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Exp: 94-000757-007-CO-E

Res: 005445-99

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce

horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por

JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad 1-476-624 1-476-

624 , en su condición de Ejecutivo Municipal, para que se declare que los artículos 5, 10, 21

inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134,

139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos

7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y

Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y

6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de

Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número

5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto

Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus

artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de

Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la

Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75, son

contrarios a la Constitución Política. Intervienen el entonces Servicio Nacional de Electricidad,

representado por el Presidente de su Junta Directiva Leonel Fonseca Cubillo, vecino de San José,

cédula 1-284-899 1-284-899 ; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,

representado por el entonces Presidente Ejecutivo Víctor Evelio Castro Retana, vecino de Aserrí,

cédula 1-463-557 1-463-557 ; la Procuraduría General de la República, representada por

el Procurador General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula 1-394-

673 1-394-673 ; el Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa

Cartera Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, vecino de Curridabat, cédula 1-372-957 1-

372-957 ; el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, representado por la

Ministra ad interim al momento del informe María Teresa Solís Zamora, vecina de San José, cédula

1-407-239 1-407-239 ; el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, representado por

el entonces Presidente Ejecutivo, Etelberto Jiménez Piedra, vecino de Desamparados, cédula 1-227-

984 1-227-984 ; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado

por la entonces Presidente Ejecutiva Anna Gabriela Ross González, vecina de San José, cédula 1-

522-814 1-522-814 ; y la Contraloría General de la República, representada por el

Contralor General Luis Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cédula 9-007-508.

Resultando:

1.- La Municipalidad accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las siguientes

normas jurídicas: A) Del Código Municipal: los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto,

70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 párrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e)

apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. Señala que el artículo 5 es inconstitucional porque sobrepone

a las competencias municipales las de otros entes descentralizados, con infracción del artículo 4 del

mismo Código; y porque se puede entender que cualquier atribución legal en favor de esos otros

entes es constitucional sin ningún límite, lo que violenta el artículo 169 de la Constitución Política.

También se señala que en cuanto a las obras y proyectos que allí se mencionan, no es cuestión de

que tales entidades informen y coordinen con las municipalidades, pues a juicio del accionante, toda

obra o proyecto local, si no es de interés nacional, debe ser ejecutado por la respectiva

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municipalidad; en cuanto al artículo 10, se señala que los intereses y servicios locales deben ser

atendidos por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artículo 169 constitucional, aún cuando

aquélla esté de acuerdo en que otras entidades estatales o privadas realicen obras o presten servicios

locales, no puede ceder una competencia constitucional suya; el artículo 21 inciso d) se impugna

por cuanto define la competencia del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos

y egresos en razón del monto, con lo que se establece una categorización de las municipalidades en

razón de su presupuesto. En este extremo, se señala que la Constitución Política no tiene

categorizadas a las municipalidades y por ello, la diferenciación establecida en la norma impugnada

no puede darse en nuestro medio; que además, la norma es irracional, atenta contra la autonomía

municipal y lesiona los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, en cuanto otorga

potestades reglamentarias a la Contraloría General de la República; el artículo 63 lo impugna en

relación con el Transitorio I., en cuanto permite continuar funcionando a los concejos municipales

distritales, que fueron declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional, solicita que por

conexidad y consecuencia se declare la inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir tales

concejos; el numeral 67 párrafo cuarto en cuanto señala que la Contraloría General de la República

debe dar su anuencia para la donación o préstamo no referido a dinero o valores, cuando fuere de

interés para el cantón y en favor de una institución estatal, también por implicar un control de

oportunidad que afecta la autonomía municipal; del artículo 70 se cuestiona la frase "si guardan

proporción con la situación económica de la corporación", que permite a la Contraloría General de

la República improbar cualquier partida presupuestaria y porque permite, por su redacción, un

control de oportunidad contrario a la autonomía política de los entes locales; el artículo 71 en

cuanto establece que para dar en garantía real bienes o derechos municipales, se requiere

autorización de la Contraloría General de la República, lo que lesiona la autonomía administrativa

de las municipalidades, pues dicha autorización se otorga o deniega con base en motivos de

oportunidad; el artículo 74, se indica, lesiona la autonomía municipal, pues cuando se trata de la

determinación de las responsabilidades pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios

municipales en perjuicio de la municipalidad, y con motivo de la custodia o administración de los

fondos y bienes municipales, un órgano extraño como la Contraloría General de la República, se

impone a la Administración Local, a la que ni siquiera deja actuar; en cuanto al artículo 76, se

señala que es inconstitucional, por hacer diferentes categorías de municipalidades y porque deja en

manos de la Contraloría General de la República y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,

fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual lesiona abiertamente la

autonomía municipal; el artículo 78 se impugna en cuanto establece una "previa anuencia" de la

Contraloría General de la República para realizar toda clase de contrataciones con entidades

reconocidas como ajenas al espíritu de lucro, lo que implica un control de oportunidad contrario a la

autonomía administrativa de esos entes. El artículo 79 también establece la "anuencia previa" de ese

órgano contralor, para realizar operaciones con sus inmuebles cuyo valor sea superior a los

cincuenta millones de colones, monto que, además, constituye una restricción irrazonable; el

artículo 80 se impugna en cuanto permite el control por parte de la Contraloría General de la

República sobre los contratos que la municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta

millones de colones, a excepción de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos municipales en

que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más; el artículo 85 se

cuestiona en cuanto permite a todo organismo que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual

contraviene también la autonomía municipal; en el artículo 90 se dispone que la Contraloría General

de la República debe aprobar los actos de imposición individual de contribuciones, e inclusive, se le

permite modificarlos, potestades que son incompatibles con las autonomía administrativa y con la

potestad tributaria de las municipalidades, en los términos en que la ha delimitado la Sala

Constitucional; el párrafo segundo del artículo 96 le otorga a la Contraloría General de la República

potestades para reglamentar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del

impuesto de patente, lo que lesiona la autonomía política de las municipalidades y las potestades

reglamentarias del Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna por estimarse que la autorización de

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la Contraloría General de la República para celebrar los empréstitos que realicen las

municipalidades, se extiende al control de la oportunidad de la operación; el artículo 107 se

cuestiona en cuanto permite a la Contraloría General de la República modificar los actos

controlados, lo que se considera inadmisible respecto de entes con autonomía garantizada

constitucionalmente; en lo referente al artículo 133, se señala que la necesidad de requerir

autorización de la Contraloría General de la República para abrir cajas auxiliares y nombrar entes

recaudadores para recibir pago de los tributos y otros ingresos municipales, también afecta la

autonomía municipal; del numeral 134 se impugna el monto de diez mil colones como límite para

efectuar gastos por medio de caja chica, pues se considera que ese monto, además de ser irracional,

debe ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonomía política de las municipalidades,

puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la Contraloría General de la República y se

señala que ésta no tiene potestades reglamentarias y, además, que sólo en el caso de las

municipalidades se establece una norma semejante, discriminación que se considera inaceptable; el

artículo 139 establece que la Contraloría General de la República fijará también atribuciones a los

Contadores y Auditores de las municipalidades, lo que lesiona la autonomía municipal; el artículo

140 se cuestiona en cuanto impide a las municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta

a las normas que al efecto dicte la Contraloría General de la República, lo que lesiona su autonomía

política; también se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artículo 149: el primero por cuanto

dispone que la estimación de daños y perjuicios por incumplimiento de becas otorgadas a los

funcionarios municipales deberá hacerla la Contraloría General de la República y no las

municipalidades, lo que atenta contra la autonomía administrativa de éstas últimas; y el aparte 6, en

cuanto la aprobación de los contratos de beca por parte de la misma Contraloría es

desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la autonomía administrativa de los

entes locales; en cuanto al artículo 184, se señala que la autorización de la Contraloría General de la

República para formalizar las donaciones que hagan los entes o empresas públicas en favor de las

municipalidades es inconstitucional, en cuanto se entiende que la Contraloría puede hacer una

valoración que cubra aspectos de conveniencia, lo cual es contrario a la autonomía de los diversos

entes estatales; y en cuanto al artículo 186, referido a los Comités de Deportes, señala el accionante

que conforme a esa norma, éstos se limitan a ejecutar los programas de la Dirección de Educación

Física y Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonomía política y administrativa. En

cuanto a la constitución de la Directiva de esos Comités, señala que las municipalidades sólo

nombran dos de los siete miembros, lo cual es contradictorio con el carácter de los comités locales,

que sólo podrían serlo si tuvieren un claro carácter municipal. B) El artículo 7 de la Ley número

6890, del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, se impugna en relación con este

último tema, en tanto obliga a transferir al Comité Cantonal de Deportes y Recreación el 1.5% del

presupuesto municipal, lo cual atenta contra el gobierno municipal que es el único que puede definir

cómo se emplean los recursos locales; y el artículo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las

tasas locales por servicio de agua son acordadas por las municipalidades, "previo estudio" del

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en "consulta con el Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados" y aprobadas por el "Servicio Nacional de Electricidad", por atentar

contra la autonomía municipal. C) Del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se

cuestiona el Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contraloría General de la República para

sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, según se señala, la autonomía

local, pues permite un control de oportunidad de las decisiones de los gobiernos municipales y,

además, excede el artículo 184 de la Constitución Políticas, dado que pone a la Contraloría General

de la República a ejercer controles impropios en relación con su función de vigilancia de la

Hacienda Pública. D) Los artículos 2 a 5 de la Ley número 4340/69, reformada por las leyes

5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto mantienen la administración del impuesto territorial en

manos de la Dirección General de Tributación Directa pese a que se trata de un impuesto municipal,

motivo por el cual no puede ser administrado por el Poder Ejecutivo. Alega que a efecto de no

lesionar la autonomía municipal, debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, a la

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que le corresponda, a su vez, la distribución, momento en que debe suprimirse el 8.6% que

corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, se cuestiona

el artículo 2 el cual, se señala, excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de

estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ídem) marcar

zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios

(en relación con el artículo 125 ibídem) y otras acciones de intereses social, potestades que se le

atribuyen al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el artículo 212 inciso a) en tanto atribuye

al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la facultad de aprobar las tarifas de los parquímetros

municipales, con lo que se permite a un órgano del Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad

sobre los recursos de las municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las

municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear

los fondos provenientes de las multas. F) De la Ley General de Caminos Públicos, se impugna el

artículo 2, en cuanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en exclusiva, la

construcción y mejora de todos los caminos públicos, incluidos los vecinales, aunque sean de

interés local. G) Se impugna el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,

Decreto Ejecutivo número 7576-H/77, en cuanto permite ejercer un control de oportunidad, además

del de legalidad, en todos los casos de autorización para contrataciones que corresponda emitir a la

Contraloría General de la República, lo que se ha extendido a las aprobaciones. H) La Ley de

Planificación Nacional se impugna en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema

de planificación y coordinación que afecta a todo ente público, que comprende a las

municipalidades, lo cual, en este último aspecto, lo torna inconstitucional, pues el sistema es

vinculante y ello afecta la autonomía política local derivada del artículo 170 de la Constitución

Política. En concreto se impugnan, de esa misma ley, los numerales 9 y 10, en cuanto contienen

controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y someten la política local a la del Poder

Ejecutivo, con violación de la norma constitucional señalada. I) De la Ley General de la

Administración Pública se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1), que facultan al Poder

Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes contra todo ente público, lo que

lesiona según se indica, el artículo 170 constitucional. Por conexidad, y por las mismas razones

expuestas, se solicita declarar inconstitucionales los artículos 98, 99 y 100 ídem. J) De la Ley de

Planificación Urbana, se impugna el artículo 10 incisos 1) y 2), por cuanto supeditan decisiones

locales a la aprobación de entes gubernamentales (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional

de Vivienda y Urbanismo) que en todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la

autonomía municipal. Asimismo, se impugnan los artículos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los

planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales, lo que lesiona la

autonomía política local. K) De la Ley número 5691, se cuestionan los artículos 3 y 4, en cuanto

establecen, el primero, que la Contraloría General de la República promulgará el "Reglamento para

el Uso de los Vehículos Municipales", norma que se impugna por atribuir potestades reglamentarias

a un órgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse además de una norma irracional que

discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por implicar un control de

oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonomía municipal.

2.- El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional, en la consideración de estar en juego un interés general, tomando en

cuenta que la municipalidad es un ente político-territorial encargado constitucionalmente de atender

los intereses de la respectiva colectividad, y señala que actúa en defensa de la autonomía municipal,

que constituye a su vez, una garantía de los derechos colectivos de los miembros de cada municipio.

3.- Por resolución de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de agosto de mil

novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la acción,

confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la

República, los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica

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y de Hacienda, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Servicio Nacional de Electricidad,

al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto Costarricense de Acueductos y

Alcantarillados.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los folios 61 a 130 y se

refirió a los puntos que a continuación se detallan: I- LA MUNICIPALIDAD: UN ENTE

DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su discurso impugnatorio en un concepto amplio

de autonomía, que incluso podría afirmarse, en un concepto de autonomía como libertad de acción,

obliga a referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y el significado de autonomía establecido en

el articulo 170 de la Constitución Política. A.- Un ente descentralizado territorialmente: La

municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una descentralización territorial. La

atribución de competencias es un fin general y no específico, lo que permite a la corporación

municipal perseguir cualquiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio,

así como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia esfera de acción. Sin embargo,

al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente territorial tiene una esfera de

acción fijada por el propio ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que fija

también sus límites, los cuales debe respetar; B.- La Autonomía municipal: La relación entre un

ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de

igualdad, de "frenos y contrapesos", propia de la supremacía estatal. La autonomía no puede ser

entendida como un derecho de la Municipalidad en los términos en que se conciben las libertades

públicas reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que

esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por el

ordenamiento jurídico dentro de la localidad. La autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de

la organización y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se

materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la autonomía alude

a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades es democrático. II.- NECESIDAD

DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El considerar que los entes municipales tienen una

potestad de autodirección, independiente y excluyente de la orientación política del Estado, es dar

una interpretación parcial y asistemática de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución,

prescindiéndose así del contenido y la finalidad generales de la Constitución; A.- La autonomía se

ejerce en el marco del ordenamiento estatal: Según la Constitución Política, la soberanía reside

exclusivamente en la Nación, no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones

municipales, como pretende la tesis de la autonomía política plena. Los principios de unidad del

Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que circunscribe, necesariamente, el

ámbito en que puede desarrollarse la autonomía local; B.- Lo local es también estatal: La

comunidad local es parte dependiente de la comunidad estatal; y si la autonomía local pudiese ser

entendida en los términos en que se pretende, resultaría absolutamente improcedente que el Estado

destine recursos financieros a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones. III.- LAS

RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTÓNOMO. Expresa la accionante que la autonomía

comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado:

relaciones de planificación, de dirección, de coordinación y de control; A.- La planificación:

Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda a permitir una

planificación estatal de los intereses locales (específicamente la Ley de Planificación Nacional, en

cuanto establece que la planificación nacional vincula a las municipalidades), tesis que no comparte

la Procuraduría, pues considera que la afirmación de que la potestad municipal para definir y

adoptar planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del

Estado a causa de la afloración de localismos y de la apropiación del aparato administrativo por el

funcionario municipal, con el riesgo de que la administración local -justificada por principios

democráticos- se distancie de la comunidad. El planteamiento del Estado unitario y soberano que

establece la Constitución, deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el

desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el engarce entre sociedad

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y Estado, especialmente en el ámbito administrativo, aspecto en que mantiene su sentido la

autonomía entendida como garantía institucional. Consideran que esta es la conclusión que se extrae

a partir de la interpretación sistemática de la Constitución; B.- Potestad de dirección: Alega el

accionante que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una relación de dirección

política, y en ese sentido, impugna la constitucionalidad de los artículos 26.b y 27.1, y por conexión

los numerales 98, 99 y 10 de la Ley General de Administración Pública. Considera la Procuraduría

que la actividad de orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia

del propio Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado programa

estatal. Al igual que la planificación, la dirección es un instrumento para ordenar la actividad

gubernamental y administrativa, y por ello no comparte la tesis del accionante; C.- La coordinación:

Negar la posibilidad de coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información

recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las

administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias. Las

normas que establecen mecanismos de coordinación no pueden considerarse per se como contrarias

a la Constitución. Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el

ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y

la forma de su acción; D.- En cuanto al control: La Procuraduría no estima que la norma

constitucional prohiba la existencia de un control administrativo sobre la entidad local. En esta

acción se impugnan diversas disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la

potestad de controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se pronunció

mediante el voto 2934-93. Así, el control de legalidad es procedente, pero no así el control de

oportunidad o conveniencia. IV.- LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES.

Conforme a lo expuesto por el accionante, la definición de la competencia municipal es reserva de

ley. Corresponde a la ley definir que es "interés local" y, por ende, cuál es la competencia de la

Municipalidad; A.- En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley existente en materia

de definición de competencias, el ámbito de actuación de cada ente u organismo público es

establecido por la ley dentro del marco constitucional. El término "locales", empleado en la

Constitución, es un concepto jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para

precisarlo y lo hace por medio de la ley; B.- Las competencias no son exclusivas: El Código

Municipal en su artículo 5 se pronuncia por una interpretación menos estricta sobre las

competencias, permitiendo que el Estado u otros entes puedan intervenir en el ámbito local, pues en

el fondo, los intereses locales son también intereses estatales. En cuanto al artículo 10 del mismo

Código, éste no limita la esfera de actuación del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el

tanto establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y personas privadas

dentro de su cantón. No comparte la Procuraduría que el término autonomía tenga en la

Constitución, el significado de separación de acción reservada en forma exclusiva a las

Municipalidades, con exclusión de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los

intereses públicos. La interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada

de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación

y prestación de los servicios públicos; C.- Problemas concretos de competencia: El accionante

impugna determinadas disposiciones del Código Municipal, por considerar que permiten esa

"invasión" de lo local por otras entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción. En el

primer caso, tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, los artículos 21 y 186

del Código Municipal. En cuanto a éste último, se impugna porque se estima que los Comités de

Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Dirección General de Educación Física Deportes,

lo cual afecta la competencia local y la autonomía administrativa y política de las Municipalidades.

