reformas y gobernabilidad: experiencias nacionales de ... · del estado en la sociedad, orientados...

Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de modernización de la gestión pública

JUAN MANUEL ABAL MEDINAJOSÉ ALBERTO BONIFACIOCOMPILADORES

AUTORIDADES NACIONALES

Presidente de la NaciónDr. Néstor Carlos Kirchner

Jefe de Gabinete de MinistrosDr. Alberto Angel Fernández

Subsecretario de la Gestión PúblicaDr. Juan Manuel Abal Medina

Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado Lic. Christian Asinelli

Director del Instituto Nacional de laAdministración PúblicaSr. Jorge Giles

INDICE

Prólogo Juan Manuel Abal Medina

PresentaciónChristian Asinelli

IntroducciónJosé Alberto Bonifacio

ARGENTINA

Juan Manuel Abal Medina

Iniciativas de fortalecimiento institucional en la Argentina:hacia una nueva concepción del Estado

Eduardo Arturo Salas

La negociación colectiva en la administración pública federalcomo instrumento de la gobernanza democrática en laArgentina

Ernesto Villanueva

¿Del Estado de bienestar al neoliberalismo, y de éste haciadónde?: peripecias del Estado argentino

BRASIL

Valter Correia da Silva

Formas e governabilidade: lições das experiíncias nacionais

Valéria Alpino Bigonha Salgado

Contratualização e modelos institucionais da administraçãopública

Aleksandra Pereira dos Santos

Meritocracia: os desafios da profissionalização da era doconhecimento

Margaret Baroni y José Mendes de Oliveira

Desenvolvimento profissional e mobilização de competínciasno setor público

CHILE

María Alejandra Sepúlveda

La experiencia de modernización del Estado en Chile

Pedro Ortiz Gálvez

Sistema de comunicaciones y participación ciudadana en elcontrol: una realidad posible de alcanzar

Francisco José Silva

Selección de gerentes públicos para el primer y segundonivel de administración del Estado: principales característicasde su perfil y competencias

Clara Szczaranski Cerda

Modelos institucionales para la administración eficiente y eficaz de la defensa del Estado moderno

ESPAÑA

Francisco Javier Velásquez López

Hacia un nuevo modelo de gestión para la mejora de losservicios públicos

Prólogo


Bajo la expresión “modernización del estado” se cobijaron, a lo largo de lasúltimas décadas, sucesivos intentos, a veces contrapuestos y otrassimplemente divergentes, de rediseño de las modalidades de intervencióndel Estado en la sociedad, orientados a realizar ciertos valores colectivosdados por supuestos o explícitamente declarados por los responsablesinstitucionales de los procesos de reforma. Sobreviven, incluso, organismosy terminologías concebidos al calor de distintos fuegos doctrinarios en uncomplejo organizacional y normativo puesto intermitentemente en cuestiónpor las fórmulas políticas y la crítica intelectual.

Algo similar sucede con la expresión, más difundida, de “reforma delEstado”. A su amparo, las iniciativas más disímiles han tenido cabida, y elconcepto ha sido propuesto como solución para un sinfín de problemáticasque, en ciertos casos, seguramente lo exceden. Pero al mismo tiempo, elproceso efectivo de reforma estatal realizado hasta el momento deja laimpresión de que todavía hay camino por recorrer, que todavía hay metaspor alcanzar.

Sucede, por un lado, que el concepto de Estado es dinámico y se presta aredefiniciones y reinterpretaciones en distintos momentos históricos. sucedetambién que, como en casi todo el campo de las ciencias sociales, se avanzaa tientas. No sólo parecen haber caído las antiguas certezas sobre las que seedificaron las modalidades de intervención anteriores; tampoco las nuevasalternativas, surgidas de la experiencia y del propio accionar de losgobiernos, han sido sistematizadas en nuevos y definidos paradigmasteórico-conceptuales. Mientras tanto, la tecnología pone a disposición de losaparatos estatales una serie de herramientas que, además de prestarservicios inesperados, percuten sobre algunas estructuras pétreas de larelación entre el Estado y la sociedad. El gobierno electrónico, latransparencia, el acceso a la información.

Frente a todo este proceso, de innegable atractivo para los investigadores ycientíficos sociales, las alternativas a disposición de los funcionarios conresponsabilidad política parecen estrecharse. Una posibilidad es correrdetrás de los acontecimientos, llegando siempre tarde. Una suerte deincrementalismo institucionalizado. Otra posibilidad es avanzar al ritmo quelas prioridades sociales y la disponibilidad tecnológica lo permitan,incorporando las experiencias ajenas, innovando sobre la base de laexperiencia propia, en fin, tratando de que este mecanismo de ensayo y errorno deje secuelas. Para eso, es preciso dar cuenta de aquellas certezas yconclusiones que la experiencia reciente sí pueda brindar En primer lugar,

8 Prólogo

Reformas y gobernabilidad:

Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública

que el Estado sigue siendo un elemento central para el logro de las metascolectivas, tanto desde una perspectiva minimalista como desde unaconcepción más integradora. Ésa es la lección más importante de los añosnoventa. Su carácter democrático es, por lo tanto, esencial.

Luego, los componentes del Estado: el gobierno, la administración, losniveles locales, y sus productos, el derecho, los organismos, los serviciospúblicos, la burocracia, deben estar caracterizados por la profesionalizacióny la transparencia.

Tercero, la carga respecto de la sociedad debe ser equitativa y sostenible; porlo tanto, el equilibrio fiscal no es un resultado ni una meta, sino unaprecondición de cualquier estrategia de gobierno.Finalmente, las funciones de adaptación se materializan a través del buengobierno. Entre otras cuestiones, la producción sistemática y el acceso librey amplio a la información, la transparencia en la gestión, la simplificación delos trámites, son derechos de la sociedad y obligaciones de sus gobiernos. Todos estos temas resumen la experiencia de la región, especialmente de lospaíses del Cono Sur. Éstas son las líneas en que se ha avanzado en losúltimos años, los primeros de este siglo. Probablemente, no estemos encondiciones de afirmar más que una tendencia, pero que cuenta con el avaldel aprendizaje hecho a partir de la experiencia colectiva. De eso se trata en este libro.

9Prefacio a la Segunda Edición

Presentación

Lic. Christian Asinelli

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Presentación

En octubre de 2006, en Buenos Aires, organizado por el Proyecto deModernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros, tuvo lugarel Primer Seminario Internacional sobre Modernización del Estado, dedicadoa la reflexión en torno a los procesos de mejora de nuestros gobiernos.

En aquella oportunidad, en la presentación inaugural, tuvimos el privilegiode contar con el Dr. Julio César Fernández Toro, Secretario General del CLAD,quien desarrolló una profunda síntesis histórica de las principalesconcepciones y etapas de la organización y la gestión estatales en nuestraregión.

De su exposición creemos importante resaltar la advertencia sobre lasconsecuencias que trajo a los países latinoamericanos la aceptación de unmodelo de Estado que no tomaba en cuenta las particularidades ynecesidades de nuestras naciones, concluyendo que “después de laaplicación de esas medidas, no sólo somos más pobres, sino que ademásdebilitamos al Estado”.

Su apreciación estaba vinculada con uno de los propósitos buscados porel Proyecto de Modernización del Estado al organizar el encuentro: lanecesidad de generar un espacio latinoamericano de pensamiento eintercambio de experiencias sobre modernización estatal, que nos permitieraenriquecer las políticas públicas desde el reconocimiento de nuestros valoresy prioridades, y devolverle al Estado su capacidad para enfrentar los retosque nuestras sociedades tienen.

El problema en América Latina no es el tamaño del Estado, sino la calidadde los productos y resultados que genera. Es imprescindible volver aconectar las tareas cotidianas de la organización estatal con las genuinasnecesidades de la sociedad, asegurando la efectiva provisión de bienes yservicios verdaderamente públicos y de garantizada calidad. La cuestión esla búsqueda de una mejor gestión pública, bajo la idea de que ésta esfundamentalmente política, lo que nos lleva a desechar la confrontaciónentre racionalidad política y racionalidad técnica.

Estamos convencidos de que la modernización del Estado es un procesoeminentemente político y social, que si bien requiere del componentetécnico, debe ante todo responder a las definiciones políticas fundamentalesy, por tanto, ser sostenida por un fuerte liderazgo político. Necesariamente,entonces, consideramos que el modelo de modernización debe estar alservicio del nuevo modelo social y económico que están impulsando loslíderes de nuestra región.

En el actual contexto global del que depende nuestro desarrollo, laAdministración debe asegurar que las políticas públicas contribuyan al tejidoinstitucional común en que se apoya la nueva competitividad sistémica denuestras naciones.


13Presentación

En ese sentido, el gobierno del Presidente Kirchner tomó el compromisopolítico de restablecer la calidad de vida de la población; para esto, orientólos esfuerzos de todos los argentinos a asegurar un crecimiento sostenido einclusivo, al mismo tiempo que a consolidar las instituciones de lademocracia.

Tan ambicioso objetivo exigió una transformación desde un Estadomínimo -paradigma propio de una década de frustración, desencuentro ypobreza- hacia una Administración presente, atenta y sensible a lasnecesidades de los ciudadanos; hacia un Estado ágil, inteligente, capaz decoordinar cooperativamente los legítimos intereses sectoriales con eldesarrollo conjunto de la sociedad. Todo ello, es claro, constituye un activonacional estratégico en el proceso de desarrollo social e institucional.

Estos lineamientos han guiado el diseño y ejecución del Proyecto deModernización del Estado en Argentina, y resultó una gran satisfacción -yuna extraordinaria fuente de orientación- el hallazgo de una llamativaconvergencia con las diferentes experiencias debatidas en el XI CongresoInternacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la AdministraciónPública, celebrado en la ciudad de Guatemala.

Estos encuentros resultaron un brillante compendio de aquella conexiónentre el pensamiento académico y la experiencia política y gerencial, que elProfesor Joan Prats i Catalá denomina “conocimiento para la acción”. Novacilo en calificarla como el surgimiento de un verdadero pensamientoregional sobre las realidades propias de la gestión pública, y las páginas quese presentan a continuación ilustran este fenómeno.

Lic. Christian AsinelliDirector Nacional Alterno Proyecto de Modernización del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nación

Introducción

José Alberto Bonifacio

Con motivo de la realización del XI Congreso Internacional sobre laReforma del Estado y de la Administración Pública organizado por el CentroLatinoamericano de Administración para el Desarrollo, propusimos afuncionarios responsables de liderar esfuerzos de modernización de laadministración pública provenientes de Chile, Brasil, España y Argentina,que presentaran sus experiencias de gestión. La convocatoria demandabauna reflexión en la que pudiera apreciarse la contribución de las reformas ala mejora de la gobernabilidad democrática en un contexto donde el papeldel Estado en el desarrollo integral de la sociedad transita hacia suconsolidación después de haber superado el predominio que alcanzaron enel pasado reciente políticas que debilitaron la capacidad estatal deintervención en asuntos cruciales de interés público.

Teniendo en cuenta esta perspectiva, María Alejandra Sepúlveda, ValterCorreia Da Silva, Francisco Velázquez López y Juan Manuel Abal Medinaanalizaron las nuevas estrategias de política pública, destacando aquellasque contribuyen al desarrollo de capacidades estatales para operareficazmente roles relacionados con la gobernabilidad democrática, lo quesupone apreciar las respuestas a cuestiones relevantes de la agendapública, tales como mejorar la calidad de vida de los habitantes, moderar lasfuerzas del mercado, promover políticas de desarrollo sustentable, combatireficazmente la pobreza y la exclusión, y mejorar la equidad social. Tambiéninvitamos a los autores a identificar los avances realizados en materias queson sensibles para los ciudadanos porque afectan directamente sucredibilidad en el gobierno y en la administración pública, como es el casode la transparencia, la honestidad, la responsabilización y la apertura parala participación activa de la sociedad en los asuntos públicos.

El panel fue presentado en el Congreso con el título “Reformas ygobernabilidad: lecciones de experiencias nacionales”. Después de surealización, Juan Manuel Abal Medina me propuso que desde el INAP deArgentina organizáramos una publicación con las distintas presentaciones,y la iniciativa fue aceptada por todos los expositores. Más adelante,coincidimos en la conveniencia de sumar otras expresiones a las vertidas enel panel, con el fin de enriquecer la perspectiva y, con la colaboración de losautores citados, invitamos a un grupo de funcionarios de los respectivospaíses a incorporar los trabajos que sobre distintas experiencias de gestiónhabían preparado para el mismo evento.

La estructura analítica de la compilación se organiza en capítulos sobrecada país, agrupando en ellos los trabajos de la obra colectiva quepresentamos. Sin perjuicio de ello, además de esas diversas miradas sobrelas experiencias nacionales, la publicación permite apreciar al menos cuatroejes conceptuales.

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Introducción


El primer eje conceptual tiene su punto focal en el cambio del papel delEstado frente al asedio de nuevos y complejos desafíos característicos deesta época, y permite apreciar una amplia coincidencia entre los autores enreconocer el rol insustituible de la institucionalidad pública como soportede la acción colectiva de la sociedad. De allí se explica por qué la capacidadde gestión estatal ocupa la atención de las políticas modernizadoras. Estaperspectiva está resaltada en los trabajos de Abal Medina y Villanueva.

El segundo eje, que se expresa en los trabajos de Sepúlveda Toro,Velásquez López, y Szczaranski Cerda, pasa revista al desarrollo de distintasiniciativas de reforma de la gestión pública que, centrando la atención enla mejora de los servicios entregados a los ciudadanos, la gestión porresultados y la evaluación, destaca la agenda de arreglos institucionalesorientados a fortalecer la modernización del Estado.

Por su parte, el tercer eje se aprecia en los artículos de Salas, Pereira dosSantos, Baroni y Mendes de Olivera, y Silva Durán, los cuáles coinciden enel énfasis en la profesionalización de los funcionarios públicos,considerada como un pilar esencial en el desarrollo de un mejor gobierno,abarcando las relaciones laborales, la función directiva y la formación defuncionarios.

Finalmente, Correia Da Silva, Ortiz Gálvez y Bigonha Salgado incorporanal análisis la problemática de la participación ciudadana en la gestiónpública, prestando especial consideración a su importancia en el ejerciciodel control, ya sea en consejos consultivos y deliberativos, el control socialo el control de los resultados.

En el capítulo correspondiente a Argentina, el artículo de Abal Medinadestaca que después de las reformas que provocaron un déficit en lascapacidades de intervención del Estado, se desarrollan nuevasconcepciones que se proponen evitar tanto nociones sobre un Estadoomnipresente como los paradigmas neoliberales del Estado mínimo. Lasnuevas iniciativas abarcan desde la modernización tecnológica hasta lacapacitación del personal, incluyendo novedosos canales de participaciónciudadana y creciente cooperación interinstitucional, enmarcadas en unapolítica general de fortalecimiento de las capacidades estatales.

La contribución de los procesos de negociación colectiva a una mejor“gobernanza” democrática es explicada por Salas en la perspectiva del“dialogo social renovado”. El autor ofrece un análisis de las innovacionesintroducidas en este plano, las cuales fortalecen la calidad institucional dela gestión del empleo público y la concertación social.

Villanueva completa el capítulo de Argentina con una reseña histórica delos cambios en el Estado durante el siglo XX, para observar desde la crisisde finales de 2001 el inicio de una nueva etapa por la transformación en las

17Introducción

representaciones que la sociedad tiene respecto del papel del Estado y delmodo en que éste está redefiniendo su propio funcionamiento.

Correia Da Silva abre el capítulo de las experiencias de Brasil destacandolos esfuerzos del gobierno en promover la gobernabilidad a través de lainclusión social en los procesos de discusión y operacionalización depolíticas públicas. Subraya que los modelos institucionales utilizados sebasan en la transparencia y la promoción de la participación de la sociedadcivil en consejos consultivos y deliberativos, la evaluación y la rendición decuentas, que se complementan con la profesionalización del serviciopúblico a través del desarrollo de las competencias que son requeridaspara ejercer la función pública.

La exposición de Bigonha Salgado señala que el uso de mecanismoscontractuales para mejorar el desempeño institucional es una experienciareciente en Brasil, y se manifiesta en la institucionalización de las figurasjurídicas “organizaciones sociales”, “organizaciones de la sociedad civil deinterés público”, “agencias ejecutivas” y “agencias reguladoras”. La autoradestaca que las dos primeras muestran cómo el contractualismo ha sidoutilizado para regular la relación de fomento y asociación entre el Estado yel Tercer Sector, mientras que las otras dos expresan casos en los que elmecanismo es aplicado como herramienta de control de resultados encontrapartida al otorgamiento de autonomía a los gerentes.

Por último, Pereira dos Santos analiza cómo es promovida lagobernabilidad democrática mediante la profesionalización del serviciopúblico y el desarrollo profesional de los servidores públicos, a partir dehacer explícitas las competencias requeridas a éstos para el ejercicio de susfunciones. En su opinión, la introducción del debate sobre la gestión decompetencias en la Administración Pública ganó fuerza cuando seintrodujo en la Política Nacional de Capacitación de los ServidoresPúblicos. A su vez, el artículo de Baroni y Mendes de Olivera amplía losargumentos, aportando la experiencia de la Escuela Nacional deAdministración Pública de Brasil en el desarrollo e implementación decursos y programas de capacitación orientados a movilizar lascompetencias para el desarrollo técnico y gerencial en las organizacionespúblicas.

La reseña de las experiencias de Chile se abre con la exposición deSepúlveda Toro sobre los procesos de reingeniería institucional aplicadosa partir de 1990, cuyo objetivo era mejorar la capacidad y la calidad de lagestión de los servicios e instituciones públicas, poniendo como eje de loscambios a los ciudadanos - usuarios. Desde el año 2000, el Proyecto deReforma y Modernización del Estado se propuso perfeccionar el “Estado alservicio del ciudadano”, procurando una estructura flexible y con una

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Introducción


gestión eficiente, participativa y transparente que dé cuenta de lasexigencias ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización.

La ponencia de Francisco José Silva Durán describe los lineamientosgenerales aplicables al modelo de alta dirección pública, el que seconstituye en un pilar del fortalecimiento de la democracia y delestablecimiento de políticas públicas de dirección de recursos humanos. Elautor destaca que su objetivo es poner a disposición del sistema político uncuerpo gerencial que garantice la gestión de aquellos servicios públicos quebrindan atención directa a la ciudadanía, incorporando competenciascríticas que buscan asegurar el desempeño de los gerentes públicossustentado en convenios de gestión.

Pedro Ortiz Gálvez efectúa un análisis de la importancia de laparticipación ciudadana en el control social del Estado chileno, destacandola importancia de la modernización, la transparencia y la probidad. Explicitacomo la Contraloría General de la República en su modernización llevagradualmente adelante un modelo de control donde se da cabida a laparticipación de la ciudadanía, utilizando tecnología de vanguardiadisponible y un sistema de comunicaciones eficiente e interactivo.

Szczaranski Cerda destaca la relevancia de las funciones del Consejo deDefensa del Estado en la defensa y representación penal del Estado en losdelitos de que era víctima, en la persecución de delitos funcionarios o contrael interés del Estado, el lavado de dinero, la protección del medio ambientey la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados porprestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sidootorgadas por entidades públicas de salud

Finalmente, que el caso de la modernización en España haya quedadolimitado al trabajo de Velázquez López tiene una explicación: haber dejadola posición funcionarial que tenía al momento de organizarse el panel, leimpidió al autor participar del Congreso del CLAD en Guatemala, noobstante lo cual honró su compromiso aportando el artículo que habíaprometido. Velázquez López explica que la normativa existente sobre laadministración institucional de la Administración General del Estadopresenta rigideces que dificultan la consecución de objetivos, por lo que elGobierno elaboró el Proyecto de Ley de Agencias Estatales para la mejorade los servicios públicos, respondiendo a una nueva cultura de gestión deéstos que debe apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros y medibles,de los cuales se deriven ventajas para los ciudadanos. Destaca la creaciónde la Agencia Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidadde los Servicios.

Los artículos compilados presentan materias comunes expresadas en laexperiencia de diversos casos nacionales. Podemos destacar, como punto

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de convergencia relevante, que el valor de las reformas e innovaciones dela gestión pública debe ser apreciado por su capacidad de contribuir a lamejora del cumplimiento de los objetivos del gobierno en un contextodemocrático.

En este sentido, no resulta conveniente orientar una o variasconclusiones sobre los temas expuestos sino, más bien, extender unainvitación a la discusión constructiva asentada en el intercambio generosode las experiencias obtenidas de las particularidades estatales de nuestrospaíses y enriquecida por el aporte de los trabajos académicos y la labor delos investigadores que continuamente amplían el horizonte deconocimientos, tal como lo demuestran anualmente los Congresos delCLAD. Ojala las piezas reunidas en esta compilación contribuyan, además, atrasladar a la acción, en clave democrática, aquellas iniciativas queaseguren la obtención de los bienes públicos requeridos para laconstrucción de una sociedad mejor.

José Alberto Bonifacio

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Introducción

ARGENTINA


Eduardo Arturo Salas

Ernesto Villanueva


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INICIATIVAS DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA ARGENTINA:

HACIA UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL ESTADO

JUAN ABAL MEDINA*

En los años 90 se dieron en la Argentina dos procesos estrechamenteligados entre sí. Se inició, por un lado, un fuerte proceso de reformaeconómica, tendiente a la desregulación de la actividad económica y a laminimización del rol del Estado en esa esfera. Por otro lado, al interior de laadministración pública se concretaron distintas políticas de reforma delaparato estatal. En conjunto, ambas transformaciones configuraron laaplicación, por momentos dogmática y por momentos inconsistente, deprincipios en ese tiempo dominantes en el mundo anglosajón, y velozmentedifundidos en América Latina. En esta ponencia se revisan brevementealgunas de las principales transformaciones experimentadas por laadministración pública argentina en la década pasada, para luego enunciar yexplicar las iniciativas actualmente en curso en materia de reforma estatal.Como se verá, estas acciones (en los temas de empleo público, gestión porresultados, tecnologías de la información y transparencia y agilidad de losprocedimientos) se enmarcan en un nuevo paradigma sobre el rol del Estadoen la sociedad. El objetivo es construir un Estado eficaz y eficiente, dotado delas capacidades políticas y administrativas para actuar de modo inteligente enla promoción del desarrollo económico y la equidad social. La mejora de lagestión pública cumple un rol central en esta tarea.

Las reformas de los años 90

El proceso de reformas encarado en los años 90 en la Argentina respondíaa un programa político que propugnaba “un intenso proceso de desregulación,que permita tanto la privatización, como la descentralización, regionalización yprovincialización de la actividad económica” (FIEL, 1987). En sintonía con laspolíticas aplicadas en países como Estados Unidos, Gran Bretaña y NuevaZelanda, el grupo gobernante sostenía que el Estado era una traba para eldesarrollo e inició una profunda y vertiginosa serie de reformas para minimizarsu rol, que incluyeron la privatización de casi la totalidad de las empresas

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*Juan Abal Medina es Subsecretario de la Gestión Pública de la República Argentina. Doctor enCiencia Política (FLACSO México - Georgetown University). Profesor de las UniversidadesNacionales de Buenos Aires y de General San Martín. Investigador del Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Publicó 5 libros como autor y compilador, 20artículos en libros editados en el país y el exterior y más de 15 artículos en revistas nacionales einternacionales con referato (incluyendo Desarrollo Económico, Electoral Studies, Party Politics yRevista Chilena de Ciencia Política, entre otras). Anteriormente se desempeñó como Coordinadordel Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires.

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públicas, la concesión de las redes de carreteras y ferrocarriles, la transferenciaa las provincias de los servicios de salud, educación y construcción deviviendas y la privatización parcial del sistema de seguridad social.

La experiencia comparada muestra que las reformas fueron de unamagnitud (y realizadas a una velocidad) con pocos antecedentes en el mundo.En la mayoría de los casos latinoamericanos, el Estado conservó una porciónrelevante de los activos de empresas que han sido consideradas estratégicas,como son los casos de Petrobrás en Brasil, Ecopetrol en Colombia y Pemex enMéxico. Mientras que en Brasil el proceso privatizatorio se efectuó de modoescalonado y gradual, en nuestro país para 1993 ya se habían privatizado oconcesionado 82 empresas y unidades de negocios, 27 servicios y 86 áreas delsector petrolero. Incluso en países como Chile, donde también seimplementaron ampliamente estas políticas de liberalización, el proceso deprivatizaciones no llegó a cuestiones como el cobre (CODELCO) y el petróleo(ENAP), que prosiguieron en manos del Estado. En la Argentina, además, laaplicación de las políticas de privatización modificó las relaciones de propiedadsin que existieran cambios en la relación de las empresas y el mercado(Gerchunoff y Torre, 1996), por lo que en muchos casos la resultante fue laformación de nuevos monopolios (ahora privados) insuficientementeregulados desde el Estado.

Las privatizaciones fueron complementadas por un intenso proceso dedescentralización de competencias hacia los niveles subnacionales degobierno. En sólo 5 años, la gestión de Menem había ejecutado unadescentralización de servicios educativos que implicó la transferencia al nivelprovincial de 4.500 establecimientos, 250.000 agentes, 1.500 inmuebles y unpresupuesto global equivalente a 1.500 millones de dólares. Similaresprocesos se produjeron en otras áreas, y como consecuencia de estastransformaciones, el perfil del Estado nacional había cambiado radicalmentehacia finales de esa década (Cuadro 1). De emplear a más de 900.000 personas,la administración nacional había pasado a emplear a sólo 260.000, queconstituían apenas el 1,8% de la Población Económicamente Activa (PEA) delpaís (en otra nación federal como Brasil, el Estado central empleaba para esamisma fecha a casi 6 millones de personas, es decir, a más del 7% de su PEA1).Si bien la amplia mayoría del personal que abandonó la administracióncentral pasó a las administraciones provinciales o a las empresas privatizadas(sólo 125.000 de esas personas se desvincularon de la función en el marco de

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1 Incluso sumando los distintos niveles de gobierno, la proporción de empleados públicos en laArgentina (11% de la PEA) era inferior en 1998 a la de países como España (13%) y Uruguay (16%),y similar al de Costa Rica (11%). El Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reformadel Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo (CLAD) tiene una importante base de datos sobre empleo público, disponible enhttp://www.clad.org.ve.


programas de retiro voluntario o jubilación anticipada), de todas maneras elperfil del Estado nacional había sufrido un marcado cambio. Así, al final de ladécada, dos terceras partes de la planta de personal se desempeñaban en lasfuerzas de seguridad (Fuerzas Armadas y Policía Federal), habiendo el Ministeriodel Interior duplicado su dotación en este período. En cierto sentido, estaacentuación del aspecto coercitivo del Estado y su retiro de la intervención en losasuntos económicos y sociales asemejaba su perfil al de fines del siglo XIX(Oszlak, 2000).

Cuadro 1. Evolución del empleo público en la Argentina.

Fuente: SIARE-CLAD.

Esta “primera generación de reformas” tendiente a la minimización del rol delEstado tuvo consecuencias evidentes en la sociedad argentina. Así, nuestro paísfue (detrás de El Salvador) la nación latinoamericana que presentó un mayoraumento de la desigualdad en los años 90, incluso en un contexto en el cualningún país logró reducir esta brecha (Székely, 2001). Al momento desancionarse la Ley de Convertibilidad (1991), la desigualdad de ingreso familiarentre el primer y el quinto quintil de la población era de 12 veces, mientras queal momento del fin de la convertibilidad esa diferencia era de 20 veces(Ministerio de Economía, 2005). Esto implicó un marcado quiebre para unasociedad que tradicionalmente había sido de las más igualitarias del continente,y sus efectos se hicieron notar en múltiples y variadas esferas: en el incrementoen los niveles de inseguridad ciudadana, en el crecimiento de la economíainformal “en negro” y en el debilitamiento en la capacidad representativa de lospartidos políticos, entre otros.

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Si a estas consecuencias sociales del modelos de los 90 sumamos elelevado nivel de endeudamiento registrado en el período (la deuda públicapasó de US$60.000 millones a US$145.000 millones en diez años; ver Cuadro2), observamos que el resultado de las reformas fue negativo tanto en suaspecto social como en la consolidación financiera del Estado nacional. Si lasreformas de mercado generalmente se propusieron como un medio concostos sociales en el corto plazo pero generadoras de viabilidad ysustentabilidad en el largo plazo, en el caso argentino advertimos claramenteque ambos lados de la ecuación resultaron negativos. Desigualdad social, uncrónico déficit fiscal, una creciente deuda pública y un Estado incapaz decumplir mínimas funciones de regulación y promoción del desarrollo fueron elsaldo principal de las reformas

Cuadro 2. Evolución de la deuda pública en la Argentina.

Estos resultado“hacia afuera” fueron acompañados por algunos intentos,poco sistemáticos, de realizar cambios “hacia adentro” de la administraciónpública. Sin embargo, la tendencia predominante del período no fue hacia unfortalecimiento de las capacidades burocráticas y administrativas del Estado,sino hacia su desarticulación y debilitamiento. A pesar de una retórica centradaen profesionalizar y modernizar la organización estatal, en la práctica se adoptóuna práctica discrecional y decisionista en la gestión de los asuntos públicos, yse limitó la independencia del Poder Judicial. Este proceso, es cierto, no fueexclusivo al Estado argentino; pero también es cierto que dichas carencias serevelaron especialmente significativas en el caso de nuestro país. La

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subsiguiente sensación de impunidad contribuyó, asimismo, a intensificar lacrisis de representación y a hacer más frágil la confianza de la ciudadanía en supropio Estado. Debilitadas las capacidades administrativas, sin respaldo socialy con una insuficiente voluntad política de encarar reformas realmenteorientadas a potenciar la eficacia y la eficiencia de la administración, el Estadoperdió capacidad de intervenir con efectividad incluso en aquellas áreas quequedaron bajo su competencia. Tener un Estado fuerte, se comprobó, dependede poseer amplias capacidades tanto administrativas como políticas (Repetto,2003).

Más allá de si el Estado era más chico o más grande que antes (de hecho,tanto la presión fiscal como el déficit en las cuentas del Estado aumentaron eneste período), es indudable que su capacidad de actuación efectiva seguíasiendo escasa. Ocurre que, como señalara el ex Presidente de Chile RicardoLagos, el tamaño del Estado puede variar según las necesidades de cadamomento, pero lo realmente importante es tener un “Estado fuerte” que puedaresponder exitosamente en las cuestiones donde debe intervenir (RamírezAlujas, 2004). En la Argentina, el desmantelamiento del Estado productor no fueacompañado, como debió serlo, por un Estado regulador que fiscalizara laprestación de servicios públicos por parte de las empresas privatizadas. Ladescentralización de los servicios de salud y educación se realizó sin unaadecuada planificación, y sin que muchos gobiernos provinciales hubierandesarrollado previamente las capacidades (y contaran con los recursos) parabrindarlos de modo eficaz. La reforma previsional se efectuó sin considerar losgraves perjuicios que acarrearía sobre las cuentas públicas, lo que impactósobre la sustentabilidad fiscal y el nivel de endeudamiento del Estado. Ése erael escenario a finales de los 90 y comienzos de este siglo.

Iniciativas de fortalecimiento institucional

El paradigma dominante en los años 90 comenzó a ser cuestionado a finalesde esa misma década en distintos países de América Latina. Estecuestionamiento no significó, sin embargo, un retorno a viejas y perimidasconcepciones sobre un Estado omnipresente en los asuntos de la sociedad,aunque sí una ruptura con las ideas que modelaron las políticas de reforma yajuste estructural. øPero es posible hablar de un nuevo paradigma? øEn quépolíticas concretas y específicas podemos observar este nuevo enfoque? Eneste segmento de la ponencia indicaremos los nuevos objetivos en materia degestión pública en el Estado argentino, precisando las políticas y los programasque operacionalizan la nueva concepción. Esta concepción, que intenta evitarlos extremos antes mencionados, debió encarar la modernización del aparatoestatal al tiempo que se reconstituían las capacidades políticas yadministrativas debilitadas en el período anterior.

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La primera diferencia con el modelo de la década pasada es previa a todapolítica de reforma de la gestión pública, y refiere a la decisión de trabajarde modo fiscalmente sustentable. Mientras que entre 1994 y 2002 el Estadoargentino tuvo un persistente déficit fiscal que llegó a alcanzar los 9.000millones de dólares anuales, desde 2003 las cuentas fiscales primariascomenzaron a tener superávit: 2.600 millones de dólares ese año, 5.600millones en 2004 y 6.400 millones en 2005 (ver Cuadro 3).

Cuadro 3. Situación Fiscal del Estado argentino.

Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía yProducción

Si a esto se suma que, fruto de la reestructuración realizada en losúltimos años, los intereses de la deuda pública representan menos de lamitad de lo que significaban en 20012, todo indica una perspectiva defortaleza fiscal y financiera en el Estado argentino. Mientras que enDiciembre de 2001 la deuda pública representaba el 94% del Producto BrutoInterno (PBI) del país, esa cifra se redujo al 50% unos pocos años después(Ver Cuadro 4). A modo de comparación es posible señalar que en Chile,donde la seriedad en el manejo de las cuentas públicas arraigó antes que enla Argentina, los gobiernos democráticos redujeron esta cifra desde el 40%

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2 Si se traza una comparación con el período previo a la crisis la diferencia también es impor-tante: mientras que en 1998 los intereses de la deuda significaban el 35% de los ingresoscorrientes del Estado argentino, en 2006 esa cifra es del 25% (Artana, 2006).


del PBI heredado de la dictadura de Pinochet al 10% una década después(Ministerio de Hacienda de Chile, 2003). Con esta base de sustentabilidadque estamos logrando en la Argentina es posible trabajar más eficazmentepara optimizar el funcionamiento de la administración (ver Cuadro 4).

Cuadro 4. Deuda Pública y PBI en la Argentina. Fuente: Ministerio de Economía y Producción

En tal sentido, la consolidación de las cuentas públicas está siendocomplementada por una imprescindible reforma de la administración

financiera, con el objetivo de hacerla más eficiente y transparente. ElSistema Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP) es un desarrolloinformático realizado por el Estado argentino que permitirá, en un futuromuy cercano, acelerar los trámites administrativos, reforzar la transparenciade las contrataciones y adecuar los distintos procedimientos actualmenteutilizados en la administración pública nacional. Con el SECOP todo elproceso de contratación de bienes y servicios (desde el requerimiento hastala orden de compra) se realizará por Internet, y a esa información detalladapodrán acceder libremente las empresas que deseen proveer al Estado y losciudadanos en general (ver Gráfico 1). La amplia difusión de la informaciónfomentará la competencia y generará un ahorro para la administraciónpública, a la vez que permitirá a las Pequeñas y Medianas Empresas mayores

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RELACIONES DIC-O1 ABR-05

Intereses / PBI 8% 2%

Intereses / Reservas liquidas 70% 15%

Intereses / Exportación 38% 9%

Intereses / Recursos tributarios 22% 10%

Stock deuda pública / PBI 113% a/ 72%

Stock deuda pública / Reservas liquidas 95% a/ 50%

Stock deuda pública neta / PBI 5,44 veces 3,64 veces

Stock deuda / Exportaciones 88% 45%

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posibilidades convertirse en prestadoras del Estado. El SECOP será accesibledesde el sitio web Argentina Compra, que hoy ya está en funcionamiento yen el que están catalogados más de 120.000 bienes y 13.000 proveedores, ydonde cada día se puede acceder a más de 100 convocatorias efectuadas pordiversos organismos. Transparencia y agilidad son los principios que guíana estas reformas (ver Gráfico 1)

Gráfico 1. Procedimiento de compras gubernamentales mediante el SistemaElectrónico de Contrataciones Públicas (SECOP).

