poljoprivredna politika eu viii

POSLOVANJE SA EVROPSKOM UNIJOMLIDIJA MADŽAR

Zajednička poljoprivredna politika EU (Common Agricultural Policy)

1. Razlozi za implementaciju Zajedničke poljoprivredne politike Evropske unijeU koncepciju Zajedničkog tržišta je, u skladu sa ciljevima Evropske zajednice,

bilo neophodno uključiti i poljoprivredni sektor. Drugim rečima, pošto poljoprivreda predstavlja jedan od najznačajnijih elemenata privrede, Zajedničkim tržištem je bilo obuhvaćeno i tržište poljoprivrednih proizvoda koji su bili definisani (određeni) Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) ujedno predstavlja i značajnu komponentu prava Evropske unije, jer se oko 50% njenih pravnih tekovina upravo odnosi na regulaciju ove Politike.1 Napokon, ZPP predstavlja i najskuplju od svih zajedničkih politika EU, jer su decenijama iz zajedničkog budžeta Evropske unije izdvajana najveća sredstva za njenu implementaciju (sprovođenje).2 Vremenom je došlo do postepenog smanjivanja budžetskih izdataka za njeno sprovođenje. U ovoj (2013) godini planirani izdaci iznose 29,1%, dok stvarni budžetski izdaci za realizaciju Zajedničke poljoprivredne politike EU iznose 33,1% ukupnog budžeta Unije u visini od 150,9 milijardi evra za 2013. godinu.3 Može se konstatovati i da Poljoprivredna politika EU predstavlja pravu i stvarnu zajedničku politiku Evropske unije s obzirom da, za razliku od ostalih zajedničkih politika, sredstva za njeno finansiranje potiču isključivo iz zajedničkog budžeta Evropske unije. Kao jedna od najznačajnijih privrednih grana, ova Politika se nalazi u punoj nadležnosti Evropske komisije.

Ekonomski značaj ove Politike dolazi do izražaja u međunarodnoj trgovini poljoprivrednim proizvodima između Unije i trećih zemalja. Kako je Evropa nakon Drugog svetskog rata bila nesposobna da sama zadovoljava svoje potrebe za poljoprivrednim proizvodima, Evropska zajednica je na svojim počecima bila primorana na intenzivan uvoz ovih proizvoda. Upravo se, zahvaljujući uspostavljanju i razvoju Zajedničke poljoprivredne politike, Evropa vremenom transformisala u najznačajnijeg proizvođača i izvoznika poljoprivrednih proizvoda na globalnom nivou.4 Pored navedenog, poljoprivreda se smatra važnom i zbog toga što čak oko 90% površine zemljišta EU čine šume i poljoprivredno zemljište. Stoga se ova Politika smatra sredstvom za unapređenje kvaliteta života, zaštitu životne sredine i podsticanje trgovine.

Ciljevi Zajedničke poljoprivredne politike EU se ogledaju u: povećanju produktivnosti poljoprivredne proizvodnje, obezbeđivanju zadovoljavajućeg životnog standarda za zaposlene u ovoj

privrednoj grani, obezbeđivanju stabilnosti i predvidivosti cena poljoprivrednih proizvoda, nesmetanom snabdevanju potrošača po prikladnim i jedinstvenim cenama, finansijskoj solidarnosti i u preferencijalnom tretmanu poljoprivrednih proizvoda iz Evropske unije.

1 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 420.2 Procentualna (relativna) izdvajanja iz budžeta EU su, od 70-tih godina XX veka pa nadalje, postepeno opadala sa 85% (1972. godine), 70% (1985. godine), 51% (2000. godine), 45% (2003. godine) na oko 33% u 2009. godini. 3 Izvor: http://ec.europa.eu/budget/figures/2013/2013_en.cfm 4 Po pomenutim aktivnostima je Evropa zauzimala drugo mesto u svetu, iza SAD-a.

1


Za ostvarivanje pomenutih ciljeva ZPP se u praksi koriste razni mehanizmi i instrumenti, među kojima se izdvajaju: carine, zaštićene cene putem intervencija na unutrašnjem tržištu, ograničavanje uvoza, subvencionisanje proizvođača - poboljšanje proizvodnih kapaciteta finansijskim podržavanjem poljoprivrednih preduzeća i gazdinstava, poboljšanje strukture plasmana poljoprivrednih proizvoda, posebni programi i subvencije za područja sa prirodno uzrokovanim nepovoljnim uslovima, zajednički ekološki proizvodni postupci i dr.

2. Počeci Zajedničke poljoprivredne politike EUUvođenje Zajedničke poljoprivredne politike EU je predstavljalo rezultat

kompromisa između interesa poljoprivrede, s jedne, i industrije (tj. privrede) sa druge strane. Pre osnivanja Evropske ekonomske zajednice je poljoprivreda predstavljala osetljivo pitanje, najviše zbog nestašica hrane neposredno nakon Drugog svetskog rata. U tim trenucima su vlade evropskih zemalja imale različite percepcije (doživljaje) i stavove o strukturi i formi Zajedničkog tržišta. Za razliku od Nemačke i Holandije, Vlada Francuske je insistirala na prenosu sistema subvencionisanja poljoprivrede sa nacionalnih na viši nivo Evropske zajednice. Kao rezultat pritisaka Vlade Francuske, Ugovorom o osnivanju Evropske ekonomske zajednice je Zajednička poljoprivredna politika inkorporirana (uključena) u Zajedničko tržište.

