Vluchtelingenwerk

Amsterdam onder ogen is gekomen. In mei 2004 vindt een sollicitatiegesprek

plaats. Echter, Vluchtelingenwerk Den Haag doet zelf ook een voordracht voor

een native counselor. Het gaat om een ex-vluchtelinge die bij

Vluchtelingenwerk Den Haag stage heeft gelopen. Uiteindelijk doet IOM de

selectie en kiest de persoon die zij zelf heeft voorgedragen: een meneer uit

Burundi die bijna vijf jaar geleden als vluchteling naar Nederland is gekomen

en twee jaar bij Vluchtelingenwerk Amsterdam heeft gewerkt. Hij spreekt

Swahili17, Kirundi, Frans en Russisch. Hij is daarmee in staat asielzoekers uit

verschillende Afrikaanse landen en uit voormalige Sovjet-republieken te

bereiken. Voordat de aanstelling voor 20 uur per week formeel vorm krijgt, is

het enige tijd later. Het bestuur van Vluchtelingenwerk Den Haag wil geen

toestemming verlenen om mee te werken aan een project dat op terugkeer

gericht is. Voor het bestuur is terugkeer nog een taboe. Op de werkvloer zijn

de exitgesprekken voor cliënten van Vluchtelingenwerk die in een uitzichtloze

situatie verkeren al steeds meer gericht op terugkeer. Op de werkvloer is

terugkeer dus niet meer een onbespreekbaar thema. Uiteindelijk geeft het

bestuur van Vluchtelingenwerk toch toestemming voor het project en gaat

het project in juli 2004 in Den Haag van start.

17 Swahili wordt gesproken in West-Afrika, inclusief Somalië, Kenia en Oeganda.

Hoofdstuk 4

48

“De start van het project is twee maanden uitgesteld door het

bestuur. Dat wilde eigenlijk niet meewerken aan terugkeer.”

(partnerorganisatie Den Haag)

De native counselor wordt aangesteld bij Vluchtelingenwerk Den Haag, maar

gaat ook spreekuur houden in Amsterdam (zie paragraaf 4.4.). In Den Haag

houdt de native counselor spreekuur bij PRIME, een actiegroep voor

ongedocumenteerden, en soms, samen met IOM, bij Vluchtelingenwerk Den

Haag. Bij aanvang van het project houdt IOM één keer per week spreekuur

bij Vluchtelingenwerk Den Haag. Dit wordt door drukte op het spreekuur in

november en december uitgebreid naar twee keer per week en wel op

maandag en donderdag.

Op 29 juni, net voor aanvang van het project in Den Haag, vindt het seminar

plaats waarin een rol is weggelegd voor de Pauluskerk om ervaringen met het

werken met IOM en een native counselor uit te dragen. Daarna gaat de

native counselor van start. Hij mist echter een duidelijke taakomschrijving,

omdat de situatie in Den Haag wezenlijk verschilt van die in Rotterdam.

“De native counselor in Rotterdam had het wat dat betreft

makkelijk. Daar komen mensen gewoon binnen, maar in de

andere steden moet je echt naar de doelgroep op zoek.” (native

counselor Den Haag)

In eerste instantie loopt de native counselor mee met de IOM-

districtsmedewerker op het spreekuur. Hij gaat ook bij de native counselor in

Utrecht langs en heeft eind september overleg met de coördinator van het

RRI-project over wat te doen. In eerste instantie wordt aandacht besteed aan

het gelijktijdig spreekuur houden. Later gaat hij ook het veld in op zoek naar

de doelgroep. De tijd hiertoe is echter beperkt. De native counselor geeft aan

dat één werkdag per week in Den Haag te weinig is voor netwerken en het

vinden van mensen op straat.

De begeleiding van de native counselor vanuit Vluchtelingenwerk verloopt in

het begin slecht. De begeleider is overbelast en er zijn daarnaast voor de

partnerorganisatie veel zaken nog niet helder, waardoor aansturing moeilijk

is.

“Er zijn te weinig kaders. De projectopzet, projectbeschrijving en

projecttaken zijn onduidelijk. Ook is onduidelijk of de native

counselor zich moet profileren als IOM-er of niet. (…) Er is weinig

Resultaten

49

aandacht besteed aan overdracht van het ‘kunstje Kristina’.”

(partnerorganisatie Den Haag)

In het RRI-overleg Den Haag van 15 oktober 2004 wordt hier aandacht aan

besteed. Besloten wordt dat IOM de begeleiding van de native counselor

overneemt. Vluchtelingenwerk kan een rol blijven spelen in het toegang

verlenen van de native counselor tot het netwerk van Vluchtelingenwerk. Bij

het leggen van contacten moet de native counselor zich meer profileren als

een medewerker van Vluchtelingenwerk dan als een IOM-medewerker. Om

zijn toegang tot het netwerk van instanties te vergemakkelijken stelt

Vluchtelingenwerk een brief op ter profilering en legitimering van de native

counselor. Op 18 november vindt het slotseminar van het RRI-project plaats.

Projectopzet: invulling best practice

Reeds eerder is aangegeven dat IOM bij de zoektocht naar lokale NGO’s in

Utrecht, Den Haag en Amsterdam geen organisatie heeft gevonden die aan

de drie door IOM gestelde voorwaarden voldeed.

“Een Pauluskerk is niet te vinden in de andere steden. Het was

een probleem een laagdrempelige inlooplocatie te vinden, waar

ook nog spreekuur kon worden gedraaid.” (IOM-netwerker)

De drie voorwaarden voor partnerorganisaties hangen samen met de drie

centrale elementen uit de best practice. Hieronder wordt weergegeven hoe in

Den Haag invulling aan de best practice is gegeven.

Counselen onder één dak

Vluchtelingenwerk Den Haag is van maandag tot en met vrijdag van 9.00 tot

17.00 uur vrij toegankelijk voor vluchtelingen en asielzoekers. In de

wachtruimte is een balie ingericht waar de doelgroep terechtkan met alle

vragen waarop relatief eenvoudig een antwoord te geven is. Daarnaast wordt

vier keer per week (met uitzondering van donderdag) van 10.00 tot 13.30

uur voor cliënten spreekuur volgens afspraak gedraaid. Los van deze

spreekuren houdt IOM bij Vluchtelingenwerk in eerste instantie één keer per

week en aan het einde van de projectperiode twee keer per week

spreekuur18. Gezamenlijk spreekuur met de partnerorganisatie vindt niet

plaats. Wel verwijst Vluchtelingenwerk cliënten door naar IOM. In Den Haag

18 Opmerking: reeds voor aanvang van het RRI-project hield IOM in Den Haag

spreekuur op de locatie van Vluchtelingenwerk.

Hoofdstuk 4

50

is niet structureel sprake van gelijktijdig spreekuur van IOM en de native

counselor. De native counselor werkt gemiddeld één dag per week in Den

Haag, maar houdt dan voornamelijk spreekuur bij PRIME. Voor overleg met

districtsmedewerkers of indien wenselijk in verband met een cliënt, komt de

native counselor naar de spreekuurlocatie van IOM.

Partnerorganisatie: kenmerken organisatie en rol binnen het project

Vluchtelingenwerk Den Haag is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk

Nederland. De stichting komt op voor de belangen van asielzoekers en

vluchtelingen, door zich in te zetten voor hun recht op bescherming, hun

recht op een menswaardige toekomst en door een brugfunctie te vervullen

tussen asielzoekers en vluchtelingen enerzijds en de Haagse samenleving

anderzijds. Maatschappelijke en juridische begeleiding is één van de

kerntaken van Vluchtelingenwerk. Maatschappelijke begeleiding is gericht op

zelfredzaamheid van vluchtelingen en omvat onder ander een

inburgeringstraject. Juridische begeleiding is er voor asielzoekers

(Vluchtelingenwerk Den Haag, 2005).

In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk Den Haag IOM een

locatie voor het houden van spreekuur. Bovendien heeft Vluchtelingenwerk

Den Haag een native counselor aangesteld, die deels vanuit

Vluchtelingenwerk wordt begeleid. Daarnaast verwijst Vluchtelingenwerk Den

Haag cliënten door naar IOM en/of de native counselor en heeft zij

zorggedragen voor introductie van de native counselor in het netwerk van

instellingen waarmee Vluchtelingenwerk contact heeft, en waar de doelgroep

te vinden is.

“Door Vluchtelingenwerk is de native counselor bekend bij

collega-organisaties. Zo is in oktober een bijeenkomst bij Stek

geweest, een diaconaal bureau van de gereformeerde en

hervormde kerken. Stek beschikt over eigen opvang. Verder

kennen de mensen van het team ‘ongedocumenteerden’ van

Vluchtelingenwerk de native counselor.” (vertegenwoordiger

partnerorganisatie Den Haag)

Invulling functie native counselor

In eerste instantie heeft de native counselor in Den Haag geworsteld met de

vraag hoe de functie van native counselor in te vullen. Er was geen duidelijke

taakomschrijving en de situatie in Rotterdam was dusdanig anders, dat

Resultaten

51

dezelfde invulling in Den Haag niet effectief zou zijn. Als belangrijk onderdeel

van zijn functie ziet de native counselor in Den Haag het veld in gaan op zoek

naar de doelgroep. Hij ziet als ‘zijn cliënten’ mensen die hij zelf heeft

gevonden – en dus niet de mensen die zelf naar IOM zijn gekomen – en die

hij werkelijk heeft begeleid. Het uiteindelijke doel is terugkeer. Aan het einde

van de projectperiode heeft de native counselor goed inzicht in waar de

doelgroep zich bevindt en vindt veel counseling plaats. Het aantal

terugkeerders is echter nog gering (zie ook hierna: realisatie kwantitatieve

terugkeerdoelstelling).

