raport końcowy programu operacyjnego województwa Śląskiego...

Raport końcowy

Wstępna ocena realizacji i efektów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na

lata 2007-2013

Katowice, 27 listopada 2012 r. Projekt finansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013

Wstępna ocena realizacji i efektów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 Raport | końcowy

2

Raport końcowy z realizacji badania: Wstępna ocena realizacji i efektów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013

Wykonawca: PSDB Sp. z o.o. Redaktor naukowy monografii: Korneliusz Pylak Autorzy: Marta Bochniewicz Korneliusz Pylak Krzysztof Piróg

Barbara Leszczyńska Beata Płonka Adam Miller Natalia Jaworska Wydawca: Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego ul. Ligonia 46, 40-037 Katowice www.silesia-region.pl Wydział Rozwoju Regionalnego tel.(+48) 32 77 40 654 fax. (+48) 32 77 40 135 e-mail: [email protected] www.rpo.slaskie.pl Miejsce i rok wydania:

Katowice 2012 ISBN Egzemplarz bezpłatny


3

Spis treści

1. Cele i koncepcja badania..................................................................................... 13

1.1. Uzasadnienie wykonania badania .......................................................................... 13 1.2. Cel główny badania .............................................................................................. 13 1.3. Zakres badania .................................................................................................... 13 1.4. Koncepcja realizacji badania ................................................................................. 14

2. Wstępna ocena skuteczności i efektów realizacji celów RPO WSL (Korneliusz Pylak) .................................................................................................................. 16

2.1. Realizacja celów RPO WSL .................................................................................... 16

2.1.1. Niwelowanie słabych stron i zagrożeń oraz wykorzystanie szans i mocnych stron przez projekty RPO WSL .................................................................................................................. 16

2.1.2. Spójność wskaźników z celami priorytetów RPO WSL ............................................................... 31 2.1.3. Możliwość osiągnięcia celów RPO WSL .................................................................................... 40 2.1.4. Wspieranie projektów o charakterze innowacyjnym w ramach RPO WSL ................................... 66

2.2. Efektywność wdrożonych projektów w ramach RPO WSL ........................................ 71 2.3. Dodatkowe efekty wdrażania RPO WSL ................................................................. 75

2.3.1. Wyrównywanie różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym dzięki RPO WSL .............................. 75 2.3.2. Efekt dodatkowości i efekt dźwigni .......................................................................................... 81 2.3.3. Efekt zachęty ......................................................................................................................... 87 2.3.4. Efekt doświadczenia ............................................................................................................... 89 2.3.5. Efekt mnożnikowy .................................................................................................................. 97 2.3.6. Efekt zastąpienia (substytucji) .............................................................................................. 100 2.3.7. Efekt przemieszczenia (przeciekania lub przesiąkania) ............................................................ 100

2.4. Ocena trafności wsparcia oferowanego w ramach RPO WSL ................................. 101 2.5. Ocena i prognoza trwałości wsparcia udzielonego w ramach RPO WSL .................. 106 2.6. Stosowanie cross-financingu ............................................................................... 110

2.6.1. Poziom i zakres stosowania cross-financingu w projektach RPO WSL ....................................... 110 2.6.2. Możliwość stosowania cross-financingu w RPO WSL w porównaniu do innych RPO ................... 118 2.6.3. Stosowanie cross-financingu w przyszłej perspektywie finansowej .......................................... 120

2.7. Czynniki wpływające na realizację Programu ........................................................ 128

2.7.1. Wpływ zmian w dokumentach programowych na zwiększenie efektywności i skuteczności osiągania celów RPO WSL .................................................................................................... 128

2.7.2. Brak zainteresowania aplikowaniem o środki w ramach RPO WSL ........................................... 133

3. Kwestie horyzontalne w procesie wdrażania RPO WSL (Marta Bochniewicz, Beata Płonka, Adam Miller) .............................................................................. 140

3.1. Sposób realizacji zasady równości szans i partnerstwa w RPO WSL ....................... 140 3.2. Dobre praktyki realizacji zasady równości szans i zasady partnerstwa .................... 152

3.2.1. Projekty RPO WSL ................................................................................................................ 152 3.2.2. Rozwiązania w innych RPO ................................................................................................... 157

3.3. Sposób realizacji pozostałych zasad w RPO WSL .................................................. 159 3.4. Poziom osiągnięcia wskaźników horyzontalnych produktu i rezultatu przez

projekty RPO WSL .............................................................................................. 164 3.5. Identyfikacja problemów w realizacji polityk horyzontalnych w ramach RPO WSL ... 166

4. Analiza systemu realizacji RPO WSL w ramach IZ oraz IP2 (Krzysztof Piróg, Barbara Leszczyńska, Natalia Jaworska) ......................................................... 170

4.1. Analiza procesów, zadań i procedur w IZ i IP2 ..................................................... 170

4.1.1. Analiza procesów, zadań i procedur na poziomie Programu i instytucji..................................... 170


4

4.1.2. Procedury określające współpracę IZ i IP2 ............................................................................. 178

4.2. Sprawność komunikacji wewnętrznej (pionowej i poziomej) w IZ i IP2 .................. 182 4.3. Ocena środowiska pracy w IZ i IP2 ...................................................................... 187

4.3.1. Czynniki motywujące i demotywujące pracowników IZ i IP2 do pracy ...................................... 187 4.3.2. Podnoszenie kwalifikacji i rozwój zawodowy pracowników IZ i IP2 .......................................... 188

5. Wnioski i rekomendacje z badania ................................................................... 193

6. Bibliografia ........................................................................................................ 212

7. Załączniki .......................................................................................................... 215

7.1. Analiza SWOT poddana badaniu .......................................................................... 215


5

Streszczenie

CELE BADANIA GOALS OF THE RESEARCH

Głównym celem badania była ocena realizacji i efektów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w odniesieniu do założeń Programu. Cel ten został zrealizowany poprzez sprawdzenie:

stopnia osiągnięcia założonych celów Programu, ocenę uwzględnienia polityk horyzontalnych oraz funkcjonowania systemu zarządzania i wdrażania RPO WSL.

The main goal of the research was assessment of execution and effects of the Regional Operational Programme of the Silesia Voivodeship for the years 2007-2013 with regards to Programme assumptions. The goal was achieved by verifying:

the level of achievement of assumed goals of the Programme, the assessment of taking into account horizontal policies, and functioning of the system of management and implementation

of the ROP SV.

Badaniem objęto wszystkie Priorytety/działania/poddziałania, analizę SWOT, system wskaźników oraz strukturę instytucjonalną i organizacyjną Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Ponadto, w zakresie odpowiedzi na dwa problemy badawcze dotyczące finansowania krzyżowego oraz polityk horyzontalnych analiza objęła także porównanie wskazanych kwestii z rozwiązaniami w pozostałych 15 regionalnych programach operacyjnych.

The study covered all Priorities/measures/submeasures, the SWOT analysis, the system of indices and the institutional and organisational structure of the Regional Operational Programme of the Silesia Voivodeship for the years 2007-2013. Moreover, with regard to reply to two research questions pertaining to cross-financing and horizontal policies, the analysis also covered comparison of indicated issues together with solutions in the remaining 15 regional operational programmes.

Zakres badania objął obszary badawcze dotyczące wstępnej oceny skuteczności i efektów realizacji celów RPO WSL, oceny trafności wsparcia oferowanego w ramach RPO WSL, oceny i prognozy trwałości wsparcia udzielonego w ramach RPO WSL, kwestii horyzontalnych w procesie wdrażania RPO WSL i analizy systemu realizacji Programu pod kątem adekwatności i efektywności zastosowanych rozwiązań instytucjonalnych, organizacyjnych i proceduralnych.

The scope of the research covered research areas pertaining to the initial assessment of effectiveness and effects of execution of the goals of the ROP SV, assessment of correctness of support offered within the ROP SV, assessment and prognosis of durability of the support granted within the ROP SV, horizontal issues in the process of implementation of the ROP SV and the analysis of the system of execution of the Programme in terms of appropriateness and effectiveness of the institutional, organisational and procedural solutions applied.

W badaniu wykorzystano następujące metody i techniki badawcze:

analizę dokumentów źródłowych, standaryzowaną i pogłębioną analizę dokumentacji

projektowej, 4 wywiady pogłębione z przedstawicielami IZ i IP2 RPO WSL, benchmark 15 RPO (analizę porównawczą 16 RPO i ich

uszczegółowień, pogłębione wywiady telefoniczne z przedstawicielami 15 IZ RPO),

internetowe badanie ankietowe pracowników IZ i IP2 (uzyskano zwrotność na poziomie 57% i 81% odpowiednio),

346 wywiadów telefonicznych z beneficjentami RPO WSL 6 studiów przypadku projektów stosujących cross-financing,

zasadę równości szans i partnerstwa (po 2 dla każdego przypadku),

3 wywiady zogniskowane z przedstawicielami: IZ i IP2 RPO WSL, beneficjentów i członków KOP.

The following research methods and techniques were used in the research:

analysis of source documents, standard and in-depth analysis of project documentation, 4 in-depth interviews with representatives of MA and IB2 of the

ROP SV, benchmark of 15 ROPs (comparative analysis of 16 ROPs and

their detailing, in-depth telephone interviews with representatives of 15 ROP MA),

internet marketing research of employees of MA and IB2 (return of 57% and 81%, respectively),

346 telephone interviews with beneficiaries of the ROP SV, 6 case studies in the case of projects under which cross-

financing and the principle of equal opportunities and partnership are used (2 for each case),

3 focus group interviews with representatives of MA and IB2 of the ROP SV, beneficiaries and members of Project Assessment Commissions.

WYNIKI BADANIA FINDINGS OF THE RESEARCH

REALIZACJA CELÓW RPO WSL ACHIEVEMENT OF GOALS OF THE ROP SV

Pierwszym elementem badania była ocena, na ile RPO WSL niwelowało słabe i wykorzystywało mocne strony województwa. Problemem tej analizy było jednak to, że analiza SWOT nie była podstawą przygotowania wskaźników, ani kontekstowych, ani programowych, ani projektowych. Dlatego silne i słabe strony nie były dobrze odwzorowane w zestawach wskaźników. Okazało się, że wiele obszarów nie jest wspieranych w ramach RPO WSL, a te, które Program wspiera – w większości nie zmieniają się w znaczący sposób. Inaczej mówiąc, wpływ RPO WSL na zmiany w obrębie silnych i słabych stron jest mały (w wielu przypadkach nie przekraczający 5%), w wielu przypadkach – dalece niewystarczający, szczególnie w obszarze gospodarki. Jedyny znaczący wpływ można natomiast zauważyć w przypadku obszaru turystyki i kultury oraz społeczeństwa informacyjnego.

The first element of the research was assessment to what extent the ROP SV eliminated the weaknesses and took advantage of the strengths of the voivodeship. However, a problem linked with this analysis was that the SWOT analysis was not the basis for developing context, programme and project indices. Thus, strengths and weaknesses were not well reflected in the sets of indices. It turned out that many areas are not supported within the ROP SV, and those that are supported by the Programme – generally do not change in any significant manner. In other words, the impact of the ROP SV on the changes of the strengths and weaknesses is minor (in many cases it does not exceed 5%), in many cases – it is by far insufficient, in particular in the area of economy. The only significant influence may be, however, noticed in the case of tourism and culture and information society.


6

Również po analizie spójności wskaźników programowych z celami szczegółowymi okazało się, że wiele obszarów nie jest opisywana przez wskaźniki, szczególnie wskaźniki produktu. Nie licząc wskaźników liczby projektów (które nie mierzą produktów w odpowiedni sposób), żadne wskaźniki produktu nie opisują takich osi priorytetowych jak: oś III („Turystyka‟), Oś IV („Kultura‟) w zakresie dostępu do informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie oraz wzrostu rozpoznawalności oferty kulturalnej regionu, następnie całej osi V („Środowisko‟) oraz osi VI („Zrównoważony rozwój miast‟), a także w Działaniu 9.3 („Lokalna Infrastruktura sportowa‟). W przypadku rezultatów, żaden wskaźnik nie opisuje tylko jednego Działania – 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟).

Also, when the analysis of coherence of programme indices with detailed goals was conducted, it turned out that many areas are not described by indices, in particular product indices. Except the number of projects indices (which do not measure projects in an adequate manner), no product indices describe such priority axes as: axis III (“Tourism”), axis IV (“Culture”) with regards to access to information on resources and cultural events in the region and increase in recognition of cultural offer of the region, and then the entire axis V (“Environment”) and axis VI (“Sustainable urban development”), as well as in Measure 9.3 (“Local sports infrastructure”). In the case of effects, none of the indices describes only one Measure – 5.4 (“Environmental management”).

Analizą objęto również wskaźniki oddziaływania zaproponowane w badaniu „Analiza systemu wskaźników Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013". Po pierwsze, korzystanie z danych GUS dotyczących wartości tych wskaźników budzi sprzeciw. Przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się bowiem wokół efektów działań zapisanych w Programie, a nie całego regionu. Po drugie, należy się zgodzić z samą istotą tych wskaźników – powinny one opierać się na tożsamej metodologii, co wskaźniki ze statystyki publicznej. Wówczas porównywanie oddziaływania Programu z osiągnięciami regionu monitorowanymi przez wskaźniki kontekstowe będzie logiczne, uporządkowane, a przede wszystkim – użyteczne. Po trzecie, analiza wykazała, że zestaw wskaźników oddziaływania generalnie dobrze odwzorowuje cele szczegółowe, chociaż w niektórych obszarach nie monitoruje całych obszarów (jak w przypadku środowiska, transportu, czy zdrowia). Wartości wskaźników często dotyczą całego regionu, co powoduje, że wskaźniki nie mierzą tego, do czego zostały powołane (oddziaływania Programu). Dodatkowo, sposób ich pomiaru jest bardzo trudny i wymaga prowadzenia w wielu przypadkach oddzielnych badań ewaluacyjnych.

The analysis also covered impact indices suggested in the research “Analysis of the system of indices of the Regional Operational Programme of the Silesia Voivodeship for the years 2007-2013". First of all, using the data of the Central Statistical Office pertaining to the values of those indices raises objections. Given the indices of impact of the Programme, the interest should focus on the effects of actions envisaged within the Programme, and not on the entire region. Secondly, one needs to agree with the very nature of those indices – they should be based on identical methodology as public statistics indices. Then, comparison of impact of the Programme with achievements of the region monitored by context indices will be logical, ordered and above all – useful. Thirdly, the analysis showed that the set of impact indices generally reflects well detailed goals, although in some areas it does not monitor entire areas (as in the case of environment, transport or health). The values of indices often pertain to the entire region, which leads to the fact that indices do not measure what they were designed for (impact of the Programme). Moreover, it is difficult to measure them and in many cases it requires separate evaluation studies.

Kolejnym elementem analizy była możliwość osiągnięcia celów Programu. Możliwość osiągnięcia celu głównego zbadano za pomocą wskaźnika „Utworzonych miejsc pracy brutto‟. Niestety zarówno biorąc pod uwagę projekty zakończone, jak i również realizowane – nie uda się osiągnąć wartości docelowej tego wskaźnika (w pierwszym przypadku szacuje się realizację wskaźnika na poziomie 59%, a w drugim – 75%).

Another element of the analysis was the possibility of achieving the goals of the Programme. The possibility of achieving the main goal was assessed by means of the index of “gross job creation”. Unfortunately, given both the projects terminated and pending – it is not possible to achieve the target value of this index (in the first case the index execution is assessed at the level of 59%, in the second – 75%).

W przypadku celów szczegółowych, generalnie, projekty w ramach RPO WSL realizują wskaźniki w większym stopniu niż zakładano – średni procent realizacji wszystkich badanych wskaźników kształtuje się na poziomie 414% (a mediana na poziomie 106%). Problemem nie jest zatem słaba realizacja wskaźników przez projekty, ale nierównomierny rozkład rodzajów wskaźników w projektach.

In the case of detailed goals, projects within the ROP SV generally execute indices to a greater extent than assumed – an average percentage of execution of all researched indices stands at 414% (and median at 106%). Thus, the problem is not poor execution of indices by projects but uneven distribution of types of indices in projects.

Wskaźniki najbardziej efektywnie osiągają projekty z osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) i VII („Transport‟). W osi V („Środowisko‟) wskaźnik efektywności osiągnął 136%. Jednakże widać tu szereg problemów, które mogą uniemożliwić osiągnięcie wartości docelowych. Problematyczne wydają się przede wszystkim wskaźniki rezultatu z Działań 5.1-5.3. Podobne miejsce pod względem efektywności uzyskiwania wskaźników zajęła oś priorytetowa II („Społeczeństwo informacyjne‟), głównie za sprawą dużej liczby projektów, w tym w szczególności dotyczących e-usług. Ostatnie dwie osie priorytetowe, które uzyskują wyższy od 100% poziom efektywności, to oś I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟) i oś IV („Kultura‟). Pozostałe trzy osie priorytetowe (III, VI i IX) można uznać za zagrożone w kontekście realizacji celów szczegółowych.

Indices which are most effective are observed in projects in axis VIII (“education”) and VII (“Transport”). In axis V (“Environment”) the effectiveness index stood at 136%. However, a number of problems are observed here, which could prevent achievement of target values. Problematic are above all result indices from Measures 5.1-5.3. Similar place in terms of effectiveness of achievement of indices was achieved by the priority axis II (“Information society”), mainly due to a large number of projects, including projects pertaining to e-services. The last two priority axes which obtain effectiveness level higher than 100% include axis I (“Technological research and development, innovation and entrepreneurship”) and axis IV (“Culture”). The three remaining priority axes (III, VI and IX) may be threatened in the context of execution of detailed goals.

W ramach analizy określono również efektywność poszczególnych typów projektów, a także przeanalizowano mechanizmy wspierania preferowanych inwestycji określono w zakresie odpowiedniej alokacji przeznaczonej na dane Działania / Poddziałania wspierające realizację określonych wskaźników, ogłaszania konkursów preferujących dany typ projektów i kryteriów wyboru projektów preferujących dane typy projektów. Na zakończenie określono typy projektów, które powinny być wspierane w przyszłym okresie programowania w kontekście Założeń do nowego RPO WSL.

Within the analysis, the effectiveness of individual types of projects was also determined. Moreover, mechanisms of support for preferred investments were analysed in terms of proper allocation designed for given Measures/Submeasures supporting execution of given indices, announcing tenders preferring a given type of projects and project selection criteria preferring given types of projects. At the end, types of projects were defined, which should be supported in the subsequent programming period in the context of Assumptions for the new ROP SV.

Analiza efektywności całych Działań pokazała, że mamy do czynienia z trzema grupami efektywnościowymi. Pierwszą grupę

The analysis of effectiveness of entire Measures showed that there are three effectiveness groups. The first group is composed of Measures


7

stanowią Działania, w których większość projektów jest wysoce efektywna. Drugą grupę stanowią Działania, w których występują pojedyncze projekty o wysokiej efektywności, natomiast reszta jest przeciętna lub bardzo słaba pod tym względem. Trzecią grupę stanowią Działania, które z powodu niewpisywania się we wskaźniki programowe, wykazują efektywność bliską zeru.

in which most of the projects are highly effective. The second group is composed of Measures in which there are individual projects of high effectiveness, with the remaining projects being average or very weak in this respect. The third group is composed of Measures whose effectiveness is close to null due to failure to comply with programme indices.

Oprócz efektywności typów projektów przeanalizowano również efektywność poszczególnych ścieżek wyboru. Najbardziej efektywną ścieżką wyboru okazały się Programy Rozwoju Subregionów. Ponad dwukrotnie mniej efektywne są projekty konkursowe, natomiast najmniej efektywne okazały się projekty kluczowe. Dogłębna analiza przyczyn takiego stanu rzeczy wykazała, że PRS-y są bardziej efektywne w przypadku pewnych projektów sieciowych, w których współpraca i wzajemna komplementarność są kluczowe podczas realizacji(np. turystyka, rewitalizacja). Projekty konkursowe są bardziej skuteczne w przypadku projektów rozproszonych, w tym również projektów liniowych, ale bardziej niezależnych od siebie (np. sieci wodno-kanalizacyjne).

Apart from effectiveness of types of projects, effectiveness of individual choices was also analysed. The most effective choice were Subregion Development Programmes. Over twice less effective were tender projects, and the least effective were key projects. An in-depth analysis of the problem showed that SDPs are more effective in the case of certain network projects in which cooperation and mutual complementariness are key during execution (e.g. tourism, revitalisation). Tender projects are more effective in the case of dispersed projects, including line projects, but more independent of one another (e.g. water and sewage systems).

W ramach badania efektywności przeanalizowano również kryteria wyboru projektów. Analiza wykazała, że słabo odnoszą się one do efektywności osiągania wskaźników programowych. Mimo istnienia odpowiednich kryteriów pośród kryteriów zasadniczych podstawowych (punktowanych), ich waga i znaczenie rozmywa się w ogólnej liczbie i wartości pozostałych kryteriów.

Within effectiveness research selection criteria were analysed. The analysis proved that they are not directly related to effectiveness of achieving programme indices. Despite existence of proper criteria among basic key criteria (for which points are granted), their weight and importance loses in significance as compared with the general number and value of the other criteria.

Ciekawym aspektem badania była ocena wspierania projektów o charakterze innowacyjnym przez system wyboru projektów. Okazuje się, że sprzyjał on wyłanianiu projektów innowacyjnych. Po pierwsze, w połowie Działań / Poddziałań występują typy projektów sprzyjające powstawaniu innowacji, a kryteria premiują takie projekty w dwóch na trzy Działania / Poddziałania. Również wskaźniki opisują działania i efekty innowacyjne, dzięki czemu wiemy, że jedna piąta osiągniętych wartości wskaźników może dotyczyć działań innowacyjnych. To w dużym stopniu powoduje, że poziom innowacyjności projektów w ramach RPO WSL jest wysoki. Beneficjenci wskazują na powstawanie w projektach wiele więcej innowacji niż wynika to z analizy dokumentacji projektowej. Najwięcej pojawia się innowacji produktowych (64%), następnie procesowych (48,5%), znacząco mniej natomiast jest innowacji organizacyjnych i marketingowych, które z reguły towarzyszą dwóm kluczowym rodzajom innowacji.

An interesting aspect of the study was assessment of supporting innovative projects by the system of project selection. It turns out that it favoured selection of innovative projects. First of all, halfway through Measures/Submeasures there appear projects which favour innovation and criteria favour such projects in two out of three Measures/Submeasures. Indices also describe actions and innovative effects owing to which we know that 20% of values of indices may pertain to innovative actions. This to a great extent makes the level of innovativeness of projects within the ROP SV high. Beneficiaries point to development of a lot more innovativeness in projects than it results from the analysis of project documentation. Product innovation is most frequent (64%), then comes process innovation (48.5%), with organisational and marketing innovation less marked, as they are usually accompanied by two key types of innovation.

DODATKOWE EFEKTY WDRAŻANIA RPO WSL ADDITIONAL EFFECTS OF IMPLEMENTING THE ROP SV

RPO WSL zakłada równomierne wsparcie dla wszystkich obszarów województwa, zarówno tych problemowych, jak i ośrodków wzrostu. W ramach Programu ok. 20% środków skierowanych jest na wsparcie obszarów wiejskich. Na rozwój sfery gospodarczej przeznaczonych zostało natomiast ok. 40% wsparcia z EFRR. Taki podział środków finansowych w ramach Programu miał pozwolić na zintegrowany rozwój całego regionu.

The ROP SV involves equal support for all areas of voivodeship, both problem areas and growth areas. Within the Programme, approximately 20% of means are allocated for support for rural area. Approximately 40% of support under the ERDF is allocated for development of economy. Such allocation of financial means within the Programme was to allow for integrated development of the entire region.

W ramach Programu zastosowano dwa mechanizmy wsparcia mniej uprzywilejowanych obszarów: wsparcie gmin do 50 tys. mieszkańców oraz Program Rozwoju Subregionów (pośrednio wspierający słabsze subregiony). Niestety nie zadziałały one w wystarczającym stopniu. Po pierwsze, w skali całego Programu fundusze unijne mogły przyczynić się do pogłębienia się różnic pomiędzy gminami poniżej 50 tys. mieszkańców a gminach powyżej 50 tys. mieszkańców. Biorąc pod uwagę osie priorytetowe, niwelowanie różnic mogło mieć miejsce jedynie w przypadku projektów turystycznych i środowiskowych, chociaż w przypadku tych ostatnich nie udało się zaspokoić 76% potrzeb gmin poniżej 50 tys. mieszkańców (taki odsetek projektów odrzucono podczas oceny).

Within the Programme, two mechanisms of support for less privileged areas were applied: support for communes of up to 50 thousand inhabitants and Subregion Development Programme (which indirectly supports poorer subregions). Unfortunately, they were not as effective as envisaged. First of all, under the entire Programme, European funds could have contributed to deepening the differences between communes of fewer than 50 thousand inhabitants and communes of more than 50 thousand inhabitants. Given priority axes, eliminating the differences could have occurred only in the case of tourism and environmental projects, although in the case of the latter as much as 76% of needs of communes of fewer than 50 thousand of inhabitants were not satisfied (this is the percentage of projects rejected during assessment).

Po drugie, biorąc pod uwagę rozwój subregionów (PKB i stopę bezrobocia) wsparcie z RPO WSL pogłębia różnice pomiędzy lepiej a słabiej rozwiniętymi obszarami. Subregiony lepiej rozwinięte uzyskują wyższe dofinansowanie (na głowę mieszkańca) niż subregiony słabiej rozwinięte (nawet biorąc pod uwagę również projekty z PRS-ów).

Secondly, given the development of subregions (GDP and unemployment rate), support from the ROP SV deepens differences between the more and less developed areas. More developed subregions obtain bigger funding (per capita) than less developed subregions (even taking into account SDP projects).

W ramach badania przeanalizowano również wielkość efektów dodatkowości i dźwigni. Oś VII („Transport‟) jest osią, w której

Within the research, the additionality and leverage effects were also studied. Axis VII (“Transport”) is an axis with the largest public


8

występuje największy krajowy wkład publiczny i największy efekt dodatkowości brutto. Bardzo wysoki poziom efektu dodatkowości występuje również w osi IX („Zdrowie i rekreacja‟), ale wartościowo nie jest to duża oś. Jeżeli chodzi natomiast o efekt dodatkowości netto, można z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, że zasada dodatkowości jest spełniona (dzięki środkom z RPO WSL jednostki samorządowe województwa przeznaczały większe środki na inwestycje niż miało to miejsce przed interwencją).

contribution and the greatest gross additionality effect. A very high level of the additionality effect occurs also in axis IX (“Health and recreation”) but in value terms this is not a big axis. In terms of the net additionality effect, it is highly likely that the additionality principle is fulfilled (owing to means from the ROP SV local government units in the voivodeship allocated greater means for investment than before the intervention).

Efekt dźwigni wystąpił praktycznie w każdej osi priorytetowej, jednakże zauważalny jest on jedynie w dwóch osiach – osi I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟), w której wielkość środków prywatnych dzięki interwencji z RPO WSL wyniosła 780 mln zł i osi III („Turystyka‟), w której wielkość ta wyniosła 248 mln zł. W pozostałych osiach efekt ten wyniósł w większości przypadków w granicach 10-60 mln zł, jedynie w Osi II („Społeczeństwo informacyjne‟) wyniósł 0,5 mln zł. W osi I dotyczącej przedsiębiorczości 1 złotówka środków publicznych powoduje zaangażowanie aż 0,90 zł środków prywatnych. Znacznie mniej angażują środków prywatnych projekty w ramach osi III (0,50 zł). W pozostałych osiach poziom angażowania środków prywatnych jest minimalny (od 0,00 zł do 0,06 zł).

The leverage effect occurred practically in each priority axis, however it is observable only in two axes – axis I (“Technological research and development, innovation and entrepreneurship”) in which the amount of private means, owing to ROP SV intervention, was PLN 780 million, and axis III (“Tourism”) in which it amounted to PLN 248 million. In the other axes, the effect amounted to, in the majority of cases, PLN 10-60 million, and only in axis II (“Information society”) it amounted to PLN 0.5 million. In axis I pertaining to entrepreneurship, PLN 1 of public means leads to involvement of as much as PLN 0.9 of private means. Projects within axis III involve significantly less private funds (PLN 0.5). In the other axes, the level of involvement of private funds is minimum (from PLN 0.00 to PLN 0.06).

Zbadano również efekt zachęty. Okazuje się, że realizacja przedsięwzięć w przypadku braku wsparcia w ramach RPO WSL byłaby możliwa niemal w co drugim przypadku. Jest to bardzo duży odsetek tym bardziej, że co trzeci projekt mógłby być zrealizowany w takim samym zakresie i czasie. Pozostałe projekty byłyby zrealizowane 1-3 lata później w zakresie od 30 do 50% mniejszym niż obecnie.

The incentive effect was also studied. It turns out that execution of enterprises in the case of no support under the ROP SV would be possible in half of the cases. This is a very high percentage, in particular given that every third project could be executed in the same time and scope. The other projects would be executed 1-3 years later to the extent 30 to 50% smaller than currently.

Ilościowy efekt doświadczenia dotyczący oceny formalnej (ilości razy poprawianej dokumentacji) nie wystąpił w skali globalnej tzn. nie jest widoczny we wszystkich konkursach, a także we wszystkich składanych wnioskach. Jest on zauważalny jedynie u co piątego beneficjenta w IZ RPO WSL i co dziesiątego – w IP2 – składającego więcej niż jeden projekt w IZ RPO WSL bez względu na Działanie / Poddziałanie oraz u co trzeciego beneficjenta w IZ RPO WSL składającego kolejne projekty w tym samym Działaniu / Poddziałaniu w IZ RPO WSL (ale jedynie u co siódmego beneficjenta w IP2). Ważniejszy jest jakościowy efekt doświadczenia, zgodnie z którym liczba poprawek oraz ich waga ulegały znaczącemu zmniejszeniu. Podczas oceny merytorycznej w IZ RPO WLS ilościowy efekt doświadczenia wystąpił u dwóch na pięciu beneficjentów w IZ RPO WSL i u co drugiego beneficjenta w przypadku IP2. W przypadku tej oceny widać też delikatny trend wzrostowy punktów zdobywanych przez projekty w kolejnych konkursach, ale tylko w IZ RPO WSL. Jego powodem było wystąpienie u 44-49% beneficjentów poprawy punktacji z konkursu na konkurs, przy czym nie miało większego znaczenia, czy wnioski były składane do jednego czy też wielu różnych Działań / Poddziałań.

The quantitative experience effect pertaining to the formal assessment (how many times documentation needed to be corrected) was not observed globally, i.e. it is not observable in all tenders or in all applications. It is notable only in one out of five beneficiaries at ROP SV MA and in one out of ten – at IB2 – entity filing more than one project at ROP SV MA regardless of the Measure/Submeasure and in one beneficiary out of three at ROP SV MA filing subsequent projects within the same Measure/Submeasure at ROP SV MA (but only in one beneficiary out of seven at IB2). The qualitative experience effect is more important, in accordance with which the number of corrections and their importance significantly changed. During substantive assessment at ROP SV MA, the quantitative experience effect occurred in two beneficiaries out of five at ROP SV MA and in half of beneficiaries in the case of IB2. In the case of this assessment, there is observed a slight inward trend of points achieved by projects in subsequent tenders, but only at ROP SV MA. The reason for this was an increase in 44-49% beneficiaries of points awarded in the case of each subsequent tender, regardless of whether applications were filed within one or many Measures/Submeasures.

Beneficjenci wykazują też większe zainteresowanie konkursami. Chociaż widać, że beneficjenci dostosowują liczbę składanych projektów do istniejącej w konkursie alokacji, dlatego w ostatnich konkursach o stosunkowo niewielkiej alokacji widać zmniejszenie liczby składanych wniosków.

Beneficiaries also show greater interest in tenders. It is notable that they adjust the number of projects they file to the allocation provided for within a given tender, that is why the number of applications in recent tenders of relatively small allocation has decreased.

Znaczący jest też efekt mnożnikowy. Z każdej złotówki z EFRR zainwestowanej w realizację projektu z RPO WSL powstało 31 groszy dodatkowych efektów inwestycyjnych. Tak wysoki wskaźnik mnożnikowy wynika z dużego odsetka projektów pobudzających nowe inwestycje (połowa projektów). Dodatkowo, 87% powstałych inwestycji jest komplementarna z innymi projektami, co może powodować dodatkowe efekty synergii.

The multiplier effect is also of significance. Each Polish zloty from the ERDF invested in execution of a project under ROP SV generated PLN 0.31 of additional investment effects. Such a high multiplier effect results from high percentage of projects which generate new investments (half of the projects). Moreover, 87% of new investments are complementary with other projects, which may lead to additional synergy effects.

Z kolei efekt zastąpienia (substytucji) praktycznie nie wystąpił w badanych projektach, w szczególności chodzi tu o substytucję grup docelowych oraz produktów i usług. Jedynie w przypadku co ósmego projektu wystąpił efekt substytucji innych inwestycji.

On the other hand, the substitution effect was practically not observed in the projects studied, in particular with regard to substitution of target groups as well as products and services. The substitution effect of other investments occurred only in the case of every eighth project.

Generalnie badane projekty charakteryzują się pozytywnymi efektami. Jedynie w 7% nastąpiła poprawa w miejscu realizacji projektu kosztem innych obszarów (negatywny efekt przeciekania).Z drugiej strony aż w blisko 60% projekty, oprócz pozytywnych efektów w miejscu realizacji, powodowały takie efekty poza tym obszarem (pozytywny

Generally, the projects studied characterise by positive effects. Improvement in the area of project execution to the detriment of other areas occurred in the case of 7% (negative leakage effect). On the other hand, as much as 60% of projects, apart from positive effects in the area of execution, led to such effects outside this area (positive


9

efekt przesiąkania). leakage effect).

STOSOWANIE CROSS-FINANCINGU USING CROSS-FINANCING

Mechanizm cross-financingu został wprowadzony w okresie 2007-2013 do Programów Operacyjnych po to, aby finansować poszczególne projekty, ich części lub grupy projektów, objętych wsparciem EFRR, przy pomocy środków innego funduszu (EFS).

The mechanism of cross-financing was introduced to the Operational Programmes in the period of 2007-2013 to finance individual projects, their parts or groups of projects covered by the support under the ERDF by means of funds from another fund (ESF).

Stosowanie cross-financingu w ramach RPO WSL zaplanowano tylko w trzech kategoriach interwencji (Działaniach). W przypadku typów projektów, w których literalnie wskazano na działania miękkie (akcje promocyjne), wszyscy beneficjenci zaplanowali wykorzystanie mechanizmu cross-financingu. Ale z drugiej strony beneficjenci trzymali się ściśle zapisanego obszaru cross-financingu.

Using cross-financing within the ROP SV was envisaged only in three intervention categories (Measures). In the case of types of projects in which soft measures were directly indicated (promotional campaigns), all the beneficiaries planned using the mechanism of cross-financing. However, on the other hand, beneficiaries closely followed the cross-financing area provided for.

Trudno jest obiektywnie ocenić wpływ cross-financingu na efektywność projektu, bowiem w dwóch z trzech analizowanych Działań nie ma projektów do porównań (niewykorzystujących tego mechanizmu). Możliwe to było jedynie w przypadku Działania 2.2, w którym cross-financing wpłynął na skuteczność uruchamiania e-usług, a więc ułatwił i rozszerzył ich zakres.

It is difficult to objectively assess the impact of cross-financing on project effectiveness, as in two out of three Measures analysed there are no projects that could be used for comparison purposes (projects which do not use this mechanism). It was only possible in the case of Measure 2.2, in which cross-financing affected the effectiveness of launching e-services, that is it facilitated and expanded their scope.

Generalnie mechanizm cross-financingu wpływał na funkcjonowanie podmiotów beneficjentów, usprawniając ich pracę, czyniąc ją bardziej efektywną i użyteczną dla klientów, a także bezpieczną, czasami również umożliwiając wykorzystywanie produktów powstałych w projekcie. Na zewnętrz mechanizm służył poszerzaniu zakresu produktów, klientów, dostawców, poprawie wizerunku i świadomości otoczenia. Warto zatem wykorzystywać jego możliwości w maksymalnym zakresie.

Generally, the mechanism of cross-financing affected the functioning of entities/beneficiaries by improving their work and making it more effective and useful for clients, as well as safer and sometimes even allowed for using the products developed under a project. Externally, the mechanism was used to extend the range of projects, clients, suppliers, to improve the image and awareness of the surrounding. Thus, it is recommendable to fully use the opportunities it offers.

CZYNNIKI WPŁYWAJĄCE NA REALIZACJĘ PROGRAMU FACTORS AFFECTING PROGRAMME EXECUTION

Podczas analizy dokumentów źródłowych pogrupowano wprowadzone zmiany oraz oceniono ich znaczenie ze względu na zwiększenie efektywności/skuteczności wdrażania Programu. Zmiany zostały podzielone na kilka grup: kosmetyczne, niezależne od IZ RPO WSL, poprawiające bieżące wdrażanie, zwiększające stopień osiągania celów Programu oraz zmiany o charakterze strategicznym.

In the course of analysis of source documents, the changes introduced were grouped and their importance was assessed in terms of increasing effectiveness/efficiency of Programme implementation. The changes were divided into a few groups: cosmetic, independent of ROP SV MA, improving current implementation, increasing the level of achievement of Programme goals and changes of strategic nature.

Okazuje się, że zmiany wprowadzone do RPO miały faktycznie wpływ na zwiększenie stopnia osiągania celów Programu w dwóch przypadkach. W przypadku zmian URPO WSL nasza ocena jest ambiwalentna. Z jednej strony analiza zmian wykazała dużą dbałość IZ RPO WSL o zgodność dokumentów ze zmianami przepisów prawnych, uszczelnienie i usprawnienie wdrażania Programu, uproszczenie dokumentacji projektowej oraz zwiększenie możliwości realizacji celów (przesunięcia alokacji, doprecyzowanie kryteriów i wskaźników). Z drugiej jednak strony dla beneficjentów zmiany te często okazywały się dodatkowym utrudnieniem podczas składania i realizacji projektów.

It turns out that changes introduced to the ROP led to increasing the level of achieving of Programme goals in two cases. In the case of changes of the DROP SV, our assessment is ambivalent. On the one hand, the analysis of changes showed great attention of ROP SV MA to have documents in compliance with amendments of law, detailing and improvement of Programme implementation, simplification of project documentation and increasing the possibility of goal execution (moving allocation, detailing criteria and indices). On the other hand, those changes often meant additional burden for beneficiaries in the course of filing and executing of projects.

KWESTIE HORYZONTALNE W PROCESIE WDRAŻANIA RPO WSL HORIZONTAL ISSUES IN THE PROCESS OF IMPLEMENTING THE ROP SV

Zasada równości szans była realizowana poprzez powszechną możliwość uczestnictwa w konsultacjach kolejnych wersji programu (chociaż w tym zakresie były pewne niedociągnięcia), uczestnictwa w konsultacjach. Zachowano równy dostęp beneficjentów do środków z RPO WSL, w tym do informacji o ogłaszanych konkursach. Również mechanizm stymulowania beneficjentów do przygotowywania projektów wpływających pozytywnie na politykę równości szans zadziałał zatem bardzo skutecznie. Warto również wspomnieć o specjalnych typach projektów, których celem jest usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych. Na etapie monitorowania kluczową kwestią jest reprezentatywny skład Komitetu Monitorującego (KM). Kolejną kwestią jest monitorowanie zasady równości szans. W RPO WSL każdy z priorytetów zakłada monitorowanie równego traktowania kobiet i mężczyzn poprzez przyjęte programowe wskaźniki rezultatu, głównie w odniesieniu do tworzenia nowych miejsc pracy.

The principle of equal opportunities was adhered to by means of the common possibility of participation in consultations of subsequent programme versions (although there were some shortcomings in this respect). Equal access of beneficiaries to the funds within the ROP SV was maintained, including access to information on tenders announced. Also, the mechanism of stimulating the beneficiaries to prepare project positively affecting the equal opportunities policy was most effective. Special types of projects need to be mentioned, whose goal is to remove architectural barriers for handicapped people. At the monitoring stage, the key issue is representative composition of the Monitoring Committee (MC). Another issue is monitoring the equal opportunities principle. Within the ROP SV each priority involves monitoring equal treatment of men and women through adopted programme result indices, mainly with regards to creating new jobs.

Na etapie programowania zasada partnerstwa powinna być realizowana poprzez proces konsultacji dokumentów programowych. Na etapie wdrażania partnerstwo objawia się bezpośrednio w projektach realizowanych przez kilka podmiotów. Obecnie wśród realizowanych projektów 7% stanowią projekty partnerskie. Analiza wykazała jednak, że beneficjenci nie realizują w projektach zasady partnerstwa w

At the programming stage, the partnership principle should be fulfilled through the process of consultation of programme documents. At the implementation stage, the partnership is directly manifested in projects executed by a few entities. Currently, 7% of projects executed constitute partner projects. The analysis showed, however, that beneficiaries do not follow in the project the partnership principle to sufficient extent, as only


10

wystarczającym stopniu, bowiem jedynie co piąty beneficjent konsultuje działania w projekcie zawsze wtedy, gdy jest to uzasadnione potrzebami. Na etapie monitorowania podstawowym narzędziem stosowania zasady partnerstwa jest Komitet Monitorujący. W składzie Komitetu Monitorującego powinna być zachowana równowaga podziału miejsc pomiędzy przedstawicieli strony samorządowej, rządowej oraz partnerów społeczno-gospodarczych.

every fifth beneficiary consults project actions always when it is justified by the needs. At the monitoring stage the basic tool for application of the partnership principle is the Monitoring Committee. The Committee should be composed of an equal number of representatives of the local government, government and social and economic partners.

W ramach badania przeanalizowano również pozostałe polityki horyzontalne: środowiska, obszarów miejskich i wiejskich, społeczeństwa informacyjnego i polityki konkurencji.

Within the research, the other horizontal policies were also analysed: environmental, urban and rural areas, information society and competition policy.

Oceniono również poziom realizacji wskaźników horyzontalnych. Według planowanych w realizowanych projektach wartości wskaźników horyzontalnych wszystkie zostaną osiągnięte, a w dwóch przypadkach – kilkukrotnie przekroczone.

The level of execution of horizontal indices was also assessed. In accordance with the horizontal indices values planned in the projects executed, all are achieved, and in two cases – exceeded a few times.

ANALIZA SYSTEMU REALIZACJI RPO WSL W IZ I IP2 ANALYSIS OF THE SYSTEM OF EXECUTION OF THE ROP SV AT MA AND IB2

Analiza wykazała, że procedury zawierają wszystkie wymagane dokumentami unijnymi i krajowym procesy i zadania. Jednakże analiza procedur IZ RPO WSL i IP2 wykazała, że wiele z nich jest opisanych nieprecyzyjnie, w największym stopniu brakuje zdefiniowanego czasu na realizację procedury oraz kto konkretnie ma ją wykonywać. Z jednej strony zapewne powoduje to dużą elastyczność pracy, ale z drugiej powoduje niższą efektywność.. Mimo tego, zdecydowana większość pracowników IZ i IP2 uważa, że procedury w ramach realizowanych przez te instytucje zadań są wystarczająco precyzyjne i szczegółowe.

The analysis showed that the procedures include all the processes and tasks required by the European and national documents. However, the analysis of procedures of the ROP SV MA and IB2 revealed that many of them are described inaccurately and what lacks most is specified time for execution of a procedure and who should follow it. On the one hand, that is likely to lead to high flexibility of work, and on the other it causes lower effectiveness. Despite that, significant majority of employees of MA and IB2 believe that procedures within the tasks executed by those institutions are precise and detailed enough.

Wykryto kilka przypadków nakładania się zadań referatów oraz nieprzypisania (niejasnego przypisania) zadań do żadnego referatu.

A few cases of overlapping of tasks of offices and failure to allocate (or unclear allocation) of tasks to any office.

Przeanalizowano również współpracę pomiędzy IZ a IP2. Ogólna ocena komunikacji jest dobra, podobnie jak ocena współpracy. Również kompetencje obu instytucji zostały rozdzielone precyzyjnie.

Cooperation between MA and IB2 was also analysed. General assessment of communication is good, just as assessment of cooperation. Competencies of both institutions were also carefully separated.

Wśród czynników najbardziej motywujących pracowników IZ do wykonywania obecnej pracy można wskazać dobrą atmosferę w pracy, poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa, możliwość osobistego rozwoju i doskonalenia zawodowego. Dla pracowników IP2 najważniejsze motywatory to dobra atmosfera w pracy, poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa oraz stosunkowo wysoka pensja w porównaniu do podobnych stanowisk w administracji publicznej.

The factors which motivate most the employees of MA to perform their current work include good atmosphere in the place of work, feeling of stability and security, personal and professional development opportunities. The most important motivators for the employees of IB2 included good atmosphere in the place of work, feeling of stability and security and relatively high salary as compared with similar positions in public administration.

Za najbardziej demotywujące do aktualnej pracy, przedstawiciele IZ wymieniają brak możliwości uzyskania podwyżki, wysokość wynagrodzenia oraz brak perspektyw awansu. Dla pracowników IP2 najbardziej demotywujące są brak możliwości uzyskania podwyżki, brak perspektyw awansu oraz wysokość wynagrodzenia.

The most demotivating aspects of the current work for the representatives of MA include lack of possibility of a rise and no promotion prospects. The employees of IB2 find most demotivating no possibility to obtain a rise, no promotion prospects and remuneration.

REKOMENDACJE Z BADANIA RESEARCH RECOMMENDATIONS

W ramach badania wypracowano wiele rekomendacji. Zaczynając od początku – analizy SWOT – rekomenduje się odnosić się w analizie silnych i słabych stron jedynie do tych elementów gospodarki, na które przyszłe RPO może oddziaływać.

Within the research many recommendations were developed. With regard to the SWOT analysis, it is recommended to refer in the strengths and weaknesses analysis only to those elements of economy which may be affected by the future ROP.

Rekomenduje się również zintegrować proces tworzenia wskaźników z całym procesem tworzenia logiki interwencji i zaplanować również logikę zasilania wskaźników wyższego rzędu. Każdy typ projektu powinien mieć przynajmniej po jednym wskaźniku produktu (nie licząc wskaźnika liczby projektów) i rezultatu. Powinny one obejmować w największym stopniu kluczowe aspekty zapisane w celu odnoszącym się do danego typu projektu. Jeżeli jeden wskaźnik nie może objąć wszystkich aspektów, należy dołożyć kolejny wskaźnik.

It is also recommended to integrate the process of developing indices with the entire process of development of intervention logic and to plan also the logic of affecting indices of higher priority. Each project type should have at least one product index (except the project number index) and result index. They should cover to the largest extent possible key aspects provided for in the goal referring to a given project type. If one index may not cover all the aspects, another index needs to be added.

Wskaźniki oddziaływania są użyteczne w procesie monitorowania, ale powinny stanowić wskaźniki celu głównego, dzięki czemu wpływ RPO na realizację celu głównego będzie bardziej przejrzysty i lepiej mierzalny. Przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się wokół efektów działań zapisanych w Programie, a nie całego regionu.

Impact indices are useful in the process of monitoring but they should constitute indices of the main goal, owing to which the impact of the ROP on the execution of the main goal will be more transparent and easier to measure. With regard to Programme impact indices the interest should focus on the effects of measures set out in the Programme, and not the entire region.

Należy dążyć do osiągnięcia jak największych efektów synergii z realizowanych projektów (aby zwiększyć pozytywne efekty interwencji). Projekty generalnie powinny tworzyć ramy do rozwoju poszczególnych gałęzi i obszarów. Tak słabe wsparcie zmian w regionie

It is advisable to strive to achieve the greatest synergy effects of the projects executed (to increase positive intervention effects). Projects should generally provide for framework for development of individual branches and areas. Such weak support for changes in the region mainly


11

wynika bowiem głównie z powodu zbyt małych środków, którymi dysponuje Program (w porównaniu do potrzeb). Zatem im więcej efektów synergicznych i mnożnikowych uda się wygenerować, tym wpływ ten będzie wyższy.

stems from too little means available within the Programme (as compared with the needs). Thus, the more synergic and multiplier effects may be generated, the greater the impact.

Rekomenduje się powiązać ocenę projektów ze wszystkimi kryteriami ewaluacyjnymi (w szczególności z efektywnością, skutecznością i użytecznością), a więc wprowadzić nie tylko kryteria jakościowe, ale również ilościowe, stojące na straży wydatkowania środków. Całość musi tworzyć równowagę pomiędzy jakością rozwiązań a ilością wydatkowych środków.

It is recommended to combine project assessment with all evaluation criteria (in particular with effectiveness and usefulness), which means introduction of not only quality criteria, but also quantity ones, necessary to supervise over expenditure of funds. It all needs to lead to balance between the quality of solutions and the amount of funds spent.

Rekomenduje się stworzenie takiego zestawu kryteriów, które będą przewidywalne tzn. które pozwolą beneficjentom na wstępną ocenę swoich projektów, a także które dokonanie takiej samej oceny przez dwóch różnych członków KOP.

It is recommended to create such a set of criteria which will be predictable, i.e. such that will allow beneficiaries to make an initial assessment of their projects as well as making the same assessment by two different members of the Project Assessment Commission.

Rekomenduje się zwiększenie zakresu i poziomu zastosowania cross-financingu. Analiza wykazała, że cross-financing może zwiększyć poziom osiąganych celów Programu. Działania miękkie powodują, że efekt realizacji jest zdecydowanie lepszy.

It is recommended to increase the scope and level of application of cross-financing. The analysis showed that cross-financing may increase the level of goals achieved within the Programme. Soft measures mean significantly better effects.

Rekomenduje się poprawić sposób realizacji zasady partnerstwa podczas fazy programowania: w zakresie konsultacji Programu, a także podczas fazy wdrażania: w zakresie kryteriów wyboru, a także podczas fazy monitorowania Programu: w zakresie składu Komitetu Monitorującego i wskaźników horyzontalnych.

It is recommended to improve the manner of execution of the partnership principle during the programming stage: in terms of Programme consultation as well as during implementation stage: in terms of composition of the Monitoring Committee and horizontal indices.

Rekomenduje się wspierać i premiować realizację projektów w partnerstwie, a podczas realizacji projektów weryfikować stosowanie zasady partnerstwa. Mimo, iż skład Komitetu został wybrany zgodnie z Wytycznymi MRR, warto zastanowić się nad wyrównaniem podziału przynajmniej pomiędzy stroną samorządową a partnerami społeczno-gospodarczymi.

It is recommended to support and award execution of projects in partnership and in the course of project execution to verify application of the partnership principle. Despite the fact that the composition of the Committee has been established in accordance with the Guidelines of the Ministry of Regional Development, it is worth considering overcoming divisions between the local government and social and economic partners.

Rekomenduje się wprowadzić kryteria wyboru projektów weryfikujące różne aspekty polityki ochrony środowiska.

It is also recommended to introduce selection criteria of projects that verify various aspects of environmental protection policy.

Jeżeli chodzi o ostatni obszar badania, a więc sposób opisywania procedur, rekomenduje się – przygotowując Podręcznik procedur – sięgnąć do doświadczeń innych województw i dokładnie i precyzyjnie opisać każdy element procesów zachodzących w instytucjach.

With regard to the last research field, that is the manner of describing procedures, it is recommended to – when developing the Manual of Procedures – use the experience of other voivideships and describe each element of the processes that take place in institutions accurately and precisely.


12

Wykaz skrótów

B+R Sektor badawczo-rozwojowy

ICT Technologie informacyjne i komunikacyjne (ang. Information and Communication

Technologies)

IP2

IP2 RPO WSL

Instytucja Pośrednicząca II stopnia (Śląskie Centrum Przedsiębiorczości)

IZ

IZ RPO WSL

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa

Śląskiego na lata 2007-2013

JST Jednostki samorządu terytorialnego

MŚP (mikro), małe i średnie przedsiębiorstwa

POIG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka

POKL Program Operacyjny Kapitał Ludzki

RPO WSL Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013

URPO WSL Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013


13

1. Cele i koncepcja badania

1.1. Uzasadnienie wykonania badania

Celem głównym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013

jest stymulowanie dynamicznego rozwoju, przy wzmocnieniu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej regionu. W 2007 roku, uwzględniając wyniki diagnozy sytuacji

społeczno-ekonomicznej województwa śląskiego i analizy SWOT Programu zdecydowano, iż do

osiągnięcia celu głównego prowadzić będzie realizacja 9 priorytetów, z których każdy jest zorientowany na osiągnięcie jednego z dziewięciu celów szczegółowych Programu. Obecny stan

zaawansowania procesu wdrażania RPO WSL pozwala na wstępną ocenę efektów jego realizacji oraz oszacowanie możliwości osiągnięcia założonych celów szczegółowych i celu głównego Programu.

Ocena skuteczności realizacji założeń RPO WSL wiąże się jednocześnie z koniecznością ewaluacji

stopnia uwzględnienia kwestii horyzontalnych w procesie wdrażania Programu. Ocenie poddano wszystkie polityki określone w strategii wdrażania RPO WSL, w tym w szczególności zasadę równości

szans oraz zasadę partnerstwa.

Ewaluując efekty realizacji RPO WSL należało także ocenić, jaki wpływ na jego wdrażanie miał przyjęty system zarządzania i wdrażania Programu. Ocenie poddano funkcjonowanie oraz

współdziałanie Instytucji Zarządzającej RPO WSL (IZ), której rolę pełni Zarząd Województwa Śląskiego, oraz Instytucji Pośredniczącej drugiego stopnia (IP2), której zadania wykonuje Śląskie

Centrum Przedsiębiorczości.

1.2. Cel główny badania

Głównym celem badania była ocena realizacji i efektów Regionalnego Programu Operacyjnego

Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w odniesieniu do założeń Programu. Cel ten został zrealizowany poprzez sprawdzenie:

stopnia osiągnięcia założonych celów Programu,

ocenę uwzględnienia polityk horyzontalnych oraz funkcjonowania systemu zarządzania i wdrażania RPO WSL.

W wyniku badania uzyskano pogłębioną wiedzę na temat efektów i doświadczeń związanych z wdrażaniem wsparcia oraz zidentyfikowano dobre praktyki. Ostatecznym efektem ewaluacji był

zestaw rekomendacji służących programowaniu wsparcia i kształtowaniu systemu instytucjonalnego

i organizacyjnego w przyszłym okresie finansowania. Wnioski z badania uwzględniają planowane kierunki polityki regionalnej oraz założenia perspektywy finansowej na lata 2014-2020.

Rekomendacje zawierają opis pożądanego stanu oraz propozycję (propozycje) sposobu(ów)

osiągnięcia tego stanu (wdrożenia rekomendacji).

1.3. Zakres badania

Zakres przedmiotowy badania

Badaniem objęto wszystkie Priorytety/działania/poddziałania, analizę SWOT, system wskaźników oraz

strukturę instytucjonalną i organizacyjną Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Ponadto, w zakresie odpowiedzi na dwa problemy badawcze dotyczące

finansowania krzyżowego oraz polityk horyzontalnych analiza objęła także porównanie wskazanych

kwestii z rozwiązaniami w pozostałych 15 regionalnych programach operacyjnych.

Zakres tematyczny badania

Zakres badania objął następujące obszary badawcze:

I. Wstępna ocena skuteczności i efektów realizacji celów RPO WSL.

II. Ocena trafności wsparcia oferowanego w ramach RPO WSL.


14

III. Ocena i prognoza trwałości wsparcia udzielonego w ramach RPO WSL.

IV. Kwestie horyzontalne w procesie wdrażania RPO WSL. V. Analiza systemu realizacji Programu pod kątem adekwatności i efektywności

zastosowanych rozwiązań instytucjonalnych, organizacyjnych i proceduralnych.

1.4. Koncepcja realizacji badania

Badanie przeprowadzono w podziale na trzy zasadnicze fazy. Jego przebieg prezentuje poniższy diagram:

Rysunek 1. Przebieg badania w podziale na fazy.

Źródło: opracowanie własne.

Realizację badania rozpoczęła wstępna analiza dokumentów programowych oraz raportów z badań, czego wynikiem było przygotowanie raportu metodologicznego wraz z narzędziami badawczymi.

Pierwszym etapem badania właściwego była kontynuacja rozpoczętej już w początkowej fazie analizy

danych zastanych: pogłębiona analiza dokumentów strategicznych, programowych i prawnych oraz raportów, podręczników i danych statystycznych. Równolegle przeprowadzono analizę danych

dotyczących pozostałych IZ RPO (analiza programów operacyjnych i ich uszczegółowień oraz wywiady telefoniczne z dyrektorami).

Następnie przeprowadzono standaryzowaną analizę danych z dokumentacji projektowej

wszystkich projektów realizowanych w ramach RPO WSL, w tym przeprowadzono pogłębioną analizę dokumentacji projektowej RPO WSL w odniesieniu do 815 projektów, z czego 350

wpisywało się w I pole strategiczne, 153 – w II, 117 – w III, a 195 – w IV1). Zrealizowano również

badanie CAWI skierowane do pracowników IZ i IP2, CATI skierowane do beneficjentów oraz ITI z przedstawicielami dyrekcji pozostałych 15 IZ RPO.

1 Pola strategiczne to: I. Gospodarka i innowacje; II. Ochrona środowiska i przestrzeń; III. Infrastruktura transportowa oraz

IV. Infrastruktura społeczna.

STRUKTURYZACJA:Wstępna analiza dokumentów źródłowychOpracowanie narzędzi badawczychRaport metodologiczny

GROMADZENIE DANYCH:Analiza dokumentów źródłowychStandaryzowana analiza danych z dokumentacji projektowej Pogłębiona analiza dokumentacji projektowej RPO WSLWywiad pogłębiony z przedstawicielami IZ i IP2 RPO WSLAnaliza porównawcza zapisów 16 RPO i ich uszczegółowieńAnkieta internetowa z pracownikami IZ i IP2Badanie kwestionariuszowe CATI beneficjentów RPO WSLStudia przypadku projektów wybranych do dofinansowania Indywidualne Wywiady Telefoniczne (ITI) z 15 IZ RPOZogniskowane wywiady grupowe

ANALIZA I OCENA:Analiza danych jakościowych i ilościowychAnaliza danych statystycznychAnaliza efektywności wdrożonych inwestycjiRaport końcowy


15

W przypadku CAWI ankieta internetowa została przeprowadzona z wszystkimi pracownikami IZ (próba 210) i IP2 (próba 100). Ostatecznie uzyskano następujący zwrot ankiet: IZ – 120 ankiet (zwrotność na

poziomie 57%), IP2 – 81 ankiet (zwrotność na poziomie 81%).

Liczebność próby CATI wyniosła 345 projektodawców. Ostatecznie otrzymano następującą strukturę próby:

Tabela 1. Struktura próby badania techniką CATI.

Osie priorytetowe Liczba umów Odsetek umów w

całej populacji

Próba Odsetek umów w próbie

Waga

I 2077 0,62 100 0,29 2,13

II 131 0,04 25 0,07 0,54

III 355 0,11 67 0,20 0,54

IV 131 0,04 25 0,07 0,54

V 179 0,05 34 0,10 0,54

VI 85 0,03 16 0,05 0,54

VII 164 0,05 31 0,09 0,54

VIII 79 0,02 15 0,04 0,54

IX 168 0,05 32 0,09 0,54

Suma końcowa 3369 1,00 345 1,00 1,00

Źródło: wynika badania CATI.

Wyniki badań CATI i CAWI przekazano do analizy wyznaczonym do tego zadania ekspertom.

Wstępne wyniki z badania CATI wykorzystano do doprecyzowania scenariuszy FGI.

Materiał informacyjny pozyskany w wyniku realizacji badań CATI i CAWI został zakodowany w postaci baz wynikowych. Zakodowany materiał następnie poddano „obróbce” statystycznej i opracowaniu

analitycznemu. Wykorzystano do tego program SPSS.

Z przeprowadzonych wywiadów telefonicznych ITI z 15 IZ sporządzono notatki. Dane z wywiadów ITI – zgodnie z przedstawionym powyżej podejściem do organizacji badania – poddano

analizie bezpośrednio po ich wykonaniu.

Niezwłocznie po uzyskaniu wstępnych danych z analizy projektów przystąpiono do wytypowania sześciu projektów, na podstawie których przeprowadzono studia przypadków, po dwa

w następujących obszarach: stosowania cross-financingu, partnerstwa oraz realizacji zasady równych szans. Dobór projektów został dokonany na podstawie analizy danych projektowych. Studia przypadku

służyły identyfikacji i opisaniu dobrych praktyk we wskazanych obszarach.

Ostatnim etapem badań terenowych były podsumowujące cztery wywiady pogłębione w IZ i IP2 (po dwa na instytucję). Dane uzyskane z tych wywiadów wykorzystano również do weryfikacji

projektów narzędzi do badania FGI. Zogniskowane wywiady grupowe przeprowadzono z trzema

grupami respondentów: przedstawicielami IZ i IP2, beneficjentów oraz ekspertami oceniającymi projekty. Zrealizowanie tych wywiadów w końcowym etapie prac badawczych umożliwiło

wykorzystanie ich do pogłębienia i zinterpretowania informacji uzyskanych we wcześniejszych etapach badania przez tych respondentów, których perspektywa była bardzo istotna w badaniu.

Następnie dokonano całościowej analizy danych, poczynając od ostatecznej analizy danych zebranych

poszczególnymi metodami, a następnie dokonując syntezy i interpretacji uzyskanych wyników w odniesieniu do poszczególnych problemów badawczych. Na tej podstawie opracowano odpowiedzi

na problemy badawcze określone dla wszystkich obszarów badawczych.

Po analizie wyników, przygotowano projekt raportu końcowego, który następnie uzgodniono z Zamawiającym.


16

2. Wstępna ocena skuteczności i efektów realizacji celów RPO

WSL (Korneliusz Pylak)

2.1. Realizacja celów RPO WSL

2.1.1. Niwelowanie słabych stron i zagrożeń oraz wykorzystanie szans i mocnych stron przez projekty RPO WSL

Czy i w jakim stopniu realizowane projekty przyczyniają się do niwelowania słabych stron oraz zagrożeń wskazanych w analizie SWOT RPO WSL i/lub wykorzystania szans i mocnych stron tam wskazanych? W ramach którego z pół strategicznych zniwelowano aspekty negatywne oraz wzmocniono pozytywne w największym stopniu? Jakie czynniki zadecydowały o zdiagnozowanej sytuacji?

W wyniku przeprowadzonego badania udało się wskazać elementy analizy SWOT zawartej w RPO WSL2, na które realizacja Programu miała wpływ. Ponieważ siłą rzeczy wpływ ten był zerowy na

szanse i zagrożenia (co potwierdziła też weryfikacja powiązań wsparcia z elementami analizy),

badaniem objęto jedynie silne i słabe strony. Ocena tych powiązań pokazała, które z ujętych w niej słabych stron zostały osłabione dzięki realizacji Programu, które silne strony zostały wzmocnione

lub wykorzystane, a w których obszarach sytuacja się nie zmieniła, wraz z wyjaśnieniem potencjalnych powodów takiej sytuacji. Analiza objęła trzy grupy wskaźników: 39 wskaźników kontekstowych3

(zebranych z GUS-u i innych źródeł zewnętrznych), 107 wskaźników programowych4 oraz 733

wskaźniki z poziomu projektów5. Dzięki wykorzystaniu takich danych możliwe było określenie wpływu RPO WSL na obecne i przyszłe zmiany w gospodarce województwa. Wskaźniki kontekstowe określono

na 2009/2010 rok (są to najbardziej aktualne i dostępne dane na dzień prowadzenia badania), wskaźniki programowe dotyczą wskaźników faktycznie osiągniętych (tylko w projektach zakończonych

na dzień 30 czerwca 2012 roku), natomiast wskaźniki z poziomu projektów dotyczą zaplanowanych do

realizacji wskaźników (we wszystkich projektach z podpisaną umową) w przyszłości.

Warto na początku ogólnie podsumować powiązanie wskaźników z elementami analizy SWOT. Okazuje

się, że wskaźniki bardzo nierównomiernie opisują silne i słabe strony województwa. Można

znaleźć aż 27 (spośród 55) elementów analizy, które nie są opisywane przez żadne wskaźniki kontekstowe, 15 elementów nie opisywanych przez żadne wskaźniki programowe i 16 elementów –

przez wskaźniki z poziomu projektu. Wiele elementów jest opisywanych tylko przez jeden wskaźnik (14 elementów – w przypadku wskaźników kontekstowych, 9 – wskaźników programowych

i 2 – wskaźników projektowych). W takich sytuacjach trudno jest przeanalizować wpływ RPO WSL na zmianę silnych lub słabych stron. Szczególnie jest to widoczne w przypadku silnych stron,

odnośnie których powiązań ze wskaźnikami jest znacząco mniej. Co więcej, często wskaźniki były

przyporządkowywane przez nas na zasadzie umownej tzn. jedynie pośrednio mogły wpływać na zmiany w obrębie danej cechy. Z drugiej strony należy powiedzieć, że niektóre silne i słabe strony

zostały określone zbyt wąsko i zbyt technicznie, nie definiując rzeczywistych problemów wynikających np. z braku infrastruktury lub jej złej jakości.

Można odnieść wrażenie, że analiza SWOT nie była podstawą przygotowania wskaźników, ani

kontekstowych, ani programowych, ani projektowych.

2 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku (przyjęta przez

Komisję Europejską decyzją K(2011)9027 zmieniająca decyzję K(2007)4208), s. 42-44. Analiza SWOT została przytoczona również w załączniku 7.1 do niniejszego raportu.

3 wartości wskaźników kontekstowych są zebrane z lat 2006-2010, wskaźniki dotyczące PKB i wartości dodanej brutto – z lat 2007-2009 (źródło: Załącznik nr V do Sprawozdania rocznego z realizacji RPO WSL w 2011 roku).

4 wartości wskaźników programowych dotyczą stanu faktycznie zrealizowanego na dzień 30 czerwca 2012 roku oraz stanu biorącego pod uwagi szacunki ich realizacji do końca 2012 roku (szacunki na podstawie zapisów Załącznika nr II e do Sprawozdania okresowego z realizacji RPO WSL w I półroczu 2012 roku).

5 do analizy odseparowano jedynie te wskaźniki, których wartość planowana do realizacji (w podpisanych umowach o dofinansowanie) była wyższa od zera na dzień prowadzenia badań. Część wskaźników analogicznych z różnych działań, jak również wskaźników występujących w systemie informatycznym pod niemal identycznymi nazwami – zsumowano ze sobą.


17

Trzeba tu podkreślić, że dotyczy to jedynie niewłaściwego przygotowania zestawu

wskaźników, a nie całej filozofii określania celów ogólnych i szczegółowych priorytetów, które wynikają z przeprowadzonej analizy SWOT (będzie o tym mowa w kolejnym punkcie). Wskaźniki

programowe dla poszczególnych priorytetów powinny być określane w taki sposób, aby

weryfikowały wzmocnienie silnych lub ograniczanie słabych stron województwa. Przykłady takich propozycji zostaną przedstawione w poniższej analizie.

Gospodarka i innowacje (Priorytety I, II, III, IV) Mocne strony

Pierwszą silną stroną regionu jest zdywersyfikowana działalność gospodarcza przejawiająca się w zróżnicowanej strukturze branżowej i własnościowej. Pod względem gospodarczym region jest

bardzo silnie zróżnicowany, co uwidacznia się zarówno w przekroju przestrzennym (subregionalnym), jak i branżowym. Na bazie zasobów surowcowych (węgiel kamienny, złoża rud żelaza oraz metali

nieżelaznych i inne) w województwie rozwinęło się górnictwo i kopalnictwo, a także przemysł związany

z hutnictwem i energetyką.6 Zróżnicowanie to jest opisywane przez jeden wskaźnik kontekstowy: struktura pracujących wg sektorów ekonomicznych. Struktura ta do 2010 roku niewiele się zmieniła,

przy czym zmiany te nie do końca były zgodne z wizją zmian zawartą w analizie. O ile spadł udział zatrudnionych w rolnictwie, łowiectwie, leśnictwie i rybołówstwie (o 0,12 pp.) oraz w usługach (o 0,17

pp.), to jednak wzrost nastąpił w przemyśle i budownictwie (o 0,29 pp.). Nie widać tu zatem żadnego

wpływu RPO WSL i żadnych pozytywnych zmian w strukturze pracujących. W ramach RPO WSL promowany jest rozwój gospodarki zdywersyfikowanej i zrównoważonej, gdzie

obok unowocześniania tradycyjnych sektorów kreowane miały być przyszłościowe sektory wykorzystujące wiedzę i informację jako podstawę swojej działalności. Nie jest jednak możliwe

monitorowanie tych aspektów za pomocą istniejących wskaźników programowych i projektowych.

Warto byłoby wprowadzić wskaźniki określające zmianę profilu firm z sektorów tradycyjnych na nowoczesne lub określające profil nowych firm zgodny z przyszłościowymi sektorami.

Duża koncentracja obszarów działalności gospodarczej i przemysłowej nie jest opisywana

przez wskaźniki kontekstowe, bowiem nie zawierają one podziału np. na obszary miejskie i wiejskie. Należałoby określić wskaźnik kontekstowy np. struktura zatrudnionych ze względu na miejsce

zamieszkania (miasto / wieś), a najlepiej – obszarowo określić współczynnik zatrudnienia (np. w podziale na subregiony). Z drugiej strony analizując tą silną stronę, można dojść do wniosku, że nie

została ona poprawnie sformułowana, bowiem ważniejsze jest to, co z wynika z dużej koncentracji działalności, np. duży rynek, niskie koszty transportu, lepsza wymiana wiedzy itp. Natomiast analiza

zawarta w RPO WSL podaje jedynie, że najwięcej przedsiębiorstw w skali regionu zarejestrowanych

jest w subregionie centralnym. Wskaźniki programowe, które przyporządkowano do tej silnej cechy, służące wzmacnianiu

koncentracji działalności gospodarczej, to powierzchnia przygotowanych terenów inwestycyjnych i inkubatorów / parków technologicznych, a także liczba przedsiębiorstw zlokalizowanych w tych

obiektach. Jak dotąd (do końca czerwca 2012 roku) niestety przygotowano jedynie 12,4 ha, a

udostępniono 30 ha terenów inwestycyjnych7. Nie udało się stworzyć inkubatorów i parków technologicznych, ale 350 przedsiębiorstw skorzystało z infrastruktury parków przemysłowo-

technologicznych, technologicznych oraz centrów transferu technologii w wyniku realizacji projektu. Działania prowadzone w ramach RPO WSL są zatem dalece niewystarczające tym bardziej, że

planowano utworzyć 250 ha terenów inwestycyjnych oraz stworzyć 11 tys. m2 inkubatorów i parków, w których zlokalizowanych byłoby co najmniej 50 przedsiębiorstw.

Zgodnie z zapisami RPO WSL czynnikami wpływającymi na wysoki potencjał inwestycyjny regionu

były: wysoka w skali kraju dostępność transportowa, bogate zasoby ludzkie, duży rynek zbytu oraz dobrze rozwinięta infrastruktura gospodarcza i trochę słabiej – społeczna. Jednak w rankingu

aktywności województw wobec inwestorów, region śląski zajął dopiero siódme miejsce – działalność

informacyjno-promocyjna oraz stopień przygotowania ofert dla inwestorów znajdowały się przed

6 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 15. 7 zgodnie z wartością wskaźnika „Powierzchnia terenów inwestycyjnych dostępnych w wyniku realizacji przedsięwzięcia‟.


18

rozpoczęciem realizacji RPO WSL na niewystarczającym poziomie.8 Tego typu wskaźników nie ma

jednak wśród wskaźników kontekstowych, dlatego do tego obszaru przyporządkowano jedynie: PKB per capita i nakłady inwestycyjne per capita jako efekt wysokiego potencjału inwestycyjnego.

Oczywiście oba wskaźniki pośrednio nawiązują do tej silnej strony. Warto tu zauważyć, że PKB per capita dla województwa było w 2007 roku o 1,7 tys. wyższy niż średnio dla Polski – 2009 roku przewaga wynosiła już tylko 0,9 tys. zł (przy odniesieniu do średniej unijnej jest to przewaga kilku

procent). Przez wiele lat województwo śląskie mieściło się w grupie najsilniejszych gospodarczo regionów Polski, jednak w ciągu ostatnich 15 lat zaczęło tracić pozycję. Ta sytuacja trwa nadal,

bowiem wzrost PKB per capita w okresie 2007-2009 był niższy niż w Polsce (22,5% wobec 26,7%). Nakłady inwestycyjne na mieszkańca w 2007 roku były w województwie wyższe o 0,3 tys. zł od

nakładów dla Polski, natomiast w 2010 roku zrównały się ze sobą (wynosząc 5,7 tys. zł/os.). To

oznacza, że w tym względzie ta silna strona nie została wystarczająco wzmocniona.

Duża koncentracja inwestycji zagranicznych nie ma żadnych odniesień ani we wskaźnikach

kontekstowych, ani we wskaźnikach programowych, czy projektowych. Jeżeli chodzi o pierwszą grupę

wskaźników, można było wykorzystać chociażby wskaźnik „kapitał zagraniczny według krajów‟ (z GUS BDL). W przypadku wskaźników wykorzystywanych w programie można było chociażby określić liczbę

nowych / wspartych przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego. Nie ma też odniesień do warunków, jakie stwarza województwo tym podmiotom, a więc m.in. do warunków i lokowania się

w Katowickiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej (KSSE) zajmującej ponad 1 000 ha, składającej się

z 4 podstref zlokalizowanych w różnych częściach regionu.

Wysoki udział firm wprowadzających nowe rozwiązania w zakresie produktu, metody produkcji

lub organizacji nie ma odniesień we wskaźnikach kontekstowych co może dziwić tym bardziej, że

w GUS BDL można odnaleźć cały dział „Działalność innowacyjna‟. Przy czym warto też usprawiedliwić brak takich wskaźników – na moment tworzenia zestawu wskaźników kontekstowych, nie były one

zbierane przez GUS i ich dostępność (poprzez konieczność realizacji oddzielnych badań) była utrudniona. Niemniej jednak ta silna strona powstała na bazie badań, z których wynika, że w 2003

roku w województwie śląskim udział firm wprowadzających nowe rozwiązania w zakresie produktu, metody produkcji lub organizacji był wyższy od średniego w kraju, choć z drugiej strony w okresie

2002-2006 wzrósł też udział firm nieinnowacyjnych. Zatem wsparcie RPO WSL mogłoby się przyczynić

do ograniczenia tej niekorzystnej tendencji. W ramach RPO WSL szacuje się, że do końca 2012 roku zostanie wspartych 236 przedsiębiorstw w

zakresie innowacji, nie ma jednak projektów współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami a jednostkami badawczymi, co może być dodatkowym utrudnieniem. Nawiązanie współpracy może bowiem przynieść

rezultaty długofalowe, podczas gdy jednorazowe wsparcie w zakupie lub wdrożeniu nowych

rozwiązań, może się zakończyć wraz z końcem dofinansowywania tego typu projektów. Wskaźniki projektowe pokazują nam więcej szczegółów (ale dotyczą wszystkich realizowanych i niezakończonych

jeszcze projektów): m.in. 1 zakupiony patent, wsparto 285 firm opartych na nowych technologiach, ale wsparto tylko 1 przedsiębiorstwo prowadzące działalność B+R. Porównując te efekty RPO WSL do

skali przedsiębiorczości w regionie (w 2010 roku funkcjonowało tam 451,6 tys. przedsiębiorstw), są one dalece niewystarczające.

Również duży potencjał intelektualny sektora B+R nie ma odniesień we wskaźnikach

kontekstowych, co także może dziwić. W GUS BDL jest bowiem oddzielny dział „Działalność badawczo-rozwojowa‟, w którym występuje szereg wskaźników mogących określić potencjał intelektualny sektora

B+R (jak chociażby „zatrudnieni w B+R – wskaźniki‟, czy „jednostki z działalnością B+R wg sektorów

instytucjonalnych‟). W 2005 roku na terenie województwa znajdowało się 12% jednostek badawczo-rozwojowych w Polsce, był to zatem drugi co do wielkości, po województwie mazowieckim, ośrodek

badawczy w kraju. Swoją siedzibę miały wówczas 132 jednostki badawczo-rozwojowe, w tym: 33 jednostki naukowe i badawczo-rozwojowe i 14 szkół wyższych prowadzących badania.9 Dużo lepiej

tą silną stronę opisują wskaźniki programowe: liczba projektów z zakresu B+R, liczba instytucji B+R

wspartych w ramach RPO, przy czym efekty do 2012 roku są niewielkie: 3 projekty z tego zakresu

8 Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2005, praca zbiorowa pod red. T. Kalinowskiego, Instytut

Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2005, s. 77 [za:] Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 17.

9 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 18.


19

i 1 instytucja wsparta. Nieco więcej mówią nam wskaźniki projektowe. We wszystkich realizowanych

projektach mamy do czynienia z 6 ośrodkami badawczymi objętymi wsparciem, 25 instytucjami korzystającymi z zakupionej aparatury naukowo-badawczej (której było 77 sztuk), 44 projektami

badawczymi zrealizowanymi przy wykorzystaniu wspartej infrastruktury, 20 projektami badawczymi,

rozwojowymi i celowymi realizowanymi przy wykorzystaniu wspartej infrastruktury. Te efekty pokazują, że wpływ RPO WSL na potencjał intelektualny sektora B+R był widoczny, ale nie był

znaczący (np. porównując liczbę funkcjonujących i wspartych jednostek tego typu).

Rozwijająca się współpraca jednostek sektora B+R, także z ośrodkami w kraju i za granicą nie ma odniesienia we wskaźnikach kontekstowych, bowiem brakuje takich wskaźników w statystyce

publicznej. Wzmocnienie sieci współpracy pomiędzy sferą gospodarczą, a sferą badań i rozwoju jest niezbędnym warunkiem poprawy pozycji konkurencyjnej regionu i dlatego jest to obszarem

zainteresowania RPO WSL. Monitoring RPO WSL pokazuje, że jak dotąd nie zrealizowano jeszcze żadnego projektu współpracy

pomiędzy przedsiębiorstwami a jednostkami badawczymi, niemniej jednak w podpisanych umowach

i realizowanych zadaniach efekty będą widoczne w przyszłości. Po pierwsze, mamy 21 projektów współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami a jednostkami badawczymi, 16 jednostek badawczo-

rozwojowych10 i 25 szkół wyższych zaangażowanych w powiązania kooperacyjne11, 23 umowy dotyczące innowacji i/lub transferu technologii, 87 wyników prac B+R do wdrożenia. Po drugie,

3 przedsiębiorstwa utworzyły własny dział B+R lub nawiązały współpracę z jednostką badawczo-

rozwojową, 366 partnerów ma przystąpić do klastra w wyniku realizacji projektów, a 31 nowych technologii ma zostać wdrożonych lub nabytych przez klastry. Te liczby są znaczące same w sobie, ale

w odniesieniu do tego, co zostało powiedziane wyżej, dalece niewystarczające.

Atrakcyjne warunki krajobrazowo-przyrodnicze sprzyjające rozwojowi różnych form turystyki i wypoczynku obejmują jedne z najciekawszych przyrodniczo obszarów południowej Polski: Wyżynę

Krakowsko-Częstochowską, Pogórze Śląskie oraz Beskid Zachodni. Można je jednak opisać tylko za pomocą rezultatów, a więc udzielonych noclegów w turystycznych obiektach zbiorowego

zakwaterowania. Ta silna strona zdecydowanie nie jest wykorzystywana, bowiem liczba udzielonych noclegów na 1 tys. mieszkańców w 2007 roku w regionie stanowiła jedynie 60% tej wielkości dla

Polski (891 wobec 1442 noclegów). Na przestrzeni okresu 2007-2010 nastąpił jednak wzrost tego

wskaźnika w regionie aż o blisko 11%, podczas gdy dla Polski wzrósł on jedynie o 1,3%. Może to świadczyć o tym, że w tym zakresie RPO WSL mogło przyczynić się do wzmocnienia tej silnej strony

i wykorzystywania tych walorów w większym stopniu niż dotychczas. Wśród wskaźników programowych można odnaleźć wskaźnik: „Liczba osób korzystających

z infrastruktury turystyki objętej wsparciem w ramach programu‟, który do końca 2012 roku osiągnie

szacunkową wielkość 5,5 mln osób12, co wobec średnio 4,5 mln udzielonych rocznie noclegów w całym regionie wydaje się być wielkością znaczącą. Oczywiście należy wziąć pod uwagę, że pierwsza wartość

dotyczy wszystkich lat wdrażania Programu (chociaż efekty zrealizowanych projektów pojawiały się stosunkowo niedawno), a druga wartość jest w ujęciu rocznym. Dodatkowo, wsparcie atrakcyjnych

warunków krajobrazowo-przyrodniczych objawi się (w ramach projektów realizowanych) oznaczeniem 177 km szlaków turystycznych, powstaniem 14 systemów oznakowania, przeprowadzeniem 51 imprez

promujących lokalne i regionalne produkty turystyczne, 98 kampanii promujących lokalne i regionalne

produkty turystyczne, stworzeniem 93 centrów i punktów informacji turystycznej i przebudowaniem kolejnych 34 oraz wsparciem 35 markowych produktów turystycznych. W tym zakresie wsparcie RPO

WSL należy uznać za znaczące.

Dla bogatej infrastruktury związanej z kulturą odnaleziono wskaźniki kontekstowe dotyczące liczby osób korzystających z obiektów kultury. Na tle Polski jedynie korzystanie z kin poprawiło się

w większym stopniu w okresie 2007-2010 (liczba korzystających zwiększyła się w regionie o 15,7%, podczas gdy w Polsce – o 11%). W przypadku teatrów i instytucji muzycznych wzrost był na poziomie

5,6% (w Polsce – aż 17,1%), natomiast w przypadku muzeów nastąpił spadek liczby odwiedzających

o 4,9% (w Polsce odnotowano w tym okresie wzrost aż o 8,7%). Zatem w przypadku kin liczba

10 na podstawie wskaźnika „Liczba jednostek badawczo-rozwojowych zaangażowanych w powiązania kooperacyjne‟. 11 na podstawie wskaźnika „Liczba szkół wyższych zaangażowanych w powiązania kooperacyjne‟. 12 realizacja do końca czerwca 2012 to 1 104 813 osób.


20

użytkowników jest największa (w 2010 roku wynosiła blisko 5,5 mln osób) i uzyskała największy

wzrost w badanym okresie. Warto podkreślić, że we wskaźnikach kontekstowych nie ma bardziej precyzyjnych odniesień

dotyczących obiektów kulturowych i bogactwa związanego z nimi. W GUS BDL mamy przecież do

dyspozycji wskaźniki dotyczące kin, muzeów, ośrodków kultury, klubów, świetlic, bibliotek itp. W ramach RPO WSL do 2012 roku zrealizowanych zostanie 113 projektów wspierających sektor

kultury (do końca czerwca zrealizowano 82 takie projekty), w ramach których zmodernizowanych zostanie 97 obiektów i planuje się wybudować 9 kolejnych obiektów. Liczba osób korzystających z

infrastruktury kultury objętej wsparciem wyniosła jak dotąd 5,6 mln osób (jak pokazuje wskaźnik programowy), zatem jest to wynik bliski liczbie odwiedzających kina, teatry i muzea w ciągu roku w

całym województwie). W szczególności (w ramach wszystkich realizowanych projektów) liczba osób

korzystających z nowej bazy kulturalnej wyniesie 139,7 tys. osób, a ze zmodernizowanej bazy kulturalnej – 892,8 tys. osób, z nowych szlaków dziedzictwa kulturowego – 8 tys. osób, z obiektów

infrastruktury kulturalnej objętej wsparciem – 22 tys. osób, z obiektów zaadaptowanych na cele kulturalne – 394,5 tys. osób, z oznakowanych obiektów atrakcyjnych kulturowo – 450,4 tys. osób,

z oznakowanych obszarów atrakcyjnych kulturowo – 49,3 tys. osób. Chociaż nieuprawnione jest

sumowanie wszystkich powyższych wskaźników, poglądowo można zobaczyć, że liczba użytkowników otwartych i zamkniętych obiektów kultury wyniesie ok. 2 mln osób (przy 7,9 mln odwiedzających

w całym województwie w 2010 roku). Biorąc pod uwagę, że rezultaty projektów pojawiają się od niedawna, można domniemywać, że wpływ RPO WSL na zmianę wskaźnika kontekstowego i tym

samym wzmocnienie tej silnej strony – może być znaczący.

Podobnie duży potencjał twórczy środowisk kultury można zmierzyć jedynie poprzez te same wskaźniki, co powyżej, dotyczące liczby osób korzystających z obiektów kultury (przy czym nie należy

brać tu pod uwagę kin). Nie jest możliwe bezpośrednie monitorowanie takich środowisk jak: akademie muzyczne, teatry i zespoły tańca, teatry muzyczne, filharmonie, opera, działalność plastyczna i

wystawiennicza (galerie, muzea).

Na uwagę zasługuje fakt, że w ramach projektów RPO WSL powstanie do końca 2012 roku (szacunkowo) 180 nowych ofert programowych w zakresie kultury (docelowo w ramach wszystkich

projektów powstanie 270 takich ofert), wypromowanych zostanie 200 produktów kulturowych, zorganizowanych zostanie ponad 2,7 tys. imprez i wydarzeń kulturalnych, powstanie również ponad

3 tys. publikacji służących informacji kulturalnej. Należy zatem spodziewać się znacznego wpływu RPO

WSL na wzmocnienie tej silnej strony.

Słabe strony

Spadek potencjału ekonomicznego regionu jest pojęciem bardzo szerokim i pojemnym, dlatego do tej słabej strony przyporządkowano aż trzy wskaźniki kontekstowe: wzrost PKB świadczący

o rozwoju ekonomicznym regionu, wartość dodaną brutto na 1 pracującego określającą wartość produktów (wyrobów i usług) wytworzonych w regionie (pomniejszoną o zużycie pośrednie związane

z ich wytworzeniem) oraz nakłady inwestycyjne na 1 mieszkańca. Wszystkie te wielkości dla województwa w okresie 2007-2008/2009 rosły wolniej niż dla Polski.

Wartość wskaźnika „Dodatkowe inwestycje wykreowane dzięki wsparciu RPO WSL‟ wyniosła do roku

2012 95 mln euro, co stanowi w przeliczeniu jedynie 0,5% jednorocznych nakładów inwestycyjnych w regionie13. Nie jest to zatem kwota, która mogłaby znacząco zmienić potencjał ekonomiczny

województwa. Podobnie jest ze wskaźnikiem „przychodów z infrastruktury turystyki objętej wsparciem w ramach programu‟, którego wartość ukształtowała się jak dotąd na poziomie jedynie 0,3 mln euro.

Nie ma bezpośrednich odniesień do zbyt wolnych procesów restrukturyzacyjnych

i prywatyzacyjnych we wskaźnikach kontekstowych. Pośrednio, po dogłębnej analizie, można scharakteryzować te procesy poprzez wartość dodaną brutto oraz strukturę pracujących, jednakże

najlepiej charakteryzowałby je podział na sektor publiczny i prywatny, którego we wskaźnikach nie

ma. RPO WSL może pomóc w zagospodarowywaniu zasobów i podmiotów, które powstały w wyniku restrukturyzacji. Brakuje jednak odniesień z poziomu nie tylko wskaźników, ale też dokumentów

13 Nakłady inwestycyjne sektora prywatnego w województwie śląskim wyniosły w 2007 roku – 15,44 mld zł, w 2008 – 16,58

mld zł, w 2009 – 15,35 mld zł, w 2010 – 13,85 mld zł, a więc średnio w tym okresie 15,3 mld zł na rok. Wielkość dodatkowych inwestycji wykreowanych dzięki wsparciu (95 mln zł) przeliczono na złotówki i podzielono przez 5 lat (licząc od 2008 roku, kiedy zaczęto wdrażać działania dla przedsiębiorców).


21

projektowych (np. wniosku o dofinansowanie), w których mielibyśmy informację o przeprowadzonych

procesach restrukturyzacji. Aktywność beneficjentów RPO WSL w zakresie rozbudowy i modernizacji małych i średnich przedsiębiorstw oraz usługi doradcze dla tego sektora stwarzają możliwość

przyspieszenia procesów restrukturyzacji tradycyjnych działów gospodarki oraz mogą przyczynić się do

dywersyfikacji prowadzonej działalności gospodarczej (np. Działanie 1.2.2), jednakże nie jest to w żaden sposób monitorowane.

Spadek nakładów inwestycyjnych w sektorze MSP można scharakteryzować jedynie poprzez

ocenę nakładów inwestycyjnych na 1 mieszkańca. Nie jest to zatem bezpośrednie odniesienie do sektora MŚP. Jednakże występuje tu podział również na sektor prywatny, który w większym stopniu

odpowiada tej cesze. W przypadku wskaźnika nakładów na 1 mieszkańca w sektorze prywatnym mamy do czynienia ze spadkiem, nie tylko w województwie (o 16%), ale także w całym kraju

(o 17%). Zatem ta słaba strona nadal się pogłębia. Potwierdza to przywołany powyżej wskaźnik programowy dodatkowych inwestycji wykreowanych dzięki wsparciu RPO WSL.

Niski udział eksportu w ogólnej sprzedaży MSP nie jest mierzony przez wskaźniki kontekstowe.

Taki wskaźnik mógłby być dostępny w statystyce publicznej nie licząc mikroprzedsiębiorców (łącznie dla przedsiębiorstw powyżej 9 zatrudnionych). Niski udział eksportu w sprzedaży MŚP należy jednak

przeciwstawić wysokiej lokacie w rankingu obrotów handlu zagranicznego. Problem zatem tkwi

w niskiej internacjonalizacji samego sektora MŚP. Wskaźniki programowe nie odnoszą się do tej słabej strony. Niemniej jednak wskaźniki z poziomu

projektu wskazują na znaczący wpływ w zakresie promocji eksportu, który nastąpi po zrealizowaniu projektów: 681 tys. osób odwiedzających stoisko (które zapoznały się z asortymentem firmy), blisko

140 tys. gości targowych, blisko 15,5 tys. spotkań z partnerami biznesowymi podczas imprez targowo-

wystawienniczych lub misji gospodarczych, 1,7 tys. podpisanych kontraktów handlowych, blisko 1,5 mln materiałów promocyjnych przygotowanych na potrzeby targów/wystaw, 52 kampanie

zorganizowane za granicą, 880 przedsięwzięć informacyjno-promocyjnych o charakterze międzynarodowym przeprowadzonych podczas trwania misji. Wskaźniki te jednak nie mierzą wzrostu

poziomu eksportu w przychodach przedsiębiorstw, co pokazywałoby rzeczywisty i wiarygodny efekt realizacji działań w ramach tego typu projektów (najbardziej trafnym wskaźnikiem jest jedynie liczba

podpisanych kontraktów).

Niski potencjał rozwojowy mikroprzedsiębiorstw, stanowiących zdecydowaną większość w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych nie ma odniesień we wskaźnikach statystycznych głównie

z powodu braku danych dla tej grupy przedsiębiorców. Odniesienia znajdziemy jedynie we

wskaźnikach programowych, z których wynika, że w RPO WSL do końca 2012 roku wspartych zostanie 682 mikroprzedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę, że w województwie funkcjonuje ok. 425 tys.

przedsiębiorstw tej wielkości, wsparcie uzyskało jedynie 0,2% z nich. Nie może być zatem mowy o znaczącym wpływie na potencjał rozwojowy mikroprzedsiębiorstw poprzez interwencję z RPO WSL.

Silne powiązanie sektora MSP z restrukturyzowanymi gałęziami przemysłu. W tym

przypadku możemy jedynie pośrednio szacować wielkość tego powiązania poprzez analizę struktury pracujących w górnictwie i hutnictwie (sektor przemysłu bez przetwórstwa przemysłowego). Mimo

głębokiej restrukturyzacji przemysłu ciężkiego w województwie śląskim, w sektorze górnictwa i

hutnictwa pracowało w 2006 roku 9,8% pracujących, w 2007 – 9,0% zauważalny spadek, ale w kolejnym roku ten trend się zahamował, bo udział pracujących w tych sektorach wzrósł do 9,2%.

Malejący poziom wdrożeń rozwiązań innowacyjnych w MSP nie jest badany przez wskaźniki

kontekstowe, podobnie jak było to w przypadku silnej strony (wysoki udział firm wprowadzających nowe rozwiązania). Podobnie w przypadku wskaźników programowych – one również bezpośrednio

nie odnoszą się do tego aspektu (jedynie pośrednio poprzez liczbę przedsiębiorstw objętych wsparciem w zakresie innowacji i liczbę przedsiębiorstw ulokowanych w inkubatorach i parkach, co

jednak nie jest jednoznaczne z wdrażaniem rozwiązań innowacyjnych. Wśród wskaźników z poziomu projektowego możemy odnaleźć wskaźniki w bardziej precyzyjny sposób

opisujące poziom wdrożeń: po zrealizowaniu wszystkich projektów wprowadzonych zostanie 16 tys.

nowych produktów i usług w przedsiębiorstwach, ulepszonych zostanie 2,4 tys., a dostosowanych – 56 produktów i technologii. Wartość zakupionych technologii w projektach RPO WSL wyniesie tylko 1 mln

zł, co stanowi 0,3% rocznych nakładów (za 2010 rok) na zakup wiedzy ze źródeł zewnętrznych oraz zakup oprogramowania przez przedsiębiorstwa przemysłowe i usługowe w całym regionie. Zatem


22

mimo wielu działań i tysięcy wdrożonych innowacji, w skali regionu wpływ na minimalizację tej słabej

strony nie jest znaczący.

Niedostosowanie struktury świadczonych przez instytucje wsparcia biznesu (IOB) usług doradczych i finansowych do potrzeb MSP nie jest również mierzone przez wskaźniki kontekstowe.

Trudno tu jednak odnaleźć adekwatne wskaźniki w statystyce publicznej. Wiadomo, że liczba instytucji zorientowanych na kreowanie przedsiębiorczości jest wystarczająca, a problemem jest ich rozwój

skoncentrowany na dostosowanie się do potrzeb odbiorców i transformację gospodarki.

Nie ma również adekwatnych wskaźników programowych opisujących tę słabą stronę. Można je natomiast odnaleźć wśród wskaźników projektowych. W ramach realizowanych projektów planuje się

wdrożyć 192 nowych lub ulepszonych usług świadczonych przez IOB, instytucje pomogą stworzyć 31 przedsiębiorstw, będą obsługiwać 424 przedsiębiorstwa, opracują 86,4 tys. dokumentów będących

wynikiem doradztwa: np. analiz, raportów, strategii rozwoju itp. Cztery fundusze pożyczkowe i poręczeniowe wesprą łącznie 473 przedsiębiorstwa kwotą 89 mln zł. Zarówno liczba wspartych

przedsiębiorstw, jak i wartość wsparcia nie są znaczące (por. liczba przedsiębiorstw w województwie,

wielkość nakładów inwestycyjnych), niemniej jednak pewien wpływ na dostosowanie usług do potrzeb przedsiębiorców dzięki wdrożeniu blisko 200 nowych lub ulepszonych usług, może być widoczny

w regionie.

Niskie nakłady na B+R można zbadać bezpośrednio przez wskaźniki „Nakłady na działalność badawczo-rozwojową (ceny bieżące) w relacji do PKB‟. W województwie wskaźnik ten w okresie 2007-

2009 się nie zmienił i wynosił 0,36% PKB. Co więcej był niższy niż w przypadku średniej dla Polski, który w 2007 roku wynosił 0,56% PKB, a do 2009 roku wzrósł do 0,60% (o 7,1%). Stąd można

domniemywać, że w badanym okresie ta słaba strona nie była minimalizowana i nadal pozostaje ona

niepokojącym zjawiskiem. Co więcej nakłady na B+R dotyczyły głównie wydatków bieżących, a nie inwestycyjnych, co może świadczyć o postępującej dekapitalizacji bazy materialnej działalności

badawczo-rozwojowej. Zgodnie ze wskaźnikami projektowymi, dzięki realizacji projektów planuje się docelowo ponieść 375

tys. zł nakładów na B+R (tylko w przedsiębiorstwach, ponieważ tylko taki wskaźnik występuje), co przy 175 mld zł PKB w regionie zdecydowanie nie wpłynie na zmianę wskaźnika kontekstowego.

Do badania nierównomiernej gęstości sieci teleinformatycznej na terenie województwa

pasuje jedynie jeden wskaźnik kontekstowy: „Gospodarstwa domowe wyposażone w komputer osobisty z dostępem do Internetu‟, przy czym nie bada on gęstości sieci, a jedynie globalny wynik

osieciowania województwa i co więcej, przyłączenia gospodarstw domowych do sieci. Wartość tego

wskaźnika dla regionu w 2007 roku była wyższa niż dla Polski (42,2% wobec 36,6%), niemniej jednak wyższy wzrost w okresie 2007-2010 zanotowano w przypadku całej Polski (63% wobec 52% na

Śląsku). Nie zmienia to faktu, że ta słaba strona jest stale likwidowana i obecnie niemal dwa na trzy gospodarstwa posiadają już dostęp do Internetu. Skok cywilizacyjny od 2005 roku, kiedy udział

gospodarstw posiadających komputery z dostępem do Internetu wynosił jedynie 27,3%, jest zatem

ogromny (chociaż nie dokonał się on wyłącznie dzięki RPO WSL). W ramach RPO WSL na koniec 2012 roku zrealizowanych zostanie 119 projektów z zakresu

społeczeństwa informacyjnego, w ramach których wybudowanych zostanie 61 km Internetu szerokopasmowego i uruchomionych będzie 65 usług on-line (wskaźniki programowe). We wszystkich

realizowanych projektach (wskaźniki projektowe) planuje się zrealizować znacznie więcej m.in. wybudować 704 km sieci szkieletowej, 243 km sieci dostępowej (chociaż w przypadku dwóch

ostatnich wskaźników wskazuje się na duże trudności w realizacji kolejnych projektów), umożliwić

dostęp do Internetu 2,3 tys. osób, 448 instytucjom publicznym, 486 szkołom, 174 przedsiębiorstwom, a także uruchomić 609 PIAP, z których skorzysta 38,5 tys. osób miesięcznie. Aby określić wpływ RPO

WSL na niwelowanie tej słabej strony, należy efekty odnieść do wielkości regionalnych. W statystyce publicznej możemy odnaleźć jedynie informacje o udziale przedsiębiorstw posiadających dostęp do

Internetu. W 2010 roku wskaźnik ten wynosił 95,8%, co oznacza, że 425 tys. przedsiębiorstw

posiadało Internet, a przyłączenie (nawet jeśli nastąpi) 174 przedsiębiorstw spowoduje wzrost wskaźnika kontekstowego zaledwie o 0,04%, zatem nie zmieni się jego poziom i nadal będzie wynosił

95,8%. Wpływ RPO WSL w tym kontekście jest niestety znikomy. Jednakże, mając na uwadze, że szacowana długość linii światłowodowych, jakie należy wybudować na obszarze całego województwa


23

wynosi około 415 km14, zrealizowanie projektów RPO WSL praktycznie zlikwiduje problem

nierównomiernej gęstości sieci teleinformatycznej na terenie województwa (najprawdopodobniej we wskaźniku zdublowano niektóre fragmenty sieci szkieletowej), o ile rozpoczęte projekty zostaną

zrealizowane z sukcesem.

Z drugiej strony, ta słaba strona jest sformułowana zbyt wąsko, nie obejmuje bowiem usług on-line, dlatego tego typu wskaźniki nie zostaną tu omówione.

Podobnie, słaba strona województwa sformułowana w następujący sposób: „uboga infrastruktura

turystyczna‟ nie do końca pokazuje cały problem. Generalnie bowiem skutkuje ona niską liczbą turystów, którą można zmierzyć poprzez „udzielone noclegi w turystycznych obiektach zbiorowego

zakwaterowania na 1 tys. mieszkańców‟. Faktycznie przez pryzmat tego wskaźnika liczba turystów przyjeżdżających do województwa w przeliczeniu na 1 tys. mieszkańców stanowi jedynie 62% średniej

liczby turystów przyjeżdżających do kraju (w 2007 roku było to 891 turystów na 1 tys. mieszkańców). Jednak w 2010 roku liczba turystów rosła szybciej w województwie (o 11% w stosunku do 2007 roku)

niż w przypadku Polski (wzrost w okresie 2007-2010 tylko o 1,3%). Może to zatem świadczyć o

zmniejszaniu problemów związanych z ubogą infrastrukturą. W ramach RPO WSL zrealizowano 144 projekty dotyczące turystyki (do końca 2012 roku planuje się

zrealizować 296 projektów). Do końca 2012 roku z infrastruktury turystyki objętej wsparciem w ramach programu skorzysta 5,5 mln osób. W porównaniu do wskaźnika kontekstowego liczby

udzielonych noclegów w turystycznych obiektach zbiorowego zakwaterowania, który w 2010 roku

wyniósł 4,6 mln – jest to wynik znaczący. W ramach RPO WSL wybudowanych zostanie (po zrealizowaniu wszystkich projektów) 2 274 nowych

miejsc noclegowych, co przy założeniu, że w 2010 roku takich miejsc w regionie było 41 tys. (w obiektach hotelowych i innych obiektach zbiorowego zakwaterowania), oznacza wzrost o 5,5%.

Dodatkowo, w przebudowywanych obiektach bazy noclegowych, znajduje się dodatkowo 2,3 tys. miejsc noclegowych, można zakładać, że część z nich będzie nowa, co jeszcze bardziej zwiększy

wskaźnik. Oznacza to, że wpływ RPO WSL na tę słabą stronę jest duży.

Słaby stan techniczny obiektów kultury nie jest monitorowany przez wskaźniki kontekstowe. O ile bogatą infrastrukturę związaną z kulturą można było monitorować za pomocą liczby osób

korzystających z instytucji kulturowych, o tyle sam stan techniczny nie jest odzwierciedlony we

wskaźnikach, chociaż niewątpliwie ma wpływ na liczbę odwiedzających. Warto zatem dołączyć przynajmniej wskaźnik procentowego udziału wydatków na kulturę w wydatkach ogółem jednostek

samorządów terytorialnych. W ramach RPO WSL wsparcie kultury wyniesie po zrealizowaniu wszystkich projektów z tego zakresu

(wnioskowane wsparcie w podpisanych umowach) 218 mln zł, co stanowi 30% wartości

jednorocznych wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego wszystkich samorządów15. Takie wsparcie może się przyczynić do znaczącego podniesienia stanu technicznego obiektów kultury.

Dzięki projektom z osi IV planuje się po zrealizowaniu projektów m.in. poddać różnym procesom odnowy 150 obiektów dziedzictwa kulturowego, zaadoptować na cele kulturalne 22 takie obiekty,

zmodernizować 97 budynków kultury, a także zdigitalizować 9 tys. sztuk zasobów dziedzictwa kulturalnego.

Niewystarczająca podaż czystych terenów przeznaczonych pod inwestycje nie jest

monitorowana przez wskaźniki kontekstowe – trudno jest bowiem znaleźć odpowiednie wskaźniki w statystyce publicznej.

W ramach RPO WSL do 2012 roku udało się przygotować jedynie 12,4 ha terenów inwestycyjnych,

jednakże planuje się w realizowanych projektach uzbroić docelowo i udostępnić 157 ha takich terenów. Jednocześnie umożliwi się korzystanie z sieci kanalizacyjnych dla ścieków komunalnych przez

632,8 ha takich terenów, z sieci kanalizacyjnych dla wody deszczowej – dla 160,0 ha, z sieci cieplnej – dla 21 ha takich terenów.

14 por. Województwo Śląskie (2009), Studium Rozwoju Sieci Szerokopasmowych w Województwie Śląskim (SRSS) (stan na

dzień 25.08.2009r), Katowice, lipiec 2009, dokument pobrany w październiku 2012 roku ze strony http://www.e-slask.pl/files/zalaczniki/2010/06/04/1275684654/1275684791.pdf, s. 179.

15 wydatki na ten cel wyniosły w 2010 roku 713,8 mln zł, z czego 566 mln wydały gminy i miasta na prawach powiatu, 266,3 mln zł – powiaty, a 121,1 mln - województwo.


