POBREZA EN URUGUAY. 1990-1997.

Verónica Amarante Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH)

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INTRODUCCION ___________________________________________________ 3

ALGUNOS INDICADORES PARA AMERICA LATINA Y URUGUAY_________ 4

CONCEPTO Y MEDICION DE LA POBREZA ____________________________ 8

El concepto de pobreza __________________________________________________________8

Exclusión social y capital social __________________________________________________10

La medición de la pobreza ______________________________________________________12

Línea de pobreza absoluta ______________________________________________________13

Línea de pobreza relativa _______________________________________________________15

Brechas de pobreza ____________________________________________________________15

Indice de Sen _________________________________________________________________16

Indice de Foster, Greer y Thorbecke ______________________________________________17

ESTIMACIONES DE POBREZA EN URUGUAY _________________________ 18

Antecedentes para Uruguay _____________________________________________________18

Pobreza medida con la LP absoluta _______________________________________________20

Pobreza medida con la LP relativa ________________________________________________22

Evolución de la pobreza por región _______________________________________________23

Brechas de pobreza ____________________________________________________________24

La distribución del ingreso entre los pobres_________________________________________25

Indice de Sen _________________________________________________________________26

Indice de Foster, Geer y Thorbecke _______________________________________________26

PERFIL DE LOS HOGARES Y PERSONAS POBRES _____________________ 28

Los hogares en situación de pobreza_______________________________________________28

Las personas en situación de pobreza______________________________________________29

Pobreza y mercado laboral ______________________________________________________31

Algunos indicadores de exclusión social y pérdida del capital social ______________________37

UN MODELO PROBIT PARA LA CONDICION DE POBREZA _____________ 38

Algunas consideraciones metodológicas ____________________________________________38

El modelo estimado ____________________________________________________________39

COMENTARIOS FINALES __________________________________________ 41

BIBLIOGRAFIA ___________________________________________________ 42

ANEXO 1. OTRAS MEDIDAS DE POBREZA____________________________ 45

Necesidades básicas insatisfechas _________________________________________________45

Enfoque bidimensional de la pobreza______________________________________________46

Línea de pobreza subjetiva ______________________________________________________47

ANEXO 2. POBREZA RELATIVA POR REGION_________________________ 48

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INTRODUCCION La evolución de la pobreza y la desigualdad del ingreso en diversos países de América Latina ha sido ampliamente debatida en recientes estudios. El reconocimiento de que estos problemas implican simultáneamente un aspecto ético y de justicia social y también un aspecto económico ha contribuido a la integración de diversos enfoques para su análisis. La relación existente entre el crecimiento económico y la pobreza es controvertida, y en los últimos años han surgido nuevos conceptos que enriquecen el entendimiento de esta relación. Claramente no se trata de una relación unidireccional. Una interpretación de esta relación que ha sido utilizada en las últimas décadas es el enfoque de “derrame”, según el cual en una primera etapa es necesario realizar grandes sacrificios con el objetivo de lograr equilibrios macroeconómicos que facilitarán el crecimiento económico, y que luego el mismo se derramará al conjunto de la población, alcanzando a todos los individuos y viabilizando la superación de la pobreza. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que es necesario para un país alcanzar estabilidad económica, equilibrios financieros, mejoras de competitividad, crecimiento del producto, pero que esto no se traduce necesariamente en reducción de la pobreza. Por esto suele indicarse que el crecimiento es una condición tan solo necesaria para la reducción de la pobreza Por otro lado, elevados niveles de pobreza en una sociedad pueden inducir a inestabilidad social y en los casos extremos hacer peligrar los procesos democráticos de los países. Pero además pueden tener una consecuencia económica negativa, ya que pueden constituir un freno para el crecimiento económico. Algunos autores (Lustig 1995) han señalado este aspecto de la relación entre la pobreza y la desigualdad con el crecimiento, a través de la imposibilidad de acumular capital humano que facilite el crecimiento económico a largo plazo. En sociedades donde la pobreza es alta, la inversión en capital humano disminuye, la productividad del trabajo crece más lentamente o no crece, y por lo tanto se imposibilita el crecimiento económico. También se ha señalado que la pobreza crea un sistema de incentivos sesgado que diminuye el potencial productivo (eficiencia x) de amplios sectores de la población con efectos negativos para la economía en su conjunto. La complejidad de la relación entre crecimiento y pobreza, y la realidad de los países latinoamericanos durante la última década, han conducido a la problemática social al centro del debate. La reducción de la pobreza y el logro de mayores niveles de equidad comienzan a ser temas centrales en la agenda actual de los organismos multilaterales, como lo evidencian los numerosos informes dedicados a estos temas. Este papel central que ha adquirido esta temática en los últimos años implica la necesidad de conocer cabalmente la realidad de Uruguay, lo que constituye el principal objetivo de este trabajo. Para ello, en el primer capítulo se analiza brevemente la situación reciente de los países latinoamericanos, y se presentan algunos indicadores económicos y sociales para el Uruguay que ayudan a la mejor comprensión de los resultados que se presentan posteriormente. En el segundo capítulo se analiza el concepto de pobreza y las diferentes formas de cuantificarla. En el tercer capítulo se presentan los resultados de diversas mediciones para nuestro país en el período 1990-1997. En el cuarto capítulo se describe el perfil de los hogares y personas en situación de pobreza. En el quinto capítulo se presenta un modelo probit que relaciona la probabilidad de caer en situación de pobreza con ciertas características personales y del hogar. Finalmente en el capítulo seis se presentan algunos comentarios finales.

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ALGUNOS INDICADORES PARA AMERICA LATINA Y URUGUAY En esta sección se intenta ubicar a Uruguay en el contexto latinoamericano para luego ahondar en la evolución socioeconómica de nuestro país en los noventa, lo que contribuye a la mejor comprensión de los resultados de este trabajo. América Latina Un reciente informe sobre la situación de América Latina (CEPAL 1998) señala que la pobreza se redujo en la década de los noventa, pasando de 41 % a 36 % de los hogares entre 1990 y 1997. Esta información agregada esconde comportamientos diferenciados de los países latinoamericanos, y se destaca la posición favorecida de Uruguay. Como muestra el Cuadro 1, de acuerdo a las mediciones realizadas por este organismo Uruguay es el país con menor incidencia de la pobreza en la región, tanto a principios como a fines del período analizado. Cuadro 1. Porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza en América Latina

Argentina 1990 16% 1997 13%

Bolivia 1990 47% 1997 47%

Brasil 1990 36% 1993 25%

Chile 1990 33% 1996 19%

Colombia 1990 35% 1997 39%

Costa Rica 1990 22% 1997 17%

Ecuador 1990 56% 1997 50%

El Salvador 1995 40% 1997 39%

Guatemala 1989 48% Honduras 1990 65%

1997 67% México 1989 34%

1996 38% Nicaragua 1997 66% Panamá 1991 34%

1997 25% Paraguay 1990 37%

1996 40% Perú 1997 25% República Dominicana 1997 32% Uruguay 1990 12%

1997 6% Venezuela 1990 33%

1997 41% América Latina 1990 41%

1997 36% Fuente: Panorama Social, CEPAL (1998)

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Estas cifras muestran una caída importante de la pobreza urbana en Uruguay en el período analizado. La posición favorable de Uruguay con respecto al resto de los países de América Latina se refleja también en otros indicadores económicos y sociales. Cuadro 2. Algunos indicadores económicos y sociales para América Latina

Indice de Ginia

(1997)

Años de escolaridad de la fuerza de trabajo

juvenil

Gasto social

real per cápitab (96/97)

Gasto social /PBI (%) (96/97)

Calificación Indice de Desarrollo Humano

Indice de Pobreza Humana

Argentina 0.439 10,03 1570 17.9 39 nd Bolivia 0.455 8,97 119 12.0 112 21.1 Brasil 0.538 7,06 951 19.8 79 15.8 Chile 0.473 8,92 725 14.1 34 4.8 Colombia 0.477 8,94 391 15.3 57 10.5 Costa Rica 0.357 10,94 550 20.8 45 4.1 Ecuador 0.388 9,48 nd nd 72 16.8 El Salvador 0.384 8,5 147 7.7 107 20.6 Honduras 0.448 7,15 58 7.2 114 24.8 México 0.392 8,73 352 7.8 50 10.6 Nicaragua 0.443 7,49 49 10.7 121 28.1 Panamá 0.462 9,99 683 21.9 49 9 Paraguay 0.395 8,63 148 7.9 84 16.4 Rep.Dominicana 0.432 8,54 107 6.0 88 17.7 Uruguay 0.300 9,27 1371 22.5 40 4.0 Venezuela 0.425 8,43 317 8.4 48 12.4

Fuente: CEPAL (1997), PNUD (1999). a. Calculado a partir de la distribución del ingreso per cápita de los hogares, por grupos

decílicos b. En dólares de 1997. Uruguay presenta la distribución del ingreso más igualitaria de la región, medida a través del Indice de Gini (0.3). El país que le sigue es Costa Rica, pero con una diferencia considerable en este indicador (0.357). En cuanto a la escolaridad de la mano de obra juvenil, medida a través del promedio de años de estudio aprobados, la misma presenta un valor de 9.27 años para Uruguay, ubicándolo en el quinto lugar en la región, ya que Costa Rica, Argentina, Panamá y Ecuador presentan una fuerza laboral juvenil con mayores niveles de escolarización. Con respecto al gasto público social, el mencionado informe de CEPAL destaca la tendencia ascendente de los recursos destinados a los sectores sociales1 en la región. Dentro de esta tendencia, Uruguay es el país de la región con mayor peso del gasto social en el producto (22.5%), y su gasto social per cápita sólo es superado por el de Argentina. El Indice de Desarrollo Humano (IDH) (PNUD 1998) ubica a Uruguay dentro de los países de alto desarrollo humano, ya que figura en el lugar 40. Este índice combina tres dimensiones del desarrollo: esperanza de vida, logro educacional e ingreso. Los países latinoamericanos con mayor nivel de desarrollo que Uruguay de acuerdo a esta medición son Chile, que ocupa el lugar 34, y Argentina, que ocupa el lugar 39. Este organismo calcula también el Indice de Pobreza Humana (IPH) para países en desarrollo, que se concentra en la privación de tres elementos que se reflejan también en el IDH: la longevidad, el nivel de instrucción y el ingreso. La privación en materia de longevidad se mide a

1 Se incluyen dentro del gasto social el gasto en salud, educación, seguridad social y vivienda.

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través del porcentaje de personas que se estima que no sobrevivirán a la edad de 40 años, la privación de instrucción por el porcentaje de adultos analfabetos, y la privación económica por la combinación del porcentaje de personas sin acceso a agua potable, el porcentaje de personas sin acceso a salud y el porcentaje de niños menores de cinco años de edad con peso moderada y severamente insuficiente. Es decir que este índice busca reflejar los niveles de deprivación que presentan ciertos grupos respecto a los niveles de bienestar agregados en cada país. Por lo tanto niveles más altos señalan peores condiciones. Como muestra el cuadro 2, Uruguay es el país en mejor situación de América Latina considerando el IPH, presentando un nivel similar al de Costa Rica. Por último, un reciente informe sobre desarrollo humano en Uruguay (PNUD 1998) destaca los resultados favorables para Uruguay en cuanto a las dimensiones sociales, señalando una evolución favorable del IDH en Uruguay en el período 1990-1997. En síntesis, la información anteriormente analizada pone en evidencia la posición favorable de nuestro país dentro del contexto latinoamericano. Uruguay Con respecto a lo acontecido en Uruguay durante la década del noventa, el país experimentó un proceso de crecimiento económico, con excepción del año 1995. El PBI creció a una tasa acumulativa anual de 4.1%. Este crecimiento se produjo en un marco de apertura externa e integración regional, siendo el principal objetivo de la política macroeconómica el descenso de la inflación. Este objetivo fue alcanzado, pero a pesar del proceso de crecimiento económico antes mencionado, la tasa de desempleo abierta presentó una tendencia creciente. Con respecto al número de ocupados, entre 1990 y 1997 se incrementó un 6,2%. Si consideramos la desigualdad de ingresos, el índice de Gini que se presenta en el siguiente cuadro evidencia una marcada estabilidad. Es necesario aclarar que el indicador aquí presentado ha sido elaborado por Vigorito (1998) y las diferencias que presenta con el calculado por CEPAL (cuadro 2) obedecen a aspectos metodológicos.2 El ingreso medio de la ocupación principal presenta una tendencia creciente hasta el año 1994, luego sufre un brusco descenso y la posterior recuperación a partir de 1996 no permite recuperar los niveles anteriores. Cuadro 3. Algunos indicadores económicos y sociales para Uruguay

Variación del PBI

Tasa de desempleo

Ocupados (en miles)

Inflación Indice de Ginia

Ingreso medio de la ocupación principal ($

marzo 1997) 1990 0 ,92% 8,5% 1104 129,0% 0,409 4663,5 1991 3,24% 8,9% 1121 81,5% 0,410 5593,3 1992 7,88% 9,0% 1135 58,9% 0,415 5905,7 1993 2,98% 8,3% 1141 52,9% 0,396 5967,2 1994 6,30% 9,2% 1174 44,1% 0,409 6508,1 1995 -1,77% 10,3% 1193 35,4% 0,413 6055,8 1996 5,27% 11,9% 1164 24,3% 0,415 6114,4 1997 5,07% 11,4% 1173 15,2% 0,418 6132,1

Fuente: elaborado en base a diversas fuentes. a. Vigorito (1998)

2 La CEPAL corrige los ingresos relevados a través de la ECH para hacerlos compatibles con los que surgen del Sistema de Cuentas Nacionales, aplicando un factor de corrección para los ingresos de los trabajadores por cuenta propia y patrones. Además el índice de Gini es calculado a partir del ingreso total del hogar ordenado según el ingreso per cápita.

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Debido a la estrecha vinculación entre el mercado laboral y los niveles de pobreza, especialmente para aquellos hogares para los cuales el mercado laboral constituye la única fuente de ingresos, resulta interesante resaltar algunos aspectos del mismo. Como se mencionó anteriormente, el número de ocupados experimentó un leve crecimiento en entre 1990 y 1997. Es necesario, para contar con un panorama más general del mercado laboral, disponer de información sobre la calidad del empleo. Con ese objetivo, se consideró la situación de los trabajadores precarios e informales3, que se presenta en el cuadro 4. Ambas categorías sólo pueden cuantificarse a partir del año 1991, ya que el formulario anterior de la ECH no permite su medición. El crecimiento de los ocupados fue considerablemente más moderado que el de los empleos de “baja calidad”, es decir los precarios y especialmente los informales, lo que indica un deterioro de la situación en el mercado laboral. Cuadro 4. Mercado laboral uruguayo

Indice de ocupacióna

Indice de ocupados precarios

Indice de ocupados informales

Precarios/ Ocupados

Informales/ Ocupados

1991 100,00 100,00 100,00 16,62% 26,15% 1992 101,25 102,17 99,80 16,78% 25,79% 1993 101,82 99,31 102,06 16,21% 26,21% 1994 104,78 99,98 113,34 16,49% 28,29% 1995 106,42 108,67 114,60 17,00% 29,99% 1996 103,84 106,84 115,87 17,07% 29,18% 1997 104,69 110,80 117,10 17,61% 29,31%

Fuente: elaborado en base a ECH. a. Fuente: Notaro (1999) En síntesis, en la década de los noventa se asiste a un proceso de crecimiento sostenido del PBI y descenso de la inflación, con incremento de la tasa de desocupación abierta y de los empleos de baja calidad, en un contexto de distribución de los ingresos estable.