Fuente: Oficina Nacional de Contrataciones, Subsecretaría de la GestiónPública de la Nación,

El SECOP avanza en otro objetivo central de nuestra labor: adecuar yoptimizar la variedad de sistemas utilizados en la multiplicidad de organismosque componen la administración pública. Esto supone una reducción en lostiempos y los costos de los procedimientos internos, y permite lograrconsistencia y coherencia entre la política general del Estado y las de losdistintos organismos (y las de éstos entre sí). Por el contrario, el trabajo encompartimentos estancos, no compartiendo información y desarrollosvaliosos, condujo a la administración pública a repetidos fracasos en sueficacia organizativa. Un Estado que compra bien, de modo ágil, transparentey visible rompe con la oscuridad de los procedimientos internos, legitimandosu accionar ante la sociedad y abriendo oportunidades para los pequeños ymedios empresarios de proveer a la administración pública. Esto requiere

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homogeneizar los distintos sistemas de contrataciones, capacitar al personalque habrá de utilizar las herramientas informáticas y adecuar todo el sistemade administración financiera del Estado. Como es evidente, ésta es una tareacompleja, pero en la que estamos avanzando. En lo referido a la formación delpersonal, por ejemplo, la Subsecretaría de la Gestión Pública ha capacitado enlos últimos tres años a más de 4.000 empleados jerárquicos y operativos dedistintos organismos en cuestiones de procesos, normativa y sistemas (sólo enel último año se capacitó al personal de más de 140 organismos). Y a estodeben agregarse los programas de capacitación desarrollados por cada áreapara su propio personal.

La informatización del sector público es un camino apropiado para revertirestas prácticas organizacionales inadecuadas, a fin de facilitar y otorgareficiencia al trabajo en las diferentes oficinas, así como introducir nuevosespacios de control y acercamiento a la ciudadanía. En esa idea se enmarcael Plan Nacional de Gobierno Electrónico, aprobado y reglamentado en 2005y cuyos primeros resultados concretos ya se han presentado. Así, losciudadanos pueden hoy acceder a una completa Guía de Trámites queexplica paso a paso, de forma clara y comprensible, cómo realizar más de500 tramitaciones en las dependencias públicas (un 10% de las cuales,incluso, ya puede ser completada “en línea”). Esta Guía se puede accederdesde el nuevo sitio del Estado argentino (), que también brinda informaciónpara los emprendedores que desean producir y exportar y para los extranjerosque quieren visitar el país. Se trata, en definitiva, de acercar el Estado a lasociedad, y de simplificar ese vínculo.

Otra innovación tecnológica recientemente lanzada es la infraestructura deFirma Digital, una herramienta informática que garantiza la autoría e integridadde los documentos electrónicos. Esta iniciativa abre enormes oportunidades atoda la sociedad para “des-papelizar” las transacciones tanto con el Estadocomo entre particulares, obteniendo importantes reducciones en los tiempos ycostos asociados a las mismas. Para la ciudadanía, vincularse con laadministración será mucho más simple y ágil, al poder realizar “en línea”tramitaciones que actualmente requieren trasladarse a una oficina determinada,en un horario preestablecido. Pero con la Firma Digital demostramos,asimismo, que el Estado puede motorizar la economía y la producción, alsimplificar las transacciones comerciales en un marco de plena seguridad sobrela autoría e integridad de los documentos electrónicos. Así, no sólo sesimplifican y agilizan los vínculos entre la ciudadanía y la administraciónpública, sino que se contribuye a dinamizar la actividad económica. Laexperiencia comparada (ver, por ejemplo, Sá, 2006) demuestra que la FirmaDigital reduce significativamente los costos de las empresas, lo que fortalecesu competitividad e inserción en el mundo. De esta manera se observa cómo

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un Estado inteligente es capaz de crear y optimizar las condiciones para eldesarrollo de los actores económicos, evitando el tradicional reduccionismoque opone automáticamente Estado con mercado. Si algo enseña la crisis del2001-2002 en la Argentina es que para apuntalar al mercado se necesita unEstado activo y presente. Y con distintas innovaciones tecnológicas como elSECOP y la Firma Digital, nuestro Estado se está poniendo a la cabeza de estosdesarrollos.

La innovación informática es una importante herramienta deprofesionalización del Estado, pero no la única: la gestión del personal es otrade las cuestiones en las que deben intensificarse las iniciativas. Como ya hesostenido anteriormente (Abal Medina y Nejamkis, 2002), las reformas de losaños 90 dejaron sin efecto gran parte de las políticas que apuntaban a aumentarla calificación de la estructura burocrática del Estado, situación que conspiracontra la posibilidad de desarrollar políticas exitosas y sostenibles en el tiempo.La carrera profesional instaurada por el Sistema Nacional de la ProfesiónAdministrativa (SINAPA) en 1992 no impidió el surgimiento de carrerasparalelas y de múltiples modalidades de contratación3, y a comienzos de estesiglo casi un 10% del personal del Estado (unos 20.000 trabajadores, muchos deellos desempeñándose en áreas estratégicas de la gestión) se encontrabaempleado mediante contratos de locación de servicios repetidamenterenovados4. Este personal, al igual que el que integra la “planta transitoria” delEstado (unos 10.500 trabajadores), no está sujeto a políticas de capacitación ypromoción, y este régimen dificulta en ciertos casos la retención de personalcalificado con experiencia en funciones clave para la administración.

Por lo tanto, reformular y fortalecer la carrera administrativa, con el objetivode consolidar el mérito y la equidad como principios centrales del empleopúblico, constituye un pilar de la nueva concepción. Este fortalecimiento debeavanzar hacia un régimen escalafonario y de carrera administrativa quecontemple todas las formas de vinculación laboral con la administraciónpública, incluyendo la reorganización del actual régimen de contratación deservicios personales. Esto implica también la adecuación y homologación delos distintos puestos de trabajo, el fortalecimiento de los mecanismos deselección y evaluación del desempeño del personal (junto con las políticas deremuneraciones) y la definición del sistema de delegación de facultades. Lasreformas deben avanzar en un sentido “weberiano” como el que teóricamenteguía al SINAPA (reclutamiento por mérito, estabilidad, promoción) perocontemplando la flexibilidad que requiere el modelo de gestión por resultados,como ya se verá más adelante.

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3 Así, en 2002 existían más de 40 regímenes escalafonarios y más de 100 regímenes salarialesdiferentes (Salas y Bortman, 2001). Ver también Ferraro, 2006. 4 Un completo estudio sobre el perfil del personal contratado se encuentra en SGP, 2006a.


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Entre los pasos ya dados en temas de empleo público no se puede dejar demencionar al Convenio Colectivo de Trabajo homologado a comienzos de 2006:éste constituye un claro avance en la política de empleo público, no sólo porser la primera vez que los representantes gremiales de todos los trabajadoresdel Estado lo suscriben y porque amplía significativamente el número deempleados comprendido en él5, sino porque establece claras políticas decapacitación, igualdad de oportunidades y trato y promoción de la mujertrabajadora. Se trata de un Convenio moderno que es el fruto de un largocamino de construcción de acuerdos y consensos. Esta modalidad negociadademanda mayor tiempo y la inclusión de múltiples actores, pero sabemos queuna reforma que tiene el respaldo tanto del Estado empleador como de lostrabajadores cuenta con mayores posibilidades de ser exitosa en el tiempo.Con esta firma, a su vez, la Argentina se pone a la cabeza del continente encuanto a convenios colectivos en el sector público.

La reconfiguración del aparato estatal requiere, asimismo, incorporar lagestión por resultados en el sector público, complementando la administraciónpor normas. En cierto modo, el desafío de los Estados latinoamericanos esdoble, ya que deben realizar este proceso al tiempo que consolidan ysistematizan algunos elementos básicos de la administración públicatradicional (“weberiana”) que fueron históricamente ignorados en nuestrospaíses. Así, la flexibilidad que demanda el modelo de gestión por resultadosnecesita una base de estabilidad y respeto por los procedimientos que nosiempre logró arraigar en nuestros Estados, sin la cual puede propiciar unaumento del clientelismo y la discrecionalidad en el empleo público (Bonifacio,2003). Por eso se debe avanzar en una doble dirección, consolidando elementosburocráticos tradicionales y adoptando simultáneamente las nuevas estructurasque priorizan la obtención de resultados en el sector público. En ese sentido esque estamos aplicando, por ejemplo, el Programa Carta Compromiso con elCiudadano, que ya funciona en más de 40 dependencias del Estado nacional6.

Este programa permite escuchar la voz de los ciudadanos para conocer cómose prestan los servicios públicos, y definir estándares medibles para evaluar elcumplimiento de determinados objetivos7. De este modo es posible “medir yevaluar adecuadamente el producto generado, el impacto en la ciudadanía y susatisfacción por el bien o servicio recibido” (Halliburton y Gurrera, 2002).

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5 El anterior Convenio comprendía a alrededor de 30.000 trabajadores, mientras que el actualprácticamente triplica esa cifra.6 Estos estándares pueden consultarse en SGP, 2006b. 7 Un estudio sobre el nivel de satisfacción de los ciudadanos que realizaron tramitaciones enorganismos que aplican el Programa Carta Compromiso revela que “la mayoría de las institucio-nes relevadas superaron los 7 puntos, que es considerado un resultado muy bueno y que enalgunos casos supera la calificación recibida en el sector privado”. (SGP, 2006c).

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La tarea de asistencia técnica a las diferentes jurisdicciones es fundamentalpara implementar efectivamente la gestión por resultados. La conformación deunidades estratégicas en los distintos organismos, la formulación de planesestratégicos y las reingenierías de procesos para complementar la tradicionaladministración por normas requieren la participación activa de las áreas degestión pública. Mediante un trabajo conjunto con cada área es posibledetectar problemas y definir prioridades estratégicas, así como diseñar (yrediseñar) las estructuras para tender a una gestión por resultados. ElPrograma Carta Compromiso con el Ciudadano avanza en el mismo sentido.La definición de estándares de cumplimiento se potencia, en este caso, con elcarácter participativo del mecanismo, que permite recibir la opinión ciudadanasobre la calidad de los servicios brindados por el Estado. Desde el inicio delprograma se han definido más de 1600 estándares de calidad y compromisosde mejora, los que son monitoreados y evaluados periódicamente por lospropios organismos y la Subsecretaría de Gestión Pública. El Tablero deControl ubicado en el sitio de la Subsecretaría permite conocer el nivel decumplimiento de cada organismo.

La Argentina es un país federal. Su organización política reconoce tresniveles de gobierno: el nacional, el provincial y el municipal. Hace sólo dosdécadas, el Estado federal tenía a su cargo el 71% del presupuesto públicototal, mientras que provincias y municipios solamente tenían a su cargo el29%; hoy, la relación es mucho más equilibrada: luego de descentralizada laprestación de servicios de salud y educativos, la Nación tiene a su cargo pocomás de la mitad del gasto público, y provincias y municipios otro tanto8. Estosignifica que toda política de modernización y fortalecimiento del sectorpúblico debe encararse, para ser exitosa, desde una perspectiva federal. Poreso desde la Subsecretaría de la Gestión Pública trabajamos intensamentepara consolidar el Consejo Federal de la Función Pública como el ámbitodonde realizar la labor de articulación y asistencia con los gobiernossubnacionales en materia de gestión pública. Sabemos que esto requierepensar la relación entre distintos niveles de gobierno de modo cooperativo,agilizando los intercambios de información, constituyendo redes de trabajointerinstitucional y construyendo soluciones conjuntas a problemas queafecten a distintas jurisdicciones.

Esto es fundamental también por otra razón. A diferencia de otros paísesfederales como Estados Unidos, Canadá y Australia, la Argentina presenta una

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8 Este fenómeno no es exclusivo de la Argentina. En España, por ejemplo, el Estado centraltenía en 1998 alrededor de 1.000.000 de empleados, cifra que había caído a poco más de700.000 sólo siete años después. Las comunidades autonómicas y las administraciones loca-les, en tanto, ampliaron su planta de personal en este periódo de 1.150.000 empleados a1.700.000 (Ministerio de Administraciones Públicas de España, 2006).


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marcada disparidad entre las distintas regiones del país, con una brecha deingresos de 12 veces entre las zonas más ricas y las más postergadas delterritorio. Libradas a su suerte sin intervención del Estado central, estasdiferencias se agudizarían indudablemente. Por eso es tan importanteentender el doble desafío que suponen unos gobiernos subnacionales conmuchas e importantes competencias, pero que necesitan de un Estado federalfuerte que mitigue las desigualdades, aborde las problemáticas comunes ypotencie la competitividad de la economía nacional. La manera en quearticulemos los diferentes niveles de gobierno depende, claramente, de lacapacidad de las áreas de gestión pública para optimizar el modo en que sehacen las políticas en el país. Y esto atañe al gobierno nacional, a losprovinciales y a los municipales.

Conclusión: hacia una nueva concepción del Estado

El Presidente Néstor Kirchner definió, desde el momento en que asumió elcargo, una orientación política clara y definida para su gestión: “no se trata deponer en marcha, una vez más, movimientos pendulares que vayan desde unEstado omnipresente y aplastante de la actividad privada a un Estado desertory ausente”, sino que se deben “encontrar los justos, sensatos y necesariosequilibrios”9. A lo largo de este período reafirmó que lo que se proponeconstruir es “un Estado inteligente, que fije las reglas de la competencia ypueda sancionar a quienes las infringen; que articule políticas que garanticenla equidad entre los agentes de los distintos mercados; que garantice elderecho de los consumidores; que restaure el equilibrio social.... Estado ymercado deben combinarse para hacer posible el desarrollo (...) El mercado esinsustituible para crecer y el Estado también es insustituible cuando se trata delograr un desarrollo integral de un país”10. Y el Estado que se precisa para estatarea debe ser eficaz, ágil y transparente. Allí aparecen, necesariamente, lasáreas y las políticas de reforma de la administración pública.

Las áreas de gestión pública no prestan bienes y servicios directamente a lasociedad. No construyen casas, puentes o caminos. Realizan tareas menosvisibles, pero no por eso menos importantes. Al producir determinados bienesintermedios para otras áreas del aparato estatal (en cuestiones transversalesde regulación, apoyo institucional y administrativo) crean las condiciones paraque las áreas que sí producen bienes finales para la sociedad lo hagan demodo eficiente. Y podemos ayudar a construir, también, un Estado más

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9 Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner ante la Asamblea Legislativa, el25/03/2003.10 Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner en la Bolsa de Comercio de BuenosAires, el 10/07/2006.

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cercano a la sociedad: frente a una administración que hoy atiende en un lugarfijo durante un horario rígido, debemos avanzar hacia un Estado “abierto” las24hs, los 365 del año y accesible desde cualquier computadora. En lasdesiguales sociedades latinoamericanas, la alfabetización informática y lareducción de la brecha digital son, indudablemente, complementosindispensables de cualquier estrategia exitosa de gobierno electrónico: poreso el Estado argentino habrá distribuido, entre 2004 y 2007, más de 100.000computadoras en las escuelas del país, en el marco de la Campaña Nacionalde Alfabetización Digital. Éste es un claro ejemplo de cómo una políticapública exitosa requiere del trabajo coordinado y articulado de distintasáreas de la administración.

El discurso sobre la “reforma del Estado” fue muy repetido en laArgentina durante la década pasada, pero solamente algunas medidasaisladas avanzaron hacia una mayor profesionalización y jerarquización de laadministración pública. Por el contrario, la política global tendió a unaminimización de las funciones del Estado, y también a una reducción de suscapacidades. Las evidentes consecuencias de esa política motivan la actualnecesidad de recomponer y potenciar las posibilidades de acción de lasinstituciones públicas, promoviendo una actuación ágil, eficiente y articuladaen la promoción del desarrollo económico y la construcción de una sociedadequitativa. Desde las áreas de gestión pública no definimos las políticas delos distintos organismos, pero tenemos un rol central en la consolidación delas habilidades y los recursos imprescindibles para producir e implementaresas políticas. Buenas políticas pueden fracasar si la administración nocuenta con las herramientas (normativas, de recursos humanos,tecnológicas) para aplicarlas de modo eficaz y eficiente. De ahí el énfasis quela gestión del Presidente Kirchner pone en la modernización tecnológica, enel fortalecimiento de la carrera administrativa, en la consolidación de lagestión por resultados y en el desarrollo de procedimientos transparentes yeficientes de contratación de bienes y servicios. Un Estado con eficacestecnologías de información y comunicación, que define estándares precisosde lo que espera de cada área y que cuenta con personal capacitado ymotivado para lograr esos objetivos es un Estado con las capacidadesnecesarias para desarrollar sus tareas fundamentales, y para enfrentar susdesafíos actuales y futuros.

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LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE LA GOBERNANZA DEMOCRATICA EN

LA ARGENTINA

EDUARDO A. SALAS

Presentación

En la presente ponencia se exploran diversas conexiones entre algunosde los conceptos vinculados con los procesos de negociación colectiva delas condiciones de trabajo en la Administración Pública, las característicasy modalidades de las reformas del servicio civil y del Estado en general, yla impulsión de mayores y mejores niveles de gobernanza democráticarequeridos por los pueblos de la región para constituirse como sociedadespujantes, solidarias y justas, a la vez que digna y debidamente integradasregional y globalmente.

Debe estarse claro desde el inicio, que estas exploraciones se nutren de,pero también aspiran a nutrir, la lectura y la práctica de procesos reales encurso en la Administración Nacional de la Argentina1.

En este sentido, puede aceptarse que las contribuciones de la ponenciaqueden restringidas, por ahora, a este país. Aunque se espera que lasconclusiones y enseñanzas, hasta aquí necesariamente provisionales dadoel carácter exploratorio del trabajo, puedan iluminar a otros puebloshermanos que emprendan un camino de fortalecimiento de sus regímenesde empleo público a través de las modalidades negociales equivalentes alas que se están usando en el Argentina actual.

Los procesos de negociación colectiva en la Administración Pública delpaís pueden ser analizados desde muy diversos ángulos pero en estaocasión se los explora más específicamente bajo la perspectiva que puedaofrecer el concepto de ”gobernanza” democrática y no de meragobernabilidad. En conexión con ello, se analizarán bajo el marco másamplio del llamado ”diálogo social” tal como muy recientemente ha sidoconceptualizado a la luz del proceso de globalización mundial que nosafecta2.

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*Eduardo Salas es licenciado en Administración de la Universidad de Buenos Aires y licencia-do en Ciencias Políticas con Diploma de Honor de la Universidad del Salvador. Tiene un pos-grado en Investigación Superior de la Administración Pública del INAP de España y estárealizando una Maestría en Gobernabilidad y Desarrollo Humano en la Universidad Abierta deCataluña. Se ha desempeñado en numerosos cargos vinculados con el desarrollo del Estado yde la Administración Pública. Actualmente es Director Nacional del Empleo Público,Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.1 Siendo la Argentina un país federal, esta ponencia solo refiere Pública dependiente delPoder Ejecutivo Nacional.

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En tal sentido, la reciente instrumentación del segundo “ConvenioColectivo de Trabajo General de la Administración Pública Nacional”3 porDecreto Nº 214/06, proyecta diferentes aprendizajes en la materia ypermite extrapolar tendencias y vectores orientados a reforzaroportunamente la capacidad de la sociedad argentina para abordaraspectos complejos que hacen a la calidad institucional y a la capacidadde gestionar democráticamente con efectividad, las políticas públicas denuevo cuño requeridas para enfrentar con éxito, los desafíos del sigloXXI.

Lo expresado es cónsono también con los principios y criterios que lospaíses de la Región han adoptado para la reconstrucción de la llamada“función pública”, a través de la Carta Iberoamericana respectivaimpulsada por los gobiernos de la región, el CLAD y las Naciones Unidasen la XIIIa Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada el 15 deNoviembre de 2003 en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia4.

Interesa advertir al lector que buena parte de aquellos términosconceptuales son usados y, por ende, es concluible que han sidopensados y deliberadamente acordados en el Convenio aludido. Comose verá más detalladamente luego, en el Prólogo respectivo las partessignatarias se han comprometido con diversos principios rectores “...enel marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de lacalidad institucional del régimen republicano establecido en nuestraConstitución”. Más adelante, también en ese Prólogo, “...ambas partescomprometen sus mejores esfuerzos para profundizar y ampliar estamodalidad de diálogo y acuerdo social”.

Siendo así, la ponencia revisa los conceptos de gobernanza,gobernabilidad y diálogo social bajo la luz de las profundas mutacionesque afectan al mundo globalizado y de los cambios profundos acaecidosen el país en la última década. Se recogen también críticamente lasorientaciones aportadas por la Carta Iberoamericana citada y se analizandestacadamente algunas innovaciones contenidas en las cláusulas delConvenio bajo el enfoque conceptual aporte por Mariela Quiñones paraanalizar los cambios en el llamado recientemente “diálogo socialrenovado”. Por último se ofrecen algunas reflexiones y líneas dereflexión abiertas en el medio de un proceso negociador en pleno cursode desarrollo.

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2 Entre ellos la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)3 Tal el nombre oficial bajo el que se lo conoce.4 Consultable en http://www.clad.org.ve/cartaibero.pdf


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Gobernanza, Gobernabilidad y Diálogo Social

En años recientes estos términos conceptuales han venido acaparandocreciente atención y uso. Más recientemente aún, han surgido posturas queresaltan sus diferencias y contribuciones al punto tal que el concepto de“gobernanza” parece haber ido desplazando lo que sería una perspectiva másestrecha aportada por el concepto de “gobernabilidad política”5.

A su vez, este desplazamiento en favor de la perspectiva aportada por elconcepto “gobernanza” es convergente con el reverdecer de la problemáticadel llamado “diálogo social”, entendido éste como abarcativo de las másdiversas modalidades de relacionamiento no abiertamente conflictivo de losactores sociales implicados en el mundo laboral6. En este marco, la calidad deldiálogo social ha sido colocada“...en el centro de la problemática política ynormativa legal, pasando a ser considerado uno de los pilares sobre los que seconstruye la democracia y la ciudadanía (y, por lo tanto, con incidencia en elmodelo de sociedad dominante).”7

Así, siguiendo la excelente sistematización de Quiñones, se rescata el valorcentral del diálogo social orientado a construir consensos a partir de diferentesintereses original y/o parcialmente conflictivos, y a la manera de construirciudadanía y desarrollo integral en un marco regulado de democracia efectiva.

Es bastante evidente, que el diálogo social presenta modalidades yevoluciones condicionadas contingentemente. No obstante, hoy es afectadopor circunstancias y tendencias profundas a nivel mundial, novedosas yespecíficas del siglo que nos toca vivir. Tanto en el mundo empresarial comoen el ámbito de las Administraciones Públicas, y más específicamente ennuestras sociedades latinoamericanas, los cambios en todos los órdenes, y enespecial en el mundo social y productivo, redefinen el diálogo social conocidode antaño.

La globalización, y sus elementos y consecuencias respectivas, sacuden yfuerzan a profundas redefiniciones en el mundo del trabajo y de losdispositivos y capacidades de los Estados Nacionales y demás organizacionessociales. Estos cambios imponen la necesidad de diseñar y adoptar nuevasformas, funciones y responsabilidades a las entidades sindicales, patronales yestatales como actores principales de las relaciones laborales y a retemplar losinstrumentos de diálogo social que permitan regularlas, trascendiendo lasimágenes y concepciones acerca del mundo laboral como “mero campo debatalla”.

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5 En tal sentido, una referencia obligada en estas cuestiones es el aporte de Renate Mayntz. Verpor caso, Mayntz (2001)6 De esta forma lo considera la OIT al abarcar en el diálogo social desde el intercambio deinformación hasta las consultas y negociaciones altamente formalizadas. 7 Quiñones (2005, página 9)

Quiñones señala al respecto que el diálogo social está siendo afectado y queello puede ser mejor aprehendido bajo cuatro líneas de cambio que expresanque dicho diálogo estaría extendiendo:

a) su ámbito funcional (qué se discute), “...procurando no reproducir elámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquél queresponda mejor y de una forma eficiente a las necesidades de empresariosy trabajadores así como a los distintos intereses que encontramos hoy en lasociedad en general.”8

b) su ámbito procesal, o del cómo dialogar, “...buscando innovar en lasformas, las circunstancias, el grado de institucionalización y/oformalizaron del diálogo...” que faciliten la producción de respuestas másefectivas a los desafíos de un entorno incierto y riesgoso, y “...que une alos actores en el compromiso y en la asignación de responsabilidadrespecto a los hechos imprevisibles y los efectos que pueden acarrearsobre empresarios y trabajadores e, igual que antes, sobre los distintosgrupos de interés que se expresan en la sociedad”.

c) su ámbito subjetivo, es decir, de quiénes participan y/o sonrepresentados ya que crecientemente se reconoce la pertinencia,legitimidad y conveniencia de integrar otras fuerzas y/o intereses socialesno contemplados, o contemplados indirectamente en el clásico diálogosocial bi o tripartito. En este aspecto “...al haberse desplazado el arquetipode trabajo desde la industria al trabajo como ‘prestación de servicios’, elloha cambiado la mirada hacia el interior de las organizaciones y allí, dondesolo se veía la subordinación entre empleador-empleado como sustentode la relación salarial, empieza a ganar peso la perspectiva del cliente,usuario o consumidor...Aparece entonces la necesidad de abrir lasfronteras del diálogo a éste como un tercer actor a considerar.”

d) su ámbito espacial de aplicación (dónde se produce) forzando lareflexión hacia nuevas “fronteras” más permeadas por lo regional y aúnpor lo global.

En suma, el diálogo social y sus diversas modalidades, se venprofundamente exigidos lo que impulsa a buscar inclaudicablemente,nuevas formas y fuerzas para fortalecerlo. En esta orientación, hay amplioconsenso en subrayar la dimensión social y política del diálogo para nodejarlo acotado a los límites legítimos, pero estrechos, de las relacioneslaborales.

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En el ámbito productivo nacional, las aperturas comerciales operadas,discriminada o indiscriminadamente, fuerzan a modernizaciones en toda lacadena de producción de valor y de allí, a la preocupación de todos los actorespor asegurar su complementariedad, reciproca colaboración y adecuadassinergias. Y ello desborda un concepto estrecho del diálogo social entreempresarios y entidades gremiales pues en él se juegan no solo sus interesesinmediatamente expuestos, sino los de los consumidores, habitantes yciudadanos todos de un país. Bajo esta perspectiva, la regulación y acuerdo delas relaciones laborales cobran y proyectan nítidas y trascendentesconsecuencias sociopolíticas globales. Así, por caso, las ineficienciasproductivas y/o distributivas en una empresa hacen a la supervivencia de losempleos y al mantenimiento de los salarios. La excesiva presión por éstospuede poner en severo riesgo el debido nivel de competitividad y con ello lasupervivencia de la empresa en su mercado. Las proyecciones sociales,ecológicas y políticas de estos caminos son evidentes, proyectando su influjopositivo o negativo sobre el resto de la comunidad.

De ello se desprende la profunda mutación del diálogo social actual o elrequerido: en sus dimensiones sociopolíticas externas, por la responsabilidadesconjuntas e individuales de los actores directamente involucrados en laproducción y/o distribución de las riquezas frente al resto de la sociedad, y, ensus dimensiones intraorganizacionales, por la genuina (y/o forzada) necesidadde colaboración entre ellos para asegurar competitividad y calidad deproductos o servicios. Así, por ejemplo, la contribución de la gestión de losconocimientos y de las competencias laborales a nivel individual y de equiposde trabajo en la gestión estratégica del desempeño laboral cobran especialsignificación en procesos productivos para los que la flexibilidad e innovacióntecnológica son cruciales y que por lo tanto, exigen la valorización de laautonomía, iniciativa y actualización profesional de los trabajadores. Elloreposiciona el papel habitualmente, hasta ahora, relegado del trabajador en lagestión empresarial, pero también la importancia de la cualificación profesionalpara cada trabajador y para las entidades gremiales y empresariales. Laprofesionalidad, compromiso y calidad del desempeño laboral es un capitalque, además, hace a la fortaleza de una nación para que su producción pero, enespecial su desarrollo integral, sea posible.

Si estas implicancias están sacudiendo el mundo laboral privado, cuántomás parecen extenderse estas cuestiones al mundo del empleo público. Ello nosolo en razón de la naturaleza “servicial” de sus prestaciones a la sociedad sinodel agotamiento de los últimos modelos estatales vigentes en la Región. Másrecientemente, el desmantelamiento de capacidades, facultades, recursos yempleos públicos torna imperiosa la reconstrucción y el nuevoposicionamiento de nuestros Estados nacionales.

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Al decir del Preámbulo de la Carta Iberoamericana ya citada, “...el papeldel Estado en las sociedades contemporáneas, y en particular en el áreaiberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes debienestar colectivo...Para la consecución de un mejor Estado, instrumentoindispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de lafunción pública es una condición necesaria...”Por otra parte, unaAdministración profesional que incorpora tales sistemas (de función públicao servicio civil) contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a lasolidez del sistema democrático”. Ello ubica, entonces, a la preocupación delservicio civil, en el corazón de las capacidades de gobernanza (social) y degobernabilidad (política) de nuestras sociedades.

Al decir de Prats “la nueva riqueza de las naciones se ve hoy en funciónde la calidad de sus instituciones y de sus capacidades de acción colectiva.Sólo esas dan razón de las posibilidades de aprovechamiento y desarrollo delos recursos naturales, financieros, infraestructurales, de conocimiento ohumanos disponibles. El mejoramiento permanente de las instituciones y lascapacidades de acción colectiva (que incluyen conceptos tales como los decultura cívica y política o el mas reciente de capacidad social) se consideracomo la condición necesaria para lograr un desarrollo sostenible a largoplazo”.

Ello ubica entonces al diálogo social, y dentro de él a las modalidades denegociación colectiva, en el corazón de esas capacidades de acción colectiva.

Conforme a Francois GRAÑA, “la gobernanza se presenta como nuevocauce discursivo e institucional en el cual repensar y reinsertar en el diálogosocial.”9 Conocida es la acepción que el Diccionario de la Real AcademiaEspañola da de “gobernanza”: “Arte o manera de gobernar que se proponecomo objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucionalduradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad civily el mercado de la economía”, o, “acción y efecto de gobernar ogobernarse”. En cambio “gobernabilidad” aparece como cualidad degobernable”, es decir, de lo “que puede ser gobernado.”10

Vale entonces discernir brevemente en qué sentidos se vienen usandoestos términos y conceptos, y a qué realidades reflejan y/o apuntan.

Graña resume los consensos entre los diversos autores acerca de lagobernanza como caracterizando a la adopción de decisiones colectivas de

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8 Quiñones (2005, Página 11)9 Graña (2005, Página 5)10 Aunque también figura en su segunda acepción, como sinónimo de gobernanza. 11 En el mismo sentido, Mayntz, (2001), se refiere a que la ”Gobernanza moderna significa unaforma de gobernar más cooperativa diferentes del antiguo modelo jerárquico, en el que lasautoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constitu-ían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las institucionales estatales y no estatales,los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplica-ción de políticas públicas.


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modo más “horizontal”, basada en una amplia inclusión de los actoresafectados, junto a una necesaria coordinación de éstos en función deasegurar un mínimo de eficacia. Ello supone menos “dominación” y“violencia legítima” y más “negociación y cooperación” sobre la base deprincipios consensuados11. Aunque en ciertos contextos, autores y trabajos,este término conceptual es usado para dar cuenta de la real o supuestasaturación de la crisis del Estado Social, la creciente reclamación social departicipación de la sociedad civil y de los efectos disgregadores de laglobalización. A tal punto que ese autor previene de la postura que “...alientauna peligrosa tentación consistente en concebir y practicar una gobernanzacontra el Estado”12. A través de ello, se alimenta la deslegitimación de lopolítico, y de allí a la mayor debilidad de la democracia, a vecesingenuamente, en nombre de propósitos democratizadores.

En cuanto al concepto de “sociedad civil” también se alerta sobre su usocomo ariete “anti estatal” así como de una utilización “ingenua” o “idílica”13.En efecto, concebida como expresando “al espacio sociopolítico conformadopor asociaciones no lucrativas voluntarias que buscan transformar ciertasregulaciones sociales con arreglo a diversos métodos y finalidades”14, puedeenmascarar u homogeneizar situaciones y orientaciones de las más diversas.De allí a una visión falsamente ingenua que presenta la conveniencia ylegitimidad gobiernos débiles para permitir alumbrar sociedades civilesfuertes.15

En estas cuestiones habrá que dejar de lado concepciones “ingenuas” (ya veces no tanto) pero sobre todo dilemáticas: recrear y fortalecer sociedadesciviles exige y supone recrear y fortalecer simultáneamente las capacidadesdel Estado. Apelando otra vez a Mayntz, “de lo que se trata en realidad en lagobernanza moderna no es tanto la pérdida de control de Estado, sino másbien de que éste cambia de forma?... En la gobernanza moderna, el controljerárquico y la autodeterminación cívica no están opuestos, sino que secombinan entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz quecualquiera de las formas puras.16”

Cabe recordar también brevemente que, a partir del uso oficial del BancoMundial del concepto de “governance”, diversas entidades internacionalescomenzaron a utilizarlo en diversos contextos y significados. Másrecientemente, enfatizan bajo su cobertura, la mejora del diseño y práctica

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12 Quiñones, (2005, Página 17)13 Véase también en (Mayntz, 2001), la enumeración de las condiciones que debe reunir lasociedad civil para que pueda operarse la gobernanza moderna.14 Quiñones, (2005, Página 19). 15 En Argentina en épocas de dictadura militar pasada se llegó a divulgar el slogan de“Achicar el Estado es agrandar a la Nación”.16 Mayntz, (2001)

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del sistema político y administrativo de los países, y en ello de la funciónpública, etiquetando las acciones recomendadas para reducir la dimensióndel Estado y hacer más transparente y responsable a su Administración asícomo la obtención de los mejores indicadores que hacen a la llamadagobernabilidad democrática. Estos patrones, impuestos a través de lasconsabidas matrices de condicionalidad atadas a los procesos de ajuste y definanciamiento internacional, condujeron a acentuar y agravar los disloquesproducidos durante los 9017. Así, cuando era de suponer que una buenagobernanza para enfrentarlos supondría mayor participación política,protección a los más desfavorecidos y aliciente productivo local, ladebilitación y la carencia de estatalidad y capacidad administrativaacrecentaron esos desbalances e injusticias así como la deslegitimización delo político, de lo estatal y de lo administrativo público. Cuando másgobernanza hacía falta, menor gobernanza y gobierno se recomendaba yproducía.

