www.fhs.com.co

RESEARCH PAPERDel personalismo a la poltica institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia

Fundacin Hanns Seidel

1

Oficina Colombia

John Mario Gonzlez

Fundacin Hanns Seidel Colombia

Diciembre - 2014

Fundacin Hanns Seidel Colombia

RESEARCH PAPER

Del personalismo a la poltica institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia

John Mario Gonzlez

Del personalismo a la poltica institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en ColombiaJohn Mario Gonzlez Restrepo

Fundacin Hanns Seidel Colombia

Representante para Colombia Benjamin Bobbe

Coordinacin editorialAlexandra Moreno G.

Correccin de estiloFernando Iriarte

Prohibida la reproduccin y la comunicacin pblica total o parcial, sin autorizacin previa y expresa de los titulares.

2014

ISBN : 978-958-58774-0-5

Fundacin Hanns Seidel Colombia Carrera 9A No. 99-02, Edificio Citibank, Oficina 806A. Bogot - Colombia Tel.: +57 1 6219888. Fax: +57 1 6219900colombia@hss.de www.fhs.com.cowww.hss.de

El texto aqu publicado es exclusiva responsabilidaddel autor y no expresa necesariamenteel pensamiento de la Fundacin Hanns Seidel.

Presentacin Fundacin Hanns Seidel

La Fundacin Hanns Seidel es una fundacin poltica alemana, que trabaja por el fortalecimiento de la de-mocracia, la paz y el desarrollo. Actualmente, hace-mos presencia en 60 pases en todo el mundo gracias al apoyo del parlamento alemn, y particularmente en Colombia desde 1992, donde, en el marco de un convenio de cooperacin suscrito entre la Repblica Federal Alemana y la Repblica de Colombia, hemos acompaado los procesos de promocin del Estado de derecho y la democracia, en trabajo conjunto con la sociedad civil y algunas instancias del Estado.

Consideramos que a travs de la educacin polti-ca, principalmente de las nuevas generaciones, se motiva la participacin activa en los temas y las dis-cusiones polticas y se genera una consciencia de adquisisin de responsabilidades en el marco de lo poltico y lo social.

Asmismo, reconocemos la transformacin y la evolu-cin de la poltica institucional que ha tenido Colom-bia en los ltimos aos, y a su vez entendemos los retos que tiene el pas en materia de la consolidacin de procesos que redunden en un sistema poltico ms slido, analizando las experiencias del pasado para mejorar las prcticas en el presente y proyectar un sistema cada vez mas efectivo hacia el futuro.

Es por ello que en esta oportunidad, hemos querido contribuir, a travs de este documento investigati-vo, al debate actual en torno a la poltica institucio-nal, el rol de los partidos polticos, las reformas y la gobernabilidad en Colombia, desde una perspectiva histrica, partiendo desde el Frente Nacional hasta el actual debate sobre el equilibrio de poderes, ex-poniendo algunos elementos, sugeridos por el autor, a tenerse en cuenta en el escenario de una reforma poltica tales como: la disminucin del personalis-mo, el mejoramiento de la representatividad, la mo-dernizacin de los partidos polticos y en general la eficacia en el sistema de toma de decisiones.

Esta investigacin constituye una herramienta de consulta y un insumo para el anlisis tanto desde lo acadmico como desde lo poltico, dirigido a las per-sonas interesadas en una perspectiva histrica de la construccin de la poltica institucional colombiana, con miras a la elaboracin e implementacin de una reforma poltica fuerte durante los prximos aos.

Finalmente, agradecemos muy especialmente al au-tor de la publicacin, John Mario Gonzlez, por sus aportes, compromiso y dedicacin para la genera-cin y consolidacin del documento dirigido al for-talecimiento poltico colombiano.

Benjamin BobbeRepresentante de la Fundacin Hanns Seidel

para Colombia

Contenido

1. Introduccin ............................................................................................................. 9

2. Resumen ................................................................................................................. 11

3. La situacin de los partidos en Colombia ................................................................. 15

4. El eterno obstculo del personalismo y los mitos que desfiguran .............................. 23

5. La figura presidencial y el desdn por la gobernabilidad .......................................... 30

6. El impacto de la Constitucin de 1991. Mejor no reformar ........................................ 37

7. Propuestas de reforma: entre diagnsticos limitados e intentos fallidos ................... 43

a. El reinicio del debate con el gobierno Samper ..................................................... 44

b. Los intentos del gobierno Pastrana ..................................................................... 47

c. Decisin poltica y los empeos del gobierno Uribe ............................................. 53

d. La colisin con la reforma parlamentaria .............................................................. 55

8. La enmienda de 2009 y el terso balance de la academia ........................................... 58

9. Equilibrio de poderes, paz y posconflicto en la dinmica partidista .......................... 61

10. Bibliografa ............................................................................................................. 65

11. Glosario .................................................................................................................. 69

1. Introduccin

Los partidos polticos en Colombia han estado poco menos que en crisis permanente. Antes que sobre-ponerse, por momentos su situacin se ha agravado. Un ejemplo fue lo ocurrido tras el declive de las je-faturas naturales a finales de la dcada de los aos sesenta del siglo anterior, que durante tanto tiempo le haban dado consistencia a la actuacin de los partidos y que fue alterada con la llegada al Congre-so de la Repblica de los jefes regionales, dueos de los votos. El acuerdo consociacional que signific el Frente Nacional y algunas reformas implementadas, como la constitucional de 1968, acentuaron el fac-cionalismo en las estructuras de las colectividades a tal punto que durante varios periodos cada parti-do poltico lleg a actuar como dos o tres partidos distintos. Fue un declive de las jefaturas naturales que, enmarcado en la agudizacin del faccionalismo y un crecimiento vertiginoso del Estado y del gasto pblico, se conjug con el desbordamiento del clien-telismo y con la crisis de representacin y de legiti-midad subsecuentes.

En ltimas, la crisis partidista, indisociable de otra mayor en todo el sistema poltico, afect en grado sumo el funcionamiento e increment el poder ne-gativo del Congreso, la cohesin de los partidos, la relacin ejecutivo-legislativo y la responsabilidad poltica, con un impacto severo sobre el poder presi-dencial y la gobernabilidad. Frente a tal panorama, la necesidad de reformas se hizo inminente desde los aos 70. Los gobiernos no solo las aceptaron, sino que las patrocinaron, lo que desemboc en un denuedo reformista que ha llevado a algunos ana-listas a sealar cmo es inexacto conceptualizar la crisis actual como el producto de la ausencia de reformas por parte de las lites polticas colombia-nas. No obstante, la explicacin histrica del sis-tema poltico y de partidos fue muy deficiente, lo que en buena parte llev a que el contenido de las propuestas de reforma poltica formuladas en los l-timos tres decenios resultara insatisfactorio y hasta contraproducente respecto de los objetivos que se procuraba alcanzar. En ello, la academia no tuvo su mejor aporte: se limit muchas de las veces a rei-

terar lugares comunes y a hacer consideraciones y observaciones parciales, sin ofrecer visiones alter-nativas de largo plazo.

Varios de los anlisis tambin subestimaron el rol del Frente Nacional en cuanto a eliminar buena par-te de las causas que haban llevado a Colombia a una dcada de violencia social desbordada y de dic-tadura. En una perspectiva apasionada y militante no pocos lo acusaron de gestar la persistente ines-tabilidad debido al exclusionismo que instaur: un rgimen excluyente como salvaguarda de privilegios en una democracia oligrquica, promotor del autori-tarismo y gestor de la crisis de legitimidad y la vio-lencia. Dichos anlisis sirvieron como eficaz premisa a la izquierda radical y a otros sectores polticos para fustigar y deslegitimar el bipartidismo o para justificar el uso de la violencia, sin reparar en que los problemas del sistema poltico eran de mayor en-vergadura y hundan sus races en el agudo faccio-nalismo y personalismo de la poltica colombiana.

As, aunque las reformas se entendan como nece-sarias, hacia los aos 80 lo que hizo carrera fue la idea de que haba que sustituir el bipartidismo, que la pluralidad partidista era la solucin y que la de-mocratizacin deseada se lograba si se ampliaba el espectro de participacin poltica. El objetivo, casi que nico, era buscar y ampliar la representatividad con el consecuente desdn por la gobernabilidad. Los constituyentes de 1991 aprobaron entonces una nueva carta poltica que, en su espritu, pretenda pasar de una democracia representativa a una par-ticipativa. Para ello se incorporaron diversos meca-nismos de participacin ciudadana, pero en materia de reglas electorales el resultado fue de extrema plasticidad, lo que desincentiv la agregacin parti-dista y en consecuencia fue desastrosa para la disci-plina y el sistema de partidos.

En consecuencia, a finales de la dcada de los 90 el pas contaba con 80 partidos y movimientos po-lticos legalmente reconocidos, una cantidad que agrav los problemas de gobernabilidad del rgi-

10

men poltico. Era un escenario en donde los partidos y movimientos polticos respondan nica y exclu-sivamente al querer de su fundador y la codiciada democratizacin se desvaneci con rapidez, como tambin el propsito de contar con una oposicin consistente y slida. Incluso la representatividad, un objetivo tan anhelado, termin convertida en una frustracin ms.

Tan pernicioso fue el diseo institucional de los partidos polticos en la Constitucin de 1991 que muy poco despus de estrenada ya se adverta la necesidad de reformarla para corregir los desacier-tos en que haba incurrido. Como problema subya-cente estaba el desconocimiento o menosprecio de la ingeniera electoral, es decir, la combinacin de reglas electorales como la frmula de conversin de votos en escaos, la lista electoral, el tamao de las circunscripciones electorales y el umbral. Como re-sultado, las propuestas de reforma poltica presen-tadas por los sucesivos gobiernos, desde Samper hasta Pastrana y lvaro Uribe, fueron deficientes y mal diseadas, pues partan la mayor de las veces de diagnsticos equivocados y, por ende, conduje-ron a dar palos de ciego en materia de rgimen de partidos.

Si bien en el gobierno de Uribe, en junio de 2003, se aprob la primera reforma poltica despus de la Constitucin de 1991 la cual oblig a aglutinarse a los partidos en virtud de la lista nica y de la fijacin de un umbral del dos por ciento de los votos vli-dos obtenidos en la eleccin de Cmara o Senado para el reconocimiento de la personera jurdica la reforma fracas en el propsito de fortalecer a las colectividades partidistas. La razn estrib en la aprobacin del voto preferente, una concesin he-cha a las facciones partidistas y a los intereses par-lamentarios para sacarla adelante. Es decir, lo que se hizo con la mano se borr con el codo.