3 El INE define a partir de 1991 que la población ocupada en empleos precarios comprende “la población ocupada asalariada en el sector privado de la economía que no está protegida por el sistema de seguridad social o que se encuentra buscando otro trabajo para sustituir al actual en razón de que el mismo es poco estable, o está ocupada en la categoría de ocupación de trabajadores familiares no remunerados” (Calvo y Sucazes 1993). Con respecto a la informalidad, el INE estima a los ocupados en el sector informal urbano como los patrones, asalariados y familiares no remunerados que trabajan en empresas con menos de cinco personas ocupadas y a los trabajadores por cuenta propia, sin incluir a los profesionales, técnicos y afines, a los gerentes, administradores y otros cargos directivos y a quienes trabajan en tareas agropecuarias.

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CONCEPTO Y MEDICION DE LA POBREZA El concepto de pobreza Este capítulo busca brindar un panorama general de los diferentes abordajes a la definición de la pobreza, y las mediciones asociadas a cada una de ellas, analizándolas críticamente. Una primer distinción debe establecerse entre pobreza absoluta y pobreza relativa. La pobreza absoluta refiere a los estados de carencia en los que no se satisfacen necesidades que todos los seres humanos tienen derecho de satisfacer, es por tanto un concepto más universal. Una definición representativa de esta concepción es la de Naciones Unidas, que la precisa como una situación que impide al individuo o a la familia satisfacer una o más necesidades básicas y participar plenamente en la vida social. Se caracteriza por ser un fenómeno que engloba aspectos económicos, sociales, políticos y culturales. La pobreza está asociada a la escasa participación de las personas en los distintos ámbitos de la vida del país, y se expresa en el subconsumo de los hogares. Las personas en situación de pobreza se ven obligadas a elegir la satisfacción de algunas necesidades, sacrificando otras igualmente apremiantes. Dentro de la misma concepción de pobreza, Altimir (1979) define: “Pobreza es, ante todo, un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, precarias condiciones de habitabilidad, bajos niveles educacionales, malas condiciones sanitarias, una inserción ya sea inestable, ya sea en estados primitivos del aparato productivo, un cuadro de desaliento y poca participación en los mecanismos de integración social”. Las mediciones de pobreza que se han realizado tradicionalmente en América Latina y en nuestro país se inscriben dentro de este concepto de pobreza. Los instrumentos de medición que se utilizan son la línea absoluta de pobreza y el indicador de necesidades básicas insatisfechas. A diferencia de la pobreza absoluta, la idea de pobreza relativa se asocia a necesidades cambiantes en el tiempo y en el espacio. Así, Towsend (1979)4 define: “Los individuos, familias y grupos de la población se consideran pobres cuando carecen de los recursos necesarios para obtener el tipo de dietas, participar en actividades y tener las condiciones de vida y equipamiento que se acostumbran o por lo menos son ampliamente promovidas y aprobadas, en las sociedades a las que pertenecen”. Las mediciones asociadas a esta concepción definen una línea de pobreza relativa, por ejemplo en relación con el ingreso medio de la sociedad. En este caso, la pobreza es inevitable, siempre habrá un grupo de población por debajo de esta línea relativa5. También existe otra forma de conceptualizar la pobreza, y por tanto de medirla, que es subjetiva. Las mediciones basadas en el abordaje subjetivo de la pobreza se confeccionan preguntando a las personas cuán pobres se consideran ellos. Por ejemplo, se puede preguntar a una muestra de hogares no solo lo que consumen, sino también cuál consideran ellos que es el nivel adecuado de consumo de los diferentes bienes.

4 Citado en Bonino M. y Espino A.(1998) 5 La mayoría de las medidas de pobreza son homogéneas de grado cero en la media y la línea de pobreza, lo que significa que si se duplican todos los ingresos y la línea de pobreza, la medida de pobreza se mantendrá incambiada. Las medidas que tienen esta propiedad se denominan invariantes a escala, y en alguna literatura se denominan “medidas relativas de pobreza”, para distinguirlas de las “medidas absolutas de pobreza”, que no varían cuando se agrega la misma cantidad absoluta a los ingresos y a la línea de pobreza. Este no es el concepto de medidas de pobreza absolutas y relativas que se adopta en este trabajo.

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Al intentar operativizar las definiciones de pobreza anteriormente descritas, y pasar a la cuantificación del fenómeno, se termina generalmente midiendo la pobreza a través del ingreso de las personas. Es muy difícil, dada la disponibilidad de estadísticas, superar esta seria limitación. Sin embargo no debe perderse de vista que la pobreza es un fenómeno que va mucho más allá de lo estrictamente económico. Se han identificado varias fuentes de bienestar, que determinan la capacidad de satisfacer necesidades, de las cuales el ingreso es tan solo una de ellas. Las restantes son: los derechos a acceder a bienes o servicios gubernamentales, la propiedad o los derechos de uso sobre activos que proveen servicios de consumo, el nivel educacional, las habilidades y capacidades y el tiempo disponible para la educación, la recreación y el trabajo en el hogar. Así, por ejemplo, dos hogares de igual tamaño y estructura de edades y sexos, y con el mismo ingreso corriente, serán considerados en el mismo grupo (pobres o no pobres) por cualquiera de las mediciones tradicionales. Pero si tan solo uno de ellos tiene acceso al servicio de salud gratuito, o tienen diferentes patrimonios, no deberíamos considerar que están en la misma situación. Por otro lado, como consecuencia de la entrada de las mujeres al mercado laboral, muchos hogares experimentaron un incremento en su ingreso monetario, y por lo tanto esto se va a traducir probablemente en una disminución en la cantidad de hogares pobres, pero esto podría no ser verdadero, ya que el tiempo disponible para la educación, recreación y trabajo doméstico de estas mujeres se verá reducido. Tal vez deban contratar una persona para las tareas domésticas o el cuidado de los niños, y el resultado final puede ser positivo, neutral o negativo en términos del nivel de vida de los hogares. La reducción de la pobreza a un fenómeno que puede medirse a través del ingreso ha recibido variadas críticas. Como señala Sen (1997), el confiar exclusivamente en la “pobreza en términos de ingreso” puede esconder aspectos cruciales de la privación económica. Se debería enfatizar en la calidad de vida o en la satisfacción psicológica, más que en el ingreso o en la riqueza. El ingreso es tan solo uno de los factores que influyen en las oportunidades que tienen las personas. Resulta interesante resumir algunos de los conceptos aportados por Sen para la mejor comprensión del fenómeno: - La pobreza puede definirse como privación de capacidades (entendidas como las habilidades para alcanzar ciertas condiciones de vida), por lo tanto la conexión con la insuficiencia de ingresos es solo instrumental - Existen otros factores que influyen en la privación de capacidades, más allá de la insuficiencia de ingresos - La relación instrumental entre bajos ingresos y baja capacidad varía entre diferentes comunidades e incluso entre diferentes familias e individuos. Como se evidenciará al analizar las diferentes formas de medición de la pobreza, el concepto que se adopte del fenómeno, determina en cierta medida la forma de medición, y es por lo tanto de gran importancia. Hay al menos dos razones fundamentales por las cuales la selección del índice adecuado para la medición de pobreza es relevante. Por un lado, los encargados de elaborar las políticas económicas están interesados en encontrar una medida de pobreza que capture las diferentes dimensiones del fenómeno, y que provea un orden relativamente robusto cuando se intentan medir los cambios a lo largo del tiempo. Por otro lado, la elección de un índice de pobreza determinará la localización óptima de los recursos del gobierno para minimizar la pobreza. Por ejemplo, el uso de la línea de pobreza conduce a utilizar esos recursos en la población por debajo de la línea de pobreza de forma de que la misma se reduzca, mientras que el uso del índice sugerido por Foster, Greeer y Thorbecke (1984) indica que el óptimo es destinar esos recursos a los más pobres entre los pobres. En cierto sentido es un criterio similar al segundo principio propuesto por Rawls, que sugiere que las desigualdades sociales y económicas deben solucionarse de forma de beneficiar lo máximo posible a los menos privilegiados.

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Exclusión social y capital social El concepto de exclusión social ha comenzado a utilizarse recientemente en los estudios sobre pobreza. La introducción de esta noción es un importante aporte, ya que permite conceptualizar una situación en la cual la pobreza en términos de ingresos o satisfacción de necesidades es tan solo un aspecto. La noción de exclusión social fue originalmente desarrollada por sociólogos franceses. En la tradición francesa la exclusión social se relaciona con la integración que se logra a través de determinadas instituciones, es decir que la ruptura entre la sociedad y el individuo se interpreta a través del rol de las instituciones. Las políticas buscarán lograr una mejora en el bienestar de los individuos enfatizando el aspecto solidario y la reinserción de los excluidos en la sociedad. La tradición anglosajona interpreta la integración social no como las relaciones entre el individuo y la sociedad, sino como las relaciones que los individuos establecen libremente. La concepción liberal subyacente en la tradición anglosajona lleva a que se considere que la exclusión social puede reflejar elecciones voluntarias de los individuos, intereses disímiles, o distorsiones del sistema, como ser discriminación, fallas de mercado, etc. Se enfatiza la acción individual como solución a los problemas sociales, a través de los incentivos a los individuos y con un peso importante del sector privado. Considerando estas corrientes, la exclusión social puede interpretarse como una desventaja de los individuos, que se manifiesta en bajos niveles de bienestar e incapacidad de participar activamente en la vida social a través del trabajo, la vida política, etc., o puede interpretarse como un atributo de las sociedades, que se manifiesta en relaciones sociales en las cuales los individuos y los grupos ven denegado su acceso a bienes, servicios, actividades y recursos. Los conceptos de pobreza y exclusión social están estrechamente relacionados pero no son equivalentes. La noción de exclusión social hace referencia no solo a la no satisfacción de ciertas necesidades materiales, sino también al alejamiento de ciertas normas sociales que son compartidas por el resto de la comunidad. Incorpora nuevos aspectos más allá de la pobreza material, engloba no solo aspectos económicos, sino también sociales y políticos. La dimensión económica se relaciona con el ingreso, la producción y el acceso a bienes y servicios. La participación en el mercado laboral como forma de superar la pobreza tiene un papel central en la dimensión económica, mientras que el reconocimiento social que implica el trabajo es una de las dimensiones sociales del concepto de exclusión. También el acceso a los servicios sociales como la salud y la educación, y la participación social con sus efectos sobre el tejido social son factores claves de la dimensión social. Se ha señalado como una de las principales ventajas del concepto de exclusión social el incluir la dimensión política. La exclusión social se relaciona con la negación de derechos humanos y políticos que sufren ciertos grupos, derechos como ser la seguridad personal, la libertad de expresión, la igualdad de oportunidades, la libertad de asociación y la participación política. La dimensión política de la exclusión implica la noción de que el Estado, que garantiza los derechos básicos y las libertades civiles, no es un agente neutral sino el vehículo de una clase dominante, y que por lo tanto puede discriminar entre los grupos y excluir a algunos de ellos. Aunque los conceptos analíticos y las categorías involucradas en la discusión sobre exclusión social son universales, la implementación de los mismos en cierto contexto social o cultural puede ser diferente. Así, en los países desarrollados la exclusión social se asocia con el desempleo de largo plazo, la pérdida de derechos asociados con el trabajo y el estado de bienestar y la ruptura de los lazos sociales. En los países en desarrollo la exclusión social se

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relaciona principalmente con el proceso de formación del mercado laboral y no solo con los derechos sociales, sino también con los derechos políticos y civiles. Estrechamente vinculado al concepto de exclusión social surge la noción de capital social, que puede definirse como el conjunto de valores y actitudes que determinan la forma del relacionamiento entre las personas, jugando la cultura un papel decisivo en el proceso de acumulación de este capital. Putnam6 (1994) define el capital social como un activo fundamentalmente conformado por el grado de confianza existente entre los actores sociales, las normas de comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad que caracteriza a una sociedad. Estos elementos determinan la riqueza del tejido social interno de una sociedad. Coleman (1990) concibe el capital social tanto en el plano individual como en el colectivo. En el plano individual tiene que ver con el grado de integración social de un individuo, su red de contactos sociales. En el plano colectivo se asocia con las normas tácitas de solidaridad y respeto colectivo. Todos los autores coinciden en la importancia del capital social para el desarrollo, aunque plantean diferencias en cuanto a las formas de lograr su fortalecimiento. Algunos destacan la importancia del papel del Estado, otros la de las asociaciones civiles. No hay en la literatura existente sobre exclusión social y capital social una clara vinculación entre ambos conceptos. Sin embargo, una posible interpretación sería que el proceso de exclusión social se relaciona con una pérdida del capital social, o con un desarrollo de formas de capital social negativo (organizaciones criminales). El reciente informe de PNUD (1999) para Uruguay señala que la “la forma más clara que asume el fenómeno de fragmentación social es la destrucción del carácter público de ciertos bienes, como por ejemplo la seguridad ciudadana, y el distanciamiento físico, material y simbólico entre los diferentes estratos de la población...”.En el mencionado informe se presentan una serie de indicadores de seguridad ciudadana y segmentación residencial, y se constata un proceso incipiente de erosión del capital social. Los conceptos de exclusión social y capital social constituyen, como se señaló anteriormente, un enriquecimiento en la forma de análisis de determinados fenómenos sociales, entre ellos la pobreza, ya que permiten incorporar nuevas perspectivas. Sin embargo, los estudios empíricos que intentan operacionalizar estos conceptos son recientes y enfrentan dificultades en la cuantificación de los fenómenos. Se han definido indicadores que intentan captar las dimensiones antes mencionadas de la exclusión social (Bhalla y Lapeyre 1997). Algunos de ellos, específicamente los relacionados con pobreza y mercado laboral, que engloban las dimensiones económica y social, serán recogidos en secciones posteriores de este trabajo.7 Otros, como aquellos que intentan cuantificar la dimensión política a través de índices de libertad política, mediciones de participación política, etc. hacen necesario contar con fuentes específicas de información para su construcción y seguimiento a través del tiempo, lo que dificulta su instrumentación. Sin embargo, existen trabajos para el Uruguay (Kaztman 1997) donde se analizan ciertos indicadores de desintegración social. Específicamente se consideran indicadores de inseguridad pública, criminalidad, comportamientos familiares, etc. Al considerar los procesos de

6Citado en Klisberg (1999) 7 Bhalla y Laspeyre (1997) sugieren como indicadores de los aspectos económicos de la exclusión el Indice de Sen, el Indice de Foster, Geer y Thorbecke y el Indice de Gini. Como indicadores de los apectos sociales, enfatizan la tasa de desempleo y la calidad del empleo a través de los conceptos de precariedad e informalidad.