De allí que quepa ver si es rescatable el concepto bajo análisis, cuyo fueuso legitimador de las orientaciones, proyectos y criterios neoliberales18. Enesta línea se argumenta el uso limitante de la descripción que se hace delas circunstancias que rodean la crisis de legitimación y acción del Estadoactual así como la linealidad y homogeneización de soluciones“universales” que se extraen consecuente y prescriptivamente. Enespecial, algunos autores retratan situaciones y evoluciones de diversosEstados, que han acentuado sus roles, intervenciones y regulaciones endiversas materias, al punto de poner en duda la declinación o retrocesoestatal. En estos casos se detectan configuraciones institucionales yprácticas históricas arraigadas que moldean las respuestas y accionespolíticas singulares y específicas a pesar de contextos globalizadoressupuesta o realmente uniformes y uniformizantes.

Cabe, en todo caso, rescatar a la gobernanza como una modalidadprocedimental o de prácticas de relación entre actores e intereses19, y nocomo la modalidad llamada a sustituir el “gobierno” o reducirlo a la usanzaneoliberal. Hay arenas y espacios propios del interés general y del biencomún que sólo pueden ser vehiculizadas por instituciones del Gobiernopor no poder (ni deber) quedar sometidas al juego corporativo o sectorial.

En esto último, tampoco se debe permitir esconder “ingenuamente” larealidad del poder y representatividad desigual de los actores de lasociedad civil participantes de los procesos más horizontalizados propios

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17 Típicamente, desregulaciones, privatizaciones, etc. 18 Esto excede los límites acotados de la presente ponencia por lo que solo cabe dejarplanteada la postura. 19 Gestión por redes u otras formas reseñadas por ejemplo, en Mayntz, 2001, 2, 3 y 4.


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de la llamada gobernanza. Esa ingenuidad ha llevado a una prédicaidealizadora a favor de la descentralización del Estado que ha permitido,por ejemplo, la consolidación o el fortalecimiento en muchos casos, de lasoligarquías locales y no de los procesos de democratización y eficientizaciónesperados.

Al decir de Graña, “la gobernanza sirve para ciertas cosas y no para otras,no puede sustituir la necesaria deliberación democrática en órganosrepresentativos, ni la elaboración de decisiones tomadas en nombre de laciudadanía en su conjunto.”20

Bajo esta afirmación cabe añadir entonces que: ”La gobernanza, pordefinición, tiene que ver con la solución colectiva de problemas, no con eldominio por el dominio en sí... Se ha demostrado en forma convincente queen los ambientes complejos, las formas no jerárquicas de toma de decisiónpueden ofrecer soluciones más efectivas, incluso que una ”dictadurabenevolente”, o que la dominación paternalista: permiten procesar mayorinformación y tomar en cuenta una mayor cantidad de valores, y ofrecenmayor flexibilidad y adaptabilidad.21”

La problemática en la Carta Iberoamericana de la Función Pública

Vale registrar complementariamente los principios y declaracionescontenidas en la Carta relacionadas con las preocupaciones aquí presentes.Cabe recordar preliminarmente, que esta Carta reconoce no sólo la diversidadde realidades y puntos de partida sino la legitimidad de los modos, caminosy puntos de llegada de cada uno de los países firmantes. Así se señala que “Eltexto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberáadaptarse en cada caso a la idiosincrasia e historia, cultura, tradición jurídicay entorno institucional propios de cada país”. No obstante, ellos hanacordado que “...resulta posible y conveniente poner de manifiesto unconjunto de bases, sobre las cuales debiera articularse el diseño yfuncionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública...”.

Veamos, entonces, cuáles son esas bases relacionadas con el objeto de lapresente ponencia.

La primera referencia encontrada se ubica en el punto 7 inciso h), comouno de los criterios orientadores que inspiran la Carta, y que reza así:

“h) La promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, latransacción y el consenso orientado al interés general, como instrumentosde relación entre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograrel clima laboral más favorable, y el mayor grado de alineamiento entre los

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20 Graña, (2005, 62.)21 Nuevamente Mayntz, (2001.)

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objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de supersonal”. Ello será retomado, en el Punto 47, con un poco más de detalle,

consignándose: “El derecho de los empleados públicos a la defensa de los intereses, enlos marcos y con las modalidades que deriven de las distintaslegislaciones nacionales. Cada una de las partes de las relaciones laboralesdebe representar, sin extralimitarse, el papel que le es propio, cuyoejercicio ha de ser recíprocamente reconocido y aceptado. En lo querespecta a la fijación de las condiciones de trabajo, deberá estarse a lo quedisponga la legislación nacional de aplicación en cuanto a los elementos deaquéllas que deben ser objeto de negociación y las que correspondena.......decisión unilateral del empleador público. Los mecanismos yprocedimientos que se establezcan deberán facilitar que las relacioneslaborales se orienten, habitual y preferentemente, a la transacción y laconcentración, evitando la confrontación y la descalificación deladversario”. En función complementaria a esta orientación, la Carta en su Punto 49,

exige al empleador público “...conocer el clima laboral de sus organizaciones, evaluándoloperiódicamente...para la revisión y mejora de sus políticas y prácticas degestión de las personas”. En ese mismo sentido, aconseja (Punto 50) “a) Conocer las informaciones,iniciativas, sugerencias, opiniones y peticiones procedentes de losempleadores públicos. b) Informar con precisión de las decisiones ydirectivas de las instancias superiores?....., y, c) Reforzar la percepción depertenencia y la implicación de los empleados en el proyecto organizativoglobal y en las estrategias gubernamentales”. Como se observa, no hay ninguna identificación precisa de las entidades

sindicales ni de los papeles que podrían jugar más activa y sustantivamenteen la promoción y materialización de los principios, contenidos y bases queaniman a la Carta.

Las pocas referencias son elípticas o bien se desprenden o concluyen demanera preferentemente implícita, perdiéndose con ello una oportunidad yuna herramienta poderosa para favorecer condiciones de diálogo social másproactivo y energizante de cara a los desafíos que debe y deberá enfrentar elempleo público de la Región ante los lastres e insuficiencias de laAdministración de las últimas décadas.

Es reconocible en esta postura que no sólo ha de estarse a las diferentessituaciones políticas, normativas y administrativas de las funciones públicasde los países, sino que también habrá que considerarse muy especial y

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cuidadosamente, la situación y las características del sector gremial nacionalde referencia así como la historia y las peculiaridades de la relación que estesector ha tenido con la Administración.

Aún así también habrá que reconocer que la mejoría y mayor calidad deesos vínculos, aún sin llegar a la negociación colectiva, son una de lascondiciones necesarias para asegurar el salto cualitativo que requiere o sedesprende de los propios imperativos de la Carta. El relegamiento de estasrealidades o la imprecisión en su abordaje no serán, seguramente,convenientes ni facilitarán los cambios pretendidos.

Nuevas tendencias y aportes del

Convenio Colectivo de Trabajo General

En las secciones previas se han expuesto diversas consideraciones entorno a las características que asumen el diálogo social y sus interrelacionescon el concepto (revisado) de gobernanza democrática. Asimismo, serelevaron los aportes ofrecidos por la Carta Iberoamericana en estas materias.Por último, cabe ofrecer una serie de observaciones y reflexiones en torno alas tendencias y aportes que el segundo Convenio Colectivo de TrabajoGeneral, instrumentado mediante Decreto Nº 214/06, incorpora en el marco dela búsqueda de promover un mejor servicio civil o función pública federal enla Argentina actual como sector (y actor) relevante de la consolidacióndemocrática del país, así como de una Administración Pública que fortalezcasu gobernabilidad y gobernanza.

Es necesario recordar que, a partir de 1992, la relación de empleo públicoen el Gobierno Federal argentino quedó radicalmente transformada en sumodalidad de configuración a través de la Ley Nº 24.185. En efecto, por estaLey se adopta la vía negociadora como modo de regulación de lascondiciones laborales en la Administración Pública con lo que se abandonatoda forma de fijación unilateral por parte del Estado. Esta negociación, quediera como resultado el primer Convenio Colectivo de Trabajo General,instrumentado por Decreto N∫ 66/99, debe también considerarse enancada enlas disposiciones de base establecidas por la Ley Nº 25.164, Marco deRegulación del Empleo Público Nacional22.

La democratización de las relaciones laborales que ello conlleva tiene unalcance cuyos límites aún se exploran, pero ha patentizado la madurez de losactores concernidos en términos de acción colectiva, aún en condicionesextremas, cuyo análisis desbordaría el tamaño establecido para ponencias deeste tipo23.

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22 El lector puede acudir a un articulo del autor titulado23 Para una sucinta enunciación de esta evolución, véase del autor Al respecto cabe tambiénestimular la consulta al trabajo de Villarroel, (2005)

En esta ocasión sólo se focaliza en un rápido inventario de lasinnovaciones y profundizaciones introducidas pro este segundo Conveniocomo elementos que se orientan a fortalecer la calidad institucional de lagestión del empleo publico y la modalidad y pertinencia de esta modalidadde dialogo social.

Para ello, se relevan los cambios e innovaciones introducidas siguiendo elesquema conceptual presentado por Quiñones.

Como se recordará, la autora procuraba clasificar y entender los cambiosque el diálogo social”renovado“receptaba como consecuencia de losdesafíos que el mundo laboral debía afrontar en el curso actual de laglobalización. Sintéticamente planteaba cambios en los qué, en los cómo, enlos quiénes y en el dónde que permiten caracterizar las nuevas modalidadesy características del diálogo social.

Como se señalara, la autora propone describir los cambios del diálogosocial “renovado” en cuatro grandes líneas interrelacionadas orientadas aampliar su ámbito objetivo y el imaginario social entorno a estas prácticas.

En primer lugar, la ampliación del ámbito funcional procura “...noreproducir el ámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquélque responda mejor y de una forma eficiente a las necesidades deempresarios y trabajadores, así como los distintos intereses queencontramos hoy en la sociedad en general”.

Ello puede verse reflejado en el Convenio Colectivo de Trabajo General. Enél se incorpora por primera vez un Prólogo que, como exposición deprincipios, establece que en la interpretación y aplicación de las cláusulasconvenidas se deberá guardar relación y pertinencia para la contribución arealizarlos. De allí, por ejemplo, que ordena a los órganos paritariosdictaminar en sentido favorable a sus contenidos, aún ante vacíosnormativos que pudieran encontrarse. Importa resaltar que entre esosprincipios con carácter de “compromiso ineludible” están:

1. la más efectiva prestación de servicio a favor de los habitantes, y nosolo de los ciudadanos de la Nación, y en particular, dada la severísimacrisis social, de los más postergados;

2. la recuperación del Estado como factor central en la construcción de unasociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y solidaria, fortaleciendo lagobernabilidad democrática y la calidad institucional del régimenrepublicano de la Constitución, para lo cual se enfatiza el compromisopara con el cumplimiento de la normativa y de los objetivos establecidospor el Poder Ejecutivo Nacional.

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Cónsono con esto, se concibe a los empleados públicos como uno de losactores trascendentes para dichos logros24.

El paraguas que esta declaración muestra elocuentemente de cómo laspartes deliberadamente asumen compromisos que exceden, con mucho,“las viejas ordenanzas laborales”. Una vez más, consecuente con estaampliación de perspectivas, el prólogo declara la coincidencia “...en lanecesidad de afianzar y desarrollar los mecanismos de negociación con lasentidades gremiales, incluyendo la consulta en aquellas cuestiones que, sibien no forman parte de las materias sujetas a negociación colectiva,permiten rescatar el valor de los aportes de la legítima representación de lostrabajadores...”. Por eso, también, “ambas partes comprometen sus mejoresesfuerzos para profundizar y ampliar esta modalidad de diálogo y acuerdosocial”.

En segundo lugar, y ante el evidente debilitamiento de las capacidadesadministrativas heredado, lo cual se ha traducido entre otros, en un retiro odebilitamiento de la presencia del Estado en sectores y aspectos críticos parael interés general o para la atención debida a la ciudadanía, las partesreconocen la responsabilidad de razonar y proyectar racionalmente sureconstitución y fortalecimiento. En materia de personal, numerosasmedidas aportadas en el pasado han llevado a una jibarización de losplanteles, a su envejecimiento, a regímenes de retiro voluntario y decongelamiento de vacantes. Al mismo tiempo, crecieron las cantidades depersonas contratadas y las modalidades de locación de servicios personalessin relación de dependencia laboral con la Administración. No se trata en lahora de volver a dotaciones infladas artificiosamente ni de sobrecargar a lasociedad de erogaciones en materia de personal sino, conforme lo declaradoen el prólogo comentado, de atender con eficiencia, eficacia y austeridad lamejor prestación de servicios públicos requeridos. De allí que, sindesconocer las facultades de dirección y organización exclusivas del Estadoempleador (cfr. Art.152 a 155), las entidades sindicales signatarias hanasumido la responsabilidad de colaborar con la estimación estricta de lascantidades requeridas para atender los servicios respectivos.

Si bien es cierto que ello puede interpretarse desde una perspectiva muyestrecha en cuanto a la defensa de las fuentes de trabajo,25 bajo otro puntode vista convergente con los principios comentados supra, puedeconsiderarse como una genuina y oportuna contribución para evitar elextremo opuesto a la actual situación de disminución exagerada deempleados y el aumento de las modalidades y cantidades de contratados.

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24 Desde una perspectiva sindical, véase en Rodríguez, (2000) prólogo.25 En tal sentido el Art. 156 apunta a limitar a un quince por ciento de las dotaciones, el totalde las personas contratadas.

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En tercer lugar, pero convergente con lo anterior, vale citar elcompromiso asumido desde el empleador para ajustar sus regímenes decontratación a los marcos normativos específicos, sea bajo la Ley deEmpleo Público (Art. 9 del Anexo de la Ley Nº 25.164) o sea bajo la Ley deTrabajo ordinario (Nº 20.744).

En cuarto lugar, en este ámbito, corresponde consignar lo acordadomediante el último párrafo del Artículo 160 que establece la aplicación demejores prácticas que promuevan la mayor calidad y efectividad de lasprestaciones laborales. Ello abre o fortalece las oportunidades para asociarlos esfuerzos conjuntos para asegurar que las necesidades e intereses delos habitantes sean mejor atendidos por sus empleados públicos.

Quiñones también identifica: “el ámbito procesal del Diálogo Social(cómo dialogar), buscando innovar en las formas, las circunstancias, elgrado de institucionalización y/o formalización del diálogo...” para mejorarla producción de respuestas eficientes a los cambios de un entornoaltamente incierto “... y que, por lo tanto une a los actores en elcompromiso y en la asignación de responsabilidad respecto de los hechosimprevisibles y los efectos que puedan acarrear...” tanto para las partescomo para otros grupos sociales. En esta línea cabe señalar cláusulas talescomo:

a) la creación de dos nuevas comisiones paritarias: 1) la de Administración del Fondo Permanente de Capacitación yRecalificación Laboral, creado éste por el Decreto Nº 1.421/02

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26 ARTICULO 76.- Son funciones de la Comisión: a) Contribuir con la identificación de lasnecesidades y demandas de formación y capacitación del personal comprendido, derivadastanto de su desempeño laboral como de los objetivos y líneas de acción establecidas por lasjurisdicciones y entidades descentralizadas. b) Colaborar con la formulación de líneas decapacitación orientadas a preparar y/o fortalecer las capacidades laborales del personal parala utilización más efectiva de las nuevas tecnologías de gestión requeridas por lasdependencias. c) Programar, coordinar y evaluar acciones de capacitación y acompañamientodel personal alcanzado por el supuesto previsto en el artículo 26 del presente convenio,pudiendo ejecutar con esta finalidad, acciones por sí o por terceros. d) Promover y apoyar a laelaboración, ejecución y/o evaluación de programas de capacitación que desarrollen ofortalezcan competencias laborales requeridas para el desempeño efectivo de distintospuestos de trabajo y facilitar la movilidad funcional de los agentes y su correspondienteprofesionalización. e) Administrar los recursos financieros que se le asignen en función de lasfunciones precedentemente establecidas. f) Dictar las regulaciones para la asignación de losrecursos a las actividades de capacitación que se aprueben. g) Publicar con frecuencia noinferior a un trimestre en la correspondiente página WEB, el detalle de las actividadesaprobadas y en curso, y de la utilización y destino de los recursos puestos a su disposición. h)Dictar su reglamento interno de funcionamiento. En caso de no arribar a acuerdo entre laspartes respecto de las acciones a implementar que respondan a los fines y objetivos fijadosen este Convenio, la Comisión remitirá en consulta a la Co.P.A.R. un informe circunstanciadocon precisa mención de la cuestión y las diferencias entre partes. De considerar procedente suintervención, la Co.P.A.R. emitirá un dictamen, el que será vinculante para las partes.


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reglamentario en lo pertinente del Capítulo X del Anexo de la Ley Nº25.164, con funciones claramente establecidas en el Artículo 7626

2) La de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT) con diversasfunciones de diseño, promoción, difusión, estudio, monitoreo yevaluación de políticas acordes, así como la introducción de facultadespara recibir denuncias e intervenir acotadamente frente a ellas27.

b) la ampliación y fortalecimiento de la Comisión Permanente deAplicaciones y Relaciones Laborales (COPAR) en varias cuestiones a saber: 1) La superintendencia de las restantes Comisiones Paritarias (Comisión deIgualdad de Oportunidades y de Trato, Comisión de Condiciones y MedioAmbiente de Trabajo y Administradora del Fondo antes señalado). En talsentido, éstas deberán informar de potenciales desacuerdos y la COPARpodrá emitir dictamen vinculante a las partes28. 2) además de las funciones acordadas con ocasión del primer ConvenioColectivo de Trabajo General (Decreto Nº 66/99), se le incorpora el análisissemestral del grado de aplicación del propio Convenio. Ello podrá derivaren la formulación y elevación de propuestas de mejoras consecuentes antedos supuestos:

incorporación de nuevas tecnologías, y, necesidad impostergable de nuevas cláusulas conveniales o modifica-

ción de las existentes. En este caso, se gatillará automáticamente la convocatoria por parte delMinisterio de Trabajo para reunir a la Comisión Negociadora del Convenioy proceder en consecuencia (cfr. inciso e) del artículo 80). 3) la intervención previa en la reorganización del régimen de negociacionescolectivas sectoriales facilitando la unificación (y por ende la simplificación)de éstas “...cuando las funciones o características laborales de estosmotivaran o justificaran su tratamiento unificado.” (cfr. artículo 8º).

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27 ARTICULO 126.- La Comisión podrá recibir denuncias en forma escrita e individualmenteobservando las debidas garantías de confidencialidad, discreción, imparcialidad, celeridad yresguardo de la identidad de el/los afectado/s e impulsar su tratamiento y resolución por laautoridad administrativa competente; Una vez recibida la denuncia y constatada la relaciónjerárquica entre denunciado y denunciante, las actuaciones serán elevadas a la máximaautoridad de la Jurisdicción, organismo descentralizado o entidad, para que disponga a travésde la autoridad competente, la substanciación de Ia pertinente información sumaria o sumarioadministrativo, según corresponda. En este caso, se la dota, además, de Delegaciones (y aunsubdelegaciones) en cada Ministerio y Entidad Descentralizada, así como de un ComitéTécnico Asesor Permanente a integrarse como representarse del Consejo Nacional de laMujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y del Ministerio de Trabajo, Empleo ySeguridad Social, en su carácter de autoridad interviniente en la aplicación de la Ley N°22.431 sobre promoción de la persona con capacidades diferentes, y los especialistasgremiales. 28 Cfr. últimos párrafos de los Art. 76,119 y 125.

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c) si bien desde el primer Convenio Colectivo de Trabajo General, laspartes habían acordado todo un capítulo consagrando “mecanismos parala solución de conflictos colectivos laborales” (típicamente autocomposición en el seno de la COPAR, mediación y arbitraje -cfr. artículo84), con el nuevo Convenio se crea un “Sistema voluntario de solución deconflictos colectivos laborales” entre el Estado empleador y una o variasentidades sindicales signatarias29.

Lo novedoso de este sistema es que una vez adoptado, las partesacuerdan abstenerse de acudir al mecanismo previsto por la Ley Nº 14.787que habilita al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a intervenir.La clara apuesta a solucionar concertadamente y de manera bilateral quedaclaramente patentizada30.

Quiñones señala también: “el ámbito subjetivo de aplicación (quiénesparticipan y/o son representados) en tanto es día a día mayor tema dediscusión la pertinencia de integrar otras fuerzas y/o intereses sociales nocontemplados, o contemplados indirectamente en el diálogo socialtradicional.”. En esta línea ejemplifica el involucramiento de organizacionesde mujeres, ONGs, trabajadores informales, etc. También rescata la crecientemutación de la perspectiva “...desde la industria al trabajo como prestaciónde servicios...”, (pues) “...ello ha cambiado la mirada hacia el interior de laorganizaciones y allí dónde solo se veía la subordinación entre empleador-empleado como sustento de la relación salarial, empieza a ganar peso laperspectiva del cliente31, usuario o consumidor dando sustantividad a la ideasobre la que reposa el trabajo en la actualidad y es que el mismocorresponde a una actividad de intercambio, relación social, entreproductores y receptores de valores de uso. Aparece entonces la necesidadde abrir las fronteras del dialogo a éste como un tercer actor a considerar...”

En estas cuestiones, cabe señalar en el Convenio Colectivo comentado, laconsideración de estas cuestiones en las siguientes cláusulas:

1. En primer lugar, es de señalar la incorporación en el Convenio Colectivodel personal contratado bajo relación de dependencia y a término fijoestablecido por el artículo 9º del Anexo de la Ley Nº 25164. Si bien estaafirmación puede resultar obvia, debe recordarse que la extrema

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29 Obsérvese que en esta cuestión, se modifica el criterio de considerar a la “parte gremial”como unidad de relacionamiento. 30 En igual sentido, “Artículo 111.-La Co.P.A.R. agotará todas las instancias previas de reclamoy/o negociación, en cualquier supuesto de conflicto colectivo o diferendo que pudieresuscitarse...”. 31 En el contexto de las prestaciones de la Administración Pública, el uso del término clientedeberá hacerse con un carácter muy extenso.


utilización de las modalidades de locación de servicios personales a partirde 1995 había provocado la práctica desaparición de aquel tipo depersonal contratado. Ello explica su no mención ni incorporación el primerConvenio Colectivo. 2. En segundo lugar, cabe la incorporación del resto del personal de laAdministración, aún bajo la Ley de Contrato de Trabajo ordinario, contodas las materias negociables a disposición, dándose con esto pleno eintegral cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 24.185.En el anterior Convenio, por el contrario, una buena cantidad de colectivoslaborales habían quedado excluidos, y los incluidos regulados por la Leyde Contrato de Trabajo solo pudieron negociar materias muy limitadas(ingreso, deberes y prohibiciones).

3. En tercer lugar, se adoptan medidas y se estructuran órganos paritariosespecíficamente orientados a asegurar la efectiva igualdad por razones degénero y de discapacidad. Así en materia de selección, lo establecido enel artículo 57 y la mejora en la composición de los órganos selectores enlos que no podrán integrarse más del 60 % con personas del mismo sexo.Así también debe leerse todo el Título IXº de la Igualdad de Oportunidadesy de Trato condenado todo medida o práctica discriminatoria o dedesigualdad (artículo 121), alentando la promoción de la trabajadora(artículo 122) y de la persona con discapacidad (artículo 123) y penalizandoactos de violencia laboral calificados como falta grave. Para asegurar la vehiculización de estas cláusulas se crea la ya nombradaComisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato con suscorrespondientes delegaciones en todos los organismos y un ComitéTécnico Asesor Permanente con representantes sindicales y del ConsejoNacional de la Mujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y delMinisterio de Trabajo, éste como autoridad interviniente en la aplicaciónde la legislación en materia de personas con discapacidad (artículos 125,127 y 128). Esta Comisión incluso, podrá recibir denuncias paraviolaciones a lo dispuesto para ser trasladadas a los órganos competentespara sustancias el debido procedimiento. En idéntico sentido puede interpretarse el artículo 160 que da cuentaimplícitamente de la (pre)ocupación por la problemática de las personasque colaboran con la Administración bajo modalidades de locación deservicios personales. 4. Como corolario de esta tercera línea de cambio debe interpretarse laasunción de la responsabilidad compartida de cara al habitante yciudadano del país, y en especial referencia de los más postergados. ElPrólogo antes comentado refiere en diversos pasajes a la consideración

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del interés, demanda y requerimiento del accionar estatal. Así, por caso,“asegurar a) la mejor y mas efectiva prestación de los servicios públicos afavor de los habitantes de la Nación...también persiguen profundizar unacultura de trabajo competente, honesto y eficaz que materialice laorganización y funcionamiento de una Administración publica moderna yde calidad...”

Por último Quiñones se refiere a “la ampliación del ámbito especial deaplicación (dónde se produce) en tanto se extienden las fronteras que antesdefinían los tres principales niveles de su estructuración: la empresa, larama y la nación...” Pero en este aspecto, la reformulación y laglobalización en curso han añadido una nueva complejidad al hacer máspermeables las fronteras (geográficas) nacionales hasta señalarse la ideade desterritorialización de los Estados. En esta dimensión del cambio, elsegundo Convenio bajo comentario también muestra impactossignificativos:

a) La ampliación a todos los colectivos laborales alcanzables pormandato legal anteriormente excluidos, permite el aumento de lascapacidades de negociación colectiva en todas las materias susceptibles deacuerdo” (cfr. artículo 8º de la Ley Nº 24.185 y artículo 9º del Convenio).

b) La articulación de negociaciones colectivas sectoriales por escalafón(cfr. artículo 8º). Estas pueden ser vistas como símiles a las negociacionespor empresa en el ámbito privado. En esta cuestión se aseguraequilibradamente la autonomía negocial de cada sector, así como laintegración de las entidades sindicales que hubiera, con la debidaprevalencia del Convenio General. (cfr. artículo 5º). En esas negociacionessectoriales se debe asegurar la adecuación de los institutos emergentes alos principios del Convenio Marco y de la Ley laboral de base. En especial,se llama al rediseño, fortalecimiento o mejora de los regímenesescalafonarios y de carrera administrativa ante la diversidad yobsolescencia de muchos de ellos, lo que deberá guardar estrechacoherencia con lo establecido en el Título VI – Carrera del Personal.

A MODO DE CIERRE La ponencia ha pretendido contribuir a la iluminación de las ventajas

reales y potenciales que se desprenden de la adopción de una modalidadnegociadora en la configuración de las relaciones laborales en laAdministración Pública de Argentina. Esa modalidad ha sido analizadacomo contribuyente a, pero inspirada en, la vigorización de la capacidad de

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gobernanza democrática de la sociedad argentina de cara a los desafíosque esta Nación tiene aún pendientes luego de una de las crisis másseveras y profundas que ha sufrido.

El llamado “diálogo social renovado” ha sido visto como marco generalde integración de estas modalidades de vinculación en este caso, de unEstado como empleador y sus trabajadores organizados. Las ventajas yaprendizajes han sido muchos, en especial, la misma consolidación de unmarco y espacio compartido para que ambas partes, además de acordar loque se han denominado las “viejas ordenanzas laborales “; puedanpensarse en, y pensar una Administración Pública que permita la mejor ymás debida atención al bien común de habitantes del país.

Asimismo, el difícil entorno interno y externo en el que se desenvuelvela Administración Pública Federal Argentina comparte las característicasreseñadas por los especialistas citados en materia de diálogo social.Consecuentemente se analizaron las innovaciones que las nuevascláusulas incorporadas al recientemente instrumentado ConvenioColectivo de Trabajo General, como respuestas a una serie de cuatro líneasde cambio que han reconfigurado el diálogo social en la Región.

En el marco de la primera de esas líneas (ampliación de lo que senegocia), cabría postular como conveniente la proyección más enérgica dela contribución de las partes al debate y la construcción del nuevo modelode la Administración Pública requerida. Si bien se han detectado varias ypotentes innovaciones en este Convenio respecto de su predecesor, faltaríaexplotar, entre otras, la conveniencia de incorporar en el esfuerzo conjunto,compromisos más definidos en torno a los modelos de gestión pública másefectivos en los cuales, además, la gestión de conocimientos y de lascompetencias laborales de cada funcionario o funcionaria como activoscríticos de común interés, cobre especial relevancia.

En el marco de la segunda de esas líneas (ampliación de los modos denegociación) habrá que estarse a la consolidación de las nuevasComisiones Paritarias creadas en esta ocasión. Pero, particularmentecrítico esta línea de cambios, la pronta instrumentación del ahora llamado“Sistema voluntario de solución de los conflictos Colectivos Laborales”como instancia previa al mecanismo previsto por la legislación nacional defondo.

En el marco de la tercera línea se constata la inclusión de lasproblemáticas de sectores “a representar” como han sido las cláusulasreferidas al aseguramiento de los principios de igualdad de oportunidadesy de trato, en especial en materia de género y discapacidad. Aún así, cabríair razonando formas u ocasiones novedosas para integrar otras voces yeventualmente otros actores de la sociedad civil que aporten otras

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perspectivas enriquecedoras de lo que hasta aquí han sido los aportesefectivos de las propias entidades sindicales y de los gobiernos que hanalentado la negociación colectiva en curso. En ello hacemos propio lospostulados de Prats al señalar:

“La gobernabilidad es un atributo de las sociedades no de susgobiernos. La gobernabilidad se refiere a la capacidad de unadeterminada sociedad para enfrentar positivamente los desafíos yoportunidades que se le plantean en un tiempo determinado.Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación decondiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos yoportunidades de cada tiempo. La gobernabilidad no depende, pues,sólo de la capacidad de los Gobiernos y de los gobernantes. Al ser unacualidad de la sociedad también depende de los valores, las actitudes ylos modelos mentales prevalentes en la sociedad civil, es decir, delcapital social o cultura cívica de los individuos y de las organizacionesque la integran. Consiguientemente, un programa de fortalecimiento dela gobernabilidad será mucho más que un programa de reforma omodernización del gobierno y afectará el concepto mismo deciudadanía...Las afirmaciones precedentes sirven ya para comprenderque, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la función pública es a lavez una cuestión de gobierno y de sociedad. No cabe función públicamoderna en una sociedad que no lo sea. Los valores constitucionales deimparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no sonvalores de los funcionarios sino de la convivencia social. Si la sociedadno los integra en la cultura cívica ni los exige consiguiente y eficazmente,su deformación está asegurada por más que se proclamen y garanticenformalmente. Si las fuerzas sociales y la opinión pública no reconocen lanecesidad y el valor social de la función pública será muy difícil que ésta“reinvente” pidiendo a los funcionarios que se superen tirándose de suscabellos”.32

Por último, en la cuarta línea de cambio (ampliación del espacio deaplicación) se ha constatado la integración casi completa de los colectivoslaborales comprendidos, así como las recientemente iniciadasnegociaciones sectoriales articuladas al Convenio General. En estosaspectos habrá que estarse al éxito de éstas últimas y a la consolidación delos espacios de diálogo social sectorial. En particular habrá quemonitorearse el rediseño de los regímenes escalafonarios y de carreraadministrativa atento a las heterogeneidades, obsolescencias, inequidadesy desequilibrios heredados.

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32 Prats i Català (1995, 19-20)


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Permítase esbozar a modo de sentencias, algunas pocas reflexiones yposibles orientaciones para la acción33. En buena medida, laprofesionalización de los servicios civiles parece requerir másacentuadamente:

1. Instalar la problemática de la reconfiguración del Servicio Civil o delEmpleo Público en general, como una cuestión de amplia incumbenciasocial y por consecuencia, de agenda política. Es en definitiva decisiónsocietaria, determinar si el Servicio Civil debe o no regirse por losprincipios específicos de la meritocracia así como la extensión de éstos enlos diversos ámbitos y jerarquías de la Administración Pública. Informar, alimentar, urgir y promover los procesos sociales y políticos queproducen esa decisión es una cuestión crítica. Incumbe a todos pero, enespecial, a quienes hacen de estas cuestiones parte de su responsabilidady vocación funcionaria y profesional. Es que esta cuestión no es ni deberíaser vista o entendida como cuestión reservada a la negociación exclusivade funcionarios y gremios de la Administración Pública, ni tampoco comouna mera cuestión de defensa corporativa de los empleados públicos. Sehace evidente que la participación de los gremios y la integración de losgenuinos intereses de los trabajadores estatales no puede ni debeobviarse. Por el contrario, habrá que reconocerlos en plenitud, pero en unmarco teórico, político y administrativo más amplio que surge de razonarque, si la Administración es Pública, es decir de los recursos quepertenecen y hacen a todos, por ser su característica distintiva, suexpresión concreta debería contener e integrar esa amplitud de miras eintereses. En síntesis, si se trata de un proceso histórico político de envergadurasuperior y de construcción institucional de la capacidad de gobernanzasocietaria, su éxito y sustentabilidad solo podrá reposar en el marco de ungran acuerdo social que se explicite como una política de Estado.