Estima la Procuraduría que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente

local, se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su financiamiento, de forma que no

sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un ente que es local. Además, es claro

que debe existir una cierta coordinación entre el órgano encargado de dirigir el deporte nacional y

los entes encargados del deporte local. Se impugna además el artículo 21 inciso d) del mismo

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Código, en cuanto establece una diferenciación entre municipalidades en razón de sus ingresos,

aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal

y el Concejo Municipal. No considera la Procuraduría que esto sea así, pues más bien la norma

tiende a lograr una gestión administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con los gastos que

financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la intervención de todo

el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA. Señala el recurrente que diversas

disposiciones legales atribuyen a la Contraloría General de la República la potestad de reglamentar

la ley, lo que afecta la autonomía local. La materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a

la competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía local, sea política,

sea administrativa, por lo tanto no puede existir violación del artículo 140, incisos 3 y 18, por ser un

problema concomitante de violación del numeral 170 constitucional; A.- Competencia del Poder

Ejecutivo: La accionante impugna el artículo 21 inciso d) del Código Municipal alegando que

faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos. Se trata de casos de contratación

administrativa, materia en la que ha existido una prevalente competencia del órgano contralor. El

punto es si en razón de esa competencia prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad

de modificar los parámetros en cuestión. En este caso la competencia de la Contraloría se refiere a

la potestad de modificar los parámetros que señala el artículo, y al respecto señala la Procuraduría

que al atribuir esa potestad a un órgano diferente al Poder Ejecutivo, resulta violentado el numeral

140, incisos 3 y 18 de la Constitución Política; B.- La reglamentación en materia financiera local:

Se impugnan los artículos 96, segundo párrafo y 134 del Código Municipal, el primero posibilita al

órgano contralor para que defina los límites máximos para la fijación de tarifas (del tributo). No

resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas,

siempre y cuando esto no sea vinculante para la Municipalidad, pues ésta es absolutamente

autónoma en la fijación de las mismas, por lo que el segundo y tercer párrafo del artículo 96

referido lesionan el artículo 170 de la Constitucional. Igual conclusión debe sostenerse en cuanto al

artículo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le atribuya una

potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las cajas chicas por parte

de las Municipalidades. Sin embargo, a igual conclusión no puede llegarse con respecto a la

posibilidad de que la Contraloría reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las

Municipalidades o de cualquier otro ente público, pues este aspecto sí está amparado dentro de la

potestad de vigilancia de la Hacienda Pública. Con respecto al artículo 140 del Código Municipal,

alegan que lesiona la autonomía política de las Municipalidades, debido a que se les excluye la

posibilidad de que revisen sus propias contabilidades. La Procuraduría considera que el ámbito de la

contabilidad es parte del control financiero y que éste es atribuido en forma última a la Contraloría

General de la República, por ello no puede considerarse que resulte lesionada la autonomía política

de los entes autónomos y las Municipalidades. No se trata de que la Contraloría dicte órdenes o

instrucciones concretas a los órganos del sistema de control interno, pero sí que a través de las

disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretación debe darse también en

cuanto al artículo 139 del Código Municipal. Sin embargo, esa fijación por el órgano contralor no

puede ser respecto de una Municipalidad en específico, sino que debe ser general, pues en caso

contrario, se excedería el marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de

las municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El reglamento de vehículos de las

Municipalidades: Se impugna el artículo 3 de la Ley número 5691 del diecinueve de mayo de mil

novecientos setenta y cinco, por cuanto faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso

de los vehículos municipales, con el objeto de racionalizar su uso y la correcta utilización de fondos

públicos. Al decir el numeral 4° de esa misma Ley, "si lo considera conveniente", el accionante lo

ha interpretado como el establecimiento de un control de oportunidad, lo cual no puede compartir

este órgano, en razón del contenido general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastante

taxativas, y del concepto mismo de aprobación. Sin embargo, ese artículo 3 desconoce la potestad

reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona abiertamente la autonomía política

de esos entes locales, violentando así el artículo 170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA

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CONTRALORÍA. A.- Un control de oportunidad: Considera el accionante que los artículos 67

párrafo cuarto, 70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría

ejercer un control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario a la autonomía política,

porque permiten una coadministración en el manejo de los fondos locales. En general, estos

artículos permiten a la Contraloría General de la República ejercer un control de oportunidad sobre

actos municipales, lo que violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control

financiero, se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política; B.- Una sustitución del

poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones del Código Municipal lesionan la

autonomía administrativa, porque facultan que un órgano extraño se sobreponga a la administración

local, en un aspecto interno, a la que no deja actuar. Entre ellas están los artículos 74, 76, 107, 149

inciso e) aparte 5, disposiciones que, a criterio de la Procuraduría, permiten a la Contraloría General

sustituir a las municipalidades en la realización de actos que son de entero resorte de los entes

locales. Sin embargo no considera que el aparte 6 del artículo 149 inciso e) lesione la autonomía

municipal, pues se trata de un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de

atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la República, por lo que

no existe interferencia de este órgano en el ejercicio de las competencias locales. VII-.

MODIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. Se impugnan los artículos 85 y 90 del

Código Municipal, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el

artículo 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983, normas que otorgan -a criterio del

accionante- competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales. En cuanto al artículo

85 referido, considera la Procuraduría que es contrario al artículo 170 constitucional, pues la

potestad tributaria municipal corresponde a cada una de las Municipalidades, y el hecho de que se le

atribuya a un organismo externo la posibilidad de modificar lo dispuesto por éstas va en contra de

esa potestad. Con respecto al artículo 90 del Código Municipal, considera la Procuraduría que se

refiere a ingresos que no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse

una violación a la potestad tributaria municipal, ya que este numeral más bien, autoriza una

intervención precisa del órgano contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la

Municipalidad. Sin embargo esa intervención tiende a determinar el monto concreto que debe cubrir

cada uno de los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizadas por la corporación

local, lo que implica una flagrante violación de la autonomía administrativa propia de la

Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del Código Tributario, no es inconstitucional, pues

no está atribuyendo a la contraloría la potestad de modificar los actos sujetos a su control. Cualquier

interpretación del Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para

modificar, estaría viciada tanto de legalidad como de constitucionalidad. El artículo 19 de la Ley

6890, se impugna ya que se considera que establece diversidad de trámites que impiden el manejo

de las tarifas. Este criterio no lo comparte la Procuraduría ya que la protección del usuario-

consumidor del servicio de agua contable justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a

control económico y jurídico; en cuanto a la asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

(IFAM), ésta tiene por objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que enfrenta un

porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un mecanismo de ayuda para el

correcto desempeño de las funciones municipales. VIII-. EN MATERIA DE TRANSITO. Se alega

que el artículo 2 de la Ley de Tránsito lesiona las competencias locales, en el sentido de que

encarga la administración de esa ley al MOPT, sin tomar en cuenta la competencia municipal de

fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, etc.

Considera la Procuraduría que la regulación del tránsito y la seguridad vial no son precisamente

servicios locales, por lo que no pueden considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Constitución.

Por otra parte, alega la Municipalidad que el artículo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un

órgano del Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar

las tarifas de los parquímetros municipales. La Procuraduría es del criterio que cuando se trata de

aspectos que forman parte de la circulación en las vías públicas, no hay violación a la competencia

municipal; pero en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales, la

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fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón. Añade el accionante que el

artículo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la Municipalidad a coordinar con la Dirección de

Ingeniería de Tránsito del MOPT para emplear los fondos provenientes de las multas por

infracciones de tránsito. Sin embargo, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del

ente coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad de decidir,

impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción. Fuera de estos

supuestos debe pronunciarse por la necesidad de una coordinación como mecanismo para evitar

duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los municipales)

y órganos. IX-. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PÚBLICOS. Se impugna el artículo 2 de la Ley N°

5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Públicos), al otorgar en exclusiva al

MOPT, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que incluye los vecinales, que

son de interés local, violándose la competencia municipal. Conforme al artículo 1° de esa misma

ley, tanto el MOPT, respecto de los caminos de la red vial nacional, como las Municipalidades en lo

que se refiere a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración. Esto por cuanto

los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantón que

son de dominio de la respectiva municipalidad. Así, con respecto al numeral 2°, en la medida en que

los caminos vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a

cargo del MOPT. X-. FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. Se alega que la Ley de

Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y coordinación que

afecta a las Municipalidades, "pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política

local". A.- La Ley de Planificación Nacional: En concreto se impugnan los artículos 9 y 10 de esa

ley. En cuanto al artículo 9, considera la Procuraduría que dada la regulación sobre presupuesto, se

está ante un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero que, en

estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del presupuesto municipal por

parte de la Contraloría. La razonabilidad de la disposición es clara: constituye un mecanismo que

tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión

local y los intereses nacionales, tal y como éstos son definidos en el Plan de Desarrollo. En cuanto

al artículo 10, esta norma encuentra justificación suficiente en los efectos que el endeudamiento

produce, efectos que trascienden lo concerniente a los intereses económicos y financieros de las

Municipalidades, ya que conciernen a la economía nacional. Por ello, no puede considerarse que es

propio de la autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el decidir

libremente suscribir los contratos de crédito externo; B.- La planificación urbana: En cuanto al

artículo 10 incisos a) y b) de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el artículo 17 inciso 2)

de la misma, considera la Procuraduría que esas disposiciones organizan una forma de control que

no lesiona la autonomía de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar

que los planes municipales se ajustan a la reglamentación existente en materia de urbanismo, así

como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la mayoría de los casos, no son de

dominio de las Municipalidades. En cuanto a los artículos 16 y 18 y los demás artículos en general

de la misma ley, se considera que el control establecido por al ley es de legalidad, comprensiva del

respeto a los lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la

Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y aplicación del

plan regulador del cantón. XI.- LA PUBLICACIÓN DE LA LEY DE TRANSITO. Alega el

accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La

Gaceta, se incluyó en un folleto que vendió la Imprenta Nacional. La publicación de la referida ley

se hizo en el Alcance N°13 a La Gaceta N° 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumplió con lo

establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981 que dice que cuando así lo

exija la extensión de un texto legal, éste podrá publicarse en un folleto que se considerará un

Alcance para todos sus efectos, lo cual ha sido ya señalado por la misma jurisprudencia de la Sala

Constitucional mediante el voto 1266-95. XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el

escrito inicial de la acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I, del Código

Municipal, por permitir la creación de mini-municipalidades fuera del contexto del artículo 169 de

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la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala declaró inconstitucional dicho Transitorio, el

accionante señala que debe tenerse por impugnada "cualquier ley posterior que intente revivir los

concejos municipales de distrito". Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de 1995, que

reformó el Código Municipal en varios artículos como el 185, 190 y 191, que le continúan

atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias propias de la Municipalidad. Si bien no

se le otorga personería jurídica a esos concejos, se les califica de "entes auxiliares de derecho

público", lo que unido a la capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la

existencia de una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. La

Procuraduría es del criterio que las normas señaladas y que dan vida a estos concejos municipales

de distrito, son inconstitucionales.

5.- Luis Fernando Vargas Benavides, en su condición de Contralor General de la República,

contestó la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indicó: I-. La Contraloría General de la

República como órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública y como órgano Rector del

Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De suma importancia resulta

ser la fiscalización de fondos públicos en una Administración Pública más compleja y cambiante.

Dicha fiscalización no constituye un fin en sí misma, pues su objetivo es garantizar el uso adecuado

de los recursos públicos como acción fundamental para la prosperidad económica del país; así, el

control interno es responsabilidad de la administración, y el control externo es potestad de las

entidades fiscalizadoras superiores. La emisión de normativa por parte del Órgano Contralor se ha

venido dando dentro de su ámbito de competencia -respetando con ello la independencia y

autonomía de los entes y órganos a los que va dirigido-, y con un marcado propósito de contribuir al

desarrollo de una eficiente estructura de control interno en las entidades y órganos que conforman la

Hacienda Pública. II-. El control de oportunidad ejercido por la Contraloría General de la

República. La Contraloría no ejerce controles de oportunidad o conveniencia, tal y como las conoce

el Derecho Administrativo. El control que establece el artículo 11 de su Ley Orgánica pretende, no

coadministrar ni modificar los procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la

gestión sustantiva de la entidad sujeta a fiscalización sino, más bien, proponer a la entidad pública

la introducción de las mejoras en su control interno, y dicha facultad es perfectamente compatible

con el perfil constitucional. ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Código

Municipal: Artículo 21 inciso d): Este numeral no conlleva ejercicio de potestad reglamentaria

alguna, sino simplemente de actualizar los montos que el Código estableció y que a la luz del

desenvolvimiento económico de nuestro país, requiere de un reajuste cada cierto tiempo a fin de no

crear desfases entre realidad y la letra de la ley. Artículo 67 párrafo cuarto: Esta disposición no

resulta ser inconstitucional, pues se trata solamente de que la Contraloría verifique que se den los

presupuestos de rigor, o sea, que la donación resulte de interés para el cantón y comprobar que se

hará en favor de una institución estatal. Artículo 70: Dado que la Contraloría General tiene como

mandato constitucional la fiscalización de los fondos públicos, no puede pasar inadvertida al órgano

contralor la situación económica del sujeto pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo

cual resulta un parámetro válido para el estudio y aprobación correspondiente, máxime si se trata de

gastos que no ocupan una posición prioritaria dentro de los mandatos legalmente asignados a los

gobiernos locales. Artículo 71: En este numeral se encuentra un principio general de Derecho

Público, en el sentido de que los bienes del Estado no son susceptibles de embargo. La participación

de la Contraloría para que la corporación municipal pueda proceder a imponer una garantía real

sobre sus bienes es perfectamente compatible con el perfil constitucional que posee este Órgano

Contralor. El acto de gravar cualquier bien constituye una de las facultades de máximo alcance de

todo administrador, sea éste público o privado, tan grave como la misma venta o traslado de

dominio. De allí que resulte atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la

Hacienda Pública. Artículo 74: La potestad sancionatoria de la Contraloría se limita al campo de la

Hacienda Pública, dejándose intactas las atribuciones de la corporación local para disciplinar las

faltas de sus funcionarios dentro del ámbito de su relación de servicio, de modo que sólo en

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ejercicio de sus competencias de fiscalización superior podrá la Contraloría General determinar

responsabilidades de los empleados municipales que hayan actuado "en perjuicio de la

municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales". La

constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala Constitucional mediante en

sentencias número 0016-95 y 0201-I-95. Artículo 76: Aún cuando la norma establece la facultad de

la Contraloría y del IFAM de fijar el salario del Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del

artículo en cuanto al procedimiento a seguir para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer

potestades discrecionales ni posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es una potestad

reglada. Artículo 78: La labor del órgano contralor en estos casos se limita a la verificación del

cumplimiento de los requisitos que la ley exige para el caso concreto. No obstante, la Dirección

General de Contratación Administrativa de este órgano contralor ha considerado que se está ante

una competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada además por el artículo 96 de la Ley

de Administración Financiera de la República y el artículo 203 del Reglamento de la Contratación

Administrativa, hoy derogados. Artículo 79: Esta competencia no entraña límite alguno a la

autonomía municipal, pues, conforme lo permite el inciso 5) del artículo 184 constitucional,

constituye una potestad asignada por el legislador en completa consonancia con las funciones que

son propias del órgano contralor, por la naturaleza de los bienes que se pretenden negociar y en

función de valor del inmueble que se pretende enajenar. En cuanto al hecho de que la restricción

resulta irracional en razón del monto fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica

en este supuesto la observación hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la

legalidad de los supuestos exigidos por la ley. Artículo 80: Este numeral fue derogado por el

artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85:

Coincide con el criterio del accionante respecto de la frase "podrá modificarlas", toda vez que la

Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la única posibilidad

del órgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o contribuciones, pero no de

modificarlos. Artículo 90: Coincide con el accionante, dado que la Sala ya emitió su criterio

respecto de la potestad y competencia impositiva municipal, entre otros, en su Voto 687-96.

Artículo 96, párrafo 2: De conformidad con la ley, la Contraloría no ha intervenido en la

elaboración o verificación de impuestos de patente, de los cuales, aparentemente, se encarga en

exclusiva la municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 99 del Código Municipal.

Artículo 105: La materia de crédito público es particularmente sensible, por lo que la existencia de

mecanismos de control, bajo la forma de aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en

todo el Sector público, no sólo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son

cumplidos por un órgano de rango constitucional, como la Contraloría, no ve roce alguno con la

Carta Fundamental. Artículo 107: Este numeral no se ha aplicado en la práctica, no sólo en atención

a las posibles infracciones constitucionales que aparejaría el que la Contraloría modifique o reforme

los actos del controlado, sino también por razones prácticas. Sin embargo, consideran que esta

norma podría subsistir en la medida en la que la Sala disponga su correcta interpretación. Artículo

133: Esta competencia tiene un carácter de control de legalidad que debe ejercer esta Contraloría al

aprobar la entidad que se ha escogido como ente recaudador, en resguardo de las finanzas

municipales, que a fin de cuentas forman parte de los fondos públicos, cuya recaudación y uso debe

fiscalizar esta Contraloría General. Artículo 134: Como ya se mencionó, la actualización necesaria

de los límites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha desempeñado la Contraloría en

atención al mandato de este numeral cuestionado. Si bien es cierto la Contraloría no tiene la

potestad constitucional específica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley Orgánica

respectiva le confiere a la Contraloría un papel rector en materia de control gubernamental de la

Hacienda Pública, lo que le permite ser rector y emisor de normativa técnica en materia de control

interno y presupuestos públicos, función que no debe confundirse con la potestad reglamentaria de

las leyes, reservada al Poder Ejecutivo. Artículo 139: Las atribuciones que el Órgano Contralor

asigne a los Contadores y Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en razón de

una relación de servicio, sino como consecuencia de las funciones de ambos órganos como

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fiscalizadores de la Hacienda Pública, y en virtud además, de la tarea de miembro "Rector del

Sistema de Fiscalización" del primero. Artículo 140: La emisión de normas relativas a la

contabilidad municipal, no constituyen una intervención injustificada por parte de la Contraloría

General, ya que esta potestad no surge de una relación jerárquica, sino de un control que -por

mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos públicos y como una labor íntimamente ligada a

la Contraloría por su carácter de órgano rector del Ordenamiento de Control y Fiscalización.

Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: El aparte 5) puede estimarse que es una facultad impropia de la

Contraloría de acuerdo con su naturaleza de órgano de fiscalización superior. En cuanto al aparte 6),

caben las argumentaciones referentes a las facultades de aprobación de los actos municipales. Se

trata de un control de legalidad, que no se ha convertido en un mecanismo que trastorne la

administración de los asuntos municipales. Artículo 184: El control que ejerce en estos casos la

Contraloría es de legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la

naturaleza de los bienes que se pretende donar y al acto en sí de traslado de dominio (donación),

siendo responsabilidad de esta Contraloría otorgar su autorización en función de que los bienes que

se vayan a donar en favor de una determinada Municipalidad, sean usados por ésta exclusivamente

para sus fines. Ley 5691/75: La Contraloría no puede sobreponerse a la competencia del Poder

Ejecutivo en la reglamentación de las leyes. La normativa que cuenta con total validez es la que, en

su carácter de rector del ordenamiento de fiscalización y control, emita a través de manuales e

instructivos. Pero esta normativa no es fuente de Derecho, y, a nivel práctico las directrices emitidas

por la Contraloría en las materias de su competencia, no constituye formalmente reglamentos, los

que de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense surgen del Poder Ejecutivo. En este

sentido, la Contraloría se ha limitado a emitir esa "normativa" por imperativo legal en su carácter de

órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización. Por todos los argumentos expuestos,

solicita que se declare sin lugar la acción interpuesta.

6.- Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, entonces Ministro de Hacienda, contesta a folios 131 y

siguientes la audiencia concedida, manifestando que en cuanto a lo manifestado por el accionante

sobre los artículos 2 a 5 de la Ley 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, la misma

fue derogada por la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles).

No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las municipalidades ese impuesto,

trasladando a su cargo la administración del tributo en su respectivo territorio, así como la

elaboración, la fijación y la fiscalización de los avalúos sobre los inmuebles, para determinar el

monto del impuesto aplicable; asimismo serán las encargadas de facturar, recaudar y administrar el

impuesto correspondiente y el cobro judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante

carecen de interés actual, toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no sólo tienen

a su cargo la administración del impuesto territorial, sino que también se eliminó el porcentaje que

se otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era una de las pretensiones de la accionante.