24

Niski wskaźnik zatrudnienia jest dość dobrze odzwierciedlony we wskaźnikach kontekstowych

(dokładnie poprzez taki wskaźnik). Okazuje się, że faktycznie wskaźnik zatrudnienia w 2007 roku dla województwa był niższy o 2,4% od wskaźnika dla Polski (i wynosił 46,1%). Szczególnie niższy

w porównaniu z Polską poziom zatrudnienia dotyczył osób po 45 roku życia oraz osób mieszkających

na wsi – w tych przypadkach różnice pomiędzy regionem a Polską sięgały 10%. Jest to związane z trwającymi nadal procesami restrukturyzacji. Jednakże okres 2007-2010 pokazał, że wiele się w tej

kwestii zmienia i region nadrabia zaległości. Wzrost wskaźnika zatrudnienia w tym okresie jest dla całego województwa niemal dwukrotnie wyższy niż dla Polski (6,3% wobec 3,9%), natomiast

szczególnie wysoki wzrost jest widoczny w obszarach problemowych (np. dla osób powyżej 55 roku wzrost wyniósł 28%, w Polsce – 14,5%, dla osób mieszkających na wsi – 15,2% w województwie

i 5,2% - w Polsce. Jest to zatem jedna z niewielu słabych stron, które w tak znaczący sposób są

niwelowane w okresie 2007-2010. W RPO WSL do końca 2012 roku planuje się stworzyć 5 794 miejsc pracy, co stanowi jedynie 0,35%

pracujących w regionie, zatem udział w zmianie wskaźnika kontekstowego jest niewielki i wynosi (szacunkowo) ok. 5%.

Ochrona środowiska i przestrzeń (V, VI) Mocne strony

Policentryczność i wielofunkcyjność sieci osadniczej regionu, złożonej z aglomeracji miejskich

oraz licznej grupy miast dużych i średnich nie jest monitorowana przez wskaźniki kontekstowe. Jedynym wskaźnikiem z poziomu Programu, który mógłby cokolwiek powiedzieć odnośnie wspierania

tej cechy jest „liczba projektów promujących biznes i przedsiębiorczość‟ w priorytecie VI, jednakże jak dotąd jego wartość wynosi zero. W pewnym zakresie można wskazać też na realizację wskaźnika

dotyczącego 43 projektów zapewniających zrównoważony rozwój oraz poprawiających atrakcyjność

miast, jednakże ich wpływ na wzmocnienie tej cechy nie jest jasny. Nie jest zatem możliwa ocena wpływu RPO WSL na tę cechę.

Gęsta sieć infrastruktury komunalnej również nie jest monitorowana przez wskaźniki

kontekstowe. W tym przypadku również trudno jest ocenić wpływ RPO WSL na tę cechę, podobnie jak powyżej można wskazać na realizację 43 projektów.

Występowanie atrakcyjnych warunków krajobrazowo-przyrodniczych w bliskiej odległości

od osadnictwa nie zmieniło swoich rozmiarów. Nadal powierzchnia o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chroniona w % powierzchni ogólnej wynosi 22,1% regionu. Zmiany miały

natomiast miejsce wewnątrz tych obszarów w kwestii jakościowej. Wskaźniki programowe RPO WSL zakładały wyprowadzenie z regionalnego stanu zagrożenia

wyginięciem 2 gatunków, a udało się już obecnie ochronić 3 gatunki. W ramach projektów powstało również ponad 110 tys. ha terenów atrakcyjnych przyrodniczo. Stanowi to znaczący procent

dotychczas istniejących terenów atrakcyjnych krajobrazowo, czy przyrodniczo, np. parki krajobrazowe

stanowią 229 tys. ha, rezerwaty przyrody – 3,7 tys. ha, obszar ochrony siedliskowej – 39,7 tys. ha, obszar ochrony ptaków – 24,7 tys. ha.

Silne zróżnicowanie przyrodniczo-krajobrazowe dotyczy z jednej strony konsekwencji istnienia

przemysłu ciężkiego, a z drugiej – bogactwa przestrzeni kulturowej oraz atrakcyjnych turystycznie terenów Jury Krakowsko-Częstochowskiej i Beskidów. Wskaźnik kontekstowy oraz wskaźniki

programowe są identyczne jak w przypadku powyżej opisywanej silnej strony.

Duży stopień lesistości terenu oraz powierzchni obszarów zielonych na terenach miejskich poprawia jakość środowiska. Pod względem monitorowania wzmocnienie tej silnej strony jest

opisywane tymi samymi wskaźnikami, co w przypadku powyżej opisywanych cech województwa.

Słabe strony

Zły stan techniczny i niedoinwestowanie infrastruktury ochrony środowiska jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wiele aspektów. Zostanie to omówione w poniższych, bardziej

szczegółowych, słabych stronach.

Nagromadzenie znacznych ilości odpadów przemysłowych i komunalnych wynikające z wysokiego stopnia koncentracji przemysłu i urbanizacji, a także wytwarzanie odpadów na skalę


25

nieporównywalnie większą niż w jakimkolwiek innym województwie Polski – jest ogromnym

problemem. We wskaźnikach kontekstowych mamy do dyspozycji dwa wskaźniki opisujące odpady: „udział odpadów poddanych odzyskowi w ogólnej ilości odpadów (z wyłączeniem komunalnych)

wytworzonych‟ oraz „Odpady komunalne zebrane na 1 mieszkańca‟. W przypadku pierwszego

wskaźnika widać poprawę w okresie 2007-2010 (o 2,2% do poziomu 93,8%) podczas gdy w Polsce ten wskaźnik jest dużo niższy i wynosił w 2010 roku 74,3%, a w okresie 2007-2010 nastąpił jego

spadek o 2,7%. Jest to zatem dobry sygnał dla województwa śląskiego. Niestety, odpady komunalne zebrane na 1 mieszkańca nadal były dużo wyższe niż średnia dla Polski (297,7 kg wobec 262,9 kg)

i malało w mniejszym stopniu niż w kraju (o 0,1% wobec 0,8%).

W ramach RPO WSL do końca 2012 roku planuje się zakończyć realizację 37 projektów z zakresu gospodarki odpadami. Wynikiem monitorowanym na poziomie Programu jest wskaźnik liczby osób

objętych selektywną zbiórką odpadów, który do tego momentu osiągnie poziom 180 tys. osób. We wskaźnikach projektowych odnajdziemy również liczbę gospodarstw domowych, która zostanie objęta

selektywną zbiórką odpadów – będzie to po zrealizowaniu wszystkich projektów – 60 tys.

gospodarstw, a także liczbę nowych punktów selektywnej zbiórki odpadów – 501 sztuk. Dzięki temu ilość nieposegregowanych odpadów komunalnych trafiających na składowiska zmniejszy się o 13 tys.

ton na rok16, rocznie będzie przetwarzanych 73,6 tys. ton odpadów17, natomiast usuwanych – 24,7 tys. ton. Przebudowane lub wyremontowane zostaną cztery zakłady odzysku i unieszkodliwiania odpadów,

a dwa – zakłady segregacji odpadów, wybudowane zostaną również dwie kompostownie. Usuniętych

zostanie również 3,2 tys. ton odpadów w wyniku likwidacji dzikich wysypisk. Wobec 1 380 tys. ton odpadów komunalnych zbieranych rocznie w całym województwie, nie jest to znaczący wpływ.

Brak odpowiedniego systemu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi nie ma

odzwierciedlenia we wskaźnikach kontekstowych, ani w programowych. Z kolei wśród wskaźników projektowych odnajdziemy jedynie pewne wskaźniki świadczące o rozwiązywaniu problemów

związanych z odpadami niebezpiecznymi. Po zrealizowaniu projektów usuniętych zostanie 336 ton azbestu lub materiałów go zawierających, a także unieszkodliwionych zostanie 1 578 ton odpadów

zawierających azbest, co oznacza, że 104 obiekty i obszar o powierzchni 2,7 ha zostanie oczyszczony z azbestu. Oczywiście nie może być tu mowy o stworzeniu odpowiedniego systemu gospodarowania

odpadami niebezpiecznymi. Jedynie można wskazać tu na wybudowanie pięciu zakładów odzysku i

unieszkodliwiania odpadów oraz przebudowę / remont czterech takich zakładów. Łączna przepustowość tych zakładów będzie kształtować się na poziomie 18 ton / dobę.

Wysoki poziom niskiej emisji, miejscowe i okresowe wysokie stężenie pyłów i zanieczyszczeń

gazowych, zmieniało się już w okresie przed realizacją RPO WSL – spadało stężenie pyłów, zwiększało się stężenie zanieczyszczeń gazowych. W okresie 2007-2010 spadała emisja zanieczyszczeń zarówno

pyłowych (o 7,9%), jak i gazowych (CO2 – o 6,2%), przy czym emisja tych pierwszych spadła w kraju aż o 34%. Niepokojące jest również to, że w kraju spadkowi emisji dwutlenku siarki o 37% towarzyszy

wzrost emisji tych zanieczyszczeń w regionie aż o 11%. Wysoki poziom hałasu nie ma

odzwierciedlenia w żadnych wskaźnikach. W ramach RPO WSL do końca 2012 roku zrealizowanych zostanie 50 projektów mających na celu

poprawę jakości powietrza, a także 31 projektów z zakresu energii odnawialnej, dzięki którym zainstalowane zostaną źródła o łącznej mocy 5,3 MW. Po zrealizowaniu wszystkich projektów zostanie

zaoszczędzona energia pierwotna o wielkości 108 tys. GJ/rok, a także zlikwidowanych zostanie 1,3 tys. źródeł niskiej emisji. Podejmowane będą również różnorakie działania na rzecz zmniejszenia

konsumpcji energii, poprzez termomodernizację budynków, modernizację sieci przesyłowych,

skończywszy na wymianie źródeł energii. Dzięki tym działaniom planuje się zmniejszenie emisji do atmosfery CO2 na poziomie 69 808,5 t/rok, NOx – 3 185,0 t/rok, SO2 – 526,2 t/rok, a także pyłów –

543,8 t/rok. Stanowi to zmniejszenie od 0,2% do 4,7%18 w skali roku. Wpływ RPO WSL na ten aspekt będzie niewielki, ale widoczny w statystykach.

16 według wskaźnika „Ilość nieposegregowanych odpadów komunalnych trafiających na składowiska‟. 17 według wskaźnika „Ilość przetworzonych odpadów‟. 18 emisja CO2 wynosiła w 2010 roku 42 700 527 ton/rok, zatem zmniejszenie wyniesie 0,2%, emisja NOx wynosiła 67 887

ton/rok, zatem zmniejszenie wyniesie 4,7%, emisja SO2 wynosiła 92 445 ton/rok, zatem zmniejszenie wyniesie 0,6%, emisja pyłów wynosiła 13 371 ton/rok, zatem zmniejszenie wyniesie 4%.


26

Ograniczone zasoby wodne nie są monitorowane przez wskaźniki. Również działania w ramach

RPO WSL dotyczą wyłącznie sieci wodociągowych, natomiast nie mają wpływu na zwiększenie zasobów wodnych w regionie.

Nadmierne zanieczyszczenie wód wynika z silnie zurbanizowanego charakteru województwa,

z nadmierną koncentracją przemysłu, a także z wysokiej gęstości zaludnienia. Objętość ścieków przemysłowych i komunalnych oczyszczanych na km2 powierzchni była ponad 4-krotnie wyższa niż

w przypadku Polski. Udział ścieków oczyszczonych w ściekach wymagających oczyszczenia jest

niestety niższy niż w kraju (86,4% wobec 92,4% w 2010 roku) i spadał w większym stopniu niż w Polsce w okresie 2007-2010 (o 2,3% wobec 0,6%). Ludność korzystająca z kanalizacji wynosiła

w 2010 roku 3,2 mln osób, ale co jest ważne wzrost odnotowany w okresie 2007-2010 był na bardzo niskim poziomie – 1,1%. Liczba osób przyłączonych do sieci w ramach projektów RPO WSL wyniosła

26 tys. osób, co oznacza wzrost wskaźnika kontekstowego o 0,8%. O ile zatem sam wzrost wskaźnika kontekstowego jest niski (3-krotnie niższy niż w kraju), o tyle RPO WSL może mieć w tym wzroście

duży udział.

Niski procent zrekultywowanych terenów poprzemysłowych jest nadal problemem. Powierzchnia zrekultywowanych i zagospodarowanych terenów do ogółu wymagających rekultywacji

(jedyny, ale bezpośredni wskaźnik kontekstowy) wynosiła w 2010 roku 2,9% i wzrosła o 7,4%

(z 2,7%) od 2007 roku. Mimo zauważalnego wzrostu, poziom tego wskaźnika zrównał się jedynie ze średnią dla kraju (również 2,9% w 2010 roku). Powierzchnia nieużytków oraz terenów

zdewastowanych i zdegradowanych w województwie stanowiła i nadal stanowi znaczący procent zdewastowanej i zdegradowanej powierzchni kraju. Głównym powodem tego problemu są tereny

poprzemysłowe powstałe na skutek eksploatacji węgla kamiennego oraz kopalnictwa piasku, a także

hałdy górnicze znajdujące się w pobliżu osiedli mieszkaniowych (dlatego część tego problemu można zaliczyć do kolejnej słabej strony, opisanej niżej).

W ramach RPO WSL do końca 2012 roku zrekultywowanych zostanie 0,5 ha terenów, ale planuje się po realizacji wszystkich projektów zrekultywować łącznie 213 ha terenów, co stanowi 5% gruntów

zdewastowanych i zdegradowanych wymagających rekultywacji19. Wpływ RPO WSL na ten obszar będzie zatem mały, ale widoczny w statystykach.

Degradacja naturalnej rzeźby terenu spowodowana działalnością gospodarczą nie jest

bezpośrednio mierzona przez wskaźniki kontekstowe. Poniekąd ma to związek z powyższym problemem. Nie odnajdziemy również żadnych wskaźników programowych, czy projektowych w tym

zakresie, chyba że powiążemy to z problemem powyżej.

Degradacja starych dzielnic przemysłowych i centrów miast również odnosi się do problemów powyżej. W ramach projektów RPO WSL zrewitalizowanych zostanie do 2012 roku jedynie 20 ha

terenów, utworzone zostaną 3 przedsiębiorstwa, a z infrastruktury powstałej w wyniku realizacji

projektów korzystać będzie 1,5 mln osób.

Infrastruktura transportowa (VII) Mocne strony

Korzystne usytuowanie geograficzne województwa w strefie nadgranicznej, na skrzyżowaniu

dwóch transeuropejskich korytarzy transportowych jest zdecydowanie silną stroną województwa. Trudno jest jednak wspierać tą silną stronę i tym bardziej monitorować jej rozwój. Dlatego nie

występują jakiekolwiek wskaźniki określające korzystne usytuowanie geograficzne województwa.

Gęsta sieć infrastruktury transportowej (kolejowej, drogowej i wodnej) jest monitorowana przez wskaźniki dotyczące długości dróg publicznych oraz eksploatowanych linii kolejowych, chociaż bardziej

odpowiednie byłoby odniesienie ich do powierzchni województwa, aby uzyskać wskaźniki gęstości. We

wskaźnikach kontekstowych można zauważyć wzrost długości dróg gminnych o 9,1% w okresie 2007-2010, ale wzrost ten był niższy niż w kraju (15,1%). Drogi wodne nie są odzwierciedlone w żadnych

wskaźnikach20.

19 Grunty zdewastowane i zdegradowane wymagające rekultywacji wynosiły w 2010 roku 4372 ha. 20 Transport śródlądowy oparty na kanale gliwickim jest wspierany w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko ze

względu na swoje znaczenie ponadregionalne i uwarunkowanie inwestycjami na szlaku komunikacyjnym rzeki Odry.


27

Wpływ RPO WSL na ten aspekt jest jednak niewielki. Wzrost długości dróg gminnych w okresie 2007-

2010 wyniósł 1 068 km, natomiast w ramach projektów realizowanych jest jedynie 28 km dróg tej kategorii. To oznacza, że RPO WSL odpowiada tylko za 2% tego wzrostu (nawet zakładając, że do

2010 roku wszystkie drogi zostałyby już wybudowane).

Międzynarodowy Port Lotniczy „Katowice” w Pyrzowicach nie jest wspierany w ramach RPO WSL21, ale mogą być realizowane projekty dotyczące infrastruktury około lotniskowej (zaplanowano

m.in. projekt kluczowy z zakresu infrastruktury wodno-ściekowej22), a także mogą być realizowane

projekty konkursowe w obszarze około lotniskowym, chociaż jak dotąd nie złożono projektów związanych z tą tematyką.

Słabe strony

Zły stan techniczny infrastruktury komunikacyjnej jest znaczącym problemem. Tym bardziej,

że układ komunikacyjny jest nieuporządkowany, przestarzały i niewydolny, co jest poruszane również w kolejnych słabych stronach tego obszaru. Ta słaba strona nie jest opisywana przez wskaźniki

kontekstowe, które odnoszą się wyłącznie do długości dróg / linii kolejowych. W ramach RPO WSL zrekonstruowanych zostanie do końca 2012 roku jedynie 2,5 km dróg

regionalnych (łącznie po zrealizowaniu wszystkich projektów planuje się przebudować 7,9 km tych

dróg) i 273 km dróg lokalnych (planuje się przebudować 292 km tych dróg), co stanowi 0,1% dróg regionalnych i 1,4% dróg lokalnych. Nie zrekonstruowano jak dotąd żadnych linii kolejowych. Wpływ

na minimalizację tej słabej strony jest zatem niewielki.

Niedrożność systemu transportowego i niespójność układu komunikacyjnego wynika głównie z nakładania się potoku ruchu regionalnego, wewnątrzmiejskiego i tranzytowego, co

powoduje przekraczanie przepustowości, wydłużenie czasu przejazdu i zwiększenie wypadkowości tras.23

W ramach RPO WSL, oprócz tego, co zostało powiedziane wyżej, planuje się wybudować 31 km dróg

regionalnych, a także 22,4 km dróg lokalnych. Przebudowanych zostanie 261 skrzyżowań, 14 przejść dla pieszych i 4 przejazdy kolejowe. W skali regionu jest to bardzo mało.

Jeżeli chodzi natomiast o komunikację zbiorową, planuje się kupić 174 autobusy, 7 tramwajów i 13 sztuk taboru kolejowego. Planuje się wybudować 4,6 km i przebudować 0,5 km dróg tramwajowych,

a w przypadku zatok autobusowych – wybudować 54 i przebudować 13 takich obiektów. Zostanie również zainstalowanych 209 urządzeń systemów elektronicznej obsługi w transporcie publicznym

i 4 elementy systemu informowania podróżnych. Znaczący wpływ widać zatem w przypadku

komunikacji zbiorowej, bowiem pojemność nowych jednostek transportu wyniesie ogółem 18,5 tys. miejsc, co stanowi 7% miejsc w komunikacji miejskiej w całym regionie.

Ścisła zabudowa uniemożliwiająca rozbudowę systemu drogowego, powoduje konieczność

budowy nowych tras. Jednakże oddane do użytku drogi szybkiego ruchu oraz istniejące obwodnice miast nie nadążają za rozwojem transportu drogowego. Podstawowym elementem projektowanego

układu drogowego regionu na szlaku wschód-zachód jest realizowana Drogowa Trasa Średnicowa, zwana autostradą miejską, posiadająca wysokie parametry techniczne i eksploatacyjne, mająca

ułatwić komunikację wewnątrz regionu i zwiększyć jej efektywność. Jest ona realizowana w ramach

RPO WSL (szereg projektów dotyczących poszczególnych odcinków tej drogi). W pozostałych przypadkach można mówić o inwestycjach omówionych powyżej.

Brak prośrodowiskowych rozwiązań łagodzących negatywne skutki fragmentacji ekosystemów

przez infrastrukturę transportową nadal pozostaje problemem. Brakuje wskaźników monitoringowych dotyczących tego zagadnienia. Można tu odnaleźć jedynie wskaźnik dotyczący długości

wybudowanych ekranów akustycznych (10,6 km w realizowanych projektach).

Infrastruktura społeczna (VIII, IX)

21 Rozwój MPL „Katowice” będzie wspierany wraz z innymi lotniskami sieci TEN na poziomie krajowym w Programie

Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. 22 projekt pn. „Infrastruktura okołolotniskowa Międzynarodowego Portu Lotniczego Katowice w Pyrzowicach- wodno-ściekowa‟.

Lider: Gmina Ożarowice / Termin realizacji: 2009-2013 / Całkowita wartość projektu: 110,90 mln zł / Wartość dofinansowania z RPO WSL: 93,77 mln zł (źródło: http://rpo-promocja.slaskie.pl).

23 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 28.


28

Mocne strony

Liczne ośrodki edukacyjne, naukowe i badawcze są silną stroną infrastruktury społecznej –

w regionie funkcjonuje 1/10 wszystkich szkół w Polsce, a ośrodki naukowe i akademickie są jednymi z ważniejszych w kraju (również na uczelniach wyższych pracuje co dziesiąty pracownik naukowy

w kraju). Jednak ta silna strona nie jest opisywana przez wskaźniki kontekstowe.

W regionie można zauważyć koncentrację specjalistycznych placówek służby zdrowia (klinik i szpitali specjalistycznych) oraz ich dobrą dostępność. Województwo jest na pierwszym miejscu pod

względem liczby łóżek przypadających na 10 tys. mieszkańców. Wynika to z funkcjonowania szpitali specjalistycznych leczących pacjentów z całego kraju (m. in. Centrum Onkologii w Gliwicach i Śląskie

Centrum Chorób Serca w Zabrzu, Centrum Leczenia Oparzeń w Siemianowicach Śląskich). Brakuje jednak wskaźników kontekstowych opisujących obłożenie jednego łóżka w szpitalach czy liczbę lekarzy

przypadających na 10 tys. ludności. Również wskaźniki programowe nie mierzą koncentracji

specjalistycznych placówek służby zdrowia, jedynym wskaźnikiem jest liczba projektów z zakresu ochrony zdrowia, których do końca 2012 roku zostanie zrealizowanych 105. Kluczowym wskaźnikiem z

poziomu projektów jest „Średni czas oczekiwania na świadczone usługi‟, który osiągnie wartość -182 dni. Oczywiście jest to łączny czas skrócenia oczekiwania pacjentów. Pokazuje on jednak, że

dostępność usług się zwiększyła dzięki realizacji projektów.

Duży potencjał w zakresie specjalistycznej ochrony zdrowia wynika z tego, co zostało powiedziane wyżej. Potencjał ten mierzy wskaźnik kontekstowy „porady udzielone przez lekarzy‟,

jednakże nie jest on odniesiony do liczby mieszkańców, przez co nie jest możliwe porównanie regionu

z krajem. Można zauważyć jednakże wyższy wzrost liczby udzielonych porad w województwie (o 10,6%) w porównaniu z Polską (o 3,5%), co świadczy o wzmacnianiu tej silnej strony. W ramach

RPO WSL, jeżeli chodzi o wskaźniki programowe, zrealizowanych zostanie do końca 2012 roku 77 projektów polegających wyłącznie na zakupie aparatury i sprzętu medycznego, a 109 ośrodków

objętych zostanie projektami. W wyniku realizacji projektów udzielonych zostanie 1,7 tys. porad oraz

przeprowadzonych zostanie 1,5 tys. badań wykorzystujących infrastrukturę objętą wsparciem. Wskaźniki na poziomie projektu są bardziej szczegółowe, badają również liczbę badań, zabiegów,

operacji wykonanych sprzętem medycznym objętym projektami. Wskaźnik ten dla zmodernizowanego sprzętu medycznego po zrealizowaniu projektów wyniesie 45 tys. szt., natomiast dla nowego sprzętu –

aż 1 471 tys. szt. Dzięki realizacji projektów zakupionych zostanie bowiem 2,5 tys. sztuk sprzętu medycznego. Ogólnie, z infrastruktury objętej projektem skorzysta 641 tys. osób. Zatem

do wzmacniania potencjału ochrony zdrowia RPO WSL przyczyniło się w znacznym stopniu.

Dobrze zorganizowany wojewódzki system ratownictwa medycznego jest silną stroną, na którą RPO WSL nie ma wpływu, system ratownictwa nie został objęty wsparciem w ramach Programu

(nie powinna się ona zatem znaleźć w analizie SWOT Programu).

Słabe strony

Niedoinwestowanie infrastruktury edukacyjnej można monitorować jedynie za pomocą

jednego, dosyć wybiórczego wskaźnika kontekstowego: udział szkół wyposażonych w komputery według poziomu kształcenia. Faktycznie na początku okresu w 2007 roku wskaźnik ten kształtował się

poniżej średniej dla Polski (71,8% wobec 74,4%). Natomiast w roku 2010 wskaźniki te zrównały się ze sobą i wyniosły 79,6%. Największy wzrost zanotowano w przypadku szkół ponadpodstawowych

i ponadgimnazjalnych (o 25%) oraz policealnych (o 18%). Mimo tego, w przypadku ostatniej grupy

szkół wskaźnik nadal jest poniżej średniej dla kraju (41% wobec 45%). W RPO WSL wskazuje się jednak, że problemów jest więcej. Mimo, że pod względem liczebności klas,

wyposażenia szkół w komputery oraz liczby studentów przypadających na jednego nauczyciela, region śląski zasadniczo nie odbiega od średniej krajowej, to jednak zarówno stan techniczny, jak

i wyposażenie placówek edukacyjnych są niezadowalające. Dlatego w RPO WSL wspartych zostanie do końca 2012 roku 70 projektów, w tym 24 projekty

dotyczące szkolnictwa wyższego i 14 – dotyczące kształcenia ustawicznego i zawodowego. Do 2012

roku wsparciem objęte zostaną 73 obiekty dydaktyczne, w tym 32 obiekty szkolnictwa wyższego i 16 – kształcenia ustawicznego. Po zrealizowaniu wszystkich projektów – z ważniejszych efektów warto tu

wspomnieć o 595 salach lub laboratoriach dydaktycznych (w tym 75 wybudowanych), 66 pracowniach komputerowych (w tym 20 wybudowanych), a także o 5,3 tys. urządzeń dydaktycznych i pomocy


29

naukowych. Działania prowadzone w ramach RPO WSL są widoczne, ale oczywiście, jeżeli odniesiemy

je np. do liczby pomieszczeń w szkołach24, to wsparciem objęto jedynie 1,5% pomieszczeń szkolnych – nie jest to wpływ znaczący.

Niedoinwestowanie i zły stan infrastruktury zdrowotnej nie ma odniesienia we wskaźnikach

kontekstowych. W ramach RPO WSL do końca 2012 roku zrealizowanych zostanie 105 projektów z zakresu ochrony zdrowia (obejmujących 109 obiektów), w tym 77 projektów dotyczących wyłącznie

zakupu aparatury i sprzętu medycznego, co oznacza, że wsparcie głównie zostało skierowane na

poprawę jakości usług. W ramach wszystkich realizowanych projektów założono objęcie wsparciem 281 gabinetów, 20 punktów ambulatoryjnych, 7 bloków diagnostycznych, 3 bloki operacyjne, 15 sal

operacyjnych, 72 sale zabiegowe. Jeżeli te efekty odniesiemy do liczby zakładów opieki zdrowotnej (110 szpitali i 1 819 otwartych zakładów), wpływ RPO na ten aspekt okazuje się niewielki.

Niski stan techniczny infrastruktury mieszkaniowej nie jest opisywany przez żadne wskaźniki.

Wynika to z faktu, że infrastruktura mieszkaniowa jest objęta wsparciem tylko w kontekście usuwania azbestu (w ramach Poddziałania 6.2.1 i 6.2.2).

Nawarstwianie się problemów społecznych w obszarach zdegradowanej tkanki miejskiej

nie ma odniesień we wskaźnikach kontekstowych, ani we wskaźnikach programowych. W przypadku wskaźników projektowych możemy po zrealizowaniu wszystkich projektów odnaleźć takie efekty jak: 5

systemów monitoringu wizyjnego, 96 tys. osób objętych systemem monitoringu wizyjnego zlokalizowanych w 9 dzielnicach. Dodatkowo, można tu wskazać omówione wyżej efekty dotyczące

rewitalizacji terenów zdegradowanych, ale kluczową kwestią jest zwiększenie poziomu wykrywalności

przestępstw o 4,5% (planowane). Będzie to zatem mały, ale widoczny wpływ RPO WSL na tą słabą stronę.

Niewystarczająca infrastruktura sportowa i rekreacyjna w stosunku do potrzeb występujących

w regionie nie jest monitorowana przez wskaźniki kontekstowe. W przypadku wskaźników programowych można odnaleźć wskaźnik liczby osób korzystających z infrastruktury sportowej objętej

wsparciem, który do 2012 roku wyniesie 943 tys. osób. W ramach wszystkich projektów zrealizowane zostaną różne inwestycje takie jak: budowa 29 obiektów sportowych o powierzchni 27,5 tys. m2, a

także 9 zamkniętych (o powierzchni 19,5 tys. m2) i 48 otwartych (o powierzchni 117,6 tys. m2),

obiektów sportowych, przebudowa lub remont 7 obiektów sportowych, 5 zamkniętych (o powierzchni 8,8 tys. m2) i 35 otwartych (o powierzchni 240,3 tys. m2) obiektów sportowych, doposażenie 26

obiektów sportowych, zakupienie ponad 2 tys. sztuk sprzętu i wyposażenia. Nie jest możliwe odniesienie tych efektów do osiągnięć całego regionu, bowiem nie są dostępne adekwatne wskaźniki

statystyczne.

Problemem regionu była również wysoka bezwzględna liczba zarejestrowanych bezrobotnych. W 2005 roku było ich 281,3 tys., co stanowiło 10,1% zbiorowości polskich bezrobotnych (drugie

miejsce w kraju po województwie mazowieckim). Rok później stopa bezrobocia rejestrowanego wzrosła do 12,7%, po czym w 2008 roku spadła do 6,9% i po raz kolejny zaczęła rosnąć, aby w 2010

roku osiągnąć poziom 10%. Co ciekawe, w tym okresie udało się jednak zejść poniżej średniej dla

Polski (na koniec 2010 roku stopa bezrobocia dla Polski wyniosła 12,4%). Podobnie udało się przezwyciężyć negatywne trendy dotyczące bezrobocia długoterminowego – wskaźnik ten w 2010

roku wyniósł 4%, podczas gdy dla UE wynosił on 3,8%, a dla Polski kształtował się on na poziomie 5,7%. Zatem w okresie 2007-2010 województwo skutecznie walczy z tą słabą stroną. Udział RPO WSL

w tym obszarze (jak pokazano wyżej przy omawianiu niskiego wskaźnika zatrudnienia) jest niewielki.

Powyższa analiza pokazuje, że silne i słabe strony nie są dobrze odwzorowane w zestawach wskaźników. Wiele obszarów nie jest

wspieranych w ramach RPO WSL, a te, które Program wspiera – w większości nie zmieniają się w znaczący sposób. Inaczej mówiąc, wpływ

RPO WSL na zmiany w obrębie silnych i słabych stron jest mały (w wielu

24 w szkołach podstawowych jest ok. 18 tys. pomieszczeń, w gimnazjach – 9,8 tys. pomieszczeń, w ponadgimnazjalnych – 5,1

tys. pomieszczeń, w szkołach ogólnokształcących – 4 tys. pomieszczeń, w zasadniczych szkołach zawodowych – 1,1 tys. pomieszczeń, a w szkołach policealnych – 1,2 tys. pomieszczeń.


30

przypadkach nie przekraczający 5%), w wielu przypadkach – dalece

niewystarczający, szczególnie w obszarze gospodarki. Czynniki wpływające na tę sytuację są dwa: zbyt małe środki, jakimi dysponuje RPO w stosunku

do potrzeb oraz zbytnie rozdrobnienie wsparcia na wiele różnych priorytetów

i działań. Jedyny znaczący wpływ można natomiast zauważyć w przypadku

obszaru turystyki i kultury oraz społeczeństwa informacyjnego.

W przypadku turystyki i kultury czynniki, które wpłynęły na tak znaczące efekty Programu w skali

województwa, mogą dotyczyć kwestii zliczania wskaźników. Trzeba tu zaznaczyć, że liczba turystów w

poszczególnych projektach może być wielokrotnie powielana (jeżeli np. kilka projektów jest realizowana na podobnym obszarze), co może powodować przekłamanie wskaźników. W przypadku

infrastruktury społeczeństwa informacyjnego – z jednej strony w województwie zapóźnienia są stosunkowo niewielkie, ale z drugiej – należy mieć na uwadze, że obecnie realizowane projekty

napotkały na poważne trudności podczas realizacji i istnieje duże ryzyko, że nie zostaną one

zakończone. Może to oznaczać, że wpływ RPO WSL na ten aspekt nie będzie tak znaczący, jak się wydaje obecnie.

Warto tą analizę odnieść również do efektu dodatkowości (por. rozdz. 2.3.2). To nie jest jak, jak

wskazywali beneficjenci podczas wywiadu zogniskowanego, że fundusze unijne nie są znaczące. Efekt dodatkowości pokazuje, że fundusze unijne w dużym stopniu zwiększyły wydatki inwestycyjne

samorządów, ale to nadal niewiele jeżeli chodzi o zmiany w obrębie statystyki publicznej i wpływu na

likwidację słabych stron, a wzmocnienie – silnych. Należy tu rozgraniczyć dwie kwestie – dotychczasową wielkość wydatków inwestycyjnych i zmiany w statystyce publicznej. W pierwszym

przypadku wpływ jest widoczny, w drugim – w niewielkim stopniu.


31

2.1.2. Spójność wskaźników z celami priorytetów RPO WSL

Czy wskaźniki programowe (produktu i rezultatu) oraz wskaźniki oddziaływania są spójne z celami priorytetów i przyczyniają się do osiągnięcia celów poszczególnych priorytetów Programu? Które ze wskaźników realizują w największym stopniu cele priorytetów? Czy istnieją obszary i aspekty, które nie podlegają monitoringowi? Czy możliwa jest ocena wpływu wszystkich aspektów poszczególnych celów na osiągnięty poziom ich realizacji? W jakim stopniu osiągnięto zaproponowane wskaźniki oddziaływania?

Wskaźniki programowe

W ramach niniejszego badania przeprowadzono analizę spójności wskaźników programowych z celami szczegółowymi. W pierwszej kolejności cele poszczególnych priorytetów podzielono na cele

szczegółowe priorytetów25. Następnie wskaźniki przyporządkowano do wszystkich wyróżnionych celów Działań w obrębie danego celu priorytetu według trzystopniowej skali26. Suma w wierszach i w

kolumnach tak powstałej matrycy pokazała, czy dany wskaźnik jest spójny z celami priorytetów

(spójny jest wtedy, kiedy wartość sumy jest większa od zera) oraz w jakim stopniu przyczynia się do osiągnięcia tego celu (wyliczony został procent z możliwych do uzyskania punktów w ocenie). Z

drugiej strony, badając sumy w kolumnach macierzy można było wskazać czy występują obszary, które nie podlegają monitoringowi, albo które obszary nie są dobrze opisywane przez wskaźniki

(założono, że dzieje się tak wtedy, kiedy suma w danej kolumnie jest mniejsza niż połowa możliwych

do uzyskania punktów).

Warto na początek rozważań przytoczyć zdanie przedstawicieli IZ RPO WSL, zgodnie z którym

myślenie o wskaźnikach programowych wywodziło się z celu głównego Programu, a następnie z celów

szczegółowych. Uważano, że przyjęte wskaźniki będą wystarczające i miarodajne. One poniekąd korelowały ze wskaźnikami Strategii Rozwoju Województwa. Strategia zawiera wskaźniki nie

projektowe, ale kontekstowe (są obecnie w trakcie aktualizacji). Według przedstawicieli IZ RPO

WSL było mało czasu na przygotowanie wskaźników, bo

dyskusja nad wskaźnikami na

poziomie ministerialnym zaczęła się zbyt późno. Poza tym wskaźniki

musiały wiązać się również z rozporządzeniem 1083/2006,

potem dołożono wskaźniki KSI,

które de facto zostały narzucone. Przez te działania powstał zestaw

wskaźników, który nie ma bezpośredniego przełożenia

wskaźników programowych na wskaźniki projektowe.

Zgodnie z wynikami innego

przeprowadzonego badania27 funkcjonujący system wskaźników programowych umożliwia pomiar wszystkich wyznaczonych

celów. Nasza analiza wykazała jednak wiele słabych stron oraz to, że wskaźniki głównie

25 Analizie poddano również cel główny priorytetu, czy nie zawiera on innych ukrytych obszarów nie odzwierciedlonych w

celach szczegółowych – nie odnaleziono takich przypadków. 26 Zastosowano następującą skalę: 0 – wskaźnik w ogóle nie wpływa na realizację celu danego obszaru, 1 – wskaźnik

w niewielkim stopniu wpływa na realizację celu danego obszar, 2 – wskaźnik w znaczącym stopniu wpływa na realizację celu danego obszar.

27 Raport końcowy badania ewaluacyjnego „Analiza systemu wskaźników Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013", s. 70.

Gospodarcza

Społeczna

Środowiskowa

Infra-techniczna

Wykres 1. Koncentracja wskaźników programowych na opisywaniu płaszczyzn celu głównego RPO WSL.



32

opisują płaszczyznę społeczną i gospodarczą, a w najmniejszym stopniu – płaszczyznę

środowiskową28.

Taka sytuacja jest spowodowana tym, że po pierwsze w zestawie wskaźników najwięcej z nich opisuje płaszczyznę gospodarczą (obejmuje ona trzy priorytety), a po drugie – płaszczyzna

społeczna jest taką płaszczyzną horyzontalną, która jest wspierana w różnych osiach priorytetowych (np. jakość życia jest wspierana zarówno poprzez społeczeństwo informacyjne, turystykę, jak

i środowisko, czy drogi). Tak przekrojowego wpływu nie można zauważyć w żadnym innym

przypadku.

Należy zgodzić się z autorami wyżej cytowanego raportu29, że większość wskaźników opisuje

poszczególne cele, jednak nie zawsze mierzy je w sposób bezpośredni. W wielu przypadkach wskaźniki mierzą określone aspekty związane z realizacją celów i wpływające na ich osiągnięcie na zasadzie

związków przyczynowo-skutkowych. Przykładem wskaźników, które w żaden sposób nie umożliwiają

pomiaru realizacji celów są wskaźniki liczby projektów z danego obszaru. Formalnie zalicza się je do wskaźników produktu. W praktyce jednak wskaźniki te nie badają produktów, ponieważ nie

odnoszą się do rzeczowych efektów działań w projektach, osiąganych bezpośrednio na skutek wydatkowania środków. Można z dużym przekonaniem powiedzieć, że wskaźniki te nie przekazują

żadnych informacji o spodziewanych efektach projektów. Poza tym poziom ogólności (np. „Liczba

projektów z zakresu B+R‟, „Liczba projektów z zakresu społeczeństwa informacyjnego‟) powoduje, że trudno też mówić o jakiejkolwiek trafności tych wskaźników w kontekście realizacji celów osi

priorytetowych. Ich jedyną zaletą jest prostota zliczenia i sprawozdawania. Jednakże zliczanie wielu nieporównywalnych projektów ze sobą (np. przebudowy 20 km drogi wojewódzkiej i 1 km chodnika

przy drodze gminnej) jest niepoprawne metodologiczne i budzi sprzeciw autorów.

Ponieważ jednak wskaźniki tego typu stanowią podstawę budowy systemu wskaźników Core Komisji Europejskiej – jak można przypuszczać – nie jest możliwa ich zmiana, a tym bardziej ich

przeformułowanie. Jednakże nie będą one w dalszej części analizowane.

W przypadku celu „Wzrost konkurencyjności regionalnej gospodarki opartej na wiedzy‟30 najlepiej opisany przez wskaźniki (ponad połowę wskaźników) jest obszar „wzrost konkurencyjności

przedsiębiorstw‟, a w drugiej kolejności „wzmocnienie potencjału sektora B+R i struktur sieciowych na

rzecz innowacji‟, ale w tym przypadku tylko jeden rezultat opisuje ten obszar. Najsłabiej opisany jest trzeci obszar: „wzrost wartości bezpośrednich inwestycji w regionie‟.

Ten obszar najlepiej opisują trzy wskaźniki z pogranicza przedsiębiorczości i nauki dotyczące inkubatorów, parków technologicznych, wdrażania innowacji przez przedsiębiorstwa i współpracy

pomiędzy przedsiębiorcami a jednostkami badawczymi. Mimo tak pozytywnego wydźwięku powyższej analizy, należy zwrócić uwagę, że nie jest możliwe

określenie wpływu wszystkich aspektów tego celu na osiągnięty poziom jego realizacji. Dla przykładu,

w przypadku wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw nie są badane kluczowe elementy konkurencyjności, jak udział w rynku, eksport, sprzedaż, zyskowność (badany jest jedynie wzrost

zatrudnienia). W przypadku wzmocnienia potencjału sektora B+R i struktur sieciowych na rzecz innowacji nie są badane nowe wdrożenia w przedsiębiorstwach lub też np. patenty, czy publikacje

naukowe. Paradoksalnie, najbardziej trafnie opisano trzeci obszar (z tego powodu, że jest on najmniej

skomplikowany i można go opisać kilkoma wskaźnikami).

W przypadku celu „Stworzenie warunków do rozwoju społeczeństwa informacyjnego

w regionie‟31 oba obszary opisano zarówno wskaźnikami produktu, jak i rezultatu, przy czym więcej

wskaźników odnosi się do obszaru „zapewnienie powszechnego, szerokopasmowego i bezpiecznego dostępu do Internetu‟. Nie ma tu zbędnych wskaźników, a z drugiej strony wskaźniki opisują wszystkie

aspekty celu niezbędne do oceny poziomu jego realizacji.

28 Sposób opisywania poszczególnych płaszczyzn został określony na podstawie sumy ocen wpływu wskaźników

programowych (od 0 do 2) na każdą z płaszczyzn. 29 Raport końcowy badania ewaluacyjnego „Analiza systemu wskaźników… op.cit., s. 8. 30 cel ten dzieli się na trzy cele szczegółowe: wzrost wartości bezpośrednich inwestycji w regionie, wzrost konkurencyjności

przedsiębiorstw, wzmocnienie potencjału sektora B+R i struktur sieciowych na rzecz innowacji. 31 cel ten dzieli się na dwa cele szczegółowe: zapewnienie powszechnego, szerokopasmowego i bezpiecznego dostępu do

Internetu, wzrost liczby usług publicznych świadczonych drogą elektroniczną.


33

W przypadku celu „Wzrost konkurencyjności turystycznej regionu‟32 po usunięciu z analizy

wskaźników liczby projektów nie pozostał żaden wskaźnik produktu w żadnym z czterech obszarów.

Zdaniem ewaluatorów, aby w pełni umożliwić monitorowanie efektów Programu, należało zestaw wskaźników programowych wyposażyć – oprócz obligatoryjnych wskaźników KE - również w

takie wskaźniki produktu, które umożliwią realny monitoring wdrażania.

Należało zatem dołączyć pięć adekwatnych wskaźników produktu do obszarów tego celu. Takie wskaźniki mogłyby dotyczyć liczby obiektów objętych wsparciem, liczby stworzonych regionalnych

produktów turystycznych, liczby centrów i punktów informacji turystycznej objętych wsparciem, czy też liczby promowanych ofert turystycznych. Dodatkowo, w obszarze „tworzenie i rozwój regionalnych

produktów turystycznych‟ należało dołączyć wskaźniki liczby klientów, użytkowników takich produktów, podobnie jak w obszarze „zwiększenie dostępu do informacji turystycznej‟. Również ostatni

obszar („wzrost rozpoznawalności regionalnej oferty turystycznej‟) nie ma wskaźnika liczby odbiorców

kampanii promocyjnych, przy czym trudno jest mierzyć efekty kampanii w ten sposób (można w tym przypadku posiłkować się planowaną liczbą odbiorców, do których kampanie promocyjne mają

dotrzeć). Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że wskaźnik „Przychody z infrastruktury turystyki objętej

wsparciem w ramach programu‟ nosi znamiona wskaźnika oddziaływania – wpływa na podniesienie

konkurencyjności turystycznej regionu i bezpośrednio wpisuje się we wzrost wartości dodanej (na bazie wydatków turystów zagranicznych oparto jeden z proponowanych wskaźników oddziaływania –

por. niżej).

Dla celu „Wzrost znaczenia kultury jako czynnika rozwoju społeczno-gospodarczego‟33 również brakuje wskaźników produktu dla dwóch z trzech obszarów („zwiększenie dostępu do

informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie‟, „wzrost rozpoznawalności oferty kulturalnej regionu‟). Z drugiej strony można zauważyć, że tak naprawdę wskaźnik rezultatu

z ostatniego obszaru („liczba nowych ofert programowych w zakresie kultury‟) powinien być

wskaźnikiem produktu, a rezultatem powinien być wskaźnik „liczby osób, które skorzystały z ofert kulturalnych‟.

W przypadku obszaru „zwiększenie dostępu do informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie‟ wskaźnik produktu powinien być związany z centrami i punktami informacji kulturalnej (lub

innymi elementami systemu informacji i promocji, np. wirtualnymi), natomiast wskaźnik rezultatu powinien, podobnie jak wyżej, dotyczyć liczby osób, które uzyskały dostęp do informacji / do których

informacja trafiła.

Warto również zatrzymać się przy trzecim obszarze: „zachowanie dla przyszłych pokoleń dziedzictwa kulturowego‟. Obszar ten mówi o obiektach dziedzictwa kulturowego, natomiast wskaźniki dotyczą

wszystkich obiektów kultury. Należało to doprecyzować – zamienić wskaźnik „Liczba budynków kultury poddanych modernizacji‟ na „Liczba obiektów dziedzictwa kulturowego objętych wsparciem‟. Tego

jednak nie dokonano.

Podobna sytuacja występuje w celu „Ochrona oraz poprawa jakości środowiska‟34 – tutaj również żaden obszar nie ma wskaźników produktów. Pierwszy obszar „poprawa jakości wód powierzchniowych

i podziemnych‟ ma dobrze sformułowane wskaźniki rezultatu, natomiast należało dodać wskaźniki

produktu dotyczące liczby kilometrów sieci wodociągowej i kanalizacyjnej objętej projektami. W obszarze „ograniczenie ilości odpadów deponowanych i zdeponowanych w środowisku‟ należało

dodać wskaźniki produktu dotyczące zakładów segregacji, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Również wskaźnik rezultatu nie obejmuje wszystkich aspektów (jedynie segregację odpadów), dlatego

należało rozszerzyć znaczenie tego wskaźniki na ogólnie rzecz biorąc ograniczenie ilości odpadów

32 cel ten dzieli się na cztery cele szczegółowe: poprawa jakości infrastruktury turystycznej regionu, tworzenie i rozwój

regionalnych produktów turystycznych, zwiększenie dostępu do informacji turystycznej, wzrost rozpoznawalności regionalnej oferty turystycznej.

33 cel ten dzieli się na trzy cele szczegółowe: zachowanie dla przyszłych pokoleń dziedzictwa kulturowego, zwiększenie dostępu do informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie, wzrost rozpoznawalności oferty kulturalnej regionu.

34 cel ten dzieli się na pięć celów szczegółowych: poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych, ograniczenie ilości odpadów deponowanych i zdeponowanych w środowisku, poprawa jakości powietrza, doskonalenie systemu zarządzania środowiskiem, ochrona dziedzictwa przyrodniczego i kształtowanie postaw ekologicznych społeczeństwa.


34

zdeponowanych w środowisku (co byłoby idealnie zgodne z brzmieniem celu obszaru). Dopiero

wówczas efekty Programu byłyby monitorowane w należyty sposób. W obszarze „poprawa jakości powietrza‟ należało dodać wskaźniki produktu dotyczące systemów

ciepłowniczych, termomodernizacji, źródeł energii, w tym źródeł odnawialnych. Wydaje się również, że

wskaźnik rezultatu dotyczący zainstalowanej mocy ze źródeł odnawialnych nie obejmuje istoty sprawy, bowiem bardziej adekwatne do celu szczegółowego byłyby wskaźniki dotyczące zmniejszenia emisji

gazów i pyłów do atmosfery. W obszarze „doskonalenie systemu zarządzania środowiskiem‟ należało dodać zarówno wskaźnik

produktu, jak i rezultatu, np. wskaźnik produktu dotyczący instrumentów gromadzenia i przetwarzania informacji o stanie środowiska, np. map akustycznych oraz map zalewowych, a wskaźnik rezultatu

dotyczący obszaru objętego systemami zarządzania środowiskiem.

W ostatnim obszarze „ochrona dziedzictwa przyrodniczego i kształtowanie postaw ekologicznych społeczeństwa‟ wystarczyło dodać wskaźniki produktu (dotyczące infrastruktury służącej szeroko

pojętej edukacji ekologicznej), ponieważ wskaźniki rezultatu są określone prawidłowo i obejmują wszystkie aspekty tego obszaru. Bez tego wskaźnika produktu monitorowanie Programu jest niepełne.

Kolejnym celem, w którym brakuje poprawnych wskaźników produktu, jest „Wzrost

konkurencyjności przestrzeni miejskiej województwa‟35. W obszarze „wzrost konkurencyjności ośrodków metropolitalnych‟ należało dodać wskaźnik produktu dotyczący objęcia wsparciem obiektów

użyteczności publicznej związanych z organizacją międzynarodowych imprez kształtujących

metropolitalny wizerunek regionu. Wskaźniki rezultatu obejmują najważniejsze aspekty obszaru, przy czym można było zastanowić się nad dodaniem wskaźnika dotyczącego uczestników imprez. Bez tego

wskaźnika monitorowanie efektów w tym zakresie jest niepełne. W obszarze „wielofunkcyjne wykorzystanie obszarów zdegradowanych‟ występujący wskaźnik rezultatu

(„Powierzchnia terenów zrewitalizowanych w wyniku realizacji projektów‟) na poziomie projektów – jest de facto wskaźnikiem produktu. Wskaźnikiem rezultatu byłby na przykład wskaźnik „Liczbę osób

korzystających z infrastruktury objętej wsparciem‟.

Dla celu „Ukształtowanie efektywnego i zintegrowanego systemu transportowego‟36 oba obszary opisano zarówno wskaźnikami produktu, jak i rezultatu. Nie ma tu zbędnych wskaźników,

a z drugiej strony wskaźniki opisują wszystkie aspekty celu niezbędne do oceny poziomu jego

realizacji. Jest tu zatem możliwość pełnego monitorowania efektów.

Podobnie w przypadku celu „Stworzenie warunków do rozwoju społeczeństwa o wysokich

kwalifikacjach zawodowych, poszukiwanych na rynku pracy‟37 możemy mówić o dokładnym

dopasowaniu wskaźników produktów i rezultatów do poszczególnych obszarów. Również w tym zakresie monitorowanie jest wystarczające.

W przypadku ostatniego celu szczegółowego „Poprawa stanu zdrowia mieszkańców regionu‟38

dla dwóch obszarów dotyczących wzrostu dostępności i poprawy jakości usług medycznych lecznictwa zamkniętego i otwartego mamy poprawnie określone wskaźniki produktu i rezultatu, natomiast dla

trzeciego obszaru „poprawa warunków aktywnego sposobu spędzania czasu wolnego‟ brakuje wskaźnika produktu. Podobnie, jak dla dwóch wcześniejszych obszarów powinien on dotyczyć liczby

obiektów sportowych i rekreacyjnych objętych wsparciem.

Kończąc analizę związaną ze wskaźnikami programowymi, należy powiedzieć, że wszystkie, oprócz wskaźników liczby projektów, w jakimś stopniu wpływają na realizację poszczególnych celów

i obszarów. Zatem żadne z nich nie są zbyteczne, chociaż jak pokazują powyższe wyniki, niektóre

35 cel ten dzieli się na dwa cele szczegółowe: wzrost konkurencyjności ośrodków metropolitalnych, wielofunkcyjne

wykorzystanie obszarów zdegradowanych. 36 cel ten dzieli się na dwa cele szczegółowe: udrożnienie sieci drogowej województwa, zwiększenie udziału transportu

publicznego w przemieszczaniu osób. 37 cel ten dzieli się na trzy cele szczegółowe: wzrost dostępności i poprawa warunków kształcenia na poziomie wyższym,

wzrost dostępności i poprawa warunków kształcenia na poziomie przedszkolnym, podstawowym, gimnazjalnym i ponadgimnazjalnym, wzrost dostępności i poprawa warunków kształcenia ustawicznego.

38 cel ten dzieli się na trzy cele szczegółowe: wzrost dostępności i poprawa jakości usług medycznych lecznictwa zamkniętego, wzrost dostępności i poprawa jakości usług medycznych lecznictwa otwartego, poprawa warunków aktywnego sposobu spędzania czasu wolnego.


35

wymagały korekty i uporządkowania. Ponieważ tego nie uczyniono w odpowiednim czasie, obecnie

monitorowanie efektów Programu jest znacząco utrudnione.

Analiza zapisów RPO WSL wykazała, że wiele obszarów nie jest opisywana przez wskaźniki, szczególnie wskaźniki produktu. Nie licząc wskaźników liczby projektów (które nie mierzą produktów w odpowiedni sposób), żadne

wskaźniki produktu nie opisują takich osi priorytetowych jak: oś III („Turystyka‟), Oś IV („Kultura‟) w zakresie dostępu do informacji o zasobach

i wydarzeniach kulturalnych w regionie oraz wzrostu rozpoznawalności oferty

kulturalnej regionu, następnie całej osi V („Środowisko‟) oraz osi VI („Zrównoważony rozwój miast‟), a także w Działaniu 9.3 („Lokalna

Infrastruktura sportowa‟). W przypadku rezultatów, żaden wskaźnik nie

opisuje tylko jednego Działania – 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟).

Wyniki badania przedstawione przedstawicielom IZ RPO WSL podczas wywiadu spowodowały, że tą kwestią IZ RPO WSL będzie musiało się zająć. Do tej pory nie odczuwano bowiem braku wskaźników.

Owszem, uważano, że jest ich zbyt mało i że są lakoniczne, ale bardziej skupiano się na tym, że pewne wskaźniki zostały zaplanowane, a nie zostaną osiągnięte niż na tym, co nie zostało

zaplanowane.

***

Zaproponowane powyżej zmiany, ze względu na pozostały do końca realizacji Programu czas, warto

jest wdrożyć w przyszłym okresie programowania. Na podstawie powyższej analizy, można również wypracować trzy zasady postępowania przy opracowywaniu wskaźników programowych.

Po pierwsze, kwestia wykorzystywania wskaźników liczby projektów – jeżeli nadal będzie obligatoryjna (a wszystko na to wskazuje, zdaniem IZ RPO

WSL) – powinna być niezależna od własnego systemu wskaźników monitorowania realizacji Programu.

Po drugie, każdy obszar powinien mieć przynajmniej po jednym wskaźniku produktu (nie licząc wskaźnika liczby projektów) i rezultatu. Powinny one

obejmować w największym stopniu kluczowe aspekty zapisane w celu

odnoszącym się do danego obszaru. Jeżeli jeden wskaźnik nie może objąć wszystkich aspektów, należy dołożyć kolejny wskaźnik.

Po trzecie (co wynika z analizy wyników tego i poprzedniego podrozdziału), należy starać się nawiązywać we wskaźnikach do wskaźników kontekstowych

(ze statystyki publicznej), aby można było porównywać efekty realizacji

Programu ze zmianami w całym regionie i wyliczać wpływ Programu na nie.

Tym bardziej, że w przyszłej perspektywie będzie położony duży nacisk na osiąganie wskaźników, włącznie z sankcjami za ich nieosiągnięcie. Obecnie, zgodnie z tym, co mówią przedstawiciele IZ RPO

WSL, w sprawozdaniach należy się tłumaczyć z nieosiągnięcia wskaźników, ale nie grożą za to żadne

konsekwencje.

Wskaźniki oddziaływania39

Analizę wskaźników oddziaływania rozpoczniemy od sprawdzenia, czy są one spójne z celami

priorytetów i monitorują osiągnięcie celów poszczególnych priorytetów Programu.

W największym stopniu cele priorytetów realizuje ‘indeks innowacyjności’, który obejmuje

wszystkie obszary celu szczegółowego „Wzrost konkurencyjności regionalnej gospodarki

39 wskaźniki oddziaływania zostały zdefiniowane w raporcie końcowym badania ewaluacyjnego „Analiza systemu wskaźników…

op.cit., s. 71-72.


36

opartej na wiedzy‟, zawiera bowiem odniesienia zarówno do inwestycji w przedsiębiorstwach, jak

i do wzrostu samej konkurencyjności przedsiębiorstw, a także do działalności B+R i współpracy w ramach tej sfery. Pytanie tylko, czy warto jest wymyślać i obliczać kolejny syntetyczny wskaźniki

innowacyjności, kiedy w literaturze i praktyce stosuje się już wiele wskaźników badających ten aspekt

gospodarki.40 Adaptując jeden z istniejących wskaźników, zyskuje się automatycznie możliwość porównywania regionu z innymi regionami.

Oprócz tego indeksu zaproponowano dwa inne wskaźniki („Przyrost PKB wynikający ze wzrostu eksportu‟ oraz „Dynamika zatrudnienia‟), które uzupełniają opis obszarów, choć już nie w takim dużym

stopniu.

Przy czym korzystanie z danych GUS dotyczących wartości tych wskaźników budzi sprzeciw. Przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się wokół efektów działań zapisanych

w Programie, a nie całego regionu (tym bardziej, że wpływ RPO WSL

na gospodarkę nie jest duży – por. rozdz. 2.1.1). Chociaż należy się zgodzić z samą istotą tych wskaźników – powinny one opierać się na tożsamej

metodologii, co wskaźniki ze statystyki publicznej.

A więc np. powinna być liczona produkcja wytworzona na eksport, a dynamika zatrudnienia powinna

dotyczyć podmiotów objętych wsparciem w ramach RPO WSL.

Wówczas porównywanie oddziaływania Programu z osiągnięciami regionu

(które są monitorowane przez wskaźniki kontekstowe) będzie logiczne, uporządkowane, a przede wszystkim – użyteczne. Będzie można po pierwsze

zweryfikować, w jakim zakresie RPO WSL wpłynęło na osiągnięcia całego regionu, a po drugie – czy osiągnięcia podmiotów korzystających z RPO WSL

i za jego wsparciem, są wyższe czy niższe niż pozostałych podmiotów niekorzystających ze wsparcia (poprzez porównanie wskaźników

oddziaływania ze zmianami w obrębie wskaźników kontekstowych).

Widać to doskonale w przypadku wskaźników celu „Stworzenie warunków do rozwoju

społeczeństwa informacyjnego w regionie‟, gdzie możemy odnaleźć jeden wskaźnik tożsamy ze

wskaźnikiem kontekstowym („Odsetek gospodarstw domowych korzystających z Internetu‟), a drugi – ze wskaźnikiem monitorowania NSRO („Dostępność usług e-government on-line (% z 20

podstawowych usług)‟). Ich użyteczność przy monitorowaniu oddziaływania RPO WSL jest znikoma, chociaż sama wartość merytoryczna – bardzo wysoka. Co innego, gdyby można było zbadać, jaki

procent gospodarstw domowych korzysta z Internetu dzięki projektom realizowanym w ramach Programu lub które z usług e-government stały się dostępne dzięki Programowi. Taka informacja

byłaby kluczowa dla określenia oddziaływania RPO WSL na gospodarkę regionu i zmiany w niej

zachodzące.

Bardzo ciekawym wskaźnikiem i również bardzo wartościowym, jest „Oszczędność czasu uzyskana

dzięki wprowadzeniu e-usług publicznych wyrażona w euro‟. Jest to wskaźnik, który należy wyliczać ze

wskaźników projektowych dotyczących liczby użytkowników usług / liczby procedur i czasu oszczędzonego dzięki wprowadzeniu usług. Wyliczenie tego wskaźnika jest jednak obarczone dużym

błędem, ponieważ beneficjenci bardzo różnie podchodzili do określania oszczędności czasu i liczby użytkowników. Również liczba procedur dotyczyła procedur jako takich, a nie liczby zastosowań

procedury. Często również beneficjenci umieszczali tylko jeden ze wskaźników (albo liczbę

użytkowników, albo skrócenie czasu usługi), przez co niemożliwe było wyliczenie wartości tego wskaźnika dla wszystkich projektów.

W przypadku wskaźników oddziaływania opartych na danych pozyskiwanych z projektów należy

zadbać o to, aby beneficjenci wypełniali obligatoryjnie zestaw wskaźników niezbędnych do wyliczania

40 por. Pylak K. (red. nauk.) (2012), System monitoringu i ewaluacji Regionalnej Strategii Innowacji dla Mazowsza, Wyd. Urząd

Marszałkowski Województwa Mazowieckiego, Warszawa, Publikacja elektroniczna, ISBN 978-83-928567-5-7.


37

wskaźników na takim poziomie. Szczególnie wnikliwie powinny być badana poprawność ich wartości

przez osoby oceniające.

Dla celu „Wzrost konkurencyjności turystycznej regionu‟ określono poprawnie wskaźniki oddziaływania. Biorą one pod uwagę wszystkie aspekty z poszczególnych obszarów oprócz obszaru

„wzrost rozpoznawalności regionalnej oferty turystycznej‟. W tym przypadku nie do końca można mówić o trafności wskaźników. Dużo bardziej precyzyjnym wskaźnikiem byłby wskaźnik „wzrostu

rozpoznawalności regionalnej oferty turystycznej‟, który mógłby albo pozostać jako oddzielny

wskaźnik, albo być zintegrowany ze wskaźnikiem „Indeksu atrakcyjności turystycznej regionu‟.

Podobnie jest w przypadku celu „Wzrost znaczenia kultury jako czynnika rozwoju społeczno-

gospodarczego‟ – tu również obszar „wzrost rozpoznawalności oferty kulturalnej regionu‟ nie jest wystarczająco precyzyjnie opisany przez wskaźniki oddziaływania – brakuje analogicznego wskaźnika,

jak w przypadku poprzedniego celu.

Najsłabiej opisany jest cel „Ochrona oraz poprawa jakości środowiska‟. W przypadku dwóch obszarów („poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych‟, „poprawa jakości powietrza‟)

żaden wskaźnik oddziaływanie nie jest adekwatny, a w przypadku kolejnych dwóch („ograniczenie

ilości odpadów deponowanych i zdeponowanych w środowisku‟ i „doskonalenie systemu zarządzania środowiskiem‟) – wskaźnik opisuje jedynie jeden z aspektów (segregację odpadów, mapy akustyczne).

Jedynie w przypadku obszaru „ochrona dziedzictwa przyrodniczego i kształtowanie postaw ekologicznych społeczeństwa‟ możemy mówić o pełnym jego monitorowaniu.

W przypadku celu „Wzrost konkurencyjności przestrzeni miejskiej województwa‟ wskaźniki

oddziaływania pokrywają wszystkie aspekty obu obszarów.

Z kolei w przypadku celu „Ukształtowanie efektywnego i zintegrowanego systemu transportowego‟ wskaźniki oddziaływania opisują wyłącznie jeden obszar „udrożnienie sieci

drogowej województwa‟. Brakuje całkowicie wskaźników dla obszaru „zwiększenie udziału transportu publicznego w przemieszczaniu osób‟, takich jak np. „Odsetek ludności korzystającej z przewozów

komunikacją miejską‟.

Dla celu „Stworzenie warunków do rozwoju społeczeństwa o wysokich kwalifikacjach zawodowych, poszukiwanych na rynku pracy‟ wskaźniki oddziaływania poprawnie opisują

poszczególne obszary, przy czym w jednym przypadku (obszar „wzrost dostępności i poprawa

warunków kształcenia na poziomie przedszkolnym, podstawowym, gimnazjalnym i ponadgimnazjalnym‟) wskaźnik obejmuje tylko kształcenie na poziomie przedszkolnym – brakuje

wskaźnika skolaryzacji na poszczególnych poziomach wskazanych w obszarze.

W ostatnim celu „Poprawa stanu zdrowia mieszkańców regionu‟ wskaźniki bardzo dobrze opisują dwa obszary związane z usługami medycznymi, natomiast w ogóle nie opisują obszaru

„poprawa warunków aktywnego sposobu spędzania czasu wolnego‟ – ewentualnie można tu przypisać pośrednio wskaźnik „Przeciętna długość życia‟, ale bardziej odpowiedni byłby wskaźnik dotyczący

zachorowań na choroby związane z brakiem uprawiania sportów i otyłością.

***

Ostatnim elementem analizy, który należy przeprowadzić w tym punkcie, jest określenie wartości wskaźników oddziaływania. Na wstępie warto zauważyć, że nie jest możliwa odpowiedź na pytanie:

W jakim stopniu osiągnięto zaproponowane wskaźniki oddziaływania?, ponieważ we wspomnianym

raporcie41 nie określono wartości docelowych wskaźników oddziaływania, a więc nie można powiedzieć, w jakim stopniu osiągnięto te wskaźniki. Poza tym, wiele z tych wskaźników wymaga

prowadzenia oddzielnych badań (np. opinii i zadowolenia turystów, pacjentów, mieszkańców).

Jednakże w pewnym stopniu możliwa była odpowiedź na pytanie: ile wynoszą osiągnięte wartości wskaźników oddziaływania?) – tam, gdzie to możliwe – poprzez analizę wskaźników gromadzonych

przez GUS, Eurostat, a także poprzez przyporządkowanie wskaźników zbieranych na poziomie projektów do poszczególnych wskaźników oddziaływania. Wówczas możliwe było odniesienie wartości

41 Raport końcowy z badania ewaluacyjnego, Analiza systemu wskaźników Regionalnego Programu Operacyjnego

Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, s. 71-72.


38

osiągniętych wskaźników w ramach projektów do wartości wskaźników oddziaływania. Takich sytuacji

jest jednak niewiele.

W priorytecie I („Badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość‟) występują trzy wskaźniki, w tym jeden syntetyczny – indeks innowacyjności. Indeks ten składa się z dwunastu

wskaźników składowych, z których cztery nie są możliwe do wyliczenia bazując na ogólnodostępnych danych. Tylko w przypadku jednego wskaźnika zaproponowano odniesienie do Programu („Odsetek

firm otrzymujących dotacje ze środków publicznych na innowacyjność‟42) – jego wartość wyniosła

0,08%, co świadczy o zasięgu Programu i możliwości wpływu na całą gospodarkę (por. rozdz. 2.1.1). Pozostałe wskaźniki dotyczą całego regionu i są oparte na danych statystycznych. W 2007 roku

wydatki na działalność B+R stanowiły 0,35% wartości dodanej, po czym w 2008 roku spadły do 0,28%, aby w 2009 roku wzrosnąć do 0,57% wartości dodanej, przy czym w kolejnym roku wskaźnik

ten może ponownie spaść (na co wskazują wyniki wydatków na B+R). Niestety odsetek MSP współpracujących z innymi podmiotami systematycznie spadał z 26,7% w 2007 roku do 7,6% w 2010

roku. Wydatki na innowacje stanowiły w 2006 roku jedynie 1,4% obrotów przedsiębiorstw, a w latach

2008-2010 zauważono ich spadek do 1,0-1,2% obrotów przedsiębiorstw. Udział w sprzedaży produktów nowych na rynku wyniósł jedynie 6,22% w 2010 roku i wzrósł od 2009 roku o ponad 2%,

przy czym w 2007 roku wynosił aż 8,32%, zatem należy to nazwać raczej odrabianiem strat. W przypadku sprzedaży produktów nowych dla firmy, udział ten był podobny i wynosił 6,68% (najwięcej

od 2006 roku, kiedy wyniósł on 5,38%). Odsetek firm wprowadzających patenty i wzory przemysłowe

był bardzo mały i wyniósł odpowiednio w 2011 roku: 0,07% i 0,02%. Nie ma w tym zakresie znaczących zmian, bowiem w 2009 roku (od kiedy są dostępne te dane) wskaźniki te wyniosły

odpowiednio 0,06% i 0,02%. Przyrost PKB wynikający ze wzrostu eksportu nie jest możliwy do wyliczenia, natomiast dynamika

zatrudnienia wyniosła w 2010 roku 102,8% (i jest niewiele większa od dynamiki z roku 2006 – 102,5%).

W priorytecie II („Społeczeństwo Informacyjne‟) występują trzy wskaźniki, z których tylko jeden

można wyliczyć z danych projektowych. Oszczędność czasu uzyskana dzięki wprowadzeniu e-usług publicznych wyrażona w euro została oszacowana na bazie istniejących danych projektowych, chociaż

jak wskazano wyżej, zawierają one wiele braków i różnych interpretacji. Mimo tych trudności, wartość

wskaźnika oszacowano na poziomie 875,5 tys. euro. Kolejny wskaźnik („Odsetek gospodarstw domowych korzystających z Internetu‟) jest wskaźnikiem kontekstowym omówionym w rozdz. 2.1.1,

natomiast wskaźnik pochodzący z NSRO („Dostępność usług e-government on-line (% z 20 podstawowych usług)‟) jest dostępny jedynie dla Polski.

Priorytet III („Turystyka‟) opisują cztery wskaźniki, z których dwa („Indeks atrakcyjności turystycznej

regionu (wskaźnik syntetyczny)‟, „Stopień zadowolenia turystów z infrastruktury aktywnego wypoczynku‟) wymagają przeprowadzenia odrębnych badań wśród turystów. Wskaźnik „Dynamika

wydatków turystów zagranicznych w regionie‟ można wyliczyć na podstawie danych Instytutu

Turystyki, niemniej jednak dostępne są dane jedynie dla całej Polski43. Ostatni wskaźnik („Odsetek turystów, którzy odwiedzili region dzięki informacji o atrakcjach turystycznych regionu pozyskanych

on-line‟) próbowano wyliczyć na bazie danych projektowych, jednakże powstał problem dostępności danych. Owszem, w ramach wskaźników projektowych przewidziano wskaźnik „Liczba użytkowników

systemu informacji turystycznej‟ (który w realizowanych projektach osiągnie wartość 2,2 mln osób), niemniej jednak użytkownik systemu nie oznacza jeszcze turysty, który przyjechał do regionu. Stąd

niemożliwe jest wyliczenie tego wskaźnika za pomocą istniejących wskaźników i konieczne są odrębne

badania.

W przypadku priorytetu IV („Kultura‟) nie ma dostępnych danych do obliczenia żadnego z czterech

wskaźników oddziaływania. W przypadku wskaźnika „Wskaźnik uczestnictwa kulturalnego ludności

(odsetek mieszkańców korzystających w dóbr kultury przynajmniej 1 raz w miesiącu)‟ istnieją co prawda badania prowadzone przez GUS44 dotyczące sposobów spędzania wolnego czasu, z których

42 przy czym do wyliczeń wzięto nie tylko Poddziałanie 1.2.3 RPO WSL, ale także oś priorytetową 4 POIG. 43 por. http://www.intur.com.pl. 44 por. GUS (2011), Jakość życia i spójność społeczna 2011 (wstępna analiza wyników badania ankietowego), materiał

pobrany w październiku 2012 ze strony http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/wz_jakosc_zycia_i_spojnosc_spoleczna _2011_-_wstepna_analiza_wynikow_badania_ankietowego.pdf, s. 13.


39

wynika, że co najmniej raz na 3 miesiące do teatru, na koncerty uczęszcza 7,7% badanej populacji,

a muzea i wystawy sztuki zwiedza 4,4% populacji. Jednakże dane te są dostępne (nieodpłatnie) dla całej Polski i w różnych podziałach (ale nie wojewódzkich).

Dla priorytetu V („Środowisko‟) określono trzy wskaźniki, z których dwa („Wartość ekonomiczna

terenów objętych mapami akustycznymi‟, „Wartość ekonomiczna terenów odzyskanych na cele przyrodnicze‟) wymagają przeprowadzenia odrębnych wyliczeń. Z kolei wskaźnik „Odsetek osób

segregujących śmieci‟ można wyliczyć ze wskaźników programowych (liczba osób objętych selektywną

zbiórką odpadów osiągnęła poziom 180 tys. osób), dzięki czemu wartość wskaźnika wyniosła na obecny moment 3,9%.

W przypadku priorytetu VI („Zrównoważony rozwój miast‟) trzy z czterech wskaźników („Wskaźnik jakości życia w miastach‟, „Wartość ekonomiczna terenów zrewitalizowanych w miastach‟, „Wartość

ekonomiczna utworzonej / przekształconej przestrzeni publicznej w miastach‟) wymagają prowadzenia

oddzielnych badań. Z kolei w przypadku wskaźnika „Odsetek przestępstw, których sprawcy zostali wykryci i ukarani‟ dysponujemy wartością wskaźnika wykrywalności przestępstw (na poziomie

projektów), która wyniosła 4,5%. W Polsce wskaźnik wykrywalności ogólnej przestępstw wyniósł 67,9% i był najwyższy z dotąd odnotowanych45, jednakże w statystyce publicznej nie ma odniesienia

do województwa śląskiego.

Dla priorytetu VII („Transport‟) wyznaczono trzy wskaźniki, z których dwa wymagają badań własnych. Jeden z nich („Odsetek osób dojeżdżających do pracy z innej miejscowości‟) jest

przedmiotem analiz prowadzonych w różnych celach46. Ostatni wskaźnik („Liczba wypadków

śmiertelnych na 100 tys. mieszkańców‟) jest dostępny zarówno w statystyce, jak i we wskaźnikach projektowych. Przy czym dane są dostępne dla wypadków ogółem (nie tylko śmiertelnych, czyli

ciężkich wypadków komunikacyjnych). Wskaźnik ten dla całego regionu zmniejszał się ze 136 w 2007 roku do 109 – w 2011 roku (zmiana o 27 wypadków na 100 tys. mieszkańców). Wpływ RPO WSL na

zmiany w tym zakresie wyniesie 5 wypadków na 100 tys. mieszkańców (wartości dotyczą projektów

realizowanych), zatem jest to więcej niż średnio wynosi jednoroczna zmiana wskaźnika dla całego regionu (4 wypadki).

W przypadku priorytetu VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) jeden ze wskaźników („Dynamika liczby

studentów zagranicznych studiujących na śląskich uczelniach‟) wymaga przeprowadzenia dodatkowych badań lub wymaga zakupu wyników takich badań – dostępne są bezpłatne dane dla całej Polski47.

Wskaźnik „Odsetek dzieci w wieku 3-5 zamieszkałych na wsi objętych wychowaniem przedszkolnym‟ można wyliczyć dla województwa z danych GUS – jego wartość wynosiła od 4,8% w 2007 roku do

8,1% w 2010 roku, a więc podwoiła się w okresie 4 lat. Do 7 przedszkoli wybudowanych w ramach RPO WSL uczęszcza 1 577 osób, co stanowi aż 5,5% wszystkich dzieci w wieku 3-5 lat w 2011 roku.

Jeżeli zatem projekty się zakończą można się spodziewać znaczącego wzrostu tego wskaźnika

w województwie dzięki realizacji RPO WSL. W przypadku wskaźnika „Udział osób w wieku 25-64 lata uczących się i dokształcających w ogólnej liczbie ludności w tym wieku‟ dostępny jest jedynie wskaźnik

„Studenci szkól wyższych na 10 tys. ludności‟, ale z powodów technicznych nie jest on możliwy do wyliczenia48.

Dla priorytetu IX („Zdrowie i rekreacja‟) określono trzy wskaźniki oddziaływania (w tym jeden

dwuwariantowo). Z tych wskaźników można wyliczyć jedynie jeden („Przeciętna długość życia‟), do którego wykorzystano wskaźnik „Przeciętne dalsze trwanie życia‟. Długość życia dla kobiet i mężczyzn

oczywiście różni się między sobą, ale co jest bardzo istotne – dla obu płci rosło w okresie 2007-2011 –

dla kobiet wzrosło z 78,8 lat do 79,8 lat (o 1 rok), a dla mężczyzn – z 70,7 lat do 71,9 lat (o 1,2 roku).

45 MSWiA (2011), Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2010 roku, Warszawa, raport pobrany w październiku 2012 roku

ze strony bip.ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/statystyki/download,33,0.html, s. 8. 46 por. np. Otawa Group, MillwardBrown SMG/KRC (2010), Wspieranie aktywności zawodowej poprzez zarządzanie zjawiskiem

migracji – analiza w województwie śląskim. Skala migracji na Śląsku – badanie mieszkańców woj. śląskiego w wieku produkcyjnym, raport cząstkowy z badania, Warszawa, raport pobrany w październiku 2012 roku ze strony http://www.migracje.otawagroup.pl/pliki/2010/01/2010-09-08-1_KG.pdf.

47 W roku akademickim 2009/2010 ich liczba wyniosła 17,0 tys. osób (wg stanu na 30 listopada 2009), wobec 15,9 tys. w roku 2008/2009, 6,6 tys. w roku 2000/2001 i 4,3 tys. w roku 1990/1991 (por. http://www.studyinpoland.pl).

48 wskaźnik zawiera dwie możliwości: „ogółem‟ i „w wieku 19-24 lat‟, dzięki czemu po odjęciu od wartości ogółem wartości dla lat 19-24 otrzymalibyśmy wskaźnik dla osób pow. 25 lat. Niestety, w statystyce wartość ogółem wynosi w 2011 roku 368 osób, natomiast wartość dla wieku 19-24 lat – 4508 osób / 10 tys. mieszkańców (zatem dane zawierają błędy).


40

Zestaw wskaźników oddziaływania generalnie dobrze odwzorowuje cele szczegółowe, chociaż w niektórych obszarach nie monitoruje całych

obszarów (por. środowisko, transport, zdrowie). Wartości wskaźników często

dotyczą całego regionu, co powoduje, że wskaźniki nie mierzą tego, do czego zostały powołane (oddziaływania Programu). Dodatkowo, sposób ich

pomiaru jest bardzo trudny i wymaga prowadzenia w wielu przypadkach

oddzielnych badań ewaluacyjnych.

2.1.3. Możliwość osiągnięcia celów RPO WSL

Czy dotychczasowe efekty wdrażania RPO WSL gwarantują osiągnięcie celu głównego oraz poszczególnych celów szczegółowych Programu po zakończeniu jego realizacji? Jakie warunki musiałyby zostać spełnione by osiągnąć prognozowane efekty? Jakie czynniki mogły uniemożliwić osiągniecie celów?

Powyższa analiza wykazała pewne niedoskonałości systemu wskaźników w kontekście ich

poprawnego opisywania celów szczegółowych. Niemniej jednak na chwilę obecną należy uznać, że jedynym ukonstytuowanym sposobem pomiaru poziomu osiągnięć celu głównego i poszczególnych

celów szczegółowych jest system wskaźników programowych zapisanych w RPO WSL, dla których

określono sposób pomiaru (mapowanie ze wskaźnikami projektowymi) oraz wartości docelowe.

W celu odpowiedzi na powyższe pytania dokonano analizy stopnia realizacji wskaźników określonych

na poziomie programu w oparciu o wartości szacowane (z umów o dofinansowanie) oraz wartości

osiągnięte (z wniosków o płatność końcową) w porównaniu z wartościami docelowymi, alokacją i kontraktacją oraz w kontekście realizacji celów RPO – głównego i szczegółowych. Na bazie

uzyskanych danych określono średni koszt realizacji wskaźnika w ramach projektu i podzielono pozostałą do wykorzystania alokację przez uzyskany koszt, określając możliwą do uzyskania wielkość

wskaźnika za całą alokację49.

Możliwość osiągnięcia celu głównego Monitorowanie celu głównego odbywa się za pomocą trzech wskaźników, przy czym oszacowanie

dwóch z nich jest obecnie niemożliwe. Wpływ realizacji programu na zmianę PKB oraz liczba utworzonych miejsc pracy netto będą mierzone w roku 2013 i po zakończeniu programu (2015) za

pomocą ewaluacji oraz z wykorzystaniem modelu makroekonomicznego HERMIN.

W tym miejscu warto się zająć wskaźnikiem „Utworzone miejsca pracy brutto‟, który można na bieżąco monitorować. Jego bieżąca realizacja (na dzień 30 czerwca 2012 roku50) wynosi 25%

w zakończonych projektach, a biorąc pod uwagę również projekty realizowane – 61%.

To oznacza, że średni koszt osiągania 1 jednostki tego wskaźnika (1 miejsca pracy) wynosi 1,15 mln zł biorąc pod uwagę zakończone projekty, natomiast 0,91 mln zł – również projekty realizowane. Wynika

to ze specyfiki realizowanych projektów – więcej projektów z osi I i III jest jeszcze realizowanych

(a projekty te w większym stopniu przyczyniają się do tworzenia miejsc pracy).

Oznacza to, że zarówno biorąc pod uwagę projekty zakończone, jak

i również realizowane – nie uda się osiągnąć wartości docelowej wskaźnika „Utworzonych miejsc pracy brutto‟. W pierwszym przypadku szacuje się

49 koszt realizacji wskaźnika jest kosztem umownym, ponieważ bierze on pod uwagę również prawdopodobieństwo pojawienia

się wskaźnika w projektach (im rzadziej pojawia się wskaźnik w projektach, tym koszt jego osiągnięcia jest wyższy). Dzięki takiemu podejściu zachowano strukturę projektów z dotychczasowych umów (trendy osiągania wskaźników).

50 zdecydowano się wykorzystać dane ze sprawozdania z realizacji Programu za I półrocze ze względu na liczne rozbieżności we wykazywanych wartościach tego wskaźnika, zarówno ogółem (6 090 miejsc we wskaźnikach projektowych, 6 364 – we wskaźnikach programowych), jak i w podziale na priorytety (brak wykazanych wartości tego wskaźnika w osiach priorytetowych II, IV, VI, podczas gdy we wskaźnikach programowych wartości te są wyższe od zera).


41

realizację wskaźnika na poziomie 59%, a w drugim – 75%. Przyczyną tak

niskiego poziomu realizacji tego kluczowego wskaźnika jest brak premiowania (poza nielicznymi wyjątkami) jego realizacji poprzez system

wyboru. Podczas oceny projektów powinny być przyznawane punkty za

liczbę tworzonych miejsc pracy, a tak się dzieje tylko w kilku Działaniach (1.2, 3.1.1, 3.1.2, 3.2.1), przy czym waga adekwatnego kryterium została

określona na zbyt niskim poziomie.

Wobec dużej wagi tego wskaźnika dziwi fakt, że tworzenie nowych miejsc pracy nie stało się kryterium

horyzontalnym – kryterium zasadniczym podstawowym (punktowanym), wydzielonym spośród enigmatycznego kryterium „Stopień realizacji przez projekt celów Priorytetu, Działania, Poddziałania

URPO WSL mierzony stopniem wpływu projektu na osiągnięcie wskaźników tego Priorytetu, Działania, Poddziałania‟, które było różnie oceniane przez KOP i przez to nie spełniło swojej roli (o czym świadczy

analiza przeprowadzona w dalszej części raportu). Uzasadniając to stanowisko, należy podkreślić, że

kryterium miejsc pracy mogłoby być z powodzeniem wykorzystywane w wielu innych Działaniach RPO WSL, jak pozostałe Działania osi I i III, oś II, IV, VI. Dlatego w rozdz. 5 zaproponowano nowe

podejście do tworzenia kryteriów wyboru (podobne podejście jest stosowane obecnie przez ŚCP), które uchroni przyszły Program przed takimi problemami.

Możliwość osiągnięcia poszczególnych celów szczegółowych

Badaniem objęto 89 wskaźników programowych51, które opisują realizację 9 celów szczegółowych (celów poszczególnych osi priorytetowych). Przy szacowaniu możliwych do osiągnięcia poziomów

wskaźników programowych najbardziej precyzyjnie jest oprzeć analizę na wartościach wszystkich

wskaźników, które występują w projektach z podpisaną umową. Można bowiem założyć, że zostaną one osiągnięte. Przy takim założeniu szacunki będą dotyczyć jedynie pozostałej do zagospodarowania

alokacji (nie objętej podpisanymi umowami).

Generalnie, projekty w ramach RPO WSL realizują wskaźniki w większym stopniu niż zakładano. Średni procent realizacji wszystkich badanych wskaźników kształtuje się na poziomie 414%. Biorąc pod uwagę wpływ kilku

wskaźników na ten wynik, które przekraczają kilkanaście, a nawet

kilkadziesiąt razy wartość docelową, lepiej posłużyć się w analizie medianą,

która wyniesie 106%, a więc również powyżej 100%.

Z drugiej strony jeżeli spojrzymy na poszczególne wskaźniki, łatwo zauważyć, że więcej niż połowa

przekroczy wartość docelową (47 wskaźników).

Problemem nie jest zatem słaba realizacja wskaźników przez projekty, ale nierównomierny rozkład rodzajów wskaźników w projektach. Przyczyn takiej sytuacji jest wiele52: brak bezpośredniego związku kryteriów wyboru

projektów z osiąganymi wskaźnikami programowymi, niedopasowanie

wskaźników do typów projektów oraz brak konieczności wyboru wskaźników

programowych przez beneficjentów.

Warunki, jakie należy spełnić, aby przynajmniej w większości osiągnąć zakładane wskaźniki są oczywiste. Ponieważ dotyczą one wielu aspektów realizowanych w niniejszym badaniu, wszystkie

zostały zebrane i przedstawione w rozdz. 5. W tym miejscu warto wspomnieć jedynie o konieczności sterowania realizacją wskaźników w projektach podczas realizacji Programu. Chodzi tu o bieżące

51 są to wskaźniki, dla których były dostępne dane o wartościach na poziomie wskaźników projektowych. 52 przedstawione zostaną tu tylko te powody, które zostały zweryfikowane w ramach badania. Inne powody, których można

się domyślać lub na które wskazywano podczas wywiadów (np. błędne określenie wartości docelowej wskaźników), z racji braku dowodów empirycznych, nie zostaną przywołane.


42

monitorowanie realizacji wskaźników i np. zaniechanie realizacji Działań / Poddziałań / typów

projektów, które już w danym momencie (w projektach z podpisaną umową) osiągną zakładane docelowo wskaźniki programowe, a następnie przeniesienie alokacji z konkretnych Działań /

Poddziałań, albo wyłączanie pewnych typów projektów z kolejnych konkursów. Innym przykładem

takiego działania jest wspieranie realizacji określonych typów projektów, realizujących w największym stopniu brakujące wskaźniki programowe. Można to robić na dwa sposoby:

ogłaszając konkursy na określone typy projektów,

wspierając wybór określonych typów projektów poprzez wzmocnienie kryteriów wyboru.

Szczegółowo te rozwiązania zostaną przedyskutowane poniżej, po ocenie stanu realizacji każdego

z celów szczegółowych.

Które cele szczegółowe są zrealizowane w większym/ mniejszym stopniu? Jaka jest przyczyna różnego poziomu realizacji poszczególnych celów? Odnośnie których celów szczegółowych istnieje zagrożenie, że nie zostaną zrealizowane? Jaka jest tego przyczyna? Jakie działania można było podjąć aby zwiększyć stopień osiągnięcia celów Programu?

Aby szacunkowo określić, który z celów szczegółowych jest realizowany i zostanie zrealizowany w większym, a który w mniejszym stopniu, z poziomu realizacji wskaźników opisujących dany cel

szczegółowy obliczono medianę53 i porównano ze sobą. Na tym samym wykresie przedstawiono poziom kontraktacji w danej osi priorytetowej, aby porównać oba te aspekty. Wyniki przedstawiono

poniżej:

OBSZARY STRATEGICZNE OSIE PRIORYTETOWE

Wykres 2. Porównanie poziomu kontraktacji w osiach priorytetowych z medianą poziomu realizacji wskaźników programowych przypisanych do tych osi.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z projektów uzyskanych od IZ RPO WSL i ŚCP.

Powyższy wykres pokazuje skuteczność projektów w poszczególnych obszarach strategicznych i osiach

priorytetowych w osiąganiu wskaźników programowych. Dodatkowo, porównano poziom realizacji każdego z celów ze średnim poziomem kontraktacji poprzez ekstrapolację trendu poziomu osiągania

wskaźników (średniej dla wskaźników danego celu) i trendu kontraktacji. Ekstrapolacja objęła okres do końca 2015 roku, aby sprawdzić, czy przy obecnych trendach w momencie zamknięcia Programu

53 średnia z poziomu osiągnięć wskaźników byłaby zdominowana przez kilka wskaźników, które wielokrotnie przekroczyły

wartości docelowe.

68%

82%

84%

95%

72%

71%

127%

103% 0%25%50%75%

100%125%150%175%200%

I. Gospodarka i innowacje (I, II, III)

II. Ochrona środowiska i przestrzeń (V i VI)

III. Transport (VII)

IV. Infrastruktura społeczna (IV, VIII, IX)

Poziom kontraktacji Mediana poziomu realizacji wskaźników

63% 69%

78%

98%88%94%

84%

94%

96% 67% 94%

62%

104%

119%

45%127%

68%

0%

50%

100%

150%

200%

Oś I. Badania i rozwój technologiczny (B+R),

innowacje i przedsiębiorczość

Oś II. Społeczeństwo informacyjne

Oś III. Turystyka

Oś IV. Kultura

Oś V. ŚrodowiskoOś VI. Zrównoważony

rozwój miast

Oś VII. Transport

Oś VIII. Infrastruktura edukacyjna

Oś IX. Zdrowie i rekreacja

Poziom kontraktacji Mediana poziomu realizacji wskaźników


43

uda się osiągnąć założone cele. Dzięki temu możliwe było określenie zagrożonych celów Programu i

przyczyn takiego stanu rzeczy (wskaźników, które do tego się przyczyniają). Analizą objęto środki zakontraktowane (z umów o dofinansowanie projektów) i planowane do osiągnięcia wskaźniki. W ten

sposób urealni się analizę ekstrapolacji trendów54.

Analizując obszary strategiczne łatwo zauważyć, że najbardziej efektywny jest obszar III („Transport‟), bowiem przy kontraktacji na poziomie 84%, udało się uzyskać w nim już 127% wartości

docelowych wskaźników. Również efektywnym, chociaż nieco mniej, jest obszar IV („Infrastruktura

społeczna‟), gdzie kontraktacji na poziomie 95% towarzyszy mediana realizacji wskaźników przekraczająca założoną wartość wskaźników docelowych (a więc 100%). W dobrym położeniu jest

również obszar I („Gospodarka i innowacje‟), bowiem najniższego poziomu kontraktacji (68%), poziom osiągniętych wskaźników jest podobny (72%) – istnieje zatem duża szansa, że uda się osiągnąć

wartości docelowe wskaźników programowych. Najgorzej wypadł obszar II („Ochrona środowiska i przestrzeń‟), ponieważ w tym przypadku poziom kontraktacji przewyższył medianę realizacji

wskaźników o ponad 10% - może się dlatego okazać, że zabraknie alokacji do osiągnięcia pełnych

100% wartości docelowych wskaźników. Oczywiście w ramach każdego obszaru strategicznego występują osie priorytetowe, a w ramach osi – Działania i Poddziałania, a z drugiej strony każdy

obszar jest opisywany przez wiele wskaźników, których stan realizacji jest bardzo różny – stąd analiza przyczyn poziomu realizacji poszczególnych celów będzie przeprowadzona po przebadaniu

poszczególnych osi i Działań.

Jeżeli chodzi natomiast o osie priorytetowe, najbardziej efektywnie wskaźniki osiągają projekty z osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟), w której mediana poziomu wskaźników już możliwych do

uzyskania (po zrealizowaniu wszystkich projektów z podpisaną umową) wynosi 469% przy alokacji

wykorzystanej na poziomie 94% (wskaźnik efektywności55 wyniósł 502%). Wszystkie wskaźniki programowe (oprócz dwóch) zostały już przekroczono, z czego np. liczba obiektów dydaktycznych

szkolnictwa wyższego56 – aż 43 razy, a ogólna liczba obiektów dydaktycznych – 15 razy. Jedynymi wskaźnikami, które obecnie nie zostały jeszcze osiągnięte (i nie zostaną osiągnięte przy takich samych

trendach), jest liczba projektów dotyczących infrastruktury kształcenia ustawicznego i zawodowego (70%) oraz liczba projektów społeczeństwa informacyjnego (18%). Przyczyną nieosiągnięcia

pierwszego ze wskaźników jest albo zbyt mała alokacja przeznaczona na te działania, albo zbyt duże

projekty realizowane z tego zakresu. Aby temu zapobiec można było wprowadzić maksymalny poziom kwotowy dofinansowania dla jednego projektu dotyczącego infrastruktury kształcenia ustawicznego i

zawodowego. W przypadku drugiego wskaźnika sprawa jest bardziej skomplikowana, bowiem problemy z osiągnięciem tego wskaźnika występują również w innych osiach priorytetowych. Jak

wynika z naszych analiz, powodem takiego stanu rzeczy jest hierarchia potrzeb beneficjentów,

objawiająca się chęcią realizacji podstawowych inwestycji, których dotyczy dane Działania, czy Poddziałanie (szerzej opisano to zagadnienie w rozdz. 2.7.2). Działania, które można było podjąć, aby

zwiększyć poziom realizacji tego wskaźnika są dwa: po pierwsze można było ogłaszać konkursy wyłącznie na typy projektów związane ze społeczeństwem informacyjnym, po drugie, można było

wprowadzić odpowiednie kryteria premiujące realizację takich typów projektów (są one przedstawione w rozdz. 2.6.1 oraz w rozdz. 5, w którym zaproponowano również działania na przyszłość).

Oś priorytetowa VIII jest najbardziej efektywną osią w kontekście osiągania

wskaźników programowych.

Kolejną, bardzo efektywną osią priorytetową jest oś VII („Transport‟), której projekty realizują 201% wartości docelowych wskaźników przy poziomie wykorzystania środków 84% (wskaźnik

efektywności – 152%). Zdecydowanie przekroczone zostały wskaźniki dotyczące Działania 7.2 („Transport publiczny‟), a także projektów dotyczących społeczeństwa informacyjnego (38% realizacji).

54 początkowo planowano również analizę rzeczywiście osiągniętych wskaźników i rzeczywiście poniesionych wydatków

(została ona przedstawiona jedynie w załączniku). 55 przyjęto, że wskaźnik efektywności jest liczony jako stosunek mediany poziomu osiągnięć wskaźników programowych do

poziomu kontraktacji środków z EFRR w danej osi priorytetowej. 56 jest to spowodowane określonym mapowaniem wskaźnika, które nie do końca poprawnie zbiera wskaźniki zasilające ten

wskaźnik programowy, bowiem do liczby obiektów dydaktycznych zlicza się również sale dydaktyczne i komputerowe.


44

Z drugiej strony dwa wskaźniki dotyczące zrekonstruowanych linii kolejowych oraz oszczędności czasu

z tym związanej są obecnie na poziomie zerowym, Zdaniem przedstawicieli IZ przyczyny niezrealizowania wskaźników związanych z koleją leżą wyłącznie po stronie beneficjenta:

„Współpraca z PKP jest trudna, wypadł jeden projekt składowy projektu kluczowego (Szybka Kolej Regionalna Tychy – Dąbrowa Górnicza) [dlatego zrealizowany zostanie tylko I etap Tychy Miasto – Katowice – przyp. aut.]. Ciężko realizuje się te projekty na poziomie regionu, możliwość oddziaływania na beneficjenta jest niewielka. Na chwilę obecną nie uda się tych wskaźników osiągnąć, bo nie ma takich projektów. Beneficjenci się nie zgłaszają. Zakupem taboru nie da się tych wskaźników osiągnąć [wskaźnik oszczędności czasu nie występuje w tym typie projektu – przyp. aut.]. Poza tym sieć kolejowa to naczynia powiązane, dobrze by było gdyby, inwestycje w infrastrukturę z POIŚ szły w parze z tymi z RPO WSL, a widać, że te z POIŚ-ia są stale przesuwane i dlatego beneficjent nawet jak zakupuje tabor, to nie wykazuje wskaźnika oszczędności czasu, bo boi się nieosiągnięcia.” Zatem w tym zakresie nie były możliwe żadne działania poprawiające skuteczność osiągania

wskaźników programowych.

W przypadku Działania 7.1 („Modernizacja i rozbudowa sieci drogowej‟) brakuje wybudowanych nowych dróg lokalnych oraz zrekonstruowanych dróg regionalnych. Przyczyną takiego stanu rzeczy był

brak bieżącego monitorowania wartości osiąganych w projektach wskaźników oraz ogłoszenie w

pewnym momencie konkursów dedykowanych wyłącznie budowie dróg lokalnych, albo wyłącznie rekonstrukcji dróg regionalnych. Wskaźnik oszczędności czasu osiągniętego wraz z budową

i rekonstrukcją dróg przekroczył już wartość docelową uzyskując 104% w realizowanych projektach (za całą alokację wartość tego wskaźnika wyniesie 126% wartości docelowej).

Oś priorytetowa VII jest również bardzo efektywną osią w kontekście osiągania wskaźników programowych. Aby w pełni osiągnąć cel tej osi,

należałoby wesprzeć dodatkowo budowę dróg lokalnych oraz rekonstrukcję

dróg regionalnych. Nacisk należałoby postawić również na projekty ICT.

Kwestia projektów ICT dotyczy wsparcia określonych projektów w ramach:

Poddziałania 7.1.1 (typ projektu 5: „Tworzenie obszarowych systemów sterowania ruchem

drogowym obejmujące ciągi drogowe określone dla typu 2‟), Poddziałania 7.1.2 (typ projektu 4: „Tworzenie obszarowych systemów sterowania ruchem

drogowym obejmujące ciągi drogowe określone dla typu 1‟) oraz

Działania 7.2 (typ projektu 6: „Wdrażanie zintegrowanych systemów elektronicznej obsługi

w transporcie publicznym‟).

Przyczyny niskiego poziomu realizacji wskaźnika związanego ze społeczeństwem informacyjnym są

analogiczne do tych omówionych przy osi VIII, podobnie jak działania, które należało podjąć, aby

usprawnić realizację tych wskaźników.

W osi V („Środowisko‟) wskaźnik efektywności osiągnął 136%. Jednakże widać tu szereg

problemów, które uniemożliwią osiągnięcie wartości docelowych. Problematyczne wydają się przede

wszystkim wskaźniki rezultatu z Działań 5.1 (osoby przyłączone do sieci kanalizacyjnej – 40% i wodociągowej – 0,4%), 5.2 (liczba osób objęta selektywną zbiórką odpadów – 2%), 5.3 (moc

zainstalowana produkcji energii pochodząca ze źródeł odnawialnych – 2%). W tym ostatnim przypadku problemem jest w ogóle niewystarczająca liczba projektów z zakresu energii odnawialnej

(81%), chociaż patrząc na oba wskaźniki można dojść do wniosku, że realizowane projekty są za małe

i nie realizują w wystarczającym stopniu wskaźników. Możliwa jest również sytuacja, w której beneficjenci nie sprawozdają takich wskaźników rezultatów57. Ostatnim problematycznym wskaźnikiem

jest liczba projektów dotyczących infrastruktury społeczeństwa informacyjnego (brakuje dwóch takich projektów, aby osiągnąć wartość docelową). Zatem w Działaniu 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟)

57 jedynie 6 z 30 projektów wykazało wskaźnik dotyczący mocy (tylko dla energii słonecznej) na ogólną sumę 0,72 MW.

Jednakże jest to rozbieżność wobec informacji zawartych w sprawozdaniu z realizacji RPO, gdzie wartość tego wskaźnika w zakończonych projektach wynosi 28 MW.


45

należało wspierać wyłącznie projekty z tego zakresu (typ 1) np. poprzez dedykowane

konkursy. W Działaniu 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟) osiągnięto wszystkie wskaźniki, przy czym wykorzystano również całą alokację. Ponieważ znacząco przekroczono zakładane wskaźniki,

pozostałą alokację można było wykorzystać w tych Działaniach, gdzie wystąpiły problemy, ale wskutek

braku bieżącego monitoringu poziomu osiągnięć wskaźników – tego nie uczyniono.

Podobne miejsce pod względem efektywności uzyskiwania wskaźników zajęła oś priorytetowa II

(„Społeczeństwo informacyjne‟), głównie za sprawą dużej liczby projektów, w tym w szczególności

dotyczących e-usług (chociaż mimo tego wskaźnik liczby użytkowników osiągnął tylko 19% wartości docelowej), a także liczby PIAP-ów objętych projektami. Problematyczne są przede wszystkim

rezultaty Działania 2.1 („Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟), a więc mała liczba osób (1%), przedsiębiorstw (2%), które uzyskały możliwość dostępu do Internetu. W przypadku

pierwszego problem wynika z linii demarkacyjnej. Na poziomie regionalnym wskaźnik „liczby osób która może być podłączona do sieci szkieletowej‟ nie może być osiągnięty – nie ma możliwości

realizacji projektów sieci na odcinku tzw. ostatniej mili tj. łączącej węzeł sieci dystrybucyjnej z

użytkownikiem końcowym58, przez co niemożliwe i nieadekwatne jest posługiwanie się przez beneficjentów tymi wskaźnikami. Przyczyna takiej sytuacji wynika z późnego zdefiniowania linii

demarkacyjnej pomiędzy Programami i przez to zdefiniowanie wskaźnika programowego, którego nie da się obecnie realizować w RPO. W przypadku drugiego wskaźnika przyczyną jego niskiego poziomu

jest trudność określania tych rezultatów przez beneficjentów (co pokazują wyniki badania CATI dla

tego Działania) i niewpisywania ich do projektów. Przy obecnym trendzie nie uda się osiągnąć tych wskaźników po wykorzystaniu całej alokacji, w przeciwieństwie do wskaźnika długości sieci

Internetu szerokopasmowego, który obecnie uzyskał poziom 78%, natomiast szacuje się, że osiągnie poziom 133% wartości docelowej. Na niższy poziom osiągnięć całej osi miał wpływ również wskaźnik

liczby bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że wskaźnik ten również nie został wykazany w żadnym projekcie59.

W osi II należało w ramach Działania 2.1 wspierać projekty budujące sieć szerokopasmową, ale takie, które umożliwiają podłączenie przedsiębiorstw.

W ramach Działania 2.2 należało z kolei wspierać (np. poprzez premiowanie

liczby użytkowników w kryteriach wyboru) projekty o maksymalnie dużej

liczbie użytkowników, albo dokonać zmiany mapowania wskaźników.

Przyczyną takiego stanu rzeczy mogło być również zaniżanie wartości wskaźników rezultatu przez

beneficjentów (wskaźnik liczby usług on-line osiągnął poziom 66 sztuk, a więc 109% zaplanowanej

wartości). Przyczyną może być też nieodpowiednie mapowanie wskaźnika. Obecnie oba wskaźniki są mierzone w miesiącach. Zgodnie ze wskaźnikami projektowymi średnio z jednej usługi korzysta

miesięcznie 3,4 tys. osób. W przypadku wskaźnika programowego okresem rozliczeniowym powinien być zdecydowanie okres roczny. Dlatego przy zmianie sposobu wyliczania wskaźnika „liczby

użytkowników korzystających z usług on-line uruchomionych dzięki wsparciu programu‟, jego wartość

osiągnie poziom 12x19%, a więc 228%. Przy takim sposobie wyliczania wskaźnika można było w odpowiednim momencie zaprzestać wdrażania Działania 2.2 („Rozwój elektronicznych usług

publicznych‟) i pozostałą alokację przenieść na inne Działania.

Ostatnie dwie osie priorytetowe, które uzyskują wyższy od 100% poziom efektywności, to oś I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟) i oś IV („Kultura‟). Obie osie

osiągnęły poziom 109% tego wskaźnika. W ramach osi I z pewnością można było zaprzestać wsparcia mikroprzedsiębiorstw, a alokację przenieść na wsparcie małych (44%) i – w mniejszym

zakresie – średnich przedsiębiorstw (74%). Przy obecnym trendzie uda się osiągnąć wskaźnik wspartych średnich przedsiębiorstw, natomiast w przypadku małych przedsiębiorstw możliwe będzie

jedynie uzyskanie 62% wartości docelowej, dlatego koncentracja na tej wielkości firm była kluczowa.