2. Las nuevas exigencias hacia el Estado para las próximas décadasenfatizan la trascendencia del impacto favorable a esperar del aportelaboral de miles de trabajadores estatales. Ello convoca a razonar eseaporte junto con el costo laboral asociado, pues son un factor crítico yfuente requerida para asegurar niveles adecuados y necesarios decompetitividad global de nuestros países. Hacen al mantenimiento deniveles aceptables de seguridad jurídica, de austeridad fiscal y deefectividad administrativa, pero también de probidad pública y de equidad

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33 Salas (2005, 179 - 183)

social. Hacen también al costo nacional que favorece o dificulta la inserciónde cada país en la economía mundial. De allí que las políticas relacionadascon la gestión estratégica e integrada del desempeño laboral de laspersonas al servicio de la Administración Pública constituyan un rotorcrítico, si no el más crítico, de las políticas de modernización administrativa.En estos sentidos se impone prestar debida atención sobre: a) La proyección razonable de la cantidad de personas requeridas paraatender los nuevos servicios a cubrir, además de los existentes, y de lascompetencias laborales a exigir y desarrollar en ellas tanto en el presentecomo en futuros previsibles. b) La adecuación de la integración de funcionarios permanentes conestabilidad laboral pública, junto con aquéllos que por el tipo decontribuciones laborales y vocaciones profesionales, admiten mayorrotación y temporalidad acotada. Esta cuestión obliga a repensar muy seriamente diversas características delrégimen de empleo público y especialmente, los encuadramientos usadospara las contrataciones de personal temporario. Así como el primerorequiere ser preservado de rigideces y prerrogativas garantistas, muchasveces extremas y corporativas, éstos últimos también deben serpreservados del encubrimiento más o menos abierto de fraude laboral, bajoexcusas meramente financieras de corto plazo, y mucho más aún de lareintroducción de las viejas prácticas del clientelismo y caudillaje políticoso del amiguismo de turno. Simultáneamente, aunque con proyecciones que desbordan el foco de estaponencia, se hace necesario clarificar y encuadrar con precisión y fondossuficientes, la presencia y colaboración del llamado personal de“confianza”, “político” o de “libre designación”. c) El fortalecimiento de las competencias directivas de nuestros gerentes yjefes intermedios para asegurar su progresiva mayor responsabilizaciónpor la conducción efectiva del desempeño laboral del personal puesto a sucargo. La cualificación del trabajador dirigencial, pero también lapreservación adecuada de grados de autonomía relativa para nuestroscuadros directivos, parecen ser condiciones necesarias, aunque nosuficientes, para incrementar sustancialmente las capacidades gestoras dela Administración Pública en el marco de un trabajo honesto y encuadradoen el cumplimiento imparcial de la normativa vigente. Este aspecto, cuyas proyecciones también exceden en mucho la atenciónfocal de esta ponencia, remite a una realidad a veces silenciada y otrastantas, incomprendida. Es que detrás de un régimen de alta y medianadirección administrativa, creemos que está la aceptación o no de legitimara un grupo social específico en el que confiar la gestión de los recursos

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públicos en el marco de la ley y la ética pública, sin perjuicio de los debidoscontroles y responsabilizaciones consecuentes en el marco de los principiosfundamentales del régimen de gobierno democrático y republicano. d) El refuerzo de los incentivos para atraer y retener a personas altamentecalificadas para atender procesos críticos (existentes o nuevos)demandados a la Administración Pública para garantizar niveles deefectividad y legitimidad exigidos por la gobernabilidad democrática.Muchos de esos planteles profesionales habrán de estar ligados a las tareasde identificación y/o diseño de oportunidades para el desarrollo económico,tecnológico y social pero también para la gestión, sumamente debilitada,de las políticas de regulación y control de servicios públicos. e) El fortalecimiento, por último, de las capacidades de los órganoscentrales de esta gestión estratégica del desempeño laboral pero tambiénde las unidades de personal en jurisdicciones y organismosdescentralizados. La profesionalización y especialización en estascuestiones de quienes estamos involucrados en estos asuntos se hatornado a la luz de lo expresado, en ineludible y perentoria.

3) El diseño e implantación de regímenes de escalafonamiento y carreraadministrativa lo más simples y transparentes posibles, centrados en elaliciente de la idoneidad técnica y moral, del desempeño efectivo y en laresponsabilización de cada trabajador por su progreso administrativo, es undesafío ya no postergable. Pero también es impostergable el compromisocierto para el cumplimiento cabal de la Administración con susobligaciones como empleadora?...”34

En todo caso, “...cabe insistir en la inclaudicable exigencia de asegurar quecualquiera sea el que se adopte, satisfaga cuanto menos que:

No haya ingreso al empleo público ni contratación de persona que no seefectúe mediante comprobación fehaciente de la idoneidad requerida parala función a desempeñar, en un marco de igualdad de oportunidades a todociudadano de la República.

No haya promoción ni permanencia en el empleo o en la contrataciónobtenida sino por medio de la comprobación fehaciente de la contribuciónlaboral valiosa y honesta de cada uno de los implicados, y,

No haya interferencia política o gremial para el ejercicio del derecho a lacarrera administrativa del trabajador que haya satisfecho los requisitosplanteados. Aún en el marco de las estrecheces financieras que nos aque-jan presupuestariamente, hay más espacio e instrumentos suficientes parael reconocimiento y la incentivación de los servidores públicos más compe-

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34 Salas, 2005, 181-182.

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tentes y probos de los que a veces se reconocen. En cambio se ha vistoque la inyección de recursos monetarios en regímenes mal diseñados hanterminado en más despilfarro que en desempeños laborales más efecti-vos.

4) Para todas estas consideraciones, el diálogo y la concertaciónpermanente para la recreación de un clima de transparencia y deconfianza en estos asuntos ha demostrado ser un ingrediente clave. En elmarco de la exigencia legal que la Argentina se ha impuesto en materia denegociaciones colectivas del trabajo estatal es, además, un imperativoineludible. La inversión de esfuerzos para divulgar y clarificar posiciones,desarrollar propuestas, develar intereses y exigencias genuinas, y de lasotras, es una condición necesaria para elevar calidades del diálogo y de laspolíticas de los diversos actores involucrados y para asegurar consensosy compromisos concretos en estas materias. En ello, la mayor iniciativa eimpulso ha de ser del empleador bajo riesgo de, al no hacerlo, caer en losviejos planteos puramente reivindicativos y sectorialistas.

La difusión pública de estos asuntos puede contribuir a que tanto socialcomo políticamente se puedan controlar tendencias y acuerdos máscentrados en el aquí y ahora que en consideraciones más abiertas yestratégicas. Cabría intentar imaginar de qué manera concreta podríaintegrarse esta perspectiva en el momento mismo en que las negociacionesde celebran entre representantes gremiales y gubernamentales. Así tambiénparece una línea de exploración útil, razonar el diseño y aplicación deinstancias de evaluación sistemática y periódica de la calidad y pertinenciadel diseño y funcionamiento de los regímenes adoptados para la gestiónestratégica del desempeño laboral de las personas empleadas y contratadasal servicio de la Administración Pública.35”

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DEL ESTADO DE BIENESTAR AL NEOLIBERALISMO, Y DE ÉSTE HACIA

DÓNDE?. PERIPECIAS DEL ESTADO ARGENTINO.

*ERNESTO FERNANDO VILLANUEVA

1. Presentación

El 20 de Diciembre de 2001, Fernando De la Rúa, presidente argentinoelecto en 1999, renunció a su cargo en medio de una extrema crisis que eraal mismo tiempo política, social y económica. En los doce días siguientes, lapresidencia de la nación fue ocupada sucesivamente por tres presidentes;las movilizaciones (cacerolazos

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, piquetes, marchas y represión incluída)continuaron por todo el país y la economía quedó colapsada. La continuidadinstitucional se retomó recién el 2 de Enero de 2002: la Asamblea Legislativaeligió a un senador de la Provincia de Buenos Aires como presidente, quehabía sido el candidato presidencial derrotado por el propio De la Rúa en 1999. La conflictividad social y la crisis económica se prolongaríanpor mucho tiempo más.

Diciembre de 2001 será una época sobre la que los historiadores,sociólogos y politólogos volverán más de una vez: con afán factual ynovelesco, algunos se ocuparán de contar minuciosamente losacontecimientos, deteniéndose en las acciones y omisiones de cada uno delos dirigentes y figuras políticas y en cada una de las tramas secretas (y notan secretas) que funcionaron como telón de fondo de la crisis. El informepresentado al Ministerio del Interior a comienzos de Diciembre, en el cualse advertía sobre un posible golpe institucional, será sin duda musainspiradora para formular las más sólidas (y sórdidas) teoríasconspirativas.

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*Ernesto Fernando Villanueva, de nacionalidad argentina, es licenciado en Sociología por laUniversidad de Buenos Aires. Actualmente se desempeña como profesor titular de Sociologíaen la Universidad Nacional de Quilmes y dirige el proyecto de investigación “La constituciónde sujetos sociales en la crisis: acción, identidad y organización colectiva en la Argentina(1991-2002)”, Proyecto Foncyt, con sede en dicha universidad. También es docente en laUniversidad de Buenos Aires. Ha dictado cursos en universidades nacionales de Argentina yel exterior; ha publicados artículos y libros sobre temas vinculados a la sociología, análisispolítico, los movimientos sociales y organizaciones políticas. Ha sido convocado en diversasocasiones como jurado de concursos docentes y como árbitro de artículos para revistasespecializadas. Complementariamente con sus tareas docentes y de investigación, participa en calidad demiembro de la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria, organismo del cual fuepresidente en varios períodos. Sobre la temática de la educación superior universitaria, laevaluación y la acreditación, ha dictado seminarios, conferencias y cursos en América Latinay Europa y ha publicado una decena de artículos en revistas especializadas.1 Cacerolazo” fue el modo de denominar un tipo de expresión de la protesta: en el contextomencionado, diversos sectores urbanos salieron a las calles golpeando las cacerolas.


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Otros, los que veían en el aumento de la conflictividad social el comienzodel fin del capitalismo en la Argentina, los optimistas del momento queesperaban que junto con las cacerolas y los piquetes llegara la revolución,se esforzarán por aplicar marcos teóricos que expliquen por qué no pasó loque no pasó. Probablemente para ellos el punto será explicar por qué nohubo una revolución y una toma del poder por parte del “pueblo” (o lo queellos consideran que es el pueblo), por qué la consigna del momento “quese vayan todos… que no quede ni uno solo”

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a poco de andar quedó vacíay en vez de irse siquiera algunos, la mayoría se pudo quedar; y por qué losmovimientos sociales (organizaciones piqueteras, asambleas barriales,asambleas de desocupados, etc) nacidos al calor de las movilizaciones y lacrisis misma no pudieron transformarse en sujetos políticos capaces dereemplazar a los maltrechos partidos políticos y sólo alcanzaron para unarenovación parcial de las prácticas y para plantear nuevos interrogantes a lahora de las respuestas necesarias.

Y tal vez otros estudiosos, de manera más sutil, en lugar de describir losdetalles de varias jornadas de agitación o en vez de preguntarse por qué nopasó lo que no pasó, intenten explicar algunos de los cambios queefectivamente se iniciaron a partir de los acontecimientos, que afectaronprofundamente a los actores sociales (estado, sindicatos, organizacionessociales, corporaciones, partidos políticos, etc) y que, tal como parecieraverse hoy, dejarán una marca importante en el curso de nuestra historiafutura.

Los historiadores discuten a menudo cuánto tiempo debe separar alinvestigador de su objeto de estudio: es decir cuándo un acontecimiento oun proceso está a la suficiente distancia temporal para poder analizarlo ensus consecuencias ya no inmediatas sino de mediano o largo plazo ycuándo a partir de esa distancia es posible trabajar con cierta (discutible)objetividad. A riesgo de estar aún muy en medio de los coletazos deDiciembre de 2001, en las páginas que siguen proponemos una reflexión eneste sentido, tomando como objeto principal de estudio al estado mismo: lapregunta que nos inspira se refiere a los cambios que es posible notar ointuir, a tan solo cinco años de 2001, tanto en lo que hace a lasrepresentaciones que la sociedad tiene sobre lo que el estado debe hacer yal modo en que el estado está redefiniendo su propio funcionamiento.

Presentaremos un recorrido histórico por distintas situaciones vividas porel estado argentino a lo largo del siglo XX; nos detendremos luego en losacontecimientos de Diciembre de 2001 para plantear, a manera de hipótesis,que allí es posible registrar un punto de inflexión y el inicio de una nueva

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2 En referencia a la dirigencia política nacional.

etapa en relación al estado; en tercer lugar, pondremos foco sobre algunosejemplos de la gestión del gobierno que asumió en 2003 para reflexionar,finalmente, si es posible pensar en la emergencia de un nuevo modelo deestado en la Argentina.

2. El estado en la Argentina: del liberalismo decimonónico al

neoliberalismo menemista (con escala en el estado de bienestar)

El liberalismo decimonónico

A partir de 1880, y luego de varias décadas de agudos conflictos políticosentre jurisdicciones provinciales heredadas de la colonia, el estado nacionalquedó conformado en la Argentina. Si bien la élite política que lo manejabase declaraba abiertamente liberal tanto en lo político como en lo económico–tal y como se entendía el liberalismo en esa época- lo cierto es que elestado fue un activo protagonista de los cambios que se produjeron en esasdécadas.

En el terreno económico, puso todo el aparato institucional y sus políticasmismas al servicio del desarrollo del modelo agroexportador: si en lasdécadas previas impulsó la incorrectamente llamada “conquista deldesierto” para obtener tierras y venderlas a los principales propietariosrurales, en los años siguientes, permitió la consolidación de los grandesestablecimientos productivos. Por otro lado, desplegó una intensa red decontactos internacionales para promover inversiones extranjeras(fundamentalmente británicas) en aquellas áreas indispensables para eldesarrollo de la economía exportadora: servicios, transportes,infraestructura, etc. Junto con esto, estimuló la llegada y radicación decapitales que financiaran las actividades agropecuarias y las del estadomismo. Las políticas de inmigración, que buscaban atraer trabajadoreseuropeos para cubrir el déficit local de mano de obra, fue otro activo modode intervención estatal.

Pero el estado también intervino en la organización y funcionamiento dela sociedad, en primer lugar, a través de la educación. En 1884 se sancionóuna ley por la cual la educación se convertía en obligatoria, pública y laica.Complementariamente, el estado creó los “registros civiles”, quitándole a laIglesia la facultad de registrar nacimientos, casamientos y defunciones. Mástarde llegaría la creación del Servicio Militar Obligatorio para todos losvarones mayores. Finalmente, y de aplicación irregular, diversas leyesintentaron controlar la higiene y seguridad de la población.

No obstante, poco había en el estado que se dedicara a atender a lossectores marginales y pobres, más allá de las obras de beneficencia o dealgunas acciones puntuales y acotadas. Tampoco había de parte de la

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sociedad un reclamo en relación a esto: aún el estado no es pensado comoel interlocutor que debe atender las demandas sociales.

En el imaginario de prácticamente todo el arco político –incluso lossocialistas- el estado debía ser acotado, tanto en lo que hace a su tamañocomo a sus funciones, para evitar que interfiera con el libre juego de laoferta y la demanda. El estado debía asegurar las condiciones para que esejuego se desarrollara de la mejor manera. La pobreza y la cuestión socialrecién comenzaron a aparecer en la agenda del estado a comienzos del sigloXX y de manera bastante intermitente.

Hacia el estado de bienestar

Recién en los años’30 comienzan a darse redefiniciones en cuanto al rolque el estado debía cumplir. La crisis económica mundial desatada a partirde la caída de la Bolsa en Nueva York y el período de recesión que afectó ala mayoría de los países, obligó a que el estado asumiera otros roles yfunciones. En Argentina, esto significó una intervención en la economía através de la creación de Juntas Reguladoras, el control de cambio, elsostenimiento de los precios agrarios y la regulación de la producción deeste sector en general, la creación del Banco Central para regular el créditoy el circulante, el fomento a la industrialización por sustitución deimportaciones, entre otras medidas. Por otra parte, y acorde con el climainternacional, se suponía que la crisis en algún momento cedería y que seríaposible volver a un modelo menos intervencionista del estado. Aún, laacción explícita del estado se pensaba como algo coyuntural. Algunasvoces, no obstante, comenzaban a predicar la necesaria acción del estadono sólo como asegurador de condiciones sino como impulsor y actorprotagónico de la economía –en particular en relación con la industria- y dealgunos temas sociales.

A fines de los años ’30 y de manera más visible a partir de 1943, el estadocomenzó a hacerse cargo de determinadas “cuestiones sociales”,vinculadas a temas laborales, previsionales, de salud, etc. Con la llegada delperonismo al gobierno, en 1946, la intervención dejó de ser pensada comotemporal y pasó a ser parte de la definición misma del estado.

El estado peronista desplegaba su acción tanto en la economía, como enpolítica, la sociedad y la cultura. Sobre todo en lo que hace a la atención dedemandas sociales, muchos autores consideran que el conjunto de políticaspuestas en marcha permitirían considerar esta etapa como el inicio delestado benefactor en la Argentina. Este argumento enfatiza dos ejesvinculados: por un lado, en una especie de círculo mecánico y virtuoso, sedio una transferencia de recursos del agro a la industria y junto con esto, unestímulo al consumo a través de un alza de salarios, pago de aguinaldos, etc.

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Por otro lado, se pusieron en marcha una serie de políticas públicas –variasde ellas iniciadas en el ’43- con tres áreas principales de acción: en primerlugar, el sistema previsional, las obras sociales y las asignaciones familiares;en segundo lugar, nuevas políticas públicas de educación y salud,atendiendo en particular a aquellos sectores de la población máspostergados y, en tercer lugar a través de políticas focalizadas y específicasen relación a problemas puntuales o áreas particulares. Ambos ejes –elcírculo virtuoso y las políticas públicas- se apoyaban en el pleno empleo yel estímulo constante a la expansión del mercado interno.

En el terreno económico, hubo un claro apoyo al desarrollo industrial através de subsidios y políticas proteccionistas, la nacionalización deservicios y la creación a partir de empresas nacionales, la nacionalizaciónde depósitos bancarios en el Banco Central, la creación de organismos decontrol, regulación y promoción económica, como el Banco Industrial, elIAPI o el Banco Hipotecario Nacional, la puesta en práctica de medidas quecontrolaban la salida de divisas, etc. El conjunto de estas medidas permitió,por otra parte, “una significativa redistribución de la renta agropecuaria–antes apropiada por la oligarquía terrateniente y el capital extranjerovinculado al modelo agroexportador- hacia los trabajadores, losempresarios industriales vinculados la abastecimiento del mercado internoy al propio estado” (Basualdo, 2006: 37)

Por otro lado, el estado pasó a tener un rol clave en las negociacioneslaborales, tanto en lo que hace a las condiciones de trabajo, como en loreferente a salarios, vacaciones, aguinaldos, etc. Esto supuso, que el estadoquedara situado en medio y como parte de los acuerdos entre las diversascorporaciones: por un lado era quien las reconocía como tales y laslegitimaba; por otra era quien podía presionar efectivamente sobre unas uotras y satisfacer en última instancia los reclamos.

Pero el impacto del peronismo no fue sólo a nivel de la estructura estatalo de sus funciones; más profundo fue el cambio que se generó en elimaginario de la sociedad acerca de cuál debía ser el rol del estado. Lalegitimidad de su intervención era prácticamente incuestionable.

Desde la perspectiva más estrictamente política, es en este períodocuando el estado adquiere un rol de centralidad y se configura lo queMarcelo Cavarozzi ha denominado la matriz estado-céntrica (1996). En untrabajo posterior el autor citado sostiene que: “ en América Latina desdelos años treinta hasta los setenta podemos sostener que se cristalizó en suforma más clara la matriz estadocéntrica. En ella, el estado asume unacentralidad mayor incluso que la que ocupó en sus versiones europeas. Enotras palabras, si el elemento que tipifica a esa matriz es el rol que lapolítica ocupa en su centro, la particularidad de las sociedades

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latinoamericanas está en el lugar hegemónico que el estado, como aparatoinclusive, consigue en la sociedad”.

Así, a diferencia de lo que ocurría en Europa Occidental donde la‘fórmula político-económica descansaba en un doble soporte: el estado deBienestar y el sistema de partidos’, en nuestra región se radicaliza lacentralidad de lo estatal en su sentido más estricto, estatal-ejecutivo,constituyendo lo que ha sido caracterizado como un patrón estatista depolitización” (Cavarozzi-Abal Medina, 2002:1)

Los gobiernos que siguieron a la caída del peronismo debieron lidiar conese pesado legado: por un lado, un aparato estatal grande, con múltiplesfunciones y áreas de intervención y responsabilidad, plagado decontradicciones y superposiciones. Pero sobre todo debieron hacerse cargode que, a pesar de la proscripción del peronismo, la idea de que el estadodebía atender las demandas sociales y ser un activo protagonista de la vidaeconómica, funcionaba prácticamente en el sentido común de gran parte dela sociedad. Entre 1955 y 1976 el estado mantuvo su aparato burocrático ycomplejizó su organización institucional para intentar regular la vida de lasociedad y la economía. Sin embargo, el contexto de inestabilidad política(golpes militares, gobiernos de facto, gobiernos democráticos frágiles yproscripción del peronismo) que caracterizó al período, antes que permitirla consolidación de un sólido e importante estado benefactor, estimuló laspeleas corporativas por el control de los recursos e instituciones estatales,multiplicó funciones y áreas de intervención para saldar esas rencillas yconvirtió a la propia burocracia en un actor con reivindicaciones propias.

El principio del fin: como desmontar un estado de bienestar

A nivel mundial, a comienzos de los años ’70 las críticas al estado debienestar se multiplicaban en los medios académicos y políticos. Lasmismas seguridades económicas, el pleno empleo, el acceso a la educacióny a la cultura, las políticas modernizadoras y democratizadoras habíangenerado nuevos intereses y demandas que parecían no poder sersatisfechos por los estados de fines de los’60; la situación se volvió máscrítica al iniciarse un ciclo económico descendente. La pregunta es si fueronesas mismas presiones las que desbordaron a los estados y generaron loslímites y finalmente la crisis misma del estado de bienestar o, al revés, si fuela percepción del agotamiento de cierto modelo estatal el que precipitó lasdemandas y aceleró la crisis. Tal vez hayan sido ambas cosas juntas: locierto es que los límites de ese modelo de estado se hacían más claro amedida que las críticas se multiplicaban.

En la Argentina, ambas situaciones –la crisis de la economía mundial y lacrisis de un tipo de estado- se sintieron con fuerza. Los indicadores

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económicos se modificaron negativamente y profundizaron la crisis políticaque se arrastraba desde la caída del peronismo. El resultado fue el golpe deestado de 1976 y la inauguración de la dictadura más sangrienta de lahistoria argentina.

No nos detendremos aquí en los aspectos políticos que implicó laimposición del terrorismo de estado; quisiéramos resaltar que los gobiernosde la dictadura respondieron a la crisis económica tomando medidas que noeran sólo coyunturales sino que buscaban instaurar un modelo (económico,social y sin duda político) distinto, el cual implicaba a su vez una insercióndiferente de la Argentina en el mercado internacional.

Apoyándose en todos los argumentos que culpaban al estado debienestar de la crisis que se vivía, los militares fueron desarticulandogroseramente todo lo organizado en las décadas anteriores: reducción desalarios y la apertura sin control de las importaciones, repercutieronnegativamente en el mercado interno y consecuentemente en las industriasque trabajaban para satisfacerlo, expansión financiera, estrecha vinculacióncon los organismos de crédito internacional, recorte de gastos del estado yreorientación del mismo hacia determinadas áreas y sectores. “Sobre labase de estas concepciones y de estos alineamientos, los sectoresdominantes a través del terrorismo de estado que ejerció la dictaduramilitar, le impusieron a la sociedad argentina un nuevo patrón deacumulación de capital cuyo núcleo central fueron las políticas económicasy un nuevo comportamiento estatal. Este comportamiento implicó laconvalidación de la valorización financiera (..)” , es decir la preeminenciaque el sector financiero pasó a tener en detrimento del capital industrial eincluso comercial.

La vuelta de la democracia en 1983 generó esperanzas sobre laposibilidad de reinstaurar las pautas de un estado benefactor, con ciertomargen para la intervención y con capacidad de redistribución. Algunas delas primeras medidas del gobierno de Alfonsín apuntaban en ese sentido:mejora de los salarios, créditos a las empresas, movilización del aparatoindustrial ocioso, estímulo al mercado interno. Pero la inestabilidad políticafrustró los planes alfonsinistas: los empresarios acusaban al gobierno depopulista; los sindicatos, alertados por los intentos oficialistas derecomposición de sus cúpulas, rechazaron las políticas de consenso que elgobierno intentaba promover. Junto con esto, el panorama de la economíainternacional tampoco favorecía al estado argentino.

A partir de 1987, en medio de una crisis militar, el gobierno encaró unnuevo plan de reformas que contó con el aval de los organismos externos,en particular el Banco Mundial, y que apuntaba básicamente a conciliar lanecesidad de ajustar las cuentas del estado con los intereses de los grandes

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empresarios. La recomendación siguiente era una reforma impositiva másprofunda, una reducción del gasto público y una política de privatización delas empresas estatales. Pero el gobierno ya no tenía tiempo ni respaldo paratomar esas decisiones. En los dos años siguientes, la crisis social,económica y política se profundizó: en las elecciones de 1989, la derrota deloficialismo no sorprendió demasiado. El peronismo volvía al gobierno.

El neoliberalismo en el estado

Una vez que hubo asumido la presidencia de la nación, Carlos Menem dioinicio a un proceso de cambio en las políticas de gobierno nunca antesexperimentado. “Con la implementación y consolidación de las reformasestructurales de mercado y con un riguroso armado de una nueva coalición,se instaló en el conjunto de la sociedad la idea de que se habría una nuevaetapa en la Argentina, generada por una estrategia reformista de gobierno”(Berrotarán, 200 : 158)

Ahora bien, reformas hubo muchas: lo particular de ésta era que sedesprendía, casi al pie de la letra, de las recetas genéricas elaboradas por losteóricos del Consenso de Washington y propugnadas por los organismosinternacionales como el FMI y el Banco Mundial. Ya a comienzos de los ’80,en medio de la crisis del estado de bienestar se habían comenzado aproponer la instalación de políticas liberales y conservadores, en primerlugar para Gran Bretaña y los Estados Unidos, y luego, para América Latina.

Para este último continente, el diagnóstico era que la industrialización porsustitución de importaciones –proceso con el que se industrializaron casitodo los países latinoamericanos- era ineficiente y distorsionaba la economía,que los gastos de los estados eran excesivos y por eso se generaban déficitsconstantes, y que su intervención era la causa de todos los desequilibrios. Elremedio era entonces la aplicación de las nuevas políticas neoliberales:achicamiento del déficit a través del recorte del gasto público, reformaimpositiva, aumento de las tasas de interés, tipo de cambio alto, eliminaciónde barreras arancelarias, privatización de servicios, basar la estrategia deacumulación a través de la iniciativa privada, desregular el mercado detrabajo, etc. Los planes de reforma del estado del menemismo fueron lapuesta en práctica de ese tipo de medidas.

Si bien muchas de esas reformas no eran novedosas (y muchas de ellas yahabían sido intentadas en otros momentos), lo cierto es que ahora secorrespondían con un clima de ideas políticas que logró arraigar en el sentidocomún de la sociedad: el estado había fracasado, casi por definición eraineficiente, costoso y corrupto. Consecuentemente, el estado debía funcionaren una mínima expresión y de manera descentralizada. Junto con esto, crecíala fantasía de que el mercado y la sociedad civil, sin las interferencias de

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antaño, podrían funcionar en beneficio del conjunto: uno, creando trabajo ysatisfaciendo el consumo con aquellos empresas y producciones quepudieran competir; la otra controlando y eligiendo libremente las opciones.En un apartado siguiente discutiremos hasta qué punto el estado se “achicó”y hasta qué punto el avance del mercado tradujo en un mejor vínculo con lasociedad civil. Por el momento, sostendremos que este “modelo” -conceptoque, a fin de cuentas, sólo parecía sinónimo del “1 a 1” -1$=1USD- seconvirtió en el punto que nadie se atrevía a discutir o poner en duda.

Ni siquiera la coalición que ganó las elecciones presidenciales en 1999 seatrevió a poner en duda que cualquier proyecto económico debía sostener laconvertibilidad, un amplio margen de acción para el mercado y un fuertevínculo con los organismos de financiamiento internacional. Su programacuestionaba fundamentalmente el grado de corrupción, frivolidad yarbitrariedad con los que se había gobernado durante los diez años previosy proponía una especie de “humanización” del capitalismo: era un discursoque intentaba apelar al espíritu cívico, construir un estilo moderado degobierno y poner en marcha algunas políticas sociales que permitieranacortar la brecha entre pobres y ricos.

Fracaso estrepitoso: no sólo por el modo –descripto al comienzo de estetexto- en que el presidente De la Rúa debió renunciar, sino porque en los dosaños que duró su gobierno nada de lo propuesto pudo siquiera comenzar arealizarse. Por el contrario, la corrupción se hizo presente en más de unepisodio de gobierno, la discrecionalidad en los gastos se mantuvo, laspolíticas sociales quedaron postergadas y se tomaron más compromisosfinancieros internacionales. El sustento político del gobierno se fueperdiendo día a día. En la recta de caída, denuncias de corrupción en eltratamiento de una ley aprobada en el Congreso provocaron la renuncia delvicepresidente de la nación y el quiebre de la alianza política. El final delgobierno y de un modo de ser del estado parecían agotarse en el mismomomento.

Todo estalló en el 2001: alcohol al fuego

Las elecciones de Octubre de 2001 fueron un dato más que contundentepara revelar el estado de ánimo de la ciudadanía para con el gobierno, y entérminos generales, para con la dirigencia política de todos los partidos:hubo un 40% de votos anulados e impugnados y otro algo porcentaje deausentismo, pese a que en la Argentina el voto es obligatorio. El gobierno,que dos años antes había ganado las elecciones con el 50% de los votos,perdía en casi todos los distritos y despilfarraba así todo su capital político:

Y sin embargo el rumbo no fue modificado: los ajustes continuaron, locual sólo podía provocar más tensiones, movilizaciones y un clima de

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inestabilidad cada vez más marcado. El 18 de Diciembre, el presidente emitiópor cadena nacional un discurso con el que intentaba convocar a toda ladirigencia política para formar un gobierno conjunto y “entre todos” sortearlas dificultades de la hora. La respuesta fue el silencio de parte de losconvocados y una explosión de movilizaciones sociales. Por cierto que elclima social ya estaba agitado desde varias semanas antes, pero luego de losanuncios económicos de comienzos de Diciembre (que incluían recortesvarios y la instalación de un “corralito” financiero3), los conflictosaumentaron geométricamente: piquetes, marchas, y saqueos sintetizabanno sólo las necesidades básicas insatisfechas de una importantísima partede la población sino fundamentalmente el rechazo visceral a las medidas ydecisiones adoptadas por el gobierno en materia económica.

Ese día 19, mientras el “riesgo país” trepaba a las nubes y se convertía enla variable que sentenciaba el colapso de la economía, y la movilizaciónsocial se desparramaba por todo el país, el presidente decretó el estado desitio. Y la reacción nuevamente fue la opuesta a la esperada: másmovilizaciones, más piquetes, más protesta, mayor polarización y larenuncia del Ministro de Economía, blanco de las mayores críticas de lasociedad.

El 20 de Diciembre en confusos acontecimientos que aún se estáninvestigando, se ordenó a la policía apostada frente a la Casa de Gobiernoque reprimiera a los manifestantes que llegaban hasta la Plaza de Mayo, unlugar que en la cultura argentina resume mucho de su historia. El saldo fueuna veintena de muertos y cientos de heridos. A las 18:40 el presidentepresentó su renuncia.

En los 12 días siguientes, hubo tres presidentes sucesivos: cuyasasunciones y posteriores renuncias eran resultado de los acuerdos,enfrentamientos y rupturas entre los principales dirigentes políticosnacionales. Finalmente, el 2 de Enero la Asamblea Legislativa nombró aEduardo Duhalde presidente de la Nación.

3. ¿Qué quedó después de Diciembre de 2001?

La conmoción de la sociedad argentina frente a lo acontecido y el nivel deincertidumbre e inestabilidad que se vivía por doquier durante los primerosmeses de 2002 evitaban cualquier juicio acerca de por dónde vendría lasalida. Pese a los embates recibidos durante más de veinte años, pero tal vezhaciendo valer el rasgo de centralidad que también tuvo también por más deveinte años, el estado emergió casi como el único actor con chances deconducir la salida del infierno.

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3 El “corralito” impedía que los ahorristas retiraran sus depósitos cuando lo dispusieran.Había topes en el retiro y en las transacciones.

En primer lugar, fue el estado a través de sus instituciones el que aseguróla continuidad democrática: la agitada sucesión presidencial de fines deDiciembre de 2001 se hizo siguiendo lo establecido por la Constitución, pasopor paso y agotando cada una de las instancias antes de pasar a la siguiente.El Congreso Nacional –como instancia de la representación política- a pesarde haber sido duramente castigado en las elecciones de Octubre eimpugnado violentamente en los sucesos de fines del 2001 continuófuncionando y realizando las tareas que le cabían. Incluso en las sangrientasy difíciles jornadas de Diciembre de 2001 y Enero de 2002, hubo una apuestageneralizada a que la crisis debía manejarse vía las instituciones existentes.Por mucho menos en el pasado ha habido golpes militares en la Argentina.Esta vez, ningún estrato, ni el político, ni el militar, ni el empresario, buscó elfalso atajo de la ruptura. Y tampoco la consigna “que se vayan todos”consiguió paralizar o vaciar al estado. Sí, desde ya, ponerlo en crisis.

Fue también en el estado donde comenzaron a procesarse las tensionespolíticas, en primer lugar las del propio peronismo, actor clave del procesoque se iniciaba. En principio, las sucesiones presidenciales que se dieron enlos diez días finales fueron reflejo de las disputas entre los principalesgobernadores peronistas. Luego, a partir de la asunción de Duhalde, laconformación del gabinete y las mesas de negociación que se fueronabriendo fueron las llaves con las que el flamante presidente intentó ordenaral peronismo (si es que eso alguna vez es posible de hacer), apelar a lasfuerzas de la oposición y crear consensos mínimos para gobernar. La nuevacrisis desatada en Junio de 2002, a partir de la violenta represión con que seintentó disuadir una manifestación de piqueteros desestabilizó al gobiernopero no alcanzó para producir su renuncia; sólo para acordar que lassiguientes elecciones presidenciales se realizarían antes de lo provisto.

En tercer lugar, el estado fue el principal actor de contención y negociaciónsocial. El grado extremo de desbarajuste de la economía se traducía enelevadísimos niveles de desocupación, indigencia, pobreza y exclusión. Lapuesta en marcha de planes de ayuda social, programas de creación deempleo, distribución de alimentos, etc., fueron algunos de los modos a travésde los cuales el estado intentó dar respuesta a la crisis social. Por cierto hubomuchos errores y aspectos cuestionables en la puesta en marcha de estosplanes; pero, en última instancia fue el modo en que compulsivamente lasociedad obligó al estado a comprometer su acción frente al problema social.

Por otro lado, si una de las consecuencias de Diciembre de 2001 fue elsurgimiento de movimientos y organizaciones sociales que se reivindicabancomo apolíticas y en cierto modo antiestatistas –al defender su independenciay autonomía- poco a poco esas mismas organizaciones comenzaron a mirarcada vez más al estado y a interpelarlo, sea para conseguir comida, ayuda

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social, subsidios, o simplemente un reconocimiento como legítimarepresentante de la sociedad civil. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo,en la cual el movimiento de asambleas barriales cobró mucha fuerza y llegó afundar una organización “interbarrial”, uno de los principales puntos dediscusión era cómo se negociaba con el estado municipal y a través de él conel estado nacional el control y la asignación de los planes de trabajo y ladistribución de bolsas de comida. Un segundo eje de discusión se refería a cuáldebía ser la relación entre esas asambleas de vecinos y las organizacionespartidarias: si por definición, éstas últimas no debían tener presencia ni ejercerpresión sobre las primeras, la realidad mostró hasta qué punto esto eraprácticamente imposible.

Cabe aquí recordar una conclusión de Sydney Tarrow: “el estado seconvertía a la vez en blanco de las reivindicaciones y en un foro en el queresolver disputas”. (Tarrow, 1997: 143).

4. ¿Nuevo gobierno, nuevo estado?

