MESAI. Reforma Constitucional, Libertad Municipal y Autonomía

PONENCIA

“Acerca de la reforma constitucional”

La innovación de los ayuntamientos en México es todavía una asignatura

pendiente que se desprende de la valoración sobre la trascendencia de la

reforma del artículo 115 constitucional de 1999, más que nada porque es un

proceso de reforma institucional que apenas empieza, y que las legislaturas de

los estados son las encargadas de realizarlas, sin que existiera una disposición

constitucional expresa que los obligara a tal efecto.

Desde esta perspectiva, encontramos que la siguiente reforma constitucional

del artículo 115, debiera ser un proceso dividido en dos fases: la primera, a

profundizar las modificaciones, rehacer el artículo 115 e incluir nuevas

disposiciones necesarias al texto constitucional, que permitan avanzar en el

fortalecimiento y consolidación del municipio como nivel de gobierno, y crear o

adecuar leyes federales relativas al municipio; la segunda, es la relativa a que

las entidades federativas se sientan obligadas a reformar las constituciones

locales y las leyes correspondientes, en los términos que considere el Poder

Legislativo Federal, que las reformas de 1999 remitió para que se hicieran

responsables de adaptar, adicionar, desarrollar, especificar e innovar el

contenido de dicha reforma constitucional, a sus exigencias concretas, ya fuera

como institución municipal, intermunicipal, etc., y que salvo sus honrosas

excepciones, la mayoría eludieron el reto de asumir los cambios necesarios en

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la idea de la modernización de sus municipios, con todo y la pluralidad en las

instituciones estatales y municipales, prueba de ello es que revisando las

constituciones políticas de los estados, muchas se limitaron a transcribir y

adecuar de manera muy delimitada las reformas de 1999, en el mejor de los

casos. Para que no suceda fácilmente lo mismo, se requiere que la reforma

establezca expresamente la obligación de los congresos locales de materializar

las reformas que llegaran a aprobarse.

Por otro lado, debemos decir que no es que no haya debate municipalista al

interior de las instituciones de las entidades federativas, o que los actores

centrales no tengan claro que las reformas al artículo 115 constitucional, deben

y pueden ser complementadas a nivel local, adecuando las constituciones y

leyes locales a las nuevas tendencias y con las modalidades que existan de

acuerdo a sus requerimientos en cada entidad federativa, lo que al aparecer

está pasando, es producto de nuestra cultura de esperar a que las alternativas

a la diferentes problemáticas de los estados y municipios nos lleguen del

centro, de alguna manera, sigue permeando el centralismo y el

presidencialismo, en dichas instituciones.

Otra cosa es que los congresos de los estados aún no cobran conciencia de la

importancia de que los municipios sean plenamente autónomos, tanto política

como financieramente, y dejen de ser las instituciones que le hacen la chamba,

-ante los habitantes-, a los gobernantes de la entidad federativa y del propio

gobierno federal. En algunos casos, hay actores políticos que no están de

acuerdo en conceder autonomía plena a los municipios, puesto que no los

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conciben como un tercer nivel de gobierno y además, temen que se vea

afectado el federalismo dual, porque no se ha abierto el debate nacional acerca

del tipo de federalismo en el que tenga plena cabida el municipio como ente de

gobierno, como nivel de gobierno.

Si bien la pluralidad política ha alcanzado a los congresos de los estados y a

los municipios, está es bastante restringida, pues el partido que es el

mayoritario en las entidades federativas, continúa con las mismas prácticas

antidemocráticas, de limitado tratamiento y discusión de los problemas

verdaderos de la sociedad a la que representan y generalmente, se impone el

mayoriteo perverso o se congelan las iniciativas, tanto de partidos políticos

minoritarios, como de ciudadanos. Tal es el caso del Congreso del Estado de

Sinaloa, en el cual la mayoría de diputados -21 diputados de 40 que lo

integran-, representan al Partido Revolucionario Institucional; es miembro del

mismo partido el ejecutivo estatal y quienes gobiernan en la mayoría de los

municipios. Quizás se presente esta misma situación en otras entidades

federativas gobernadas por el PAN o el PRD.

Lo anterior pudiera explicar algunas de las causas de la ausencia de cambios

de fondo en los municipios, y que la tarea de los estados, se ubique en las

reformas contenidas (limitadas), producto de la indolencia legislativa, que se

limita a una adaptación literal de la reforma federal a los textos

constitucionales, además habría que decirlo, para algunos gobernantes resulta

por demás incómodo que el municipio sea verdaderamente un nivel de

gobierno y que ya no puedan incidir fácilmente en las decisiones que éste

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llegara a acordar, dicho de otro modo, no están dispuestos a que el municipio

alcance su “mayoría de edad” .

Es necesario que las reformas al artículo 115 sean sobre temas fundamentales

de la agenda municipal, como son: la facultad expresa a las legislaturas de los

estados y a los municipios en la aprobación de sus formas de gobierno de

acuerdo a la diversidad municipal, a las tipologías municipales y los posibles

tipos de gobierno municipal que se plasmen en dicho artículo; eliminar la

prohibición a la reelección inmediata de los presidentes muncipales; la

ampliación de sus períodos y se modifiquen los sistemas electorales con

nuevas formas de integración de los ayuntamientos, quedando a cargo de las

legislaturas de los estados. En los municipios urbanos, en algunos

semiurbanos, en las grandes ciudades y en las metrópolis se elija a los

regidores mediante distritación territorial, y se asuma ésta en la ley electoral

estatal, correspondiendo a las legislaturas de los estados, a las propias leyes y

a la constitución política municipal, la precisión y formas concretas de estos

principios.