El presente trabajo Del personalismo a la poltica institucional. Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia hace un anlisis y una exploracin histrica a la situacin de los partidos, a las reglas de juego que definieron buena parte de su conduc-ta, a las reformas polticas y a los intentos de refor-ma que se han sucedido desde finales de los aos setenta, incluida la Constitucin de 1991. Tambin intenta extenderse y considerar aspectos clave del

sistema poltico que alteran en grado sumo el mar-gen de gobernabilidad, tales como el personalismo en el ejercicio de la poltica en Colombia. Igualmen-te, hace un examen de los poderes del jefe de Estado y de gobierno y opta por la tesis de definir como d-bil la figura presidencial en Colombia, adems de re-flexionar acerca del posible impacto de los acuerdos de las negociaciones de La Habana en los partidos y el sistema poltico colombiano.

Desde el comienzo del texto se pretende evidenciar que fue errado y simplista atribuir la crisis poltica, hasta el inicio de los aos 90, al bipartidismo libe-ral-conservador o que los fracasos se debieron a las maquinaciones de una clase poltica monoltica que buscaba mantener determinados privilegios, lo que para muchos fue la justificacin para recurrir a la violencia. Consideraciones de tal naturaleza se des-prenden quizs de la precaria perspectiva histrica que ha existido sobre el proceso poltico colombia-no, lo que imposibilita abordar con xito el delica-do y complejo tema de la ingeniera institucional en materia electoral y de partidos. La investigacin tambin apunta a demostrar los confusos diagns-ticos sobre las reformas polticas en Colombia as como la insuficiencia y el enorme desconocimiento de los diferentes gobiernos respecto de la ingeniera institucional y de los efectos de los sistemas electo-rales para producir la agregacin partidista. Como las reformas han sido en general deficientes, mal di-seadas y parten la mayor de las veces de diagnsti-cos equivocados, los esfuerzos reformistas aparecen como `palos de ciego` o como un sistema poltico montado en una bicicleta esttica.

Como teln de fondo y parte de la argumentacin es-tn los sucesivos fracasos reformistas; entre ellos, los inocuos resultados de la reforma poltica aproba-da en el 2003. Si bien esta indujo cierta agregacin partidista, fue contrarrestada con la acentuacin del faccionalismo en los partidos por el hecho de que los parlamentarios elegidos siguieron siendo dueos de su curul en virtud del voto preferente. A manera de corolario, el documento expone algunas elementos que deben ser tenidos en cuenta en el marco de una reforma poltica para atenuar el personalismo, es-timular la agregacin partidista, fortalecer los par-tidos polticos, mejorar la representatividad y, en general, favorecer la eficacia en el sistema de toma de decisiones.

2. Resumen

La presente investigacin est organizada en siete apartados en los que se hace un examen de la situa-cin de los partidos en Colombia y de la evolucin desde el Frente Nacional de componentes decisi-vos del sistema poltico como el poder presidencial, pasando por un anlisis de las reformas aprobadas y las propuestas que han incidido en la vida de los partidos y su institucionalidad a partir de la Consti-tucin de 1991, hasta presentar los que podran ser los elementos esenciales de una propuesta de refor-ma poltica. En el primer captulo, definido como El problema de los partidos en Colombia, se plantea que si bien la crisis poltica en el pas no es resulta-do de una ausencia de reformas polticas por parte de las lites porque, al contrario, estas han sido proclives a las mismas, los reformadores, como lo sostuviera hace dos dcadas Giovanni Sartori, han sido muy incompetentes. Parte de la problemtica radica en la falta de diferenciacin entre la esfera institucional de los partidos y el entorno social y cultural en el que estos actan, pues esa confusa mezcla contribuye a la insatisfactoria explicacin histrica del sistema poltico y de partidos en Co-lombia y al desenfoque de las propuestas de reforma poltica formuladas en los ltimos tres decenios.

Esta mezcla y perspectiva llev a atribuirle al Frente Nacional y al bipartidismo, existente en Colombia hasta mediados de los aos ochenta, una serie de rasgos inexactos o exagerados, propios del apasio-namiento ideolgico de los modelos conceptuales de la Guerra Fra, y sirvi en muchos casos como eficaz premisa a la izquierda radical y a otros sec-tores polticos para fustigar y deslegitimar el bipar-tidismo y de paso justificar el uso de la violencia, sin reparar en que los problemas del sistema pol-tico colombiano eran de mayor envergadura. No era entonces el personalismo el que haba que atacar, segn la creencia generalizada, sino que a finales de los aos ochenta haba hecho carrera la idea de que la democratizacin deseada se poda lograr si se ampliaba el espectro de participacin, sin regatear en la necesidad de estimular y facilitar la goberna-bilidad, lo que condujo a la aprobacin de normas

laxas en la Constitucin de 1991 para la creacin de partidos y movimientos. Por esa va se agudizaron el personalismo y la atomizacin partidista, se debili-t el poder presidencial, aument el poder negativo del Congreso y la anhelada democratizacin de los partidos se convirti en un propsito nuevamente aplazado.

La segunda seccin del trabajo, llamada El eterno obstculo del personalismo y los mitos que desfi-guran, trata de mostrar que la asuncin sin mayor crtica y sustentacin de ciertas hiptesis sobre los partidos y el sistema poltico llev a numerosos acadmicos a guiarse por simples estereotipos y a concluir que la prioridad era desmontar el biparti-dismo, desestimando problemas primigenios de la dinmica poltica como el arraigado personalismo o la debilidad del poder presidencial. Aunque el Frente Nacional tuvo consecuencias negativas en el funcionamiento del sistema poltico, que apuntan a haber incentivado el clientelismo y dificultado la competencia poltica, los resultados electorales de-muestran que estaba lejos de constituir un monolito. Durante este periodo de quiebre de la democracia en Amrica Latina en los aos 60 y 70 del siglo vein-te, Colombia preserv unos espacios de libertad que eran ms bien raros en la regin.

Entre los varios mitos forjados estuvo el de que el arraigo del clientelismo fue un mecanismo para la extensin oligrquica de privilegios, pero en rea-lidad ello debi ser el resultado de la atomizacin poltica, que increment de forma intensa la com-petitividad electoral. Dicha atomizacin y aumento del faccionalismo en los partidos fue el subproduc-to de varios elementos, entre los que se incluyen el inicio del ocaso de los expresidentes como factores de unidad partidista, el hecho de que los cargos en el Congreso comenzaron a ser provedos solo por quienes tenan los votos, y que la nominacin del candidato presidencial empez a ser dominada por redes de caciques e intermediarios polticos frente a quienes los presidentes cayeron presa de su voraci-dad burocrtica.

12

El tercer acpite, referido a La debilidad presiden-cial y al desdn por la gobernabilidad, plantea que pese a que los poderes del presidente de Colombia son similares a los que tiene el jefe de Estado y de gobierno en cualquier otro pas democrtico de r-gimen presidencial, los retos, los lmites y los po-deres negativos a los que se ve enfrentado lo dejan en una situacin de debilidad. Esto, particularmente desde la Constitucin de 1991, que limit varios de sus poderes y que tuvo como eje central del debate los derechos econmicos, sociales y culturales, sin que se reflejara una seria preocupacin por la nece-sidad de garantizarle al ejecutivo la gobernabilidad. A los amplios poderes con que cuenta el presidente es necesario contraponer las sustantivas limitacio-nes, entre las que est la concentracin de poder en grupos no institucionales unos de carcter legal y otros de tipo ilegal, tales como los expresiden-tes, los gremios econmicos, los medios de comu-nicacin y los grupos guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes, adems de factores de poder ins-titucionales como las fuerzas armadas, los jueces y las cortes.

No obstante, la ms seria limitante al ejercicio del poder presidencial en Colombia radica en la inexis-tencia de partidos polticos fuertes y en la disper-sin de las fuerzas polticas, expresin de un pas poltico y un pas nacional, que se integran duran-te las elecciones presidenciales, pero luego se diso-cian y se dirigen a rbitas diferentes, dejndole al presidente la casi imposible tarea de administrar un gobierno alejado de la sociedad. Dicha circunstan-cia incrementa el poder negativo u obstruccionista del Congreso y deja al presidente sin un partido ma-yoritario que le haga eco y le otorgue certidumbre a la aprobacin parlamentaria de sus iniciativas.

La seccin cuarta, que se ha definido como El impac-to de la Constitucin de 1991. Mejor no reformar, plantea que a pesar de que el pas lleg a finales de los aos 80 con grandes expectativas de lograr una profunda renovacin del rgimen y del sistema pol-tico, haba muy escasa claridad o ninguna acerca de qu variables institucionales modificar para el logro de tales propsitos y s ms bien un cmulo de este-reotipos en los que la idea central era la conviccin de que haba que propinarle una estocada al biparti-dismo y que la democratizacin deseada se poda lo-grar si se ampliaban el espectro de participacin y el nmero de actores polticos como mtodo para su-

perar la endmica violencia. Ello condujo a lo que el exministro de gobierno Jorge Mario Eastman defini a finales de los aos 70 como el mayor derroche de retrica, traducido en la aprobacin del funesto ar-tculo 108 constitucional que estableci el reconoci-miento legal a los partidos y movimientos polticos a travs de la obtencin de 50.000 votos, la misma cantidad de firmas o representacin parlamentaria, y permiti la inscripcin de varias listas electorales de un mismo partido en una misma circunscripcin. Este diseo institucional se convirti en el tiro de gracia a los partidos porque promovi la prolifera-cin de microempresas electorales y la atomizacin extrema de las colectividades partidistas, que a la postre minaron las condiciones de gobernabilidad, debilitaron la figura presidencial, incrementaron la capacidad de chantaje del Congreso y entorpecie-ron la relacin ejecutivo-legislativo.

El captulo quinto de la investigacin, titulado Pro-puestas de reforma: entre diagnsticos limitados e intentos fallidos, muestra que uno si no el prin-cipal inconveniente de las propuestas de reforma poltica presentadas a partir de 1995 y durante las administraciones de Samper, Pastrana y Uribe fue la carencia de mecanismos reductores del ya exce-sivo nmero de partidos. En el acpite se da cuen-ta de que para que un proceso de reforma poltica sea exitoso los gobiernos deben reunir al menos dos condiciones: una, tener un amplio margen de gober-nabilidad o maniobrabilidad poltica para quebrar las resistencias de los polticos e intereses tradicio-nales opuestos al contenido de la reforma, y dos, claridad respecto de las variables del rgimen de partidos y del sistema electoral que deben modifi-carse a efectos de reducir la atomizacin partidista.