Zajednička poljoprivredna politika EU je veoma složena i predstavlja predmet brojnih sporova kako između članica EU, tako i između EU i trećih zemalja. Činjenica je da je izuzetno teško sprovesti reformu ove Politike. Na njenim počecima, ZPP je bila usredsređena na održavanje stabilnih i visokih cena poljoprivrednih proizvoda. Kako je takva Politika uzrokovala niz neželjenih posledica u vidu ogromnih praktičnih problema, od početka 80-tih godina se pojavila potreba za pokretanjem reformskih procesa u okviru ove Politike. S obzirom da poljoprivreda, u mnogim zemljama EU, još uvek predstavlja politički osetljivu oblast privrede i temu, reforme ove Politike su se odvijale sporo i postepeno. Stoga je ZPP i dân danas zadržala složenost svog karaktera (svoju složenost). Tehnološki napredak je imao za posledicu višedecenijski i postepeni pad broja zaposlenih u poljoprivrednom sektoru EU. Stoga je, s vremena na vreme, ova Politika figurirala i kao socijalni program namenjen ublažavanju najgorih posledica neizbežnog smanjivanja broja zaposlenih. Na osnovu navedenog proizilazi i činjenica da se karakter ove Politike menjao uporedo sa promenama u poljoprivrednom sektoru EU.5

Razvoj ove Politike je zvanično započeo na Konferenciji ministara poljoprivrede evropske šestorke 1958. godine u Italiji. Zaključci sa ove Konferencije su predstavljali osnovu konstituisanja (formiranja) ove Politike6 i odnosili su se na 1) uspostavljanje prvog zajedničkog tržišta, kao i na 2) uspostavljanje principa njenog zajedničkog finansiranja. Do 70-tih godina prošlog veka su se načela (principi) zajedničke organizacije tržišta proširila na oko 90% poljoprivrednih proizvoda.7

Prvim talasom proširenja EZ8 iz 1973. godine se pojavila potreba za integracijom (uključivanjem) tržišta Velike Britanije, Danske i Irske u Zajedničko tržište EZ. Uključenjem ovih zemalja, sa inače izrazitim morskim (maritivnim) karakterom i 5 Baldwin, Richard i Charles Wyplosz, (2010), Ekonomija evropskih integracija, Datastatus, Beograd, str. 354.6 Naime, reč je o zaključcima koji su sadržani u Mansholtovom planu koji je primenjivan do 1962. godine. 7 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 422.8 Tj. ulaskom Velike Britanije, Danske i Irske u EZ.

2


interesom, je postepeno došlo do nastanka i razvoja Zajedničke politike ribarstva EU (Common Fisheries Policy in the European Union). Početni problemi su bili utoliko veći, ukoliko se uzme u obzir činjenica da je prvo proširenje Evropske zajednice iz 1973. godine dramatično pogoršalo stanje Zajedničke poljoprivredne politike. Naime, za razliku od zemalja EZ, politika Velike Britanije se oduvek zasnivala na politici jeftine hrane koju je Britanija uvozila iz zemalja Komonvelta (Commonwealth). Zbog hroničnog nezadovoljstva zemalja Komonvelta, izazvanog visokim uvoznim carinama EZ na poljoprivredne proizvode9, Velika Britanija je u više navrata insistirala na reformama Zajedničke poljoprivredne politike.

3. Problemi Zajedničke poljoprivredne politike EUPremda je Zajednička poljoprivredna politika EU bila uspešna u ostvarivanju

svojih ciljeva, mehanizmi i instrumenti za regulisanje tržišta (koji su obilato primenjivani) su vremenom uzrokovali čitav niz ozbiljnih političkih i ekonomskih problema, kao i problema koji su bili vezani za zaštitu životne sredine. Cene poljoprivrednih proizvoda su bile održavane na nerealno visokom nivou. Kao takve, garantovano visoke cene nisu nastale kao rezultat delovanja tržišnog mehanizma, zakona ponude i tražnje za poljoprivrednim proizvodima. Zaključuje se da je ZPP oduvek bila Politika protekcionističke prirode. Istovremeno je podsticana i masovna proizvodnja poljoprivrednih proizvoda. Višak poljoprivrednih proizvoda se čuvao u skladištima širom Evropske zajednice, što je razumljivo uzrokovalo pojavu enormnih troškova njihovog čuvanja i skladištenja na teret poreskih obveznika (stanovnika) EZ.

Uvođenje i zadržavanje uvoznih kvota, specijalnih poreza i carina na uvoz ovih proizvoda je poskupljivalo poljoprivredne proizvode iz uvoza i smanjivalo konkurentnost poljoprivrednih proizvođača van Evropske zajednice. S druge strane su izvozne subvencije, koje su pojedine zemlje odobravale svojim izvoznicima poljoprivrednih proizvoda, uticale na formiranje neracionalne (nezdrave, nelogične) strukture cena evropskih poljoprivrednih proizvoda na svetskom tržištu. Ovo je direktno ugrožavalo interese farmera van EZ i često dovodilo do pokretanja trgovinskih sporova.

Dok su veliki evropski proizvođači ostvarivali veće zarade koje su bile zasnovane na masovnoj proizvodnji (ekonomiji obima), mali farmeri (kojima je bespovratna pomoć nesumnjivo bila najpotrebnija) su od EZ dobijali proporcionalno manje sredstava. Ako se pomenutim problemima doda i činjenica da su, sa ciljem dobijanja većih sredstava pomoći od EZ, poljoprivrednici počeli sve intenzivnije da koriste pesticide, herbicide i razna veštačka đubriva, ne čudi ni pojava štetnih efekata po životnu sredinu. Zaključuje se da takva Poljoprivredna politika EU samo delimično i neravnomerno može da pogoduje evropskim farmerima. Stoga je ova Politika izuzetno složena i retko (teško) podložna radikalnim reformama.10

4. Pravne osnove i instrumenti Zajedničke poljoprivredne politike EUKao što je već rečeno, poljoprivreda i trgovina poljoprivrednim proizvodima

predstavljaju integralni deo Zajedničkog tržišta Evropske unije. Međutim, s obzirom na njihovu specifičnu prirodu, poljoprivredni proizvodi ne mogu da se tretiraju kao drugi

9 Koje su, posledično, poskupljivale poljoprivredne proizvode u zemljama EZ.10 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 423.