Door de beperkte aanstelling van de native counselor voor werkzaamheden in

Den Haag (ruim 1 dag per week) en het accent dat hij legt op het veldwerk,

vindt gelijktijdig spreekuur met IOM bij Vluchtelingenwerk niet tot nauwelijks

plaats. Wel houdt de native counselor spreekuur bij Prime, waar hij veel

illegalen ontmoet. Illegalen zijn soms bang om bij Vluchtelingenwerk te

komen, aldus de native counselor.

Door het ontbreken van een opvangfunctie en andersoortige hulp dan

juridische hulp bij Vluchtelingenwerk Den Haag, gaat de native counselor ook

het veld in om een netwerk van instanties voor dergelijke voorzieningen op te

bouwen. Vluchtelingenwerk is hierbij behulpzaam. In de loop van het project

heeft de native counselor een netwerk opgebouwd van voorzieningen,

inclusief medische zorg. In Den Haag vindt opvang via Prime plaats.

De native counselor van Den Haag voert zijn werkzaamheden ook ruim één

dag per week in Amsterdam uit (zie ook paragraaf 4.4). In Utrecht e n

Rotterdam werkt hij niet. Wel heeft hij – bijvoorbeeld bij taalbarrières -

contact met de native counselor in Utrecht. Soms verwijst hij cliënten door

naar Utrecht. Met de native counselor in Rotterdam heeft hij contact via het

maandelijks overleg van de drie native counselors met de projectcoördinator,

dat vanaf oktober 2004 van start is gegaan.

Zowel in Den Haag als Amsterdam ziet de native counselor meer illegale

migranten dan (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Bijna alle mensen die hij

tegenkomt uit de voormalige Sovjet-Unie zijn illegaal. Als de native counselor

de situatie in Den Haag vergelijkt met die in Amsterdam, valt hem op dat er

in Den Haag ook veel instanties zijn die niet mee willen werken. In Den Haag

probeert hij de doelgroep dan ook zoveel mogelijk direct te benaderen en zijn

telefoonnummer te geven.

Realisatie kwantitatieve terugkeerdoelstelling

Zoals uit tabel 4.3 blijkt zijn onder het RRI-project 8 personen uit de

doelgroep met hulp van IOM en de native counselor uit Den Haag

Hoofdstuk 4

52

teruggekeerd. De kwantitatieve terugkeerdoelstelling van 20 is daarmee voor

40% behaald. De 8 personen die onder het project uit Den Haag zijn

teruggekeerd, komen van overal over de wereld. Mogelijke verklaringen voor

het niet behalen van de terugkeerdoelstelling liggen in de late start van het

project in Den Haag en het moeten opbouwen van een netwerk. Bovendien

heeft de native counselor van Den Haag een aanstelling van 0,5fte, maar

moet hij in die tijd naast Den Haag ook Amsterdam bedienen. De native

counselor in Utrecht – die ook nog een netwerk op moest bouwen – heeft een

aanstelling van 0,5 fte voor alleen Utrecht. Bovendien is het project in

Utrecht anderhalf à twee maanden eerder van start gegaan en is kenmerkend

voor Utrecht – zo geven de respondenten aan - dat er veel (afgewezen)

asielzoekers verblijven. In Den Haag, Amsterdam en Rotterdam zijn

verhoudingsgewijs meer illegale migranten te vinden. De native counselor uit

Den Haag heeft dan ook veel meer contacten gehad met illegale migranten

die uiteindelijk via IOM zijn vertrokken (zie tabel 4.3). Tot slot wordt gewezen

op registratieproblemen als oorzaak voor het niet behalen van de

kwantitatieve doelstelling. Vaak is bijvoorbeeld niet duidelijk of een instantie

uit het netwerk ‘gewoon’ doorverwijst naar IOM o f dat dit via de native

counselor is gebeurd. Zeker gezien het feit dat de native counselor in Den

Haag niet gezamenlijk spreekuur houdt met de IOM-districtsmedewerker,

kunnen cliënten eenvoudig buiten de administratie vallen.

Vanuit Den Haag zijn naast de 8 (afgewezen) asielzoekers gedurende de

projectperiode 21 illegale migranten met hulp van IOM en de native

counselor uit Den Haag naar het land van herkomst teruggekeerd. Van hen

zijn er 15 afkomstig uit Oekraïne (zie tabel 4.3). Net als in Rotterdam zijn er

in Den Haag veel illegale arbeidsmigranten die werken in het Westland. De

terugkeerbereidheid onder deze groep is vaak hoog. De native counselor

beheerst bovendien het Russisch.

Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft

plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 50. Als dit wordt afgezet tegen de 8

terugkeerders, valt op te maken dat 16% van de counselinggesprekken leidt

tot terugkeer19. Bij de illegale migranten ligt dit percentage hoger, namelijk

op bijna 48% (21/44).

19 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn

teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad.

Resultaten

53

Tabel 4.3: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Den Haag. Juli 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen*

Land Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Illegale migranten

Aantallen per periode** Aantallen per periode** Aantallen (totaal) 4 e 5 e

Aantallen (totaal) 4 e 5 e

Ethiopië 1 0 1

Colombia 2 2 0

India 1 0 1

Indonesië 2 2 0

Irak 1 0 1

Iran 1 1 0

Oekraïne 15 7 8

Soedan 1 0 1

Suriname 1 1 0 1 1 0

Tunesië 1 0 1

Turkije 2 1 1

TOTAAL 8 3 5 21 12 9

* Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Den Haag onder het RRI-project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Den Haag – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 4e periode = juli en augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie

In Den Haag is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project

niet gehaald. Er zijn niet 20 maar 8 personen uit de doelgroep met

assistentie van IOM en de native counselor uit Den Haag teruggekeerd. Door

de late start van het project in Den Haag en de beperkte aanstelling van de

native counselor heeft het project te weinig tijd gehad om tot bloei te komen.

Aan het einde van de projectperiode vindt in Den Haag wel veel counseling

plaats – de doelgroep lijkt dus gevonden – maar nog niet zoveel terugkeer.

Naast deze verklaringen voor het niet behalen van de terugkeerdoelstelling

wordt gewezen op registratieproblemen. Doordat in Den Haag de IOM-

districtsmedewerker en de native counselor niet gezamenlijk spreekuur

houden op dezelfde locatie, worden doorverwijzingen door de native

counselor, via een instantie als bijvoorbeeld Vluchtelingenwerk, niet altijd

onder het project geregistreerd.

Naast de 8 terugkeerders uit de doelgroep zijn uit Den Haag gedurende de

projectperiode 21 illegale migranten met hulp van IOM en de native

counselor teruggekeerd.

In Den Haag is in het voorjaar van 2004 – iets later dan een half jaar na de

start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk

Den Haag ondertekend. IOM houdt spreekuur bij Vluchtelingenwerk. Echter,

Hoofdstuk 4

54

de IOM-districtsmedewerker en de native counselor houden niet gelijktijdig

spreekuur op deze locatie. Counselen onder één dak vindt dus niet plaats. De

native counselor houdt spreekuur bij Prime, een laagdrempelige inlooplocatie

voor ongedocumenteerden. Hier komt de native counselor veel illegalen

zonder asielachtergrond tegen.

In Den Haag is vanaf juli 2004 een native counselor uit Burundi aangesteld.

De formele aanstelling is vertraagd doordat het bestuur van

Vluchtelingenwerk Den Haag in eerste instantie geen medewerking wilde

verlenen aan een terugkeerproject. Op de werkvloer van Vluchtelingenwerk

Den Haag richt men zich echter bij cliënten die in een uitzichtloze situatie

verkeren al steeds meer op terugkeer.

Uitgaande van de verlengde projectperiode tot en met december 2004, is

met de aanstelling vanaf juli 2004 voldaan aan het doel de native counselor

minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aan te stellen. De native

counselor mist bij aanvang echter een duidelijke taakomschrijving. De native

counselor in Den Haag realiseert zich dat de situatie in Den Haag wezenlijk

verschilt van die in Rotterdam. Hij besteedt veel tijd aan het opzoeken van de

doelgroep in het veld en aan het opbouwen van een netwerk van instanties

die voorzieningen aanbieden op het gebied van opvang, medische zorg en

maaltijdverstrekking, zodat cliënten hier naartoe doorverwezen kunnen

worden. De partnerorganisatie is behulpzaam bij het opbouwen van het

‘zorgnetwerk’.

4.4 Het RRI-project in Amsterdam

Net als in Utrecht en Den Haag, moesten in Amsterdam in het eerste half jaar

van de projectperiode door IOM-districtsmedewerkers potentiële

partnerorganisaties benaderd worden voor het houden van IOM-spreekuur op

locatie. Ook werd op zoek gegaan naar een native counselor die gedurende

minimaal het laatste half jaar van de projectperiode aangesteld kon worden

bij een partnerorganisatie. Uiteindelijk moesten in Amsterdam gedurende de

projectperiode 20 personen uit de doelgroep terugkeren.

Analoog aan de vorige twee paragrafen wordt in deze paragraaf allereerst het

projectverloop in Amsterdam beschreven, gevolgd door hoe het RRI-project

uiteindelijk in Amsterdam is ingevuld, waarna wordt ingegaan op realisatie

van de kwantitatieve terugkeerdoelstelling. De paragraaf wordt afgesloten

met een samenvatting en tussentijdse conclusie.

Resultaten

55

Projectverloop

Net als in Den Haag heeft de netwerker van de G4 de voorbereidende

gesprekken voor het vinden van een partnerorganisatie in Amsterdam

gevoerd. In de eerste drie maanden van de projectperiode is met de

volgende NGO’s contact opgenomen om mogelijke samenwerking te

bespreken:

- het Leger des Heils, dat materiële en morele ondersteuning aan daklozen

biedt;

- Jongeren op doortocht. Dit is een project dat psychologische, morele en

fysieke ondersteuning biedt aan mensen die illegaal in Nederland

verblijven;

- Afrikahuis, een NGO die onderdak, eten en activiteiten biedt aan

afgewezen asielzoekers uit Afrika. Het Afrikahuis beschikt over een

‘huiskamer’ (laagdrempelige inlooplocatie);

- Werkgroep Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU). Dit is een

werkgroep die valt onder de Raad van Kerken van Amsterdam en opvang

en juridisch advies biedt aan afgewezen asielzoekers.