Aunque el gobierno de Ernesto Samper convoc en mayo de 1995 una Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos, esta no reuna ninguno de los dos requisitos e, inmerso en una gra-ve crisis desde el inicio de su gobierno, esgrimi la propuesta de reforma poltica como una cortina de humo para alejar la atencin de la clase poltica y la opinin pblica del escndalo por la financiacin de su campaa con dineros del narcotrfico. En el caso de Pastrana, su gobierno sobrevendi su propues-ta de reforma, presentada el 7 de octubre de 1998, como si se tratara de una frmula extraordinaria para resolver la crisis poltica y de representacin, y contribuy a generar expectativas desproporcio-

13

nadas de que se cambiaran las costumbres y se profundizara la democracia. Sin embargo, lo que signific el mayor obstculo en estos propsitos de reforma fue, a juicio de diversos analistas, la pronta prdida de gobernabilidad de su administracin y la falta de claridad de si su prioridad era la reforma po-ltica o las facultades especiales para la conduccin de las negociaciones de paz con la guerrilla.

En cuanto al gobierno Uribe, si bien, a diferencia de Samper y Pastrana, tuvo el margen de gobernabi-lidad suficiente para lograr la aprobacin de la re-forma hubo una colisin de contenidos y un pobre manejo entre el proyecto de Ley de Referendo de re-forma poltica, de iniciativa gubernamental, presen-tado el 7 de agosto de 2002, y el proyecto de Acto Legislativo, de iniciativa parlamentaria, presenta-do el 20 de julio de 2002. No obstante el proyecto de iniciativa parlamentaria se convirti en el Acto Legislativo 01 de 2003, el cual incorpor aspectos positivos como el establecimiento de un umbral del dos por ciento de los votos vlidos para el recono-cimiento de la personera jurdica a los partidos y movimientos polticos, lo que reducira su nmero, el Gobierno acept la introduccin del voto prefe-rente, y esto incentiv el faccionalismo e imposibili-t la cohesin en los propios partidos.

El sexto captulo de la investigacin, llamado La enmienda de 2009 y el terso balance de la acade-mia plantea que fue en la prctica nulo el efecto de la reforma poltica aprobada en el 2009, que en esencia elev el requisito para el reconocimiento de la personera a los partidos polticos al tres por cien-to de los votos vlidos en las elecciones de Senado o Cmara. Este fue un hecho que se hizo notorio al en-contrar que los ocho partidos con presencia nacio-nal que tuvieron personera jurdica como resultado de las elecciones legislativas de 2010 revalidaron la misma en el 2014, a los que se sum un nuevo partido, el Centro Democrtico. El captulo llama la atencin sobre lo que puede definirse como el terso balance de la academia o la escasa contribucin de esta en el adecuado diagnstico sobre los problemas de los partidos polticos y, en particular, sobre los necesarios cambios en materia de ingeniera elec-toral para propiciar un mejor funcionamiento parti-dista y poltico. En un contexto de abonado terreno para la crtica, en tanto que los sucesivos gobiernos han demostrado su incapacidad de diagnstico y su falta de liderazgo y los polticos siempre se las han arreglado para adaptar las reformas a sus parroquia-

les intereses, la academia ha preferido apacibles aproximaciones a esta problemtica.

En la sptima y ltima seccin, llamada Equilibrio de poderes, paz y posconflicto en la dinmica parti-dista, se examina el impacto en los partidos de la eventual firma de los acuerdos de La Habana y en particular se esgrime que si bien la creacin de las Circunscripciones Territoriales de Paz sera positi-vo para la democracia y el trnsito de la guerrilla hacia la vida civil y la participacin poltica, otros temas como desligar el reconocimiento y la vigen-cia de la personera de los partidos de la nocin del umbral no pueden conducir a una explosin de los partidos mismos, como ocurri durante toda la d-cada de los noventa y comienzos del 2000 en Colom-bia. En este captulo se expone que el objetivo de la reforma pendiente de aprobar en Colombia debe incluir mecanismos para que los partidos polticos tengan ms injerencia en la determinacin de los in-tegrantes de las listas de candidatos a los diferentes cargos de eleccin popular y el orden en que deben ir, de modo que ofrezca suficientes incentivos para la cohesin de partido, para la disciplina en la toma de decisiones legislativas y para que las jerarquas partidistas tengan un mayor grado de autoridad y control sobre sus colectividades.

Es fundamental acabar con el voto preferente, que a la postre anul los efectos positivos que hubiera tenido el umbral del dos por ciento y el cambio de frmula electoral a cifra repartidora aprobada en la reforma poltica del ao 2003, en principio inclui-da en la iniciativa de Acto Legislativo 18 de 2014, llamada de equilibrio de poderes, que el Gobierno nacional present al Congreso de la Repblica el 3 de septiembre del mismo ao. De aprobarse la eli-minacin del voto preferente aunado a las listas cerradas y bloqueadas y a los candidatos nicos as como al mantenimiento del umbral del tres por ciento de los votos vlidos para Senado o Cmara para el reconocimiento de la personera jurdica a los partidos surgira la posibilidad de producir un cambio poltico de grandes proporciones en los partidos y en la vida democrtica del pas. Ello en lo fundamental, porque esas nuevas reglas de juego disminuiran el protagonismo de los candidatos en favor de los partidos, forzaran en consecuencia el fortalecimiento de estos y haran que las jerarquas partidarias recobraran vuelo, lo mismo que las con-venciones o consultas internas para la seleccin y definicin de los candidatos, y en un trmino no

14

mayor de 10 aos el pas tendra no ms de tres o cuatro grandes partidos.

Esa modificacin es, entonces, no solo una oportu-nidad nica para fortalecer los partidos polticos

en cuanto a la institucionalidad que los define, sino una correccin histrica a la fragmentacin de los mismos, que adquiri patente de corso con la Cons-titucin del 91 y que estuvo aupada por la idea de la antipoltica y el antipartidismo.

Con dificultad se encuentra en Colombia una insti-tucin que haya sido ms difamada y a la vez ms incomprendida que los partidos polticos. A ellos se les atribuye buena parte de los males nacionales, como si fueran entidades que pudieran desligarse del funcionamiento del resto de la sociedad o no estuvieran alimentados por esta ltima. En esta in-exactitud de enfoque, de la cual no estn excluidos los acadmicos, se pierde la perspectiva de cunta responsabilidad se les puede en realidad atribuir por su incapacidad de tramitar adecuadamente las demandas ciudadanas o cules son las reformas normativas necesarias para incentivar la agregacin de intereses en el proceso poltico y la formacin de partidos fuertes y modernos. De la misma manera, se malogra la posibilidad de entender cules son los factores de contexto social que afectan la adecuada marcha de los partidos, que por su naturaleza son cambios de largo plazo, en los que los ingredientes propiamente poltico-institucionales intervienen poco o de forma tangencial. En otras palabras, hay que diferenciar entre la esfera puramente institucio-nal de los partidos polticos, que puede modificarse con relativa rapidez a travs de cambios constitu-cionales y legales, y la de los elementos del entorno social y cultural en el que estos actan.

La aclaracin no es un asunto menor. El marco ins-titucional de las reglas electorales de los partidos polticos es un fuerte incentivo que explica en bue-na parte el nmero de partidos existentes en una democracia y este, a su vez, afecta en grado sumo el funcionamiento del Congreso, la cohesin de los partidos, la relacin ejecutivo-legislativo, la gober-nabilidad, la fortaleza o debilidad del poder presi-dencial, la rendicin de cuentas y la responsabilidad poltica que asumen los partidos ante los ciudada-nos y hasta la calidad del debate pblico. Sin ser una panacea, esta perspectiva, la de la ingeniera institucional, opera como la analoga utilizada por el exministro Fernando Cepeda, para quien, al igual que en la macroeconoma, en la poltica existen he-rramientas clave sobre las cuales se puede actuar para incidir sobre el conjunto del juego poltico. En el proceso poltico, a partir de trabajos, entre otros,

como el de Giovanni Sartori, se puede incidir me-diante la introduccin de cambios en la frmula de conversin de votos en escaos, ya sea proporcio-nal o mayoritaria, la lista electoral, el tamao de las circunscripciones electorales, el umbral y especial-mente una adecuada combinacin de los mismos. Cuando en Colombia se habla de reforma poltica se hace relacin implcita a cambios de ingeniera ins-titucional que requieren un conocimiento complejo acerca de particularidades y consecuencias de los sistemas electorales, pero tambin a un riguroso conocimiento histrico del sistema poltico y a un anlisis idneo de los problemas que enfrenta.

No obstante, tanto la explicacin histrica del siste-ma poltico y de partidos en Colombia como el con-tenido de las propuestas de reforma formuladas en los ltimos tres decenios resultan insatisfactorios y hasta contraproducentes respecto de los objetivos que se pretenden alcanzar. Como dice Sartori res-pecto de la mayora de gobernantes y legisladores latinoamericanos: no saben qu es lo que se ne-cesita cambiar y cmo cambiarlo... las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes.1 A esta falta de claridad y de diag-nstico manifiestos habra que sumarle la natural resistencia de los legisladores y los protagonistas cuando el contenido de las reformas polticas que se pretende aprobar lesionan sus intereses. As, si bien los reformadores han sido incompeten-tes, no es que, como observaran el politlogo Gary Hoskin2 y el historiador Eduardo Posada3, haya habido una ausencia de reformas por parte de las lites polticas. Como seala Hoskin, es inexacto conceptualizar la crisis actual como el producto de la ausencia de reformas por parte de las lites pol-

1 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Fondo de Cultura Econmica, 1994.2 Hoskin, Gary, Partidos tradicionales y crisis poltica, en Leal Buitrago, Francisco y Len Zamosc (eds.), Al filo del caos. Crisis poltica en la Colombia de los aos 80, IEPRI, Tercer Mundo Edi-tores, mayo de 1991.3 Sarabia Better, Arturo, Reformas polticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003.

3. La situacin de los partidos en Colombia

16

ticas colombianas [] cada uno de los gobiernos posteriores al Frente Nacional han patrocinado reformas [] tendientes a modernizar el sistema po-ltico. Se trata de un nimo reformista que se com-pagina, como aade Posada, con una sed de cambio inagotable, sobre el cual desconcierta que, a pesar de las numerosas y sucesivas enmiendas, sobreviva la percepcin segn la cual la crisis colombiana se debe a la inmovilidad del sistema y a la fosilizacin de sus instituciones polticas.

Ni el gobierno, ni la academia, ni los actores polti-cos han ofrecido la formulacin de un modelo ins-titucional deseable para superar los problemas que aquejan al sistema de partidos vigente. Parte del punto muerto que se ha producido tiene que ver con que el conocimiento histrico del sistema poltico y de partidos en Colombia ha sido deficiente, con lo cual las formulaciones de reforma al mismo han sido defectuosas o imprecisas. Ejemplo de ello es que muchos aducen que el cierre de la competencia partidista, institucionalizada con el Frente Nacional entre 1958 y 1974 y con la representacin paritaria de la dcada siguiente, fue una de las causas por las cuales los grupos de izquierda optaran por la va armada4. Al Frente Nacional y al bipartidismo se les atribuy un sinnmero de yerros que resultan inexactos o exagerados en un examen retrospecti-vo y sin el apasionamiento ideolgico y los modelos conceptuales propios de la Guerra Fra. A los parti-dos polticos tradicionales se les acus de gestar la persistente inestabilidad por el exclusionismo que [instauraron]5 y un rgimen excluyente, como sal-vaguarda de privilegios en una democracia oligr-quica, promotores del autoritarismo y padres de la crisis de legitimidad y de la violencia.