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segmentación social, el autor analiza la segmentación educativa a través de la diferenciación entre la enseñanza pública y privada y los jóvenes que no asisten al sistema educativo. En este trabajo se calcularán indicadores actualizados de estos dos aspectos. Específicamente se analizará la importancia de la educación pública en los diferentes quintiles de ingresos y los jóvenes que no estudian ni trabajan, también considerando diferentes estratos de ingresos. La medición de la pobreza La medición de la pobreza implica una medición del bienestar de los integrantes de una sociedad. Como señala Ravallion (1994), existen diferentes aproximaciones conceptuales para la medición del bienestar individual y social. Una importante distinción es entre utilitaristas y no utilitaristas. La aproximación utilitarista basa las comparaciones del bienestar de los individuos y las decisiones de política pública solamente en las utilidades individuales, es decir en las preferencias de los individuos, mientras que los no utilitaristas prefieren basar sus juicios en ciertos logros elementales, como poder vestirse o alimentarse adecuadamente, sin prestar atención a la información sobre las utilidades individuales. Los utilitaristas proponen medir el bienestar de una sociedad utilizando una función de utilidad social que es simplemente la suma de las utilidades individuales. Si todos los integrantes de una sociedad, pobres y no pobres, prefirieran su situación luego de un cambio de gobierno a la situación prevaleciente antes, una comparación estrictamente utilitarista diría que existe menos pobreza en la nueva situación, ya que la función de bienestar social ha mejorado, aún si encontramos que el consumo de los pobres ha disminuido de una etapa a la otra. Una comparación no utilitarista, basada en el consumo, llegaría a conclusiones opuestas. La esencia de la aproximación utilitarista es el concepto de “ordenamiento de preferencias” que puede ser representado a través de una función de utilidad, cuyo valor se considera un estadístico suficiente para analizar el bienestar individual. Sin embargo, los economistas difieren acerca del grado en que los individuos conocen lo que es mejor para ellos mismos, hay situaciones en las que los juicios personales acerca del bienestar pueden ser sospechosos, ya sea por falta de información o por incapacidad para realizar una elección racional aún con información perfecta. Además, esta aproximación conduce en la práctica a medidas basadas en los bienes y servicios consumidos por los hogares, es decir que lo que finalmente se termina midiendo no es la utilidad, sino el bienestar económico. Probablemente se ignoren factores que generan utilidad pero no son cuantificables (por ejemplo consumo de bienes públicos, goce de libertad, etc.). Un análisis utilitarista podría llegar a conclusiones similares que uno no utilitarista que se basara en el consumo de bienes y servicios. Las ideas no utilitaristas han sido más diversas. Algunas de ellas se han basado en la identificación de formas de privación, que pueden ser absolutas o relativas, tal como se analizó anteriormente. Una base para la defensa de las comparaciones no utilitarista fue la propuesta por Sen, quien rechaza tanto la utilidad como forma de medida, como las formulaciones no utilitaristas basadas en el consumo de bienes, y sugiere que el espacio adecuado para la evaluación es el de las capacidades de las personas, y la pobreza se interpreta como la carencia de esas capacidades, tal como se estableció al analizar el concepto de pobreza. Un análisis de pobreza debería determinar cuáles de esas capacidades son específicas a las sociedades, y quién no las alcanza. Sin embargo, este enfoque presenta grandes dificultades para su aplicación empírica.

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Como se señaló anteriormente, a la hora de operativizar el concepto de pobreza y cuantificarla existe una clara superposición entre los análisis utilitaristas y no utilitaristas: ambos dan importancia considerable al consumo de bienes y servicios provistos por privados como determinantes del bienestar. Sin embargo, difieren en la forma en que valoran el acceso a ciertos servicios públicos, en la importancia que le dan a ciertas características de las personas, en el consumo que consideran (los utilitaristas consideran el consumo agregado, mientras que muchos métodos no utilitaristas consideran la nutrición o la vivienda, etc.), en la forma de valorar el consumo, etc. Los métodos tradicionales de establecer líneas de pobreza no se enmarcan en la visión utilitarista. Teóricamente, esta visión implicaría establecer un nivel de utilidad de referencia, que puede pensarse como la línea de pobreza en el espacio de la utilidad. Este procedimiento no resuelve todos los problemas que implica establecer una línea de pobreza, sino que simplemente lo traslada del espacio del consumo al de la utilidad. La mayoría de los trabajos aplicados utilizan líneas de pobreza que se enmarcan en la visión no utilitarista. En los siguientes apartados se discutirán diferentes metodologías de medición de la pobreza a través del método del ingreso: la línea de pobreza absoluta, la línea de pobreza relativa, las brechas de pobreza, el índice de Sen y el índice de Foster, Geer y Thorbecke. En el anexo 1 se discuten otras mediciones de pobreza que no se basan exclusivamente en el método del ingreso y que no han sido utilizadas en este trabajo. Línea de pobreza absoluta La forma tradicional de cuantificar la pobreza absoluta, a través de la línea de pobreza (LP), consiste en contar los hogares o personas cuyo ingreso per cápita es inferior a esa LP. El porcentaje que esos hogares o personas pobres representan sobre el total de hogares se denomina Incidencia de la Pobreza, (H). Cada miembro de un hogar cuyo ingreso es inferior al valor de la LP es considerado pobre, es decir:

siendo q la cantidad de hogares o personas pobres, y n el total de hogares o personas de la sociedad. El valor de la LP debe equivaler a un nivel de gasto de consumo del hogar que permita un gasto en alimentación que satisfaga los requerimientos nutricionales (respetando los rasgos fundamentales de los hábitos alimentarios de la población) y que permita afrontar los gastos necesarios para satisfacer otras necesidades básicas (Vivienda, Salud, Educación, Transporte y Vestimenta). Para la construcción de la LP, se construye primero una Canasta Básica de Alimentos (CBA), que por su nivel y composición, satisface los requerimientos de energía y proteínas del promedio de una población de referencia. Se presentará aquí en forma sintética la metodología de elaboración de la LP calculada en el Instituto Nacional de Estadística en el año 1996. Esta es la que se utilizará para la medición de la pobreza absoluta, por considerarse que es la más adecuada a los fines perseguidos. Para la construcción de la CBA se dió prioridad a los hábitos de consumo de una población seleccionada como referencia. Por lo tanto, la CBA no representa una dieta ideal sino los alimentos básicos consumidos por el grupo referente ajustados por el requerimiento calórico, es decir no es puramente normativa.

n

qH =

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El estrato de referencia es el grupo poblacional que se utiliza para definir la composición de la CBA y calcular la relación del gasto en alimentación respecto al total del gasto de los hogares (Coeficiente de Engel). Ese grupo poblacional es en el caso de la LP calculada por el INE el segundo decil de ingresos, tanto para Montevideo como para el Interior Urbano, ya que es el primer decil que cumple con las condiciones requeridas. Estas condiciones son que el promedio de consumo calórico implícito en el gasto en alimentación resulte superior a los requerimientos nutricionales mínimos estimados para la población y que la estructura de gastos de consumo en los otros bienes y servicios no presente evidencias de privaciones en la satisfacción de las necesidades básicas. Los bienes que se incluyen en la CBA son los que cumplen alguno de los siguientes requisitos: fueron adquiridos por más del 25% de los hogares, representaron al menos el 1% del presupuesto en alimentación y en el caso de que ningún bien de un subrubro cumpliera con los requisitos enunciados, se seleccionó el alimento más consumido dentro del mismo. Se seleccionaron así 62 bienes a partir de la información contenida en la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares 1994-1995 (EGIH), que representan más del 80 % del gasto en alimentos del estrato de referencia y más del 85% de las calorías de la dieta. Se obtuvo así una CBA para Montevideo y otra para el Interior del país, y esa CBA fue valorada a los precios implícitos de la EGIH para el estrato de referencia. El valor de la CBA se conoce también como línea de indigencia, y es de $ 369.27 per cápita mes para Montevideo y de $ 260.75 per cápita mes para el Interior (valores para noviembre de 1994). Una vez definida la CBA, el paso siguiente es definir la LP a través del inverso del coeficiente de Engel8, es decir a través de la relación entre el gasto total de consumo con valor locativo respecto al gasto en alimentación. Ese coeficiente, conocido como coeficiente de Orshansky, es de 2.99 para Montevideo y 2.65 para el Interior, lo que lleva a que la LP sea de $ 1109 per cápita mes para Montevideo y $ 691 per cápita mes para el Interior, para noviembre de 1994. Resulta conveniente aclarar que las mediciones de pobreza que realiza CEPAL para los diferentes países de América Latina, y que se presentaron en el segundo capítulo de este documento, consideran que el gasto total de consumo es el doble que el gasto en alimentación, es decir que el coeficiente de Orshansky toma valor dos para todos los países. Esto explica las diferencias entre estas mediciones y las que se presentan en este trabajo. La línea absoluta de pobreza presenta numerosas limitaciones como forma de cuantificar la pobreza. Además de basarse tan sólo en el ingreso como caracterizador de la situación de pobreza, se basa en la comparación de los ingresos declarados por los individuos en las Encuestas de Hogares (EH), y existen numerosos trabajos para América Latina que dan cuenta de la subdeclaración existente en los ingresos relevados a través de las EH. Además, ese ingreso corriente puede ser producto de situaciones coyunturales que pueden superarse a través del endeudamiento, lo que no es considerado en este tipo de análisis. Por otro lado, a lo largo de la vida de una persona, existen períodos de mayor o menor pobreza (estudiantes, padres jóvenes con niños pequeños, etc.) y esa pobreza que se da tan solo en algunas etapas de la vida (life-cycle poverty) es menos severa que la que se produce a lo largo de toda la vida, la cual se hace mucho más difícil de superar. Estos aspectos relacionados con la duración de la pobreza no se recogen en este tipo de análisis. Otra limitación importante es que la utilización del ingreso per cápita del hogar para medir el nivel de vida de los hogares implica una homogeneización de los requerimientos de los distintos miembros del hogar, sin distinguir sexo y edad. Pueden distinguirse dos factores que hacen necesaria la utilización de unidades de adulto equivalente: la existencia de economías de escala en el consumo, particularmente en algunos rubros como vivienda, y las diferencias en el nivel y

8 El coeficiente de Engel es el peso de los alimentos en el total del gasto de los hogares. De acuerdo con la EGIH 1994-1995, vale 33.4% para Montevideo y 37.8% para el Interior del país.

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composición del gasto de los hogares de acuerdo a la edad de sus componentes. La utilización de unidades de adulto equivalente permitiría corregir según el tamaño y la composición de los hogares. En el caso de la LP calculada por el INE con la información de la EGIH 1994-1995 no se pueden aplicar escalas de equivalencia, ya que la línea ha sido calculada per cápita, y por lo tanto no se puede superar esta limitación. Línea de pobreza relativa Una diferencia entre la literatura para los países en desarrollo y los desarrollados es que la concepción absoluta de pobreza domina en la primera, mientras que la concepción relativa de pobreza es la más importante en la otra. La práctica más común para establecer líneas de pobreza relativa es utilizar una proporción de la media o la mediana de la distribución del ingreso como línea de pobreza. Es por eso que mientras que la línea de pobreza absoluta es un indicador de privación aguda, la línea de pobreza relativa se aproxima más a un indicador de distribución del ingreso. Sen (1981) señala la diferencia entre los conceptos de pobreza y desigualdad, para llamar la atención sobre los errores de la reciente tendencia de algunos investigadores a confundir ambos conceptos. “Si una crisis económica lleva a una reducción general del ingreso pero se mantiene incambiada la estructura relativa, la corriente que confunde pobreza con distribución concluiría que no se ha experimentado un incremento de la pobreza, aún cuando estemos frente a una gran hambruna... Existe, por supuesto, un gran campo en común entre la pobreza y la desigualdad, pero no pueden ser tratadas como conceptos similares sin empobrecer al menos una de las nociones originales”. Existen trabajos para nuestro país (Bucheli y Gustaffson 1994) que realizan este tipo de mediciones, considerando como pobres a aquellos hogares cuyo ingreso per cápita resulta inferior a la mitad del ingreso promedio de la población en su conjunto. No resulta sorprendente que estas mediciones conduzcan a resultados bastante diferentes de aquellos que se obtienen al utilizar una línea de pobreza absoluta. Brechas de pobreza Una de las críticas más importantes a la medida de incidencia de la pobreza (H) a través de una línea de pobreza, es que no refleja cuán pobres son los pobres. Si una persona pobre se convierte en mucho más pobre, esto no se ve reflejado en un indicador como H, que se mantiene incambiado. Una medida que contempla esta limitación es la brecha de pobreza, que mide la distancia del ingreso de los pobres respecto a la línea de pobreza, intentando así captar la severidad de la pobreza. Si ordenamos los hogares o personas en forma ascendente de acuerdo con su ingreso, siendo el ingreso del más pobre y1, el del siguiente más pobre y2, y así sucesivamente hasta llegar al mayor ingreso dentro de los hogares o personas pobres, yq, se define la brecha de pobreza como:

siendo z la línea de pobreza, q el número de hogares pobres, y n la población total. Este indicador mide por lo tanto el déficit de ingresos promedio del total de la población.