Las reformas deben ser complementadas a nivel local, adecuando las

constituciones y leyes locales a las nuevas tendencias y además matizándolas

con las modalidades que de acuerdo a las necesidades e inquietudes existan

en cada entidad federativa. Por eso creemos que el punto fundamental debe

comenzar con reconocer la diversidad municipal, las tipologías municipales y

los diferentes tipos de gobierno municipal, y para responder a las diferencias

municipales: pudieran consistir en un modelo de reglas definidas, otro de

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carácter flexible y la alternativa de mejorar la legislación y reglamentación en

cada caso. Consideramos pertinente que el en modelo de reglas definidas debe

ser con el ejercicio a través de la división de poderes, con las tres clásicas

funciones de gobierno; y que las entidades federativas amplíen y diversifiquen

los contenidos de la reforma federal, en beneficio de la sociedad municipal.

Creemos que debiera establecerse en la Constitución Federal que el poder pu-

blico se distribuye entre los municipios, los estados y la federación y definir que

la autonomía municipal contiene las atribuciones fundamentales: 1) elección de

sus autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia; 3)

creación, recaudación e inversión de sus ingresos, 4) que el municipio se rige

por su propia constitución política municipal que apruebe con una mayoría

calificada la propia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo,

describiendo las facultades municipales, de legislar sobre los asuntos de

interés local.

De acuerdo con el pensamiento jurídico de la Doctora Teresita Rendón Huerta,

consideramos que por mandato constitucional debieran establecerse diferentes

regímenes para la organización, gobierno y administración de los Municipios,

siendo necesario que la misma Constitución disponga expresamente otorgar

al municipio facultades ejecutivas, (el gobierno y la administración del Municipio

corresponde al presidente municipal, con la gestión municipal y la aplicación de

las leyes municipales expedidas por el cuerpo de regidores), legislativas (la

función de creación de leyes, conforme a lo que establezca la Constitución

Política municipal) y judiciales (desempeño de la función jurisdiccional por los

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jueces municipales que resolverán los conflictos que sean de su competencia),

fijadas éstas en las constituciones federal, local y municipal, a implementar en

los municipios urbanos, en las grandes ciudades, en las metrópolis y en

algunos municipios semiurbanos; y es que en toda organización se requiere de

la división del trabajo, de la precisión de lo que cada quien debe hacer y que en

el Municipio no existen disposiciones jurídicas. Es pues, necesario el

funcionamiento del gobierno municipal a través del principio de división de

poderes, ya que no se trata solamente de la división del trabajo, sino de algo

más importante, la aplicación de los más elementales frenos y contrapesos

indispensable en todo ejercicio de gobierno, para que el poder frene al poder.

En suma, en estas reformas la tendencia deberá ser el convertir al municipio en

un verdadero poder municipal y asentar en las constituciones locales las

disposiciones mencionadas.

Están las bases establecidas para que el municipio, elevado a nivel de

gobierno, retome las funciones de Poder Legislativo Municipal, Poder Ejecutivo

Municipal y Poder Judicial Municipal, partiendo de la diversidad de municipios

que existe en el país, y que permita ejercicios de gobierno diferentes, de

acuerdo a las tipologías municipales a través de un marco jurídico amplio,

flexible, adaptable, que no obligue a una sola forma de gobierno, sino que

admita incorporar a diversas formas de gobierno, de acuerdo a los contextos,

necesidades, identidades e intereses de los habitantes de los municipios, a

través de reformar la Constitución Local de las entidades federativas, con el

amplio concurso de los municipios.

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En fin, la idea es de que en un primer plano se reforme el artículo 115

constitucional, posteriormente se reformen las constituciones locales de cada

uno de los estados, plasmando las disposiciones del 115 para que en una

siguiente fase, sean los propios municipios quienes con sus facultades

legislativas vigentes, aprueben su propia normatividad jurídica, empezando por

lo que sería la Constitución política municipal, a diferencia de la limitada ley de

gobierno municipal, en cuya discusión y aprobación no participaron los

ayuntamientos, sino que fue sancionada por los congresos locales.

Siento que en el mundo, el crecimiento municipal y su importancia, conducirá a

que se convierta en un primer nivel de gobierno y por tanto, el modelo

federalista tradicional o dual, se verá seriamente afectado, al grado de que dará

paso a otro modelo democrático, de participación entre iguales al municipio a

las entidades federativas y a la federación y en este modelo el municipio será

determinante ¡Eso, al tiempo!

Agradezco profundamente a la Red de Investigadores en Gobiernos Locales

Mexicanos por permitirme plantear algunas ideas, que más que nada son

producto de mis lecturas de los resultados de la investigación del IGLOM, de

otros textos, y un poquitito de mi interpretación de la realidad de mi querido

Estado de Sinaloa, a través del Doctorado en Derecho de la Universidad

Autónoma de Sinaloa, del cual soy alumna y trabajadora por más e 24 años.

¡MUCHAS GRACIAS!

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