7.- María Teresa Solís Zamora, en su condición de Ministra a.i. de Planificación Nacional y Política

Económica, para la fecha, contestó la audiencia a folio 133 y manifestó lo siguiente: La Ley de

Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas, constituye un instrumento

jurídico cuyo espíritu es propiciar mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de

la gestión administrativa del Estado (comprendidas dentro de éste las Municipalidades) en relación

con el desarrollo del país. La inclusión de las Municipalidades en el Sistema Nacional de

Planificación y la facultad de aprobación que señalan los artículos 9 y 10 de la ley de marras, tienen

fundamento en el principio de unidad estatal, sea la unidad de acción del Estado para el

cumplimiento de un fin común. En efecto, la autonomía no es soberanía, y dado que toda

organización territorial dotada de autonomía es parte del todo, en ningún caso el principio de

autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste, donde se alcanza

su verdadero sentido. Además estas normas encuentran sustento en el principio de supremacía del

interés general. Es necesario que exista un poder de coordinación que vele por la supremacía de este

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interés general sobre el local, razón por la que, las municipalidades, pese a ser autónomas deben

someterse al interés general. La planificación, orientación y control estatales deben ser siempre

constitucionalmente posibles sobre toda atribución municipal, tanto para proteger el interés público

nacional como el de la propia municipalidad, dado su carácter simultáneamente estatal. El Poder

Ejecutivo, como unidad máxima de acción política del Estado, debe poder guiar y coordinar la

autonomía municipal mediante planes, y no debe ni puede desentenderse de los programas

descentralizados, sino que, por el contrario, debe garantizar la coherencia global de esas acciones,

programas y políticas que se impulsen.

8.- Etelberto Jiménez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría

Municipal, contestó a folio 137, la audiencia conferida, y señaló: La autonomía es el grado de

soltura o sujeción de los entes descentralizados frente a los órganos fundamentales. Si la autonomía

se da en relaciones concretas, esto implica que toda planificación vinculante y dirección, lesiona la

autonomía política, al igual que toda coordinación y control, dependiendo de su nivel afectan la

autonomía administrativa y política. En resumen, lesionan la autonomía municipal, la coordinación

vinculante y el control de oportunidad por implicar una coadministración. En relación con el

Código Municipal, Ley N°5474 y sus reformas: Artículo 5: Esta norma, no necesariamente, lesiona

la autonomía municipal, si se le interpreta que es de carácter obligatorio y vinculante la

coordinación con el Gobierno local, cualquier servicio u obra que las instituciones descentralizadas

ejecuten en el cantón. Artículo 10: El Estado costarricense está en la facultad de crear entes

públicos especializados, o bien entes públicos no estatales, como forma integrante de la

Administración Pública, y ello per se, no vulnera la autonomía municipal consagrada en la

Constitución. Artículo 21 inciso d): Al establecer una categorización de municipalidades se viene a

restringir la capacidad de éstas, además que sujeta un asunto de administración y política de

presupuesto a la Contraloría General de la República, con lo cual se controla aspectos de índole de

conveniencia y discreción, incompatibles con los entes que gozan de autonomía política. Artículo

63, Transitorio I: Ya la Sala declaró inconstitucionales los Concejos Municipales de Distrito.

Artículo 70: El control de la Contraloría General de la República, es de oportunidad,

discrecionalidad, y por ende, incompatible con la autonomía municipal, con la cual se sujeta a los

Gobiernos Locales, produciendo una coadministración de los fondos e intereses locales. Artículo

71: Con relación a la participación de la Contraloría en el ámbito municipal en el hecho de

examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no debe extenderse a dar de previo "la

autorización" referida al patrimonio municipal. Artículo 74: Esta norma no tiene su razón de ser,

pues por un lado, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, otorga dicha potestad

de control del patrimonio público, para toda la Administración Pública; sin embargo, ello es un

control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar. Artículo 76: El IFAM no ha

hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de los salarios de los ejecutivos municipales, tal

proceder lo ha venido haciendo la Contraloría, sin que ello lesione los intereses y la autonomía

municipal. El monto de las dietas de los concejales, así como el salario de los ejecutivos

municipales, debe ser resorte de cada uno de los respectivos concejos, en atención a sus ingresos y

una fiscalización posterior, o en el momento de aprobar el presupuesto por la Contraloría. Artículo

78: Este numeral efectivamente lesiona el artículo 170 de la Constitución, al señalar "previa

anuencia de la Contraloría General de la República", por ser un control más de oportunidad en la

administración. Igualmente lesiona la autonomía municipal el refrendo de los contratos

municipales, por cuanto la competencia del órgano contralor viene del artículo 185 de la

Constitución Política, y se circunscribe al Estado persona y no a la Administración Pública. Artículo

79: De acuerdo a los razonamientos anteriores, no debe ningún órgano interferir en la parte

administrativa y política de los gobiernos locales. Artículo 80: Esta norma, fue derogada por la Ley

de Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: En cuanto a las tasas

municipales, no es posible que la institución que las apruebe tenga la posibilidad de modificarlas al

resolver su aprobación. Artículo 90: Es válido lo expresado para el artículo anterior, en cuanto se

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analiza la potestad tributaria de las corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con

las contribuciones locales. Artículo 96, párrafo segundo: La Asamblea Legislativa puede aprobar o

improbar los impuestos municipales de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la

Constitución, de manera que, no puede el órgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en

violación a las competencias tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artículo

107: Si bien, pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones

contraídas, la Contraloría puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se incluyen en el proyecto

las partidas para honrar la deuda; empero ello, no posibilita al órgano contralor a que de oficio haga

las inclusiones, pues este proceder menoscaba la autonomía municipal. Artículo 134: El fijar

montos a un gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea eficiente ni eficaz. La

Contraloría en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir disposiciones jurídicas que vengan

a interferir en la administración, sino que solamente puede emitir políticas y directrices generales,

con el fin de que las municipalidades se organicen en forma autónoma y de acuerdo a sus intereses.

Artículo 139: Este artículo lesiona la autonomía municipal al ampliar e imponer a los contadores y

auditores de los gobiernos locales atribuciones dadas por la Contraloría General, pues ellos deben

ejercer sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del patrono, así como

organizar su oficina conforme lo establecen el manual para el ejercicio de la auditoría interna.

Artículo 140: Si bien es cierto, la Contraloría General está en la posibilidad de emitir lineamientos

generales para ejercer su fiscalización, esto no debe ir en detrimento de que las municipalidades

regulen su propia contabilidad. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: Esta facultad que se le otorga a

la Contraloría, es darle la posibilidad de sustituir a la administración en labores propias y de su

entera responsabilidad, con lo que se lesiona la autonomía municipal. Igualmente, el hecho de

supeditar los contratos de becas al refrendo del contralor para su eficacia, sujeta el buen

funcionamiento y sana administración de los intereses locales. Artículo 184: El hecho de que la

donación que se realice a las Municipalidades deba ser autorizada por la Contraloría, es un reflejo

de la lesión a la autonomía municipal. Artículo 186: Es válido lo expresado por el recurrente en

cuanto a que se exige a los Gobiernos locales por imposición legal una asignación específica en

favor de los Comités Cantonales de Deporte y Recreación.

9.- Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva del Servicio Nacional

de Electricidad, rindió el informe, limitándose a la impugnación del artículo 19 de la Ley No. 6890

(reformas al Código Municipal, norma que le otorgó al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

la realización de estudios de tasas y tarifas de los acueductos municipales, en consulta con el

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la aprobación posterior o rechazo del

Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una reseña histórica de la regulación de Acueductos y

Alcantarillados con un análisis de las leyes emitidas y sus reformas y luego el procedimiento

tarifario para Municipalidades y una reseña de los criterios emitidos sobre esta materia por la

Procuraduría General de la República, señalando, además, que el Servicio no contaba con una ley

que le facultara para ejercer una regulación tarifaria completa, lo que variará cuando entre en

vigencia la Ley constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que le permitirá

fijar precios y tarifas.

10.- Víctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda

y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnación de los artículos de la Ley de Planificación

Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley, para afirmar que junto con las normas de la Ley

Orgánica de ese Instituto, se le otorgan competencias por suplencia, es decir, para sustituir a los

gobiernos locales que no hayan dictado planes reguladores y por ello no existe violación de la

autonomía municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en sentencia 5062-95.

11.- Ana Gabriela Ross González, para entonces Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados, contestó la audiencia conferida, e indicó: Que se limitará a hacer

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referencia a los aspectos impugnados en los que el Instituto tiene algún tipo de participación, que

son particularmente el artículo 5 y el 85 del Código Municipal y el Artículo 19 de la Ley 6890-83.

Señala que es claro que las Municipalidades tengan plena autonomía, y es loable que se trate de

rescatar dicha prerrogativa al máximo, sin embargo, no se puede llegar al extremo de reclamarla

sacrificando aspectos fundamentales como la prestación eficiente de determinados servicios que

sólo un órgano especializado en la materia podría ejecutar en forma idónea, pues como bien se sabe,

muchos Gobiernos Locales no están en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada

determinados servicios. En este aspecto no está no sólo en juego la determinación de los alcances de

la autonomía municipal, sino que se pone en juego salud pública, y siendo fundamental la

prestación del servicio que ofrece el AYA, la competencia del Instituto prima sobre la competencia

genérica que tienen las Municipalidades. Otro punto objetado en la acción es lo relativo a las tarifas,

alegando que el artículo 85 del Código Municipal y el artículo 19 de la Ley 6890 prescribe que las

tasas locales por servicio de agua son acordadas por las Municipalidades "previo estudio" del

IFAM, "en consulta" con AYA, y "aprobadas" por el SNE. Consideran que este procedimiento para

fijar las tasas locales por servicio de agua no viola la autonomía municipal, toda vez, que las

Municipalidades tienen participación en la fijación de dicha tarifa y de que existe prevalencia del

interés nacional sobre el local, por lo que debe existir un mecanismo para ejercer un efectivo control

de las tasas por los servicios públicos que se brindan, que permitan una protección adecuada a los

usuarios evitando distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios

presupuestarios. Si bien en esta acción se hace alusión a aspectos meramente formales, se está

reclamando en este caso una autonomía que los Gobiernos Locales no están en capacidad de

afrontar, ya que la realidad ha demostrado que las Municipalidades no han dado una respuesta

adecuada a los problemas locales. Solicitan que se declare sin lugar la acción interpuesta.

12.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional fueron publicados en los números 171, 172 y 173 del Boletín Judicial de los días 9,

10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa y seis.

13.- La audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se

celebró a las nueve horas quince minutos del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (razón

a folio 211), con la presencia de los siguientes magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante,

quien presidió, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas

Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro Rodríguez Vega y

Danilo Elizondo Cerdas. Además contó con la presencia de la Licenciada Carmen María Arias y el

Doctor Mauro Murillo Arias en su condición de apoderados de la accionante; los Doctores Román

Solís Zelaya y Magda Inés Rojas en representación de la Procuraduría General de la República; el

Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contraloría General de la República; el Ministro de

Planificación y Política Económica, Licenciado Leonardo Garnier acompañado de los Licenciados

Ana Cecilia M. Cantero y Luis Román Hernández; y por la Autoridad Reguladora de los Servicios

Públicos, el Licenciado Alner Palacios García, y la Licenciada Silvia Poveda Donato por el Instituto

Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

14.- Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (visible a folios 212 a

216), el apoderado especial judicial del accionante solicita que se declaren inconstitucionales los

artículos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25, 27, 28, 29, 38 y siguientes de la Ley de la Autoridad

Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, en tanto dispone que para la aprobación de las

tarifas de agua potable, las mismas deben ser "estudiadas" por el Instituto de Fomento y Asesoría

Municipal; faculta a esa institución para regular los servicios públicos, dictar resoluciones

vinculantes en solución de conflictos con usuarios, y más que aprobar, fija las tarifas, e inclusive

puede fijar multar a las municipalidades, disposiciones que considera violatorias de los artículos

169 y 170 de la Constitución Política.

16

15.- La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aportó al expediente un esquema de la

exposición que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo propio ha hecho la Procuraduría

General de la República a solicitud de la Sala, documentos que se encuentran en los folios 224 y

siguientes.

16.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se alega la inconstitucionalidad de las normas enlistadas en el

resultando primero, por cuanto se considera que lesionan los principios fundamentales del régimen

municipal, que atañen a la competencia y a la autonomía, derivados en los artículos 169 y 170 de la

Constitución Política. Independientemente de los principios generales que ya esta Sala ha

examinado en varias ocasiones, sobre el concepto y la naturaleza de los llamados entes autónomos,

es importante replantear el tema y definir de manera clara y precisa la autonomía municipal y con

base en ese concepto, establecer el parámetro que debe utilizarse a la hora de determinar cuáles son

las atribuciones de las municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras

entidades públicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con esos principios de

competencia y autonomía municipales.

II.- DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Previo a analizar la normativa

cuestionada en esta acción, debe hacerse la advertencia de que mediante ley número 7794, de

veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, la Asamblea Legislativa promulgó una

reforma general del Código Municipal, con lo que derogó la ley número 4574, de cuatro de mayo de

mil novecientos setenta -Código Municipal anterior-, según disposición expresa del artículo 183,

cuyas normas, en su mayoría, son objeto de impugnación en esta acción; sin embargo, en virtud de

los efectos jurídicos que produjeron durante su vigencia y que podrían seguirse dando, se analizan

esas disposiciones en concordancia con la nueva legislación. Asimismo, varias de las otras

disposiciones que se cuestionan también han sido reformadas y derogadas, como el Transitorio VIII

del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de la Ley de la Autoridad

Reguladora de los Servicios Públicos; las leyes referentes a la distribución del impuesto territorial

(número 4340, 5443, 5909 y 6026) que fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes

Inmuebles, número 7509; el artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número

7331, que fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los

Estacionamientos Públicos; la Ley de Planificación Nacional que ha tenido varias reformas, como el

artículo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue derogada parcialmente por la Ley de

Tránsito por Vías Públicas Terrestres, todo lo cual se analizará en su oportunidad.

III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen

municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo

primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la

Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y

servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de

elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es

un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia

presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal,

resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una

jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una

17

población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el

gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones

entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de

independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo

aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las

municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio

(cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes

del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de

autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al

determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo

tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en

síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza

corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y

funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos

tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de

empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades

genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la

conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los

Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y

funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea

de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y

locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo

expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional,

cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar,

posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas

que han sido impugnadas.

IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. GENERALIDADES. Gramaticalmente, es usual que se diga

que el término "autonomía", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden

gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su

vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-

doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de

decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de

determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa

autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su

competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se

refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en

términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al

autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter

democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169;

autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio

ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente

a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los

servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria:

conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación,

modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad

sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así

corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación,

sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de

las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución

Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del

18

vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover

intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y

debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción

de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter

electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y

significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma

independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la

capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de

la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas

por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la

doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el

órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que,

consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la

propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de

que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí

donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la

autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea

política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y

competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y

propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.

V.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. PROCESO CONSTITUYENTE. Para ubicar debidamente el

análisis del tema principal de esta acción, resulta imprescindible examinar el debate que se produjo

en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y que se inició con una moción presentada por el

representante Leiva Quirós, en la sesión No. 78, discusión que se recoge en las páginas 208 y

siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. Así, por ejemplo, en el acta No. 80 (id. pg. 220)

el representante Chacón Jinesta expresó:

"[...] la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades

siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se

desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo";

y el representante Baudrit Solera agregó:

"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las

mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es

establecer que el Ejecutivo nombrará directamente, para el gobierno de las localidades a tres

funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco

el interés que despiertan, que las funciones de munícipes se desempeñan con desgano. Es necesario

que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando una verdadera autonomía del

régimen municipal".

Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la

autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia histórica de la

intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años

anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder

Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo de esa

interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por el representante Leiva

Quirós, que decía textualmente :

19

"Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular",

lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del representante Ortíz Martín

(pgs. 222 y 223), quien expresó :

"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea Legislativa.

De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son órganos

administrativos de los intereses comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas

municipalidades soberanas constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser

técnicamente imposible."

En la siguiente sesión -acta No. 81- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el

concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó

"[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal como la

propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede

otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]";

y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del

texto que fue revisado, expresó (pg. 229):

"[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está

sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales

estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República."

En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo 170, que

señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de administración local

tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del

Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la

concepción de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes,

llamó el constituyente), cuya naturaleza y alcances, se desarrollarán en los subsiguientes

considerandos.

VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA

(CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una

asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo

local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita,

para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho referencia en los Considerandos

anteriores), aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría

General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una

enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su

competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia

número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos

noventa y siete, en los siguientes términos:

"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los

conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las

funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera

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de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría

General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

"A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales

de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de

un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario

ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170).

Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y

extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría

General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones

Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga

autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República.

Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad

para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna

actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta

(artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho

texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería

inconstitucional."

El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la

descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las

competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera

que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos,

coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha

sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la

competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la

Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión

constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber

incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le

corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses "locales", se

requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de

manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un

texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá

hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control

jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución

significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como

bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes

de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que

todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis

que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo

mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe

conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni

siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento

territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la

Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en

claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de

lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del

que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la

Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son

21

municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos

en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o

mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los

límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno

comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente,

no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más

importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de

ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia

que integra lo local."

De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se

asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de

éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley

de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este

orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse

para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica

para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a

instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la

circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse

esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos

supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el

caso.

VII.- DESCENTRALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN POLÍTICA EN MATERIA LOCAL. El otro

parámetro constitucional para determinar la competencia de las municipalidades es el territorio, y

puesto que el artículo 169 de la Carta Fundamental circunscribe la "administración de los intereses

y servicios locales" al cantón correspondiente, con ello se define que se trata de una

descentralización territorial - posible en nuestro sistema, como se ha dicho antes-, tal y como se

consideró en sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil

novecientos noventa y cuatro:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica,

desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido

nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la

administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo

ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente

administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar

fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o

meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión,

desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]"

Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense más calificada, que

lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de

imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo

hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen

determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni

exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a

otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se

armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una

verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de

22

dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la

administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no

caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que

implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está

coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda

estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines

que se persiguen. Es por ello que las normas y la conjugación de cada una de ellas, sean los

artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía

municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer

lugar, la supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los objetos de

los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata de definir lo que es local.

VIII.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA EN RELACIÓN CON LA AUTONOMÍA

MUNICIPAL. Esta Sala ya ha abordado el tema de la autonomía municipal en varias de sus

sentencias, aunque de diversos puntos de vista y de alcances también distintos de los que en esta

acción se persiguen. Por ello resulta de importancia para el desarrollo del análisis, citar esos

antecedentes propios:

1).- En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de

agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94,

4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95,

3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que

las corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por principio, la potestad

impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al indicar:

"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son

autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los

gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la

creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello

sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución

Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación."