∑=

−=

q

i nz

yzBP

i

1 *

)(

16

La brecha de pobreza también puede expresarse como el producto de la incidencia de la pobreza y la brecha de ingresos, es decir:

siendo I la brecha de ingresos, que se define como:

La brecha de ingresos es una normalización de la brecha de pobreza a un porcentaje por persona en situación de pobreza. Sin embargo, no es una buena medida de la pobreza, ya que si alguien que está justo por debajo de la línea de pobreza logra escapar de la situación de pobreza, la media del ingreso de los que aún permanecen en la pobreza caerá, es decir I se incrementará. Y sin embargo la situación ha mejorado, ya que una de las personas pobres ha logrado escapar a esa situación de pobreza, y nadie ha empeorado. Este problema se soluciona al multiplicar la brecha de ingresos por la incidencia de la pobreza, es decir al utilizar la brecha de pobreza. Ravallion (1994) interpreta a la brecha de pobreza como el cociente entre el costo mínimo de eliminar la pobreza y el costo máximo. Así, el costo mínimo de eliminar la pobreza consiste en otorgarle a cada individuo pobre la cantidad necesaria para que su ingreso alcance el valor de la línea de pobreza, es decir equivale al numerador de la brecha de pobreza. Pero esto implica que el gobierno tiene información perfecta sobre quiénes son los individuos en situación de pobreza, lo que es poco realista. El costo máximo que un gobierno podría asumir para eliminar la pobreza es el equivalente a otorgarle a toda la población un ingreso equivalente al valor de la LP, para asegurarse que nadie esté en situación de pobreza, es decir equivale al denominador de la brecha de pobreza.. Por lo tanto la brecha de pobreza puede interpretarse como un indicador del ahorro potencial que un gobierno podría tener si realiza políticas focalizadas para reducir la pobreza. Indice de Sen Las limitaciones antes mencionadas de la incidencia de la pobreza (H) y de las brechas de pobreza (BP) o ingresos (I), hacen necesario la utilización de una medida que sea sensible a la distribución. En un trabajo pionero sobre medición de pobreza, Sen (1976) ha sugerido que todo índice de pobreza debe cumplir ciertas propiedades: - monotonicidad: una reducción en el ingreso de un hogar pobre (a igualdad de condiciones) debería incrementar el índice de pobreza - transferencia: una transferencia de ingresos de un hogar pobre a otro más rico debería incrementar el índice de pobreza. Propone un índice que, a diferencia de las líneas de pobreza y brechas que han sido analizadas anteriormente, cumple estas dos propiedades. Este índice se calcula de la siguiente manera:

Siendo H la proporción de hogares por debajo de la línea de pobreza, I la distancia porcentual del ingreso medio de los pobres respecto a la línea de pobreza, es decir la brecha de ingresos, y G el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso de los pobres. La incorporación del índice

IHBP *=

∑=

−=

q

i qz

yzI

i

1 *

)(

]*)1([*)( GIIHsP −+=

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de Gini soluciona el problema de que se mantengan inalteradas las medidas de H e I cuando se producen transferencias de ingreso entre los pobres. Para calcular este índice, es necesario previamente adoptar una línea de pobreza, que puede ser absoluta o relativa, para poder calcular los índices H e I. Sin embargo, este índice no cumple la propiedad de aditividad que tiene una serie de ventajas prácticas y conceptuales a la hora de realizar un análisis de la pobreza. Esta propiedad requiere que el nivel de pobreza agregada sea igual a la suma de los niveles de pobreza en cada grupo, ponderada por la población de cada grupo. Este índice, por lo tanto, presenta la limitación de que no puede descomponerse por subgrupos de la población. Indice de Foster, Greer y Thorbecke Estos autores formularon un índice de pobreza, incorporado en una familia de índices a partir de diferentes valores del parámetro α, que representa el grado de aversión a la pobreza de la sociedad. Este índice (que denominaremos FGT) se calcula:

Cuando α = 0, el índice FGT se transforma en el equivalente a la línea de pobreza, ya que cuantifica el porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza. Esta medida no cumple ninguna de las propiedades propuestas por Sen. Cuando α = 1, el índice FGT se transforma en la brecha de pobreza, que mide la distancia del ingreso de los pobres respecto a la línea de pobreza, intentando así captar la severidad de la pobreza. Esta medida satisface la propiedad de monotonicidad, pero no la de transferencia. La limitación de esta medida es que estimará que la pobreza es la misma cuando una persona pobre tiene un ingreso de $ 90 y otra un ingreso de $ 10 que cuando ambas tienen un ingreso de $ 50. Cuando α = 2, el índice FGT incorpora la varianza relativa del ingreso entre los pobres, y en este caso el índice cumple las dos propiedades de Sen. Esta medida puede ser interpretada como la suma ponderada de las brechas de pobreza, siendo los ponderadores: cero en el caso de H, uno en el caso de la brecha de pobreza y la brecha de pobreza en el caso de α = 2.

La innovación introducida por este índice es que, como demuestran sus autores, cumple con la propiedad de aditividad, es decir puede ser descompuesto en índices para los diferentes grupos, ya que la pobreza total es un promedio ponderado de los niveles de pobreza de los diferentes grupos. Para todo vector de ingresos y que puede dividirse en subgrupos de vectores de ingreso y1, y2.....,ym, la medida Pα puede descomponerse en medidas Pα (yj; z) por subgrupo. La medida total es la suma ponderada de estas medidas para los diferentes subgrupos, donde el ponderador es el peso de la población de ese subgrupo en la población total. Es decir :

Esta descomposición permite analizar el efecto de los cambios en la pobreza de los diferentes subgrupos sobre la pobreza total.La limitación que se ha señalado a este índice es que no tiene una fácil interpretación. Pero tal vez sea recomendable recordar los aportes de Ravallion (1994), que señala que es en la habilidad de la medida para ordenar las distribuciones de ingreso de una forma mejor que las medias alternativas en donde reside su utilidad, y no en el número preciso obtenido.

∑=

−=q

i

i zyzn

P1

])[(*1 α

α

∑=

=m

j

ii zyPnnP

1

);(*)/( αα

18

ESTIMACIONES DE POBREZA EN URUGUAY Lustig (1993) señala que, dado que existen diversas concepciones de pobreza que implican diferentes mediciones, resulta recomendable el uso de más de un criterio en la medición de la pobreza. Este será el enfoque que adoptará este trabajo, ya que se estimará la pobreza urbana en el Uruguay de acuerdo con múltiples indicadores, para el período 1990-1997. Se considerará la evolución de la pobreza medida a través de la línea de pobreza absoluta y relativa (para Montevideo y el Interior Urbano y también desagregando el Interior Urbano en diferentes regiones), las brechas de pobreza, la distribución del ingreso entre los pobres, el índice de Sen y el índice de Foster, Geer y Thorbecke (para α=2). Antecedentes para Uruguay Las mediciones realizadas por CEPAL para los países de América Latina, indican que para Uruguay el porcentaje de hogares urbanos bajo la línea de pobreza era 12 % en 1990, descendió a 6% en 1994 y se mantuvo en ese nivel en 1997. Esto ubica a Uruguay como el país con menor nivel de pobreza en la región. Un informe del FAS (1994a) realiza un estudio del perfil de la pobreza hasta 1992, desagregando por un lado el Indice de NBI y sus seis indicadores para Montevideo/Interior Urbano según diferentes intervalos etarios, quintiles de ingresos y regiones. Además se analizan diferentes indicadores de jefatura de hogar, composición y fuerza de trabajo familiar, movilidad geográfica, educación y salud. Este trabajo encuentra que en el período 1984-1992, la pobreza estructural definida en términos del porcentaje de hogares con NBI, se reduce significativamente en Montevideo (de 10.4% en 1984 a 6.3% en 1992) y en el Interior Urbano (de 22.5% en 1984 a 11.7% en 1992). Los valores críticos más altos se registran en hacinamiento y en tipo de vivienda en Montevideo, a lo que se le suma el sistema de eliminación de excretas en el Interior Urbano. Los indicadores que más disminuyen en el período analizado son capacidad de subsistencia del hogar, disponibilidad de agua potable y asistencia escolar. En cuanto al análisis según grupos de edad, encuentran que los mayores niveles de criticidad se concentran en los grupos etarios más jóvenes, menores de 18 años. La desagregación por quintiles de ingresos permite corroborar el alto nivel de correspondencia entre las situaciones de pobreza por estructuralidad e ingreso. Otro informe del INE y FAS (1996) actualiza el indicador de NBI y extiende los resultados mencionados anteriormente al período 1984-1994. En este trabajo se propone además un ajuste al índice de NBI. El mismo consiste en redefinir el concepto de capacidad de subsistencia del hogar, donde el nivel de criticidad está dado por: hogares monoparentales (sólo jefes e hijos) o extendidos con hijos, cuyos jefes de hogar tienen hasta primaria y con dos o más personas de 0 a 14 años. También proponen la incorporación como necesidad básica del acceso a servicios de salud, donde el nivel de criticidad estaría dado por hogares con integrantes que no tienen actualmente derechos vigentes en instituciones públicas o privadas para atender su salud. También se modifica el indicador de privación en el caso del acceso a servicios de educación, el mismo pasa a ser hogares con jóvenes de 14 a 19 años que o bien no han asistido al sistema educativo formal, o bien no asisten actualmente habiendo asistido y que tienen hasta primaria incompleta. Al introducir estas modificaciones en el cálculo del indicador de NBI, encuentran que en Montevideo el indicador ajustado más que duplica al original (15.6% vs. 6% para 1994 respectivamente), mientras que en el Interior Urbano, las diferencias son sensiblemente

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menores (16.5 % vs. 13.1 %). Los aumentos registrados en el indicador de NBI ajustado se deben fundamentalmente a la inclusión del indicador falta de cobertura en instituciones de salud. La tendencia descendente en la pobreza estructural encontrada en el trabajo anteriormente mencionado se confirma aquí, aún con el indicador de NBI ajustado. Utilizando este indicador, encuentran que la pobreza en Montevideo pasó de 25.1 % en 1984 a 15.6 % en 1994, mientras que en el Interior Urbano la misma pasó de 30.1% en 1984 a 16.5 % en 1994. En otro informe del FAS (1996) se analiza la evolución de la pobreza medida a través del enfoque bidimensional. Encuentran que se incrementa el número de hogares en condiciones de integración social, lo que se verifica en mayor medida en el Interior Urbano. La pobreza reciente crece en el período 1984-1989 para luego decrecer entre 1989 y 1994, pero sin retornar a los niveles de 1984. La pobreza inercial se mantiene en valores muy similares en toda la década en Montevideo, pero en el Interior Urbano disminuye sistemáticamente, pasando de 9.6% en 1984 a 6.6% en 1994. La pobreza crónica disminuye sensiblemente tanto en Montevideo como en el Interior. Otras conclusiones de este trabajo se refieren al mejoramiento sensible de la población de 60 y más en cuanto a su nivel de ingresos, lo cual refleja los efectos derivados de la enmienda constitucional plebiscitada en noviembre de 1989. Por otro lado, no se constatan efectos visibles de políticas que supongan un mejoramiento en los ingresos entre aquellos hogares con población entre 0 y 14 años. Otro antecedente en cuanto a investigaciones sobre pobreza lo constituye un documento incluido en el informe de INE y CEPAL (1996)9, donde se analiza el acceso de los grupos sociales a las políticas y gastos realizados por el Estado en áreas de vivienda, salud, educación, alimentación y transporte, con la información de la EGIH 1994-1995. También se calcula el indicador de NBI y el porcentaje de hogares por debajo de la LP a partir de la información de la ECH, y se combinan ambas mediciones. Los resultados de estas mediciones son que el 7.6% de los hogares de Montevideo y el 13.3% de los del Interior Urbano presentan NBI. Por otro lado, el 11.6% de los hogares de Montevideo y el 13.6% de los del Interior Urbano están por debajo de la LP, siempre utilizando los datos de la EGIH 1994-1995. Utilizando el enfoque bidimensional de pobreza (NBI y LP conjuntamente) encuentran que en Montevideo los hogares en condiciones de pobreza reciente se incrementan en el período 1989-1994, mientras que los hogares de pobreza estructural muestran un descenso y los hogares en condiciones de pobreza crónica se reducen levemente en el período considerado. En el Interior las cifras presentan mayores variaciones, observándose primero un descenso seguido por un leve incremento de los hogares con pobreza crónica, en tanto que los pobres estructurales descendieron entre el año 1989 y 1992, para aumentar en 1994. Bonino y Espino (1998) presentan un conjunto de dimensiones que contribuyen a caracterizar la situación de las mujeres pobres. Dos de estas dimensiones son las clásicamente utilizadas a tales fines: el acceso a ingresos y la satisfacción de necesidades básicas. Las otras tres, de acuerdo a las autoras, si bien no definen una situación de pobreza en términos materiales, ayudan a caracterizarla y a valorar la calidad de vida, y son: las tareas reproductivas, la dimensión psicosocial, y la participación social y ejercicio de derechos ciudadanos. Las autoras proponen, a partir de estas dimensiones, un conjunto de indicadores para caracterizar la situación de las mujeres en condiciones de pobreza. Zaffaroni, Alonso y Mieres (1998) evalúan el impacto de las políticas sociales dirigidas a las familias pobres. Para ello se recabó información acerca de las familias pobres del país, y se identificó a las mismas a través del método de la línea de pobreza, del de necesidades básicas insatisfechas y del enfoque bidimensional de la pobreza. También analizan el perfil de la población urbana del país en situación de pobreza a través de algunas variables seleccionadas:

9 Rama, Groskoff y Carella (1996), “Cuantificación de la pobreza por el método del ingreso para el Uruguay urbano”.

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edades de sus miembros, composición familiar, tipos de hogar, inserción en el mercado laboral, nivel de ingresos y características de las jefaturas de hogar. Pobreza medida con la LP absoluta Como se señaló anteriormente, la LP fue calculada para el Uruguay por el INE para 1994-1995, a precios de noviembre de 1994. En este trabajo se actualizaron los valores de la LP tanto para Montevideo como para el Interior Urbano10, a través de la actualización de los sub-rubros que comprenden la LP, y se obtuvieron así valores corrientes mensuales de la LP, que fueron comparados con los ingresos relevados por la Encuesta Continua de Hogares. Para realizar esta comparación se consideró el ingreso per cápita del hogar, que resulta de dividir los ingresos totales del hogar entre el número de personas del hogar sin considerar el servicio doméstico. Este ingreso fue comparado con el valor de la LP del mes anterior, ya que la ECH releva los ingresos de las familias en el mes anterior al de la ECH. Las familias cuyos ingresos per cápita no cubren el valor de la LP se consideran en situación de pobreza, mientras que las familias cuyos ingresos no cubren el valor de la CBA se encuentran en situación de indigencia, es decir de pobreza extrema. Es interesante comprobar que las diferencias que se obtienen en la estimación de la LP, y por lo tanto en las mediciones de pobreza al considerar diferentes metodologías de actualización, son significativas. Como se señaló anteriormente, la CEPAL opta por actualizar los precios de los rubros integrantes de la CBA para un determinado período y suponer que la relación entre gastos totales y gastos alimentarios es siempre dos. En este trabajo se optó por actualizar todos los rubros integrantes de la LP, tanto los de la CBA como los llamados gastos no alimentarios (salud, vivienda, enseñanza, esparcimiento, etc.). Esta aproximación permite reflejar los cambios en los precios relativos y la verdadera relación entre gastos totales y gastos alimentarios. En noviembre de 1994, fecha en que se realizó la EGIH, el coeficiente de Orshansky era 2.99 para Montevideo y 2.65 para el Interior Urbano. Al final del período analizado (diciembre de 1997) el valor de este coeficiente era 3.24 y 2.89 respectivamente, es decir difieren significativamente del coeficiente de dos considerado por CEPAL. El siguiente gráfico muestra la magnitud y evolución de los coeficientes de Orshansky para Montevideo y el Interior Urbano que surgen de actualizar la LP por subrubro.

10 Una limitación de la metodología es que el Indice de Precios al Consumo se releva en nuestro país solamente en Montevideo, es decir que se está actualizando el valor de la LP del Interior Urbano (que fue correctamente valorado a los precios implícitos para el Interior Urbano que surgen de la EGIH) con las variaciones de precios correspondientes a Montevideo.