Nie zastosowano jednak mechanizmów pozwalających małym firmom korzystać ze wsparcia w większym zakresie (np. poprzez konkursy dedykowane tym beneficjentom). Część środków warto było

58 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 86. 59 chociaż według danych ze sprawozdania z realizacji RPO WSL za I półrocze 2012 roku wskaźnik ten osiągnął poziom

21 miejsc pracy.


46

przeznaczyć na Poddziałanie 1.2.3 („Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP‟), bowiem obecnie

wsparcie uzyskało jedynie co drugie z planowanych przedsiębiorstw, a po wykorzystaniu całej alokacji uda się uzyskać jedynie 83% wartości docelowej. W Poddziałaniu 1.1.1 („Infrastruktura rozwoju

gospodarczego‟) przygotowano połowę z zaplanowanych terenów inwestycyjnych, ale będzie możliwe

osiągnięcie zakładanej wartości docelowej. Niestety, nie są realizowane wskaźniki dotyczące inkubatorów i parków technologicznych, współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami a

jednostkami badawczymi, a także społeczeństwa informacyjnego. W niewielkim stopniu są również realizowane projekty z zakresu B+R (13%) i tym samym nie wspierane są instytucje B+R.

Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że konkursy zostały bardzo późno rozpoczęte z tych Działań. Trwa obecnie podpisywanie umów. Projektów nie złożono zbyt dużo i alokacja nie została wyczerpana.

Dlatego trwa dodatkowy konkurs, żeby wydać całą alokację.

Wskaźniki dotyczące dodatkowych inwestycji wykreowanych dzięki wsparciu, liczby przedsiębiorstw zlokalizowanych w inkubatorach i parkach oraz przede wszystkim liczba utworzonych nowych miejsc

pracy – nie zostały jeszcze osiągnięte, ale przy utrzymaniu obecnych trendów – uda je się zrealizować.

IP2 nie uczestniczyła w określaniu wskaźników. W trakcie realizacji programu nie zajmowano się kwestią stopnia realizacji wskaźników rzeczowych, tylko wykorzystaniem alokacji – z tego punktu

widzenia były dokonywane realokacje. Świadczy to o braku bieżącego monitorowania realizacji

wskaźników i jest bezpośrednią przyczyną nierównomiernej realizacji wskaźników programowych.

W przypadku osi priorytetowej IV („Kultura‟) praktycznie cała alokacja została zakontraktowana, a wskaźniki w większości osiągnięte. Jedynym problematycznym wskaźnikiem jest liczba osób

korzystających z infrastruktury kultury – osiągnął on poziom 70% oraz liczba bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy, który nie jest realizowany przez żaden projekt60.

***

Pozostałe trzy osie priorytetowe można uznać generalnie za zagrożone w kontekście realizacji celów szczegółowych. Tym bardziej, że prognoza poziomu osiągniętych wskaźników po

zagospodarowaniu całej alokacji również nie jest optymistyczna:

Wykres 3. Mediana poziomu planowanej realizacji wskaźników po zagospodarowaniu całej alokacji dla poszczególnych osi priorytetowych.


60 chociaż według danych ze sprawozdania z realizacji RPO WSL za I półrocze 2012 roku wskaźnik liczby osób korzystających

z infrastruktury kultury objętej wsparciem w ramach programu osiągnął 5,6 mln osób (188% wartości docelowej), a wskaźnik liczby bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy – 54 miejsca (100% wartości docelowej).

104%133%

74%

107%

136%

72%148%

68%

0%20%40%60%80%

100%120%140%160%180%200%




Oś III. Turystyka

Oś IV. Kultura

Oś V. ŚrodowiskoOś VI. Zrównoważony rozwój

miast

Oś VII. Transport




47

Efektywność osi III, VI i IX kształtuje się na poziomie 68-74%.

W osi VI („Zrównoważony rozwój miast‟) zrealizowano mniej projektów niż zakładano, ale przede

wszystkim należy powiedzieć, że wybierano do realizacji projekty bardziej społeczne niż gospodarcze. Spośród 87 realizowanych projektów tylko jeden promuje biznes i przedsiębiorczość,

przez co stworzono tylko 2 przedsiębiorstwa (4% wartości docelowej). Przyczyny takiego stanu rzeczy opisano szczegółowo w rozdz. 2.7.2 – wynikają one z problemów jakie mogłoby spowodować

pojawienie się pomocy publicznej w takich projektach. Projekty dotyczące infrastruktury

społeczeństwa informacyjnego były realizowane, ale uda się zrealizować jedynie 7 spośród 10 zaplanowanych projektów. Żaden z projektów nie przewiduje również utworzenia nowych miejsc

pracy61. Przyczyny dotyczące społeczeństwa informacyjnego zostały już wskazane wyżej, natomiast odnośnie miejsc pracy, z jednej strony beneficjenci starali się unikać tak trudnego do realizacji

wskaźnika, a z drugiej – żadne mechanizmy nie promowały tworzenia nowych miejsc pracy w ramach projektów.

W osi IX („Zdrowie i rekreacja‟) nie zrealizowano żadnego wskaźnika oprócz „liczby ośrodków zdrowia,

w których przeprowadzono prace remontowe / modernizacyjne lub zakupiono/zmodernizowano sprzęt medyczny‟, który przekroczono w niewielkim stopniu62. Niewiele zabrakło również do osiągnięcia

wartości docelowej wskaźnika „liczba porad udzielonych z wykorzystaniem infrastruktury ochrony

zdrowia objętej wsparciem w ramach programu‟ (93%). Powodem niezrealizowania wskaźnika „Liczba projektów z zakresu ochrony zdrowia‟ oraz „Liczba projektów dotyczących wyłącznie zakupu aparatury

i sprzętu medycznego‟ jest składanie przez beneficjentów wyższych wartościowo (niż planowano na etapie programowania) projektów. Dlatego można było wprowadzić w Działaniach 9.1 („Infrastruktura

lecznictwa zamkniętego‟) i 9.2 („Infrastruktura lecznictwa otwartego‟) maksymalny pułap

dofinansowania wynikający z podzielenia alokacji na Działanie przez liczbę projektów do uzyskania. Kwestie wskaźników związanych ze społeczeństwem informacyjnym zostały omówione w rozdz. 2.7.2

(w obecnym okresie, po wejściu ustawowego wymogu informatyzacji placówek zdrowia, ten problem by nie zaistniał). Natomiast jeżeli chodzi o wskaźnik „Potencjalna liczba badań specjalistycznych

przeprowadzonych z wykorzystaniem infrastruktury ochrony zdrowia objętej wsparciem w ramach programu‟ – jego niezrealizowanie wynika z trudności w kontraktowaniu usług w NFZ (w tym

wykonywaniu badań ponadplanowych). Zatem w tym zakresie niewiele dało się zrobić i przewidzieć.

W przypadku wskaźnika dla Działania 9.3 („Lokalna Infrastruktura sportowa‟) „Liczba osób korzystających z infrastruktury sportowej objętej wsparciem‟ jego niezrealizowanie nie wynika

z kryteriów wyboru projektów (premiowały one ogólny dostęp do infrastruktury oraz wszelkie imprezy mające na celu zwiększenie liczby użytkowników). Powodem jest natomiast realizacja zbyt małej liczby

projektów, dlatego również w tym przypadku należało wprowadzić maksymalny poziom

dofinansowania projektów.

W przypadku osi VI i IX praktycznie cała alokacja została zagospodarowana,

a większość wskaźników nie została osiągnięta.

W osi III („Turystyka‟) poziom zagospodarowania alokacji jest mniejszy (78%), ale mediana poziomu osiągnięcia wskaźników na obecnym etapie wdrażania wynosi 62%, natomiast przy założeniu

obecnych trendów i wydatkowaniu całej alokacji – tylko 68%. Warto tu zwrócić uwagę, że dwa

wskaźniki, które nie zostaną osiągnięte dotyczą liczby projektów (z zakresu bezpośredniej pomocy inwestycyjnej dla MSP – 27% oraz dotyczących infrastruktury społeczeństwa informacyjnego – 53%),

a więc wobec tego, co zostało powiedziane wyżej – nie stanowią one bezpośrednio o realizacji celu szczegółowego. Chociaż w przypadku tego pierwszego, można było – wzorem poprzednich rozważań –

zastosować maksymalny poziom dofinansowania.

61 chociaż według danych ze sprawozdania z realizacji RPO WSL za I półrocze 2012 roku powstały już 22 miejsca pracy. 62 według danych ze sprawozdania z realizacji RPO WSL za I półrocze 2012 roku przekroczono również wskaźnik „liczby osób

korzystających z infrastruktury sportowej objętej wsparciem‟ o 188%, ale według wskaźników projektowych poziom realizacji tego wskaźnika nie będzie wyższy niż 60% wartości docelowej.


48

Nie zostaną zrealizowane również wskaźniki rezultatu dotyczące ofert

programowych w zakresie turystyki oraz liczby stworzonych miejsc pracy.

Obecnie pierwszy z nich jest realizowany w 17%, a drugi – 71%. Po zagospodarowaniu całej alokacji, zachowując obecny trend, wykonanie pierwszego wskaźnika się nie zmieni, natomiast drugi uda się

osiągnąć na poziomie 91%. Dlatego większy nacisk należało położyć na realizację pierwszego wskaźnika. Trudno wskazać bezpośrednie przyczyny tak niskiego poziomu wskaźnika „Liczba

wypromowanych ofert programowych w zakresie turystyki‟, bowiem jest on realizowany nie tylko w

typie 3 tego Działania („Przygotowanie programów rozwoju i/ lub promocji markowych produktów turystycznych regionalnych i lokalnych…‟), ale także w pozostałych dwóch typach projektów. Stąd nie

chodzi tu raczej o wielkość alokacji, ani brak projektów. Pozostaje zatem kwestia kryteriów wyboru projektów – a więc brak premiowania przez nie realizacji tego wskaźnika.

Jakie typy projektów w największym/ najmniejszym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia celów poszczególnych

priorytetów? Które typy projektów okazały się najbardziej efektywne w ramach poszczególnych priorytetów? Czy zastosowane mechanizmy skutecznie wspierały preferowane inwestycje? Jakie czynniki wpłynęły na zdiagnozowaną sytuację? Biorąc pod uwagę skuteczność w osiąganiu celów jakie typy projektów należy wspierać w przyszłym okresie programowania (uwzględniając założenia przyszłej perspektywy)?

Efektywność poszczególnych typów projektów

Analizą objęte zostaną te wskaźniki, które są bezpośrednio realizowane w projektach, a więc nie będą brane pod uwagę wskaźniki dotyczące np. liczby projektów. W analizie wykorzystane zostały wyniki

przyporządkowania wskaźników do celów (por. rozdz. 2.1.2). Następnie analiza przebiegała wstecz:

występowanie każdego ze wskaźników zostało prześledzone w wykazie wskaźników programowych dla priorytetów, a następnie wskazane zostaną typy projektów z URPO WSL, w których one występują

(mogą występować). Następnie analiza posłużyła do weryfikacji, czy wybrane typy projektów (syntetycznie na poziomie priorytetów) faktycznie wspierają w największym stopniu realizację

poszczególnych wskaźników celów. Wystarczyło tu skorzystać z planowanych do osiągnięcia

wskaźników (z umów). Pogłębiona analiza dokumentacji wskazała faktyczne przyporządkowanie i planowane wykonanie wskaźników programowych na poziomie projektu. Mając konkretne wskaźniki

zapisane w wybranych projektach można było określić, czy i w jakim stopniu dany typ projektu osiąga wskaźnik programowy. W wyniku przeprowadzonej analizy dla każdego projektu określono:

% wartości docelowej danego wskaźnika programowego, jaką zrealizuje dany projekt (po

zakończeniu jego realizacji),

% alokacji, jaką wykorzystuje dany projekt.

Porównanie obu stosunków dla każdego z typów projektu określiło poziom jego skuteczności

w osiągania celu danego priorytetu. Wykorzystano w tym celu wskaźnik względnej efektywności zbudowany na potrzeby tej ewaluacji w następujący sposób:

gdzie:

efektywność projektu p

wartość i-tego wskaźnika programowego, który zostanie osiągnięty przez projekt p po zakończeniu jego realizacji

wartość docelowa i-tego wskaźnika programowego w Priorytecie P dofinansowanie z EFRR dla projektu p

alokacja z EFRR na Priorytet P

liczba wskaźników programowych przypisanych do Priorytetu P

Taki współczynnik określi względną efektywność projektów (bez względu na liczbę wskaźników programowych w Działaniu, wielkość projektu, alokację itd.) poprzez odniesienie średniego poziomu

realizacji wskaźników programowych przez dany projekt do procenta alokacji, jaką wykorzystuje dany


49

projekt. Wartość 1 oznacza zrównoważoną efektywność (projekt realizuje taki sam procent

wskaźników programowych jak procent zagospodarowanej przez niego alokacji). Wyższą efektywnością odznaczają się projekty o wskaźniku większym niż 1, natomiast niższą – o wskaźniku

mniejszym niż 1.

***

Zanim zaprezentowane zostaną wyniki analiz, należy podkreślić trzy ograniczenia mające wpływ

na wnioskowanie. Po pierwsze, nie wszystkie typy projektów były dotychczas realizowane (por. rozdz. 2.7.2), stąd analiza nie mogła objąć wszystkich typów z powodu braku danych źródłowych. Po

drugie, nieprecyzyjne określenie wskaźników programowych i braki ważnych wskaźników określających cele szczegółowe również może rzucać inne światło na niską efektywność niektórych

typów projektów, które nie realizują obecnych wskaźników programowych, ale de facto realizują cele szczegółowe. Po trzecie, do analizy wzięto wskaźniki zapisane w projektach, a więc wskaźniki

wybierane przez beneficjentów do monitorowania projektów, a nie wskaźniki rzeczywiście realizowane

przez projekty.

W osi priorytetowej I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟)

najbardziej skuteczne w tym kontekście są trzy typy projektów:

kompleksowe uzbrojenie terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą (typ 2

w Poddziałaniu 1.1.1) uzyskujący poziom efektywności 16,31; rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa prowadząca do wprowadzenia na rynek nowych lub

ulepszonych produktów/usług przez mikroprzedsiębiorców (typ 1 w Poddziałaniu 1.2.1) –

wskaźnik efektywności 14,65; zastosowanie i wykorzystanie technologii gospodarki elektronicznej (e-biznes) w małych

przedsiębiorstwach (typ 6 w Poddziałaniu 1.2.2) – wskaźnik efektywności 9,40.

Pierwszy typ projektu osiąga głównie wskaźnik programowy „Powierzchnia przygotowanych terenów

inwestycyjnych‟, a więc bezpośrednio wskaźnik produktu z poziomu projektu. Dwa kolejne typy projektu dosyć dobrze osiągają wskaźniki dodatkowych inwestycji wykreowanych dzięki wsparciu (a

więc wkładu własnego beneficjentów) i liczby utworzonych miejsc pracy. Mimo tego, projekty dotyczące przygotowania terenów inwestycyjnych były kilkukrotnie bardziej efektywne niż

projekty budowy inkubatorów, czy parków technologicznych. Podobnie w przypadku

mikroprzedsiębiorstw – w ich przypadku rozbudowa przedsiębiorstwa była ponad dwa razy bardziej efektywna niż modernizacja, zmiany procesu produkcyjnego, czy działania dostosowawcze. Takich

różnic pomiędzy typami projektów nie widać w małych i średnich przedsiębiorstwach, ale generalnie inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa są nieco bardziej efektywne niż inwestycje w małe

przedsiębiorstwa, natomiast te ostatnie są ponad dwukrotnie bardziej efektywne niż inwestycje w

średnich przedsiębiorstwach. Bardzo słabo pod względem efektywności wypadają – bez względu na wielkość przedsiębiorstwa

– typy projektów związane z targami, wystawami międzynarodowymi i misjami gospodarczymi. Wynika to po części z braku odpowiednich wskaźników związanych z rozwojem eksportu i wpływem na

zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw (o czym była mowa w rozdz. 2.1.1). Podobnie jest

z dokapitalizowaniem zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorczości (typ 7 w Poddziałaniu 1.1.1) – tu również nie ma odpowiednich wskaźników powiązanych z celem szczegółowym („wzrost

konkurencyjności przedsiębiorstw‟), a także z całym Działaniem 1.3 („Transfer technologii i innowacji‟), który wypada bardzo słabo, a przecież wpływ na cel „wzmocnienie potencjału sektora B+R i struktur

sieciowych na rzecz innowacji‟ jest bezpośredni.

W osi priorytetowej II („Społeczeństwo informacyjne‟) najbardziej efektywny okazał się typ projektu związany z tworzeniem publicznych punktów dostępu do Internetu (PIAP) (typ 3

w Działaniu 2.1), który uzyskał wartość wskaźnika efektywności na poziomie 87,54. Wynika to oczywiście z niskiej wartości wskaźnika docelowego („Liczba PIAP objętych wsparciem w ramach

Programu‟), bezpośredniego wsparcia tego wskaźnika przez produkty projektów oraz niskiego kosztu

wytworzenia takiego produktu. Bardzo skuteczne były również pozostałe typy projektów w Działaniu 2.1, a szczególnie „Budowa i przebudowa sieci dostępowych‟ (wskaźnik 9,84) i „Wyposażenie

inwestycyjne centrów zarządzania sieciami regionalnymi i lokalnymi w infrastrukturę teleinformatyczną‟ (wskaźnik 9,86). Typy projektów z Działania 2.2 były kilkakrotnie mniej

efektywne (1,74 i 2,90), ale co jest warte podkreślenia: wszystkie typy z osi priorytetowej II


50

uzyskały wyższą niż przeciętna (zrównoważona) efektywność. Jest to jedyny taki przypadek

spośród dziewięciu analizowanych osi.

W osi priorytetowej III („Turystyka‟) jest wiele typów projektów o wysokiej efektywności. Warto tu zwrócić uwagę na Działanie 3.3 („Systemy informacji turystycznej‟), w którym wszystkie typy

projektów uzyskują efektywność od 11,21 do 17,94. Z kolei w Działaniu 3.4 („Promocja turystyki‟) najefektywniejszy jest typ 1 („Organizacja imprez mających wpływ na wzrost liczby turystów‟), który

kilkakrotnie przewyższa kampanie promocyjne, czy programy promocji markowych produktów

turystycznych. Co ciekawe, w bliźniaczych Działaniach 3.1 („Infrastruktura zaplecza turystycznego‟) i 3.2

(„Infrastruktura okołoturystyczna‟) kilka, a nawet kilkanaście razy bardziej efektywne są projekty realizowane przez przedsiębiorstwa, a wśród nich projekty dotyczące bazy

gastronomicznej oraz terenów rekreacyjnych na cele imprez kulturalno-sportowych. Charakter tych projektów jest inny – te dla przedsiębiorców mają charakter biznesowy, a te realizowane przez JST są

niekomercyjne (realizują cele publiczne), ale są użyteczne dla mieszkańców. Efektywność może być

mniejsza, ale nie oznacza, że projekty są gorszej jakości, mniej ważne. Jak powiedział przedstawiciel IZ RPO WSL: „czasami JST musi zrobić coś, co jest mniej efektywne ekonomiczne, ale jest potrzebne, a przedsiębiorca tego nie zrobi”. Poniżej przeciętnej efektywności są typy projektów realizowane przez podmioty publiczne dotyczące

całej infrastruktury zaplecza turystycznego, a także tworzenia parków tematycznych.

W osi priorytetowej IV („Kultura‟) najbardziej efektywny okazał się typ projektu dotyczący programów rozwoju i/ lub promocji lokalnych i regionalnych produktów kulturowych (wskaźnik 47,33)

z uwagi na niski koszt przygotowania takich programów oraz bezpośredni wpływ na wskaźnik

programowy („Liczba nowych ofert programowych w zakresie kultury‟). Niemniej jednak w porównaniu do innych typów projektów w Działaniu 4.3 ten typ osiągnął znaczącą przewagę (organizacja kampanii

promocyjnych uzyskała zerową efektywność, a organizacja wydarzeń kulturalnych – 2,31). Bardzo efektywne były również projekty dotyczące historycznych i zabytkowych obiektów, publicznych

obiektów poprzemysłowych, a także publicznej infrastruktury kulturalnej (wszystkie w Działaniu 4.1). Pozostałe typy projektów (a więc zabezpieczenie obiektów i digitalizacja uzyskały efektywność poniżej

przeciętnej). W Działaniu 4.2 najbardziej efektywne były projekty dotyczące systemów oznakowania

obszarów i obiektów atrakcyjnych kulturowo (6,40), sieci punktów informacji kulturalnej (5,40), a najmniej systemów e-informacji kulturalnej (1,85).

W osi priorytetowej V („Środowisko‟) typy projektów uzyskują słabą efektywność z powodu niskiego

stopnia dopasowania wskaźników (por. rozdz. 2.1.2). Można jednak zauważyć, że np. projekty dotyczące sieci kanalizacyjnych oraz oczyszczalni ścieków uzyskują efektywność poniżej przeciętnej

mimo istnienia odpowiedniego wskaźnika programowego. To może oznaczać albo problemy z osiągnięciem wskaźnika rezultatu („Liczba osób przyłączonych do sieci kanalizacyjnej w wyniku

realizacji projektów‟), albo zbyt wysoki poziom wartości docelowej, albo zbyt małą alokację na

Działanie 5.1. Najwyższą efektywnością charakteryzuje się typ projektu związany z utrzymaniem właściwego stanu siedlisk przyrodniczych (Działanie 5.5), zresztą tak jak pozostałe typy projektów w

tym Działaniu, a także rekultywacja obszarów zdegradowanych (typ 4 w Działaniu 5.2). Zerową efektywnością charakteryzują się wszystkie typy w Działaniu 5.4 ze względu na brak

wskaźników programowych. Natomiast w Działaniu 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟) projekty termomodernizacyjne uzyskują bardzo słabą efektywność, bowiem osiągają one tylko

wskaźniki programowe wtedy, gdy są realizowane wraz z innymi typami projektów np. odnawialnymi

źródłami energii. Zresztą ten ostatni typ projektu sam w sobie również uzyskuje bardzo niską efektywność.

W osi priorytetowej VI („Zrównoważony rozwój miast‟) całe Działanie 6.1 („Wzmacnianie

regionalnych ośrodków wzrostu‟) charakteryzuje się niską, niemal zerową efektywnością. W Poddziałaniu 6.2.1 najbardziej efektywne są projekty adaptacji obiektów i przestrzeni miejskich na

cele gospodarcze, edukacyjne, turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne. Z kolei systemy monitoringowe, a przede wszystkim działania pro-środowiskowe (eliminacja azbestu) nie wpływają

wystarczająco pozytywnie na realizację celów. Typy projektów realizowane w Poddziałaniu 6.2.2 są co

najmniej kilkakrotnie razy bardziej efektywne niż te same typy projektów w Poddziałaniu 6.2.1, co oznacza, że rewitalizacja małych miast przynosi większe efekty dla realizacji celów

Programu niż rewitalizacja dużych miast. Wynika to z tego (co twierdzą przedstawiciele IZ RPO


51

WSL), że koszty w dużych miastach mogą być wyższe. W dużych miastach te tereny są bardziej

zdegradowane, dlatego ich rewitalizacja może być droższa.

W osi priorytetowej VII („Transport‟) mamy podobną sytuację. Tu również projekty dotyczące infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową (Poddziałanie 7.1.2) są bardziej

efektywne od modernizacji i rozbudowy kluczowych elementów sieci drogowej (Poddziałanie 7.1.1). Wynika to oczywiście z różnic w kosztach budowy kilometra drogi krajowej, wojewódzkiej

i powiatowej, czy gminnej. Z drugiej strony powinno to być wzięte pod uwagę przy określaniu

wielkości alokacji i wartości docelowych wskaźników (nasz wskaźnik jest względny, a więc bierze pod uwagę wszystkie te aspekty). W Działaniu 7.2 widać braki we wskaźnikach. Jednakże można zauważyć

znaczącą efektywność projektów komunikacji publicznej, dużo wyższą niż projektów komunikacji kolejowej, a także bardzo wysoką efektywność projektów systemów elektronicznej obsługi

w transporcie publicznym.

W osi priorytetowej VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) widać znacząco wyższą efektywność typów projektów z Działań 8.1 i 8.3 w porównaniu do Działania 8.2 („Infrastruktura placówek oświaty‟).

W Działaniu 8.1 najbardziej efektywne są projekty dotyczące obiektów dydaktycznych i obiektów sportowych w szkołach wyższych. W Działaniu 8.2 bardzo efektywne są projekty dotyczące bibliotek

przyszkolnych. Z kolei w Działaniu 8.3 najbardziej efektywne są projekty dotyczące usuwania barier

architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, co jest spowodowane zapisaniem w tych projektach wskaźników programowych w znacznie wyższym stopniu niż w innych projektach (np. analogiczne

projekty z Działań 8.1, czy 8.2).

W osi priorytetowej IX („Zdrowie i rekreacja‟) najbardziej efektywne są projekty z Działań 9.1 i 9.2 dotyczące otwartej i zamkniętej infrastruktury lecznictwa, ale bez typów projektów dotyczących

informatyzacji, które nie objęły żadnego wskaźnika programowego. Z kolei w Działaniu 9.3 („Lokalna Infrastruktura sportowa‟) projektodawcy mogą wybrać tylko jeden wskaźnik programowy („Liczba osób

korzystających z infrastruktury sportowej objętej wsparciem‟) i bardziej efektywny w tym zakresie jest

typ projektu dotyczący zamkniętych obiektów sportowych. Powoduje on przyciągnięcie większej liczby użytkowników w odniesieniu do nakładów poniesionych w projektach.

Mechanizmy wspierania preferowanych typów projektów

Przez preferowany typ projektu będziemy rozumieć typ projektu, szczególnie silnie premiowany podczas wyboru, który realizuje cele Programu w stopniu większym niż inne typy projektów. Dlatego

mechanizmy wspierania preferowanych inwestycji określono w zakresie:

odpowiedniej alokacji przeznaczonej na dane Działania / Poddziałania wspierające osiągnięcie

określonych wskaźników, ogłaszania konkursów preferujących dany typ projektów,

kryteriów wyboru projektów preferujących dane typy projektów pośród wachlarza dostępnych

w danym Działaniu / Poddziałaniu typów projektów.

Według beneficjentów badanych techniką CATI mechanizmy wspierania preferowanych typów

projektów istnieją w niewielkim stopniu – jedynie co jedenasty z badanych odniósł wrażenie, że jego typ projektu jest w jakikolwiek sposób preferowany podczas oceny:

Wykres 4. Odsetek beneficjentów wskazujących na preferencje składanego typu projektu podczas wyboru.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=346].

8,8% 83,0% 8,2%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

Typ projektu beneficjenta był preferowany

Typ projektu beneficjenta nie był preferowany

Beneficjent nie wie lub nie pamięta


52

Preferowanie poszczególnych typów projektów odbywało się przede wszystkim poprzez

ogłaszanie konkursów dedykowanych wyłącznie danemu typowi projektu lub kilku powiązanym typom (połowa wskazań). Pozostała połowa wskazań rozłożyła się w miarę równomiernie i dotyczyła

również samych konkursów poprzez wskazanie danych typów projektów jako preferowane, ale także

kryteriów wyboru (uzyskiwania większej liczby punktów przez te projekty) oraz inne sposoby, jak np. zatwierdzenie projektu w ramach PRS.

Poniższa analiza będzie dotyczyć kryteriów zasadniczych specyficznych (punktowanych), chociaż

należy przyznać, że w kryteriach zasadniczych podstawowych znajdują się ogólne kryteria weryfikujące m.in. stopień realizacji przez projekt celów Priorytetu, Działania, Poddziałania URPO WSL

mierzony stopniem wpływu projektu na osiągnięcie wskaźników tego Priorytetu, Działania, Poddziałania, a także stopień efektywności projektu (w tym m.in.: dodatkowy efekt/wartość

projektu, efektywność wydatków projektu, przy zachowaniu wysokiej jakości – relacja nakład/rezultat). Te kryteria zostaną zweryfikowane w dalszej części raportu przy analizie systemu

wyboru.

Warto jeszcze podkreślić to, czego beneficjenci nie mogli zauważyć, że preferowanie określonych typów projektów odbywa się przede wszystkim poprzez przyznawanie odpowiedniej alokacji

określonym Działaniom.

W osi priorytetowej I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟) podział alokacji był zróżnicowany, najmniej środków przeznaczono na promocję inwestycyjną

i mikroprzedsiębiorstwa, ale okazało się, że środki przeznaczone na ten ostatni cel były i tak zbyt

wysokie. Więcej środków potrzebują małe przedsiębiorstwa i projekty innowacyjne. Problemem jest jednak brak wyników w zakresie inkubatorów, parków technologicznych, instytucji B+R i współpracy

sektora nauki z sektorem biznesu. Konkursy w ramach Działania 1.1.1 były dedykowane określonym typom projektów (typ 2:

„Kompleksowe uzbrojenie terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą‟ i typ 7:

„Dokapitalizowanie zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorczości‟). Typ 1 dotyczący parków przemysłowych i technologicznych został objęty przez tryb indywidualny. Zatem typy 3-6 nie zostały

jak dotąd wsparte w ramach konkursów (na moment prowadzenia niniejszego badania). Konkursy w ramach Działania 1.3 zostały podzielone na instytucje naukowe i laboratoria oraz sieci

współpracy pomiędzy sektorem badawczo-rozwojowym a przedsiębiorcami. Mimo tego, w przypadku ostatniej grupy konkursów wybrano do dofinansowania tylko projekty typu 6 („Tworzenie i rozwój

klastrów o znaczeniu lokalnym i regionalnym‟), przy czym składano również projekty typu 4

(„Tworzenie i rozwój sieci instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu lokalnym i regionalnym oraz ich współpracy z sieciami międzynarodowymi w zakresie innowacji i/lub transferu technologii‟).

Analizując kryteria wyboru projektów łatwo zauważyć, że kryteria dla Poddziałania 1.1.1 nie wspierają realizacji wskaźników programowych – nie premiują efektywności tworzenia powierzchni inkubatorów,

czy parków, a przede wszystkim liczby przedsiębiorstw, które znajdą się w obrębie tych instytucji.

W Działaniu 1.3 nie premiuje się z kolei działań B+R w projektach, ani projektów mających na celu nawiązanie współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami a jednostkami badawczymi (np. w przypadku

klastrów takie powiązania muszą już istnieć i są oceniane). W tym zakresie mechanizmy nie zadziałały skutecznie. Czynnikiem, który wpłynął na tą sytuację było nieodpowiednie

przygotowanie kryteriów wyboru projektów. Pozytywnie należy ocenić kryteria oceny projektów przedsiębiorców w ramach Poddziałań 1.2.1, 1.2.2

i 1.2.4, które mierzą liczbę powstałych miejsc pracy (kluczowy wskaźnik programowy), a także wpływ

projektu na wzrost konkurencyjności podmiotów. Zdaniem przedstawicieli IP2 jest to wystarczający mechanizm wsparcia. Inne działania nie są potrzebne i nie byłyby skuteczne, bo i tak

przedsiębiorcy będą składać wnioski na takie przedsięwzięcia, które wynikają z ich potrzeb i z wymogów rynku. Inne mechanizmy nie byłyby skuteczne, co wynika z faktu, że w przypadku prób

ukierunkowania wsparcia na konkretne typy projektów (preferowane z punktu widzenia celów

programu), jeśli nie są one zgodne z potrzebami rynku, to wsparcie nie byłoby wykorzystane i skończyłoby się to koniecznością realokacji. Innowacje są wymuszane bowiem przez rynek, a nie przez

promowanie ich w Programie.

W osi priorytetowej II („Społeczeństwo informacyjne‟) podział alokacji pomiędzy oba Działania jest niemal równy (więcej środków przeznaczono na działania infrastrukturalne), co więcej wspierane są

najbardziej efektywne typy projektów. W tym zakresie mechanizm zadziałał skutecznie. Problemem są


53

jednak wskaźniki rezultatu zarówno w Działaniu 2.1, jak i 2.2. Czynnikiem, który wpłynął na tą

sytuację jest nieodpowiedni dobór kryteriów wyboru projektów. W ramach Działania 2.1 nie odnotowano kryteriów, które premiowałyby liczbę osób, podmiotów

gospodarczych i innych instytucji, które uzyskałyby możliwość podłączenia się do sieci. Podobnie

w przypadku Działania 2.2 – nie ma kryteriów, które premiowałyby liczbę użytkowników korzystających z usług on-line uruchomionych dzięki wsparciu programu (tak jak np. premiują liczbę

wdrożonych usług on-line). Nie ma również kryteriów premiujących liczbę tworzonych miejsc pracy.

W osi priorytetowej III („Turystyka‟) najwięcej środków przeznaczono na infrastrukturę okołoturystyczną prowadzoną przez podmioty publiczne, a projekty te okazały się jednymi z najmniej

efektywnych projektów. Dlatego nie osiągnięto wskaźnika dotyczącego bezpośredniej pomocy inwestycyjnej dla MSP. Stało się tak mimo tego, że co czwartą złotówkę przeznaczono na

infrastrukturę zaplecza turystycznego prowadzonego przez przedsiębiorstwa prywatne (te projekty okazały się najbardziej efektywne). W konkursach nie stosowano żadnych mechanizmów

wspierających określone typy projektów. Kryteria z kolei premiują nowe miejsca pracy (w Działaniach

3.1 i 3.2), dzięki czemu wskaźnik ten zbliża się do wartości docelowej. W tym zakresie mechanizmy należy uznać za skuteczne, ale nie do końca, Wpływa na to brak premiowania liczby ofert

programowych w zakresie turystyki (chociaż kryteria premiują ich jakość, atrakcyjność i zasięg, co jest również bardzo ważne).

W osi priorytetowej IV („Kultura‟) alokacja została rozdysponowana poprawnie, chociaż

w Działaniach 4.2 i 4.3 nie ma mechanizmów wspierających przede wszystkim najbardziej efektywne typy projektów. Mimo tego wszystkie wskaźniki (oprócz dwóch) zostaną osiągnięte.

Mechanizm związany z kryteriami natomiast nie zadziałał do końca skutecznie. O ile kryteria wyboru

promują projekty mające wpływ na wzrost ruchu turystycznego na danym obszarze, czy też zwiększenie dostępu do informacji kulturalnej, to jednak nie ma odniesienia do tworzenia miejsc

pracy. Czynnikiem, który na to wpłynął, jest nieodpowiednie przygotowanie kryteriów wyboru projektów.

W osi priorytetowej V („Środowisko‟) problemem nie jest podział alokacji, bowiem wskaźniki

produktu udaje się osiągnąć, a kłopoty dotyczą wyłącznie wskaźników rezultatu. Czynniki, które mogły spowodować nieskuteczność mechanizmów w tym zakresie, mogą dotyczyć albo niskiej jakości

projektów, albo kłopotów w sprawozdawaniu wskaźników. Kluczowe jest zatem zweryfikowanie kryteriów wyboru projektów w Działaniach 5.1-5.3. Analiza potwierdza jednak, że czynniki słabej

skuteczności mechanizmów leżą w kryteriach wyboru projektów, które pociągają za sobą wybór

projektów niskiej jakości (w rozpatrywanym tu kontekście). W Działaniu 5.1 („Gospodarka wodno-ściekowa‟) faktycznie kryteria nie weryfikują liczby podłączonych

osób (pośrednio dzieje się to przez kryterium „Wpływ projektu na poprawę jakości wód powierzchniowych i podziemnych i dostępu do sieci kanalizacyjno-wodociągowej‟, ale ocena może

dotyczyć również wykorzystywanych technologii, odległości od źródeł podziemnych wody itp.).

W Działaniu 5.2 („Gospodarka odpadami‟) również pośrednio kryterium 1 („Stopień wpływu inwestycji na racjonalizację gospodarki odpadami poprzez zapobieganie i zmniejszenie wytwarzania odpadów

oraz zwiększanie świadomości społecznej‟) bada wpływ na wskaźnik „Ilość osób objętych selektywną zbiórką odpadów‟, ale nie jest to jedyny aspekt badany przez to kryterium.

W Działaniu 5.3 kryteria są odpowiednie do celu stojącego przed tym Działaniem, ale nie podejmują kwestii oceny efektywności tworzenia 1 MW zainstalowanej produkcji energii pochodzącej ze źródeł

odnawialnych. Jednakże takie projekty były preferowane podczas konkursu: „W chwili wyboru projektów do dofinansowania preferowane mogą być projekty wykorzystujące odnawialne źródła energii, które stanowią jedną z tzw. kategorii prolizbońskich związanych z realizacją celów i zadań wyznaczonych przez Strategię Lizbońską”.

W osi priorytetowej VI („Zrównoważony rozwój miast‟) alokację rozdzielono niemal równomiernie pomiędzy Działania. Problemy ze wskaźnikami wynikają jednak głównie z mechanizmów, przede

wszystkim kryteriów. Projekty w ramach Działania 6.1 zostały zarezerwowane dla trybu indywidualnego i PRS, natomiast w Poddziałaniach 6.1.1 i 6.1.2 konkursy były dzielone na dwie grupy:

dotyczące rewitalizacji i adaptacji terenów, monitoringu oraz na usuwanie azbestu. Dzięki temu liczba

projektów tego ostatniego typu była znacząca, ale ich wpływ na wskaźniki programowe – mimo wszystko – niewielki. Zastosowano zatem mechanizm, ale wsparto projekty, które nie wpływają na

realizację wskaźników programowych. Chociaż z drugiej strony rozpatrując czynniki, które na to


54

wpłynęły – jak wskazywano już w poprzednich podrozdziałach – raczej należy skłaniać się ku błędnie

określonych wskaźnikach programowych niż negatywnie oceniać zastosowany mechanizm. Zdecydowanie negatywnie należy ocenić skuteczność mechanizmu kryteriów wyboru projektów – w

żaden sposób nie premiują one podejścia zapewniającego zrównoważony rozwój oraz poprawiających

atrakcyjność miast, a przede wszystkim biznesu i przedsiębiorczości, nie mówiąc o punktowaniu liczby przedsiębiorstw mających powstać na terenie objętym projektem i tym samym – liczby utworzonych

miejsc pracy. Powoduje to problemy z osiąganiem jakiejkolwiek wartości wskaźników programowych, a czynniki, które na to wpłynęły, należy po raz kolejny wiązać z błędnie przygotowanymi kryteriami

wyboru projektów.

W osi priorytetowej VII („Transport‟) podział alokacji jest odpowiedni – mechanizmy są skuteczne – o powodują wybór takich typów projektów, które są najbardziej efektywne, zarówno w

Działaniu 7.1, jak i 7.2. Jedynie podział między budowę i rekonstrukcję dróg w ramach jednego typu projektu (typ 2 w Poddziałaniu 7.1.1 i typ 1 w Poddziałaniu 7.1.2) dokonał się nieodpowiednio do

założeń, na co nie do końca IZ RPO WSL mogło mieć wpływ.

W ramach konkursów w Działaniu 7.1.2 przewiedziano mechanizm podziału procentowego na projekty zlokalizowane w gminach poniżej i powyżej 50 tys. mieszkańców, przy czym nie jest to mechanizm

bezpośrednio związany z typami projektów (będzie on analizowany w rozdz. 2.3.1). Innym mechanizmem (wpływającym na liczbę realizowanych projektów) jest wskazanie minimalnej i

maksymalnej kwoty projektu (nie tylko w Poddziałaniu 7.1.2, ale również w Działaniu 7.2).

Wśród kryteriów Działania 7.1 można odnaleźć bezpośrednie kryterium wpływające na wskaźnik „Oszczędność czasu na nowych i zrekonstruowanych drogach w przewozach pasażerskich

i towarowych‟. Jest również kryterium w Działaniu 7.2 wpływające na oszczędność czasu, ale także na wskaźnik „Dodatkowe przewozy pasażerów komunikacji miejskiej z wykorzystaniem taboru objętego

wsparciem‟. W tym zakresie mechanizmy wsparcia należy uznać za skuteczne.

W osi priorytetowej VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) generalnie mechanizm podziału alokacji pomiędzy Działania jest skuteczny i zapewnia odpowiednie alokacje dla nich z wyjątkiem Działania

8.3 („Infrastruktura kształcenia ustawicznego‟), na który przeznaczono jedynie 10% alokacji Priorytetu i mimo wysokiej efektywności projektów z obu typów wspieranych w ramach tego Działania, nie uda

się osiągnąć zakładanej wartości docelowej wskaźników programowych.

Nie zauważono mechanizmów wsparcia dotyczących konkursów, jedynie w Działaniu 8.2 określono podział procentowy na projekty zlokalizowane w gminach poniżej i powyżej 50 tys.

mieszkańców, a więc nie jest to mechanizm bezpośrednio związany z typami projektów. W Działaniu 8.1 kryteria premiują obiekty dydaktyczne wraz z wyposażeniem („wpływ projektu na

poprawę warunków i jakości kształcenia‟), a także usuwanie barier architektonicznych („niwelowanie

różnic w dostępie do obiektów dla osób zdrowych i niepełnosprawnych‟). Projekty dotyczące systemu wspomagania zarządzania w szkołach wyższych mają oddzielne kryteria, a mimo to liczba takich

projektów jest niewielka (5% projektów złożonych w tym Działaniu). W Działaniu 8.2 kryteria w podobny sposób premiują kilka typów projektów, przy czym w tym

Działaniu nie złożono żadnego projektu dotyczącego systemu wspomagania zarządzania, podobnie zresztą jak w przypadku Działania 8.3. Zatem w tym zakresie, mechanizmy wsparcia należy uznać za

skuteczne.

W osi priorytetowej IX („Zdrowie i rekreacja‟) alokacja jest zbyt mała, aby osiągnąć zakładane cele. Czynnikiem, który na to wpłynął, był nieodpowiedni podział alokacji na etapie programowania

wynikający z założenia, że koszt uzyskania efektów Programu w tym zakresie będzie niższy. Oprócz

informatyzacji ZOZ-ów wszystkie typy projektów ochrony zdrowia są bardzo efektywne. W ramach ogłaszanych konkursów nie przewidziano żadnych mechanizmów wspierania określonych typów

projektów (chociaż samoistnie najmniej było projektów najmniej efektywnych, czyli dotyczących informatyzacji). W przypadku Działania 9.3 wsparto głównie projekty mało efektywne – dotyczące

otwartych obiektów sportowych, stąd pojawiły się problemy z realizacją wskaźnika „Liczba osób

korzystających z infrastruktury sportowej objętej wsparciem‟. Również kryteria wyboru nie premiowały bezpośrednio maksymalnej liczby użytkowników (chociaż pośrednio nie można

powiedzieć, że ogólna dostępność obiektu i promowanie aktywnych form spędzania czasu nie prowadzą do zwiększania liczby użytkowników). Na pewno kryteria dla Działań 9.1 i 9.2 nie premiują

wskaźników rezultatu dotyczących porad i badań specjalistycznych. Czynniki, które na to wpłynęły, po

raz kolejny są związane z nieodpowiednim przygotowaniem kryteriów wyboru projektów.


55

Wspierania typów projektów w przyszłym okresie programowania

Określenie typów projektów, które mogłyby być wspierane w przyszłym okresie programowania, musi

opierać się na propozycjach Działań zapisanych w projektach dokumentów, w szczególności przyszłego RPO WSL. Należy również pamiętać, że analizy przeprowadzone w ramach niniejszego

badania są oparte na istniejącym i niedoskonałym systemie wskaźników, przez co niektóre wnioski mogą być nieuprawnione w kontekście przyszłej perspektywy. Dlatego analizując wyniki badań wzięto

pod uwagę niedoskonałości obecnego systemu i zaproponowano takie typy projektów, które w największym stopniu spełniają cele programowe. Nie proponowano jednak tych typów projektów,

które w obecnej perspektywie nie były realizowane z różnych względów.

Tabela 2. Proponowane typy projektów w ramach Działań RPO WSL w przyszłej perspektywie.

Działanie Nazwa Typy projektów

1.1. Rozwój infrastruktury służącej rozwojowi gospodarki

Rozwój infrastruktury i/lub doposażenie w aparaturę specjalistyczną parków przemysłowo-technologicznych, technologicznych oraz centrów transferu technologii o znaczeniu lokalnym i regionalnym świadczących usługi o charakterze specjalistycznym w zakresie innowacji i/lub transferu technologii

Rozwój infrastruktury i/lub doposażenie w aparaturę specjalistyczną jednostek naukowych świadczących usługi dla gospodarki, w tym wchodzących w skład CZT i CD nieposiadających osobowości prawnej

Wsparcie w zakresie podjęcia lub rozwoju działalności B+R w mikro, małych i średnich przedsiębiorstwach

1.2. Innowacje w przedsiębiorstwach

Wdrażanie i komercjalizacja technologii i produktów i usług innowacyjnych

Wsparcie inteligentnych specjalizacji

Rozwój sieci instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu lokalnym i regionalnym oraz ich współpracy z sieciami międzynarodowymi w zakresie innowacji i/lub transferu technologii

Rozwój klastrów o znaczeniu lokalnym i regionalnym

1.3. Wspieranie badań naukowych

Wsparcie całego cyklu badawczego (np. weryfikacja pomysłu, prototyp, linia demonstracyjna, wdrożenie i komercjalizacja wyników)

2.1. Rozwój usług elektronicznych

Tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych na poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym w zakresie

e-administracja e-zdrowie e-edukacja e-integracja e-kultura e-turystyka e-gospodarka e-praca cyfrowy dom zielone technologie cyfrowe

3.1. Inwestycje w MŚP Dokapitalizowanie zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorczości

Rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa prowadząca do wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług

Działania modernizacyjne w przedsiębiorstwach prowadzące do wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług

Dokonywanie zasadniczych zmian procesu produkcyjnego lub sposobu świadczenia usług

Działania inwestycyjne związane z rozpoczęciem lub rozwojem działalności eksportowej

Dostosowywanie technologii i produktów do wymagań dyrektyw unijnych, zwłaszcza norm zharmonizowanych i prawodawstwa w zakresie BHP, ochrony środowiska

Zastosowanie i wykorzystanie technologii gospodarki elektronicznej (e-biznes)

Zastosowanie i wykorzystanie technologii informatycznych i komunikacyjnych (ICT) w procesach zarządzania przedsiębiorstwem

3.2. Innowacje w MŚP jw.

3.3. Wzmocnienie atrakcyjności inwestycyjnej regionu

Kompleksowe uzbrojenie terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą, z wyłączeniem infrastruktury służącej mieszkańcom


56

4.1. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii

Budowa infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia słoneczna

Budowa infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia z biomasy, energetyka geotermalna, biogaz, energetyka wodna

Budowa, modernizacja, przebudowa instalacji do energetycznego wykorzystania biogazów z wysypisk oraz z oczyszczalni ścieków

Rozwiązania służące redukcji emisji CO2 w transporcie (inwestycje np. w „ekologiczne” samochody)

4.2. Poprawa efektywności energetycznej

Montaż/instalacja efektywnego energetycznie (oszczędnego) oświetlenia w gminach/miastach (postulowana preferencja projektów realizowanych w formule ESCO)

Wsparcie budowy/modernizacji inteligentnych sieci w elektroenergetyce oraz rozszerzenia tych rozwiązań na sieci gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, poprzez wdrażanie zintegrowanych systemów pomiarów oraz wspieranie rozwoju lokalnych hybrydowych systemów energetycznych

Kompleksowa termomodernizacja budynków: MSP, komunalnych, spółdzielczych i wspólnot mieszkaniowych, polegająca na ocieplaniu ścian, stropów wraz z wymianą źródeł ciepła (postulowana preferencja projektów realizowanych w formule ESCO)

6.1. Gospodarka wodno-ściekowa

Budowa sieci kanalizacyjnych dla ścieków komunalnych oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej

Budowa (w tym rozbudowa) i modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych

Budowa/rozbudowa/modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę

6.2. Gospodarka odpadami Budowa/rozwój/modernizacja zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów

Rozwój selektywnej zbiórki odpadów (zbiórka – segregacja – przekazanie odpadów do odzysku/unieszkodliwienia)

6.3. Tereny zdegradowane i poprzemysłowe

6.4. Czysty transport publiczny

Zakup/modernizacja/budowa środków i infrastruktury transportu publicznego (np. autobusy, tramwaje, tabor kolejowy, wiaty przystankowe, elektroniczne tablice dynamicznej informacji pasażerskiej, tory tramwajowe/kolejowe, trakcja, infrastruktura rowerowa)

6.5. Dziedzictwo kulturowe i ochrona różnorodności biologicznej

Zabezpieczenie zasobów dziedzictwa kulturowego regionu/subregionu na wypadek zagrożeń np. przed pożarem, przed kradzieżą (z wyłączeniem konserwacji eksponatów)

Rewitalizacja, konserwacja, renowacja obiektów wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków/, w tym termomodernizacja budynków zabytkowych pozwalająca zachować wartość zabytkową budynku

7.1. Kluczowa infrastruktura drogowa

Budowa nowych odcinków dróg

Przebudowa dróg istniejących

9.1. Integracja społeczna i aktywizacja zawodowa

Wsparcie infrastruktury centrów usług społecznych

9.2. Rewitalizacja Przebudowa i remont obiektów poprzemysłowych/ powojskowych/popegeerowskich, łącznie z adaptacją na cele: gospodarcze, edukacyjne, turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne, wraz z zagospodarowaniem przyległego otoczenia, przyczyniające się do likwidacji istotnych problemów gospodarczych lub społecznych na obszarze rewitalizowanym (za wyjątkiem budynków o charakterze mieszkalnym)

Zagospodarowywanie przestrzeni miejskich, w tym budowa, przebudowa i remont obiektów na cele gospodarcze, edukacyjne, turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne wraz z zagospodarowaniem przyległego otoczenia, przyczyniające się do likwidacji istotnych problemów gospodarczych lub społecznych na obszarze rewitalizowanym (za wyjątkiem budynków o charakterze mieszkalnym)

10.1. Infrastruktura kształcenia zawodowego

Budowa (w tym rozbudowa, nadbudowa, odbudowa), przebudowa, remont i wyposażenie laboratoriów dydaktycznych, sal do praktycznej nauki zawodu (w tym dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych)

Wyposażenie laboratoriów dydaktycznych, sal do praktycznej nauki (w tym dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych)

Wsparcie placówek opiekuńczo-wychowawczych przeznaczonych dla dzieci do lat 6

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań oraz Założeń do przyszłego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, finansowanego z EFRR, Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat ds. programowania i rozwoju, maj 2012 r. oraz aktualizacja dokumentu z listopada 2012.


57

Powyższe zestawienie wynika z dopasowania efektywnych typów projektów lub typów realizujących

cele szczegółowe RPO WSL na lata 2007-2013 w największym stopniu do założeń przyszłego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Oznacza to, że nie

wszystkie efektywne lub trafne (w obecnym okresie) typy projektów zostały włączone do zestawienia.

Jednakże te dwa argumenty nie muszą być wystarczające do kontynuowania wsparcia tych typów projektów. Kluczowa jest tutaj analiza SWOT oraz stan realizacji Strategii Rozwoju Województwa.

Jaka ścieżka wyboru projektów (tryb konkursowy, projekty kluczowe, programy rozwoju subregionów)

w największym/ najmniejszym stopniu przyczyniła się do wyboru projektów w największym stopniu realizujących cele Programu? Jakie czynniki zadecydowały o zdiagnozowanych sytuacjach w ramach poszczególnych ścieżek? Jakie działania należałoby podjąć w ramach każdej ze ścieżek wyboru projektów, aby w większym stopniu przyczyniały się do wyboru projektów realizujących cele Programu?

Procedury dotyczące wyboru operacji w ramach RPO WSL przewidują następujące tryby realizacji63:

tryb konkursowy (zgodnie z art. 28, ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju),

projekty kluczowe – rozumiane jako projekty indywidualne, zgodnie z art. 28, ust. 1 pkt. 1

Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Programy Rozwoju Subregionów (PRS) – rozumiane jako projekty systemowe, zgodnie

z art. 28, ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki

rozwoju.

Dlatego zgodnie z pytaniem badawczym przeprowadzono analizę projektów w podziale na (pkt A.6 wniosku): tryb konkursowy, projekty kluczowe i PRS pod kątem stwierdzenia, które grupy wspierają

w największym stopniu realizację poszczególnych wskaźników celów priorytetów. Wzięto

tu pod uwagę te wskaźniki, które zostały zidentyfikowane jako te w największym stopniu realizujące celem Programu. Dla każdej grupy projektów określono:

% wartości docelowej danego wskaźnika programowego, jaką realizują projekty danej grupy,

% alokacji, jaką wykorzystuje dana grupa projektów.

Porównanie obu stosunków dla każdego z grup projektów (a więc wykorzystanie analogicznego jak

powyżej wskaźnika względnej efektywności) określiło poziom ich skuteczności w osiągania celu danego priorytetu. Wyniki analizy przedstawia poniższy wykres:

Wykres 5. Efektywność ścieżek wyboru projektów w ramach RPO WSL w kontekście realizacji wskaźników programowych (średni wskaźnik względnej efektywności wyliczony dla każdej ze ścieżek).


63 ze względu na zakres badania nie bierzemy pod uwagę trybu realizacji projektów pomocy technicznej.

8,0

2,4

17,5

0

5

10

15

20

Projekty konkursowe

Projekty kluczoweProgramy Rozwoju

Subregionów


58

Wyniki analizy wydają się zaskakiwać, bowiem można było zakładać, że projekty konkursowe będą

mniej efektywne od projektów kluczowych, które z kolei podświadomie stawiało się na pierwszym miejscu pod względem efektywności.

Najbardziej efektywną ścieżką wyboru okazały się Programy Rozwoju Subregionów (średnia efektywność na poziomie 17,5). Ponad dwukrotnie

mniej efektywne są projekty konkursowe (wskaźnik – 8,0), natomiast

najmniej efektywne okazały się projekty kluczowe (wskaźnik – 2,4).

Wyniki te oznaczają, że oczywiście każda ścieżka jest ponad przeciętnie efektywna, ale to PRS-y z 1% alokacji potrafią zrealizować 17,5% wskaźników programowych, natomiast projekty kluczowe

– tylko 2,4% tych wskaźników.

Zdaniem przedstawicieli IZ taka efektywność projektów realizowanych w PRS wynika z partnerskiego sposobu ich przygotowania. Projekty indywidualne idą wolniej, są trudniejsze, obarczone większym

ryzykiem niepowodzenia lub w ogóle nie są realizowane. W projektach konkursowych beneficjenci zawsze chcą wykazać się wyższymi wskaźnikami, żeby otrzymać dofinansowanie. Ale to w PRS-ach

tworzy się kompleksowy sposób rozwiązania problemu istniejącego na danym obszarze. Dlatego,

wzmocnieni wynikami powyższych analiz, przedstawiciele IZ stwierdzili, że w przyszłym RPO PRS-y będą bardzo ważne i będzie na nie przeznaczona większa alokacja.

Podczas wywiadów zogniskowanych wskazano również na przyczyny słabej efektywności projektów

kluczowych. Zdaniem respondentów projekty te często realizują drogie przedsięwzięcia o wysokiej jakości lub wysokim koszcie jednostkowym, co często nie jest odzwierciedlone we wskaźnikach.

Dobrym przykładem jest infrastruktura drogowa. Kilometr drogi dwujezdniowej prowadzącej przez gęsto zaludniony obszar miasta jest kilkanaście razy droższy niż taki sam kilometr drogi jedno

jezdniowej położonej w obszarze wiejskim, a przy tym – jest on wielokrotnie bardziej potrzebny

i wykorzystywany przez mieszkańców. Inaczej mówiąc, projekty kluczowe często realizują takie przedsięwzięcia, które teoretycznie nie miałyby szans w konkursach z innymi projektami, ale są

niezwykle ważne dla społeczności. Trudno się z tym nie zgodzić, niemniej jednak zawsze powinna istnieć granica, gdzie efektywność kosztowa przeważy nad użytecznością projektu i projekt, nawet

kluczowy, nie powinien być realizowany. Takie analizy są prowadzone w studiach wykonalności,

powinny być również odzwierciedlone w kryteriach wyboru projektów. Dlatego sama kluczowość projektu nie zwalnia nas z analizy jego wartości ekonomicznej i podjęcia strategicznej decyzji o jego

realizacji. Być może właśnie analiza efektów mnożnikowych i synergicznych powinna być w takich przypadkach kwestią pierwszorzędną.

Analizując czynniki, które zadecydowały o zdiagnozowanych sytuacjach w ramach poszczególnych

ścieżek, na pierwszy plan wysuwa się różna efektywność w różnych Działaniach. Przez to dla przykładu, jeżeli dana ścieżka występuje tylko w słabych efektywnie Działaniach, jej średnia

efektywność w całym Programie również będzie słaba. Dlatego w pierwszej kolejności należy przeanalizować efektywność poszczególnych ścieżek w ramach poszczególnych Działań:

Tabela 3. Najbardziej efektywne ścieżki wyboru projektów w ramach RPO WSL w kontekście realizacji wskaźników programowych (średni wskaźnik względnej efektywności wyliczony dla każdej ze ścieżek) w podziale na Działania / Poddziałania.

Działanie / Poddziałanie RPO WSL Projekty konkursowe

Projekty kluczowe

PRS

Poddziałanie 1.1.1. Infrastruktura rozwoju gospodarczego 0,0 11,6 Nie ma

Poddziałanie 1.1.2. Promocja inwestycyjna 0,0 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa 9,6 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 1.2.2. Małe i Średnie Przedsiębiorstwa 3,8 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP 2,6 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 1.2.4. Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa 1,4 Nie ma Nie ma

Działanie 1.3. Transfer technologii i innowacji 0,0 Nie ma Nie ma

Działanie 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 78,4 Nie ma 63,0

Działanie 2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych 2,5 Nie ma 0,4

Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa 14,4 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 3.1.2. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ podmioty publiczne 0,3 Nie ma Nie ma


59

Poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa 9,2 Nie ma Nie ma

Poddziałanie 3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna/ podmioty publiczne 7,9 0,3 5,4

Działania 3.3. Systemy informacji turystycznej 10,3 Nie ma Nie ma

Działanie 3.4. Promocja turystyki 5,9 Nie ma Nie ma

Działanie 4.1. Infrastruktura kultury 9,0 0,8 11,4

Działanie 4.2. Systemy informacji kulturalnej 2,3 Nie ma Nie ma

Działanie 4.3. Promocja kultury 2,1 Nie ma Nie ma

Działanie 5.1. Gospodarka wodno-ściekowa 0,8 0,0 0,0

Działanie 5.2. Gospodarka odpadami 5,0 Nie ma 47,7

Działanie 5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 0,1 Nie ma 0,0

Działanie 5.4. Zarządzanie środowiskiem 0,0 Nie ma Nie ma

Działanie 5.5. Dziedzictwo przyrodnicze 886,5 Nie ma Nie ma

Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu Nie ma 0,1 0,0

Poddziałanie 6.2.1. Rewitalizacja - „duże miasta” 1,2 Nie ma 2,4

Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – „małe miasta” 9,7 Nie ma 16,0

Poddziałanie 6.2.3. Rewitalizacja – JESSICA Nie ma Nie ma Nie ma

Poddziałanie 7.1.1. Modernizacja i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej 2,1 1,3 5,7

Poddziałanie 7.1.2. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową

4,0 1,8 7,8

Działanie 7.2. Transport publiczny 122,2 16,9 Nie ma

Działanie 8.1. Infrastruktura szkolnictwa wyższego 24,4 1,2 Nie ma

Działanie 8.2. Infrastruktura placówek oświaty 7,9 Nie ma Nie ma

Działanie 8.3. Infrastruktura kształcenia ustawicznego 28,6 Nie ma Nie ma

Działanie 9.1. Infrastruktura lecznictwa zamkniętego 4,6 Nie ma Nie ma

Działanie 9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 6,2 Nie ma Nie ma

Działanie 9.3. Lokalna Infrastruktura sportowa 1,3 Nie ma Nie ma


Okazuje się jednak, że projekty kluczowe uzyskują niższą efektywność w każdym Działaniu

(zarówno wobec projektów z PRS, jak i projektów konkursowych), oprócz Poddziałania 1.1.1 i

nieznacznie w Działaniu 6.1. Aby dowiedzieć się, dlaczego tak się dzieje, należy zejść jeszcze niżej i przeanalizować efektywność w poszczególnych typach projektów. To również będzie ważne, aby

zobaczyć, czy projekty tego samego typu realizowane w różnych ścieżkach, różnią się efektywnością.

Okazuje się, że w Działaniu 1.1.1 nie ma to związku. Projekty kluczowe są bowiem realizowane w ramach typu 1 i 2 (dotyczącego parków przemysłowych i technologicznych oraz kompleksowego

uzbrojenia terenów pod działalność gospodarczą), w dużym stopniu realizując wskaźniki programowe, natomiast projekty konkursowe dotyczyły jednego typu projektu – dokapitalizowania zewnętrznych

źródeł dofinansowania przedsiębiorczości (które jak wskazywano wyżej nie były powiązane z żadnym

wskaźnikiem programowym). Zatem w przypadku tego Poddziałania przyczyny różnic są obiektywne.

W przypadku innych Działań / Poddziałań możemy zauważyć znaczące

różnice w efektywności nawet w obrębie jednego typu projektu.

PRS-y są bardziej efektywne od ścieżki konkursowej w przypadku:

wszystkich typów projektów w Działaniu 2.1 („Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟),

projektów dotyczących infrastruktury aktywnych form turystyki i terenów rekreacyjnych

w Poddziałaniu 3.2.2 („Infrastruktura około turystyczna / podmioty publiczne‟), projektów dotyczących publicznej infrastruktury kulturalnej w Działaniu 4.1 („Infrastruktura

kultury‟),

rekultywacji obszarów zdegradowanych oraz likwidacji składowisk odpadów, w tym dzikich

wysypisk na cele przyrodnicze w Działaniu 5.2 („Gospodarka odpadami‟), adaptacji obiektów na różne cele w Poddziałaniu 6.2.1 („Rewitalizacja - „duże miasta”‟),

dróg lokalnych wraz z obiektami inżynierskimi w Poddziałaniu 7.1.1 („Modernizacja

i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej‟) oraz

całym Poddziałaniu 7.1.2 („Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową

sieć drogową‟).


60

Projekty konkursowe są z kolei bardziej efektywne od PRS-ów w zakresie:

wszystkich typów projektów w Działaniu 2.2 („Rozwój elektronicznych usług publicznych‟),

bazy około turystycznej i parków tematycznych (chociaż w ogólnym rozrachunku są one

bardzo nieefektywne – por. wyżej) w Poddziałaniu 3.2.2 („Infrastruktura okołoturystyczna/

podmioty publiczne‟), zagospodarowania historycznych i zabytkowych obiektów wraz z ich otoczeniem na cele

kulturalne w Działaniu 4.1 („Infrastruktura kultury‟),

sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków w Działaniu 5.1 („Gospodarka wodno-ściekowa‟),

selektywnej zbiórki odpadów w Działaniu 5.2 („Gospodarka odpadami‟),

systemów ciepłowniczych, termomodernizacji i energii solarnej w Działaniu 5.3 („Czyste

powietrze i odnawialne źródła energii‟), adaptacji obiektów na różne cele w Poddziałaniu 6.2.2 („Rewitalizacja - „małe miasta”‟).

Powyższe wyniki pokazują, że PRS-y są bardziej efektywne w przypadku pewnych projektów sieciowych64, które wskazano wyżej. Czynniki, które zadecydowały o takiej sytuacji w projektach PRS-ów wynikają z większego

poziomu współpracy i wzajemnej komplementarności takich projektów, co z jednej strony jest kluczowe do realizacji takich projektów, a z drugiej –

przyczynia się do realizacji większej liczby wskaźników. Tam, gdzie taka

współpraca i komplementarność nie są konieczne, wiodącą rolę odrywają czynniki konkurencyjne. Dlatego projekty konkursowe są bardziej skuteczne

w przypadku projektów rozproszonych, w tym również projektów liniowych,

ale bardziej niezależnych od siebie.

Ciekawie podzieliły się projekty z obydwu ścieżek w przypadku rewitalizacji miast. Również w tym przypadku możemy udowodnić powyższy wniosek, bowiem projekty dużych miast są bardziej

zintegrowane, obejmują większe obszary, więcej funkcji i więcej grup interesariuszy, projekty małych miast z kolei są bardziej rozproszone, mniejsze i mniej komplementarne w obrębie swoich zadań

i funkcji. Podobnie jest w przypadku sieci kanalizacyjnych, które w większym stopniu są od siebie

niezależne (każda aglomeracja jest odrębnym ekosystemem) niż na przykład projekty drogowe, czy ICT.

Projekty kluczowe są bardziej efektywne od innych ścieżek jedynie w dwóch typach

projektów (spośród 25, w których projekty kluczowe występują):

tworzenia i rozwoju parków tematycznych w Poddziałaniu 3.2.2 („Infrastruktura

okołoturystyczna/ podmioty publiczne‟),

zakupu i modernizacji taboru na potrzeby transportu kolejowego w Działaniu 7.2 („Transport

publiczny‟) – tylko wobec projektów konkursowych (PRS-ów nie ma w tym Działaniu),

Zatem głównym czynnikiem wpływającym na niską efektywność projektów kluczowych nie jest typ projektu.

Czynniki te muszą być związane z kwestią zakładania zbyt wysokich nakładów na realizację tego typu projektów przy jednoczesnym oszczędnym

planowaniu wartości wskaźników, jakie mają one osiągnąć.

Nie bez znaczenia jest tu również fakt, że projekty te nie muszą konkurować z innymi projektami

w konkursach (chociaż muszą spełnić kryteria wyboru). Jednakże wynik analizy pokazuje, że projekty kluczowe uzyskują średnio podczas oceny merytorycznej 32,79 punktu, a więc nieco więcej niż PRS-y

(31,81 pkt) i mniej niż projekty konkursowe (33,33).

64 projekty te wymagają współpracy poszczególnych elementów w ramach sieci (np. poszczególne odcinki dróg lub

infrastruktury społeczeństwa informacyjnego), ale także angażują wielu interesariuszy lub wymagają wielu działań okołoprojektowych (np. projekty kulturalno-turystyczne lub rewitalizacyjne).


61

Powyższy wniosek pokazuje, że kryteria wyboru projektów raczej słabo odnoszą się do

efektywności osiągania wskaźników programowych, a także słabo odnoszą się do realizacji wskaźników programowych (por. analiza powyżej). Będzie to analizowane szczegółowo

poniżej.

Konkludując, należy zastanowić się nad działaniami, jakie warto podjąć, aby zwiększyć efektywność wydatkowania środków.

Przede wszystkim należy skoncentrować się na dwóch ścieżkach (projekty konkursowe i PRS-y) i na tych typach projektu, w których są one bardziej

efektywne (klucz podziału przedstawiono powyżej). W przypadku projektów kluczowych niezbędna jest zmiana podejścia ich wyboru – muszą zostać

wprowadzone bezwzględne kryteria opierające się nie tylko o wielkość

wskaźników programowych, jaką projekty te będą realizować, ale również efektywność ich osiągania (por. rozdz. 5). Tego typu kryteria przydałyby się

również we wszystkich Działaniach / Poddziałaniach.

Jak wskazano wyżej, kryteria badające efektywność osiągania wskaźników programowych funkcjonują

w innych RPO (np. dla województwa warmińsko-mazurskiego, lubelskiego, kujawsko-pomorskiego, czy podkarpackiego) – filozofię takich kryteriów zaprezentowano w rozdz. 5. Przedstawiciele IZ RPO WSL

zgadzają się ze zmianami dotyczącymi projektów kluczowych. Zresztą, planują, żeby w trybie indywidualnym były realizowane zupełnie inne typy projektów. Również podczas wywiadów

zogniskowanych respondenci bardzo pozytywnie wyrażali się o wzmocnieniu roli PRS-ów w przyszłym

okresie programowania i jednocześnie nie byli zaskoczeni tak wysoką efektywnością tej ścieżki wyboru.

Czy system wyboru projektów oraz Programów Rozwoju Subregionów stosowany w ramach RPO WSL zapewniał

efektywność osiągania celów poszczególnych priorytetów? Czy można zidentyfikować takie elementy systemu, które wpływały niekorzystnie na efektywność osiągania celów RPO WSL?

Ocena systemu wyboru projektów (procedury wyboru, kryteriów wyboru, wniosku wraz z instrukcją, liczby uzyskanych punktów podczas oceny w powiązaniu z realizacją przez projekty wskaźników

programowych, zgodności projektu z celami priorytetów) pod kątem zapewnienia efektywności osiągania celów poszczególnych priorytetów stanowiła istotny element badania, ponieważ z jednej

strony system wyboru projektów stanowi element systemu realizacji Programu, z drugiej zaś – sposób zaprojektowania tego systemu ma bezpośrednie przełożenie na możliwości osiągnięcia założonych

efektów w ramach RPO WSL.

Po pierwsze określono, czy istnieje zależność pomiędzy wysoką oceną projektów (wysoką liczbą punktów uzyskiwaną podczas oceny kryteriami merytoryczno-technicznymi zasadniczymi)

a efektywnością osiągania wskaźników programowych. Wyniki przedstawia poniższy wykres:


62

Wykres 6. Zależności pomiędzy liczbą punktów uzyskaną na ocenie merytorycznej a poziomem efektywności względnej projektów.


Nie można zauważyć żadnej korelacji pomiędzy tymi zmiennymi – wysokie oceny punktowe uzyskują zarówno projekty bardzo efektywne, jak i o efektywności zerowej. Przeanalizowano również

poszczególne Działania w tym kontekście. Praktycznie w żadnym oprócz jednego nie zaobserwowano korelacji, co więcej, w 15 (z 36) Działaniach (w tym w największym stopniu w Działaniu 5.5)

zaobserwowano korelację ujemną, co oznacza, że projekty bardziej efektywne uzyskiwały

niższe oceny punktowe! Wynika to oczywiście z tego, co wskazano wcześniej odnośnie kryteriów.

Kryteria wyboru projektów słabo premiują projekty najbardziej efektywnie osiągające wskaźniki programowe. Mimo istnienia odpowiednich kryteriów

pośród kryteriów zasadniczych podstawowych (punktowanych), ich waga

i znaczenie rozmywa się w ogólnej liczbie i wartości pozostałych kryteriów – przez co wybierane są projekty zarówno najtaniej, jak i najdrożej osiągające

każdą jednostkę danego wskaźnika programowego.

Dodatkowym problemem, który wskazano podczas wywiadów zogniskowanych, jest brak jednolitego

podejścia do oceny, nie tylko tym kryterium. Dało się zauważyć różne sposoby oceny, od takiego, które ogólnie ocenia wpływ na realizację celów szczegółowych RPO, poprzez takie, które ocenia skalę

realizowanych wskaźników, skończywszy na prawidłowej ocenie efektywności kosztowej projektów (odnoszeniu ilości realizowanych wskaźników do kosztów projektu).

Wyjątkiem jest Działanie 2.1, w którym współczynnik korelacji jest równy 0,432, a wykres obu

zmiennych przedstawia się następująco:

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Lic

zba p

unktó

w p

rzyzn

ana n

a o

cenie

mery

tory

cznej

Średni poziom efektywności względnej projektu


63

Wykres 7. Zależności pomiędzy liczbą punktów uzyskaną na ocenie merytorycznej a poziomem efektywności względnej projektów w Działaniu 2.1.


Przy czym analizując kryteria wyboru projektów, trudno jest znaleźć inne podejście niż w przypadku

innych Działań / Poddziałań, gdzie liczba przyznanych punktów w ogóle nie zależy od efektywności względnej projektów.

Analiza miała na celu identyfikację projektów, które nie realizują żadnego wskaźnika produktu lub

rezultatu lub obu rodzajów wskaźników programowych. W przypadku takich projektów, przeanalizowane zostały kryteria wyboru (czy umożliwiają dopuszczenie takiego projektu do realizacji),

a następnie przeanalizowane zostały działania w ramach tych projektów, czy spełniają one cele

danego priorytetu i czy jedynie beneficjent nie umieścił odpowiednich wskaźników we wniosku.

Tabela 4. Procent projektów w Działaniu / Poddziałaniu, w których brakuje wskaźnika programowego produktu, rezultatu lub obu naraz.

Działanie / Poddziałanie Brak wskaźników produktu

Brak wskaźników rezultatu

Brak obu wskaźników

Poddziałanie 1.1.1. Infrastruktura rozwoju gospodarczego 50% 42% 33%

Poddziałanie 1.1.2. Promocja inwestycyjna 100% 100% 100%

Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa 100% 0% 0%

Poddziałanie 1.2.2. Małe i Średnie Przedsiębiorstwa 100% 3% 3%

Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP 100% 2% 2%

Poddziałanie 1.2.4. Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa 100% 37% 37%

Działanie 1.3. Transfer technologii i innowacji 100% 100% 100%

Działanie 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 0% 73% 0%

Działanie 2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych 40% 74% 40%

Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa 100% 0% 0%

Poddziałanie 3.1.2. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ podmioty publiczne 100% 57% 57%

Poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa 100% 0% 0%

Poddziałanie 3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna/ podmioty publiczne 100% 40% 40%

Działania 3.3. Systemy informacji turystycznej 33% 33% 22%

Działanie 3.4. Promocja turystyki 100% 76% 76%

Działanie 4.1. Infrastruktura kultury 14% 43% 5%

Działanie 4.2. Systemy informacji kulturalnej 100% 61% 61%

Działanie 4.3. Promocja kultury 100% 98% 98%

Działanie 5.1. Gospodarka wodno-ściekowa 100% 94% 94%

Działanie 5.2. Gospodarka odpadami 57% 95% 52%

Działanie 5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 100% 96% 96%

Działanie 5.4. Zarządzanie środowiskiem 100% 100% 100%

Działanie 5.5. Dziedzictwo przyrodnicze 100% 25% 25%

Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu 100% 78% 78%

Poddziałanie 6.2.1. Rewitalizacja - „duże miasta” 100% 72% 72%

Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – „małe miasta” 100% 56% 56%

Poddziałanie 7.1.1. Modernizacja i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej 11% 95% 11%

Poddziałanie 7.1.2. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową 8% 89% 8%

25

27

29

31

33

35

37

39

41

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Lic

zba p

unktó

w p

rzyzn

ana n

a o

cenie

m

ery

tory

cznej

Średni poziom efektywności względnej projektu


64

sieć drogową

Działanie 7.2. Transport publiczny 27% 80% 27%

Działanie 8.1. Infrastruktura szkolnictwa wyższego 19% 55% 19%

Działanie 8.2. Infrastruktura placówek oświaty 11% 31% 0%

Działanie 8.3. Infrastruktura kształcenia ustawicznego 7% 29% 7%

Działanie 9.1. Infrastruktura lecznictwa zamkniętego 2% 44% 2%

Działanie 9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 12% 61% 10%

Działanie 9.3. Lokalna Infrastruktura sportowa 100% 81% 81%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z projektów uzyskanych od IZ RPO WSL i ŚCP. Kolory oznaczają brak projektów bez wskaźników (odcienie zieleni) lub wysoki udział takich projektów (odcienie czerwieni).

Należy pamiętać, że zgodnie z założeniem do analizy, nie są tu brane pod uwagę

wskaźniki liczby projektów. Dlatego w tylu Działaniach żaden z projektów nie realizuje wskaźnika produktu (czasami nie ma wskaźników w Działaniu poza wskaźnikiem liczby projektów – por. rozdz.

2.1.2). Analiza wykazała również, że tak naprawdę beneficjenci nie mieli możliwości wyboru wskaźników (czy to produktu, czy rezultatu), dlatego należy pozytywnie ocenić zapis instrukcji

wypełniania wniosku o dofinansowanie (s. 11), który mówi, że „Wskaźniki kluczowe (oznaczone w Elektronicznym Wniosku Aplikacyjnym kolorem pomarańczowym) są to wskaźniki szczególnie istotne dla monitorowania wdrażania RPO WSL. Składają się na nie wskaźniki kluczowe zapisane w RPO WSL oraz wskaźniki z wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Należy je wybierać tak, jak pozostałe wskaźniki – gdy beneficjent jest w stanie je monitorować i wykazywać w realizowanym projekcie.” Dzięki temu beneficjenci mają wyjście z sytuacji w przypadku, gdy do ich projektu żaden wskaźnik programowy nie pasuje. Chociaż oczywiście najlepszym wyjściem byłoby rozszerzenie katalogu

wskaźników programowych i zdyscyplinowanie beneficjentów do wyboru co najmniej

jednego wskaźnika produktu i wskaźnika rezultatu z tego katalogu. Jest to zgodne ze zdaniem przedstawiciela IZ RPO WSL, zapytanego na wywiadzie o takie rozwiązanie.

Brak pasujących wskaźników programowych należy uznać za słabą stronę systemu wskaźników – każdy typ projektu powinien mieć przynajmniej jeden

wskaźnik produktu i jeden wskaźnik rezultatu, który powinien obligatoryjnie

monitorować.

Beneficjenci potwierdzili, że niemal w połowie dobór wskaźników do projektu uzależniali od dopasowania wskaźnika do realizowanych działań, a tylko co piąty wskazywał na łatwość

pomiaru, czy jego osiągnięcia. Ta ostatnia przyczyna może sugerować też zaniżanie wartości docelowych wskaźników, aby łatwo je można było osiągnąć.

Wykres 8. Przyczyny, od których beneficjenci uzależniali wybór wskaźników do projektu.


Z drugiej strony większość beneficjentów zwracała uwagę na wskaźniki programowe

i w pierwszej kolejności wybierała je do monitorowania swojego projektu:

47,8%

23,3%20,0%

14,3%9,5%

15,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Od dopasowania wskaźnika do

realizowanych działań

Od łatwości jego pomiaru

Od łatwości jego osiągnięcia

Od łatwości określenia wartości docelowej

wskaźnika

Od innych czynników Beneficjent nie pamięta

Legenda:

0% 0%

25% 25%

50% 50%

75% 75%

100% 100%


65

Wykres 9. Sposób wyboru wskaźników programowych do projektu przez beneficjentów RPO WSL.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=346] dla wykresu po lewej i [n=170] dla wykresu po prawej (pytani byli tylko ci, którzy zwracali uwagę na wskaźniki programowe).

Wśród beneficjentów, którzy nie zwracali uwagi na wskaźniki programowe przeważał powód, który

można było przewidzieć – żaden wskaźnik programowy nie odpowiadał charakterowi

projektu.

Zatem można wysunąć wniosek, że beneficjenci znają wagę wskaźników

programowych, chcą je mierzyć, ale nie zawsze mają taką możliwość.

Tym bardziej, że analiza zadań w ramach projektów, które nie realizują wskaźników programowych wykazała, że realizują one cele Priorytetów / Działań / Poddziałań, dlatego problem ewidentnie

tkwi w samym systemie wskaźników i ich pomiaru.

Dlatego proponuje się dwie zmiany, które oczywiście ze względu na moment wdrażania Programu, można będzie wdrożyć dopiero w przyszłej perspektywie.

Po pierwsze, kryterium zasadnicze podstawowe (punktowane): „Stopień realizacji przez projekt celów Priorytetu, Działania, Poddziałania

URPO WSL mierzony stopniem wpływu projektu na osiągnięcie wskaźników tego Priorytetu, Działania, Poddziałania” powinno zostać przeniesione

do kryterium ogólnego 0/1, którego niespełnienie powodowałoby

odrzucenie projektu. Umożliwiając bowiem realizację projektów, które nie osiągają żadnego wskaźnika programowego, wydawane są środki

programowe bez osiągania wskaźników, za które IZ RPO WSL jest

odpowiedzialna.

W taki sposób funkcjonuje już to kryterium w IP2 – jest ono umieszczone w kryteriach ogólnych 0/1, przy czym brzmi ono: „Projekt realizuje cele Priorytetu, działania, poddziałania RPO WSL”. Oczywiście

jest ono oceniane w inny sposób (bardziej ogólny). W naszej propozycji byłaby to ocena formalna, czy realizuje wskaźniki programowe, czy nie.

Po drugie, do kryteriów zasadniczych specyficznych (punktowanych) należy dodać kryteria, które na wzór zaprezentowany dla wskaźnika celu

głównego na początku rozdz. 2.1.3, będą precyzyjnie badać koszt

uzyskania jednej jednostki wskaźnika programowego. To kryterium

oczywiście powinno być równoważone kryteriami typowo jakościowymi.

51% 15% 34%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Beneficjent zwracał uwagę na

wskaźniki programowe

Beneficjent nie zwracał uwagi

na wskaźniki programowe

Beneficjent nie pamięta

61% 29% 10%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Beneficjent w pierwszej kolejności

wybierał wskaźniki programowe

Beneficjent uzależniał wybór

wskaźników od innych czynników

Beneficjent nie pamięta


66

2.1.4. Wspieranie projektów o charakterze innowacyjnym w ramach RPO WSL

Czy system wyboru projektów (w tym system kryteriów wyboru projektów) sprzyjał wyłanianiu projektów innowacyjnych?

W ramach analizy systemu wspierania projektów o charakterze innowacyjnym przebadano łącznie trzy

elementy systemu:

typy projektów występujących w badaniu,

kryteria wyboru projektów,

wskaźniki realizacji projektów.

Analiza pozwoliła odpowiedzieć na pytanie, w których Działaniach / Poddziałaniach preferowane są

projekty innowacyjne na podstawie opisów z URPO WSL oraz kryteriów wyboru projektów. W ramach analizy wskazano również takie wskaźniki (spośród wskaźników projektowych), które określają

innowacyjność projektu. Zostaną one wykorzystane w dalszych analizach i odpowiedzi na kolejne pytanie badawcze.

Wszelkie uzyskane wyniki mają charakter wskazań potencjalnych tzn. wskazano potencjalnie

innowacyjne typy projektów, kryteria, które premiują faktyczną, ale również potencjalną innowacyjność oraz wskaźniki, które mierzą możliwą do pojawienia się innowacyjność.

Typy projektów

Oczywiście największy i najbardziej bezpośredni wpływ na innowacyjność mają Działania skierowane do przedsiębiorców i jednostek naukowych, niemniej jednak naszym zdaniem jest ich znacznie więcej.

Analiza65 wykazała, że co trzeci typ projektu w ramach RPO WSL może powodować wdrożenie innowacji. Typy potencjalnie innowacyjne występują w więcej niż połowie Działań /

Poddziałań. Najwięcej występuje ich w osi priorytetowej I (nie licząc Poddziałania 1.1.2 „Promocja

inwestycyjna‟) i osi III (nie licząc Działania 3.3 „Systemy informacji turystycznej‟). Dotyczą one działań mających na celu wdrożenie innowacji produktowych i procesowych w przedsiębiorstwach,

rozwój oferty instytucji otoczenia biznesu, funkcjonowania parków technologicznych, centrów transferu technologii. Do typów projektów innowacyjnych zaliczyliśmy również budowę bazy

noclegowej, gastronomicznej i okołoturystycznej oraz terenów rekreacyjnych, ponieważ przy budowie

obiektów jest duże prawdopodobieństwo, że wdrożone zostaną nowe lub znacząco ulepszone produkty lub usługi. Dodatkowo za innowacyjne uznano przygotowanie programów rozwoju produktów

turystycznych.

Podobnie, w przypadku produktów kulturalnych, ich rozwój uznano za typ innowacyjny. W przypadku osi IV za innowacyjne uznano również typy związane z budową obiektów kulturalnych, a także

adaptacją obiektów na różne cele, bowiem w ich obrębie mogą pojawić się nowe produkty lub usługi. W osi II za innowacyjny uznano typ projektu zwiększający zakres oraz dostępność usług

świadczonych drogą elektroniczną.

W pozostałych osiach typów potencjalnie innowacyjnych jest zdecydowanie mniej. W osi VI w Działaniu 6.2 („Rewitalizacja‟), podobnie jak w przypadku infrastruktury kulturalnej, typy

potencjalnie innowacyjne dotyczą zmiany celu przeznaczenia obiektów (na gospodarcze, edukacyjne,

turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne). W osi V typy te dotyczą jedynie tworzenia energii ze źródeł odnawialnych, bowiem wymaga to wdrożenia nowych technologii i zmiany procesu produkcji

energii. W osi IX typy potencjalnie innowacyjne dotyczą zakupu nowej aparatury medycznej, bowiem może to oznaczać wprowadzenie nowych lub znacząco ulepszonych usług do oferty medycznej. W osi

VII i VIII nie odnotowano typów potencjalnie innowacyjnych.

Kryteria wyboru projektów

65 analiza polegała na ocenie i wyborze tych typów projektu, które zawierały bezpośrednio tworzenie nowych produktów,

rozwiązań, systemów, technologii, budowę nowych obiektów, rozwój oferty, programów rozwoju, zmianę przeznaczenia obiektów, czy zakup nowej aparatury, sprzętu.


67

IP2 zajmuje się działaniami przeznaczonymi dla przedsiębiorców, wśród których są działania wspierające wprost innowacje, dlatego w przypadku IP2 system wyboru projektów w naturalny

sposób sprzyja wyborowi projektów innowacyjnych – są na nie osobne konkursy i są też punkty

za innowacyjność w zwykłych konkursach. Zdaniem przedstawicieli IP2, czasami występują problemy z oceną, czy dany projekt naprawdę jest innowacyjny w przypadku konkursów ogólnych. Generalnie

jednak nie ma z tym kłopotu, wykorzystuje się wtedy dane podane we wniosku oraz dodatkowe dokumenty, jeśli zostały dołączone do wniosku. W przypadku konkursów na projekty innowacyjne

stosowana jest ta sama definicja innowacyjności, co w POIG i IP2 bazuje wtedy na opiniach ekspertów.

Jednakże analiza wszystkich Działań (wdrażanych zarówno przez IP2, jak i IZ RPO WSL) wykazała, że

generalnie kryteria wyboru projektów wspierają wybór projektów innowacyjnych. Aż w dwóch na trzy Działania / Poddziałania pojawiają się kryteria związane z innowacyjnością, chociaż z

reguły w jednym Działaniu / Poddziałaniu występuje tylko jedno takie kryterium. Dotyczy ono

najczęściej innowacyjnych rozwiązań, które zostaną zastosowane podczas realizacji, albo po prostu innowacyjności całego projektu.

Występowanie kryteriów wspierających innowacyjność częściowo pokrywa się z typami projektów

potencjalnie innowacyjnymi. Brakuje ich jednak w Działaniach dotyczących infrastruktury turystycznej oraz energii odnawialnej. Natomiast z drugiej strony występują też w Działaniach,

gdzie nie stwierdzono typów potencjalnie innowacyjnych jak: Działania 3.3 („Systemy informacji turystycznej‟), Działanie 4.2 („Systemy informacji kulturalnej‟), Działanie 6.1 („Wzmacnianie

regionalnych ośrodków wzrostu‟), a także w Działaniach VII i VIII osi priorytetowej.

Powyższe wyniki analizy desk research potwierdzili beneficjenci w badaniu CATI. Zapytani o to, czy w konkursach, na który składali swoje projekty, projekty innowacyjne miały większe szanse na

wybór, odpowiedzieli twierdząco w co trzecim przypadku.

Wykres 10. Odczucia beneficjentów dotyczące tego, czy projekty innowacyjnej miały większe szanse na uzyskanie dofinansowanie w konkursach, w których brały udział.


Bardziej znamienny jest jednak rozkład beneficjentów. Okazuje się, że ich zdaniem projekty innowacyjne mają większe szanse aż w pięciu na sześć Działań / Poddziałań (w tylu

Działaniach pojawiały się takie głosy). Wiele zależało od samych projektów, bowiem beneficjenci

często odnosili pytanie do własnych projektów (stąd w jednym Działaniu mogły pojawić się zdania potwierdzające tę tezę i zaprzeczające jej). W ogólnym rozumieniu projekty innowacyjne były bardziej

pożądane przez IZ RPO WSL, mogły dać większą wartość dodaną, generować wyższą wartość dodaną i niższe koszty. Często pojawiały się też opinie, że po prostu były one lepiej punktowane podczas

oceny, co jednoznacznie potwierdza analiza kryteriów wyboru projektów.

Żaden z beneficjentów nie wskazał większych szans projektów innowacyjnych w Poddziałaniu 3.1.2 („Infrastruktura zaplecza turystycznego / podmioty publiczne‟), Działaniu 4.2 („Systemy informacji

28% 0% 37% 35%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Miały większe szanse

Miały mniejsze szanse

Miały takie same szanse

Beneficjent nie wie lub trudno mu powiedzieć


68

kulturalnej‟), Poddziałaniu 6.2.1 („Rewitalizacja - „duże miasta”‟) oraz Działaniu 9.3 („Lokalna

Infrastruktura sportowa‟), co również potwierdza uzyskane przez nas wyniki.

Wskaźniki realizacji projektów Wśród wszystkich wskaźników z poziomu realizacji projektów wybrano te, które potencjalnie mogą

opisywać wprowadzane innowacje66. Słowo „potencjalne‟ również i w tym przypadku oznacza, że nie zawsze wykorzystanie tego wskaźnika musi się wiązać z wdrożeniem innowacji, ale jest to na pewno

bardziej prawdopodobne.

Okazuje się, że 14% wszystkich wskaźników z poziomu projektu (co siódmy z nich) może mierzyć innowacyjne rozwiązania. Pokrywają się one

z wcześniej omawianymi typami projektów.

Udało się również wyliczyć, że wskaźniki te odpowiadają za co piątą jednostkę realizowanych wskaźników programowych (średni udział wskaźników opisujących innowacyjność w uzyskanej

wartości wskaźników programowych wynosi 19%). Jest to udział znaczący tym bardziej, że cele typowo związane z innowacyjnością zostały zdefiniowane jedynie w I osi.

Co więcej, wyliczono, że wskaźniki innowacyjne realizują 10% wartości wszystkich wskaźników

produktu generowanych przez wszystkie projekty, ale aż 22% wartości wszystkich wskaźników rezultatu.

Podsumowując analizę należy stwierdzić, że system wyboru projektów (w tym

system kryteriów wyboru projektów) sprzyjał wyłanianiu projektów innowacyjnych. Po pierwsze, w połowie Działań / Poddziałań występują typy projektów sprzyjające powstawaniu innowacji, a kryteria premiują takie projekty w dwóch na trzy Działania / Poddziałania. Również wskaźniki opisują działania i efekty innowacyjne, dzięki czemu wiemy, że jedna piąta osiągniętych wartości wskaźników może dotyczyć

działań innowacyjnych.

Osoby oceniające projekty podchodziły w różny sposób do oceny innowacyjności. Generalnie jednak

trzymano się dokładnie kryteriów wyboru projektów i tam, gdzie występowało kryterium odnoszące się w jakikolwiek sposób do innowacyjności, projektom innowacyjnym przyznawano maksymalną liczbę

punktów.

Czy wśród wszystkich projektów wspartych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa

Śląskiego na lata 2007-2013 można wyróżnić przedsięwzięcia o charakterze innowacyjnym? Jeżeli tak, to na czym polega ich innowacyjność (czy była to innowacyjność procesowa, produktowa, marketingowa, organizacyjna)?

Powyższa analiza wskazuje, że zdecydowanie możemy powiedzieć, że wśród wszystkich projektów

wspartych w ramach RPO WSL można wyróżnić przedsięwzięcia o charakterze

innowacyjnym.

Świadczy o tym po pierwsze to, że projekty, które realizują wskaźniki związane z innowacyjnością

(wyznaczone w poprzednim punkcie analizy), stanowią aż 57% wszystkich projektów. Najwięcej

(100%) oczywiście w Poddziałaniu 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP), ale również w wielu innych Działaniach odsetek takich projektów jest znaczący.

Po drugie, świadczą o tym wyniki badania CATI beneficjentów, w których stwierdzili oni, że ich

projekty są innowacyjne aż w dwóch na trzy przypadki (66%). Zatem optymizm beneficjentów w dostrzeganiu innowacyjnego charakteru swoich projektów jest nieco wyższy niż wynika to z naszych

66 wskaźnik potencjalnie opisujące wdrażane innowacje to takie, które opisują np. nowe produkty / usługi, oferty, programy

rozwoju, umowy transferu technologii, nowe systemy, sprzęt i urządzenia, nowe obiekty, zaadoptowane obiekty na inne cele, nowe przedsiębiorstwa, środki transportu, liczbę użytkowników korzystających z nowych obiektów, usług, aplikacji, ofert, a także liczbę badań wykonanych nowym sprzętem itp.


69

analiz (ale należy pamiętać, że są one oparte jedynie o arbitralne wybranie wskaźników mogących

potencjalnie opisywać taki stan). Wyniki i porównanie obu analiz przedstawia poniższa tabela:

Tabela 5. Udział projektów innowacyjnych w projektach ogółem w podziale na Działania / Poddziałania RPO WSL – porównanie wyników dwóch technik badawczych.

Działanie / Poddziałanie RPO WSL Udział projektów innowacyjnych wg techniki analizy dokumentacji

Udział projektów innowacyjnych wg wyników badania CATI beneficjentów

Poddziałanie 1.1.1. Infrastruktura rozwoju gospodarczego 0% 0%

Poddziałanie 1.1.2. Promocja inwestycyjna 0% 22%

Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa 82% 62%

Poddziałanie 1.2.2. Małe i Średnie Przedsiębiorstwa 56% 75%

Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP 100% 100%

Poddziałanie 1.2.4. Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa 53% 76%

Działanie 1.3. Transfer technologii i innowacji 70% 100%

Działanie 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 79% 33%

Działanie 2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych 98% 85%

Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa 56% 68%

Poddziałanie 3.1.2. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ podmioty publiczne 57% 0%

Poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa 79% 79%

Poddziałanie 3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna/ podmioty publiczne 84% 71%

Działania 3.3. Systemy informacji turystycznej 67% 100%

Działanie 3.4. Promocja turystyki 15% 40%

Działanie 4.1. Infrastruktura kultury 40% 55%

Działanie 4.2. Systemy informacji kulturalnej 0% 67%

Działanie 4.3. Promocja kultury 4% 50%

Działanie 5.1. Gospodarka wodno-ściekowa 0% 33%

Działanie 5.2. Gospodarka odpadami 0% 50%

Działanie 5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 32% 65%

Działanie 5.4. Zarządzanie środowiskiem 0% 67%

Działanie 5.5. Dziedzictwo przyrodnicze 0% 67%

Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu 0% 100%

Poddziałanie 6.2.1. Rewitalizacja - „duże miasta” 3% 13%

Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – „małe miasta” 3% 43%

Poddziałanie 7.1.1. Modernizacja i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej 0% 33%

Poddziałanie 7.1.2. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową

0% 24%

Działanie 7.2. Transport publiczny 73% 67%

Działanie 8.1. Infrastruktura szkolnictwa wyższego 10% 50%

Działanie 8.2. Infrastruktura placówek oświaty 50% 33%

Działanie 8.3. Infrastruktura kształcenia ustawicznego 0% 80%

Działanie 9.1. Infrastruktura lecznictwa zamkniętego 84% 67%

Działanie 9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 75% 59%

Działanie 9.3. Lokalna Infrastruktura sportowa 85% 60%

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=346] oraz danych z projektów uzyskanych od IZ RPO WSL i ŚCP. Kolory oznaczają wysoki udział projektów innowacyjnych (odcienie zieleni) lub brak projektów innowacyjnych (odcienie czerwieni) w Działaniu / Poddziałaniu.

Badanie CATI doskonale nakłada się na wyniki analizy dokumentacji projektowej, ale również

doskonale ją uzupełnia. Łatwo bowiem zauważyć, że beneficjenci widzą więcej innowacji w projektach, które potencjalnie są mało innowacyjne (np. projekty środowiskowe,

promocyjne, edukacyjne, czy transportowe). Wynika to z tego, że nie wszystko da się opisać za

pomocą wskaźników, brak wskaźników związanych z innowacyjnością nie oznacza, że w projektach nie

Legenda:

0%

25%

50%

75%

100%


70

są stosowane nowe rozwiązania, kupowane nowe technologie, czy organizowane w nowy sposób

dotychczasowe działania.

Badanie beneficjentów potwierdziło, że system wspiera realizację projektów innowacyjnych, a ich udział w różnych Działaniach (również tych niezwiązanych bezpośrednio z innowacyjnością) jest zaskakująco wysoki

(wyższy niż przewidywano po analizie dokumentacji projektowej).

Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, jakie innowacje najczęściej są wdrażane w ramach

projektów. Takie dane są dostępne dla wszystkich projektów w ramach badania CATI.

Wykres 11. Odsetek wprowadzanych innowacji produktowych, procesowych, organizacyjnych i marketingowych w ramach projektów realizowanych we wszystkich Działaniach RPO WSL.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=228]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy realizowali projekty innowacyjne.

Najwięcej innowacji dotyczyło nowych lub ulepszonych produktów bądź usług – pojawiały

się one w dwóch na trzy projekty innowacyjne. Nieco mniej niż połowa takich projektów wdrażała innowację procesową, w tym zarówno produktową, jak i procesową innowację wdrażało 17%

projektów.

Wyniki te są bardzo pozytywne biorąc pod uwagę, że w Poddziałaniu 1.2.3 („Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP‟) wdrażany jest jedynie nieco większy odsetek innowacji – 66%

projektów wdraża innowację produktową, 72% - procesową, z czego obie innowacje wdraża 38% projektów67. Oczywiście skala, wpływu na obszary technologiczne projektów z tego Poddziałania

jest nieporównywalnie większa niż w innych Działaniach, co więcej, innowacje wdrażane w innych

Działaniach są jedynie deklarowane w badaniach (podczas gdy w Poddziałaniu 1.2.3 beneficjenci muszą udowodnić rodzaj, skalę i wpływ na rozwój branży wpisanej do RSI).

Co piąty projekt innowacyjny wdrażał innowację organizacyjną, a co dziesiąty – marketingową.

Innowacje te w większości są wdrażane w uzupełnieniu do innych rodzajów innowacji – tylko 6% innowacji organizacyjnych i 3% innowacji marketingowych – jest wdrażanych samodzielnie. Występują

one najczęściej z innowacjami produktowymi, a w dalszej kolejności – z innowacjami procesowymi.

Poziom innowacyjności projektów w ramach RPO WSL jest wysoki. Beneficjenci wskazują na wiele więcej innowacji niż wynika to z analizy dokumentacji projektowej. Najwięcej pojawia się innowacji produktowych

(64%), następnie procesowych (48,5%), znacząco mniej natomiast jest

67 badaniem objęto 986 projektów spośród 1251 projektów złożonych w konkursach na Poddziałanie 1.2.3 (w pozostałych

projektach w konkursie nr 17 beneficjenci nie mieli obowiązku wskazywania rodzaju innowacji).

64,1%

48,5%

18,0%

10,2%4,5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Innowacja

produktowa

Innowacja

procesowa

Innowacja

organizacyjna

Innowacja

marketingowa

Beneficjent nie wie

lub nie pamięta


71

innowacji organizacyjnych i marketingowych, które z reguły towarzyszą

dwóm kluczowym rodzajom innowacji.

2.2. Efektywność wdrożonych projektów w ramach RPO WSL

Jaki jest stosunek poniesionych nakładów (wartości zrealizowanych inwestycji) do uzyskanych efektów? Jaki jest ilościowy udział projektów ocenionych jako najbardziej efektywne w stosunku do pozostałych projektów?

W tej analizie wykorzystano ponownie wskaźnik efektywności względnej, który został wyliczony

dla każdego projektu. Następnie wyniki analizy, a więc swoisty ranking projektów, został podzielony na cztery kwartyle (równoliczne zbiory). Pierwszy kwartyl został oznaczony jako zbiór najbardziej

efektywnych projektów. W kolejnym kroku projekty z pierwszego kwartyla zostały odniesione do wszystkich projektów, które były realizowane w danych Działaniu, dzięki czemu określono, jaki jest

ilościowy udział projektów ocenionych jako najbardziej efektywne w stosunku do pozostałych

projektów w każdym Działaniu / Poddziałaniu / Priorytecie. Tym samym było możliwe wskazanie najbardziej efektywnych Działań, czy Priorytetów. Ponieważ typy projektów oceniano wcześniej (por.

rozdz. 2.1.3) w tym miejscu zajmiemy się oceną wyłącznie Działań / Poddziałań i Priorytetów.

Wykres 12. Najbardziej efektywne Priorytety (o największym udziale projektów najbardziej efektywnych w projektach ogółem).


Najwięcej projektów o najwyższym wskaźniku efektywności jest realizowanych w osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) – 62% projektów z tej osi trafiło do I kwartyla najbardziej

efektywnych projektów. Wynika to ogólnie z bardzo wysokiego wskaźnika efektywności (502%), ale

także z wysokiej efektywności poszczególnych typów projektów oraz tylko jednym typie projektu, który uzyskał zerową efektywność. Duża zasługa jest również w projektach Działania 8.3

(„Infrastruktura kształcenia ustawicznego‟), w którym 93% projektów znalazło się w kwartylu I (pierwsze miejsce wśród Działań) oraz Działania 8.1 („Infrastruktura szkolnictwa wyższego‟), w którym

współczynnik ten wyniósł 68%. Również Działanie 8.2 znalazło się w połowie rankingu.

Zaskakujące są wyniki dotyczące drugiej w rankingu osi – III osi priorytetowej („Turystyka‟). Względny wskaźnik efektywności liczony na bazie mediany (por. rozdz. 2.1.3) uplasował ją na trzecim od końca

miejscu. Tymczasem w tym rankingu wyniki są bardzo wysokie. Co więcej, analizując poszczególne Działania łatwo zauważyć, że jedynie dwa Poddziałania znajdują się na początku rankingu: 3.1.1

(„Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa‟) i 3.2.1 („Infrastruktura okołoturystyczna/

62%

48%

40%

34%

31%26%

20%

18%

14%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%


Oś III. Turystyka

Oś VII. Transport



Oś IV. Kultura

Oś VI. Zrównoważony rozwój miast



Oś V. Środowisko


72

przedsiębiorstwa‟), co jest zgodne z analizą efektywności typów projektów. Nie są to jednak poziomy

efektywności, które mogłyby pociągnąć całą oś do góry rankingu. Dlatego w przypadku tej osi mamy do czynienia z bardzo ciekawą zależnością.

W ramach osi III („Turystyka‟) występują przypadki projektów o bardzo wysokiej efektywności, nie tylko w Poddziałaniach 3.1.1 i 3.2.1 (gdzie jest

ich znacząca większość), ale również w Działaniach 3.3, 3.4, 3.1.2 i 3.2.2. Rozłożenie efektywnych projektów jest bardziej równomierne niż

w przypadku innych osi, przez co same Działania nie uzyskują wysokiej

pozycji w rankingu, ale cała oś znalazła się na drugim miejscu.

W przypadku osi VII („Transport‟), która znalazła się na trzecim miejscu, jej wskaźnik efektywności względnej jest bardzo wysoki (152%), natomiast efektywność 5 z 14 typów projektów mniejsza od 1.

Dlatego również w przypadku tej osi możemy mówić o zestawie projektów ważnych dla

realizacji celów, które napędzają całą oś, szczególnie z Działania 7.2 („Transport publiczny‟), które uzyskało 4 miejsce w rankingu Działań:

Tabela 6. Działania / Poddziałania posiadające najwięcej i najmniej projektów najbardziej efektywnych w realizacji wskaźników programowych RPO WSL.

Działanie / Poddziałanie % efektywnych projektów w Działaniu / Poddziałaniu

Działanie 8.3. Infrastruktura kształcenia ustawicznego 93%

Działanie 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 81%

Działanie 5.5. Dziedzictwo przyrodnicze 75%

Działanie 7.2. Transport publiczny 73%

Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa 70%

Działanie 8.1. Infrastruktura szkolnictwa wyższego 68%

Działanie 9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 55%

Poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa 55%

Poddziałanie 1.1.1. Infrastruktura rozwoju gospodarczego 50%

… Poddziałanie 1.1.2. Promocja inwestycyjna 0%

Działanie 1.3. Transfer technologii i innowacji 0%

Poddziałanie 3.1.2. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ podmioty publiczne

0%

Działanie 5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 0%

Działanie 5.4. Zarządzanie środowiskiem 0%

Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu 0%


Pozostałe osie priorytetowe są do siebie w miarę podobne. Każda z nich ma jedno Działanie, a często

w ramach tego Działania – jeden typ projektu (por. rozdz. 2.1.3), który ma znaczący odsetek projektów względnie efektywnych, natomiast resztę Działań – słabych pod tym względem.