3


proizvodi. Naime, specifičnost poljoprivrednih proizvoda se ogleda u tome što su njihove realne cene varijabilnog i sezonskog karaktera jer zavise od klimatskih uslova, vremenskih prilika, ali i od i obima i kvaliteta godišnjeg roda. Osim toga, poljoprivredni proizvodi imaju izuzetan značaj s obzirom da obezbeđuju zadovoljavanje elementarnih potreba ljudi. Regulisanju Zajedničke poljoprivredne politike EU se posvećuje dužna pažnja kako u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice (članovi od 32. do 38. navedenog Ugovora), tako i u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije (članovi od 38. do 44. datog Ugovora).

Prema pomenutim osnivačkim ugovorima, pod poljoprivrednim proizvodima se podrazumevaju proizvodi ratarstva, stočarstva i ribarstva, kao i proizvodi prvog stepena prerade koji su u neposrednoj vezi sa tim proizvodima.11 Dakle, prema ovoj definiciji u grupu poljoprivrednih proizvoda članica EU spadaju proizvodi poput pšenice, kukuruza, mesa, ribe, voća, duvana i sl., kao i njihove opštepoznate prerađevine (derivati) u koje spadaju hleb, brašno, alkohol, sok, vino, mesne prerađevine, ulja, šećer, mleko, sir itd. S obzirom da je prilogom Ugovora precizno definisan spisak svih konkretnih poljoprivrednih proizvoda, tako npr. drvo ne spada u grupu poljoprivrednih proizvoda jer nije obuhvaćeno pomenutim spiskom.12 Poljoprivredni proizvodi, kao segment Zajedničkog tržišta, takođe podležu svim članovima Ugovora o slobodi kretanja robe, kretanja usluga i slobodi kretanja kapitala. Pomenuti članovi istovremeno određuju i osnovne smernice za kreiranje i realizaciju Zajedničke poljoprivredne politike EU.

4.1 Ciljevi i principi Zajedničke poljoprivredne politike EUUgovor o osnivanju Evropske zajednice članom 33. uvodi sledeće ciljeve ove

Politike:13

1. Povećanje produktivnosti poljoprivredne proizvodnje unapređenjem tehnološkog razvoja i optimalnim korišćenjem faktora proizvodnje, naročito radne snage;

2. Obezbeđivanje odgovarajućeg životnog standarda poljoprivrednog stanovništva, posebno putem povećanja zarada zaposlenih u poljoprivrednom sektoru;

3. Stabilizacija poljoprivrednog tržišta i4. Obezbeđivanje kontinuiranog snabdevanja potrošača po prihvatljivim i

razumnim cenama.

Tokom realizacije pomenutih (ali i često kontradiktornih) ciljeva, neophodno je uzeti u obzir specifičnost i posebnost poljoprivredne delatnosti koja je tesno povezana sa celokupnom nacionalnom privredom članica EU. Sledi da je u praksi poprilično teško ostvariti definisane ciljeve ove Politike. Preciznije, jasno je da nije jednostavno istovremeno zadovoljiti ciljeve tradicionalno suprotstavljenih interesnih grupa - poljoprivrednih proizvođača i potrošača. Tako se, u ovom kontekstu, postavlja pitanje

11 Stav 1, član 32. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, Lopandić, Duško, (1999), Ugovor o Evropskoj uniji - Rim - Mastriht - Amsterdam, Međunarodna politika, SJP "Službeni list SRJ", Pravni fakultet, Fakultet političkih nauka i Institut ekonomskih nauka, Beograd, str. 83.12 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 424.13 Lopandić, Duško, (1999), Ugovor o Evropskoj uniji - Rim - Mastriht - Amsterdam, Međunarodna politika, SJP "Službeni list SRJ", Pravni fakultet, Fakultet političkih nauka i Institut ekonomskih nauka, Beograd, str. 84.

4


načina rasta dohotka poljoprivrednika u okolnostima opstanka prihvatljivih cena za potrošače.14 Da bi se rešile pomenute, ali i druge, nedoumice, bilo je neophodno sprovesti konkretizaciju mera ispunjavanja ovih ciljeva putem usvajanja odgovarajućih pravnih akata od strane zakonodavnih tela EU. Zaključuje se da je oblast kreiranja Zajedničke poljoprivredne politike Evropske unije podignuta sa nacionalnog na nadnacionalni nivo - tj. na odgovarajuće zakonodavne institucije EU.

Ciljevi Zajedničke poljoprivredne politike su sadržani u sekundarnom Pravu Evropske unije. Najčešće se pojavljuju i ostvaruju u vidu principa (načela) među kojima se izdvajaju:15

1. Princip tržišta - odnosi se na 1) slobodu protoka (prometa) poljoprivrednih proizvoda na unutrašnjem tržištu16 i na 2) samostalno prisvajanje (ostvarivanje) prihoda poljoprivrednog stanovništva isključivo prodajom poljoprivrednih proizvoda bez odobrenih subvencija;

2. Načelo prednosti proizvoda Zajednice - odnosi se na činjenicu da domaći poljoprivredni proizvodi (proizvodi EU) imaju apsolutnu prednost u odnosu na proizvode iz uvoza i sa svetskog tržišta; time se ujedno obezbeđuje zaštita Zajedničkog tržišta od jeftinijih proizvoda uvezenih iz trećih zemalja, kao i od fluktuacija (kretanja) cena na svetskom tržištu poljoprivrednih proizvoda i

3. Princip finansijske solidarnosti - koji se javlja kao posledica prethodna dva principa; s obzirom da je Poljoprivredna politika EU zajedničkog karaktera, proizilazi i da su troškovi njene primene takođe zajednički za sve; stoga se troškovi ZPP-a finansiraju iz posebnih fondova Evropske zajednice u vidu: 1) Evropskog fonda za garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guarantee Fund-EAGF) i 2) Evropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD).