In september 2003 wordt het project met WOU en het Afrikahuis besproken,

met wie IOM al een goede werkrelatie heeft. In oktober 2003 geeft het

Afrikahuis aan niet te willen participeren in het project vanwege hoge

verplichtingen in verhouding tot de baten. Een rol speelde daarbij het in

dienst nemen van een native counselor. Ook WOU wenst geen native

counselor in dienst te nemen. Daarnaast voldoet WOU niet aan een tweede

voorwaarde; het heeft niet de beschikking over een ruimte waar IOM en de

native counselor gelijktijdig spreekuur kunnen houden.

In november 2003 worden contacten gelegd met het Leger des Heils, dat

over verschillende aanlooplocaties in Amsterdam beschikt en tevens advies

en opvang biedt. In december 2003 geven zij aan deel te willen nemen aan

het project. Inmiddels is het Afrikahuis toch ove rtuigd geraakt van de

meerwaarde van het project. Zowel het Leger des Heils als het Afrikahuis

worden partnerorganisatie, maar nemen beiden geen native counselor in

dienst. In februari 2004 worden de contracten door beide instanties

goedgekeurd. Vanwege de nauwe samenwerking met het Afrikahuis wordt

ook WOU weer bij het project betrokken. Het gaat echter om een informele

samenwerking; er wordt geen contract opgesteld en ondertekend. Tot slot

wordt in februari 2004 ook Vluchtelingenwerk Amsterdam bij het pro ject

betrokken. Vluchtelingenwerk Amsterdam levert – net als in de voorafgaande

jaren overigens – spreekuurruimte aan IOM. Aangezien geen van de

Amsterdamse partnerorganisaties een native counselor in dienst wil nemen,

Hoofdstuk 4

56

gaat de native counselor die aangeste ld is bij Vluchtelingenwerk Den Haag

ook in Amsterdam werken.

Net als in Den Haag is het project in Amsterdam in juli 2005 van start

gegaan. In de eerste weken is de native counselor iedere dinsdag aanwezig

op het IOM-spreekuur bij Vluchtelingenwerk. Daarna verplaatst de native

counselor zijn spreekuren naar het Afrikahuis en een dagcentrum voor

daklozen van het Leger des Heils. Hij draait slechts op aanvraag spreekuur

met IOM bij Vluchtelingenwerk.

Ook in Amsterdam verschilt de situatie wezenlijk van die in Rotterdam,

waardoor de native counselor in het begin in Amsterdam tegen dezelfde

problemen aanloopt als in Den Haag. Op 21 oktober 2004 vindt RRI-overleg

in Amsterdam plaats, waarin afstemming van de functie van native counselor

en aansturing van de native counselor centraal staan. Met name de

partnerorganisaties Afrikahuis en WOU vragen zich af hoe de native counselor

hen kan ondersteunen in hun werk en wat hij wel en niet mag betekenen in

het kader van terugkeer. Aangegeven wordt dat de native counselor de

anonimiteit van cliënten moet waarborgen, omdat het essentieel is dat

cliënten vertrouwen in de native counselor hebben.

Omdat de native counselor in dienst is van Vluchtelingenwerk Den Haag,

maar ook veel werkzaam is in Amsterdam, is de aansturing van de native

counselor niet optimaal. De projectcoördinator neemt een deel van de

aansturing van de native counselor in Amsterdam over. Op 18 november

vindt het slotseminar plaats bij het Afrikahuis in Amsterdam. Aan het einde

van de projectperiode heeft de native counselor in Amsterdam een groot

netwerk opgebouwd, waarbinnen hij de bekendheid van IOM heeft vergroot.

Mogelijk gaat dit op lange termijn vruchten afwerpen in de zin van meer

toeleidingen naar IOM.

Projectopzet: invulling best practice

Omdat in Amsterdam net als in de Utrecht en Den Haag geen

partnerorganisatie gevonden kon worden die aan de door IOM gestelde

voorwaarden kon voldoen, is samenwerking met meerdere organisaties

gezocht. Hieronder wordt beschreven hoe in Amsterdam door de

partnerorganisaties, IOM en de native counselor invulling is gegeven aan de

drie centrale elementen van het RRI-project.

Counselen onder één dak

Counselen onder één dak vindt in Amsterdam niet plaats; de IOM-

districtsmedewerker en de native counselor houden geen gelijktijdig

Resultaten

57

spreekuur. Een rol speelt hierbij dat de IOM-districtsmedewerkers in

Amsterdam in eerste instantie niet overtuigd waren van het nut van

counselen onder één dak. Zij zagen voor de native counselor met name een

rol weggelegd op laagdrempelige inlooplocaties als het Leger des Heils en het

Afrikahuis, om zo het aantal toeleidingen naar IOM te vergroten. De native

counselor houdt in Amsterdam dan ook bij deze instellingen spreekuur. IOM

houdt twee keer per week – op dinsdag en vrijdag – spreekuur bij

Vluchtelingenwerk Amsterdam. De native counselor komt op aanvraag naar

deze spreekuurlocatie. Los van de IOM-spreekuren houdt Vluchtelingenwerk

Amsterdam zelf drie keer per week een eigen vluchtelingenspreekuur.

Partnerorganisaties: kenmerken organisaties en rollen binnen het project

Vluchtelingenwerk Amsterdam is een lokale afdeling van Vluchtelingenwerk

Nederland. In het kader van het RRI-project biedt Vluchtelingenwerk

Amsterdam een locatie voor het houden van IOM-spreekuur. Daarnaast

verwijst Vluchtelingenwerk soms cliënten naar IOM door.

Het Afrikahuis is een NGO die onderdak, eten en activiteiten biedt aan

afgewezen asielzoekers uit Afrika. De organisatie is nog niet erg ingesteld op

terugkeer. Het Afrikahuis beschikt over een laagdrempelige inlooplocatie

(huiskamer). In het kader van het RRI-project biedt het Afrikahuis de native

counselor een plek om spreekuur te houden. De bezoekers van de huiskamer

- potentiële cliënten – leren hiermee de native counselor kennen.

Het Leger des Heils biedt materiële en morele ondersteuning aan daklozen,

waaronder (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Het beschikt in Amsterdam over

verschillende aanlooplocaties en heeft opvangplekken ter beschikking. In het

kader van het RRI-project heeft het Leger des Heils de native counselor op

een laagdrempelige inlooplocatie een ruimte ter beschikking gesteld voor het

houden van spreekuur. Potentiële cliënten leren hiermee de native counselor

kennen. Daarnaast biedt het Leger des Heils ruimte in de nachtopvang.

De Werkgroep Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU) is een werkgroep die

valt onder de Raad van Kerken van Amsterdam en sinds 1991 juridisch advies

biedt aan afgewezen asielzoekers en asielzoekers in procedure die geen recht

meer hebben op opvang. Het belangrijkste werk is een juridische beoordeling

van de situatie. Als er mogelijkheden zijn, wordt een nieuwe procedure

opgestart. Zo niet, dan wordt over terugkeer gesproken. Terugkeer is voor

WOU geen taboe.

Sinds 1998 is aan het juridisch adviseren het bieden van opvang en financiële

ondersteuning toegevoegd. De opvang zit verspreid door de stad en is deels

in eigen beheer. Tot 1998 was het bieden van opvang niet nodig, omdat de

Hoofdstuk 4

58

overheid deze toen nog verzorgde. Bovendien kwam de grote stroom

asielzoekers na begin jaren ’90. Door toename van het aantal hulpvragen

heeft WOU zich in de loop der jaren steeds meer genoodzaakt gezien te

selecteren. Hierdoor worden meer mensen gewezen op de mogelijkheid van

terugkeer. Het contact met IOM bestond reeds voor het RRI-project. Sinds

IOM spreekuur houdt in Amsterdam is het contact tussen IOM en WOU

vereenvoudigd. WOU is van mening dat het IOM-spreekuur zo toegankelijk

mogelijk moet zijn. WOU is dan ook geen voorstander van de invoering van

‘spreekuur op afspraak’ door IOM.

“Ik vind het hopeloos. Soms wil je mensen gewoon zo snel

mogelijk op het spreekuur krijgen, bijvoorbeeld omdat ze in

erbarmelijke omstandigheden verkeren of gewoon omdat je

gebruik wil maken van het moment. Een week wachten is dan

soms te lang.” (vertegenwoordiger WOU)

WOU biedt geen hulp aan illegale migranten. Dit en het feit dat WOU niet

beschikt over een huiskamer, maakt het grote verschil met de Pauluskerk.

WOU is een informele samenwerkingspartner in het kader van het RRI-

project. Het vervult de functie van doorverw ijzer naar IOM; de native

counselor en IOM verwijzen op hun beurt door naar WOU. WOU biedt in het

kader van het project ook onderdak aan terugkeerders in spe. WOU beschikt

niet over een laagdrempelige inlooplocatie (huiskamer) en heeft voor de

native counselor en/of IOM geen ruimte ter beschikking voor het houden van

spreekuur.

Geen van de Amsterdamse partnerorganisaties heeft een native counselor in

dienst genomen. Het is de native counselor van Vluchtelingenwerk Den Haag

die ook één dag per week in Amsterdam werkt.

Invulling functie native counselor

Aangezien de native counselor in Amsterdam dezelfde is als die in Den Haag,

is de invulling van de functie ook vergelijkbaar. Ook in Amsterdam was er in

eerste instantie onduidelijkheid over de taakomschrijving, maar heeft de

invulling van de functie zich uiteindelijk uitgekristalliseerd. De native

counselor is met name bezig met het voorwerk: vertrouwen kweken bij de

doelgroep en toeleiden naar IOM. Voor de native counselor is een belangrijke

rol weggelegd in het veld, op zoek naar de doelgroep. Door deze invulling van

Resultaten

59

de functie is de taakverdeling tussen districtsmedewerker en native counselor

helder en goed gescheiden.