Esta es una perspectiva que soslaya el hecho de que el rgimen poltico colombiano perdi buena parte de su esencia enteramente bipartidista desde los aos 60 y que, en razn del desde entonces agudo faccionalismo y personalismo de la poltica colom-biana, los partidos estaban lejos de constituir blo-ques monolticos. No obstante y a pesar del Frente

4 Snchez David, Rubn, Democracia y poltica en Colombia, en Gonzlez, Fernn E., Gilhodes, Pierre, Snchez David, Rubn, Modernidad, democracia y partidos polticos. Fescol y Fundacin para la Investigacin y Desarrollo de la Ciencia Poltica, FIDEC, marzo de 1993, pg. 140.5 Palacios, Marco, Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Norma, 1995.

Nacional constituir, en palabras de Daniel Pcaut6, una aberracin del sistema democrtico, no fue tan cerrado como se dice, pues varios grupos de izquier-da pudieron participar electoralmente a travs de la ANAPO o el MRL. En este caso, la violencia se expli-cara ms por los vacos que deja el Estado en la so-ciedad que por su control monoplico sobre la vida poltica. Pcaut piensa, entonces, que el esfuerzo por presentar al rgimen como totalmente cerrado habra que leerlo dentro de la perspectiva de la con-troversia ideolgica que buscaba dar sentido y jus-tificacin a la opcin armada de algunos grupos de izquierda, o de una izquierda radical que se coloc desde mediados de los aos sesenta al margen del proceso poltico institucional para desarrollar una vocacin contestataria y de oposicin a ultranza.

Como lo sealara Rodrigo Lara Bonilla a comienzos de los aos ochenta del siglo pasado, la confron-tacin poltica trata de salirse de los procesos de-mocrticos, del sufragio universal, para plantearse en trminos de oposicin entre el sistema que est atado a los dos partidos tradicionales y los insa-tisfechos o inconformes que buscan su alternativa de poder mediante la destruccin por la fuerza del sistema poltico. Toda esa creciente inconformidad que no canalizan los partidos polticos tradicionales termina convirtindose en el medio propicio para el surgimiento de grupos subversivos, de terrorismo, de la violencia.7 A menudo se soslaya el anlisis de que apenas unos lustros antes de la institucin del Frente Nacional la iglesia y los partidos polticos eran [prcticamente los nicos] medios a travs de los cuales los campesinos interpretaban el mundo exterior y se identificaban con l, una interpreta-cin en la que el fanatismo y el el aislamiento sig-nificaba que la poltica era entendida a nivel local en trminos locales.8, con pocas posibilidades de generar partidos claramente democrticos. Como tambin se soslaya la intensa violencia social y po-ltica que arraigara desde los aos 30 del siglo XX en la cultura poltica colombiana y en el espectro de los partidos, inicialmente en los santanderes, Boya-

6 Pcaut, Daniel, Crnica de dos dcadas de poltica colombi-ana, 1968 a 1988, Mxico, Siglo XXI.7 Lara Bonilla, Rodrigo, Anlisis de la organizacin interna de los partidos polticos colombianos, en Lara Bonilla, Rodrigo, Losada Lora, Rodrigo; Uribe Toro, Humberto, Los partidos polticos co-lombianos: presente y futuro. Fundacin Simn Bolvar, Pontificia Universidad Javeriana, julio de 1983.8 Abel, Christopher, Poltica, Iglesia y Partidos en Colombia, Bo-got, FAES Unal, 1987. Pgs. 30 y 76.

17

c, sur del Tolima y el occidente de Caldas9, lo que llev a un estudioso de la poltica colombiana como Jonathan Hartlyn a concluir que debido al hecho del tremendo sectarismo de la poblacin colombiana al-rededor de los dos partidos tradicionales en la dca-da de los cuarenta y de los cincuenta y al hecho de que exista un gobierno militar, sera difcil imagi-nar un transicin desde ese rgimen militar de Rojas Pinilla a uno ms o menos democrtico, sin un tipo de pacto consociativo entre esos dos partidos.10 No es pues realista esperar que el comportamiento de los partidos se diferencie de modo significativo de las tendencias dominantes de la sociedad.

Si bien es cierto que entre las consecuencias del acuerdo del Frente Nacional entre los partidos Libe-ral y Conservador estuvo el que se borraron sus fron-teras y su competencia ideolgica, al mismo tiempo que se acentu la clientelizacin del rgimen polti-co y se debilit el sentido de pertenencia partidista, tambin es conveniente considerar que los partidos no actuaron como componentes de un rgimen au-tnticamente bipartidista. El faccionalismo creci a tal grado dentro de las estructuras partidistas que durante varios periodos el Partido Conservador ac-tu como dos verdaderas colectividades, tal como el Partido Liberal, lo que se agudiz a partir de la reforma constitucional de 1968 cuando se desmont la representacin paritaria en asambleas departa-mentales y concejos municipales, pero en especial cuando se permiti a los partidos presentar diver-sas listas en una misma circunscripcin electoral, lo que arraig la costumbre de inscribir varias de ellas de modo tal que fuera aritmticamente posible con-quistar ms escaos por residuo que por cociente.11

Adicionalmente, a travs del mismo Acto Legislativo No. 1 de 1968 se adopt el sistema de cociente elec-toral con residuo simple12, modificando la frmula de cociente electoral con residuo calificado que es-taba vigente desde la Ley 39 de 1946. Tan lesiva era esa reforma para la unidad de los partidos que des-de mediados de los aos 30 a propsito de la Ley 7

9 Guerrero Barn, Javier, Los aos del olvido: Boyac y los or-genes de la violencia, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1991.10 Hartlyn, Jonathan, La poltica colombiana tras la reforma con-stitucional de 1991, en Ciencia Poltica, nro. 35, abril-junio de 1994.11 Registradura Nacional del Estado Civil, Historia electoral co-lombiana, 1810-1988, Bogot, 1991.12 Eastman, Jorge Mario, Seis reformas estructurales al rgimen poltico: resultados electorales de 1930 a 1982, Ministerio de Go-bierno. Impreso en el DANE, julio de 1982.

de 1932, que haba incorporado la frmula electoral de cociente con residuo calificado ya Antonio Jos Montoya la criticaba por considerar que atentaba contra la solidez de los partidos y por dar oportuni-dad a pequeos ncleos sociales intrascendentes.13

Fueron esos ingredientes en el cambio de las reglas de juego, aunados a una mayor penetracin de los medios de comunicacin, a la masificacin y a las demandas de democratizacin, los que terminaron minando las jefaturas naturales de los partidos polticos que durante tanto tiempo le dieron consis-tencia a la actuacin de los mismos. Ese faccionalis-mo, que ha tenido el obvio impacto de debilitar la capacidad de la mayora para gobernar y de afectar a la minora para oponerse y que puede ser descri-to como un sistema vertical y exclusivo de lealtades que atraviesa la esfera nacional, departamental y lo-cal ha tenido como fuente de conflicto no la ideo-loga o los programas, sino la competicin entre los lderes polticos para obtener posiciones favorables en las listas electorales, lograr cargos de eleccin popular y controlar el botn burocrtico. Algunos estudiosos de la poltica colombiana de mediados del siglo XX subrayan esa perspectiva14 con el argu-mento de que la clave para entender la naturaleza de los conflictos de los partidos en el pas es el estatus personal y no el inters por la realizacin de las pol-ticas y los programas, como por el contrario sucede, por ejemplo, en los Estados Unidos.

Esas particularidades del Frente Nacional, que con frecuencia se eluden, cambian en mucho el anlisis del sistema poltico colombiano en dicho periodo, la apreciacin sobre su solidez, el margen de goberna-bilidad y las necesidades de cambio que este reque-ra. El problema no ha sido, pues, como sostuviera Francisco Leal Buitrago,15 que no se vislumbra nin-guna solucin al problema poltico distinta a la sus-titucin del bipartidismo y la nica pregunta que nos queda es adivinar las condiciones en que va a

13 Montoya Antonio Jos, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Bogot, 1938, pg. 90. Citado en Eastman, Jorge Mario, Seis reformas estructurales al rgimen poltico: resultados elec-torales de 1930 a 1982, Ministerio de Gobierno. Impreso en el DANE, julio de 1982.14 Wilson, Thomas Michael, Factionalism and Party Politics in Colombia, University of Tennessee, Knoxville, 1979. Vese tam-bin a Dix Robert Heller.15 Leal Buitrago, Francisco, Democracia oligrquica y rearticu-lacin de la sociedad civil: el caso colombiano, en Pensamiento Iberoamericano, nro. 14, julio-diciembre 1988.

18

operar dicha sustitucin. El Frente Nacional, que en efecto contribuy a eliminar las causas que haban llevado a Colombia a una dcada de violencia social desbordada y a la dictadura, sirvi como eficaz pre-misa a la izquierda radical y a otros sectores pol-ticos para fustigar y deslegitimar el bipartidismo y para justificar el uso de la violencia, sin reparar en que los problemas del sistema poltico colombiano eran de mayor envergadura. Si fuera cierto que la instauracin durante 16 aos del Frente Nacional un acuerdo que se inici con niveles de aceptacin y legitimidad nunca antes vistos en Colombia tuvo tal efecto, habra que decir que en un pas como M-xico, ms cerrado polticamente que cualquiera otro en Latinoamrica en el siglo pasado, el Partido Ac-cin Nacional demostr durante dcadas, desde su fundacin en 1939, su vocacin democrtica, su co-hesin, su disciplina y su compromiso de alterar el rgimen por las vas democrticas. Fue ese proceder del Partido Accin Nacional, sin recurrir a las armas, el que progresivamente forz a la apertura del r-gimen poltico hegemnico encarnado en el Partido Revolucionario Institucional, muy a pesar de los nu-merosos fraudes que all se pudieron alegar16.