Asimismo, sentó el principio de que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y

corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado.

En este mismo orden de ideas, con posterioridad, y en sentencia número 2311-95, de las dieciséis

horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reafirmó el principio de

que la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, autorizar de manera

unilateral (es decir, sin la adecuada participación municipal) una exención de los tributos

municipales.

2).- En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo de

mil novecientos noventa y tres, se determinó que es competencia exclusiva de las municipalidades

el controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben

dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias número

5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número 6706-93, de las quince

horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas de ese año, 3494-94, del doce de julio de

mil novecientos noventa y cuatro, y 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte

de agosto de mil novecientos noventa y seis.

23

3.) En la sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio

de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la sentencia número 5829-93, de las nueve horas

cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres), se dijo que

resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal contenida en

el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones impugnadas en las se establecía la

intromisión de la Contraloría General de la República en el orden disciplinario interno de las

municipalidades. En el texto se elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía

que proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo

de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite), encargado de

administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus políticas de

desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de

cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio

presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de

organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales.

Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la

función política en materia local". Y en cuanto a los alcances, se señala que la autonomía municipal

no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones

de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y

eficacia de los actos, respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense más

calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonomía municipal,

sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y

sustitución, por la Contraloría General de la República, de actos administrativos municipales

totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la

conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e

incumplida". Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República, que es

de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la

autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración

financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los

gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184

inciso 2).

4).- En la sentencia número 3278-93, de las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil

novecientos noventa y tres, el recurrente afirmó que se invadía la autonomía municipal con la

posible instalación de un relleno sanitario por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la Sala

expresó que había tenido por demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las

Municipalidades del país el sistema de disposición final de los desechos sólidos, sino que se trataba

de promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos Locales, de

donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles derechos derivados de la

autonomía municipal. Con ello, se reconoce que es necesaria la adhesión libre y voluntaria de las

municipalidades a los planes y programas del Estado, ya que puede generar un interés autónomo

distinto de los otros órganos públicos.

5).- En el considerando primero de la sentencia número 0140-94, de las quince horas cincuenta y un

minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (en la misma dirección las números

0946-91 y 0023-95), se indica que el artículo 170 de la Constitución Política establece que las

corporaciones municipales son autónomas y que el párrafo primero del artículo 7 del Código

Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus atribuciones las

municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución Política, con las potestades

de Gobierno y de Administración inherentes a la misma y como consecuencia de lo dispuesto en

esas normas resulta que cada Municipalidad está autorizada para procurarse los ingresos necesarios

siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios. Y se señala que sería contrario a la

24

autonomía constitucionalmente otorgada a esas entidades, pretender que todas las Municipalidades

regularan en forma igual lo referente al cobro de sus impuestos.

6).- En sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril de

mil novecientos noventa y cuatro, se indicó que el Ejecutivo Municipal (hoy día, Alcalde

Municipal) es el encargado del régimen disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de

preservar el ámbito de su autonomía declarada en el artículo 170 constitucional.

7).- La sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil

novecientos noventa y cuatro, definió que el ámbito municipal es la única descentralización

territorial posible en nuestro sistema, que se desarrolla la función política en materia local y en este

sentido, sus competencias están determinadas por la jurisdicción territorial, según se anotó en el

Considerando VII anterior.

8).- En la sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de

octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere a la acción de inconstitucionalidad que

cuestiona a los llamados concejos municipales de distrito, la Sala, sobre el decreto ejecutivo que los

creaba (número 5.595-G), indicó:

"[...] que resultan violados también los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, al

sobreponer, sobre un ente municipal creado por la misma Constitución Política, un organismo

corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores. Solo el

análisis de este artículo, concede razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los

Concejos Municipales de Distrito. Sin embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica

el artículo 2°:

"Artículo 2°.- Cometidos.- los Concejos Municipales de Distrito, tienen por objeto promover el

desarrollo integral de los respectivos distritos, en armonía con el desarrollo nacional.

Les corresponde la administración de los servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos

originados en el correspondiente distrito."

Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, creando

una administración local distinta de la que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local

originario, para ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía que la propia

Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de

rango inferior en detrimento de aquélla. Y por último, el artículo 16:

"Artículo 16.- Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo Municipal de Distrito, su Presidente lo

comunicará así a la Municipalidad respectiva para que ésta, dentro de los treinta días hábiles

siguientes, a más tardar, haga entrega a la nueva Corporación de los fondos pertenecientes al

Distrito autónomo, conforme al resultado de la liquidación que practique la Contraloría, según se

dispone en el artículo 18 de este Reglamento."

También aquí, la autonomía concebida para ser ejercitada por el Gobierno Municipal Local, con

exclusión de toda interferencia extraña, es violada para subordinar el actuar del órgano

constitucional, al que se hace nacer de un acto ejecutivo, inferior en rango y de constitucionalidad

imposible y si a ello agregamos que el artículo 24 indica que en cuanto a lo no previsto en el

reglamento, se aplicará "supletoriamente" el Código Municipal, entonces se concluye que los vicios

25

de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables y por ello, debe declararse con

lugar la acción [...]"

9).- En sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil

novecientos noventa y cinco, se indicó claramente que la política estatal debe desarrollarse e

implementarse con respeto al ordenamiento jurídico constitucional, lo que implica que la política

estatal que se analizó, al requerir la exención de los tributos municipales, "exige de paso sumar o

reclutar la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta conformidad el

empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería jurídicamente imposible"; se expresó allí:

"La confluencia política del Estado central y de las corporaciones municipales bien puede

expresarse mediante una disposición legal general, que, en consecuencia autorice (incluso

imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria municipal, a

condición de que se respete en su integridad el poder de eximir de todas y cada una de aquellas

entidades. El modo práctico de lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el

proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa disposición de la

Constitución -que la prevé para otras hipótesis-, sino de los requisitos constitucionales para el

ejercicio de la potestad eximitoria tal como aquí se ha enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es

vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley

autorice por sí lo que cada concejo municipal no permite."

Posteriormente, sentencias número 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce de mayo de mil

novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo importante por los efectos que se

persiguen con este examen de los precedentes de la Sala, resaltar lo que se indicó en esas ocasiones:

"V.- Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar

establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -

particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer

una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado

momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución

Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios

locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local",

en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y

disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios

locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal.

VI.- Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicación de los centros de depósito y de

disposición final de los desechos que afronta el país, y el consiguiente problema sanitario que de

ello se deriva, según las experiencias vividas por las comunidades de este país, pero no puede esta

Sala dejar pasar por alto que todo proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos

atiende, puedan obviarse los trámite y los requisitos derivados de las normas de control de esas

actividades, contenidas en la Ley General de Salud, precisamente para proteger la vida y la salud de

los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las normas legales que regulan el

establecimiento y funcionamiento de los rellenos sanitarios de la Ley General de Salud y también,

las normas reglamentarias que el Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los principios legales

generales antes señalados. Es por ello que para autorizar el funcionamiento de un relleno sanitario

es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes, siendo como se dijo en

considerandos anteriores, en razón de la especialidad de la materia y de la autoridad de gobierno

local, que será entonces al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar, a quienes

corresponde, una vez revisados los estudios técnicos que deban presentarse al efecto, como por

26

ejemplo el estudio de impacto ambiental, contaminación de aguas y otros, que deban,

razonablemente, y tomando en consideración los intereses nacionales y locales, autorizar o no el

funcionamiento del proyecto que interesa. En última instancia, es a la Municipalidad de la

Jurisdicción a la que corresponde conceder o no la licencia para el ejercicio de actividades

comerciales, a la vez que verificar si la actividad es compatible con los usos y limitaciones propias

de los planes de desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello, tratándose del

funcionamiento de una empresa privada en la venta de servicios. Cuando se trata de la iniciativa de

otras administraciones estatales o de entidades públicas no estatales, es más que evidente, en razón

de la autonomía municipal consagrada en texto constitucional, que no se pueden establecer sin la

debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los artículos 5 y 10 del Código Municipal.

Como en el caso concreto, es una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras

municipalidades del Área Metropolitana, aparentemente sin la intervención de entes públicos, la

decisión final, como lo ordena el artículo 169 constitucional, será de la Municipalidad del Cantón

de Santa Ana, la que deberá actuar velando y protegiendo los derechos fundamentales de los

ciudadanos de esa localidad, pero en todo caso con apego absoluto al principio de legalidad

constitucional".

10).- En sentencia número 1974-96, de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de mil

novecientos noventa y seis, se hace mención a la potestad reglamentaria de los gobiernos

municipales, específicamente para dictar reglamentos de organización y de servicio, en los

siguientes términos:

"Debe hacerse notar también que el accionante incurre en un error al señalar que para que una

disposición de carácter normativo de las municipalidades tenga asidero legal, debe ser aprobada por

la Contraloría General de la República; olvida con ello el principio de la autonomía municipal

establecido en la propia Constitución Política, en el artículo 170 y la función encomendada a estas

corporaciones, cual es la "administración de los intereses y servicios locales en cada cantón", de

conformidad con lo señalado en el artículo 169 de la Carta Fundamental. Además, en el Código

Municipal, tampoco se establece como requisito para dictar reglamentos de servicios de una

Municipalidad la aprobación de la Contraloría General de la República, y en el artículo 7 del

Código Municipal se reitera el principio de la autonomía de que gozan las municipalidades;

principio del que se deriva su potestad de dictar reglamentos autónomos de organización y de

servicios, entre los que lógicamente se encuentra la administración del Mercado Central de San

José".

11).- En sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil

novecientos noventa y siete, se definió el proceso para la determinación del ámbito de competencia

de las municipalidades en razón de la materia a lo local, según se anotó en el Considerando VI de

esta sentencia.

IX.- METODOLOGÍA A SEGUIR PARA EL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.

A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del análisis de la voluntad del constituyente que se

reproduce en el Considerando V anterior y de la jurisprudencia citada, la Sala estima que el

concepto de la autonomía municipal debe ser contrastado contra este marco de referencia, de

manera que a él se deben enfrentar las normas impugnadas, a los efectos de definir si son o no

conformes con el sistema municipal de la Constitución Política. También se requiere definir con

nitidez la forma jurídica de articulación de los gobiernos locales con el Poder Ejecutivo, las

instituciones descentralizadas y el resto de los entes públicos; se debe examinar en cada una de las

normas impugnadas, su conformidad con este marco genérico de lo que es materia local para

evaluar sus alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir junto con el

27

concepto constitucional de lo municipal y establecer así, lo que es compatible y lo que es violatorio

de la autonomía municipal, todo lo cual se hará en los siguientes considerandos. A efecto de

sistematizar el análisis de la normativa que se cuestiona en esta acción, la misma se agrupa en seis

grandes grupos en razón de la unidad temática. En el primero, las disposiciones en las que se

establece el criterio de la coordinación con otras dependencias, sean estatales o privadas; en el

segundo grupo, se analiza el control de legalidad ejercido por la Contraloría General de la

República sobre las municipalidades, tanto en lo que se refiere a la elaboración y ejecución de su

presupuesto municipal, como las normas referentes a la contratación administrativa y a la

intervención que tiene el órgano contralor en esta materia; en el tercero, la organización territorial

en relación con los cometidos locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en

relación con la fijación de los tributos y la administración de esos fondos; en el quinto, el régimen

disciplinario interno de las municipalidades; y en el último, la potestad reglamentaria que varias

disposiciones han otorgado a la Contraloría General de la República.

A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS

INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.

X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES.

Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del

Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de

Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la

Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la

obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones

descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido

encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía

municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades

(entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la

administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que

ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre

otras ver sentencias número 01119-90 01119-90 , 02934-93 02934-93 ,

00140-94, 03494-94 03494-94 , 06000-94 06000-94 , 03930-

95 03930-95 , 02231-96 02231-96 , y 06469-97 06469-97 ). Y

como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores

considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las

municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a

lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en

favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser

reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas

instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e

intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-

97 06469-97 , supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o

protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los

intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros,

pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden

estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad

económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el

círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe

ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia

antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se

conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la

municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que

28

por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados

nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que

resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y

los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e

institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden

compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe

desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal

anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la

municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias,

para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación

voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la

municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y

viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un

asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios

centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y

eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por

concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de

los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas

diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o

entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los

sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del

Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de

determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en

sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo

sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión

confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo

pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de

coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que

permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella;

pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través

de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que

a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma

reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones

públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango

constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder

Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada

localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo

indicó en sentencia de amparo número 02231-96 02231-96 , transcrita, en lo que

interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está

implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad

tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su

aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún

tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra

citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el

Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que

ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de

planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -

29

por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales,

la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan

Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de

Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado

en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de

que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan

las normas cuestionadas.

XI.- DEL ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se señala en la acción que con el artículo 5

del Código Municipal las competencias municipales se ven mermadas, si se entiende que las

atribuciones legales a que alude el artículo son ilimitadas, en tanto pone por encima de las

competencias municipales, las de los otros entes descentralizados, con el siguiente texto:

"La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a

otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y

coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el

cantón respectivo."

De conformidad con lo señalado en el Considerando anterior, respecto de la coordinación que debe

existir entre las municipalidades y demás instituciones públicas, el artículo 5 del anterior Código

Municipal resulta constitucional, debiendo declararse sin lugar la acción respecto de esta

impugnación; y consecuentemente, el artículo 6 del Código Municipal vigente, en cuanto dispone

"La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus

acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten

ejecutar";

el que tampoco es inconstitucional.

XII.- DEL ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. El artículo 10 del mismo cuerpo legal es

cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad estatal o privada realice obras públicas de

interés general, incluso hasta prestar un servicio local, con la debida aprobación de la municipalidad

respectiva:

"Las entidades públicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para cumplir

finalidades de interés cantonal sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la

aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la corporación";

lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal, ya que las competencias municipales no

pueden cederse. El análisis de esta disposición debe ubicarse en el contexto doctrinario que se

definió en el considerando X de esta sentencia. Sin embargo, el ámbito de aplicación de la norma en

comentario se extiende más allá, al referirse a "entes públicos no estatales o privados", como las

asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la Ley de Asociaciones,

debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de satisfacer necesidades de

interés para el cantón, y también las de interés nacional. La accionante incurre en un error de

concepción al estimar que la autonomía municipal es lesionada por la posible participación de

entidades privadas o públicas no estatales en la administración de los cometidos locales, ya que la

concurrencia no viola tal autonomía, sino que más bien la conforma y la fortalece, en tanto debe

partirse de que la base de los entes municipales es, precisamente, el grupo de vecinos, según lo

30

definió el artículo 1° del Código Municipal derogado, y que lo reitera el texto del vigente artículo 1°

del Código Municipal:

"El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que

promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal."

De manera que, debe hacerse la distinción de la iniciativa privada que se conforma según lo

dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o servicio que ya presta la

municipalidad, sea en forma parcial (organización de vecinos por barrios o calles) o total (la

agrupación de vecinos de un cantón), lo que no es contrario a la autonomía municipal, en el tanto no

desplace la figura y cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los vecinos, no sólo

pueden coadyuvar en la solución de los problemas y administración de los intereses locales, por

responder a la naturaleza y esencia de lo que son las municipalidades, sino que deben hacerlo. En

este sentido, es la inteligente cooperación entre las iniciativas pública y privada, la causa que

origina los avances y cambios sociales de importancia; participación que en todo caso, para

salvaguardar el interés municipal, debe llevarse en forma ordenada, en tanto la disposición exige

que toda obra o servicio de interés local que proyecten llevar a cabo en el cantón las entidades

privadas o públicas no estatales, sea sometido a la aprobación del Concejo, o incorporado por

concertación, como objetivo municipal. De manera que las atribuciones municipales y la actividad

privada pueden ir dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se refiere,

siempre bajo la supervisión de las autoridades locales, y en todo caso, la iniciativa privada debe

armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la primera), a través de la aprobación municipal

discrecional, con lo que no es posible estimar que haya lesión a la capacidad municipal de gestión

de "lo local", según lo dispuesto en el artículo 10 impugnado. Asimismo, cabe recordar que

mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar con el particular

la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que es de plena aplicación para las

autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los intereses y servicios locales, de

manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de

suministro de agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a

particulares, mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar

que la concesión no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada en

los términos del artículo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho de

explotación o de prestación del servicio, de manera que

"[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio

público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde la

organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario" (sentencia

número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa

y cinco);

con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias municipales, sino

una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para su verificación debe contar con la

aprobación del Concejo y concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay

infracción a la autonomía municipal. Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa

privada, salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto

(artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios

por particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor

económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa.

31

XIII.- DEL ARTÍCULO 186 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se impugna esta disposición en cuanto

ordena que los comités cantonales de deportes y recreación, adscritos a las municipalidades,

ejecuten los programas de la Dirección General de Educación Física y Deportes. Para determinar la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición, debe hacerse un estudio cronológico

de la normativa que los regula.

a.) Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban parte de la

organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen asignada competencia en lo

local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física

y de Deportes, número 3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6,

como órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes (organismo

dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de administrar sus instalaciones

recreativas y deportivas.

b.) Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de mayo de mil

novecientos setenta -impugnado en esta acción- se establece la participación de las municipalidades

en la integración de los comités cantonales de deportes, y establece la obligación de coordinación

con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a

los programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección General de

Educación Física y Deportes.

c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los Comités de Deportes,

que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de agosto de mil novecientos setenta y tres,

con fundamento y según los lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.

d.) El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa promulga el

nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número 7794, el cual entró en vigencia el

dieciocho de julio del año pasado. Con esta legislación, cambia la conformación de los comités

cantonales de deportes, los cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de

Educación Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto el

artículo 164 dispone:

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la

municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar

y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo

habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo";

en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva municipalidad

(artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la integración de estos comités la realizan

los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo

cual, ya no habrán miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder

Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y financiación está

estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace el gobierno municipal.

e.) Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la

Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número

7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de

agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos

32

comités a la organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo 64),

al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e

independencia administrativa (artículo 1°).

El análisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y hasta la promulgación del

nuevo Código Municipal, el artículo 186 no es contrario al orden constitucional, toda vez que al no

conformar los comités cantonales la organización interna de los municipios, la única participación o

relación que tenían las entidades locales con estos comités era la de coadyuvar en su integración, de

conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 65 ibídem. Y dentro de este contexto

normativo, bien se puede afirmar que una ley posterior que eliminara la colaboración de las

municipalidades en lo que corresponde a la integración de estos comités no sería inconstitucional,

en tanto no constituía una atribución propiamente municipal, sino que más bien se definía dentro de

las funciones de colaboración y cooperación debida entre los diversos entes estatales, según se

definió en el Considerando X anterior.

En relación con lo impugnado concretamente por el accionante-, disponía la norma:

"Los comités cantonales de deportes y recreación podrán realizar, en el respectivo municipio, los

planes nacionales que para el deporte y la recreación dicte la Dirección General de Educación Física

y Deportes, y le brindarán a esa dependencia toda la colaboración posible, sobre todo en el aspecto

del cuidado de las instalaciones de su propiedad, cuando ésta lo solicite."

Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una disposición que posibilita en un

sentido, el actuar de los comités cantonales de deportes y recreación, todo dentro del espíritu que

orientó al legislador el dictar el comentado artículo 5 del Código Municipal; es decir, la de

mantener una relación de cooperación entre las diversos instituciones que conforman el Estado. El

texto de la norma continúa diciendo:

"Asimismo, la Dirección, dentro del marco que le señale la ley orgánica, brindará a los comités toda

la colaboración en materia de deportes y recreación, dentro de la política nacional que en este

campo debe promulgar y dirigir";

lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, dentro del contexto definido en el Considerando

X de esta sentencia.

Sin embargo, a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí resultan contrarios a su

autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto

Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el

Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho,

por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades, para traspasarla

a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de este Considerando. Esta

declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de

agosto de mil novecientos noventa y ocho.

No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la

Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena potestad para dictar políticas y

programas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional, en los términos en que se

establecen en el párrafo segundo del artículo 1° de su ley de creación:

33

"El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y

colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de

interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Para tal efecto, el Instituto

debe orientar sus acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las

organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico

regulatorio adecuado en consideración con el interés público, que permita el desarrollo del deporte

y la recreación, así como de las ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de

Costa Rica en general";

tarea para la cual, el artículo 3 de la misma ley le confiere las siguientes atribuciones:

"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la población, por medio del deporte y la

recreación.

b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyección internacional.

c) Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.

e) Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y promoción del deporte y la

recreación, realizadas por las entidades deportivas y recreativas gubernamentales y no

gubernamentales.

f) Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el adecuado mantenimiento, seguridad

y salubridad de las instalaciones deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.

g) Velar porque en la práctica del deporte, en especial de alto rendimiento o competitivo, se

observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la

técnica médicas, como garantía de la integridad de la salud del deporte.

h) Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las personas discapacitadas.

i) Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en particular, porque los

planes y programas respectivos sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables

y acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a nivel regional e internacional

del deporte de que se trate.

j) Velar porque los programas y calendarios nacionales de competición de los deportes y actividades

deportivas, así como las formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera

definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la fecha de inicio y que las

reglas y los horarios se cumplan estrictamente durante toda la celebración, salvo caso de fuerza

mayor o fortuito. Por razones de interés público, los horarios de las actividades y competiciones

tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:

i) La homogeneidad.

ii) Las condiciones climáticas de los lugares donde se celebrarán.

iii) La armonía con la celebración de actividades comunales, cívicas y religiosas.

34

iv) Los deberes laborales de los trabajadores.

v) Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en consideración a los

deportistas y al público.

k) Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición, los clubes o las agrupaciones

deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes, programas de corto, mediano y largo

plazo, la promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.

l) Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la recreación y el deporte.

m) Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo recononozcan el valor de la práctica

del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.

n) Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las

acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.

o) Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y especialización e intercambio de

experiencias para entrenadores, árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y

administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica. Especialmente se utilizan los recursos de

la cooperación internacional, tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales,

nacionales o internacionales en los campos del deporte y la recreación."

Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y la Ley número 7800),

los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o municipal, pueden

ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder

Ejecutivo, y mucho menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con

el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los programas que ésta

promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta sentencia en los Considerandos X y XI.

XIV.- DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY NÚMERO 6890. Debe

analizarse de seguido, la impugnación que se hace del artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce

de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en cuanto obliga a transferir al comité cantonal de

deportes y recreación el uno coma cinco por ciento (1,5 %) del presupuesto ordinario anual

municipal. Esta disposición es inconstitucional toda vez que estos comités inicialmente no

formaban parte de la organización interna de los municipios, según se explicó en el Considerando

anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente obligar a las municipalidades a cooperar en

su financiamiento, en violación de su autonomía municipal; inconstitucionalidad que se hace

retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos

ochenta y tres.

XV.- DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL. (artículo 1° LEY DE PLANIFICACIÓN

NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificación Nacional, número 5525, de

veintiséis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de

planificación y coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a

las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la autonomía

municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, se

establece un sistema nacional de planificación, con los siguientes objetivos:

"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.

35

b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.

c) Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas

económicos y sociales."

En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del

Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo

que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó

también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los

nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades

integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un

gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de

organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia

constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma

trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales

que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos

como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala,

únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada

mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas

directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la

República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada

Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no

es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia.

XVI.- DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES.

Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administración y ejecución de la Ley (de Tránsito

por Vías Públicas Terrestres) al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin hacer la salvedad

general de las competencias locales, lo que excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar

zonas de estacionamiento, autorizar el tránsito de vehículos con altoparlantes (en relación con el

artículo 102 ibídem), marcar zonas de paso para peatones, y señalar paradas de buses, autorizar el

cierre de calles para eventos varios (en relación con artículo 125 de la misma Ley). Efectivamente,

como lo señala la accionante, corresponde a los gobiernos locales la ordenación urbanística o

planificación urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los reglamentos de

desarrollo urbano conexos en las áreas donde debe regir, competencia que ha sido reconocida en

forma reiterada por este Tribunal (entre otras, ver sentencias números 2153-93; 5305-93. 5700-93,

3493-94 y 4205-96), y que debe ser entendida en los términos previstos en la legislación nacional

como

"[...] el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre

desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la

comunidad";

según la definición que da la propia Ley de Planificación Urbana, número 4240, en su artículo 1°,

materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 169 constitucional y 15 de esa ley, en cuanto dispone:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y

autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de

los límites de su territorio jurisdiccional";

36

y que el propio artículo 4 inciso 4) del Código Municipal, ley número 4574, derogado desarrolló de

la siguiente manera

"Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin

de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de los cometidos de las Municipalidades deberán:[...]

4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las

disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos

y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos

sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados

sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las

ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas;

adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda

de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la

población urbana."

Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación

de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo

1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los

"a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras

actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan

por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas

como travesías urbanas de la Red Vial Nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas

anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy

pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento";

cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no

debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que

debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización

(artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).

Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas

terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal

ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley

de su creación, cuando indica en lo que interesa:

"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:

a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular,

controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos."

Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de

las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento,

37

pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos

automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas

que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas

nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo

llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien

dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de

personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por

ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta

es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los

términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado

Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación

de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en

esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades

para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que

mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las

anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es

violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este

extremo.

XVII.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el accionante, que el

artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil

novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la

construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma

impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos

setenta y nueve, en lo que interesa:

"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes

o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su

jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por

el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho

Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan

funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a

través de terceros."

La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior

jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la

representación política de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos,

pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las

calles de su jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías

públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la

Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:

"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con

las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales."

Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades,

sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que

los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento

38

de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo

tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.

XVIII.- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1)

y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto

supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de

Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben

sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta

sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las

diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por

disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -

según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe

ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,

elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la

República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga

cada municipalidad. En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:

"I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley

de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el

desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las

Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros

muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para

vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino

pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben

seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia número 2153-93, de las

nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).

Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en

los siguientes términos:

"III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro

país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la

Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos

encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las

políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que

concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe

incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel

nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de

aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial,

vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre

transportes, entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las

municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y

sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el

límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las

cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de

desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo

Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención

39

directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más

elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses

particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del

régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La

planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una

función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en

cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la

Dirección de Urbanismo" (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del

veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de

agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la

ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo

Urbano,

"[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo

de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta

Directiva del Instituto; [...]"

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el

contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente,

los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal

en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes

reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de

fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades

correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el

propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto

interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de

Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas

disposiciones.

XIX.- DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE LA LEY

GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1

de la Ley General de la Administración Pública, por los que se facultan al Poder Ejecutivo a ejercer

una dirección y coordinación vinculantes en todo ente público; y por conexidad y por las mismas

razones, los artículos 98, 99 y 100 ibídem; que en lo que interesa disponen:

"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes

atribuciones:[...]

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total

conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;"

"Artículo 27.- 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las

atribuciones que le señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto

central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo."

La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al régimen municipal, ya que las normas

hacen referencia únicamente a las instituciones descentralizadas llamadas autónomas como en el

40

caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y

Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las

que necesariamente debe darse esa relación de dirección, y no por mandato legal, sino

constitucional, en tanto el artículo 188 de la Carta Fundamental establece que:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la

ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

Por los mismos motivos, los artículos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública

no pueden entenderse de aplicación a los entes municipales, en tanto no son entes subordinados al

Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva, ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.

B.- DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA EN LA FUNCIÓN LOCAL.

XX.- DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y

FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En toda organización administrativa

debe existir un sistema de control o medios de fiscalización de esa actividad, lo que la dota de un

conjunto de garantías de legitimación y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que

logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta manera, para el cumplimiento de cada

uno de los objetivos de los actos administrativos, se requiere el ejercicio del correspondiente medio

de control o fiscalización; algunos de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en

forma implícita de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que

ejerce la Contraloría General de la República con la actividad de la contratación administrativa. La

doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración

Pública puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o

tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o

represivo, según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras diferentes: el

control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato

y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea

conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior

("a posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la Administración, y constituye

un requisito de eficacia del acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a

modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en

requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a

petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que se

pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir

o reprimir la violación de normas legales, o de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o

mérito de lo actuado.

XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS

MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea

Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -

artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta

utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la

administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor

que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control

de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado

con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este

41

control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con

prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en

la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración

financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de

los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos

respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control

contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad

con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto

de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean

correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es

inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y

184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no

implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:

"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en

admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori,

como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La

doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles

con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades

de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos

administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo

de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial,

como tal lenta e incumplida." Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la

República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no

contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la

administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca

a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo

184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de

junio de mil novecientos noventa y tres).

En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la

Contraloría sobre las municipalidades.

XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual

encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170,

según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:

"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se

origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del

país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir

sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con

exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar

su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los

reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los

servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera

descentralización de la función política en materia local."" (sentencia número 2934-93, de las

quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

42

Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la

República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental

dispone expresamente:

"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:[...]

b) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas

y fiscalizar su ejecución y liquidación; "

competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución

Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como

extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su

ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en

sentencia número 3789-92:

"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto

a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su

ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de

ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]"

Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control

debe verificarse:

"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los

presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución

Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas

de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y

formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de

desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según

la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año

fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la

entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá

de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo";

con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las

partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y

obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de

legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por

este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y

extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del

Código Municipal derogado:

43

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y

uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los

egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos."

ahora artículo 91:"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de

enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y

contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir

todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos";

y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por

cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con

prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o

eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del

Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los

gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67

(celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras,

donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a

vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o

actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el

país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un

control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo

107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría

para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a

las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en

exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios

lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo

anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta

de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede

aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta

haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas

partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse

(créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los

presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación;

consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización.

El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:

"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para

ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los

compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto

municipal por la Contraloría General de la República."

Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de

cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en

vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXIII.- DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN

NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL. En relación con la materia presupuestaria, se

impugna el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, y sus reformas, en cuanto

ordena de previo a la aprobación de la Contraloría General de la República, todos los entes públicos

-y en consecuencia a las municipalidades también- deben enviar a la Oficina de Planificación

44

Nacional y Política Económica, el presupuesto a fin de que ésta determine su compatibilidad con las

previsiones y órdenes de prioridad establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicación

de esta disposición a los gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos motivos

principales. Primero que nada, no hay ninguna norma constitucional que disponga que un

organismo dependiente del Poder Ejecutivo tenga participación alguna en la aprobación de los

presupuestos municipales, siendo la Contraloría General de la República la única institución que

tiene competencia constitucional en la materia. En este sentido, debe recordarse que los

constituyentes, al conformar el régimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades del

control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la disposición en

comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mención de que el único control al que están sujetas

las corporaciones municipales es al que está en manos de la Contraloría, de manera que pretender

someter los presupuestos municipales a controles distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos

planes hubiesen sido aprobados por ley, caso en el cual, sería un control de legalidad, que en todo

caso, correspondería verificarlo al órgano contralor, no a la Oficina de Planificación Nacional y

Política Económica (hoy Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), según lo

previsto en los comentados artículos 175 y 184 de la Constitución Política y en la frase final del

párrafo segundo del transcrito artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República.

XXIV.- DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.

Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que definen la contratación administrativa;

el primero de ellos es que se refiere a todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin

excepción, con lo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a las

municipalidades. El segundo es que la contratación del Estado y sus múltiples instituciones debe

verificarse mediante el procedimiento de licitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo

182 de la Constitución Política, medio considerado el más idóneo por los constituyentes para la

selección del contratante de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés

público, a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y el

correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana

administración de los fondos públicos. El tercer principio importante en la materia es que la

obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la

actividad contractual del Estado, por lo que no puede distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de

contrato a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras,

o en razón de la materia; y la única distinción que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad

de contratación a seguir (licitación pública, restringida, por registro, o directa) es en razón del

monto, el cual corresponde definir al legislador conforme a los parámetros dados por la

jurisprudencia constitucional (concretamente en sentencia número 0998-98, de las once horas

treinta minutos del dieciséis de febrero del año pasado). El cuarto gran principio se refiere al control

que ejerce la Contraloría General de la República en la contratación administrativa; el cual

constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de manera tal que

deriva directamente de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto

se trata del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, de manera que

se constituye en la garantía de la correcta utilización de los fondos públicos, en aras de la

satisfacción del interés público. Y en este sentido,

"[...] aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias

de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma estaría legitimada para ejercer

actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su

competencia en normas de rango constitucional" (sentencias número 0998-98, supra citada).

45

Lógica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley común no pueden rebajarse, disminuirse,

suprimirse o atribuirse a otro órgano público las atribuciones propias del órgano contralor, de

manera que la normativa en general tiene que reconocer estos principios, para no ser contraria a

estos parámetros y valores constitucionales. La legitimidad y constitucionalidad de este control ha

sido reconocido con anterioridad por este Tribunal, así, en sentencia 2398-91, de las quince horas

veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, en que indicó:

"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la

Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de

fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación

administrativa";

y reafirmó en sentencia número 0998-98, supra citada:

"[...] de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento

jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad

en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del

presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción

administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a

este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, [...]"

Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado la hace la Contraloría

a través de dos análisis principales: examina el nexo de la actividad propuesta con los fines de la

institución (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la

correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y

servicio local en relación con el cantón determinado), y examina la capacidad de pago o económica

de la institución.

Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas relativas a la actividad

contractual realizada por las municipalidades.

XXV.- DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES. Se alega que el

inciso d) del artículo 21 Código Municipal anterior, establece una categorización de las

municipalidades en razón del monto de su presupuesto al definir la competencia de sus órganos

(entonces Ejecutivo y Concejo) para asumir compromisos económicos en razón de su presupuesto.

La norma impugnada disponía concretamente:

"Son atribuciones del Concejo: [...]

d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la

municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta

los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo municipal:

1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de

diez millones de colones o menos.

2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea

mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.

46

3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de

cuarenta millones de colones o más.

Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin

que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de

Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá

publicar en el Diario Oficial."

En relación con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de una categorización, como

alega la accionante, sino más bien de una autorización para las autoridades municipales para que

puedan contraer obligaciones en la modalidad de las compras menores, en virtud del rango de sus

presupuestos, lo que debe ser examinado conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia.

Así, en sentencia número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de

agosto de mil novecientos noventa y ocho, se indicó que el principio general que rige la

contratación administrativa obliga a que la misma se verifique mediante licitación pública; sin

embargo, a manera de excepción y en determinadas circunstancias muy calificadas, previamente

definidas en la ley, puede justificarse la utilización del procedimiento de la contratación directa,

limitándola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificación en atención al orden

público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, cuando resulta imposible

para el ente contratante convocar a la licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el

interés público:

"Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los procedimientos concursales ordinarios,

y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en

el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento

"per se" de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional

establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la

atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el

mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como "actividad ordinaria" de la institución

contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se

encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa,

sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos

establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad."

De manera que, no encuentra este Tribunal razón o fundamento constitucional que justifique la

exclusión de las municipalidades en la aplicación de las reglas que rigen la contratación

administrativa, compiladas en la Ley de la Contratación Administrativa, en tanto el artículo 1°

dispone:

"Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el

Poder Judicial el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la

República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial, los entes públicos

no estatales y las empresas públicas."

De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las municipalidades de esta

normativa general y por ello, la disposición resulta irrazonable e inconstitucional en cuanto

constituye una excepción al régimen de contratación administrativa en lo que respecta a la

autorización para la contratación directa, la que procede únicamente en razón del monto y por las

causales expresamente previstas en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, tal y

como lo prevé la normativa municipal vigente:

47

"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo: [...]

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad,

excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del

alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la

Ley de la Contratación Administrativa, N° 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento."

Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto en su texto original

(que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un monto de cinco mil colones), como

el dado por ley número 6890 (texto que ha sido analizado).

En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que así lo disponga, la

Contraloría General de la República tiene competencia para determinar los límites económicos para

determinar la procedencia de los diversos procedimientos licitatorios, conforme se indicó en

sentencia número 0998-98, pero únicamente como una situación transitoria y excepcional, al señalar

que

"La Sala no deja de advertir que la determinación por vía legal de los límites económicos dificultan

la necesidad de actualizarlos, motivado en la variación de las condiciones económicas del país, pero

tampoco ignora que jurídicamente es posible que la norma jurídica de base, tenga como en el

anterior, una remisión a una facultad para que un órgano objetivo -como la Contraloría General de

la República, por ejemplo- haga la determinación de los límites";

La inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 21 inciso d) del Código Municipal, número 4574,

es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos

setenta y uno.

XXVI.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA LA DISPOSICIÓN DE

BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES. En relación con las facultades de las municipalidades

para contraer obligaciones y para disponer de sus recursos (bienes muebles o inmuebles, créditos),

se impugnan los artículos 67 párrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134 y 184 del Código Municipal y

13 del Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, los cuales de

seguido se analizan.

El artículo 67 párrafo cuarto del Código Municipal es impugnado en cuanto supedita la donación no

referida en dinero en efectivo, de interés para el cantón y a favor de una institución estatal, a la

previa anuencia de la Contraloría, lo que se estima implica un control de oportunidad y

conveniencia, convirtiendo al órgano contralor en coadministrador en el manejo de los fondos

públicos. Asimismo, se impugna el artículo 71 del Código Municipal, en cuanto dispone:

"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de remate judicial,

salvo que sobre ellos pesare una garantía real autorizada por la Contraloría General de la República,

la que no será necesaria cuando se trate de compraventa al crédito. Se incluyen dentro de esta

disposición, los derechos de arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer

actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en garantías sin la autorización

expresa de la Municipalidad respectiva."