De native counselor houdt spreekuur bij twee van de partnerorganisaties: het

Leger des Heils en het Afrikahuis. Doordat er geen gelijktijdig spreekuur met

IOM bij Vluchtelingenwerk wordt gehouden, is er geen ‘thuishaven’ voor de

native counselor.

“Voor de native counselor in Amsterdam was er geen vast honk.

Vluchtelingenwerk Amsterdam was zeker niet een soort

thuishaven voor de native counselor. Er was niet echt plek voor

hem.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

De native counselor heeft bij de invulling van zijn functie in Amsterdam

nauwere relaties met de partnerorganisaties dan in Den Haag. Zowel bij het

Afrikahuis als bij het Leger des Heils komt de native counselor wekelijks over

de vloer als hij er spreekuur houdt. Voor WOU vervult de native counselor

een adviesfunctie, zowel naar de organisatie zelf als naar de doelgroep van

de organisatie toe. Daaromheen heeft de native counselor nog een breed

netwerk van instellingen en voorzieningen opgebouwd, dat op de hoogte is

van wat de native counselor zoal doet en waarvan de native counselor

gebruik kan maken. Ook een gezondheidscentrum maakt onderdeel uit van

het netwerk. Onlangs zijn aan het netwerk twee Amsterdamse

migrantenkerken toegevoegd.

Door de nauwere samenwerking met (partner-)organisaties in Amsterdam en

doordat Amsterdam de woonplaats van de native counselor is, ervaart hij zijn

werk in Amsterdam als eenvoudiger dan in Den Haag. Net als in Den Haag

ziet de native counselor in Amsterdam meer illegale migranten dan

(uitgeprocedeerde) asielzoekers.

Realisatie kwantitatieve doelstellingen

Zoals uit tabel 4.4 blijkt zijn onder het RRI-project 3 personen uit de

doelgroep – allen uit voormalige Sovjetstaten - met hulp van IOM en de

native counselor uit Amsterdam teruggekeerd. De kwantitatieve

terugkeerdoelstelling van 20 is daarmee voor 15% behaald. Mogelijke

verklaringen voor het niet voor 100% behalen van de terugkeerdoelstelling

van het project zijn dezelfde als die voor de Haagse situatie:

- de late start van het project in Amsterdam;

- het nog moeten opbouwen van een netwerk;

Hoofdstuk 4

60

- de beperkte aanstelling van de native counselor voor het uitvoeren van

zijn werkzaamheden in Amsterdam;

- het verhoudingsgewijs geringe aantal uitgeprocedeerde asielzoekers in

Amsterdam in vergelijking met Utrecht;

- registratieproblemen doordat de native counselor en IOM-

districtsmedewerker niet gezamenlijk spreekuur houden.

“De native counselor heeft een registratieverplichting naar de

projectcoördinator toe. De gegevens uit het registratiesysteem

van IOM worden gecheckt met de registratie van de native

counselor om zo de aantallen te verbeteren. Er slippen nogal

eens mensen doorheen die ten onrechte niet op het RRI-project

worden geboekt.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

Een districtsmedewerker voegt aan deze verklaringen nog een mogelijke

verklaring toe en wel dat de Afrikaanse doelgroep een moeilijkere is dan de

Russischsprekende:

“De doelgroep van de native counselor uit Burundi is moeilijker.

De terugkeerdrempel is bij zijn doelgroep hoger en er zijn

minder mensen van in Nederland aanwezig.” (IOM-

districtsmedewerker Amsterdam)

Tot slot wijst de projectcoördinator op de transitfunctie van Amsterdam als

mogelijke verklaring. De Afrikaanse doelgroep blijft over het algemeen niet

lang in Amsterdam, maar trekt door naar andere Europese steden waar meer

kans is op een betere toekomst.

Tabel 4.4 laat ook zien dat gedurende de projectperiode 9 illegale migranten

met hulp van IOM en de native counselor uit Amsterdam zijn teruggekeerd en

wel naar landen verspreid over de hele wereld.

Het aantal counselinggesprekken dat gedurende de projectperiode heeft

plaatsgevonden lag voor de doelgroep op 73. Als dit wordt afgezet tegen de 3

terugkeerders, valt op te maken dat ca. 4% van de counselinggesprekken

leidt tot terugkeer20. Bij de illegale migranten ligt dit percentage hoger,

namelijk op bijna 20% (9/46).

20 Wij realiseren ons daarbij dat de personen die tijdens de projectperiode zijn

teruggekeerd niet per definitie dezelfde personen zijn die tijdens de projectperiode een counselinggesprek hebben gehad.

Resultaten

61

Tabel 4.4: Terugkeer van (afgewezen) asielzoekers en illegale migranten met assistentie van IOM – native counselor Amsterdam. Juli 2004 t/m december 2004, in absolute aantallen*

Land Doelgroep = (afgewezen) asielzoekers Illegale migranten

Aantallen per periode** Aantallen per periode** Aantallen (totaal) 4 e 5 e

Aantallen (totaal) 4 e 5 e

Ghana 3 1 2 India 2 2 0

Nigeria 1 1 0

Oekraïne 1 0 1 2 0 2

Roemenië 1 0 1

Russische Federatie 2 0 2

TOTAAL 3 0 3 9 4 5

* Opmerking bij de tabel: het gaat om het aantal vertrekkers vanuit Amsterdam onder het RRI-project, dus met tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers uit Amsterdam – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger. ** 4e periode = juli en augustus 2004; 5e periode = september t/m december 2004.

Samenvatting en tussentijdse conclusie

In Amsterdam is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project

niet gehaald. In plaats van 20 zijn 3 personen uit de doelgroep met

assistentie van IOM en de native counselor uit Amsterdam teruggekeerd.

Verklaringen hiervoor zijn vergelijkbaar met die in Den Haag. Naast de 3

terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode uit

Amsterdam 9 illegale migranten met hulp van IOM en de native counselor

teruggekeerd.

In Amsterdam zijn in februari 2004 – een half jaar na de start van het project

– samenwerkingscontracten met drie partnerorganisaties ondertekend:

Vluchtelingenwerk Amsterdam, het Leger des Heils en het Afrikahuis.

Daarnaast is gedurende het project informeel samengewerkt met WOU. In

Amsterdam wordt geen invulling gegeven aan counselen onder één dak.: IOM

en de native counselor houden niet gelijktijdig spreekuur op de IOM-

spreekuurlocatie bij Vluchtelingenwerk Amsterdam. Een verklaring hiervoor is

dat de IOM-districtsmedewerkers in Amsterdam in eerste instantie niet

overtuigd waren van het nut van counselen onder één dak. Zij zagen voor de

native counselor met name een rol weggelegd op laagdrempelige

inlooplocaties om zo het aantal toeleidingen naar IOM te vergroten. De native

counselor hield dan ook spreekuur bij een laagdrempelige inlooplocatie van

het Leger des Heils en bij het Afrikahuis.

In Amsterdam is geen native counselor aangesteld. De native counselor uit

Den Haag is vanaf juli 2004 werkzaamheden in Amsterdam gaan verrichten.

Net als in Den Haag mist de native counselor in Amsterdam bij aanvang van

Hoofdstuk 4

62

zijn werkzaamheden een duidelijke taakomschrijving. De native counselor

besteedt in Amsterdam veel tijd aan het opzoeken van de doelgroep in het

veld en aan het opbouwen van een netwerk van instanties die voorzieningen

aanbieden op het gebied van opvang, medische zorg en maaltijdverstrekking,

zodat cliënten hier naar doorverwezen kunnen worden. De

partnerorganisaties bieden deels deze voorzieningen, maar het zorgnetwerk

wordt ook daarbuiten uitgebreid. In vergelijking met Den Haag is in

Amsterdam de samenwerking met het (zorg)netwerk intensiever.

Uit bovenstaande blijkt dat in Amsterdam - net als in Utrecht en Den Haag -

een eigen invulling aan de best practice is gegeven, en dat de werkwijze uit

Rotterdam niet zomaar te kopiëren valt.

“De werkwijze uit Rotterdam valt niet te kopiëren. Rotterdam is

uniek. In andere steden is het versnipperd over meerdere

organisaties. In Amsterdam is inmiddels wel een eigen netwerk

opgebouwd. Een probleem in Amsterdam is een gebrek aan

opvangplekken voor de circa twee weken waarin mensen

nadenken over al dan niet terugkeren. IOM betaalt pas opvang

als het ticket er is.” (IOM-districtsmedewerker Amsterdam)

4.5 De functie van native counselor

Uit voorgaande is duidelijk geworden dat de manier van werken die in

Rotterdam wordt toegepast niet zomaar te kopiëren is naar andere steden.

Zo konden bijvoorbeeld nergens partnerorganisaties gevonden worden die

aan de drie door IOM gestelde voorwaarden (laagdrempelige inlooplocatie,

gezamenlijk spreekuur IOM en native counselor, en het in dienst nemen van

een native counselor) voldeden. Als gevolg hiervan was de uitgangspositie in

de andere steden anders dan in Rotterdam en behoefde de best practice in

deze steden een andere invulling. Hierdoor ontstond op de werkvloer

onduidelijkheid over zaken als wie waarvoor verantwoordelijk was, functie-

en taakomschrijvingen en over het doel van de inzet van native counselors.

Zoals aan het begin van hoofdstuk 4 aangegeven, was het draagvlak voor het

RRI-project bij personen die niet bij het Kaukasusproject betrokken waren

geweest in eerste instantie beperkt. Vanaf oktober 2004 is onder meer door

de inzet van de projectcoördinator veel aandacht besteed aan het vergroten

Resultaten

63

van het draagvlak onder IOM-districtsmedewerkers en partnerorganisaties,

als ook aan de inhoudelijke begeleiding van de native counselors.

I: “Hoe was de organisatie van het RRI-project?”