As, antes que inferir que los partidos polticos eran los malos del paseo y que haba que acabarlos y por esa va terminar el bipartidismo, porque los partidos colombianos haban fomentado la crisis po-ltica, ninguno era representativo de la sociedad y no posean ideologas coherentes ni organizaciones bien estructuradas, es menester entender que esas eran ms bien manifestaciones de un problema con raigambre en el personalismo de la poltica colom-biana y en la consecuente fragmentacin. Una frag-mentacin que ha tenido nefastas consecuencias para el adecuado funcionamiento del sistema polti-co, toda vez que, en especial desde finales del Fren-te Nacional, el Estado carece de instancias de poder que estimulen la cohesin y faciliten la gobernabi-lidad y la orientacin de las polticas. En democra-cias polirquicas17 o avanzadas, el sistema poltico cuenta con actores o ejes que gozan de la suficiente autonoma y capacidad de imponer sus conceptos de inters nacional y controlar la formacin de la agenda poltica, ya sea el presidente o los partidos

16 Loaeza, Soledad, El Partido Accin Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposicin leal y partido de protesta, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999.17 Dahl, Robert, La poliarqua, Tecnos, Madrid, 1989.

polticos, como en el caso de Estados Unidos o Chile en un rgimen presidencial, Inglaterra o Espaa en regmenes parlamentarios o en varios otros ejemplos europeos.

En efecto, el rgimen estaba cuestionado, pero en realidad no por causa del bipartidismo, sino por la atomizacin del sistema poltico y la debilidad de los partidos como consecuencia de ello, lo que agra-vaba las manifestaciones de clientelismo, otra de las crticas en dicho periodo. Esto hizo que las fuerzas polticas actuaran en sentido centrfugo a las necesi-dades de gobernabilidad del sistema, la estabilidad y la capacidad de respuesta a las demandas. Esa im-posibilidad de los partidos de ser fuerzas motrices que otorgaran gobernabilidad y le dieran consisten-cia a la accin estatal tuvo adems la consecuencia de debilitar el poder de la figura presidencial como rbitro de disputas sociales y como conductor de la accin legislativa.

Frente a la atomizacin partidista y el poder nega-tivo del Congreso, la relacin ejecutivo-legislativo se torn ms lenta, dispendiosa y traumtica. La gobernabilidad se vio afectada, entre otros aspec-tos, porque desde hace ya dcadas en Colombia no ha habido partidos de gobierno, sino una amalgama de fuerzas parlamentarias o partido del presiden-te como lo define Cepeda Ulloa,18 que le da apoyo parcial o coyunturalmente, pero que al mismo tiem-po discrepa o se lo retira, por lo que aumentan los esfuerzos requeridos para que el gobierno conduzca con xito una iniciativa as como crece la incerti-dumbre. No obstante, si bien el sistema y los par-tidos polticos requeran recuperar la legitimidad y para ello mejorar la representatividad, ante la crisis poltica y la agona de sus jefes naturales, a finales de los aos ochenta la idea que haba hecho carrera era la de que la democratizacin deseada se poda lograr si se ampliaba el espectro de participacin poltica y se superaba el bipartidismo. Quienes esti-maban que la violencia guerrillera era consecuencia del cerramiento del sistema poltico establecido por el Frente Nacional, crean que la pluralidad partidis-ta era la solucin.

18 Cepeda Ulloa, Fernando, La crisis y la reforma poltica, Revis-ta Foro nro. 30, septiembre de 1996.

19

Ello, sin reparar en el marco institucional y de in-centivos a la disciplina de los partidos. Y an ms, sin reparar en que buena parte de la gnesis del pro-blema poltico ha sido el extremo personalismo con que se ha ejercido la poltica colombiana, como dan cuenta en distintas pocas analistas como Eduardo Santa19, Mario Latorre20 o John D. Martz, para quien este personalismo deviene de una conciencia po-ltica [que] implica un mnimum de responsabili-dad y un mximum de libertad de accin, que en su forma extrema conducen a la anarqua.21 En otros trminos, haba que acabar con el sistema poltico del clientelismo, como lo defini Francisco Leal22, el cual era altamente funcional para los sectores dominantes de la sociedad. Adicionalmente, cabe sealar que parte del estancamiento poltico en los aos ochenta y la dificultad de introducir reformas desde los setenta obedecan a la dificultad de tra-mitarlas por la va del Congreso, en virtud de los in-mensos intereses de los parlamentarios y su escasa disposicin a aprobar una reforma poltica que im-plicara perder su autonoma y tener que responder a jerarquas nacionales del partido.

Por eso, la Constitucin de 1991 tuvo una opor-tunidad de oro para incorporar un adecuado dise-o institucional que permitiera introducir nuevos mecanismos de participacin ciudadana y ampliar la representacin de nuevas fuerzas, pero con me-canismos que apuntaran a la cohesin y disciplina partidista y facilitaran la gobernabilidad y la toma eficaz de decisiones. Aunque los constituyentes de 1991 aprobaron una nueva carta poltica, que en su espritu pretenda pasar de una democracia re-presentativa a una participativa, y para ello se in-corporaron diversos mecanismos de participacin ciudadana, el diseo de la ingeniera electoral fue de tan extrema plasticidad que desincentiv la agre-gacin partidista y en consecuencia result desas-trosa para la disciplina y el sistema de partidos. En el artculo 108 constitucional se determin que se

19 Santa, Eduardo, Sociologa poltica de Colombia, editorial Iquima, Bogot, 1955.20 Latorre Mario, Elecciones y partidos polticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Poltica, 1974.21 Martz, John D., Colombia. Un estudio de poltica contem-pornea, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1969.22 Leal Buitrago, Francisco, Estructura de la crisis poltica, en Leal Buitrago, Francisco y Len Zamosc (eds.), Al filo del caos. Crisis poltica en la Colombia de los aos 80. IEPRI, Tercer Mundo Editores, mayo de 1991.

reconocera personera jurdica a los partidos o mo-vimientos polticos con no menos de cincuenta mil firmas, cuando hubieran obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representacin en el Congreso de la Repblica. Esas disposiciones, sumadas a la posibilidad para un mismo partido de presentar varias listas en una misma circunscripcin y el factor de la frmula electoral del cociente-re-siduo, que tiende a la atomizacin, tuvieron como consecuencia la multiplicacin de los partidos y movimientos polticos llamados de garaje, la gran mayora de carcter personal.

Como resultado, a finales de la dcada de los 90 el pas contaba con 80 partidos y movimientos polti-cos legalmente reconocidos, una cantidad que no solo agrav el ya dbil poder presidencial, sino que aument el poder negativo del Congreso, torn ms dispendiosa la relacin ejecutivo-legislativo, apenas dinamizada por las relaciones clientelares, afect la gobernabilidad y, en ltimas, la responsabilidad po-ltica partidista ante los ciudadanos. Para tener una dimensin de lo que significa para una democracia te-ner 80 partidos y movimientos polticos es pertinente el planteamiento de Scott Mainwaring, para quien la combinacin de multipartidismo23 y presidencialismo es especialmente desalentadora en lo relativo a la estabilidad democrtica, pues, con la excepcin del caso chileno entre 1933 y 1973, ninguna de las 31 democracias en el mundo definidas como aquellas24 que han existido por al menos 25 aos consecutivos tiene tal configuracin institucional. No hay pues de-mocracia presidencial estable en el planeta que tenga tal cantidad de partidos, ni siquiera si es parlamen-taria. Estados Unidos tiene dos partidos, Inglaterra dos, Alemania tres, Espaa dos y en el caso latinoa-mericano Chile tiene tres y Mxico, en su proceso de democratizacin, ha forjado tres grandes partidos.

Son tres las razones principales, segn Mainwaring, por las que esta combinacin institucional es pro-blemtica: primero, porque en el presidencialismo multipartidista es especialmente probable que se produzca inmovilismo entre el ejecutivo y el legis-lativo y tal inmovilismo, tal cerrazn, puede des-estabilizar la democracia; segundo, porque en el

23 Multipartidismo hace referencia a un sistema de partidos que tiene entre 3 y 10 partidos polticos.24 Mainwaring, Scott, Presidentialism, Multipartism, and De-mocracy. The Difficult Combination, en Comparative Political Studies, Vol. 26, n.2, julio de 1993.

20

multipartidismo es ms probable que haya polariza-cin ideolgica y porque, finalmente, dicha combi-nacin es complicada debido a las dificultades para la construccin de una coalicin interpartidos. Aho-ra bien, en ese escenario, en donde los partidos y movimientos polticos respondan nica y exclusiva-mente al querer de su fundador, la anhelada demo-cratizacin partidista se desvaneci con rapidez as como el propsito de contar con una oposicin con-sistente y slida. Incluso la representatividad que era un propsito tan anhelado, al punto de verse con desdn la necesidad de gobernabilidad del sistema poltico termin convertida en una frustracin ms en tanto los partidos representaban solamente a sus propias clientelas, a las cuales tenan que continuar cortejando para sobrevivir en medio de la atomiza-cin.

En unas condiciones como las descritas, en las que era evidente que el nmero de partidos afectaba las posibilidades de avance de la democracia colombia-na, no fueron pocos los que hacan odos sordos e insistan en que el problema era que no se haba ex-pedido el estatuto de la oposicin que, segn ellos, deba ser la normatividad del pluralismo poltico,25 como lo decret la misma Constitucin en su artcu-lo 112 en el sentido de que se expidiera una ley que regulara las garantas para el ejercicio de la oposi-cin. Agregaban que, en nuestro caso, el estatuto de oposicin debe orientarse a crear condiciones para el establecimiento de un sistema moderno de representacin poltica, estrechamente ligado a la consolidacin del Estado nacional. De all la insis-tencia en la comprensin integral del sistema de partidos y del rgimen poltico desde una perspec-tiva histrica, no obstante que a rengln seguido afirmaban que la vigencia de la oposicin depen-de de la consolidacin de una base tica mnima de convivencia democrtica entre los colombianos.26

Un enfoque como este, infortunadamente, no con-tribuye a dar claridad a la discusin y s, en cam-bio, alienta un amasijo de interpretaciones, pues no se puede pretender que al expedir un estatuto de la oposicin, en desarrollo de un artculo cons-titucional, se corrija el sinnmero de disfunciones

25 Romero Silva, Marco Alberto, Oposicin, pluralismo y repre-sentacin poltica en Colombia, en Revista Foro, nro. 26, mayo de 1995.26 Ibid.

originadas en el mal diseo de varios otros artculos de la Carta. En otros trminos, frente a tal cantidad de partidos, sin la fortaleza institucional, organiza-cional o econmica para hacer oposicin, o que con suma facilidad pasaban de la oposicin al gobierno o viceversa, y en la cual el ciudadano con dificultad apenas poda distinguir entre las posiciones de unos y otros, la pretensin de una oposicin robusta no pasaba de ser una mera ilusin y una gran confu-sin, inducida por la falta de comprensin de los efectos de la ingeniera institucional sobre los par-tidos polticos.