Działania nie posiadające w ogóle projektów w pierwszym kwartylu (zaznaczone w Tabeli 6 na

czerwono) są również najsłabsze pod względem wskaźnika względnej efektywności, który dla każdego typu projektu wynosi zero (np. w przypadku braku odpowiednich wskaźników programowych, albo

braku zainteresowania określonymi typami projektu – por. Poddziałanie 1.1.2 lub 1.3), albo nie

przekracza 0,5. Jednocześnie w tych Działaniach nie ma żadnego na tyle efektywnego projektu, który zakwalifikowałby się do I kwartyla.

Analiza pokazała, że mamy do czynienia z trzema grupami Działań. Pierwszą grupę stanowią Działania, w których większość projektów jest wysoce

efektywna. Drugą grupę stanowią Działania, w których występują pojedyncze projekty o wysokiej efektywności, natomiast reszta jest

przeciętna lub bardzo słaba pod tym względem. Trzecią grupę stanowią


73

Działania, które z powodu niewpisywania się we wskaźniki programowe,

wykazują efektywność bliską zeru.

Powyższa analiza pokazuje również, że warto jest podnieść wagę kryterium efektywności

podczas oceny. Projekty realizowane w przyszłym okresie powinny w większym stopniu realizować cele Programu. Obecnie widać, szczególnie w przypadku Działań z grupy drugiej, że są w nich

realizowane z jednej strony projekty bardzo efektywne, a z drugiej – bardzo słabe. Zatem istnieje możliwość zwiększenia efektywności projektów.

Zwrócenie większej wagi na ten aspekt podczas oceny spowodowałby wybór większej liczby efektywniejszych projektów i tym samym zwiększenie

realizacji celów szczegółowych. Jest to zatem mechanizm warty

zastosowania w przyszłym Programie.

Efekt kosztów transakcyjnych Czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, w ramach RPO WSL wystąpił efekt kosztów transakcyjnych, tzn. czy wystąpiło

zjawisko nieproporcjonalnie wysokich kosztów związanych z realizacją (obsługą) projektów w stosunku do osiągniętych efektów?

Aby odpowiedzieć, na pytanie badawcze, zapytano beneficjentów, czy koszty przygotowania i obsługi ich projektów były niższe czy wyższe od wielkości dofinansowania, które uzyskali. Wyniki przedstawia

poniższy wykres:

Wykres 13. Relacja kosztów przygotowania i obsługi projektów do uzyskanej dotacji.


Zdecydowana większość beneficjentów uzyskuje więcej niż kosztuje ich przygotowanie i obsługa projektów. Efekt kosztów transakcyjnych występuje w przypadku 12% projektów, w tym

w 3% projektów beneficjenci uzyskują tyle ile włożyli w projekt. W 143 projektach udało się dokładnie zidentyfikować wartość dotacji oraz uzyskać od beneficjenta deklarację o poziomie kosztów

związanych w przygotowaniem i obsługą projektów. Wyniki przedstawia poniższy wykres:

83% 3% 9% 6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Koszty przygotowania i obsługi były niższe niż wielkość dofinansowania

Koszty przygotowania i obsługi były takie same jak wielkość dofinansowania

Koszty przygotowania i obsługi były wyższe niż wielkość dofinansowania



74

Wykres 14. Relacja kosztów przygotowania i obsługi projektów do uzyskanej dotacji na tle wartości uzyskanej dotacji.


Wykres pokazuje, że najczęściej koszty przygotowania i obsługi projektu stanowią niewielki odsetek wartości uzyskanej dotacji, w połowie przypadków nie przekraczający 4%. Widać również

pewną tendencję, zgodnie z którą im mniejszy projekt, tym wskaźnik może być wyższy, jednak

z reguły nie przekracza on 20%. Istnieją jednak przypadki znacząco odbiegające od pozostałych wielkości tego wskaźnika (zaznaczono je na czerwono na wykresie). Takie sytuacje, zdaniem

uczestników wywiadów zogniskowanych, mogły mieć miejsce jedynie w przypadku projektów wymagających znaczących przygotowań terenów pod inwestycje (w tym wykupu gruntów).

Wykres pokazuje również, że wielkości kosztów przygotowania i obsługi projektów przekraczające

wartość uzyskanej dotacji (wartość wskaźnika powyżej 100%) występuje w przypadku małych projektów, do 200 tys. zł.

Zjawisko nieproporcjonalnie wysokich kosztów związanych z realizacją (obsługą) projektów w stosunku do osiągniętych efektów wystąpiło w co

8 projekcie o stosunkowo niewielkiej wartości dofinansowania (ok. 200 tys.

zł).

Warto na zakończenie dodać, że średni koszt przygotowania dokumentacji projektowej dla badanych

projektów wyniósł 2 mln zł, ale ze względu na wysokie jednostkowo występujące koszty dla niektórych

projektów – lepiej zastosować tu medianę, która wyniosła tylko 500 tys. zł. Jest to kwota bardziej realna, bowiem np. średni rzeczywisty koszt wykonania poszczególnych elementów

dokumentacji poniesiony przez beneficjentów projektów kluczowych w ramach projektu POPT.03.02.00.00-006/07 („Wsparcie przygotowania i realizacji projektów kluczowych w ramach

inicjatywy project pipeline‟) wyniósł nieco ponad 1 mln zł68.

68 PSDB (2011), Analiza stanu realizacji celów project pipeline, raport z badania ewaluacyjnego zrealizowanego przez PSDB sp.

z o.o. (w składzie Bochniewicz M., Leszczyńska B., Piróg K., Pylak K., Tarczewska-Szymańska M.) na zlecenie MRR, Warszawa, 2011, s. 40.

0%

50%

100%

150%

200%

250%

300%

350%

400%

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Udzi

ał kosz

tów

prz

ygoto

wania

w u

zysk

anej

dota

cji

Wartość uzyskanej dotacji

mln zł


75

2.3. Dodatkowe efekty wdrażania RPO WSL

2.3.1. Wyrównywanie różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym dzięki RPO WSL

Czy fundusze unijne przyczyniły się do wyrównywania różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym na obszarze województwa, czy ich pogłębienia? Czy zostały wykorzystane tam, gdzie były największe potrzeby czy największe zdolności absorpcyjne beneficjentów? W ramach których priorytetów nastąpiły zmiany i na których obszarach województwa? Jakie czynniki zadecydowały o zaobserwowanej sytuacji? Czy mechanizmy zastosowane w trakcie wdrażania Programu pozwoliły na niwelowanie różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym województwa? Jakie ewentualne bariery zostały zaobserwowane w zastosowaniu mechanizmów? Jakie działania należałoby podjąć w przyszłym okresie programowania aby fundusze UE w większym stopniu przyczyniły się do wyrównania różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym regionu?

RPO WSL zakłada równomierne wsparcie dla wszystkich obszarów województwa, zarówno

tych problemowych, jak i ośrodków wzrostu. W ramach RPO ok. 20% środków skierowanych jest na wsparcie obszarów wiejskich. Na rozwój sfery gospodarczej przeznaczonych zostało natomiast

ok. 40% wsparcia z EFRR. Taki podział środków finansowych w ramach Programu miał pozwolić na zintegrowany rozwój całego regionu.69

W ramach Programu zastosowano dwa mechanizmy wsparcia mniej uprzywilejowanych obszarów:

wsparcie gmin do 50 tys. mieszkańców oraz Program Rozwoju Subregionów (pośrednio wspierający słabsze subregiony).

W analizie założono, że wyrównywanie różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym będzie miało

miejsce wtedy, gdy środki przeznaczone na obszar mniej uprzywilejowany (w przeliczeniu na mieszkańca) będą większe niż środki przeznaczone na obszar bardziej uprzywilejowany.

W przeciwnym przypadku będziemy mieli do czynienia z pogłębianiem się różnic.

Wsparcie gmin do 50 tys. mieszkańców Zgodnie z załącznikiem 7 do URPO WSL w ośmiu Działaniach podzielono alokację konkursową na dwie

grupy: dla gmin do 50 tys. mieszkańców i gmin powyżej tej wielkości. W gminach do 50 tys.

mieszkańców mieszka ok. 40% mieszkańców województwa, stąd zakładano, że alokacja może naturalnie rozłożyć się według tego klucza.

Okazuje się, że gminy do 50 tys. mieszkańców zgłosiły zapotrzebowanie na 6,28 mld zł, co stanowiło

44% wartości wszystkich złożonych wniosków70. Oznacza to (biorąc pod uwagę 40% udział mieszkańców mieszkających w takich gminach), że potrzeby tych obszarów wobec RPO WSL były

większe niż w przypadku pozostałych obszarów (wnioskowane dofinansowanie na mieszkańca na tych obszarach wyniosło 3,3 tys. zł wobec 2,8 tys. na pozostałych).

Po wyborze projektów do dofinansowania okazało się, że umowy dotyczące gmin do 50 tys.

mieszkańców sięgnęły wartości 1,8 mld zł, co stanowiło już tylko 32% wszystkich podpisanych umów. Oznacza to, że po pierwsze skuteczność tych projektów jest niższa o 12% niż projektów gmin

pow. 50 tys. mieszkańców. Po drugie, zaspokojenie potrzeb gmin poniżej 50 tys. mieszkańców (rozumiane jako udział projektów wybranych w projektach złożonych) kształtowało się na poziomie

tylko 29%, podczas gdy w przypadku gmin pow. 50 tys. mieszkańców – aż 49%. Po trzecie,

najważniejsze, globalnie rzecz ujmując w ostatecznym rozrachunku na 1 osobę w gminach poniżej 50 tys. mieszkańców przypadło tylko 970 zł/os., podczas gdy w gminach pow. 50 tys.

mieszkańców – było to aż 1 381 zł/os.

69 Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku, s. 5. 70 Do analizy zostały wzięte jedynie te projekty, w których określono miejsce realizacji (a więc bez targów i misji oraz bez

Działania 1.2.1).


76

W skali całego Programu fundusze unijne mogły przyczynić się do pogłębienia się różnic pomiędzy gminami poniżej 50 tys. mieszkańców

a gminach powyżej 50 tys. mieszkańców.

Co nie oznacza, że w przypadku poszczególnych priorytetów zachodziły takie same zależności. Okazuje

się, że w przypadku osi III („Turystyka‟) i osi V („Środowisko‟) udział przyznanego dofinansowania na projekty realizowane w gminach do 50 tys. mieszkańców wyniosła odpowiednio 60% i 69%, a więc

znacznie powyżej poziomu równowagi (40%). W tych osiach możemy zatem mówić o niwelowaniu

różnic w rozwoju pomiędzy tymi dwoma obszarami. Czynniki, które zadecydowały o zaobserwowanej sytuacji to wysoka aktywność beneficjentów z mniejszych gmin w tych dwóch

obszarach. Jeżeli chodzi o oś III taka sytuacja miała miejsce w każdym Działaniu, natomiast w przypadku osi V – jedynie w Działaniu 5.1 („Gospodarka wodno-ściekowa‟), gdzie zadziałał mechanizm

podziału alokacji konkursowej (por. dalej), 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟) i 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟). Beneficjenci z mniejszych gmin nie byli natomiast zainteresowani w

wystarczającym stopniu gospodarką odpadami (Działanie 5.2) i zarządzaniem środowiskiem (Działanie

5.4).

W przypadku trzech osi – osi I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje

i przedsiębiorczość‟), osi IV („Kultura‟) i osi IX („Zdrowie i rekreacja‟) podział środków oscyluje wokół

parytetu 40:60, co oznacza, że tutaj inwestycje były realizowane w podobnym tempie (nie nastąpiło ani wyrównywanie różnic, ani ich pogłębianie).

Pogłębianie się różnic miało natomiast miejsce w przypadku czterech pozostałych osi, a więc

w obszarze społeczeństwa informacyjnego, rozwoju miast, transportu i edukacji.

Tabela 7. Podział przyznanego dofinansowania w wybranych projektach względem obszaru gmin poniżej 50 tys. mieszkańców i powyżej 50 tys. mieszkańców.

Oś priorytetowa Alokacja wybranych projektów Struktura przyznanego dofinansowania

Gminy pon. 50 tys. mieszk.

Gminy pow. 50 tys. mieszk.



Oś I. Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość

295 207 969 442 976 273 40% 60%

Oś II. Społeczeństwo informacyjne 125 923 768 326 652 648 28% 72%

Oś III. Turystyka 226 037 381 148 108 553 60% 40%

Oś IV. Kultura 84 362 028 103 614 151 45% 55%

Oś V. Środowisko 469 700 775 210 217 624 69% 31%

Oś VI. Zrównoważony rozwój miast 161 130 651 899 147 660 15% 85%

Oś VII. Transport 291 122 511 1 363 669 876 18% 82%

Oś VIII. Infrastruktura edukacyjna 65 729 919 260 343 836 20% 80%

Oś IX. Zdrowie i rekreacja 98 941 193 128 607 920 43% 57%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych 11,7 tys. projektów przekazanych przez IZ RPO WSL i IP2.

Czynniki, które zadecydowały o zaobserwowanej sytuacji to przede wszystkim gorsza jakość

projektów z gmin poniżej 50 tys. mieszkańców. Tak jak wskazano wyżej, projekty z tej grupy gmin

uzyskiwały mniejszą liczbę punktów na ocenie i przez to mniejszy procent z nich otrzymywał dofinansowanie. Najgorzej w tym kontekście wypadły projekty edukacyjne (spadek udziału

projektów wybranych względem udziału projektów złożonych o 24%), społeczeństwa informacyjnego (o 14%), transportowe (o 13%) oraz kulturowe, środowiskowe i miejskie (o 7-

9%). Okazuje się, że w przypadku trzech osi poziom jakościowy projektów z tych obszarów okazał się nieco lepszy. Chodzi tu o oś I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i

przedsiębiorczość‟), Oś III („Turystyka‟) i oś IX („Zdrowie i rekreacja‟), chociaż zmiana struktury

nastąpiła tylko w niewielkim stopniu (o 2-3%).


77

Tabela 8. Udział wartości projektów z podpisaną umową do projektów złożonych oraz zmiana struktury projektów z obszaru gmin poniżej 50 tys. mieszkańców i powyżej 50 tys. mieszkańców.

Oś priorytetowa Udział wartości wybranych projektów w projektach złożonych

Zmiana struktury po zrealizowaniu konkursów






32% 29% 2% -2%

Oś II. Społeczeństwo informacyjne 33% 61% -14% 14%

Oś III. Turystyka 39% 34% 3% -3%

Oś IV. Kultura 32% 42% -7% 7%

Oś V. Środowisko 24% 35% -8% 8%

Oś VI. Zrównoważony rozwój miast 40% 70% -9% 9%

Oś VII. Transport 32% 65% -13% 13%

Oś VIII. Infrastruktura edukacyjna 12% 36% -24% 24%

Oś IX. Zdrowie i rekreacja 34% 30% 3% -3%

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych 11,7 tys. projektów przekazanych przez IZ RPO WSL i IP2.

Kluczowa jest kwestia zaspokojenia potrzeb. Jak wskazano wyżej, w przypadku gmin poniżej 50 tys. mieszkańców poziom zaspokojenia potrzeb jest na bardzo niskim poziomie. W przypadku

poszczególnych osi poziom zaspokojenia potrzeb nie był wyższy niż 40% na tych obszarach.

Tylko obszar turystyki i zrównoważonego rozwoju miast uzyskały taki poziom. Pozostałe osi osiągnęły niższy poziom zaspokojenia potrzeb. Zaspokojenie potrzeb w osi V („Środowisko‟), mimo uzyskania

najwyższego udziału w wybranych projektach ogółem, ukształtowało się na poziomie tylko 24% dla gmin poniżej 50 tys. mieszkańców. Z kolei zaspokojenie potrzeb edukacyjnych – głównie z powodu

bardzo słabej oceny projektów i niskiego udziału w wybranych projektach – osiągnęło poziom

jedynie 12%.

Biorąc pod uwagę osie priorytetowe, niwelowanie różnic mogło mieć miejsce jedynie w przypadku projektów turystycznych i środowiskowych, chociaż

w przypadku tych ostatnich nie udało się zaspokoić 76% potrzeb gmin

poniżej 50 tys. mieszkańców. Projekty edukacyjne, transportowe i społeczeństwa informacyjnego z tych obszarów mają niewielkie szanse

w walce o środki z innymi projektami, dlatego dla nich w przyszłym okresie

można tworzyć specjalne preferencje podczas wyboru.

Analizując czynniki, które przyczyniły się do pogłębiania różnic lub do ich likwidacji, można powiedzieć, że za sukces i porażkę każdej osi priorytetowej odpowiada zwykle jedno lub kilka Działań. Dlatego

przeprowadzono też szczegółową analizę w takim podziale. Niwelowanie różnic rozwojowych w osi III („Turystyka‟) odbywa się głównie w obrębie Działania 3.3 („Systemy informacji

turystycznej‟) i Działania 3.4 („Promocja turystyki‟), ale też w mniejszym zakresie – pozostałych

Działań, bowiem każde uzyskuje wyższy udział niż projekty z gmin powyżej 50 tys. mieszkańców. Jednakże głównym czynnikiem sukcesu projektów z tych Działań jest wysoka jakość projektów

(szczególnie w Działaniu 3.3) w porównaniu do projektów większych gmin. Natomiast w przypadku osi V („Środowisko‟) niwelowanie różnic ma miejsce tylko w dwóch Działaniach: 5.1 („Gospodarka

wodno-ściekowa‟) – tutaj czynnikiem sukcesu był bezsprzecznie mechanizm opisany niżej i 5.5

(„Dziedzictwo przyrodnicze‟). W przypadku tego ostatniego Działania również mamy do czynienia z wysoką jakością projektów, a raczej z najlepszym dopasowaniem ich do kryteriów wyboru (mimo

złożenia 40% projektów przez większe gminy, żaden z ich projektów nie uzyskał dofinansowania). W pozostałych Działaniach udział projektów z gmin powyżej 50 tys. mieszkańców jest większy. W

Działaniu 5.3 nie udało się tego osiągnąć. Czynnikiem, który na to wpłynął, była słaba ocena projektów mniejszych gmin w tym Działaniu.

Przeprowadzono również analizę efektywności względnej projektów realizowanych w gminach

poniżej i powyżej 50 tys. mieszkańców. Okazuje się, że projekty realizowane w mniejszych


78

gminach są bardziej efektywne (wskaźnik efektywności wyniósł 13,5) niż projekty z większych

gmin (7,0). Jest to po części zasługa projektów z Działania 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟), gdzie są realizowane tylko projekty w mniejszych gminach, a poziom efektywności jest rekordowy (886,5).

Jednak projekty z tych gmin są również bardziej efektywne w innych Działaniach, np. w Działaniu 2.1

(„Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟), w których projekty z mniejszych gmin bardzo słabo wypadły podczas oceny! Podobnie w przypadku całego Działania 7.1 efektywność projektów

z mniejszych gmin była kilkukrotnie wyższa niż z pozostałych, a podczas oceny uzyskiwały one mniej punktów.

***

Pozostaje na koniec zweryfikować, jak cały proces niwelowania różnic wspomagał mechanizm zapisany w URPO WSL. Według niego ze względu na lokalny charakter niektórych Działań/Poddziałań,

a także zwiększone zapotrzebowanie na te inwestycje, alokacja gmin do 50 tys. mieszkańców została

zwiększona. Wybrano osiem Działań, chociaż nasze badania pokazują, że w przyszłym okresie programowania można byłoby dołożyć dużo więcej Działań do wykazu (m.in. 3.1.2, 3.2.2, 3.3,

3.4, 4.2, 4.3, 5.5, 8.2).

Jak wykazała analiza, w zastosowaniu tego mechanizmu wystąpiło kilka kluczowych barier – przez które mechanizm nie zadziałał poprawnie w przypadku połowy Działań. W Działaniu 2.1

(„Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟), mimo początkowej struktury złożonych projektów 46:54, odrzucono wiele projektów z gmin do 50 tys. mieszkańców, przez co uzyskano niekorzystną dla

nich strukturę projektów wybranych: 22:78. Barierą okazała się tutaj jakość projektów z mniejszych

gmin oraz ich gorsze dopasowanie do wymogów Programu (kryteriów wyboru).

Tabela 9. Podział środków puli konkursowej na 2 grupy (planowany i faktycznie zrealizowany).

Działanie / Poddziałanie Zakładane Rzeczywiste

% alokacji na konkursy gmin do 50 tys. mieszk.

% alokacji na konkursy gmin pow. 50 tys. mieszk.

% alokacji na konkursy gmin do 50 tys. mieszk.

% alokacji na konkursy gmin pow. 50 tys. mieszk.

2.1 Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 40% 60% 22% 78%

4.1. Infrastruktura kultury 40% 60% 43% 57%

5.1 Gospodarka wodno-ściekowa 100% 0% 100% 0%

5.2 Gospodarka odpadami 40% 60% 22% 78%

5.3 Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 40% 60% 42% 58%

7.1.2 Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową

60% 40% 74% 26%

9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 60% 40% 51% 49%

9.3 Lokalna infrastruktura sportowa 50% 50% 52% 48%

Źródło: Załącznik nr 7 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 2007-2013. Indykatywna tabela finansowa – podział środków puli konkursowej na 2 grupy oraz obliczenia własne na podstawie danych 11,7 tys. projektów przekazanych przez IZ RPO WSL i IP2.

Z kolei w przypadku Działania 5.2 („Gospodarka odpadami‟) początkowa struktura projektów (w projektach złożonych) była niekorzystna dla gmin do 50 tys. mieszkańców: 20:80, podczas oceny

nieco lepiej zostały ocenione projekty właśnie z tych gmin, ale nadal uzyskano niekorzystną strukturę 22:78. Według naszych obliczeń (ponieważ zaspokojenie potrzeb w tym Działaniu okazało się bardzo

wysokie), największy udział projektów z mniejszych gmin można było uzyskać na poziomie 25%. Dlatego mechanizm nie zadziałał już na początku – pozwalając złożyć znacznie więcej projektów

gminom większym. Ponieważ jednak projektów z mniejszych gmin było za mało, aby pokryć przyznaną

im w mechanizmie alokację – jako barierę należy wskazać brak wystarczających potrzeb w tym zakresie mniejszych gmin. Prawdopodobnie gminy te w znacznie większym stopniu skoncentrowały się

na wykorzystaniu alokacji z Działania 5.1 („Gospodarka wodno-ściekowa‟) – złożyły one bowiem projekty o wartości na blisko 1,5 mld zł (przekraczającej czterokrotnie dostępną alokację). Z kolei,

większe gminy, nie mając możliwości składania projektów wodno-ściekowych, skoncentrowały się na

Działaniu 5.2 i 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟).


79

Podobnie było w przypadku Działania 9.2 („Infrastruktura lecznictwa otwartego‟), gdzie umożliwiono

większym gminom złożenie 66% wniosków i mimo znacząco lepszej oceny projektów mniejszych gmin udało się uzyskać strukturę projektów 51:49.

Poddziałanie 7.1.2 jest przykładem odwrotnym. W tym przypadku struktura złożonych projektów

kształtowała się za bardzo na korzyść mniejszych gmin (81:18), a po ocenie udało się ją zmienić tylko do poziomu 74:26.

Bariery niepoprawnego funkcjonowania tego mechanizmu są trzy i są związane z potrzebami,

składaniem i wyborem projektów. Po pierwsze, mniejsze gminy nie zawsze wykazywały się wystarczającym zapotrzebowaniem na środki w ramach zaplanowanego podziału alokacji konkursowej

(taka sytuacja miała miejsce w Działaniu 5.2 i 9.2). Po drugie, pozwolono na nieograniczone składanie projektów przez obydwie grupy beneficjentów (sporadycznie ustalano podział puli

konkursowej według parytetu 40:60). Po trzecie, wybór odbywał się nie w grupach a razem, przez co

początkowa struktura mogła się dowolnie zmieniać (nawet gdyby była poprawna po złożeniu projektów). Jedną ze zmian dokumentów programowych było właśnie połączenie w jeden konkurs

projektów z obu obszarów, co okazało się nieskuteczne. Powinno się to odbywać w taki sposób, że nawet gdyby projekty z większych gmin byłyby dużo lepiej oceniane ich udział nigdy nie powinien

przekroczyć np. 60% alokacji na konkurs. Natomiast do projektów ze słabszych gmin powinny zostać

dobrane gorzej ocenione (ale nadal pozytywnie) projekty lub powinien zostać ogłoszony kolejny konkurs tylko dla nich. Zdecydowanie barierą, którą można byłoby w ten sposób przezwyciężyć, jest

niższa jakość projektów mniejszych gmin (rozumiana jako gorsze dopasowanie do wymogów Programu – opisywanych przez kryteria wyboru), bowiem jedynie w dwóch Działaniach – minimalnie

w Działaniu 5.2 i w dużym stopniu w Działaniu 9.2 – projekty mniejszych gmin zostały lepiej ocenione.

Programy Rozwoju Subregionów Zgodnie z postanowieniem Zarządu Województwa Śląskiego (w związku z postulatami powiatów, miast

i gmin województwa śląskiego), ok. 40% środków dostępnych w ramach RPO WSL jest

rozdysponowywane w trybie procedury Programów Rozwoju Subregionów. Programy te obejmują kluczowe zadania inwestycyjne, których realizacja jest istotna z punktu widzenia założeń Strategii

Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020. W ramach środków dedykowanych subregionom, podzielono kwotę 598 mln EUR pomiędzy projekty Indykatywnego Planu Inwestycyjnego

(14 projektów kluczowych) oraz Programy Rozwoju Subregionów.

Do podziału środków zastosowano algorytm określający pulę pieniędzy dla każdego z czterech subregionów. W algorytmie tym uwzględniono trzy kryteria:

populację ludności (1/3),

PKB w przeliczeniu na mieszkańca (1/3) oraz

wysokość rejestrowanego bezrobocia (1/3).

Tabela 10. Alokacja środków dla Subregionów Województwa Śląskiego w ramach Indykatywnego Planu Inwestycyjnego oraz Programów Rozwoju Subregionów.

Subregion Liczba mieszkańców

% mieszkańców

Wysokość alokacji [euro]

% alokacji

Alokacja na mieszkańca

[euro]

Centralny 2 860 582 61,0 359 091 134 60,0 125,53

Południowy 647 522 13,8 78 705 084 13,2 121,55

Północny 537 112 11,5 77 791 155 13,0 144,83

Zachodni 640 559 13,7 82 572 627 13,8 128,91

Razem 4 685 775 100,0 598 160 000 100,0 127,65

Źródło: RPO WSL na lata 2007-2013.

Przy czym, ponieważ powyższa alokacja jest stała i będzie rozdysponowana między subregionami, do naszych analiz weźmiemy wszystkie projekty71, aby zobaczyć, jak subregiony radzą sobie nie tylko

w PRS-ach, ale także w konkursach.

71 oprócz Działań 1.2, 3.1.1, 3.2.1, dla których nie było danych, w którym subregionie projekty były realizowane.


80

Według wyliczeń IZ największa alokacja na mieszkańca powinna trafić do subregionu

północnego. I rzeczywiście ten subregion wykazał się największym zapotrzebowaniem na

środki72 z RPO WSL (2,8 tys. zł/os.). Drugą co do wielkości alokację na mieszkańca przyznano subregionowi zachodniemu, ale w praktyce wykazał się on najniższym zapotrzebowaniem (2,1 tys.

zł/os.). Region centralny uzyskał w PRS trzecią co do wielkości alokację na mieszkańca i również jego poziom zapotrzebowania również okazał się trzeci co do wielkości (2,4 tys. zł/ os.). Regionowi

południowemu przyznano najniższą alokację na osobę, natomiast zapotrzebowanie, jakie wykazał

było bliskie regionowi północnemu (2,7 tys. zł/os/).

Kolejną kwestią do analizy jest skuteczność wyboru projektów73 z poszczególnych subregionów.

Najbardziej skuteczne podczas wyboru były projekty z subregionu centralnego (zwiększyły one udział w projektach wybranych o 2%), a także w mniejszym stopniu – zachodniego (o 1%). Projekty z

subregionu południowego osiągnęły taki sam udział w projektach wybranych, jak złożonych – udział

projektów z tego subregionu we wszystkich projektów złożonych i wybranych wyniósł 15%. Najniższą skuteczność osiągnęły projekty z najbardziej potrzebującego subregionu (północnego), które

zmniejszyły udział we wszystkich projektach wybranych o 2%.

Dlatego dofinansowanie, jakie udało się uzyskać poszczególnym subregionom, było najwyższe w przypadku subregionu południowego, który przeskoczył z miejsca drugiego (pod względem

zapotrzebowania) na pierwsze (1 150 zł/os.), a następnie – centralnego (1 104 zł/os.), który również przeskoczył o jedno miejsce w tym rankingu. Subregion zachodni również przeskoczył o jedno

miejsce uzyskując 1 036 zł/os. dotacji. Subregion północny otrzymał najmniej licząc na 1

mieszkańca (1 002 zł/os.). Warto zauważyć, że kolejność subregionów pod tym względem jest dokładnie odwrotna do kolejności subregionów, jaką zaplanowano w PRS.

Biorąc pod uwagę rozwój subregionów (PKB i stopę bezrobocia) wsparcie z RPO WSL pogłębia różnice pomiędzy lepiej a słabiej rozwiniętymi

obszarami. Subregiony lepiej rozwinięte uzyskują wyższe dofinansowanie (na głowę mieszkańca) niż subregiony słabiej rozwinięte (nawet biorąc pod

uwagę projekty z PRS-ów).

Chociaż subregion zachodni uzyskał jedno z najniższych poziomów dofinansowania w przeliczeniu

na osobę, to jednak w największym stopniu zaspokoił swoje potrzeby (licząc jako udział projektów wybranych w projektach złożonych) – 49%. W najmniejszym stopniu zaspokoił potrzeby

niestety subregion północny – 35%.

Warto również zaznaczyć, podobnie jak w przypadku mniejszych gmin, że w niektórych obszarach nastąpi wyrównanie poziomu rozwoju.

Tabela 11. Wielkość dofinansowania na 1 mieszkańca przypadająca na dany subregion w poszczególnych osiach priorytetowych.

Oś priorytetowa Centralny Południowy Północny Zachodni


87,21 21,88 11,48 29,42

Oś II. Społeczeństwo informacyjne 110,95 82,01 34,42 97,43

Oś III. Turystyka 26,55 231,54 15,27 14,09

Oś IV. Kultura 36,86 37,95 50,50 38,00

Oś V. Środowisko 162,50 111,77 148,69 94,42

Oś VI. Zrównoważony rozwój miast 261,67 139,61 200,80 177,20

Oś VII. Transport 300,68 372,34 375,08 549,71

Oś VIII. Infrastruktura edukacyjna 69,44 93,34 105,42 16,17

Oś IX. Zdrowie i rekreacja 48,36 59,52 59,98 19,31

72 poprzez zapotrzebowanie na środki będziemy rozumieli wartość złożonych projektów przez dany subregion w przeliczeniu na

1 mieszkańca tego subregionu. 73 skuteczność badanych projektów z poszczególnych subregionów była badana poprzez analizę struktury projektów złożonych

i projektów wybranych, jeżeli udział projektów z danego subregionu w projektach wybranych był wyższy niż w projektach złożonych – skuteczność oceniono pozytywnie.


81

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych 11,7 tys. projektów przekazanych przez IZ RPO WSL i IP2.

Okazuje się, że subregion północny uzyskał najwyższe dofinansowania na głowę mieszkańca aż w trzech osiach dotyczących kultury, edukacji i zdrowia. W tych obszarach można zatem doszukiwać

się ewentualnego wyrównywania poziomów rozwoju.

Jak widać, subregion południowy uzyskał najwyższe wsparcie na osobę tylko i wyłącznie dzięki przejęciu większości środków na turystykę. Subregion zachodni postawił na wyrównywanie szans

w transporcie. Natomiast subregion centralny okazał się liderem w czterech osiach priorytetowych. Pogłębianie się różnic pomiędzy subregionami będzie miało miejsce zatem

w obszarze przedsiębiorczości, społeczeństwa informacyjnego, środowiska i rozwoju miast.

***

Powyższa analiza pokazuje, że podobnie jak w przypadku podziału alokacji konkursowej dla gmin

mniejszych i większy, tak w przypadku PRS-ów, mechanizm nie działa poprawnie. Chociaż są obszary, gdzie wyrównywanie różnic rozwojowych funkcjonuje dobrze. Z drugiej strony bez PRS-ów

podział środków być może wpływałby w większym stopniu na pogłębianie różnic między subregionami, więc w tym sensie jest to dobre rozwiązanie. Co jest kluczowe w całościowej ocenie, projekty

realizowane w ramach PRS (por. rozdz. 2.1.3), są najbardziej skuteczne w osiąganiu wskaźników celów.

Co do wniosków na przyszły okres programowania, warto jest powstrzymać się od daleko idących

zmian. Nie tylko dlatego, że PRS-y są tak skutecznym narzędziem realizacji celów, ale również dlatego, że KE sugeruje prowadzenie rozwoju polaryzacyjno-dyfuzyjnego. Oznacza on wspieranie liderów

wzrostu (czyli np. subregionu centralnego) i dyfuzji między nimi a obszarami słabiej rozwiniętymi.

W takim ujęciu likwidowanie różnic rozwojowych nie powinno się odbywać na zasadzie inwestowania w stopniu wyższym w obszary słabiej rozwinięte – może się to odbywać na bazie takich inwestycji

dokonywanych w obszarach lepiej rozwiniętych, które będą miały pozytywny wpływ na obszary słabiej rozwinięte (np. wybudowanie fabryki w centrum, do której materiały, części, albo pracownicy będą

dojeżdżali z obszarów słabiej rozwiniętych).

Przykładem beneficjentów, którzy zdaniem IZ RPO WSL przygotowują najlepsze projekty i mogą stać się wzorem poprawnie prowadzonego rozwoju polaryzacyjno-dyfuzyjnego, są miasta Bielsko-Biała,

Tychy i Rybnik. Są to beneficjenci bardzo aktywni, z pomysłem, posiadający szerszą koncepcję

i realizujący projekty, które są im potrzebne, a nie czekający tylko na ogłaszane konkursy. Projekty są przemyślane, spójne między sobą. Nie są to odizolowane od siebie inwestycje, tylko projekty

zaspokajające potrzeby zgodnie z planem inwestycyjnym.

2.3.2. Efekt dodatkowości i efekt dźwigni

Jakie wartości środków publicznych (efekt dodatkowości) i prywatnych (efekt dźwigni) zostały zmobilizowane przez środki pomocowe? Jak sytuacja przedstawia się w ramach poszczególnych pół strategicznych oraz priorytetów? Czy istnieje zróżnicowanie pomiędzy rodzajami projektów? Czym ono jest spowodowane?

Efekt dodatkowości

Zgodnie z zasadą dodatkowości (z ang. additionality – jedną z zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych UE) wysiłki rządu dla rozwoju gospodarczego i społecznego nie mogą być zastąpione

wsparciem z funduszy unijnych. Innymi słowy, finansowanie własne/wydatki kraju – beneficjenta

pozostają, globalnie, przynajmniej na poziomie sprzed pomocy z funduszy strukturalnych. Zasada ta jest stosowana na poziomie krajowym w ramach kontroli finansowej.74

W pierwszym kroku należy zbadać, jakie środki publiczne krajowe zostały zaangażowane w realizację

projektów współfinansowanych z RPO WSL. Będzie to, można powiedzieć, efekt dodatkowości brutto, bowiem nie jest on zweryfikowany o poziom dotychczasowych wydatków inwestycyjnych JST.

74 http://www.ewaluacja.gov.pl/Slownik/Strony/slownik_zasada_dodatkowosci.aspx


82

Zatem w drugim kroku sprawdzone zostaną trendy wydatków inwestycyjnych JST (włączając

i wyłączając wydatki inwestycyjne na realizację projektów z RPO WSL).

W wyniku analizy stwierdzono, że w dotychczas realizowanych projektach zaangażowanych zostało 3,3 mld zł z krajowych środków publicznych, z czego najwięcej, bo ponad 3 mld zł (91%), ze

środków JST. 7% krajowych środków publicznych (239,5 mln zł) pochodziło z innych środków publicznych krajowych (m.in. środki związków JST, fundusze celowe, środki specjalne, itp.), natomiast

tylko 2% z budżetu państwa (70,5 mln zł). Zestawienie w podziale na osi priorytetowe przedstawia

poniższy wykres:

Wykres 15. Środki publiczne krajowe w realizowanych projektach współfinansowanych ze środków RPO WSL na tle środków z EFRR w podziale na osie priorytetowe.

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych projektowych uzyskanych od IZ RPO WSL i IP2.

Największy wartościowo efekt dodatkowości wystąpił w III polu strategicznym „Transport‟, gdzie

zainwestowano aż 1,65 mld zł ze środków publicznych, a następnie w II polu strategicznym „Ochrona

środowiska i przestrzeń‟, gdzie środki publiczne wyniosły 1 mld zł. W pozostałych dwóch polach strategicznych zaangażowano najmniej środków publicznych – jedynie po 337 mln zł w każdym polu.

Największy wartościowo efekt dodatkowości związany z wydatkami JST można zauważyć

w przypadku osi VII („Transport‟) – 1 619 mln zł, a także osi VI („Zrównoważony rozwój miast‟) – 687,6 mln zł. Znacząco mniejsze wartościowo są środki JST wydane w ramach osi V („Środowisko‟) –

212,8 mln zł i pozostałych (najmniej, bo 44,6 mln zł przeznaczono w osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟)).

Z kolei dodatkowe środki wypłacone z budżetu państwa na realizację projektów RPO WSL były

największe w osi priorytetowej VI („Zrównoważony rozwój miast‟) – 27,3 mln zł, natomiast w osi III („Turystyka‟) nie wydatkowano w ogóle środków z tego źródła.

Zatem ogólnie ujmując efekt dodatkowości krajowych środków publicznych można powiedzieć, że

najwięcej tych środków wydano w polu strategicznym „Transport‟ – 1,6 mld zł, a także w polu strategicznym „Ochrona środowiska i przestrzeń‟ – 1,0 mld zł. Na pozostałe dwa pola strategiczne

(„Gospodarka i innowacje‟ i „Infrastruktura społeczna‟) wydano kilkakrotnie mniej środków krajowych –

niemal po równo, bo 337,4 i 337,6 mln zł.

312

453

243

188

680

1 060

1 655

326

228

3

27

2

50

102

114

50

213

688

1 620

151

3

49

5

2

51

32

30

28

38

0 1 000 2 000 3 000



Oś III. Turystyka

Oś IV. Kultura

Oś V. Środowisko


Oś VII. Transport



mln zł

EFRR

Środki publiczne krajowe: Budżet państwa

Środki publiczne krajowe: JST

Środki publiczne krajowe: Inne


83

Wykres 16. Środki publiczne krajowe na realizację projektów współfinansowanych ze środków RPO WSL w podziale na osie priorytetowe oraz średni poziom środków publicznych krajowych przypadających na 1 zł środków z EFRR.


Niezwykle istotne jest również sprawdzenie poziomu jednostkowego efektu dodatkowości, tzn. ile złotych „generuje” (angażuje) 1 złotówka środków z EFRR. Tą wielkość zaznaczono na powyższym

wykresie kolorem żółtym. Największy jednostkowy efekt dodatkowości występuje w osi VII („Transport‟), gdzie na 1 zł EFRR przypada 1 zł środków publicznych krajowych. Przyczyną tak

wysokiego poziomu efektu dodatkowości jest realizacja projektów kluczowych w Poddziałaniu 7.1.1 („Modernizacja i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej‟). W tym Poddziałaniu na 1 zł

przypada aż 1,45 zł środków publicznych krajowych. Jest to spowodowane niskim poziomem

dofinansowania (45% i 27%) dwóch projektów składowych projektu kluczowego dotyczącego budowy Drogowej Trasy Średnicowej ZACHÓD oraz wystąpieniem znaczącego poziomu wydatków

niekwalifikowanych (koło 30% i więcej) w trzech projektach kluczowych i jednym projekcie konkursowym. Najmniejszy efekt występuje w Działaniu 7.2 („Transport publiczny‟) – 0,43 zł. Jest to

spowodowane przede wszystkim znaczącym poziomem wydatków niekwalifikowanych (22% w skali

całego Działania) w projektach dotyczących zakupu taboru oraz występującymi tu prywatnymi źródłami finansowania projektów.

Oś VII jest zatem osią, w której występuje największy krajowy wkład

publiczny i największy efekt dodatkowości.

Bardzo wysoki poziom efektu dodatkowości występuje również w osi IX („Zdrowie i rekreacja‟),

ale wartościowo nie jest to duża oś. Poziom efektu dodatkowości brutto wynosi w tym przypadku 0,86

zł na 1 zł środków z EFRR. Tak znaczący poziom tego efektu jest spowodowane określeniem maksymalnej kwoty wsparcia dla projektów w Działaniu 9.2 („Infrastruktura lecznictwa otwartego‟) na

poziomie 3 mln zł oraz w Działaniu 9.3 („Lokalna Infrastruktura sportowa‟) – na poziomie 2 mln zł, co spowodowało obniżenie poziomu dofinansowania do 53% w skali całego Działania i wzrost efektu

dodatkowości do 1,41 zł. Dodatkowo jest to spowodowane wystąpieniem znaczącego poziomu wydatków niekwalifikowanych (23% w skali całego Działania).

Znaczący poziom efektu dodatkowości występuje także w osi VI („Zrównoważony rozwój miast‟),

przy czym jest to jednocześnie druga oś w kolejności w kontekście wielkości krajowego wkładu publicznego (747 mln zł). Efekt dodatkowości wyniósł w przypadku tej osi 0,70 zł. Tu również jest to

66

88

54

153

267

119

747

195

1 652

0,21

0,27

0,29

0,34

0,39

0,49

0,70

0,86

1,00

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00

0 500 1 000 1 500 2 000



Oś IV. Kultura


Oś V. Środowisko

Oś III. Turystyka



Oś VII. Transport

mln zł

Wielkość środków publicznych krajowych (oś górna)

Wartość środków publicznych krajowych wykreowana przez

1 zł środków z EFRR (oś dolna)


84

spowodowane niskim poziomem dofinansowania projektów kluczowych i projektów PRS z jednego

Działania – 6.1 („Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu‟), gdzie efekt ten wyniósł 0,94 zł. Przyczyną takiego stanu rzeczy było wcześniejsze ustalenie kwoty dofinansowania projektów

kluczowych i późniejszy wzrost wartości tych projektów (skutkujące obniżeniem poziomu

dofinansowania). W przypadku PRS-ów, zgodnie z tym, co beneficjenci powiedzieli podczas wywiadu zogniskowanego, chciano zrealizować jak najwięcej projektów w ramach tej ścieżki, przez co obniżano

dofinansowanie projektów. W Działaniu tym zauważono również wysoki poziom wydatków niekwalifikowanych (16% w skali całego Działania), przy czym wysoki poziom takich wydatków był

obecny również w projektach o maksymalnym poziomie dofinansowania 85%.

Analizując pola strategiczne w kontekście jednostkowego efektu dodatkowości, najwyższy efekt wystąpił również w polu „Transport‟ – 1,00 zł. Drugi w kolejności największy efekt wystąpił w II polu

strategicznym „Ochrona środowiska i przestrzeń‟ – 0,58 zł (głównie za sprawą wysokiego efektu w osi VI „Zrównoważony rozwój miast‟). Nieco mniejszy efekt wystąpił w IV polu strategicznym

„Infrastruktura społeczna‟ – 0,46 zł (głównie za sprawą wysokiego efektu w osi Oś IX „Zdrowie

i rekreacja‟). Najmniejszy efekt jednostkowy wystąpił w I polu strategicznym „Gospodarka i innowacje‟ – 0,33 zł z powodu najniższego poziomu środków publicznych zaangażowanych w osi I („Badania

i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟) oraz niskiego poziomu tych środków zaangażowanych w pozostałych osiach tego pola.

***

Efekt ten należy potwierdzić porównując trend wydatków inwestycyjnych JST z okresu 2004-2011

(z prognozą na 2012 rok) liczonych wraz z wydatkami inwestycyjnymi na realizację projektów RPO WSL do trendu wydatków inwestycyjnych w tym okresie liczonych bez wydatków na projekty z RPO

WSL na tle trendu wydatków z okresu 1999-2003. Wówczas uzyskamy informację o faktycznym poziomie analizowanego efektu (efekt dodatkowości netto).

Wykres 17. Wydatki majątkowe inwestycyjne dokonywane z budżetu gmin, powiatów, w tym miast na prawach powiatu oraz województwa śląskiego w okresach 1999-2003 i 2004-2012, a także oszacowanie wartości tych wydatków w okresie 2007-2012 bez udziału projektów współfinansowanych z RPO WSL.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Danych Lokalnych (pobranych ze strony http;//stat.gov.pl). W roku 2012 z powodu braku danych zastosowano prognozowanie liniowe. Wydatki związane z RPO WSL obliczono na podstawie wydatków rzeczywiście wykazanych przez beneficjentów we wnioskach o płatność (źródła inwestycji odjęte od wydatków inwestycyjnych to EFRR, budżet państwa i inne, nie odejmowano wydatków JST, które i tak zostałyby wydane na inne inwestycje i prywatnych, które nie mają związku z analizą, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniach z realizacji Programu).

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

mln

zł

Wydatki majątkowe inwestycyjne z budżetu JST w latach 1999-2003

Wydatki majątkowe inwestycyjne z budżetu JST w latach 2004-2012

Wydatki majątkowe inwestycyjne z budżetu JST w latach 2004-2012 bez uwzględnienia

wydatków na RPO WSL


85

Czerwony trend na powyższym wykresie obrazuje poziom inwestycji JST województwa śląskiego

w okresie przedakcesyjnym. Oczywiście konieczne było tu przyjęcie założenia upraszczającego, że nie bierzemy pod uwagę wydatków inwestycyjnych związanych z wdrażaniem projektów

współfinansowanych ze środków przedakcesyjnych. Niebieski trend pokazuje z kolei poziom

inwestycji majątkowych JST w okresie po akcesji, a więc związanych z wdrażaniem perspektywy 2004-2006 i następnie obecnej perspektywy75. Widać tu znaczący wzrost nachylenia linii trendu, a więc

znaczące zwiększenie wydatków inwestycyjnych w tym okresie. Aby zbadać, czy ten wzrost był spowodowany realizacją RPO WSL76, od wydatków inwestycyjnych z okresu 2007-2012 odjęto wydatki

JST związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków EFRR, budżetu państwa i innych źródeł77, ale tylko te faktycznie wydane w kolejnych latach wdrażania RPO WSL. Tak oszacowany trend

wydatków (bez RPO WSL) prezentuje trend zielony. Jego nachylenie jest znacząco większe niż

trendu czerwonego, co może być spowodowane realizacją również innych projektów współfinansowanych ze środków innych programów operacyjnych (jak np. PO RPW, POIiŚ).

Trend wydatków inwestycyjnych bez wydatków na projekty RPO WSL ma większy kąt nachylenia niż trend sprzed okresu akcesyjnego (w latach 1999-

2003), dlatego można z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, że zasada dodatkowości jest spełniona na poziomie JST województwa śląskiego (dzięki

środkom z RPO WSL JST województwa przeznaczały większe środki na

inwestycje).

Takie wyniki potwierdzają beneficjenci w badaniu CATI, z których trzech na czterech zwiększyło swoje inwestycje majątkowe przynajmniej o wartość wkładu do projektów z RPO WSL.

Wykres 18. Zwiększenie poziomu inwestycji majątkowych dzięki realizacji projektów z RPO WSL.


Dwóch na pięciu beneficjentów zwiększyło swoje inwestycje majątkowe o więcej niż wynosił wkład

własny, a więc wystąpił tu efekt mnożnikowy (o którym będzie mowa w dalszej części). Z kolei w przypadku co szóstego beneficjenta poziom inwestycji nie zwiększył się. Powodem takiego stanu

rzeczy było to, że beneficjenci ci woleli skorzystać ze środków EFRR niż wydawać własne środki. W tych przypadkach nie można w ogóle mówić o efekcie dodatkowości.

Efekt dźwigni

75 Do roku 2011. W roku 2012 zastosowano prognozę z powodu braku danych GUS. 76 Analizę efektu dodatkowości przeprowadzono z racji ograniczeń czasowych badania jedynie dla okresu 2007-2012. 77 Nie odejmowano w analizie wydatków ze źródeł JST, bowiem założono, że wydatki te byłyby i tak wydane przez JST na cele

innych inwestycji. Nie odejmowano również wydatków prywatnych, bowiem nie mają one znaczenia w kontekście tej analizy.

29% 27% 15% 15% 13%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Dzięki realizacji projektów w ramach RPO WSL instytucja zwiększyła poziom inwestycji majątkowych dokładnie o wkład własny do omawianego projektu

Dzięki realizacji projektów w ramach RPO WSL instytucja zwiększyła poziom inwestycji majątkowych o więcej niż wkład własny do omawianego projektu

Dzięki realizacji projektów w ramach RPO WSL instytucja zwiększyła poziom inwestycji majątkowych w związku z innymi realizowanymi inwestycjami, które z tym projektem były powiązane

Dzięki realizacji projektów w ramach RPO WSL instytucja nie zwiększyła poziomu inwestycji majątkowych



86

Efekt dźwigni (z ang. leverage effect) jest efektem występującym wówczas, kiedy interwencja publiczna skłania beneficjentów bezpośrednich do wydatków prywatnych na cele interwencji.

W sytuacjach, gdy interwencja publiczna wspiera inwestycje prywatne, efekty dźwigni

są proporcjonalne do wielkości wydatków prywatnych beneficjentów.78

Wykres 19. Środki prywatne na realizację projektów współfinansowanych ze środków RPO WSL oraz średni poziom środków prywatnych w ramach projektów realizowanych w RPO WSL przypadających na 1 zł środków publicznych krajowych i zagranicznych w podziale na osie priorytetowe w okresie 2007-2012.


Efekt dźwigni wystąpił praktycznie w każdej osi priorytetowej, jednakże zauważalny jest on

jedynie w dwóch osiach – osi I (w której wielkość środków prywatnych dzięki interwencji z RPO WSL wyniosła 780 mln zł) i oś III (w której wielkość ta wyniosła 248 mln zł). W pozostałych osiach efekt

ten wyniósł w większości przypadków w granicach 10-60 mln zł, jedynie w Osi II wyniósł 0,5 mln zł.

Dlatego analizując efekt dźwigni w polach strategicznych nie trudno zgadnąć, że będzie on największy w I polu strategicznym „Gospodarka i innowacje‟, gdzie wyniósł 0,52 zł. W pozostałych

polach strategicznych efekt ten nie przekroczył 0,04 zł, a najmniejszy wystąpił w III polu strategicznym „Transport‟ (0,01 zł). Jest to spowodowane strukturą beneficjentów dopuszczonych

do składania wniosków w tych polach – w I polu strategicznym – są to głównie jednostki prywatne (wszystkie Działania wdrażane przez IP2, ale także Działanie 1.3 „Transfer technologii i innowacji‟

wdrażane przez IZ RPO WSL i w mniejszym stopniu Działanie 3.3 („Systemy informacji turystycznej‟)).

W pozostałych polach strategicznych również występowały Działania, w których znaczący udział mieli beneficjenci prywatni np. w II polu „Ochrona środowiska i przestrzeń‟ – w Działaniach 5.2

(„Gospodarka odpadami‟) i 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟), czy Poddziałanie 6.2.1 („Rewitalizacja - „duże miasta”‟). Najniższy wynik III pola „Transport‟ wynika z faktu, że beneficjenci

prywatni zostali dopuszczeni wyłącznie w Działaniu 7.2 („Transport publiczny‟), które posiadało

najmniejszą alokację z całej osi VII.

Odnosząc środki prywatne do wszystkich środków publicznych (krajowych i zagranicznych) można

zauważyć podobne zależności jak w ujęciu bezwzględnym.

W osi I dotyczącej przedsiębiorczości 1 złotówka środków publicznych powoduje zaangażowanie aż 0,90 zł środków prywatnych. Znacznie mniej angażują środków prywatnych projekty w ramach osi III (0,50 zł).

W pozostałych osiach poziom angażowania środków prywatnych jest

minimalny (od 0,00 zł do 0,06 zł).

78 http://www.ewaluacja.gov.pl/slownik/Strony/slownik_efekt_dzwigni.aspx

15

10,0

32

57

56

12

248

0,5

780

0,03

0,02

0,01

0,03

0,06

0,05

0,50

0,00

0,90

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

0 200 400 600 800 1 000



Oś VII. Transport


Oś V. Środowisko

Oś IV. Kultura

Oś III. Turystyka


Oś I. Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i …

mln zł


87

2.3.3. Efekt zachęty

Czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, w ramach RPO WSL wystąpił efekt zachęty, tzn. w jakim stopniu realizacja przedsięwzięć byłaby możliwa, nawet w przypadku braku wsparcia w ramach RPO WSL?

Analiza tego efektu jest możliwa jedynie na podstawie wypowiedzi beneficjentów, nie są dostępne żadne dane wtórne na ten temat, szczególnie jeżeli chodzi o możliwości realizacji projektu bez

wsparcia RPO WSL.

Projektodawców RPO WSL zapytano, czy zrealizowaliby projekt, gdyby nie dofinansowanie z RPO WSL. Jeżeli zrealizowaliby, pytanie dotyczyło tego, w jakim czasie zrealizowaliby ten projekt, a także

w jakim zakresie projekt byłby zrealizowany.

Zdaniem blisko połowy ankietowanych w przypadku braku uzyskania dofinansowania w ramach RPO WSL ich projekt mógłby być zrealizowany z innych środków. Podobna liczba uważała przeciwnie,

a ponad 10% nie miało na ten temat wyrobionej opinii.

Wykres 20. Możliwość sfinansowania projektu realizowanego w RPO WSL za pomocą innych źródeł.


Być może jest to tylko deklaracja beneficjentów, bowiem podczas wywiadu, przedstawiciel IZ RPO WSL wspomniał o przykładzie Działania 5.1, który świadczy o tym, że samodzielna realizacja projektu

nie jest taka łatwa, jak się zakładało:

„Było duże zainteresowanie Działaniem 5.1 i projekty znacznie przekraczały alokacje, dużo projektów było na listach rezerwowych. I tu paradoks – projekty na listach rezerwowych nie realizowały się, mimo że przygotowywano całą skomplikowaną dokumentację, poświęcano czas, a one się nie rozpoczynały. W 2010 roku sprawdzono, co się dzieje z tymi projektami na listach rezerwowych, ponieważ w ramach oszczędności w innych działaniach chcieliśmy przenieść środki i jakieś projekty z rezerwowych list wyciągnąć. I okazało się, że na ponad pięćdziesiąt projektów na liście rezerwowej, tylko jeden się rozpoczynał, a drugi myślał o rozpoczęciu.”

Beneficjenci deklarują, że co trzeci projekt, który da się sfinansować z innych źródeł, byłby zrealizowany bez żadnych zmian i w tym samym czasie.

43% 46% 10%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Istnieje możliwość sfinansowania projektu z innego źródła niż RPO WSL

Nie ma możliwości sfinansowania projektu z innego źródła niż RPO WSL



88

Wykres 21. Zmiany, jakie muszą zajść w projekcie lub w sposobie jego realizacji, aby można go było sfinansować za pomocą innych źródeł.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=150]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy odpowiedzieli, że sfinansowanie ich projektu z innych źródeł byłoby możliwe.

W pozostałych przypadkach realizacja projektu odciągnęłaby się w czasie (w ponad połowie przypadków), a w co trzecim przypadku – również w zmniejszonym zakresie rzeczowym. Projekty

byłyby realizowane najczęściej rok później (w co trzecim przypadku), niemal równie często dwa lata później, a w co piątym przypadku – trzy lata później. Z kolei jeżeli chodzi o zakres, byłby on

najczęściej mniejszy o 30% (w niemal co trzecim przypadku), ale bardzo często respondenci wskazywali również na połowiczną realizację projektu (w co piątym przypadku).

Opóźnienie w czasie i zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanych projektów wynika z tego, że

beneficjenci mogliby sfinansować te projekty najczęściej ze środków własnych (tak deklaruje dwóch na trzech respondentów). W pozostałych przypadkach potencjalne źródła

finansowania stanowią albo środki unijne, albo krajowe – ministerialne. Wśród źródeł unijnych

respondenci często wskazują na inne Działania RPO, ale potem nie są w stanie wskazać konkretnych numerów, czy nazw Działań. W przypadku pozostałych Programów pojawia się PROW

i Działanie 313, 322, 323 „Odnowa i rozwój wsi‟ (jako alternatywa dla projektów realizowanych w obszarze turystyki), POIG – Działanie 4.3 „Kredyt technologiczny‟ (jako alternatywa dla Działania

1.2.2, 1.2.3 RPO WSL) i Działanie 6.1 „Paszport do eksportu‟ (jako alternatywa dla typu eksportowego

w Działaniach dla przedsiębiorców), POIiŚ – Działanie 1.1 „Gospodarka wodno – ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM‟ (jako alternatywa Działania 5.1), Działanie 5.1 „Wspieranie

kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz zachowanie różnorodności gatunkowej‟ (jako alternatywa Działania 5.5), Działanie

9.2 „Efektywna dystrybucja energii‟ (jako alternatywa Działania 5.3), Działanie 11.1 „Ochrona i zachowanie dziedzictwa kulturowego o znaczeniu ponadregionalnym‟ (jako alternatywa Działania

4.1).

W przypadku źródeł ministerialnych sugeruje się środki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na informatyzację szpitali zamiast Działania 9.2 (chociaż bardziej prawdopodobne byłyby obecnie środki

z Ministerstwa Cyfryzacji), Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego zamiast środków z Działania

4.1, czy 4.3, Ministerstwa Sportu i Turystyki zamiast Działania 9.3, czy Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych zamiast środków z Działania 7.1.2.

Wśród innych źródeł pojawia się Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

(jako alternatywa dla Działań 5.1, 5.3, 5.4), fundusze norweskie i szwajcarskie (dla Działania 9.2), dotacja z Urzędu Marszałkowskiego (jako alternatywa dla Działania 9.1), środki powiatowe (dla

Działania 7.1.2).

Realizacja przedsięwzięć w przypadku braku wsparcia w ramach RPO WSL byłaby możliwa niemal w co drugim przypadku. Jest to bardzo duży odsetek

25% 10% 27% 33% 4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Realizacja projektu byłaby możliwa w innym czasie

Realizacja projektu byłaby możliwa w zmienionym zakresie przedmiotowym

Realizacja projektu byłaby możliwa w innym czasie i w zmienionym zakresie przedmiotowym

Realizacja projektu byłaby możliwa bez zmian

Beneficjentowi trudno powiedzieć


89

tym bardziej, że co trzeci projekt mógłby być zrealizowany w takim samym

zakresie i czasie. Pozostałe projekty byłyby zrealizowane 1-3 lata później

w zakresie od 30 do 50% mniejszym niż obecnie.

2.3.4. Efekt doświadczenia

Czy w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 wystąpił efekt doświadczenia, a jeżeli tak to w jakim stopniu? Czy doświadczenie w aplikowaniu o środki i realizacji projektów w ramach RPO WSL skutkowało aplikowaniem o kolejne środki w ramach tego programu? Czy projekty składane w kolejnych konkursach charakteryzowały się coraz wyższą jakością? Czy w przypadku kolejnych konkursów odnotowywano wzrost zainteresowania aplikowaniem o środki? Czy beneficjenci wyrażają zainteresowanie aplikowaniem o środki w kolejnej perspektywie finansowej?

Efekt doświadczenia zbadamy dwutorowo. Po pierwsze, analizą obejmiemy ocenę formalną, a następnie zajmiemy się analizą oceny merytorycznej. Dodatkowo przeanalizujemy zainteresowanie

aplikowaniem o środki w obecnej i przyszłej perspektywie. W analizie wyników poszczególnych konkursów z tego samego i innych Działań założono, że dokumenty aplikacyjne oraz sposób oceny nie

zmieniły się.

Ocena formalna

W pierwszym kroku zbadaliśmy jaki procent projektów złożonych uzyskał pozytywną ocenę (nie brano pod uwagę projektów wycofanych, aby nie zaniżać wskaźników). Dodatkowo, do analiz nie były brane

pod uwagę konkursy, w których ocena jeszcze trwa, aby nie zniekształcać wyników).

Na poniższym wykresie przedstawiono na osi czasu średni procent złożonych projektów, które uzyskiwały pozytywną ocenę we wszystkich trwających konkursach w IZ RPO WSL i IP2:

IZ RPO WSL IP2

Wykres 22. Średni procent złożonych projektów, które uzyskiwały pozytywną ocenę we wszystkich trwających konkursach w danym dniu.

Źródło: badania własne na podstawie danych IZ RPO WSL i IP2 (dane aktualne na dzień 24 sierpnia 2012 r.).

Powyższy wykres pokazuje, że nie możemy mówić o efekcie uczenia się w globalnym ujęciu, bowiem

o ile można wskazać okresy, w których procent pozytywnie ocenionych projektów zwiększał się (wrzesień 2009 – luty 2010, a także czerwiec 2010 – grudzień 2010), to jednak można wskazać

również wiele okresów spadku jakości składanych projektów. Podobnie było w przypadku konkursów organizowanych przez ŚCP, w których poziom odrzucanych formalnie wniosków był bardzo różny, a na

skali czasu można było się doszukiwać raczej trendu wzrostowego odsetka odrzucanych formalnie

projektów.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2007-1

2-2

9

2008-0

3-2

9

2008-0

6-2

9

2008-0

9-2

9

2008-1

2-2

9

2009-0

3-2

9

2009-0

6-2

9

2009-0

9-2

9

2009-1

2-2

9

2010-0

3-2

9

2010-0

6-2

9

2010-0

9-2

9

2010-1

2-2

9

2011-0

3-2

9

2011-0

6-2

9

2011-0

9-2

9

2011-1

2-2

9

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008-0

6-0

6

2008-0

9-0

6

2008-1

2-0

6

2009-0

3-0

6

2009-0

6-0

6

2009-0

9-0

6

2009-1

2-0

6

2010-0

3-0

6

2010-0

6-0

6

2010-0

9-0

6

2010-1

2-0

6

2011-0

3-0

6


90

Należy zatem szukać zależności w pogłębionej analizie. Warto sprawdzić, czy w kolejnych konkursach

z danego Działania / Poddziałania występuje efekt uczenia się (do analizy wzięto te Działania, w których przeprowadzono i zakończono przynajmniej dwa konkursy). Do analizy wybrano 44

konkursy w IZ RPO WSL, z czego 25 konkursów było kolejnymi konkursami w poszczególnych

Działaniach. Dla każdego z tych 25 konkursów określono zmianę odsetka pozytywnie ocenionych projektów. Podobnie dla IP2 – spośród 20 konkursów wybrano 10 konkursów. Wyniki przedstawia

poniższy wykres:

IZ RPO WSL IP2

Wykres 23. Rozkład konkursów względem zmiany odsetka pozytywnie ocenionych projektów w porównaniu do poprzedniego konkursu w danym Działaniu / Poddziałaniu.


Również w przypadku tej analizy nie są widoczne żadne prawidłowości w IZ RPO WSL. Niemal w takiej samej liczbie kolejnych konkursów nastąpił wzrost, jak i spadek odsetka pozytywnie ocenionych

projektów (chociaż w pierwszym przypadku, wielkość wzrostu jest większa niż w przypadku spadków). Niemniej jednak nawet w przypadku tego samego Działania (np. 1.3, 4.3, 7.1.2) w jednym konkursie

występuje wzrost, a w kolejnym – spadek tego odsetka. Podobnie, a nawet nieco gorzej, jest w IP2. Tam również w Działaniu 3.2.1 w drugim konkursie mamy wzrost odsetka pozytywnie ocenionych

projektów, a w trzecim – znaczący spadek. Co gorsze, spadki występują w ośmiu konkursach,

a wzrosty – tylko w dwóch.

Konieczne jest zatem szukanie zależności nie na poziomie konkursów, ale na poziomie poszczególnych

projektów79. W tym celu na osi czasu ułożono liczbę poprawek poszczególnych wniosków80 i średnią

liczbę poprawek dla danego miesiąca przedstawiono na wykresie.

IZ RPO WSL IP2

79 ta analiza z uwagi na brak danych o liczbie poprawek w IP2 nie była możliwa dla Działania 1.2, 3.1.1 i 3.2.1. 80 za moment umieszczenia wniosku na osi czasu uznano datę złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie.

12

1

8

0

32

4

2

01

0 01

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

-20% -10% 0% 10% 20% 30% 40%

Lic

zba k

onkurs

ów

Zmiana % pozytywnie ocenionych projektów w kolejnych konkursach w tym samym Działaniu

Pogorszeni Polepszenie

Bez zmian

1 1 1

0 0 0

2

0 0

1

0

1

1

2

2

3

-6% -5% -4% -3% -2% -1% 0% 1% 2% 3%

Lic

zba k

onkurs

ów

Zmiana % pozytywnie ocenionych projektów w kolejnych konkursach w tym samym Działaniu

Pogorszeni Polepszenie

Bez zmian


91

Wykres 24. Średnia liczba poprawek na ocenie formalnej wniosków złożonych w danym miesiącu.


Okazuje się, że średnia liczba poprawek rozkłada się bardzo różnie w kolejnych miesiącach, jednakże

ogólny trend wskazuje, że mamy do czynienia raczej ze wzrostem liczby poprawek, niż z jej spadkiem (chociaż w IP2 w niewielkim stopniu widać zmniejszenie liczby poprawek w ostatnich miesiącach).

Generalnie jednak nie może być tu zatem mowy o efekcie uczenia się beneficjentów w globalnym wymiarze.

Dlatego analizę zakończy zbadanie efektu uczenia się u beneficjentów składających więcej niż jeden

wniosek. W tym celu do każdego wniosku przypisano NIP beneficjenta (aby uchronić się przed różnie pisanymi nazwami i błędami) i odszukano tych beneficjentów, którzy złożyli dwa i więcej różne

projekty. W Działaniach wdrażanych przez IZ RPO WSL udało się znaleźć 175 beneficjentów

realizujących 875 projektów, jednakże 10 beneficjentów złożyło wszystkie wnioski projektowe w tym samym dniu, przez co nie może być mowy o efekcie uczenia się i dlatego odrzucono ich z dalszej

analizy. W Działaniach wdrażanych przez IP2 takich przypadków było 1152, niemniej jednak odrzucając wnioski złożone w tym samym dniu – do analizy wzięto 803 projekty.

Ponownie na oś czasu nałożono liczbę poprawek danego wniosku i oddzielnie dla każdego beneficjenta

określono zmianę liczby poprawek w kolejno składanych projektach. Zmiana ujemna oznaczała pogorszenie jakości wniosków (wzrost liczby poprawek w kolejnych konkursach), a zmiana dodatnia –

przeciwnie. Następnie dla każdego beneficjenta określono średnią zmianę dla wszystkich kolejno

składanych projektów tak, aby jedna liczba określała jednego beneficjenta. Rozkład wyników prezentuje poniższy wykres:

IZ RPO WSL IP2

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0m

aj 08

sierp

ień 0

8

listo

pad 0

8

luty

09

maj 09

sierp

ień 0

9

listo

pad 0

9

luty

10

maj 10

sierp

ień 1

0

listo

pad 1

0

luty

11

maj 11

sierp

ień 1

1

listo

pad 1

1

luty

12

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

lipie

c 08

paźd

ziern

ik 0

8

stycz

eń 0

9

kw

ieci

eń 0

9

lipie

c 09

paźd

ziern

ik 0

9

stycz

eń 1

0

kw

ieci

eń 1

0

lipie

c 10

paźd

ziern

ik 1

0

stycz

eń 1

1

kw

ieci

eń 1

1

lipie

c 11

paźd

ziern

ik 1

1

stycz

eń 1

2


92

Wykres 25. Rozkład beneficjentów względem średniej zmiany liczby poprawek w kolejnych konkursach.


Najwięcej beneficjentów (71 w IZ RPO WSL i 93 w IP2) poprawiało tyle samo razy swoje wnioski w

kolejnych konkursach, co oznacza, że nie wystąpił u nich efekt doświadczenia. W przypadku 41 beneficjentów w IZ RPO WSL (i 5 w IP2) nastąpił wzrost o maksymalnie 0,5 tury poprawek we

wszystkich konkursach, w których brali udział, co oznacza, że mamy do czynienia z niewielkim

spadkiem jakości wniosków. Większy spadek jakości zanotowano u 17 beneficjentów w IZ RPO WSL (i 7 w IP2).

Efekt doświadczenia wystąpił u 36 beneficjentów w IZ RPO WSL (i u 12 beneficjentów w IP2), a

więc u co piątego badanego w IZ i u co dziesiątego w IP2. W większości przypadków wzrost jakości wniosków dotyczył zmniejszenia liczby tur poprawek o 0,5, a w pozostałych przypadkach – nie

przekraczał 1 tury poprawek w IZ RPO WSL (2 tur – w IP2).

Na koniec zweryfikowano, czy większy efekt wystąpi w przypadku beneficjentów składających wnioski projektowe w kolejnych konkursach z tego samego Działania / Poddziałania. Do analizy wybrano 89

beneficjentów z IZ RPO WSL, którzy złożyli 348 projektów, z których przynajmniej dwa dotyczyło tego samego Działania / Poddziałania (dla IP2 było to 622 beneficjentów). Następnie odrzucono 104

wnioski dla IZ RPO WSL i 2948 wniosków dla IP2, które grupami zostały złożone w tym samym

konkursie jako jedyne (ponieważ w ich przypadku nie można mówić o efekcie doświadczenia).

IZ RPO WSL IP2

2 2

13

41

71

25

11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Lic

zba b

eneficj

entó

w

Średnia zmiana liczby poprawek w kolejnych konkursach

Pogorszenie Polepszenie

Bez zmian

8 0

83 57

803

40 640

100

200

300

400

500

600

700

800

900

-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Lic

zba b

eneficj

entó

w

Średnia zmiana liczby poprawek w kolejnych konkursach


Bez zmian

3

19

42

33

6

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

-1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Lic

zba b

eneficj

entó

w

Średnia zmiana liczby poprawek w kolejnych konkursach z tego samego Działania


Bez zmian

4

96

435

84

30

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

-1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Lic

zba b

eneficj

entó

w

Średnia zmiana liczby poprawek w kolejnych konkursach z tego samego Działania


Bez zmian


93

Wykres 26. Rozkład beneficjentów względem średniej zmiany liczby poprawek w kolejnych konkursach w tym samym Działaniu / Poddziałaniu.


W przypadku konkursów w tym samym Działaniu / Poddziałaniu możemy zauważyć nieco większy efekt doświadczenia. Spośród 103 projektów objętych tą analizą w IZ RPO WSL (składanych w

kolejnych konkursach), w przypadku 39 – odnotowano zmniejszenie liczby tur poprawek na ocenie formalnej, a w przypadku IP2 na 622 złożone wnioski przy 84 odnotowano zmniejszenie liczby tur

poprawek. Nadal jednak najwięcej projektów miało taką samą liczbę tur poprawek, jak te składane w

poprzednich konkursach, natomiast w przypadku 22 – nastąpiło zwiększenie liczby tur poprawek.

Efekt doświadczenia dotyczący oceny formalnej nie wystąpił w skali globalnej tzn. nie jest widoczny we wszystkich konkursach, a także we

wszystkich składanych wnioskach. Jest on zauważalny jedynie u co piątego

beneficjenta w IZ RPO WSL i co dziesiątego – w IP2 – składającego więcej niż jeden projekt w IZ RPO WSL bez względu na Działanie / Poddziałanie

oraz u co trzeciego beneficjenta w IZ RPO WSL składającego kolejne projekty w tym samym Działaniu / Poddziałaniu w IZ RPO WSL (ale jedynie

u co siódmego beneficjenta w IP2).

Warto jest również podkreślić to, co powiedzieli przedstawiciele IZ RPO WSL podczas wywiadu.

W kolejnych konkursach pojawia się mniej uwag. Poza tym uwagi, które się pojawiają, mają już inną rangę, są mniej poważne, a dokumentacja przygotowywana jest lepiej. Jest to zatem dowód na to, że

jakościowo efekt doświadczenia nastąpił. Taki aspekt efektu doświadczenia potwierdzili również

uczestnicy wywiadów zogniskowanych (zarówno beneficjenci, jak i członkowie KOP).

Ocena merytoryczna

Analizę dla oceny merytorycznej przeprowadzono analogicznie. W pierwszej kolejności zbadano, czy

z biegiem czasu, w kolejnych konkursach procent pozytywnie ocenionych merytorycznie projektów zwiększał się. Jednakże, podobnie jak w przypadku oceny formalnej, w IZ RPO WSL nie

zaobserwowano żadnych zależności. Również rozkład konkursów względem zmiany odsetka pozytywnie ocenionych projektów w porównaniu do poprzedniego konkursu w danym Działaniu /

Poddziałaniu nie wykazał jednorodnego trendu (9 kolejnych konkursów wykazało spadek odsetka

pozytywnie ocenionych, 9 nie wykazało zmian, a w 8 przypadkach zauważono zwiększenie tego odsetka).

W przypadku IP2 przeanalizowano 17 konkursów81. Odsetek odrzuconych merytorycznie projektów wahał się od 0% do 27% i w ogóle nie miało to związku z osią czasu. Również w przypadku tego

samego Działania (i typów projektów, na które był ogłaszany konkurs), spośród ośmiu konkursów,

w przypadku siedmiu nastąpił spadek liczby poprawnie ocenionych projektów (w Poddziałaniu 3.2.1 nawet o 22%). Tylko w jednym konkursie zauważono wzrost.

Warto zatem przeanalizować liczbę punktów, jaką uzyskiwały projekty w kolejnych miesiącach

wdrażania Programu. Przedstawiają je poniższe wykresy:

IZ RPO WSL IP2

81 W ramach trzech konkursów SCP-01.02.04-018/11, SCP-03.01.01-019/12, SCP-01.02.03-020/12 nie zakończono jeszcze

oceny merytorycznej na dzień przeprowadzania badania.


94

Wykres 27. Średnia odsetek maksymalnej liczby punktów uzyskanej na ocenie merytorycznej wniosków złożonych w kolejnych miesiącach.


W przypadku tej oceny w IP2 widać znaczący trend spadkowy uzyskiwanej liczby punktów w kolejnych konkursach (nie ma przesłanek do wystąpienia efektu doświadczenia w skali globalnej), natomiast

w IZ RPO WSL widać delikatny trend wzrostowy odsetka maksymalnej liczby punktów, jaką

mogły otrzymać projekty. Dlatego warto jest sprawdzić, czy trend wzrostowy widać również u poszczególnych beneficjentów w przypadku liczby zdobywanych punktów (w analizie zamieniono je

na odsetek maksymalnej liczby punktów możliwej do zdobycia w danym konkursie). Okazuje się, że w IZ RPO WSL taka sama grupa beneficjentów poprawiała punktację w kolejnych

konkursach, jak też pogarszała ocenę (po 44% badanych beneficjentów), 12% beneficjentów uzyskiwała mniej więcej tyle samo punktów na ocenie merytorycznej w kolejnych konkursach.

W przypadku IP2 co drugi beneficjent poprawiał punktację w kolejnych konkursach. Jest to zatem

lepszy efekt doświadczenia niż efekt uzyskany podczas oceny formalnej.

Z kolei badanie beneficjentów składających wnioski w kolejnych konkursach z tego samego Działania /

Poddziałania nie dało satysfakcjonujących rezultatów zarówno w przypadku IZ RPO WSL, jak i IP2.

Okazuje się, że beneficjenci składając wnioski do kolejnych konkursów z tego samego Działania / Poddziałania częściej uzyskują niższą punktację na ocenie merytorycznej.

IZ RPO WSL IP2

Wykres 28. Rozkład beneficjentów względem średniej zmiany odsetka uzyskanych punktów na ocenie merytorycznej w kolejnych konkursach w tym samym Działaniu / Poddziałaniu.


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

czerw

iec

08

wrz

esi

eń 0

8

gru

dzi

eń 0

8

marz

ec

09

czerw

iec

09

wrz

esi

eń 0

9

gru

dzi

eń 0

9

marz

ec

10

czerw

iec

10

wrz

esi

eń 1

0

gru

dzi

eń 1

0

marz

ec

11

czerw

iec

11

wrz

esi

eń 1

1

gru

dzi

eń 1

1

marz

ec

12

czerw

iec

12

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

marz

ec

09

maj 09

lipie

c 09

wrz

esi

eń 0

9

listo

pad 0

9

stycz

eń 1

0

marz

ec

10

maj 10

lipie

c 10

wrz

esi

eń 1

0

listo

pad 1

0

stycz

eń 1

1

marz

ec

11

maj 11

0

7

36

22

29

7

20

5

10

15

20

25

30

35

40

-15% -10% -5% 0% 5% 10% 15%

Lic

zba k

ole

jnych

konkurs

ów

z t

ego s

am

ego

Dzi

ała

nia

dla

danego b

eneficj

enta

Średnia zmiana odsetka punktów zdobywanych w kolejnych konkursach z tego samego Działania


Bez zmian

0 1

99

62

84

700

20

40

60

80

100

120

-15% -10% -5% 0% 5% 10% 15%

Lic

zba k

ole

jnych

konkurs

ów

z t

ego s

am

ego

Dzi

ała

nia

dla

danego b

eneficj

enta

Średnia zmiana odsetka punktów zdobywanych w kolejnych konkursach z tego samego Działania


Bez zmian


95

Oznacza to, że dla efektu doświadczenia większe znaczenie miało uczenie się z biegiem czasu ogólnie

kryteriów wyboru projektów przez beneficjentów niż dopracowywanie projektów w ramach konkretnych Działań / Poddziałań.

Efekt doświadczenia wystąpił podczas oceny merytorycznej w IZ RPO WSL u dwóch na pięciu beneficjentów w IZ RPO WSL i u co drugiego beneficjenta

w przypadku IP2. W przypadku tej oceny widać też delikatny trend wzrostowy punktów zdobywanych przez projekty w kolejnych konkursach,

ale tylko w IZ RPO WSL. Jego powodem było wystąpienie u 44-49%

beneficjentów poprawy punktacji z konkursu na konkurs, przy czym nie miało większego znaczenia, czy wnioski były składane do jednego czy też

wielu różnych Działań / Poddziałań.

Z drugiej strony trzeba podkreślić, że efekt doświadczenia wystąpił w innym wymiarze w dużo

większym stopniu – u ponad połowy badanych w CATI beneficjentów realizacja projektu w RPO WSL, a przede wszystkim doświadczenie, które beneficjenci zdobyli podczas aplikowania, przyczyniło się

do złożenia kolejnych wniosków w kolejnych konkursach. Mało kto stwierdził, że przyczyny złożenia kolejnych wniosków były inne. Niemal wszyscy beneficjenci korzystali ze zdobytej wcześniej

wiedzy podczas przygotowywania wniosku do kolejnego konkursu, dzięki czemu niemal dwóch na

trzech z nich stwierdziło, że wnioski te przygotowywało się łatwiej.

Jednocześnie beneficjenci uczestniczący w wywiadzie zogniskowanym podkreślali, że uczenie się

przygotowania projektów pod względem merytorycznym było dużo trudniejsze niż pod względem

formalnym. Z powodu niejasnych i mało obiektywnych kryteriów, trudno było im przewidzieć, jaką ocenę otrzyma przygotowany przez nich projekt. Często samoocena wartości projektu dokonywana

przez beneficjentów różniła się diametralnie z oceną dokonaną przez członków KOP, zarówno w jednym, jak i w drugim kierunku.

Zainteresowanie aplikowaniem o środki w obecnej perspektywie finansowej

Zainteresowanie aplikowaniem o środki przebadano poprzez zestawienie wskaźników wartości złożonych wniosków do alokacji przyznanej na dany konkurs. Dodatkowo, należy wziąć pod uwagę

zmianę wielkości alokacji w kolejnych konkursach. Do analizy wzięto wyłącznie Działania, w których

ogłoszono więcej niż jeden konkurs, aby odpowiedzieć na pytanie, czy w przypadku kolejnych konkursów odnotowywano wzrost zainteresowania aplikowaniem o środki.

Tabela 12. Poziom zainteresowania kolejnymi konkursami w IZ RPO WSL.

Konkursy Alokacja PLN

na dzień ogłoszenia

konkursu

Wnioski złożone Wnioskowane

dofinansowanie / alokacja PLN

Zmiana alokacji

w kolejnych konkursach

Poddziałanie liczba

wniosków

wnioskowane

dofinansowanie

01.01.02-050/08 1.1.2 6 734 200 10 4 182 781,14 62%

01.01.02-076/09 1.1.2 17 311 583 17 12 609 860,46 73% 257%

01.01.02-104/10 1.1.2 11 941 800 23 16 720 517,56 140% 69%

01.01.02-109/11 1.1.2 7 976 000 34 24 611 021,25 309% 67%

01.03.00-091/10 1.3 (1,2,5) 57 637 350 12 98 383 540,88 171%

01.03.00-118/11 1.3 (1,2,5) 159 806 683 32 202 570 108,91 127% 277%

01.03.00-133/12*

1.3 (1,2,5) 43 873 000 1 14 674 206,44 33% 27%

01.03.00-092/10 1.3 (3,4,6) 19 880 650 9 7 131 530,63 36%

01.03.00-119/11 1.3 (3,4,6) 55 121 564 18 12 455 752,53 23% 277%

01.03.00-129/12 1.3 (3,4,6) 11 434 225 24 15 631 899,50 137% 21%

02.01.00-090/10 2.1.0 59 889 000 16 77 884 630,98 130%

02.01.00-110/11 2.1.0 139 580 000 23 147 322 554,71 106% 233%

02.01.00-131/12 2.1.0 33 289 600 13 10 433 787,45 31% 24%

02.02.00-001/07 2.2.0 29 174 400 52 59 720 769,00 205%

02.02.00-084/09 2.2.0 21 067 500 53 67 687 289,03 321% 72%

02.02.00-128/12 2.2.0 33 263 200 96 212 383 996,20 638% 158%

03.01.02-068/09 3.1.2 23 480 000 3 3 550 739,16 15%

03.01.02-095/10 3.1.2 16 641 200 39 95 822 194,55 576% 71%


96

Konkursy Alokacja PLN na dzień

ogłoszenia

konkursu

Wnioski złożone Wnioskowane dofinansowanie / alokacja PLN

Zmiana alokacji w kolejnych konkursach

Poddziałanie liczba

wniosków

wnioskowane

dofinansowanie

03.04.00-003/08 3.4.0 3 523 400 24 9 819 798,41 279%

03.04.00-079/09 3.4.0 7 277 626 29 17 020 408,78 234% 207%

04.01.00-051/08 4.1.0 33 671 000 111 352 098 779,76 1046%

04.01.00-069/09 4.1.0 24 297 808 22 31 323 747,95 129% 72%

04.02.00-060/08 4.2.0 18 872 500 8 3 223 558,89 17%

04.02.00-087/10 4.2.0 19 387 030 19 22 540 000,05 116% 103%

04.03.00-004/08 4.3.0 7 046 800 24 12 581 439,40 179%

04.03.00-073/09 4.3.0 4 696 000 36 15 259 245,51 325% 67%

04.03.00-088/10 4.3.0 3 992 600 56 21 276 241,77 533% 85%

05.01.00-002/07 5.1.0 72 936 000 75 734 335 244,52 1007%

05.01.00-066/09 5.1.0 153 878 400 65 637 168 183,61 414% 211%

05.03.00-089/10 5.3.0 79 852 000 143 348 813 973,41 437%

05.03.00-108/11 5.3.0 44 107 280 179 558 803 001,06 1267% 55%

05.04.00-061/08 5.4.0 33 970 500 8 10 011 121,50 29%

05.04.00-106/10 5.4.0 23 787 600 10 13 945 749,10 59% 70%

05.05.00-058/08 5.5.0 18 423 900 5 9 356 625,52 51%

05.05.00-107/10 5.5.0 12 845 304 16 44 816 541,37 349% 70%

06.02.01-093/10 6.2.1 27 653 310 41 108 911 530,11 394%

06.02.01-094/10 6.2.1 108 168 447 64 497 874 557,20 460% 391%

06.02.02-100/10 6.2.2 21 753 428 8 13 904 555,32 64%

06.02.02-101/10 6.2.2 82 230 452 59 331 925 534,96 404% 378%

07.01.01-063/09 7.1.1 82 930 000 20 419 181 066,45 505%

07.01.01-127/11 7.1.1 123 828 514 37 626 248 832,83 506% 149%

07.01.02-006/08 7.1.2 105 672 000 155 368 931 754,62 349%

07.01.02-070/09 7.1.2 23 480 000 41 55 936 957,79 238% 22%

07.01.02-082/09 7.1.2 40 870 000 93 264 958 618,05 648% 174%

08.01.00-071/09 8.1.0 73 915 040 15 38 697 125,80 52%

08.01.00-67/09 8.1.0 100 832 000 46 365 712 351,28 363% 136%

09.01.00-072/09 9.1.0 44 612 000 41 80 056 031,38 179%

09.01.00-077/09 9.1.0 53 992 464 103 380 722 630,18 705% 121%

09.01.00-105/10 9.1.0 10 747 620 5 7 025 418,75 65% 20%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych o konkursach przekazanych przez IZ RPO WSL. Kolor zielony oznacza wzrost wielkości w stosunku do poprzedniego konkursu, kolor czerwony – spadek. *) nabór w przypadku tego konkursu nie został zakończony w momencie prowadzenia niniejszego badania, dlatego dane są niepełne.

Generalnie patrząc na powyższą tabelę, zainteresowanie kolejnymi konkursami było większe, beneficjenci składali więcej wniosków o większej łącznej wartości wnioskowanego dofinansowania.

Spadek zainteresowania widoczny jest w ostatnich konkursach w Działaniu 1.3 (dotyczących infrastruktury innowacyjnej), 2.1 („Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟), 7.1.2

(„Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową‟), 9.1 („Infrastruktura

lecznictwa zamkniętego‟). W Działaniach 2.1 i 7.1.2 może mieć to związek ze znaczącym spadkiem dostępnej w konkursie alokacji, przez co beneficjenci mogli rezygnować ze składania projektów, które

miałyby dużo mniejsze szanse na starcie. W przypadku Działania 1.3 konkurs nie został jeszcze zakończony, dlatego tabela nie zawiera wszystkich złożonych wniosków. W przypadku Działania 9.1

w ostatnim konkursie (09.01.00-105) nabór był dedykowany tylko dla lecznictwa uzdrowiskowego (jak

wskazano w ogłoszeniu konkursowym o wsparcie mogły ubiegać się tylko podmioty działające w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego, tak więc zainteresowanie było adekwatne do założeń

i warunków tego naboru).

Nieco inna sytuacja występuje w przypadku dwóch Działań: 4.1 („Infrastruktura kultury‟) i 5.1

(„Gospodarka wodno-ściekowa‟). W pierwszym przypadku alokacja wprawdzie w kolejnym konkursie

nieco zmalała (z 23 do 16 mln zł), tym niemniej wartość złożonych wniosków spadła ponad 10-krotnie. Prawdopodobnie przyczyna jest podobna jak w powyższych Działaniach, ponieważ na

pierwszy konkurs złożono wnioski o wartości przekraczającej 10-krotność dostępnej alokacji, w kolejnym konkursie beneficjenci nie chcieli już tak ryzykować i woleli zrealizować inwestycje

z innych środków. W przypadku Działania 5.1 również złożono 10-krotność alokacji w pierwszym

konkursie, przy czym w kolejnym konkursie zwiększono alokację ponad dwukrotnie, beneficjenci


97

złożyli projekty na wartość mniejszą o 100 mln zł. Może to oznaczać, że są to te projekty, które nie

dostały dofinansowania w pierwszym konkursie i nie zostały odrzucone merytorycznie.

Warto również zauważyć, że w niektórych Działaniach w pierwszych konkursach nie składano nawet tylu projektów, aby zapełnić dostępną w konkursie alokację. Takie zdarzenia miały

miejsce w dwóch pierwszych konkursach Działania 1.1.2 („Promocja inwestycyjna‟), dwóch pierwszych konkursach Działania 1.3 (dotyczących infrastruktury innowacyjnej oraz sieci współpracy), pierwszym

konkursie Poddziałania 3.1.2 („Infrastruktura zaplecza turystycznego/ podmioty publiczne‟), 4.2

(„Systemy informacji kulturalnej‟), 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟), 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟), 8.1 („Infrastruktura szkolnictwa wyższego‟). Taka sytuacja ma zwykle miejsce wówczas, gdy:

1) beneficjenci nie zostali wystarczająco wcześnie poinformowani; 2) istnieją problemy prawne utrudniające przygotowanie lub późniejsze rozliczenie projektów (szczególnie chodzi tu o kwestię

pomocy publicznej, na której rozstrzygnięcie większość beneficjentów czekała po pierwszych konkursach); 3) warunki konkursu np. dopuszczenie pewnych typów beneficjentów nie zostało

precyzyjnie sformułowane lub istnieją pewne obostrzenia w tym zakresie. W przypadku każdego

przykładu w kolejnych konkursach udało się uzyskać wartość złożonych projektów, która przekraczała dostępną alokację. Kwestię tę szczegółowo analizuje rozdz. 2.7.2.

Generalnie zainteresowanie beneficjentów kolejnymi konkursami jest coraz większe. Z drugiej strony beneficjenci dostosowują liczbę składanych

projektów do istniejącej w konkursie alokacji, dlatego w ostatnich konkursach o stosunkowo niewielkiej alokacji widać również znaczące

zmniejszenie liczby składanych wniosków.

Zainteresowanie aplikowaniem o środki w kolejnej perspektywie finansowej

Zainteresowanie aplikowaniem o środki w kolejnej perspektywie finansowej zostało szczegółowo opisane w rozdz. 2.4.

2.3.5. Efekt mnożnikowy

Czy zrealizowane projekty pobudziły przeprowadzenie kolejnych inwestycji (finansowanych ze środków publicznych i/lub prywatnych) na danym obszarze (efekt mnożnikowy)? Jeśli tak, jakiego rodzaju projektów to dotyczy? Czy kolejne inwestycje mają charakter komplementarny wobec projektu?

W badaniu zweryfikowano istnienie jedynie efektu mnożnikowego inwestycyjnego. Okazuje się, że

ponad połowa badanych w CATI projektów pobudziła kolejne inwestycje (bez względu na źródło finansowania), które nie były wcześniej planowane. Jest to bardzo wysoki odsetek projektów

świadczący o dużej synergii działań.

Wykres 29. Wystąpienie efektu mnożnikowego inwestycyjnego w projektach RPO WSL.


50% 41% 8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Projekt pobudził kolejne inwestycje

Projekt nie pobudził żadnych inwestycji



98

Efekty mnożnikowe dotyczyły głównie inwestycji o podobnym charakterze, co przedstawiono

w tabeli poniżej. Projekty w największym stopniu pobudzały inwestycje w przedsiębiorstwach, inwestycje w infrastrukturę turystyczną i drogową. Projekty prawie w ogóle nie pobudziły

inwestycji w pozostałą infrastrukturę transportową, gospodarkę odpadami i odnawialne źródła energii.

Tabela 13. Rodzaje inwestycji pobudzanych przez projekty z różnych Działań / Poddziałań RPO WSL.

Inw

esty

cje

w

prz

ed

się

bio

rstw

ie

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

B+

R

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

ok

oło

biz

ne

so

wą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

tu

rysty

czn

ą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

ku

ltu

row

ą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

ed

uk

acyjn

ą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

och

ron

y

zd

row

ia

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

dro

go

wą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

en

erg

ety

czn

ą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

wo

dn

o-

ka

na

liza

cyjn

ą

Inw

esty

cje

w

infr

astr

uk

turę

sp

ołe

cze

ństw

a

info

rma

cyjn

eg

o…

……

Poddziałanie 1.1.2. Promocja inwestycyjna X X X

Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa X

Poddziałanie 1.2.2. Małe i Średnie Przedsiębiorstwa X X

Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP X

Poddziałanie 1.2.4. Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa X X

Działanie 1.3. Transfer technologii i innowacji X X

Działanie 2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych X X X X X

Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa

X X

Poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa

X X

Poddziałanie 3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna/ podmioty publiczne

X

Działanie 3.4. Promocja turystyki X X

Działanie 4.1. Infrastruktura kultury X X X

Działanie 4.3. Promocja kultury X X

Działanie 5.1. Gospodarka wodno-ściekowa X X

Działanie 5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii X

Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – „małe miasta” X

Poddziałanie 7.1.2. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury

uzupełniającej kluczową sieć drogową

X X X

Działanie 7.2. Transport publiczny X

Działanie 8.2. Infrastruktura placówek oświaty X

Działanie 8.3. Infrastruktura kształcenia ustawicznego X

Działanie 9.1. Infrastruktura lecznictwa zamkniętego X X

Działanie 9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego X X

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=174]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy wskazali na istnienie efektu mnożnikowego. W tabeli odrzucono jednostkowe wskazania inwestycji przez respondentów (do zaznaczenia „X‟ konieczne było uzyskanie przynajmniej dwóch odpowiedzi od beneficjentów).

Inwestycje w przedsiębiorstwach były pobudzane nie tylko przez projekty przedsiębiorców (z I lub III osi), ale także przez projekty dotyczące e-usług, transportu publicznego i ochrony zdrowia. Projekty

przedsiębiorców pobudzały również inwestycje w infrastrukturę B+R. Projekty dotyczące e-usług pobudziły nie tylko inwestycje w infrastrukturę społeczeństwa informacyjnego i inwestycje

w przedsiębiorstwach, ale także inwestycje w infrastrukturę turystyczną, zdrowotną i drogową. Widać

również komplementarność pomiędzy turystyką i kulturą oraz pomiędzy kulturą i edukacją. Zaskakująco niskie efekty mnożnikowe można zauważyć w przypadku rewitalizacji, dróg regionalnych,

szkolnictwa wyższego i rekreacji. Co więcej, znacząca większość powstałych inwestycji jest komplementarna z projektami, które je pobudziły.


99

Wykres 30. Komplementarność pobudzonej inwestycji z projektem w ramach RPO WSL.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=174]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy wskazali na istnienie efektu mnożnikowego.

Na podstawie przeprowadzonych analiz udało się również wyliczyć wielkość efektu mnożnikowego. Wyniki te należy jednak traktować poglądowo82.

Z każdej złotówki z EFRR zainwestowanej w realizację projektu z RPO WSL powstało 31 groszy dodatkowych efektów inwestycyjnych. Tak wysoki

wskaźnik mnożnikowy wynika z dużego odsetka projektów pobudzających nowe inwestycje (połowa projektów). Dodatkowo, 87% powstałych

inwestycji jest komplementarna z projektami, co może powodować

dodatkowe efekty synergii.

82 Po pierwsze są one wypełniane w sposób deklaratywny przez samych beneficjentów (a więc nie są weryfikowane

w rzeczywistości), a po drugie beneficjenci wypełniali ankiety nie tylko w zadanych jednostkach (tys. zł), ale również w samych złotówkach. To powodowało, że należało ręcznie skorygować wpisane wartości przez beneficjentów.

87% 8% 5%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Powstała inwestycja jest w jakikolwiek sposób

komplementarna z projektem beneficjenta

Powstała inwestycja nie jest komplementarna z projektem

beneficjenta



100

2.3.6. Efekt zastąpienia (substytucji)

Czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, w ramach RPO WSL wystąpił efekt zastąpienia/substytucji, tzn. czy beneficjenci realizując projekty wsparte w ramach RPO WSL ograniczali swoją działalność w innych wcześniej prowadzonych obszarach, np. w związku z koniecznością przesunięcia kadr na potrzeby realizacji projektu?

Kolejnym analizowanym efektem był efekt substytucji. Badania projektów potwierdziły, że substytucja grup docelowych praktycznie nie wystąpiła. Jedynie w jednym projekcie beneficjent

wskazał, że realizacja projektu przyczyniła się do zmniejszenia zatrudnienia u jego konkurencji.

W badanych projektach nie występuje również substytucja produktów i usług. Wskazano jedynie dwa przykłady takiego efektu. Pierwszy z nich dotyczy wycofania usługi przedsiębiorcy ze względu na

wprowadzenie nowoczesnej usługi tego samego typu. Drugi przykład dotyczy wycofania autobusów z linii, którymi będą jeździć nowe tramwaje.

W nieco większym wymiarze wystąpiła substytucja projektowa. Realizacja co ósmego projektu

powoduje, że beneficjent nie będzie mógł zrealizować innych inwestycji, ponieważ zaangażował już środki własne na dany projekt.

Efekt zastąpienia (substytucji) praktycznie nie wystąpił w badanych projektach, w szczególności chodzi tu o substytucję grup docelowych,

produktów i usług. Jedynie w przypadku co ósmego projektu wystąpił efekt

substytucji innych inwestycji.

2.3.7. Efekt przemieszczenia (przeciekania lub przesiąkania)

Czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, w ramach RPO WSL wystąpiły efekty przemieszczenia (przeciekania lub przesiąkania), tzn. czy obszary, na których pojawiło się wsparcie zyskiwały kosztem innych obszarów lub czy pozytywne efekty projektów przenikały poza obszar realizacji projektu i jego bezpośredniego oddziaływania?

Efekt przeciekania

Efekt przeciekania polega na tym, że realizacja projektu spowodowała poprawę sytuacji w miejscu

realizacji projektu kosztem obszaru obok. Weryfikacji stopnia występowania efektu przeciekania dokonano w oparciu o badania ankietowe przeprowadzone wśród beneficjentów Programu.

Wykres 31. Wystąpienie efektu przeciekania w projektach RPO WSL.


Efekt przeciekania wystąpił w niewielu projektach. Ponieważ jest to efekt negatywny – jest to

dobra sytuacja. Przyczyny wystąpienia tego efektu w 7% projektów wynikały z dużo większej promocji

85% 7% 8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nie, nasz projekt nie miał wpływu na obszary wokół niego

Tak, nasz projekt poprawił sytuację na obszarze realizacji kosztem innego obszaru

Nie wiem / trudno mi powiedzieć


101

efektów projektów, stworzenia bardziej konkurencyjnej i interesującej oferty, poprawy estetyki

obszaru itp.

Efekt przesiąkania Efekt przesiąkania polega na tym, że realizacja projektu, oprócz korzyści w miejscu realizacji

projektu, powoduje korzyści na obszarze poza projektem. Weryfikacji stopnia występowania efektu przesiąkania dokonano m.in. na podstawie odpowiedzi udzielonych przez respondentów badania CATI

na pytanie dotyczące wpływu realizowanego przez nich projektu na obszary wokół niego.

Wykres 32. Wystąpienie efektu przesiąkania w projektach RPO WSL.


Efekt przesiąkania wystąpił w ponad połowie projektów. Jest to bardzo pozytywne zjawisko, bowiem rozszerza zakres oddziaływania efektów projektu. Efekty te dotyczą przede wszystkim

umożliwienia użytkownikom spoza obszaru projektu korzystania z rezultatów projektu (np. dany obiekt gminny jest jedyny w całym powiecie i korzystają z niego wszyscy mieszkańcy powiatu, a nie tylko

danej gminy). Tak samo dotyczy to klientów instytucji wspartych w ramach projektów, którzy pochodzili spoza obszaru oddziaływania projektów. Innym przykładem jest obiekt wypoczynkowy,

przyciągający turystów, którzy później korzystają z atrakcji turystycznych w całym regionie.

Badane projekty charakteryzują się pozytywnymi efektami. Jedynie w 7% nastąpiła poprawa w miejscu realizacji projektu kosztem innych obszarów

(efekt przeciekania), ale aż w blisko 60% projekty, oprócz pozytywnych

efektów w miejscu realizacji, powodowały takie efekty poza tym obszarem.

2.4. Ocena trafności wsparcia oferowanego w ramach RPO WSL

Istotnym elementem prawidłowego programowania i realizacji polityki rozwoju regionalnego jest

zharmonizowanie dwóch perspektyw: „makro” oraz „mikro”. Perspektywa „makro” jest wyznaczana

przez ogólne cele rozwojowe regionu, natomiast perspektywa „mikro” wyraża się w potrzebach beneficjentów reprezentujących zarazem potrzeby mieszkańców regionu. Innymi słowy, efekty RPO

mogą zostać w pełni osiągnięte tylko wtedy, gdy zaprogramowane wsparcie trafnie odpowiada na potrzeby beneficjentów. Dlatego też w ramach badania przeprowadzono analizę, czy w ramach RPO

WSL wspomniane zharmonizowanie udało się osiągnąć.

W jakim stopniu potrzeby beneficjentów zostały zaspokojone dzięki wsparciu oferowanemu w ramach

Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013?

32% 59% 9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nie, nasz projekt nie miał wpływu na obszary wokół niego

Tak, nasz projekt poprawił sytuację zarówno w obszarze realizacji projektu, jak i poza nim

Nie wiem / trudno mi powiedzieć


102

Podjęcie decyzji o badaniu poziomu spełnienia potrzeb beneficjentów było dobrym posunięciem.

Okazuje się, że co trzeci beneficjent nie w pełni zaspokaja swoje potrzeby dzięki wsparciu z RPO WSL. Poziom zaspokojenia potrzeb u tych beneficjentów był niższy niż 90%.

Wykres 33. Skumulowany procent projektów, w których spełniono (w określonym stopniu) potrzeby beneficjentów dzięki wsparciu z RPO WSL.


Co dziesiąty beneficjent nie zaspokoił swoich potrzeb w większym niż 60% stopniu. Są również

pojedyncze przypadki beneficjentów, którzy albo prawie, w ogóle lub w bardzo niewielkim stopniu

spełniają swoje potrzeby. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy może być konieczność zmiany koncepcji projektu, aby dostosować się do wymogów Programu. Zapytano o to beneficjentów.

Wykres 34. Odsetek beneficjentów, którzy musieli zmienić koncepcję swoich projektów, aby dostosować ja do wymogów Programu.


Okazuje się, że tylko co dwudziesty beneficjent musiał zmienić koncepcję projektu, aby

dostosować ją do wymogów Programu. Zatem w tym sensie trafność Programu okazała się

bardzo wysoka.

Niedopasowanie do potrzeb beneficjentów może zatem wynikać z oceny spełnienia oczekiwań

poszczególnych adresatów projektu, w podziale na instytucję beneficjenta (projektodawcy) lub

operatora, klientów beneficjenta, dostawców i partnerów beneficjenta, władzę lokalną / regionalną, użytkowników projektu, którzy korzystają z jego efektów, użytkowników projektu, którzy pracują przy

obsłudze produktów wytworzonych w ramach projektu, mieszkańców / przedsiębiorców, którzy mieszkają w pobliżu miejsca realizacji projektu, ale z niego nie korzystają oraz środowisko

przyrodnicze:

0,2

%

0,9

%

1,5

%

2,2

%

2,9

%

3,3

%

4,6

%

4,8

%

7,4

%

10,1

%

10,3

%

16,3

%

16,6

%

17,3

%

17,7

%

23,7

%

25,2

%

32,5

%

33,7

%

33,9

%

34,5

%

36,4

%

100,0

%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0%

10%

15%

20%

25%

30%

40%

43%

50%

60%

67%

70%

75%

77%

78%

80%

85%

90%

95%

97%

98%

99%

100%

Skum

ulo

wany %

pro

jektó

w

Poziom spełnienia potrzeb beneficjentów

94,1%

5,5%

0,5%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Realizacja projektu była zgodna

Beneficjent musiał zmieniać koncepcję



103

Wykres 35. Poziom spełnienia oczekiwań różnych grup adresatów projektów (w skali od 1 do 5).


Poziom spełnienia oczekiwań jest najwyższy dla instytucji beneficjenta lub operatora, a także

dla użytkowników korzystających z efektów projektu – co jest zrozumiałe, chociaż można zauważyć w co 5-7 projekcie oceny 2 i 3, a więc stąd wynika nie w pełni 100% ocena zaspokojenia

potrzeb beneficjentów, opisywana wyżej. Bardzo dobre oceny poziomu zaspokojenia oczekiwań uzyskali również klienci beneficjentów, a więc grupa tożsama z użytkownikami, ale odnosząca się do

przedsiębiorstw.