En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos involucrados, el único control

permitido es el de legalidad, el cual resulta compatible con la autonomía municipal, motivo por el

cual, en primera instancia, la norma no es inconstitucional. Asimismo, del mandato constitucional

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contenido en los artículos 183 y 184 de la Carta Fundamental, deriva el principio general de que en

la administración de los recursos municipales, la Contraloría General tiene a su cargo lo que

constituye su control y fiscalización, de manera que le corresponde verificar la capacidad para

adquirir obligaciones y comprometer bienes, en tanto su patrimonio forma parte integral de los

fondos públicos, conformado en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría

General de la República:

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de

empresas o de entes públicos";

entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definición son imprescriptibles,

inalienables e inembargables, y que están fuera del comercio de los hombres -como lo ha dicho en

reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional (entre otras ver sentencias número 0447-91,

2306-91, 5976-93)-:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del

legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes

dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los

particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del

comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos

bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que

prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos

bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser

susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los

interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser

objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho

a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el

uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien,

reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o

permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en

cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien,

por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo

ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el

permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen

patrio de los bienes de dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello

los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración,

unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan."

Lo anterior hace ver que la autorización que se exige de la Contraloría para que las municipalidades

puedan dar en préstamo (crédito), arrendamiento, donación o constituyan en garantía, no es una

infracción a su autonomía para disponer de sus recursos, en tanto el órgano contralor debe verificar

en primera instancia la naturaleza de los bienes que se quieren comprometer, y luego el destino que

se les quiera dar, verificando su correspondencia con el contenido del artículo 169 constitucional.

De manera que la disposición de los bienes está sujeta al control en los términos previstos por la

legislación pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Ley de la

Contratación Administrativa), puesto que la Contraloría verifica un control de legalidad y

financiero-contable (análisis del presupuesto, para determinar la relación entre ingresos y egresos y

definir la capacidad de pago), para constatar que no se afecta de ninguna manera el normal

49

equilibrio que debe existir en relación con sus otros compromisos y deudas, y en el que obviamente,

están previstas las responsabilidades del caso.

El párrafo segundo del artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos principios, pero sin

supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización) de la Contraloría, lo cual tampoco la

hace contraria al orden constitucional. Ello no significa que tales operaciones estén exentas de

control por parte de este órgano constitucional, ya que en virtud de lo dicho en la citada sentencia

0998-98, él ejerce su función contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa -aún sin

que haya norma expresa que lo disponga-, y en el caso, no sólo por disposición de norma

constitucional expresa -artículo 183 y 184-, sino por derivación de lo dispuesto en los artículos 11,

12, 14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su Ley Orgánica, tiene plena competencia para hacerlo en esta

materia. Por su parte, la nueva legislación municipal no establece norma concreta respecto de la

posibilidad de dar o no en garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales, ni

de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin embargo, debe de entenderse que las

normas relativas a ello deben completarse con lo dispuesto en la Ley de la Contratación

Administrativa y la Ley Orgánica de la Contraloría, de modo que, la actividad contractual por la que

se pretenda comprometer bienes municipales, sí está sujeta al control en los términos previstos por

la legislación pertinente.

Resulta improcedente la impugnación del artículo 184 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone:

"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades

anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el propósito de

dedicarlos exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso, con la autorización

de la Contraloría General de la República";

porque el control que se impugna es el que la Contraloría ejerce sobre las otras instituciones del

Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las municipalidades, con lo cual queda en

evidencia que no puede haber infracción a la autonomía municipal, sino en todo caso, la de aquellas

instituciones públicas, para lo cual no alcanza la legitimación del accionante, motivo por el que la

acción debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al tenor de lo dispuesto en el párrafo

primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

XXVII.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA EL EJERCICIO DE

DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES. Se repite que de

conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional citada y en Considerandos

anteriores, la intervención de la Contraloría General de la República en la actividad contractual

realizada por las distintas instancias públicas, es un pilar fundamental en el sistema de la

contratación administrativa. En este orden de ideas, es que no resulta inconstitucional el control y

fiscalización que se exige en el artículo 78 del Código Municipal, por el que se requiere la

autorización del órgano contralor para que las municipalidades puedan

"[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de

lucro o cuyo afán en el caso concreto sea, ayudar a la municipalidad, [...]";

en tanto la contratación con empresas sin espíritu o ánimo de lucro constituía una modalidad de la

contratación directa, y por lo tanto, una excepción al artículo 182 de la Constitución Política, y por

ende, de los procedimientos licitatorios de la contratación administrativa de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 96.6 de la Ley de la Administración Financiera de la República al

disponer que

50

"Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos que preceden, conforme con las

siguientes reglas:

a) Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los siguientes casos:

[...]

6) Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros países, o con

organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de lucro; y

[...]";

y 203 del antiguo Reglamento de la Contratación Administrativa,

"Constituye sexta excepción a los procedimientos de concurso, la contratación directa con

gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública

o bien social, ajenos al espíritu de lucro. Para celebrar la contratación en forma directa con ellos la

Administración tomará en cuenta que el precio o estimación de la contraprestación a cargo del ente

público, no exceda los limites de lo razonable según los precios que rijan operaciones similares ya

sea en el mercado nacional o internacional";

procedimiento que requiere -por principio constitucional y definición-, el control directo de la

Contraloría General de la República. Con la nueva legislación, la actividad contractual de los

gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de la Contratación

Administrativa (artículo 62 del vigente Código Municipal), cuyo artículo 2 regula los supuestos en

que procede la contratación directa, en el que no se previó el supuesto analizado.

Por su parte, el artículo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la Contraloría respecto de

"Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea superior a

cincuenta mil colones [...]";

Esta norma hay que entenderla en idénticos términos que los señalados en relación con los artículos

67 y 71 del Código Municipal, en tanto es necesario el control y fiscalización ejercido por el órgano

contralor, a fin de que verifique que los bienes que se pretenden negociar estén disponibles y

liberados en razón de su naturaleza (es decir que no se trate de bienes demaniales), y que el destino

que se pretenda dar sea conforme con el contenido del artículo 169 constitucional. Sin embargo,

estima esta Sala que sí son contrarias a la autonomía municipal las partes de la norma que dicen

"tanto" y "como la oportunidad", al ser posible únicamente el control de legalidad, pero no el de

oportunidad y conveniencia, en los términos que se han expuesto en el considerando XXI de esta

sentencia, cuando se examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario

implicaría que la Contraloría ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo las de

"coadministrador activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de

vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por último, en este mismo

sentido se impugna el artículo 80 del Código Municipal que exige el refrendo de la Controlaría

respecto de

"Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea superior a los ciento cincuenta mil

colones, excepto los de trabajo, [...] sin el cual no podrá surtir efecto alguno. A igual control estarán

sujetos los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil

colones o más";

51

el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atípica, en tanto su texto fue reformado por Ley

de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número

7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, al ser su contenido

diverso de la materia presupuestaria, debió de haberse promulgado conforme al procedimiento

ordinario para la formación de las leyes previsto en el artículo 124 de la Constitución Política;

inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea nueve de

setiembre de mil novecientos ochenta y siete. El texto que inicialmente tenía esta disposición no es

contrario al orden constitucional, en tanto lo que preveía era el refrendo de la Contraloría como

condición sine qua nom para que pudieran surtir efectos las obligaciones derivadas de todos los

contratos celebrados por las municipalidades -excepto los de trabajo- cuyo valor fuera superior a los

diez mil colones.

La normativa municipal vigente (Ley número 7794) es más clara y sencilla en lo que respecta a la

actividad contractual de las municipalidades, a establecer una norma genérica (artículo 62) que

remite a la Ley de la Contratación Administrativa, y en consecuencia a los principios

constitucionales que la rigen, donde, según se anotó en el Considerando XXIII de esta sentencia, el

control ejercido por la Contraloría General de la República es esencial.

En este orden de ideas, cabe desestimar la acción respecto de la impugnación que se hace del

artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H,

de veintitrés de setiembre de mil novecientos setenta y siete, que permitía ejercer un control de

oportunidad en la actuación, ya que fue derogado mediante el Reglamento General de la

Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, de siete de marzo de mil

novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposición alguna semejante a la impugnada;

procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano respecto de esta impugnación. Queda claro, eso

sí, que la competencia de control y fiscalización de la actividad contractual del Estado es

únicamente para verificar un examen de legalidad.

XXVIII.- DE LA AUTORIZACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS CHICAS

DE LAS MUNICIPALIDADES. El artículo 134 del Código Municipal es cuestionado en cuanto

fija un monto de diez mil colones como límite para que los Concejos efectúen gastos por medio del

sistema de caja chica, monto que se estima irrisorio y contrario al principio de razonabilidad. Varios

son los puntos que deben ser analizados respecto de esta disposición. En primer lugar, que el texto

de esta norma fue reformado por la Ley número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos

ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos

ochenta y siete, con lo cual, esta reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atípica; es

decir, al ser su contenido no presupuestario debió de haberse promulgado conforme al

procedimiento ordinario de formación de las leyes que se establece en el artículo 124 de la

Constitución Política, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en

vigencia, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe

señalar, que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales se autoriza la

contratación de bienes y servicios a través de la caja chica (de quinientos colones a diez mil

colones) y el conferimiento a la Contraloría de la facultad para revisar y aumentar tales montos cada

dos años, a lo que es importante hacer referencia.

El término de caja chica es un término contable por el que se comprende un fondo de dinero en

efectivo o en depósito, por cantidades relativamente pequeñas, disponible para desembolsos

menores que generalmente se lleva bajo el sistema de fondo fijo. Lo anterior hace comprensible su

52

objetivo, tanto en las empresas privadas como en las instituciones públicas, sea el de atender al pago

de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo monto no amerita la emisión de un cheque en el

caso de las primeras, o seguir los procedimientos establecidos en la Ley de la Contratación

Administrativa, para las segundas, motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el

engranaje de la Administración Pública. La regulación del uso de las cajas chicas del Estado no

resulta ajena a las competencias propias de la Contraloría, entendida ésta no como reglamentación,

sino a modo de directrices generales en lo que corresponde a la correcta administración de los

fondos públicos (parámetros para su fiscalización y manejo), por lo que el control que ejerce la

Contraloría en el manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su función asignada por

Constitución; pero no le corresponde su reglamentación -fijación de los montos, ni tampoco la

autorización de tales rubros-, competencia que es de cada institución en particular. En este sentido,

el inciso c) del artículo 13 del nuevo Código Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar

los reglamentos de la Corporación", entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artículo 109),

el cual, para su eficacia, debe ser aprobado por la Auditoría de la Contraloría General de la

República. Sin embargo, este órgano contralor, bien puede dictar directrices generales para el

normal funcionamiento de esas cajas, como las que se contienen en los artículos del 202.01 al 202.7

del Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las

entidades y órganos sujetos a su fizcalización, que en lo conducente disponen:

"202.01 Debe dictarse un reglamento específico para cajas chicas.

202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de una sola persona.

202.3. Todo desenvolso por caja chica deberá contar con una autorización escrita y será respaldado

con el correspondiente justificante.

202.4 Todo reembolso de caja chica deberá respaldarse con documentos originales que serán

revisados en cuanto a su integridad y autenticidad y marcados a efecto de que puedan ser utilizados

posteriormente.

202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica deben hacerse a nombre del

responsable del manejo del fondo.

202.6 No se cambiarán cheques personales con fondos de caja chica.

202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica."

En virtud de lo dicho, la frase final del párrafo segundo, que confiere a la Contraloría la fijación y

variación de los montos cada dos años

"las cual podrá revisar y aumentar cada dos años el monto establecido";

es inconstitucional, por implicar una fase de la autonomía administrativa propia de las

municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de su entrada en

vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por su parte, la legislación

municipal vigente establece que tales regulaciones son a cargo del Concejo, tanto en lo que

corresponde a la autorización de su funcionamiento, como su reglamentación, y fijación de los

montos, en el párrafo tercero del artículo 109 del nuevo Código, con lo que se respeta a plenitud la

autonomía municipal,:

53

"Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por el

reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán

adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos mensuales serán

fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser autorizado por el alcalde municipal."

La propia Contraloría General de la República ha entendido que la compra a adquisición de bienes y

servicios a través de la caja chica es importante, a tal punto que la conceptualiza como un

mecanismo de los procedimientos de pago concebido para agilizarlos en situaciones excepcionales,

para la compra de bienes y servicios indispensables y urgentes, en virtud de lo dispuesto en el

artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo

279 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, y más

recientemente, con la nueva Ley de la Contratación Administrativa, como una excepción a los

procedimientos concursales de la contratación administrativa, en lo dispuesto en el artículo 2 inciso

e), en relación con el artículo 81 de su Reglamento (ver los oficios número PI/ES-395, de cuatro de

setiembre de 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos de veintiuno de enero de 1997). En este

sentido, debe hacerse la advertencia de que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho por la caja

chica puede exceder los límites previstos para las diversas modalidades de la contratación

administrativa, según se especifica en dicha norma.

XXIX.- DE LA APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE BECA. Por último, el artículo 149

inciso e) aparte 6 del Código Municipal es impugnado por exigir la aprobación final de la

Contraloría en la formalización de los contratos de beca para los empleados municipales; sin

embargo, con vista en el texto de la norma, queda claro que lo que se exige es el refrendo del

contrato por el órgano contralor, a modo de aprobación de legalidad y no de autorización:

"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deberá suscribirse previamente un

contrato, el que requerirá, para su eficacia refrendo de la Contraloría y otorgarse garantía de

cumplimiento a satisfacción del Concejo".

lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, debiendo desestimarse la acción respecto de esta

norma.

XXX.- DE LA AUTORIZACIÓN REQUERIDA PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS. En

virtud de lo dispuesto en el artículo 105 del anterior Código Municipal, se requería de la

autorización previa de la Contraloría General de la República -además de la legislativa en algunos

casos-, para que las municipalidades pudieran contratar empréstitos, lo cual, alega la accionante, es

un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonomía propia de los gobiernos

locales. El texto de esta disposición es el de la reforma de la misma mediante el artículo 36, norma

segunda, de la Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis,

que es Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la

norma es inconstitucional, al constituir una norma atípica, al tener un contenido distinto del de

orden estrictamente presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley ordinaria, conforme el

procedimiento previsto en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es

retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos ochenta y

nueve. El texto anterior a esta reforma, es prácticamente el mismo, salvo que con la reforma se

introdujo la referencia a los concejos municipales de distrito y a las ligas municipales, lo cual se

comentará de seguido.

Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artículo 174 de la Constitución Política

hace una remisión a la ley, para que ésta determine los casos en que las municipalidades requieran

54

de la autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantías sus bienes o rentas, o

enajenar sus bienes muebles o inmuebles, motivo por el cual, el párrafo primero de esta disposición

tiene fundamento constitucional, al exigir tal autorización cuando se trate de empréstitos con

entidades o capital extranjeros. Sin embargo, debe de hacerse la aclaración de que únicamente los

gobiernos locales en general y la Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago

tienen competencia para contratar créditos; los primeros, en virtud de su categoría y autonomía

constitucional y la segunda, en virtud de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil

novecientos setenta y dos, que le confirió a esta asociación esa facultad, siempre y cuando sus

estatutos estuvieren refrendados por el órgano contralor, ya que como se verá, los concejos

municipales de distrito son inconstitucionales.

En lo que respeta a la competencia de la Contraloría para autorizar los empréstitos que la ley le

asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta inconstitucional en los términos ya señalados

por esta sentencia, en cuanto el control que se ejerce es el de legalidad, de manera que lo que

examina es la capacidad de pago o económica de la entidad local que quiere comprometer su

patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad propuesta con los fines de la

institución (control del gasto), que es la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el

artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado). No

parece lógico que los empréstitos que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría

Municipal escapen al control de la Contraloría, lo que a criterio de este Tribunal sí es

inconstitucional, según lo anotado anteriormente.

En relación con este tema, también resulta inconstitucional la aplicación de lo dispuesto en el

artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, reformado por el artículo 7 de la Ley

número 7010, a las corporaciones municipales, ya que en virtud de la autonomía constitucional que

éstas ostentan, resulta improcedente someter a las corporaciones municipales al control ejercido por

un órgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) a

efecto de que éste autorice los créditos con capital y empresa extranjero de las entidades locales.

C. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS COMETIDOS

LOCALES.

XXXI.- DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE

DISTRITO. Impugna, asimismo, el accionante, el artículo 63 y su Transitorio I del Código

Municipal, en cuanto permite continuar el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, y

habiéndose declarado la inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de sentencia número 6000-

94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y

cuatro, dirige su impugnación contra la normativa que intente revivir tales concejos, por conexidad

y consecuencia. Primero que nada, debe hacerse una distinción entre lo que son los Concejos de

Distrito, que son organizaciones propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en

los términos en que se regulaban en el artículo 63 del Código Municipal anterior, y que fueron

conceptualizados por la Sala como

"[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de

enlace entre el Gobierno Local y las comunidades, son simples órganos de colaboración, cuya

principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la

iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el

soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La

55

Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de

potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la

organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que

sirven de contacto directo con la municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan

en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias.

Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a

las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de

los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su

competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico

del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de

competencia"" (sentencia número 6000-94);

de los Concejos Municipales de Distrito, que sí son inconstitucionales por violación a la autonomía

municipal en los mismos términos que señaló este Tribunal en la sentencia de referencia.

Efectivamente, en el actual Código Municipal, en los artículos 54 a 69, se regula lo pertinente a los

Concejos de Distrito, sea su conformación, organización y funciones, disposiciones que no son

violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, sí lo es el Título VIII en su totalidad,

al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, el cual fue adicionado al nuevo

Código mediante Ley número 7812, del dos de julio de mil novecientos noventa y ocho,

concretamente en los artículos 173 a 181, en los que se establece su conformación, organización y

funciones, por las siguientes razones:

1.- por implicar una administración local distinta de la prevista en la Constitución Política, en

efecto, la autonomía que la propia Carta Fundamental le ha otorgado a las corporaciones

municipales es sustituida por un acto de rango inferior, que en este caso es mucho más grave, al

depender su creación de las propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su Concejo,

dotándoseles a los órganos creados de plena capacidad jurídica para realizar actos y contratos de

toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con sus atribuciones, las que

están definidas en el artículo 179 del Código Municipal:

"Previa aprobación del concejo municipal respectivo, el concejo municipal de distrito, en su

jurisdicción territorial, tendrá las siguientes competencias:

a) Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos municipales de distrito dentro y fuera

de su cantón; además, con otras municipalidades, instituciones u organismos públicos. El concejo

municipal dispondrá de treinta días hábiles para otorgar la aprobación. De lo contrario, se tendrá por

aprobada.

b) Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los reglamentos autónomos de

organización y servicio, los cuales serán refrendados por ella.

c) Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su cantón.

d) Convocar a consultas populares y fomentar la participación activa, consciente y democrática de

los vecinos en las decisiones que afecten sus distritos.

e) Fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras municipales en el distrito.

f) Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias.

56

g) Cuidar el ornato y limpieza del distrito.