El ms importante estatuto de la oposicin es aquel que surge del adecuado funcionamiento del sistema democrtico y ello no es posible en medio del barullo de tantos partidos y movimientos polticos. Incluso como lo anotaba Rodrigo Losada, en 1983, ni los Estados Unidos, ni en Francia, ni en Gran Bretaa exista un estatuto de la oposicin, entendiendo por esta expresin una ley que recogiera los derechos, deberes, garantas y beneficios que ataen al ejer-cicio de la oposicin poltica27. Cabe sealar que la ingeniera institucional28 en materia de partidos polticos, comprendida como la combinacin de las reglas electorales que incentiva o desincentiva la agregacin partidista, tales como la frmula electo-ral, la lista electoral, el tamao de las circunscrip-ciones electorales y el umbral, si bien es de relativa reciente introduccin en el estudio de la ciencia po-ltica en Colombia, no ha sido interpretada de la ma-nera ms afortunada por algunos analistas locales. En un estudio sobre las crisis y las reformas polti-cas en Colombia, David Roll sealaba que para los colombianos ha sido muy duro comprobar, tras siete

27 Losada Lora, Rodrigo, A propsito del ejercicio de la oposicin en Colombia, en Lara Bonilla, Rodrigo; Losada Lora, Rodrigo; Uribe Toro, Humberto, Los partidos polticos colombianos: pre-sente y futuro. Fundacin Simn Bolvar, Pontificia Universidad Javeriana, julio de 1983, pg. 98.28 Su ms destacado iniciador fue el francs Maurice Duverge a mediados del siglo XX, con la famosa Ley Duverge, segn la cual, y aunque un sistema electoral no genera automticamente el sistema de partidos pretendido, s lo impulsa o frena en un de-terminado sentido, y en tanto el escrutinio mayoritario favorece el bipartidismo, la representacin proporcional tiende al multi-partidismo y el escrutinio mayoritario a dos vueltas tiende a un multipartidismo templado por las alianzas. Posteriormente han sido numerosos los autores que han enriquecido esa perspectiva, entre ellos el italiano Giovanni Sartori, para quien dichas agrega-ciones dependen tambin de factores tales como la fortaleza de los partidos, el tamao de los distritos electorales, los clivajes o fracturas sociales en un sistema poltico y el peso electoral de los partidos minoritarios, entre otros.

21

aos de vigencia de la nueva Constitucin, que la ingeniera electoral tiene en efecto resultados muy limitados, especialmente cuando se trata de solucio-nar problemas acumulados por dcadas.29

Aunque la ingeniera electoral tiene sus lmites y, como lo comentbamos al comienzo, el sistema po-ltico y de partidos est atravesado por un amplio nmero de elementos del entorno social que no pue-den ser modificados en el corto plazo, la afirmacin supondra que la mecnica institucional en materia de partidos polticos en la Constitucin de 1991 fue adecuadamente bien diseada, lo cual dista de ser cierto. La discusin sobre el nmero adecuado de partidos para la democracia colombiana y sobre la cohesin y disciplina en los mismos es de enorme trascendencia no solo porque la experiencia de otras democracias presidencialistas y parlamentarias de-muestra que despus de cierto nmero de partidos la gobernabilidad tiende a dificultarse, sino porque el cambio en las reglas electorales requiere de un conocimiento profundo del proceso poltico, de la ingeniera electoral y de sus implicaciones en el sis-tema partidista. Como lo sostiene Mercedes Vargas, algunos analistas han saludado con euforia la ato-mizacin segn ellos, como expresin de la repre-sentacin poltica30 o simplemente sealan que el sistema electoral colombiano no favorece la disper-sin y no castiga la unin porque sigue subrepre-sentando a las fuerzas pequeas.31 As las cosas, hay quienes sostienen que el tema de la ingober-nabilidad por la dispersin de pequeos grupos, el llamado multipartidismo extremo, es un espantajo que no dice mucho ni sobre la situacin colombiana ni sobre sus perspectivas [ya que] un clculo del n-mero de partidos efectivo y de poder de voto de las distintas fuerzas en las dos cmaras en las ltimas dcadas demostr que en el Congreso se ha oscilado entre el predominio de una sola fuerza (el liberalis-mo) y un multipartidismo muy moderado.32

Aunque los ndices utilizados arrojen dos o tres

29 Roll, David, Un siglo de ambigedad: para entender cien aos de crisis y reformas polticas en Colombia, Universidad Nacional de Colombia, IEPRI, CEREC, enero de 2001, pg. 262.30 Vargas Bustamante, Mercedes, Problemas de la represent-acin poltica: algunas tesis sobre el caso colombiano. Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galn. Atlntic Editores Ltda, septiembre de 2002, pg. 15.31 Gutirrez Sann, Francisco, La reforma poltica: una evalu-acin crtica. En Revista de Pensamiento Jurdico n. 11, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Nacional de Co-lombia, 1999, pg. 226.32 Ibid.

como cantidad efectiva de partidos en Colombia, el elevado nmero con personera jurdica y repre-sentacin en el Congreso, su comportamiento aut-nomo y atomizado y la lgica de supervivencia que los orienta no desestiman en absoluto la perversa incidencia que tienen sobre la gobernabilidad en el pas. Tan contraproducente fue el diseo institucio-nal de los partidos polticos en la Constitucin de 1991 que muy poco despus de estrenada ya se ad-verta la necesidad de reformarla para corregir los desaciertos en que haba incurrido.

En el largo proceso de discusiones de las dos ltimas dcadas, algunos elementos afloran con claridad para dar lugar a una tendencia ms que concluyente. El primero es que el trmite de una reforma poltica por va del Congreso, que busque reducir el nme-ro de partidos a efectos de incentivar su cohesin y disciplina, requiere de un enorme msculo poltico por parte del gobierno que la impulse. El segundo es que, pese a la voluntad presidencial de realizar las reformas, las resistencias corren por cuenta de una multiplicidad de dispersas fuerzas polticas que estn en capacidad de vetar los cambios frente a un poder presidencial en general dbil. Un tercero es que algunas de las reformas polticas propuestas por los gobiernos de Samper y Pastrana sirvieron ms como cortina de humo o instrumento de pro-paganda para intentar esquivar las crisis a las que se vieron abocados en el caso de Pastrana en la segunda parte de su mandato que como una bs-queda bien fundamentada de adecuar el funciona-miento partidista y el sistema poltico.

Y el cuarto quizs el factor que ms incidencia ha tenido en la dificultad para introducir una reforma poltica que fortalezca los partidos y su representa-tividad y que facilite un mejor funcionamiento del Congreso es la inconsistencia de las propuestas de reforma, incluida la de origen parlamentario apro-bada en el 2003. Adems, como dice Posada Carb, la reforma poltica es un trmino vago que incluye la gama ms amplia de materias, entre otras, el fun-cionamiento del Congreso, el sistema electoral, la organizacin de partidos, las finanzas de campaas, las autoridades electorales, las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el comportamiento de can-didatos y electores y la administracin del sufragio, lo que en Colombia ha llevado a una discusin que

22

escasamente supera las generalizaciones y suscita un debate mal informado.33

Durante el gobierno de lvaro Uribe, en efecto, se aprob la primera reforma poltica despus de la Constitucin de 1991, la cual hizo trmite en el Con-greso en paralelo a la discusin del referendo de 2003. Si bien la reforma constitucional de aquel ao oblig a los partidos a aglutinarse, en virtud de la lista nica y de la fijacin de un umbral del dos por

33 Sarabia Better, Arturo, Reformas polticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003, pg. 13.

ciento de los votos vlidos obtenidos en la eleccin de Cmara o Senado para el reconocimiento de la personera jurdica lo que contrajo el nmero to-tal de partidos polticos reconocidos, la reforma fracas en el propsito de fortalecer las colectivi-dades partidistas debido a la concesin hecha a los facciones y a los intereses parlamentarios que han prevalecido en la poltica colombiana y que lograron la aprobacin del voto preferente. Es decir, lo que se hizo con una mano se borr con la otra.

Resulta difcil producir cambios adecuados y nece-sarios en el funcionamiento del sistema poltico y de los partidos si los diagnsticos que sirven de base para proponer las reformas no tienen la suficiente solidez. En el marco de esa lgica, puede llegar a alterarse las condiciones de instituciones o reglas de juego que no exigen cambio alguno, a obviarse la reforma de instituciones que lo demandan o a em-peorar el diseo de aquellas que son reformuladas. Buena parte de la equivocada valoracin sobre las fallas del sistema poltico colombiano, en especial despus del Frente Nacional, incluso con posterio-ridad a la Constitucin de 1991, que han impedido una ponderada y acertada estimacin de las nece-sidades de reforma, proviene de tesis que han he-cho carrera sin la cabal sustentacin y llevado a numerosos acadmicos a concluir que la prioridad era desmontar el bipartidismo colombiano. En otras palabras, la dinmica poltica del Frente Nacional y sus consecuencias contuvo fenmenos polticos ms complejos que los estereotipos que con frecuencia se crearon.

Son ideas que, con algn asidero en los hechos, co-braban en realidad sentido en el fragor de la pola-rizacin ideolgica de los aos 70 y 80 y que, a la luz de la emergencia de perspectivas como la de la ingeniera institucional, obligan a una adecuada re-valoracin. Nos referimos a afirmaciones como la de que el Frente Nacional fue el causante de la persis-tente inestabilidad por el exclusionismo que instau-r34, pues supuso la represin de las expresiones extrabipartidistas o bien su captacin mediante la institucionalizacin de las mismas, o la de que la crisis poltica que atraves el pas desde la dcada de 1970, acentuada en la de 1980 y que sigue vigen-te, tiene sus races en [la frmula poltica del Fren-

34 Palacios, Marco, Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Norma, 1995.

te Nacional] y en la manera como se desarroll.35 Si se adoptan tesis como las enunciadas se estaran desestimando fallas del sistema poltico preceden-tes cuyo entendimiento supone un mayor desafo intelectual, tales como el arraigado personalismo en el ejercicio de la poltica colombiana, la debilidad del poder presidencial, en contrario a la creencia so-bre su omnipotencia, o la ausencia de una instancia que le d cohesin al sistema poltico y contrarreste lo que puede denominarse su tendencia centrfuga. Ello, sin contar con fenmenos que estn fuera del alcance de la presente reflexin, como la crnica violencia poltica y social que se remonta a los aos 30 del siglo pasado y a la ausencia de un referente poltico moderno por parte de los militantes y de la sociedad en general.36

La propia calificacin de que el sistema de partidos durante el Frente Nacional era un bipartidismo to-talmente cerrado y excluyente puede reputarse im-precisa, por lo menos respecto de la unidad de los partidos, de su comportamiento legislativo, de la re-lacin ejecutivo-legislativo y de sus consecuencias en la gobernabilidad, entre otros aspectos. Para co-menzar, y si nos atenemos a la definicin de partido poltico de Giovanni Sartori,37 el sistema de partidos durante el Frente Nacional y hasta finales de los aos ochenta pudiera redefinirse como multipartidista38, en virtud del acentuado faccionalismo que exista en el interior de las colectividades.