4.2 Proces odlučivanja u okviru Zajedničke poljoprivredne politike EU Već je rečeno da se oko 50% Acquis-ja odnosi na regulaciju Zajedničke

poljoprivredne politike. S obzirom da se ova Politika stalno menja i razvija, nadležnost za donošenje odluka o ovoj komponenti Zajedničkog tržišta leži u rukama nadnacionalnih institucija EU. Pošto se u Uniji godišnje usvaja više od 3000 novih pravnih akata, proizilazi da je pravna regulativa iz ove oblasti ogromna i kabasta.17 Mađutim, mnogi od usvojenih pravnih akata imaju kratkoročan karakter, jer se odnose na subvencije, prilagođavanje cena, odbitke, doplate, naknade i sl.

Evropska komisija ima zadatak da inicira i predlaže usvajanje novih zakonskih rešenja, dok Savet Evropske unije donosi konačne odluke o ovoj Politici kvalifikovanom većinom. Evropski parlament je, od sâmih početaka razvoja ZPP, isključivo imao konsultativnu (savetodavnu) ulogu. Pri realizaciji ciljeva Zajedničke poljoprivredne politike, Savet EU usvaja sve vrste pravnih instrumenata evropskog prava poput direktiva, uredbi, odluka i sl.

14 Ovde se radi o dijametralno suprotstavljenim ciljevima.15 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 426.16 Bez carina, količinskih ograničenja i drugih unutrašnjih prepreka, ali sa zadržanim barijerama u trgovini sa nečlanicama EU.17 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 427.

5


Još jedna od specifičnosti ove Politike se ogleda u snažnom delovanju interesnih grupa koje su u tolikoj meri moćne i organizovane da svakodnevno i direktno utiču na donošenje odluka o Zajedničkoj poljoprivrednoj politici EU. Ove interesne grupe, koje se još nazivaju i agrolobijima, deluju kako na nacionalnom nivou, tako i na (nadnacionalnom) nivou Evropske unije. Praksa ukazuje na činjenicu da danas postoji više od 50 profesionalnih organizacija koje se bave agrolobiranjem.18 Među njima se ističu Evropski komitet poljoprivrednih organizacija (European Committee of Agricultural Organizations) i Opšti komitet za poljoprivrednu saradnju (General Committee of Agricultural Co-operation) kao dve ključne institucije koje zastupaju interese svih poljoprivrednih proizvođača. Pomenute organizacije predstavljaju najbolje opremljene i najuticajnije organizacije sa sedištem u Briselu (Bruxelles). Pored pomenutih, postoje i organizacije koje zastupaju interese samo izvesnih grupa proizvođača. Proces lobiranja se konkretno sprovodi održavanjem sastanaka i konsultacija (savetovanja) sa ključnim donosiocima odluka, potom slanjem raznih obaveštenja, kao i pripremom mišljenja, politika i raznovrsnih dokumenata.

Nasuprot evropskim agrolobijima, deluju lobističke grupe za zaštitu interesa potrošača i životne sredine. No, u poređenju sa agrolobijima, radi se o znatno slabijim organizacijama sa relativno slabijom pregovaračkom pozicijom, kao i nedovoljno razvijenom organizacionom strukturom. Pored pomenutog, interesi vlasnika poljoprivrednog zemljišta, finansijskih eksperata, brokera, industrije poljoprivrednih mašina, ali i drugih faktora direktno podstiču aktivnosti agrolobija u EU.

4.3 Sredstva i oblici ostvarivanja ciljeva Zajedničke poljoprivredne politike EUEvropska zajednica se, Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice, obavezala na

zajedničku organizaciju poljoprivrednog tržišta. Prema članu 34. ovog Ugovora joj, u zavisnosti od intenziteta (stepena) organizacije tržišta i vrste proizvoda, stoje na raspolaganju sledeća tri organizaciona oblika (mehanizma) radi realizacije ciljeva ZPP:

1. Zajednička pravila tržišne konkurencije;2. Obavezna koordinacija raznovrsnih nacionalnih organizacija tržišta i3. Zajednička organizacija tržišta.

I Zajednička organizacija tržišta (ZOT) predstavlja najširi organizacioni oblik u odnosu na Zajednička pravila konkurencije (1. tačka u navođenju), ali i na Koordinaciju nacionalnih organizacija tržišta (2. tačka u navođenju). Pored Zajedničke organizacije tržišta, Ugovorom je predviđeno i osnivanje raznih fondova za usmeravanje i garancije, koji de facto predstavljaju finansijsku krunu zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda.

Zajednička organizacija tržišta predstavlja osnovu funkcionisanja Zajedničke poljoprivredne politike EU i definiše se kao skup pravnih propisa koji se odnose na jedan proizvod i kojim se uređuju proizvodnja i trgovina (tj. promet) tim proizvodom na nivou EU. Zajednička organizacija tržišta takođe obuhvata i propise koji se odnose na određivanje cene, garancije za otkup, prodaju poljoprivrednih proizvoda van EU i dr.

Zajednička organizacija tržišta je postepeno razvijana od strane Evropske komisije sa ciljem kompenzacije nedostataka funkcionisanja svih nacionalnih (organizacija) tržišta poljoprivrednih proizvoda. Njeni počeci (ZOT) se vezuju za 1962.