Una vez pasado el ojo de la tormenta popular de las postrimerías del 2001,y las reiteraciones posteriores que obligaron al adelantamiento electoral, en2003 asume el nuevo gobierno (Néstor Kirchner, presidente, Daniel Scioli,vicepresidente) con ciertas limitaciones institucionales como el hecho dehaber tenido sólo el 22% de los votos en la primera vuelta y un parlamentocuyo oficialismo no pasaba por el presidente sino por un aliado. Por lodemás, la situación era extraña: las diferencias internas en el peronismollevaron a que la suma de los votos de sus tres candidatos representaran casilos dos tercios del total, que 16 de las 23 provincias quedaran en manos delpartido justicialista, que la oposición se mostrara muy dispersa y que, enconjunto, el sistema político revelara una fragilidad enorme.

Ahora bien, ¿es posible ver en el gobierno y en las políticas que seimpulsan un cambio respecto a lo anterior?, ¿cómo se está transformando elestado?, ¿es posible vislumbrar un horizonte distinto al predominante en losnoventa en lo que hace a la definición del modelo de estado?

Por cierto que la mirada que propondremos es provisoria y especulativa:pocos años nos separan tanto del inicio de esta presidencia como de lossucesos de 2001, por lo cual es difícil sostener conclusiones firmes y evaluarconsecuencias de mediano plazo. No obstante, aún a riesgo de tener querectificar estos argumentos en el futuro, presentaremos una serie dereflexiones sobre aspectos que, a nuestro juicio, permiten intuir un cambiomás o menos profundo y más o menos decisivo en lo que hace al rol delestado y a lo que la sociedad espera y reclama de él.

Hay ciertos atributos del estado que parecen estar siendo recuperados,revalorizados y consolidados. Por un lado, el estado ha recuperado

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credibilidad para dialogar y negociar con los actores sociales, ha mostradoque puede gestionar empresas públicas con criterios de transparencia yeficiencia, y junto con esto ha recuperado un margen de autonomía respectode las peleas corporativas locales como así también de las presionesinternacionales, ha recobrado legitimidad para hacerse cargo de ciertostemas y ha definido que debe actuar en determinadas áreas de vacancia.Fundaremos estas conclusiones en algunos ejemplos.

¿Un estado con credibilidad, transparencia y eficiencia?

En los noventa, más de un observador podría haber asegurado que lamatriz estado-céntrica se había agotado en la Argentina y que lasorganizaciones de la sociedad civil (ONGs, organizaciones del tercer sector,etc) debían atender y gestionar las políticas públicas.Complementariamente, se denunciaba la ineficiencia de la gestión estatal yse proclamaba que la organización de los ciudadanos, sin mediaciónpartidaria alguna, era la alternativa. En ese esquema, el estado parecía notener mucho para hacer.

Sin embargo, tal como hemos argumentado en el apartado anterior, lopoco que quedaba del “estadocentrismo” y, por cierto, la solidez que mostrónuestra democracia, alcanzaron para comenzar a procesar la crisis que sehabía desatado.

El actual gobierno ha vuelto a posicionar al estado como el legítimointerlocutor de las demandas y reclamos de la sociedad y/o de suscorporaciones y como el principal responsable de gestionar las políticaspúblicas. Se reconoce y promueve la acción de las organizaciones de lasociedad civil, pero sin excluir el rol que le cabe al estado mismo.

Claro que para sostener esta credibilidad ha sido necesario también quemodifique su imagen y su gestión en relación con los temas de latransparencia y la eficiencia. Esta combinación es interesante: en parte lasacusaciones del neoliberalismo eran que un estado “grande”, como el debienestar, generaba necesariamente focos de corrupción y una gestiónineficiente. La discusión sobre el tamaño del estado –tema al que nosreferiremos después- se asociaba a cuestiones de ética y resultados. En elcaso del gobierno surgido en 2003, podría sostenerse que esa asociación noes directa: la transparencia y la eficiencia no tienen que ver con el tamañodel estado. Consideremos dos ejemplos de lo actuado en relación con lasempresas privatizadas.

Los servicios de correo postal fueron privatizados en julio de 1997, enmedio de críticas, resistencias y, como en casi todos los casos de lasprivatizadas, denuncias de corrupción. El contrato establecía una concesiónpor 30 años al consorcio Correo Argentino SA (CASA), integrado por

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Sociedad Macri (Sideco Americana e Itron) con un 73,5 % de las acciones, unsocio minoritario que era el Banco Galicia con el 12,5 % y un tercer sociollamado programa de “propiedad participada” para el personal que pasabaa contar con el otro 14 %. Prestos a encontrar réditos en el nuevo negocio,los empresarios iniciaron la reorganización de la empresa: despido depersonal, cancelación de servicios, aumento de las tarifas, etc. Pero lascuentas no resultaron como se esperaba y a poco de andar, la empresa senegó a pagar los cánones acordados aduciendo que dado que las gananciasno eran las previstas, el estado era el responsable. La deuda en el correocontinuó creciendo al igual que la negociación con el estado para que se lacancele.

Los gobiernos posteriores no se atrevieron a confrontar con el grupoMacri, a pesar que los organismos de control como la Auditoría General dela Nación y la Sindicatura habían presentado informes en los quedenunciaban la escasa transparencia de la situación. Como explicaba eldiario Página12, en su edición de Junio de 2003,

“El caso de Correo Argentino muestra a un grupo privado que toma unnegocio de manos del Estado, pero no parece dispuesto a correr con loscorrespondientes riesgos comerciales. Si la explotación no da losrendimientos esperados, probablemente calculados en base a proyeccionesmal fundadas, el concesionario se aparta de los compromisos asumidos ypresiona para obtener que se modifiquen las condiciones pactadas. Estatáctica le funcionó a Macri mientras se mantuvo Carlos Menem en elgobierno”.

El presidente Kirchner mostró la decisión de rescindir el contrato deconcesión justamente porque la empresa no pagó el canon acordado yademás pretendió que estaba cumpliendo el plan de inversiones al pagar lasindemnizaciones a los 6000 empleados que separó de la empresa cuando sehizo cargo de ella. El 19 de noviembre de 2003 finalmente la concesión fuerescindida.

En principio, fue el estado el que se hizo cargo de continuaradministrando el correo: lo sorprendente fue entonces que durante el 2004la empresa consiguió un superávit operativo de $70 millones, y en 2005 llegóa los $60 millones. Las piezas despachadas aumentaron en un 30%,(seguramente fruto de la reactivación general) y los sueldos de losempleados fueron mejorados. Invirtiendo el prejuicio tradicional, el correoadministrado por las manos privadas dio pérdida mientras que en manos delestado, dio ganancia.

En estos años se ha discutido bastante si el estado debe quedarse con lagestión de este servicio o llamar a una nueva licitación. Pero el punto es quemás allá de lo que finalmente ocurra, el estado pudo actuar en primer lugar

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como “custodio” del patrimonio nacional y decidir que si tal o cual empresano cumplía lo acordado su concesión debía ser rescindida; en segundolugar, ha mostrado que puede ser gestor de servicios y hacerlo contransparencia y eficiencia; en tercer lugar ha demostrado que lasempresas del estado pueden dar ganancias.

El segundo ejemplo es similar y es lo ocurrido con la ahora ex empresaAguas Argentinas, donde también en los primeros meses de 2006, elestado se hizo cargo de su gestión. El 21 de marzo de ese año, luego deuna larga e infructuosa negociación (que incluyó la discusión de unaumento de tarifas, inversiones, etc.) entre el Poder Ejecutivo y el grupofrancés Suez –concesionario- el contrato fue finalmente rescindido decomún acuerdo entre las partes. Inmediatamente, el estado creó unaempresa para hacerse cargo del servicio hasta tanto se decida cuál será eldestino de la ex privatizada.

Otros casos podrían citarse, algunos están en plena negociación, otrosya han encontrado otras definiciones: el ferrocarril General San Martín,Yacimientos Carboníferos Fiscales de Río Turbio, el espacio radioeléctrico,Aeropuertos Argentina 2000. En este último, el estado ha recuperadomayor presencia dentro del grupo accionista y ciertos derechos paraapoyar o vetar decisiones de la empresa.

Tamaño del estado e intervención

Los ejemplos presentados renuevan la discusión sobre el tamañoóptimo que debe tener un estado. En los noventa era de sentido comúnsostener que el estado debía ser “chico”, y en función de eso “secontrajo, al desembarazarse de su aparato productivo (víaprivatizaciones), de sus órganos de regulación económica (víadesregulación), de muchas de sus funciones de apoyo (vía terciarización),de la prestación directa de las mayoría de los servicios públicos (víadescentralización), de fuertes contingentes de personal (vía retirosvoluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porción no despreciablede su capacidad de decisión soberana (vía internacionalización)” (Oszlak,2003:541). Ahora bien, más allá de cuánto se haya “achicado”, encomparación con otros momentos, lo cierto es que en este proceso elestado dejó de estar allí donde, casi por definición debería haber seguidoestando.

En primer lugar, dejó de trabajar para evitar o paliar las diferenciasentre los sectores más ricos y los más pobres; junto con esto se retiró detodo aquellos que lo relacionaba con las políticas del estado de bienestar,dejando, consecuentemente, a extensos sectores de la población libradosa la suerte del “mercado”.

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En segundo lugar, la descentralización se hizo sin hacer del estado elvaso comunicante entre cada una de las partes descentralizadas: sóloconservó la función del “estado-cajero”, es decir, continuó conservando lallave para distribuir recursos. Esto favoreció el crecimiento de ladiscrecionalidad en esa asignación y la absoluta dependencia de quienesdeben ejecutar presupuestos de los avatares de la recaudación nacional.

Desde hace algunos años, pareciera cierto que el eje de la discusión noes el tamaño (medido en cantidad de empleados, empresas a cargo oincluso gasto) sino la calidad de la gestión y la responsabilidad estatal frentea determinadas cuestiones.

El aumento que se ha registrado en el costo de los combustibles, dehaberse trasladado al precio del transporte público hubiera significado ungolpe sumamente duro a los pasajeros. En este caso, el gobierno acordósubsidios y rebajas en el costo del combustible que compran los transportespara poder asegurar así que los precios de los boletos no suban. Este es untema delicado y tal vez aún sin resolución: hay fuertes presiones gremialesy empresariales, demandas de los usuarios y un proceso inflacionario quesigue tensionando la solución definitiva. Pero al menos queda claro que noes un tema al cual el estado no reconozca.

Otra área en la cual el estado está mostrando clara intención de intervenir,más allá de los costos y tamaños que se pongan en juego es la educación yla política científica. Por un lado, ha habido un aumento del presupuesto yesto ha sido acompañado con la sanción de una ley de financiamientoeducativo que compromete porcentajes fijos del presupuesto nacional parasostener la educación pública. Por otro lado, el Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Tecnológicas ha incrementado también supresupuesto con lo cual ha podido incorporar muchos más becarios einvestigadores. Parece verdad de Perogrullo reconocer que un estado queno invierta en desarrollo científico y tecnológico y en términos generales eneducación, no podrá participar activamente del mundo globalizado.

En contraste con la poca importancia que durante los noventa se le dio ala educación técnica, el gobierno está recuperando esta instancia en el nivelsecundario y también ha iniciado un plan de estímulo y mejoramiento de lascarreras de ingeniería. Para esto ha realizado diversos estudios para detectarlas áreas de vacancia, es decir, conocer cuáles son las profesiones y oficiosque determinadas industrias nacionales necesitan para poder reorientar losintereses de los estudiantes en ese sentido.

Por último, en relación también con los temas de educación, ha iniciadouna serie de debates entre docentes, estudiantes, investigadores, y todos losactores sociales que deseen participar que confluyó en una nueva propuestade reforma de la Ley de Educación, aprobada a fines de 2006.

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La autonomía del estado

Los países más poderosos tienen un sin fin de herramientas (más allá delas armas) a través de las cuales seguir subordinando a los países másdébiles o vulnerables: el financiamiento económico a través de losorganismos internacionales es uno. En general, cuando se presta dinero a unpaís se lo hace bajo la condición de que se cumplan determinados proyectoso se sigan determinadas recomendaciones. Y dado que en general sondeudas imposibles de pagar, cada nueva financiación de los intereses sehace a cambio de más y más duros compromisos. Y esto, desde ya, acotacada vez más los márgenes de autonomía de los estados para decidir sobresu porvenir. El endeudamiento genera no sólo dependencia económica sinotambién política y cultural.

La Argentina no es excepción en América Latina y desde hace décadasmantiene deudas con los organismos internacionales. En el 2001, el estallidogeneralizado provocó el default del país y el inicio de una ronda denegociaciones con todos los acreedores. La posición del gobierno fue firme:prácticamente todos acordaron cómo se cancelarían las deudas, aceptandoquitas de hasta un 75%, aceptando bonos, etc. Por otro lado, en Enero de2006, la Argentina canceló su deuda con el Fondo Monetario Internacional.Ambas cuestiones financieras han dado un amplio margen de autonomíapara que el estado tome decisiones en relación a su presupuesto, susinversiones, su política fiscal, etc., en la medida que las tutelasinternacionales han disminuido su capacidad influyente.

Junto con esto, el estado argentino está asumiendo un activo rol en lo quehace a la construcción (y reconstrucción) de acuerdos, proyectos einstituciones entre los países latinoamericanos. Con todas sus dificultades, elMERCOSUR sigue siendo la gran apuesta de Sudamérica, más aún a partirde la incorporación de un nuevo socio, Venezuela. En 2005, en la Cumbrerealizada en la ciudad de Mar del Plata, en Argentina, este bloque logró evitarque triunfara la posición de Estados Unidos, la cual proponía que todaAmérica Latina suscribiera el ALCA.

En el escenario nacional también el estado ha comenzado a posicionarsecon mayor autonomía con respecto a las presiones corporativasempresariales. El caso paradigmático es la política llevada en la negociacióncon el agro y en particular con los ganaderos.

Los grandes productores rurales han sido quienes más se beneficiaroncon la devaluación: dado que sus ganancias provienen en gran parte de lasexportaciones, el cambio los ha favorecido notablemente; venden en dólares(o euros) y pagan los costos locales en pesos. Consecuentemente esto ha idoprovocando aumentos en el precio interno de la carne, uno de los alimentosprincipales de la Argentina.

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Las protestas de la sociedad no alcanzaron a conmover a los ganaderos ydurante 2006 el estado debió intervenir. Se pusieron cupos a la exportaciónpara obligar de esa manera a colocar la producción en el mercado interno yse abrieron mesas de negociación por los precios. Tampoco este tema estácerrado, y de hecho en los meses de Junio, Julio y Agosto de ese año hubohuelgas y movilizaciones de los productores rurales. Pero también en estecaso, el estado ha tomado distancia y se ha enfrentado a una de las máspoderosas corporaciones del país (la de los ganaderos) en pos de defenderel consumo interno.

La legitimidad del estado

Otro aspecto que vale la pena resaltar se refiere a la legitimidad que harecuperado el estado para tomar como propios ciertos temas que,tradicionalmente, habían sido típicos de la sociedad civil. La políticaimplementada en lo que hace a derechos humanos puede ser un ejemplo.

Desde los años ’80, y luego de la recomposición democrática, la cuestiónde los derechos humanos convocó a la sociedad civil y a un sin fin deorganizaciones. El estado tuvo actitudes contradictorias al respecto. Enprimer término, el juicio a las juntas militares pero luego acciones quecontradecían aquellos reclamos como las leyes de punto final, obedienciadebida y, finalmente, indultos a los militares. Puede haber razones políticasque los expliquen y justifiquen, pero lo cierto es que ese conjunto de leyessignificaron que el estado daba la espalda a un tema por demás sensible ycentral de la sociedad argentina.

En dos sentidos, uno simbólico y otro más concreto, es posible notar uncambio en relación a la cuestión de los derechos humanos. En 2005, elpresidente ordenó que se descolgaran del Colegio Militar los cuadros con losretratos de los militares que participaron de la dictadura. Por cierto que estoes poco (muy poco) para calmar el dolor y el reclamo de justicia, pero es ungesto claro de la posición que el gobierno, y a través de él el estado mismo,tiene en relación con el tema en cuestión.

Por otro lado, se ha creado un clima de opinión favorable para que laCorte Suprema se expida sobre las llamadas Leyes del Perdón y sobre losindultos. En cuanto a las primeras, en junio de 2006, la Corte las declaróinconstitucionales, habilitando de esta manera la posibilidad de condenar amuchos militares que actuaron durante los años setenta, cuyos casos fueronanalizados durante el juicio a las Juntas Militares y luego “perdonados”gracias a aquellas leyes. En cuanto a los indultos, si bien el tema es máscomplejo, y la decisión del estado es no pasar por sobre el poder y lapotestad de la Corte, el propio presidente se ha declarado a favor de declararsu inconstitucionalidad.

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5. Reflexiones finales: ¿hay un nuevo modelo de estado?

Las iniciativas y acciones promovidas por el estado se han dado en uncontexto de opinión que ha cambiado respecto de lo que se pensaba haceuna década. En este juego entre las acciones y las representaciones esposible notar cómo la sociedad argentina ha dejado de cuestionar al estadopara pasar a darle, en algún sentido, una nueva oportunidad.

Este cambio en la sensibilidad social acerca del rol del estado comenzó acambiar con la llegada del gobierno de la Alianza en 1999; pero fue sólodespués del 2001 cuando el estado ha comenzado a recomponer sucentralidad en el imaginario social.

Con todo lo engañoso que tienen las encuestas, vale aquí citar un estudiorealizado por la consultora Ipsos-Mora y Araujo, sobre el tema de lasprivatizadas en el 2003. Las conclusiones sugerían que la mayor parte de losencuestados (cerca de dos tercios) si bien creía que las empresas de serviciosdebían continuar en manos privadas, reclamaban al estado más control. Enese sentido, se hablaba de un “nuevo estatismo”, vinculado claramente alcontrol y la regulación. Lejos quedaba la suposición que, por ser privada, laempresa prestaría un buen servicio y el cliente, en definitiva, podría elegir: lanecesidad de que una instancia controlara en nombre de todos losciudadanos el funcionamiento de esa empresa se traducía en una demandaal estado. La encuesta había sido encargada por el diario La Nación, enfebrero de 2003.

Al mismo tiempo, en la medida en que el estado ha recuperadocredibilidad, legitimidad y autonomía, también ha logrado convertirse enárbitro de las negociaciones entre sindicatos y empresas. Ambas partesbuscan e interpelan al estado para dialogar y acordar. La creación de unainstancia como el Consejo del Salario, Empleo y Productividad intentarecrear ese espacio de negociación conjunta.

Llegados a este punto, la pregunta que nos hacemos es: ¿alcanzan esaspolíticas y actos de gobiernos junto con las nuevas representaciones que lasociedad tiene para pensar que estamos frente a un nuevo modelo deestado?, ¿se trata de un conjunto de acciones que sientan las bases de algonuevo o son sólo respuestas coyunturales, favorecidas por un cicloeconómico y un clima de opinión que se muestran favorables?

En realidad la primera pregunta es un tanto engañosa porque supone quedebe haber “un” modelo al cual adscribir. De nuevo aquí, lo vivido durantelos noventa ha dejado una huella hasta en el sentido común de cómopreguntamos. Tal como sostiene Oszlak “la experiencia argentina muestra lainviabilidad práctica del modelo que se pretendió instituir a partir de loslineamientos del Consenso de Washington y prueba que no existen modelosdirectamente transferibles a partir de las experiencias de reforma y

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modernización exitosas, como las que se han registrado parcialmente enNueva Zelandia, Inglaterra o Estados Unidos” (Oszlak, 2003: 541).

En este sentido, lo nuevo que puede verse en el estado es que no define apriori un modelo y se intenta mantener un margen de flexibilidad paraconsiderar en cada caso concreto cuál es la política más conveniente. En elejemplo de la recesión de contratos a las privatizadas, por ejemplo, no setrató de una voluntad estatizante sino de ejercer una especie de poder defideicomiso, de potestad. Se discutirá después si el estado debe-puede-necesita gestionar empresas públicas, pero en definitiva esta decisión notiene que ver con una definición a priori sobre el carácter de las empresassino con el análisis de lo que más le conviene a la sociedad.

Esta flexibilidad le está permitiendo al estado diseñar un radio de acciónnuevo, móvil, dinámico, para intervenir activamente en algunos temas ydelegar otros. Y, tal como dijimos antes, sin mezclar la discusión de susfunciones y responsabilidades con las cuestiones del tamaño del estado.Para retomar la explicación de Oszlak, tal vez lo que podríamos decir sobreeste nuevo estado es que trata de estar presente y de definirse por lo quehace, antes que por esquemas o conceptos previos. Quedará probablementepara los teóricos construir cuál es el nuevo modelo.

La segunda pregunta probablemente sea imposible de contestar en estemomento: no podemos saber cuándo el momento actual deja de ser unacoyuntura y se convierte en algo más permanente. En algún sentido elgobierno está haciendo equilibrio entre dos polos de atracción: el quesostiene que todo debe estar regulado por el mercado, aún a costa de perderde vista la cosa pública, el bien común, la función originaria de un estado depreservar el todo de la sociedad y evitar la fragmentación que implica lahegemonía del estado, y el otro polo que sostiene que todo debe dependerdel estado, aún a costa de atrofiar las estructuras institucionales, hacer de laburocracia un actor con intereses propios y ahogar las iniciativasindividuales y empresarias. A su vez, esa tensión se profundiza porque en laArgentina ambas alternativas llevadas a su extremo han dejadoconsecuencias negativas: el estado que llegó a los años ’70 estabadesbordado; y el estado luego de los ’90 quedó deformado.

¿Cómo hacer equilibrio?, ¿de ese equilibrio saldrá un nuevo modelo? Porlo pronto, lo que puede intuirse con cierto apoyo en la realidad es que elconjunto de políticas aplicadas por el gobierno se muestra como algodistinto a lo que se hacía hace diez años y también como distinto a lo que sehacía hace cincuenta: la profundidad de su impacto, de su capacidad detransformación y arraigo aún está por verse. Nunca mejor la cita del poeta:“se hace camino al andar”

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Bibliografía

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Argentina

BRASIL

Valter Correia da Silva

Valéria Alpino Bigonha Salgado

Aleksandra Pereira dos Santos

Margaret Baroni y José Mendes de Oliveira


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FORMAS E GOVERNABILIDADE: LIÇÕES DAS

EXPERIÊNCIAS NACIONAIS

VALTER CORREIA DA SILVA*

1. Contexto histórico: breve retrospectiva da reformas administrativas

brasileiras

A modernização da gestão pública brasileira éum processo antigo eincompleto, tendo sido pauta de governo nos últimos 70 anos.

Numa rápida retrospectiva histórica, pode-se dizer que o Estado Brasileironasceu pelas mãos do funcionalismo público que, em resposta á ameaça daextinção do aparelho do Estado instalado por D. João VI, liderou omovimento da Independência. Surgiu, não como aspiração avançada deliberdade e conceito de pátria, mas como estratégia contra a expoliação dosempregos dos descendentes das antigas famílias arruinadas com o fim daescravatura que, não encontrando meio de vida no comércio ou em outrasocupações, tiveram sua situação mediatizada pelo empreguismo nasrepartições públicas. Houve, portanto, um viés de origem na relaçãofuncional entre o Estado e a administração pública que, no lugar de servir ásociedade, serviu aos interesses da elite, a quem representava.

A partir do Segundo Reinado, o regime brasileiro começa a se constituirpelo sistema de cooptação, cujo traço fundamental éo de que a participaçãopolítica écontrolada de cima, eliminando-se ou se atenuando a pressão dosinteresses de grupo, classe ou região que possam eventualmente surgir. OEstado predomina sobre a sociedade e a molda, impedindo-a de sedesenvolver na direção de um sistema autenticamente representativo.

Quanto á sociedade brasileira, a variável sociológica que a explica demaneira mais abrangente a sua formação éo regime servil que se instaloupela não superação dos efeitos da escravidão, mesmo após sua abolição,que pode ser considerada como a primeira reforma nacional por excelência.Foram precisamente os efeitos causados pela escravidão, que oabolicionismo não conseguir anular, que moldaram a economia, aorganização social e a posição de classes, a estrutura do Estado e do poder

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*Valter Correia da Silva, 44 anos, ébacharel em Comunicação Social e foi Secretário deAdministração e Modernização Administrativa da Prefeitura de Guarulhos (SP) até2004. De1997 a 2000 trabalhou no Núcleo de Modernização Administrativa da Prefeitura de SantoAndré(SP) onde participou e coordenou vários projetos de modernização administrativa daPrefeitura para melhor atendimento á população. Foi Diretor Geral do Instituto Cajamar no período 1992 a 1997 e Chefe de Gabinete daAdministração Regional de Vila Prudente na Prefeitura de São Paulo no período 1989-1992. Desde março de 2005, ocupa o cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão.

político e o próprio sistema de idéias, no País e que se refletem, ainda hoje,no quadro marcante de exclusão social.

A historiografia brasileira revela, ainda, que a dicotomia família e Estado – ouseja, entre publico e privado – que originalmente configuram-se comofidelidades incompatíveis assumiu, no caso nacional, a alternativa ímpar dacoexistência, instrumentalizada pelo uso das parentelas e clientelas dentro damáquina pública.

Nasceu, portanto, o Estado Brasileiro, escandalosamente patrimonialista,clientelista e cartorial, caracterizado por uma sociedade estratificada pelaexclusão e refém de uma administração pública desassociada dasnecessidades sociais, exclusivamente voltada para os próprios interesses.Essas características beneficiaram os interesses das oligarquias regionais,mantidas fortes pela diluição do poder da administração central, mal servidopor transportes e comunicações.

A primeira reforma de vulto no Brasil, ocorreu em 1930, no Governo doPresidente Getúlio Vargas, quando se tentou implantar a administraçãoracional-legal. Em 1937, instituiu-se, na Presidência da República, um órgãoresponsável pelos assuntos da administração publica, o

Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP, que consolidou atendência de centralização e de orientação á padronização, prescrição econtrole. Com o DASP, centralizou-se a administração e se deu início áintervenção do Estado diretamente nas relações econômicas, atéentãoessencialmente privadas. Foram criadas, então, as atuais figuras jurídicas dedescentralização da administração pública brasileira: autarquias, fundaçõese empresas. Foi nesse momento que o Estado abandonou o mero papel depolícia para intervir diretamente em todos os setores da sociedade, por meiode organizações burocráticas de caráter estatal ou semi-estatal. Adotou-seum regime sustentado nos instrumentos institucionais de política econômicae de dominação política centralizada, com acentuada autonomia burocráticaem face do conjunto das forças sociais.

Desse período, também, remontam as primeiras iniciativas no sentido deimplantação do princípio do mérito na organização de pessoal e dareorganização administrativa e revisão de vencimentos, com base no critériode isonomia de remuneração á quem exercesse funções e reponsabilidadesiguais.

O período de 1951 e 1964 foi caracterizado pelo nacional-desenvolvimentismo, com tendências de descentralização da funções daadministração direta para autarquias; de criação de sociedades de economiamista – mecanismos mais ágeis e flexíveis e de instituição de fundosespecíficos, que vinculavam impostos e taxas a finalidades determinadas.Registra-se na década de 50, do Governo do Presidente Juscelino

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Kubitschek, a adoção do modelo de desenvolvimento industrial baseado noestímulo ao capital nacional e estrangeiro que conduziu o país a umamodernização e crescimento econômico visíveis, embora tenha geradodesequilíbrio das contas públicas e inflação alta. No que se refere á burocraciapublica, não há registros de investimentos em profissionalização deservidores públicos. O sistema de mérito continuou inteiramentedesrespeitado.

A partir de 1960, a estratégia de desenvolvimento comandada pelo Estadocomeçou a apresentar problemas crescentes. O regime militar, que assumiuo poder político em 1964, caracterizou-se pelo retorno á centralização políticae econômica. Houve a expansão do Estado, com a criação de agências eempresas estatais e a adoção de uma política de combate ao comunismo econstrução de um Brasil potência e nacionalista, com uma opção clara pelasubstituição de importações.

O modelo clássico de administração, implantado pelo DASP, praticamentedesapareceu, a partir de 1964. Criou-se a Subsecretaria de Modernização eReforma Administrativa subordinada á Secretaria de Planejamento daPresidência da Republica, responsável por liderar e implantar a reforma, emconjunto com o DASP.Desta época, remontam os principais marcos legais,ainda hoje vigentes, da Administração Pública: a Lei 4.320/64, do orçamentoda União e o Decreto-Lei 200/67, que estabelece sobre a organização e ofuncionamento da administração pública.

A interpretação do Decreto-lei 200/67, leva á conclusão de que a reformanorteou-se pelo fortalecimento da ação central de planejamento,coordenação e controle; pela descentralização da ação do Estado, por meiodas autarquias, fundações e empresas estatais; pelo fortalecimento eexpansão do sistema de mérito e pelas diretrizes gerais para um novo planode classificação de cargos.

Apesar do que se poderia esperar de um regime autoritário, durante operíodo houve pouca redução dos males que historicamente assolam oEstado, ou seja, o clientelismo, o patrimonialismo e a burocracia cartorial.Houve, sim, um crescimento dimensional e da autonomia docorporativismo público que se afiliou como sócio-interesseiro ao podermilitar no ideário de Brasil potência.

Paradoxalmente, a profissionalização do servidor público, novamente,não ocorreu. A administração indireta passou a ser utilizada como fonte derecrutamento, ao largo do concurso público ou mediante a realização deexames específicos de habilitação.

“A partir da década de 70, houve uma significativa proliferação de planosde cargos específicos de autarquias em regime especial e fundações que,em brande parte, achavam-se subordinadas ás regras da administração

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direta. Até1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais,abrangendo quase 100.000 empregados regidos pela Consolidação das Leisdo Trabalho, contratados sem exigência de concurso público e com níveissalariais superiores ao do Plano de Classificação de Cargos – PCC,estabelecido pela Lei nº 5.645, de 1970” (Aluísio Alves, “AdministraçãoPublica Federal – Uma Novas Política de Recursos Humanos”, apud LimaJunior, 1998)

O período do regime autoritário, no Brasil, representou o retorno ácentralização política e econômica, essa última por meio das empresasestatais e de instrumentos de indução capitalistas, de acordo com oplanejamento central, em direção a metas de contenção do comunismo e deconstrução do Brasil potência, nacionalista e semi-autárquico.

De 1979 a 1982, foi conduzido o Programa Nacional de Desburocratizaçãoe a primeira experiência de desestatização brasileira.

Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova República, em termospolíticos, com a chamada transição democrática. Em 1985, o Governo Sarneyrecria o Ministério Extraordinário para Assuntos Administrativos. Em 1986criou-se a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República –SEDAP, como órgão central da reforma administrativa. Nesta época, foi criadaa Escola Nacional de Adminsitração Publica, com a missão de formar,aperfeiçoar e profissionalizar o servidor publico de nível superior.

Das proposições e atos de reforma promovidos no Governo Sarney, osprincipais resultados foram a organização do sistema de gerenciamento decontas e pagamento de pessoal, que posteriormente, evoluiu para o SistemaIntegrado de Administração de Pessoal – SIAPE; a definição de procedimentosde auditoria de pessoal civil e o acompanhamento e o controle de gestão dasestatais. Saliente-se que a reforma do Governo Sarney registrou apreocupação com o cidadão, objetivando recuperar a função social daadministração publica. Propunha implantação gradual e instrumentalista,rompendo com o globalismo e imediatismo das reformas anteriores.

A Assembléia Nacional Constituinte, instalada em 1988, não logrouimplantar bases para uma administração pública eficaz, eficiente e efetiva. Otexto constitucional formulado caracterizou-se, não pelo espírito deconstrução do futuro, mas pelo repúdio ao regime autoritário e centralizadodo período anterior, representando uma tentativa de reação contra as forçaspatrimonialistas e fisiologistas que atuavam sobre o Estado Brasileiro,especialmente, a partir da chegada da democracia.

Como resultado, produziu um Estado fadado á crise, submetido a pressõese injunções ambíguas, contraditórias e fragilizantes. Centralizou a ação doEstado e engessou a administração indireta, causando o retrocesso doprocesso de expansão das formas de atuação do Estado, dentro do mercado

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e da sociedade. Contraditoriamente, congelou o pacto social patrimonialistavigente á época e amarrou o País á sua lógica. Pode-se dizer os constituintesde 1988 abortaram as tentativas de reforma no início dos anos 80 eimplantaram um Estado arcaico, legalista e burocrático ao extremo, noobjetivo de coibir os abusos dos agentes públicos no uso da máquina em prolde projetos pessoais.

Na lógica de que democracia émais direito do que deveres e observ‚ncia dointeresse coletivo, sem que houvesse discussão sobre pertinência e graus deaplicação, a Constituição contemplou, indistintamente, todos os servidorescom os institutos da estabilidade, do regime jurídico único e dos direitos desindicalização e á greve. Flores (1996) argumenta que apoiados nessesinstitutos e desestimulados pelas dificuldades orçamentárias que frustam oexercício funcional, além das agruras salariais, os servidores se deixaramcooptar pelo corporativismo socialmente maléfico – que admite ser lícitoobter vantagens do Estado mediante mecanismos de pressão que incidamsobre o povo – ampliando o vício original do Estado Brasileiro nascido dopatrimonialismo dos servidores públicos - verdadeiros sócios do Estado.

A Constituição Federal de 1988 exprime a oposição das forças políticasnacionais, especialmente do Legislativo em permitir que o Executivo assumaa gestão da administração pública.

O Governo Collor éconhecido como a era do desmonte da administraçãofederal. Inserida no contexto de modernização do Estado, para privilegiar oajuste econômico, a desregulamentação, a desestatização e a abertura daeconomia ao capital externo, a reforma desestruturou setores inteiros doExecutivo Federal. Houve demissão e dispensa de 112 mil servidores eaposentadoria de 45 mil. A instituição do Regime Jurídico ⁄nico, por meio daLei 8.112/90, permitiu que os celetistas optassem pelo regime estatutário, comefeito engessador na administração pública. Das medidas de reforma damáquina pública adotas á época nenhuma deixou resultados perenes, sejaem cultura, seja em métodos, técnicas ou processos.

A reforma administrativa realizada no período de 1995 a 1998, por meio deuma retórica modernizante, propôs superar a administração pública arcaica,patrimonialista e burocrática por meio da implantação de uma administraçãogerencial, fundamentada nos princípios adotados no contexto internacional,em Estados mais desenvolvidos.

Para viabilizar as medidas de reforma e reverter o quadro deengessamento estatal provocado pela Constituição de 1988, foram propostase aprovadas emendas constitucionais que flexibilizaram as relações jurídicasentre o Estado e os servidores públicos e as formas institucionais de atuaçãodo Estado. No entanto, o diagnóstico sobre o qual se basearam as reformasnão correspondeu á realidade brasileira, vivida pela burocracia e pela própria

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sociedade brasileira. Ignorou-se o fenômeno da exclusão social e a ausênciade mecanismos de participação social no país. Presumiu-se a existência doaccountability (controle social) e se referenciou em uma realidade de país deprimeiro mundo, onde estas questões já foram resolvidas. Como resultado,teve-se uma clara resistência da burocracia á implementação do conteúdo dasemendas constitucionais e um conseq¸ente baixo nível de aplicação dosnovos formatos jurídico-institucionais no aparelho do Estado.