Najsłabszy poziom spełnienia oczekiwań uzyskała władza lokalna oraz mieszkańcy, którzy mieszkają w pobliżu obszaru realizacji projektu, ale z niego nie korzystają, co jest zaskakujące, bo może

oznaczać, że nie są oni zadowoleni z realizacji projektów lub – jak w przypadku władz – nie wspierają one bezpośrednio strategii rozwoju danej gminy lub powiatu. Podobnie jest ze środowiskiem – co

szósty projekt nie spełnił oczekiwań związanych z wpływem na otoczenie.

Które obszary wsparcia oferowane w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na

lata 2007-2013 charakteryzowały się największą, a które najmniejszą trafnością w kontekście zaspokojenia potrzeb beneficjentów?

Dlatego konieczne jest przeanalizowanie spełnienia potrzeb i oczekiwań poszczególnych grup

w podziale na obszary wsparcia, które w tym przypadku będziemy rozumieli jako osie priorytetowe.

14,5%

12,8%

11,6%

4,8%

2,5%

0,5%

0,0%

0,0%

3,1%

3,2%

1,7%

3,9%

1,1%

1,7%

0,8%

1,4%

47,8%

40,7%

41,9%

29,7%

27,3%

14,1%

17,1%

11,6%

14,3%

9,9%

13,6%

21,3%

19,7%

28,4%

22,7%

24,7%

20,3%

33,3%

31,2%

40,3%

49,4%

55,4%

59,5%

62,3%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Mieszkańców / przedsiębiorców, którzy mieszkają w pobliżu miejsca realizacji

projektu, ale z niego nie korzystają

Środowiska przyrodniczego

Władzy lokalnej / regionalnej (tylko w przypadku, jeżeli nie jest ona

beneficjentem projektu)

Dostawców i partnerów beneficjenta

Użytkowników projektu, którzy pracują przy obsłudze produktów wytworzonych w

ramach projektu

Klientów beneficjenta

Użytkowników projektu, którzy korzystają z jego efektów

Instytucji beneficjenta (projektodawcy) lub operatora

1 (projekt nie spełnił w ogóle oczekiwań)

2

3

4

5 ((projekt spełnił oczekiwania w pełni))


104

Wykres 36. Średni poziom zaspokojenia potrzeb beneficjentów dzięki wsparciu z RPO WSL w podziale na osie priorytetowe.


Najbardziej trafne wsparcie oferowane jest w ramach IX osi priorytetowej („Zdrowie

i rekreacja‟), w której poziom zaspokojenia potrzeb jest blisko 100%. Nieco mniejszy poziom zaspokojenia potrzeb można zauważyć w przypadku osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) i VII

(„Transport‟) – 94-95%, chociaż w przypadku tej osi priorytetowej – najsłabszy poziom zaspokojenia można zauważyć w przypadku Działania 7.2 („Transport publiczny‟) – 70%.

Najmniej trafne wsparcie oferują dwie osie: VI („Zrównoważony rozwój miast‟) oraz II

(„Społeczeństwo informacyjne‟) – 66-68%. W przypadku pierwszej osi słaby wynik wynika z niedostosowania do potrzeb wsparcia w ramach Poddziałania 6.2.2 („Rewitalizacja – „małe miasta”‟).

Zastosowanie takiego samego zestawu typów projektów dla małych, jak dla dużych miast nie

przypadło do gustu tym beneficjentom. Projekty te nie spełniają oczekiwań głównie mieszkańców, którzy nie biorą bezpośredniego udziału w działaniach projektowych oraz pracowników, którzy pracują

przy obsłudze produktów wytworzonych w ramach projektu. Z drugiej strony beneficjenci z Działania 6.1 („Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu‟) stwierdzili, że ich potrzeby niemal w pełni

(w 98%) zostały zaspokojone. Rozdźwięk pomiędzy Działaniami jest tu zatem znaczący.

Słaba ocena dostosowania do potrzeb wsparcia z II osi priorytetowej jest spowodowana głównie niedostosowaniem wsparcia w ramach Działania 2.1 („Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego‟) –

poziom zaspokojenia potrzeb wyniósł tylko 58%, chociaż w ramach Działania 2.2 („Rozwój elektronicznych usług publicznych‟) też nie jest wysoki (71%). Działania te nie spełniają oczekiwań

przede wszystkim mieszkańców, którzy nie korzystają z efektów projektu, środowiska przyrodniczego

oraz dostawców i partnerów beneficjenta. Na uwagę zasługuje też mniejsze niż w innych przypadkach spełnianie oczekiwań klientów / użytkowników e-usług (w Działaniu 2.2). Warto zatem w tym

przypadku w większym stopniu badać jakość usług i dostosowanie do potrzeb ich głównych odbiorców.

Poziom zaspokojenia potrzeb beneficjentów i adresatów projektów jest różny w zależności od osi priorytetowej i grupy adresatów. W największym stopniu

projekty spełniły oczekiwania instytucji beneficjentów i klientów / użytkowników (z wyjątkiem Działania 2.2), a w najmniejszym – władzy

lokalnej, mieszkańców niekorzystających bezpośrednio z rezultatów

projektów, pracowników pracujących przy obsłudze (szczególnie w Działaniu

6.2) oraz środowiska naturalnego (w osi I, II, IV oraz Działaniach 3.3 i 3.4).

80%68% 73%

84% 77%66%

94% 95% 98%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój

tech

nolo

gic

zny (

B+

R),

innow

acj

e

i prz

edsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo

info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV.

Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój

mia

st

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra

edukacy

jna

Oś

IX. Zdro

wie

i r

ekre

acj

a

Legenda:

Najwyższy poziom zaspokojenia potrzeb beneficjentów

Średni poziom zaspokojenia potrzeb beneficjentów

Najniższy poziom zaspokojenia

potrzeb beneficjentów


105

W jakich obszarach wystąpi największa potrzeba wsparcia w perspektywie finansowej 2014-2020?

Ostatnią kwestią, którą warto jest przeanalizować, jest określenie obszarów w perspektywie

finansowej 2014-2020, w których wystąpi największa potrzeba wsparcia. Respondentów

(beneficjentów obecnych projektów) zapytano w badaniu CATI o chęć złożenia wniosków do Działań zapisanych w Założeniach do przyszłego RPO:

Wykres 37. Odsetek beneficjentów chcących składać projekty do Działań projektowanego RPO w perspektywie 2014-2020 (ułożone od największej do najmniejszej trafności).

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=346]. Możliwe było wskazanie maksymalnie trzech Działań przez jednego respondenta.

Wyniki badania są niezwykle ciekawe i pokazują kilka interesujących zależności. Po pierwsze,

najważniejsze jest skoncentrowanie na przedsiębiorczości, innowacjach, badaniach

i rozwoju infrastruktury około biznesowej (o ile liczebnie przedsiębiorców jest wielu i mogą oni nieco zniekształcić wyniki powyższego pytania, o tyle w przypadku pozostałych projektów takiego

zagrożenia już nie ma). Widoczne jest również duże zainteresowanie efektywnością energetyczną, w tym energetyką odnawialną, która również może przyczyniać się do wzrostu gospodarczego.

Przyszłe potrzeby beneficjentów mogą wesprzeć zidentyfikowane w procesie tworzenia Regionalnej Strategii Innowacji inteligentne specjalizacje oraz

transformacji województwa śląskiego w region przedsiębiorczy.

Po drugie, nie widać związku pomiędzy poziomem spełniania potrzeb beneficjentów

i oczekiwań różnych grup adresatów projektu a deklaracjami dotyczącymi składania projektów w przyszłej perspektywie finansowej. Z jednej strony są Działania słabo ocenione pod

kątem spełniania potrzeb i oczekiwań, które będą się cieszyć dużym zainteresowaniem (np. „Rozwój

usług elektronicznych‟, „Rozwój infrastruktury służącej rozwojowi gospodarki‟), jak i słabo ocenione Działania, do których beneficjenci będą niechętnie aplikować w przyszłości (np. „Czysty transport

publiczny‟, „Tereny zdegradowane i poprzemysłowe‟).

Zatem niespełnianie potrzeb i oczekiwań adresatów projektów wynika nie

z samej istoty wsparcia, ale z jego jakości i dopasowania do potrzeb.

34,0

%

25,5

%

17,2

%

16,3

%

14,4

%

13,3

%

12,1

%

9,1

%

8,1

%

7,7

%

7,6

%

5,8

%

4,8

%

4,7

%

3,8

%

3,7

%

2,3

%

1,7

%

1,6

%

0,8

%

0,5

%

12,5

%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Innow

acj

e w

prz

edsi

ębio

rstw

ach

Rozw

ój in

frast

ruktu

ry s

łużą

cej

rozw

ojo

wi gosp

odark

i

Inw

est

ycj

e w

MŚP

Czy

ste p

ow

ietr

ze i o

dnaw

ialn

e

źródła

energ

ii

Rozw

ój usł

ug e

lektr

onic

znych

Innow

acj

e w

MŚP

Wzm

ocn

ienie

atr

akcy

jnośc

i in

west

ycy

jnej re

gio

nu

Popra

wa e

fekty

wnośc

i energ

ety

cznej

Wsp

iera

nie

badań n

aukow

ych

Prz

ebudow

a d

róg ist

nie

jący

ch

pro

wadzą

ca d

o w

zrost

u …

Gosp

odark

a w

odno-ś

ciekow

a

Rew

italiz

acj

a

Dzi

edzi

ctw

o k

ulturo

we i o

chro

na

różn

oro

dnośc

i bio

logic

znej

Budow

a n

ow

ych

odci

nków

dró

g

Gosp

odark

a o

dpadam

i

Inte

gra

cja s

połe

czna i

akty

wiz

acj

a z

aw

odow

a

Tere

ny z

degra

dow

ane i

poprz

em

ysł

ow

e

Infr

ast

ruktu

ra k

szta

łcenia

za

wodow

ego

Infr

ast

ruktu

ra

prz

eci

wpow

odzi

ow

a

Czy

sty t

ransp

ort

public

zny

Pozo

stała

infr

ast

ruktu

ra

chro

nią

ca p

rzed s

kutk

am

i klę

sk …

Beneficj

ent

nie

wie

lub t

rudno

mu p

ow

iedzi

eć

1.2. 1.1. 3.1. 4.1. 2.1. 3.2. 3.3. 4.2. 1.3. 7.2. 6.1. 9.2. 6.5. 7.1. 6.2. 9.1. 6.3. 10.1. 5.1. 6.4. 5.2.


106

Konieczne jest zatem zweryfikowanie u beneficjentów, jakie dokładnie potrzeby mają poszczególne

obszary wsparcia zaspokajać i jaki ma być kształt typów projektów. Nie może się to oczywiście odbyć bez odniesienia do inteligentnych specjalizacji i konkretnej strategii i programów wykonawczych

dwóch dokumentów: strategii rozwoju województwa i strategii innowacji. Należy jednak pokreślić, że

beneficjenci rozumieją, że taka podstawowa infrastruktura jak drogowa, środowiskowa, czy społeczna nie przyczyni się do rozwoju samorządów sama w sobie – konieczne jest postawienie na

gospodarkę i atrakcyjność inwestycyjną.

2.5. Ocena i prognoza trwałości wsparcia udzielonego w ramach RPO WSL

Istotnym aspektem oceny programu operacyjnego jest nie tylko weryfikacja, czy założone efekty udało się osiągnąć, lecz także, czy osiągnięte efekty charakteryzują się trwałością. Dlatego też, biorąc

pod uwagę, że przedsięwzięcia wsparte w ramach RPO WSL niedawno zostały zakończone lub są jeszcze w trakcie realizacji, przeprowadzono jedynie wstępną ocenę i prognozę trwałości osiągniętych

efektów. Analizę przeprowadzono na 235 projektach zakończonych, objętych badaniem CATI.

Jak można ocenić trwałość przedsięwzięć zrealizowanych dzięki wsparciu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013?

Projekty objęte analizą kończyły się w różnym czasie – od 1 miesiąca do ponad 4 lat temu. Dlatego można było zweryfikować, czy okres od zakończenia realizacji ma wpływ na liczbę projektów,

w których liczba użytkowników się zmniejsza lub w których użytkownicy w ogóle nie korzystają już z rezultatów projektu.

Wykres 38. Powiązanie okresu od zakończenia realizacji projektów ze zdarzeniami związanymi ze zmniejszeniem lub zakończeniem korzystania z efektów projektu przez użytkowników.


Porównanie okresu od zakończenia realizacji projektu ze zdarzeniami dotyczącymi zmniejszenia lub

zaprzestania korzystania z efektów projektu przez użytkowników – nie wykazało żadnych zależności. Oznacza to, że zmiana liczby użytkowników nie zależy od okresu użytkowania efektów

projektu. Zresztą, odsetek projektów, w których nastąpiło zmniejszenie liczby użytkowników, jest

niewielki (3,4%), podobnie zresztą jak odsetek projektów, w których użytkownicy przestali korzystać z efektów (3,8%), przy czym tylko w dwóch przypadkach przyczyny dotyczyły zdezaktualizowania się

lub powstania innych efektów niż się spodziewano.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

Odpow

iedzi

(lo

sy u

żytk

ow

nik

ów

rezu

ltató

w)

Średni czas [w latach] od zakończenia realizacji projektów

Użytkownicy już nie korzystają z efektów projektu

Użytkownicy korzystają z efektów projektu, ale ich liczba się zmniejsza

Wszyscy, którzy do tej pory korzystali z projektu, nadal z niego korzystają


107

Generalnie trwałość zakończonych projektów w ramach RPO WSL jest jak

dotąd niezagrożona.

Zbadano również przewidywania beneficjentów odnośnie zmiany liczby użytkowników w przyszłości. Okazuje się, że również w tym przypadku prognozy są optymistyczne.

Wykres 39. Prognoza beneficjentów dotycząca zmiany liczby użytkowników projektu w przyszłości.


Chociaż niemal co trzeciemu beneficjentowi trudno jest określić, co się będzie działo w przyszłości, to

jednak okazuje się, że połowa beneficjentów przewiduje zwiększenie liczby użytkowników o średnio 30%. Jedynie 4% beneficjentów przewiduje spadek liczby użytkowników (w tym

przypadku o średnio 36%). Pozostali, czyli co piąty beneficjent, przewidują utrzymanie się liczby

użytkowników na podobnym poziomie.

W obecnym okresie trwałość projektów jest zachowana, dodatkowo połowa beneficjenci przewiduje w przyszłości wzrost liczby użytkowników, a co piąty

– utrzymanie się liczby użytkowników na podobnym poziomie.

Które obszary wsparcia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-

2013 charakteryzują się (lub będą się charakteryzować) największą, a które najmniejszą trwałością?

Powyższa analiza wykazała, że trwałość projektów jest zachowana w 86%, jedynie w nieco ponad 7%

projektów nastąpił spadek liczby użytkowników lub zaprzestanie użytkowania efektów. Pierwsze z wymienionych sytuacji wystąpiły tylko w pięciu badanych projektach, z czego w trzech przypadkach

– w osi I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟).

Jako przyczynę zmniejszania się liczby użytkowników beneficjenci podają: promowanie innych terenów w kolejnych projektach (Poddziałanie 1.1.2), wygaśnięcie umów o pracę (Poddziałanie 1.2.3),

kryzys (Poddziałanie 1.2.4), korzystanie z wystaw tylko w określonym czasie, po którym następuje

spadek zainteresowania tymi wystawami i wzrost zainteresowania nowymi (Działanie 4.3), a także czynniki demograficzne (Działanie 8.3).

Z kolei zaprzestanie użytkowania efektów projektu wystąpiło w 9 projektach, z czego

w 8 przypadkach – w osi I. Przyczyny niekorzystania z efektów bywają różne, można je podzielić na takie, wynikające ze specyfiki projektu – korzystania z projektu tylko podczas jego realizacji: udział

w targach, które się zakończyły (Poddziałanie 1.2.2) lub jedynie zorganizowanie imprez (Działanie 3.4), ale także na takie, które wynikają ze złego zaplanowania efektów: nieaktualność rezultatów

(1.2.2), nietrafność rezultatu w wyobrażeniu beneficjenta (1.2.4), czy przygotowanie nowego projektu

(1.1.2).

21% 47% 4% 28%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Pozostanie bez zmian

Zwiększy się

Zmniejszy się



108

Obecna trwałość projektów jest niemal w pełni zachowana. Jednostkowe przypadki obiektywnego spadku lub zaniechania liczby użytkowników

dotyczą jedynie osi I.

Pewne różnice widać w przypadku prognoz na przyszłość dotyczących zmiany liczby użytkowników.

W każdej osi priorytetowej część beneficjentów prognozuje wzrost liczby użytkowników. Największy wzrost widać w przypadku turystów i odwiedzających (oś III i IV), podróżnych (oś VII),

pacjentów i użytkowników infrastruktury rekreacyjnej (oś IX). Spadek liczby użytkowników jest

widoczny w czterech osiach i nie jest on znaczący. W największym stopniu występuje u użytkowników technologii informacyjno-komunikacyjnych (oś II) – o 8% oraz uczniów i studentów (oś VIII) – o 7%.

W pierwszym przypadku przyczyny leżą w samym projekcie (beneficjent przewiduje spadek do zera liczby użytkowników e-usług, a więc zakończenie funkcjonowania efektów projektu), inny przykład

dotyczy publicznych punktów dostępu do Internetu, które mogą mieć coraz niższą rację bytu (z uwagi na zwiększający się odsetek gospodarstw domowych podłączonych do Internetu i możliwość

korzystania z Internetu w domach). W osi VIII zmniejszenie liczby uczniów wynika z przyczyn

demograficznych.

Wykres 40. Prognoza beneficjentów dotycząca zmiany liczby użytkowników projektu w przyszłości w podziale na osie priorytetowe.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=153]. Wzięto pod uwagę tylko te odpowiedzi, w których beneficjenci zadeklarowali, co się stanie z liczbą użytkowników.

Prognozy beneficjentów dotyczące przyszłości są bardziej optymistyczne niż obecne dokonania projektów, w dużo większym stopniu zakładają wzrost

liczby użytkowników (w każdej osi priorytetowej takie odpowiedzi stanowią

największy odsetek).

Jakie działania podejmują beneficjenci w celu zapewnienia trwałości wsparcia?

Tak dobre efekty trwałości projektów mogą wynikać z wielu przyczyn. W badaniu zweryfikowano

najbardziej popularne z nich. Na początku zapytano beneficjentów, jakie negatywne sytuacje związane ze zmniejszaniem się liczby użytkowników mogą się zdarzyć w przyszłości z dużym

prawdopodobieństwem. Okazuje się, że co trzeci beneficjent nie obawia się wystąpienia negatywnych sytuacji mogących wpłynąć na zmniejszenie liczby użytkowników. To oznacza

naturalną trwałość tych projektów.

12% 12% 3% 8% 21% 13% 26%33%

23%

24%31%

39%46%

21% 25%

42%33%

42%

3%8%

0% 4% 0% 0% 0%7%

0%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój

tech

nolo

gic

zny (

B+

R),

innow

acj

e

i prz

edsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo

info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV. Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój

mia

st

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra

edukacy

jna

Oś

IX. Zdro

wie

i r

ekre

acj

a


109

Pozostali beneficjenci w największym stopniu (niemal co trzeci z nich) obawiają się zużycia

środków trwałych zakupionych w ramach projektu. Niewielu mniej obawia się, że środki te się zestarzeją, i co jest z tym związane – użytkownicy zaczną wykorzystywać nowsze rozwiązania. Niemal

co dziesiąty beneficjent obawia się trudności w przyciągnięciu tylu użytkowników, ile zakładał. Tylko

co dziesiąty beneficjent obawia się diametralnych zmian potrzeb użytkowników (co najprawdopodobniej będzie się wiązać z całkowitym zaprzestaniem użytkowania efektów projektu).

Wykres 41. Prawdopodobieństwo wystąpienia poszczególnych sytuacji w przyszłości.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=335]. Możliwa więcej niż jedna odpowiedź.

Okazuje się, że beneficjenci są bardzo dobrze przygotowani na utrzymanie trwałości efektów

swoich projektów. Niemal wszyscy podejmują jakieś działania, aby zapobiec utracie użytkowników. Działania te dotyczą nie tylko okresu po zakończeniu projektu, ale również działań

podejmowanych już w trakcie jego realizacji.

Wykres 42. Działania podejmowane przez beneficjentów w celu zapewnienia trwałości efektom projektów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=335]. Możliwa więcej niż jedna odpowiedź.

Po pierwsze, dwóch na pięciu beneficjentów starało się inwestować tylko w nowoczesne

rozwiązania, które wpisywały się w potrzeby odbiorców, również tych młodych. Po zakończeniu projektów, również dwóch na pięciu beneficjentów aktywnie promuje ich efekty i bada regularnie

potrzeby swoich użytkowników, co jest bardzo ważne. Dzięki temu poznają oni moment, w którym

30,7%27,3% 27,0%

10,0% 9,1%6,4%

32,1%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Środki trwałe

zakupione w ramach

projektu zużyją się

Środki trwałe

zakupione w ramach

projektu zestarzeją się

Użytkownicy

zaczną wykorzystywać

nowsze rozwiązania

Potrzeby

użytkowników diametralnie

zmienią się

Nie uda się

przyciągnąć tylu

użytkowników ilu

zakładaliśmy

Beneficjent nie

wie lub trudno mu powiedzieć

Beneficjent nie

obawia się żadnej z tych

sytuacji

46,8% 45,7%42,5% 41,3% 39,6%

7,7%

2,3%0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

Inw

est

uje

w o

dnaw

ianie

i

udosk

onala

nie

tego c

o p

ow

stało

w r

am

ach

pro

jektu

Łącz

y n

ow

e o

fert

y z

e s

tary

mi

Bada r

egula

rnie

potr

zeby s

woic

h

uży

tkow

nik

ów

Pro

muje

regula

rnie

efe

kty

pro

jektu

wśr

ód u

żytk

ow

nik

ów

Podcz

as

realiz

acj

i pro

jektu

in

west

ow

ał ty

lko w

now

ocz

esn

e

rozw

iąza

nia

, któ

re d

osk

onale

w

pis

yw

ały

się

w p

otr

zeby

odbio

rców

, ró

wnie

ż ty

ch

mło

dych

Inne r

ozw

iąza

nia

Beneficj

ent

nie

podejm

uje

ża

dnych

dzi

ała

ń


110

produkty starzeją się ekonomicznie i mogą w odpowiedni sposób zareagować. Reakcja jest z reguły

prowadzona dwutorowo. Po pierwsze, inwestuje się w odnawianie i udoskonalanie tego, co powstało w ramach projektu, a po drugie – łączy się nowe oferty ze starymi, aby zainteresować użytkowników

nie tylko wchodzącymi na rynek rozwiązaniami, ale także utrzymać zainteresowanie starymi, ale

odnowionymi produktami.

Trwałość projektów nie jest zagrożona. Co trzeci beneficjent nie obawia się zmniejszenia liczby użytkowników. Ci, których może to dotyczyć, aktywnie

temu przeciwdziałają począwszy od momentu rozpoczęcia realizacji projektu,

a skończywszy na odtwarzaniu wartości środków trwałych.

2.6. Stosowanie cross-financingu

2.6.1. Poziom i zakres stosowania cross-financingu w projektach RPO WSL

Jaka jest wartość i liczba umów (w podziale na poszczególne priorytety), w ramach których przewidziano finansowanie krzyżowe? Czy we wszystkich możliwych typach działań, w których dopuszczono cross-financing, był on wykorzystywany? Jeśli nie, jaka była tego przyczyna?

Mechanizm cross-financingu został wprowadzony w okresie 2007-2013 do Programów Operacyjnych

po to, aby finansować poszczególne projekty, ich części lub grupy projektów, objętych wsparciem EFRR, przy pomocy środków innego funduszu (EFS). Dzięki temu mamy do czynienia z bardziej

naturalnym podziałem środków finansujących Programy Operacyjne, a przede wszystkim z możliwością realizacji bardziej kompleksowych projektów. Możliwość zastosowania tego mechanizmu

jest uwarunkowana oczywiście niezbędnością realizacji samego projektu i osiągania przez niego celów. Na poziomie komisyjnym przyjęto założenie, że środki innego funduszu udostępniane w ramach cross-

financingu nie mogą przekroczyć 10% kosztów kwalifikowalnych projektu na poziomie priorytetu.83

Stosowanie cross-financingu w ramach RPO WSL zaplanowano tylko w trzech kategoriach

interwencji (Działaniach):

kategoria 13 (Usługi i aplikacje dla obywateli: e-zdrowie, e-administracja, e-nauczanie, e-

wykluczenie) – Działanie 2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych, kategoria 44 (Zarządzanie odpadami gospodarczymi i produkcyjnymi) – Działanie 5.2.

Gospodarka odpadami,

kategoria 51 (Promocja bioróżnorodności i ochrona natury, w tym program NATURA 2000) –

Działanie 5.5. Dziedzictwo przyrodnicze

Stąd lepiej jest analizować ten mechanizm w oparciu o Działania niż Priorytety. Łącznie w tych trzech Działaniach realizowanych jest 101 projektów o wartości całkowitej 360,1 mln zł.

W Działaniu 2.2 („Rozwój elektronicznych usług publicznych‟) realizowanych jest 87 projektów

z cross-financingiem o łącznej wartości 305,6 mln zł (spośród 96 wszystkich projektów w tym Działaniu), a więc 9 na 10 projektów założyło realizację działań miękkich. Realizację projektów

wykorzystujących ten mechanizm zaplanowano w obu typach projektów84 i w obu przypadkach udział projektów z cross-financingiem był taki sam (91%). 9% projektów, które nie zastosowały u siebie

finansowania krzyżowego nie różni się zakresem zadań w projekcie od pozostałych projektów.

W Działaniu 5.2 („Gospodarka odpadami‟) dopuszczono stosowanie tego mechanizmu w dwóch z czterech typów projektów (tylko w kategorii 44, nie dopuszczono natomiast w kategorii 50 –

83 zgodnie z art. 34 pkt 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne

dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

84 chodzi tu o typ 1 („Tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych na poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym w zakresie e-Government zwiększających zakres oraz dostępność usług świadczonych drogą elektroniczną (front-office)‟) oraz typ 2 („Budowa zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania w administracji publicznej na poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym (back-office)‟).


111

rewaloryzacja obszarów przemysłowych i rekultywacja skażonych gruntów). Łącznie realizowanych

jest 6 projektów wykorzystujących cross-financing o łącznej wartości 25,8 mln zł (spośród 19 projektów realizowanych w tych dwóch typach projektów). Przy czym, co warto podkreślić w ramach

typu 1 („Rozwój selektywnej zbiórki odpadów wraz z akcją promocyjno-edukacyjną‟) wszystkie

realizowane projekty (100%) wykorzystują ten mechanizm, natomiast w przypadku typu 2 („Budowa i rozwój zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów (za wyjątkiem składowisk

odpadów)‟) jedynie 1 z 7 projektów zakłada zadania miękkie (projekt budowy kompostowni odpadów). Tu również możemy odnaleźć szereg innych projektów budowy kompostowni odpadów, które

zawierały tylko działania inwestycyjne. Co więcej, te projekty również mogłyby obejmować szkolenia pracowników, akcje promocyjne dla ludności itp.

W przypadku Działania 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟) kwestia cross-financingu jest najbardziej

klarowna – wszystkie projekty z tego Działania wykorzystują ten mechanizm (12 projektów) o łącznej wartości 28,7 mln zł.

Z drugiej strony, zdaniem przedstawicieli IZ RPO WSL, jakość tych działań cross-financingu nie była

wysoka. Przez część beneficjentów (poza e-usługami) cross-financing traktowany jest jako zło konieczne (nie doceniają oni roli promocji w inwestycjach infrastrukturalnych), dlatego beneficjenci nie

mają w tym zakresie inwencji twórczej i proponują „tylko ulotki”.

Kwestia przyczyn wykorzystywania, bądź niewykorzystywania tego mechanizmu jest w miarę oczywista, jeżeli przeanalizuje się zapisy URPO WSL oraz wyniki badania CATI. Te ostatnie pokazują,

że wielu beneficjentów realizowała działania miękkie w projektach (nie tylko we wskazanych w URPO

WSL), ale finansowała je z własnych środków. Tak robili też beneficjenci z tych trzech Działań, a w szczególności beneficjenci realizujący projekty w ramach typu 2 Działania 5.2. W pozostałych

przypadkach typów projektów zadziałał pewien mechanizm.

W przypadku typów projektów, w których literalnie wskazano na działania miękkie (akcje promocyjne), wszyscy beneficjenci zaplanowali wykorzystanie mechanizmu cross-financingu. Jest to zatem dobra praktyka, którą można

zastosować w przyszłym okresie programowania.

Jeżeli badania pokażą, że w przypadku innych Działań lub typów projektu konieczne jest

wprowadzenie cross-financingu, należy tak sformułować nazwę, aby jasno z niej wynikało, jakie zadania można w ramach tego typu projektu realizować.

Ten wniosek zdecydowanie potwierdzają rozmowy z przedstawicielami innych RPO.

Zainteresowanie beneficjentów mechanizmem cross-financingu jest znikome (często na kilka tysięcy projektów współfinansowanie krzyżowe zawiera jedynie kilka lub kilkanaście z nich). Pod

tym względem RPO WSL jest liderem w odsetku projektów wykorzystujących cross-financing, chociaż sam zakres Działań pozwalających na to finansowanie jest – jak pokaże analiza w dalszej części –

niewielki. Co więcej, w przypadku innych RPO raczej nie stosuje się w nazwach sformułowań

dotyczących zadań miękkich możliwych do zastosowania w projektach.

Warto tu wspomnieć o jeszcze jednej kwestii. Jeden z respondentów podejrzewa, że przyczyną

braku zainteresowania wśród wnioskodawców finansowaniem krzyżowym były trudności

w rozliczaniu projektów. Prostsze projekty łatwiej się rozlicza, więc takie projekty preferują wnioskodawcy. Cross-financing komplikuje projekty i ich rozliczanie. Respondent podejrzewa, że

właśnie dlatego wnioskodawcy rezygnowali z cross-financingu (środki z cross-financingu mają inne zasady rozliczania, co komplikuje rozliczenie projektu). Dodatkowo, projekty z cross-financingiem

często są realizowane dłużej.

Czy projekty z udziałem finansowania krzyżowego w większym stopniu wpływają na realizację celów RPO WSL niż

projekty nie zawierające tego finansowania? Jakie są efekty stosowania zasady cross-financingu w ramach RPO WSL? Jakie można wskazać przykłady dobrych praktyk wykorzystania finansowania krzyżowego w projektach w ramach Programu?

Efektywność projektów z udziałem finansowania krzyżowego


112

Analiza posłużyła do weryfikacji, która grupa projektów w podziale na (pkt C.6 wniosku):

projekty wykorzystujące cross-financing,

pozostałe projekty,

wspierają w największym stopniu realizację poszczególnych wskaźników celów, z uwzględnieniem

tych, które zostały zidentyfikowane jako te w największym stopniu realizujące cele Programu. Dla każdej grupy projektów określono wskaźnik efektywności względnej (por. rozdz. 2.1.3). Porównanie

obu stosunków dla każdego z grup projektów umożliwiło ocenę poziomu ich skuteczności w osiąganiu

celu danego priorytetu.

Pierwszy rzut oka na efektywność projektów z zastosowanym mechanizmem cross-financingu

wskazuje na ich znaczącą przewagę wobec pozostałych projektów (72,4 do 10,4). Niemniej

jednak należy pamiętać, że wśród projektów najbardziej efektywnych znajdują się wszystkie projekty z Działania 5.5 „Dziedzictwo przyrodnicze‟ (wskaźnik dla tego Działania wynosi 886,5). Ponieważ nie

ma odniesienia w tym Działaniu do projektów bez finansowania krzyżowego, trudno jest określić, o ile bardziej efektywne są projekty z cross-financingiem. Najbardziej efektywne są projekty typu 1

(„Budowa niezbędnej infrastruktury dla przywracania i utrzymania właściwego stanu siedlisk przyrodniczych oraz remont i rozbudowa ośrodków rehabilitacji zwierząt, wraz z kampaniami

promocyjno-edukacyjnymi‟) poprzez bardzo wysoką, 22-krotnie wyższą realizację wskaźnika

programowego rezultatu („Liczba gatunków wyprowadzonych z regionalnego stanu zagrożenia wyginięciem‟) niż zakładano. Typ 2 projektów („Budowa i remont małej infrastruktury służącej

ochronie obszarów przyrodniczych na terenach objętych ochroną prawną, wraz z kampaniami promocyjno-edukacyjnymi‟) ma 10-krotnie wyższą efektywność od przeciętnej, natomiast typ 3

(„Rozbudowa i doposażenie ośrodków prowadzących działalność w zakresie edukacji ekologicznej

o znaczeniu ponadlokalnym, wraz z kampaniami promocyjno-edukacyjnymi‟) – 8-krotną.

W Działaniu 5.2 („Gospodarka odpadami‟) mamy inną sytuację. Tutaj na poziomie Działania bardziej

efektywne są projekty bez cross-financingu (39,2 wobec 6,2 wartości wskaźnika). Jednakże, jeżeli

spojrzymy na typy projektów okazuje się, że tak wysoki poziom efektywności projektów bez tego mechanizmu występuje jedynie w typie 4 („Rekultywacja obszarów zdegradowanych oraz likwidacja

składowisk odpadów, w tym dzikich wysypisk na cele przyrodnicze‟), który do cross-financingu nie został dopuszczony. Typ 2 („Budowa i rozwój zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów‟), który

występuje w obu grupach projektów – wskaźnik efektywności wynosi zero (z powodu braku adekwatnego wskaźnika programowego). Z kolei wszystkie projekty typu 1 („Rozwój selektywnej

zbiórki odpadów wraz z akcją promocyjno-edukacyjną‟) wykorzystały mechanizm krzyżowy, zatem

również w przypadku tego Działania nie jest możliwe porównanie efektywności projektów z cross-financingiem i bez tego mechanizmu.

Porównanie jest natomiast możliwe w przypadku projektów Działania 2.2 („Rozwój

elektronicznych usług publicznych‟), zarówno w typie 1 („Tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych na poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym w zakresie e-Government

zwiększających zakres oraz dostępność usług świadczonych drogą elektroniczną (front-office)‟), jak i w typie 2 („Budowa zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania w administracji publicznej na

poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym (back-office)‟). W przypadku obu typów projektów

projekty z cross-financingiem uzyskały wyższą efektywność niż bez tego mechanizmu. Warto zatem przeanalizować, dlaczego tak się dzieje.

Wyliczono zatem efektywność realizacji każdego wskaźnika programowego przez obie grupy projektów

oraz w podziale na typy projektów. Okazało się, że projekty wykorzystujące lub nie analizowany mechanizm uzyskały podobny poziom skuteczności w osiąganiu wskaźnika „Liczba użytkowników

korzystających miesięcznie z uruchomionych usług online‟, zatem cross-financing nie wpływa na klientów (np. szkolenia z korzystania z e-usług, czy promocja), bo de facto analizując dostępne w tym

Działaniu wskaźniki cross-financingu – takie działania nie były dopuszczone85. Natomiast w dużo

większym stopniu wpływa na efektywność uruchamiania usług z poziomu 1-3. Oznacza to, że cross-financing jest wykorzystywany do zwiększenia zakresu projektów front- i back-office oraz

ułatwienia ich realizacji. W przypadku e-usług na poziomie 4 („Transakcja‟) efektywniejsze są projekty bez cross-financingu, ale tylko te dotyczące front-office.

85 por. Załącznik nr 9 do URPO WSL: Zestawienie wskaźników produktu i rezultatu, wersja z 26 czerwca 2012 roku.


113

Trudno jest obiektywnie ocenić wpływ cross-financingu na efektywność projektu, bowiem w dwóch z trzech analizowanych Działań nie ma projektów

do porównań (niewykorzystujących tego mechanizmu). W przypadku

Działania 2.2 cross-financing wpłynął na skuteczność uruchamiania e-usług,

a więc ułatwił i rozszerzył ich zakres.

Zdaniem przedstawicieli innych RPO, szczególnie tych, gdzie finansowanie krzyżowe zaproponowano w wielu Działaniach, jego wpływ na osiąganie celów Programu jest duży, ale pośredni.

Projekty z udziałem finansowania krzyżowego w zdecydowanie większym stopniu wpływają na realizację celów RPO, ale nie w każdej osi priorytetowej ma to takie samo znaczenie. Działania

miękkie powodują, że efekt realizacji jest zdecydowanie lepszy. Beneficjent nie musi już szukać z innych źródeł środków na sfinansowanie np. szkoleń związanych z obsługą maszyny, czy

przeprowadzeniem kampanii promocyjnej, ale może to zrobić w ramach jednego projektu. To jest

istotne, ale nie zawsze do końca było zrozumiane w ten sposób przez beneficjentów – beneficjenci powinni bardziej kompleksowo myśleć o swoich projektach, a nie skupiać się tylko na realizacji tej

części infrastrukturalnej.

Efekty stosowania zasady cross-financingu w ramach RPO WSL W analizie określono również efekty stosowania cross-financingu. Określono wartości wskaźników

dotyczących cross-financingu, które realizują projekty w ramach RPO WSL.

Tabela 14. Planowana realizacja wskaźników cross-financingu.

Wskaźnik cross-financingu Jedn. Łącznie Działanie

2.2 5.2 5.5

Liczba instytucji, które skorzystały z doradztwa w zakresie obsługi informatycznych systemów wspomagania zarządzania w administracji publicznej

szt. 158,00 158,00

Liczba instytucji, które skorzystały z doradztwa w zakresie wdrażania systemu eGovernment

szt. 167,00 167,00

Liczba pracowników przeszkolonych w zakresie obsługi informatycznych systemów wspomagania zarządzania w administracji publicznej

osoby 20 080,00 20 080,00

Liczba pracowników przeszkolonych w zakresie obsługi systemu eGovernment

osoby 12 258,00 12 258,00

Liczba przeprowadzonych akcji promocyjnych szt. 87,00 27,00 60,00

Liczba przeprowadzonych szkoleń/ spotkań informacyjnych szt. 51,00 51,00

Liczba rozprowadzonych materiałów informacyjnych szt. 327 600,00 275 700,00 51 900,00

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z projektów uzyskanych od IZ RPO WSL.

Powyższa tabela potwierdza wnioski wyciągnięte wcześniej – cross-financing w Działaniu 2.2 skupił się na:

doradztwie dla instytucji w zakresie obsługi informatycznych systemów wspomagania

zarządzania i wdrażania systemu e-Government w administracji publicznej, a także na

szkoleniach pracowników w powyższym zakresie.

W Działaniu 5.2 przeprowadzono 87 akcji promocyjnych dotyczących segregacji odpadów oraz

w niewielkim zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów (chociaż w tym typie projektów nie były dostępne wskaźniki z cross-financingu86, jeden z beneficjentów je wykorzystał). Przeprowadzono

również 51 szkoleń lub spotkań informacyjnych, rozprowadzono również ponad 275 tys. materiałów informacyjnych.

W Działaniu 5.5 nie prowadzono szkoleń i spotkań informacyjnych, co nie jest do końca dobrym

rozwiązaniem. Przywracanie i utrzymanie właściwego stanu siedlisk przyrodniczych, a szczególnie

86 por. Ibidem.


114

funkcjonowanie ośrodków edukacji ekologicznej wymaga organizowania zarówno spotkań

informacyjnych dla użytkowników, jak i szkoleń dla pracowników takich jednostek. Wygląda na to, że beneficjenci stricte kierowali się nazwami typów projektów, w których występowało jedynie

sformułowanie „kampanie promocyjno-edukacyjne”, co mogło kojarzyć się beneficjentom wyłącznie

z akcją „reklamową”.

Wskazywanie w nazwie typu projektu elementów działań miękkich ma swoje dobre (zachęcanie, a wręcz przymus stosowania mechanizmu cross-

financingu), ale i złe strony (ścisłe trzymanie się zapisanego obszaru cross-

financingu). Dlatego zawarcie zakresu cross-financingu w nazwie typu

projektu musi obejmować wszystkie dostępne możliwości.

Beneficjenci w badaniu CATI wskazywali również na wiele innych efektów działań miękkich w różnych

projektach (które stosowali w różnych Działaniach, nie tylko tych objętych badanym mechanizmem).

Będzie to zatem również argument za rozszerzeniem katalogu Działań, w których dozwolony byłby mechanizm krzyżowy. Efekty zdecydowanie można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne:

Tabela 15. Efekty wewnętrzne i zewnętrzne wykorzystania działań miękkich w projektach.

Efekty wewnętrzne Efekty zewnętrzne

Bardziej kompleksowa realizacja projektu, Rozpoczęcie (umożliwienie) korzystania z zakupionego

wyposażenia i urządzeń, Zmniejszenie liczby awarii, ograniczenie kosztów

operacyjnych, Poprawa bezpieczeństwa korzystania z obiektów, Usprawnienie pracy pracowników (nauka obsługi,

szybsze rozpoczęcie pracy z nowym wyposażeniem, szybkość wykonywania obowiązków, uzyskanie pełnych informacji o wykonywanych zadaniach),

Podniesienie kwalifikacji pracowników, Możliwość zatrudniania mniej doświadczonych

pracowników i szkolenia ich przed rozpoczęciem pracy, Większa aktywność pracowników w zakresie

pozyskiwania nowych klientów oraz uzyskiwania informacji o ich potrzebach,

Większe zaangażowanie pracowników.

Umożliwienie sprzedaży (np. przygotowanych terenów inwestycyjnych),

Poprawa wizerunku instytucji (informacje o zmianach, poprawie jakości usług itp.),

Poprawa produktów i usług, Poprawa relacji pracowników z klientami, Rozszerzenie (wzbogacenie) portfela produktów i usług, Poinformowanie społeczeństwa o instytucji i jej

produktach, Zwiększenie liczby klientów, zwiększenie obszaru

oddziaływania projektu, Zwiększenie świadomości i umiejętności użytkowników,

ułatwienie dostępu klientom do produktów, Zwiększenie liczby dostawców, Zwiększenie efektu synergii pomiędzy współpracującymi

partnerami.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=96]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy wskazali na realizowanie działań miękkich w projektach.

Jak widać, efekty działań miękkich w projektach są bardzo znaczące, zarówno te dotyczące

funkcjonowania samych podmiotów, jak i ich otoczenia.

Mechanizm cross-financingu wpływa na funkcjonowanie podmiotów

beneficjentów, usprawniając ich pracę, czyniąc ją bardziej efektywną i użyteczną dla klientów, a także bezpieczną, czasami również umożliwiając

wykorzystywanie produktów powstałych w projekcie. Na zewnętrz mechanizm służył poszerzaniu zakresu produktów, klientów, dostawców,

poprawie wizerunku i świadomości otoczenia. Warto zatem wykorzystywać

jego możliwości w maksymalnym zakresie.

Potwierdzają ten wniosek stwierdzenia badanych przedstawicieli innych RPO. Według nich cross-financing zapewnia pełniejszą realizację projektu i lepsze oddziaływanie (zapewnia np. lepsze

wykorzystanie infrastruktury lub sprzętu zakupionego w części twardej projektu). Mechanizm

przyczynia się zatem do tworzenia wartości dodanej – np. poprzez personel zdolny w sposób kompetentny i kompletny sposób obsłużyć końcowego odbiorcę projektu np. pacjenta w szpitalu, czy

petenta w urzędzie. W przypadku społeczeństwa informacyjnego, które było omawiane wyżej w RPO


115

WSL, jeden z respondentów był przekonany, że mechanizm umożliwił realizację takich

projektów, bowiem bez odpowiednich szkoleń wdrożenie nowych e-usług i zadań związanych z front i back office – nie byłoby możliwe. Inne przykłady dotyczą rewitalizacji – w tym przypadku

kompleksowe podejście do terenu rewitalizowanego wymaga prowadzenia działań nie tylko na

infrastrukturze, ale również pomocy osobom, które zamieszkują te tereny (np. poprzez szkolenia dla mieszkańców z zakresu aktywnego poszukiwania pracy, kursy językowe, czy też kursy dla dzieci itp.).

Przykłady dobrych praktyk projektów stosujących cross-financing Zanim przejdziemy do dobrych praktyk przeanalizowanych w ramach RPO WSL warto wskazać

przykłady projektów realizowanych w innych RPO.

W ramach społeczeństwa informacyjnego wprowadzane są nowe usługi, nowe systemy w zakresie zarządzania instytucją lub prywatnym przedsiębiorstwem i dodatkowo organizowane są szkolenia nie

tylko do obsługi systemu, ale również skierowane do potencjalnych użytkowników elektronicznych e-

usług, zachęcające do korzystania z nich (a więc nieco więcej niż w przypadku RPO WSL) (województwo podlaskie, lubelskie).

Ciekawym przykładem zastosowania cross-financingu jest projekt informatyczny związany z edukacją,

w których w ramach mechanizmu przeszkoleni zostali pracownicy dydaktyczni, dyrektorzy i nauczyciele w korzystaniu ze specjalistycznych narzędzi technologicznych i platform do zarządzania oświatą

(województwo opolskie). Inny przykład dotyczy poprawy jakości i zwiększenia dostępności usług medycznych, gdzie w ramach mechanizmu wdrożono system do teleradiologicznej konsultacji

medycznej (województwo lubelskie).

Inny przykład dotyczy ośmiu projektów rewitalizacyjnych w województwie pomorskim realizowanych w Poddziałaniu 3.2.1. Każdy z miał zapewnione finansowanie krzyżowe, a ponieważ były to projekty

duże kwotowo, więc 15% przeznaczone na ten mechanizm oznaczało spore budżety na zadania

miękkie. Tą część finansowania można porównać do dużego projektu z POKL. W ramach mechanizmu zaproponowano bardzo ciekawe działania np. zajęcia szczudlarskie, kluby mieszkańca, kluby dla dzieci,

osób starszych, szkolenia językowe, klub młodzieży, zajęcia kajakarskie, taneczne, poradnia dla rodziców itp.

W projekcie, w ramach którego zakupiono energooszczędne trolejbusy, przeprowadzono również

zajęcia w szkole, promujące dojazd do szkoły i pracy środkami komunikacji miejskiej (województwo pomorskie).

Poniżej przedstawiono dwa ciekawe projekty realizowane w ramach RPO WSL, które w największym

stopniu wykorzystały mechanizm krzyżowy. W ramach analizy danych projektowych przebadano

wszystkie projekty realizowane w RPO WSL, w których zastosowany został mechanizm cross-financingu. Omawiane poniżej projekty w największym stopniu realizowały wskaźniki dotyczące

finansowania krzyżowego. W projekcie gminy Łazy „Budowa i wdrożenie Zintegrowanego Systemu Teleinformatycznego wspierającego procesy administracyjne oraz rozwój Elektronicznych Usług

Publicznych” wykazane zostały 4 rodzaje wskaźników cross-financingu, w tym najwyższy wskaźnik

liczby instytucji objętych doradztwem (24 instytucje). W projekcie gminy Mikołów „Rozbudowa Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego w Mikołowie” wskazane

zostały 3 wskaźniki cross-financingu, w tym wysoki (18 szt.) wskaźnik akcji promocyjnych, szkoleń promocyjnych i liczby rozprowadzonych materiałów (18 tys.).

Tytuł projektu

Budowa i wdrożenie Zintegrowanego Systemu Teleinformatycznego wspierającego procesy administracyjne oraz rozwój Elektronicznych Usług Publicznych w Gminie Łazy

Krótka charakterystyka projektu

Projekt realizowany był przez Gminę Łazy na obszarze Miasta Łazy oraz sześciu sołectw leżących w granicach administracyjnych gminy.

Celem projektu było wsparcie rozwoju społeczeństwa informacyjnego w regionie poprzez rozwój

elektronicznych usług publicznych na szczeblu lokalnym oraz zniesienie dysproporcji w dostępie


116

do usług e-Government pomiędzy obszarami zurbanizowanymi a małymi miastami i obszarami

wiejskimi.

Realizacja celu głównego była możliwa dzięki realizacji trzech celów szczegółowych:

1. Wykorzystaniu Internetu i nowych Technologii Informacyjnych i Komunikacyjnych (ICT) dla

realizacji usług publicznych poprzez budowę internetowego portalu miejskiego oraz

udostępnienie usług on-line. 2. Rozwój e-usług publicznych spełniających specyficzne potrzeby obywateli poprzez uruchomienie

trzech internetowych serwisów i usług informacyjnych (e-turystyka, e-gospodarka, e-praca). 3. Użycie Technologii Informacyjnych i Komunikacyjnych do poprawienia efektywności

i bezpieczeństwa pracy administracji (e-administracja) poprzez wdrożenie informatycznego systemu zarządzania miastem, elektronicznego obiegu dokumentów zgodnego z wymogami

kwalifikowanego podpisu elektronicznego, wewnętrznych procedur załatwiania spraw on-line

itp.

Projekt polegał na budowie i wdrożeniu zintegrowanego systemu teleinformatycznego służącego

rozwojowi e-usług publicznych (front-office) oraz wsparciu procesów administracyjno-zarządczych

w UM w Łazach oraz podległych mu 24 jednostkach organizacyjnych (back-office). Projekt obejmował także szkolenia i doradztwo w zakresie korzystania z technologii ICT dla pracowników wskazanych

instytucji.

Realizacja projektu umożliwiła wprowadzenie obsługi interesanta on-line, a także przyczyniła się do osiągnięcia następujących rezultatów:

podniesienie stopnia dostępu do informacji i usług publicznych wśród mieszkańców gminy

Łazy i pozostałych grup interesariuszy na obszarze gminy Łazy (turystów, przedsiębiorców),

przeciwdziałanie efektowi „cyfrowego wykluczenia” i marginalizacji terenów i grup

zdefaworyzowanych (obszary wiejskie, osoby niepełnosprawne, starsze), zmniejszenie kosztów funkcjonowania lokalnej administracji samorządowej,

zwiększenie efektywności pracy administracji publicznej (standaryzacja i skrócenie czasu

realizacji procedur, skrócenie czasu obsługi Klienta),

dostosowanie procedur administracyjnych do wymogów legislacyjnych (e-podpis),

podwyższenie jakości życia mieszkańców oraz wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej gminy

Łazy, a także zwiększenie jej konkurencyjności w skali regionu.

Opis zastosowanego cross-financingu

W ramach projektu cross-financing zastosowano do:

doradztwa dla 24 instytucji zakresie obsługi informatycznych systemów wspomagania

zarządzania oraz wdrażania systemu eGovernment w administracji publicznej,

przeszkolenia 76 pracowników w zakresie obsługi informatycznych systemów wspomagania

zarządzania w administracji publicznej, przeszkolenia 25 pracowników w zakresie obsługi systemu eGovernment.

W ramach projektu pracownicy Urzędu Miasta i 24 jednostek organizacyjnych podległych Urzędowi Miasta w Łazach zostali objęci programem szkoleń oraz doradztwem w zakresie wdrażania systemu e-

Government oraz obsługi informatycznych systemów wspomagania zarządzania w administracji publicznej.

Niezbędność działań cross-financingu do osiągnięcia celów projektu

Utworzenie systemu teleinformatycznego bez przeszkolenia pracowników w zakresie funkcjonowania

i obsługi tego systemu z pewnością uniemożliwiłoby pełne i efektywne wykorzystanie. Zdaniem projektodawcy możliwość zaprojektowania systemu, jego wybudowania oraz równoległego

przeszkolenia pracowników, pozwoliło na sprawniejsze wdrożenie projektu. Przeszkoleni pracownicy łatwiej i chętniej korzystają z systemu, z którym mogli się spokojnie zapoznać, popełniają

mniej błędów i nie tracą czasu na samodzielne uczenie się go.

Wartość dodana z zastosowania cross-financingu


117

Projekt został bardzo dobrze dopasowany do potrzeb użytkowników. Zadbano zarówno o mieszkańców

gminy Łazy, usprawniając obsługę klienta, ale także o pracowników instytucji objętych informatyzacją. Skala działań i ich wzajemne uzupełnianie się z pewnością przyczyniły się do sukcesu projektu.

Uzasadnienie

W projektach dotyczących wprowadzania nowych e-usług bardzo ważne, czy wręcz niezbędne są

działania szkoleniowe, przygotowujące użytkowników do korzystania z systemu. Przykład tego projektu pokazuje, jak można je dobrze zaplanować i zrealizować. Dlatego też należałoby rozważyć

wprowadzenie obligatoryjnego mechanizmu krzyżowego w projektach z zakresu e-usług.

***

Tytuł projektu

Rozbudowa Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego w Mikołowie

Krótka charakterystyka projektu

Celem projektu była ochrona bioróżnorodności i zachowanie dziedzictwa przyrodniczego Śląska, podniesienie świadomości ekologicznej i wzmocnienie postaw proekologicznych wśród mieszkańców

regionu.

Realizacja inwestycji polegała na adaptacji istniejących schronów byłego terenu powojskowego poprzez rozbudowę Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego.

Realizacja zadania przebiegała w trzech etapach:

I Etap | Adaptacja dwóch istniejących schronów dla celów edukacyjnych.

W ramach pierwszego etapu na terenie Centrum powstały dwie sale audiowizualne, Biblioteka Ogrodu, Bank Nasion i Fitotron, zaplecze socjalne i gospodarcze oraz węzeł sanitarny.

II Etap | Dobudowa dodatkowych segmentów.

W ramach drugiego etapu na terenie Centrum dobudowano do istniejącego schronu dodatkowe

segmenty, które mieszczą laboratoria badawcze, pomieszczenia administracyjne oraz magazyny.

III Etap | Zagospodarowanie terenu.

W ramach trzeciego etapu na terenie Centrum powstała pracownia dydaktyczna i wieża widokowa.

W następnej kolejności zagospodarowano teren budową obiektów małej architektury.

Opis zastosowanego cross-financingu

W ramach projektu przeprowadzono kampanię promocyjno-edukacyjną Śląskiego Ogrodu Botanicznego w Mikołowie promującą projekt „Rozbudowa Centrum Edukacji Przyrodniczej

i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego w Mikołowie”, która obejmowała konferencje, seminaria i warsztaty z zakresu ochrony dziedzictwa przyrodniczego.

W ramach kampanii promocyjno-edukacyjnej trwającej od 11 października 2010 roku do czerwca 2011 roku odbyło się osiemnaście spotkań, w skład których weszło sześć konferencji, osiem seminariów

oraz cztery warsztaty.

W spotkaniach wzięło udział 1105 osób, w tym między innymi młodzież z liceów i gimnazjów mikołowskich, dzieci z przedszkoli z terenu Gminy Mikołów oraz mieszkańcy regionu. Rozdano 18 000

materiałów promocyjnych nt. Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego, w skład których wchodził kalendarz ścienny i biurowy, komplet ulotek, teczka oraz

długopis.

Podczas zajęć uczestnicy mogli zapoznać się z funkcjonowaniem Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego, zasięgnąć fachowej wiedzy z dziedziny biologii, ekologii

oraz sadownictwa roślin, a także zapoznać się z procesami zachodzącymi w przyrodzie.

Niezbędność działań cross-financingu do osiągnięcia celów projektu


118

Działalność Centrum Edukacji Przyrodniczej i Ekologicznej Śląskiego Ogrodu Botanicznego w Mikołowie

ukierunkowana jest na ochronę dziedzictwa przyrodniczego i kształtowanie postaw ekologicznych. Projektodawca kompleksowo podszedł do tej kwestii, łącząc ze sobą działania o charakterze

infrastrukturalnym (przygotowanie bazy edukacyjnej), z kampanią promocyjno-edukacyjną. To

z pewnością umożliwiło poszerzenie skali działań i dotarcie do większej grupy odbiorców.

Wartość dodana z zastosowania cross-financingu

Prowadzone przez Centrum działania służą nie tylko edukacji, ale także pozwalają atrakcyjne spędzić

wolny czas, integrują mieszkańców Mikołowa i okolic oraz sprzyjają rozwijaniu turystyki weekendowej. Także po zakończeniu projektu kontynuowane są działania o charakterze informacyjno-promocyjnym.

Uzasadnienie

Cross-financing został w projekcie zastosowany celowo i w sposób bardzo przemyślany. Beneficjent

nie ograniczył się do typowych, najprostszych działań polegających na np. rozdawaniu ulotek. Przygotowany cykl akcji promocyjnych był szeroko zakrojony i dobrany w taki sposób, aby jak

najpełniej wykorzystać powstałą w ramach projektu infrastrukturę.

***

W obu projektach instrument elastyczności (cross-financing) pozwolił zrealizować kompleksowe

przedsięwzięcia, w których działania o charakterze infrastrukturalnym, zostały uzupełnione inwestycjami tzw. „miękkimi” – szkoleniowymi, czy promocyjnymi. Zastosowanie cross-financingu

pozwoliło na sprawniejszą realizację projektu, ponieważ beneficjenci zaoszczędzili czas, potrzebny na złożenie nowego wniosku o dofinansowanie na działania szkoleniowe, doradcze czy promocyjne. Nie

musieli już czekać na ogłoszenie odpowiedniego konkursu, przygotowywanie dokumentacji, nie mając

jednocześnie pewności otrzymania wsparcia. Co jest równie ważne, mogli rozpocząć realizację komponentu miękkiego, zaraz po zakończeniu przedsięwzięć infrastrukturalnych.

2.6.2. Możliwość stosowania cross-financingu w RPO WSL w porównaniu do innych RPO

Jak w porównaniu do zapisów pozostałych 15 RPO przedstawiają się możliwości stosowania cross-financingu w ramach RPO WSL?

Poszczególne RPO bardzo różnie podchodziły do kwestii cross-financingu. RPO WSL plasuje się w grupie Programów z minimalną liczbą Działań (kategorii interwencji87). Oprócz świętokrzyskiego

i warmińsko-mazurskiego (które w ogóle nie pozwoliły na stosowanie tego mechanizmu), badany Program ma najmniejszą liczbę Działań umożliwiających zastosowanie mechanizmu

krzyżowego.

Tabela 16. Zestawienie wystąpień cross-financingu w poszczególnych RPO oraz procentowy udział kategorii interwencji, w których dozwolono cross-financing w kategoriach interwencji ogółem w danej grupie.

Opis kategorii

Doln

ośl

ąsk

ie

Kuja

wsk

o-p

om

ors

kie

Lubels

kie

Lubusk

ie

Łódzk

ie

Mało

pols

kie

Mazo

wie

ckie

Opols

kie

Podkarp

ack

ie

Podla

skie

Pom

ors

kie

Ślą

skie

Św

ięto

krz

ysk

ie

Warm

ińsk

o-m

azu

rskie

Wie

lkopols

kie

Zach

odnio

pom

ors

kie

Śre

dnia

lic

zba w

yst

ąpie

ń

w r

am

ach

gru

p k

ate

gorii

Badania i rozwój technologii (B+RT), innowacje i przedsiębiorczość

8 z 9 4 z 9 0 z 9 3 z 9 8 z 9 2 z 9 0 z 9 5 z 9 6 z 9 4 z 9 5 z 9 0 z 9 0 z 9 0 z 9 6 z 9 3 z 9 6,0

Społeczeństwo informacyjne 4 z 5 5 z 5 4 z 5 3 z 5 5 z 5 3 z 5 5 z 5 1 z 5 2 z 5 3 z 5 3 z 5 1 z 5 0 z 5 0 z 5 3 z 5 3 z 5 9,0

Transport 0 z 11 0 z 11 1 z 11 0 z 11 5 z 11 0 z 11 0 z 11 1 z 11 0 z 11 0 z 11 4 z 11 0 z 11 0 z 11 0 z 11 0 z 11 1 z 11 1,1

Energetyka 0 z 8 0 z 8 0 z 8 0 z 8 5 z 8 0 z 8 0 z 8 4 z 8 0 z 8 4 z 8 5 z 8 0 z 8 0 z 8 0 z 8 6 z 8 0 z 8 3,0

Ochrona środowiska i zapobieganie zagrożeniom

1 z 11 0 z 11 0 z 11 2 z 11 7 z 11 4 z 11 0 z 11 1 z 11 2 z 11 3 z 11 6 z 11 2 z 11 0 z 11 0 z 11 6 z 11 0 z 11 3,1

87 aby móc porównać wszystkie RPO o różnych Priorytetach i Działaniach, wykorzystano kategorie interwencji.


119

Turystyka 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 1 z 3 1 z 3 0 z 3 1 z 3 1 z 3 0 z 3 3 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 1 z 3 1 z 3 3,0

Kultura 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 2 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 2 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 0 z 3 1,3

Rewitalizacja obszarów miejskich/wiejskich 1 z 1 1 z 1 0 z 1 0 z 1 1 z 1 1 z 1 0 z 1 0 z 1 1 z 1 0 z 1 1 z 1 0 z 1 0 z 1 0 z 1 1 z 1 1 z 1 8,0

Inwestycje w infrastrukturę społeczną 4 z 5 1 z 5 0 z 5 0 z 5 5 z 5 1 z 5 0 z 5 1 z 5 0 z 5 1 z 5 4 z 5 0 z 5 0 z 5 0 z 5 0 z 5 1 z 5 3,6

Liczba wystąpień cross-financingu w RPO

18 11 5 8 39 12 5 14 12 15 33 3 0 0 23 10 x

Minimalny poziom dofinansowania w ramach cross-financingu

10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 3% 10% 5% 10% 0% 0% 5% 10% x

Maksymalny poziom dofinansowania

w ramach cross-financingu

10% 10% 10% 10% 10% 15% 10% 80% 5% 10% 15% 10% 0% 0% 10% 30% x

Źródło: analiza własna na podstawie dokumentów 16 RPO.

Największy zakres cross-financingu proponuje RPO dla województwa łódzkiego (39 kategorii interwencji), a także dla województwa pomorskiego (33 kategorii interwencji) oraz dla województwa

wielkopolskiego (23 kategorii). Występuje też siedem RPO, które proponują mechanizm w kilkunastu kategoriach interwencji (m.in. dolnośląskie, małopolskie, opolskie, podkarpackie). W grupie

o najmniejszej liczbie kategorii z cross-financingiem znajdują się oprócz RPO WSL, RPO dla województw lubelskiego, mazowieckiego i lubuskiego (chociaż zawierają one nieco więcej kategorii).

Ciekawy jest też poziom procentowy dozwolonego cross-financingu w Działaniach. Większość RPO

odniosła go do całkowitych wydatków kwalifikujących się do pomocy na poziomie projektu. Jedynie w dwóch RPO postanowiono inaczej. W województwie małopolskim maksymalne wydatki

odnosi się do poziomu wspólnotowego współfinansowania projektu, natomiast w województwie

łódzkim zastosowano całkiem inne rozwiązanie, zaczerpnięte wprost z dokumentów unijnych. W przypadku tego RPO wydatki odnosi się na poziom całej osi priorytetowej. Jest to rozwiązanie

z jednej strony maksymalnie wykorzystujące możliwości jakie daje ten mechanizm, ale z drugiej – powoduje bardzo duże kłopoty podczas wdrażania. IZ musi na bieżąco monitorować poziom wydatków

na cross-financing na poziomie osi priorytetowej i w odpowiednim momencie zainterweniować

i zakazać dalszego finansowania zadań miękkich w projektach. Może to powodować problemy dla kolejnych wnioskodawców, którzy zostaną pozbawieni takich samych możliwości, jakie mieli

wcześniejsi beneficjenci. Stąd określanie maksymalnego poziomu wydatków dla każdego projektu jest bardziej sprawiedliwe. Przy czym od razu można powiedzieć, że pozostałe RPO –

mimo zastosowania maksymalnego poziomu 10% nie wykorzystują w pełni możliwości tego mechanizmu (bowiem z reguły nie jest on dostępny w każdym Działaniu danej osi priorytetowej).

Odpowiednie narzędzie do określania maksymalnego poziomu dofinansowania krzyżowego zostanie

zaprezentowane w dalszej części tego rozdziału.

Poziom dofinansowania krzyżowego jest w większości przypadków taki sam i wynosi, co wynika

z automatycznego przełożenia zapisów komisyjnych na poziom projektów. Trzy RPO zdecydowały się

przyjąć niższe poziomy dla niektórych projektów (w przypadku województwa podkarpackiego jest to 3%, pomorskiego i wielkopolskiego – 5%). Cztery RPO z kolei zdecydowały się w niektórych

Działaniach zwiększyć maksymalny poziom do 15% (małopolskie, pomorskie), 30% (zachodniopomorskie), a nawet 80% (opolskie). Ten ostatni przypadek jest wyjątkowy – dotyczy

wyłącznie transferu technologii i ulepszenia sieci współpracy między MŚP i centrami

badań – jest to bardzo dobry przykład i dobra praktyka, bowiem działania te, a szczególnie sukces w ich wprowadzaniu, wymagają znaczących nakładów na doradztwo, szkolenia, kontakty, zdobycie

zaufania i dopiero potem – nawiązanie współpracy.

Warto na zakończenie wskazać obszary interwencji, w których najczęściej występuje finansowanie krzyżowe w 16 badanych RPO (por. Tabela 16, ostatnia kolumna). Każda kategoria interwencji

z obszaru społeczeństwa informacyjnego występowała średnio w dziewięciu RPO, podobnie było w przypadku rewitalizacji obszarów miejskich (8 razy). Były to dwa obszary najczęściej wspierane

przez cross-financing (w wielu RPO umożliwiano finansowanie krzyżowe we wszystkich kategoriach interwencji z tych obszarów). Znaczące wsparcie krzyżowe widać również w obszarze: „Badania

i rozwój technologii (B+RT), innowacje i przedsiębiorczość‟, w których każda kategoria interwencji

wspierana jest średnio w 6 Programach. Średnie wsparcie występuje w czterech obszarach: energetyki, ochrony środowiska i zapobieganie zagrożeniom, turystyki i infrastruktury społecznej.

Najmniejszy zakres finansowania krzyżowego występuje w przypadku obszaru transportu i kultury (większość RPO nie przewidziało współfinansowania krzyżowego w tych obszarach).


120

2.6.3. Stosowanie cross-financingu w przyszłej perspektywie finansowej

W ramach jakich typów projektów warto wprowadzić finansowanie krzyżowe, biorąc pod uwagę założenia przyszłej perspektywy finansowej? Jakie korzyści może to spowodować? Czy istnieją jakieś ograniczenia we wprowadzaniu ewentualnych zmian?

Mechanizm cross-financingu w przyszłej perspektywie należy rozpatrywać w kontekście podejścia zintegrowanego. Zintegrowane podejście rozwojowe weszło więc w skład nowego paradygmatu

polityki regionalnej. W swoim raporcie z 2009 r. OECD stwierdza, że postępy w zakresie infrastruktury

same z siebie nie prowadzą do wyższego wzrostu. Za to po połączeniu ich z postępami w zakresie edukacji i innowacji, wpływ inwestycji w infrastrukturę na wzrost staje się znaczący88.

Stymulowanie rozwoju lokalnego w wymiarach gospodarczym, społecznym, środowiskowym oraz

przestrzennym, powinno się odbywać poprzez realizację działań mających na celu zapewnienie dostępu do usług publicznych. Rekomenduje się wspieranie wyłącznie zintegrowanych działań

(programów/koncepcji). Istotą projektów/przedsięwzięć zintegrowanych jest ich konstrukcja, oparta na podejściu konsolidującym, w odniesieniu do danego terytorium, różne wymiary rozwoju:

społecznego, gospodarczego, środowiskowego i kulturowego. Podstawą do przygotowania takich

projektów będą zintegrowane programy rozwoju, identyfikujące zależności/relacje pomiędzy poszczególnymi składowymi wszystkich dyscyplin życia lokalnej społeczności.89

Zatem mechanizm cross-financingu może stać się istotnym elementem

realizacji podejścia zintegrowanego w przyszłej perspektywie.

Badanie przeprowadzone na potrzeby niniejszej ewaluacji wskazuje, że istnieje wymierna potrzeba

i możliwość zastosowania mechanizmu finansowania krzyżowego w większym wymiarze

niż jest obecnie. Wskazuje na to analiza dokumentów innych RPO, wskazują na to pytani przedstawiciele innych RPO, wskazują na to również – co jest najbardziej istotne – sami beneficjenci

RPO WSL:

88 Regional Policy Challenges. New Issues and Good Practices, OECD Paryż 31 marca 2009 [za:] Tarczewska-Szymańska M.

(2012), Projekty zintegrowane i partnerskie w przyszłym okresie programowania [w:] Pylak K. (2012) (red.), Przygotowanie i realizacja projektów zintegrowanych w ramach RPO WŁ. Ocena i rekomendacje, Wyd. Urząd Marszałkowski w Łodzi, ISBN 978-83-928567-8-8, s. 122.

89 Ukierunkowanie środków wspólnotowych w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych (guidance paper), MRR, Warszawa 2010 [za:] Tarczewska-Szymańska M. (2012), Projekty zintegrowane i partnerskie… op.cit., s. 123.

33%

67%

23%25%

6%

27%

50%

33%

100%

8%

33%

5%14%

33%

60%

9%0%

60%

11%

100%

35%33%

100%

0%

25%29%

0%

12%

67%

0% 0%

60%

11%

24%20%

33%0%

15%

25%

33%

18%

25%

33%

0%

28%0%

37%

36%

67%

20%

55%

33%

10%

11%

0%

18%

33%

0%100%

25%

29%

33%

12%

0%

25%

33%

40%

22%

18%20%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1.1

.1

1.1

.2

1.2

.1

1.2

.2

1.2

.3

1.2

.4

1.3

.0

2.1

.0

2.2

.0

3.1

.1

3.1

.2

3.2

.1

3.2

.2

3.3

.0

3.4

.0

4.1

.0

4.2

.0

4.3

.0

5.1

.0

5.2

.0

5.3

.0

5.4

.0

5.5

.0

6.1

.0

6.2

.1

6.2

.2

7.1

.1

7.1

.2

7.2

.0

8.1

.0

8.2

.0

8.3

.0

9.1

.0

9.2

.0

9.3

.0

Beneficjenci już stosujący działania miękkie w projektach

Beneficjenci chcący stosować działania miękkie w projektach


121

Wykres 43. Stosowanie działań miękkich w projektach przez beneficjentów oraz chęci zastosowania takich działań w przyszłości.


Znamienne jest to, że we wszystkich Działaniach / Poddziałaniach beneficjenci widzą możliwość zastosowania finansowania krzyżowego w większym lub mniejszym stopniu.

Wykres 44. Rodzaje działań miękkich w projektach, jakie beneficjenci już stosują i chcieliby stosować w przyszłości.


Najbardziej potrzebne działania miękkie obecnie i w przyszłości to promocja obiektów i instytucji (bez promocji projektu wymaganej przez wytyczne), a także szkolenia pracowników

beneficjenta. Dopiero w dalszej kolejności beneficjenci widzieliby konieczność szkolenia użytkowników, organizacji imprez, doradztwa, czy tworzenia ofert.

Badania przedstawicieli innych RPO również pokazują, że nie powinno się ograniczać stosowania

mechanizmu cross-financingu przez beneficjentów. Biorąc pod uwagę, że zadania ze współfinansowaniem krzyżowym muszą służyć realizacji celów i być niezbędne do ich osiągnięcia,

można łatwo się zabezpieczyć przed nadmiernym wykorzystywaniem tego mechanizmu przez

beneficjentów. Tym bardziej, że zainteresowanie nim przez beneficjentów innych RPO było minimalne. Należy zatem dopuścić stosowanie mechanizmu krzyżowego we wszystkich możliwych typach

projektów poza typowo infrastrukturalnymi, gdzie ciężko byłoby wskazać jakiekolwiek przykłady cross-financingu. Proponowane działania z wykorzystaniem finansowania krzyżowego przedstawia poniższa

tabela:

Tabela 17. Katalog proponowanych działań z zakresu cross-financingu w nowym RPO WSL.

Dział. Typy projektów Przykłady finansowania krzyżowego

1.1. Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont parków przemysłowych i technologicznych wraz z kompleksowym uzbrojeniem terenu

przeznaczonego pod działalność gospodarczą, z wyłączeniem infrastruktury służącej mieszkańcom

Promocja parków przemysłowych i technologicznych

Doradztwo dla pracowników parków w zakresie pozyskiwania

inwestorów i prowadzenia negocjacji oraz promocji terenów

Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont infrastruktury i/lub doposażenie w aparaturę specjalistyczną parków przemysłowo-

technologicznych, technologicznych oraz centrów transferu technologii o znaczeniu lokalnym i regionalnym świadczących usługi o charakterze specjalistycznym w

zakresie innowacji i/lub transferu technologii

Usługi doradcze dla instytucji zarządzających parkami przemysłowymi, technologicznymi oraz centrami transferu technologii, CZT i CD

Szkolenia pracowników parków przemysłowych, centrów wspierania transferu technologii, CZT i CD

Szkolenia z zakresu obsługi specjalistycznej aparatury parków przemysłowych i technologicznych i jednostek naukowych

Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont

infrastruktury i/lub doposażenie w aparaturę specjalistyczną jednostek naukowych świadczących usługi dla gospodarki, w tym wchodzących w skład CZT i CD

nieposiadających osobowości prawnej

Wsparcie w zakresie podjęcia lub rozwoju działalności B+R w mikro, małych i

średnich przedsiębiorstwach

Zakup usług doradczych w zakresie usprawnienia transferu technologii

i innowacji, w tym: zakup oprogramowania i licencji na oprogramowanie niezbędnych do komercjalizacji technologii, działania

promocyjno-informacyjne w zakresie transferu technologii i innowacji

1.2. Wdrażanie i komercjalizacja technologii i produktów innowacyjnych Usługi doradcze związane z wdrażaniem strategii rozwoju

61%

42%

21%8% 6% 6% 3%

25%

37%

15%

13%9% 4% 11%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Promocja efektów projektu,

obiektów, instytucji

Szkolenia pracowników

beneficjentów

Szkolenia użytkowników

Organizacja imprez, udział w

imprezach

Doradztwo operacyjne

(dotyczące bieżącej

działalności)

Tworzenie ofert na wytworzone w

projekcie rozwiązania

Doradztwo strategiczne

(dotyczące strategii rozwoju)

Stosowane obecnie

Stosowane w przyszłości


122

Wsparcie inteligentnych specjalizacji przedsiębiorstwa w oparciu o nowe technologie i rozwiązania innowacyjne

Usługi doradcze w zakresie powstawania firm opartych na wysokich

technologiach lub zamierzających podjąć działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu wyrobów lub usług nowych na rynku

polskim albo znacząco ulepszonych w porównaniu z występującymi na rynku

Tworzenie i rozwój sieci instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu lokalnym i regionalnym oraz ich współpracy z sieciami międzynarodowymi w zakresie innowacji

i/lub transferu technologii

Szkolenia pracowników instytucji otoczenia biznesu wprowadzających nowe usługi w wyniku współpracy z sieciami międzynarodowymi

Tworzenie i rozwój oferty sieci instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu lokalnym i regionalnym oraz ich współpracy z sieciami międzynarodowymi w zakresie transferu technologii i innowacji

Tworzenie i rozwój klastrów o znaczeniu lokalnym i regionalnym Szkolenia i doradztwo dla organów zarządzających klastrem

Zakup usług doradczych związanych z tworzeniem i rozwojem sieci

współpracy pomiędzy sektorem badawczo-rozwojowym a przedsiębiorcami w zakresie transferu technologii i innowacji

1.3. Badania stosowane

Badania technologiczne

Linie pilotażowe

Usługi doradcze w zakresie przygotowania odpowiednich badań, znalezienia partnerów do projektu z różnych dziedzin

Szkolenia dla realizatorów badań i linii pilotażowych

2.1. Tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych na poziomie regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym w zakresie e-administracja, e-zdrowie, e-edukacja, e-integracja, e-kultura, e-turystyka, e-gospodarka, e-praca, cyfrowy dom, zielone

technologie cyfrowe

Szkolenia i doradztwo niezbędne do realizacji celów finansowanych inwestycji

Usługi doradcze i szkolenia dla użytkowników w zakresie wdrażania

i eksploatacji technologii front-office i back-office

Usługi doradcze dla powstających centrów zarządzania sieciami

regionalnymi i lokalnymi

3.1. Dokapitalizowanie zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorczości Promocja możliwości, jakie daje fundusz

Rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa prowadząca do wprowadzenia na rynek

nowych lub ulepszonych produktów/usług

Usługi doradcze w zakresie projektowania, wdrażania i doskonalenia:

nowego produktu lub usługi, planów marketingowych, strategii rozwoju firmy, systemów zarządzania jakością i innych wspomagających zarządzanie oraz w zakresie certyfikacji wyrobów, usług, surowców,

maszyn i urządzeń, aparatury kontrolno-pomiarowej

Usługi doradcze dotyczące połączeń dokonujących się pomiędzy mikro,

małymi i średnimi przedsiębiorstwami

Działania modernizacyjne w przedsiębiorstwach prowadzące do wprowadzenia na

rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług

Dokonywanie zasadniczych zmian procesu produkcyjnego lub sposobu świadczenia

usług

Działania inwestycyjne związane z rozpoczęciem lub rozwojem działalności

eksportowej

Usługi doradcze w zakresie podejmowania i rozwijania działalności

eksportowej

Udział przedsiębiorców w targach i wystawach międzynarodowych oraz

misjach gospodarczych związanych z targami i wystawami za granicą

Kampanie promocyjne w kraju i za granicą

Dostosowywanie technologii i produktów do wymagań dyrektyw unijnych, zwłaszcza norm zharmonizowanych i prawodawstwa w zakresie BHP, ochrony środowiska

Usługi doradcze w zakresie dostosowywania technologii i produktów do wymagań dyrektyw unijnych

Zastosowanie i wykorzystanie technologii gospodarki elektronicznej (e-biznes) Usługi doradcze w zakresie zastosowania i wykorzystania technologii informatycznych w przedsiębiorstwie

Szkolenia z powyższego zakresu Zastosowanie i wykorzystanie technologii informatycznych i komunikacyjnych (ICT) w procesach zarządzania przedsiębiorstwem

3.2. jw. jw.

3.3. Kompleksowe uzbrojenie terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą, z wyłączeniem infrastruktury służącej mieszkańcom

Promocja obszaru wśród potencjalnych inwestorów

4.1. Budowa infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia słoneczna

Budowa infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia z biomasy, energetyka geotermalna, biogaz, energetyka wodna

Budowa, modernizacja, przebudowa instalacji do energetycznego wykorzystania biogazów z wysypisk oraz z oczyszczalni ścieków

Rozwiązania służące redukcji emisji CO2 w transporcie (inwestycje np. w „ekologiczne” samochody)

Usługi doradcze i szkolenia z zakresu najlepszych form wykorzystywania energii odnawialnej, redukcji emisji ciężkiej i użytkowania zakupionych

technologii

Kampanie promujące czysty transport publiczny, „ekologiczne samochody”, oszczędzanie energii itp.

4.2. Montaż/instalacja efektywnego energetycznie (oszczędnego) oświetlenia w gminach/miastach (postulowana preferencja projektów realizowanych w formule

ESCO)

Kampanie promujące efektywność energetyczną (oszczędzanie energii)

Wsparcie budowy/modernizacji inteligentnych sieci w elektroenergetyce oraz

rozszerzenia tych rozwiązań na sieci gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, poprzez wdrażanie zintegrowanych systemów pomiarów oraz wspieranie rozwoju lokalnych

hybrydowych systemów energetycznych

Szkolenia instruktażowe dla pracowników z zakresu obsługi

inteligentnych sieci

Kompleksowa termomodernizacja budynków: MSP, komunalnych, spółdzielczych

i wspólnot mieszkaniowych, polegająca na ocieplaniu ścian, stropów wraz z wymianą źródeł ciepła (postulowana preferencja projektów realizowanych w formule ESCO)

Kampanie promujące efektywność energetyczną (oszczędzanie energii)

5.1. Budowa, rozbudowa infrastruktury przeciwpowodziowej (w tym zakup sprzętu) - wsparcie ograniczenia negatywnych skutków powodzi poprzez minimalizowanie

Działania ukierunkowane na rozwój potencjału ludzkiego w zakresie podnoszenia kwalifikacji i kompetencji niezbędnych do prawidłowej


123

ryzyka powodziowego, odbudowę naturalnej retencji wodnej, wdrożenie programów małej retencji wodnej na obszarach szczególnie zagrożonych powodzią (zabezpieczenie przed podtopieniem terenów, budowa systemu odprowadzania wód

nawałowych

realizacji projektu i osiągnięcia jego celów

Akcje informujące o sposobie zachowania oraz skutkach klęsk żywiołowych

5.2. Budowa, rozbudowa infrastruktury (w tym zakup sprzętu) chroniącej przed skutkami

klęsk żywiołowych (susza, huraganowe wiatry, pożary)

jw.

6.1. Budowa sieci kanalizacyjnych dla ścieków komunalnych oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej

Budowa (w tym rozbudowa) i modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych

Budowa/rozbudowa/modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę

Szkolenia instruktażowe dla pracowników umożliwiające wykorzystanie infrastruktury i wyposażenia

6.2. Budowa/rozwój/modernizacja zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów Szkolenia instruktażowe dla pracowników w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi i przemysłowymi

Rozwój selektywnej zbiórki odpadów (zbiórka – segregacja – przekazanie odpadów do odzysku/unieszkodliwienia)

Kampanie promujące wśród mieszkańców segregację odpadów, szkolenia instruktażowe, materiały promocyjne itp.

6.3. Rekultywacja terenów poprzemysłowych/obszarów zdegradowanych na cele środowiskowe

Kampanie medialne promujące zrekultywowane tereny poprzemysłowe lub obszary zdegradowane lub kampanie promujące ochronę

środowiska

6.4. Zakup/modernizacja/budowa środków i infrastruktury transportu publicznego (np. autobusy, tramwaje, tabor kolejowy, wiaty przystankowe, elektroniczne tablice dynamicznej informacji pasażerskiej, tory tramwajowe/kolejowe, trakcja,

infrastruktura rowerowa)

Szkolenia instruktażowe dla pracowników z zakresu obsługi zakupionego sprzętu oraz obsługi systemów sterowania ruchem

6.5. Zabezpieczenie zasobów dziedzictwa kulturowego regionu/subregionu na wypadek zagrożeń np. przed pożarem, przed kradzieżą (z wyłączeniem konserwacji eksponatów)

Rewitalizacja, konserwacja, renowacja obiektów wpisanych do rejestru zabytków/ uznanych za pomnik historii/ wpisanych na listę światowego dziedzictwa UNESCO,

w tym termomodernizacja budynków zabytkowych pozwalająca zachować wartość zabytkową budynku

Szkolenia instruktażowe dla pracowników z zakresu ochrony zasobów dziedzictwa kulturowego

Kampanie medialne promujące obiekty zabytkowe wśród lokalnej

i międzynarodowej społeczności

7.1. Budowa nowych odcinków dróg

Przebudowa dróg istniejących prowadząca do wzrostu przepustowości

Kampanie medialne oraz działania instruktażowe i szkoleniowe z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozostające w ścisłym

związku z przedmiotem projektu

Działania instruktażowe i szkoleniowe dotyczące nowoczesnych systemów informacyjnych pozwalających na nadzór i sterowanie

ruchem, pozostające w ścisłym związku z przedmiotem projektu

9.1. Wsparcie ośrodków oferujących nowe formy pomocy osobom, które wymagają wsparcia

Wsparcie placówek opiekuńczo-wychowawczych przeznaczonych dla dzieci do lat 6

Szkolenia dla pracowników z zakresu oferowanej pomocy

Akcje informacyjno-promocyjne dotyczące zakresu funkcjonowania ośrodków i placówek

9.2. Przebudowa i remont obiektów poprzemysłowych/ powojskowych/popegeerowskich,

łącznie z adaptacją na cele: gospodarcze, edukacyjne, turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne, wraz z zagospodarowaniem przyległego otoczenia, przyczyniające się do likwidacji istotnych problemów gospodarczych lub społecznych

na obszarze rewitalizowanym (za wyjątkiem budynków o charakterze mieszkalnym)

Zagospodarowywanie przestrzeni miejskich, w tym budowa, przebudowa i remont

obiektów na cele gospodarcze, edukacyjne, turystyczne, rekreacyjne, społeczne i kulturalne wraz z zagospodarowaniem przyległego otoczenia, przyczyniające się do likwidacji istotnych problemów gospodarczych lub społecznych na obszarze

rewitalizowanym (za wyjątkiem budynków o charakterze mieszkalnym)

Organizacja alternatywnych sposobów spędzania czasu przez młodzież

z rewitalizowanych obszarów

Promocja przygotowanych terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą

10.1. Budowa (w tym rozbudowa, nadbudowa, odbudowa), przebudowa, remont i wyposażenie laboratoriów dydaktycznych, sal do praktycznej nauki zawodu (w tym dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych)

Wyposażenie laboratoriów dydaktycznych, sal do praktycznej nauki (w tym dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych)

Usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych w obiektach

Szkolenia dla pracowników z zakresu obsługi laboratoriów dydaktycznych i sal

Wsparcie dla opracowania programów nauczania bazujących na danym

sprzęcie oraz kursów obsługi dla osób prowadzących zajęcia na tym sprzęcie

Usługi doradcze i szkolenia w zakresie wdrażania i użytkowania zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania oświatą

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań desk research, ITI oraz Założeń do przyszłego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, finansowanego z EFRR, Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat ds. programowania i rozwoju, maj 2012 r., Pylak K. (red.) (2010), Komplementarność działań realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, PSDB sp. z o.o. na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, Katowice, ISBN: 978-83-7328-255-1, s. 137-139.

Do powyższych przykładów zastosowań cross-financingu należy dołączyć planowany cel tematyczny 8 („Promowanie zatrudnienia i wspieranie mobilności pracowników‟), który może być realizowany

w ramach EFS w odpowiedniku PO KL, ale również może być wdrożony w ramach finansowania krzyżowego w RPO np. w ramach Działania 1.2, 3.1, czy 10.1.


124

Czy konieczne jest określanie limitów procentowych cross-financingu zarówno na poziomie priorytetu, jak i na

poziomie projektu, czy też wystarczającym rozwiązaniem jest określenie limitów procentowych cross-financingu jedynie na poziomie priorytetu?

Jedną z istotnych kwestii dotyczących stosowania cross-financingu (w szczególności w odniesieniu do

kolejnego okresu programowania) jest zweryfikowanie, które rozwiązanie jest bardziej korzystne

w kontekście zmaksymalizowania efektywności wdrażania, czy podejście ograniczające się do określania limitów procentowych jedynie na poziomie priorytetów, czy także na poziomie projektów.

W obecnej perspektywie tylko w RPO dla województwa łódzkiego zdecydowano się na określenie limitów cross-financingu tylko na poziomie priorytetów. W pozostałych przypadkach limity są określone

na poziomie projektów, chociaż przedstawiciele tych RPO nie do końca zgadzają się z takim rozwiązaniem.

Naszym zdaniem, które potwierdzili również przedstawiciele innych RPO (9 z 15 badanych, przy kilku

wstrzymujących się od głosu), najlepszym rozwiązaniem jest określenia limitów procentowych cross-financingu na poziomie priorytetu. Daje większy margines możliwości

w zakresie projektu – mogą się trafić projekty wymagające większego limitu cross-financingu, a inne

mniejsze. Zatem takie podejście umożliwi elastyczne stosowanie zasad dotyczących cross-financingu na poziomie Działań / Poddziałań, a także na poziomie konkretnych projektów. Może tu wystąpić takie

zagrożenie w przypadku małego zainteresowania cross-financingiem, że w niektórych obszarach mechanizm ten w ogóle się nie pojawi (wówczas bez określania maksymalnych limitów na poziomie

projektu, kilka projektów mogłoby nadgonić wykorzystanie tego finansowania za całą oś

priorytetową).

Dlatego w takich przypadkach trzeba brać pod uwagę sytuację, że beneficjent może starać się

wykorzystać lukę w systemie i np. stworzyć projekt oparty wyłącznie o cross-financing (beneficjenci

mogliby składać miękkie projekty dopóki, dopóty byłyby środki z cross-financingu). Zatem pozostawienie nieokreślonego górnego limitu dla projektu nie jest dobrym rozwiązaniem.

Z drugiej strony jeżeli określimy limity procentowe tylko na poziomie priorytetu, wtedy trzeba

zorganizować mechanizmy monitorowania tego limitu, żeby nie został on przekroczony. Wydaje się jednak, że przy tak zaawansowanym lokalnym systemie informatycznym, jaki funkcjonuje w RPO

WSL – monitorowanie na bieżąco poziomu wykorzystanego cross-financingu nie będzie żadnym problemem.

Na podstawie przeprowadzonych badań, można zaproponować dwa rozwiązania:

pierwszym narzędziem zapewniania odpowiedniego poziomu cross-financingu jest określenie

maksymalnego limitu na poziomie priorytetu (10%), ale przy założeniu maksymalnego poziomu tego współfinansowania na poziomie projektu (np. 30-40%); takie rozwiązanie

wymaga zastosowania systemu monitorowania do zapewnienia, że limit 10% na poziomie

priorytetu nie zostanie przekroczony; drugim narzędziem jest określenie limitów cross-financingu na poziomie Działań / Poddziałań

w sposób adekwatny do specyfiki projektów; wówczas poziomy dla różnych Działań /

Poddziałań mogłyby być różne, natomiast maksymalny poziom wydatków z poziomu Działań / Poddziałań nie przekroczyłby 10% limitu na poziomie osi priorytetowej (takie rozwiązanie nie

wymagałoby stosowania specjalnego systemu monitorowania).

Przykład określania poziomu limitów dla hipotetycznego Działania przedstawiono poniżej:

Tabela 18. Przykład określania poziomu wydatków i limitu dla jednego z Działań.

Alokacja ogółem Cross-financing Alokacja na cross-

financing (10% alokacji na priorytet)

% cross-financing

Działanie 1.1 400 000 Nie N/d N/d

Działanie 1.2 500 000 Tak 100 000 20%

Działanie 1.3 200 000 Nie N/d N/d

Ogółem 1 100 000 100 000 20%



125

W przypadku, gdy chcemy zastosować cross-financing w jednym z trzech Działań przy alokacji na oś

wielkości 1,1 mln, na finansowanie krzyżowe możemy przeznaczyć 10%, a więc 100 tys. zł, co stanowi 20% wydatków kwalifikowanych Działania 1.2.

Jak można ocenić stopień wykorzystania cross-financingu w ramach programu współfinansowanego w ramach

EFRR, jakim jest RPO WSL w porównaniu do programu współfinansowanego z EFS, jakim jest PO KL?

W drugiej połowie 2011 r. na zlecenie IZ PO KL zostało zrealizowane badanie pt.: „Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki‟. Wyniki tego badania można wykorzystać jako materiał porównawczy

w odniesieniu do stopnia wykorzystania cross-financingu w ramach RPO WSL, co jest tym bardziej interesujące, że w przypadku PO KL mechanizm cross-financingu przebiega w odwrotną stronę (tj.

działania infrastrukturalne stanowią dopełnienie działań „miękkich”) niż w przypadku RPO WSL.

Pozwoli to spojrzeć z innej perspektywy na stosowanie cross-financingu w ramach RPO WSL.

Cross-financing wystąpił w blisko 2/3 zrealizowanych projektów PO KL. Średni poziom

w odniesieniu do wszystkich zrealizowanych projektów wyniósł 3,81% w przypadku cross-

financingu planowanego oraz 3,59% w przypadku cross-financingu rozliczonego. Wartość wydatków poniesionych w ramach cross-financingu stanowiła 2,82% całkowitych wydatków

rozliczonych w ramach PO KL. W odniesieniu do wszystkich zrealizowanych projektów w ramach PO KL wydatkowano 90% środków w ramach cross-financingu w stosunku do tego, co zostało zaplanowane.

Najwyższy poziom cross-financingu w projekcie wyniósł 23,6% wartości kosztów

kwalifikowalnych.90 W ramach RPO WSL średni poziom cross-financingu jest znacznie niższy, a przede wszystkim ma mniejszy zakres – wyniósł on dla Działania 2.2 – 4,2%, 5.2 – 3,7%, a 5.5 –

6,2%, przy czym jest to liczone dla tych projektów, w których cross-financing wystąpił.

Wykres 45. Rozkład projektów ze względu na poziom cross-financingu rozliczonego.

Źródło: Tarczewska-Szymańska M., Piróg K., Bochniewicz M., Pylak K. (2011), Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, Warszawa, s. 126.

Zatem w przypadku 23% projektów dotychczas zrealizowanych w ramach PO KL poziom cross-financingu przekroczył 7% wartości kosztów kwalifikowalnych. W przypadku RPO WSL poziom cross-

financingu przekroczył 7% w przypadku 28% projektów (ale jedynie spośród tych, które zakładały wykorzystanie cross-financingu). Zatem poziom ten – wbrew pozorom – jest dużo niższy niż w POKL

Poziom 7% został przekroczony w przypadku 26% projektów POKL o całkowitej wartości kosztów

kwalifikowanych mieszczących się w przedziale 100-200 tys. zł, 30% projektów o wartości kosztów kwalifikowalnych nie przekraczającej 50 tys. zł oraz, aż w przypadku 45% projektów mieszczących się

w przedziale kosztów kwalifikowalnych powyżej 50 tys. zł do 100 tys. zł.

90 Tarczewska-Szymańska M., Piróg K., Bochniewicz M., Pylak K. (2011), Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-

financingu w projektach realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, Warszawa, s. 125-126.

34,36%

20,50%22,01%

18,02%

4,81%

0,30%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

0% 0,01%-3% 3,01%-7% 7,01%-10% 10,01%-15% 15,01%-25%


126

Wyższy udział procentowy finansowania krzyżowego w PO KL wystąpił w przypadku mniejszych wartościowo projektów – jest on wyższy

w przypadku projektów o wartości kosztów kwalifikowalnych do 200 tys. niż

w przypadku projektów przekraczających tę wartość.

Wykres 46. Udział projektów wykazujących poziom cross-financingu przekraczający 7% we wszystkich projektach wykazujących to finansowanie w zależności od wielkości wydatków kwalifikowanych w projektach.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z projektów uzyskanych od IZ RPO WSL.

W przypadku RPO WSL nie można dostrzec takich zależności. Mimo tego, że w przedziale wydatków

kwalifikowanych 200-500 tys. 31% projektów z cross-financingiem zaplanowało wydatki na ten cel

wyższe niż 7% wydatków kwalifikowanych, to w wyższych przedziałach udział takich projektów był podobny. Nawet przy całkiem dużych projektach (5-10 mln zł) w co czwartym projekcie z cross-

financingiem zaplanowano wydatki wyższe niż 7% wydatków kwalifikowanych.

Wynika to z tego, że w POKL zakup sprzętu lub wyposażenia do projektu z reguły ma określoną minimalną wartość, która powoduje w przypadku mniejszych projektów większy udział wydatków na

ten cel w ogólnej wartości projektu. W przypadku RPO WSL wydatki na cross-financing dotyczyły działań promocyjno-informacyjnych, które w większym stopniu były proporcjonalne do wydatków

inwestycyjnych.

Poziom cross-financingu jest najwyższy w przypadku szkół i placówek oświatowych, co można zinterpretować tym, że dla tego typu beneficjentów cross-financing stanowi możliwość doposażenia

instytucji w brakujący sprzęt w związku z odczuwanymi przez beneficjentów poważnymi niedoborami w tym zakresie. Można zatem stwierdzić, że w przypadku tego typu beneficjenta cross-financing

charakteryzuje się wysoką użytecznością, ponieważ znaczna część środków w przypadku projektów

realizowanych przez ten typ beneficjenta jest przeznaczana na wyposażenie pracowni komputerowych, co jest zarazem warunkiem koniecznym realizacji projektów, ponieważ bez tego niemożliwe byłoby

prowadzenie zajęć dla uczniów w ramach tych projektów. W przypadku projektów realizowanych przez szkoły i placówki oświatowe cross-financing charakteryzuje się również wysoką wartością dodaną,

ponieważ sprzęt zakupiony na potrzeby projektów może być wykorzystywany podczas realizacji innych

przedsięwzięć wspierających proces nauczania.

Najniższy poziom cross-financingu odnotowano w przypadku projektów realizowanych przez

przedsiębiorstwa, w związku z czym można stwierdzić, że dla tego typu beneficjentów możliwość

zakupu środków trwałych w ramach cross-financingu nie stanowi istotnej motywacji w aplikowaniu o środki w ramach PO KL.

0

1

1

2625

17 17

11

1

0

0% 0% 0%

31%

24% 24%

12%

27%

0% 0%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

0

5

10

15

20

25

30

0-50 tys. 50-100 tys. zł

100-200 tys. zł

200-500 tys. zł

0,5 mln-1 mln zł

1-2 mln zł 2-5 mln zł 5-10 mln zł 10-50 mln zł

50-100 mln zł

Liczba projektów z cross-financingiem

Udział projektów z poziomem cross-financingu przekraczającym 7% w projektach z cross-financingiem (prawa oś)


127

W ramach PO KL pozytywnie oceniono wpływ cross-financingu na osiąganie celów projektu i Programu. Przy czym specyfika tego mechanizmu jest

zupełnie inna. Sprzęt i wyposażenie kupowane w ramach projektów służy beneficjentom dłużej, przez co zarówno zapotrzebowanie, jak i poziom tego

finansowania w kolejnych projektach zmniejsza się. Ma ono zatem charakter

bardziej wspierający beneficjentów niż projekty.

Z drugiej strony ten mechanizm stosowany w RPO WSL i w PO KL ma ten sam cel i przynosi

podobne korzyści (umożliwienie realizacji, zapewnienie odpowiedniej jakości działań w projekcie). Różnica jest natomiast taka, że w przypadku PO KL mechanizm przyczynia się do unowocześnienia

i uatrakcyjnienia instytucji, natomiast w przypadku RPO WSL – do wzrostu świadomości istnienia instytucji, zwiększenia rynku lub zakresu usług. Oba mechanizmy prowadzą jednak do tego samego

celu – wzrostu liczby klientów / użytkowników itd.


128

2.7. Czynniki wpływające na realizację Programu

2.7.1. Wpływ zmian w dokumentach programowych na zwiększenie efektywności i skuteczności osiągania celów RPO WSL

Jakiego rodzaju zmiany (np. mające na celu poprawę bieżącego wdrażania, zwiększenia stopnia osiągania celów Programu, zmiany o charakterze strategicznym) wprowadzono w dokumentach programowych (m.in. RPO WSL, URPO WSL wraz z załącznikami) od początku realizacji RPO WSL? W jakim stopniu przyczyniły się do zwiększenia efektywności/ skuteczności osiągania celów Programu? Czy działania te skutkowały zwiększeniem aktywności i skuteczności beneficjentów w pozyskiwaniu środków RPO WSL?

Podczas analizy dokumentów źródłowych pogrupowano wprowadzone zmiany oraz oceniono ich

znaczenie ze względu na zwiększenie efektywności/skuteczności wdrażania Programu. Zmiany zostały podzielone na kilka grup (trzy pierwsze grupy zostały jedynie zliczone):

kosmetyczne – poprawa, ujednolicenie zapisów,

niezależne od IZ RPO WSL – zmiany wynikające z konieczności dostosowania do

zmieniających się dokumentów prawnych na szczeblu krajowym lub unijnym (zmiany ważne, ale niezależne od IZ RPO WSL),

poprawa bieżącego wdrażania – zmiany niewielkie, poprawiające skuteczność wdrażania,

w tym uszczelnianie zapisów, eliminowanie dziur w procedurach itp. (zmiany mało istotne)

zwiększenie stopnia osiągania celów Programu – zmiany poprawiające efektywność

uzyskiwania wskaźników realizacji celów lub lepiej dostosowujące projekty do celów RPO WSL (zmiany ważne)

zmiany o charakterze strategicznym – zmiana koncepcji realizacji Działań / Poddziałań RPO

WSL, zmieniająca podejście do wdrażania (zmiany kluczowe).

W okresie 2007-2012 przeprowadzono dwie zmiany głównego dokumentu RPO (6 sierpnia 2010 roku i 2 grudnia 2011 roku). Zmiany poczynione w 2010 roku dotyczyły głównie:

• kwestii poprawy i ujednolicenia zapisów np. wydzielenia mikroprzedsiębiorstw z MŚP, dodania bardziej trafnych kategorii interwencji 07 i 50 oraz wprowadzenia odpowiednich zmian w

podziale alokacji na te kategorie, czy też dodania wartości docelowych wskaźników

oszczędności czasu, • kwestii niezależnych od IZ, jak np. zmiany jednostki wskaźnika oszczędności czasu z euro na

zł, dostosowania zapisów do nowelizacji ustawy o finansach publicznych • poprawy bieżącego wdrażania m.in. organizacji wspólnych konkursów z podziałem puli na

małe i duże gminy zamiast organizować oddzielne konkursy, możliwości organizowania również otwartych naborów w takich Działaniach jak wsparcie udziału przedsiębiorców

w targach, wystawach i misjach gospodarczych, co poprawia sprawność funkcjonowania

• zwiększenia stopnia osiągania celów poprzez zagwarantowanie małym gminom 40% środków z osi priorytetowej II (bez indykatywnego podziału nie byłyby one zdolne zaabsorbować takiej

części środków), dodanie wskaźników produktu i rezultatu dla osi II, umożliwienie aplikowania o środki w ramach Działania 5.4 jednostkom sektora finansów publicznych

również nieposiadającym osobowości prawnej, rozszerzenie zakresu projektów

o modernizację źródeł ciepła (w Działaniu 5.3), zwiększenie alokacji na kat. 5 („dokapitalizowanie zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorców‟) jako bardziej

skuteczną w realizacji celów Programu.

Zmiany wprowadzone do RPO miały faktycznie wpływ na zwiększenie

stopnia osiągania celów Programu w dwóch przypadkach.

W Działaniu 5.4 w konkursie 05.04.00-106/10 złożono projekty o wartości o 4 mln wyższej niż

w konkursie z 2008 roku (przed zmianą). W Działaniu 5.3 z kolei wzrost zainteresowania aplikowaniem w 2011 roku zwiększył się o ponad 60%.

W 2011 roku zmiany w RPO dotyczyły:


129

• kwestii poprawy i ujednolicenia zapisów m.in. dostosowanie wskaźnika utworzonych miejsc

pracy brutto liczonych w liczbie zatrudnionych osób do ekwiwalentu pełnego czasu pracy, poprawa jednostki wskaźnika liczby osób niepełnosprawnych korzystających z udogodnień

powstałych w ramach wsparcia RPO (z tys. os. na osoby), a także wielu poprawek

redakcyjnych, • kwestii niezależnych od IZ, jak np. doprecyzowanie zapisów w celu uwzględnienia zmian

prawnych, wskazanie obszarów komplementarności między RPO WSL a Strategią Morza Bałtyckiego oraz zgodności z Strategią UE 2020 i raportem Polska 2030, ujednolicenie nazw

wskaźników z systemem KSI, • poprawy bieżącego wdrażania m.in. zwiększenia stopnia osiągania celów poprzez wzrost

wskaźnika produktu „Liczba projektów z zakresu bezpośredniego wsparcia inwestycyjnego dla

MSP‟ z 584 podmiotów do 2000 podmiotów w 2015 roku, zmniejszenie wartości wskaźnika produktu „Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w zakresie innowacji‟ w Poddziałaniu

1.2.3 w związku ze zmniejszeniem alokacji o 7%, a także wskaźnika „Liczba projektów promujących biznes i przedsiębiorczość‟ w Poddziałaniach 6.2.1 i 6.2.2 w związku z

wydzieleniem Poddziałania 6.2.3 („Rewitalizacja – JESSICA‟), dodanie przedsiębiorców

telekomunikacyjnych do typów beneficjentów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach osi II, a także zwiększenie alokacji o 34,2 mln euro dla RPO WSL o środki pochodzące

z KRW i dostosowania technicznego.