18 Tj. lobiranjem u oblasti Zajedničke poljoprivredne politike EU.

6


godinu kada je prvi put uvedena zajednička organizacija tržišta žitarica na nivou Evropske zajednice. Međutim, ZOT je suštinsku pravnu snagu dobila tek 1967. godine kada je prvi put utvrđena minimalna cena svih žitarica na nivou EZ. Zajedničke organizacije tržišta se, po pravilu, donose u vidu uredbi koje se neposredno primenjuju u članicama EU. Uredbe su uglavnom istovetne19 za sve kategorije poljoprivrednih proizvoda i donose se sa ciljem obezbeđivanja određenog nivoa cene, pa na taj način i prihoda poljoprivrednih proizvođača. Od 2008. godine je Evropska unija prešla sa pojedinačnog na jedinstveni pristup svim poljoprivrednim proizvodima koji podrazumeva jedinstveni tretman i primenu jedinstvene uredbe na sve kategorije poljoprivrednih proizvoda.

II Zajednički sistem cena predstavlja jedan od najvažnijih instrumenata organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda. Zajednički sistem cena se, u suštini, zasniva na jedinstvenom (garantovanom) nivou cena svih poljoprivrednih proizvoda na nivou EU. Ove cene su, po pravilu, oduvek bile više u odnosu na cene poljoprivrednih proizvoda na svetskom nivou, zahvaljujući zagarantovanom otkupu tih proizvoda od strane država EZ.20 Da bi održale viši nivo cena svojih poljoprivrednih proizvoda u odnosu na cene iz trećih zemalja, zemlje EZ su prilikom uvoza naplaćivale carinu21 sa ciljem efikasne zaštite Zajedničkog tržišta EZ. Takođe su, iz zajedničkog budžeta EZ, isplaćivane i izvozne subvencije poljoprivrednicima. Sve navedeno je dovelo do postepenog rasta izdataka u okviru Zajedničke poljoprivredne politike.

U najznačajnije pojedinačne mehanizme regulacije tržišta Zajedničke poljoprivredne politike spadaju:22

1. ciljana cena (target price) - kao zagarantovana minimalna cena poljoprivrednih proizvoda koja važi i koja se primenjuje u svim članicama EU,

2. interventna cena (intervention price) - kao cena po kojoj posebne nacionalne posredničke agencije otkupljuju višak poljoprivrednih proizvoda u neograničenim količinama; radi se o zagarantovanom otkupu viška proizvoda na Zajedničkom tržištu,

3. ulazna cena (entry price) - kao minimalna cena po kojoj poljoprivredni proizvodi mogu da se uvezu u EU,

4. carina - koja se naplaćuje pri uvozu poljoprivrednih proizvoda sa ciljem podizanja njihovih cena na nivo ulaznih cena; carine predstavljaju jednu od najvažnijih komponenti prihodne strane zajedničkog budžeta EU (a svojevremeno EZ) i

5. povrat novčanih sredstava iz budžeta EU - koji je namenjen izvoznicima poljoprivrednih proizvoda iz EU sa ciljem da se kompenzira (nadomesti) razlika između viših evropskih cena, s jedne, i nižih svetskih cena poljoprivrednih proizvoda, s druge strane; na ovaj način su poljoprivredni proizvodi EU postali konkutentni i na svetskom tržištu.

19 Dakle, uglavnom se ne razlikuju.20 Putem tzv. garantovanog (sigurnog) državnog otkupa, bez obzira na ostvareni prihod poljoprivrednika. 21 Preciznije, kliznu carinu.22 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 430.

7


Proces utvrđivanja cene izvesnih poljoprivrednih proizvoda može da bude veoma komplikovan, jer na formiranje njihovog nivoa obično utiču kako Evropska komisija preko svog Direktorata za poljoprivredu i Evropski parlament, tako i brojne lobističke grupe evropskih poljoprivrednika, ministri poljoprivrede članica EU i drugi faktori. Dok Evropska komisija predlaže cene pojedinih poljoprivrednih proizvoda, konačnu odluku o njima donosi Savet Evropske unije kvalifikovanom većinom nakon izvršenih konsultacija sa Evropskim parlamentom. Kako je do kraja 60-tih godina prošlog veka došlo do naglog rasta proizvodnje poljoprivrednih proizvoda, visokog rasta životnog standarda poljoprivrednog stanovništva, rasta bezbednosti namirnica, kao i do stabilizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda, zaključuje se da su navedeni mehanizmi regulacije tržišta pokazali zavidan uspeh.

4.4 Organizacija, upravljanje i finansiranje zajedničkih organizacija tržištaKontinuirana realizacija uredbi (tj. zajedničkih organizacija tržišta) zahtevala je

ulaganje velikih organizacionih i administrativnih napora. Vremenom se pojavila potreba za usvajanjem čitavog niza pravila i mera, sa ciljem zaštite cena poljoprivrednih proizvoda, zaštite domaćeg (evropskog) od svetskog tržišta, kao i sa ciljem pravilne organizacije Zajedničkog tržišta EZ. Evropska komisija, u bliskoj saradnji sa zemljama članicama i nadležnim carinskim službama, predstavlja telo koje sprovodi pomenute mere.

Na osnovu navedenog se zaključuje da se Zajednička poljoprivredna politika zasniva na principu zajedničke finansijske solidarnosti. S obzirom da je Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice23 bilo predviđeno osnivanje evropskih fondova za usmeravanje i garancije, 1962. godine je osnovan prvi Evropski fond za usmeravanje i garancije u poljoprivredi koji predstavlja preteču principa zajedničkog finansiranja ZPP. Danas se ovaj princip ostvaruje preko Evropskog fonda za garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guarantee Fund-EAGF) i Evropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD).

5. Strukturna poljoprivredna politikaUgovorom o osnivanju Evropske zajednice je takođe uređena i pravna osnova za

funkcionisanje strukturne poljoprivredne politike. Radi ostvarivanja ciljeva ZPP, Ugovor predviđa sledeće mere:24

1. Efikasnije usklađivanje napora u oblasti školovanja kadrova, istraživanja i širenja stručnih znanja o poljoprivredi, kroz zajedničko finansiranje projekata ili institucija i

2. Zajedničke mere sa ciljem unapređenja potrošnje i prodaje određenih poljoprivrednih proizvoda.

23 Preciznije 3. stavom člana 34.24 Lopandić, Duško, (1999), Ugovor o Evropskoj uniji - Rim - Mastriht - Amsterdam, Međunarodna politika, SJP "Službeni list SRJ", Pravni fakultet, Fakultet političkih nauka i Institut ekonomskih nauka, Beograd, str. 85.