COEFICIENTE DE ORSHANSKY

2,00

2,20

2,40

2,60

2,80

3,00

3,20

3,40

Montevideo Interior Urbano

21

Los resultados de las mediciones realizadas se presentan en el siguiente cuadro: Cuadro 5. Hogares y personas por debajo de la LP absoluta (en porcentaje)

HOGARES PERSONAS Montevideo Interior Total Montevideo Interior Total

1990 21,50 19,45 20,45 28,78 27,92 28,33 1991 16,75 17,39 17,06 22,89 25,24 24,07 1992 14,37 15,60 14,99 20,88 23,43 22,18 1993 12,50 14,77 13,61 18,11 22,71 20,43 1994 12,33 13,20 12,76 18,47 20,21 19,36 1995 14,51 14,81 14,66 21,30 21,97 21,65 1996 15,43 15,53 15,48 22,24 23,52 22,90 1997 16,00 15,80 15,90 23,56 24,16 23,87

Fuente: elaborado en base a ECH. Pueden distinguirse dos sub-períodos dentro del período analizado. Entre 1990 y 1994 cae la cantidad de hogares y de personas en situación de pobreza tanto en Montevideo como en el Interior Urbano. Las siguientes gráficas permiten visualizar claramente la evolución de la incidencia de la pobreza en el período considerado:

EVOLUCION DE LA POBREZA(hogares)

10%

12%

14%

16%

18%

20%

22%

24%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Montevideo Interior Urbano Total país urbano

EVOLUCION DE LA POBREZA(personas)

18%

20%

22%

24%

26%

28%

30%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Montevideo Interior Urbano País urbano

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Las diferencias entre Montevideo y el Interior Urbano en cuanto a porcentaje de hogares pobres en cada región tienden a desaparecer: al final del período en ambas regiones existe alrededor de un 16% de hogares pobres. Esto se explica por la evolución del ingreso medio en ambas regiones y por la evolución en la distribución del ingreso, ambas variables fueron más favorables para el Interior Urbano. Sin embargo, a pesar de presentar la misma evolución en ambas regiones, y de la disminución del diferencial, el porcentaje de personas pobres sigue siendo un poco superior en el Interior Urbano a final del período, es decir que los hogares en situación de pobreza en el Interior Urbano son de mayor tamaño. Con respecto a la indigencia, es decir aquellos hogares o personas que se consideran en situación de pobreza extrema ya que sus ingresos no alcanzan a cubrir el costo de la CBA, se constata que el peso de la misma es pequeño a lo largo de todo el período, y su evolución difiere de la incidencia de la pobreza, ya que en 1997 cae el porcentaje de hogares y personas en situación de pobreza extrema tanto en Montevideo como en el Interior Urbano.(cuadro 6) Cuadro 6. Hogares y personas en situación de indigencia (en porcentaje)

HOGARES PERSONAS Montevideo Interior Total Montevideo Interior Total 1990 1,92 2,75 2,34 3,61 4,90 4,28 1991 1,43 2,02 1,72 2,49 3,46 2,98 1992 1,05 1,43 1,24 2,00 2,66 2,34 1993 0,53 1,37 0,94 0,99 2,60 1,80 1994 0,77 1,02 0,89 1,49 1,71 1,60 1995 0,84 1,12 0,98 0,69 2,02 1,40 1996 1,14 1,00 1,07 2,11 1,94 2,03 1997 0,77 0,89 0,83 1,52 1,66 1,60

Fuente: elaborado en base a ECH. Pobreza medida con la LP relativa Otra medida que se suele utilizar para medir la pobreza es la línea de pobreza relativa. Es también un indicador de la incidencia de la pobreza, pero en este caso se considera pobres a los hogares cuyos ingresos son inferiores a un nivel que se considera el mínimo indispensable, y que se define en función de algún estadístico representativo de la distribución del ingreso de la sociedad, por lo que se aproxima más a un indicador de distribución del ingreso. En este trabajo se tomó como línea de pobreza relativa la mitad del ingreso promedio de los hogares, y esta línea de pobreza relativa fue calculada para cada mes del período analizado. Como se mencionó anteriormente, una limitación importante de la utilización del ingreso per cápita del hogar para medir el nivel de vida de los hogares es que el mismo implica una homogeneización de los requerimientos de los distintos miembros del hogar, sin distinguir sexo y edad. Considerando esta limitación se realizó una medida relativa adicional, considerando como línea de pobreza la mitad del ingreso equivalente promedio de los hogares. El ingreso equivalente del hogar se calculó utilizando las escalas de la OCDE11 .

11 La escala de equivalencia de la OCDE consiste en dar un peso de 1 al primer adulto del hogar, 0.7 el resto de los adultos, y 0.4 a los menores.

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Como se aprecia en los cuadros siete y ocho, el porcentaje de hogares y personas con ingresos menores que el 50 % del ingreso promedio, ya sea medido a través del ingreso per cápita como del ingreso equivalente, es considerablemente elevado, y se mantiene relativamente estable en el período, ya que las variaciones que se producen son relativamente de pequeña magnitud y se reflejan principalmente en las medidas relativas a personas. Esta estabilidad del indicador refleja la estabilidad de la distribución del ingreso ya constatada en trabajos anteriores (Vigorito 1998). Cuadro 7. Hogares y personas por debajo de la LP relativa medida como el 50% del ingreso per cápita promedio (en porcentaje )

HOGARES PERSONAS Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total

1990 27,89 24,41 26,11 35,82 33,35 34,54 1991 26,53 23,61 25,08 34,22 32,67 33,44 1992 21,71 24,15 22,93 28,68 34,08 31,44 1993 24,26 23,26 23,77 32,16 33,54 32,86 1994 26,45 23,43 24,64 35,05 32,79 33,90 1995 27,40 23,47 25,39 36,37 32,50 34,33 1996 27,82 23,55 25,66 36,89 33,44 35,10 1997 28,44 23,73 26,04 38,23 34,14 36,10

Fuente: elaborado en base a ECH. Cuadro 8. Hogares y personas por debajo de la LP relativa medida como el 50 % del ingreso equivalente promedio (en porcentaje)

HOGARES PERSONAS Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total

1990 25,04 21,53 23,24 30,04 27,39 28,66 1991 23,36 20,41 21,91 27,93 26,22 27,07 1992 23,39 20,10 21,74 28,69 26,58 27,61 1993 21,05 19,41 20,25 26,02 26,35 26,19 1994 23,67 19,57 21,65 29,40 25,93 27,64 1995 24,21 19,93 22,02 30,47 26,01 28,13 1996 24,88 19,84 22,33 31,09 26,49 28,71 1997 23,44 20,03 21,70 29,96 27,20 28,52

Fuente: elaborado en base a ECH. Evolución de la pobreza por región En un trabajo anterior de Arim, Furtado y Rama (1996) se calculó, basado en la EGIH 1994-1995, el valor de la línea de pobreza para cuatro regiones del Uruguay12. El cálculo se realizó tomando los precios implícitos de cada región. En este trabajo se actualizaron los valores de esas líneas de pobreza regionales para el período 1990-1997, con la limitación de que el índice utilizado para esta actualización es el IPC, que releva precios en Montevideo. La región 1 comprende Rivera, Artigas, Cerro Largo y Tacuarembó; la región 2 Maldonado; la región 3 Colonia, Canelones, Lavalleja, Paysandú, Flores y Forida, y la región 4 Durazno, Salto, Rocha, Río Negro, San José, Treinta y Tres, Soriano. El análisis regional permite captar la heterogeneidad de situaciones, aunque la evolución por región presenta comportamientos más similares entre sí. En la región 1, integrada por los departamentos del norte del país, es donde la incidencia de la pobreza es más elevada, seguida

12 Las regiones fueron construidas con la metodología de clusters, utilizando una serie de variables socio-económicas para el agrupamiento.

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por las regiones 3 y 4, donde las magnitudes son similares. La región 2, representada por Maldonado, es la de menor incidencia de la pobreza. En las regiones 2 y 3 la evolución es similar a la encontrada al analizar el Interior Urbano en conjunto, con caída de la pobreza hasta el año 1994 e incremento a partir de allí, aunque sin volver a los elevados porcentajes de inicio del período. Las regiones 1 y 4 se diferencian por el comportamiento del último año, ya que en la primera la pobreza cae en 1997 y en la segunda se mantiene constante. (cuadro 9) Cuadro 9. Hogares y personas por debajo de la LP absoluta por región (en porcentaje)

HOGARES Región 1 Región 2 Región 3 Región 4

1990 28,02 16,05 23,11 23,99 1991 23,84 16,68 17,73 20,95 1992 21,91 11,00 16,20 14,13 1993 20,40 9,93 12,89 18,38 1994 17,98 6,05 12,19 15,60 1995 19,85 11,47 14,64 17,10 1996 20,20 12,24 15,96 16,22 1997 18,78 13,28 16,36 16,22

PERSONAS 1990 39,63 21,12 30,97 34,53 1991 33,15 22,86 25,86 30,42 1992 31,18 14,44 24,47 22,52 1993 29,14 15,14 20,82 27,79 1994 26,44 8,30 18,54 24,11 1995 28,66 16,16 21,68 25,38 1996 29,17 17,02 23,71 25,55 1997 28,08 19,31 24,74 25,42

Fuente: elaborado en base a ECH. También se analizó la incidencia de la pobreza a nivel regional utilizando líneas de pobreza relativa para cada región, construidas a partir del ingreso per cápita y del ingreso equivalente. Los resultados se presentan en el anexo 2. Brechas de pobreza Las brechas de pobreza logran superar algunas de las limitaciones del indicador H, es decir el porcentaje de hogares o personas con ingresos per cápita inferiores a la línea de pobreza. El cuadro 10 muestra la evolución de este indicador, tanto para personas como para hogares, en el período analizado: Cuadro 10. Brechas de pobreza (en porcentaje)

HOGARES Montevideo Interior Total

1990 5,93 5,32 5,60 1991 4,83 4,84 4,87 1992 4,14 4,37 4,27 1993 3,20 4,30 3,70 1994 3,48 3,91 3,68 1995 4,38 4,40 4,38 1996 5,11 4,86 5,00 1997 5,15 4,81 4,99

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PERSONAS

Montevideo Interior Total 1990 8,79 8,35 8,44 1991 7,15 7,57 7,34 1992 6,58 7,16 6,84 1993 4,99 7,06 5,90 1994 5,64 6,24 5,90 1995 7,00 6,94 6,91 1996 8,00 7,83 7,87 1997 8,18 7,86 7,96

Fuente: elaborado en base a ECH. La severidad de la pobreza, que es captada a través de este indicador, desciende hasta 1993, se estabiliza en 1993 y 1994, se incrementa en el 95 y 96 y se mantiene constante en 1997 si consideramos el total de hogares del país urbano. En Montevideo las brechas de pobreza comienzan a crecer en el año 1994, mientras que en el Interior el aumento se verifica recién a partir de 1995. También el comportamiento es diferente en el último año, mientas que en Montevideo aumentan levemente en el Interior Urbano descienden también levemente, lo que se traduce en la constancia a nivel de todo el país. La distribución del ingreso entre los pobres Tanto en Montevideo como en el Interior Urbano se evidencia una mejora en la distribución del ingreso entre los hogares y personas pobres. El índice de Gini para los hogares del total del país urbano pasa de 0.248 a 0.218, lo que implica una caída considerable, más aún a la luz de la estabilidad de esta variable para el caso uruguayo. Si consideramos las personas, el índice para el total del país urbano pasa de 0.258 a 0.225. La distribución del ingreso más igualitaria entre los pobres al final del período se da especialmente en el Interior del país, donde la caída del índice de Gini es de mayor magnitud. Cuadro 11. Indice de Gini para los hogares y personas pobres

HOGARES Montevideo Interior Total

1990 0,219 0,225 0,248 1991 0,196 0,198 0,237 1992 0,190 0,190 0,235 1993 0,169 0,187 0,231 1994 0,174 0,178 0,228 1995 0,183 0,176 0,226 1996 0,190 0,168 0,226 1997 0,176 0,166 0,218

PERSONAS Montevideo Interior Total

1990 0,232 0,229 0,258 1991 0,207 0,209 0,246 1992 0,199 0,203 0,246 1993 0,179 0,196 0,240 1994 0,186 0,185 0,233 1995 0,197 0,185 0,234 1996 0,207 0,179 0,234 1997 0,188 0,176 0,225

Fuente: elaborado en base a ECH.

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Indice de Sen El indicador propuesto por Sen es una combinación de la incidencia de la pobreza, la brecha de ingresos y el índice de Gini, es decir que no sólo mide la cantidad de hogares y personas en situación de pobreza, sino que también toma en cuenta la severidad de esa pobreza y la distribución del ingreso entre los pobres. Cuadro 12. Indice de Sen (en porcentaje)

HOGARES Montevideo Interior Total

1990 9,33 8,51 9,28 1991 7,17 7,33 7,76 1992 6,09 6,50 6,79 1993 4,77 6,25 5,99 1994 5,02 5,56 5,75 1995 6,24 6,23 6,71 1996 7,07 6,65 7,37 1997 7,06 6,63 7,36

PERSONAS Montevideo Interior Total

1990 13,44 12,84 13,58 1991 10,40 11,27 11,45 1992 9,43 10,46 10,62 1993 7,34 10,13 9,38 1994 8,03 8,82 9,04 1995 9,83 9,72 10,36 1996 10,95 10,63 11,39 1997 11,08 10,72 11,54

Fuente: elaborado en base a ECH. Al analizar la evolución de este indicador, tanto a nivel de hogares como de personas, se constata que la situación en lo referente a la pobreza presentó una mejora entre el año 1990 y 1994. En 1995 y 1996 el índice de Sen aumenta, lo que señala un empeoramiento de la situación. Es interesante destacar que en el último año considerado, 1997, el indicador se mantiene estable, lo que indica que aunque aumentó el número de hogares y personas pobres, como se señaló anteriormente, la relativa estabilidad de la severidad de la pobreza (medida a través de las brechas de ingresos) y la mejora en la distribución del ingreso entre los pobres resultaron en la constancia del índice de Sen. Indice de Foster, Geer y Thorbecke El indicador propuesto por estos autores es descomponible, satisface las propiedades básicas propuestas por Sen e implica un concepto de privación relativa. Este indicador, al calcularse para un α =2, asigna mayor peso a los hogares con ingresos más alejados de la línea de pobreza. La evolución del indicador al considerar el total tanto de hogares como de personas, muestra una caída hasta el año 1994, lo que significa que aún ponderando más las carencias de ingresos de los más pobres, la situación en lo referente a la pobreza tuvo una mejora entre 1990 y 1994, y un posterior deterioro a partir de ese año.

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Cuadro 13. Indice de Foster, Geer y Thorbecke, α=2 (en porcentaje)

HOGARES PERSONAS Mdeo Interior Total Mdeo Interior Total

1990 2,73 2,23 2,48 4,39 3,74 4,05 1991 2,20 2,25 2,23 3,42 3,68 3,55 1992 1,91 2,03 1,97 3,35 3,49 3,42 1993 1,38 2,02 1,69 2,25 3,46 2,86 1994 1,52 1,72 1,62 2,59 2,82 2,71 1995 2,04 2,00 2,02 3,45 3,27 3,35 1996 1,99 2,11 2,05 3,39 3,55 3,47 1997 2,73 2,04 2,38 4,47 3,47 3,95

Fuente: elaborado en base a ECH. El deterioro de la situación tanto en Montevideo como en el Interior Urbano se evidencia a partir de 1994, y es especialmente notorio en el último año en Montevideo, ya que retorna a valores similares a los de principios del período analizado. Por otro lado, en el último año la situación mejora para el Interior Urbano. Como síntesis de este capítulo, podemos destacar que en los primeros años de la década del noventa el país experimentó una reducción de la pobreza, pero esta situación se revierte a partir de 1994. Esta conclusión se repite al considerar diferentes indicadores. Si consideramos la pobreza absoluta, la situación al final del período es mejor que al comienzo. Los indicadores de pobreza relativa señalan que la situación es similar en las puntas del período analizado. El índice de Sen muestra estabilidad para los años 1996 y 1997, esto se explica principalmente por la mejora en la distribución del ingreso entre los pobres. Sin embargo el índice FGT, que pondera más las deficiencias de ingresos de los más pobres, muestra un deterioro para el último año analizado.