Część zmian w ostatniej grupie miała charakter mimo wszystko dostosowawczy tzn. zmieniający zapisy RPO WSL w kontekście uzyskanych wartości wskaźników, ale są też takie, jak dodanie grupy

przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co nie spowodowało wzrostu zainteresowania ostatnim konkursem (02.01.00-131/12). Jedynie ostatnia zmiana zwiększająca poziom alokacji dla całego

RPO WSL może przyczynić się do wzrostu osiągania celów Programu.

***

W przypadku URPO WSL oraz jego załączników91 zmian było znacznie więcej. Łącznie w okresie od 27 grudnia 2007 roku do 26 czerwca 2012 roku dokument ten zmieniano 38 razy. Łącznie

wprowadzono 968 zmian92, co można zobrazować w taki sposób, że średnio co 1,5 dnia w tym

okresie wprowadzano jedną zmianę. Skala zmian jest zatem znacząca. Z drugiej strony trzeba podkreślić, że są to w większości zmiany poprawiające bieżące zarządzanie.

Wykres 47. Liczba zmian w podziale na pięć grup wprowadzonych do URPO WSL w okresie 29 lipca 2008 roku i 26 czerwca 2012 roku.

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy dokumentów URPO WSL.

91 analizą objęto załącznik nr 2: Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków, nr 6: Kryteria wyboru projektów oraz nr 9:

Zestawienie wskaźników produktu i rezultatu. 92 z powodu braku dokumentów prezentujących zmiany w URPO WSL analizą nie objęto trzech pierwszych zmian tj. wersji

z dnia 27 grudnia 2007 roku, wersji z 28 lutego 2008 roku i wersji z 5 czerwca 2008 roku.

181

97

521

162

70

100

200

300

400

500

600

Kosmetyczne Niezależne od IZ RPO

WSL

Poprawa bieżącego

wdrażania

Zwiększenie stopnia

osiągania celów Programu

Zmiany o charakterze

strategicznym


130

Najwięcej zmian dotyczyło ujednoliceń, doprecyzowań i uzupełnień, które miały wpływ na pracę

i bieżące wdrażanie, ale nie zwiększało stopnia osiągania celów Programu, a tym bardziej nie miało charakteru strategicznego.

Co do zmian mających wpływ na poziom osiąganych celów w URPO – głównie były to zmiany:

• dotyczące wydzielenia dwóch nowych Poddziałań (1.2.4 i 6.2.3), • we wskaźnikach (dodawano i usuwano, zmieniano zwykłe wskaźniki na kluczowe i odwrotnie),

• w wagach przy kryteriach oceny, co wpływało na ocenę projektów,

• w wielkościach alokacji, w pewnym momencie (mniej więcej od listopada 2010 roku) zaczęły się pojawiać, najczęściej na skutek oszczędności, przesunięcia alokacji na Działania /

Poddziałania charakteryzujące się dużym zainteresowaniem wśród wnioskodawców (np. Poddziałanie 4.1, 4.2, 5.2, 6.2.1, 7.1.1, 9.1 i inne).

Najwięcej zmian dotyczyło usprawnienia realizacji Programu, przy czym nie zawsze oznaczało to

ułatwienia dla beneficjentów. Wbrew pozorom uszczelnianie zapisów, np. zmniejszenie katalogu

wydatków kwalifikowanych, doprecyzowanie typu projektu, ograniczenie liczby składanych wniosków w jednym konkursie, wprowadzenie nowego dokumentu do dokumentacji konkursowej – może

powodować utrudnienia w realizacji projektów przez beneficjentów (mimo usprawnień w samym procesie wdrażania Programu).

Nasza ocena jest właśnie ambiwalentna. Z jednej strony analiza zmian wykazała dużą dbałość IZ RPO WSL o zgodność dokumentów ze zmianami

przepisów prawnych, uszczelnienie i usprawnienie wdrażania Programu, uproszczenie dokumentacji projektowej oraz zwiększenie możliwości

realizacji celów (przesunięcia alokacji, doprecyzowanie kryteriów

i wskaźników). Z drugiej jednak strony dla beneficjentów zmiany te często okazywały się dodatkowym utrudnieniem podczas składania i realizacji

projektów.

W przypadku IZ RPO WSL zmiany były czysto wdrożeniowe. Skala zmian nie była duża. Najczęściej

potrzeba wynikała ze zmian w przepisach, które blokowały ogłaszanie konkursów. Zmieniały się także pule alokacji, przesuwano środki, zmieniano harmonogramy konkursów, kryteria, wagi. Zmieniały się

także wskaźniki, zmniejszały się ich wartości docelowe. Czasem doprecyzowane były typy beneficjentów, dokładano nowe typy beneficjentów, jak w osi II („Społeczeństwo informacyjne‟). Jeśli

jakiś typ projektu nie był realizowany w danym Działaniu, to uzupełniano go o nową kategorię

interwencji. Zmieniała się też lista projektów kluczowych. Zatem jak widać, pewne zmiany miały wpływ na osiąganie celów Programu. Siłą rzeczy takie zmiany musiały doprowadzić do zwiększenia

aktywności i skuteczności beneficjentów w pozyskiwaniu środków RPO WSL.

Jak powiedzieli przedstawiciele IP2 podczas wywiadu, w trakcie realizacji Programu IP2 wprowadzała zmiany związane z kwestią wskaźników rzeczowych, zmiany w regulaminach konkursowych,

w kryteriach wyboru projektów, które były nastawione na wykorzystanie alokacji, ale były też działania upraszczające. Ważną zmianą było połączenie działań dla mikro, małych i średnich

przedsiębiorstw, ponieważ występowały problemy związane z przechodzeniem przedsiębiorstw

z jednej kategorii do drugiej w trakcie ich udziału w Programie (zmieniała się wielkość przedsiębiorstwa np. pomiędzy złożeniem wniosku czy też zakwalifikowaniem do dofinansowania

a podpisaniem umowy i firma przestawała się kwalifikować do danego Poddziałania). Równie istotna była zmiana polegająca na połączeniu wniosku o dofinansowanie i biznes planu – to było

bardzo dobre rozwiązanie, bo przyspieszyło ocenę i usunięto rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami.

Siłą rzeczy beneficjenci nie mogli zauważyć takich zmian jak re-alokacje, czy wydzielanie nowych

Poddziałań, bowiem zwykle odnajdują się oni w zastanej rzeczywistości (musieliby na bieżąco śledzić to co się dzieje w Programie). Mimo tego, jedynie co siódmy beneficjent zauważył zmiany

w dokumentach programowych, które miały wpływ na przygotowanie i realizację jego

projektu.


131

Wykres 48. Odsetek beneficjentów, którzy wskazali na zmiany w dokumentach programowych mających wpływ na przygotowanie i realizację ich projektów.


Spośród tych, którzy zauważyli zmiany (13% badanych beneficjentów), większość zauważyła

zmiany mogące oddziaływać pozytywnie na ich projekty (chociaż odsetek zmian mogących

wpływać negatywnie jest niewiele mniejszy).

ZMIANY MOGĄCE WPŁYWAĆ POZYTYWNIE ZMIANY MOGĄCE WPŁYWAĆ NEGATYWNIE

Wykres 49. Odsetek beneficjentów, którzy wskazali na zmiany w dokumentach programowych mających wpływ na przygotowanie i realizację ich projektów w podziale na rodzaj zmiany.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=61]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy wskazali na zauważenie zmian w dokumentach programowych.

Jak widać, co dziesiąty beneficjent docenił uproszczenie dokumentacji aplikacyjnej (np.

usunięcie załącznika c – oświadczenia wnioskodawcy dotyczącego wpływu projektu na obszary objęte

siecią NATURA 2000; załącznika d – oświadczenia o dostosowaniu projektu do wymagań prawa unijnego w zakresie postępowania OOŚ; załącznika e – oświadczenia o zgodności projektu

z wymaganiami prawa unijnego w zakresie postępowania OOŚ) oraz ułatwienie procedury składania wniosków (zmiany w kryteriach formalnych i merytorycznych, dodanie procedury

13% 75% 12%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Beneficjent pamięta zmiany w dokumentach programowych, które miały

wpływ na przygotowanie i realizację jego projektu

Nie było zmian mających wpływ na przygotowanie lub realizację projektu

beneficjenta


6,2%

10,6%

10,8%

1,2%

7,2%

7,1%

0%10%20%30%40%

Dodanie nowego typu beneficjenta

Uproszczenie dokumentacji aplikacyjnej

Ułatwienie procedury składania wniosków

Wprowadzenie łatwego do spełnienia kryterium wyboru

Ułatwienie zasad realizacji projektu

Zwiększenie katalogu wydatków kwalifikowanych

1,2%

4,9%

1,2%

8,4%

9,6%

7,4%

9,6%

0% 10% 20% 30% 40%

Usunięcie nowego typu beneficjenta lub wykluczenie

sektora działalności gospodarczej

Wprowadzenie do dokumentacji aplikacyjnej

nowego dokumentu trudnego do uzyskania

Utrudnienie procedury składania wniosków

Wprowadzenie ciężkiego do spełnienia kryterium wyboru

Utrudnienie zasad realizacji projektu

Zmniejszenie katalogu wydatków kwalifikowanych

Uszczelnienie zapisów dotyczących typu projektu lub

działań w ramach projektu


132

konkursowej dla typu projektu 2 w ramach Poddziałania 1.1.1). Nieco mniej zauważyło ułatwienie

zasad realizacji projektu i zwiększenie katalogu wydatków kwalifikowanych. Oprócz standaryzowanych odpowiedzi pojawiło się wiele innych zmian, które z reguły miały obojętny wpływ

na przygotowanie i realizację projektów.

Co dziesiąty respondent zauważył zmiany mogące utrudnić przygotowanie i realizację ich projektów dotyczące utrudnienia zasad realizacji projektu, a także uszczelnienia zapisów.

Co jedenasty respondent zauważył wprowadzenie trudnego kryterium (np. w niektórych

konkursach, w tym w Poddziałaniu 1.2.3, dodano kryterium ograniczające liczbę składanych wniosków – w ramach danego naboru wnioskodawca może złożyć jeden projekt, w Poddziałaniu 1.2.4

wprowadzenie kryterium „Wpływ realizacji projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny województwa śląskiego‟, czy w Działaniu 2.1 wprowadzenie dla typu 4 kryterium „Realizacja projektu na obszarze o

niskim poziomie rozwoju infrastruktury teleinformatycznej‟). Co trzynasty respondent doświadczył zmniejszenia katalogu wydatków kwalifikowanych (np. usunięcia podatku VAT z katalogu

kosztów kwalifikowanych)

Co ciekawe, zapytano beneficjentów, jaki dokładnie wpływ (pozytywny, negatywny, czy obojętny) miały zaobserwowane przez nich zmiany na przygotowanie i realizację przez nich projektów.

Większość beneficjentów określiła go obojętnie tzn. zmiany nie wpłynęły ani pozytywnie, ani

negatywnie na przygotowanie i realizację projektów.

Wykres 50. Wpływ zmian w dokumentach programowych na przygotowanie i realizację ich projektów przez beneficjentów RPO WSL.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=45]. Pytanie dotyczyło tylko tych respondentów, którzy wskazali na zmiany w dokumentach programowych.

Spora część respondentów (co trzeci) stwierdziła, że zmiany w dokumentach programowych

wpłynęły na utrudnienia w realizacji ich projektów, a tylko w co piątym przypadku – zmiany

ułatwiły realizację projektów.

O ile dla całego systemu wdrażania wprowadzane zmiany należy ocenić

pozytywnie, o tyle dla beneficjentów miały one niewielkie znaczenie – 13% z nich zauważyło takie zmiany. Wpływ zmian był w większości obojętny,

niemniej jednak w co trzecim przypadku – utrudniał przygotowanie

i realizację projektów.

W ramach analizy poziom zainteresowania beneficjentów poszczególnymi konkursami oraz ich skuteczność odniesiono do osi czasu, na której zaznaczono również zmiany i ich znaczenie (poprzez

liczbę poszczególnych rodzajów zmian). Zweryfikowano, czy istnieje korelacja pomiędzy liczbą i wagą zmian a aktywnością i skutecznością beneficjentów. Analiza jednak nie wykazała jakichkolwiek

korelacji, a w przypadku konkursów ogłaszanych przez IP2 – w większości przypadków

7% 25% 43% 11% 7% 7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Znacząco utrudniły jego realizację

Utrudniły jego realizację

Ani nie utrudniły, ani nie ułatwiły

Ułatwiły jego realizację

Znacząco ułatwiły jego realizację



133

zauważono wzrost odsetka odrzucanych projektów pod względem formalnym i

merytorycznym.

2.7.2. Brak zainteresowania aplikowaniem o środki w ramach RPO WSL

W przypadku jakich typów beneficjentów i typów projektów zidentyfikowano brak zainteresowania aplikowaniem o środki w ramach RPO WSL? Jakie można wskazać powody takiej sytuacji? Jakie działania należałoby podjąć, aby zachęcić wskazane typy beneficjentów do ubiegania się o wsparcie w ramach Programu?

Analizę rozpoczęto od sporządzenia listy potencjalnych typów beneficjentów i typów projektów w podziale na poszczególne Działania / Poddziałania. Wykorzystano do tego zapisy URPO WSL (pkt 14

i 18.a opisu działań). Następnie przeanalizowano dane z dokumentacji projektowej (dane z LSI) w podziale na projekty złożone i wybrane. Dzięki temu określono udział poszczególnych typów

beneficjentów i typów projektów w składanych projektach w poszczególnych Działaniach /

Poddziałaniach.

Przed przedstawieniem wyników, warto zwrócić uwagę na kilka kwestii zauważonych podczas analizy.

Okazuje się, że można wskazać takie typy beneficjentów z podpisanych umów w ramach niektórych działań, które nie zostały bezpośrednio

wskazane w URPO WSL.

Mimo, że teoretycznie typy beneficjentów można przyporządkować do innych grup (szczególnie

pojemna jest kategoria: jednostki sektora finansów publicznych), to jednak wyszczególnienie dokładnie tych typów w innych Działaniach, skłania do uporządkowania katalogu typów

beneficjentów w całym URPO WSL. Szczegółowo problemy te przedstawia poniższa tabela:

Tabela 19. Wykaz typów beneficjentów, dla których podpisywano umowy, a które nie występują w wykazie typów beneficjentów w URPO WSL.

Działanie / Poddziałanie

Typy beneficjentów, z którymi podpisano umowy, a które nie występują w URPO WSL

Przykład beneficjenta

1.3 Jednostki organizacyjne JST posiadające osobowość prawną

Zamek Cieszyn

2.1 Publiczne oraz niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej świadczące usługi w publicznym systemie ochrony zdrowia

Samodzielny Publiczny Centralny Szpital Kliniczny im. prof. Kornela Gibińskiego Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach

2.2 Organizacje pozarządowe Fundacja Informatyki i Zarządzania

Publiczne oraz niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej świadczące usługi w publicznym systemie ochrony zdrowia

Centrum Pediatrii im. Jana Pawła II w Sosnowcu

Jednostki naukowe Centrum Onkologii - Instytut im. M. Skłodowskiej-Curie Oddział w Gliwicach

3.1.2 Publiczne oraz niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej świadczące usługi w publicznym systemie ochrony zdrowia

Uzdrowisko Goczałkowice - Zdrój Wojewódzki Ośrodek Reumatologiczno - Rehabilitacyjny


Związek Międzygminny Panki-Przystajń ds. Ochrony Wód

5.2 Publiczne oraz niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej świadczące usługi w publicznym systemie ochrony zdrowia

Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr 7 Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach Górnośląskie Centrum Medyczne im. prof. Leszka Gieca

5.3 Szkoły wyższe Uniwersytet Śląski w Katowicach


Miejskie Zakłady Opieki Zdrowotnej w Żorach sp z o.o.


Wojewódzkie Centrum Pediatrii "Kubalonka" w Istebnej

5.4 Szkoły wyższe Uniwersytet Śląski w Katowicach


134

Jednostki naukowe Główny Instytut Górnictwa


Muzeum Śląskie w Katowicach

6.2.1 Jednostki organizacyjne JST posiadające osobowość prawną

Muzeum Górnictwa Węglowego w Zabrzu

6.2.2 Jednostki organizacyjne JST posiadające osobowość prawną

Rydułtowskie Centrum Kultury


Specjalistyczny Zespół Chorób Płuc i Gruźlicy w Bystrej

8.3 Jednostki naukowe Główny Instytut Górnictwa

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy zapisów URPO WSL oraz danych uzyskanych z LSI.

Wynikiem analizy było wskazanie, która grupa beneficjentów nie aplikowała o środki w danym

Działaniu / Poddziałaniu, a także które typy projektów nie cieszyły się zainteresowaniem wśród wnioskodawców.

Typy beneficjentów nie aplikujących o środki z RPO WSL

Analiza wykazała, że następujące grupy beneficjentów nie mają możliwości aplikowania o środki:

• Parki narodowe i krajobrazowe, • Podmioty zarządzające parkami przemysłowymi i technologicznymi,

• Grupowe lub indywidualne praktyki lekarskie i pielęgniarskie, prowadzące działalność w publicznym systemie ochrony zdrowia,

• Placówki naukowe i jednostki organizacyjne Polskiej Akademii Nauk, prowadzące działalność edukacyjną,

• Jednostki badawczo-rozwojowe prowadzące działalność edukacyjną,

• Podmioty działające w oparciu o umowę/ porozumienie zgodne z zapisami ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym,

• Instytucje wspierające rozwój przedsiębiorczości posiadające osobowość prawną, które nie działają dla zysku lub przeznaczają zysk na cele statutowe.

Przyczyny braku aplikowania niektórych typów beneficjentów rozwiali przedstawiciele IZ RPO WSL. Nie

aplikowanie o środki wynika z tego, że beneficjentem zgodnie z ustawą może być jednostka posiadająca osobowość prawną. Np. WIOŚ, policja, straż pożarna, czy PAN są jednostkami skarbu

państwa, ale nie posiadają osobowości prawnej. Co więcej, w imieniu instytucji kultury występowały

gminy, a IOB-y – w imieniu podmiotów zarządzających parkami, natomiast praktyki lekarskie występują jako NZOZ-y.

Zasada równości (analizowana w rozdz. 3) wskazuje, że wszystkie grupy beneficjentów miały równy

dostęp do aplikowania (nie odnaleziono w kryteriach wyboru zapisów ograniczających szanse jakichś grup beneficjentów), chociaż oczywiście poszczególne Działania i Poddziałania są skierowane głównie

do jednej lub kilku najważniejszych grup, najczęściej jednostek samorządu terytorialnego i przedsiębiorców, ale także szkół wyższych, jednostek ochrony zdrowia, spółdzielni mieszkaniowych

itp. Pozostałe grupy beneficjentów są wpisywane na zasadzie wskazania wszystkich możliwości oraz właśnie po to, aby zapewnić równy dostęp wszystkich potencjalnych wnioskodawcom. Trudno jest

zatem rozpatrywać brak zainteresowania ze strony tych grup w kontekście źle przygotowanej

interwencji. Nie wydaje się również, żeby grupy te były gorzej informowane o możliwościach finansowania swoich projektów lub w inny sposób ograniczano im dostęp do funduszy.

Dlatego nie proponujemy w tym zakresie żadnych zmian i rekomendacji.

Typy projektów nie wykorzystywane przez beneficjentów RPO WSL W ramach badania przeprowadzono analizę wykazywanych przez beneficjentów w dokumentacji

aplikacyjnej typów projektów. Przyczyny braku zainteresowania określonymi typami projektów zostały

wyznaczone za pomocą analizy dokumentacji konkursowych, wywiadów z beneficjentami i przedstawicielami IZ RPO WSL i IP2. Analiza wykazała, że wiele typów projektów nie jest w


135

ogóle realizowana w różnych Działaniach. Co dziesiąty typ projektu w ogóle nie jest

wykorzystywany przez beneficjentów, a co trzeci stanowi mniej niż 5% projektów w danym Działaniu lub Poddziałaniu. Dziwi to przedstawicieli IZ, bowiem typy projektów zostały zaplanowane w

konsultacjach z potencjalnymi beneficjentami. Przyczyny muszą zatem wynikać z innych czynników niż

brak potrzeb. Bardziej pasuje tu hierarchia potrzeb, która nakazuje realizację najpierw najbardziej potrzebnych projektów.

W ramach Poddziałania 1.1.1 („Infrastruktura rozwoju gospodarczego‟) beneficjenci składali wnioski

dotyczące typów projektów objętych konkursach. Natomiast cztery typy projektów nie zostały objęte dotychczasowymi dwoma konkursami, stąd niemożliwe było zbadanie poziomu zainteresowania wśród

beneficjentów. Chodzi tu o następujące typy: : centra wsparcia przedsiębiorczości,

infrastruktura instytucji otoczenia biznesu,

rozwój oferty sieci instytucji otoczenia biznesu,

usługi doradcze dla instytucji zarządzających parkami przemysłowymi, technologicznymi oraz

inkubatorami przedsiębiorczości.

W ramach Poddziałania 1.2.1 („Mikroprzedsiębiorstwa‟) nie odnotowano zainteresowania typami projektów dotyczącymi:

dostosowywania technologii i produktów do wymagań dyrektyw unijnych,

zastosowania i wykorzystania technologii gospodarki elektronicznej (e-biznesu),

zastosowania i wykorzystania technologii informatycznych i komunikacyjnych (ICT)

w procesach zarządzania przedsiębiorstwem. Powyższe typy projektów były objęte konkursem SCP-01.02.01-001/08, niemniej jednak złożono

niewiele takich projektów. Przyczyny mogą być różne. Beneficjenci wskazywali na brak wiedzy

odnośnie tego typu projektów, brak potrzeby takich działań (wobec możliwości realizacji większych wartościowo i bardziej potrzebnych przedsiębiorstwu inwestycji), a także brak środków na takie

działania, które należą raczej do działań uzupełniających. Podobnie jak w przypadku targów i misji można organizować specjalne konkursy poświęcone działaniom ICT (jak pokazały analizy w

rozdz. 2.1.3 projekty dotyczące technik informacyjno-komunikacyjnych nie cieszyły się zainteresowaniem w żadnej z osi oprócz osi II).

W ramach Poddziałań 1.2.2 („Małe i Średnie Przedsiębiorstwa‟) i 1.2.4 („Mikro, małe i średnie

przedsiębiorstwa‟) beneficjenci nie złożyli żadnego wniosku dotyczącego: rozpoczęcia lub rozwoju działalności eksportowej i usług doradczych w tym zakresie,

dostosowywania technologii i produktów do wymagań dyrektyw unijnych,

zastosowania i wykorzystania technologii gospodarki elektronicznej (e-biznesu),

zastosowania i wykorzystania technologii informatycznych i komunikacyjnych (ICT)

w procesach zarządzania przedsiębiorstwem oraz usług doradczych w tym zakresie,

usług doradcze w zakresie projektowania, wdrażania i doskonalenia: nowego produktu lub

usługi, planów marketingowych, strategii rozwoju firmy,

usług doradczych dotyczących połączeń dokonujących się pomiędzy MŚP.

Powyższe typy projektów były objęte konkursami SCP-01.02.02-002/08 oraz SCP-01.02.04-018/11 i SCP-01.02.04-010/09, niemniej jednak złożono niewiele takich projektów (jedynie w przypadku usług

doradczych nie złożono żadnych wniosków). Beneficjenci wskazują na zbyt wysokie koszty przygotowania tego typu projektów wobec korzyści (dotacji) jakie mogą uzyskać. Mówi się tu również

o zbyt zawiłych i czasochłonnych procedurach i zbyt skomplikowanej dokumentacji. Dlatego takie

projekty, a szczególnie e-usługi i usługi doradcze beneficjenci wolą prowadzić we własnym zakresie, bowiem są w stanie sami je udźwignąć. Przedsiębiorcom głównie chodzi o projekty inwestycyjne, które

wymagają znaczących środków finansowych. W tym przypadku można rekomendować jedynie uproszczenie procedur (np. na zasadzie mikrograntów), natomiast jeżeli chodzi o usługi doradcze

rekomenduje się ich przeniesienie do Działania dla instytucji doradczych. Wówczas doradztwo byłoby maksymalnie uproszczone (projekt rozliczałaby firma doradcza).

W ramach Poddziałania 1.2.3 („Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP‟) nie odnotowano

zainteresowania typami projektów dotyczącymi: rozwoju działalności B+R w przedsiębiorstwach,


136

usług doradczych związanych z wdrażaniem strategii rozwoju przedsiębiorstwa w oparciu

o nowe technologie i rozwiązania innowacyjne,

usług doradczych w zakresie powstawania firm opartych na wysokich technologiach lub

zamierzających rozpocząć wytwarzanie wyrobów lub usług nowych na rynku polskim. Powyższe typy projektów były objęte konkursami SCP-01.02.03-020/12, SCP-01.02.03-012/10 i SCP-

01.02.03-006/09. Jeżeli chodzi o usługi doradcze, to zostały one omówione wyżej, natomiast w przypadku rozwoju działalności B+R powodów jest kilka. Po pierwsze, przedsiębiorstwa nie są

zainteresowane rozwijaniem takiej działalności, jest ona dla nich zbyt skomplikowana na etapie

przygotowania, jak i realizacji (wolą wdrażać i komercjalizować technologię i produkty innowacyjne). Po drugie, tego typu projekty wymagają bardziej strategicznego i długofalowego określenia celów. Po

trzecie, ze względu na coraz trudniejszą sytuację na rynku, a z drugiej strony – kosztowną realizację i niepewność co do zysków – niechęć do podejmowania ryzyka. Podkreślano tutaj również brak

namacalnych efektów takich projektów. Zatem w przypadku działalności B+R bardziej należy skupić

się na kupowaniu wiedzy od jednostek B+R (typ 1), ale także na rozwijaniu współpracy między przedsiębiorcami i między przedsiębiorcami a jednostkami B+R, a także na

udostępnianiu laboratoriów wraz z wyposażeniem przedsiębiorcom w ramach parków technologicznych, centrów doskonałości itp. Wówczas ryzyko niepowodzenia zostanie

przeniesione na zewnętrzne instytucje i rozłożone na wszystkich użytkowników parków i innych tego

typu instytucji.

W ramach Działania 1.3 („Transfer technologii i innowacji‟) beneficjenci złożyli najmniej wniosków

dotyczących:

zakupu usług doradczych w zakresie usprawnienia innowacji i/lub transferu technologii, w tym

związanych z tworzeniem i rozwojem sieci współpracy pomiędzy sektorem badawczo-rozwojowym a przedsiębiorcami (nie złożono żadnego wniosku),

tworzenia i rozwoju sieci instytucji otoczenia biznesu oraz ich współpracy z sieciami

międzynarodowymi w zakresie innowacji i/lub transferu technologii (złożono dwa wnioski, ale żaden nie został wybrany),

dostosowywania laboratoriów świadczących usługi dla gospodarki do wymagań dyrektyw

unijnych (podobnie złożono dwa wnioski, ale żaden nie został wybrany). Powyższe typy projektów były realizowane w dwóch grupach – dotyczących parków, centrów itp. oraz

sieci instytucji otoczenia biznesu i klastrów. W każdej z tych dwóch grup można było zauważyć jeden

lub dwa typy wiodące, które interesowały wnioskodawców najbardziej. Wygląda na to, że beneficjenci raczej starali się wykorzystać podstawowe możliwości, jakie dają konkursy niż realizować działania

poboczne. W przypadku pierwszego typu pojawiło się również stwierdzenie, że przedsiębiorcy bali się, że ktoś ukradnie ich pomysł, chociaż powoli ta sytuacja się zmienia. Przedsiębiorcy stają się bardziej

otwarci. Rozwiązaniem braku zainteresowania mogłoby być włączenie (obligatoryjne) dwóch

pierwszych typów do projektów dotyczących klastrów (być może w niektórych konkursach). W przypadku ostatniego typu przyczyną braku zainteresowania jest zbyt wysoki koszt

przygotowania projektu do efektów (beneficjenci wolą dostosowywać laboratoria we własnym zakresie). Dlatego jedynym rozwiązaniem jest wprowadzenie obligatoryjności tego typu

projektu w przypadku typów 1 lub 2 w taki sposób, że w przypadku przebudowy i modernizacji danej instytucji, po realizacji projektu wszystkie jej laboratoria muszą być

dostosowane do wymogów unijnych.

W ramach Działania 4.1 („Infrastruktura kultury‟) nie złożono wniosków dotyczących: rewitalizacji, konserwacji, renowacji, rewaloryzacji, remontu, przebudowy lub adaptacji

publicznych obiektów poprzemysłowych wraz z ich otoczeniem oraz ich przystosowanie na

cele kulturalne,

zabezpieczenia obiektów dziedzictwa kulturowego na wypadek zagrożeń,

tworzenia i rozwoju szlaków dziedzictwa kulturowego,

digitalizacji zasobów dziedzictwa kulturowego.

Niewielkie zainteresowania pierwszym typem projektów wynika z wielu przyczyn: braku wizji funkcjonowania takich obiektów, zbyt wysokich kosztów bieżących powodujących problemy

z utrzymaniem, nieuregulowane sprawy własnościowe, zbyt skomplikowanych projektów oraz ważniejszych potrzeb w innych obszarach. Zabezpieczenie obiektów dziedzictwa kulturowego na

wypadek zagrożeń mogłoby być działaniem obowiązkowym przy realizacji podstawowych typów


137

projektów (1-3). Z kolei dla szlaków dziedzictwa kulturowego (na które nie złożono żadnego

projektu) i digitalizacji można ogłaszać oddzielne konkursy, ponieważ są to projekty ważne dla osiągnięcia celów priorytetu, ale najwidoczniej beneficjenci mają ważniejsze potrzeby związane

z infrastrukturą kultury.

W ramach Działania 4.3 („Promocja kultury‟) beneficjenci złożyli najmniej wniosków dotyczących przygotowania programów rozwoju i/ lub promocji lokalnych i regionalnych produktów kulturowych.

Widać tutaj problemy organizacyjne i społeczne. Po pierwsze, beneficjenci wskazali na niewielką liczbę

takich produktów, co może nie jest dobrym argumentem, bowiem strategia może obejmować nawet jeden projekt. Po drugie, co jest istotne, produkty te są często rozproszone, posiadają je osoby

fizyczne, a nie instytucje, co utrudnia nawiązanie współpracy i stworzenie ram prawnych starania się o środki z RPO WSL. Po trzecie, beneficjenci wskazują na słabą jakość tych produktów i trudności

w znalezieniu podstaw do odpowiedniej promocji. Tu również nie można się zgodzić z tym stwierdzeniem, bowiem strategia mogłaby właśnie tworzyć podstawy rozwoju i uatrakcyjnienia oferty.

Zatem przede wszystkim można w tym przypadku zdiagnozować brak odpowiedniej wiedzy o tym, co

miałoby być przedmiotem projektu. Rekomenduje się tu spotkanie z potencjalnymi wnioskodawcami i wyjaśnienie, jak dany projekt miałby wyglądać i na czym się koncentrować.

W ramach Działania 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟) złożono niewiele wniosków

dotyczących: elementów systemów ciepłowniczych, a także wyposażenie systemów ciepłowniczych

w instalacje ograniczające emisje zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do powietrza,

budowy infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł

odnawialnych – energii z biomasy (tu nie złożono żadnego projektu) i pozostałych źródeł (np. energetyki geotermalnej, biogazu, energetyki wodnej).

Przyczyną niewielkiego zainteresowania pierwszym typem są wysokie koszty w stosunku do możliwych

korzyści, brak korzyści finansowych z montażu instalacji filtrów do oczyszczania powietrza, a także brak takich systemów, albo brak prawa własności do sieci. Inną kwestią było preferowanie projektów

dotyczących termomodernizacji budynków. Brak projektów dotyczących energii z biomasy i pozostałych źródeł wynika z niedopuszczenia do składania wniosków przedsiębiorców –

producentów energii. Dodanie przedsiębiorców do typów beneficjentów kwalifikujących się dofinansowania w ramach tego Działania nastąpiło dopiero w grudniu 2011 roku, zatem mogłyby być

widziane dopiero od tego momentu (nie ogłaszano jednak od tego czasu żadnych konkursów).

W ramach Działania 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟) beneficjenci złożyli najmniej wniosków dotyczących tworzenia map zalewowych dla obszarów określonych w ustawie Prawo wodne, co wynika

z ograniczonych potrzeb w tym zakresie.

W ramach Działania 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟) nie odnotowano zainteresowania typem projektu dotyczącym przywracania drożności korytarzy ekologicznych, wraz z kampaniami

promocyjno-edukacyjnymi. Zdaniem beneficjentów, tego typu projektów jest zdecydowanie mniej

w stosunku do innych projektów (są to działania specjalistyczne i bardzo skomplikowane). Przez to, takie projekty nie są wspierane przez lokalne władze.

W ramach Działania 6.1 („Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu‟) beneficjenci nie złożyli

żadnego wniosku dotyczącego: strategicznych obiektów systemu transportu publicznego decydujących o międzynarodowych

połączeniach regionu (z wyłączeniem środków transportu),

tworzenia i rozwoju stref aktywności gospodarczej w szczególności na terenach

poprzemysłowych. W przypadku pierwszego typu projektu głównym zainteresowaniem cieszyły się jednak środki

transportu. Podobnie jak w przypadku Działania 7.2 nie składano projektów dotyczących linii

i systemów komunikacyjnych. Beneficjenci sugerują brak wkładu własnego, ale najprawdopodobniej potrzeby beneficjentów koncentrują się wokół środków komunikacji. Dlatego w tym zakresie konieczne

jest rozdzielenie konkursów na systemy transportu publicznego. Proponuje się również rozważenie możliwości przygotowania koncepcji rozwoju takich systemów w miastach objętych

wsparciem tak, aby powstała strategia możliwa do realizacji poprzez projekty. Projekty dotyczące stref aktywności gospodarczej powodują problemy nie tylko w tym Działaniu (por. niżej). Pośród

różnych powodów takiej sytuacji, wypowiadanych przez beneficjentów, najbardziej przekonywujący


138

jest powód dotyczący problemów z uruchomieniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa

zlokalizowane w takich strefach. Beneficjenci obawiają się, że wprowadzenie przedsiębiorców spowoduje objęcie tych projektów pomocą publiczną i tym samym znaczące obniżenie poziomu

dofinansowania.

W ramach Poddziałania 6.2.1 („Rewitalizacja – „duże miasta”‟) i 6.2.2 („Rewitalizacja – „małe miasta”‟) nie odnotowano zainteresowania kompleksowym przygotowaniem terenu przeznaczonego

pod działalność gospodarczą, z wyłączeniem infrastruktury służącej mieszkańcom (z tego samego

powodu, co wyżej w przypadku stref aktywności gospodarczej). Mimo złożenia jednego projektu z tego zakresu, nie został on dopuszczony do dofinansowania.

W ramach Poddziałania 7.1.1 („Modernizacja i rozbudowa kluczowych elementów sieci drogowej‟) zainteresowanie było niewielkie typami projektów dotyczącymi:

przebudowy dróg krajowych w zakresie zaakceptowanym przez Komisję Europejską,

tworzenia obszarowych systemów sterowania ruchem drogowym.

W przypadku pierwszego typu projektu beneficjenci wskazywali na problemy ze strony IZ RPO WSL,

a także na zbyt długie oczekiwanie ze strony KE na zgodę. W przypadku drugiego typu projektu na takim wyniku zaważyły ważniejsze potrzeby. Beneficjenci wolą na początku remontować lub

rozbudowywać istniejące ciągi drogowe, a dopiero później angażować się w systemy sterowania ruchem. Zatem oba typy projektów czekają na swoją kolej i będą w przyszłości realizowane

w większym stopniu.

W ramach Poddziałania 7.1.2 („Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową‟) beneficjenci nie byli w dużym stopniu zainteresowani:

budową obiektów inżynierskich zlokalizowanych w ramach ciągów drogowych,

tworzeniem obszarowych systemów sterowania ruchem drogowym.

Beneficjenci nie chcą angażować się w budowę obiektów inżynierskich, bowiem są one bardzo

kosztowne, a efekty dla użytkowników – stosunkowo niewielkie (w porównaniu np. do przebudowy drogi). Budowa takich obiektów powoduje też wiele problemów i utrudnień dla lokalnej społeczności.

Co więcej, obiekty nie realizują bezpośrednio wskaźników programowych, a więc są mniej pożądane przez IZ niż projekty stricte drogowe. Wydaje się, że budowa obiektów inżynierskich jest słabą

alternatywą dla realizacji typowych projektów drogowych.

W ramach Działania 7.2 („Transport publiczny‟) beneficjenci składali najmniej wniosków dotyczących: liniowej infrastruktury transportu publicznego (infrastruktury tramwajowej, trolejbusowej),

liniowej i punktowej infrastruktury transportu publicznego (infrastruktury kolejowej),

zakupu i modernizacji taboru na potrzeby transportu kolejowego.

Takich projektów było najmniej (po jednym dla pierwszego i drugiego typu i dwa – dla trzeciego).

Małe zainteresowanie tymi typami projektów wynika z wysokich kosztów takich projektów (są to projekty duże), braku środków na wkład własny (szczególnie w przypadku PKP PLK), a także wyższa

efektywność kosztowa transportu autobusowego (na który popyt był znaczący). Ze względu na

niewielką liczbę potencjalnych beneficjentów należy przeprowadzić z nimi konsultacje i określić możliwości złożenia takich projektów w przyszłości.

W ramach Działania 8.1 („Infrastruktura szkolnictwa wyższego‟) odnotowano najmniej wniosków

dotyczących: obiektów sportowych w szkołach wyższych,

zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania w szkołach wyższych.

Najprawdopodobniej przyczyną był brak dużych potrzeb w tym zakresie i konieczność realizacji

bardziej niezbędnych projektów (dotyczących chociażby infrastruktury dydaktycznej). Trudno też zmuszać beneficjentów do realizacji takich projektów, jeżeli nie ma potrzeb w tym zakresie (lub są

ważniejsze potrzeby).

W ramach Działania 8.2 („Infrastruktura placówek oświaty‟) beneficjenci składali najmniej wniosków dotyczących:

bibliotek przyszkolnych,

obiektów infrastruktury społeczno-edukacyjnej (w szczególności burs, internatów, stołówek),

zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania oświatą.

Beneficjenci mają bardzo ograniczone możliwości w pozyskiwaniu środków i wybierają te najpilniejsze.

Gdyby mieli oni wystarczającą ilość zasobów to zainteresowanie tymi typami byłoby większe. Co


139

więcej, należy pamiętać, że tego typu obiekty generują bardzo duże koszty utrzymania oraz zbyt małe

efekty w porównaniu do nakładów. /

W ramach Działania 8.3 („Infrastruktura kształcenia ustawicznego‟) nie odnotowano wniosków dotyczących wyposażenia placówek kształcenia ustawicznego w sprzęt i systemy informatyczne

wspomagające zarządzanie nimi. Tu również kwestie ważności potrzeb wchodzą w grę. Takie placówki nie widzą potrzeby inwestowania w technologie informacyjno-komunikacyjne.

W ramach Działań 9.1 („Infrastruktura lecznictwa zamkniętego‟) i 9.2 („Infrastruktura lecznictwa

otwartego‟) beneficjenci złożyli niewiele wniosków dotyczących kompleksowej informatyzacji ZOZ-ów. W tym przypadku zainteresowanie beneficjentów wzrośnie, ponieważ obecnie przepisy prawne

nakładają na szpitale konieczność prowadzenia dokumentacji elektronicznej, chociaż jest w tym przypadku jeszcze wiele niewiadomych i problemów. Głównym problemem jest w wielu szpitalach brak

infrastruktury informatycznej i konieczność zatrudniania informatyków. Są też przypadki szpitali, które

już mają wdrożone takie systemy. Zatem w tym zakresie nie są konieczne żadne działania – niebawem szpitale same zaczną pytać o możliwości składania projektów tego typu.

***

Beneficjenci wolą realizować tylko te projekty, na których im bardziej zależy. Z drugiej strony IZ czy

IP2 powinno zależeć, żeby realizacja Działań odbywała się harmonijnie. Dlatego dobrym pomysłem byłoby ogłaszanie konkursów na określone typy projektów. Należy jednak pamiętać

o zagrożeniach takiego rozwiązania. Z jednej strony mogłoby to zmobilizować beneficjentów do myślenia również o innych projektach, ale z drugiej strony – przy ograniczonych środkach mogliby oni

i tak czekać na ten właściwy konkurs. Z pewnością dobrym pomysłem będzie zebranie w jedną oś

wszystkich projektów informatycznych, które nie cieszyły się dużym zainteresowaniem beneficjentów bez względu na oś priorytetową (tak jak zapisano to w Założeniach do nowego RPO WSL).


140

3. Kwestie horyzontalne w procesie wdrażania RPO WSL (Marta Bochniewicz, Beata Płonka, Adam Miller)

3.1. Sposób realizacji zasady równości szans i partnerstwa w RPO WSL

W jaki sposób realizowana jest zasada równości szans oraz zasada partnerstwa na etapie programowania, wdrażania, monitorowania i ewaluacji RPO WSL? Czy dokumenty programowe (RPO WSL oraz URPO WSL wraz z załącznikami) są spójne i zgodne z przepisami wspólnotowymi dotyczącymi polityki równości szans i polityki partnerstwa? Czy przyjęte rozwiązania są poprawne, skuteczne i wystarczające? Jakie działania należałoby wprowadzić w ramach poszczególnych etapów realizacji RPO WSL, aby zwiększyć wpływ Programu w zakresie wspierania zasady równości szans i zasady partnerstwa?

Równość szans

Zasada równości szans powinna być rozumiana jako równe traktowanie:

• beneficjentów bez względu na typ, wielkość, sektor, branżę, siedzibę itp.

• osób bez względu na płeć, rasę, stopień niepełnosprawności, wiek, narodowość, wyznanie,

światopogląd, status społeczny, wykluczenie społeczne, miejsce zamieszkania, pochodzenie etniczne, stan zdrowia, czy orientację seksualną.

Zgodnie z artykułem 16 Rozporządzenia nr 1083/2006 wszystkie działania w ramach RPO WSL muszą

odbywać się z poszanowaniem zasady równości szans i eliminowania dyskryminacji. Komisja Europejska zobowiązała się93 do monitorowania wdrażania w państwach członkowskich istniejących

ram prawnych, które składają się z następujących dyrektyw Rady:

dyrektywy 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego

traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne; dyrektywy 2008/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe

równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy;

dyrektywy 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzającej zasadę równego

traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do i dostarczania towarów i usług.

Komisja przygotowała również zakres narzędzi niezbędnych do uzupełnienia ram prawnych tak, aby skuteczniej można było promować zasadę równych szans. Komisja zobowiązała się do wzmocnienia:

• włączania niedyskryminacji do wszystkich polityk wspólnotowych, w szczególności opierając

się na osiągnięciach strategii niepełnosprawności UE i planie działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn na 2006-10;

• pomiaru dyskryminacji i oceny postępów, które mają na celu zbadać, czy regularne gromadzenie danych statystycznych dotyczących skali i wpływu dyskryminacji oraz stworzenie

unijnego modułu badań dotyczących dyskryminacji jest możliwe; • korzystania z pozytywnych działań ze strony państw członkowskich, zwłaszcza w celu

zwiększenia równości szans w dostępie do opieki edukacji, zatrudnienia, mieszkalnictwa

i zdrowia; • podnoszenia świadomości i szkolenia na temat obowiązujących przepisów w odniesieniu do

głównych interesariuszy, poprzez zapewnienie im dalszej pomocy. Będzie również kontynuowana kampania informacyjna UE „Za różnorodnością - przeciw dyskryminacji”;

• promowania korzyści płynących z różnorodności w miejscu pracy poprzez zachęcanie do

rozwoju dobrowolnych ogólnoeuropejskich inicjatyw, dalszej współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami a instytucjami edukacyjnymi, a także poprawy zarządzania

zróżnicowaniem w administracji publicznej na wszystkich szczeblach.

Wszystkie powyższe aspekty zostały zawarte w dokumentach programowych, co pokazują wyniki analizy przedstawione niżej. Nie odnaleziono jedynie odniesień do poprawy zarządzania

93 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu

Regionów z dnia 2 lipca 2008 r. - Niedyskryminacja i równość szans: odnowione zobowiązanie [COM (2008) 420 wersja ostateczna - nie publikowana w Dzienniku Urzędowym].


141

zróżnicowaniem94. Zróżnicowanie oznaczające w uproszczeniu bogactwo pracowników, może przy

odpowiednim zarządzaniu, przyczynić się osiągnięcia większej sprawności i efektywności działań organizacyjnych i zyskania przewagi konkurencyjnej. W skali np. jednostek samorządowych lub miast

wskazuje się na takie korzyści z odpowiedniego zarządzania zróżnicowaniem jak:95

• przewaga zasobów siły roboczej poprzez stworzenie otwartego rynku pracy, motywowania istniejących pracowników i poprawę produktywności,

• różnorodność ułatwiająca tworzenie globalnych powiązań,

• kreatywność i przedsiębiorczość – dobrze kierowane zróżnicowane zespoły są w stanie przewyższyć pod względem wydajności zespoły jednolite nawet o 15%,

• przyciąganie talentów z różnych stron świata.

Działania realizowane w ramach RPO WSL są zatem w tym zakresie

niewystarczające, chociaż powyższych rozważań nie należy odbierać jako niezgodność z przepisami wspólnotowymi. Niemniej jednak w przyszłym

okresie programowania należy zadbać o odpowiednie umiejscowienie zarządzania zróżnicowaniem w typach projektów (a także w kryteriach i

wskaźnikach), szczególnie dotyczących przedsiębiorców i jednostek

samorządowych, ale raczej to zagadnienie należy łączyć z odpowiednimi typami projektów bez względu na typ beneficjenta (dotyczącymi

zarządzania, zatrudniania, innowacyjności itp.). Wymóg włączenia działań związanych z wdrożeniem zarządzaniem różnorodnością powinien być

obligatoryjny dla tych projektów.

Na etapie programowania zasada równości szans powinna być realizowana poprzez powszechną

możliwość uczestnictwa w konsultacjach kolejnych wersji programu.

Wykres 51. Możliwość uczestnictwa w konsultacjach RPO WSL w oczach beneficjentów.


Okazuje się, że jedynie mniej niż połowa beneficjentów wzięła lub mogła wziąć udział w konsultacjach

Programu. Jednocześnie co trzeci beneficjent twierdzi, że nie było możliwości konsultowania tego

dokumentu. Te wyniki są zaskakujące w obliczu całego procesu konsultacyjnego RPO WSL. W ramach tego procesu przeprowadzono bowiem badania ankietowe 215 instytucji, 2 warsztaty z partnerami

społecznymi, 4 subregionalne spotkania konsultacyjne z 283 uczestnikami, 5 spotkań z ekspertami, parlamentarzystami, rektorami, 9 konsultacji sektorowych, spotkanie dwustronne z przedstawicielami

94 Zarządzanie różnorodnością staje się elementem zarządzania współczesnych organizacji, które z powodów wynikających

m.in. z globalizacji i procesów demograficznych odnotowują wzrost różnorodności wśród pracowników [por. Mazur B. (2010), Zarządzanie zróżnicowaniem kulturowym przedsiębiorstw Podlasia, Współczesne Zarządzanie nr 1/2010, s. 125-135]

95 Clark G. (2010), Zarządzanie zróżnicowaniem, włączanie oraz integracja w OpenCities, British Council, Madrid, s. 75.

30% 15% 37% 17%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Beneficjent brał udział w konsultacjach RPO WSL

Beneficjent mógł wziąć udział w konsultacjach, ale nie chciał

Beneficjent twierdzi, że nie było możliwości konsultowania



142

MRR, 12 konsultacji powiatowych, konsultacje subregionalne dotyczące projektów kluczowych,

konsultacje międzyresortowe. Dodatkowo promowano RPO, w tym utworzono stronę internetową.

Okazuje się jednak, że nie udało się dotrzeć do wszystkich zainteresowanych, przez co odczuli oni to jako brak możliwości uczestnictwa w całym procesie konsultacji. Z pewnością bowiem nie można

stawiać jakichkolwiek zarzutów wobec dostępności do procesu, ale odnośnie komunikacji.

Proces konsultacji Programu nie jest skuteczny – powinien być lepiej komunikowany potencjalnym beneficjentom. Kluczowe jest poinformowanie wszystkich zainteresowanych o trwającym procesie. Warto wykorzystać tu

kampanie medialne w prasie i radiu o zasięgu regionalnym. Warto również skorzystać chociażby z istniejącego i rozwiniętego w tym okresie

newslettera.

Kolejnym elementem spełnienia tej zasady jest reprezentatywny dobór uczestników

warsztatów organizowanych przez IZ RPO WSL lub IP2 dla potencjalnych beneficjentów Programu. W tym zakresie nie ma żadnych zastrzeżeń, zarówno po analizie strony internetowej (na której

zaplanowano reprezentatywny dobór uczestników warsztatów, a możliwość uczestnictwa

w warsztatach nie została ograniczona), jak i po analizie wyników badania beneficjentów.

Wykres 52. Możliwość uczestnictwa w warsztatach organizowanych przez IZ / IP2 w oczach beneficjentów.


Blisko połowa beneficjentów brała udział w warsztatach organizowanych przez IZ RPO WSL lub IP2, a co trzeci – mógł wziąć udział w takich warsztatach. Jedynie 3% badanych beneficjentów jest

przekonana, że dostęp do warsztatów nie był równy. Głównie jednak chodziło tym beneficjentom o to, że dostęp był na zasadzie „kto pierwszy, ten lepszy” lub też że niepoinformowani beneficjenci nie

dostali się na warsztaty. Zdarzyły się dwa głosy mówiące o tym, że utrudniony dostęp do warsztatów

mieli mniejsi beneficjenci i beneficjenci spoza sektora publicznego. Wobec tak jednostkowego wskazania na pewne niedoskonałości dopuszczania beneficjentów do warsztatów, można powiedzieć,

że ten mechanizm działa poprawnie.

Na etapie wdrażania Programu podstawowym aspektem spełniania zasady równości szans jest równy dostęp beneficjentów do środków z RPO WSL. Kryteria wyboru projektów nie premiują

lub też nie ograniczają dostępu beneficjentów do środków z poszczególnych Działań / Poddziałań. Co więcej, jak pokazuje analiza przeprowadzona w rozdz. 2.7.2, katalog typów beneficjentów mogących

ubiegać się o dofinansowanie w ramach danego Działania / Poddziałania obejmuje znacznie szerszy

zakres, niż jest on w praktyce wykorzystywany przez beneficjentów. Trzech na czterech beneficjentów stwierdziło, że każdy beneficjent ma równy dostęp do funduszy w ramach RPO WSL. Jedynie co

siódmy jest przeciwnego zdania, niemniej jednak większość uważa, że nierówny dostęp wynika w większości przypadków z braku środków na wkład własny. Czasami pojawiały się też sygnały, że

46% 30% 3% 21%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Beneficjent brał udział w warsztatach organizowanych przez IZ / IP2

Beneficjent nie brał udziału, ale miał równy dostęp do uczestnictwa

Beneficjent nie brał udziału i twierdzi że dostęp nie był równy



143

gorszy dostęp mają beneficjenci nieposiadający wiedzy i doświadczenia w przygotowaniu projektów

unijnych. Nie są to zatem przyczyny, które mogłyby zależeć od IZ RPO WSL / IP2. Trudno również jest zaproponować inne rozwiązania dla beneficjentów, którzy nie mają własnych środków, skoro

Podręcznik procedur przewiduje możliwość dokonywania płatności zaliczkowych. Można zatem

powiedzieć, że ten mechanizm jest poprawny i skuteczny.

Wszyscy beneficjenci mają równy dostęp do informacji np. nt. ogłaszanych konkursów.

Harmonogram konkursów oraz same ogłoszenia są publikowane na stronach obu instytucji, dlatego

w tym przypadku ten mechanizm działa poprawnie i skutecznie. W przeciwieństwie do konsultacji Programu, które rozpoczynają się w określonym dniu, trwają określony czas i są jednorazowe (przez

co beneficjenci mogą nie zdążyć się dowiedzieć o nich), informacje o konkursach są publikowane z dużym wyprzedzeniem (poprzez harmonogramy), a także na bieżąco można je monitorować na

stronach instytucji.

W celu zapewnienia równości szans w ramach RPO WSL utworzono kryterium formalno-merytoryczne w ramach procedury wyboru projektów („Zgodność projektu z politykami

horyzontalnymi‟), którego spełnienie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy projekt jest zgodny z politykami horyzontalnymi. Oznacza to, że każdy projekt musi mieć co najmniej neutralny wpływ na

politykę równości szans. Pozytywny wpływ na tę politykę miało aż 54% wszystkich złożonych

projektów (51% wybranych).

Wykres 53. Odsetek projektów złożonych i wybranych posiadających pozytywny wpływ na politykę równości szans.


Największy odsetek projektów mających pozytywny wpływ na politykę równości szans występuje w osi

VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) – 80%, a także w osi III („Turystyka‟) – 74% i osi IX („Zdrowie

i rekreacja‟) – 68%. Zresztą w osi VI, IV, czy I również ten odsetek jest wysoki (w ponad połowie projektów). Znacząco niższy poziom występuje tylko w dwóch osiach – osi V („Środowisko‟) – 19%

oraz osi VII („Transport‟).

Mechanizm stymulowania beneficjentów do przygotowywania projektów wpływających pozytywnie na politykę równości szans zadziałał zatem bardzo skutecznie. W ramach

wszystkich priorytetów, w których jest to zasadne, preferowane są – na etapie wyboru – przedsięwzięcia uwzględniające w swym zakresie znaczący stopień realizacji polityki równych szans

(dla wszystkich projektów), w szczególności przystosowanie obiektów do potrzeb osób

niepełnosprawnych, między innymi poprzez usuwanie barier architektonicznych (nie naruszając nadrzędności specyficznych celów danego priorytetu). Działania takie przyczynią się do niwelowania

różnic w dostępie do infrastruktury dla osób zdrowych i niepełnosprawnych. Kluczową rolę odegrały tu kryteria punktowane:

55%42%

74%

54%

17%

61%

13%

78%

60%

50%56%

70%

56%

19%

64%

16%

80%

68%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój te

chnolo

gic

zny

(B+

R),

innow

acj

e i p

rzedsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV. Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój m

iast

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra e

dukacy

jna

Oś

IX. Zdro

wie

i r

ekre

acj

a

Projekty złożone

Projekty wybrane


144

• Stopień realizacji polityki horyzontalnej równych szans (kryterium zasadnicze podstawowe

punktowane) – waga 0,5; • Dostępność dla niepełnosprawnych (kryterium w Działaniu 2.1 typ projektu 3: tworzenie

publicznych punktów dostępu do Internetu (PIAP)) – waga 1,0;

• Niwelowanie różnic w dostępie do obiektów dla osób zdrowych i niepełnosprawnych (kryterium w Poddziałaniach 3.1.2 i 3.2.2) – waga 1,0;

• Wpływ projektu na zwiększenie dostępności obiektów dla osób niepełnosprawnych (kryterium w Działaniu 4.1 bez typu 6) – waga 1,0;

• Niwelowanie różnic w dostępie do obiektów dla osób niepełnosprawnych (kryterium w Działaniu 6.1 i 6.2 typy projektu 1-3) – waga 1,0;

• Kompleksowość projektu - dostosowanie przedmiotu inwestycji do potrzeb różnorodnych

użytkowników infrastruktury (kierujący pojazdami, pojazdy transportu publicznego, piesi, rowerzyści, niepełnosprawni, dzieci etc.) (kryterium w Poddziałaniu 7.1.1 i 7.1.2) – waga 2,0;

• Stopień dopasowania projektu do potrzeb osób niepełnosprawnych (kryterium w Działaniu 7.2 typy 1-5) – waga 0,5;

• Niwelowanie różnic w dostępie do obiektów dla osób zdrowych i niepełnosprawnych

(kryterium w Działaniu 8.1 bez typu 5 i 8.3 bez typu 3) – waga 1,0; • Niwelowanie różnic w dostępie do obiektów dla osób zdrowych i niepełnosprawnych

(kryterium w Działaniu 8.2 bez typu 5) – waga 3,0.

Z powyższego zestawienia wynika, że w osi I, IX i prawie całej osi II (nie licząc jednego wskazanego typu projektu) nie ma dodatkowych kryteriów punktujących niwelowanie różnic dla osób

niepełnosprawnych, a mimo tego co najmniej połowa projektów spełniła tę zasadę. Wynika to z tego, że projekty w tych osiach (może oprócz osi IX) skupiły się na innych aspektach równości (kobiet

i mężczyzn), co pokazuje poniższy wykres:

Wykres 54. Odsetek projektów złożonych i wybranych niwelujących bariery dla osób niepełnosprawnych.


Zdecydowanie jednak na tym wykresie widać pozytywny wpływ kryteriów dodatkowych punktowanych na sposób przygotowywania projektów przez beneficjentów (niwelowanie

barier dla niepełnosprawnych) – mechanizm okazał się w tym zakresie skuteczny.

Mimo, że aspekt eliminacji barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych został w kryteriach odwzorowany poprawnie, inne aspekty nie są promowane – w tym zakresie polityka równości

szans nie została zrealizowana w wystarczającym stopniu. Nie promuje się ani zatrudniania kobiet, ani osób niepełnosprawnych i nie tworzy się preferencji dla jednostek zatrudniających osoby ze

zmarginalizowanych grup społecznych (poprzez oddzielne kryterium). Chociaż w przypadku, gdy

24%15%

69%

40%

8%

64%

16%

69%

53%

19% 17%

66%

40%

9%

67%

20%

74%

54%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój te

chnolo

gic

zny

(B+

R),

innow

acj

e i p

rzedsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV. Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój m

iast

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra e

dukacy

jna

Oś

IX.

Zdro

wie

i r

ekre

acj

a

Projekty złożone

Projekty wybrane


145

wnioskodawca wskazywał, iż zatrudni osobę niepełnosprawną – wówczas uznawano pozytywny wpływ

na politykę równych szans.

We wszystkich Działaniach / Poddziałaniach, w których dana sytuacja może wystąpić96, albo na poziomie kryteriów zasadniczych podstawowych, należy wprowadzić kryteria: 1) zatrudnienie kobiet lub osób z marginalizowanych

grup społecznych lub outsourcing usług uzupełniających podmiotom zatrudniającym osoby z marginalizowanych grup społecznych;

2) wprowadzenie polityki opłat korzystnej dla podmiotów zatrudniających

osoby z marginalizowanych grup społecznych; 3) ułatwienie korzystania z infrastruktury nie tylko osobom niepełnosprawnych, ale również innym

użytkownikom np. kobietom w ciąży, matkom z dziećmi (np. specjalnie przygotowane parkingi, wydzielone pokoje, wózki do transportu wewnątrz

budynków itp.)97. Takie kompleksowe rozwiązania premiowane były przez

IP2 w III Priorytecie.

Warto również wspomnieć o specjalnych typach projektów, których celem jest usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych:

• w Działaniu 4.1 („Infrastruktura kultury‟) typ 7,

• w Działaniu 8.1 („Infrastruktura szkolnictwa wyższego‟) typ 6, • w Działaniu 8.2 („Infrastruktura placówek oświaty‟) typ 7.

O ile sam pomysł wprowadzenia takich typów projektów jest bardzo sensowny, o tyle, patrząc na

powyższy wykres, można odnieść wrażenie, że albo takie typy projektów powinny być niemal w każdym Działaniu, albo wystarczyłoby wykorzystać dotychczasowe pole C.8 wniosku („Usuwanie

barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych‟) i na tej podstawie analizować równość szans dla

osób niepełnosprawnych w projektach. Zresztą, takie rozwiązanie wykorzystano w powyższej analizie. Mechanizm ten zatem okazał się mało skuteczny.

Na etapie monitorowania kluczową kwestią jest reprezentatywny skład Komitetu

Monitorującego (KM). W przypadku KM RPO WSL powołano 10 członków z ramienia partnerów społeczno-gospodarczych (z 27 członków mających głos, czyli 30%), zatem skład jest

reprezentatywny dla tej grupy interesariuszy (pozostałe grupy to grupa rządowa i samorządowa). Jeżeli chodzi natomiast o reprezentatywność wewnątrz grupy, ze strony partnerów społecznych

i gospodarczych do KM wchodzi:

• dwóch przedstawicieli organizacji pracowników i dwóch stałych zastępców oraz dwóch przedstawicieli organizacji pracodawców reprezentujących ich interesy w regionie i dwóch

stałych zastępców, • co najmniej jeden przedstawiciel organizacji pozarządowych w rozumieniu ustawy z dnia 24

kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873

z późn. zm.) z terenu województwa i jego stały zastępca, • dwóch przedstawicieli środowiska akademickiego i dwóch stałych zastępców,

• jeden przedstawiciel środowiska naukowego z województwa oraz jego stały zastępca, • jeden przedstawiciel Konferencji Episkopatu Polski i jego stały zastępca,

• jeden przedstawiciel organizacji środowiskowych i jego stały zastępca.

Brakuje zatem przedstawicieli środowisk kobiecych i osób niepełnosprawnych (bezpośrednio wskazanych). Choć teoretycznie mogłyby takie organizacje zostać wybrane jako

przedstawiciele organizacji pracowników, czy organizacji pozarządowych, tak się jednak w praktyce

96 Chodzi tu np. o takie Działania w nowym RPO WSL, jak: 1.1 („Rozwój infrastruktury służącej rozwojowi gospodarki‟), 6.4

(„Czysty transport publiczny‟), 9.2 („Rewitalizacja‟), czy 10.1 („Infrastruktura kształcenia zawodowego‟). 97 podane przykłady są wynikiem analizy zapisów kryteriów wyboru projektów w ramach pozostałych 15 RPO (szczególnie RPO

dla województwa lubelskiego, województwa kujawsko-pomorskiego i warmińsko-mazurskiego). Propozycje kryteriów ze wskazanych RPO pochodzą z dokumentu: MRR (2006), Polityki horyzontalne: Wytyczne, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego, Warszawa.


146

nie stało. Obecny skład KM nie obejmuje przedstawicieli takich organizacji – zasada równości szans

nie jest zatem realizowana w wystarczającym stopniu.

W celu zapewnienia lepszej realizacji zasady równości szans proponuje się zapisać w dokumentach programowych, że jeden z przedstawicieli organizacji pracowników musi należeć do organizacji kobiecych, natomiast

jeden z przedstawicieli organizacji pozarządowych – do organizacji

zrzeszającej osoby niepełnosprawne.98

Kolejną kwestią jest monitorowanie zasady równości szans. W RPO WSL każdy z priorytetów zakłada monitorowanie równego traktowania kobiet i mężczyzn poprzez przyjęte programowe

wskaźniki rezultatu, głównie w odniesieniu do tworzenia nowych miejsc pracy.

Wpływ realizacji RPO WSL na kwestię wyrównywania szans osób niepełnosprawnych jest natomiast monitorowany horyzontalnie, dla całego Programu poprzez monitorowanie dwóch wskaźników

horyzontalnych:

• „Liczba projektów w zakresie usuwania barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych‟ (wskaźnik produktu),

• „Liczba osób niepełnosprawnych korzystających z udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO‟ (wskaźnik rezultatu).

Powyższe wskaźniki obejmują wszystkie aspekty zasady równości szans odnoszące się do projektów

infrastrukturalnych (przy projektach miękkich takich wskaźników byłoby znacznie więcej), jednakże nie są one wystarczające – w kwestii osób niepełnosprawnych brakuje wskaźnika liczby

miejsc pracy stworzonych dla osób niepełnosprawnych. Pozostałe wskaźniki nie byłyby możliwe do

monitorowania ze względu na trudności w ich pomiarze (np. przy wskaźnikach rezultatu nie jest możliwe zbieranie informacji o użytkownikach w podziale na wiek, wyznanie, czy np. orientację

seksualną). Osoby niepełnosprawne natomiast można z łatwością zliczyć dzięki liczbie sprzedanych specjalnych biletów. Dodatkowo, można zaproponować zmianę organizacyjno-porządkującą, bowiem

obecnie wskaźniki dotyczące liczby nowych miejsc pracy w podziale na kobiety i mężczyzn znajdują się

we wskaźnikach programowych, a przecież są to wskaźniki horyzontalne.

Do horyzontalnych wskaźników rezultatu należy dodać liczbę stworzonych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych. Proponuje się też przenieść

wskaźniki liczby stworzonych miejsc pracy dla kobiet i mężczyzn do

wskaźników horyzontalnych.

Dodatkowo, wszystkie informacje monitoringowe nt. realizacji Programu umieszczane są na stronach

internetowych IZ RPO WSL, co zapewnia równy dostęp do informacji wszystkim beneficjentom.

Podczas analizy dokumentacji wykryto błędny zapis we wzorze wniosku o płatność (wersja bieżąca

znajdująca się na stronie internetowej). W punkcie pkt D.10 znajduje się pytanie: Czy projekt realizowany jest zgodnie z zasadami polityki równości szans kobiet i mężczyzn? Jest to niepoprawne

zawężenie zasady równości szans tylko do kobiet i mężczyzn.

98 Zmiany powinny dotyczyć również Podręcznika Procedur IZ RPO WSL (s. 214) poprzez dodanie do wskazanego fragmentu

proponowanych zmian: „Wszystkie czynności związane z wyłonieniem składu KM RPO WSL wykonuje Zarząd Województwa, który zwraca się o wskazanie członków i stałych zastępców do udziału w pracach KM RPO WSL do: wojewody z prośbą o objęcie funkcji Przedstawiciela Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz o wyznaczenie jednej osoby jako swojego stałego zastępcy, Ministra Gospodarki, jako Instytucji Koordynującej proces lizboński w Polsce, Ministra Rozwoju Regionalnego jako Instytucji Koordynującej Regionalne Programy Operacyjne, Instytucji Koordynującej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, oraz Instytucji Certyfikującej, Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, Śląskiej Rady Jednostek Badawczo-Rozwojowych, Regionalnej Konferencji Rektorów Uczelni Akademickich, Konferencji Episkopatu Polski, Śląskiego Oddziału Polskiej Rady Ekumenicznej, Wojewódzkiej Komisji Dialogu Społecznego i Rady Działalności Pożytku Publicznego.


147

W punkcie D.10 wniosku o płatność pierwsze pytanie należy zmienić na: Czy

projekt realizowany jest zgodnie z zasadami polityki równości szans?

Na etapie ewaluacji zasada równości szans jest realizowana poprzez:

• równy dostęp wszystkich potencjalnych wykonawców do realizacji badania (spełniających

określone warunki związane z potencjałem i doświadczeniem),

• zachowaniu zasady uczciwej konkurencji między potencjalnymi wykonawcami, • równe traktowanie wszystkich potencjalnych wykonawców.

Wybór ewaluatora zewnętrznego odbywa się na podstawie Ustawy z dnia 29.01.2004r. Prawo

Zamówień Publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 233 poz. 1655 z późniejszymi zmianami). Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest w trybie przetargu nieograniczonego.

Przygotowanie zamówienia, jak również wyłonienie wykonawcy, ma charakter jawny i opiera się na zasadach czytelnych dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Głównym kryterium, przy wyborze

wykonawcy jest jakość przygotowanej oferty.99 W tym zakresie działania IZ RPO WSL są wystarczające i skuteczne.

Warto się odnieść do rekomendacji proponowanej przez IZ RPO WSL odnośnie zwiększenia

świadomości beneficjentów, którzy w większości zasadę równości szans kojarzą jedynie z zapewnieniem równości płci i położenie większego nacisku na szkolenia w tym zakresie, którymi

objęci powinni być wszyscy aktorzy zaangażowani we wdrażanie i realizację Programu.100

W badaniu CATI beneficjenci zostali poproszeni o wskazanie, z czym kojarzy im się zasada równości szans. Trzeba przyznać, że większość z nich potrafiła wskazać najważniejsze aspekty zasady równości

szans i zrobiła to poprawnie. Jednakże podchodzili do tej definicji wybiórczo. W dużej mierze

koncentrowali się oni na równym dostępie do funduszy, u innych pojawiała się kwestia kobiet i mężczyzn, a u jeszcze innych – osób niepełnosprawnych. Wielu też ogólnie stwierdzało, że jest to

równy dostęp do wszystkiego itp. Z pewnością zatem po części rekomendacja IZ RPO WSL jest prawdziwa, przy czym rozumienie tej zasady jest różnorodne, poprawne, ale wybiórcze. Celem

uświadamiania beneficjentów powinno być zatem pełne rozumienie tej zasady.

Działania IZ RPO WSL w zakresie równości szans są poprawne. W większości przypadków również okazały się one skuteczne (skuteczność należy jednak poprawić w zakresie konsultacji społecznych Programu, typów projektów

usuwających bariery dla osób niepełnosprawnych). Działania też nie są

wystarczające – proponuje się wprowadzenie zarządzania zróżnicowaniem, promowanie w projektach zatrudniania osób ze zmarginalizowanych grup

społecznych, doprecyzowania składu KM, dodania wskaźników

horyzontalnych.

Partnerstwo

Zasada partnerstwa jest jednym z fundamentów polityki spójności UE. Jej korzenie sięgają traktatu

rzymskiego z 1957 r., kiedy to ustanowiono Europejski Fundusz Społeczny. Kolejny krok wykonano w 1988 r., kiedy wprowadzono tę zasadę jako wspólny instrument dotyczący wszystkich funduszy

strukturalnych. Koncepcja partnerstwa w unijnej polityce spójności została zdefiniowana

w rozporządzeniu Rady w sprawie funduszy strukturalnych, które określa zasady zarówno tak zwanego

99 por. Podręcznik procedur IZ RPO WSL, s. 42: „opracowanie merytoryczne kryteriów wyboru ewaluatora zewnętrznego; ze

względu na specyfikację badań ewaluacyjnych, w trakcie oceny merytorycznej składanych ofert, przeprowadzonej w ramach procedury przetargowej, punkty przyznawane za podejście metodologiczne oraz sposób organizacji i przeprowadzenia badania powinny stanowić znaczący udział procentowy punktów możliwych do uzyskania”.

100 Sprawozdanie roczne z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w roku 2011, s. 50-51.


148

partnerstwa wertykalnego (czyli partnerstwa UE – państwo członkowskie), jak i partnerstwa

horyzontalnego (czyli między zainteresowanymi podmiotami).101

Na etapie programowania zasada partnerstwa powinna być realizowana poprzez proces konsultacji dokumentów programowych. Został on opisany przy zasadzie równych szans, jednakże należy w tym

miejscu podkreślić, że proces konsultacji społecznych RPO WSL był prowadzony horyzontalnie (sektorowo), wykorzystując techniki badań ankietowych, warsztatów, subregionalnych spotkań

konsultacyjnych z różnymi partnerami społeczno-gospodarczymi i potencjalnymi beneficjentami.

Na etapie programowania zaplanowano również wdrażanie Programów Rozwoju Subregionów (PRS), które są programami tworzonymi w porozumieniu z władzami samorządów lokalnych danego

subregionu. Podstawowym elementem PRS jest uzgodniona lista projektów, które zostały uznane za szczególnie istotne dla rozwoju danego subregionu i wpłyną na poprawę życia mieszkańców na danym

terytorium (aktualnie w ramach PRS zrealizowanych jest 214 projektów). Jak pokazują wyniki analiz

w rozdz. 2, PRS okazały się bardzo skutecznym i efektywnym narzędziem realizacji celów Programu. Badanie ewaluacyjne102 wykazało, że wybrane do dofinansowania projekty w ramach PRS są

realizowane sprawniej oraz lepiej zaspokajają potrzeby mieszkańców niż projekty wybierane w trybie konkursowym.

Na etapie wdrażania partnerstwo objawia się bezpośrednio w projektach realizowanych przez kilka

podmiotów. Obecnie wśród realizowanych projektów 7% (234) stanowią projekty partnerskie.

Wykres 55. Odsetek projektów partnerskich złożonych i wybranych w podziale na osie priorytetowe.


Po pierwsze można zauważyć, że projekty partnerskie były częściej wybierane do dofinansowania niż niepartnerskie (oprócz osi VII i IX). Po drugie, projekty partnerskie realizowane

były w ramach wszystkich osi priorytetowych RPO WSL, oprócz osi IX („Zdrowie i rekreacja‟), chociaż złożono w niej jeden projekt partnerski. Szczególnie preferowanym obszarem przez beneficjentów

była turystyka (15% projektów partnerskich), kultura i społeczeństwo informacyjne (po 12%). Najwięcej projektów partnerskich ma 1 partnera (38%), 2 partnerów ma tylko 8% projektów, 3-6

partnerów ma 27% projektów, a 7-12 partnerów – 19% projektów. Jest też kilka projektów o większej

101 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Do tanga trzeba dwojga. Analiza EKES-u rozwoju zasad partnerstwa w polityce

spójności UE, Dział Publikacji i Wizyt, Unia Europejska 2011, s. 9, pobrano w październiku 2012 roku ze strony: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/cese-2011-05-pl.pdf.

102 PSDB (2010), Pozakonkursowe ścieżki wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013: Indykatywny Wykaz Projektów Kluczowych oraz Programy Rozwoju Subregionów, raport przygotowany przez PSDB sp. z o.o. na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, pobrany w lipcu 2012 roku ze strony http://rpo.slaskie.pl/zalaczniki/2010/09/02/1283415977.pdf

5%

10% 11%

8%

3%

7%

2% 2% 0,2%

6%

12%

15%

12%

5%

7%

2%4%

0,0%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój te

chnolo

gic

zny

(B+

R),

innow

acj

e i p

rzedsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV. Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój m

iast

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra e

dukacy

jna

Oś

IX. Zdro

wie

i r

ekre

acj

a

Projekty złożone

Projekty wybrane


149

liczbie partnerów – nawet 35 w jednym przypadku. Partnerstwa są zatem często bardzo liczne.

W tym zakresie działania są prowadzone w wystarczającym stopniu.

IZ RPO WSL powinna zobowiązać beneficjentów do przestrzegania zasady partnerstwa również na poziomie działań w projektach. Obowiązki te wynikają generalnie z odrębnych przepisów

dotyczących zasad przeprowadzania inwestycji budowlanych czy ochrony środowiska. Uzyskanie pozwoleń, odpowiednich dokumentów, zezwoleń przez beneficjentów w związku z prowadzonymi

przez nich inwestycjami jest sprawdzane i weryfikowane przez inne instytucje takie jak RDOŚ czy

Nadzór Budowlany. Procedury te obejmują również kwestie przeprowadzania konsultacji społecznych i uwzględnienia elementu społecznego. Na etapie oceny projektów IZ jest w stanie zweryfikować, czy

procedura, w tym konsultacje społeczne, w ramach projektu zostały przeprowadzone zgodnie z prawem (np. czy konsultacje trwały 21 dni). Jednak zasada partnerstwa nie powinna wynikać tylko

i wyłącznie z przepisów prawa, a powinna być dobrą praktyką stosowaną wszędzie tam, gdzie liczą się opinie interesariuszy. Dlatego zapytano o to beneficjentów tzn. czy podczas planowania lub realizacji

prowadzili konsultacje społeczne swoich działań.

Wykres 56. Prowadzenie konsultacji społecznych swoich działań podczas przygotowywania lub realizacji projektu przez beneficjentów.


Okazuje się, że prawie dwóch na trzech beneficjentów uważa, że nie musi niczego konsultować ze

społeczeństwem. Jedynie co piąty beneficjent konsultuje działania w projekcie zawsze wtedy, gdy jest to uzasadnione potrzebami. W tym zakresie zatem beneficjenci nie realizują w projektach

zasady partnerstwa w wystarczającym stopniu. Analiza dokumentów, w tym w szczególności

kryteriów wyboru projektów wykazała, że IZ RPO WSL nie obliguje, a nawet nie zachęca beneficjentów do stosowania zasady partnerstwa w projektach. Stąd należy wprowadzić pewne

zmiany.

W kryteriach dla Działań / Poddziałań wdrażanych przez IZ RPO WSL należy wprowadzić kryterium punktowane (tam, gdzie jest to uzasadnione103):

uruchomienie różnorakich form konsultacji z mieszkańcami i ich

stowarzyszeniami na poziomie lokalnym.

Innym aspektem partnerstwa na poziomie wdrażania jest funkcjonujący w strukturze IZ RPO WSL

Koordynator ds. Środowiska, odpowiedzialny za utrzymywanie bieżących kontaktów z przedstawicielami organów środowiskowych oraz organizacji ekologicznych. Jego funkcjonowanie

zostało ocenione przez przedstawicieli IZ RPO WSL bardzo pozytywnie i skuteczne, a działania – wystarczające.

103 przykładowo, mogłoby mieć to miejsce w Działaniach nowego RPO WSL, takich jak: 1.1 („Rozwój infrastruktury służącej

rozwojowi gospodarki‟), 4.1 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟), 4.2 („Poprawa efektywności energetycznej‟), 6.1 („Gospodarka wodno-ściekowa‟), 6.2 („Gospodarka odpadami‟), 6.3 („Tereny zdegradowane i poprzemysłowe‟), 7.1 („Kluczowa infrastruktura drogowa‟), 9.2 („Rewitalizacja‟), 10.1 („Infrastruktura kształcenia zawodowego‟).

20% 12% 62% 6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Za każdym razem, kiedy było to uzasadnione potrzebami

Tylko wtedy, gdy było to wymagane prawem

W ogóle nie musieliśmy niczego konsultować



150

Na etapie monitorowania podstawowym narzędziem stosowania zasady partnerstwa jest Komitet

Monitorujący, który zapewnia partnerom udział w najważniejszych decyzjach dotyczących Programu, w szczególności w zakresie kryteriów wyboru projektów, czy monitorowania realizacji RPO. Wyrazem

realizowania zasady partnerstwa jest organizowanie spotkań KM RPO WSL, opiniowanie sprawozdań

okresowych z realizacji RPO WSL i zatwierdzanie sprawozdań rocznych i końcowego, monitorowanie kwestii środowiskowych przez Koordynatora ds. środowiskowych, a ponadto prezentacja członkom KM

RPO WSL postępów we wdrażaniu RPO WSL. Wszystkie informacje nt. realizacji Programu, posiedzeń KM RPO WSL, grupy roboczej umieszczane są na stronach internetowych IZ RPO WSL, co zapewnia

równy dostęp do informacji.

W składzie Komitetu Monitorującego powinna być zachowana równowaga podziału miejsc pomiędzy przedstawicieli strony samorządowej, rządowej oraz partnerów społeczno-

gospodarczych. Niestety, w praktyce obecnie podział nie jest równoważny: strona samorządowa ma 12 osób, strona rządowa – 5 osób, a partnerzy społeczno-gospodarczy – 10 osób. Zasada

partnerstwa, naszym zdaniem, w tym zakresie nie została spełniona w wystarczającym stopniu.

Mimo, iż skład KM RPO WSL został wybrany zgodnie z Wytycznymi MRR, warto zastanowić się nad wyrównaniem podziału przynajmniej pomiędzy

stroną samorządową a partnerami społeczno-gospodarczymi.

Kluczową kwestią w przypadku KM jest jednak postrzeganie przez beneficjentów partnerstwa w doborze członków Komitetu oraz reprezentowania przez nich interesów swoich grup. Okazuje się,

że jedynie 22% beneficjentów orientuje się w sposobie wyboru i funkcjonowania KM RPO WSL. Stąd

tylko te osoby zostały przebadane, a mimo tego co trzecia osoba nie wiedziała, jak odpowiedzieć na pytania.

Wykres 57. Ocena wyboru członków społeczno-gospodarczych do KM RPO WSL dokonana przez beneficjentów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=91]. Pytaniami objęto respondentów, którzy orientowali się w sposobie funkcjonowania KM RPO WSL.

Sposób wyboru przedstawicieli do KM został przez większość beneficjentów znających zasady

doboru składu KM określony pozytywnie. Ponad połowa jest zdania, że tryb wyboru zapewniał równy dostęp wszystkim najważniejszym partnerom społeczno-gospodarczym, także że skład KM został

wybrany w sposób przejrzysty.

57,7%

57,1%

3,5%

5,3%

38,8%

37,6%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Skład KM został wybrany w

sposób przejrzysty

Tryb wyboru członków KM

zapewniał równy dostęp wszystkim najważniejszym

partnerom społeczno-…

Tak

Nie

Beneficjent nie wie


151

Wykres 58. Ocena pracy przedstawicieli poszczególnych środowisk społeczno-gospodarczych w KM RPO WSL dokonana przez beneficjentów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=91]. Pytaniami objęto respondentów, którzy orientowali się w sposobie funkcjonowania KM RPO WSL.

W dalszej kolejności zbadano, jak beneficjenci oceniają pracę swoich przedstawicieli w KM RPO WSL. Jeszcze więcej z nich (71%) uważa, że partnerzy społeczno-gospodarczy rzeczywiście

prezentują na Komitecie opinie środowisk, które reprezentują, a więc są godnymi

przedstawicielami swoich środowisk.

Niepokojący jest jednak drugi aspekt pracy – wymiany poglądów na temat wdrażania

programu ze środowiskami, które reprezentują. Okazuje się, że tylko 4% beneficjentów uważa, że

ich przedstawiciele nie prowadzą takiej wymiany. Ale odsetek beneficjentów, którzy nie mieli zdania na ten temat, również świadczy o tym, że takiej wymiany poglądów ci beneficjenci nie doświadczyli.

Zatem w tym przypadku ocen negatywnych będzie o wiele więcej (dwie na trzy).

Przyczyny takiego stanu rzeczy są oczywiste. Przedstawiciele partnerów społeczno-gospodarczych traktują posiedzenia KM jako źródło cennej wiedzy, którą mogą wykorzystać w procesie ubiegania się

o środki z RPO WSL. Prezentowanie opinii własnych środowisk leży w ich interesie, bo to dotyczy również nich, natomiast informacja zwrotna nie jest przekazywana, bo to by zmniejszyło ich

konkurencyjność podczas składania wniosków. Tak jak powiedział jeden z beneficjentów: „Każdy pilnuje swego […] ceni się bardziej konkurencyjność niż partnerstwo”. W tym zakresie zatem zasada partnerstwa nie została spełniona w wystarczającym stopniu.

Należy egzekwować od członków KM wymianę poglądów z środowiskami, które reprezentują i podobnie jak omawiane są wyniki wdrażania Programu

na każdym posiedzeniu, tak każdy z członków powinien zreferować, w jaki sposób podzielił się ze swoim środowiskiem informacjami, które uzyskał na

ostatnim Komitecie.

Innym elementem stosowania zasady partnerstwa na etapie monitoringu jest powstanie przy KM RPO

WSL grupy roboczej ds. partnerstwa społeczno-gospodarczego oraz udział członków KM RPO WSL oraz pracowników IZ RPO WSL w spotkaniach Krajowej Sieci Tematycznej ds. Partnerstwa.

W celu zidentyfikowania oczekiwań i doświadczeń na temat partnerstwa w kwietniu i marcu 2011 r. przeprowadzono wśród członków KM RPO WSL badanie ankietowe. Na podstawie ankiet określono

zakres tematyczny działania ww. grupy, który w pierwszej kolejności koncentrować się będzie

na obszarach związanych ze stosowaniem modelu partnerstwa w obecnej perspektywie 2007-2013, w drugiej zaś posłuży wypracowaniu rozwiązań na przyszłość.104

Na etapie ewaluacji zasada partnerstwa jest realizowana przez Jednostkę Ewaluacyjną RPO WSL,

która zgodnie z Podręcznikiem procedur IZ RPO WSL, odpowiada za:

104 Sprawozdanie roczne z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w roku

2011, s. 71.

33,3%

70,8%

4,2%

7,8%

62,5%

21,5%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Przedstawiciele partnerów społeczno-gospodarczych prowadzą wymianę

poglądów na temat wdrażania programu ze środowiskami, które reprezentują

Partnerzy społeczno-gospodarczy rzeczywiście prezentują opinie

środowisk, które reprezentują

Tak

Nie

Beneficjent nie wie


152

• monitorowanie postępu prac ewaluatora zewnętrznego poprzez przekazywanie przez

ewaluatora informacji o postępie prac IZ RPO WSL lub Grupie Sterującej, stały kontakt z ewaluatorom, spotkania robocze z ewaluatorom, odbiór i ocenę raportów cząstkowych,

• koordynowanie współpracy instytucji zaangażowanych w proces ewaluacji z ewaluatorem

zewnętrznym, • przeprowadzenie ewaluacji na wniosek KM RPO WSL, który rekomenduje IZ RPO WSL

obszary, które powinny zostać poddane badaniom ewaluacyjnym w ramach Programu, • powołanie Grupy Sterującej ds. ewaluacji (maksymalnie 20 osób), która stanowi wsparcie dla

JE RPO WSL m. in. przy formułowaniu zakresu ewaluacji, kryteriów wyboru ewaluatora zewnętrznego, ocenie wersji raportów końcowych i cząstkowych, opiniowaniu planów

ewaluacyjnych,

• umożliwienie wypowiedzenia się wszystkim interesariuszom w trakcie realizacji badania (m. in. beneficjentom, partnerom społecznym, ekspertom branżowym),

• konsultowanie wyników badań z IZ RPO WSL i IP2 RPO WSL, • upublicznienie wyników przeprowadzonych ewaluacji na stronach internetowych, co umożliwia

wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z wynikami;

• przekazywanie wyników ewaluacji KM RPO WSL i prezentowanie okresowych planów ewaluacji oraz wyników badań ewaluacyjnych na posiedzeniach KM RPO WSL.

Powyższe działania są wystarczające do spełniania zasady partnerstwa na tym etapie. Wszystkie

powyższe działania są realizowane w praktyce przez Jednostkę Ewaluacyjną poprawnie i są skuteczne – realizują zamierzone cele.

Generalnie zasada partnerstwa jest realizowana w ramach RPO WSL w sposób poprawny i skuteczny, ale nie wystarczający. Zasugerowano

działania zmierzające do realizacji zasady partnerstwa podczas realizacji projektów, a także w kwestii składu KM i realizacji tej zasady przez członków

KM.

3.2. Dobre praktyki realizacji zasady równości szans i zasady partnerstwa

3.2.1. Projekty RPO WSL

Jakie można wskazać dobre praktyki w zakresie wdrażania zasady równości szans i zasady partnerstwa w ramach projektów realizowanych w RPO WSL?

Równość szans

Głównym kryterium wyboru projektów do studium przypadku było szerokie uwzględnienie w swoim

zakresie polityki równych szans. Projekt „Adaptacja budynku biblioteki Donnersmarcków dla potrzeb Filharmonii Zabrzańskiej” zrealizowany przez miasto Zabrze z jednej strony przyczynił się do

niwelowania różnic w dostępie do obiektu kultury dla osób niepełnosprawnych (usunięcie barier

architektonicznych), z drugiej zaś w ramach projektu zatrudnienie znalazły osoby niepełnosprawne, co wpłynęło pozytywnie na ich integrację społeczną i zawodową. Projekt „Rozwój infrastruktury

komunikacji publicznej w Zawierciu poprzez zakup i wdrożenie do eksploatacji autobusów z silnikiem EURO-5” realizowany przez gminę Zawiercie został wybrany ponieważ jest przykładem dostosowania

inwestycji do potrzeb różnorodnych użytkowników, zarówno osób niepełnosprawnych, starszych, a

także rodziców z dziećmi. Także w ramach tego projektu zatrudnienie znalazły osoby niepełnosprawne.

Pierwszym projektem stanowiącym dobrą praktykę w zakresie równości szans jest projekt „Adaptacji

budynku biblioteki Donnersmarcków dla potrzeb Filharmonii Zabrzańskiej”. Głównym celem projektu było zwiększenie stopnia wykorzystywania potencjału kulturowego miasta Zabrza.

Do celów szczegółowych projektu, zaliczyć można:


153

• zwiększenie stopnia wykorzystania atrakcyjnej i cennej architektonicznie infrastruktury

postindustrialnej miasta (zlokalizowanie siedziby Filharmonii w obiekcie wpisanym do Gminnego Rejestru Zabytków),

• stworzenie odpowiednich warunków dla prowadzenia działalności kulturalnej oraz edukacyjnej

Filharmonii, • udostępnienie obiektu dla osób niepełnosprawnych,

• stałą dostępność sali koncertowej, dzięki czemu Filharmonia będzie mogła organizować więcej koncertów oraz zintensyfikować działalność edukacyjną.

Projekt polegał na remoncie i adaptacji zabytkowego budynku dawnej biblioteki na potrzeby

Filharmonii Zabrzańskiej oraz na zakupie sprzętu komputerowego i wyposażenia budynku. Budynek będący przedmiotem inwestycji pochodzi z początku XX wieku. Jego pierwotnym przeznaczeniem była

funkcja biblioteki. Po pożarze został odbudowany w latach 50-tych. Przed rozpoczęciem projektu budynek nie był użytkowany. W wyniku adaptacji zabytkowego budynku nastąpiło dostosowanie

obiektu do obowiązujących przepisów prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych. Obiekt

został także zabezpieczony przed postępującą dewastacją. Do dyspozycji Filharmonii oddano część administracyjną, sale prób i garderoby, bibliotekę i archiwum oraz salę koncertowa.

Jednym z celów projektu było wyrównanie szans dostępu do kultury mieszkańców wszystkich

dzielnic Zabrza poprzez adaptację zabytkowego budynku na potrzeby Filharmonii Zabrzańskiej. Budynek został przystosowany dla potrzeb osób niepełnosprawnych. W celu ułatwienia

komunikacji w budynku zamontowana została winda dostosowana do osób niepełnosprawnych.

Dodatkowo, w ramach projektu zatrudnienie znalazło 4 osoby niepełnosprawne.

Projekt przyczynił się do aktywizacji dzielnicy, w której siedzibę ma Filharmonia. Przywrócenie do

życia cennego, zabytkowego obiektu Biblioteki Donnesmarcków – wpisanego do Gminnego Rejestru

Zabytków, wpłynęło pozytywnie na wzrost atrakcyjności przestrzeni publicznej. Także wzbogacona oferta kulturalna jest jedną z form aktywizacji społeczności lokalnej i poprawy warunków życia

w mieście.

***

Drugim projektem, który pokazuje, w jaki sposób wykorzystać politykę równych szans do osiągania swoich celów jest projekt pt. „Rozwój infrastruktury komunikacji publicznej w Zawierciu poprzez zakup

i wdrożenie do eksploatacji autobusów z silnikiem EURO-5”. Projekt realizowany był przez gminę

Zawiercie.

Zdaniem Beneficjenta większość eksploatowanych autobusów, przed realizacją projektu, była

w nienajlepszym stanie technicznym. Żaden pojazd nie był przystosowany do przewozu osób niepełnosprawnych. W efekcie czego obserwowana była rezygnacja pasażerów z korzystania

z transportu publicznego.

Dlatego też celem głównym projektu była poprawa jakości transportu publicznego. Pośrednio projekt przyczyniać się miał także do zmniejszenia średnich kosztów eksploatacji (wpływ na poprawę

środowiska), zwiększenia średnich prędkości, poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz

zwiększenia dostępności transportu dla osób niepełnosprawnych.

Projekt polegał na zakupie siedmiu nowych autobusów dla Zakładu Komunikacji Miejskiej w Zawierciu.

Cztery z nich zastąpiły najbardziej wyeksploatowane pojazdy na dotychczasowych trasach

obsługiwanych przez ZKM, obejmujących teren trzech gmin: Zawiercia, Włodowic i Poręby. Trzy pozostałe zostały wykorzystane do kursów na nowej linii, na kierunku Zawiercie – Ogrodzieniec –

Podzamcze (żadna linia nie obsługiwała wcześniej trasy w kierunku Ogrodzieńca, którego okolice są niezwykle atrakcyjne turystycznie).

W związku ze zwiększeniem liczebności taboru oraz uruchomieniem nowej linii, w ramach projektu

zatrudniono i przeszkolono nowych pracowników oraz wybudowano trzy nowe przystanki.

W ramach projektu zakupiono 7 nowych autobusów miejskich. Dzięki niskopodłogowej konstrukcji, wyposażeniu w mechanizm przyklęku (jednostronnego przechylenia na przystanku),

w platformy (rampy) dla wjazdu wózków, miejsce z pasem do zapięcia wózka osoby niepełnosprawnej


154

pojazdy są przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, starszych, matek z wózkami

i małymi dziećmi. Dodatkowo autobusy są wyposażone w urządzenia głośnomówiące.

Dodatkowo wzrosło zatrudnienie o 10 osób – w tym 6 kierowców oraz 4 pracowników stacji obsługi (elektronik samochodowy, spawacz i dwóch mechaników). Wśród nowozatrudnionych są dwie osoby

niepełnosprawne.

Zakupienie nowych, niskopodłogowych autobusów ułatwiło osobom niepełnosprawnym dostęp

do lokalnego transportu zbiorowego. Wcześniej było to zdecydowanie trudniejsze, czy wręcz niemożliwe. Projekt przyczynił się zatem do znoszenia barier komunikacyjnych, a tym samym wpłynął

pozytywnie na integrację osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem.

***

Omawiane projekty można uznać za dobre praktyki, ponieważ w sposób znaczący wpłynęły na wyrównywanie szans osób niepełnosprawnych, a tym samym są dobrym przykładem realizacji w

praktyce zasady równości szans – będącej jedną z głównych zasad polityki Unii Europejskiej. W obu projektach przeprowadzono prace związane z dostosowaniem infrastruktury do potrzeb osób

niepełnosprawnych (zakup pojazdów niskopodłogowych oraz podjazdy dla niepełnosprawnych

ruchowo w nowym budynku Filharmonii). Dodatkowo w ramach projektów zostały zatrudnione osoby niepełnosprawne, co przyczyni się do ich integracji zawodowej. Mimo, że główne cele projektów nie

były wprost skierowane na rozwiązywanie problemów osób niepełnosprawnych, to istotnie wpłynęły na poprawę jakości życia tych osób.

Partnerstwo

Głównym kryterium wyboru projektów, był szeroki udział partnerów w projekcie. Oba projekty, mimo że tematycznie odmienne pokazują, że partnerstwo może zwiększać zakres oddziaływania oraz

przynosić wartość dodaną.

Pierwszy projektem realizującym w ciekawy sposób zasadę partnerstwa jest projekt: „Przygotowanie

e-informacji kulturalnej gmin i powiatów do integracji z regionalnymi portalami kultury i turystyki województwa śląskiego”. Przedmiotem projektu było opracowanie i wdrożenie Regionalnego

Systemu e-Informacji Kulturalnej (RSIK). Projekt realizowany jest w szerokim partnerstwie, którego liderem jest Fundacja Informatyki i Zarządzania. W skład partnerstwa wchodzą ponadto jednostki

samorządu terytorialnego i instytucje kultury – łącznie 36 podmiotów. Realizacja projektu rozpoczęła

się w marcu 2010 i zakończy we wrześniu 2013 roku.

Projekt zakłada stworzenie systemu e-informacji kulturalnej województwa śląskiego przy

wykorzystaniu potencjału lokalnych i regionalnych portali kulturowych. Projekt jest realizowany

w następujących etapach:

1. Przygotowanie – analiza pod kątem zapotrzebowania na informację kulturalną oraz wybór

najbardziej atrakcyjnych obszarów, obiektów i eksponatów, które zostaną wprowadzone do

systemu oznakowania cyfrowego, 2. Dostawa licencji oraz wdrożenie oprogramowania, bazy danych i systemu interaktywnych map

cyfrowych dla: a. Platformy e-Usług Kulturalnych (PeUK),

b. Systemu cyfrowego znakowania obszarów i obiektów atrakcyjnych kulturowo oraz eksponatów muzealnych (SCZO),

c. Portalu regionalnego www.silesiakultura.pl.

3. Opracowanie e-informacji kulturalnej w zakresie 40 obszarów i 1400 obiektów atrakcyjnych kulturowo wraz z ich wizualizacją na interaktywnych mapach cyfrowych,

4. Oznakowanie obszarów i obiektów atrakcyjnych kulturowo przez opracowanie komunikatów wizualnych i głosowych wywoływanych automatycznie dla znajdujących się w pobliżu danego

obszaru/obiektu użytkowników,

5. Oznakowanie 2600 eksponatów w 10 obiektach kultury przez opracowanie komunikatów głosowo dostępnych dla osób będących w trakcie zwiedzania obiektu (np. muzeum),


155

6. Dostawa, instalacja oraz wdrożenie sprzętu elektronicznego dla obiektów kultury oraz

redaktorów e-informacji, 7. Promocja projektu.

Rysunek 2. Elementy Regionalnego Systemu e-Informacji Kulturalnej (RSIK) oraz Platformy e-Usług Kulturalnych (PeUK).

Źródło: Studium Wykonalności projektu.

Dzięki przyjętym rozwiązaniom technicznym ICT, instytucje kultury oraz gminy i powiaty zostaną

przygotowane (organizacyjnie, technologicznie) do prowadzenia systematycznych i partnerskich działań w zakresie:

• tworzenia, aktualizacji i publikacji e-informacji kulturalnej,

• integracji e-informacji podmiotowej-lokalnej z regionalnymi portalami kultury województwa śląskiego,

• budowania systemu dynamicznego (automatycznego) tworzenia zasobów informacyjnych na

dowolnym poziomie agregacji i publikacji danych przy wykorzystaniu relacyjnych baz danych SQL, plików XML, usług sieciowych WebService, narzędzi GIS oraz interaktywnych map cyfr.

Portal stanie się zatem platformą nowoczesnych e-usług związanych z rezerwacją usług, planowaniem

dojazdu oraz połączeń komunikacyjno-turystycznych w regionie.

Przedsięwzięcie zapewni turystom, mieszkańcom i przedsiębiorcom oraz użytkownikom serwisów nowe

formy komunikacji i nowoczesny system elektronicznych usług, uwzględniających wykorzystanie

Internetu, pozwalającego na stały 24 godzinny dostęp do zasobów informacyjnych przy jednoczesnej dbałości o dziedzictwo kulturowe i zachowanie jego walorów dla przyszłych pokoleń.

Działania zaplanowane w projekcie przyczynią się do wzrostu znaczenia kultury, jako czynnika rozwoju

społeczno-gospodarczego oraz do zwiększenia dostępu do informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie.

W projekcie udział biorą zarówno instytucje kultury, w tym wszystkie trzy Regionalne Ośrodki

Kultury województwa śląskiego oraz jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, liderem projektu zaś jest organizacja pozarządowa.


156

Jak twierdzi Lider projektu partnerstwo zostało zawiązane już na etapie przygotowania

koncepcji projektu i wszyscy partnerzy brali czynny udział w opracowaniu założeń. Także po

otrzymaniu dofinansowania nie została zamknięta możliwość dołączenia do Projektu. Wręcz przeciwnie, na stronie projektu widnieje zaproszenie do współpracy.

Podział zadań między lidera i partnerów w projekcie został bardzo jasno i precyzyjnie opisany.

Z każdym z partnerów została także zawarta umowa o wzajemnej współpracy.

W ramach projektu Fundacja dostarcza licencję oprogramowania partnerom umożliwiającą sprawne

korzystanie z narzędzi informatycznych stworzonych w projekcie, zapewniających między innymi:

• możliwość tworzenia lokalnych, podmiotowych stron e-informacji kulturalnej, zintegrowanych z portalem regionalnym,

• możliwość korzystania z platformy e-usług kulturalnych PeUK.

Partnerzy natomiast zobowiązani są uzupełniać treścią informacje portalu, a w szczególności kalendarium imprez oraz wydarzeń.

Aby projekt mógł być sprawnie realizowany, niezbędne jest szerokie partnerstwo zarówno

z przedstawicielami jst, jak również z instytucjami kultury, które aktywnie będą działać i uzupełniać treścią portal. Udział takich instytucji w projekcie zapewni wysoką jakość przekazywanych

materiałów, co z pewnością przyczyni się do wzrostu popularności portalu, a także do zapewnienia

trwałości projektu.

W projekcie zostaną zastosowane technologie zwiększające dostęp osób niepełnosprawnych do rynku

usług kulturalnych oraz obiektów atrakcyjnych kulturowo. Głównym działaniem w tym zakresie będzie

wdrożenie specjalnej aplikacji do interfejsu portalu kulturalnego, który pozwoli na korzystanie z niego w sposób nieograniczony przez osoby słabo widzące i słabo słyszące. Przygotowana oferta obiektów

bazy kultury, będzie wskazywała także obiekty, które posiadają udogodnienia dla osób niepełnosprawnych.

Za dobrą praktykę w projekcie można uznać włączenie partnerów w proces przygotowania koncepcji

projektu oraz sformalizowanie obowiązków w umowie partnerskiej. Podział obowiązków i jasne

ustalenie zasad współpracy usprawnia realizację projektu. Dlatego zasadnym byłoby stworzenie wzoru umowy partnerskiej.

***

Drugim projektem, całkowicie odmiennym od powyższego, jest „Ochrona dorzecza Małej Panwi

i Liswarty poprzez modernizację gospodarki ściekowej polegającej na modernizacji i budowie oczyszczalni ścieków wraz z systemem kanalizacji sanitarnej”.

Projekt jest realizowany przez Stowarzyszenie Gmin pn. „Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo –

Turystyczne Gmin Górnej Małej Panwi oraz Górnej Liswarty””. Liderem projektu jest Gmina Kochanowice.

Ogólnym celem realizacji projektu jest poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych

w województwie śląskim, poprzez poprawę jakości wód rzek Mała Panew i Liswarta.

Projekt obejmuje swoim zakresem rozbudowę sieci kanalizacji sanitarnej z modernizacją 4 oczyszczalni ścieków w gminach uczestniczących w projekcie, należących do Stowarzyszenia Gmin pn. „Związek

Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Gmin Górnej i Małej Panwi oraz Górnej Liswarty””.

Gminy z terenu objętego projektem posiadały funkcjonujące sieci kanalizacji sanitarnej oraz oczyszczalnie ścieków sanitarnych, jednakże stopień ich rozwoju był niewystarczający, natomiast

istniejące oczyszczalnie częstokroć nie pozwalały na odbiór zwiększonej ilości ścieków, bądź były przestarzałe technologicznie.

Realizacja projektu w zasadniczy sposób zmieni gospodarkę ściekową na terenie gmin realizujących

projekt. Pozwoli ona na wyłączenie z użytku istniejących przydomowych zbiorników bezodpływowych, co w znacznym stopniu wpłynie pozytywnie na stan lokalnego środowiska naturalnego, przede

wszystkim na czystość gleby oraz wód gruntowych i powierzchniowych. Niezwykle istotny jest


157

pozytywny wpływ oddziaływania realizacji projektu na poprawę czystości wód rzeki Mała Panew

i Liswarta.

Podmiotem koordynującym prace poszczególnych gmin uczestniczących w realizacji projektu jest Stowarzyszenie Gmin pn. „Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Gmin Górnej Małej

Panwi oraz Górnej Liswarty””.

Założenia do projektu zostały przygotowane wspólnie na jednym ze spotkań Związku. Natomiast realizacja poszczególnych zadań inwestycyjnych spoczywa na gminach. W ramach projektu

przygotowano 14 oddzielnych przetargów na roboty budowlane. Także każda gmina finansuje swoje zadania ze środków własnych oraz EFRR.

Realizacja projektu w partnerstwie pozwoliła osiągnąć lepsze efekty i zwiększyć skalę

oddziaływania. Inwestycja została zrealizowana kompleksowo, rozwiązując problem gospodarki ściekowej na stosunkowo dużym obszarze – co można uznać za dobrą praktykę w realizacji tego typu

projektów. Należałoby rozważyć możliwość szerszego promowania i premiowania projektów zapewniających większą skalę oddziaływania. Ponadto wspólna realizacja pozwoliła beneficjentom na

wymianę doświadczeń i dzielenie się wiedzą – dzięki czemu uniknęli wielu błędów.

Realizacja inwestycji wpłynie na wzrost atrakcyjności terenów gmin dla nowych jej mieszkańców. Znacząco zmniejszone zostanie zagrożenie zanieczyszczenia ściekami gruntów oraz wód podziemnych

i powierzchniowych, co pozwoli na promocję gmin jako obszarów przyjaznych środowisku. Uzbrojenie

terenów wpłynie również na wzrost zainteresowania gminami wśród inwestorów, gdyż stanowi ono ważny czynnik w procesie podejmowania decyzji lokalizacyjnych.