8


Ugovorom je predviđena i primena odredbi o tržišnoj konkurenciji, kao i isplata subvencija za poljoprivredu.25 Strukturna poljoprivredna politika je predstavljala integralni deo Zajedničke poljoprivredne politike EZ. No, kako je strukturna poljoprivredna politika ostala nerazvijena, tako se beleže njene negativne posledice po stabilnost tržišta i raspodelu dohotka između poljoprivrednika. S obzirom na to da su cene bile prilagođene većim preduzećima, manja i slabije razvijena preduzeća su postepeno počela da se gase. Da bi zajedničku organizaciju tržišta uskladila sa strukturnom poljoprivrednom politikom, Evropska zajednica je preduzela nekoliko hronološki posmatranih koraka:

1. Godine 1959. uveden je prvi Manšoltov (Sicco Mansholt) plan prema kojem je strukturna poljoprivredna politika trebalo da bude usklađena sa politikom tržišta;

2. Savet Evropske unije je 1962. godine usvojio Odluku o koordinaciji poljoprivredne politike - tj. donošenje redovnih izveštaja o strukturi poljoprivredne proizvodnje od strane Direktorata za poljoprivredu (EK), kao i izveštaja sa ciljem međusobnog usaglašavanja mera zemalja članica EZ;

3. Godine 1964. je donešena Uredba kojom je ujedno utvrđen i okvir za učešće Evropskog fonda za usmerenje i garancije u projektima strukturnog razvoja;

4. Usled Zajedničke poljoprivredne politike pasivnog i heterogenog karaktera, u narednim godinama dolazi samo do realizacije nekih pojedinačnih aktivnosti vezanih za pojednostavljenje ili dopunu organizacije tržišta;

5. Krajem 60-tih godina je Evropska komisija konačno predložila koncept Zajedničke (evropske) strukturne poljoprivredne politike; Memorandumom iz 1968. godine, poznatijim i kao Manšoltov plan II, je prepolovljena26 poljoprivredna površina unutar EZ, a došlo je i do smanjenja broja poljoprivrednika za 50%;

6. Usvajanje Agende 2000 1997. godine iz koje proizilazi aktuelan oblik poljoprivredne strukturne politike; Agendom 2000 je bilo predviđeno usaglašavanje Zajedničke poljoprivredne politike sa zahtevima Svetske trgovinske organizacije, kao i sa zahtevima proširenja EU na zemlje Istočne Evrope. Agendom 2000 su takođe uvedena dva stuba ZPP-a: prvi stub - koji se odnosi na politike tržišta (tržišne mere, direktne

subvencije i sl.) i drugi stub - koji se odnosi na politiku ruralnog razvoja.

7. Godine 2003. je sprovedena i Fišlerova (Fischler) reforma koja predviđa zajednička pravila o direktnim isplatama i drugim oblicima subvencija poljoprivrednicima; od Fišlerove reforme uvedena je neposredna dodela subvencija prema kriterijumu površine poljoprivrednog zemljišta, nezavisno od obima proizvodnje.

6. Mesto ZPP u Agendi 2000Agenda 2000 (iz 1997. godine) predstavlja najnoviji okvirni plan reformi

zajedničkih politika EU, koji je bio podstaknut očekivanim proširenjem Unije na zemlje

25 Ovo se posebno odnosi na subvencije za zaštitu poljoprivrednih preduzeća sa strukturnim problemima, kao i na finansiranje razvojnih programa.26 Smanjena za polovinu (50%).

9


Srednje i Istočne Evrope. Usled izvesnosti proširenja i predstojećih pregovora sa Svetskom trgovinskom organizacijom, došlo je i do novog predloga za radikalnu reformu Zajedničke poljoprivredne politike.

Agenda 2000 predlaže promenu oblika poljoprivrednih subvencija sa sistema subvencionisanja cena poljoprivrednih proizvoda na isplatu direktnih subvencija poljoprivrednim proizvođačima. Isplata novog oblika subvencija je, u članicama EU, uslovljena poštovanjem standarda ekološke održivosti proizvodnje (cross-compliance). U međuvremenu je došlo do decentralizacije u sprovođenju Zajedničke poljoprivredne politike preusmeravanjem ovlašćenja27 sa Evropske komisije na članice EU. Došlo je i do simplifikacije (pojednostavljenja) pravnog okvira ZPP. Agendom 2000 su takođe uvedena dva stuba ZPP-a:

prvi stub - koji se odnosi na politike tržišta (tržišne mere, direktne subvencije i sl.) i

drugi stub - koji se odnosi na politiku ruralnog razvoja sa ciljem obezbeđivanja održivosti i konkurentnosti ruralnih oblasti, uz korišćenje sve većih sredstava iz prvog stuba ZPP.