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PERFIL DE LOS HOGARES Y PERSONAS POBRES Los hogares en situación de pobreza La mitad de los hogares en situación de pobreza están formados por pareja e hijos, mientras que un porcentaje considerable (alrededor del 30%) lo constituyen hogares extendidos13. No hay variaciones considerables en este aspecto en el período considerado, aunque se constata incremento de la importancia relativa de los hogares extendidos14. (cuadro 14) Cuadro 14. Composición de los hogares en situación de pobreza

1991 1994 1997 Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total

Unipersonal 2,5% 0,9% 3,4% 1,5% 0,6% 2,1% 1,7% 0,7% 2,4% Pareja sola 3,2% 2,2% 5,4% 2,2% 1,5% 3,7% 1,7% 1,5% 3,2% Pareja e hijos 25,1% 27,7% 52,8% 26,1% 27,6% 53,6% 24,0% 25,8% 49,9% Jefe e hijos 3,9% 4,3% 8,3% 4,6% 5,6% 10,2% 5,2% 6,3% 11,5% Extendido 14,2% 13,5% 27,7% 13,4% 14,6% 28,0% 15,4% 14,9% 30,3% Compuesto 1,1% 1,4% 2,4% 1,2% 1,2% 2,4% 1,4% 1,4% 2,7% Total 50,0% 50,0% 100,0% 48,9% 51,1% 100,0% 49,4% 50,6% 100,0% Fuente: elaborado en base a la ECH. El cuadro 15 permite apreciar las diferentes situaciones según la composición de los hogares. Se comprueba que, con excepción de los hogares unipersonales y los hogares compuestos por parejas solas, las tasas específicas de pobreza son elevadas. Esta información complementa la presentada en el cuadro anterior; permite saber que los hogares compuestos por jefe e hijos, a pesar de tener un peso escaso entre los hogares pobres (11,5% en 1997), presentan altas tasas específicas de pobreza. Lo mismo sucede al analizar los hogares compuestos. Las tasas más elevadas se presentan en los hogares extendidos, que probablemente fueron conformados para aprovechar las economías de escala existentes en ciertos gastos de los hogares. Cuadro 15.Tasas específicas de pobreza según tipo de hogar (en porcentaje)

1991 1994 1997 Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total Mdeo. Interior Total

Unipersonal 5,9 2,2 4,2 2,4 1,2 1,8 3,4 1,4 2,4 Pareja sola 6,3 4,5 5,4 3,2 2,4 2,8 3,4 2,9 3,1 Pareja e hijos 22,4 23,9 23,2 17,7 18,4 18,1 22,7 22,3 22,5 Jefe e hijos 15,4 18,5 16,9 13,4 16,3 14,8 17,7 20,9 19,3 Extendido 22,9 24,2 23,5 17,3 18,7 18,0 23,7 22,1 22,9 Compuesto 17,3 29,8 22,7 15,7 19,0 17,2 17,7 26,1 21,1 Total 16,7 17,4 17,1 12,3 13,2 12,8 16,0 15,8 15,9 Fuente: elaborado en base a la ECH.

13 Se denomina hogares unipersonales a los conformados por una sola persona, suele agruparse como hogares nucleares a los formados por pareja sola, pareja e hijos o jefe e hijos, y hogar extendido es aquel constituido por un hogar nuclear y uno o más parientes. Hogar compuesto es el formado por cualquiera de los anteriores más una o más personas que no son parientes del resto de los integrantes. 14 Es interesante comprobar la diferencia entre la composición de los hogares pobres y la composición del total de hogares. En 1997 el peso de los diferentes tipos de hogares en el total es el siguiente: unipersonales 16%, pareja sola 16,2%, pareja e hijos 35,3%, jefe e hijos 9,5%, extendido 21% y compuesto 2%.

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Actualmente, los hogares integrados por jefe e hijos son en su mayoría hogares con jefatura femenina. En 1997 el 89% de los hogares en situación de pobreza compuestos por jefe e hijos son de jefatura femenina. La tasa específica de pobreza de los hogares formados por jefe mujer e hijos es algo superior a la tasa de pobreza del conjunto de la economía, aunque no se diferencia demasiado de ésta. (cuadro 16) Una posible explicación es que estos hogares con jefatura femenina son hogares de mujeres divorciadas que tienen un ingreso relativamente bueno, ya que de lo contrario optarían por alguna estrategia de supervivencia (volver al hogar paterno, hogar compuesto o extendido, etc.). Cuadro 16. Tasa específica de pobreza de los hogares con jefatura femenina.1997 (en porcentaje)

Montevideo Int. Urbano Total 1991 16,22 19,48 17,79 1994 13,83 16,97 15,39 1997 17,67 22,07 19,84

Fuente: elaborado en base a la ECH. Las personas en situación de pobreza Las tasas específicas de pobreza por sexo son menores para las mujeres, como ilustra el cuadro 17. Esto se vincula estrechamente con la edad de las mujeres, ya que las tasas de pobreza específicas son menores para los de mayor edad, y las mujeres tienen una esperanza de vida mayor que los hombres. Cuadro 17. Población en situación de pobreza por sexo (en porcentaje)

% del total Tasa específica de pobreza Hombres Mujeres Hombres Mujeres

1991 47,80 52,20 24,35 23,68 1994 48,25 51,75 19,87 18,82 1997 48,28 51,72 24,18 23,00

Fuente: elaborado en base a la ECH. Como muestra el cuadro 18, un altísimo porcentaje de la población en situación de pobreza lo constituyen personas jóvenes. Así, más del 60% de las personas pobres son menores de 30 años, y el porcentaje más alto de personas en situación de pobreza son menores de 14 años. La información también indica que muchos de los jóvenes logran superar la situación de pobreza a lo largo de su vida, lo que parecería fundamentar la hipótesis que relaciona la situación de pobreza con el ciclo de vida. Cuadro 18. Población en situación de pobreza por edad (en porcentaje)

0-5 6- 14 15-29 30-49 50-64 64 y más Total 1991 15,34 24,54 22,28 22,95 8,85 6,03 100,00 1994 15,98 25,18 23,03 22,66 8,14 5,01 100,00 1997 13,78 23,51 24,69 23,42 9,11 5,50 100,00

Fuente: elaborado en base a la ECH. La importancia del problema de la pobreza entre los jóvenes, y específicamente entre los niños, se constata al analizar las tasas específicas de pobreza por edad. (cuadro 19)

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Cuadro 19. Tasas específicas de pobreza por tramo de edad (en porcentaje)

0-5 6-14 15-29 30-49 50-64 64 y más Total 1991 40,93 39,09 25,12 22,55 13,01 10,42 24,07 1994 36,40 34,41 20,51 17,81 9,81 6,41 19,36 1997 45,67 39,36 25,98 22,89 13,20 8,04 23,87

Fuente: elaborado en base a la ECH. Con respecto a la educación, las tasas brutas de escolarización15 de la población pobre son inferiores a las del total de la población, con excepción de la correspondiente a la educación primaria. La tasa bruta de escolarización del nivel preescolar, a pesar de que presenta una tendencia creciente en el período, es siempre inferior a la que corresponde a la población total. Además es significativamente inferior en el Interior del país que en Montevideo, y no alcanza nunca el nivel de cobertura. La tasa bruta de escolarización correspondiente al nivel de enseñanza primaria se asemeja más entre los dos grupos, aunque es superior para la población en situación de pobreza (cuadros 20 y 21). Esto se explica por las mayores tasas de repetición en este grupo. La tasa bruta de escolarización correspondiente al nivel secundario es muy inferior en la población en situación de pobreza, y además no presenta la misma tendencia ascendente que la de la totalidad de la población en el período considerado. Cuadro 20. Tasas brutas de escolarización de la población pobre (en porcentaje)

Preescolar Primaria Secundaria 1991 Montevideo 47,67 115,61 67,51

Interior 28,32 115,18 56,11 1994 Montevideo 45,98 114,68 60,18

Interior 29,52 113,99 51,80 1997 Montevideo 50,94 112,17 66,47

Interior 43,43 110,49 57,48 Fuente: elaborado en base a la ECH. Cuadro 21.Tasas brutas de escolarización del total de la población (en porcentaje)

Preescolar Primaria Secundaria 1991 Montevideo 68,67 110,06 93,12

Interior 46,52 110,27 78,22 1994 Montevideo 64,72 108,63 91,14

Interior 47,45 108,87 76,81 1997 Montevideo 68,81 108,62 96,93

Interior 56,28 108,36 84,11 Fuente: elaborado en base a la ECH. La población en situación de pobreza presenta menos años de escolaridad que el total de la población. (cuadro 22). Los diferenciales oscilan entre el -30% (escolaridad promedio de la población pobre/escolaridad promedio de la población) en Montevideo, y son algo menores para el Interior. Los grandes diferenciales en cuanto a años de escolarización se mantienen si consideramos la población económicamente activa, y también se mantiene la menor distancia entre la escolaridad del total de la PEA y de la PEA en situación de pobreza en el Interior del

15 La tasa bruta de escolarización se define como el ratio entre las personas que asisten a centros de enseñanza en un cierto nivel (preescolar, primaria, secundaria) y el total de personas que tienen la edad correspondiente para asistir a ese nivel de enseñanza (3-5 para preescolar, 6-11 para primaria y 12-17 para secundaria).

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país. Claramente la población en situación de pobreza presenta una menor acumulación de capital humano, lo que dificulta la potencial superación de esta situación. Los jefes de hogares pobres tienen en promedio alrededor de dos años menos de escolaridad que el total de jefes de hogar en Montevideo, mientras que en el Interior la diferencia es menor. En cuanto al sexo, el diferencial de escolaridad es mayor entre las mujeres jefas de hogar. Cuadro 22. Años de escolaridad.

Población total Población pobre Diferenciales Montevideo Interior Montevideo Interior Montevideo Interior

1991 7.12 5.83 5 4.47 -29.78% -23.33% 1994 7.34 5.86 4.98 4.38 -32.15% -25.26% 1997 7.68 6.12 5.39 4.7 -29.82% -23.20%

Población Económicamente Activa PEA pobre Montevideo Interior Montevideo Interior Montevideo Interior

1991 9.16 7.75 7.02 6.34 -23.36% -18.19% 1994 9.47 7.93 7.22 6.4 -23.76% -19.29% 1997 9.83 8.13 7.05 6.17 -28.28% -24.11%

Jefes de hogar Jefes de hogar pobres Montevideo Interior Montevideo Interior Montevideo Interior

1991 8.09 6.09 6.2 5.13 -23.36% -15.76% 1994 8.35 6.1 6.41 5.3 -23.23% -13.11% 1997 8.72 6.32 6.62 5.69 -24.08% -9.97% Jefes de hogar por sexo Jefes de hogar por sexo

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres 1991 7.26 6.6 5.86 4.88 -19.28% -26.06% 1994 7.45 6.64 6 5.22 -19.46% -21.39% 1997 7.62 7.06 6.31 5.64 -17.19% -20.11%

Fuente: elaborado en base a ECH. Pobreza y mercado laboral16 Casi el 37% de la población en situación de pobreza es población que no está en edad de trabajar (Pnet), es decir menores de 14 años. El 25% son inactivos, y el resto integra la población económicamente activa, representando los ocupados un 30% de la población en situación de pobreza y los desocupados un 8,5%. (cuadro 23). Las tasas más altas de pobreza se registran entre la población que no está en edad de trabajar, es decir los menores de 14 años, y los desocupados.( cuadro 24). Cuadro 23. Clasificación de la población en situación de pobreza.1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Pnet 15,7 20,8 36,6 Inactivo 11,8 13,2 24,9 Desocupado 4,7 3,8 8,5 Ocupado 15,1 14,9 30,0 Total 47,3 52,7 100,0 Fuente: elaborado en base a ECH.

16 En todos los casos el análisis se realizó para los años 1991, 1994 y 1997, pero la mayoría de los cuadros se presentan para 1997 ya que los resultados evidencian gran estabilidad.

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Cuadro 24. Tasas específicas de pobreza..1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Pnet 42,93 41,45 42,07 Inactivo 18,74 16,90 17,72 Desocupado 41,89 34,60 38,29 Ocupado 17,96 17,33 17,64 Fuente: elaborado en base a ECH. Si consideramos la tasa de desocupación específica del grupo de población pobre17, comprobamos que la misma presenta una tendencia creciente y además está muy por encima de la tasa de desocupación que corresponde al total de la población. (cuadro 25). Cuadro 25.Tasa de desocupación

Toda la población

Población pobre

1991 8,9 % 17,93% 1994 9,2 % 20,28% 1997 11,3 % 22,12%

Fuente: elaborado en base a ECH. El cuadro 26 muestra la categoría ocupacional a la que pertenece el 30% de la población pobre que se encuentra ocupada. Los ocupados en situación de pobreza son principalmente asalariados privados, aunque también es significativo el peso de los cuenta propistas. Los trabajadores por cuenta propia sin local presentan tasas de pobreza muy elevadas (cuadro 27). Cabe señalar la baja incidencia de la pobreza entre los asalariados públicos. Cuadro 26. Ocupados en situación de pobreza, según categoría ocupacional.1997 (en porcentaje). Montevideo Interior País Urbano Empleado u obrero privado 31,2 29,5 60,7 Empleado u obrero público 4,6 4,8 9,4 Miembro de cooperativa 0,1 0,0 0,1 Patron con personal 0,6 0,3 1,0 Cuenta propia sin local 6,6 7,7 14,3 Cuenta propia con local 6,0 6,5 12,5 Trab.fliar no remunerado 1,2 0,8 1,9 Otros no remunerados 0,1 0,0 0,1 Total 50,4 49,6 100,0 Fuente: elaborado en base a ECH.

17 Esta tasa se calcula como el cociente entre la población desocupada dentro de la población en situación de pobreza y la población económicamente activa de este grupo.

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Cuadro 27.Tasas específicas de pobreza entre los ocupados, por categoría ocupacional.1997 (en porcentaje).