Dodatkowo, czyste, nieskażone wody Liswarty i Małej Panwi, mających wyraźne walory turystyczne,

stworzą warunki do rozwoju turystyki aktywnej, np. kajakowej.

***

Jak pokazuje przykład projektu Ochrona dorzecza Małej Panwi i Liswarty realizacja w partnerstwie pozwala kompleksowo rozwiązywać złożone problemy społeczno-gospodarcze. Jest także szansą na

zwiększenie zakresu oddziaływania projektu i poszerzenie skali działań. Jak podkreśla Lider projektu Przygotowanie e-informacji kulturalnej gmin i powiatów do integracji z regionalnymi portalami kultury

i turystyki województwa śląskiego na sprawność realizacji projektu partnerskiego duży wpływ ma

wcześniejsze doświadczenie w tego typu działaniach. Wspólna realizacja umożliwia także zacieśnianie współpracy między partnerami.

3.2.2. Rozwiązania w innych RPO

Jakie rozwiązania w zakresie realizacji zasady równości szans oraz zasady partnerstwa zastosowano w ramach pozostałych 15 RPO? Które z nich warto zastosować w ramach RPO WSL?

Równość szans

Konsultacje wszystkich RPO odbywały się podobnie. Dokumenty opublikowano na stronach

internetowych IZ, dano możliwość zgłaszania uwag poprzez maila. Poza tym przeprowadzono szereg konferencji, spotkań, warsztatów, forów dyskusyjnych i debat publicznych. Ciekawe rozwiązanie

zastosowano w województwie warmińsko-mazurskim, gdzie wykorzystano również media masowe (audycje radiowe, programy w telewizji regionalnej), a także konsultowano dokumenty

z województwami ościennymi. Tą praktykę można wykorzystać w ramach RPO WSL

w przyszłym okresie programowania. W niektórych województwach zbierano również propozycje projektów, a w województwie wielkopolskim – w tym celu uruchomiono na stronie internetowej

regionalny system ewidencji projektów. Te narzędzia są już wykorzystywane w ramach RPO WSL. W przypadku województwa podlaskiego zdecydowano się jedynie na konsultacje wirtualne (internetowe),

czego nie należy polecać.

Generalnie we wszystkich RPO zagwarantowano równy dostęp uczestników do warsztatów. IZ nie dobierały uczestników tych spotkań. Wszyscy, którzy byli zainteresowani mogli w nich

uczestniczyć. W wielu województwach przeprowadzano analizę potrzeb szkoleniowych, podejmowano


158

działania na rzecz jak najszerszego rozpropagowania informacji o szkoleniach (poprzez biuletyny,

serwisy internetowe, regionalne punkty informacyjne) – województwo świętokrzyskie, czy zachodniopomorskie wykorzystało do tego celu lokalne media. Ciekawym rozwiązaniem jest

wprowadzenie wymogów formalnych np. zaliczenie testu sprawdzającego poziom wiedzy z obszaru

objętego poprzednimi warsztatami lub brak uczestnictwa we wcześniejszych edycjach szkolenia, które pozwalają egzekwować wiedzę i promować tych beneficjentów, którzy chcą się czegoś nauczyć na

warsztatach. Takie rozwiązanie można zastosować również w przypadku RPO WSL w przyszłym okresie programowania, dzięki czemu podniesie się poziom wiedzy beneficjentów i wprowadzi

naturalny mechanizm samodoskonalenia.

W każdym RPO w taki sam sposób zagwarantowano beneficjentom dostęp do funduszy. W obrębie typów beneficjentów dopuszczonych do składania wniosków w poszczególnych Działaniach dostęp do

funduszy jest taki sam (takie same kryteria wyboru nie premiujące żadnego typu beneficjenta). Nie każdy typ projektu jest adresowany do każdego typu beneficjentów. Ale jeżeli formalnie jakiś

beneficjent kwalifikuje się do danego konkursu, to ma równe szanse, żeby otrzymać dofinansowanie

na swój projekt.

Udział miejsc zajmowanych w Komitetach Monitorujących przez partnerów społeczno-

gospodarczych waha się od 35% do 50%, dlatego województwo śląskie raczej plasuje się bliżej tego

niższego pułapu (37%). Nadal jest to jednak więcej niż 1/3 składu, a więc partnerzy społeczno-gospodarczy są wystarczająco dobrze reprezentowani w składach. Najmniejszy udział partnerów

występuje w województwie dolnośląskim, największy – w pomorskim. Organizacje kobiece są reprezentowane w Komitetach Monitorujących trzech województw (dolnośląskiego, podlaskiego,

warmińsko-mazurskiego), podobnie jak organizacje osób niepełnosprawnych (województwa

podkarpackiego, dolnośląskiego, zachodniopomorskiego). Przyczyną tak małej liczby tych organizacji, zdaniem przedstawicieli RPO, jest po pierwsze brak takich zapisów w Wytycznych MRR, po drugie –

brak zgłoszeń od tego typu instytucji. Te aspekty w kontekście zastosowania w RPO WSL zostały już omówione w poprzednim podrozdziale.

Generalnie w każdym RPO na poziomie priorytetów określono wskaźniki monitoringu realizacji

zakładające równe traktowanie kobiet i mężczyzn. Co ciekawe, w przypadku województwa małopolskiego wskaźniki dotyczące tworzenia nowych miejsc pracy są nieco szerzej zdefiniowane –

uwzględniają liczbę zatrudnionych osób w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, w tym kobiet. Taki wskaźnik można zastosować również w ramach RPO WSL.

We wszystkich RPO kryteria wyboru projektów, a często same typy projektów preferują

przedsięwzięcia uwzględniające w swym zakresie przystosowanie obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych. W województwie świętokrzyskim dotyczą one wyłącznie jednego priorytetu.

Wskaźniki horyzontalne dotyczące równości szans nie występują wprost (nie zostały tak nazwane)

i dotyczą wyłącznie nowych miejsc pracy w podziale na kobiety i mężczyzn. Jedynie w województwie kujawsko-pomorskim wskaźniki te obejmują również osoby niepełnosprawne.

Partnerstwo

Prowadzenie konsultacji społecznych dokumentów programowych w każdym województwie spełniało zasadę partnerstwa, do procesu były włączane różne instytucje, które mogły zgłaszać swoje

uwagi. Można założyć, że w najmniejszym stopniu spełniono tę zasadę w RPO, w których konsultacje

przewidziano tylko w formie elektronicznej, ponieważ partnerzy byli w najmniejszym stopniu poinformowani o całym procesie.

Podobnie w przypadku Komitetu Monitorującego, część członków reprezentuje stronę

samorządową, partnerów społeczno-gospodarczych. Nie widać tu różnic pomiędzy województwami.

Zasada partnerstwa w projektach jest realizowana we wszystkich województwach podobnie.

Przede wszystkim projekty partnerskie są dopuszczane do realizacji we wszystkich Działaniach.

Dodatkowo, w wielu Działaniach są one dodatkowo punktowane (szczególnie z zakresu turystyki, społeczeństwa informacyjnego). Dobrą praktyką jest przygotowanie przez województwo

dolnośląskie Wytycznych programowych w zakresie ogólnych zasad przygotowania i realizacji projektów w formie partnerstwa. Tę dobrą praktykę można zastosować w przyszłym okresie

również w RPO WSL. Z kolei w województwie wielkopolskim fundusze na rzecz rozwoju obszarów


159

miejskich dotyczą głównie inwestowania w partnerstwa publiczno-prywatne (choć ten typ partnerstwa

nie pojawił się jeszcze w realizowanych projektach). Ciekawą praktykę zastosowano w województwie świętokrzyskim, gdzie już podczas konsultacji uświadamiano beneficjentom i potencjalnym

beneficjentom, że największe szanse będą miały projekty partnerskie, spójne o dużym znaczeniu

regionalnym. Warto takie podejście zastosować również podczas konsultowania przyszłego RPO WSL. Jednak w każdym województwie projekty partnerskie stanowią niewielki odsetek wszystkich

projektów.

W żadnym województwie wskaźniki programowe nie objęły zasady partnerstwa, nie ma wskaźników określających liczbę partnerstw powstałych do realizacji projektów, ani powiązań

kooperacyjnych, czy wspólnych projektów (np. badawczych) będących wynikiem realizowanych projektów.

Partnerstwo na etapie monitorowania wygląda w każdym województwie podobnie.

Organizowane są spotkania Komitetu Monitorujące RPO WSL, w skład którego wchodzą przedstawiciele samorządowi, rządowi oraz przedstawiciele ze strony partnerów społecznych

i gospodarczych. Na spotkaniach opiniowane są sprawozdania okresowe z realizacji Programu i zatwierdzane sprawozdania roczne i końcowe. Ponadto prezentowane są członkom Komitetu postępy

we wdrażaniu Programu, a wszystkie informacje nt. realizacji Programu, posiedzeń Komitetu, grup

roboczych umieszczane są na stronach internetowych IZ.

Podobnie, na etapie ewaluacji, rozwiązania stosowane w województwach ograniczają się do

funkcjonowania grup sterujących ewaluacją, umożliwiania wypowiedzenia się wszystkim

interesariuszom w trakcie realizacji badania, publikowania raportów z badań na stronach internetowych, prezentowania rocznych planów ewaluacji oraz wyników badań ewaluacyjnych na

posiedzeniach Komitetu. Zatem w przypadku monitorowania i ewaluacji nie ma ciekawych rozwiązań możliwych do zastosowania w ramach RPO WSL.

3.3. Sposób realizacji pozostałych zasad w RPO WSL

Na jakich etapach (programowania, wdrażania, monitorowania, ewaluacji) i w jaki sposób uwzględniono pozostałe polityki horyzontalne (środowisko, obszary miejskie i wiejskie, społeczeństwo informacyjne, polityka konkurencji) w ramach RPO WSL? Czy dokumenty programowe (RPO WSL oraz URPO WSL wraz z załącznikami) są spójne i zgodne z przepisami wspólnotowymi dotyczącymi wskazanych polityk horyzontalnych? Czy przyjęte rozwiązania są poprawne, skuteczne i wystarczające? Jakie rozwiązania przyjęto w pozostałych regionalnych Programach? Jakie działania należałoby wprowadzić w ramach poszczególnych etapów realizacji RPO WSL, aby zwiększyć wpływ Programu w zakresie wspierania wskazanych polityk?

Środowisko

Zgodnie z artykułem 17 Rozporządzenia nr 1083/2006, działania w ramach RPO WSL muszą być

prowadzone z uwzględnieniem potrzeb ochrony i poprawy jakości środowiska.

Na etapie programowania RPO WSL, zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo

ochrony środowiska, przeprowadzona została „Prognoza oddziaływania na środowisko Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013”.

Jeżeli chodzi o etap wdrażania, projekty współfinansowane w ramach RPO muszą być przede

wszystkim w pełni zgodne z postanowieniami:

dyrektywy siedliskowej (dyrektywa Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych

oraz dzikiej fauny i flory), dyrektywy ptasiej (dyrektywa Rady 79/409/EWG o ochronie dziko żyjących ptaków),

dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych

i prywatnych przedsięwzięć (OOŚ),

W tym celu IZ RPO WSL podjęła wystarczające działania, aby zweryfikować tę zgodność. Po

pierwsze, do wniosku aplikacyjnego wnioskodawcy są zobowiązani dołączyć formularz oceny oddziaływania na środowisko wraz z raportem oddziaływania na środowisko (lub stosowny dokument

potwierdzający, że dla danej inwestycji raport o oddziaływaniu na środowisko nie musi być


160

sporządzany), zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 (jeśli

dotyczy), oświadczenie beneficjenta dotyczące wpływu projektu na obszary objęte siecią NATURA 2000 (jeśli dotyczy), oświadczenie o dostosowaniu projektu do wymagań prawa unijnego w zakresie

postępowania OOŚ (jeśli dotyczy) lub oświadczenie o zgodności projektu z wymaganiami prawa

unijnego w zakresie postępowania OOŚ (jeśli dotyczy). Tak czynią również pozostałe województwa i praktycznie nie ma innego sposobu weryfikacji. Pierwszym elementem weryfikacji są decyzje,

zaświadczenia, które są wydawane przez uprawnione organy tylko wtedy, gdy są zgodne z dyrektywami unijnymi. Działania w tym zakresie są skuteczne i poprawne i nie trzeba w tym zakresie

wprowadzać żadnych działań.

Po drugie, dodatkowo IZ RPO WSL sama weryfikuje powyższe kryteria, za pomocą umiejscowionego w strukturze Koordynatora zespołu ds. środowiska. W ramach obowiązków można wyróżnić m.in.

weryfikację wniosków o dofinansowanie pod kątem ich zgodności z ustawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie środowiskowym na wszystkich etapach wdrażania RPO WSL (etap wyboru

projektów, podpisywania umów o dofinansowanie oraz w uzasadnionych przypadkach na etapie

kontroli projektu), prace w ramach grup roboczych oraz utrzymywanie kontaktów z organizacjami i organami ds. ochrony środowiska, przekazywanie informacji na temat

wymogów wynikających z dyrektyw unijnych oraz prawodawstwa krajowego w zakresie środowiskowym jakie stawiane są dokumentacji aplikacyjnej oraz realizowanym w ramach RPO WSL

przedsięwzięciom. Generalnie ocena pracy Koordynatora przez przedstawicieli IZ RPO WSL jest

pozytywna, faktycznie w praktyce weryfikuje on każdy projekt. Takie stanowiska, zespoły lub oddziały są stworzone w pozostałych RPO oprócz województwa

lubuskiego, łódzkiego i opolskiego. Zakres kompetencji generalnie nie różni się znacząco od tego wskazanego powyżej (np. w województwie świętokrzyskim nie bierze on udziału w ocenie i wyborze

projektów, w kilku innych województwach szkoli on osoby oceniające projekty). Generalnie, takie stanowisko warto jest pozostawić w przyszłym okresie programowania.

W kryteriach formalno-merytorycznych weryfikowane jest, czy Beneficjent deklaruje realizację

projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, w szczególności przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (w tym poprawy efektywności energetycznej dla projektów

polegających na termomodernizacji budynków).

W kryteriach punktowanych kwestie polityki ochrony środowiska można zauważyć jedynie w osi V („Środowisko‟), np. wpływ projektu na poprawę jakości wód powierzchniowych i podziemnych, dobór

technologii efektywnych pod względem ekologicznym, wpływ projektu na zmniejszenie ilości

zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery, czy wpływ projektu na zwiększenie efektywności energetycznej (to kryterium, wbrew zapisom RPO WSL, pojawiło się jedynie w Działaniu 5.3).

Efektywność energetyczna jest rzadko obecna w różnych priorytetach, z reguły występuje w osi dotyczącej środowiska, bądź energii. Jedno kryterium („Wpływ realizowanego projektu na

ograniczenie szkodliwości transportu na środowisko‟) odnaleziono też w Działaniu 7.2 („Transport

publiczny‟).

Mechanizm kryteriów premiujących rozwiązania z zakresu ochrony

środowiska nie został wykorzystany w wystarczającym stopniu.

Również w innych województwach projekty posiadające pozytywny wpływ na środowisko są premiowane. W innych RPO stosuje się różne kryteria, które można byłoby zaadoptować do Działań

RPO WSL, takie jak np.

premiowanie produktów i procesów produkcyjnych przyjaznych dla środowiska (działania dla

przedsiębiorców), preferencje dla projektów wykorzystujących efektywność energetyczną (kubatura ogólnie),

wymiana wyeksploatowanych nośników energii na bardziej ekonomiczne i ekologiczne

(kubatura ogólnie),

wykorzystanie elementów recyclingowych (np. z rozbiórki starej nawierzchni) przy budowie

drogi (infrastruktura transportowa), zastosowanie technologii przyjaznych środowisku przyrodniczemu lub korzystne oddziaływanie

projektu na środowisko przyrodnicze np. budowa ekranów akustycznych, budowa przejść dla


161

zwierząt, przebudowa nieczynnych przepustów na przejścia dla zwierząt w rejonach

kompleksów leśnych, budowa urządzeń podczyszczających wody opadowe odprowadzane do cieków lub kanalizacji miejskiej (np. studnie chłonne, sączki, drenaże itp.), budowa kanalizacji

burzowej w terenie zabudowanym w tym kratek ściekowych odprowadzających wodę z jezdni

(infrastruktura transportowa), wykorzystywanie nowoczesnych, energooszczędnych technologii, które sprzyjają ograniczaniu

zanieczyszczenia, redukcji emisji, energochłonności (zakup maszyn, urządzeń, kubatura),

powiązanie z projektami mającymi na celu wprowadzenie i wykorzystanie odnawialnych źródeł

energii (dowolne projekty), organizacja funkcji w taki sposób, aby promować politykę zrównoważonego rozwoju (np.

edukacja, turystyka itp.).

Wprowadzenie takiego dodatkowego punktowania projektów za realizację dodatkowych działań na

rzecz środowiska pozwoliłoby docenić połowę projektów składanych do RPO WSL (tyle bowiem projektów wykazuje pozytywny wpływ na środowisko).

Wykres 59. Odsetek projektów złożonych i wybranych posiadających pozytywny wpływ na politykę ochrony środowiska.


Niemal wszystkie projekty z obszaru środowiska pozytywnie oddziaływują na nie, w pozostałych

obszarach jest to maksymalnie połowa projektów (przedsiębiorczość, turystyka i rozwój miast).

Najmniejszy wpływ na środowisko mają projekty społeczeństwa informacyjnego.

Polityka środowiska jest realizowana w sposób poprawny, jednakże nie do

końca skuteczny i wystarczający. Aby w pełni realizować tę politykę proponuje się włączyć odpowiednie kryteria wyboru promujące projekty

pozytywnie oddziaływujące na środowisko.

Obszary miejskie i wiejskie

Zgodnie z zapisami RPO WSL charakter województwa śląskiego sprawia, iż kluczową dla jego przyszłości jest kondycja dużych miast, które stanowią lokomotywy wzrostu dla całego regionu.

Znajduje to odzwierciedlenie w odrębnym priorytecie zorientowanym przede wszystkim na zrównoważony rozwój miast. Podobnie jest w innych RPO – tam również tworzono odrębne priorytety

dotyczące rewitalizacji miast.

Na etapie programowania problematyka obszarów wiejskich została natomiast potraktowana w RPO horyzontalnie, pomoc ma charakter uzupełniający wobec funkcjonującego w ramach Wspólnej

52%

4%

52%

16%

98%

53%

8%28% 26%

50%

5%

46%

15%

99%

48%

12%

33%27%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Oś

I. B

adania

i r

ozw

ój te

chnolo

gic

zny

(B+

R),

innow

acj

e i p

rzedsi

ębio

rczo

ść

Oś

II. Społe

czeńst

wo info

rmacy

jne

Oś

III.

Tury

styka

Oś

IV. Kultura

Oś

V. Śro

dow

isko

Oś

VI.

Zró

wnow

ażo

ny r

ozw

ój m

iast

Oś

VII

. Tra

nsp

ort

Oś

VII

I. I

nfr

ast

ruktu

ra e

dukacy

jna

Oś

IX. Zdro

wie

i r

ekre

acj

a

Projekty złożone

Projekty wybrane


162

Polityki Rolnej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dlatego też w RPO WSL nie występuje żaden

specyficzny priorytet zorientowany na rozwój wsi. Mając na uwadze konieczność wyrównywania szans rozwojowych obszarów wiejskich i ich brak zdolności do konkurowania z dużymi miastami zapewniono

odpowiedni udział mniejszych gmin przy podziale środków w poszczególnych priorytetach RPO WSL.

Tabela 20. Podział środków puli konkursowej na 2 grupy.

Działanie/poddziałanie % alokacji na konkursy gmin

do 50 tys. mieszk.

% alokacji na konkursy gmin pow. 50 tys.

mieszk.

2.1 Infrastruktura społeczeństwa informatycznego 40% 60%

4.1. Infrastruktura kultury 40% 60%

5.1 Gospodarka wodno-ściekowa 100% 0%

5.2 Gospodarka odpadami 40% 60%

5.3 Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 40% 60%

7.1.2 Modernizacja i rozbudowa infrastruktury uzupełniającej kluczową sieć drogową

60% 40%

9.2. Infrastruktura lecznictwa otwartego 60% 40%

9.3 Lokalna infrastruktura sportowa 50% 50%

Źródło: Załącznik nr 7. Indykatywna tabela finansowa-podział środków puli konkursowej na 2 grupy.

Pomysł na podział alokacji na dwa konkursy wypłynął od samorządów. Samorządy twierdziły, że nie będą mogły konkurować z dużymi miastami. Dużych miast na Śląsku jest bardzo dużo, dlatego

mniejsze samorządy obawiały się, że duże miasta zabiorą im całą alokację. IZ RPO WSL zaproponował

różne rozwiązania, ale akurat to zyskało aprobatę samorządów.

W przypadku pozostałych RPO podział środków na obszary miejskie i wiejskie jest bardzo różny.

Z jednej strony są takie województwa jak opolskie, które nie robią sztucznego podziału, bowiem jest

ono w większości terenem rolniczym (żadnych preferencji nie stosuje też województwo łódzkie, mazowieckie, lubelskie, które mają jedynie osie przeznaczone dla obszarów miejskich), z drugiej

strony mamy takie województwa jak podkarpackie, gdzie pula środków jest podzielona między miasta i obszary wiejskie równo po 50%. Czasami starano się dzielić oś na dwa Działania odrębnie dla

obszarów wiejskich i miejskich (województwo świętokrzyskie) lub całe osie priorytetowe przeznaczać

dla obszarów wiejskich i mniejszych miast (województwo pomorskie). Stosowany jest też podział względem różnych kryteriów (liczby ludności – województwo dolnośląskie – podział 38/62, potencjału

rozwojowego – województwo warmińsko-mazurskie – podział 20/80), ogłaszanie konkursów dedykowanych mniejszym miejscowościom (województwo kujawsko-pomorskie), dodatkowe

punktowanie lokalizacji inwestycji lub tworzenia nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich (województwo podlaskie), czy też udzielanie dodatkowych 10% punktów dofinansowania dla obszarów

o szczególnie niskim poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego (województwo zachodniopomorskie).

Kwestie dotyczące faktycznego wdrażania mechanizmu podziału puli konkursowej w RPO WSL zostały omówione w innym miejscu raportu (por. rozdz. 2.3.1) i tam też zostały zaproponowane

stosowne działania poprawiające skuteczność tego mechanizmu.

Efekty wsparcia RPO WSL na obszarach wiejskich mogą być monitorowane z wykorzystaniem wskaźników powiązanych z odpowiednimi priorytetami. Ale większość wskaźników musi być dzielona

względem obszaru realizacji projektu (zapisanego w umowie). Jedynie wskaźniki dotyczące dróg (oś VII) dotyczą bezpośrednio obszarów wiejskich. Ewaluacja wsparcia tych obszarów odbywa się

w sprawozdaniach rocznych w sposób bardzo ogólny, natomiast szczegółowo – za pomocą badań

ewaluacyjnych. Podobnie jest w większości RPO.

Polityka dotycząca obszarów miejskich i wiejskich została uwzględniona w ramach RPO WSL w sposób poprawny, aczkolwiek nieskuteczny i przez to

niewystarczający. Głównie chodzi o mechanizm podziału puli konkursowej,

którego efekty omówiono w rozdz. 2.3.1.

Społeczeństwo informacyjne


163

W celu przeciwdziałania zjawisku wykluczenia informacyjnego w ramach RPO WSL wsparciem objęto m.in. projekty upowszechniające szerokopasmowy dostęp do Internetu i tworzenie publicznych

punktów dostępu do Internetu. Dodatkowo, mając na uwadze, że powodzenie w każdym sektorze,

obszarze działalności ludzkiej jest coraz bardziej determinowane umiejętnym zastosowaniem technologii ICT, na etapie programowania w ramach każdego priorytetu RPO zapewniono pulę

środków na finansowanie projektów z zakresu społeczeństwa informacyjnego w danym obszarze tematycznym. Niestety, jak pokazały badania w rozdz. 2, działania te nie przyniosły to

oczekiwanego rezultatu. Trudno się dziwić, skoro Działanie 2.2 zawierało już niemal wszystkie możliwości e-usług (tak jak np. w zachodniopomorskim). W województwie dolnośląskim środki na

realizację e-usług porozdzielano jednak na poszczególne osie: w 'Turystyce i kulturze' są to środki na

e-turystykę i e-kulturę, w priorytecie 'Edukacja' na e-learning, w priorytecie 'Zdrowie' na e-zdrowie, w priorytecie 'Miasta' na różne projekty z zakresu społeczeństwa informacyjnego.

Z drugiej strony na etapie wdrażania w innych priorytetach RPO WSL nie są promowane

(punktowane) wszelkie inicjatywy związane ze społeczeństwem informacyjnym – ani w typach projektów, ani w kryteriach wyboru. W innych województwach często umożliwia się dołączanie

elementów społeczeństwa informacyjnego do projektów. Są też takie RPO (jak w warmińsko-mazurskim, czy pomorskim), gdzie poza osią związaną z informatyzacją nie można było realizować

takich projektów.

Przyczyną braku zainteresowania projektami z zakresu społeczeństwa informacyjnego w innych osiach priorytetowych RPO WSL mógł być brak

premiowania ich w kryteriach wyboru.

Dlatego sugeruje się dodanie szeregu różnych kryteriów związanych ze społeczeństwem informacyjnym, np:

stworzenie portalu dla celów komunikacji i informacji, mającego za zadanie ochronę obiektów

bazy noclegowej i gastronomicznej i zasobów naturalnych zagrożonych w wyniku

zwiększonego ruchu turystów, np. działania z zakresu prewencji i kontroli pożarów, inicjatywy zmierzające do uwrażliwienia na zjawiska wandalizmu itp. (infrastruktura turystyczna),

zastosowanie nowoczesnych technologii informacyjnych (dowolne),

instalowanie elementów sieci teletechnicznej (infrastruktura sieciowa),

możliwość korzystania z Internetu wewnątrz taboru (transport publiczny),

Efekty wsparcia w zakresie społeczeństwa informacyjnego są monitorowane na poziomie wszystkich

priorytetów z możliwością agregowania na poziom programu. Podobnie, jak we wszystkich RPO, procedura sprawozdawczości jest standardowa, taka jak dla każdego innego wsparcia. Ten temat nie

jest badany odrębnie. Nie poświęca się tej kwestii odrębnej uwagi np. w sprawozdaniu rocznym z realizacji Programu ani nie raportuje się jej w żaden inny szczególny sposób.

Polityka społeczeństwa informacyjnego jest realizowana poprawnie, ale nie do końca skutecznie i wystarczająco. Przede wszystkim nie sprawdził się

podział alokacji przeznaczonej na tę politykę pomiędzy osie priorytetowe.

Stąd zaproponowano stosowne zmiany – dodatkowe punktowanie takich projektów. Również na etapie ewaluacji działania nie są wystarczające,

dlatego należy tym kwestiom poświęcać dodatkowe miejsce

w sprawozdaniach z realizacji Programu.

Polityka konkurencji

Polityka konkurencji należy do najważniejszych polityk Unii Europejskiej, która gwarantuje sprawne

funkcjonowanie jednolitego europejskiego rynku. Jednym z elementów realizacji polityki konkurencji jest przestrzeganie zasad związanych z udzielaniem pomocy publicznej.


164

W celu pełnej zgodności działań podejmowanych w ramach RPO z polityką konkurencji Unii

Europejskiej, na etapie programowania Programu IZ RPO WSL zapewniła, że każde wsparcie stanowiące pomoc publiczną udzielane w ramach RPO, będzie zgodne z przepisami dotyczącymi zasad

udzielania tej pomocy, obowiązującymi w momencie jej przyznawania.

Zamówienia publiczne, w tym udzielone koncesje, związane z projektami finansowanymi z pomocy Funduszy Strukturalnych muszą być zgodne z Dyrektywą 2004/17WE, 2004/18/WE, Rozporządzeniem

WE Numer 1564/2005 lub stosownymi postanowieniami Traktatu.

Wartość dofinansowania przyznana projektom generującym dochód, zgodnie z Rozporządzeniem ogólnym jest pomniejszona o bieżącą wartość dochodu netto z danej inwestycji (zgodnie z art. 55

Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.).

W tym przypadku mechanizmy kontroli są jednolite w ramach wszystkich RPO. Każda IZ zapewnia, że wsparcie stanowiące pomoc publiczną będzie zgodne z odpowiednimi przepisami na dwóch etapach:

wyboru i kontroli projektów. Na etapie wyboru przy ocenie formalnej wniosku są odpowiednie pytania w listach sprawdzających, których zadaniem jest identyfikacja projektów z pomocą publiczną

i sprawdzenie, czy beneficjent prawidłowo przyporządkował formę tej pomocy. Potem na etapie

kontroli i monitorowania tak samo poprzez pytania w listach sprawdzających jest to weryfikowane. Ostateczna odpowiedzialność spada jednak na beneficjenta.

Podobnie jest w przypadku projektów generujących dochód. Tu również podczas oceny weryfikowane

są wyliczenia luki finansowej i poziomu dofinansowania. Takie rozwiązanie przyjęto w każdym RPO.

Polityka konkurencji jest realizowana w sposób wystarczający, poprawny

i skuteczny.

3.4. Poziom osiągnięcia wskaźników horyzontalnych produktu i rezultatu przez projekty

RPO WSL

Czy osiągnięto założone w Programie wskaźniki horyzontalne produktu i rezultatu? Które typy projektów w największym stopniu przyczyniają się do ich osiągnięcia?

Poziom osiągnięć wskaźników horyzontalnych

W ramach RPO WSL wybrano cztery wskaźniki horyzontalne, chociaż analiza wykazała, że ten zestaw powinien być większy (m.in. o wskaźnik liczby utworzonych nowych miejsc pracy dla

niepełnosprawnych, czy wskaźniki dotyczące społeczeństwa informacyjnego).

Tabela 21. Wskaźniki horyzontalne RPO WSL, wartości docelowe oraz osiągnięte wartości na dzień 30 czerwca 2012 roku (tylko z projektów zakończonych).

Lp. Nazwa wskaźnika Jedn. Wartość bazowa

Wartość docelowa

w 2013 r.

Wartość docelowa

w 2015 r.

Wartość osiągnięta z

umów zakończonych

% wartości docelowej

z 2015 r.

Wskaźniki produktu

1. Liczba projektów w zakresie poprawy efektywności energetycznej

szt. 0 170 230 67 29%

2. Liczba projektów w zakresie usuwania barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych

szt. 0 170 230 160 70%

Wskaźniki rezultatu

3. Redukcja zużycia energii we wspartych budynkach MWh 0 31 000 42 000 22 755,99 54%

4. Liczba osób niepełnosprawnych korzystających z

udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO

osoby 0 45 000 60 000 83 398 139%

Źródło: Załącznik nr II d do Sprawozdania okresowego z realizacji RPO WSL w I półroczu 2012 roku.

Na obecnym etapie wdrażania udało się osiągnąć jedynie wskaźniki liczby osób niepełnosprawnych

korzystających z udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO. W najmniejszym stopniu osiągnięto


165

wskaźniki liczby projektów z zakresu poprawy efektywności energetycznej. Spójrzmy zatem, jak

kształtują się wskaźniki we wszystkich podpisanych umowach (na dzień 22 sierpnia 2012 r.).

Według naszych obliczeń (na poziomie deklaracji beneficjentów z umów) obydwa wskaźniki produktu zostaną przekroczone. Obecnie są bowiem realizowane 394 projekty z zakresu poprawy

efektywności energetycznej, co stanowi 171% wartości docelowej z 2015 roku oraz 978 projektów z zakresu usuwania barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych, co stanowi

424% wartości docelowej.

Podobnie będzie ze wskaźnikami rezultatu. Według podpisanych umów w realizowanych projektach planuje się redukcję zużycia energii na poziomie 52 916,31 MWh/rok, oznacza to uzyskanie

126% wartości docelowej. Z kolei liczba osób niepełnosprawnych korzystających z udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO przekroczy pięciokrotność wartości

docelowej (300 926 osób).

Według planowanych w realizowanych projektach wartości wskaźników horyzontalnych wszystkie zostaną osiągnięte, a w dwóch przypadkach –

kilkukrotnie przekroczone.

Efektywność energetyczną deklaruje 70 typów projektów w 23 Działaniach / Poddziałaniach. Typem projektu, który w największym stopniu przyczynia się do osiągnięcia wskaźnika „Liczba

projektów w zakresie poprawy efektywności energetycznej‟ jest typ „Kompleksowa termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej, w szczególności ograniczenie niskiej emisji‟ w Działaniu 5.3 „Czyste

powietrze i odnawialne źródła energii‟ – 69 projektów. Pozostałe typy projektów w ponad dwukrotnie

mniejszym stopniu osiągają ten wskaźnik – jest grupa 10 typów projektów które realizują 21-29 jednostek tego wskaźnika. Jest to typ w tym samym Działaniu – „Budowa infrastruktury służącej do

produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia słoneczna‟, ale także po trzy pierwsze typy105 realizowane w Poddziałaniu 1.2.1 („Mikroprzedsiębiorstwa‟) i 1.2.2 („Małe i Średnie

Przedsiębiorstwa‟), pierwszy typ projektu106 w Poddziałaniu 1.2.3 („Innowacje

w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP‟), oba typy w Poddziałaniu 3.1.1 („Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa‟).

Wskaźnik rezultatu dotyczące efektywności energetycznej są wykazywane jedynie w dwóch typach projektów w Działaniu 5.3 („Czyste powietrze i odnawialne źródła energii‟). Największą wartość

wskaźnika „Redukcja zużycia energii we wspartych budynkach‟ osiągną projekty w ramach typu 2 („Kompleksowa termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej, w szczególności ograniczenie

niskiej emisji‟) – 69 projektów, a niemal połowę mniej – projekty w ramach typu 3 („Budowa

infrastruktury służącej do produkcji i przesyłu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych – energia słoneczna‟) – 30 projektów.

Usuwania barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych jest deklarowane w projektach praktycznie w niemal wszystkich Działaniach – nie ma takich zadań jedynie w Poddziałaniu 1.1.2

(„Promocja inwestycyjna‟) i Działaniu 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟). Okazuje się, że zadania

związane z usuwaniem takich barier są obecne aż w 109 typach projektów. W największym stopniu wskaźnik „Liczba projektów w zakresie usuwania barier funkcjonalnych dla osób niepełnosprawnych‟

jest realizowany w ramach typu 1 Poddziałania 1.2.4 („Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa‟), a więc w 133 projektach dotyczących „rozbudowy istniejącego przedsiębiorstwa prowadzącej do

wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług‟. W pozostałych typach projektów można zauważyć znacząco niższy poziom osiągania tego wskaźnika. W drugim typie projektu z tego

Poddziałania („Działania modernizacyjne w przedsiębiorstwach prowadzące do wprowadzenia na rynek

nowych lub ulepszonych produktów/usług‟) jest realizowanych 76 projektów z tego zakresu. W Poddziałaniu 3.1.1 („Infrastruktura zaplecza turystycznego / przedsiębiorstwa‟) oba typy projektów

osiągają znaczący poziom tego wskaźnika – w ramach typu „Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont bazy noclegowej wraz z niezbędnym wyposażeniem‟ są

105 Rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa prowadząca do wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych

produktów/usług, działania modernizacyjne w przedsiębiorstwach prowadzące do wprowadzenia na rynek nowych lub ulepszonych produktów/usług, dokonywanie zasadniczych zmian procesu produkcyjnego lub sposobu świadczenia usług.

106 Wdrażanie i komercjalizacja technologii i produktów innowacyjnych.


166

realizowane 73 projekty dotyczące tego zagadnienia, a w ramach typu „Budowa (w tym rozbudowa,

odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont bazy gastronomicznej wraz z niezbędnym wyposażeniem‟ – aż 83 projekty. Również w ramach typu 1 („Wdrażanie i komercjalizacja technologii

i produktów innowacyjnych‟) w ramach Poddziałania 1.2.3 („Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach

i MŚP‟) jest realizowanych 65 projektów z tego zakresu. W pozostałych typach projektów nie realizuje się więcej niż 50 projektów z tego zakresu.

W przypadku wskaźnika rezultatu „Liczba osób niepełnosprawnych korzystających z udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO‟ wykazuje go znacznie mniej projektów – jest to tylko 35 typów

projektów w 13 Działaniach. Większość jednostek tego wskaźnika jest realizowana przez oba typy projektów w ramach Poddziałania 3.1.1 („Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa‟) –

w największym stopniu przez typ 2 („Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa),

przebudowa i remont bazy gastronomicznej wraz z niezbędnym wyposażeniem‟) – 108 tys. osób, ale także przez typ 1 („Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont bazy

noclegowej wraz z niezbędnym wyposażeniem‟) – 42 tys. osób. Kolejny typ projektu, przyczyniający się w największym stopniu do osiągania tego wskaźnika jest realizowany w ramach Poddziałania 3.2.1

(„Infrastruktura okołoturystyczna/ przedsiębiorstwa‟), ale osiąga on już tylko poziom 17 tys. osób

(chodzi o typ „Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont bazy okołoturystycznej‟).

Najbardziej efektywne typy projektów

Na początku warto zaznaczyć, że nie jest możliwe zbadanie efektywności wskaźników produktu, które dotyczą liczby projektów. W tym przypadku wystarczy powiedzieć, że im projekt jest mniejszy tym

w większym stopniu przyczynia się do osiągnięcia jednego i drugiego wskaźnika (oczywiście pod warunkiem, że przyczynia się do poprawy efektywności energetycznej lub usuwania barier dla

niepełnosprawnych).

W przypadku wskaźników rezultatu zastosujemy wskaźnik efektywności względnej, chociaż w tym przypadku mierzenie, które typy projektów w największym stopniu przyczyniają się do ich osiągnięcia

– może być obarczone dużym błędem. Wpływa na to poboczność tego typu działań i uzupełnianie celu głównego projektu, szczególnie w przypadku polityki równych szans. Dodatkowo, we wskaźniku

można było wykorzystać jedynie alokację dla całego Programu, bowiem wartości docelowe były

również podane jedynie dla całego Programu.

Jeżeli chodzi o wskaźnik redukcji zużycia energii we wspartych budynkach, wystąpił on jedynie

w dwóch typach projektów w Działaniu 5.3, najbardziej efektywny okazał się typ 2 („Kompleksowa

termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej, w szczególności ograniczenie „niskiej emisji‟), który uzyskał względny wskaźnik efektywności na poziomie 10,77).

Dwa typy projektów okazały się najbardziej skuteczne w osiąganiu wskaźnika liczby osób

niepełnosprawnych korzystających z udogodnień powstałych w ramach wsparcia RPO. Pierwszy to typ 2 („Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa, nadbudowa), przebudowa i remont bazy

gastronomicznej wraz z niezbędnym wyposażeniem‟) w Poddziałaniu 3.1.1, który uzyskał wskaźnik względnej efektywności na poziomie 295,33. Drugi to typ 3 („Budowa (w tym rozbudowa, odbudowa,

nadbudowa), przebudowa i remont bazy okołoturystycznej‟) w Poddziałaniu 3.2.1, który uzyskał

wskaźnik efektywności na poziomie 133,03. Zresztą całe oba te Poddziałania uzyskały bardzo wysoką efektywność.

Najniższą efektywność uzyskał typ 1 („Rewitalizacja, konserwacja, renowacja, rewaloryzacja,

remont, przebudowa, adaptacja historycznych i zabytkowych obiektów wraz z ich otoczeniem na cele kulturalne‟) w Działaniu 4.1 (wskaźnik efektywności wyniósł jedynie 0,51), podobnie jak typy

projektów z Działania 5.5 („Dziedzictwo przyrodnicze‟) i z Działania 8.1 („Infrastruktura szkolnictwa wyższego‟).

3.5. Identyfikacja problemów w realizacji polityk horyzontalnych w ramach RPO WSL

Jakie można zidentyfikować problemy w realizacji polityk horyzontalnych w ramach RPO WSL? Jakie można zarekomendować rozwiązania w celu przeciwdziałania tym problemom?


167

W przypadku IZ RPO WSL problemy w realizacji polityk horyzontalnych pojawiały się na początku wdrażania. Konieczne było przeszkolenie członków KOP dotyczące tego, jak oceniać kryteriami

zgodności z politykami, bo są one dość niejednoznaczne i mogły być oceniane różnie. Szczególnie

w kwestiach środowiskowych, na ile projekt realizuje np. politykę środowiskową, czy jest neutralny czy już pozytywny. Bo dla przykładu, z jednej strony zakup nowego autobusu wpływa pozytywnie na

środowisko, ale z drugiej – taki autobus emituje spaliny. Wystąpiły również problemy, które zostały opisane w poprzednich rozdziałach tzn. niepełna realizacja polityki równości szans, gdzie

zaproponowano dodanie odpowiednich kryteriów wyboru, nie do końca sprawdziły się również typy projektów dedykowane usuwaniu barier architektonicznych, przez co zarekomendowano włączenie

takich typów projektów do większości inwestycyjnych typów projektów, gdzie już obecnie realizowane

są projekty z tego zakresu. Problemy pojawiły się też w przypadku KM. Zauważono, że skład Komitetu nie zawiera przedstawicieli dwóch kluczowych środowisk dla polityki równości szans, a także nie jest

zrównoważony pomiędzy stronę samorządową i społeczno-gospodarczą, jak również, że członkowie Komitetu nie dzielą się swoją wiedzą z podmiotami, które reprezentują w tym ciele (dlatego

zaproponowano odpowiednie modyfikację struktury KM oraz sprawozdawanie przez jego członków

działań podjętych na rzecz propagowania ustaleń Komitetu). Analiza wykazała również problemy z pełnym monitorowaniem zasad horyzontalnych przez zestaw wskaźników, przez co

zarekomendowano jego uzupełnienie.

Jeżeli chodzi natomiast o beneficjentów, w celu zdiagnozowania problemów w realizacji polityk horyzontalnych zapytano ich o szereg zdarzeń dotyczących poszczególnych polityk, które mogły mieć

miejsce podczas przygotowywania i realizacji projektów. Okazuje się, że ponad połowa beneficjentów nie doświadczyła żadnego z wymienionych problemów.

Wykres 60. Odsetek projektów, u których pojawiły się problemy z realizacją poszczególnych polityk horyzontalnych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=346]. Możliwa była więcej niż jedna odpowiedź.

Na pierwszy plan wysuwają się cztery problemy. Co siódmy beneficjent nic nie wiedział o konsultacjach Programu Operacyjnego lub innych dokumentów z nim związanych. Ta kwestia była

53,6%

4,3%

1,0%

1,7%

2,5%

2,6%

2,9%

3,1%

3,9%

4,0%

4,3%

9,1%

9,1%

12,0%

13,4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Żadne z powyższych

Nie wiem / trudno powiedzieć

Nie udało się usunąć barier dla osób niepełnosprawnych

Boimy się, że podczas kontroli okaże się, że nasz projekt przynosi zbyt duże dochody i będziemy musieli zwracać dofinansowanie

Nie opłacało się realizować w projektach działań przyjaznych środowisku, bo były zbyt kosztowne a premia podczas oceny była niewielka

Mieliśmy poważne trudności w zatrudnieniu porównywalnej liczby kobiet i mężczyzn

Nie umieszczaliśmy żadnych działań związanych ze społeczeństwem informacyjnym, bo były bardzo kosztowne a premia podczas oceny była …

Nasz projekt był dyskryminowany ze względu na miejsce realizacji, które zdaniem oceniających nie było atrakcyjne

Komitet Monitorujący nie reprezentuje naszej organizacji

Nie mieliśmy możliwości realizacji projektu w partnerstwie nawet gdybyśmy chcieli

Nigdy nie mogliśmy się dostać na warsztaty organizowane przez IZ lub IP2

Nie mieliśmy możliwości utworzenia w projekcie miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych

Nie mogliśmy aplikować o środki w interesującym nas konkursie, bo jako beneficjent się nie kwalifikowaliśmy

Prowadzenie konsultacji społecznych w projektach to czysta formalność -nic z nich nie wynika

Nic nie wiedzieliśmy o konsultacjach Programu Operacyjnego lub innych dokumentów z nim związanych


168

omawiana w rozdz. 3.1, w którym zaproponowano również rozwiązania w celu przeciwdziałania temu

problemowi.

Co ósmy beneficjent twierdzi, że prowadzenie konsultacji społecznych w projektach to czysta formalność – nic z nich nie wynika. Taki wynik zagraża rekomendacji z rozdz. 3.1, mającej na celu

dołożenie kryterium premiującego prowadzenie takich konsultacji społecznych w projektach. Problem, na który napotkali beneficjenci wynika najprawdopodobniej z nieumiejętnego prowadzenia takich

spotkań z mieszkańcami. Spotkania takie, zgodnie z podejściem naukowym, powinny być prowadzone

dwuetapowo. W pierwszym etapie celem spotkania powinno być określenie problemów (rozumianych jako prawdziwe, a więc nieimaginowane sytuacje negatywne), z którymi borykają się wszyscy

interesariusze. W drugim etapie na spotkaniu powinno się omówić wszystkie możliwe rozwiązania wyszczególnionych w pierwszym etapie problemów. Wybór optymalnego wariantu powinien być

poprzedzony analizą techniką DGC, wielokryterialną lub inną. Spotkanie musi odbywać się ściśle według scenariusza, przez co sukces zależy od dobrego moderatora. To na nim spoczywa obowiązek

prowadzenia spotkania tak, aby uzyskać cele i aby rozmowa nie schodziła na poboczne tematy.

W ramach warsztatów dla beneficjentów warto wprowadzić tematykę

prowadzenia spotkań konsultacyjnych i moderowania rozmów.

Co jedenasty beneficjent spotkał się z sytuacją, w której nie mógł aplikować o środki w interesującym

go konkursie, bo jako beneficjent się nie kwalifikował. Jest to zaskakujące tym bardziej, że nasza analiza wykazała bardzo szerokie katalogi beneficjentów w poszczególnych Działaniach /

Poddziałaniach. Niemniej jednak udało się zdiagnozować kilkanaście typów beneficjentów, którzy nie

byli wpisani na listę (por. Tabela 19 – rozdz. 2.7.2), a realizowali projekty w danym Działaniu, co faktycznie może wskazywać na pewne braki w katalogach beneficjentów. Nie wiadomo, do jakich

Działań badani beneficjenci chcieli aplikować, ale wiadomo, jaki był ich status: najwięcej było gmin, dwa powiaty, jedna wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, kilka mikro i małych

przedsiębiorstw, jedno duże przedsiębiorstwo, kilka szkół wyższych, jedna jednostka naukowa, jedna

szkoła, jedno stowarzyszenie, jeden związek zawodowy, kilka publicznych i jeden prywatny zakład opieki zdrowotnej. Żaden z tych typów beneficjentów nie jest wykluczony z ubiegania się o środki

z RPO WSL, a tylko w pewnych Działaniach / Poddziałaniach nie mogą wziąć udziału.

Dlatego w przyszłym okresie programowania należy podczas konsultacji społecznych zdiagnozować wszystkie możliwości realizacji poszczególnych

typów projektów przez określone typy beneficjentów.

Ostatnim ważnym problemem występującym u co dziewiątego beneficjenta jest brak możliwości utworzenia miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych.

Dlatego należy wprowadzić różne alternatywy zasady równości szans dla beneficjentów tak, aby każdy mógł zrealizować ją w najbardziej dopasowany

do jego potrzeb sposób. Rozwiązania w tym zakresie zostały zaproponowane

w rozdz. 3.1.

Dodatkowo, w badaniu zapytano beneficjentów, czy zapisy ich projektów lub realizowane działania są

zgodne z zasadą równości szans i partnerstwa w swoich projektach. Okazuje się, że beneficjenci raczej

nie mieli z tym problemów.


169

Wykres 61. Odsetek projektów, w których zapisy lub działania okazały się niezgodne z zasadą równych szans i partnerstwa.


W przypadku zasady równości szans kilka niezgodności dotyczyło naruszenia zasad konkurencji

i równego dostępu do przetargu. W przypadku zasady partnerstwa beneficjenci nie wskazali, czego

dotyczyły ich problemy.

Zweryfikowano również, czy beneficjenci wskazywali we wnioskach o płatność na jakieś problemy

związane z polityką równości szans, ochrony środowiska i polityki konkurencji (pkt D.10). Okazuje się,

że w żadnym projekcie takie problemy się nie pojawiły.

1,1%

1,2%

96,8%

95,5%

2,0%

3,2%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Zapisy projektu lub realizowane

działania są niezgodne z zasadą równych szans

Zapisy projektu lub realizowane

działania są niezgodne z zasadą partnerstwa

Tak

Nie

Beneficjent nie wie


170

4. Analiza systemu realizacji RPO WSL w ramach IZ oraz IP2

(Krzysztof Piróg, Barbara Leszczyńska, Natalia Jaworska)

4.1. Analiza procesów, zadań i procedur w IZ i IP2

4.1.1. Analiza procesów, zadań i procedur na poziomie Programu i instytucji

Czy procesy i zadania zdefiniowane na poziomie Programu są kompletne? Jeśli nie, jakich zadań i procesów brakuje i w jaki sposób wpływa ten brak na zarządzanie i wdrażanie Programu?

Aby odpowiedzieć na to pytanie badawcze, przeanalizowano procedury IZ RPO WSL i IP2 pod kątem

uwzględnienia wszystkich czynności wymaganych przez przepisy unijne oraz krajowe, a także czynności uzupełniające ciąg logiczny procesów. Przebadano następujące dokumenty:

• Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne

dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210

z 31.07.2006 r., s. 25, ze zm.),

• Rozporządzenie Komisji nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne

dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady

w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z 27.12.2006 r.,

s. 1, sprostowane – Dz. Urz. UE L 45 z 15.02.2007 r., s. 3, z późn. zm.); • Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy

i zatrudnienie (Narodowa Strategia Spójności), • Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.

U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.), • Wytyczne nr 4 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 października 2011 r. w zakresie

sprawozdawczości,

• Wytyczne nr 6 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 30 maja 2007 r. w zakresie ewaluacji programów operacyjnych na lata 2007-2013,

• Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej

w Programach Operacyjnych w ramach NSRO na lata 2007-2013,

• Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 14 lutego 2011 r. w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym,

• Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 marca 2010 r. w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej,

• Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 lutego 2011 r. w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych

i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013,

• Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 9 września 2008 r. w zakresie programowania działań dotyczących mieszkalnictwa.

Analiza wykazała, że procedury zawierają wszystkie wymagane powyższymi dokumentami

procesy i zadania. Również zdaniem pracowników IZ i IP2, procesy i zadania zdefiniowane na

poziomie Programu są kompletne. Zdecydowana większość przedstawicieli obu badanych grup deklaruje, że nie zdarzają się sytuacje, w których do wykonania jakiegoś zadania nie istnieje

procedura zapisana w Podręczniku Procedur.

Ponieważ analizą objęto ostatnie wersje podręczników procedur dla IZ RPO WSL (wersja dwudziesta107) i IP2 (wersja jedenasta108), można przypuszczać, że zostały one już w znacznej mierze

107 Załącznik do Uchwały nr 1840/166 /IV/2012 Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 3 lipca 2012 roku. 108 Załącznik do Uchwały nr ………………………… Zarządu Województwa Śląskiego z dnia sierpnia 2012 roku.


171

dopracowane. W instytucjach stosuje się bowiem bardzo ciekawy mechanizm procedury

odstępstwa od procedur. W przypadku, kiedy zaistnieje ryzyko lub potrzeba odstąpienia od zapisów podręcznika, wszelkie takie sytuacje są zapisywane w Rejestrze odstępstw. Zmiany wpisane do

Rejestru odstępstw wprowadzane są do podręcznika przy kolejnej jego aktualizacji po co najmniej

dwukrotnym wystąpieniu odstępstwa od zapisów Podręcznika. Dlatego podręczniki są stale poprawiane i uzupełniane o nowe procedury. Wprowadzenie procedury odstępstwa od procedur jest

mechanizmem udoskonalającym Podręczniki w obu instytucjach, niemniej jednak należy podkreślić, że brak wypracowanych procedur może nieść ryzyko wykonania czynności np. niezgodnie

z obowiązującym prawem. Procedura odstępstw w obu Podręcznikach nie definiuje, co pracownik musi przygotować, jakie dokumenty przejrzeć i przeanalizować w zakresie przygotowania „proponowanego

sposobu postępowania”. Chociaż notatka służbowa musi być zatwierdzona przez dyrekcję, to jednak

nie jest to wystarczający sposób wypracowania optymalnej procedury pozbawionej wad i błędów. Dlatego proponuje się uszczegółowić procedurę odstępstw o konieczność omówienia wypracowanego

sposobu postępowania w szerszym gronie składającym się z kierowników zainteresowanych referatów / komórek oraz bezwzględnie z referatem monitoringu i kontroli programu (RMK) / komórką ds.

systemowych i programowych (KSP).

Odstępstwa od procedur w IZ RPO WSL dotyczyły m.in. możliwości składania odwołań, zlecenia ponownej oceny merytoryczno-technicznej projektu zakończonego i rozliczonego, rozwiązania umowy

ze względu na nieosiągnięcie przez beneficjenta wskaźników rezultatu, przedłużenia realizacji zadań,

np. czynności kontrolnych, kontroli zewnętrznych, dostosowania procedur do wytycznych ministerialnych np. w przypadku protestów od oceny pozytywnej, zakończenie oceny formalnej bez

wymaganych dokumentów, wprowadzenia drugiego uzupełnienia dokumentacji w ramach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Powyższe odstępstwa nie zostały jednak wprowadzone do

Podręcznika, bowiem wystąpiły jak dotąd jednokrotnie. Są jednak zapisane w Rejestrze odstępstw.

Najczęściej odstępstwa od procedur w IP2 były stosowane do treści pism (do beneficjenta), notatek (np. o nieprawidłowościach), list sprawdzających (np. do wniosków o płatność) oraz przy

zmianie prawa (np. w przypadku wezwania do zapłaty, wezwania do zwrotu środków/potracenia z kolejnej płatności). W tym przypadku również te odstępstwa wystąpiły jednorazowo.

Wykres 62. Brak gotowej procedury w Podręczniku Procedur.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [nIZ=128, nIP2=82]. Na pytanie można było udzielić więcej niż jednej odpowiedzi.

Mimo tego, prawie co trzeci pracownik IZ i IP2 przyznaje, że zdarzyła się sytuacja, w której musieli

stosować procedurę odstępstwa od procedur, ponieważ istniejąca nie była możliwa do zastosowania. Jednocześnie pracownicy twierdzą, że wszystkie takie odstępstwa (podwójne) skutkują powstaniem

procedur dzięki stosowaniu Rejestru odstępstw.

14% 13% 10%

70%

5% 5%

16%

75%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Tak – brak procedury

w Podręczniku Procedur, brak też

wypracowanego sposobu działania

Tak – brak procedury

w Podręczniku Procedur, ale istnieje

wypracowany sposób działania

Nie Nie pamiętam takiej

sytuacji

IZ IP2


172

Wykres 63. Stosowanie procedury odstępstwa od procedur.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [nIZ=120, nIP2=81].

Pracownicy najczęściej wskazują, że takie odstępstwa od procedur były raczej stosowane w sytuacjach

wyjątkowych i dlatego nie tworzono dla nich odrębnych procedur.

Czy w sposób przejrzysty, spójny i kompletny sformułowano procedury określające pracę w ramach IZ i IP2? Czy występują obszary, w których zidentyfikowano zjawisko nakładania się lub nieprzydzielenia zadań między referatami w ramach IZ i IP2? Jeśli tak – w jakich obszarach?

Czy zachowano jednorodność opisów procedur i poszczególnych działań w ramach poszczególnych procedur? Jakie działania należy podjąć, aby zwiększyć przejrzystość i spójność systemu zarządzania i wdrażania Programu

w ramach IZ oraz IP2?

Analizie poddano opisy powiązań między komórkami w ramach realizacji pojedynczej

procedury/procedur (w przypadku pojedynczej procedury zbadano „przejścia” pomiędzy kolejnymi

działaniami, odwołania do zadań innych komórek). Ponadto, sprawdzono spójność opisów zadań realizowanych przez poszczególne referaty z zadaniami opisanymi w ramach procedur.

Każdą procedurę zapisaną w Podręczniku Procedur zweryfikowano w oparciu o kryteria sprawdzające

(określające początek, osobę wykonującą, przedmiot procedury, osobę, do której trafia wynik działania, termin wykonania procedury, wynik procedury). Warto tu podkreślić, że analiza nie

dotyczyła praktyki postępowania, jaką wypracowano w IZ RPO WSL lub IP2, ale zapisów procedur, które mogą nie zawierać wszystkich elementów i do tego odnoszą się uwagi. Dlatego w wielu

wypadkach wystarczy doprecyzować zapisy w oparciu o praktykę funkcjonowania instytucji.

Analizą objęto 265 procedur w IZ RPO WSL i 132 procedury w IP2.

26%

28%

27%

40%

47%

32%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Tak Nie Nie wiem / nie pamiętam

250233

263243

162

252

1017

1

6

38

85 151

15

62

5

0

50

100

150

200

250

300

Początek procedury Realizator Przedmiot procedury Adresat procedury Termin procedury Wynik procedury

Brak

Nieprecyzyjnie

Jest


173

Wykres 64. Analiza procedur IZ RPO WSL według kryteriów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy Podręcznika Procedur IZ RPO WSL, wersja 20.

Analiza pokazała, że w największym stopniu brakuje określonych terminów w procedurach,

a w części są one nieokreślone precyzyjnie. W nieco większym stopniu niż inne elementy procedur, brakuje też osób / referatów realizujących procedury.

Wykres 65. Analiza procedur IP2 RPO WSL według kryteriów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy Podręcznika Procedur IP RPO WSL, wersja 11.

W przypadku procedur IP2 uwag jest znacznie więcej. Generalnie w obu instytucjach uwagę zwraca

niejednorodność opisów – opisy mają dowolną strukturę, przez co procedury w większości są przedstawiane w luźnej opisowej formie, a nie w formie precyzyjnych i konkretnych elementów

procesów. Jedynie do części zagadnień stworzono diagramy, które również nie precyzują wszystkich

elementów procedur i działań. Podobnie jak w przypadku IZ, największym problemem są terminy procedur oraz osoby / komórki realizujące procedury, niemniej jednak braki występują również

w adresatach procedur109 i wyniku procedury. Nieco więcej braków można zauważyć również w przypadku określenia początku procedury.

Analiza procedur IZ RPO WSL i IP2 wykazała, że wiele z nich jest opisanych nieprecyzyjnie, w największym stopniu brakuje zdefiniowanego czasu

na realizację procedury oraz kto konkretnie ma ją wykonywać. Z jednej strony zapewne powoduje to dużą elastyczność pracy, ale z drugiej

powoduje niższą efektywność pracy.

W przypadku czasu procedur, w IZ RPO WSL brakuje terminów np. w jakim czasie powstaje

harmonogram składnia wniosków, po jakim czasie od zatwierdzenia przez zarząd następuje jego publikacja, kiedy dokładnie następuje poinformowanie o konkursie, w jakim terminie od przyjęcia

projektu ogłoszenia przez zarząd powinna pojawić się informacja o konkursie, na jakim etapie prac

powstaje regulamin oraz w jakim czasie jest sporządzany, brakuje terminów określających ramy czasowe w jakich należy przeprowadzić analizę proponowanych przez beneficjenta zmian, w jakim

terminie kworum dyrektorów podejmuje decyzje dotyczącą zasadności / braku zasadności przeprowadzenia ponownej oceny merytoryczno-technicznej itd.

W przypadku adresatów procedur, w IP2 nie ma informacji do jakiej komórki w IP2 beneficjent jest

zobowiązany przesłać informację o osiągnięciu danego wskaźnika, nieprecyzyjnie ujęto jaki jest tryb

109 adresatem procedury jest inny podmiot funkcjonujący w systemie realizacji procedur, który powstałe wyniki wykorzystuje

do dalszych procesów.

116

92

126

100

69

111

1

16

0

3

21

3

1422

5

2741

17

0

20

40

60

80

100

120

140


Brak

Nieprecyzyjnie

Jest


174

dalszego postępowania wobec beneficjenta w przypadku nieotrzymania informacji o osiągnięciu

wskaźników rezultatu po zakończeniu realizacji projektu, do jakiej komórki w IZ trafia załącznik nr III do rozporządzenia 1828/2006, nie ma wskazania komórki odpowiedzialnej za sporządzanie

i weryfikację sprawozdań dotyczących informacji i promocji, nie wiadomo jaka komórka w IP2

odpowiada za np. przekazywanie do IZ (też nie wiadomo do którego referatu) informacji na temat aktualnego poziomu kontraktacji oraz limitu środków budżetu państwa i środków wspólnotowych

możliwych do zakontraktowania w danym miesiącu w ramach Działania/Poddziałań wdrażanych przez IP2 RPO WSL, obliczanych według algorytmów zamieszczonych w załączniku do Porozumienia itd.

Przedstawiciele IZ RPO WSL i IP2 nie zgadzają się z tymi zarzutami. Zawsze instytucja traktuje

procedurę jako wyzwanie, do realizacji którego należy dążyć. Czasem podjęcie różnych decyzji wymaga zaangażowania różnych komórek i nie wiadomo ile czasu zajmie, trudno to określić. Są

określone podstawowe terminy i – zdaniem przedstawicieli instytucji – to powinno wystarczyć. W przypadku innych RPO, których Podręczniki procedur były badane przez członków zespołu

ewaluatorów, zazwyczaj stosowano bardziej precyzyjne opisy procedur – tabelaryczne, w których

dokładnie wskazywano i opisywano każdy element procedury w poszczególnych kolumnach. Opis tekstowy (wspomagany czasami załącznikiem graficznym, mimo wszystko powielającym zapisy

samego Podręcznika) zawsze jest skazany na brak precyzji. Trudno jest bowiem zapewnić w luźnym tekście opisanie każdego szczegółu. Potwierdzają to poniższe wyniki badania pracowników, w których

nie wszyscy wskazują na poprawne podzielenie zadań pomiędzy referaty / komórki lub przypisanie

zadań do kilku referatów / komórek jednocześnie (lub nieprzypisanie ich do żadnej jednostki). W przypadku zestawienia tabelarycznego procedur – taka sytuacja po prostu nie miałaby

racji bytu (szczegółowo przestawiono tę rekomendację w rozdz. 4).

Zdaniem większości badanych (61% w IZ i 81% w IP2) podział zadań między referatami w IZ i komórkami w IP2 jest odpowiedni w stosunku do realizowanych przez nie działań.

Wykres 66. Odpowiedniość podziału zadań pomiędzy referatami/komórkami do realizowanych przez nie działań.


Większość badanych twierdzi, że nie spotkało się z sytuacją nieprzypisania jakiegoś zadania

do żadnego referatu/komórki lub przydzielenia go do kilku referatów/komórek (68% IZ oraz 85% pracowników IP2). Przy czym, należy zwrócić uwagę na sytuację w IZ RPO WSL, gdzie prawie

jeden na trzech pracowników spotkał się z sytuacja przydzielenia zadania do dwóch lub więcej

referatów. Wynika to najprawdopodobniej po części z tego, że zadania różnych referatów w niektórych procedurach się uzupełniają i trudno się zorientować, czy jest to współpraca, czy nakładanie się

obowiązków – dopiero po zaangażowaniu się w sam proces można zobaczyć różnicę. Takie przypadki opisano poniżej.

Potwierdza to analiza podręcznika procedur IZ RPO WSL i IP2. Problemy związane z nieodpowiednim

przypisaniem zadań do referatów / komórek oraz nierównomiernym obciążaniem pracą dotyczą różnych kwestii, wśród których najważniejsze to:

• nierówne obciążenie pracą (przykłady określono poniżej),

81%

61%

1%

10%

17%

29%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Tak Nie Nie wiem / trudno powiedzieć


175

• brak jednoznacznego rozdziału kompetencji na poszczególnych etapach

realizacji/dofinansowania projektu, • rozdźwięk pomiędzy np. zakresem kompetencji określonym w procedurach a uprawnieniami

przypisanymi do konkretnych referatów np. w systemie EWA,

• część zadań dotyczących zarządzania (przygotowania i aktualizacji dokumentów programowych) znalazło się w pionach wdrażających (chodzi o czynny udział w tych

procesach i odpowiedzialność za część zadań w tym zakresie), co skutkuje instrumentalnym podejściem do dokumentów programowych oraz obarcza dodatkowymi obowiązkami referaty

obsługujące projekty, • źle podzielone są zadania związane z kontrolą projektów, stwierdzaniem nieprawidłowości

i odzyskiwaniem środków od beneficjentów, uzupełnianiem dokumentacji projektowej przed

oraz po wyborze projektu do dofinansowania przez beneficjentów.

Oczywiste jest, że zarzut nierównego obciążenia pracą może wynikać bardziej z braku wiedzy

o pracy innych referatów, a nie z realnej sytuacji, bowiem na początku to wybór projektów był

przeciążony pracą, a obecnie ta sytuacja się zmieniła na niekorzyść kontraktacji i rozliczania projektów. Jest to jednak sytuacja płynna. Z drugiej strony instytucje wprowadzają zasadę delegacji

pracowników w trudnych okresach i natężeniach prac.

Dodatkowo, w przypadku procesu zarządzania należy pozostawić całość zadań związanych z przygotowaniem i aktualizacją dokumentów programowych w gestii pionu zarządczego. Obecnie

dokumenty przygotowywane są w odpowiedzialnych merytorycznie referatach. Dokumenty programowe i systemowe powinny być przygotowywane przez pion zarządzający, natomiast piony

wdrażające powinny mieć prawo do zgłaszania uwag i propozycji zmian w tych dokumentach.

Brak jednoznacznego rozdziału kompetencji widać w przypadku kontroli projektów, nieprawidłowości110, odzyskiwaniem środków od beneficjentów111 i poprawianiem dokumentów

niezbędnych do podpisania umowy112 – zadania te są za bardzo rozrzucone pomiędzy różne piony i

referaty. Należałoby ujednolicić proces postępowania i stworzyć bardziej liniową strukturę w tym zakresie. Zakresy obowiązków i podręcznik procedur powinien dzielić kompetencje

poszczególnych referatów jednoznacznie. Podsumowując, należy dążyć do tego, aby to co dzieje się przed umową (a dotyczy projektów) powinno być realizowane w referatach ds. wyboru projektów, a to

co dzieje się po umowie – powinno być realizowane w referatach ds. kontraktacji projektów oraz płatności i certyfikacji.

W przypadku IP2 przykładem takiego rozgraniczenia zadań (chociaż z innego obszaru działalności) jest

weryfikacja wniosku o płatność, która w całości została przejęta przez komórkę ds. kontraktacji i płatności.

Taki niejasny podział występuje w IZ RPO WSL w ocenie formalnej. Teoretycznie wnioski są

oceniane przez pracowników referatu ds. wyboru projektów, ale podręcznik dopuszcza możliwość dokonywania tej oceny przez pracowników innych referatów (bliżej niesprecyzowanych), a także

dopuszcza możliwość zaangażowania dodatkowych osób lub podmiotów za weryfikację niektórych

kryteriów (m.in. z zakresu pomocy publicznej, oceny oddziaływania na środowisko oraz analizy finansowej, analizy ekonomicznej). Mimo, że podręcznik zastrzega rozdział funkcji nie wskazuje, kto

dokładnie i w jakich przypadkach będzie włączony w ocenę formalną.

Innym przykładem, wskazanym przez pracowników, jest dekretowanie pism z instytucji zewnętrznych na różne referaty, które często nie wiedzą o tym, że sąsiedni referat też się zajmuje

odpowiedzią na dane pismo (czasami zdarzały się sytuacje, w których faks został zadekretowany na jeden referat, drugi dostał go do wiadomości, natomiast pismo papierowe zadekretowane zostało na

referat, który dostał faks do wiadomości). A jeżeli pracownicy wiedzą, że inni się zajmują daną

sprawą, mogą nie czuć się za nią odpowiedzialni. Brakuje w tym zakresie koordynacji i wskazania

110 Komórkami odpowiedzialnymi za weryfikację informacji o stwierdzonych/podejrzewanych naruszeniach prawa są RMK oraz

właściwe referaty WRR w zależności jakiego etapu wdrażania dotyczy podejrzewane naruszenie prawa w projekcie. 111 w proces zaangażowani są pracownicy referatów: ds. płatności i certyfikacji, ds. obsługi finansowej, ds. realizacji płatności,

ds. monitoringu i kontroli programu i ds. kontraktacji projektów. 112 Weryfikacja przez pracownika referatu ds. kontraktacji projektów dokumentacji aplikacyjnej przekazanej do umowy często

wraca do referatów ds. wyboru projektów zajmujących sie nią na wcześniejszym etapie (np. w celu poprawy wniosku o dofinansowanie). Podobnie jest z jakimikolwiek zmianami merytorycznymi w projektach wybranych do dofinansowania.


176

osoby / referatu odpowiedzialnego za zebranie odpowiedzi z różnych referatów i wystosowania

odpowiedzi (takie rozwiązania są przyjęte w podręczniku procedur odnośnie dających się przewidzieć procedur np. planowania wydatków, czy rozliczenie całego roku budżetowego – rozdz. 7.2.1).

Dodatkowo, jedno pismo krąży w kilku wersjach: papierowej, skanowanej, w SEKAP, co wymaga

sprawdzania czy to jest to samo pismo, czy też jest to inne pismo tylko w tej samej sprawie.

Inne przykłady, których nie ma w Podręczniku Procedur, są związane np. z przygotowywaniem analiz

płatności, opiniowaniem dokumentów krajowych i regionalnych, a nawet organizacją konferencji,

udziałem w spotkaniach i opracowywaniem prezentacji i materiałów dla dyrekcji, Zarządu, czy Sejmiku Województwa.

Bardzo ważną kwestię podnieśli również beneficjenci podczas wywiadu zogniskowanego. Okazuje się, że są oni proszeni o szereg tych samych dokumentów przez kolejne referaty (np. statut gminy).

Powoduje to duże utrudnienia dla samych beneficjentów, ale także dla IZ RPO WSL powoduje nie

tylko dodatkową pracę, ale także znacząco większe wykorzystanie powierzchni archiwum.

Wszelkie dokumenty beneficjentów wykazujące się stałością (np. statut

jednostki, strategia rozwoju itp.) powinny być skanowane i umieszczane na ogólnodostępnym serwerze obiegu dokumentów, z którego każdy referat

mógłby korzystać i weryfikować, czy beneficjent złożył dany dokument i czy jest on poprawny. Wersja papierowa dokumentu byłaby dostępna w jednym,

uzgodnionym miejscu w instytucji (np. archiwum zakładowym lub w jednym

z referatów).

Nieprzypisanie zadań do żadnego referatu w IZ RPO WSL dotyczyło wpisywania danych do LSI. Wprawdzie Podręcznik Procedur bardzo ogólnie stwierdza (rozdz. 15.1.1, s. 307), że to administrator

merytoryczny nadaje poszczególnym pracownikom WRR uprawnienia do wprowadzania, edytowania i

pobierania danych zgromadzonych w LSI, niemniej jednak osoby wpisujące poszczególne elementy do systemu nie zostały określone jasno (np. rozdz. 3.1.2 (s. 50) „Wniosek rejestrowany jest w LSI z uwzględnieniem daty faktycznego wpłynięcia do WRR. Ponadto, pracownik WRR dokonujący rejestracji wpisuje datę wpływu na papierowej stronie obu egzemplarzy wniosku o dofinansowanie” albo rozdz. 5.2 (s. 134) „Każdorazowe rozwiązanie umowy/porozumienia o dofinansowaniu projektu jest rejestrowane w KSI (SIMIK 07-13) oraz LSI” – nie ma wskazania, kto rejestruje to zdarzenie, podobnie rozdz. 5.3.1 (s. 136): „Podjęta Decyzja w formie uchwały rejestrowana jest także w KSI (SIMIK 07-13) oraz w LSI niezwłocznie po jej podpisaniu przez Zarząd Województwa oraz zarejestrowaniu w ZOP”). Doprecyzowania zadań nie odnajdziemy również w opisie zadań referatów

i w opisach stanowisk pracowników, którzy mogliby się tym zajmować.

Wykres 67. Przydzielanie zadań.


1%

3%

14%

29%

85%

68%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Nie zostało przydzielone do żadnego referatu/komórki

Zostało przydzielone do dwóch lub więcej referatów/komórek

Nie spotkałam/-em się z żadną z powyższych sytuacji


177

Inny przykładem braku przyporządkowania procedury do referatu jest wykluczenie beneficjentów

z możliwości otrzymywania dofinansowania w ramach RPO ze względu na brak zgody beneficjenta na zwrot środków uznanych przez IZ za niekwalifikowalne. Podręcznik nie mówi też, kto prowadzi

i aktualizuje rejestr podmiotów wykluczonych (jest tylko informacja, że pracownicy referatu ds.

kontraktacji projektów muszą weryfikować przed przygotowaniem umowy, czy beneficjent nie znajduje się w rejestrze).

Innym przykładem jest zwiększenie dofinansowania do maksymalnego poziomu – procent i kwota,

w tym przypadku mówi się o IZ RPO WSL, nie ma sprecyzowanego referatu (rozdz. 5.1.3 Podręcznika).

Na podstawie przeprowadzonej analizy można również wskazać brak procedur monitorowania realizacji Programu w połączeniu z wydatkowaniem środków (chociaż odrębnie w sprawozdaniu

znajdują się dane dotyczące zarówno finansowego, jak i rzeczowego postępu realizacji programu,

brakuje podejścia syntetycznego i określenia na ile wydawane środki przyczyniają się do osiągania wskaźników programowych). Obecnie nadzór nad wypełnianiem obowiązku przestrzegania limitu

dostępnej alokacji prowadzi referat ds. zarządzania finansowego, natomiast nadzór nad sprawozdaniem z realizacji Programu – referat ds. monitoringu i kontroli programu. Brakuje natomiast

powiązania tych dwóch kwestii i monitorowania efektywności realizacji poszczególnych Działań /

Poddziałań i typów projektów (na wzór analiz prowadzonych w rozdz. 2).

Zdecydowana większość badanych deklaruje, że zapoznała się z opisem swojego stanowiska, odpowiednio 93% w IZ i 95% w IP2. Pozostali pracownicy twierdzą, że dowiadują się na bieżąco

o swoich obowiązkach. Wszyscy respondenci rozumieją zakres powierzonych im obowiązków. Także

zapytani o to, czy rozumieją swoje miejsce i rolę w systemie wdrażania RPO WSL praktycznie wszyscy przedstawiciele zarówno IZ, jak i IP2 odpowiedzieli twierdząco.

Prawie połowa badanych (44%) deklaruje, że zna wszystkie procedury, którymi musi posługiwać się

w codziennej pracy, 53% respondentów musi je sobie przypominać, tylko nieliczni odpowiedzieli, że ich nie znają (3% w IZ i 2% w IP2).

Wykres 68. Znajomość procedur zapisanych w Podręczniku Procedur przez pracowników IZ i IP2.


Zdecydowana większość pracowników IZ i IP2 uważa, że procedury w ramach realizowanych

przez te instytucje zadań są wystarczająco precyzyjne i szczegółowe, w stosunku do skali działań i wyzwań realizowanych w poszczególnych referatach IZ i komórkach IP2. Uważa tak 81%

przedstawicieli IZ oraz aż 94% IP2. Z tą opinią nie zgadza się 16% pracowników IZ i 6% IP2.

44%

44%

53%

53%

2%

3%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Tak, znam je wszystkie

Przypominam sobie je wtedy, kiedy mi są potrzebne

Nie znam, na szczęście zawsze ktoś mi pomoże

Nie mogę ich w ogóle zapamiętać



178

4.1.2. Procedury określające współpracę IZ i IP2

Czy w sposób przejrzysty, spójny i kompletny sformułowano procedury określające współpracę IZ i IP2? Czy występują obszary, w których zidentyfikowano zjawisko nakładania się lub nieprzydzielenia zadań między IZ i IP2? Jeśli tak – w jakich obszarach? Jakie działania dotyczące zasad współpracy IZ i IP2 należy podjąć, aby zwiększyć przejrzystość i spójność systemu zarządzania i wdrażania Programu?

Analiza Porozumienia w sprawie zasad realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013113 wykazała, że współpraca IZ RPO WSL i IP2 została sformułowana

w sposób przejrzysty, spójny i kompletny. Głównym powodem takiej oceny jest przekazanie w całości

realizacji Działania 1.2 i Poddziałań 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4 (dodane po utworzeniu tego Poddziałania), 3.1.1 i 3.2.1. Porozumienie opisuje również w sposób kompletny obowiązki IP2

poczynając od etapu programowania do rozliczania i monitorowania, a także określa warunki finansowe wdrażania powyższych Działań. W tym zakresie analiza nie wykazała konieczności

wprowadzania działań zwiększających przejrzystość i spójność systemu zarządzania i wdrażania

Programu.

Zdecydowana większość respondentów deklaruje, że w przypadku zadań, które IZ wykonuje we

współpracy z IP2 kompetencje obu instytucji zostały rozdzielone precyzyjnie.

Nieco ponad 1/3 pracowników IZ współpracuje z IP2. Współpracę z IZ deklaruje połowa przedstawicieli IP2. Ogólna ocena współpracy jest dobra, przy czym tę współpracę lepiej oceniają

pracownicy IP2.

Wykres 69. Współpraca pomiędzy pracownikami IZ a IP2 oraz IP2 a IZ.


Aby poprawić współpracę między instytucjami, pracownicy IZ sugerują częstsze spotkania,

kontakty robocze nie tylko dotyczące bieżących spraw, ale również podnoszenie świadomości nt. wzajemnych powiązań, które wpływają na skuteczność wspólnie realizowanych zadań. Pojawiały się

również sugestie dotyczące umożliwienia przez przełożonych IP2 bezpośredniego kontaktu pracownikom IP2 z pracownikami IZ. Z kolei pracownicy IP2 chcieliby poprawić przepływ informacji

i określić bardziej precyzyjnie instrukcje, zalecenia i wymagania IZ od IP2. Ponadto, należałoby

wprowadzić częstsze spotkania robocze (podobnie jak pracownicy IZ) zakończone notatką ustalającą sposób działania, więcej szkoleń i seminariów. Obecnie pracownicy IP2 mogą dzwonić do IZ bez

ograniczeń. Pracownicy IP2 sugerują również wydawanie mniejszej liczby zaleceń pokontrolnych powodujących tylko nagromadzenie dokumentacji, a więcej merytorycznych interpretacji. Ważne

byłoby również przesyłanie do wiadomości IP2 zewnętrznej korespondencji np. interpretacji z MRR itp.

Ocenie został poddany także system komunikacji między IZ i IP2, na który składa się kilka elementów. Poprosiliśmy przedstawicieli każdej z instytucji o ocenę poszczególnych składowych.

113 nr porozumienia 115/RR/2007 z dnia 31 października 2007 roku pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Śląskim

Centrum Przedsiębiorczości.

14%

12%

56%

51%

21%

30%

9%

7%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2 -> IZ

IZ -> IP2

Bardzo dobrze Dobrze

Przeciętnie Źle

Bardzo źle Nie wiem / nie potrafię jej ocenić


179

Ogólna ocena komunikacji jest dobra. Pracownicy IZ najwyżej oceniają łatwość komunikacji z IP2,

czyli dostępność osób z drugiej instytucji (67% pozytywnych wskazań), aktualność uzyskiwanych informacji (65%) oraz dostarczanie informacji „na czas” – czyli szybkość komunikacji (63%).

Najsłabiej oceniana jest kompletność informacji oraz skuteczność komunikacji, rozumiana jako

uzyskanie tych informacji, które pracownik chciał uzyskać – po 44% pozytywnych wskazań i odpowiednio 42% i 47% pracowników IZ ocenia średnio.

Przedstawiciele IP2 najlepiej natomiast oceniają wiarygodność otrzymywanych z IZ informacji (79%

pozytywnych odpowiedzi), łatwość komunikacji (74%) oraz aktualność informacji (70%). Najsłabiej oceniana jest szybkość komunikacji, czyli dostarczanie informacji „na czas” (53% ocenia pozytywnie i

37% średnio) oraz zakres informacji, rozumiany jako możliwość uzyskania wszystkich informacji będących w posiadaniu drugiej instytucji (58% ocenia pozytywnie i 30% średnio).

Wykres 70. Ocena systemu komunikacji.


Prawie połowa pracowników IZ i większość pracowników IP2 nie potrafiła wskazać ile średnio oczekuje

na pisemną odpowiedź na zadane pytanie/pismo. Jednakże, spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie twierdząco można zauważyć, że pracownicy IZ oczekują średnio na odpowiedź od 1 do 5 dni,

w przeciwieństwie do pracowników IP2, którzy wskazywali najczęściej, że jest to powyżej 10 dni.

Spowodowane być może to typem spraw, z którymi zwracają się pracownicy IP2 do IZ i potrzebą wyjaśnienia lub interpretacji pewnych kwestii.

Przedstawiciele IZ, uczestniczący w dokonywaniu zmian zapisów dokumentów programowych,

deklarują najczęściej, że na bieżąco informują IP2 o zmianach w zapisach dokumentów programowych. Potwierdzają to przedstawiciele IP2, którzy uważają, że są systematycznie

informowani przez IZ o tychże zmianach.

Większość dokumentów programowych jest konsultowana z IP2, a ewentualne uwagi zgłaszane do IZ są brane pod uwagę. IZ RPO WSL włącza IP2 w prace nad nowym programem, osoby z IP2

uczestniczą w zespole roboczym ds. RPO 2014-2020 powołanym przez IZ, a także w pracach gremiów prowadzonych przez MRR.

Czy podział kompetencji i zadań zapewnia skuteczną i efektywną realizację Programu? Czy wystąpiły wąskie

gardła w trakcie dotychczasowego procesu wdrażania RPO WSL? Jakie były przyczyny zidentyfikowanych problemów? Jakie działania należy podjąć, aby zwiększyć efektywność i skuteczność systemu zarządzania i wdrażania Programu w ramach IZ oraz IP2?

Nieodpowiedni podział kompetencji i zadań może powodować wąskie gardła w trakcie

dotychczasowego procesu wdrażania RPO WSL. Takie wąskie gardła występują na poszczególnych etapach wynikających z rytmu wdrażania programu – przy ocenie wniosków, podpisywaniu umów,

2%

2%

2%

7%

9%

16%

9%

5%

12%

16%

23%

47%

33%

28%

30%

42%

33%

28%

23%

35%

40%

47%

23%

35%

40%

21%

16%

23%

19%

21%

14%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Łatwość komunikacji (dostępność osób z drugiej

instytucji)

Skuteczność komunikacji (uzyskanie tych

informacji, które chciało się uzyskać)

Zakres informacji (możliwość uzyskania wszystkich

informacji będących w posiadaniu drugiej …

Dostarczanie informacji „na czas” (szybkość

komunikacji)

Aktualność informacji (wiek uzyskanych informacji)

Kompletność informacji (czy pojedyncza informacja

nie zawiera braków, jest pełna)

Wiarygodność informacji (nie trzeba ich

weryfikować w innych źródłach)

IZ -> IP2

1 (ocena najniższa) 2 3 4 5 (ocena najwyższa)

2%2%

9%

12%

9%

7%

12%

2%

21%

23%

30%

37%

23%

21%

19%

49%

47%

42%

44%

42%

42%

53%

26%

21%

16%

9%

28%

26%

26%

0%20%40%60%80%100%

IP2-> IZ


180

rozliczaniu – ale wynika to z nagromadzenia w jednym czasie wielu działań tego samego referatu /

komórki. Nie są to jednak wąskie gardła zagrażające skutecznej i efektywnej realizacji Programu. Jest to rozwiązywane w ten sposób, że pracownicy z innych komórek są przesuwani w momentach

spiętrzeń do komórki, gdzie takie spiętrzenie występuje. Uzyskują oni wstępne przeszkolenie i pomoc

ze strony już doświadczonych pracowników takiej komórki i działa to bardzo dobrze – było praktykowane już wiele razy w instytucjach. Nie ma zatem potrzeby w tym zakresie podejmowania

jakichkolwiek działań zwiększających efektywność i skuteczność systemu.

Podział kompetencji i zadań pomiędzy IZ i IP2 również jest odpowiedni. Ani IZ nie zamierza przejąć wdrażania Działań IP2, ani IP2 nie widzi sensu w dołączaniu nowych Działań, bowiem

wyspecjalizowała się we wsparciu dla przedsiębiorców. Również IZ jest tego zdania. IP2 ma inną specyfikę działań, inny typ beneficjenta. Poza tym przedsiębiorcy wolą korzystać z usług ŚCP, niż

z urzędu. Tam procedury są, zdaniem przedstawicieli IZ, bardziej dostosowane do potrzeb przedsiębiorców, są bardziej elastyczne.

Zdaniem połowy badanych pracowników IZ oraz 2/3 przedstawicieli IP2, wykonywane przez nich

zadania są w pełni zgodne z zakresem obowiązków znajdującym się w opisie stanowiska. W opinii 43% pracowników IZ oraz 31% IP2 są w większości zgodne, choć czasem zdarzają się sytuacje

wykonywania także dodatkowych zadań, nie wynikających z opisu stanowiska. Tylko nieliczni

pracownicy twierdzą, że w większości przypadków wykonywane zadania nie są zgodne.

Wykres 71. Zgodność wykonywanych zadań z zakresem obowiązków w opisie stanowiska.


Wszyscy badani w IP2 oraz 95% w IZ deklaruje, że zakres odpowiedzialności pokrywa się z ich

zakresem obowiązków. Około 1/3 badanych w obu grupach uważa, że nigdy nie jest rozliczana za sprawy, których bieg od nich nie zależy, rzadko rozliczanych jest 11% pracowników IZ i 5% IP2.

Natomiast często lub bardzo często odpowiada za sprawy, na które nie ma wpływu 11% pracowników

IP2 oraz 8% IZ. Są to głównie sprawy zależne od beneficjentów (np. podczas weryfikacji wniosków o płatność ilość wypłat i terminowość jest uzależniona np. od uzupełniania dokumentacji, składania

wniosków przez beneficjentów itp.) lub innych referatów / komórek. Innymi słowy, pracownicy są rozliczani za ilość przeprowadzonych w danym okresie czynności, przy czym nie bierze się pod uwagę

skali zawiłości spraw lub czynników takich jak np. problemy wynikające z podejścia beneficjenta. Pracownicy są rozliczani za terminowość wykonania zadania, a bywa, że termin nie zostaje

dotrzymany nie z powodu pracownika, ale z powodu innych referatów lub wydziałów. Nie są to zatem

elementy procesu, na które IZ lub IP2 mają wpływ, dlatego trudno w tym zakresie zaproponować jakieś działania naprawcze.

Prawie połowa respondentów w IZ i IP2 nie jest w stanie wskazać czy rozliczana jest za sprawy,

których bieg od nich nie zależy (odpowiednio 46% w IZ i 54% w IP2).

2%

4% 1%

31%

43%

67%

52%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

IP

2

IZ

W ogóle nie są zgodne

W większości przypadków nie są zgodne, wykonuję to, co mi każą

Tak w połowie są zgodne

W większości przypadków są zgodne, zdarzają się sytuacje, że robię coś poza swoimi obowiązkami

Są w pełni zgodne

Nie wiem / nie znam swojego opisu stanowiska


181

Wykres 72. Rozliczanie za sprawy, na które pracownicy nie mają wpływu.


Zdaniem zdecydowanej większości badanych, uprawnienia które posiadają, są odpowiednie do roli, jaką pełnią w systemie wdrażania funduszy strukturalnych. Uważa tak 90% pracowników IZ oraz 95%

IP2.

Prawie 2/3 pracowników IP2 deklaruje, że pracuje po godzinach, także 44% pracowników IZ udzieliło odpowiedzi twierdzącej. Nieco ponad połowa badanych pracę w godzinach nadliczbowych

zdarza się wykonywać najwyżej raz w miesiącu (51% w IZ oraz 54% w IP2), 1/3 badanych pracuje co najmniej kilka razy w miesiącu. Raz lub kilka razy w tygodniu po godzinach pracuje 16%

przedstawicieli IZ oraz 14% IP2.

Wykres 73. Praca pracowników po godzinach.


To co różni pracowników IZ od IP2 w kwestii pracy po godzinach to miejsce wykonywania tej pracy.

Zdecydowana większość pracowników IP2, zostaje w miejscu pracy, natomiast grupa pracowników IZ wykonuje nadgodziny w domu.

Wszyscy respondenci deklarują jednak, że dotrzymują terminów wykonywanych zadań.

4%

3%

7%

5%

5%

11%

30%

36%

54%

46%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Bardzo często Często Rzadko Nigdy Nie wiem / trudno powiedzieć

62%

26%

2%

18%

36%

56%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Tak, zostaję w miejscu pracy Tak, wykonuję swoją pracę w domu Nie


182

Wykres 74. Przeciążenie pracowników pracą.


Blisko co drugi pracownik IZ i IP2 nie czuje się przeciążona pracą, co trzeci wskazał odpowiedź ani

tak, ani nie, a co piąty pracownik IZ i co dziesiąty IP2 wskazał odpowiedź twierdzącą.

4.2. Sprawność komunikacji wewnętrznej (pionowej i poziomej) w IZ i IP2

Czy komunikacja wewnętrzna (pionowa i pozioma) zapewnia sprawną realizację przydzielonych zadań w ramach IZ i IP2?

Analiza obejmowała system komunikacji i współpracy w ramach referatów i pomiędzy referatami w IZ oraz IP2 oraz z komórkami zewnętrznymi wobec IZ i IP2 a zaangażowanymi w proces wdrażania RPO

WSL w następujących aspektach: • dostępność informacji dotyczących celów, zadań i organizacji pracy Wydziału, potrzebnych do

wykonania zadań, w tym dostępność wyników prac innych referatów;

• współpraca między referatami/komórkami oraz z jednostkami zewnętrznymi; • dostęp do kadry zarządzającej/kierowniczej: Dyrektora, Zastępców Dyrektora, kierowników,

koordynatorów oraz współpraca kadrą zarządzającą/kierowniczą;

Głównym źródłem informacji na temat celów, zadań i organizacji pracy, dla respondentów obu instytucji są maile i notatki wysyłane przez przełożonego (91% wskazań wśród pracowników IZ i 90%

w IP2). Najczęściej informacje przekazywane są przez kierowników i koordynatorów.

W dalszej kolejności przedstawiciele IZ wskazywali na spotkania sam na sam z przełożonym (65%) oraz telefony od przełożonego (63%).

Cele, zadania i organizacja pracy to dla pracownika podstawa. Należy dążyć do tego, aby były one przekazywane głównie poprzez spotkania sam na

sam, a dopiero później – potwierdzane w inny sposób (maile, notatki).

Pracownicy IP2 najczęściej informacje otrzymują na spotkaniach sam na sam z przełożonym (58%)

oraz w czasie spotkań całej instytucji (53%).

2%

3%

11%

15%

35%

30%

33%

39%

12%

6%

6%

7%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Zdecydowanie tak Raczej tak

Ani tak, ani nie Raczej nie

Zdecydowanie nie Nie wiem / trudno powiedzieć


183

Wykres 75. Źródła informacji na temat celów, zadań i organizacji pracy.


Dla wszystkich respondentów IZ i IP2 możliwość dostępu do dyrektora lub jego zastępcy referatu (w przypadku IZ) lub komórki (w przypadku IP2) jest wystarczająca.

Zarówno pracownicy IZ, jak i IP2, których pracę nadzoruje kierownik najczęściej mogą spotykać się z

nim wtedy kiedy jest potrzeba, są tzw. otwarte drzwi, nie ma potrzeby wcześniejszego umawiania się (88% odpowiedzi w IZ i 96% w IP2). W dalszej kolejności respondenci wskazywali zaplanowane

spotkania (46% w IZ i 42% w IP2) oraz przypadkowe na korytarzu i w pokoju socjalnym (24% w IZ,

16% w IP2). Na pytanie można było udzielić więcej niż jednej odpowiedzi.

W przypadku pracowników, których pracę nadzoruje koordynator, także nie ma potrzeby

wcześniejszego umawiania się, można się z nim spotkać w każdej chwili (85% w IZ i 98% w IP2). W

dalszej kolejności pracownicy IZ i IP2 wskazywali zaplanowane spotkania (46% w IZ i 41% w IZ) oraz przypadkowe na korytarzu i w pokoju socjalnym (30% w IZ, 16% w IP2). Na pytanie można było

udzielić więcej niż jednej odpowiedzi.

Prawie 1/3 pracowników IZ i połowa IP2 deklaruje, że nie otrzymuje wyników pracy innych referatów lub komórek. Spośród tych pracowników IZ, którzy je otrzymują, najwięcej deklaruje, że odbywa się to

bezpośrednio od innych referatów (45%), w dalszej kolejności od kierownika (39%) lub bezpośredniego przełożonego (31%). Pracownicy IP2 także najczęściej otrzymują je bezpośrednio od

innych komórek (22%), następnie od bezpośredniego przełożonego (20%) oraz mailowo z

sekretariatu instytucji (19%).

91%

63% 65%

40%

32%

2% 3%

90%

36%

58%

41%

53%

0% 2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Z

maila/notatki wysłanej

przez przełożonego

Dostaje

telefon od przełożonego

Ze spotkania

sam na sam z przełożonym

Od innych

pracowników na podobnych

stanowiskach

Ze spotkania

Wydziału / Instytucji

Nie dowiaduje

się

W inny

sposób, jaki?

IZ IP2


184

Wykres 76. Sposób otrzymywania informacji na temat wyników prac innych referatów/komórek.


Ogólna wiedza o tym, jak funkcjonuje cała instytucja i jakie efekty udaje jej się osiągać, jest ważna, dlatego kluczowe jest zwiększenie informowania

pracowników o pracy innych referatów np. przez przełożonych lub w trakcie

spotkań.

Zdecydowana większość respondentów zarówno w IZ, jak i IP2 ocenia współpracę wewnątrz swojej

instytucji dobrze lub bardzo dobrze (odpowiednio 64% w IZ oraz 85% w IP2). Przeciętnie ocenia ją

23% przedstawicieli IZ oraz 12% IP2, źle lub bardzo źle ocenia ją tylko 6% pracowników IZ i 2% IP2.

53%

22%

20%

19%

17%

17%

16%

15%

10%

5%

1%

29%

45%

31%

30%

26%

9%

39%

26%

4%

13%

3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Nie dostaję takich informacji

Bezpośrednio z innego referatu / komórki

Od bezpośredniego przełożonego

Drogą elektroniczną z sekretariatu Wydziału / instytucji

Od Koordynatora

Od Zastępcy Dyrektora

Od Kierownika

Od współpracowników

Od Dyrektora

Od osób trzecich przy okazji

W inny sposób, jaki?

IP2 IZ

9%

5%

74%

59%

12%

23%

2%

3% 3%

2%

8%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP2

IZ

Bardzo dobrze Dobrze

Przeciętnie Źle

Bardzo źle Nie wiem / nie potrafię jej ocenić


185

Wykres 77. Ocena współpracy wewnątrz instytucji.


Połowa respondentów uważa, że w czasie współpracy z innymi referatami/komórkami nie wystąpiły

żadne problemy. Około ¼ deklaruje, że problemy wystąpiły, tyleż samo respondentów nie umie wskazać odpowiedzi. Najczęstszym problemem w obu instytucjach jest kwestia podziału kompetencji

pomiędzy referatami lub komórkami (po 68%). Równie często pojawiają się trudności w uzyskaniu danych lub informacji (61% w IZ oraz 63% w IP2) oraz brak odpowiedzi na zapytania lub zwlekanie

z tą odpowiedzią (48% w IZ oraz 63% w IP2). W dalszej kolejności wskazywany jest także problem

w odnalezieniu właściwej osoby odpowiedzialnej za dane zadanie (48% w IZ oraz 37% w IP2). W przypadku IZ zwrócić należy także uwagę na kwestie zbytniego sformalizowania komunikacji (42%)

– konieczność stosowania notatek służbowych.

Wykres 78. Problemy podczas współpracy wewnątrz instytucji.


Respondenci zostali poproszeni o ocenę kilku elementów, wchodzących w skład systemu komunikacji

wewnętrznej. W obu badanych instytucjach najlepiej oceniona została łatwość komunikacji, czyli dostępność osób z innego referatu, czy komórki (82% pozytywnych wskazań w IZ oraz 88% w IP2).

W dalszej kolejności w IZ najlepiej oceniona została aktualność informacji (70%) oraz skuteczność komunikacji, czyli uzyskanie tych informacji, które chciało się uzyskać – 64% pozytywnych wskazań.

Najsłabiej oceniona jest szybkość komunikacji, czyli dostarczanie informacji na czas, tylko 43%

pozytywnych wskazań i 14% negatywnych oraz kompletność informacji (52%).

W IP2 wysoko oceniana jest skuteczność komunikacji (80% ocen pozytywnych) oraz zakres informacji,

czyli możliwość uzyskania wszystkich informacji będących w posiadaniu innej komórki (76%). Najniżej

oceniono dostarczanie informacji „na czas”, czyli szybkość komunikacji – 61% pozytywnych wskazań i 12% negatywnych.

68%

37%

63% 63%

5% 5%

68%

48%

61%

48%

42%

6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Podziału kompetencji

pomiędzy referatami /

komórkami

Trudności w odnalezieniu osoby

odpowiedzialnej za dane zadanie

Trudności w uzyskaniu tych

danych lub informacji, które

chcieliśmy

Brak odpowiedzi na nasze prośby lub

zwlekanie z odpowiedzią

Zbytnie sformalizowanie

komunikacji (konieczność

pisania pism itp.)

Inne, jakie? …

IP2 IZ


186

Wykres 79. Ocena elementów systemu komunikacji między referatami/komórkami.


Komunikacja między Wydziałem/instytucją, a innymi komórkami zaangażowanymi we wdrażanie RPO WSL (nie w WRR, ani IP2) na ogół oceniana jest dobrze. Choć są pewne elementy, na które należy

zwrócić uwagę, między innymi szybkość komunikacji - połowa pracowników IZ ocenia ją przeciętnie, a 15% źle lub bardzo źle. Także skuteczność komunikacji oceniana jest średnio (46%) oraz przez 11%

pracowników IZ źle lub bardzo źle. Pracownicy IP2 oceniali raczej dobrze lub bardzo dobrze większość

elementów systemu komunikacji z innymi komórkami zaangażowanymi we wdrażanie RPO WSL.

Wykres 80. Ocena systemu komunikacji pomiędzy Wydziałem/instytucją, a inna komórka zaangażowaną we wdrażanie RPO WSL.


Aby poprawić współpracę między referatami w IZ należałoby poprawić relacje i stosunki między

pracownikami (poprzez większą liczbę spotkań nieformalnych pomiędzy pracownikami poszczególnych referatów), a także zmniejszyć rywalizację pomiędzy referatami. Pracownicy skarżą się, że nikt nie

patrzy na Wydział jako całość, każdy koncentruje się tylko na swojej pracy, albo na szukaniu błędów

pracowników z innych referatów. Ludzie często nie dzielą się wiedzą lub doświadczeniem, ponieważ

1%

3%

1%

6%

11%

4%

5%

4%

10%

19%

18%

26%

23%

20%

21%

44%

44%

49%

36%

34%

45%

39%

44%

36%

28%

25%

40%

30%

36%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Łatwość komunikacji (dostępność osób z innego

referatu / komórki)

Skuteczność komunikacji (uzyskanie tych informacji,

które chciało się uzyskać)


informacji będących w posiadaniu innego referatu …


komunikacji)




Wiarygodność informacji (nie trzeba ich weryfikować

w innych źródłach)

IP2

1 2 3 4 5

2%

1%

1%

1%

2%

1%

1%

3%

8%

13%

3%

8%

9%

17%

31%

36%

44%

26%

38%

29%

45%

47%

44%

33%

52%

39%

48%

37%

17%

12%

9%

18%

13%

13%

0%20%40%60%80%100%

IZ

3%

3%

3%

5%

8%

5%

13%

3%

8%

5%

38%

28%

28%

30%

35%

25%

23%

40%

43%

48%

38%

40%

48%

53%

18%

20%

18%

20%

23%

20%

18%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Łatwość komunikacji (dostępność osób z innego

referatu / komórki)

Skuteczność komunikacji (uzyskanie tych informacji,

które chciało się uzyskać)


informacji będących w posiadaniu innego referatu …


komunikacji)




Wiarygodność informacji (nie trzeba ich

weryfikować w innych źródłach)

IP2

1 2 3 4 5

1%

3%

1%

3%

6%

10%

6%

14%

6%

11%

7%

43%

46%

50%

50%

43%

40%

40%

39%

31%

33%

20%

37%

39%

40%

11%

11%

9%

14%

14%

10%

10%

0%20%40%60%80%100%

IZ


187

boją sie że ktoś wykorzysta ich pomysły jako swoje lub sami chcą błyszczeć. Ponadto ludzie boją się

współpracy – boją się, że spadną na nich dodatkowe obowiązki. Dlatego należy określić jasne reguły współpracy i odpowiedzialności za dane zadanie w ramach kompetencji danych referatów.

Kierownikom referatów warto zwrócić uwagę na konieczność współpracy i wymiany informacji. W tym

celu należałoby poprawić komunikację (więcej spotkań, bezpośredniego osobistego omawiania wspólnie realizowanych zadań) pomiędzy pracownikami innych referatów. Oprócz spotkań między

referatami, proponuje się tworzyć więcej grup roboczych międzyreferatowych.

4.3. Ocena środowiska pracy w IZ i IP2

4.3.1. Czynniki motywujące i demotywujące pracowników IZ i IP2 do pracy

Jakie można zidentyfikować czynniki motywujące pracowników IZ oraz IP2 do pracy i w jaki sposób można zwiększyć efektywność tych czynników? Jakie inne czynniki motywujące można zaproponować?

Wśród czynników najbardziej motywujących pracowników IZ do wykonywania obecnej pracy można wskazać pięć najważniejszych:

Dobra atmosfera w pracy - 34%

Poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa - 34%

Możliwość osobistego rozwoju i doskonalenia zawodowego - 33%

Częste nagrody i premie - 28%

Satysfakcja z wyników pracy - 22%.

Wśród czynników, które powinny być stosowane w IZ, aby pracownicy czuli się bardziej zmotywowani do pracy wymieniono:

Stosunkowo wysoka pensja w porównaniu do podobnych stanowisk w administracji publicznej

- 44%

Podwyżki - 44%

Możliwość awansu pionowego - 39%

Zdobywanie nowych doświadczeń - 22%

Pochwały przełożonych/ osób nadzorujących pracę - 19%

Kwestie zwiększania pensji pracowników IZ w porównaniu do podobnych stanowisk w administracji publicznej oraz uzyskiwania podwyżek – nie leżą w gestii kierownictwa Wydziału i nie mogą być przez

to wdrożone. W przypadku wprowadzenia awansu pionowego – możliwości są również ograniczone. Z jednej strony istnieje możliwość awansowania od podinspektora, inspektora, poprzez głównego

specjalistę, aż do koordynatora, kierownika, dyrektora. Jednak wobec ustabilizowania się struktury tej

instytucji – możliwości awansu, szczególnie w obrębie stanowisk kierowniczych – są utrudnione. Pozostałe czynniki motywujące, a więc zdobywanie nowych doświadczeń (np. poprzez rotację na

stanowiskach pracy lub oddelegowywanie pracowników do innych referatów), a także pochwały przełożonych – są jak najbardziej możliwe do wdrożenia.

Dla pracowników IP2 najważniejsze motywatory to:

Dobra atmosfera w pracy – 53%

Poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa – 37%

Stosunkowo wysoka pensja w porównaniu do podobnych stanowisk w administracji publicznej

– 32%

Częste nagrody i premie – 27%

Możliwość osobistego rozwoju i doskonalenia zawodowego – 25%.