R: “De organisatie kan altijd beter. Wat er mis ging is dat er

vanaf het begin geen goede aanpak was. Het project begon na

een half jaar pas echt te draaien. […] Onder het project kunnen

in principe hele nuttige dingen gebeuren. Daar had wel meer

aandacht voor mogen zijn. Het was ook dat er bij IOM steeds

opnieuw iemand nieuw kwam. Dat was eerst die en dan een

andere en dan een nog een ander. Dat kan ook gebeuren in het

leven, dat iemand ziek wordt of iets anders gaat doen. Alleen

had het wel even goed aangepakt mogen worden; dat het

project er niet onder te leiden had…” (native counselor

Rotterdam)

In de interviews is veelvuldig gewezen op de centrale rol van de native

counselor binnen de best practice, maar dat hieruit meer te halen viel dan

onder het project is gebeurd. In de laatste maanden is wat dat betreft een

inhaalslag gemaakt. In deze paragraaf wordt dan ook ingegaan op de functie

van native counselor, de toegevoegde waarde ervan, als ook op vereiste

kwaliteiten en institutionele randvoorwaarden waaraan instellingen moeten

voldoen.

De native counselor

Het oorspronkelijke doel van de inzet van de native counselor is het

ondersteunen van het maatschappelijk werk in brede vorm. Het omvat meer

dan alleen hulp bij terugkeer. De native counselor wordt gezien als een

maatschappelijk werker met een brugfunctie tussen IOM en lokale NGO’s.

Door deze brugfunctie is netwerken een belangrijke taak van de native

counselor. Bij het netwerken gaat het enerzijds om het in contact komen met

de doelgroep en anderzijds om het opbouwen van een netwerk van instanties

waarnaar cliënten doorverwezen kunnen worden. In Rotterdam was

netwerken ten tijde van het RRI-project minder cruciaal. Immers, de

Pauluskerk had al een laagdrempelige inlooplocatie, breed eigen

hulpverleningsaanbod en een groot netwerk ter beschikking.

“Vanwege het ontbreken van een inlooplocatie waar ook

spreekuur gehouden kan worden, is in de andere steden een

Hoofdstuk 4

64

andere werkwijze vereist dan in Rotterdam. De native counselor

moet daar meer netwerken. In Rotterdam is dat niet nodig.”

(IOM-netwerker)

Het opbouwen van een netwerk is tijdsintensief. Eén respondent omschrijft

het als volgt:

“Ik vind dat het project toch niet genoeg tijd heeft gehad om te

slagen. Het was pas laat dat andere partnerorganisaties in

andere steden boven zijn gekomen. Er is gewoon zoveel tijd

verspild om een netwerk op te bouwen, op zoek te gaan naar die

partnerorganisaties. Dat kost ook tijd. En dat was niet fout; dat

is gewoon zo. Ga je netwerken dan kan je pas na een tijdje de

resultaten zien.” (native counselor Rotterdam)

Tijdens het project wordt meer en meer duidelijk dat de toegevoegde waarde

van de native counselor niet alleen in kwantitatieve zin (terugkeercijfers) uit

te drukken is, maar dat juist de kwaliteit van het werk zo belangrijk is. Zo

heeft de native counselor in Utrecht veel ‘moeilijke’ mensen laten terugkeren,

zoals mensen met medische of psychiatrische klachten en verslaafden. De

native counselors zelf zien hun kracht in de volgende vijf punten:

1. een groot gevoel van betrokkenheid bij de doelgroep door een

gezamenlijke achtergrond. De native counselors zijn bijvoorbeeld

lotgenoot (asielverleden), landgenoot, cultuurgenoot of geloofs genoot van

de doelgroep. Dit wekt vertrouwen.

2. dezelfde culturele achtergrond als de doelgroep, wat drempelverlagend

werkt, tot begrip leidt en een snelle analyse van de situatie mogelijk

maakt.

3. dezelfde non-verbale en verbale taal als de doelgroep. Dit werkt

tijdbesparend en zorgt voor minder ruis.

4. kennis van de Nederlandse samenleving, wetgeving, regelgeving e.d.,

waardoor goed en realistisch advies gegeven kan worden.

5. flexibiliteit. De native counselors zijn niet agenda- en kantoorgebonden.

Ze hebben een inloopspreekuur en spreken bijvoorbeeld ook af op locaties

in de stad als de cliënt hier de voorkeur aan geeft.

Niet alleen voor de cliënten, maar ook voor de partnerorganisaties en

districtsmedewerkers heeft de native counselor een toegevoegde waarde. De

native counselor is niet alleen op de hoogte van de situatie in het land van

Resultaten

65

herkomst, maar ook van de Nederlandse situatie en van de werkwijze van

IOM. Daarnaast lopen contacten met ambassades sneller en soepeler,

doordat de native counselor de taal van de ambassade beheerst en

ambassades vertrouwen hebben in de native counselor. In de laatste

maanden van het project wordt dan ook gerealiseerd dat uitwisseling van

kennis van de native counselors naar de partnerorganisaties en IOM-

districtsmedewerkers meer structureel plaats moet vinden. Dit vergroot de

wederzijdse betrokkenheid. Bovendien wordt door het ‘zichtbaar maken’ van

de kennis en kunde van de native counselors het draagvlak voor het RRI-

project vergroot. De native counselors kunnen vertellen over (culturele)

achtergronden van hun doelgroep, maar bijvoorbeeld ook over

mensenhandel.

“Dat is wederom niet zo heel erg sterk qua methodiek, maar qua

wijze van benaderen en hoe mensen uit andere culturen denken.

Afrikaanse mensen zijn bijvoorbeeld gewend om veel meer in

familieverband te leven en dat een oudere persoon voor hen

beslissingen neemt. Ik was dat niet gewend en ik wist dat

helemaal niet. Het is heel goed om dat een keer te horen. Ik zag

in gesprekken dat mijn cliënt veel meer reageerde op deze

oudere Afrikaanse native counselor dan op mij. Ja, de cliënt

reageerde ook op mij, maar...” (vluchtelingencoördinator

Pauluskerk).

In de laatste maanden van het project is ook meer aandacht besteed aan een

uitgebreidere dossiervoering door de native counselors. Hierdoor krijgt IOM

beter zicht op de doelgroep die de native counselors bedienen, zowel qua

achtergrondkenmerken, qua hulpvragen als qua motivatie om al dan niet

terug te keren. Ook heeft de projectcoördinator de native counselors

uitgebreid casussen laten beschrijven. Hiermee werd inzichtelijk hoe de

native counselors te werk gaan, maar ook de veelheid aan contacten die

cliënten vaak met verschillende instanties hebben. Inzicht hierin maakt het

afstemmen van werkzaamheden tussen de verschillende instanties

eenvoudiger.

Vereiste kwaliteiten

Hoewel de vereiste kwaliteiten voor het vervullen van de functie van native

counselor natuurlijk deels afhankelijk zijn van de lokale invulling ervan, zijn

Hoofdstuk 4

66

enkele algemene kwaliteiten en/of vaardigheden te noemen die van belang

zijn. Door respondenten is op de volgende punten gewezen:

- contactvaardig;

- vertrouwen uitstralen / integriteit;

- goed kunnen luisteren / empathisch vermogen;

- beschikken over goede gesprekstechnieken;

- professionaliteit;

- geen agendacultuur;

- niet afwijzend tegenover terugkeer staan;

- kennis van de culturele achtergrond van de doelgroep;

- kennis van de taal van de doelgroep;

- kennis van de lokale sociale kaart;

- kunnen netwerken;

- goed ingevoerd zijn in Nederland, in de zin van goed geïntegreerd zijn en

de Nederlandse taal zowel schriftelijk als mondeling goed beheersen;

- goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in het herkomstland.

Wat de kennis van taal en cultuur betreft, wordt vooral de culturele

achte rgrond als drempelverlagende factor gezien.

“Een native counselor moet niet alleen de taal beheersen. Want

bijvoorbeeld ik kan wel Engels spreken, maar ik ben daarvoor

geen native counselor, want ik ken die cultuur niet heel goed. Ik

kan tien jaar in Engeland wonen, maar nog steeds blijven er

aspecten, mentaliteit die je niet kent. Een belangrijke is dus

culturele achtergrond. En ook het vermogen hebben om met

mensen te praten, om te zien, het hebben van algemene kennis

van psychologie, maatschappelijk werk en gewend zijn om met

mensen te werken.” (native counselor Rotterdam)

Institutionele randvoorwaarden

Het project heeft duidelijk gemaakt dat aan bepaalde institutionele

randvoorwaarden voldaan moet zijn wil de functie van native counselor goed

uit te voeren zijn. De belangrijkste door de respondenten genoemde

voorwaarden zijn:

- een duidelijke afstemming van de rol en grenzen van de native counselor

met de partnerorganisatie(s) en met IOM. Niet de lokale invulling van de

functie van native counselor is het probleem, maar het niet expliciteren

Resultaten

67

ervan, waardoor over en weer onduidelijkheid bestaat over taken en

verantwoordelijkheden;

- een goede inwerkperiode en begeleiding van de native counselor.

Omdat de native counselors in dienst zijn bij partnero rganisaties, vindt

ook de begeleiding van de native counselor in eerste instantie door de

partnerorganisatie plaats. Dit kan echter voor onduidelijkheid zorgen,

omdat de native counselor – met uitzondering van Rotterdam – meer met

IOM-districtsmedewerkers dan met de partnerorganisatie(s) te maken

heeft;

- een werkplek voor de native counselor, bij voorkeur op een locatie van de

partnerorganisatie waar ook de IOM-districtsmedewerker spreekuur

houdt;

- ondersteuning door de partnerorganisatie bij het o pzetten van een lokaal

netwerk. De partnerorganisatie moet de native counselor promoten;

- visitekaartjes voor de native counselor ter profilering en legitimering in

het veld.