35 Roll, David, Un siglo de ambigedad: para entender cien aos de crisis y reformas polticas en Colombia, Universidad Nacional de Colombia, IEPRI, CEREC, enero de 2001, pg. 181.36 Guerrero Barn, Javier, Los aos del olvido: Boyac y los orgenes de la violencia, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1991.37 Sartori, Giovanni, Partidos y sistema de partidos, Alianza Uni-versidad, 1992.38 Definicin sugerida por Rodrigo Losada, profesor e investi-gador de ciencia poltica.

4. El eterno obstculo del personalismo y losmitosquedesfiguran

24

En ese marco de interrogantes sobre cmo definir del mejor modo el sistema de partidos del Frente Nacional, en especial despus de 1960 y hasta me-diados de los aos ochenta, Hernando Yepes sea-laba a comienzos de los noventa del siglo anterior que nuestro rgimen no es multipartidista ni rgi-damente dualista, por lo que parece no encuadrar en las enfticas enunciaciones de [Maurice Duverge].39

Robert Dix tambin hizo su aporte a la discusin cuando lleg a la conclusin de que el faccionalismo hizo a veces que el sistema de partidos se asemejara a un sistema multipartidista, aunque en otros mo-mentos actuara como un solo partido o la dinmica subyacente trabajara para preservar los dos parti-dos tradicionales como los componentes bsicos del sistema.40 Una idea que ayuda a relativizar de mejor modo el significado del Frente Nacional es que este actu como un cuadriltero en el que la confronta-cin poltica se dio dentro y fuera de l. En ningn momento fue posible evitar la fuerte confrontacin interna o ignorar los acontecimientos polticos por fuera de los acuerdos previos, pues muchos de quie-nes lo confrontaron terminaron participando de l o del poder poltico local. Fue un sistema en el que no hubo hombre pblico importante que, de una ma-nera u otra, tarde o temprano, no hiciera parte del mismo.41

Sera errado insistir en que durante el Frente Nacio-nal no existi la posibilidad de expresarse poltica-mente. Esa objecin corri en su mayor parte por cuenta de sectores antisistema, de otros que lo en-contraron como una buena justificacin para recurrir a la violencia o de sectores de izquierda que fueron ms efectivos en denostar del Frente Nacional que en refutarlo por la va electoral. Si se observa que el plebiscito de 1957, que valid y legitim el Frente Nacional, demostr que la abrumadora mayora de colombianos lo respaldaba con una participacin del 82% (4.397.090 electores) y un 77.7% de votos aprobatorios (4.169.294)42 y que la izquierda ra-

39 Yepes Arcila, Hernando, Los partidos polticos y el sistema electoral en Colombia, Revista Javeriana, tomo 121, nro. 601, ao 62, ene.-feb. de 1994.40 Robert Heller. Dix, Colombia Social Change and Party System Stability, Rice University, marzo, 1988.41 Vzquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, Ediciones Sudamrica, Bogot, 1986, pg. 500.42 Registradura Nacional del Estado Civil, Historia electoral colombiana, 1810-1988, Bogot, 1991. Es de anotar que en el Plebiscito sufragaron por primera vez las mujeres en la historia electoral colombiana y la edad para votar era de 21 aos.

dical tradicionalmente no logr atraer ms del 4% 5%, habra que considerar que 16 aos de acuerdo bipartidista pudieron haber sido pocos en el caso de que los sectores que optaron por la va armada hubieran preferido convertirse en alternativa de po-der por medios civilistas. Como comenta Robert H. Dix, mientras que la represin y el hostigamiento claramente existi en Colombia, parece difcil argu-mentar que a ello obedecieron las fallas en la emer-gencia de nuevos partidos. Ciertamente, sera difcil argumentar que tales obstculos [fueron] mayores en Colombia que en aquellos pases donde los mili-tares [gobernaron] a menudo por perodos prolonga-dos y [suprimieron] toda la actividad de los partidos polticos.43 En lnea con otras de sus argumentacio-nes, Pcaut considera que pese a los bloqueos, las desigualdades y las medidas para romper o frenar los movimientos populares, Colombia lleg al perio-do de quiebre de los aos 60-70 preservando unos espacios de libertad que eran ms bien raros en Amrica Latina.44

Los resultados y la participacin electoral muestran que buena parte de quienes contendieron contra el Frente Nacional provenan de los mismos partidos polticos tradicionales y que sus resultados electo-rales estuvieron lejos de arriesgar la legitimidad de los acuerdos, con excepcin de las elecciones de 1970. Incluso en este caso, no obstante el acuerdo de paridad en el Congreso, que an tena vigencia, la Alianza Nacional Popular (ANAPO) obtuvo 38 escaos en el Senado de la Repblica; ms que el Partido Conservador, que obtuvo 33. Sin embargo, la ANAPO, con posterioridad a estas elecciones, mostr su falta de cohesin e incapacidad de con-solidarse como partido poltico alternativo. En las elecciones de 1958, en las que se inaugur el Frente Nacional con la presidencia de Alberto Lleras Ca-margo quien obtuvo 2.482.948 votos, la contes-tacin al acuerdo bipartidista corri por cuenta del conservador Jorge Leyva, que no logr sino el 20% de los sufragios, es decir, 624.861, en una eleccin en la que los votos nulos o en blanco fueron apenas 11.000. En 1962, con la presidencia de Guillermo Len Valencia, quien obtuvo 1.636.081 votos, la oposicin sumada no alcanz el milln de votantes.

43 Robert Heller. Dix, Colombia Social Change and Party System Stability, Rice University, marzo, 1988.44 Pcaut, Daniel, Crnica de dos dcadas de poltica colombi-ana, 1968 a 1988, Mxico, Siglo XXI, pg. 11.

25

Alfonso Lpez Michelsen, con el Movimiento Revo-lucionario Liberal (MRL) logr 624.863 sufragios, Jorge Leyva 308.992 y Gustavo Rojas Pinilla 54.557. En 1966, cuando alcanz la presidencia Carlos Lle-ras Restrepo, con 1.891.175 votos a nombre de los partidos Liberal y Conservador, la oposicin la enca-bez Jos Jaramillo Giraldo, quien obtuvo 742.133 sufragios, es decir, el 28% del total, en una eleccin en la que sumaron 16.000 los votos nulos y blancos y 597 fueron para el candidato Gabriel Goyeneche.45 Las elecciones de 1970 mostraron el mayor desafo al acuerdo bipartidista al ganar Misael Pastrana por menos de 63.000 votos a su ms fuerte rival, Gusta-vo Rojas Pinilla, quien obtuvo 1.561.468.

Los resultados de los dems candidatos demues-tran que el Frente Nacional estaba lejos de ser un monolito, pues otros dos prestantes conservadores se presentaron en disidencia del partido: Belisario Betancur, quien obtuvo 471.350 votos, y Evaristo Sourds, que logr 336.286 sufragios.46 Sin duda, en la ltima eleccin del Frente Nacional la votacin del general Rojas Pinilla y el cuestionamiento a la legiti-midad de la eleccin de Misael Pastrana representa-ron el ms grande reto en los 16 aos de existencia del Frente Nacional. No obstante, la importancia de la votacin obtenida por la ANAPO en 1966 y en especial en 1970, segn Pcaut, estuvo alimentada ms bien por una coalicin de descontentos que por un partido estructurado y fuerte.47 Gracias a la vota-cin mayoritaria en muchas asambleas departamen-tales y concejos municipales, la ANAPO no solo obr como partido de oposicin, sino que tambin obtuvo su cuota de poder al hacer coaliciones en las corpo-raciones parlamentarias y lograr nombramientos en las administraciones y entidades pblicas. Tal fue el caso de Bogot en 1970, en donde la ANAPO tuvo el control casi completo del poder al haber obtenido el 43.2% de los votos, aunque no utiliz su capacidad de influencia en forma que pudiera diferenciarse de los partidos tradicionales y no tuvo mayor cuidado en la gestin de los organismos que controlaron los suyos.48 Despus de las elecciones de 1972, la ANA-PO no pudo responder al reto de constituirse en un

45 Datos obtenidos del libro de la Registradura Nacional del Estado Civil, Historia electoral colombiana, 1810-1988, Bogot, 1991.46 Ibid.47 Pcaut, Daniel, Crnica de dos dcadas de poltica colombi-ana, 1968 a 1988, Mxico, Siglo XXI.48 Ibid, pg. 84.

partido poltico consistente y fue presa de las con-tradicciones ideolgicas internas, que la llevaron a significativas deserciones, como la de 15 parlamen-tarios que, en agosto de ese ao y despus de los malos resultados electorales de la alianza, constitu-yeron una organizacin de izquierda ms prxima a los comunistas, llamada Movimiento Amplio Colom-biano (MAC).49

A diferencia del caso colombiano, en el que el cues-tionamiento sobre el posible fraude en las eleccio-nes de 1970 sirvi a algunos como argumento para constituir un grupo guerrillero (el M19), en otros pases, como Mxico, los partidos demostraron por el contrario su vocacin democrtica, su cohesin, su disciplina y su compromiso de alterar el rgimen por las vas democrticas. Tal fue el caso del Partido Accin Nacional,50 fundado en 1939 y que progre-sivamente forz a la apertura del rgimen poltico encarnado por el Partido Revolucionario Institucio-nal (PRI).

Aunque el Frente Nacional tuvo consecuencias nega-tivas en la dinmica del sistema poltico, que apun-tan a haber incentivado el clientelismo y dificultado la competencia poltica, resulta impreciso centrar en l y en el bipartidismo la carga de responsabi-lidad por la crisis de los aos 60 a los 80 del siglo pasado. Es necesario reconsiderar los estereotipos sobre dicho periodo de la historia del pas para re-conocer los verdaderos problemas del sistema pol-tico, y habra que dedicar un espacio muy extenso al personalismo y el faccionalismo que ha impregnado desde tiempos inmemoriales el ejercicio partidista en Colombia. Al optarse por esta segunda perspec-tiva se entendera que la mayora de los rasgos de la crisis poltica no son producto deliberado de un actor especfico y que ms bien se originan en un sistema que tiende a ser centrfugo y a debilitar a los partidos y la autoridad del poder presidencial, entre otros factores. Era de tal grado la implicacin del faccionalismo en la conducta de los partidos polticos del Frente Na-cional que la desavenencia de Laureano Gmez con Guillermo Len Valencia, su copartidario, imposi-

49 Ibid.50 Loaeza, Soledad, El Partido Accin Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposicin leal y partido de protesta, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999.