O modelo de organizações sociais e agências executivas, por exemplo,lançados em um ambiente macro-institucional arcaico - ainda marcado pelopatrimonialismo e por uma cultura clientelista, apesar dos avanços emdireção á uma retórica baseada no universalismo, na igualdade deoportunidade e nas virtudes da meritocracia – agravou a governança e agovernabilidade do Executivo, visto que introduziu novas formasinstitucionais sem o ajuste do marco jurídico legal, deixando o Governo refémda judicialização desses processos.

Além disso, a aplicação indiscriminada do instituto da terceirização,atrelada ao movimento de enxugamento das estruturas do núcleo estratégico,conduziram ao desmantelamento dos órgãos da administração direta. Nointuito de cortar gordura, acabou-se afetando nervos e, diminuindo acapacidade de governança que se pretendia aumentar.

Vê-se, assim, que a atéo início do século, as várias tentativas demodernização da gestão pública brasileira, embora tenham alcançadoresultados relevantes, não conseguiram superar os traços históricos queforjaram o Estado Brasileiro: a profunda dualidade da sociedade brasileira,ainda hoje marcada pela imagem da “casa grande e senzala”, que o ilustresociólogo nacional Gilberto Freyre tão bem caracterizou em sua obra e opatrimonialismo e clientelismo entranhados na burocracia pública.

Persiste no Brasil um profundo abismo entre as elites e o povo, resultanteda tradição cultural escravocrata, calcada no desprezo pelo trabalho produtivoe na rígida hierarquia das relações sociais. Esse dualismo éresponsável porum quadro marcante de exclusão social, que ocasiona a falta de legitimidadepolítica do Estado, a fragilidade de suas instituições e os conseq¸entesproblemas de governabilidade. É uma pesada dívida social que o Brasil teráque resgatar se quiser, efetivamente, se posicionar como nação soberanajunto ás demais nações, no século XXI.

Em agravamento a esse cenário, tem-se a crise burocrática daadministração pública brasileira, representada pelo esgotamento do modelohíbrido marcado pelo patrimonialismo e burocratismo, que a tornoupermeável á ingerência política e ao clientelismo, desempenhando funçõesmuito específicas, porém quase nunca em nome do interesse publico.

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2. O modelo de Gestão Pública Democrática do Estado Brasileiro: Proposta

do Governo Lula

Fiz essa breve retrospectiva para contextualizar o cenário em que foramapresentadas as propostas que o atual Governo Federal do Brasil temimplementado. O objetivo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva foi o decombater a raiz dos problemas nacionais – a exclusão social e direcionar oEstado Brasileiro para o desenvolvimento auto-sustentado, com justiçasocial. Para isso, empreendeu-se uma profunda transformação na gestãopública brasileira, a partir da adoção de um conceito de Estado democráticoque promove o reequilíbrio do poder, em favor da cidadania, por meio daparticipação dos cidadãos na definição e na avaliação de políticas e deinstituições e da promoção da responsabilidade social.

É um conceito de Estado que diverge dos modelos puramenteintervencionista ou liberal. Que se caracteriza por ser suficientemente fortepara se defender do controle privado, voltado á proteção do

interesse e do patrimônio públicos. Um Estado que assume papel decisivocomo agente econômico, por meio da regulação e da fiscalização. Quepromove o equilíbrio fiscal e recupera sua capacidade de investimento. Quese distingue como garantidor dos direitos sociais e promove a inclusão sociale a redução das desigualdades.Que se realiza por meio de uma burocraciaprofissional, orientada por competências, comprometida com o interessepublico e orientada para a obtenção de resultados.

É, enfim, um modelo híbrido que se fundamenta em princípios e valorescompartilhados com os novos paradigmas de Estado, de países de primeiromundo, mas que ainda preserva o atributo de ser promotor dodesenvolvimento social e o caráter distributivista, destinado a atenuar asdistorções do mercado e a amparar os contingentes que ficam a margem doprogresso econômico, sintonizado, assim, com a história, a cultura e arealidade nacional.

As propostas implementadas neste Governo fundamentaram-se emquatro eixos:

1) A inclusão de uma pauta social em igualdade ás motivaçõeseconômicas, no seio das prioridades nacionais. 2) O fortalecimento da gestão participativa, com ênfase no controle sociale nos mecanismos de deliberação democráticos. 3) O reforço ao pacto federativo e á construção balanceada da autonomiados Três Poderes. 4) o fortalecimento da função pública, por meio da atuação sobre o ciclode gestão, visando a melhoria da qualidade do gasto público e aqualidade e desburocratização dos serviços prestados ao cidadão e á

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competitividade sistêmica do país e a reconstrução de uma burocraciaprofissional e capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado.

A inclusão das motivações sociais no seio das prioridades do País,incorporou, definitivamente na pauta do Governo Federal, o desafio deresgatar a dívida social, por meio do estabelecimento de termos justos decooperação social, sem prejuízo da agenda econômica e da adoção deestratégias nacionais de desenvolvimento e de competição externa. Osobjetivos centrais são os de ampliar o espaço de cidadania do povobrasileiro, por meio do combate aos graves problemas internos querepresentam restrições estruturais á democracia, como a fome e a miséria;promover a inclusão social e o respeito ás diferenças e, ao mesmo tempo einvestir em infra-estrutura e nos setores que geram divisas para asustentação do crescimento com estabilidade.

Para conduzir essa ação de Governo, foram criados órgãos composicionamento estratégico na estrutura do Executivo, para promover ecoordenar políticas voltadas ás mulheres, á igualdade racial, aos direitoshumanos e ao desenvolvimento social e combate á fome, este último comogrande responsável por orquestrar a ação de Governo na área social, pormeio da integração de políticas públicas e coordenação de projetos como oFome Zero e o Programa Bolsa Família, que movimenta recursos da ordemde R$ 27 bilhões, de acordo com dados de 2005. Também as áreas doesporte, do turismo e do desenvolvimento de infra-estrutura das cidadesbrasileiras, com ênfase na habitação popular, urbanização de favelas,saneamento, transporte, dentre outros, foram objeto da visão estratégica doGoverno, sendo criada uma pasta ministerial para cuidar de cada uma delas.

Durante a gestão Lula, o investimento na organização e recomposição dacapacidade operativa dos órgãos responsáveis pelas políticas sociais e deinfra-estrutura correspondeu a um aumento de 79% e de 71%,respectivamente, no tamanho desses órgãos , contra 18% do crescimento dototal da máquina pública, o que demonstra o compromisso do Presidente emalavancar essas duas funções básicas para a construção de uma realidadenacional mais justa.

Como segundo eixo, destaca-se uma importante quebra de paradigma,que foi a adoção do regime democrático participativo, em substituição aopuramente representativo, o que implicou na migração da lógica pública deuma matriz centrada no Estado para uma, finalmente, centrada na sociedade.É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão públicafundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso demecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, comoparceiros efetivos do Estado Brasileiro.

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É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão públicafundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso demecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, comoparceiros efetivos do Estado Brasileiro.

O processo de elaboração e implementação do Plano Plurianual 2004-2007éum bom exemplo disso. Dessa vez, o planejamento de governo não ficourestrito aos gabinetes mas foi definido a partir de escolhas coletivas,proporcionadas pelos fóruns de participação social. Os fóruns foramrealizados nos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal e registraram aparticipação de 2.170 entidades da sociedade civil.

O PPA estabeleceu um novo padrão de relações entre Governo e Sociedade– marcado pela transparência, pela solidariedade e pela co-responsabilidade,que se projeta para além do período de 2004 e 2007 ao superar a falácia delimitar o conceito de público á esfera estatal.

O objetivo maior éa universalização dos serviços públicos e a garantia dainfra-estrutura para viabilizar o desenvolvimento sustentado, por meio de umprojeto de desenvolvimento planejado a portas abertas á participação dasociedade civil, que contemplou as demandas e necessidades locais,regionais e setoriais, transformadas em projetos e objetivos perseguidospelas políticas públicas.

Outro exemplo importante éa instalação do sistema nacional deNegociação Permanente, composto pela Mesa Central e pelas MesasSetoriais, por meio da qual a negociação com os trabalhadores foiinstitucionalizada e o governo passou a estabelecer negociaçõespermanentes com as organizações sindicais do setor público federal. Essefato reflete a mudança na forma de gestão do Estado, para cumprir umprojeto de desenvolvimento deste Governo, que éver a democratização nasrelações de trabalho no setor público.

Mais do que abrir espaço para a participação da sociedade civil organizada,o Governo Lula assumiu o desafio de fortalecer uma democracia republicana,por meio da diversificação dos mecanismos de representação, participação edeliberação.

Dada a grande massa de excluídos da população brasileira e o seu baixonível de organização, o que se convencionou chamar de sociedade civilorganizada é, na verdade, um conjunto de organizações que, na suatotalidade, representam uma fração numericamente restrita do conjunto dasociedade brasileira.

Assim, o esforço empreendido neste Governo foi o de fazer crescer,substancialmente, o número de conselhos e outros espaços públicos abertosá participação social, mas também promover outras formas de participação edeliberação, como a criação do sistema nacional de ouvidorias, com unidades

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nos principais órgãos e entidades públicos federais, que mantêm contatodireto com a população.

Foram, também, instituídos serviços voltados á inclusão digital, quepropiciam acesso á internet á população do país, considerando que o acessoá informação e o direito á comunicação são direitos inalienáveis da pessoae, por isso, essenciais para a formação da consciência cidadã. Nesse campo,o Governo investiu na instalação de telecentros comunitários como espaçosde uso compartilhado de tecnologias de informação destinado aodesenvolvimento pessoal e comunitário, com acesso livre e universal.

O terceiro eixo do modelo constitui o investimento realizado no reforço aopacto federativo e na construção balanceada da autonomia dos Três Poderesda República. Nunca se investiu tanto na efetivação de parcerias comdiferentes inst‚ncias do Estado e organizações da sociedade.

Um exemplo importante de parceiras interfederativas são os programasde transferência de renda em torno do Bolsa-Família, para o qual os níveisfederal, estadual e municipal firmaram termos de cooperação, articulandoseus programas, por meio de um inédito processo de construção de umamatriz integrada de combate á pobreza e á desigualdade.

Também o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiaréexemplo de parceria entre entes interfederativos, com açõesimplementadas em cooperação entre governos Federal, Estadual eMunicipal.

No campo da gestão, promovendo a melhoria do gasto e dos serviçospúblicos com base nos princípios da eficiência, eficácia, efetividade, ética etransparência, dois programas de forte articulação federativa estãoatualmente em desenvolvimento.

O Programa Nacional de apoio á Modernização e Planejamento dosEstados e do Distrito Federal –, retomado a partir de 2003, desencadeou umprocesso inovador de envolvimento de diferentes entes federativos.Realizou-se o primeiro diagnóstico nacional das administrações estaduaisnum processo amplamente participativo e criou-se a Rede Federativa daGestão Pública, composta por todos os estados, pelo Distrito Federal e peloGoverno Federal, voltada, dentre outros, para o compartilhamento desoluções. Foram elaborados 27 projetos estaduais com ações voltadas paraa eficiência e transparência da administração pública.

O Governo Federal desenvolveu, ainda, um programa de apoio ámodernização do sistema de Controle Externo, com o objetivo de constituiruma rede de acesso e de acompanhamento integrado das informações dostribunais de contas estaduais e municipais e, assim, fortalecer o sistema, dartransparência á sua atuação e cumprir os dispositivos da Lei deResponsabilidade Fiscal. No ‚mbito desse programa, também retomado a

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partir de 2003, já foram efetivados projetos e assinados convênios com 30dos 33 tribunais de contas do País.

A consciência de que o Brasil precisa de um Estado forte e eficiente, capazde promover as melhorias das condições de vida da população brasileira ede promover a diminuição das desigualdades sociais – mantidas no Paísdurante muitos anos, levou o Governo Federal a adotar políticas derecomposição da burocracia pública, deteriorada por políticas privativistase de terceirização de funções finalísticas do Estado, adotadas em governosanteriores.

Esse éo quarto eixo – o fortalecimento da função pública, queconcentrou esforços no desenvolvimento de três linhas de ação:

A primeira linha de ação éa reconstrução de uma burocraciaprofissional, capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado, pormeio da recuperação da força de trabalho do setor público, especialmente,pela substituição de terceirizados por servidores públicos concursados,inclusive, daqueles contratados por organismos internacionais.

A atual política de recursos humanos viabilizou a realização deconcursos para 60 mil novos servidores. No INSS, substituiu-seterceirizados por servidores públicos concursados nas áreas da períciamédica e de atendimento nos postos. Anteriormente, a perícia médicavinha sendo executada por clínicas credenciadas, descaracterizando umafunção típica de Estado, importante no fluxo da concessão de benefícios.

Nas agências reguladoras, o regime de emprego público havia sidocontestado e elas estavam funcionado com quadro provisório, desde a suacriação. Como a função de regulação éprivativa de Estado e deve serexercida por servidores públicos, decidiu-se estruturar e redimensionar,adequadamente, o quadro de pessoal dessas instituições, por meio deconcursos públicos. Entre 2003 e 2006 foram autorizadasaproximadamente 5.200 vagas para servidores públicos nas agênciasreguladoras, conformes dados apresentados no Quadro I, em anexo.

Ainda com o objetivo de fortalecer a burocracia, foram estabelecidasquotas exclusivas de cargos em comissão, para provimento de servidoresde carreira, promovida pelo Decreto 5.497/2005, com vistas á retenção decompetências dentro da máquina pública e como fator de continuidade naaplicação de políticas.

A segunda linha de ação deste eixo refere-se á redução do déficitinstitucional gerado pelas reformas privatistas e de enxugamento doEstado executor de políticas, a partir da recomposição dos cargos emcomissão dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, visando ofortalecimento das estruturas responsáveis pela prestação de serviços ápopulação.

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É papel do governo prover os órgãos e entidades da administraçãopública da estrutura, tecnologia e recursos humanos necessários para ocumprimento da sua finalidade institucional.

Com relação ás estruturas, os dados demonstram que, no período de1996 a 2002, houve um aumento substancial no conjunto de instituições doExecutivo Federal – de 272 para 400 organizações, enquanto que foramcriados apenas 1000 cargos comissionados para estruturar essas 118 novasinstituições, numa média de 8 DAS por órgão. É óbvio que foram criadasestruturas vazias, sem o devido provimento de cargos de direção.

Além disso, áreas estratégicas do governo, tais como receita federal,polícia federal, infra-estrutura de transporte, previdência socialfuncionavam em situação precária, de déficit institucional.

De 2003 a 2006, o Governo Lula precisou criar mais algumas estruturaspara cumprir o seu Programa de Governo, caracterizado pela ênfase nosocial Para suprir o déficit institucional existente e viabilizar essas novasestruturas, foram, então, instituídos cerca de 2.064 novos cargos emcomissão, que se ainda não foram suficientes, ao menos amenizaram oproblema.

A terceira linha de ação éo fortalecimento do ciclo de gestão, a partir doinvestimento em estruturas de planejamento, articulação, coordenação,monitoramento e avaliação de políticas públicas – estes dois últimosconsiderados, historicamente, como o calcanhar de Aquiles daAdministração Pública.

Como exemplo desse investimento, pode-se mencionar a criação deestruturas de monitoramento e avaliação na Presidência da República enos órgãos setoriais gestores de políticas públicas, com o objetivo decolocar, definitivamente, na pauta dos ministérios a preocupação com oacompanhamento e avaliação dos resultados obtidos com as políticassetoriais, pelas quais eles são responsáveis.

A política de fortalecer o ciclo de gestão contrapõe-se a orientação domodelo predominado pelo ajuste fiscal – impeditivo, por definição, dedesenvolvimento de planos. Essa predomin‚ncia surge da visão neoliberaldo Estado como problema, que conduz a planos de rearranjo do Estadonão atrelado a metas de desenvolvimento e á planos de desenvolvimentosem modelo de gestão.

Os mecanismos utilizados para fortalecer o ciclo de gestão foram a)articulação das estratégias nacional e regionais de desenvolvimento, comalinhamento de perspectivas e objetivos comuns; b) planejamentointegrado, através da convergência de prioridades, sincronização, sinergiae eficiência: c) gestão compartilhada, com planejamento, execução,monitoramento, avaliação e retroalimentação e c) gerenciamento

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intensivo, com orientação para resultados, fluxo de informação gerenciaise cooperação para superação de restrições.

Das realizações empreendidas nessa direção ressalta-se a implantaçãode sistema para realização de compras eletrônicas como instrumento maiseconômico e eficiente de aquisição de bens, obras e serviços pelogoverno. A adoção do sistema de compras governamentais foifundamental pois gerou uma economia de até30% nas aquisições do setorpúblico. A exigência do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, foiestendida para entes públicos ou privados nas contratações de bens eserviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntáriasde recursos públicos da União.

Fazendo um balanço dos projetos e ações realizados, atéo momento,para melhorar a gestão pública, pode-se dizer que o Governo Brasileirocumpriu uma agenda que visou, efetivamente, remover os obstáculoscríticos á boa governança e á governabilidade do Poder Executivo Federal:a) o funcionamento auto-centrado da burocracia; b) a atual natureza tático-operacional e fragmentada das grandes funções de gestão pública,especialmente de planejamento, monitoramento e avaliação; c) a ausênciade uma força social que oriente, avalie e controle a atuação do Estado eassegure sustentação ás políticas transformadoras propostas peloGoverno e d) a maior articulação entre o modelo de gestão pública federale os modelos adotados nas esferas estaduais e municipais.

Um ponto diferenciador, em relação aos governos anteriores, estárelacionado ás políticas adotadas de redistribuição de renda e de combateá exclusão social, a partir do reconhecimento de que o mercado e asociedade são incapazes de sozinhos fazê-lo.

Outro ponto importante foi a instituição de mecanismos para aparticipação da sociedade civil organizada nos assuntos do Estado, com oobjetivo de ampliar o exercício da cidadania no País. E, finalmente,destaca-se o investimento na capacidade operativa do Executivo Federal,no entendimento de que para a superação dos entraves históricos dacultura e tradição brasileiras épreciso construir uma

gestão pública pautada por uma visão estratégica, que articuleinteresses e coordene investimentos públicos e privados quedesemboquem no crescimento sustentado.

Existe, entretanto, um importante passo que deve ser ainda cumprido,que éa promoção de um debate nacional sobre a atuação do Estado, apartir da revisão do marco legal e regulamentador vigente com o objetivode sua adequação á Constituição Federal de 1988.

A atual estruturação do aparelho do Estado está ainda referenciada emmarcos legais produzidos na década de 60, no regime militar. Este

99Brasil

dispositivo legal foi elaborado numa conjuntura em que a natureza doregime reduzia a papel bastante secundário a sociedade civil e os entesfederativos. Preocupava-se com a definição de instrumentos técnicos deatuação do Estado. Assim, diretrizes, prioridades, instituições e visão defuturo da nação foram definidas por um grupo muito restrito de atores.

A Constituição Federal de 1988 definiu o marco do Estado Democrático.Entretanto, neste espaço de 18 anos, desde sua promulgação, algumasquestões importantes não foram adequadamente resolvidas, como oconjunto de instituições que a operacionalizam; a forma de articular Estadoe Sociedade civil; as relações entre os entes federativos entre si; aharmonização da ação dos três poderes; a forma de construir um projetonacional de maneira democrática e mobilizar o Estado a persegui-lo e comoalinhar os esforços institucionais e individuais. É, pois, fundamentalpromover a revisão desse marco legal e viabilizar uma reforma de fundo naadministração pública.

Os inúmeros esforços realizados após 1988 para reformar o Estadobuscaram uma adequação do referencial legal anterior á nova Constituição,sem a elaboração de um novo marco, levando a um desequilíbrio entreplanejamento, execução e controle.

Hoje, tem-se, como conseq¸ência, a indefinição dos papeis dos diversosatores e o desequilíbrio entre os instrumentos, o que tem levado a umEstado lento no agir e com dificuldade em construir e perseguir uma efetivaagenda de desenvolvimento. Dificilmente, consegue-se tratar,efetivamente, de mais de 2 ou 3 objetivos, o que comprometesignificativamente os demais, mesmo quando o recurso e a vontadeexistem.

Esta restrição de agenda real leva ao desafio de superar um Estado decapacidade oligotemático, voltado, de forma quase hegemônica, aoequilíbrio fiscal.

Além disso, desde a promulgação da Constituição, elevado número dealterações constitucionais e legislativas foi realizado. Não raro no mesmoano uma lei foi modificada mais de uma vez. Lei e Constituição sãoinstrumentos de Estado e sua contínua mudança identifica umabanalização do instituto legal.

É, pois, vital, promover um debate, no espaço público nacional, a partirde uma base de atores ampliada, uma reforma abrangente da gestãopublica e reescrever, coletivamente, o capítulo da Administração Pública naConstituição Federal e os instrumentos legais que a regulamentam.

A marca do Governo Lula éo investimento na cidadania, mutilada dascamadas populares, na origem e no desenvolver da história do País. Esseinvestimento éo que tornará possível, em um futuro próximo, abrir a

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Brasil


discussão nacional sobre as formas de atuação do Estado e a revisão dodireito administrativo brasileiro.

O Governo Lula éresponsável por uma profunda transformação dagestão pública brasileira, fundamentada no modelo de Estado Presente –um Estado que éparte essencial da solução das demandas nacionais –voltado á redução das desigualdades e da promoção do desenvolvimento.Um Estado que reconhece no cidadão o seu principal fundamento e quetrata de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada eplena de direitos e deveres, ampliando a consciência cidadã.

Referências Bibliográficas

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LIMA JUNIOR, Olavo Brasil de (1998), As reformas administrativas noBrasil: modelos, sucessos e fracassos, Revista do Serviço Público, Ano 49,nº 2, Brasília

101Brasil

Quadro I. Quadro demonstrativo dos resultados da política de contratação derecursos humanos do Governo Federal, no período de 2003 e 2005.

Concursos Autorizados 2003-2005

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Brasil

Ano Quantitativo de

vagas dos concur-

sos Públicos auto-

rizados

Substituição de

tercerizados

Aposentados Tercerizados +

Aposentadorias

2003 24.808 12.100 17.453 29.553

2004 12.525 2.191 6.486 8.677

2005 22.261 5.285 3.949 (*) 9.234

Total 59.945 19.576 27.888 47.464

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lecciones de experiencias nacionales

Brasil

PAINEL: PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA: MODELOS,

ORGANIZAÇÕES, PESSOAS E CONHECIMENTO

VALÉRIA ALPINO BIGONHA SALGADO*

Contratualização e Modelos Institucionais da Administração

Pública Apresentação

O Governo Brasileiro tem investido na definição e no aprimoramento deinstrumentos de gestão inovadores, condizentes com a realização de umagestão pública por resultados, buscando o alcance progressivo de melhoriasnos níveis de eficácia, eficiência e efetividade da ação pública.

Na área federal, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão – SEGES/MP é o órgão responsável pela orientação,acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão em andamento, bemcomo proposição de aperfeiçoamentos nos instrumentos e processos decontratualização de desempenho institucional. No exercício de suascompetências, a SEGES tem promovido o debate sobre processos einstrumentos de contratualização de desempenho institucional entre órgãos eentidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de estimular a reflexãoinstitucional sobre pontos fortes e fragilidades do mecanismo com vistas aaperfeiçoar as estratégias e os métodos de sua aplicação na administraçãopública brasileira.

O presente trabalho sintetiza as principais características dos contratos degestão firmados pelo Governo Federal Brasileiro com entidades públicas e doterceiro setor.

Definição

A contratualização é um procedimento de ajuste de condições específicas norelacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direitopúblico e privado ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, emque há a negociação e o estabelecimento de metas de desempenho. Emboratenham a característica central da pactuação de resultados, os contratos de

* Formada em Psicologia pela Universidade de Brasília – UnB (1986) e no Curso deEspecialização em Gestão Pública e Qualidade em Serviços da Universidade Federal da Bahia– UFBA (1995)Exerce o cargo em comissão de Gerente de Projeto do Departamento de ModernizaçãoInstitucional da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Tem experiência profissional na área de gestão pública, havendo participado de processos dereforma administrativa do Governo Federal nos últimos 15 anos, particularmente nosaspectos relativos à novos métodos de gestão pública e novos formatos institucionais. FoiDiretora De Política e Estratégias sobre Drogas, na Presidência da República e especialista doGoverno Brasileiro em mecanismos de avaliação de políticas públicas sobre drogas, junto aoórgão de drogas da OEA (CICAD).

104


Brasil

gestão, termos de parceira e outros instrumentos do gênero podem variarquanto às suas finalidades.

Quando firmada dentro do próprio Poder Público, a contratualização visaampliar a capacidade interna do governo de implantar políticas públicassetoriais, de forma coordenada e sinérgica. Quando ocorre entre o PoderPúblico e terceiros, visa estabelecer uma relação de fomento e parceria entreEstado e sociedade civil, para a execução de atividades que, por suaessencialidade ou relevância para a coletividade, possam ser assumidas deforma compartilhada, observadas a eficácia, a eficiência e a efetividade daação pública.

O processo de contratualização de desempenho implica na definição deresponsabilidades entre os órgãos e entidades envolvidos. Vincula recursosao alcance dos objetivos e metas negociados e torna possível aos órgãosestabelecer um processo organizado e sistêmico de acompanhamento eavaliação do alcance de metas e, assim, melhor exercer a supervisãoministerial. A publicidade do instrumento de contratualização e dosresultados obtidos dá transparência à ação pública e favorece o controlesocial.

É um importante mecanismo de apoio à descentralização administrativa –o processo de negociação e estabelecimento de metas favorece oalinhamento da atividade descentralizada com os objetivos prioritários degoverno e o monitoramento e avaliação sistemáticos contribuem para oaperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instâncias de formulaçãoe implementação das políticas públicas.

Tipos de contratualização de desempenho institucional

No Brasil, existem situações diferenciadas de contratualização,formalizadas por meio de acordos de desempenho, termos de compromisso,termos de parceria, contratos de gestão e outros. A contratualização decorre,normalmente, de uma autorização legal prévia, que estabelece, dentre outrasdisposições, as finalidades do ajuste, os partícipes e as condições em quedeve ser realizado. Não há uma lei específica que trate, de forma geral, sobreo tema e conceitue contrato de gestão. Esse conceito tem sido tratado, noordenamento jurídico brasileiro, de diversas formas, relacionado sempre àcategoria jurídica da entidade com a qual o Poder Público estabelece apactuação de metas.

3.1. Contratualização de Desempenho Institucional entre órgãos e entidades

do Poder Público.

O contrato assinado dentro da própria administração, entre o PoderPúblico e os administradores de seus órgãos e entidades tem, geralmente, o

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Brasil

objetivo específico de conceder autonomias em contrapartida ao alcance deresultados, mensurados objetivamente por meio de indicadores. Essecontrato está fundamentado no art. 37-§ 8º da Constituição Brasileira quedispõe que “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos eentidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediantecontrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, quetenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ouentidade”.

Embora a matéria ainda não tenha sido regulamentada, existe, no PoderExecutivo Federal, algumas ocorrências de concessão de autonomiasadministrativas, orçamentárias e financeiras, por meio de instrumento legalou normativo específico, vinculadas à assinatura de contratos de gestão1.Nesses casos, as autonomias são vinculadas à assinatura de contratos degestão e o objetivo claro do contrato é fixar metas de desempenho para oórgão ou entidade contratada, em troca de autonomias administrativas, naforma do dispositivo constitucional.

Registre-se a exceção a essa regra, no caso dos contratos de gestãoassinados entre o Poder Publico e suas agências reguladoras2, visto que ocontrato não é condição legal para a aquisição ou perda de autonomias, quesão atribuídas às agências nas suas respectivas leis de criação. O contrato éapenas instrumento de supervisão ministerial.

3.2. Contratualização de Desempenho Institucional o Poder Público e

entidades civis sem fins lucrativos.

A contratualização de desempenho institucional entre o Poder Público eentidades civis sem fins lucrativos é utilizada para estabelecer o vínculoformal de cooperação entre o Governo e a Sociedade Civil Organizada, parao desenvolvimento de atividades de interesse público. Nesse caso, ocontrato de gestão é o instrumento legal que estabelece a parceria e estipula

1 É o caso das agências executivas que têm autonomias infra-legais autorizadas no Decreto nº2.487, de 02.02.98 e das Organizações Militares Prestadoras de Serviços da Marinha – OMPS,órgãos da administração direta da estrutura do Ministério da Defesa, que são assimqualificadas e autorizadas a gozarem de autonomias administrativas por força da Lei nº 9.724,de 01.12.98. As empresas controladas pelo setor público são autorizadas pelo artigo 47 da Leide Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) a dispor de autonomiagerencial, orçamentária e financeira desde que firmem contrato de gestão com os seusrespectivos órgãos supervisores. No entanto, até o momento, e apesar da previsão legal, nãohá registro de contrato de gestão firmado entre o Poder Público e empresa com vistas àconcessão de autonomias.2 Agências reguladoras são autarquias de regime especial – entes descentralizados de direitopúblico, instituídas com a missão de regular setores específicos da economia. Existem doistipos de agências reguladoras: as que exercem poder de polícia e as que regulam e controlamatividades que constituem objeto de concessão, permissão, autorização de serviço público oude concessão para exploração de bem público.

106 Prefacio a la Segunda Edición


as condições do fomento, atrelando o pagamento dos recursos financeirospelo Poder Público ao cumprimento das metas de desempenho da entidade.

No ordenamento jurídico do Governo Federal, a assinatura de contrato degestão entre o Estado e entidades civis está prevista na qualificação deorganizações sociais; na qualificação das agências de águas e na instituiçãode serviços sociais autônomos

3

. Há, também, o caso das Organizações daSociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, que têm sua relação defomento e parceria com o Poder Publico estabelecida por meio da assinaturade “termo de parceria”, cuja natureza e objetivo são semelhantes aos docontrato de gestão.

No Governo Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão éo órgão responsável pela orientação, acompanhamento e avaliação doscontratos de gestão em andamento, bem como proposição deaperfeiçoamentos nos instrumentos e processos de contratualização dedesempenho institucional.

4. Partícipes da contratualização de desempenho institucional

O instrumento de contratualização de desempenho deve ser negociado ecelebrado entre a contratada e a autoridade supervisora - que, normalmente,corresponde ao ministério responsável pela área de atividades objeto dacontratualização. Outros órgãos podem participar do instrumento, na qualidadede intervenientes, em decorrência de determinação expressa em documentolegal ou normativo ou, ainda, por decisão política do Governo Federal.

É importante que, nos processos de negociação e celebração doinstrumento, sejam ouvidos os órgãos responsáveis pelos sistemas deplanejamento e orçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestãopública, com vistas ao seu apoio e orientação técnica na elaboração e noacompanhamento do instrumento de contratualização, podendo, os seustitulares firmarem o instrumento de contratualização, na qualidade de partesintervenientes.

Nas experiências de contratualização de desempenho ocorridas entre oPoder Executivo Federal e as organizações sociais, o contrato de gestão foisubmetido, previamente, à aprovação de seu Conselho de Administração. Nocaso do contrato de gestão firmado entre a Agência Nacional de Águas e aAssociação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sulhouve a participação do Comitê de Bacia, como interveniente.

3 As organizações sociais, as agências de água e as OSCIP são fundações ou associaçõesprivadas sem fins lucrativos, instituídas por particulares. São qualificadas pelo PoderExecutivo. Os serviços sociais autõnomos são entidades civis que têm autorização legal parareceber contribuições parafiscais ou firmar contratos de gestaõ para prestar servicõs deinteresse público.

Em casos específicos, o instrumento de contratualização deve ser, ainda,submetido à aprovação prévia de conselho de política setorial da áreacorrespondente à atividade contratada e/ou de câmaras do Conselho deGoverno.

5. Conteúdo dos instrumentos de contratualização

de desempenho institucional

Os instrumentos de contratualização de desempenho conterão, semprejuízo de outras especificações, os seguintes elementos:

a. definição das obrigações e das responsabilidades das partes, inclusivequanto ao provimento de meios necessários à consecução dos resultadospactuados;b. plano de ação, que contenha descrição das metas a serem alcançadaspela contratada, com respectivos indicadores de desempenho ecronograma de execução;c. especificação do programa de trabalho e do elemento de despesa ondedevem ser enquadrados os recursos orçados para a contratada, conformeaprovado pela Lei Orçamentária Anual;d. estimativa dos recursos orçamentários e cronograma de desembolsodos recursos financeiros necessários ao alcance dos compromissospactuados;e. critérios e prazos a serem observados na elaboração do relatório degestão e/ou de desempenho da contratada;f. sistemática de acompanhamento e avaliação do instrumento decontratualização, contendo critérios, parâmetros e prazos a seremobservados pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação;g. obrigatoriedade da observância, pelas partes, das recomendaçõesexaradas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação e medidasaplicáveis em caso de descumprimento injustificado das metas eobrigações pactuadas;i. condições para a prorrogação, renovação e/ou revisão do instrumento decontratualização;vigência do instrumento de contratualização;j. cláusula que estabeleça a obrigatoriedade de publicação no DOU doinstrumento de contratualização e/ou dos resultados alcançados, comfixação de prazos;À autoridade supervisora, em comum acordo com a contratada, caberádefinir as demais cláusulas do instrumento de contratualização.Além dos tópicos acima apresentados, os instrumentos utilizados nas

contratualizações de desempenho institucional firmadas entre o PoderExecutivo e entidades da sociedade civil sem fins lucrativos deverão conter

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cláusulas específicas que disponham sobre especificidades das relações entrea autoridade supervisora e a contratada.

No caso das disposições orçamentárias, o instrumento estabelecerá:a. se os recursos repassados à contratada podem ser aplicados no mercadofinanceiro, desde que os resultados dessa aplicação revertamexclusivamente aos objetivos contratualizados com o Poder Público.;b. o limite dos recursos públicos financeiros repassados à contratada, quepodem ser aplicados em despesas de remuneração, encargostrabalhistas e vantagens de qualquer natureza aos seus dirigentes ouempregados.É importante atentar que, no âmbito da contratualização de desempenho

institucional, a transferência de recursos públicos para entidades civis semfins lucrativos, deverá destinar-se exclusivamente ao fomento dasatividades contratadas. Assim, quando os recursos financeiros transferidosnão forem aplicados em sua totalidade, deverão ser incluídos narepactuação do plano de ação.

Para assegurar o correto entendimento quanto a essa questão, éimportante que a autoridade supervisora faça constar cláusula específica arespeito, no instrumento de contratualização.

Nos casos em que houver cessão de uso de bens públicos móveis eimóveis, por força de contratualização de desempenho institucional firmadacom entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento deveráespecificar:

a. a responsabilidade da contratada pela sua manutenção e cuidado dosbens móveis e imóveis, incluindo equipamento e instalações;

c. a destinação exclusiva do uso dos bens cedidos para a consecução dasfinalidades pactuadas no contrato de gestão;

d. que constituem obrigações da contratada o uso, a conservação e aadministração dos bens móveis e imóveis, equipamentos e instalações,formalmente cedidos, assim como aqueles que forem dirigidos e por elaincorporados;

e. que a alienação e substituição dos bens por outros de igual ou maiorvalor somente poderá ser realizada mediante prévia avaliação e expressaautorização da autoridade supervisora e condicionada à integração dosnovos bens ao patrimônio da autoridade supervisora , mediante termo dedoação.