Montevideo Interior Total Empleado u obrero privado 19,30 20,22 19,74 Empleado u obrero público 9,70 8,99 9,33 Miembro de cooperativa 10,64 7,14 9,68 Patron con personal 4,45 3,24 3,95 Cuenta propia sin local 40,35 33,40 36,29 Cuenta propia con local 16,93 13,89 15,20 Trab.fliar no remunerado 30,46 12,00 18,78 Otros no remunerados 8,57 8,33 8,47 Total 17,96 17,33 17,64 Fuente: elaborado en base a ECH. Se analizó la condición de pobreza de los ocupados según su rama de actividad (de acuerdo con la clasificación CIIU). Un alto porcentaje de los ocupados en situación de pobreza pertenece al sector servicios, seguido en importancia por comercio, restaurantes y hoteles y por la industria manufacturera, como muestra el cuadro 28. Las tasas específicas de pobreza entre los ocupados según la rama de actividad de su ocupación principal se presentan en el cuadro 29, la mayor incidencia de la pobreza se da en los ocupados en la construcción y en la agricultura. Cuadro 28. Población ocupada en situación de pobreza, por rama de actividad.1997(en porcentaje)

Montevideo Interior Total Agricultura, caza, silvicultura y pesca 0,83 4,03 4,86 Minas y Canteras 0,03 0,09 0,12 Industria Manufacturera 8,73 8,02 16,74 Electricidad, gas y agua 0,59 0,63 1,23 Construcción 2,44 4,27 6,71 Comercio, restaurantes y hoteles 10,03 10,00 20,03 Transporte, almac. y comunicaciones 3,32 2,63 5,94 Estab. Financieros y serv. a empresas 4,38 1,93 6,31 Servicios comunales, soc. y personales 19,12 18,93 38,05 Total 49,48 50,53 100,00 Fuente: elaborado en base a ECH. Cuadro 29. Tasas específicas de pobreza de la población ocupada, por rama de actividad.1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Agricultura, caza, silvicultura y pesca 26,85 27,25 27,20 Minas y Canteras 0,00 20,83 16,13 Industria Manufacturera 19,48 17,99 18,77 Electricidad, gas y agua 7,14 8,54 7,86 Construcción 42,65 26,83 32,57 Comercio, restaurantes y hoteles 19,34 12,89 16,12 Transporte, almac. y comunicaciones 17,67 16,13 17,00 Estab. Financieros y serv. a empresas 5,45 3,80 4,95 Servicios comunales, soc. y personales 16,28 16,97 16,62 Total 17,96 17,33 17,64 Fuente: elaborado en base a ECH.

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Con el objetivo de profundizar en el conocimiento de la inserción laboral de la población pobre, se analizaron las categorías de precariedad e informalidad18. Estas categorías intentan reflejar la calidad de los empleos de aquellos que están ocupados, como forma de aproximarse al deterioro de la situación del empleo que ha tenido lugar a nivel mundial en los últimos años. El concepto de precariedad del empleo tiende a definirse por oposición al llamado “empleo típico”, que es el que se realiza para un único empleador, en régimen de jornada completa, por un período en general indefinido, al amparo de las normas vigentes. Un empleo precario presenta al menos una de las siguientes características: inestabilidad o transitoriedad debido a la ausencia de un contrato de trabajo indefinido, e inseguridad en términos de falta de cobertura por la seguridad social y beneficios sociales (Llambí 1999). De la población objetivo para la que se define la precariedad, es decir asalariados privados y familiares no remunerados en situación de pobreza, el 62.8% tiene una inserción precaria en el mercado laboral en el año 1997 (cuadro 30). La incidencia de la precariedad es mayor en el Interior del país que en Montevideo, y a su vez la falta de cobertura de salud es sin lugar a dudas la característica predominante de los trabajadores precarios. Cuadro 30 .Precariedad en la población pobre (% de asalariados privados y familiares no remunerados).1997.

Montevideo Interior Total Sin cobertura de salud 24,9 31,3 56,3 Empleo poco estable 1,8 1,7 3,5 Familiar no remunerado 1,8 1,3 3,1 Trabajadores precarios 28,6 34,3 62,8 Trabajadores no precarios 23,1 14,1 37,2 Total de asalariados privados y familiares no remunerados

51,7 48,3 100,0

Fuente: elaborado en base a ECH. Para dimensionar correctamente el fenómeno es interesante considerar el peso de los trabajadores precarios en el total de ocupados en situación de pobreza. Como se aprecia en el cuadro 31, el 40% de los ocupados pobres son trabajadores precarios. Cuadro 31. Precariedad en la población pobre (% de población ocupada).1997.

Montevideo Interior Total Sin cobertura de salud 15,6 19,6 35,2 Empleo poco estable 1,1 1,0 2,2 Familiar no remunerado 1,2 0,8 1,9 Ocupados precarios 17,9 21,5 39,4 Ocupados no precarios 32,5 28,2 60,6 Total ocupados 50,4 49,6 100,0 Fuente: elaborado en base a ECH. Es interesante recordar que en el año 1997 si consideramos la población en su conjunto, el 17,5% del total de ocupados posee un trabajo precario (cuadro 32), lo que señala que la precariedad afecta críticamente a los ocupados pobres, que presentan mayor incidencia de esta forma de inserción laboral.

18 Ver nota 3.

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Cuadro 32 .Precariedad en la población total.1997. Sin cobertura de salud 14,7 Empleo poco estable 1,0 Familiar no remunerado 1,8 Ocupados precarios 17,5 Ocupados no precarios 82,5 Total ocupados 100 Fuente: Llambí (1999) Con respecto a la informalidad, del total de ocupados en 1997, un 29,3% eran trabajadores informales, siendo mayor la importancia el fenómeno entre los trabajadores del Interior del país. Si consideramos la incidencia de la informalidad entre los ocupados pobres, constatamos que en 1997 un 38% de los ocupados pobres tenían una inserción informal en el mercado de trabajo, y se repite la mayor importancia de este fenómeno en el Interior del país. (cuadro 34) Resulta interesante destacar, por un lado que la inserción informal en el mercado de trabajo no parece ser una característica tan distintiva de los ocupados pobres como en el caso de la precariedad, donde la diferencia entre la incidencia del fenómeno a nivel de la población total y a nivel de la población pobre era más significativa. Además se destaca el crecimiento en la importancia de la inserción informal de los trabajadores pobres en el período analizado. Cuadro 33. Ocupados informales en el total de ocupados. Población total (en porcentaje)

Montevideo Interior Total 1991 23,8 25,4 26,1 1994 24,7 29,1 28,3 1997 24,8 34,4 29,3

Fuente: elaborado en base a ECH. Cuadro 34. Ocupados informales en el total de ocupados. Población pobre (en porcentaje)

Montevideo Interior Total 1991 29,7 30,5 31,0 1994 32,1 37,9 34,5 1997 36,7 39,0 38,1

Fuente: elaborado en base a ECH. Los siguientes cuadros muestran la estructura de la población total ocupada y de la población pobre ocupada, según la condición de informalidad. Se presentan por separado los trabajadores del sector agropecuario y los del servicio doméstico, ya que los mismos no integran la categoría de trabajadores informales por definición Cuadro 35. Estructura de los ocupados. Población total, 1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Trabajadores formales 67,5 49,8 58,5 Trabajadores agropecuarios 1,7 8,0 4,9 Trabajadores informales 24,8 33,7 29,3 Servicio doméstico 6,0 8,5 7,3 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaborado en base a ECH.

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Cuadro 36. Estructura de los ocupados. Población pobre, 1997 (en porcentaje).

Montevideo Interior Total Trabajadores formales 48,8 31,9 40,4 Trabajadores agropecuarios 2,5 12,5 7,5 Trabajadores informales 36,7 39,5 38,1 Servicio doméstico 12,1 16,0 14,0 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaborado en base a ECH. Dentro de los trabajadores informales, el mayor peso corresponde a los trabajadores por cuenta propia, seguidos por los asalariados y cooperativistas. No hay grandes diferencias entre el total de la población y la población pobre, aunque como es de esperar los patrones informales pierden peso al considerar la población pobre. Cuadro 37.Tipo de informalidad. Población total, 1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Informales patrones 6,78 4,50 5,46 Informales asalariados y coop. 34,11 34,04 34,07 Informales cuenta propia 59,11 61,45 60,47 Total informales 100,00 100,00 100,00 Fuente: elaborado en base a ECH. Cuadro 38. Tipo de informalidad. Población pobre, 1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Informales patrones 2,01 1,22 1,61 Informales asalariados y coop 33,25 35,52 34,42 Informales cuenta propia 64,73 63,25 63,97 Total informales 100,00 100,00 100,00 Fuente: elaborado en base a ECH. Finalmente, se presentan las tasas específicas de pobreza de la población ocupada, según las categorías que se vienen analizando. Se constatan altas tasas de pobreza para el servicio doméstico y también para los trabajadores por cuenta propia y para los informales asalariados y cooperativistas, mientras que la condición de patrón informal implica problemas graves de insuficiencia de ingresos. Cuadro 39.Tasas específicas de pobreza, 1997 (en porcentaje)

Montevideo Interior Total Trabajadores formales 12,97 11,12 12,18 Trabajadores agropecuarios 26,85 27,25 27,20 Trabajadores informales 26,55 20,33 22,93 Informales patrones 7,87 5,53 6,75 Informales asalariados y coop 25,87 21,21 23,17 Informales cuenta propia 29,06 20,92 24,25 Servicio doméstico 36,10 32,44 33,95 Fuente: elaborado en base a ECH.

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Algunos indicadores de exclusión social y pérdida del capital social En este apartado se actualizan dos indicadores de exclusión social y pérdida del capital social que fueron presentados en trabajos anteriores. La cantidad de estudiantes que asisten al sistema público de enseñanza por quintiles de ingreso es un indicador de la estratificación del sistema educativo. Este sistema constituye el ámbito en el cual interactuan niños y jóvenes de diferente origen social, y por lo tanto contribuye a la integración social. Como señala Katzman (1997), la segmentación educativa es claramente indicativa de un proceso de pérdida del capital social, y una señal de la misma es la diferenciación entre enseñanza pública y privada. La preferencia por las instituciones privadas en los quintiles más altos de ingreso (con excepción del nivel universitario) es un indicador de la segmentación educativa. Cuadro 40. Estudiantes que asisten a instituciones públicas por estrato de ingreso y nivel de enseñanza (en %).

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total Preescolar 1991 73,91 62,41 47,04 37,25 21,33 49,79

1994 90,68 75,80 55,69 43,36 19,62 59,71 1997 95,04 81,17 61,32 51,85 30,00 69,79

Primaria 1991 96,03 89,68 79,83 67,49 43,08 82,92 1994 98,05 91,37 80,08 66,32 37,20 83,04 1997 98,45 93,90 85,75 69,75 39,64 85,50

Secundaria 1991 96,93 91,67 87,19 75,70 53,41 81,89 1994 97,96 96,30 88,42 79,64 52,69 83,82 1997 98,92 95,80 91,58 80,33 49,44 84,34

Universitaria 1991 100,00 97,06 98,15 96,84 96,71 97,07 1994 100,00 100,00 98,96 97,09 93,99 96,01 1997 100,00 95,18 97,69 96,59 87,61 92,23

Fuente: elaborado en base a ECH También el proceso de desintegración social puede verse reflejado en los adolescentes que no estudian ni se integran a la población económicamente activa, y por lo tanto están en un proceso de pérdida de capital humano y social. Bucheli y Casacuberta (1999) constatan que en 1997 alrededor de un 10 % de los jóvenes declara ser inactivo y no asistir a centros escolares. El siguiente cuadro muestra los jóvenes que no estudian ni pertenecen a la población activa como porcentaje del total de jóvenes de cada quintil de ingresos. Claramente en el período analizado crece la importancia relativa de los jóvenes (se consideró la población entre 14 y 17 años) inactivos que no estudian, y los mismos se concentran en los deciles inferiores de ingresos. Cuadro 41. Jóvenes inactivos que no asisten a establecimientos escolares (% del total de jóvenes del quintil)

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total 1991 14,10 8,84 5,61 2,55 1,27 7,66 1994 15,85 9,57 5,64 4,56 3,01 9,07 1997 19,78 10,52 6,36 4,72 1,06 10,37

Fuente: elaborado en base a ECH. En síntesis, la segmentación educativa y el incremento de la cantidad de jóvenes que no trabajan ni estudian, especialmente en el quintil inferior de ingresos, parecen señalar un proceso de deterioro del capital social y de exclusión social.

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UN MODELO PROBIT PARA LA CONDICION DE POBREZA Algunas consideraciones metodológicas El análisis del perfil de la población en situación de pobreza sugiere la hipótesis de la existencia de una asociación entre la probabilidad de ser pobre y ciertas características del hogar y personales. En este capítulo se intenta modelizar esta relación, a través de la estimación de un modelo probit19. En este tipo de modelo la variable dependiente (Y) es de tipo cualitativo y binario, en este caso en particular cada persona puede ser pobre (Y=1) o no serlo (Y=0). Esta variable dependiente es explicada por un vector de variables X, por lo tanto: Prob (Y=1)= F(β'X) Prob (Y=0)= 1-F(β'X) El set de parámetros β refleja el impacto de los cambios en X sobre la probabilidad de encontrarse en una situación pobreza. Una posible modelización de la función F consiste en considerarla una distribución normal estandarizada, y en ese caso se estima un modelo probit. Por tratarse de un modelo no lineal, el método de estimación es el de máxima verosimilitud20. No debe perderse de vista que los parámetros β no deben interpretarse como los efectos marginales, es decir que estos parámetros no indican directamente el cambio en la probabilidad de estar desempleado cuando cambia una de las variables explicativas. Por lo tanto las estimaciones no brindan un resultado directo. En realidad, este impacto está dado por: ∂Y/∂Xj = F(β'X). βj por lo que generalmente se calcula dicha expresión valuada en el valor medio de las variables explicativas y se multiplica por los coeficientes estimados de cada variable explicativa para tener el efecto marginal de ésta en la probabilidad. En el caso de las variables discretas, el efecto marginal calculado de esta forma es una buena aproximación al cambio en la probabilidad de que Y sea igual 1 en un punto cercano a la media de las variables explicativas. En este tipo de modelos no lineales, el R2 tradicional no sirve para analizar la bondad del modelo. Una medida análoga al R2 pero para modelos no lineales, es el llamado Pseudo- R2. Esta medida permite someter a prueba la hipótesis de que todos los coeficientes del modelo sean nulos, y se calcula : Pseudo- R2 = 1- (ln L/ln L0) Siendo ln L el logaritmo de la función de verosimilitud correspondiente al modelo estimado, y ln L0 el logaritmo de la función de verosimilitud correspondiente al modelo que considera solamente el término constante. Este indicador varía entre 0 y 1, cuando las funciones de verosimilitud L y L0 toman valores similares, no se rechaza la hipótesis de que todos los coeficientes son cero, y el Pseudo- R2 se aproxima a cero. Como señala Greene (1990), los valores entre 0 y 1 no tienen una interpretación natural. Para analizar la bondad de ajuste de un modelo estimado por máxima verosimilitud, otra posibilidad es computar el ratio de verosimilitud (LR), que se define como: LR = -2(ln L0 –ln L)

19 Modelos similares fueron desarrollados por Fiszbein y Psacharopoulos, y se presentan en Lustig (1995). 20 Consiste en maximizar la función de verosimilitud con respecto a los parámetros β.