69

Hoofdstuk 5 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

In dit afsluitende hoofdstuk worden in paragraaf 5.1 de resultaten

samengevat door de onderzoeksvragen te beantwoorden. Vervolgens worden

in paragraaf 5.2 conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

5.1 Samenvatting

De centrale onderzoeksvraag is:

Is de best practice uit Rotterdam overdraagbaar naar andere steden en

anderstalige doelgroepen?

Uit de resultaten blijkt dat de best practice die in Rotterdam ontwikkeld is,

niet zomaar overdraagbaar is naar andere steden. In Utrecht, Den Haag en

Amsterdam konden geen partnerorganisaties gevonden worden die net als de

Pauluskerk voldeden aan de drie door IOM gestelde voorwaarden voor

partnerorganisaties, te weten21:

a) de beschikking hebben over een laagdrempelige inlooplocatie voor de

doelgroep;

b) de mogelijkheid hebben IOM en de native counselor gelijktijdig spreekuur

te laten houden op deze laagdrempelige inlooplocatie en

c) de mogelijkheid hebben een native counselor in dienst te nemen.

Daarnaast geven andere elementen de samenwerking tussen IOM en de

Pauluskerk een uniek karakter, waardoor de overdraagbaarheid van de best

practice naar andere steden wordt bemoeilijkt (zie voor deze elementen

onderzoeksvraag 5).

De overdraagbaarheid van de best practice naar anderstalige doelgroepen is

ook niet vanzelfsprekend. Respondenten gaven aan dat de Russischsprekende

doelgroep, waar de Rotterdamse native counselor veel voor counselt, toch

een andere is dan bijvoorbeeld Afrikaanse doelgroepen. Onder de

Russischsprekende populatie bevinden zich bijvoorbeeld veel illegale

21 De eerste twee door IOM gestelde voorwaarden zijn hier iets scherper

geformuleerd. Dit omdat gedurende het onderzoek duidelijk werd dat het hier eigenlijk om draait.

Hoofdstuk 5

70

migranten, die over het algemeen eerder en makkelijker terugkeren dan

mensen met een asielachtergrond. Ook zaken als het nog in bezit hebben van

geldige reisdocumenten spelen hierbij een faciliterende rol.

De eerste deelonderzoeksvraag is:

Zijn de doelstellingen met betrekking tot feitelijke, vrijwillige terugkeer die

onder het RRI-project zijn geformuleerd, bereikt?

De resultaten laten zien dat de kwantitatieve terugkeerdoelstellingen van het

RRI-project in Rotterdam en Utrecht wel, maar in Den Haag en Amsterdam

niet zijn bereikt22.

In Rotterdam is met 130 terugkeerders onder de doelgroep van het RRI-

project de doelstelling van 60 ruimschoots gehaald. Daarnaast zijn gedurende

de projectperiode 311 illegale migranten met hulp van IOM en de native

counselor uit Rotterdam vertrokken. Voor beide groepen bevinden zich in de

top 5 van terugkeerlanden vier landen waar een Slavische taal wordt

gesproken. De native counselor beheerst de Slavische talen.

In Utrecht was de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project op

20 personen geste ld. Met 41 terugkeerders uit de doelgroep is deze dus ook

ruimschoots gehaald. De meeste van hen zijn afkomstig uit Soedan, het land

waar de native counselor oorspronkelijk vandaan komt. Naast de 41

terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode 18 illegale

migranten met assistentie van IOM en de native counselor uit Utrecht

teruggekeerd.

In Den Haag is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van het RRI-project

van 20 personen uit de doelgroep met 8 terugkeerders niet gehaald. Door de

late start van het RRI-project in Den Haag en de beperkte aanstelling van de

native counselor heeft het project te weinig tijd gehad om tot bloei te komen.

Aan het einde van de projectperiode vindt in Den Haag veel counseling plaats

– de doelgroep lijkt dus gevonden – maar dit is (nog) niet terug te zien in

verhoogde terugkeercijfers. Naast deze verklaringen voor het niet behalen

van de terugkeerdoelstelling wordt gewezen op registratieproblemen.

Doordat in Den Haag de IOM-districtsmedewerker en de native counselor niet

gezamenlijk spreekuur houden op dezelfde locatie, worden doorverwijzingen

door de native counselor, via een instantie als bijvoorbeeld

Vluchtelingenwerk, niet altijd onder het RRI-project geregistreerd. Naast de 8

terugkeerders uit de doelgroep zijn gedurende de projectperiode 21 illegale

22 Opmerking bij de nu volgende aantallen per stad: het gaat in alle gevallen om

aantallen vertrekkers onder het RRI-project, met tussenkomst van een native counselor./partnerorganisatie. Het totaal aantal IOM-vertrekkers per stad – dus inclusief vertrekkers die zonder tussenkomst van een native counselor/partnerorganisatie zijn vertrokken – ligt hoger.

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

71

migranten met hulp van IOM en de native counselor uit Den Haag

teruggekeerd.

In Amsterdam is de kwantitatieve terugkeerdoelstelling van 20 personen uit

de RRI-doelgroep met 3 terugkeerders niet gehaald. Verklaringen hiervoor

zijn vergelijkbaar met die in Den Haag. Naast de 3 terugkeerders uit de

doelgroep zijn gedurende de projectperiode 9 illegale migranten met

assistentie van IOM en de native counselor uit Amsterdam teruggekeerd.

De tweede deelonderzoeksvraag is:

Zijn in Utrecht, Den Haag en Amsterdam in het eerste half jaar van de

projectperiode partnerorganisaties gevonden waarmee overeenkomsten zijn

gesloten voor het houden van IOM-spreekuur op locatie?

Uit de resultaten blijkt dat deze vraag bijna volledig me t ja beantwoord kan

worden.

In Utrecht is in het eerste kwartaal van 2004 – ongeveer een half jaar na de

start van het project - een samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk

Utrecht ondertekend waarin Vluchtelingenwerk aan IOM spreekuurruimte in

het centrum van de stad aanbiedt. In Den Haag is in het voorjaar van 2004 –

iets later dan een half jaar na de start van het project - een

samenwerkingscontract met Vluchtelingenwerk Den Haag ondertekend voor

het bieden van IOM-spreekuurruimte. In Amsterdam is in februari 2004 – een

half jaar na de start van het project – een soortgelijk samenwerkingscontract

ondertekend. Daarnaast zijn in Amsterdam samenwerkingscontracten

opgesteld met het Leger des Heils en het Afrikahuis, en wel voor het bieden

van spreekuurruimte aan de native counselor. In Amsterdam is daarnaast

gedurende het project informeel samengewerkt met de Werkgroep

Ondersteuning Uitgeprocedeerden (WOU).

De derde deelonderzoeksvraag is:

Zijn ten behoeve van de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam minimaal

twee native counselors aangesteld gedurende minimaal het laatste half jaar

van de projectperiode?

De resultaten laten zien dat dit het geval is. Voor Utrecht is een native

counselor aangesteld bij Vluchtelingenwerk Utrecht en voor Den Haag en

Amsterdam bij Vluchtelingenwerk Den Haag.

In Utrecht is de native counselor aangesteld vanaf mei 2004. Uitgaande van

de verlengde projectperiode tot en met december 2004, is de native

counselor de laatste 8 maanden van de projectperiode aangesteld geweest.

In Den Haag en Amsterdam heeft de native counselor een aanstelling

Hoofdstuk 5

72

gekregen vanaf juli 2004. Als ook hier wordt uitgegaan van de verlengde

projectperiode, is de native counselor in deze steden het laatste half jaar van

de projectperiode aangesteld geweest.

Voor het bepalen van de achtergrond van de aan te stellen native counselors

in Utrecht, Amsterdam en Den Haag is door IOM voorafgaande aan de start

van het RRI-project voor de verschillende steden een analyse gemaakt van

de nationaliteit van de vertrekkers via IOM. Uit deze analyse, gecombineerd

met observaties van de districtsmedewerkers in de vier grote steden en de

ervaringen van de native counselor in Rotterdam, werd duidelijk dat de

(afgewezen) asielzoekers voor een belangrijk deel afkomstig zijn uit West- en

Centraal-Afrikaanse landen, Afghanistan en Iran, en uit voormalige Sovjet-

republieken. De conclusie die hieruit getrokken is, is dat de culturele

achtergrond van de nieuw aan te stellen native counselors gerelateerd moest

zijn aan Afghanistan / Iran met Farsi als moedertaal en/of West-Centraal

Afrika met Frans/Engels als moedertaal. De native counselor uit Utrecht is

afkomstig uit Soedan en spreekt Nederlands, Engels en Arabisch. Hij is

daarmee in staat counselinggesprekken te voeren met asielzoekers uit de

Engelssprekende Afrikaanse landen en met asielzoekers uit het Midden-

Oosten en de Maghreb. De native counselor uit Den Haag / Amsterdam komt

uit Burundi en spreekt naast Swahili, de taal die in West-Afrikaanse landen

wordt gesproken, Kirundi, Frans en Russisch.

De vierde deelonderzoekvraag is:

Hebben twee bijeenkomsten (seminar en follow-up) van de Pauluskerk en

IOM voor de overige partnerorganisaties en native counselors

plaatsgevonden, waarin het uitwisselen van ervaringen rond de best practice

en ondersteuning aan de partnerorganisaties centraal stonden?

Uit de resultaten blijkt dat twee bijeenkomsten plaats hebben gevonden: de

eerste in juni 2004 en de tweede in november 2004. De doelstelling is

daarmee in kwantitatieve zin gehaald. Hoewel de start van het project reeds

in september 2003 was, is bewust gewacht met het houden van de eerste

bijeenkomst tot juni 2004, omdat toen pas in alle steden de

partnerorganisaties en native counselors bekend waren. Echter, dit betekende

dat het eerste seminar plaatsvond nadat de native counselor in Utrecht met

zijn werkzaamheden van start was gegaan.

Een algemeen beeld dat uit de resultaten naar voren komt, is dat de

coördinatie, communicatie en taakverdeling rond het RRI-project weliswaar

op schrift was gesteld, maar in de praktijk onvoldoende werd waargemaakt.