Nas contratualizações de desempenho institucional que, por força de leiespecífica, contemplarem a cessão de servidores públicos a entidades dasociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento de contratualizaçãodeverá dispor sobre as especificações dessa cessão.

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6. Plano de ação

O Plano de ação compreende o conjunto de metas a serem alcançadas pelacontratada e respectivos indicadores de desempenho. Ele poderá constar dedocumento anexo ao instrumento de contratualização de desempenhoinstitucional, dele fazendo parte integrante. Deverá ser estabelecido a partir dapolítica setorial e de outras orientações estratégicas estabelecidas para aatividade pública de que trata o instrumento de contratualização e estarcompatível com o disposto na Lei Orçamentária Anual.

É importante que os objetivos, diretrizes e metas pactuados no plano de açãoresultem de processo de planejamento estratégico, tanto da autoridadesupervisora quanto da contratada. Se julgado necessário, podem sernegociadas metas de desempenho administrativo e operacional da contratada,relativas a seus aspectos organizacionais; atividades delegadas pela autoridadesupervisora e ações relacionadas à promoção da qualidade dos serviços por elaprestados.

Podem, também, ser anexados ao instrumento de contratualização, comosubsídios para o acompanhamento e a avaliação dos resultados, osdocumentos que especifiquem o vínculo das metas constantes no plano deação com a política e demais orientações setoriais e os objetivos e diretrizesestratégicos estabelecidos para a contratada.

O plano de ação deverá ser revisto, sempre que necessário e a qualquertempo, mediante solicitação da contratada e pronunciamento favorável daComissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato de Gestão.

6.1 Disposições orçamentárias

O orçamento para o plano de ação projetado para o período deve serestabelecido em conjunto pela autoridade supervisora e pela contratada, com aparticipação das partes intervenientes, para cada um dos exercícios financeiros,por ocasião da elaboração da proposta orçamentária anual.

O instrumento estimará o valor global de recursos públicos a seremtransferidos para cumprimento das metas pactuadas e estabelecerá que osrecursos financeiros serão anualmente repassados pela autoridade supervisora,de acordo com os créditos aprovados e as liberações efetuadas, observado ocronograma de desembolso acordado entre as partes para cada exercício.

É importante que o instrumento de contratualização estabeleça que aalteração dos valores estabelecidos implicará na revisão das metas pactuadas,assim como a revisão das metas implicará na alteração do valor pactuado,tendo como base o custo relativo. Esta importante singularidade doinstrumento de contratualização – que prevê a repactuação das metas paraaplicação do recurso - o diferencia dos instrumentos utilizados nos convêniospúblicos, nos quais o recurso não aplicado deve ser inteiramente devolvido.

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6.2 Responsabilidades da contratada

As responsabilidades da contratada, expressas no instrumento decontratualização de desempenho, deverão contemplar, entre outras, asseguintes:

a. cumprir as metas estabelecidas em plano ação, contribuindo para oalcance dos objetivos enumerados no instrumento; b. observar as diretrizes estabelecidas pela autoridade supervisora eexpressas no instrumento de contratualização para a execução dasatividades e trabalhos contratados;c. apresentar anualmente à autoridade supervisora, no prazo por eladefinido, sob a forma de um plano de ação anual, o detalhamento das ações,acompanhado da respectiva proposta orçamentária e de cronograma dedesembolso dos recursos a serem repassados;d. elaborar e encaminhar à autoridade supervisora os relatórios gerenciais,na forma e prazo por esta definidos;e. bem administrar os bens móveis e imóveis a ele cedidos, quando for ocaso, assim como aplicar os recursos financeiros que lhe forem repassadospela autoridade supervisora exclusivamente na consecução dos objetivos emetas previstos neste instrumento.Nas contratualizações de desempenho realizadas entre o Poder Público e

organizações sociais ou outras entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos,a contratada deverá firmar, elaborar e fazer publicar, no prazo máximo denoventa dias a contar da assinatura do instrumento, os regulamentos derecursos humanos, financeiros e de aquisição de bens e serviços realizadoscom recursos públicos, observando-se os princípios da legalidade, damoralidade, da publicidade, da economicidade e da impessoalidade.

6.3 Responsabilidades da autoridade supervisora

As responsabilidades da autoridade supervisora no processo decontratualização de desempenho, expressas no instrumento, deverãocontemplar as seguintes:

a. Acompanhar e supervisionar o desempenho da contratualizada e avaliar ocumprimento das metas e demais compromissos estabelecidas noinstrumento;b. promover o desembolso financeiro de acordo com o cronograma previstono instrumento;avaliar os relatórios da comissão de acompanhamento e avaliação previstano instrumento;c. empenhar-se para viabilizar a inclusão, no Orçamento Geral da União, derecursos a serem destinados à contratada, que permitam o alcance dasmetas estabelecidas no plano de ação;

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e. apresentar, em tempo hábil antes do término de sua vigência, parecerconclusivo quanto à renovação do instrumento;Quanto à alínea “b”, acima, deve-se atentar para o fato de que, por força

do instrumento de contratualização, a União, representada pela autoridadesupervisora, se compromete a repassar os recursos financeiros conformecronograma de desembolso anexo ao instrumento, para execução dasatividades a cargo da contratada. Nas situações de contingenciamentoorçamentário, a autoridade supervisora deverá honrar com o compromissode assegurar o firmado no instrumento de contratualização, privilegiando orepasse financeiro à contratada ou providenciar o repactuação das metasafetadas pela impossibilidade do desembolso financeiro previsto.

6.4 Papéis das partes intervenientes

A participação dos órgãos responsáveis pelos sistemas de planejamento eorçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestão pública, nosprocessos de negociação e celebração dos instrumentos de contratualizaçãode desempenho visa, especialmente, assegurar o pleno atendimento dasexigências da lei e das normas regulamentadoras que amparam oinstrumento de contratualização e, também, a compatibilidade das metas erespectivos indicadores de desempenho acordados com as finalidades dacontratada.

Nesse sentido, cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão– MP prestar apoio e orientação técnica à autoridade supervisora e àcontratada, nas etapas de elaboração e implementação do instrumento decontratualização de desempenho e assegurar, durante a etapa de elaboraçãodo plano de ação do instrumento de contratualização o alinhamento àsdiretrizes e normas do Plano Plurianual.

Destaque-se que, por força do Decreto nº 5.347, de 19.01.2005, compete àSecretaria de Gestão/MP acompanhar, avaliar e manter base de dados decontratos de gestão no âmbito da administração pública federal.

6.7 Vigência do instrumento de contratualização


Os instrumentos de contratualização de desempenho terão suas vigênciasdeterminadas, que devem ser expressas em seu corpo e estarão sujeitas arenovações ou aditamentos. A vigência poderá variar de acordo com omodelo de contratualização utilizado.

A título de exemplo, pode-se mencionar que os contratos de gestãofirmados com as agências executivas, em acordo com a o disposto no art. 51da Lei 9.649/1988, são celebrados com periodicidade mínima de um ano,enquanto que aqueles firmados com as organizações sociais têm a vigência

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de cinco anos. Os contratos de gestão firmados com agências reguladorasobservam, usualmente, a vigência de um ano.

Importante destacar que a vigência dos instrumentos de contratualizaçãopode ultrapassar o exercício orçamentário, muito embora haja revisõesanuais nas metas e respectivos recursos destinados à sua consecução.

6.8 Recondução e/ou aditamento do instrumento de

contratualização de desempenho institucional

O instrumento de contratualização poderá ser reconduzido, ao final de suavigência, condicionado a análise e avaliação prévias da Comissão deAcompanhamento e Avaliação e a parecer favorável de sua autoridadesupervisora .

A renovação poderá contemplar a revisão total ou parcial de suas metas,em caráter excepcional e devidamente justificado.

A repactuação parcial ou total do instrumento deve ser formalizadamediante Termo Aditivo, necessariamente precedida de justificativa daautoridade supervisora e da contratada, para adequação às recomendaçõesda fiscalização e supervisão, bem como para ajustá-lo a eventuais alteraçõesdas condições nele pactuadas que acarretarem impacto na sua execução.

6.9 Rescisão do instrumento de contratualização


O instrumento de contratualização poderá ser rescindido a qualquertempo por acordo entre as partes ou administrativamente,independentemente das demais medidas legais cabíveis, nas seguintessituações:

a. proposição da autoridade supervisora, no caso de ocorrência dedescumprimento injustificado os objetivos e metas do contrato e/ou deproblemas decorrentes de má gestão, culpa, dolo ou violação dedispositivo legal;b. na hipótese de não atendimento às recomendações decorrentes dasavaliações realizadas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação,que tenham sido validadas pela autoridade supervisora.

No caso de contratualização entre o Poder Público e entidade civil sem finslucrativos, em que o término da contratualização implicar na desqualificaçãoda entidade em modelo institucional previsto em lei específica, a rescisãopoderá se dar, ainda, nas seguintes condições:

a. quando houver alterações do estatuto da contratada que impliquemmodificação das condições do acordo firmado ou de execução dopresente;

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b. no caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou condições neleestipuladas;c. quando houver denúncia por qualquer uma das partes, com antecedênciamínima de 60 dias, ou por acordo entre as partes, a qualquer tempo, em faceda superveniência de impedimento legal que o torne formal ou materialmenteinexeqüível.

A rescisão administrativa deve ser precedida de processo administrativo,assegurado o contraditório e a ampla defesa, com vistas à promoção dadesqualificação da entidade.

Na hipótese de rescisão, a contratada devolverá, imediatamente, à autoridadesupervisora os bens móveis e imóveis cedidos para seu uso e deverá prestarcontas da gestão dos recursos recebidos, procedendo à apuração e devoluçãodo saldo existente.

6.10 Publicidade do instrumento de contratualização


O instrumento de contratualização, seus aditamentos e relatórios deacompanhamento e avaliação deverão ser publicados na imprensa oficial, pelacontratada, em prazo especificado no próprio instrumento, contados a partir desua assinatura, condição indispensável para sua eficácia, sem prejuízo de suaampla e permanente divulgação por meio eletrônico pela respectiva contratada.Uma cópia do instrumento deverá ser encaminhada para registro no Tribunal deContas da União, onde servirá de peça de referência em auditoria operacional.

7. Relatório de Gestão e/ou de Desempenho

A contratada deverá elaborar e apresentar à autoridade supervisora, emperiodicidade definida no instrumento, relatórios de gestão e/ou de desempenhoque permitam o acompanhamento e a avaliação dos compromissosestabelecidos no instrumento de contratualização.

Esses relatórios podem ser parciais (usualmente semestrais) ou anuais, emfunção do período correspondente às informações sobre o desempenhoinstitucional, nele consignadas.

7.1 Relatório de gestão e/ou de desempenho parcial O relatório de gestãoe/ou de desempenho parcial deverá conter informações que permitam projetartendências sobre o cumprimento total das metas dispostas no plano de ação, atéo final do exercício, assim como os fatores e circunstâncias que estejamconduzindo a eventual superação de metas estabelecidas ou ao seudescumprimento e, nesse último caso, as medidas corretivas que tenham sidoimplementadas.

1131.014


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O instrumento de contratualização registrará, como obrigação da contratada,a apresentação, por escrito, de relatórios de gestão e/ou de desempenhoparciais à autoridade supervisora e estabelecerá os prazos a serem observados.

7.2 Relatório de gestão e/ou de desempenho final

Esse relatório deve ser apresentado pela contratada, à autoridade supervisora,ao final do exercício, com informações circunstanciadas de suas atividadesrealizadas durante o ano, nele destacando o cumprimento da política do setordefinida pelo Poder Executivo.

O relatório de gestão e/ou de desempenho anual conterá o comparativoespecífico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado deprestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados,independentemente das previsões mencionadas no texto do instrumento decontratualização de desempenho.

O relatório anual deve ser encaminhado pela contratada, por escrito, ao titularda autoridade supervisora, observado o prazo estabelecido para essaprovidência, no instrumento de contratualização.

8. Acompanhamento e avaliação do instrumento de

contratualização de desempenho institucional

A autoridade supervisora é responsável pelo acompanhamento periódico dodesempenho da contratada (normalmente semestral) e pela avaliação anual dosresultados obtidos, em relação às metas pactuadas no período.

Para subsidiá-lo no cumprimento dessas obrigações, a autoridade supervisoradeverá instituir comissão de acompanhamento e avaliação, por meio de atopróprio, publicado no Diário Oficial da União, observado prazo estabelecido noinstrumento de contratualização para essa providência que, usualmente, nãoultrapassa de 60 dias, após a assinatura do documento.

A constituição de comissões de acompanhamento e avaliação constitui umponto forte do mecanismo da contratualização de desempenho institucional, umavez que cumprem a função de monitorar o cumprimento, pelas partescontratantes, das obrigações e metas pactuadas no instrumento e recomendar oseu realinhamento, sempre que necessário.

Todas as partes que firmam o instrumento de contratualização – ou seja, seussignatários e intervenientes – deverão ser representados na Comissão deAcompanhamento e Avaliação. Vale destacar a importância de seremcontempladas representações de todas unidades finalísticas da autoridadesupervisora, responsáveis pelas atividades contratadas, assegurando capacidadetécnica da comissão de proceder ao acompanhamento e avaliação dodesempenho da contratada e dos resultados obtidos.

Além disso, e a critério da autoridade supervisora, a comissão poderá integrarespecialistas das áreas de conhecimento envolvidas nas ações previstas no

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instrumento de contratualização, como também especialistas em auditorias. É fundamental que o ato de instituição da comissão contemple, dentre outros,

as seguintes informações:a. relação dos órgãos e entidades – e respectivas unidades, se for o caso –que compõem a comissão;b. autorização expressa para a participação de especialistas e/ou outrosórgãos e entidades na comissão, a critério da autoridade supervisora e/oude indicação do órgão ou entidade responsável pela presidência dacomissão e pela designação dos seus membros;c. competências e responsabilidades da comissão;d. prazos para elaboração e encaminhamento, à autoridade supervisora ,dos relatórios analíticos parciais e anuais do instrumento decontratualização;e. normas, critérios e procedimentos a serem observados pela comissãonos processos de acompanhamento e avaliação do instrumento decontratualização.

Cumpre aos órgãos e/ou entidades signatários do instrumento decontratualização indicar seu(s) respectivos representante(s) e suplente(s) àautoridade supervisora.

Usualmente, as comissões são presididas pelo representante daautoridade supervisora, mas há casos em que a escolha da presidência érealizada por escolha e votação, entre os seus membros.

8.1 Comissão de Acompanhamento e Avaliação

- Papel e Competências

O principal papel da comissão de acompanhamento e avaliação é atuarcomo instância de acompanhamento técnico do desempenho da contratadae de avaliação dos resultados por ela alcançados, segundo os critérios daeficácia, eficiência e efetividade. Para tanto, deve-se fundamentar nasdisposições contidas no instrumento de contratualização de desempenho.

Suas principais atribuições são as seguintes: a. acompanhar a execução das metas estabelecidas no plano de ação doinstrumento de contratualização, mediante a análise dos relatórios dedesempenho e de outros documentos e informações apresentados pelacontratada;b. avaliar os resultados alcançados pela contratada, com base nas metase indicadores de desempenho acordados, na perspectiva de sua eficácia,eficiência e efetividade;c. analisar o cumprimento das demais obrigações assumidas pelacontratada, no instrumento de contratualização;

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d. analisar o cumprimento das obrigações assumidas pela autoridadesupervisora, no instrumento de contratualização, com foco nos repassespactuados com a contratada;e. elaborar e encaminhar, à autoridade supervisora, relatórios analíticosparciais e finais; f. propor o redimensionamento de metas, ações corretivas e/ou outrassugestões e recomendações decorrentes do acompanhamento e daavaliação;g. recomendar, com a devida justificativa, alterações no instrumento decontratualização, principalmente quando se tratar de necessidade derevisão de obrigações;h. prestar assessoramento técnico ao processo de renegociação de metase estabelecimento dos respectivos indicadores e cronogramas dedesembolso, quando necessário.

Cumpre à comissão identificar possíveis irregularidades na condução dasobrigações e metas dispostas no instrumento de contratualização, levando-as, imediatamente, ao conhecimento da autoridade supervisora e dos órgãosde controle interno e externo da Administração Pública Federal, nos termosda lei.

No acompanhamento e na avaliação da execução do plano de ação e dasobrigações dos signatários, a comissão deverá se fundamentar nasdisposições estabelecidas no instrumento de contratualização, ou seja, nasorientações estratégicas traçadas pela autoridade supervisora; no conteúdodo plano de ação estabelecido para a contratada, nas demais obrigaçõesacordadas entre os signatários e nos recursos orçamentários, financeiros,humanos e tecnológicos disponibilizados à contratada.

É importante destacar que sua atuação pode ser considerada como umainstância de apoio técnico ao processo de supervisão ministerial, visto queproduz insumos importantes às atividades de orientação, coordenação,fiscalização e controle exercidas pela autoridade supervisorai. No entanto,cabe à comissão avaliar, também, o cumprimento das obrigações assumidaspela autoridade supervisora e, se for o caso, recomendar medidas corretivas.

Essa é uma das razões pelas quais se recomenda que haja umasegregação de funções entre os trabalhos conduzidos pela comissão deacompanhamento e avaliação e o processo de supervisão do instrumento decontratualização. Deverão, inclusive, ser evitadas a coincidência de membrosentre essas duas instâncias e a existência de relação funcional entre eles.

Recomenda-se que a agenda de trabalho da comissão, negociada entreseus membros, contemple o calendário de reuniões ordinárias e sejaelaborada com antecedência, preferencialmente, no início de cada exercício.

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A comissão deverá elaborar e encaminhar à autoridade supervisora osrelatórios analíticos parciais e finais, para cada exercício, nos prazosestabelecidos no instrumento de contratualização.

Poderá ser atribuída à comissão de acompanhamento e avaliação aresponsabilidade pela instrução do processo de execução do instrumento decontratualização para a celebração de Termos Aditivos no início de cadaexercício fiscal.

8.2 Regras e procedimentos observados pela

Comissão de Acompanhamento e Avaliação:

As regras, critérios e instrumentos de acompanhamento e avaliação dasmetas e obrigações contratadas, a serem observados pela comissão deacompanhamento e avaliação, assim como os procedimentos para aassinatura e a emissão periódica de relatórios de acompanhamento eavaliação parciais e finais da contratada serão objeto de regulamentoespecífico, definido pelos seus membros, aprovado pela autoridadesupervisora e pela contratada e publicado no Diário Oficial da União (pormeio de portaria, resolução ou outro).

8.3 Relatório Analítico parcial da comissão

de acompanhamento e avaliação

O relatório analítico parcial resultará do acompanhamento, pela comissão,da execução das metas e obrigações contratadas e deverá conter a avaliaçãocomparativa das metas propostas no plano de ação e os resultadosalcançados; a avaliação da tendência de cumprimento dos compromissosacordados e parecer sobre a prestação de contas correspondente ao períodoavaliado.

O relatório deverá ser elaborado com a seguinte estrutura mínima:a. análise comparativa específica das metas propostas com os resultadosparciais alcançados, com a indicação das metas com tendência decumprimento ou superação;b. análise das razões da eventual tendência de superação e/ou de nãocumprimento de metas;c. obrigações não cumpridas por qualquer das partes;análise do impacto dos resultados alcançados no cumprimento das metase/ou obrigações, por qualquer das partes, para os períodos subseqüentesde avaliação;d. ações que possam ser tomadas para auxiliar a execução do instrumentode contratualização;e. avaliação se os indicadores de desempenho são suficientes eadequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de

f. eficiência, eficácia, economicidade, qualidade e efetividade;recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boaexecução do contrato de gestão;g. Conclusão;h. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados;i. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber;j. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual.

Além disso, o relatório parcial deverá especificar, sem prejuízo de outrasinformações, os fatores e circunstâncias que tenham dado causa aoeventual descumprimento pela contratada das metas estabelecidas, bemcomo as medidas corretivas que esta última tenha adotado para oequacionamento das falhas detectadas.

A ocorrência de fatores externos que possam afetar de formasignificativa o cumprimento dos objetivos e metas contratados ensejará arevisão do instrumento de contratualização.

8.4 Relatório Analítico final da comissão

de acompanhamento e avaliação

O relatório analítico final deve ser elaborado ao término de cadaexercício e deverá contemplar a avaliação conclusiva sobre o desempenhoda contratada em relação às metas acordadas e sobre o cumprimento dasobrigações e compromissos estabelecidos no instrumento decontratualização, pelos seus signatários.

O relatório anual deverá observar a estrutura mínima a seguir:a. análise comparativa específica das metas propostas com osresultados efetivamente alcançados, com a indicação das metas queforam cumpridas ou superadas; b. análise comparativa do desempenho dos resultados alcançados emrelação a séries históricas;c. análise das razões da superação ou de não cumprimento de metas;d. Conclusão;e. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados;f. recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boaexecução do contrato de gestãog. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber;h. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual.

O relatório anual poderá conter sugestões e recomendações, inclusivequanto à renegociação das obrigações pactuadas, sempre que a comissãojulgar necessário.

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Ao término da vigência, a Comissão de Acompanhamento e Avaliaçãoapresentará à autoridade supervisora parecer conclusivo sobre a execuçãodo instrumento de contratualização.

9. Conclusão

Muito embora os contratos de gestão e outros ajustes do gênero nãosejam novidade no Brasil, as experiências que, atualmente, encontram-se emandamento iniciaram-se a partir de 1998, quando esse instrumento foiutilizado para viabilizar a criação dos modelos institucionais das agênciasexecutivas e das organizações sociais,

Naquela época, a matéria foi alvo de grande polêmica, que persiste atéhoje – em grande parte, pelas divergências de opiniões sobre a natureza dosmodelos institucionais criados e não por haver discordância quanto àadequação e à aplicabilidade dos contratos de gestão na administraçãopública.

O assunto tomou novo fôlego com o uso do contrato de gestão paracontrole da atuação administrativa das agências reguladoras e da avaliaçãodo seu desempenho e, mais recentemente, com a proposta deregulamentação do §8º do artigo 37 da Constituição Federal, ora em estudono Executivo Federal, que trata da autonomia gerencial, orçamentária efinanceira concedida aos órgãos e entidades da administração direta eindireta, mediante contrato firmado entre seus administradores e o poderpúblico.

Além disso, o instrumento está sendo proposto, também, como recursoda relação instituída entre o Poder Publico e novas formas dedescentralização da atividade pública para entidades do Terceiro Setor, pelasua capacidade de garantir o alinhamento da ação dessas entidades àspolíticas públicas e, assim, garantir a observância do interesse público.

A questão é que, abstraídas as críticas quanto aos modelos legais dasinstituições que utilizam os contratos de gestão, o procedimento decontratualizar desempenho tem se mostrado satisfatório e adequado parapromover o alinhamento entre os órgãos e as entidades do Estado.

É claro que ele não é condição suficiente para garantir que as instituiçõesalcancem os resultados esperados. Mas constitui uma importante e valiosaferramenta de aperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instânciasde formulação e implementação das políticas públicas e o Governo Brasileiroconsidera que vale a pena investir na ferramenta.

Sabe-se que existem várias fragilidades na aplicação do modelo decontratualização:

a. a ausência de uma conceituação clara e objetiva a respeito decontratualização de desempenho institucional que estabeleça seus

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objetivos, instrumentos e situações em que sua aplicação é recomendável;b. a falta de clareza quanto ao papel de cada partícipe da contratualizaçãode desempenho institucional e natureza das relações jurídicas entre eles;c. a falta de orientação técnica para a etapa de planejamento dacontratualização de desempenho, que afeta o alinhamento das metas àmissão da instituição contratada e aos objetivos e diretrizes setoriais doministério e das macro-orientações de governo; a qualidade das metasquanto à sua natureza desafiadora (mas factível); a geração deindicadores pertinentes, entre outros;d. preparo técnico insuficiente dos órgãos e entidades contratados paraa implantação do modelo de gestão por resultados, do qual acontratualização de desempenho institucional é apenas instrumento;e. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para aplicação demetodologias adequadas para a condução da etapa de avaliação dodesempenho e dos resultados obtidos pela contratada e sua relaçãocom as metas acordadas; f. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para as etapas defiscalização e de relacionamento com os órgãos de controle interno eexterno; A constatação da necessidade de investimento na capacitação técnica de

muitos dos atores envolvidos, em especial, daqueles integrantes dosórgãos supervisores e das entidades contratadas e na definição clara dospapeis e responsabilidades das partes intervenientes, principalmente dosórgãos coordenadores dos grandes sistemas de administração do PoderExecutivo Federal vão ao encontro do que observa a literatura, que apontacomo problemas mais freqüentes no gerenciamento de contratos deresultados os seguintes aspectos: metas pouco ambiciosas; indicadoresmal elaborados; falhas na supervisão do cumprimento de metas; nãoinclusão de atividades importantes da organização contratada noinstrumento de contratualização; objetivos vagos; não existência desanções para metas não cumpridas; maior influência das organizaçõescontratadas na elaboração dos contratos de resultados do que de seusórgãos supervisores (ou a persistência da assimetria de informações, entrea entidade prestadora de serviços e o órgão responsável pela políticapública perante a sociedade).

Sendo assim, o Governo Federal está implementado uma agendavoltada ao fortalecimento desses instrumentos de gestão, da qual consta aregulamentação dos aspectos básicos da contratualização e a capacitaçãode gestores e técnicos aptos a coordenar e difundir a utilização dessasferramentas na administração pública brasileira. O objetivo é ampliar,dentro da Administração Pública Federal, o domínio conceitual sobre o

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tema e o domínio técnico sobre as ferramentas essenciais à condução dasfases de negociação, implementação, acompanhamento, avaliação esupervisão das metas institucionais contratadas.


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125Brasil

MERITOCRACIA: OS DESAFIOS DA PROFISSIONALIZAÇÃO DA ERA DO

CONHECIMENTO

ALEKSANDRA PEREIRA DOS SANTOS

Introdução

Tema permanente no debate sobre a Gestão Pública e as mudançasproduzidas nas últimas décadas: a profissionalização do serviço públicoganha força cada vez que se discute o papel do Estado e os desafiosimpostos à sua atuação frente ao contexto mundial caracterizado peladinâmica das relações humanas, pelas crescentes demandas sociais, pelarevolução tecnológica e pela economia baseada na informação e noconhecimento. A discussão atual do tema profissionalização no Brasilenvolve, necessariamente, duas questões: que servidor público o Estadoprecisa e, principalmente, que competências esse servidor precisa ter,adquirir e desenvolver?

O documento a seguir não pretende ser conclusivo, seu objetivo éapresentar cenários e perspectivas que auxiliem na busca de repostas aessas questões. Para isso é necessário apresentar: as transformaçõesgerais promovidas na Gestão de Recursos Humanos nos países da OCDEe América Latina, as reformas e mudanças do serviço público brasileiro eos paradigmas estabelecidos sobre o perfil do servidor e as competênciasnecessárias à função pública.

Profissionalizar significa dotar o Estado dos recursos humanosqualificados para o exercício das demandas da sociedade. Significa ainda,alocar servidores no quantitativo ideal, nos locais necessários e com osperfis requeridos. As implicações tecnológicas e as mudanças na forma deatuação do Estado impõem desafios crescentes à profissionalização e àGestão de Recursos Humanos no setor público.

Resenha BiográficaGraduada em Comunicação Social pela Universidade Federal do Piauí e mestre em Ciência daInformação pela Universidade de Brasília. Pertence à carreira de Especialista em PolíticasPúblicas e Gestão Governamental – EPPGG desde 2002 e atualmente exerce a função deGerente de Projetos na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento eGestão. Coordena ações relacionadas à implementação do modelo de Gestão porCompetências para a Administração Pública Federal, especialmente o desenvolvimento doSistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO.E-mail: [email protected] ou [email protected]: (55-61) 3429-4169Telefax: (55-61) 3429-4961Fonte: SEGES/MP

1.1 Características Gerais das Reformas no Serviço Público:

OCDE e América Latina

Segundo Longo (2001), as reformas do serviço civil não apareceramisoladas, pelo contrário, se concretizaram em um contexto dequestionamento dos paradigmas nos quais os sistemas político-administrativos do mundo desenvolvido ajustaram seu funcionamento. Semdúvida, as mudanças promovidas na Gestão Pública decorreram daorientação “gerencial” do Estado Moderno: eficiência, qualidade no serviçopúblico, foco nos resultados, percepção do cidadão como cliente, introduçãode mecanismos de mercado e expansão de setores não-estatais exerceraminfluências significativas nos processos de reforma do serviço público dospaíses da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico –OCDE e América Latina. Características comuns podem ser identificadas nocontexto de implementação das reformas: práticas de pessoalexcessivamente padronizadas e regulamentadas, sistemas de seleçãocomplexos e formais; sistemas de promoção e desenvolvimento baseadosna antiguidade; servidores insulados e sem mobilidade; precariedade dasáreas de recursos humanos, excessiva estabilidade no serviço/empregopúblico, descrições de carreiras, cargos e tarefas obsoletas, inexistência ouprecariedade dos sistemas de avaliação de desempenho e ausência deidentificação das competências necessárias às funções gerenciais.

De maneira geral, nos países considerados como cenários típicos da NovaGestão Pública - Nova Zelândia, Reino Unido e Austrália – as reformas forammais intensas; nos demais países da OCDE e em grande parte da AméricaLatina, as reformas sofreram momentos de ruptura e foram orientadas pararacionalização dos processos de gestão de pessoas, com foco na melhoria deprocedimentos e no uso intensivo de tecnologia.

Independente da intensidade ou abrangência das reformas, transformaçõesgerais, em maior e menor grau, foram observadas: (i) redução do volume do

serviço/emprego público por meio de restrições orçamentárias, substituição

de servidores públicos por contratações de regime privado ou adoção de

planos de demissão voluntárias; (ii) alterações na estabilidade e na proteção

ao emprego decorrentes de mudanças nos regimes previdenciários, da adoção

dos mecanismos de demissão ou desligamento por insuficiência de

desempenho e do uso de novas modalidades contratuais; (iii) “re”

organização das funções e flexibilidade caracterizadas pela ruptura dos

sistemas tradicionais de classificação de cargos e carreiras e pela gestão

flexível dos postos de trabalho, com utilização de mecanismos do setor

privado, principalmente a Gestão por Competências; (iv) evolução dos

mecanismos de recrutamento e seleção; (v) adoção de mecanismos de

mobilidade obrigatórios ou voluntários; (vi) aperfeiçoamento dos sistemas de

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promoção e desempenho por meio do uso do conceito de competências

associado ao critério de antiguidade, já existente; (vii) ruptura na

uniformidade dos sistemas de remuneração e benefícios e adoção de sistemas

de remuneração compostos por parcelas fixas e variáveis, relacionadas ao

desempenho; (viii) investimento crescente no desenvolvimento gerencial; (ix)

implementação ou debate sobre o perfil e os critérios de ocupação dos cargos

de direção; (x) fortalecimento da função de Recursos Humanos, caracterizado

pela descentralização dos processos operacionais e pela utilização de

sistemas de informação e técnicas de planejamento e; (xi) fortalecimento dos

mecanismos de negociação e participação sindical fundamentais para a

aproximação do setor privado.

Gestão de Recursos Humanos no Brasil

No Brasil, o contexto e as características das reformas apresentadas não“foram” ou não “estão” diferentes. Nas últimas décadas, a agenda daprofissionalização, efetivada pelo desenvolvimento de uma Política de Gestãode Recursos Humanos, tem sido marcada por descontinuidades que reforçamo dilema sobre o perfil necessário ao serviço público e as competênciasfundamentais à função pública. Em uma breve retrospectiva, a Gestão deRecursos Humanos no Brasil na década de 90, foi marcada, principalmente,pela: (i) flexibilização da estabilidade dos servidores públicos com a adoção

dos mecanismos de redução de quadros por excesso de despesas e demissão

por desempenho - ainda não regulamentada; (ii) utilização de mecanismos de

avaliação de desempenho; (iii) instituição de gratificações de desempenho na

composição da remuneração; (iv) flexibilização das relações de trabalho e

introdução de mecanismos distintos de contratação; (v) criação e

fortalecimento de carreiras; (vi) uso da tecnologia na produção,

sistematização e divulgação de dados relacionados à força de trabalho; (vii)

recomposição remuneratória; (viii) organização da função de Recursos

Humanos, (ix) fortalecimento dos processos de seleção e promoção dos

servidores com base no mérito e; (x) instituição de programas voltados ao

desenvolvimento gerencial e ao fortalecimento de carreiras.

No caso da administração pública brasileira, como defende Paula, existeuma lógica própria que requer o desenvolvimento de técnicas de gestãoadequadas o que desafia os governantes e os pesquisadores a realizarem umacombinação entre administração e política, tornando mais humana a gestão epreservando o caráter crítico das ciências sociais.

(...) posto que a gestão do setor privado se volta predominantemente para osresultados, a democratização e o interesse pública acabam perdendo terreno paraa eficiência técnica. Logo, esse caráter subsidiário da administração públicadificulta o desenvolvimento de um saber técnico que seja adequado às suas

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especificidades e que também contemple os aspectos políticos. (PAULA, 2005, p.22).

A recente opção pelo método do diálogo institucional e de negociação socialse expressou, também, na Gestão de Pessoas, com a criação do Sistema Nacionalde Negociação Permanente. De maneira geral, o conjunto de ações relacionadasà Gestão de Pessoas no atual governo teve como foco:

Reestruturação da força de trabalho;Adequação das estruturas de cargos, carreiras e remuneratórias;Estabelecimento de políticas de seguridade social e revisão de benefícios; e;Anistiados Políticos

Nos últimos quatro anos, os concursos para mais de 80 mil cargos daAdministração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, tiveram comoobjetivo repor as perdas decorrentes de aposentadoria; substituir trabalhadoresterceirizados; fortalecer áreas estratégicas, como o comércio exterior, a segurançapública e a educação; e estruturar órgãos sem quadro próprio depessoal.(Quadros 1, 2 e 3)

Entretanto, os avanços significativos produzidos na última década, cujosefeitos podem ser percebidos no fortalecimento do sistema de mérito e naconseqüente priorização da profissionalização no serviço público, não resultaramna inserção da Política de Recursos Humanos na agenda de reformas doGoverno. O desenho e a implementação de uma Política capaz de pensar aGestão de Recursos Humanos em longo prazo envolverá, necessariamente, odebate sobre a atuação do Estado brasileiro, suas prioridades e os valoresimpostos ao desenvolvimento da função pública. As demandas por criação decarreiras e aumentos salariais vêm adiando esse debate e; paralelamente, aoatendimento às demandas, surgem novos dilemas.