Drugi stub ove Politike naglašava značaj održive poljoprivrede, zaštite životne sredine i raznolike eksploatacije ruralnih područja.28 Agenda 2000 eksplicitno naglašava značaj decentralizacije u upravljanju Zajedničkom poljoprivrednom politikom. Naglasak se stavlja na povećanu odgovornost država članica. Agenda 2000 je predstavljala metu kritika od strane poljoprivrednih proizvođača, ali i velikog broja članica EU. Stoga je Savet Evropske unije 1999. godine odlučio da odgodi smanjenje garantovanih cena. Pošto nije dovela do radikalnih promena u sistemu subvencija, kao ni do značajnog smanjenja dohotka poljoprivrednih proizvođača, zaključuje se da su dometi Agende 2000 veoma skromni. Dogovoreno sniženje garantovanih cena nije ublažilo protekcionistički karakter ZPP. S druge strane, raste svest o značaju zaštite životne sredine i o bezbednosti hrane. Uprkos navedenom, za kupce su cene poljoprivrednih proizvoda i dalje ostale prilično visoke. Kasnije je (2002. godine) Evropska komisija prešla sa sistema isplate subvencija vezanih za pojedinačne poljoprivredne grane na nešto efikasniji sistem subvencionisanja dohotka, sa posebnim naglaskom na smanjenje subvencija. Višak sredstava se aktivno koristi za finansiranje projekata iz oblasti zaštite životne sredine, energetike, upravljanja vodom, ublažavanja negativnih efekata klimatskih promena, istraživanja i inovacija.

Agenda 2000 je doneta sa ciljem da se : 1) unapredi konkurentnost poljoprivrede EU snižavanjem cena poljoprivrednih proizvoda; 2) poboljšaju standardi kvaliteta poljoprivrednih proizvoda; 3) poboljša životni standard poljoprivrednog stanovništva; 4) ekološki unapredi poljoprivredna proizvodnja i da se 5) farmerima i članovima njihovih porodica obezbede alternativna radna mesta.

7. Zajednička poljoprivredna politika i proširenje na nove članice EUU zemljama Srednje i Istočne Evrope se poljoprivredni sektor kvalitativno

razlikuje u odnosu na stare članice EU.29 Broj poljoprivrednog stanovništva, kao i 27 Nadležnosti odlučivanja.28 Primer razvoja seoskog turizma.29 Dok je u starim članicama EU učešće poljoprivrednog u ukupnom stanovništvu bilo oko 5,3%, u tadašnjim kandidatima za članstvo (zemljama Srednje i Istočne Evrope) je ono iznosilo više do 22%.

10


poljoprivrednih površina se skoro udvostručio ulaskom novih zemalja u EU (tokom 2004. i 2007. godine). Kako su cene poljoprivrednih proizvoda u kandidatima za članstvo oduvek bile manje u odnosu na evropske cene, tako je došlo i do nužnog i neminovnog rasta budžetskih izdataka EU na ime raznih subvencija poljoprivredi.

Pregovori Unije sa kandidatima za članstvo o poljoprivredi su se, u finansijskom smislu, završili u korist zemalja kandidata. Iako su one stekle pravo na isplatu direktnih subvencija za rast dohotka poljoprivrednog stanovništva, njihovo je učešće u budžetskim izdacima za ZPP ostalo na prilično niskom nivou.30 Međutim, činjenica je da će tek tokom ove godine (2013. godine) novoprimljene članice steći pravo na naplatu punog iznosa predviđenih direktnih subvencija.31 Restrukturiranje poljoprivrednog sektora novih članica je oduvek predstavljalo jedan od najbitnijih preduslova kako za prijem u članstvo u EU, tako i za isplatu dohodovnih subvencija poljoprivrednom stanovništvu. Usled dužine trajanja procesa restrukturiranja poljoprivrede, Unija novim članicama odobrava tzv. prelazni period unutar kojeg su one dužne da usklade svoje propise sa važećim evropskim pravilima (normama, standardima). Činjenica je i da je sadržaj ostalih mera namenjenih novim članicama usmeren na zamenu (supstituciju) poljoprivredne delatnosti velikim brojem delatnosti u okviru seoskog (ruralnog) razvoja. Preciznije novim članicama, u skladu sa postojećim željama i mogućnostima, stoje na raspolaganju sledeće alternative:

dopunjavanje - tj. rast (povećanje) inače malih direktnih subvencija dodatnim korišćenjem sredstava iz nacionalnih budžeta, kao i iz Evropskog fonda za usmeravanje i garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund-EAGGF) i

dopunjavanje - niskih subvencija isključivo sredstvima iz nacionalnih budžeta.

Tokom prelaznog perioda, u trajanju od 3-5 godina, novim članicama stoji na raspolaganju mogućnost pristupa Pojednostavljenoj šemi isplate direktnih subvencija (Single Area Payment Scheme-SAPS). Cilj ovakvog sistema isplate ogleda se u izbegavanju upotrebe klasične i složene šeme direktnih subvencija. Visina subvencija se obračunava kao odnos godišnjeg iznosa subvencija za dâtu članicu i broja hektara obradive površine. Principi funkcionisanja SAPS-a su bili karakteristični i po tome što isplata sredstava novim članicama do 2005. godine nije bila uslovljena poštovanjem standarda ekološke održivosti proizvodnje (cross-compliance).

U ovom kontekstu treba istaći i činjenicu da efikasnost direktnih subvencija u velikoj meri zavisi od administrativnih kapaciteta zemlje korisnice sredstava. Podrazumeva se da, u novim članicama EU, Pojednostavljena šema isplate direktnih subvencija zahteva i uspostavljanje neophodnih nadzornih (kontrolnih) sistema. Izuzetno skup i složen Integrisani sistem prikupljanja i praćenja podataka (Integrated Administration and Control System-IACS)32 reguliše utvrđivanje i isplatu direktnih subvencija poljoprivrednim proizvođačima Evropske unije. Ulazak novih dvanaest članica (tokom 2004. i 2007. godine) nije uticao na sniženje evropskih bezbednosnih standarda prehrambenih proizvoda. EU je, izvesnim proizvođačima u novim 30 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 439.31 Za razliku od njih, Bugarska i Rumunija će steći pravo na naplatu punog iznosa predviđenih direktnih subvencija tek 2016. godine - ovo praktično znači da će navedene zemlje, od momenta prijema u članstvo, morati da iščekaju punih 9 godina kako bi u potpunosti iskoristile pomenuto pravo. 32 Koji se odavno primenjuje u starim članicama EU.