Hierdoor ontstond op de werkvloer onduidelijkheid over zaken als wie

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

73

waarvoor verantwoordelijk was, functie- en taakomschrijvingen en over het

doel van de inzet van native counselors. Door de onduidelijkheden werd de

meerwaarde van het RRI-project niet door alle betrokkenen ingezien en was

het draagvlak voor het project in eerste instantie beperkt. Vanaf oktober

2004 is onder meer door de inzet van de projectcoördinator veel aandacht

besteed aan de inhoudelijke begeleiding van de native counselors, inclusief

gezamenlijk overleg voor uitwisseling van ervaringen, en aan het ‘zichtbaar

maken’ van het werk van de native counselors. Door native counselors te

laten vertellen over hun manier van werken werd het draagvlak onder IOM-

districtsmedewerker en partnerorganisaties voor het RRI-project vergroot.

Deelonderzoeksvraag 5a is:

Welke verschillen zijn tussen Rotterdam, Utrecht, Den Haag en Amsterdam

waar te nemen wat betreft zaken als opzet van het project, invulling van de

best practice, en migrantenpopulaties die tot de doelgroep van het project

behoren?

Het grootste verschil23 tussen Rotterdam enerzijds en Utrecht, Den Haag en

Amsterdam anderzijds is dat in Rotterdam niet alleen aan de drie door IOM

gestelde voorwaarden voor partnerorganisaties is voldaan, maar dat de

Pauluskerk daarnaast ook andere unieke kenmerken heeft waardoor de

samenwerking tussen IOM en de Pauluskerk een uniek karakter heeft. De

beschikking over een laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep en de

mogelijkheid dat IOM en de native counselor hier gelijktijdig spreekuur

houden, heeft als voordeel dat de doelgroep sneller naar IOM en de native

counselor toekomt. Op de laagdrempelige inlooplocatie houdt ook de

Pauluskerk zelf haar vluchte lingenspreekuur. Zij biedt de doelgroep een breed

hulpverleningsaanbod (opvang, financiële ondersteuning,

maaltijdverstrekking, gezondheidszorg, juridisch advies e.d.), waaronder ook

al jaren lang hulp bij terugkeer. De Pauluskerk staat dus achter het principe

van vrijwillige terugkeer. Door gelijktijdig spreekuur van de

vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk, IOM en de native counselor

ontstaat een nauwe samenwerking op cliëntniveau. Bovendien vervult de

Pauluskerk een bufferfunctie voor IOM: instellingen uit het brede netwerk van

de Pauluskerk verwijzen vaak door naar de Pauluskerk, die vervolgens

terugkeervragen doorspeelt naar IOM. Tot slot heeft de samenwerking met de

Pauluskerk voor IOM-districtsmedewerkers en de native counselor het

voordeel dat zij voor hun cliënten gebruik kunnen maken van het brede

23 Voor overige verschillen verwijzen wij naar de samenvattingen en tussentijdse

conclusies aan het einde van de resultatenparagrafen in hoofdstuk 4.

Hoofdstuk 5

74

hulpverleningsaanbod van de Pauluskerk. Dit alles maakt dat er op een

directe en snelle manier maatwerk voor de cliënt geleverd kan worden. In de

verschillende behoeften van een cliënt – terugkeer en/of opvang, en/of

counseling - kan immers worden voorzien.

Doordat in de steden Utrecht, Den Haag en Amsterdam door IOM geen

spreekuur wordt gehouden op een laagdrempelige inlooplocatie voor de

doelgroep24, moet deze meer opgezocht worden, onder andere door het

opzetten van een netwerk van instellingen waar de doelgroep geregeld komt.

Daarnaast moet door het ontbreken van een zo breed hulpverleningspakket

als dat waar de Pauluskerk over beschikt in de andere steden een netwerk

worden opgezet van zorginstellingen waar naartoe cliënten doorverwezen

kunnen worden voor bijvoorbeeld opvang of medische zorg. Bovendien

heerste bij sommige partnerorganisaties in eerste instantie nog min of meer

een taboe op terugkeer.

Deelonderzoeksvraag 5b is:

Vormen deze verschillen verklaringen voor het al dan niet uitvoerbaar zijn

van de best practice in Utrecht, Den Haag en Amsterdam?

Het unieke karakter van de Pauluskerk en in het verlengde hiervan de

samenwerking tussen IOM en de Pauluskerk in Rotterdam maakt dat de best

practice niet op dezelfde wijze uitvoerbaar is in andere steden. Deze behoeft

aanpassing aan de lokale situatie. Daarbij is gedurende het project duidelijk

geworden dat het belangrijk is om al in een vroeg stadium aandacht te

besteden aan het creëren van draagvlak voor de nieuwe werkwijze onder

IOM-districtsmedewerkers en partnerorganisaties. Voor hen moet de

toegevoegde waarde van de native counselor duidelijk zijn, evenals zaken als

functie- en taakomschrijvingen. Dit kan bewerkstelligd worden door reeds in

een vroeg stadium aandacht te besteden aan uitwisseling van ervaringen

tussen verschillende steden. Ook is het belangrijk de native counselors

inhoudelijk goed te begeleiden en hen onderling ervaringen te laten

uitwisselen. Op deze wijze worden verschillen tussen steden en eventuele

noodzakelijke aanpassingen snel inzichtelijk.

Er kan vanuit worden gegaan dat – anders dan in Rotterdam – voor native

counselors in andere steden een belangrijke taak weggelegd is op het gebied

van netwerken, zowel om de doelgroep op te sporen als om een zorgnetwerk

op te zetten.

24 Hiermee wordt bedoeld dat de doelgroep van het RRI-project op de locatie waar

IOM spreekuur houdt niet reeds voor aanvang van het project spontaan binnen liep. In Den Haag en Amsterdam houdt de native counselor wel spreekuur op dergelijke laagdrempelige inlooplocaties.

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

75

De zesde deelonderzoeksvraag is:

Wat zijn vereiste kwaliteiten en vaardigheden voor het vervullen van de

functie van native counselor?

Uit de resultaten volgt de volgende opsomming:

- contactvaardig;

- vertrouwen uitstralen / integriteit;

- goed kunnen luisteren / empathisch vermogen;

- beschikken over goede gesprekstechnieken;

- professionaliteit;

- geen agendacultuur;

- niet afwijzend tegenover terugkeer staan;

- kennis van de culturele achtergrond van de doelgroep;

- kennis van de taal van de doelgroep;

- kennis van de lokale sociale kaart;

- kunnen netwerken;

- goed ingevoerd zijn in Nederland, in de zin van goed geïntegreerd zijn en

de Nederlandse taal zowel schriftelijk als mondeling goed beheersen;

- goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in het herkomstland.

De zevende deelonderzoeksvraag is:

Aan welke randvoorwaarden moeten lokale partnerorganisaties en IOM

voldoen om een native counselor goed te kunnen laten functioneren?

Uit de resultaten blijkt dat de volgende zaken van belang zijn:

- een duidelijke afstemming van de rol en grenzen van de native counselor

met de partnerorganisatie(s) en met IOM. Niet de lokale invulling van de

functie van native counselor is problematisch, maar het niet expliciteren

ervan, waardoor over en weer onduidelijkheid bestaat over taken en

verantwoordelijkheden;

- een goede inwerkperiode en begeleiding van de native counselor.

Omdat de native counselors in dienst zijn bij partnerorganisaties, vindt

ook de begeleiding van de native counselor in eerste instantie door de

partnerorganisatie plaats. Dit kan echter voor onduidelijkheid zorgen,

omdat de native counselor – met uitzondering van Rotterdam – meer met

IOM-districtsmedewerkers dan met de partnerorganisatie(s) te maken

heeft;

- een werkplek voor de native counselor, bij voorkeur op een locatie van de

partnerorganisatie waar ook de IOM-districtsmedewerker spreekuur

houdt;

Hoofdstuk 5

76

- ondersteuning door de partnerorganisatie bij het opzetten van een lokaal

netwerk. De partnerorganisatie moet de native counselor promoten;

- visitekaartjes voor de native counselor ter profilering en legitimering in

het veld.

5.2 Conclusies en aanbevelingen

Een eerste belangrijke conclusie die uit dit onderzoek getrokken kan worden

is dat het creëren van draagvlak onder direct-betrokkenen cruciaal is voor het

slagen van overdracht van een nieuwe werkwijze. Bij het RRI-project zijn de

direct-betrokkenen de IOM-districtsmedewerkers in de verschillende steden

en de vertegenwoordigers van de partnerorganisaties. Voor hen moet

duidelijk zijn wat de meerwaarde van de inzet van een native counselor is,

maar ook zaken als wat zij van de native counselor mogen verwachten en

wat er van henzelf wordt verwacht in het kader van het project. Duidelijkheid

vergroot de betrokkenheid. Het draagvlak voor het RRI-project was in eerste

instantie beperkt, maar is door het uitwisselen van ervaringen en door het

zichtbaar maken van de werkzaamheden van de native counselors in de

laatste periode van het project aanzienlijk vergroot.

Een belangrijke conclusie met betrekking tot overdracht van de best practice

is dat de situatie in Rotterdam uniek te noemen is en in andere steden niet

snel gevonden zal worden. De best practice zal in andere steden dan ook

aangepast moeten worden aan de lokale situatie. Het is van belang snel een

eerste indruk te krijgen van de lokale situatie, zodat de verschillende

betrokken partijen (IOM-districtsmedewerker, vertegenwoordiger van de

partnerorganisatie én de native counselor) snel duidelijkheid krijgen over de

invulling van de best practice in hun stad en wat hun rol daarbinnen is. Een

belangrijke taak voor native counselors in andere steden zal liggen in het

netwerken en opstellen van een sociale kaart. Hoewel het de native

counselors onder het RRI-project in Utrecht, Den Haag en Amsterdam gelukt

is om – al dan niet met hulp van de IOM-districtsmedewerkers en/of de

partnerorganisaties - netwerken op te zetten, kan hieruit de lering getrokken

worden dat dit veel tijd kost.