26

bilit que el primer presidente del acuerdo bipar-tidista fuera un conservador y Gmez prefiriera en su lugar a un liberal como Alberto Lleras Camargo. Faccionalismo que ocasion que Laureano Gmez, a pesar de haber sido uno de los dos ms recono-cidos gestores del Frente Nacional y que por ende comenz apoyndolo, terminara oponindose la ma-yor parte de tiempo a los gobiernos de la poca. El Partido Liberal tambin fue ejemplo de acendrado faccionalismo tras la disidencia en 1962 del Movi-miento Revolucionario Liberal (MRL). La pugna por la nominacin presidencial entre 1970 y 1974 dej entrever que uno era el partido que diriga Carlos Lleras Restrepo y otro el que abanderaba Alfonso Lpez Michelsen, el entonces delfn, con el apoyo de Julio Csar Turbay Ayala. En 1970 el Partido Con-servador mostr de nuevo sus divisiones internas y tuvo dos candidatos por fuera de la coalicin frente-nacionalista: Belisario Betancur y Evaristo Sourds. Fueron esas mismas divisiones internas las que lle-varon al presidente Lpez Michelsen a propsito de la convencin del partido en 1975 para elegir una direccin en la que despus de numerosos in-cidentes los lleristas se negaron a tomar parte y los lopistas se retiraron a comparar el espectculo del liberalismo con Beirut, en el Lbano, donde las gue-rrillas se enfrentaban unas a otras, y el partido era impotente para evitarlo.51

A comienzos de los aos setenta los factores de unidad en que se constituan los expresidentes, y el poder de que eran investidos por ser signatarios de los acuerdos propios de los gobiernos del Frente Nacional, tendieron a desaparecer. La ascendencia de los anteriores presidentes en las jerarquas parti-distas y la mecnica propia del sistema poltico co-lombiano hasta entonces permita que los partidos eligieran listas nicas con candidatos prestantes, aunque no tuvieran votos, porque el partido los ha-ca elegir.52 Cuando el poder de estos comenz a dis-minuir y la poltica faccional local fue alentada tras la reforma constitucional de 1968, que permita la inscripcin de mltiples listas para un mismo cargo en una misma circunscripcin electoral, los cargos comenzaron a ser provedos solo por aquellos que tuvieran los votos y el proceso de seleccin de los

51 Pcaut, Daniel, Crnica de dos dcadas de poltica colombi-ana, 1968 a 1988, Mxico, Siglo XXI.

52 Pcaut, Daniel, Crnica de dos dcadas de poltica colombiana, 1968 a 1988, Mxico, Siglo XXI.

candidatos comenz a ser controlado por los caci-ques y barones locales y regionales. Su poder y su capacidad de negociacin frente al Gobierno nacio-nal se vieron incrementados y ello debi estimular el clientelismo y las dificultades de gobernabilidad, como lo han observado diversos analistas.

Como resultado, la nominacin presidencial comen-z a ser dominada por las redes de caciques e in-termediarios polticos. Ronald P. Archer seala que, como resultado del liderazgo liberal, la eleccin de candidato en 1974 fue aprobada por virtual una-nimidad, pero la lucha por la nominacin en 1978 entre la lite nacional del partido y los caciques re-gionales fue especialmente intensa.53 Es ms, para otros fue una imposicin de los caciques locales en un claro quiebre de la dinmica poltica previa. En consecuencia, los presidentes fueron presa de la vo-racidad burocrtica de los intermediarios polticos regionales, lo que gener un inmovilismo en el Con-greso respecto de las iniciativas presidenciales de reforma poltica. Adems, los directorios partidistas nacionales perdieron todo incentivo y autoridad para trazar una orientacin y un programa nacio-nales. Ya no se trataba solo de que no quisieran o que fueran polticamente incapaces, sino de que los partidos pasaron de ser dos o cuatro a actuar en la prctica como diez, veinte o ms.

Con todo y el trasfondo sociolgico que este fen-meno poda tener, dicha reforma incentiv una pro-liferacin de listas para los comicios parlamentarios que pronto fue notoria. En 1974, 1978 y 1982 se presentaron en promedio 304 listas en todo el pas, con un promedio de 11.6 por departamento. El libe-ralismo registr el ms alto porcentaje departamen-tal, con un guarismo de 5.2 listas por departamento, seguido por el conservatismo, con uno de 3.5, y la izquierda y otros partidos con 1.5 y 1.4, respecti-vamente, cifra que se acentu desde comienzos de los noventa.54 En esa tendencia se ubic a la cabeza la Costa Atlntica, en donde cada aspirante al con-cejo municipal de las ciudades o a la asamblea del

53 Archer, Ronald P., Party Strength and Weakness in Colom-bias Besieged Democracy, en Mainwaring Scott y Timothy R. Scully, Building Democratic Institutions. Party Systems in Latin America, Stanford University Press, 1995, pgs. 165-199.54 Hoskin, Gary, con Patricia Pinzn de Lewin, Los partidos polticos colombianos y la crisis coyuntural, en Vsquez de Ur-rutia, Patricia, La democracia en blanco y negro. Colombia en los aos ochenta, Bogot, CEREC, Ediciones Uniandes, 1989, pg. 215.

27

departamento tena su propia maquinaria poltica independiente de la de cada uno de los miembros del Congreso.55

Mario Latorre ya daba cuenta desde 1968 de ese fraccionamiento de los partidos y esa dispersin en mltiples listas lo que, segn l, era reflejo de la anarqua de los partidos y los grupos, de toda la poltica El da de elecciones se resume el panora-ma que ofrecen los partidos y los grupos: 215 listas para Cmara, 336 para Asamblea y se calculan 4.500 para concejos. Un lector desprevenido [resumira] en una sola frase su impresin: `esto es el caos`.56 En esas condiciones, cada parlamentario era due-o de su credencial y su eleccin corresponda a su prestigio personal y no al partido que representaba; por tanto, era vocero de s mismo y librrimo en sus decisiones.57 El partido dej entonces de ser indis-pensable para quien tena la aspiracin de llegar a los puestos de comando y, en cambio, se convir-ti en una traba. En muchas ocasiones, una curul parlamentaria terminaba teniendo dos, tres o ms voluntades que la determinaban, en razn de que el sistema electoral que ms adelante analizare-mos promova las coaliciones para elegir una lista, de modo que el elegido deba permitir la posesin y asistencia al Congreso de su segundo, tercero, cuar-to y dems renglones. Se trataba de lo que, en otras palabras, se ha denominado Carrusel.

No obstante que el personalismo en la poltica co-lombiana hunde sus races en un pasado difcil de rastrear y las consecuencias negativas de las estruc-turas descentralizadas y del faccionalismo pudieran no ser apreciables, el efecto de lo sucedido desde finales de los aos 60 era muy marcado en la forma-cin de coaliciones gubernamentales y en el ejerci-cio de un liderazgo efectivo de gobierno. Impregna el Congreso, el gobierno, los partidos, el sistema y la poltica, que no ha sido al fin de cuentas sino una

55 Lara Bonilla, Rodrigo, Anlisis de la organizacin interna de los partidos polticos colombianos, en Lara Bonilla, Rodrigo; Losada Lora, Rodrigo; Uribe Toro, Humberto, Los partidos polti-cos colombianos: presente y futuro. Fundacin Simn Bolvar, Pontificia Universidad Javeriana, julio de 1983, pg. 128.

56 Latorre Mario, Elecciones y partidos polticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Poltica, 1974.57 Conversaciones del autor con Jorge Sedano Gonzlez, Sec-retario General del Partido Conservador y exparlamentario por Santander de 1962 a 1993. Mayo 27 de 2003.

poltica de facciones.58 Baste citar que desde enton-ces el funcionamiento del Congreso, y en especial el rendimiento de los legisladores, se han visto afec-tados en grado sumo por la atomizacin partidista o por el incentivo al faccionalismo. Como bien lo seala Mario Latorre, el ausentismo no es sino el resultado de dos funciones que tienen asignadas los congresistas, y que entran en contradiccin [] De una parte, el sistema institucional [] le exige al congresista concurrir al Congreso y a las comisiones y dedicarse a esa labor que copa, ms de lo que se cree, su tiempo y atencin. De otra parte, el sistema poltico le exige que durante estos meses [de campa-a] igualmente dedique su energa y su tiempo a las obligaciones que impone una campaa poltica, que se cumplen para la mayor parte por fuera de Bogot. El primer aspecto que presenta esta contradiccin es puramente personal. Si el congresista se entrega a las labores de congresista durante estos meses, seguramente lo desplazan sus competidores. Pero es una cuestin del sistema poltico, que los crticos del ausentismo parlamentario y partidarios del sistema en su mayor parte pasan por alto.59

Ahora bien, revalorizar los estereotipos y conside-raciones sobre dicho periodo de la historia poltica del pas no tiene el propsito de desvirtuar las con-secuencias negativas que tuvo el Frente Nacional en cuanto a la limitacin de la competencia poltica y el incentivo al clientelismo, como ya lo hemos adverti-do, sino en incorporar un diagnstico del sistema de partidos y del sistema poltico ms acertado y me-nos ideologizado, que permita proponer reformas ms realistas y, sobre todo, ms convenientes para la cohesin partidista, el mejoramiento de la repre-sentatividad de los partidos y la gobernabilidad. En esa revisin surgen algunas consideraciones adicio-nales que es conveniente destacar. Una primera, a diferencia de lo que sealara Enrique Ogliastri en 1983, en el sentido de que no haba nadie de las clases populares, ni entre los liberales ni entre los conservadores que formaran parte de los dirigentes de la alta estructura de poder,60 es que la aguda atomizacin que pulveriz la disciplina de partido

58 Latorre Mario, Elecciones y partidos polticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Poltica, 1974, pg. 253.59 Ibid, pg. 260.60 Ogliastri, Enrique, Liberales conservadores vs Conservadores liberales: faccionalismos trenzados en la estructura de poder en Colombia, Universidad de los Andes, Bogot, 1989.

28

tuvo como efecto paradjico y una dosis importante de movilidad social. Con la llegada al Congreso de quienes posean los votos, a partir de mediados de los aos setenta ocuparon con frecuencia los prime-ros rangos recin llegados que no siempre venan de familias prestigiosas ni estaban tan convencidos de las obligaciones del oficio poltico. Las figuras que se suceden desde entonces en la Direccin Liberal, los jefes y barones departamentales, han hecho frecuentemente carreras fulgurantes, a pesar de no mostrar el mismo perfil de sus predecesores.61

Una segunda es que si bien parte de las consecuencias nocivas del acuerdo bipartidista implicaba que cual-quier tipo de intereses provenientes de la sociedad civil que no guardara relacin directa con la repro-duccin del capital electoral se tramitaba de manera incidental, como lo argumenta Leal Buitrago,62 la ten-dencia al clientelismo fue ms bien el resultado de la atomizacin poltica, que increment de forma inten-sa la competitividad electoral, antes que un mecanis-mo para la extensin oligrquica de privilegios. Otro de los cuestionamientos serios al Frente Nacional es haber contribuido a desideologizar y despolitizar a los partidos, generando una especie de inapetencia por la suerte de las colectividades y por la poltica. En esa lnea de objeci