11


članicama, odobrila prelazni (tranzicioni) period u trajanju od 3 godine radi potpunog zadovoljavanja evropskih standarda zdrave hrane. Nakon 3 godine, a pod pretpostavkom neispunjenosti pomenutih standarda, došlo je do zatvaranja oko 8% prerađivačkih organizacija.33 Sredstva za ruralni razvoj u novim članicama nesumnjivo predstavljaju najveći deo poljoprivredne pomoći Unije i često premašuju učešće od 40% budžeta EU. Time se sredstva za razvoj ruralnih područja nadovezuju na sredstva iz nekadašnjeg pretpristupnog Programa SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development-SAPARD) koji je bio namenjen razvoju poljoprivrede i seoskih područja.

8. Ocena Zajedničke poljoprivredne politikeZajednička poljoprivredna politika spada u najstarije i najkontraverznije

zajedničke politike EU usled najmanje nekoliko činjenica:34

1. Dok se u poljoprivrednom sektoru starih članica35 stvara samo od 1-5% bruto domaćeg proizvoda (BDP-a), na ZPP se danas troši i do 40% zajedničkog budžeta Evropske unije. Budžetski izdaci za finansiranje ZPP se postepeno, ali trajno smanjuju;

2. U suštini se radi o veoma skupoj i nepravičnoj politici planskog (netržišnog) karaktera i

3. ZPP izaziva negativne efekte po životnu sredinu.

Jasno je da subvencije, kao osnovni instrument ove Politike, stvaraju značajne neravnoteže na Zajedničkom tržištu EU. Ovo važi i za uvozna ograničenja (kvote), izvozne subvencije i razna količinska ograničenja36, što sve može da dovede do pojave poreskih prevara i korupcije. Uplitanje državne pomoći i intervencionizam u funkcionisanje poljoprivrede nužno i neminovno dovode do pada efikasnosti, ali i produktivnosti u ovoj delatnosti. Na osnovu navedenog sledi i da državna pomoć obeshrabruje i koči reformske procese unutar ove Politike. Napokon, ZPP predstavlja i politički osetljivo pitanje zbog enormnih izdataka za njeno finansiranje, zainteresovanosti birača za poljoprivredu, kao i zbog intenzivnog lobiranja izvesnih interesnih grupa. Uvođenjem garantovanih cena za veliki broj poljoprivrednih proizvoda širom EU, interventnim otkupom iznad tržišne cene, veštačkim podizanjem cena poljoprivrednih proizvoda iz uvoza, kao i nadoknadom (kompenzacijom) nižih cena na svetskom tržištu u odnosu na više cene u EU je Zajednička poljoprivredna politika postepeno jačala svoj netržišni duh.

Pružanje finansijske podrške ZPP ne bi bilo moguće bez funkcionisanja odgovarajućih fondova. Iako su se poljoprivredni fondovi vremenom organizaciono menjali, danas se izdvajaju dva značajna fonda:37

1. Evropski fond za garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guarantee Fund-EAGF) - obuhvata sledeće vrste pomoći:

33 Vidović, Božena, (2010), "Zajednička poljoprivredna politika", Europska unija, MATE, Zagreb, str. 441.34 Prokopijević, Miroslav, (2012), Evropska unija-Uvod, treće dopunjeno izdanje, Službeni glasnik, Beograd, str. 233-234.35 Prvih petnaest članica Unije.36 Tj. ograničavanjem obradivih površina ili obima proizvedenih proizvoda.37 Prokopijević, Miroslav, (2012), Evropska unija-Uvod, treće dopunjeno izdanje, Službeni glasnik, Beograd, str. 246.

12


1. izvoz poljoprivrednih proizvoda u treće zemlje,2. interventne mere za regulaciju poljoprivrednog tržišta,3. direktna plaćanja (subvencije) i4. informativne i promotivne mere koje se odnose na poljoprivredu.

2. Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD) - je namenjen, pre svega, razvoju sela.

Bez obzira na izuzetno ili relativno retke pozitivne ocene, generalno je mišljenje da u negativne strane Zajedničke poljoprivredne politike spadaju:38

1. strukturni aspekti, odnosno nedostatak motiva za poljoprivrednike da menjaju tržišno ponašanje,

2. pojava ogromnog poremećaja cena,3. pojava prevelikih viškova,4. visoke cene poljoprivrednih proizvoda,5. nepravični položaj malih farmera u odnosu na velike poljoprivredne

proizvođače,6. distorzije (poremećaji) u svetskoj trgovini poljoprivrednim proizvodima

izazvane ZPP-om i7. ekološke štete.

Pitanja za proveru gradiva1. Objasnite razloge za implementaciju Zajedničke poljoprivredne politike

Evropske unije.2. Šta je karakterisalo početke Zajedničke poljoprivredne politike EU?3. Obrazložite probleme Zajedničke poljoprivredne politike EU.4. Objasnite specifičnosti i definišite poljoprivredne proizvode EU.5. Koji su ciljevi i principi Zajedničke poljoprivredne politike EU?6. Objasnite sredstva i oblike ostvarivanja ciljeva Zajedničke poljoprivredne

politike EU.7. Koji su pojedinačni mehanizmi regulacije tržišta Zajedničke poljoprivredne

politike EU?8. Kakav je karakter organizacije, upravljanja i finansiranja zajedničkih organizacija

tržišta?9. Definišite strukturnu poljoprivrednu politiku EU.10. Kakvo je mesto Zajedničke poljoprivredne politike EU u Agendi 2000?11. Objasnite odnos između Zajedničke poljoprivredne politike EU i proširenja na

nove članice EU.12. Kakve su ocene Zajedničke poljoprivredne politike EU?

38 Prokopijević, Miroslav, (2012), Evropska unija-Uvod, treće dopunjeno izdanje, Službeni glasnik, Beograd, str. 266.

13

poljoprivredna politika eu viii

Documents