Bij overdracht van de best practice naar andere steden is een trekkersrol

weggelegd voor IOM. IOM moet daarbij:

- taken en verantwoordelijkheden helder omschrijven;

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

77

- een structuur creëren, waarin de lokale partnerorganisatie en de native

counselor een duidelijke rol krijgen toebedeeld. Voorkomen moet worden

dat vrijblijvendheid ontstaat en/of alles op de schouders van de native

counselor terechtkomt;

- zorgen voor goede registratie van het aantal terugkeerders;

- zorgen voor uitwisseling van ervaringen tussen deelnemende steden. Het

onderzoek heeft laten zien dat dit het draagvlak voor het project en de

onderlinge betrokkenheid aanzienlijk vergroot. Bij aanvang van het project

was het RRI-project niet zozeer een Randstad-project, maar bestond het

eerder uit vier eilanden in de Randstad: Rotterdam, Utrecht, Amsterdam

en Den Haag. Door aandacht voor uitwisseling van ervaringen tussen de

steden aan het einde van de projectperiode is meer een gevoel ontstaan

dat men met zijn allen werkt aan één doel en é én project. De afstand

tussen steden is verkleind en moet nog kleiner worden. Tijdens het project

werden in de verschillende steden de native counselors uit de andere

steden sporadisch en ad hoc ingeschakeld. Mede met het oog op het

verkleinen van de afstand tussen de steden zou het goed zijn dit

frequenter en structureler plaats te laten vinden.

Dergelijke punten legt IOM bij voorkeur vast in een draaiboek `Overdracht

best practice´.

Naar aanleiding van het Kaukasusproject heeft IOM drie voorwaarden

geformuleerd waaraan partnerorganisaties moeten voldoen. Het verdient

aanbeveling deze aan te scherpen en uit te breiden. Uit de resultaten blijkt

namelijk dat ook het feit dat de Pauluskerk reeds jarenlang een eigen

vluchtelingenspreekuur draait (naamsbekendheid en ervaring), een positieve

houding ten opzichte van vrijwillige terugkeer heeft en beschikt over een

eigen, breed hulpverleningsaanbod belangrijke factoren zijn voor de

succesvolle werkwijze in Rotterdam. Bovendien omvat ‘counselen onder één

dak’ in Rotterdam meer dan een gelijktijdig spreekuur van IOM en de native

counselor. Eén keer per week wordt aan dit ‘team’ de

vluchtelingencoördinator van de Pauluskerk toegevoegd. Hierdoor ontstaat

een nauwe samenwerking op cliëntniveau.

Naar aanleiding van bovenstaande zouden partnerorganisatie in andere

steden idealiter beschikken over:

a) een laagdrempelige inlooplocatie voor de doelgroep, zowel qua ligging

(makkelijk bezoekbaar) als qua cultuur;

b) de mogelijkheid een native counselor in dienst te nemen;

Hoofdstuk 5

78

c) de mogelijkheid IOM en de native counselor gelijktijdig spreekuur te laten

houden op de laagdrempelige inlooplocatie. Dit impliceert overigens dat de

direct-betrokkenen de meerwaarde van counselen onder één dak inzien;

d) een positieve houding ten opzichte van hulp bij vrijwillige terugkeer. Bij

voorkeur wordt reeds hulp bij vrijwillige terugkeer geboden;

e) een eigen spreekuur voor de doelgroep, bij voorkeur gehouden op

dezelfde dag en op dezelfde laagdrempelige inlooplocatie waar IOM en de

native counselor spreekuur houden. Dit bevordert nauwe samenwerking

op cliëntniveau;

f) een breed hulpverleningsaanbod voor de doelgroep (opvang, financiële

ondersteuning, maaltijdverstrekking, gezondheidszorg, juridisch advies

e.d.) binnen de eigen o rganisatie.

Wordt aan bepaalde voorwaarden niet voldaan, dan impliceert dit aanpassing

van de best practice.

Onder het RRI-project bleef de samenwerking met partnerorganisaties waar

IOM spreekuur hield met name beperkt tot het leveren van spreekuurruimte

en het in dienst nemen van een native counselor. IOM hecht waarde aan het

aanstellen van een native counselor bij de partnerorganisatie, omdat de

partnerorganisatie hiermee aan IOM gecommitteerd wordt. Hier moet echter

een kanttekening bij geplaatst worden. De commitment zal alleen

bewerkstelligd worden als de partnerorganisatie voordeel van de native

counselor ondervindt. In Rotterdam is dit duidelijk het geval. De native

counselor werkt faciliterend voor de vluchtelingencoördinator van de

Pauluskerk. Zij helpt mee met het vluchtelingenspreekuur en is door haar

kennis en kunde van de Russische taal een toegevoegde waarde. Echter,

wordt naar de partnerorganisatie in Den Haag gekeken, dan is de directe

opbrengst van de inzet van de native counselor voor de partnerorganisatie

minder duidelijk. In dergelijke situaties kunnen de lasten – in de vorm van

begeleiding bijvoorbeeld - voor de partnerorganisatie zwaarder wegen dan de

opbrengsten, en kan het commitment verminderen. Het verdient dan ook

aanbeveling om in de toekomst bij het zoeken naar partnerorganisaties meer

aandacht te besteden aan de directe opbrengst die de native counselor voor

de partnerorganisatie kan hebben. Dit impliceert meer aansluiten bij

organisaties die reeds op een laagdrempelige locatie hulp aan de doelgroep

bieden. In Amsterdam zou wat dat betreft uitgeprobeerd kunnen worden om

niet alleen de native counselor, maar ook de IOM-districtsmedewerker

spreekuur te laten draaien bij het Afrikahuis. Nog een stap verder is

aansluiten bij spreekuren van projecten voor vrijwillige terugkeer. Zoals in

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

79

het inleidende hoofdstuk aangegeven, ontstaan er steeds meer van dergelijke

projecten. Verder werd tijdens de interviewfase van het onderzoek duidelijk

dat zich in de grote steden lokale NGO’s bevinden die reeds werken met

native counselors. Het is ook goed met het RRI-project bij dergelijke

initiatieven aan te sluiten en samenwerking te zoeken.

In de laatste fase van het project is meer aandacht besteed aan een

uitgebreide dossiervoering door native counselors. Hieruit valt een schat aan

informatie te halen. Zoals in paragraaf 4.5 aangegeven kan hiermee inzicht

worden verkregen in achtergrondkenmerken van de cliënten (nationaliteit,

geslacht, geboortedatum, sociale eenheid, woonplaats, etc), in hun

hulpvragen, maar ook in zaken als motivatie om al dan niet terug te keren.

Het is dan ook aanbevelenswaardig de voorhanden zijnde dossiers te

analyseren. De hieruit verkregen informatie is niet alleen interessant voor de

eigen organisatie, maar biedt ook aanknopingspunten voor het krijgen van

nieuwe samenwerkingspartners en nieuwe - al dan niet lokale - financiers.

Het RRI-project is van januari tot en met augustus 2005 door IOM met eigen

financiering voortgezet. In deze periode is de doelgroep uitgebreid me t

illegale migranten. Indien vervolgfinanciering voor het project gevonden

wordt, is het belangrijk deze uitbreiding van de doelgroep van

(uitgeprocedeerde) asielzoekers naar illegale vreemdelingen mee te nemen.

Gezien de overlastproblematiek die door illegale vreemdelingen in gemeenten

veroorzaakt kan worden, is het van belang gemeenten bij het project te

betrekken.

81

Literatuurlijst

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken: A. Ode (2005a). Inventarisatie

van terugkeerprojecten voor (ex) asielzoekers. Den Haag: Adviescommissie

voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2005b). Terugkeer, de nationale

aspecten: beleid, uitvoering en draagvlak. Den Haag: Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken (ACVZ).

Algemene Rekenkamer (1999). Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers.

's-Gravenhage: SDU uitgevers.

Engbersen, G., R.Staring, J.P. van der Leun, J. de Boom, P. van der Heijden

en M. Cruijff (2002a). Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang,

overkomst, verblijf en uitzetting. Rotterdam: RISBO.

Engbersen, G., E. Snel, J. de Boom and E. Heyl (2002b). Migration,

immigrants and policy in the Netherlands: report for the continuous system

on migration (SOPEMI) of the Organisation of Economic Co-operation and

Development (OECD). Rotterdam: RISBO.

IOM (2003). Dienstverlening. Jaarverslag 2003 IOM Nederland. Den Haag:

IOM

Leerkes, A., M. van San en G. Engbersen (2004). Wijken voor illegalen: Over

ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid. Den Haag: SDU uitgevers.

Ministerie van Justitie (2004). Factsheet Terugkeer van uitgeprocedeerde

asielzoekers en andere vreemdelingen. Den Haag: Ministerie van Justitie.

Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Terugkeernota,

Maatregelen voor een effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid. Den

Haag: Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie.

Literatuur

82

Rodenburg, G., K. Rusinovic, A. Weltevrede, G. Engbersen (2003), Het

Wereldhuis. Een onderzoek naar terug- en doormigratieprojecten in Den

Bosch en Rotterdam. Rotterdam: RISBO.

Rusinovic K., J.P. van der Leun, T. Chessa, A. Weltevrede, G. Engbersen en J.

Vos (2002). Nieuwe vangnetten in de samenleving. Over problemen en

dilemma’s in de opvang van kwetsbare groepen. Rotterdam: RISBO.

Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) (2002), Gemeentelijke

voorzieningen voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Den Haag: SGBO.

Vluchtelingenwerk Den Haag (2005). www.vluchtelingenwerkdenhaag.nl.

Weltevrede, A., G. Rodenburg, G. Engbersen (2004), Hulp bij terugkeer.

Projectevaluatie ‘Terugkeer en herintegratie van (afgewezen) asielzoekers uit

de Zuid-Kaukasische staten, de Russische Federatie, Wit-Rusland en de

Oekraïne’. Rotterdam: RISBO.