W IP2, zdaniem pracowników, powinny być stosowane: Podwyżki - 47%

Możliwość osobistego rozwoju i doskonalenia zawodowego - 36%

Częste nagrody i premie - 35%

Pochwały przełożonych/ osób nadzorujących pracę -28%

Możliwość awansu pionowego - 27%


188

Zdaniem kierownictwa IP2 wprowadzenie podwyżek nie jest uzasadnione, bowiem pracownicy mają

poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa, a pensja w tym momencie jest wysoka w porównaniu do podobnych stanowisk. Należy się z tym zgodzić. Tym bardziej, że fluktuacja kadr jest niewielka. Z

drugiej strony są ograniczone możliwości awansu, bo instytucja jest już ukształtowana i stabilna, więc

stanowiska są pozajmowane. Pozostałe motywatory można zatem wdrażać.

Jakie można zidentyfikować czynniki demotywujące pracowników IZ oraz IP2 do pracy i w jaki sposób można zmniejszyć / zlikwidować oddziaływanie tych czynników?

Za najbardziej demotywujące do aktualnej pracy, przedstawiciele IZ wymieniają:

Brak możliwości uzyskania podwyżki - 50%

Wysokość wynagrodzenia - 46%

Brak perspektyw awansu - 40%

Niesprawiedliwe traktowanie pracowników przez przełożonego/ osób nadzorujących pracę -

13% Zła organizacja pracy w referacie - 10%

Dla pracowników IP2 najbardziej demotywujące są:

Brak możliwości uzyskania podwyżki - 47%

Brak perspektyw awansu - 30%

Wysokość wynagrodzenia - 22%

Niepewność zatrudnienia - 19%

Niesprawiedliwe traktowanie pracowników przez przełożonego/ osób nadzorujących pracę -

17%

Monotonia pracy - 17%

Jeżeli chodzi o czynniki demotywujące związane z wysokością wynagrodzenia, podwyżek, awansem – trudno jest cokolwiek poprawić lub zminimalizować (co potwierdzili przedstawiciele obu instytucji).

Niesprawiedliwe traktowanie pracowników przez przełożonych jest sprawą bardzo subiektywną

i trudno jest tu wskazać jednoznaczny sposób likwidacji tego czynnika. Na pewno kluczowa jest szczera rozmowa przełożonych ze swoimi podwładnymi i uświadomienie im, że mogą bez żadnych

konsekwencji wskazywać przypadki niesprawiedliwego traktowania. Zła organizacja pracy w referatach IZ zostanie samoistnie zlikwidowana po wdrożeniu usprawnień zaproponowanych w rozdz. 4.1.

Niepewność zatrudnienia w IP2 zniknie po podpisaniu porozumienia między IZ RPO WSL a IP2

w zakresie wdrażania kolejnej perspektywy. Natomiast monotonia pracy w IP2 może być obniżona poprzez wprowadzenie rotacji na stanowiskach pracy lub w większym stopniu oddelegowywanie

pracowników do innych komórek (różnych lub zmienianych co jakiś czas).

4.3.2. Podnoszenie kwalifikacji i rozwój zawodowy pracowników IZ i IP2

Czy środowisko pracy w ramach IZ oraz IP2 sprzyja możliwościom podnoszenia kwalifikacji i rozwojowi zawodowemu pracowników? Jakie rozwiązania należałoby wprowadzić, aby zwiększyć możliwości rozwoju zawodowego pracowników?

Przygotowanie do pracy

Czterech na pięciu badanych uważa, że poziom przygotowania do pełnienia swoich zadań jest wystarczający. Tylko nieliczni pracownicy wskazali odpowiedź przeczącą.

Zdaniem większości badanych pracodawca raczej wykorzystuje ich kompetencje w maksymalnym

stopniu. Przy czym, należy zauważyć, że blisko jeden na trzech pracowników IZ i jeden na dziesięciu pracowników IP2 uważa, że jego kompetencje nie są w pełni wykorzystywane.


189

Wykres 81. Wykorzystanie kompetencji pracowników.


Trzech na czterech pracowników zarówno IZ, jak i IP2 nie posiada doświadczenia z wdrażania funduszy w okresie 2004-2006.

Generalnie większość pracowników badanych instytucji jest zadowolonych i odczuwa satysfakcję

z powierzonych im obowiązków (odpowiednio 64% w IZ i 85% w IP2), przy czym prawie jeden na trzech pracowników IZ nie miał zdania na ten temat.

Wyposażenie stanowisk pracy, czyli urządzenia, sprzęt i umeblowanie jest zdaniem większości

badanych, wystarczające do wykonywania powierzonych zadań (60% odpowiedzi twierdzących w IZ i 88% w IP2). Choć, należy zwrócić uwagę, że jeden na trzech pracowników IZ uważa, iż jego

stanowisko nie jest optymalnie wyposażone. Najczęściej brakuje sprawnie działających komputerów dostosowanych do potrzeb pracowników, sprzętu kserograficznego, drukarek oraz wygodnych krzeseł.

W przypadku IP2 w pokojach brakuje skanerów, drukarek, a także wygodnych krzeseł.

Większość pracowników uważa także, że posiada odpowiednią powierzchnię biurową (77% pracowników IZ oraz 88% w IP2).

Rozwój i szkolenia

Zarówno w IZ, jak i IP2, prowadzone są szkolenia przygotowujące nowozatrudnionych pracowników do realizowania zadań w ramach wdrażania RPO WSL.

Co roku lub częściej badane są potrzeby szkoleniowe pracowników obu instytucji – tak twierdzi 72%

pracowników IZ oraz 60% IP2, przy czym co czwarty pracownik nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na to pytanie. Zdaniem dyrekcji IZ, potrzeby szkoleniowe są badane raz do roku podczas oceny

pracownika. Zdaniem dyrekcji IP2, potrzeby szkoleniowe pracowników wynikają z zakresu zadań poszczególnych komórek. Są ustalane albo na podstawie zgłoszeń pracowników, albo określane przez

kierownictwo – właśnie na podstawie tego zakresu zadań. Dzieje się to w ramach przygotowania

rocznego planu szkoleń.

Jeżeli chodzi o posiadanie indywidualnych planów rozwojowych, to sytuacja w IZ jest odmienna od tej

w IP2. W IZ indywidualny plan rozwoju posiada prawie połowa pracowników, co dziesiąty deklaruje,

że posiada, ale nie jest on aktualny, a jeden na trzech nie posiada go wcale. Formalnie w IP2 jest opracowywany roczny plan szkoleń, oparty na zapotrzebowaniu zgłaszanym przez pracowników

i potem szkolenia są realizowane zgodnie z tym planem. W praktyce jednak ponad połowa pracowników nie posiada takiego planu, a tylko co dziesiąty deklaruje, że ma aktualny, co trzeci nie

jest w stanie wskazać odpowiedzi.

17%

8%

67%

59%

10%

21%

0%

7%

6%

6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

IP2

IZ

Tak Raczej tak Raczej nie Nie Nie wiem / trudno powiedzieć


190

Wykres 82. Posiadanie indywidualnego planu rozwoju.


Swobodny dostęp do wszystkich szkoleń ma co dziesiąty pracownik IZ i IP2, do większości szkoleń –

połowa badanych, a co czwarty deklaruje, że ma dostęp do połowy lub mniej niż połowy szkoleń

którymi jest zainteresowany. Tylko nieliczni badani wskazali, że nie mają dostępu do żadnych szkoleń (3% w IZ i 2% w IP2).

Przedstawiciele dyrekcji IZ uważają, że IZ kładzie duży nacisk na stałe podnoszenie kwalifikacji i doszkalanie. Jest duży wybór możliwości rozwoju i każdy pracownik może z nich skorzystać. Jest

duża pula środków przeznaczona na ten cel.

Przedstawiciele dyrekcji IP2 są przekonani, że w instytucji jest możliwość szkolenia się – można dostać dofinansowanie na studia podyplomowe, kursy językowe, są też szkolenia zamawiane przez

pracodawcę. Wysokość dofinansowania na szkolenia indywidualne jest określona w regulaminie. Najczęściej pracownicy je dostają.

Dostępność różnych form rozwoju zawodowego pozwala większości badanych na doskonalenie swoich

umiejętności i zdobywanie nowej wiedzy. Jeden na dziesięciu pracowników IZ deklaruje, że udział w nich przyczynił się do podwyżki, awansu albo większego poważania wśród kolegów. Jednak jeden na

trzech pracowników IZ i prawie połowa IP2 uważa, że nie przyczynił się ani do podwyżki, ani do awansu. Także jeden na trzech pracowników IZ i IP2 nie potrafi wskazać odpowiedzi na to pytanie.

Prawie wszyscy respondenci deklarują, że wykorzystują wiedzę zdobytą w czasie szkoleń i innych form

rozwoju zawodowego. Trudno jest natomiast wykorzystywać wiedzę w dużym stopniu, jeżeli jest ona zbyt ogólnikowa, teoretyczna lub kiedy poziom szkoleń jest niedostosowany do charakteru działań

instytucji. Zdarzały się również przypadki, że program szkolenia był niedostosowany do poziomu

wiedzy uczestników lub obszaru zatrudnienia.

Warto jest wprowadzić szkolenia wewnętrzne prowadzone przez

pracowników, w ramach których wypracowywano by rozwiązania napotkanych problemów w praktyce, pokazywano by konkretne, praktyczne

wskazówki do wykorzystania w codziennej pracy.

Dzielenie się wiedzą

Formalnie w instytucjach nie są stosowane żadne zatwierdzone metody i techniki dzielenia się

wiedzą. Respondenci zostali poproszeni jednak o wskazanie metod uczenia stosowanych w reprezentowanych przez nich w obu instytucjach. W IZ najczęściej są to konferencje oraz

specjalistyczny instruktaż, stosowany na przykład przy wprowadzaniu nowego pracownika na

stanowisko pracy, zmianie tego stanowiska lub modyfikacji zakresu obowiązków – tak twierdzi jeden na czterech przedstawicieli IZ. Nieco rzadziej wskazywane są zadania zlecone dla pracownika lub

11%

48%

0%

11%

60%

28%

28%

13%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

IP

2

IZ

Tak, mam obecnie

Tak, ale jest już nieaktualny

Nie



191

grupy pracowników (wykraczające poza zakres rutynowych obowiązków). Jeden na trzech

przedstawicieli IZ deklaruje, że nie stosowane są żadne metody uczenia się.

W IP2 prawie połowa pracowników wskazała na specjalistyczny instruktaż, w dalszej kolejności na grupowe formy pracy oraz cykliczne konsultacje z przełożonym.

Wykres 83. Metody uczenia stosowane w IZ i IP2.


Mechanizmy, które umożliwiają pracownikom (zarówno w IZ RPO WSL, jak i IP2) dzielenie się wiedzą z innymi pracownikami (np. po odbytym szkoleniu lub rozwiązaniu niecodziennego problemu) to

przede wszystkim rozmowy i dyskusje podczas spotkań organizowanych po odbytym szkoleniu i omówienie zagadnień poruszanych na szkoleniu oraz określenie co będzie przydatne w pracy. Do

tego często udostępnia się materiały szkoleniowe (na serwerze firmowym, e-mailem lub osobiście na

spotkaniu). Innym przykładem jest sporządzanie notatek poszkoleniowych, w których przedstawiane są najważniejsze kwestie, zagadnienia, problemy poruszane podczas szkoleń. Notatki te są

41%

19%

16%

5%

20%

23%

25%

16%

16%

6%

23%

21%

18%

3%

17%

19%

23%

13%

34%

2%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

specjalistyczny instruktaż (przy wprowadzaniu

nowego pracownika na stanowisko pracy, zmianie tego stanowiska lub modyfikacji zakresu

obowiązków)

zadania zlecone dla pracownika (wykraczające poza

zakres rutynowych obowiązków pracownika)

zadania zlecone dla grupy pracowników

(wykraczające poza zakres rutynowych obowiązków pracowników) z różnych referatów

czasowe rotacje na stanowiskach pracy mające na

celu poznanie specyfiki pracy na innych stanowiskach

cykliczne konsultacje z przełożonym/osobą

nadzorującą pracę (w formie np. codziennych odpraw)

grupowe formy pracy (stałe grupy, w których

wszyscy mają równy status)

konferencje (zapraszanie zewnętrznych doradców,

naukowców do instytucji)

seminaria (wymiana doświadczeń pomiędzy

pracownikami instytucji na forum)

żadna z powyższych odpowiedzi nie jest prawdziwa

inne metody, jakie? …

IP2 IZ


192

ogólnodostępne. Ciekawym przykładem mechanizmu (zastosowanym w referacie ds. wyboru

projektów 1) jest folder, w którym umieszczane są spostrzeżenia, analizy i rozwiązania problemów.


193

5. Wnioski i rekomendacje z badania

Analizy przygotowane na potrzeby niniejszego badania pozwoliły wyciągnąć szereg wniosków dotyczących różnych aspektów wdrażania Programu, począwszy od programowania, oceny i wyboru,

kontraktowania, a skończywszy na efektach realizowanych projektów. Dodatkowo, przyjrzano się

procesom zachodzącym w instytucjach IZ i IP2, aby usprawnić funkcjonowanie tych instytucji i polepszyć ich współpracę (chociaż wydaje się, że akurat w tym przypadku niewiele trzeba

poprawiać).

Wnioski z badania

Realizacja Celów RPO WSL

Pierwszym elementem badania była ocena, na ile RPO WSL niwelowało słabe i wykorzystywało

mocne strony województwa. Problemem tej analizy było jednak to, że analiza SWOT nie była podstawą przygotowania wskaźników, ani kontekstowych, ani programowych, ani projektowych.

Dlatego silne i słabe strony nie były dobrze odwzorowane w zestawach wskaźników. Okazało się, że wiele obszarów nie jest wspieranych w ramach RPO WSL, a te, które Program wspiera – w większości

nie zmieniają się w znaczący sposób. Inaczej mówiąc, wpływ RPO WSL na zmiany w obrębie silnych i

słabych stron jest mały (w wielu przypadkach nie przekraczający 5%), w wielu przypadkach – dalece niewystarczający, szczególnie w obszarze gospodarki. Jedyny znaczący wpływ można natomiast

zauważyć w przypadku obszaru turystyki i kultury oraz społeczeństwa informacyjnego.

Również po analizie spójności wskaźników programowych z celami szczegółowymi okazało

się, że wiele obszarów nie jest opisywana przez wskaźniki, szczególnie wskaźniki produktu. Nie licząc

wskaźników liczby projektów (które nie mierzą produktów w odpowiedni sposób), żadne wskaźniki produktu nie opisują takich osi priorytetowych jak: oś III („Turystyka‟), Oś IV („Kultura‟) w zakresie

dostępu do informacji o zasobach i wydarzeniach kulturalnych w regionie oraz wzrostu rozpoznawalności oferty kulturalnej regionu, następnie całej osi V („Środowisko‟) oraz osi VI

(„Zrównoważony rozwój miast‟), a także w Działaniu 9.3 („Lokalna Infrastruktura sportowa‟). W

przypadku rezultatów, żaden wskaźnik nie opisuje tylko jednego Działania – 5.4 („Zarządzanie środowiskiem‟).

Analizą objęto również wskaźniki oddziaływania. Po pierwsze, korzystanie z danych GUS

dotyczących wartości tych wskaźników budzi sprzeciw. Przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się bowiem wokół efektów działań zapisanych w Programie, a

nie całego regionu. Po drugie, należy się zgodzić z samą istotą tych wskaźników – powinny one opierać się na tożsamej metodologii, co wskaźniki ze statystyki publicznej. Wówczas porównywanie

oddziaływania Programu z osiągnięciami regionu monitorowanymi przez wskaźniki kontekstowe będzie

logiczne, uporządkowane, a przede wszystkim – użyteczne. Po trzecie, analiza wykazała, że zestaw wskaźników oddziaływania generalnie dobrze odwzorowuje cele szczegółowe, chociaż w niektórych

obszarach nie monitoruje całych obszarów (por. środowisko, transport, zdrowie). Wartości wskaźników często dotyczą całego regionu, co powoduje, że wskaźniki nie mierzą tego, co powinny (oddziaływania

Programu). Dodatkowo, sposób ich pomiaru jest bardzo trudny i wymaga prowadzenia w wielu przypadkach oddzielnych badań ewaluacyjnych.

Kolejnym elementem analizy była możliwość osiągnięcia celów Programu. Możliwość osiągnięcia

celu głównego zbadano za pomocą wskaźnika „Utworzonych miejsc pracy brutto‟. Niestety zarówno biorąc pod uwagę projekty zakończone, jak i również realizowane – nie uda się osiągnąć wartości

docelowej tego wskaźnika (w pierwszym przypadku szacuje się realizację wskaźnika na poziomie 59%,

a w drugim – 75%).

W przypadku celów szczegółowych, generalnie, projekty w ramach RPO WSL realizują wskaźniki w

większym stopniu niż zakładano – średni procent realizacji wszystkich badanych wskaźników kształtuje

się na poziomie 414% (a mediana na poziomie 106%). Problemem nie jest zatem słaba realizacja wskaźników przez projekty, ale nierównomierny rozkład rodzajów wskaźników w projektach.

Najbardziej efektywnie wskaźniki osiągają projekty z osi VIII („Infrastruktura edukacyjna‟) i VII

(„Transport‟). W osi V („Środowisko‟) wskaźnik efektywności osiągnął 136%. Jednakże widać tu szereg


194

problemów, które mogą uniemożliwić osiągnięcie wartości docelowych. Problematyczne wydają się

przede wszystkim wskaźniki rezultatu z Działań 5.1-5.3. Podobne miejsce pod względem efektywności uzyskiwania wskaźników zajęła oś priorytetowa II („Społeczeństwo informacyjne‟), głównie za sprawą

dużej liczby projektów, w tym w szczególności dotyczących e-usług. Ostatnie dwie osie priorytetowe,

które uzyskują wyższy od 100% poziom efektywności, to oś I („Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość‟) i oś IV („Kultura‟). Pozostałe trzy osie priorytetowe (III, VI i IX) można

uznać za zagrożone w kontekście realizacji celów szczegółowych.

W ramach analizy określono również efektywność poszczególnych typów projektów, a także przeanalizowano mechanizmy wspierania preferowanych inwestycji (dotyczące określania

odpowiedniej alokacji przeznaczonej na dane Działania / Poddziałania wspierające realizację określonych wskaźników, ogłaszania konkursów i kryteriów wyboru projektów preferujących dane typy

projektów). Na zakończenie określono typy projektów, które powinny być wspierane w przyszłym okresie programowania w kontekście Założeń do nowego RPO WSL.

Analiza efektywności całych Działań pokazała, że mamy do czynienia z trzema grupami

efektywnościowymi. Pierwszą grupę stanowią Działania, w których większość projektów jest wysoce efektywna. Drugą grupę stanowią Działania, w których występują pojedyncze projekty o wysokiej

efektywności, natomiast reszta jest przeciętna lub bardzo słaba pod tym względem. Trzecią grupę

stanowią Działania, które z powodu niewpisywania się we wskaźniki programowe, wykazują efektywność bliską zeru.

Oprócz efektywności typów projektów przeanalizowano również efektywność poszczególnych

ścieżek wyboru. Najbardziej efektywną ścieżką wyboru okazały się Programy Rozwoju Subregionów. Ponad dwukrotnie mniej efektywne są projekty konkursowe, natomiast najmniej efektywne okazały się

projekty kluczowe. Dogłębna analiza przyczyn takiego stanu rzeczy wykazała, że PRS-y są bardziej efektywne w przypadku projektów sieciowych, gdzie współpraca i wzajemna komplementarność są

kluczowe do realizacji projektów. Projekty konkursowe są bardziej skuteczne w przypadku projektów

rozproszonych, w tym również projektów liniowych, ale bardziej niezależnych od siebie.

W ramach badania efektywności przeanalizowano również kryteria wyboru. Analiza wykazała, że

słabo odnoszą się one do efektywności osiągania wskaźników programowych. Mimo istnienia

odpowiednich kryteriów pośród kryteriów zasadniczych podstawowych (punktowanych), ich waga i znaczenie rozmywa się w ogólnej liczbie i wartości pozostałych kryteriów.

Ciekawym aspektem badania była ocena wspierania projektów o charakterze innowacyjnym

przez system wyboru projektów. Okazuje się, że sprzyjał on wyłanianiu projektów innowacyjnych. Po pierwsze, w połowie Działań / Poddziałań występują typy projektów sprzyjające powstawaniu

innowacji, a kryteria premiują takie projekty w dwóch na trzy Działania / Poddziałania. Również wskaźniki opisują działania i efekty innowacyjne, dzięki czemu wiemy, że jedna piąta osiągniętych

wartości wskaźników może dotyczyć działań innowacyjnych. To w dużym stopniu powoduje, że poziom innowacyjności projektów w ramach RPO WSL jest wysoki. Beneficjenci wskazują na

wiele więcej innowacji niż wynika to z analizy dokumentacji projektowej. Najwięcej pojawia się

innowacji produktowych (64%), następnie procesowych (48,5%), znacząco mniej natomiast jest innowacji organizacyjnych i marketingowych, które z reguły towarzyszą dwóm kluczowym rodzajom

innowacji.

Dodatkowe Efekty Wdrażania RPO WSL

RPO WSL zakłada równomierne wsparcie dla wszystkich obszarów województwa, zarówno tych

problemowych, jak i ośrodków wzrostu. W ramach Programu ok. 20% środków skierowanych jest na wsparcie obszarów wiejskich. Na rozwój sfery gospodarczej przeznaczonych zostało natomiast ok.

40% wsparcia z EFRR. Taki podział środków finansowych w ramach Programu miał pozwolić na zintegrowany rozwój całego regionu.

W ramach Programu zastosowano dwa mechanizmy wsparcia mniej uprzywilejowanych obszarów:

wsparcie gmin do 50 tys. mieszkańców oraz Program Rozwoju Subregionów (pośrednio wspierający słabsze subregiony). Niestety nie zadziałały one w wystarczającym stopniu. Po pierwsze, w skali

całego Programu fundusze unijne mogły przyczynić się do pogłębienia się różnic pomiędzy gminami

poniżej 50 tys. mieszkańców a gminach powyżej 50 tys. mieszkańców. Biorąc pod uwagę osie


195

priorytetowe, niwelowanie różnic mogło mieć miejsce jedynie w przypadku projektów turystycznych i

środowiskowych, chociaż w przypadku tych ostatnich nie udało się zaspokoić 76% potrzeb gmin poniżej 50 tys. mieszkańców.

Po drugie, biorąc pod uwagę rozwój subregionów (PKB i stopę bezrobocia) wsparcie z RPO WSL

pogłębia różnice pomiędzy lepiej a słabiej rozwiniętymi obszarami. Subregiony lepiej rozwinięte uzyskują wyższe dofinansowanie (na głowę mieszkańca) niż subregiony słabiej rozwinięte (nawet

biorąc pod uwagę projekty z PRS-ów).

W ramach badania przeanalizowano również wielkość efektów dodatkowości i dźwigni. Oś VII jest osią, w której występuje największy krajowy wkład publiczny i największy efekt dodatkowości

brutto. Bardzo wysoki poziom efektu dodatkowości występuje również w osi IX („Zdrowie i rekreacja‟), ale wartościowo nie jest to duża oś. Jeżeli chodzi natomiast o efekt dodatkowości

netto, można z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, że zasada dodatkowości jest spełniona na

poziomie JST województwa śląskiego (dzięki środkom z RPO WSL JST województwa przeznaczały większe środki na inwestycje).

Efekt dźwigni wystąpił praktycznie w każdej osi priorytetowej, jednakże zauważalny jest on jedynie

w dwóch osiach – osi I (w której wielkość środków prywatnych dzięki interwencji z RPO WSL wyniosła 780 mln zł) i oś III (w której wielkość ta wyniosła 248 mln zł). W pozostałych osiach efekt ten wyniósł

w większości przypadków w granicach 10-60 mln zł, jedynie w Osi II wyniósł 0,5 mln zł. W osi I dotyczącej przedsiębiorczości 1 złotówka środków publicznych powoduje zaangażowanie aż 0,90 zł

środków prywatnych. Znacznie mniej angażują środków prywatnych projekty w ramach osi III (0,50

zł). W pozostałych osiach poziom angażowania środków prywatnych jest minimalny (od 0,00 zł do 0,06 zł).

Zbadano również efekt zachęty. Okazuje się że niestety realizacja przedsięwzięć w przypadku braku

wsparcia w ramach RPO WSL byłaby możliwa niemal w co drugim przypadku. Jest to bardzo duży odsetek tym bardziej, że co trzeci projekt mógłby być zrealizowany w takim samym zakresie i czasie.

Pozostałe projekty byłyby zrealizowane 1-3 lata później w zakresie od 30 do 50% mniejszym niż obecnie.

Ilościowy efekt doświadczenia dotyczący oceny formalnej (ilości razy poprawianej dokumentacji)

nie wystąpił w skali globalnej tzn. nie jest widoczny we wszystkich konkursach, a także we wszystkich składanych wnioskach. Jest on zauważalny jedynie u co piątego beneficjenta w IZ RPO WSL i co

dziesiątego – w IP2 – składającego więcej niż jeden projekt w IZ RPO WSL bez względu na Działanie /

Poddziałanie oraz u co trzeciego beneficjenta w IZ RPO WSL składającego kolejne projekty w tym samym Działaniu / Poddziałaniu w IZ RPO WSL (ale jedynie u co siódmego beneficjenta w IP2).

Ważniejszy jest jakościowy efekt doświadczenia, zgodnie z którym liczba poprawek oraz ich waga ulegały znaczącemu zmniejszeniu. Podczas oceny merytorycznej w IZ RPO WLS ilościowy efekt

doświadczenia wystąpił u dwóch na pięciu beneficjentów w IZ RPO WSL i u co drugiego beneficjenta w przypadku IP2. W przypadku tej oceny widać też delikatny trend wzrostowy punktów zdobywanych

przez projekty w kolejnych konkursach, ale tylko w IZ RPO WSL. Jego powodem było wystąpienie u

44-49% beneficjentów poprawy punktacji z konkursu na konkurs, przy czym nie miało większego znaczenia, czy wnioski były składane do jednego czy też wielu różnych Działań / Poddziałań.

Beneficjenci wykazują też większe zainteresowanie konkursami. Chociaż widać, że beneficjenci

dostosowują liczbę składanych projektów do istniejącej w konkursie alokacji, dlatego w ostatnich konkursach o stosunkowo niewielkiej alokacji widać znaczące zmniejszenie liczby składanych

wniosków.

Znaczący jest też efekt mnożnikowy. Z każdej złotówki z EFRR zainwestowanej w realizację projektu z RPO WSL powstało 31 groszy dodatkowych efektów inwestycyjnych. Tak wysoki wskaźnik

mnożnikowy wynika z dużego odsetka projektów pobudzających nowe inwestycje (połowa projektów). Dodatkowo, 87% powstałych inwestycji jest komplementarna z projektami, co może powodować

dodatkowe efekty synergii.

Z kolei efekt zastąpienia (substytucji) praktycznie nie wystąpił w badanych projektach, w szczególności chodzi tu o substytucję grup docelowych i produktów i usług. Jedynie w przypadku co

ósmego projektu wystąpił efekt substytucji innych inwestycji.


196

Generalnie badane projekty charakteryzują się pozytywnymi efektami. Jedynie w 7% nastąpiła

poprawa w miejscu realizacji projektu kosztem innych obszarów (efekt przeciekania), ale aż w blisko 60% projekty, oprócz pozytywnych efektów w miejscu realizacji, powodowały takie efekty poza

tym obszarem.

Stosowanie Cross-Financingu

Mechanizm cross-financingu został wprowadzony w okresie 2007-2013 do Programów

Operacyjnych po to, aby finansować poszczególne projekty, ich części lub grupy projektów, objętych wsparciem EFRR, przy pomocy środków innego funduszu (EFS).

Stosowanie cross-financingu w ramach RPO WSL zaplanowano tylko w trzech kategoriach

interwencji (Działaniach). W przypadku typów projektów, w których literalnie wskazano na działania miękkie (akcje promocyjne), wszyscy beneficjenci zaplanowali wykorzystanie mechanizmu cross-

financingu. Ale z drugiej strony beneficjenci trzymali się ściśle zapisanego obszaru cross-financingu.

Trudno jest obiektywnie ocenić wpływ cross-financingu na efektywność projektu, bowiem w dwóch z trzech analizowanych Działań nie ma projektów do porównań (niewykorzystujących tego

mechanizmu). W przypadku Działania 2.2 cross-financing wpłynął na skuteczność uruchamiania e-

usług, a więc ułatwił i rozszerzył ich zakres.

Mechanizm cross-financingu wpływa na funkcjonowanie podmiotów beneficjentów, usprawniając ich

pracę, czyniąc ją bardziej efektywną i użyteczną dla klientów, a także bezpieczną, czasami również

umożliwiając wykorzystywanie produktów powstałych w projekcie. Na zewnątrz mechanizm służył poszerzaniu zakresu produktów, klientów, dostawców, poprawie wizerunku i świadomości otoczenia.

Warto zatem wykorzystywać jego możliwości w maksymalnym zakresie.

Czynniki Wpływające na Realizację Programu

Podczas analizy dokumentów źródłowych pogrupowano wprowadzone zmiany oraz oceniono ich

znaczenie ze względu na zwiększenie efektywności/skuteczności wdrażania Programu. Zmiany zostały podzielone na kilka grup: kosmetyczne, niezależne od IZ RPO WSL, poprawiające bieżące wdrażanie,

zwiększające stopień osiągania celów Programu oraz zmiany o charakterze strategicznym.

Okazuje się, że zmiany wprowadzone do RPO miały faktycznie wpływ na zwiększenie stopnia osiągania celów Programu w dwóch przypadkach. W przypadku zmian URPO WSL nasza ocena jest

ambiwalentna. Z jednej strony analiza zmian wykazała dużą dbałość IZ RPO WSL o zgodność dokumentów ze zmianami przepisów prawnych, uszczelnienie i usprawnienie wdrażania Programu,

uproszczenie dokumentacji projektowej oraz zwiększenie możliwości realizacji celów (przesunięcia

alokacji, doprecyzowanie kryteriów i wskaźników). Z drugiej jednak strony dla beneficjentów zmiany te często okazywały się dodatkowym utrudnieniem podczas składania i realizacji projektów.

Kwestie Horyzontalne w Procesie Wdrażania RPO WSL

Zasada równości szans była realizowana poprzez powszechną możliwość uczestnictwa w

konsultacjach kolejnych wersji programu (chociaż w tym zakresie były pewne niedociągnięcia),

uczestnictwa w konsultacjach. Zachowano równy dostęp beneficjentów do środków z RPO WSL, w tym do informacji o ogłaszanych konkursach. Również mechanizm stymulowania beneficjentów do

przygotowywania projektów wpływających pozytywnie na politykę równości szans zadziałał zatem bardzo skutecznie. Warto również wspomnieć o specjalnych typach projektów, których celem jest

usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych. Na etapie monitorowania kluczową

kwestią jest reprezentatywny skład Komitetu Monitorującego (KM). Kolejną kwestią jest monitorowanie zasady równości szans. W RPO WSL każdy z priorytetów zakłada monitorowanie

równego traktowania kobiet i mężczyzn poprzez przyjęte programowe wskaźniki rezultatu, głównie w odniesieniu do tworzenia nowych miejsc pracy.

Na etapie programowania zasada partnerstwa była realizowana poprzez proces konsultacji

dokumentów programowych, który okazał się niewystarczający. Na etapie wdrażania partnerstwo objawia się bezpośrednio w projektach realizowanych przez kilka podmiotów. Obecnie wśród


197

realizowanych projektów 7% stanowią projekty partnerskie. Analiza wykazała jednak, że beneficjenci

nie realizują w projektach zasady partnerstwa w wystarczającym stopniu, bowiem jedynie co piąty beneficjent konsultuje działania w projekcie zawsze wtedy, gdy jest to uzasadnione potrzebami. Na

etapie monitorowania podstawowym narzędziem stosowania zasady partnerstwa jest Komitet

Monitorujący. Analiza wykazała, że w składzie Komitetu Monitorującego nie do końca zachowano równowagę podziału miejsc pomiędzy przedstawicieli strony samorządowej, rządowej oraz partnerów

społeczno-gospodarczych.

W ramach badania przeanalizowano również pozostałe polityki horyzontalne: środowiska, obszarów miejskich i wiejskich, społeczeństwa informacyjnego i polityki konkurencji. Analiza wykazała

pewne niedociągnięcia w zakresie polityki środowiska, obszarów miejskich i wiejskich oraz społeczeństwa informacyjnego. O ile polityki te są realizowane w sposób poprawny, to jednak nie do

końca skuteczny i wystarczający.

Oceniono również poziom realizacji wskaźników horyzontalnych. Według planowanych w realizowanych projektach wartości wskaźników horyzontalnych wszystkie zostaną osiągnięte, a w

dwóch przypadkach – kilkukrotnie przekroczone.

Analiza Systemu Realizacji RPO WSL w IZ i IP2

Analiza wykazała, że procedury zawierają wszystkie wymagane dokumentami unijnymi i krajowym

procesy i zadania. Jednakże analiza procedur wykazała, że wiele z nich jest opisanych nieprecyzyjnie, w największym stopniu brakuje zdefiniowanego czasu na realizację procedury oraz kto konkretnie ma

ją wykonywać. Z jednej strony zapewne powoduje to dużą elastyczność pracy, ale z drugiej powoduje

niższą efektywność pracy. Mimo tego, zdecydowana większość pracowników IZ i IP2 uważa, że procedury w ramach realizowanych przez te instytucje zadań są wystarczająco precyzyjne

i szczegółowe.

Wykryto kilka przypadków nakładania się zadań referatów oraz nieprzypisania (niejasnego przypisania) zadań do żadnego referatu.

Przeanalizowano również współpracę pomiędzy IZ a IP2. Ogólna ocena komunikacji jest dobra,

podobnie jak ocena współpracy. Również kompetencje obu instytucji zostały rozdzielone precyzyjnie.

Wśród czynników najbardziej motywujących pracowników IZ do wykonywania obecnej pracy

można wskazać dobrą atmosferę w pracy, poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa, możliwość osobistego

rozwoju i doskonalenia zawodowego. Dla pracowników IP2 najważniejsze motywatory to dobra atmosfera w pracy, poczucie stabilizacji i bezpieczeństwa oraz stosunkowo wysoka pensja

w porównaniu do podobnych stanowisk w administracji publicznej.

Za najbardziej demotywujące do aktualnej pracy, przedstawiciele IZ wymieniają brak możliwości

uzyskania podwyżki, wysokość wynagrodzenia oraz brak perspektyw awansu. Dla pracowników IP2

najbardziej demotywujące są brak możliwości uzyskania podwyżki, brak perspektyw awansu oraz wysokość wynagrodzenia.

Rekomendacje z badania

Wszelkie wnioski i wyciągane na ich podstawie rekomendacje mają charakter przyszłościowy – mogą i powinny być zaimplementowane dopiero podczas pracy nad systemem w okresie 2014-2020.

Wnioski i rekomendacje mają charakter zaleceń dotyczących wybranych aspektów przygotowania systemu, w tym dokumentów programowych, ale siłą rzeczy nie dotyczą całości procesu. Generalnie

skupiono się na tych aspektach, które w obecnej perspektywie nie były do końca poprawne i które można byłoby poprawić (dla których wypracowano sposób poprawy). Stąd całość wniosków

i rekomendacji może sprawiać wrażenie wybiórczych, bądź niepełnych.

Prace nad Programem


198

Prace nad RPO WSL 2014-2020 rozpoczną się od sporządzenia diagnozy stanu obecnego, w tym

omówienia efektów obecnego Programu i stworzenia analizy SWOT dla województwa. Pierwszą kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę jest to, aby odnosić się w analizie SWOT (silnych i słabych

stronach) jedynie do tych elementów gospodarki, na które przyszłe RPO chce oddziaływać. Nie jest to

do końca możliwe, bowiem na tym etapie nie wiemy jeszcze, co Program będzie wspierać. Będzie to wiadome dopiero po wyłonieniu priorytetów wspierających inteligentne specjalizacje (chyba że proces

wyłaniania specjalizacji zakończy się wcześniej tj. zakończony zostanie proces tworzenia Regionalnej Strategii Innowacji nowej generacji, albo aktualizacji strategii rozwoju województwa, ale to też nie do

końca odpowie nam na pytania, co dokładnie można wspierać w RPO). Dlatego proces ten powinien zatoczyć koło i dopiero po procesie operacjonalizacji RPO powinna zostać przygotowana właściwa

analiza SWOT.

Rysunek 3. Podejście do części diagnostycznej RPO WSL w odniesieniu do części prognostycznej.


Nasze analizy wykazały, że w obecnym okresie, wprawdzie widać logikę przejścia od silnych i słabych

stron do celów szczegółowych Programu, niemniej jednak dla kilku elementów analizy nie określono

procedur wsparcia.

Wskaźniki projektowe, programowe i kontekstowe

Okazuje się, że analiza SWOT nie była podstawą przygotowania wskaźników – przede wszystkim

kontekstowych, ale również pośrednio – programowych. Wskaźniki te bowiem bardzo nierównomiernie opisują poszczególne elementy analizy, bardzo często elementy te w ogóle nie są opisywane przez

wskaźniki). Proces tworzenia wskaźników powinien być natomiast sprzężony z całym procesem tworzenia logiki interwencji. Schematycznie przedstawia ten proces poniższy rysunek:

Potencjały rozwojowe

Wizja i misja

Cele (specjalizacje)

Diagnoza potencjału

Analiza SWOT

Usunięcie nieadekwatnych

elementów analizy SWOT


199

Rysunek 4. Proces tworzenia wskaźników i ewaluacji wpływu.


Zatem musi być zachowany ciąg logiczny pomiędzy wskaźnikiem projektowym, który zasila co najmniej jeden wskaźnik programowy, który z kolei zapewnia zmianę wskaźnika kontekstowego (którą

da się wyliczyć). Całość tego procesu precyzyjnie przedstawia poniższy rysunek:

Rysunek 5. Agregacja wskaźników na różnych poziomach. Zarys podejścia.


W podejściu zaprezentowanym wyżej wskaźniki z poziomu projektu opisują poszczególne, ale wszystkie typy projektów, a następnie po agregacji – przechodzą we wskaźniki z poziomu Działania.

Trzeba tu podkreślić, że wszystkie wskaźniki „wchodzą” do wskaźników wyższego rzędu (a nie: do wskaźników z poziomu Działania wybierane są tylko najważniejsze wskaźniki z poziomu projektów).

Tak się dzieje również między poziomem Działania i osi priorytetowej (w przypadku wskaźników programowych), a także między wskaźnikami programowymi a wskaźnikami celu głównego (ale tylko

między wskaźnikami programowymi rezultatu, które de facto opisują realizację celu głównego). Każdy

wskaźnik programowy musi mieć logicznie przyporządkowany wskaźnik kontekstowy, na który wpływa. Na rysunku zaznaczono również wskaźniki systemu KSI i ich miejsce w całym systemie

wskaźników – wystarczy bowiem, aby ich agregacja następowała na jednym poziomie (najlepszy do tego celu jest poziom projektowy).

Typy

projektów

P1 P2 P3 P4 P5 P6 R1 R2

Produkty Rezultaty

R3 R4 R5 R6

Kra

jow

y S

yst

em

Info

rmaty

czny

Poziom Działania

P1 P2 P3 R1 R2 R3

R1 R2 P1 Poziom

osi

Cele RPO

Poziom projektu

Wskaźniki kontekstowe

Analiza SWOT Cele (priorytety) Działania

Wskaźniki kontekstowe

Wskaźniki programowe

Wskaźniki projektowe

Projektowanie wskaźników

Ewaluacja wpływu interwencji

Projektowanie wskaźników

Ewaluacja wpływu interwencji


200

Jeżeli chodzi o wskaźniki programowe, to z pewnością należy rozgraniczyć kwestię wskaźników

Core Komisji Europejskiej, a więc w przeważającej mierze – wskaźników liczby projektów z danego

zakresu. Jeżeli będą one wymagane w okresie 2014-2020, należy je dołączyć do zestawu wskaźników programowych, ale nigdy nie zastępować nimi „normalnych” wskaźników. Co więcej, każdy obszar

powinien mieć przynajmniej po jednym wskaźniku produktu (nie licząc wskaźnika liczby projektów) i rezultatu. Powinny one obejmować w największym stopniu kluczowe aspekty zapisane w celu

odnoszącym się do danego obszaru. Jeżeli jeden wskaźnik nie może objąć wszystkich aspektów,

należy dołożyć kolejny wskaźnik.

Pozostaje jeszcze kwestia wskaźników oddziaływania. Wskaźniki te de facto obecnie miały

tworzyć pomost pomiędzy wskaźnikami programowymi rezultatu a wskaźnikami celu głównego (zapisanymi w RPO). W nowym RPO wskaźniki oddziaływania z powodzeniem mogłyby stanowić

właśnie wskaźniki celu głównego ze względu na ich poziom ogólności. Co więcej, w takim przypadku

wpływ RPO na realizację celu głównego będzie bardziej przejrzysty i lepiej mierzalny. Należy jednak pamiętać, że przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się

wokół efektów działań zapisanych w Programie, a nie całego regionu. Chociaż powinny one opierać się na tożsamej metodologii, co wskaźniki ze statystyki publicznej. Wówczas porównywanie oddziaływania

Programu z osiągnięciami regionu (które są monitorowane przez wskaźniki kontekstowe) będzie

logiczne, uporządkowane, a przede wszystkim – użyteczne. Będzie można po pierwsze zweryfikować, w jakim zakresie RPO WSL wpłynęło na osiągnięcia całego regionu, a po drugie – czy osiągnięcia

podmiotów korzystających z RPO WSL i za jego wsparciem, są wyższe czy niższe niż pozostałych podmiotów niekorzystających ze wsparcia.

Mechanizmy optymalnego osiągania celów Programu

Weryfikacja wpływu RPO WSL na obszary wskazane w analizie SWOT wykazała, że Program nie oddziałuje na wiele z nich, a te, które wspiera – w większości nie zmieniają się w znaczący sposób.

Inaczej mówiąc, wpływ RPO WSL na zmiany w obrębie silnych i słabych stron jest mały (w wielu

przypadkach nie przekraczający 5%), w wielu przypadkach – dalece niewystarczający, szczególnie w obszarze gospodarki. Jedyny znaczący wpływ można natomiast zauważyć w przypadku obszaru

turystyki i kultury oraz społeczeństwa informacyjnego.

Komplementarność projektów i efekty mnożnikowe oraz synergii

Tym bardziej zatem, pomijając fakt słabego dopasowania analizy SWOT i systemu wskaźników

monitoringowych, należy dążyć do osiągnięcia jak największych efektów synergii z realizowanych projektów (aby zwiększyć pozytywne efekty interwencji). Projekty generalnie powinny tworzyć ramy

do rozwoju poszczególnych gałęzi i obszarów. Tak słabe wsparcie zmian w regionie wynika bowiem

głównie z powodu zbyt małych środków, którymi dysponuje Program (w porównaniu do potrzeb). Zatem im więcej efektów synergicznych i mnożnikowych uda się wygenerować, tym wpływ ten będzie

wyższy. W obecnym okresie udało się osiągnąć wysokie wartości tych efektów. Z każdej złotówki z EFRR powstało bowiem 31 groszy dodatkowych efektów inwestycyjnych. Tak wysoki wskaźnik

mnożnikowy wynika z dużego odsetka projektów pobudzających nowe inwestycje (połowa projektów).

Dodatkowo, 87% powstałych inwestycji jest komplementarna z projektami, co może powodować dodatkowe efekty synergii.

Wsparcie obszarów tworzących największe efekty dodatkowości i dźwigni

Jednym z mechanizmów zwiększających efekty Programu są efekty dodatkowości i dźwigni. Chodzi tu o wsparcie tych obszarów, gdzie wartość jednostkowa zaangażowania krajowych środków publicznych

i środków prywatnych – jest największa. W obecnej perspektywie są to obszary transportu,

rewitalizacji (dodatkowość) i przedsiębiorczości oraz innowacyjności (dźwignia). W tych obszarach wsparcie oferowane z RPO WSL zostanie zwielokrotnione dzięki wykorzystaniu maksymalnej wielkości

środków z innych źródeł.

Wsparcie efektywnych typów projektów

Pierwszym mechanizmem, który może w tym pomóc jest dofinansowanie tych typów projektów,

które są najbardziej efektywne, a więc realizują najwięcej wskaźników programowych za jak

najmniejsze nakłady finansowe. Analiza efektywności typów projektów w obecnym okresie nie była


201

obiektywna z powodu niedopasowania zestawu wskaźników programowych do poszczególnych typów

projektów. Niemniej jednak udało się określić zestaw typów projektów dla każdego Działania projektowanego pod potrzeby RPO WSL 2014-2020.

Konieczne jest tu zweryfikowanie u beneficjentów, jakie dokładnie potrzeby mają zaspokajać

poszczególne obszary wsparcia i jaki ma być kształt nowych typów projektów. Zdarzało się bowiem w obecnym RPO WSL, że występowały Działania słabo ocenione pod kątem spełniania potrzeb

i oczekiwań, ale które będą się cieszyć dużym zainteresowaniem, jak i słabo ocenione Działania, do

których beneficjenci będą niechętnie aplikować w przyszłości. Oznacza to, że niespełnianie potrzeb i oczekiwań adresatów projektów wynika nie z samej istoty wsparcia, ale z jego jakości i dopasowania

do potrzeb.

Należy pamiętać jednak, że beneficjenci wolą realizować tylko te projekty, na których im bardziej

zależy, przez co niektóre typy projektów mogą nie być realizowane w pierwszej fazie wdrażania.

Dlatego trzeba monitorować strukturę projektów ze względu na typy i na bieżąco kształtować podaż środków na poszczególne rodzaje projektów – poprzez ogłaszanie konkursów na określone typy

projektów.

Wykorzystanie najbardziej efektywnych ścieżek wyboru projektów

Kolejnym mechanizmem wsparcia optymalnej realizacji celów Programu jest ścieżka wyboru

projektów. Warto jest wykorzystać poszczególne ścieżki wyboru w tych typach projektów, w których

są one najbardziej efektywne (mimo, że efektywność każdej ze ścieżek jest wyższa niż przeciętnej). PRS-y są bardziej efektywne w przypadku projektów sieciowych, gdzie współpraca i wzajemna

komplementarność są kluczowe do realizacji projektów. Projekty konkursowe są bardziej skuteczne w przypadku projektów rozproszonych, w tym również projektów liniowych, ale bardziej niezależnych

od siebie. W przypadku projektów kluczowych niezbędna jest zmiana podejścia ich wyboru – musi

zostać wprowadzone kryterium opierające się nie tylko o wielkość wskaźników programowych, jaką projekty te będą realizować, ale również efektywność ich osiągania. Kryterium to powinno

równoważyć strategiczny wymiar tego typu projektów (będzie o tym mowa poniżej).

Wyrównywanie szans pomiędzy obszarami lepiej i słabiej rozwiniętymi

Inne mechanizmy zastosowano w RPO WSL do wyrównywania szans między obszarami

defaworyzowanymi a lepiej rozwiniętymi. Takie założenie pojawiło się w części strategicznej Programu

jako cel horyzontalny. Dwa wykorzystane mechanizmy (wsparcie gmin poniżej 50 tys. mieszkańców oraz wsparcie subregionów o niższym poziomie PKB i wyższym poziomie bezrobocia) nie do końca

zdały egzamin. W nowej perspektywie takie mechanizmy mogą nie mieć racji bytu, jeżeli przyjęty zostanie polaryzacyjno-dyfuzyjny model rozwoju województwa (a jest on rekomendowany

w dokumencie Europa 2020). Raczej warto jest wprowadzać takie rozwiązania, które integrowałyby obszary lepiej rozwinięte ze słabszymi lub które wspierałyby współpracę pomiędzy nimi. Może się to

odbywać poprzez ustalenie odpowiednich kryteriów wyboru projektów, niekoniecznie poprzez odgórnie

ustalone podziały alokacji. Takie sztuczne mechanizmy mają jedną wadę – zgodnie z tym, co podkreślali uczestnicy wywiadów zogniskowanych – pewne pieniądze (przyznana alokacja) powodują,

że projekty nie muszą wcale być dopracowane a jedynym celem projektów byłoby zagospodarowanie środków. Widać to w obecnej perspektywie, gdzie projekty mniejszych gmin uzyskiwały znacznie

wyższą efektywność w osiąganiu celów Programu.

Zrównoważone kryteria wyboru projektów

Kryteria wyboru projektów również są jednym z ważniejszych mechanizmów osiągania celów Programu. W obecnej perspektywie kryteria te jednak słabo odnosiły się do efektywności

osiągania wskaźników programowych. Mimo istnienia odpowiednich kryteriów pośród kryteriów zasadniczych podstawowych (punktowanych), ich waga i znaczenie rozmywała się w ogólnej liczbie

i wartości pozostałych kryteriów. Dlatego, po pierwsze, kryterium zasadnicze podstawowe

(punktowane): „Stopień realizacji przez projekt celów Priorytetu, Działania, Poddziałania URPO WSL mierzony stopniem wpływu projektu na osiągnięcie wskaźników tego Priorytetu, Działania,

Poddziałania” powinno zostać przeniesione do kryterium ogólnego 0/1, którego niespełnienie powodowałoby odrzucenie projektu. Umożliwiając bowiem realizację projektów, które nie osiągają

żadnego wskaźnika programowego, wydawane są środki programowe bez osiągania wskaźników, za

które IZ RPO WSL jest odpowiedzialna. Można w tym celu wykorzystać kryterium formalno-


202

merytoryczne „Czy projekt jest zgodny z celami działania/Programu oraz czy jest opisany w sposób

umożliwiający ocenę‟, ale należy je doprecyzować w taki sposób, że oceniany projekt musi realizować przynajmniej jeden wskaźnik programowy produktu i jeden wskaźnik programowy rezultatu.

Po drugie, do kryteriów zasadniczych specyficznych (punktowanych) należy dodać kryteria, które

będą precyzyjnie badać koszt uzyskania jednej jednostki wskaźnika programowego. To kryterium oczywiście powinno być równoważone kryteriami typowo jakościowymi.

Wybór wskaźników do oceny efektywności projektów będzie najtrudniejszym zadaniem. Po pierwsze,

logistycznie i organizacyjnie jest możliwe jedynie takie rozwiązanie, w którym do kryterium jest brany jeden wskaźnik – wówczas takie kryterium jest najłatwiej wyliczyć (chociaż można dopuścić również

sytuację, w której kryterium efektywności kosztowej byłoby złożone z kilku podkryteriów weryfikujących różne wskaźniki). W każdym razie generalnie proponuje się oceniać jeden wskaźnik dla

jednego typu projektu (ten wskaźnik, który w największym stopniu zasila wskaźnik programowy). Siłą

rzeczy powinny być to wskaźniki rezultatu, bowiem po pierwsze są one bardziej miarodajne od wskaźników produktu (bardziej miarodajne jest pokazanie drogi jako np. średni dobowy ruch na

drodze, albo roczna oszczędność czasu niż liczba kilometrów wybudowanej drogi). Po drugie, wskaźniki rezultatu mówią w większym stopniu o efektach projektu i zasilają wskaźniki realizacji celów

Programu.

Sposób oceny kryterium efektywności kosztowej można zaczerpnąć z doświadczeń RPO Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Według metodologii zaproponowanej w tym Programie, oceniany jest

koszt utworzenia 1 miejsca pracy (jest to tylko przykładowy wskaźnik rezultatu). Przy założeniu, że

miejsce pracy równa się pełnemu etatowi przeliczeniowemu. Metodologia przyznawania punktacji za utworzone miejsca pracy przedstawia się następująco: przy założeniu, że ALMP – będzie oznaczać

wskaźnik alokacji poddziałań, w których badane będą miejsca pracy dzielonej na liczbę miejsc pracy wynikających ze wskaźnika programowego, zaokrąglony do pełnych 100 euro – przyznajemy:

za brak miejsc pracy – 0 punktów

za wskaźnik powyżej 1,25 x ALMP – 1 punkt

za wskaźnik z przedziału <1,25 x ALMP; ALMP) – 2 punkty

za wskaźnik z przedziału <ALMP; 0,75 x ALMP) – 3 punkty

za wskaźnik z przedziału <0,75 x ALMP; 0) – 4 punkty

Wskaźnik ALMP (średni koszt utworzenia miejsca pracy) dla przykładu określono na poziomie

257,8 euro, a zatem punktacja przedstawiałaby się następująco:

brak miejsc pracy – 0 punktów,

koszt utworzenia miejsca pracy powyżej 322 200 euro – 1 punkt ,

koszt utworzenia miejsca pracy <322 200 euro; 257 800 euro) – 2 punkty,

koszt utworzenia miejsca pracy <257 800; 193 300 euro) – 3 punkty,

koszt utworzenia miejsca pracy <193 300 euro) – 4 punkty.

Dzięki takiemu podejściu można kontrolować wydatkowanie środków na osiąganie tego

najważniejszego wskaźnika realizacji celu głównego, jak i innych wskaźników programowych. ŚCP w ramach ostatnich konkursów wdrożyło kryterium utworzenia nowych miejsc pracy

w przedsiębiorstwie w wyniku realizacji projektu odnoszącego się do wartości dofinansowania, a więc jest to praktyka, którą należy rozwijać w instytucjach.

Kryterium efektywności musi być jednak zrównoważone innymi kryteriami – bardziej

jakościowymi, aby żaden z pięciu wymiarów (trafność, efektywność, skuteczność, użyteczność,

+ 0 193 300 euro 322 200 euro 257 800 euro

1 pkt 2 pkt 3 pkt 4 pkt

-25% +25%

wskaźnik wynikający z alokacji na działania dzielonej na liczbę

powstałych miejsc pracy


203

trwałość) nie dominował i przez to nie zniekształcał oceny, dlatego należy określić wzajemne

zależności pomiędzy wymiarami.

Rysunek 6. Zależności pomiędzy wagami kryteriów merytorycznych. Koncepcja rozwiązania.


Należy dążyć do tego, aby wagi kryteriów ‘skuteczność’ i ‘efektywność’ równoważyły

kryterium ‘użyteczność’. Pozostałe kryteria są w miarę niezależne. Przy czym trzeba tu podkreślić, że „skuteczność‟ jest rozumiana jako zdolność do osiągania celów programu najmniejszym kosztem –

inaczej mówiąc, wartość osiągniętego produktu i rezultatu programu przez dany projekt jest

najmniejsza. Takie podejście nosi znamiona efektywności, ale jest jednocześnie skutecznością, bo im mniej trzeba wydać na osiągnięcie danego produktu, tym więcej można go osiągnąć. Dodatkowo,

koncentrujemy się na wskaźnikach realizacji programu, a więc nakłady ponoszone w projektach odnosimy wyłącznie do produktów i rezultatów określonych w programie, zatem im więcej projekt

zakłada produktów niezwiązanych z programem, tym mniejszą skuteczność osiąga (mimo

np. całkiem dobrej efektywności).

Efektywność bowiem odnosi się do wszystkich kosztów i korzyści, jakie osiągają interesariusze

z realizacji projektu i jest z reguły badana za pomocą wskaźnika „benefits/costs‟.

Z kolei użyteczność w praktyce powinna być kojarzona z dodatkowymi elementami infrastruktury poprawiającymi np. jakość użytkowania (w tym dostępność, łatwość obsługi, uciążliwość dla

mieszkańców, satysfakcję z użytkowania itp.) oraz bezpieczeństwo, a w przypadku usług np. jakość

świadczonych usług (jak zostanie zagwarantowana jakość? czy usługi będą spełniały określone normy fizyczne (standardy techniczne, higieniczne, sanitarne itp.), czy usługi będą świadczone w sposób

ciągły? czy usługi będą dostępne? czy użytkownicy będą usatysfakcjonowani szybkością usług, ich dokładnością, terminowością, solidnością, ciągłością itp.), dostosowanie usług dla potrzeb wszystkich

interesariuszy projektu, poziom przygotowania i zaangażowania kadry (ich działalność, osiągnięcia, zamierzenia, plany itp.).

Kolejną kwestią jest zobiektywizowanie oceny poszczególnymi kryteriami. W obecnej

perspektywie mamy wiele doświadczeń i prób precyzyjnego określania punktacji dla każdego z kryteriów (por. np. RPO dla województwa lubelskiego, warmińsko-mazurskiego, kujawsko-

pomorskiego, pomorskiego, podkarpackiego), łącznie z propozycją narzędzia samooceny

dokonywanego przez samych beneficjentów (por. RPO dla województwa lubelskiego). Kwestia zbytniego subiektywizmu oceny dokonywanej przez KOP była poruszana przez beneficjentów podczas

wywiadu zogniskowanego. Również nasza analiza kryteriów i rozmowy z członkami KOP wykazała, że nie jest możliwe precyzyjne wskazanie, ile punktów otrzyma dany projekt w określonym kryterium.

W przyszłym okresie programowania wskazane jest w IZ RPO WSL przygotowanie bardziej

obiektywnych kryteriów wyboru. Dobrą praktyką jest w tym wprowadzenie przez ŚCP począwszy od konkursu nr SCP-01.02.04-010/09 przewodnika po kryteriach wyboru projektów, dzięki któremu

każdy wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z kryteriami, z tym co jest brane pod uwagę w danym kryterium.

Kryteriailościowe

Kryteria jakościowe

UżytecznośćEfektywność

Skuteczność Trafność

Trwałość


204

Zastosowanie cross-financingu

Okazuje się, że zastosowanie cross-financingu również może mieć wpływ na osiąganie celów

Programu, chociaż jest on z reguły pośredni. Analiza wykazała, że cross-financing może zwiększyć poziom osiąganych celów Programu. Działania miękkie powodują, że efekt realizacji jest zdecydowanie

lepszy. Beneficjent nie musi już szukać z innych źródeł środków na sfinansowanie np. szkoleń związanych z obsługą maszyny, czy przeprowadzeniem kampanii promocyjnej, ale może to zrobić

w ramach jednego projektu. Mechanizm cross-financingu wpływa na funkcjonowanie podmiotów

beneficjentów, usprawniając ich pracę, czyniąc ją bardziej efektywną i użyteczną dla klientów, a także bezpieczną, czasami również umożliwiając wykorzystywanie produktów powstałych w projekcie. Na

zewnętrz mechanizm służył poszerzaniu zakresu produktów, klientów, dostawców, poprawie wizerunku i świadomości otoczenia. Warto zatem wykorzystywać jego możliwości w maksymalnym

zakresie (takie możliwości przedstawiono dla każdego z planowanych w nowym RPO typów projektów). Zdecydowanie mechanizm cross-financingu stanie się też istotnym elementem realizacji

podejścia zintegrowanego w przyszłej perspektywie.

Kluczowym czynnikiem warunkującym skuteczność w wykorzystaniu cross-financingu jest umieszczenie go w nazwie typów projektów. W takich przypadkach beneficjenci niemal czują się

zobowiązani do zastosowania tego mechanizmu. Należy jednak pamiętać, że wskazywanie w nazwie

typu projektu elementów działań miękkich ma swoje dobre (zachęcanie, a wręcz przymus stosowania mechanizmu cross-financingu), ale i złe strony (ścisłe trzymanie się zapisanego obszaru cross-

financingu). Dlatego zawarcie zakresu cross-financingu w nazwie typu projektu musi obejmować wszystkie dostępne możliwości.

Dodatkowo, mechanizm cross-financingu należy wykorzystać w maksymalnym stopniu poprzez

określenie limitów procentowych na poziomie priorytetu. Daje większy margines możliwości w zakresie projektu – mogą się trafić projekty wymagające większego limitu cross-financingu, a inne

mniejsze. Zatem takie podejście umożliwi elastyczne stosowanie zasad dotyczących cross-financingu

na poziomie Działań / Poddziałań, a także na poziomie konkretnych projektów.

Polityki horyzontalne

Równość szans

Podczas przygotowywania RPO WSL 2014-2020 proces konsultacji Programu powinien być lepiej

komunikowany potencjalnym beneficjentom. Kluczowe jest poinformowanie wszystkich

zainteresowanych o trwającym procesie. Warto wykorzystać tu kampanie medialne w prasie i radiu o zasięgu regionalnym. Warto również skorzystać chociażby z istniejącego i rozwiniętego w tym okresie

newslettera.

W celu zapewnienia lepszej realizacji zasady równości szans w Komitecie Monitorującym proponuje się zapisać w dokumentach programowych, że jeden z przedstawicieli organizacji

pracowników musi należeć do organizacji kobiecych, natomiast jeden z przedstawicieli organizacji pozarządowych – do organizacji zrzeszającej osoby niepełnosprawne.

Do horyzontalnych wskaźników rezultatu należy dodać liczbę stworzonych miejsc pracy dla osób

niepełnosprawnych. Proponuje się też przenieść wskaźniki liczby stworzonych miejsc pracy dla kobiet i mężczyzn do wskaźników horyzontalnych.

W zakresie równości szans należałoby dodać do kryteriów następujące: Czy w projekcie zapewni się równe traktowanie mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, kwestię równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy, kwestię równości wynagrodzeń za wykonywanie takiej samej pracy, kwestię równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie ubezpieczeń społecznych, kwestię łączenia obowiązków domowych i pracy zawodowej, kwestię przeciwdziałania bezrobociu kobiet, kwestię równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz równego traktowania w zakresie zatrudnienia, dostępu do edukacji i pracy? Czy w projekcie przewiduje się zatrudnienie kobiet lub osób z marginalizowanych grup społecznych lub outsourcing usług uzupełniających obsługę sieci przedsiębiorstwom zatrudniającym osoby z marginalizowanych grup społecznych (np. niepełnosprawnych)? Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób, który ułatwi dostęp zmarginalizowanych grup społecznych (np.


205

niepełnosprawnych)? Czy w ramach projektu wprowadzona zostanie polityka opłat korzystna dla przedsiębiorstw zatrudniających osoby z marginalizowanych grup społecznych (np. dla różnych grup niepełnosprawnych) oraz obszarów słabo rozwiniętych gospodarczo?)

Dzięki takiemu podejściu w kryteriach wprowadzi się różne alternatywy zasady równości szans dla

beneficjentów tak, aby każdy mógł zrealizować ją w najbardziej dopasowany do jego potrzeb sposób (nie tylko poprzez dopasowanie obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych).

Partnerstwo

Zakres realizacji projektów partnerskich, jak dotąd był niewielki – wyniósł jedynie 7%. Mimo tego,

można zauważyć, że projekty partnerskie były częściej wybierane do dofinansowania niż niepartnerskie. Co więcej, projekty partnerskie realizowane były w ramach wszystkich osi

priorytetowych RPO WSL, oprócz osi IX, a także – z reguły partnerstwa były bardzo liczne jeżeli chodzi o liczbę partnerów. Kluczowe jest zatem zwiększenie liczby projektów realizowanych w partnerstwie.

Najlepiej jest to zrealizować poprzez wprowadzenie kryteriów premiujących liczbę partnerów w projektach.

Dodatkowo, w zakresie zasady partnerstwa spełnianej podczas realizacji projektu – należałoby

wprowadzić następujące kryterium wyboru projektów: Czy uruchomiono różnorakie formy konsultacji z mieszkańcami i ich stowarzyszeniami na poziomie lokalnym odnośnie przedmiotu projektu? Oprócz wprowadzenia tego kryterium należy również zadbać o to, aby konsultacje takie nie

były czystą formalnością. Dlatego w ramach warsztatów dla beneficjentów warto wprowadzić tematykę prowadzenia spotkań konsultacyjnych i moderowania rozmów.

Jeżeli chodzi natomiast o partnerstwo na etapie monitorowania, to warto zwrócić uwagę na dwie

kwestie. Mimo, iż skład KM RPO WSL został wybrany zgodnie z Wytycznymi MRR, warto zastanowić się nad wyrównaniem podziału przynajmniej pomiędzy stroną samorządową a partnerami

społeczno-gospodarczymi. Dodatkowo, należy egzekwować od członków KM wymianę poglądów z środowiskami, które reprezentują i podobnie jak omawiane są wyniki wdrażania

Programu na każdym posiedzeniu, tak każdy z członków powinien zreferować, w jaki sposób podzielił

się ze swoim środowiskiem informacjami, które uzyskał na ostatnim Komitecie.

Środowisko

Mechanizm kryteriów premiujących rozwiązania z zakresu ochrony środowiska nie został wykorzystany

w wystarczającym stopniu. Dlatego w zakresie polityki środowiska należałoby wprowadzić kryteria: Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób aby promować politykę zrównoważonego rozwoju? Czy projekt wykorzystuje nowoczesne technologie o niskim oddziaływaniu na środowisko, efektywne energetycznie? Czy w projekcie przewiduje się instalację nowoczesnych systemów monitoringowych? Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób, aby chroniła przed emisjami chemicznymi, elektrycznymi i magnetycznymi (np. urządzenia chroniące przed promieniowaniem i emisjami)? Czy premiowane są produkty i procesy produkcyjne przyjazne dla środowiska? Czy rozwiązanie w projekcie wykorzystują elementy recyclingowe (np. z rozbiórki starej nawierzchni) przy budowie drogi? Czy wykorzystano technologie przyjazne środowisku przyrodniczemu lub zaplanowano korzystne oddziaływanie projektu na środowisko przyrodnicze np. budowa ekranów akustycznych, budowa przejść dla zwierząt, przebudowa nieczynnych przepustów na przejścia dla zwierząt w rejonach kompleksów leśnych, budowa urządzeń podczyszczających wody opadowe odprowadzane do cieków lub kanalizacji miejskiej (np. studnie chłonne, sączki, drenaże itp.), budowa kanalizacji burzowej w terenie zabudowanym w tym kratek ściekowych odprowadzających wodę z jezdni? Niektóre z tych aspektów są już badane przez kryteria. W przypadku przedsiębiorców w ramach

kryteriów dodatkowo punktuje się projekty, w ramach których wykorzystywane są odnawialne źródła energii, mają zastosowania działania proekologiczne, albo które są związane z rewitalizacja terenów

poprzemysłowych.


206

System realizacji RPO WSL w ramach IZ i IP2 W obecnym okresie system realizacji RPO WSL ukształtował się, a obie instytucje (IZ i IP2) dotarły się,

specjalizując się w swoich obszarach. W tym zakresie nie są wskazane żadne zmiany. Analiza

pokazała, że konieczne są tylko niewielkie zmiany w zakresie systemu i procesów w nim zachodzących.

Analiza procedur IZ RPO WSL i IP2 wykazała, że wiele z nich jest opisanych nieprecyzyjnie,

w największym stopniu brakuje zdefiniowanego czasu na realizację procedury oraz kto konkretnie ma ją wykonywać. Z jednej strony zapewne powoduje to dużą elastyczność pracy, ale

z drugiej powoduje niższą efektywność pracy.

W przyszłym okresie programowania warto jest przygotowując Podręcznik procedur sięgnąć do doświadczeń innych województw i opracować procedury nie tylko w formie opisowej, ale przede

wszystkim w formie wystandaryzowanej. Najlepsza w tym celu jest forma tabelaryczna zawierająca wszystkie niezbędne elementy procesu:


Warto również rozgraniczyć kompetencje poszczególnych referatów w zależności od etapu na którym jest projekt. Należałoby ujednolicić proces postępowania i stworzyć bardziej liniową

strukturę w tym zakresie. Zakresy obowiązków i podręcznik procedur powinien dzielić kompetencje poszczególnych referatów jednoznacznie. To co przed umową a dotyczy projektów powinno być

realizowane w referatach ds. wyboru projektów, a to co po umowie – powinno być realizowane

w referatach ds. kontraktacji projektów oraz płatności i certyfikacji.

Warto jest również zwrócić uwagę na komunikację pomiędzy referatami / komórkami oraz pomiędzy

IZ a IP2. Chociaż generalnie oceniana jest ona pozytywnie, w pierwszym przypadku kluczowe jest

stworzenie poczucia wspólnego celu i spojrzenia na instytucję ponad interesami i celami własnego referatu / komórki. Ważne jest również zwiększenie informowania pracowników o pracy innych

referatów np. przez przełożonych lub w trakcie spotkań, a także bezpośrednie informowanie o celach danej komórki przez przełożonego (nie poprzez maile, czy telefony). W drugim przypadku wskazane

są częstsze spotkania i większa formalizacja wymogów IZ wobec IP2.

W kwestii rozwoju pracowników, warto jest wprowadzić szkolenia wewnętrzne prowadzone przez pracowników, w ramach których wypracowywano by rozwiązania napotkanych problemów w praktyce,

pokazywano by konkretne, praktyczne wskazówki do wykorzystania w codziennej pracy. Kluczowe jest

również wprowadzenie formalnych metod i technik dzielenia się wiedzą. Mechanizmy, które umożliwiają pracownikom dzielenie się wiedzą z innymi pracownikami (np. po odbytym szkoleniu lub

rozwiązaniu niecodziennego problemu) to przede wszystkim rozmowy i dyskusje podczas spotkań organizowanych po odbytym szkoleniu i omówienie zagadnień poruszanych na szkoleniu oraz

określenie co będzie przydatne w pracy. Do tego często udostępnia się materiały szkoleniowe (na serwerze firmowym, e-mailem lub osobiście na spotkaniu). Innym przykładem jest sporządzanie

notatek poszkoleniowych, w których przedstawiane są najważniejsze kwestie, zagadnienia, problemy

poruszane podczas szkoleń. Notatki te są ogólnodostępne. Ciekawym przykładem mechanizmu jest folder, w którym umieszczane są spostrzeżenia, analizy i rozwiązania problemów.

***

Najważniejsze wnioski i rekomendacje zostały przedstawione i opisane w zestawieniu tabelarycznym poniżej, określając również instytucję odpowiedzialną za wdrożenie zmian, sposób wdrożenia i termin.


207

Tabela 22. Tabela wniosków i rekomendacji z badania.

Lp. Wniosek (wraz ze wskazaniem strony w raporcie) Powiązana z wnioskiem rekomendacja (wraz ze wskazaniem strony w raporcie)

Adresat rekomendacji (instytucja/instytucje odpowiedzialne za wdrożenie rekomendacji)

Sposób wdrożenia (syntetyczne przedstawienie sposobu wdrożenia rekomendacji)

Termin realizacji (planowana data wdrożenia rekomendacji w kwartałach)

Rekomendacje operacyjne (dotyczące kwestii bieżącej realizacji Programu oraz usprawnień w jego obrębie, często o charakterze technicznym)

- brak

Rekomendacje kluczowe (dotyczące istotnych kwestii realizacji Programu, w sposób skuteczny wpływających na jego skuteczna i efektywną realizację)

- brak

Rekomendacje horyzontalne (wykraczające poza Program, a często również poza politykę spójności oraz bieżącą perspektywę finansową funduszy europejskich)

1. Analiza SWOT. Analiza wykazała, że w obecnym okresie, wprawdzie widać logikę przejścia od silnych i słabych stron do celów szczegółowych Programu, niemniej jednak dla kilku elementów analizy nie określono procedur wsparcia (s. 17-29)

Rekomenduje się odnosić się w analizie silnych i słabych strony w ramach przyszłego Programu jedynie do tych elementów gospodarki, na które przyszłe RPO może oddziaływać (s. 198)

IZ RPO WSL Po wstępnym określeniu elementów analizy SWOT i wyłonieniu potencjałów rozwojowych, wizji i misji oraz celów – specjalizacji regionu, należy wrócić do analizy SWOT i wybrać te elementy, które będą wspierane przez RPO WSL

Przyszły okres programowania

2. Logika wskaźników. Analiza SWOT nie była podstawą przygotowania wskaźników – przede wszystkim kontekstowych, ale również pośrednio – programowych. Wskaźniki te bowiem bardzo nierównomiernie opisują poszczególne elementy analizy, bardzo często elementy te w ogóle nie są opisywane przez wskaźniki (s. 16)

Rekomenduje się zintegrować proces tworzenia wskaźników z całym procesem tworzenia logiki interwencji i zaplanować również logikę zasilania wskaźników wyższego rzędu (s. 198-199)

IZ RPO WSL Należy zachować ciąg logiczny pomiędzy wskaźnikiem projektowym, który zasila co najmniej jeden wskaźnik programowy, który z kolei zapewnia zmianę wskaźnika kontekstowego (którą da się wyliczyć)


3. Przypisanie wskaźników programowych. Wiele projektów (typów projektów) nie realizuje żadnego wskaźnika programowego. Beneficjenci mieli trudności z doborem odpowiedniego wskaźnika programowego do ich projektów (s. 64-65)

Każdy typ projektu powinien mieć przynajmniej po jednym wskaźniku produktu (nie licząc wskaźnika liczby projektów) i rezultatu. Powinny one obejmować w największym stopniu kluczowe aspekty typu projektu odnoszące się do celu danego obszaru. Jeżeli jeden wskaźnik nie może objąć wszystkich aspektów, należy dołożyć kolejny wskaźnik (s. 64, 199)

IZ RPO WSL Należy zmapować typy projektów ze wskaźnikami programowymi, każdy z nich musi posiadać jeden wskaźnik produktu i jeden wskaźnik rezultatu na poziomie Programu


4. Wskaźniki oddziaływania. Brakuje umiejscowienia wskaźników oddziaływania w całej logice monitorowania. Słabą stroną wskaźników zaproponowanych w wyniku badania „Analiza systemu wskaźników Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013" jest mierzenie przez nich zmian w całej gospodarce województwa (s. 36)

W wyniku przeprowadzonej analizy wskaźników oddziaływania ustalono, że są one użyteczne w procesie monitoringu, ale logika ich konstrukcji wskazuje, że powinny one stanowić wskaźniki celu głównego, dzięki czemu wpływ RPO na realizację celu głównego będzie bardziej przejrzysty i lepiej mierzalny. Przy wskaźnikach oddziaływania Programu sfera zainteresowań powinna obracać się wokół efektów działań

IZ RPO WSL Należy określić oddziaływanie wskaźników programowych i wybrać wskaźniki, które w najlepszy sposób go zmierzą. Metodologia pomiaru wskaźników oddziaływania powinna być zaczerpnięta ze wskaźników statystyki publicznej, ale pomiar musi dotyczyć wyłącznie wpływu RPO, np. w ramach Programu można zliczać wydatki na działalność B+R jako wartość projektów realizujących działania badawczo-rozwojowe. Następnie należałoby odnieść tą wielkość do wartości dodanej wytworzonej w całym regionie i dzięki temu uzyskamy wpływ RPO na zmianę wskaźnika ze statystyki publicznej, który tym



208

zapisanych w Programie, a nie całego regionu (s. 200)

samym powinien zostać ujęty w RPO jako wskaźnik kontekstowy

5. Mechanizmy optymalnego osiągania celów Programu. Weryfikacja wpływu RPO WSL na obszary wskazane w analizie SWOT wykazała, że Program nie oddziałuje na wiele z nich, a te, które wspiera – w większości nie zmieniają się w znaczący sposób. Inaczej mówiąc, wpływ RPO WSL na zmiany w obrębie silnych i słabych stron jest niewielki (s. 29-30)

Należy dążyć do osiągnięcia jak największych efektów synergii z realizowanych projektów (aby zwiększyć pozytywne efekty interwencji). Projekty generalnie powinny tworzyć ramy do rozwoju poszczególnych gałęzi i obszarów. Tak słabe wsparcie zmian w regionie wynika bowiem głównie z powodu zbyt małych środków, którymi dysponuje Program (w porównaniu do potrzeb). Zatem im więcej efektów synergicznych i mnożnikowych uda się wygenerować, tym wpływ ten będzie wyższy (s. 200)

IZ RPO WSL Należy wspierać efekty synergiczne w projektach (dobrym przykładem są PRS-y), obszary tworzące największe efekty dodatkowości (obszar transportu i rewitalizacji) i dźwigni (obszar przedsiębiorczości i innowacyjności), mnożnikowe (obecnie z każdej złotówki uzyskuje się 31 groszy takich efektów – kryteria w przyszłym okresie powinny premiować te projekty, które planują najwyższe efekty mnożnikowe)


6. Wsparcie efektywnych typów projektów. Analiza efektywności typów projektów w obecnym okresie nie była obiektywna z powodu niedopasowania zestawu wskaźników programowych do poszczególnych typów projektów. Niemniej jednak udało się określić zestaw typów projektów dla każdego Działania projektowanego pod potrzeby RPO WSL 2014-2020 (s. 49-51, 55-56)

Rekomenduje się wspierać te typy projektów, które są najbardziej efektywne, a więc realizują najwięcej wskaźników programowych za jak najmniejsze nakłady finansowe. Należy pamiętać, że beneficjenci wolą realizować tylko te projekty, na których im bardziej zależy, przez co niektóre typy projektów mogą nie być realizowane w pierwszej fazie wdrażania. Dlatego trzeba monitorować strukturę projektów ze względu na typy i na bieżąco kształtować podaż środków na poszczególne rodzaje projektów (s. 200-201)

IZ RPO WSL Należy wspierać najbardziej efektywne typy projektów (np. kompleksowe uzbrojenie terenów, rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa w celu wdrożenia innowacji, e-biznes, gospodarka wodno-ściekowa, adaptacja obiektów na rewitalizowanych obszarach).


7. Wykorzystanie najbardziej efektywnych ścieżek wyboru projektów. Analiza wykazała, że poszczególne ścieżki wyboru (projekty kluczowe, PRS-y i projekty konkursowe) mają różną efektywność (mimo, że efektywność każdej ze ścieżek jest wyższa niż przeciętnej) i jest ona uzależniona od typów projektów (s. 57-60)

Rekomenduje się wykorzystać poszczególne ścieżki wyboru w tych typach projektów, w których są one najbardziej efektywne (s. 60, 201)

IZ RPO WSL Należy wspierać najbardziej efektywne ścieżki wyboru projektów w określonych obszarach (PRS-y w przypadku projektów sieciowych, gdzie współpraca i wzajemna komplementarność są kluczowe do realizacji projektów, projekty konkursowe – w przypadku projektów rozproszonych, w tym również projektów liniowych, ale bardziej niezależnych od siebie)


8. Wyrównywanie szans pomiędzy obszarami lepiej i słabiej rozwiniętymi. W ramach RPO WSL zastosowano dwa mechanizmy do wyrównywania szans między obszarami defaworyzowanymi a lepiej rozwiniętymi. Takie założenie pojawiło się w części strategicznej Programu jako cel horyzontalny. Wykorzystane mechanizmy (wsparcie gmin poniżej 50 tys. mieszkańców oraz wsparcie subregionów o niższym

W nowej perspektywie takie mechanizmy mogą nie mieć racji bytu, jeżeli przyjęty zostanie polaryzacyjno-dyfuzyjny model rozwoju województwa (a jest on rekomendowany w dokumencie Europa 2020). Dlatego rekomenduje się zintegrowanie mechanizmów wyrównywania szans raczej na poziomie projektów i kryteriów wyboru niż na poziomie Działań i

IZ RPO WSL Należy wprowadzić w pewnym zakresie mechanizmy angażowania i dyfuzji obszarów słabiej rozwiniętych (poprzez integrowanie obszarów lepiej rozwiniętych ze słabszymi lub wspieranie współpracy pomiędzy nimi; może się to odbywać poprzez ustalenie odpowiednich kryteriów wyboru projektów premiujących integrację lub współpracę między tymi obszarami)



209

poziomie PKB i wyższym poziomie bezrobocia w ramach PRS) nie do końca zdały egzamin (s. 75-81)

priorytetów (s. 201)

9. Kryterium efektywności kosztowej. W obecnej perspektywie kryteria słabo odnosiły się do efektywności osiągania wskaźników programowych. Mimo istnienia odpowiednich kryteriów pośród kryteriów zasadniczych podstawowych (punktowanych), ich waga i znaczenie rozmywała się w ogólnej liczbie i wartości pozostałych kryteriów (s. 61-62)

Rekomenduje się powiązać ocenę projektów ze wszystkimi kryteriami ewaluacyjnymi (a szczególnie z efektywnością i skutecznością oraz użytecznością), a więc wprowadzić nie tylko kryteria jakościowe, ale również ilościowe, stojące na straży wydatkowania środków. Całość musi tworzyć równowagę pomiędzy jakością rozwiązań a ilością wydatkowych środków (s. 202, 203)

IZ RPO WSL Należy wprowadzić do każdego typu projektu kryterium efektywności kosztowej badające koszt wytworzenia jednej jednostki wskaźnika programowego rezultatu i premiować projekty najbardziej efektywne i skuteczne. Kryteria efektywnościowe należy jednak zrównoważyć kryteriami użyteczności (jakościowymi), aby wybierać projekty efektywne, ale też takie, które w największym stopniu będą spełniać potrzeby użytkowników. Wagi kryteriów ilościowych i jakościowych powinny być zrównoważone.


10. Zobiektywizowanie oceny kryteriami. Kwestia zbytniego subiektywizmu oceny dokonywanej przez KOP była poruszana przez beneficjentów podczas wywiadu zogniskowanego. Również nasza analiza kryteriów i rozmowy z członkami KOP wykazała, że nie jest możliwe precyzyjne wskazanie, ile punktów otrzyma dany projekt w określonym kryterium (s. 41, 95)

Rekomenduje się stworzenie takiego zestawu kryteriów, które będą przewidywalne tzn. które pozwolą beneficjentom na wstępną ocenę swoich projektów, a także które umożliwią dokonanie takiej samej oceny przez dwóch różnych członków KOP (s. 203)

IZ RPO WSL Należy precyzyjnie określić dla każdego kryterium, ile punktów zostanie przyznanych za określone spełnienie warunku zapisanego w kryterium. Chodzi tu o określenie dla każdego kryterium warunków, jakie musi spełnić projekt, aby uzyskać określoną liczbę punktów w taki sposób, jak ma to miejsce obecnie np. w kryterium: „Kompleksowość przygotowania terenu: pięć i więcej ze wskazanych elementów przygotowania terenu inwestycyjnego – 4 pkt, cztery ze wskazanych elementów przygotowania terenu inwestycyjnego – 3 pkt, trzy ze wskazanych elementów przygotowania terenu inwestycyjnego – 2 pkt, dwa ze wskazanych elementów przygotowania terenu inwestycyjnego – 1 pkt.


11. Cross-financing. Mechanizm cross-financingu został wykorzystany w niewielkim zakresie w obecnej perspektywie (jedynie w trzech Działaniach) (s. 110)

Rekomenduje się zwiększenie zakresu i poziomu zastosowania cross-financingu. Analiza wykazała, że cross-financing może zwiększyć poziom osiąganych celów Programu. Działania miękkie powodują, że efekt realizacji jest zdecydowanie lepszy (s. 114, 204)

IZ RPO WSL Należy umieścić możliwość stosowania cross-financingu w możliwie największej liczbie Działań i typów projektów. Poza tym należy umieścić możliwość takiego finansowania w nazwach typów projektów (co spowoduje większe wykorzystanie tego mechanizmu przez beneficjentów) np. poprzez wskazanie jakiś działań inwestycyjnych „wraz z akcjami promocyjnymi”. Limity procentowe należy określić na poziomie priorytetów a nie projektów dzięki czemu zwiększy się elastyczność stosowania tego mechanizmu.


12. Równość szans. Badanie wykazało, że proces konsultacji nie był wystarczająco dobrze zakomunikowany beneficjentom. W Komitecie Monitorującym nie ma przedstawicieli organizacji kobiecych, ani organizacji osób niepełnosprawnych. Wskaźniki horyzontalne nie zawierają wszystkich możliwości, podobnie jak kryteria wyboru (s. 142- 146)

Rekomenduje się poprawić sposób realizacji zasady partnerstwa podczas fazy programowania: w zakresie konsultacji Programu, a także podczas fazy wdrażania: w zakresie kryteriów wyboru, a także podczas fazy monitorowania Programu: w zakresie składu Komitetu Monitorującego i wskaźników horyzontalnych (s. 142- 146)

IZ RPO WSL Należy lepiej komunikować proces konsultacji Programu, dodać szereg kryteriów wyboru projektów premiujących równość szans (jak Czy w projekcie zapewni się równe traktowanie mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, kwestię równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy, kwestię równości wynagrodzeń za wykonywanie takiej samej pracy, kwestię równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie ubezpieczeń społecznych, kwestię łączenia obowiązków domowych i pracy zawodowej, kwestię przeciwdziałania bezrobociu kobiet, kwestię równego



210

traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz równego traktowania w zakresie zatrudnienia, dostępu do edukacji i pracy? Czy w projekcie przewiduje się zatrudnienie kobiet lub osób z marginalizowanych grup społecznych lub outsourcing usług uzupełniających obsługę sieci przedsiębiorstwom zatrudniającym osoby z marginalizowanych grup społecznych (np. niepełnosprawnych)? Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób, który ułatwi dostęp zmarginalizowanych grup społecznych (np. niepełnosprawnych)? Czy w ramach projektu wprowadzona zostanie polityka opłat korzystna dla przedsiębiorstw zatrudniających osoby z marginalizowanych grup społecznych (np. dla różnych grup niepełnosprawnych) oraz obszarów słabo rozwiniętych gospodarczo?), dodać i uporządkować wskaźniki horyzontalne oraz wprowadzić członków Komitetu Monitorującego reprezentujących organizacje kobiece i organizacje osób niepełnosprawnych

13. Partnerstwo. Zakres realizacji projektów partnerskich, jak dotąd był niewielki – wyniósł jedynie 7%. Brakuje kryteriów weryfikujących spełnianie przez beneficjentów zasady partnerstwa podczas realizacji projektów. W Komitecie Monitorującym podział członków nie do końca jest równy (s. 148-150)

Rekomenduje się wspierać i premiować realizację projektów w partnerstwie, a podczas realizacji projektów weryfikować stosowanie zasady partnerstwa. Mimo, iż skład Komitetu został wybrany zgodnie z Wytycznymi MRR, warto zastanowić się nad wyrównaniem podziału przynajmniej pomiędzy stroną samorządową a partnerami społeczno-gospodarczymi (s. 148-150)

IZ RPO WSL Należy wprowadzić kryteria premiujące realizację projektów w partnerstwie (liczbę partnerów), a także kryteria premiujące zaplanowanie różnorakich form konsultacji w trakcie realizacji projektu. Skład Komitetu natomiast powinien być wyrównany przynajmniej między stroną samorządową a partnerami społeczno-gospodarczymi. Dodatkowo, należy egzekwować od członków KM wymianę poglądów z środowiskami, które reprezentują


14. Środowisko. Mechanizm kryteriów premiujących rozwiązania z zakresu ochrony środowiska nie został wykorzystany w wystarczającym stopniu (s. 160)

Rekomenduje się wprowadzić kryteria wyboru projektów weryfikujące różne aspekty polityki ochrony środowiska (s. 160-161)

IZ RPO WSL Należy dodać kryteria premiujące rozwiązania pro-środowiskowe, wykorzystujące nowe technologie, zmniejszające emisję itp. takie jak: Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób aby promować politykę zrównoważonego rozwoju? Czy projekt wykorzystuje nowoczesne technologie o niskim oddziaływaniu na środowisko, efektywne energetycznie? Czy w projekcie przewiduje się instalację nowoczesnych systemów monitoringowych? Czy infrastruktura zostanie przygotowana w taki sposób, aby chroniła przed emisjami chemicznymi, elektrycznymi i magnetycznymi (np. urządzenia chroniące przed promieniowaniem i emisjami)? Czy premiowane są produkty i procesy produkcyjne przyjazne dla środowiska? Czy rozwiązanie w projekcie wykorzystują elementy recyclingowe (np. z rozbiórki starej nawierzchni) przy budowie drogi? Czy wykorzystano technologie przyjazne środowisku przyrodniczemu lub zaplanowano korzystne oddziaływanie projektu na środowisko przyrodnicze np. budowa ekranów akustycznych, budowa przejść dla zwierząt, przebudowa



211

nieczynnych przepustów na przejścia dla zwierząt w rejonach kompleksów leśnych, budowa urządzeń podczyszczających wody opadowe odprowadzane do cieków lub kanalizacji miejskiej (np. studnie chłonne, sączki, drenaże itp.), budowa kanalizacji burzowej w terenie zabudowanym w tym kratek ściekowych odprowadzających wodę z jezdni?

15. Procedury instytucji. Analiza procedur wykazała, że są one opisane bardzo luźno, przede wszystkim brakuje zdefiniowanego czasu na realizację procedury, w większości przypadków nie wiadomo, ile procedura trwa, kto konkretnie ma ją wykonywać. Z jednej strony zapewne powoduje to dużą elastyczność pracy, ale z drugiej powoduje niższą efektywność pracy i przede wszystkim niepewność beneficjentów co do terminu, w którym ich sprawy zostaną załatwione (172-173)

Rekomenduje się – przygotowując Podręcznik procedur – sięgnąć do doświadczeń innych województw i dokładnie i precyzyjnie opisać każdy element procesów zachodzących w instytucjach (s. 174)

IZ RPO WSL IP2 RPO WSL

Należy opracować procedury nie tylko w formie opisowej, ale przede wszystkim w formie wystandaryzowanej. Najlepsza w tym celu jest forma tabelaryczna zawierająca wszystkie niezbędne elementy procesu takie jak: początek procedury, realizator, przedmiot procedury, adresat procedury, termin procedury, wynik procedury.




212

6. Bibliografia

[1.] Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, wersja z 2 grudnia 2011 roku

[2.] Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa

Śląskiego na lata 2007-2013 (URPO WSL) [3.] Załącznik nr 1 do URPO WSL: Indykatywna tabela finansowa – szczegółowy budżet RPO

WSL na lata 2007-2013 [4.] Załącznik nr 2 do URPO WSL: Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków,

[5.] Załącznik nr 6 do URPO WSL: Kryteria wyboru projektów, [6.] Załącznik nr 7 do URPO WSL: Indykatywna tabela finansowa-podział środków puli

konkursowej na 2 grupy,

[7.] Załącznik nr 9 do URPO WSL: Zestawienie wskaźników produktu i rezultatu. [8.] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy

ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999,

[9.] Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r.

w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999,

[10.] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy

ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów

oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego,

[11.] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1341/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego

Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych projektów generujących dochody,

[12.] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające

szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego,

[13.] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r. ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień publicznych

zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, [14.] Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.

koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych,

[15.] Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w

sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, str. 114),

[16.] Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz. 1658),

[17.] Podręcznik Procedur Wdrażania RPO WSL na lata 2007-2013,

[18.] Podręcznik Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013,

[19.] Porozumienie w sprawie zasad realizacji RPO WSL z dnia 31 października 2007 roku z późn. zm.

[20.] Raport końcowy badania ewaluacyjnego „Analiza systemu wskaźników Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013",


213

[21.] Raport „Ocena stopnia i sposobu wykorzystania cross-financingu w projektach

realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki”, PSDB sp. z o.o. na zlecenie MRR, Warszawa 2011,

[22.] 15 regionalnych programów operacyjnych wraz z ich uszczegółowieniami,

[23.] Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu

Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych

zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i

Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006,

[24.] Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu,

[25.] Sprawozdania roczne / półroczne z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w latach 2007-2012 (I półrocze),

[26.] Dokumentacje konkursowe pobrane ze strony www.rpo.slaskie.pl,

[27.] Wytyczne IZ RPO WSL do procedury Projektów kluczowych oraz Programów Rozwoju Subregionów, wersja z 26 lutego 2008 roku,

[28.] Instrukcja wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu

Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, [29.] Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków certyfikacji oraz

przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach

Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 [30.] Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procesu kontroli w ramach

obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym, [31.] Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy technicznej,

[32.] Wytyczne w zakresie jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów

indywidualnych, [33.] Wytyczne w zakresie sprawozdawczości,

[34.] Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia

2008 r.

[35.] Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

w okresie programowania 2007-2013, [36.] Wytyczne w zakresie informacji i promocji,

[37.] Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej,

[38.] Wytyczne w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych,

Wykaz wersji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013,

poddanych badaniu pogłębionemu:

[1.] wersja z 28 sierpnia 2007 roku (pierwsza wersja dokumentu przyjęta przez Komisję

Europejską), [2.] wersja z 5 sierpnia 2010 roku (przyjęta przez Komisję Europejską decyzją K(2010)5503

zmieniająca decyzję K(2007)4208), [3.] wersja z 2 grudnia 2011 roku (przyjęta przez Komisję Europejską decyzją K(2011)9027

zmieniająca decyzję K(2007)4208),

Wykaz wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa

Śląskiego na lata 2007-2013, poddanych badaniu pogłębionemu:

[1.] wersja z dnia 27 grudnia 2007 roku, kiedy powstała wersja po konsultacjach społecznych i dokument został zaopiniowany w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego,

http://www.rpo.slaskie.pl/


214

[2.] wersja z 28 lutego 2008 roku,

[3.] wersja z 5 czerwca 2008 roku, [4.] wersja z 29 lipca 2008 roku,

[5.] wersja z 4 września 2008 roku,

[6.] wersja z 4 grudnia 2008 roku, [7.] wersja z 7 stycznia 2009 roku,

[8.] wersja z 24 lutego 2009 roku, [9.] wersja z 25 czerwca 2009 roku,

[10.] wersja z 6 sierpnia 2009 roku, [11.] wersja z 20 sierpnia 2009 roku (uchwała nr 2169/296/III/2009 Zarządu Województwa),

[12.] wersja z 2 września 2009 roku (uchwała nr 2250/300/III/2009 Zarządu Województwa),

[13.] wersja z 3 grudnia 2009 roku (uchwała nr 3192/328/III/2009 Zarządu Województwa), [14.] wersja z 21 stycznia 2010 roku (uchwała nr 129/342/III/2010 Zarządu Województwa),

[15.] wersja z 11 lutego 2010 roku (uchwała nr 285/348/III/2010 Zarządu Województwa), [16.] wersja z 2 marca 2010 roku (uchwała nr 439/353/III/2010 Zarządu Województwa),

[17.] wersja z 30 marca 2010 roku (uchwała nr 686/362/III/2010 Zarządu Województwa),

[18.] wersja z 27 kwietnia 2010 roku (uchwała nr 902/370/III/2010 Zarządu Województwa), [19.] wersja z 17 czerwca 2010 roku (uchwała nr 1436/384/III/2010 Zarządu Województwa),

[20.] wersja z 26 sierpnia 2010 roku (uchwała nr 2194/405/III/2010 Zarządu Województwa), [21.] wersja z 16 września 2010 roku (uchwała nr 2398/410/III/2010 Zarządu Województwa),

[22.] wersja z 2 listopada 2010 roku (uchwała nr 2962/423/III/2010 Zarządu Województwa), [23.] wersja z 25 listopada 2010 roku (uchwała nr 3235/428/III/2010 Zarządu Województwa),

[24.] wersja z 3 marca 2011 roku (uchwała nr 507/26/IV/2011 Zarządu Województwa),

[25.] wersja z 31 marca 2011 roku (uchwała nr 788/36/IV/2011 Zarządu Województwa), [26.] wersja z 28 kwietnia 2011 roku (uchwała nr 1061/44/IV/2011 Zarządu Województwa),

[27.] wersja z 7 czerwca 2011 roku (uchwała nr 1484/54/IV/2011 Zarządu Województwa), [28.] wersja z 5 lipca 2011 roku (uchwała nr 1792/61/IV/2011 Zarządu Województwa),

[29.] wersja z 28 lipca 2011 roku (uchwała nr 2004/66/IV/2011 Zarządu Województwa),

[30.] wersja z 18 sierpnia 2011 roku (uchwała nr 2191/71/IV/2011 Zarządu Województwa), [31.] wersja z 13 września 2011 roku (uchwała nr 2430/77/IV/2011 Zarządu Województwa),

[32.] wersja z 18 października 2011 roku (uchwała nr 2842/88/IV/2011 Zarządu Województwa) [33.] wersja z 29 listopada 2011 roku (uchwała nr 3265/101/IV/2011 Zarządu Województwa),

[34.] wersja z 13 grudnia 2011 roku (uchwała nr 3423/105/IV/2011 Zarządu Województwa),

[35.] wersja z 23 lutego 2012 roku (uchwała nr 478/126/IV/2012 Zarządu Województwa), [36.] wersja z 12 kwietnia 2012 roku (uchwała nr 1003/141/IV/2012 Zarządu Województwa),

[37.] wersja z 24 maja 2012 roku (uchwała nr 1348/154/IV/2012 Zarządu Województwa), [38.] wersja z 26 czerwca 2012 roku (uchwała nr 1759/163/IV/2012 Zarządu Województwa),


215

7. Załączniki

Wzory kwestionariuszy użytych do badania

7.1. Analiza SWOT poddana badaniu

Gospodarka i innowacje

Mocne strony Słabe strony

Zdywersyfikowana działalność gospodarcza – zróżnicowana struktura

branżowa i własnościowa

Spadek potencjału ekonomicznego regionu

Duża koncentracja obszarów działalności gospodarczej i przemysłowej Zbyt wolne procesy restrukturyzacyjne i prywatyzacyjne

Wysoki potencjał inwestycyjny regionu Spadek nakładów inwestycyjnych w sektorze MSP

Duża koncentracja inwestycji zagranicznych Niski udział eksportu w ogólnej sprzedaży MSP

Wysoki udział firm wprowadzających nowe rozwiązania w zakresie produktu, metody produkcji lub organizacji

Niski potencjał rozwojowy mikroprzedsiębiorstw, stanowiących zdecydowaną większość w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych

Duży potencjał intelektualny sektora B+R Silne powiązanie sektora MSP z restrukturyzowanymi gałęziami przemysłu

Rozwijająca się współpraca jednostek sektora B+R, także z ośrodkami w kraju i za granicą

Malejący poziom wdrożeń rozwiązań innowacyjnych w MSP

Atrakcyjne warunki krajobrazowo-przyrodnicze sprzyjające rozwojowi

różnych form turystyki i wypoczynku

Struktura świadczonych przez instytucje wsparcia biznesu usług

doradczych i finansowych niedostosowana do potrzeb MSP

Bogata infrastruktura związana z kulturą Niskie nakłady na B+R

Duży potencjał twórczy środowisk kultury Nierównomierna gęstość sieci teleinformatycznej na terenie

województwa

Uboga infrastruktura turystyczna

Słaby stan techniczny obiektów kultury

Niewystarczająca podaż czystych terenów przeznaczonych pod inwestycje

Niski wskaźnik zatrudnienia

Szanse

Ożywienie gospodarki europejskiej i światowej Zahamowanie decentralizacji finansów publicznych

Istnienie rządowych programów restrukturyzacji i prywatyzacji

tradycyjnych sektorów gospodarczych

Wysoki poziom fiskalizmu i skomplikowany system podatkowy

Dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji rozwojowych

dla podmiotów gospodarczych

Niestabilny system prawny

Udział firm i sektora B+R w europejskich i światowych programach

badawczo– rozwojowych

Ograniczona skuteczność i opóźniające się efekty rządowych

programów restrukturyzacji sektorów gospodarczych

Dostosowanie instrumentów finansowych rządu wspierających innowacje do wymogów firm oraz możliwości sektora B+R

Niekorzystny wizerunek województwa śląskiego w kraju i za granicą jako obszaru zagrożenia ekologicznego i nieatrakcyjnego kulturowo

Wysoka pozycja konkurencyjna metropolii Warszawy, Krakowa, Gdańska, Poznania i Wrocławia

Ochrona środowiska i przestrzeń


Policentryczność i wielofunkcyjność sieci osadniczej regionu, złożonej z

aglomeracji miejskich oraz licznej grupy miast dużych i średnich

Zły stan techniczny i niedoinwestowanie infrastruktury ochrony

środowiska

Gęsta sieć infrastruktury komunalnej Nagromadzenie znacznych ilości odpadów przemysłowych i komunalnych

Występowanie atrakcyjnych warunków krajobrazowo – przyrodniczych w bliskiej odległości od osadnictwa

Brak odpowiedniego systemu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi

Silne zróżnicowanie przyrodniczo – krajobrazowe Wysoki poziom niskiej emisji, miejscowe i okresowe wysokie stężenie pyłów i zanieczyszczeń gazowych, wysoki poziom hałasu

Duży stopień lesistości terenu oraz powierzchni obszarów zielonych na terenach miejskich

Ograniczone zasoby wodne

Nadmierne zanieczyszczenie wód

Niski procent zrekultywowanych terenów poprzemysłowych

Degradacja naturalnej rzeźby terenu spowodowana działalnością gospodarczą

Degradacja starych dzielnic przemysłowych i centrów miast

Szanse Zagrożenia

Zintensyfikowanie współpracy sektora B+R z przemysłem w obszarze

ochrony środowiska oraz skuteczna komercjalizacja technologii środowiskowych

Wzrost natężenia ruchu pojazdów przy braku wydajnego systemu

komunikacji międzyregionalnej i związane z tym zanieczyszczenie środowiska i hałas

Konieczność spełnienia zobowiązań akcesyjnych w obszarze – ochrona środowiska

Brak systemowych rozwiązań w zakresie rewitalizacji zdegradowanych terenów miejskich, poprzemysłowych i powojskowych

Planowane zmiany w systemie prawnym regulujące współpracę miast aglomeracji

Transgraniczne zanieczyszczenia wód i powietrza

Realizacja polityki ekologicznej państwa wraz z odpowiednimi

politykami i programami sektorowymi

Wysoka pozycja konkurencyjna metropolii Warszawy, Krakowa,

Gdańska, Poznania i Wrocławia


216

NATURA 2000 jako mechanizm wspomagający ochronę środowiska

Infrastruktura transportowa


Korzystne usytuowanie geograficzne województwa w strefie nadgranicznej, na skrzyżowaniu dwóch transeuropejskich korytarzy

transportowych

Zły stan techniczny infrastruktury komunikacyjnej

Gęsta sieć infrastruktury transportowej (kolejowej, drogowej i wodnej) Niedrożność systemu transportowego i niespójność układu

komunikacyjnego

Międzynarodowy Port Lotniczy „Katowice” w Pyrzowicach Ścisła zabudowa uniemożliwiająca rozbudowę systemu drogowego

Brak prośrodowiskowych rozwiązań łagodzących negatywne skutki

fragmentacji ekosystemów przez infrastrukturę transportową

Szanse Zagrożenia

Włączenie regionu w budowane transeuropejskie systemy transportowe i telekomunikacyjne

Wzrost natężenia ruchu pojazdów przy braku wydajnego systemu komunikacji

Planowane zmiany w systemie prawnym regulujące współpracę miast

aglomeracji

Brak systemowych rozwiązań w zakresie finansowania dróg krajowych

w miastach na prawach powiatów

Bezpośrednie połączenie szerokotorową linią kolejową z dalekim

wschodem oraz połączenie województwa poprzez Kanał Gliwicki i Odrę z systemem śródlądowych dróg wodnych Europy

Ograniczenie inwestycji rządowych w modernizację dróg krajowych i

linii kolejowych na terenie województwa

Infrastruktura społeczna


Liczne ośrodki edukacyjne, naukowe i badawcze Niedoinwestowanie infrastruktury edukacyjnej

Koncentracja specjalistycznych placówek służby zdrowia (klinik i

szpitali specjalistycznych) oraz ich dobra dostępność

Niedoinwestowanie i zły stan infrastruktury zdrowotnej

Duży potencjał w zakresie specjalistycznej ochrony zdrowia Niski stan techniczny infrastruktury mieszkaniowej

Dobrze zorganizowany wojewódzki system ratownictwa medycznego Nawarstwianie się problemów społecznych w obszarach zdegradowanej tkanki miejskiej

Niewystarczająca infrastruktura sportowa i rekreacyjna w stosunku do

potrzeb występujących w regionie

Wysoka liczba zarejestrowanych bezrobotnych

Szanse Zagrożenia

Wzrost dostępności usług eHealth i Learning Wysoka pozycja konkurencyjna ośrodków naukowych i kulturalnych poza regionem

Konsolidacja systemów ratownictwa oraz ochrony życia i zdrowia Zmiana systemu finansowania edukacji wyższej podnosząca koszty ponoszone przez studentów

Rozwój programów współpracy międzynarodowej w zakresie edukacji

(Socrates Erasmus, Youth, etc.)

Negatywne tendencje demograficzne (starzenie się społeczeństwa,

spadek liczby urodzeń)

Brak rozwiązań systemowych w zakresie ochrony zdrowia

raport końcowy programu operacyjnego województwa Śląskiego...

Documents