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y distribuye χ2 con k-1 grados de libertad, siendo k el total de variables explicativas consideradas, incluyendo la constante. Este ratio es considerado el indicador más potente para evaluar la bondad de ajuste de este tipo de modelos. El modelo estimado El modelo fue estimado con datos correspondientes a 1997, y a nivel de personas. Como se señaló anteriormente, la variable dependiente refleja la condición relativa a la pobreza, es decir vale 0 si la persona no es pobre y 1 si es pobre. El mejor ajuste del modelo se obtuvo considerando las siguientes variables explicativas21: - Sexo: vale 1 para los hombres y 2 para las mujeres - Edad - Región: vale 1 para los residentes en Montevideo y 2 para los residentes en el Interior Urbano - Tamaño: número de integrantes del hogar al que pertenece el individuo - Años de escolaridad: años de escolaridad promedio de las personas mayores de 14 años que integran el hogar al que pertenece el individuo - Precariedad: vale 1 si el jefe del hogar al que pertenece el individuo es un trabajador precario, y 0 en otro caso. - Informalidad: vale 1 si el jefe del hogar al que pertenece el individuo es un trabajador informal, y 0 en otro caso. El siguiente cuadro muestra los resultados obtenidos: Cuadro 42. Estimación del modelo probit. Variable dependiente: condición de pobreza Coef. Err. Estd. Estadístico t Significación Efecto marginal Sexo 0.097 0.019 4.862 0.000 0.021 Edad -0.017 0.001 -35.159 0.000 -0.004 Región -0.344 0.020 -16.916 0.000 -0.075 Tamaño 0.316 0.006 49.998 0.000 0.069 Escolaridad -0.201 0.004 -47.409 0.000 -0.044 Informalidad 0.434 0.036 12.041 0.000 0.113 Precariedad 0.301 0.030 9.815 0.000 0.074 Constante 0.408 0.068 6.003 0.000 Pseudo R2=0.2918 LR chi2 (7)= 8826 Prob=0.00000 Fuente: estimado en base a ECH 1997. El indicador de bondad de ajuste del modelo resulta adecuado, todas las variables resultaron estadísticamente significativas y con el signo esperado. La probabilidad de ser pobre es mayor para las mujeres que para los hombres, concretamente las mujeres tienen una probabilidad un 2% mayor de ser pobres. El efecto de la edad es negativo, la probabilidad de ser pobre disminuye con la edad. En 1997 los montevideanos tienen mayor probabilidad de ser pobres que los residentes en el interior del país. El tamaño del hogar también explica la probabilidad de pertenecer a la población pobre, por cada integrante adicional del hogar la probabilidad aumenta un 7%. La escolaridad presenta el signo negativo que era de esperar, cada año promedio de

21 Se consideraron variables alternativas para modelizar el efecto de la educación, entre ellas los años de escolaridad del jefe de hogar, los años de escolaridad promedio de la PEA integrante del hogar y los años de escolaridad promedio de todos los integrantes del hogar. En todos los casos los coeficientes de las variables fueron los esperados y las variables resultaron significativas. Sin embargo la variable que refleja la escolaridad promedio de los integrantes del hogar mayores de 14 años fue la finalmente elegida ya que era la que brindaba mayor bondad de ajuste al modelo.

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mayor escolaridad de los integrantes del hogar mayores de 14 años disminuye la probabilidad de caer en situación de pobreza un 4.4 %. Las variables relativas al mercado laboral también presentan los signos esperados. Las personas que integran hogares donde el jefe del hogar es un trabajador informal tienen una probabilidad un 11% mayor de ser pobres, mientras que el efecto marginal de la precariedad de los jefes de hogar es 7.4 %.22 Este modelo confirma el poder explicativo de ciertas características de las personas y los hogares respecto a la situación de pobreza. El sexo, la edad, los años de escolaridad y la inserción laboral son variables que explican la probabilidad de los individuos de estar en situación de pobreza, y esta información debería considerarse en la elaboración de las políticas.

22 Se estimó el modelo con medidas alternativas de precariedad e informalidad. Ambas variables valían uno en caso de que al menos un miembro del hogar tuviera una inserción precaria o informal, respectivamente, en el mercado laboral. También en ese caso las variables presentaron los signos esperados, pero la incidencia de la precariedad fue mayor, mientras que en el modelo finalmente presentado el coeficiente de la variable que refleja la informalidad de los jefes de hogar es de mayor magnitud que el de la precariedad.

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COMENTARIOS FINALES La discusión internacional reciente ha enfatizado la temática de la pobreza y su estrecha vinculación con los procesos de crecimiento económico, por lo cual resulta importante el conocimiento cabal de la situación de nuestro país en esta área. Con ese objetivo, se realizan en este trabajo diferentes mediciones de pobreza buscando alcanzar conclusiones robustas sobre la evolución del fenómeno. En los primeros años de la década del noventa el país experimentó una reducción de la pobreza, situación que se revierte a partir de 1994. Este resultado se repite al considerar diferentes indicadores, aunque con algunos matices. El índice de Sen muestra estabilidad entre 1996 y 1997, lo que se explica principalmente por la mejora en la distribución del ingreso entre los pobres. Sin embargo el índice de Foster, Geer y Thorbecke, que pondera más las deficiencias de ingresos de los más pobres, muestra un deterioro en el último año del período analizado. El análisis del perfil de la población pobre indica que la pobreza afecta principalmente a los hogares formados por pareja e hijos, los extendidos y los compuestos, así como a las mujeres y a los jóvenes. La población en situación de pobreza posee menor acumulación de capital humano lo que plantea una dificultad para la superación de esta situación. La informalidad, y en mayor medida la precariedad, caracterizan la inserción laboral de los pobres. Algunos indicadores permiten detectar un proceso incipiente de exclusión social y pérdida del capital social.

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ANEXO 1. OTRAS MEDIDAS DE POBREZA Se presentan en este anexo otras medidas de pobreza que no se basan exclusivamente en el método del ingreso. Así, el método de las necesidades básicas insatisfechas se basa en la medición de la satisfacción de necesidades, el enfoque bidimendional de pobreza combina las necesidades básicas insatisfechas con la línea de pobreza y la línea de pobreza subjetiva se basa en las consideraciones de los individuos sobre su situación. Necesidades básicas insatisfechas Las necesidades básicas se definen como “el conjunto de requerimientos psicofísicos y culturales cuya satisfacción constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento y desarrollo de la vida humana en sociedad”. La metodología para la medición de la pobreza a través de un indicador de necesidades básicas consiste en definir cuáles son las necesidades básicas, definir los indicadores para cada necesidad, definir el nivel mínimo en el que cada una de ellas se considera satisfecha y finalmente clasificar a los hogares como pobres cuando una o más necesidades básicas no se encuentran satisfechas. El Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para Uruguay se elaboró en base a la información proveniente del IV Censo de Población y Vivienda del año 1985. El siguiente cuadro muestra cuales son las necesidades básicas que fueron consideradas, los indicadores para cada necesidad y los niveles de privación crítica. Cuadro A.1.1. Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas Necesidades Básicas Dimensiones Indicadores de privación 1. Alojamiento y equipamiento mínimo adecuado para el hogar

Tipo de Vivienda Hacinamiento

Hogares en viviendas con al menos: -paredes de lata o material de desecho; o -techos de lata o material de desecho; o -pisos de tierra o cascote suelto; o -seis o más hogares y al menos dos de ellos comparten el servicio sanitario Hogares con más de dos personas por habitación (excluyendo baño y cocina)

2. Infraestructura que garantice estándares sanitarios mínimos

Disponibilidad de agua potable Sistema de eliminación de excreta

Hogares que utilizan para beber y cocinar agua: -con abastecimiento por cañería fuera de la vivienda o a más de 100 mts. de la vivienda; o -con abastecimiento por cañería en el terreno de la vivienda cuyo origen es “otro” (arroyo, río, etc.); o -sin abastecimiento por cañería y cuyo origen es la red general pública o privada, u “otro” (arroyo, río, etc.). Hogares sin servicio sanitario; o con sistema de evacuación igual a “otro” ; o con servicio sanitario

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sin descarga de agua, compartido con otros hogares

3. Acceso a servicios de educación

Asistencia escolar Hogares con presencia de niños (de 6 a 15 años) que no asisten a la escuela habiendo asistido y que no hayan terminado primaria, o personas entre 7 y 15 años que nunca asistieron a un establecimiento de enseñanza regular

4. Capacidad de subsistencia del hogar

Relación de cargas familiares y niveles educacionales de los jefes de hogar

Hogares con jefes de 44 años o menos con primaria incompleta y de 45 años o más con hasta dos años de instrucción formal, en hogares con más de tres personas, por cada persona ocupada o perceptora

Cuando una o más de estas necesidades básicas no se ve satisfecha, es decir no alcanza el nivel mínimo establecido (tercer columna) el hogar se considera pobre (y por tanto sus integrantes también). Esta medida es una medida de pobreza estructural. Los indicadores escogidos reflejan aspectos más estables en las condiciones de vida de cada hogar que el ingreso. Sin embargo, este indicador también presenta limitaciones. Por un lado, las necesidades básicas propiamente dichas, o los estándares para considerarlas satisfechas, varían en el tiempo. De alguna forma, este indicador de NBI basado en la información del IV Censo de Población y VI de Viviendas de 1985, contempla lo que eran las necesidades básicas y los niveles mínimos requeridos para satisfacerlos en ese momento, pero sin duda la simple actualización del cálculo basado en el mismo indicador pierde validez a medida que pasa el tiempo23. Por otro lado, el hecho de que la incidencia de la pobreza no sea independiente del número de necesidades que se incluyen es una seria limitación. Cada vez que se agrega una necesidad adicional, la pobreza debería aumentar. Enfoque bidimensional de la pobreza Es posible cuantificar la pobreza de acuerdo con un enfoque bidimensional, que integra los resultados obtenidos del cruce del método de la línea absoluta de pobreza y el indicador de necesidades básicas insatisfechas. En base a la combinación de ambos indicadores, se definen cuatro tipos de hogares24: Cuadro A.1.2. Enfoque bidimensional de pobreza Hogares bajo la LP Hogares sobre la LP Hogares con NBI Hogares en condiciones de

pobreza crónica Hogares en condiciones de

pobreza inercial Hogares con NBS Hogares en condiciones de

pobreza reciente Hogares en condiciones de

integración social Este enfoque, a pesar de ser más completo por integrar a los anteriores, no está exento de limitaciones. Por ejemplo, un hogar que hubiera pertenecido a los hogares en condiciones de pobreza crónica durante mucho tiempo y lograra satisfacer sus necesidades básicas, pero no superar sus limitaciones de ingreso, pasaría a ser un hogar en condición de pobreza reciente.

23 En el reciente informe de PNUD(1999) para Uruguay se redefine el indicador de NBI. 24 Esta clasificación fue sugerida por R. Katzman.

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Línea de pobreza subjetiva Las líneas de pobreza absoluta y relativa analizadas en el segundo capítulo son objetivas en el sentido de que reflejan la opinión de un analista externo acerca del ingreso necesario para no ser considerado pobre. Otra aproximación es la subjetiva, que considera que las líneas de pobreza son en realidad juicios subjetivos que la gente hace acerca de lo que constituye un nivel de vida mínimo socialmente aceptable en una sociedad en particular. Así como los diferentes países suelen utilizar diferentes líneas de pobreza, lo mismo sucede con los individuos. Las mediciones dentro de esta aproximación se basan por lo general en las respuestas brindadas por los individuos cuando se les pregunta que nivel de ingreso consideran que es absolutamente mínimo para satisfacer las necesidades de sus hogares o las necesidades de un hogar tipo (dos adultos y dos niños)25. La respuesta a la primer pregunta tiende a ser una función creciente del ingreso actual de la persona. Este tipo de cuantificación requiere de relevamientos específicos de información, lo que dificulta su implementación.

25 Las líneas de pobreza derivadas de esta forma suelen denominarse líneas de pobreza de Leyden, en referencia al lugar donde se originaron

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ANEXO 2. POBREZA RELATIVA POR REGION Para las regiones definidas en un trabajo anterior de Arim, Furtado y Rama (1996) se calculó la evolución de la pobreza en el período 1990-1997 utilizando líneas de pobreza relativas. Estas líneas se construyeron a partir del ingreso per cápita y del ingreso equivalente. Como muestra el cuadro A.1., los niveles de pobreza medidos a través de la LP relativa son mayores en todas las regiones que al utilizar la LP absoluta. La región 2 continua presentando la menor incidencia de la pobreza relativa, aunque ahora la región 3 presenta un comportamiento similar a ella. El indicador es más estable a lo largo del período analizado en las diferentes regiones, lo que no resulta sorprendente ya que, como se señaló anteriormente, refleja principalmente cambios en la distribución del ingreso. Cuadro A.2.1. Hogares y personas por debajo de la LP relativa por región, con ingreso per cápita (en porcentaje)

HOGARES Región 1 Región 2 Región 3 Región 4

1990 34,32 18,82 20,00 25,46 1991 25,53 20,43 19,44 26,98 1992 26,24 18,04 20,76 23,81 1993 26,35 17,73 18,46 25,94 1994 26,95 17,97 19,19 25,72 1995 28,15 18,51 19,95 24,62 1996 26,38 16,32 20,90 25,11 1997 28,36 17,45 21,14 24,85

PERSONAS 1990 45,66 24,88 27,48 36,02 1991 35,14 26,98 28,14 37,08 1992 36,38 22,77 30,05 34,90 1993 35,87 26,08 28,02 36,96 1994 36,78 24,25 27,51 36,19 1995 38,30 24,41 28,35 34,34 1996 36,33 21,81 29,80 36,50 1997 39,53 24,97 30,99 36,07

Fuente: elaborado en base a ECH. El cuadro A.2.2 presenta los resultados obtenidos al utilizar la LP relativa considerando el ingreso equivalente. En este caso cambian los ordenamientos relativos para algunos años, ya que al considerar el ingreso equivalente, la región que presenta la peor situación para 1990 y 1991 es la 4, aunque se constata una caída considerable del indicador en esta región a lo largo del período analizado. También se constata una diferencia en la región 1, ya que anteriormente los indicadores mostraban una caída de la pobreza en esta región, mientras que ahora, al utilizar el ingreso equivalente, la situación empeora en el período analizado.

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Cuadro A.2.2. Hogares y personas por debajo de la LP relativa por región, con ingreso equivalente (en porcentaje)

Hogares por debajo de la LP relativa, con ing. Equivalente Región 1 Región 2 Región 3 Región 4 1990 33,31 30,94 31,97 41,06 1991 32,65 31,49 31,05 39,76 1992 39,36 29,90 31,88 36,04 1993 39,20 28,90 28,75 36,56 1994 39,03 30,72 30,83 36,17 1995 40,44 30,90 30,60 35,68 1996 37,97 28,29 31,11 35,30 1997 39,34 28,13 31,58 34,85

Personas por debajo de la LP relativa, con ing. Equivalente 1990 42,19 38,63 40,37 52,30 1991 40,94 39,77 41,43 50,43 1992 50,49 35,88 43,06 48,20 1993 50,30 37,56 39,94 48,72 1994 50,25 38,12 41,15 47,75 1995 50,73 39,32 40,57 46,90 1996 49,61 36,64 41,60 47,36 1997 51,38 37,45 42,97 47,60

Fuente: elaborado en base a ECH.