En cualquier momento, el concejo municipal del cantón mediante acuerdo de dos terceras partes de

sus miembros podrá avocar determinadas competencias, pero no todas. Asimismo, podrá avocar,

por igual mayoría, las competencias delegadas en el concejo municipal de distrito. La avocación de

competencias tendrá un plazo máximo de seis meses y será posible únicamente en situaciones de

urgencia o incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir sus

funciones."

con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades, violatorio de

los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Nótese que se trata de atribuciones que son

propias y exclusivas de las municipalidades, que implican la potestad reglamentaria, de

contratación, presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera, conforman su autonomía

garantizada por la propia Carta Fundamental; y

2.- por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la prevista en la

Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, la

administración de los servicios e interés locales en cada cantón estará a cargo de las

municipalidades, con lo que se concluye que en esta materia existe una reserva de ley para la

creación de cantones, o lo que es lo mismo, para modificar la división territorial existente, la cual,

deberá contar con una mayoría reforzada, cuando se trate de la creación de nuevas provincias.

En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Título VIII del Código Municipal,

número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, concretamente los artículos

173 a 181, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el

veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, salvo los derechos adquiridos de buena fe,

inconstitucionalidad que, por razones obvias, se dimensiona y gradúan sus efectos en los mismos

términos que se hizo en la sentencia de referencia, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en

el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves

dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las

comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se

declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las

Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la

materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los

presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La

Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e

integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal

administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas

pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la

República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.-

todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus

propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en

general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

D.- DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.

XXXII.- DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS. PRINCIPIOS

GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170

de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el

poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el

57

costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan

con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los

principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa

únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la

facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la

inciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a

estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras

ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil

novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero

de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del

doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y

nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce

horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-

94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos

noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de

mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de

marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve

de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del

veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de

mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre

de mil novecientos noventa y seis).

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben

poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal

es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por

cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si

fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por

consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo,

cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo

puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad

municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).

Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea

Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley

que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados."

Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración

de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder

impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación

concretos son de los más variados.

XXXIII.- DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES

EN MATERIA TRIBUTARIA. En virtud de lo dicho en el Considerando anterior, el artículo 133

del Código Municipal, en cuanto requiere la autorización de la Contraloría General de la República,

para que las municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para

recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta inconstitucional por infringir la autonomía

58

municipal, ya que como se vio, los gobiernos locales tienen plena competencia tributaria o

impositiva, lo que implica que puede darse su propia administración interna para la recaudación y

administración de los impuestos locales. Esta disposición se enmarca en la esfera propiamente

organizativa de las municipalidades, por lo que una intervención y control previo por lo parte de la

Contraloría excede el ámbito de sus competencias propias al implicar una actuación de

"coadministrador activo", lo que escapa a sus competencias constitucional y legalmente asignadas.

Por ello, debe declararse inconstitucional la frase que dice: "con la previa autorización de la

Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15

de esta ley." No obstante lo anterior, debe señalarse que quedan a salvo las responsabilidades

correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos, conforme a lo dispuesto en el párrafo

final de esta disposición (sanción de despido para el funcionario local que incumpla lo dispuesto en

la norma), esfera en la que si tiene competencia el órgano contralor, conforme lo prevén los

artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley Orgánica, que en términos

generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios

públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el

incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, en los

términos que se dirán en los considerandos subsiguientes, a fin de que esta atribución no implique

una intromisión en la potestad disciplinaria propia de las municipalidades, y en consecuencia de su

autonomía organizativa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada

en vigencia de la norma -artículo 133 del Código Municipal anterior-, sea, el veintitrés de setiembre

de mil novecientos ochenta y seis.

El artículo 108 del vigente Código Municipal, número 7794, no establece el requisito de tal

autorización por parte de la Contraloría, limitándose a disponer:

"Todos los ingresos municipales entrarán directamente a la tesorería municipal respectiva, por

medio de cajas instaladas para el efecto. Las municipalidades están autorizadas para celebrar

convenios de recaudación con cualquier ente del Sistema Financiero y Bancario Nacionales,

supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

En el término acordado por el Concejo o cuando se complete una suma igual al cincuenta por ciento

(50%) de la garantía de fidelidad rendida por el tesorero auxiliar, las tesorerías auxiliares

reintegrarán los fondos percibidos a la tesorería municipal o al banco recaudador, en su caso.

La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada falta grave y, por lo tanto, causa de

despido sin responsabilidad."

XXXIV.- DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. A su vez, se impugna el artículo 90 del

Código Municipal que dispone en su texto:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos

vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así

como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los

inmuebles, directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la

Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución.

La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial

confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos."

59

Efectivamente, en virtud de esta disposición se faculta a las municipalidades para establecer un

tributo, que se configura como contribución especial, motivada en el valor de una obra nueva, y que

encuentra sustento jurídico en la autonomía tributaria de que gozan estas instituciones, en los

términos previstos en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

"Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de

obras públicas o actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no

debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la

razón de ser de la obligación."

De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas contribuciones especiales se

justifican y se determinan en el costo efectivo invertido en las obras nuevas. En principio, y en

virtud de la jurisprudencia constitucional, sólo los impuestos municipales deben ser aprobados por

la Asamblea Legislativa, por lo que la determinación y aprobación de las contribuciones especiales

corresponde a las propias autoridades locales, de manera que únicamente están sujetas al control

ordinario. En este sentido, la competencia que se le confiere a la Contraloría General de la

República en el artículo 90 del Código Municipal respecto de la aprobación de las contribuciones

especiales en concepto de obra nueva, en cuanto dispone:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos

vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y

distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades,

deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a

su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor

total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores

estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial

confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos";

no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su tramitación y aprobación

ante la Asamblea Legislativa. La intervención del órgano contralor se justifica en las funciones que

constitucionalmente le son asignadas, de manera que tratándose del financiamiento de obras

públicas con fondos públicos, la Contraloría General de la República, tiene plena competencia para

ejercer sus atribuciones de control y fiscalización, pero, se reitera, en un control de legalidad,

contable y técnico, de manera que no está facultada para variar los montos propuestos por la

municipalidad, sino únicamente para revisar la legalidad de lo actuado (a modo de auditora o

investigación especial) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 25 de su Ley

Orgánica. En otras palabras, lo único que puede hacer la Contraloría General de la República, si

determina la existencia de errores en los cálculos de las tarifas, es importar, devolviendo las

diligencias a la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones necesarias. Conforme

con estas consideraciones, la impugnación de esta norma debe ser desestimada.

El artículo 77 del Código Municipal vigente no establece tal aprobación por parte de la Contraloría,

lo cual no hace que estén exentos del control y fiscalización ejercido por este órgano, en los

términos en que se ha venido desarrollando en esta sentencia; así como tampoco le confiere la

potestad para modificar estas tasas, limitándose a disponer:

"Dentro de los tributos municipales podrán establecerse contribuciones especiales, cuando se

realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio

60

producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o poseedores del inmueble

beneficiado y se fijarán respecto de los principios constitucionales que rigen la materia."

XXXV.- DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de

lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como

el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga

por la

"[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la

Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la

nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad,

el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno

local" (sentencia número 2197-92, supra citada);

tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se

trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando

XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los

gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de

basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el

costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el

usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos

establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal:

"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en

consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una

vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas,

recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y

cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se

presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal y mantenimiento de parques, zonas verdes y

sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo

invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se

incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará

proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de

propiedad. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que

norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa."

Debe hacerse la advertencia de que la mención de esta norma en esta sentencia, no implica en

absoluto que se esté prejuzgando sobre la condición de tasa de todos y cada uno de los presupuestos

o rubros establecidos en ella, porque esto corresponderá determinarlo en su oportunidad en cada

caso concreto.

Es precisamente la intervención de la Contraloría General de la República en el procedimiento de

aprobación de las tasas municipales lo que cuestiona la Municipal de San José en esta acción, en

tanto en el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85 del

Código Municipal, número 4574, se dispone la participación directa del órgano contralor, lo que se

estima violatorio de los artículos 170 (autonomía municipal) y 184 (definición de funciones de éste

61

órgano constitucional), ambos de la Constitución Política, al permitirle a este órgano realizar un

control de oportunidad y conveniencia de las decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el

Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dice:

"Organismo regulador de las tarifas de servicios públicos. Mientras no se establezca por ley del

organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la

modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5

requerirá la aprobación previa de la Contraloría."

Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada en virtud

de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de

marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los

Servicios Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios

públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a los servicios

locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la recolección y tratamiento de los

desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia del nuevo Código Municipal, este

Transitorio tenía plena aplicación a las municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las

tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió

expresamente a la Autoridad Reguladora.

Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la

determinación de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningún control

previo, resulta no sólo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario a los

principios constitucionales de protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer

un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República, control

que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que el costo propuesto del

servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren más de lo que corresponde en

justicia. En este sentido, cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por

parte de la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que

podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y

obviamente, estaría legitimada para señalar el límite para modificar la tasa a efecto de que guarde

relación con el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales,

el artículo 85 del Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del

Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la Contraloría para la

fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicación del Transitorio VIII

del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su

integridad, la fijación de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

En relación con este tema, se cuestiona el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías

Públicas Terrestres, número 7331, en tanto, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes

la determinación de las tarifas para el estacionamiento de vehículos en las vías municipales, su

regulación y fiscalización, disposición que es inconstitucional por las mismas razones y

consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso exclusivamente municipal, le

corresponde a los gobiernos locales la fijación de su tarifa. Esta inconstitucionalidad es declarativa

y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa

y tres.

62

Por último, en relación con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la inadmisibilidad de la

impugnación del artículo 19 de la Ley 6890, en cuanto prescribe que las tasas locales por el servicio

de agua deben ser acordadas por las municipalidades "previo estudio" del Instituto de Fomento y

Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y

aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el

párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que prescribe que para la

procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de

amparar el derecho considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la

Municipalidad de San José, las impugnaciones que hace deben entenderse que son en defensa de los

intereses de esta entidad local, motivo por el cual, al no prestar el servicio de agua, ya que el

abastecimiento lo hace más bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la

acción deviene en improcedente respecto de esta impugnación, procediendo su rechazo de plano al

tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción, en

relación con el párrafo primero del citado artículo 75. Debe hacerse la advertencia de que en virtud

de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de

veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, es a esa institución a quien le corresponde

fijar los precios y tarifas del suministro de los servicios de agua potable, y en el caso de que el

servicio lo preste el gobierno local, será a esa entidad a quien corresponda su fijación.

XXXVI.- DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES. Por último, en relación

con la autonomía tributaria de las municipalidades, se cuestionan el artículo 217 inciso b) de la Ley

de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, de trece de abril de mil novecientos noventa

y tres, por el que se "obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y

Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas" por infracciones a la Ley de

Tránsito:

"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del

artículo 10 de la Ley No. 6324, el Concejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente las

siguientes transferencias: [...]

b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá

tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se

destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la

Dirección General de Ingeniería de Tránsito"

[...]; y los artículos del 2 al 5 de la Ley número 4340, de diecinueve de mayo de mil novecientos

sesenta y nueve, reformada por las números 5443, de dieciséis de diciembre de mil novecientos

setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil novecientos setenta y seis, número 6026, de diecisiete

tres de enero de mil novecientos setenta y siete, por los que se mantiene la administración del

impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa, pese a que se trata de

un impuesto local, de manera que, para que se respete la autonomía municipal, "debe crearse una

administración autonómica de ese impuesto, que se encargue de su administración" y,

consecuentemente, eliminarse el ocho punto seis por ciento (8.6%) que se le asigna al Poder

Ejecutivo, ya que no puede imponerse una distribución que atente contra las potestades propias de

los gobiernos locales. Debe hacerse la advertencia, que esta última normativa fue derogada en

virtud de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, número 7509, de nueve de mayo de mil

novecientos noventa y cinco, la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y

le otorga su administración. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos, son

de la misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con un destino municipal, lo

cual no es inconstitucional, según lo ha señalado con anterioridad esta Sala. Así, en sentencia

63

número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos

noventa y cinco, señaló: autorización

"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son

constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La

jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su

naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el

artículo 169 de la Constitución Política al señalar que "La administración de los intereses y

servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal." Si esos intereses y

servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción

territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la

potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada.

Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos

extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial;

mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien,

mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación

de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación

de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de

naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o

beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el

artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo

será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos

extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal,

que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por

la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los

trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales,

en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa

municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último

caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades

destinatarias de los tributos."

Lo dicho fue confirmado en sentencia número 4268-95, de las dieciocho horas veintisiete minutos

del primero de agosto del mismo año, en que se indicó que la forma en que los tributos que el

Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera son de naturaleza nacional,

motivo por el cual bien puede el legislador determinar la forma en que serán distribuidos, lo cual no

es violatorio de su autonomía local. En virtud de lo anterior, es que el artículo 217 de la Ley de

Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no es contrario al orden constitucional, ni mucho menos la

normativa que confiere la administración a las municipalidades del impuesto territorial.

E. RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.

XXXVII.- DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN LE

CORRESPONDE SU DIRECCIÓN. Entiéndase por régimen disciplinario el conjunto de normas y

principios tendentes a mantener el orden y la subordinación entre los miembros de un cuerpo o

institución, con lo cual queda en evidencia el ligamen que debe existir entre los sujetos obligados al

acatamiento de estos ordenamientos y la institución a la que pertenecen, cuyo objeto final en el

sector público es la mantener y asegurar en forma preventiva el funcionamiento del servicio

público, en tanto su aplicación se origina en el incumplimiento de los deberes funcionales de los

empleados públicos (acción u omisión). En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este

Tribunal Constitucional han sido pocos en esta materia, sin embargo, sí han sido claros en unos

64

puntos concretos. Así, en sentencia número 1264-95, de las quince horas treinta y tres minutos del

siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se señaló el fundamento jurídico-constitucional

respecto de la potestad disciplinaria del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la

Administración, la cual en relación con los servidores públicos se desenvuelve de la siguiente

manera:

"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de su cargo,

quebrantando el orden interno de la administración, origina la responsabilidad disciplinaria, por

cuanto la falta disciplinaria entraña un desajuste del empleado a su función, afectando la propia

esencia de la ordenación administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades penal y civil, todo

con la salvedad que en relación a los hechos se señaló con anterioridad. Por ello, el fin de la

responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en

general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función que se le tiene encomendada.

Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la

disciplina y el órgano que la establece o aplica, más para castigar, para corregir, e incluso educar al

infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias."

De manera que la aplicación del régimen disciplinario se limita a las actividades del individuo en su

carácter de agente o funcionario público, para compelir y asegurar, preventiva y represivamente, el

cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o del cargo; según se indicó en la

citada sentencia número 1265-95:

"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por ejemplo, la

desidia, apatía, descuido, inasistencia, incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el

público, conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc., que según su

gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan,

como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen

carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales, que atañen a

todo funcionario por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función

administrativa específica desempeñada. Así por ejemplo, la obediencia es un deber para todo

funcionario público, pero el deber de obediencia de un catedrático no resulta igual del deber de un

policía. Algunos deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a

las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del servicio, que consiste en el deber del

funcionario de la realización de las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la

naturaleza de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o productividad en los

servicios, quedando los funcionarios obligados al fiel cumplimiento de la función o cargo,

cumpliendo la jornada de trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y

compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecución de los fines de la

unidad administrativa en que se halle destinado. La prestación del servicio debe ser personal, en

virtud de la presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado. También

constituyen deberes generales el deber de reserva, que estriba en la obligación de proceder con la

debida discreción en el desempeño del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que la

índole de la función lo exija -en el sector público el quebrantamiento del secreto puede generar

severas sanciones disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del ámbito disciplinario

diplomático y del Poder Judicial, en la revelación de los secretos afectan la seguridad del Estado, o

los intereses de las partes, causando graves daños-; y el deber del decoro exije que el oficio público

sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección, tanto en lo profesional como en lo

social, en razón de la institución que representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo

65

y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros cargos o funciones, por cuanto

imposibilitaría el buen servicio de ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de

determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de dirección o asesoramiento a

empresas particulares. El funcionario público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en

que esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en tramitación o pendientes de

resolución en la oficina en que labore, ni tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero

en cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se

calificará como falta grave o muy grave, debiéndose además sancionar las faltas o ausencias,

retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de actividades

compatibles".

Al implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del empleado público para con la

institución para la que labora, queda en evidencia, que es a esa institución a la que le corresponde su

dirección y aplicación directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El

caso del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en tanto corresponde al

Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función disciplinaria de los funcionarios y empleados del

los gobiernos locales que no dependan directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los

artículos 141, 142, 148, 150 y 154 del Código Municipal anterior, artículos 17 inciso k) del Código

Municipal vigente; de manera que el personal de las municipalidades es nombrado y administrado

por este funcionario, salvo los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al

Secretario del Concejo, -incisos f) del artículo 13 del Código Municipal, número 7794), según lo

dicho en sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero

de mil novecientos noventa y cuatro. Asimismo, en sentencia número 1355-96, de las doce horas

dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo respecto del

Ejecutivo Municipal

"La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el Ejecutivo Municipal no es sólo

un funcionario más, sino un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva del

gobierno local autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas, razón por la

que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo

Municipal."

Y continúa diciendo:

"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general

y jefe de las dependencias municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código

Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una

Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de

la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos

121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia

un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13 inciso a) de la convención colectiva que

aquí se impugna."

Este grupo de normas que se analizan a continuación, tienen como marco de referencia la esfera

disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a la determinación de funciones, salarios y

responsabilidades de los servidores municipales a cargo de la Contraloría General de la República.

XXXVIII.- DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE LOS

FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES. Los artículos 74 y 149 inciso e) aparte 5 del

Código Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la Contraloría General de la República la

66

determinación de la responsabilidad pecuniaria de los empleados municipales; en la primera

disposición, respecto de los que custodian o administran los fondos o bienes municipales, y en la

segunda norma, la estimación de daños y perjuicios por el incumplimiento de becas otorgadas.

Efectivamente, el régimen disciplinario de las municipalidades corresponde verificarlo internamente

a las propias corporaciones locales, en la persona de su Ejecutivo -ahora Alcalde Municipal-, lo cual

encuentra su sustento jurídico-constitucional en la autonomía administrativa de que gozan estas

instituciones, y para lo cual se aplicará el Capítulo XIII del nuevo Código Municipal (del

Procedimiento de sanciones, artículos 150 a 152)), específicamente el artículo 161, en cuanto

dispone:

"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las disposiciones de esta ley

o sus reglamentos, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada

disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda

originar";

o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cuando así

corresponda. Sin embargo, según lo dicho en el Considerando XX de esta sentencia, corresponde a

la Contraloría General de la República, la fiscalización y control de la hacienda pública, lo que

consecuentemente implica el control y fiscalización en los funcionarios públicos que manejan

fondos públicos, según lo dicho en el Considerando XXXIII anterior. Se trata siempre de un control

de legalidad "a posteriori", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71,

72, y concretamente el 73 de la Ley Orgánica de este órgano contralor, que en términos generales lo

facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos

encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto

uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso. Sin embargo, esta

competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no implique una intromisión de la

Contraloría en lo que podría decirse, es la esfera íntima organizativa y disciplinaria de las

municipalidades. Así, la Contraloría no puede ser en modo alguno, el director del procedimiento

disciplinario, porque lo contrario implicaría sustituir la autoridad disciplinaria municipal por un

órgano totalmente ajeno y externo de la relación de subordinación, motivo por el cual, la

competencia que se le asigna para "ordenar que se imponga la sanción" del artículo 7 de la Ley

Orgánica de la Contraloría no puede entenderse en sentido estricto, sino únicamente para

recomendar la aplicación de la sanción disciplinaria correspondiente. El artículo 74 impugnado,

dispone:

"La Contraloría General de la República determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran

los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la

custodia o administración de los fondos y bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o

manifiesta violación de la ley.

Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado.

La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente la interpondrá la Contraloría a

nombre de la municipalidad respectiva, si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un

mes.

Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar sólo si fuere anulada en la

jurisdicción contencioso-administrativa, o por sentencia penal firme que la contradiga."

67

En virtud de lo cual, esta disposición es violatoria de la autonomía administrativa, organizativa y

correctiva propia de las municipalidades, al conferirle directamente a la Contraloría General de la

República la determinación de las responsabilidades pecuniarios y daños causados por los

funcionarios municipales, a tal punto que lo convierte en el director del procedimiento iniciado al

efecto, con exclusión de toda participación del funcionario municipal a quien corresponde la

aplicación del régimen disciplinario de sus empleados, inconstitucionalidad que es declarativa y

retroactiva a su fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. El

nuevo Código Municipal, es reflejo fiel de la autonomía propia de que gozan las municipalidades en

la materia disciplinaria, al disponer los artículos 64 y 66 lo siguiente:

"Artículo 64.- Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o

valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de

ellos y de cualquier pérdida, daño abuso, empleo o pago ilegal imputable a su dolo o culpa.

Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la prescrita por las

leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores.

El autor de tales hechos será sancionado administrativamente, de acuerdo con el régimen

disciplinario vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin perjuicio de las

responsabilidades civiles y penales en que pueda haber incurrido."

"Artículo 66.- Conforme al régimen interno, se determinará la responsabilidad pecuniaria en que

incurran los funcionarios municipales, por acciones u omisiones en perjuicio de la municipalidad,

con motivo de la custodia o administración de los fonos o bienes municipales.

La resolución firme que se dicte, certificada por el contador o auditor interno, constituirá título

ejecutivo y su cobro judicial deberá iniciarse dentro de los quince días naturales, contados a partir

de su emisión."

Por su parte, el artículo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio de la autonomía

municipal, en cuanto supedita la actuación del órgano contralor a la petición de la propia entidad

municipal, al decir:

"Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a la municipalidad los daños y

perjuicios ocasionados, cuya estimación la hará la Contraloría de la República a solicitud de la

Corporación y con audiencia del interesado y la fijación que hiciere será título ejecutivo."

XXXIX.- DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En

los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias

municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones

municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el

administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de

funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo artículo 142 del Código Municipal

anterior:

"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una

descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario

respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

68

Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la

colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"´;

competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que

disponen en lo que interesa:

"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de

Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá

una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes,

las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones

ambientales y de organización. El diseño y la actualización del manual descriptivo de puestos

general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada

municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las Municipalidades podrán

solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles

ocupacionales correspondientes."

"Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y

funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal."

No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artículos 139 del Código Municipal anterior,

en tanto asigna a la Contraloría General de la República la determinación de las funciones de los

contadores y auditores municipales:

"Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las que además fije la Contraloría

General de la República";

ni el artículo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos locales regulen su

propia contabilidad al sujetarla a la regulación que sobre la materia dicte la Contraloría:

"Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas por la Contraloría General de la

República."

En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando los auditores y contadores que laboran en

las municipalidades son empleados directos de estas corporaciones y no del órgano contralor, y por

lo tanto tienen una relación de subordinación respecto de las primeras, en virtud de la función que

tienen encomendada, sí existe una sujeción directa, no al órgano contralor, sino a las directrices que

dicte en relación con las funciones de contaduría y auditoría de las entidades locales. Nótese que se

trata de directrices tendentes a unificar las funciones de control que los auditores y contadores de las

municipalidades llevan a cabo en relación con los fondos públicos del que son responsables, por lo

que deben ser consideradas como reglas básicas de coordinación unitarias que tienen una gran

utilidad práctica en el ejercicio de las funciones de control jurídico y fiscal de los recursos públicos,

con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalización de los fondos públicos

constitucionalmente asignada a la Contraloría -artículo 183 constitucional-, a fin de que haya una

sana administración de los mismos (como se había indicado en sentencia número 2934-93, de las

quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

69

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de

funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las

corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual

Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las

normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de

procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.- DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es impugnado en

cuanto establece una categorización de las municipalidades en razón del presupuesto y confiere al

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en coordinación con la Contraloría General de la

República, la tarea para fijar los salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en

relación con los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal

y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta

sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía

administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación

del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración,

debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene

encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la

municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. En virtud

de lo cual, la frase del párrafo tercero del artículo 76 que dice

"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,

anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos

municipales a que se refiere este artículo";

resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada

de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA.

XLI.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la

facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y

18) del artículo 140 de la Constitución Política, está reducida a parámetros muy definidos que la

condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e

inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma

del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el

hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus

funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola

flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de diversa manera los

artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales. Así lo ha dicho esta Sala en

una nítida línea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es

oportuno citar la número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre

de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas del catorce de noviembre de

mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de

mil novecientos noventa, y la número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del

diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:

"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual únicamente la ostenta el

Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-,

70

sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la

Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) -que señala la atribución de la

Administración de "reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto

cumplimiento"- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para "darse el reglamento que convenga

para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias

para la pronta ejecución de las leyes"-, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los

decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía

de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a

la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los

reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una

norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso

por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la

ley le permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y 3.) no

puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular

cierto contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el

desempeño de las funciones y materia que les son propias; la administrativa, que comprende los

aspectos organizativos del sector público. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo puede

dictar reglamentos autónomos, entre los que figuran los llamados reglamentos de organización, los

cuáles se refieren a la institución y estructura de las instituciones que conforman la Administración

Pública, entre los que se encuentran los Reglamentos Autónomos de Servicio de los Ministerios,

según lo dispuesto en el inciso 18.) del artículo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo

dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y

el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las leyes, lo cual significa que

el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria."

De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada

a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios

sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto

los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para

producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se

denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos

sentidos únicamente: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra

contenida en el inciso 13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la

organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los términos del

inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de organización y de servicio). Éstos

últimos son los únicos que puede dictar la Contraloría General de la República, en virtud de lo

dispuesto en el artículo 23 de su Ley Orgánica, que dispone:

"La Contraloría General de la República tendrá la potestad exclusiva para dictar los reglamentos

autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia constitucional y legal."

XLII.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULO 96 PÁRRAFO SEGUNDO DEL

CÓDIGO MUNICIPAL Y ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5691. El artículo 96 párrafo segundo del

Código Municipal, número 4574, es impugnado en cuanto le confiere a la Contraloría General de la

República la atribución para reglamentar los límites máximos dentro de los que deben fijarse las

tarifas de las patentes municipales:

71

"La Contraloría General de la República reglamentará los límites máximos dentro de los cuáles

deberán fijarse las tarifas.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la Contraloría General de la República en

un término no mayor de treinta días. Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda."

Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo propuesto por las

municipalidades para su aprobación a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la

República no puede interferir o limitar su tramitación; y en este sentido, como no se tiene

conocimiento de que el procedimiento legislativo haya sido afectado por la aplicación de la norma

en cuestión, y como en la nueva normativa municipal no se tiene una legislación con este mismo

contenido, no resulta procedente declarar con lugar la acción respecto de esta disposición. Es decir,

el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una mera hipótesis, como parece ser el

presente alegato.

Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos noventa

y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución

Política, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo

anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que

promulgue un reglamento para el "uso adecuado" de los vehículos municipales. A lo largo de esta

sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta

inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la

posibilidad para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras

dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad

reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su

competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar

reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía municipal.

Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de

mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada

en virtud de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la

regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión de los municipales.

Por último, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del artículo 4 de la misma ley

(número 5691), por referirse al uso de los vehículos de las instituciones autónomas, semiautónomas

y demás, con lo cual no tiene relación con las municipalidades; motivo por el cual, al tenor de lo

dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción

debe rechazarse de plano respecto de esta impugnación.

XLIII.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la acción respecto

de las siguientes disposiciones:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico

las siguientes disposiciones:

a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código

Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el

artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;

b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890;

72

c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice

"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,

anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos

municipales a que se refiere este artículo";

d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del

Código Municipal, Ley número 4574;

e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de

Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083,

de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;

f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de

Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051,

de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;

g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período

fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil

novecientos ochenta y ocho;

h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y

la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número

7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.

i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de

acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código

Municipal, ley número 4475;

j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada

mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas

directrices que se originen en una ley;

b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525,

en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no

están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación

Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos

municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente;

c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,

pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene

competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales

(tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas,

sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d),

73

74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta

y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil

novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del Código Municipal,

número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis,

en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre

de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número

4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del

Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en

relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el

primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y

68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800,

salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se

dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a

fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en

los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos

municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la

administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo

concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se

incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se

reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los

presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre

el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las

normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General

de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos;

y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus

propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en

general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código

Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,

decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico

las siguientes disposiciones:

a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código

Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el

artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;

b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890;

c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice

74

"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,

anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos

municipales a que se refiere este artículo";

d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del

Código Municipal, Ley número 4574;

e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de

Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083,

de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;

f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de

Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051,

de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;

g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período

fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil

novecientos ochenta y ocho;

h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y

la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número

7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.

i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de

acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código

Municipal, ley número 4475;

j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada

mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas

directrices que se originen en una ley;

b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525,

en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no

están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional

y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y

créditos con capital extranjero, respectivamente;

c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,

pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene

competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales

(tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas,

sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d),

74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta

y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil

75

novecientos ochenta y tres, en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y

7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con

los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil

novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574;

primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código

Municipal, número 4574; el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, en relación con el

artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el dieciocho de julio de

mil novecientos noventa y ocho, en relación con el artículo 164 del Código Municipal, número

7794; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a

181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil

novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación

del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de

buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se

dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a

fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en

los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos

municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo

la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo

concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se

incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se

reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los

presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre

el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las

normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General

de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos;

y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus

propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en

general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código

Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,

decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el

Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y a la Contraloría General de

la República.

R. E. Piza E.

Presidente a.i. Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G. Carlos M.

Arguedas R. Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A. SFmm/99.

Exp: 99-000757-007-CO-E

76

Res: 06218-99 06218-99

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince

horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por

JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad 1-476-624 1-476-

624 , en su condición de Ejecutivo Municipal, contra los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67

párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149

inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la

Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos

Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los

artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías

Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus

reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo

número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y

10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública

número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación

Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas treinta minutos del treinta de julio

de mil novecientos noventa y nueve, Benito Villegas L., cédula de identidad número 1-538-

553 1-538-553 , Luis Brenes, cédula número 3-248-276 3-248-276 , y José

Rafael Martínez Araya, cédula 1-614-936 1-614-936 ; Alcaldes de las Municipalidades

de Cervantes, Lepanto y Turrurrique respectivamente, y Silvino González, cédula de identidad

número 4-134-845 4-134-845 y Marcos Rojas Jara, cédula 6-201-584 6-201-

584 , ejecutivo distritales de Colorado y Cóbabo, respectivamente, promueven gestión de adición

de la sentencia número 05445-99 05445-99 , de las catorce horas treinta minutos del

catorce de julio del año en curso, por la que, sin conferírsele audiencia a los concejos municipales

de distrito, se declaró la inconstitucionalidad de los mismos; motivo por el que solicitan se

dimensionen los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad, a efecto de que el cierre de los

concejos municipales de distrito sea pacífico y ordenado, para que no cause un caos. Por ello

solicitan que se confiera un plazo prudencial a fin de que las municipalidades puedan absorver estos

concejos, lo que supone un reordenamiento de los recursos y una modificación sustantiva del

presupuesto municipal, así como del personal; y que las comunidades afectadas puedan dirigir sus

esfuerzos con el debido tiempo.

2.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González, y,

Considerando:

I.- Los efectos de las medidas previstas por la Sala, a manera de dimensionamiento, en el

considerando XXXI.- de la sentencia No. 05445-99 05445-99 , de las catorce horas

treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, evidentemente, no cubren

todos los problemas prácticos que deben surgir con motivo de la disolución, liquidación y clausura

de organismos que han funcionado irregularmente, como entes descentralizados por razón de

77

territorio, asimilados a las Municipalidades que crea la Constitución Política. La solicitud de

dimensionamiento en el tiempo, esencialmente, para lograr un período adecuado en el que se

efectúe la transición de la liquidación final de los concejos de distrito hacia el régimen de legalidad

constitucional, resulta lógica, puesto que, dados los intereses comunales que existen, tal proceder no

se podrá lograr en forma inmediata. Por ello, la Sala estima procedente la solicitud que se hace y la

resuelve favorablemente de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 12 y 91

de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dictando las normas que se dirán, las que serán

complementarias de las ya expresadas en la sentencia que se dimensiona.

II.- Como el funcionamiento de los entes públicos está sujeto a un presupuesto anual, la Sala estima

adecuado que finalice el período fiscal que corre, para que se produzca la transición a que se refiere

la solicitud, sea que la extinción de estas entidades se realice a más tardar el día treinta y uno de

diciembre del año en curso. Por ello, la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales

de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en este plazo

que se confiere. Por liquidación de activos y pasivos la Sala entiende la cancelación de

obligaciones, incluyendo las prestaciones sociales de los funcionarios, contratos existentes, créditos

a favor de proveedores y en general de terceros, que implique el deber de los concejos de pagar

sumas de dinero, así como resolver lo pertinente, para trasladar esas obligaciones a las

Municipalidades respectivas, cuando los períodos de vencimiento excedan de un sólo ejercicio

fiscal. Por liquidación de activos se entiende que es la incorporación a las Municipalidades

respectivas, de los patrimonios adquiridos, sean bienes muebles o inmuebles, puesto que la

obtención de los mismos, lo fue en el ejercicio de potestades y funciones municipales y pertenecen,

consecuentemente, a las comunidades.

III.- Resulta lógico entender que el período de liquidación, que vence el treinta y uno de diciembre

de mil novecientos noventa y nueveseñalado, requiere del funcionamiento normal y ordenado. Esto

es, se deben aprobar los presupuestos necesarios para darle contenido a los pagos de obligaciones a

que se alude en el considerando anterior. Por funcionamiento normal se entiende que los concejos

municipales de distrito, de hecho, seguirán funcionando en aquellos asuntos necesarios para la

prestación de los servicios públicos que administran, a los efectos de garantizarles a los usuarios el

acceso a ellos. Pero no podrán acordar contrataciones distintas de las necesarias para la prestación

de los servicios públicos, ni ejecutar ningún acto que implique el ejercicio de la personería jurídica

de la que ahora carecen, ni asumir nuevos compromisos y obligaciones con terceros, que acrecenten

sus pasivos.

IV.- La administración de los concejos, en este período de transición, seguirá en manos de las

autoridades que venían funcionando, los que podrán permanecer en sus cargos hasta que finalice la

liquidación, con los derechos y obligaciones que les fueron asignadas en su oportunidad y las que se

deriven de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos. Se podrá, reponer las ausencias

definitivas, ocurridas antes de la liquidación final, a los efectos de no hacer nugatorio el proceso de

cierre y terminación de actividades.

V.- Por último, todos los actos y contratos que celebren los concejos municipales de distrito,

mientras dure el proceso de liquidación, quedan sujetos a lo que se señala en la sentencia principal y

en este dimensionamiento y por tratarse de Hacienda Pública, esos actos y contratos quedarán bajo

la supervisión y control de la Contraloría General de la República.

Por tanto:

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De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos

municipales de distrito en el tiempo, en el sentido de que la total extinción de esas entidadades se

realice a más tardar el día treinta y uno de diciembe de mil novecientos noventa y nueve. La

Contraloría General de la Republica arobará las operaciones de contendio financero y los gastos

necesrios para que los concejos municpales de distrito, funcionen normalmente hasta sut total

extinción en la fecha indicada. Todos los funcionarios de los concejos municipales de distrito

permanecerán en sus cargos hasta que se logre la respectiva liquidación dentro del término que aquí

se señala. Coumuníqueses.

Luis Fernando Solano C.

Presidente, a.i.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.

VOTOS INTERLOCUTORIOS QUE FALTAN DE REDACCION SON: 9811-99, 7728-00 Y

8861-00.

1) Sentencia 1999-09811

Expediente 94-0757-0007-CO. A las quince horas con veintiuno minutos. Acción de

Inconstitucionalidad. Johnny Araya Monge en su condición de Alcalde Municipal de San José en

contra de los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96

inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e) apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I del

Código Municipal y otras normas. Se amplia el período de dimensionamiento en el tiempo de la

sentencia número 05445-99 05445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de

julio de mil novecientos noventa y nueve, adicionada por la sentencia número 06218-

99 06218-99 de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos

noventa y nueve, en el sentido de que los Concejos Municipales de Distrito podrán funcionar en los

términos señalados en esas sentencia, por un año más, contado a partir del primero de enero del año

dos mil.-

Voto 7728-00

Se aclara la parte dispositiva de la sentencia número 05445-99 05445-99 , de las catorce

horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, en el sentido de que

el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributario, es aplicable a las

municipalidades de conformidad con los principios constitucionales que se señalan en la parte

considerativa de la misma; igualmente se aclara la sentencia en el sentido de que el artículo 164 del

Código Municipal -Ley número 7794- no es inconstitucional; pero en cambio, sí lo es el inciso a)

del artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, inconstitucionalidad que es

declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el veintidós de abril de

mil novecientos noventa y tres; y, que como expresión de la autonomía municipal, corresponde a

los gobiernos locales la fijación de las tarifas del servicio de suministro de agua potable en los casos

en que dicho servicio sea prestado por las propias municipalidades, correspondiéndole a la

79

Contraloría General de la República, el control final de la determinación de las tasas. No ha lugar a

las gestiones de la Alcaldesas de las Municipalidades de Abangares y Alvarado, ni tampoco del

Ejecutivo del Consejo Municipal de Distrito de Cervantes de Alvarado.

1) Sentencia 2000-08861

Expediente 94-0757-0007-CO. A las catorce horas con treinta minutos. Acción de

Inconstitucionalidad. Johnny Araya Monge, en su condición de Alcalde Municipal de San José en

contra de los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96

inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I

del Código Municipal y otras normas. Se amplía el período del dimensionamiento en el tiempo de la

sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil

novecientos noventa y nueve, adicionada por las sentencias números 06218-99 06218-

99 , de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve,

09811 de las quince horas veintiún minutos del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y

nueve y 07728 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del treinta de agosto del dos mil, en el

sentido de que los Concejos Municipales de Distrito podrán funcionar en los términos señalados en

esas sentencias, por un año más, contado a partir del primero de enero del año dos mil uno.-

En la resolución del presente asunto participó el Magistrado suplente Alejandro Batala Bonilla en

sustitución del propietario Piza Escalante.-

PENDIENTE DE REDACCION EL VOTO 8861-00 Y NO ESTÁ ELECTRONICAMENTE EL

VOTO 9811-99.

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