O primeiro deles: a “re” composição do quadro de servidores em funçõesestratégicas tornou-se urgente. A concentração de servidores em atividades deapoio – resultado da substituição de terceirizados – poderá provocar um novo“inchamento” das funções administrativas. Além disso, a defasagem salarial nasfunções administrativas aumenta a rotatividade dos servidores concursados edesgasta as organizações, impedindo a formação de memória e a criação doconhecimento institucional. É preciso, portanto, refletir sobre: o fortalecimentodas áreas finalísticas, os mecanismos de constituição de carreiras e as formas decontratação para as atividades de apoio que impeçam a precarização das relaçõesde trabalho.

O segundo dilema: a composição remuneratória teve significativa melhoraem decorrência do foco na adequação das estruturas de cargos, carreiras eremuneração. As distorções remuneratórias do Poder Executivo internas –entre os cargos e carreiras – ou externas – se comparadas ao mercado –

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precisam ser mensuradas. Algumas distorções, entretanto, podem seridentificadas. No que se refere aos cargos de Direção e AssessoramentosSuperiores – DAS, as distorções crescem à medida que cresce o nível decomplexidade das funções exercidas; com relação a composição variável, umpercentual excessivo é composto por gratificações.

O terceiro é implementar uma cultura de desempenho capaz de desenvolvere utilizar adequadamente mecanismos efetivos de mensuração dodesempenho individual, associando-o aos resultados organizacionais. Oquarto dilema consiste na definição de competências e requisitosnecessários à ocupação de cargos gerenciais de direção e assessoramentoque ultrapassa, mas não impede, o debate sobre “reservas de mercado” e,por fim, o último dilema se caracteriza pela promoção da integração dosprocessos de recursos humanos a partir da definição das competênciasnecessárias à execução da função pública.

1.3 Que competências para quais servidores?

A discussão dos desafios apresentados permitirá indicar não apenas osservidores públicos que o Estado precisa, mas também identificarcompetências que vão além do conhecimento formal e que alcançam umconjunto de habilidades e atitudes necessárias à função pública. Aexecução de atividades típicas, o fortalecimento de carreiras“transversais”, os incentivos à mobilidade e à flexibilidade, a adequaçãodos instrumentos de avaliação de desempenho, o desenvolvimentocontínuo dão sinais dos perfis necessários ao serviço público. O foco emnovas competências implica em “re” profissionalização do serviço públicoe, necessariamente, na adoção de novos instrumentos de seleção edesenvolvimento, capazes de identificar habilidades e atitudes epotencializá-las, sem alterar o sistema de mérito existente.

A agenda de profissionalização e de mudanças na Gestão de RecursosHumanos precisa, definitivamente, abandonar o caráter secundário nasagendas governamentais e se alinhar ao debate sobre a Gestão Pública eas novas formas de atuação e relacionamento do Estado. Percebeu-se, comas experiências brasileira e mundial, que os grandes obstáculos não são deordem técnica, mas política: interesses opostos e divergentes dentro e forado Governo, conflitos permanentes entre “burocracia técnica” e“burocracia política” e a instabilidade política são fatores que sempredificultaram a sistematização de uma Política de Recursos Humanos comoprioridade de Governo. Para além de fatores políticos, os fatores culturaistambém precisam ser considerados. Para adaptar-se às inovações,resultantes das grandes transformações tecnológicas e do advento doconhecimento como elemento estratégico da nova sociedade, as áreas de

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Recursos Humanos precisam de qualificação técnica e comportamental, deinfraestrutura tecnológica para a promoção da Gestão da Informação e doConhecimento e de capacidade gerencial capazes de impulsionar e deconduzir os processos de mudanças.

Ainda que o debate sobre as reformas e as trajetórias de mudanças daGestão Pública brasileira ocorridas na década de 90 venha sendo realizadono atual Governo, gerando um aprendizado significativo, a implementaçãode uma Política de Recursos Humanos que adote mecanismos flexíveis eestratégicos para a adequação das competências necessárias à funçãopública, permanece como um desafio.

2. Meritocracia e Competências: algumas

considerações sobre a realidade brasileira

O debate sobre a profissionalização na Administração Pública Brasileirapassa, necessariamente, sobre o nosso sistema meritocrático. Segundo LíviaBarbosa (2003), podemos definir a meritocracia como um conjunto devalores que postula que as posições sociais dos indivíduos na sociedadedevem ser resultado do mérito de cada um, ou seja, das suas realizaçõesindividuais. Para a autora, não existe no Brasil uma ideologia meritocráticafortemente estabelecida na sociedade, mas sim sistemas e discursosmeritocráticos. A grande divergência do modelo meritocrático, segundo aautora, está na sua aplicabilidade, principalmente no que se refere àavaliação de desempenho. Do conjunto de carreiras cujas gratificações estãovinculadas à Avaliação de Desempenho, as carreiras apresentadas abaixosão vinculadas aos subsídios:

Polícia Federal (subsídio);Polícia Rodoviária Federal (subsídio)Jurídico (subsídio)Cargos Técnico-Administrativos em Educação (PCCTAE) das Instituições

Federais de EnsinoAnalista e Técnico do BACEN

Nos demais casos um percentual significativo dos vencimentos estárelacionado às Gratificações de Desempenho. Entre as características geraisdesse sistema podemos citar:(i) um percentual variável é resultado doalcance de metas organizacionais; (ii) outro percentual é resultante daavaliação de desempenho individual realizada pela chefia imediata doservidor; (iii) na maior parte dos casos as chefias não são avaliadas erecebem percentual integral sobre o desempenho; e (iv) são realizadosajustes no total das avaliações com o objetivo de promover melhordistribuição dos resultados das avaliações entre os membros da equipe,

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reconhecendo aqueles com percentual superior a média. Desta forma, a emergência de um novo paradigma tecnológico, marcado

pela valorização do conhecimento organizacional e individual e pelanecessidade de modelos capazes de alinhar estratégias e promover odesempenho, provocaram mudanças significativas nos modelos de gestãodas organizações, especialmente no modelo de gestão de desempenho. Nasorganizações privadas as mudanças implicam numa nova cultura atrelada aodesenvolvimento tecnológico, organizacional e individual; no setor público,especialmente na Administração Direta, as mudanças significam o rompercom uma cultura já instalada e cujo desenho de cargos da AdministraçãoPública Federal está baseado nas referências da década de 70, onde umagrande transformação tecnológica não implicava em mudanças de cultura oude atitudes.

Nas organizações públicas dos anos 70 os processos eram marcados pelarelativa estabilidade tecnológica, na qual as mudanças ocorriam de formagradual e incremental. O foco ocorria na especialização funcional e oprocesso de trabalho era pensado como linha de produção, caracterizado portarefas cada vez mais específicas. Atualmente, a fábrica já abandonou estemodelo como referência, a referência tem sido a multifuncionalidade.Ocorreu uma revolução na comunicação baseada no uso intenso detecnologias (informática, telefonia celular, etc) e no âmbito do trabalho umaumento no nível de qualificação profissional médio. Na década de 70tínhamos de 33,7% analfabetos, em 2000 eles eram 13,6% da nossapopulação.

Tais mudanças atingiram de forma significativa a descrição dos cargos. Asdefinições passaram a ser meras referências, existindo um conjunto deatribuições que podem ser exercidas por aqueles que detém qualificaçãopara tal. Um dos grandes problemas ao desenvolvimento deste modelo é aausência de programas capazes de identificar, reconhecer e potencializarseus méritos. A remuneração tem sido realizada sobre o cargo e não sobre omérito e a elegibilidade para eventos de capacitação também é associada aocargo.

Entre os objetivos do modelo de Gestão por Competências está adefinição de cargo com atribuições amplas que estão relacionados com osprocessos. Mudaram os processos, as atribuições se alteram. Desta forma, ofoco da Gestão por Competências está nos processos não nas atribuições.Isto tem uma implicação essencial para as áreas de Recursos Humanos: seusservidores precisam atuar junto com as áreas demandantes na qualificaçãodos postos de trabalho e das competências requeridas, abandonando oinsulamento.

Diante desse contexto, a gestão de pessoas nas organizações, sejam elas

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públicas ou privadas, exige um novo conjunto de referenciais capazes decompatibilizar os objetivos e as metas organizacionais com odesenvolvimento e capacitação dos servidores. Esse modelo deve oferecer,ainda, conceitos e referenciais que, a um só tempo, nos permitacompreender a realidade organizacional e disponibilizar instrumentos para aação sobre esta realidade. A noção de competência torna-se fundamental nacompreensão dessa realidade.

O primeiro conceito de competências relacionado à qualificação ereferindo-se à capacidade das pessoas em assumir iniciativas,compreendendo e dominando novas situações de trabalho foi proposta porPhilippe Zarifian na década de 80. Para ele competência é um entendimentoprático de situações, apoiando-se em conhecimentos adquiridos e ostransformando na medida em que aumenta a diversidade das situações.

Na década de 90, o conceito de competência começa a surgir, ainda quecom escassas experiências, na realidade brasileira. Os elementos surgempela elevada necessidade de qualificação e de uma mão-de-obra capaz deresponder de forma efetiva às demandas organizacionais. Neste modeloGestão por Competências é uma gestão do repertório de conhecimentosnecessários ao alcance das metas objetivos organizacionais e o objetivo éalinhar de forma efetiva os servidores às estratégoas da organização, semlevar em consideração o planejamento de desenvolvimento ou crescimentoindividual.

No domínio do senso comum, a competência é compreendida como umsaber ou fazer qualquer coisa bem. Em termos organizacionais acompetência concentra-se na análise da contribuição do indivíduo para aorganização, bem como o modo como ela é concretizada, exigindo-se assim,não uma competência, mas um conjunto delas que envolve tanto um sabergeral, quanto um conhecimento específico para o exercício da atividade.

Segundo Albuquerque e Oliveira, 2002 “a Gestão por Competências é umplano de desenvolvimento profissional cujo foco deixa de ser a função/cargoe passa a ser o conhecimento, as habilidades e os comportamentosindividuais, valorizando o trabalho em equipe e a busca contínua dosmelhores resultados.”

De fato, a gestão baseada nas competências tem como foco as habilidadesnecessárias ao negócio da organização com base na alavancagem edisponibilização dos talentos humanos. O foco é concentrado na atividadeestratégica a fim de alinhar competências (individuais, grupais eorganizacionais) com as estratégias de negócios da organização. Aresponsabilidade principal da gestão de pessoas permanece distribuída nonível gerencial ou intermediário da organização, mas o staff constitui onúcleo básico da gestão do conhecimento e da otimização do capital humano

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e intelectual através da gestão das competências individuais, grupais eorganizacionais. A base fundamental deixa de ser o desenho dos cargos epassa a ser o conceito dinâmico de habilidades e competências necessáriasao sucesso da organização e dos seus parceiros – clientes, fornecedores,funcionários, acionistas, etc.

Contudo, Dutra et al (1998) tratam a competência como a capacidade deuma pessoa gerar resultados de acordo com os objetivos organizacionais,isto é, pelos resultados e desempenho obtidos através do conjunto quequalidades que lhe é inerente. Diante essa variedade de definições é possívelelencar como elementos constituintes da competência o conhecimento, ahabilidade e a atitude.

O conhecimento corresponde a uma série de informações assimiladas eestruturadas pelo indivíduo, que lhe permitem entender o mundo, ou seja, éa dimensão do saber. A habilidade, por sua vez, está associada ao saber-fazer, ou seja, a capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do conhecimentoadquirido utiliza-lo em uma ação com vista ao atingimento de um propósitoespecífico. Finalmente a atitude é a dimensão do querer-saber-fazer, que dizrespeito aos aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho.

As três dimensões da competência estão interligadas e sãointerdependentes, uma vez que, para exposição de uma habilidade,presume-se que o indivíduo conheça princípios e técnicas específicas quepermitam visualizar a abrangência do conceito de competência. Acompetência tem como atores: a organização, com um conjunto deatribuições que lhe são próprias e os indivíduos, com um conjunto decompetências necessárias ao desenvolvimento do trabalho. Ascompetências organizacionais originam-se do processo de direcionamentoestratégico da organização e são concretizadas no seu repertório deconhecimentos, o qual estabelece as características da mesma e o contextoem que se insere. Para Fleury (2000) competência é “o saber agirresponsável e reconhecido que implica mobilizar, integrar, transferirconhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem valor à organização eao indivíduo”. Percebemos, portanto, que há uma transferência constantede conhecimentos da organização aos servidores e as pessoas demonstramesse conhecimento adquirido por meio do desempenho apresentado.

O conceito de competência possui, portanto, um caráter dinâmico o quepermite classificá-las de acordo com uma matriz que mais se identifica coma missão, com as metas e com as atividades desenvolvidas pela organização.O mais importante, na implantação do modelo é responder à pergunta: Quaisas competências necessárias para que o servidor alcance a missão e asmetas organizacionais?

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3. Gestão por Competências: Implantação do Modelo na Administração

Pública Brasileira

As diversas experiências em Gestão por Competências e oaperfeiçoamento do modelo mostraram uma forma avançada de administrarpessoas, onde a base de sustentação está nos conhecimentos requeridospela organização para que seus objetivos de negócios sejam alcançados e naforma como estes conhecimentos são disseminados entre os seusprofissionais.

A preocupação do modelo é com o desdobramento das estratégias emconhecimentos, habilidades e atitudes requeridas para todos profissionais,auxiliando-os no alcance dos objetivos da organização, sua meta é integraros diferentes tipos de competências no desenho dos perfis dos profissionaise definir padrões requeridos para avaliação, desenvolvimento ereconhecimento dos empregados. A Gestão por Competências é umprograma que se instala através de etapas. O sucesso do modelo depende doenvolvimento e adesão das pessoas-chave nas organizações. A primeira faseda construção do modelo de Gestão por Competências é, portanto, oentendimento do modelo e adesão dos grupos. A partir deste momento,passa-se à segunda etapa do modelo que consiste, essencialmente, nadefinição da missão e das metas organizacionais.

A terceira etapa consiste em listar as competências necessárias aosservidores para que se alcance as metas estabelecidas e a missão daorganização. A partir daí se inicia o processo de identificação daquelascompetências que precisam ser aprimoradas por meio de ações decapacitação. O uso do mapeamento de competências é ilimitado e tem comofunção principal integrar as diversas ações de Recursos Humanos nasorganizações. Sem dúvida, tratar de assuntos como remuneração porcompetências e desempenho por competências ainda é particularmentedelicado na Administração Pública Direta, porém assuntos comodesenvolvimento, banco de talentos, motivação e negociação têm atraídointeressados e mobilizadores do processo.

A Secretaria de Gestão, do Ministério do Planejamento, Orçamento eGestão iniciou o desenho do modelo a partir do desenvolvimento, apostandono alinhamento entre as competências organizacionais e as competênciasnecessárias ao alcance do desempenho individual. Esse modelo significa“capacitar para a competência” e vem mostrando resultados significativosquando se inicia um processo de discussão do modelo.

No processo de Desenvolvimento por Competências, depois de mapeadasas competências necessárias ao alcance da missão organizacional, osservidores, individualmente, atribuem sua posição atual ou nível deconhecimento em relação a cada competência. Tal etapa é fundamental para

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conhecer as potencialidades de cada servidor e construir um banco detalentos de toda a organização. Em seguida, o gerente imediato do servidoratribui qual nível de conhecimento ou grau de competência o servidorprecisa ter para alcançar as metas determinadas pela equipe. O cruzamentodas duas matrizes vai permitir identificar a diferença entre o nível deconhecimento ou grau de competência que o servidor possui e aquele queele deveria possuir. Este “gap” é o espaço para negociação entre gerente eservidor e indica a necessidade de treinamento e desenvolvimento na área.

Uma vez levantadas e validadas as competências necessárias aosservidores da organização deve-se cruzar o nível de competência ouconhecimento atual com o nível desejado, com o objetivo de verificar quaisdiferenças “gaps” existentes entre o nível de competência que o servidorpossui e o nível de competência que ele deveria possuir. È uma diferença entreoferta e demanda de competências. A partir desta matriz é que será possívelidentificar as necessidades de capacitação e negociar as diferentes formas dealcançar o nível de conhecimento ou competência desejados.

A Gestão por Competências traz uma mudança significativa nas áreas deRecursos Humanos: a passagem da ação operacional e burocrática, marcadapelo controle e falta de planejamento, para uma ação estratégica, focada nodesenvolvimento individual e organizacional. O planejamento das áreas deRecursos Humanos torna-se possível e viável quando se tem claro o queconhecimentos, habilidades e atitudes dos servidores necessitam paraestarem integrados às metas e ações organizacionais.

A ligação entre o planejamento estratégico e o planejamento de RecursosHumanos se estabelece com foco nos processos/macroprocessosorganizacionais. O planejamento de RH deixa de ter como base principal ocargo. Observe-se a importância de cargos com atribuições amplas geridospor competências. Não podemos esquecer que a implementação do modelo,especialmente na administração pública direta, implica em uma mudançaradical da cultura organizacional e na aceitação de um novo referencial:transformador e de potenciais bastante amplos. A integração dosmacroprocessos de RH à Gestão por Competências: recrutamento e seleção,desenvolvimento, gestão do desempenho e remuneração deve ser feita deforma estratégica a não ferir legislações vigentes, os interesses dos servidoresou comprometer o próprio desenvolvimento organizacional. É imprescindíveluma discussão ampla do modelo, das alternativas de implementação edivulgação das experiências exitosas em Gestão por Competências, esse foi oobjetivo da Mesa Redonda de Gestão por Competências instituída pela EscolaNacional de Administração Pública em 2004.

A Mesa reuniu especialistas de diversos órgãos, com experiência naimplementação do modelo de Gestão por Competências e seu o trabalho, a ser

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publicado em julho, é um referencial aos órgãos de Gestão de Pessoas paraaplicação do modelo ou sensibilização quanto ao tema. Ele contémdefinições, relatos, experiências, desafios, sucessos e dificuldadesencontradas na aplicação da Gestão por Competências em diversosprocessos de Recursos Humanos, desde capacitação até remuneração.

Cabe fazer algumas considerações sobre o impacto da Gestão porCompetências nos macroprocessos de RH, pressupondo que os processosorganizacionais estejam bem mapeados e seus postos de trabalho com suascompetências descritas:

a) Recrutamento e seleção – permite alinhar a demanda com apossibilidade de suprimento. Para tanto é necessário um efetivoenvolvimento da área demandante no desenho dos postos de trabalhobem como a diferenciação do que é essencial e do que é passível dedesenvolvimento. Um elemento auxiliar importante é a pesquisa salarial,de preferência referenciada nas competências que se quer contratar, quesubsidia a definição de que nível de exigência pode ser estabelecido pelaremuneração proposta. No processo de concurso público o desafio éelaborar modos objetivos de avaliar competências diferentes deconhecimento acadêmico. Um bom instrumento para isto é o uso decurso de formação no qual muitas características podem ser mais bemavaliadas.b) Desenvolvimento – o principal ganho neste macroprocesso é ligar asnecessidades de conhecimento da organização com as possibilidades dedesenvolvimento de seus colaboradores. Permite identificar asdeficiências e potenciais individuais e associar aos diversos postos detrabalho, podendo subsidiar uma realocação interna para melhoraproveitamento ou definir que forma de desenvolvimento é maisadequada. Permite também a organização de bancos de talentos,particularmente úteis em formas de gestão por projeto ou matriciais.c) Gestão de desempenho – viabiliza a mensuração do desempenho emáreas intensivas em conhecimento, estabelecendo elementos objetivosde feedback ao servidor. É essencial que a descrição das competênciasseja feita de forma clara, de modo a ter um mesmo entendimento portodos. Uma boa definição de competências ajuda na construção dosistema de valores da organização na medida em que as pessoas ascompreendam e aceitem e a gestão de desempenho é um forteinstrumento para istod) Remuneração – a mensuração de competências reflete um potencialde contribuição de um servidor a uma organização. Neste sentidopode subsidiar a mudança de patamar remuneratório (promoção) ou apremiação de uma competência específica adicional de interesse da

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organização (ex: didática para um multiplicador). A definição dopotencial deve ser aferida por algum processo interno ou externo decertificação. O processo externo tem a vantagem de uma maiorindependência reduzindo tensões entre os servidores e a área de RH.

3.1 Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO

O processo inicial de implantação do modelo de gestão de pessoascompetências na Administração Pública Federal deu seu primeiro passocom o desenvolvimento do Sistema PVSCap, em 2002. O sistema foidesenvolvido pela Secretaria de Gestão – SEGES com apoio tecnológicoda Coordenação Geral de Modernização e Informática – CGMI/SPOA/MP,e implementado nas demais diretorias da SEGES no ano da sua criação.Focado, primeiramente, no desenvolvimento de pessoas, o sistema temcomo propósito impulsionar os órgãos e os gerentes a adotarem omodelo, alinhando as competências necessárias dos servidores públicosàs metas e às missões organizacionais.

Embora esse sistema esteja mais voltado para a capacitação dosservidores ele permite, a partir de sua lógica inicial, a ampliação domodelo para a gestão de carreiras, remuneração, avaliação, gestão dedesempenho e seleção. O primeiro passo foi dado com a construção deum sistema que permite acompanhar a evolução e o desenvolvimentodas competências mediante o diálogo entre gerente e servidor com foconas expectativas organizacionais, nas potencialidades dos servidores enas necessidades individuais.

A capacitação não permanece limitada a participação em eventos ourealização de cursos, mas ocorre no ambiente de trabalho,fundamentada no contato e na equipe. O servidor passa a serresponsável pelo seu próprio desenvolvimento e pelo alinhamento desuas competências ao nível desejado pela equipe. O foco deresponsabilização também recai sobre o gerente que precisacompreender o modelo e analisar diretamente o desempenho dosmembros da equipe com que trabalha seu servidor a partir do que énecessário para o alcance das metas traçadas para sua equipe, unidadeou organização. Até o final de 2002, as diretrizes para o PVSCapconsistiam no aperfeiçoamento do sistema piloto e na sua distribuição,por meio de CD-ROM, aos órgãos da Administração Pública que tivesseminteresse.

Em 2003, avançou-se no conceito de gerenciamento de pessoas no setorpúblico. A idéia de um sistema operacionalizado em CD-ROM deu lugar a umaproposta que consiste no desenvolvimento de um sistema central capaz dereunir informações sobre planejamento de capacitação, ações desenvolvidas,

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indicadores de capacitação, acompanhamento e evolução das competênciasnos diversos órgãos da Administração Federal – o Sistema de Capacitaçãopor Competências – CapacitAÇÃO.

O novo sistema, em fase de desenvolvimento pelo Serviço Federal deProcessamento de Dados – SERPRO, trará um banco de competênciastransversais, genéricas ou comuns que poderão ser aplicados a toda aAdministração Pública Federal, o que permitirá a construção de um banco detalentos. Contemplará, ainda, competências específicas, necessárias aodesempenho das atividades de cada organização. Desta forma, a SEGES teráinformações gerenciais sobre ações de capacitação, áreas de conhecimentoe habilidades mais críticas e um banco de talentos do serviço público compossibilidade de ampliação e integração aos demais processos de RecursosHumanos: gestão de carreiras, remuneração, avaliação, desempenho eseleção. O desafio da SEGES não é somente implementar, com êxito, oSistema CapacitAÇÃO, mas principalmente despertar as instituições para asvantagens de realizar o planejamento da capacitação fundamentado nodesenvolvimento de competências, no diálogo entre dirigente e servidor, noaprimoramento pessoal e no alinhamento de conhecimentos, habilidades eatitudes que concorram para o crescimento organizacional.

A edição do Decreto n.º 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu aPolítica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administraçãopública federal, direta, autárquica e fundacional teve como objetivo asistematização dos conceitos de Gestão Por Competência. Entre os objetivosdo Decreto está a adequação das competências requeridas dos servidoresaos objetivos das instituições, tendo como referência o PPA; apresentadocomo um dos instrumentos para o desenvolvimento de pessoas o Sistemade Gestão por Competência, desenvolvido pela Secretaria de Gestão doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Gestão por Competênciasé definida como a Gestão da capacitação orientada para o desenvolvimentodo conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias aodesempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivosda instituição. Entre as diretrizes apresentadas merecem destaque: a) oincentivo às iniciativas de capacitação promovidas pelas própriasinstituições, mediante o aproveitamento de habilidades e conhecimento deservidores do seu próprio quadro de pessoal; b) o apoio ao servidor públicoem suas iniciativas de capacitação voltadas para o desenvolvimento dascompetências institucionais e individuais; e c) a garantia de acesso dosservidores a eventos de capacitação interna ou externamente ao seu local detrabalho.

Como vantagens na utilização do Sistema de CapacitAÇÃO porCompetências pode-se destacar:

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Foco na elaboração dos planos de capacitação. Existe o direcionamentono que é necessário trabalhar para que a instituição alcance os seusobjetivos operacionais e estratégicos, sem, no entanto, descartar apossibilidade de alternativas para os servidores;

Integração e coordenação do conjunto de habilidades, conhecimento eatitudes que na sua manifestação produzem uma atuação diferenciada;

Sistematização do Plano de Desenvolvimento dos servidores(capacitação) a partir das necessidades reais e não de demandasaleatórias;

Desenvolvimento de competências, capazes de agregar valor aorganização e ao indivíduo, com foco em resultados;

Negociação gerente servidor;Aproveitamento dos talentos existentes na instituição;Construção de modelos “informais de capacitação e desenvolvimento”

de baixo custo (aprendizado no ambiente, pesquisas, tutoria/coaching);Formação de uma base de dados confiável de cada servidor (resultados

das avaliações), tornando-a disponível para a organização (Banco deTalentos);

Comprometimento dos dirigentes na gestão efetiva e nodesenvolvimento da sua equipe;

Transparência e comunicação com relação aos critérios paradesenvolvimento profissional com possibilidade de amplo diálogo entregerente e servidor

3.2 Competências para a gestão do PPA

Com o objetivo de identificar o conjunto de competências necessárias àcondução do Plano Plurianual de Governo – PPA foi desenvolvida pelaSecretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI com apoio daSecretaria de Gestão, a Oficina de Mapeamento de Competências para osgestores do PPA. A identificação das competências ocorreu por meio deoficinas para mapeamento dos conhecimentos, habilidades e atitudesgenéricas e específicas dos gerentes, coordenadores de ação e técnicos dasunidades de avaliação dos Programas. A Oficina foi estruturada com base nosprincípios da aprendizagem cooperativa que concebem o processo deaprendizado humano como uma construção social e, portanto, centrado naação ou AGIR dos indivíduos como forma de assimilar, transformar econstruir novos conhecimentos.

O mapeamento foi realizado em três etapas distintas.Inicialmente, foramconstituídos pequenos grupos e com base nas informações teórico-conceituais e vivências na área de competência e do PPA foram identificadascompetências gerenciais necessárias à plena atuação do gerente de

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programa e coordenador de ação. O conjunto de competências identificadaspor cada pequeno grupo foi analisado, discutido em plenária e consolidadoem um conjunto de competências gerenciais essenciais aos gestores,coordenadores de ação e técnicos das unidades de avaliação do PPA 2004-2007.

O resultado da Oficina subsidiou o desenho do Plano de Capacitação paraos gestores do PPA implementado pela SPI desde 2005.

3.3 FCT – um modelo de remuneração vinculado

às atribuições do posto de trabalho

As Funções Comissionadas Técnicas – FCT – foram criadas pela MP 2048-26, de 29 de junho de 2000, tendo sofrido alterações pela MP 2048-28, de 28de agosto de 2000. Sua ocupação é privativa aos servidores do Plano Geralde Cargos do Poder Executivo – PGPE ou de planos correlatos, que nãotenham sido estruturados em carreiras.

O objetivo das Funções Comissionadas é remunerar atividadesessencialmente técnicas, por meio da análise e da avaliação do posto detrabalho considerando os seguintes aspectos: (i) conhecimentos requeridos,

incluindo escolaridade, experiência e habilidades; (ii) complexidade da

atividade; (iii) responsabilidades por contatos internos e externos; (iv)

responsabilidade por valores financeiros, (v) assuntos sigilosos, (vi)

responsabilidade máquinas e equipamentos; (vii) impacto dos erros no

exercício da função; (viii) nível de supervisão exercida e requerida; (ix) tipo

de contribuição ao cumprimento da missão; (x) demanda física e mental; e

(xi) ambiente de trabalho.

Cada fator apresentado acima possui níveis de complexidade crescente,exigidos para desempenho de determinada função. O emprego dos fatorese da escala de complexidade determina o nível de Função Comissionadarelacionado ao Posto de Trabalho. São 15 níveis de FCT, em escalacrescente, onde a maior remuneração corresponde a FCT nível 1.

Desta forma cruza-se as atribuições e as exigências do cargo com osníveis de complexidade necessários a cada posto de trabalho. O que estáimplícito é o conceito de competências técnicas, ainda que da maneira maisusual, representada como um conjunto de atribuições específicas,requeridas ao posto de trabalho. O modelo proposto busca aliar ascompetências à remuneração específica determinada pelo nível de FCT.

A adoção das competências, no modelo proposto pelas FunçõesComissionadas Técnicas, tem como principal vantagem servir como umavaliosa fonte de informação, indicando as complexidades requeridas nosdiversos níveis de Função Comissionada. Além disso, a adoção dessemodelo fornece maior transparência e comunicação com relação aos

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Brasil


critérios para nomeação e desenvolvimento profissional.A implantação das FCT requer, também, o desenvolvimento prévio de

alguns procedimentos. São eles: (i) a especificação da missão; (ii) a descrição

das principais atividades; (iii) o levantamento da força de trabalho total, (iv)

o levantamento do quantitativo de cargos em comissão e funções de

confiança; (v) a análise dos postos de trabalho, descrita de forma

organizada, abordando requisitos, responsabilidades e condições impostas

ao ocupante; e (vi) avaliação dos postos de trabalho, compreendendo a

comparação entre os diversos postos, a hierarquização e a proposta de

quantificação de FCT por nível. A busca dessas informações tem comoobjetivo fornecer uma visão da instituição e dos postos de trabalho a seremcontemplados com as FCT, fornecendo subsídios técnicos ao trabalho deanálise da Secretaria de Gestão.

O remanejamento de FCT tem mostrado que a percepção de FunçõesComissionadas a partir da análise de atributos específicos do posto detrabalho traz uma mudança significativa na cultura das instituições, seja pelotrabalho exigido para o remanejamento, seja pelo conjunto de dificuldadesestruturais para a implementação do modelo da forma como foi propostainicialmente. Algumas distorções na implantação do modelo foramidentificadas ao longo dos 6 (seis) anos de implantação e estãoespecialmente relacionadas: ao quantitativo de funções criadas, aoquantitativo de níveis, ao valor da remuneração e ao perfil dos ocupantes dasFCT.

4. Profissionalização e Gestão de Cargos Comissionados

As décadas de 60 e 70 foram marcadas pela explosão na criação de cargosquando o Estado criava uma estrutura na qual todas as atividadesdesenvolvidas eram desempenhadas por servidores. A criação doDepartamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936,representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos,baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sidovalorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto doconcurso público e do treinamento, não se chegou a adotarconsistentemente uma política de recursos humanos que respondesse àsnecessidades do Estado. O patrimonialismo, embora em processo detransformação, mantinha ainda sua força no quadro político brasileiro. Ocoronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui ummarco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo serconsiderada como um primeiro momento da administração gerencial noBrasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de

141Brasil

atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades deeconomia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio dadescentralização funcional. Apesar dessas mudanças o núcleo burocrático foi,na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regimemilitar que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de altonível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administraçãoatravés das empresas estatais.

A Constituição de 1988 promoveu um surpreendente engessamento doaparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as própriasempresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidasadotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição instituiu aobrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União,dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta asua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicasnormas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Na década de 90 o cenário é de um grande quantitativo de cargos ecarreiras na administração pública. Em relação às estruturas, os dadosdemonstraram que, nas gestões anteriores, houve um aumento substancialno conjunto de instituições do Executivo Federal – de 272 para 400organizações; sem a devida proporção de criação de cargos comissionados: 8DAS por órgão. Deste cenário nasce a necessidade de fortalecimento e deprofissionalização da burocracia pública para aumentar a capacidade técnicado Estado na condução de políticas públicas. O fortalecimento e aprofissionalização necessários só serão instituídos a partir da introdução demecanismos capazes de ampliar e reter competência dentro da máquinapública.

Nesse sentido, foi editado o Decreto n.º 5.497, de 21 de julho de 2005, quedispõe sobre o provimento dos cargos em comissão do Grupo-Direção eAssessoramento Superiores – DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira noâmbito da Administração Pública Federal. O Decreto determina que serãoprovidos exclusivamente por servidores de carreira (ativos ou inativos,oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municípios) os cargos do Grupo-Direção eAssessoramento Superiores – DAS, da administração pública federal direta,autárquica e fundacional, na seguinte distribuição:

setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3;e

cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4.A proposta restringiu para 6.926 o número de cargos em comissão

passíveis de serem providos por servidores sem vinculo com aadministração pública e caberá à SEGES a competência de normatizar,

142


Brasil


acompanhar e controlar o cumprimento da distribuição dos cargos a partirde um sistema informatizado. Outro aspecto importante do Decreto é adeterminação que os órgãos, autarquias e fundações da administraçãopública federal deverão incluir, em seus planos de capacitação, açõesvoltadas à habilitação de seus servidores para o exercício de cargos dedireção e assessoramento superiores, cabendo à Fundação Escola Nacionalde Administração Pública – ENAP a promoção e execução dessas ações.

A ocupação dos cargos em comissão de níveis intermediários, dentro daestrutura organizacional dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal,por servidores ocupantes de cargo ou emprego público permanente, no qualingressaram mediante concurso, permitirá maior retenção de competênciasdentro da máquina pública e constituir-se-á fator de fortalecimento daburocracia federal e de continuidade na aplicação das políticas públicas.

O quadro 4 indica o percentual de ocupação dos cargos de DAS porservidores públicos e sem vínculo em julho de 2005, antes da edição doDecreto, o Quadro 5 apresenta a posição em agosto de 2006, revela ocrescimento da ocupação dos cargos de DAS por servidores.

4.1 Competências e Desenvolvimento Gerencial

As estruturas de área meio da administração pública federal, representadasem sua maioria pelas Subsecretarias de Planejamento, Orçamento eAdministração – SPOA´s, apresentam diversas fragilidades, em especial:

inadequação da qualificação e do perfil dos servidores;quadro de pessoal deficitário;despreparo na administração de contratos e convênios (não há

segregação de funções entre os gestores e os fiscais de contratos); efalta de estrutura de apoio de sistemas corporativos (diárias, protocolo,

gestão de convênios, pedidos de material de expediente e de compras).Tais fragilidades comprometem a capacidade operacional na

implementação de políticas públicas, além dessas dificuldades, a insuficiênciade desempenho das unidades responsáveis pela área meio dificulta o controledo bom uso dos recursos públicos e, também, leva diversos órgãos a criarempequenas unidades de apoio administrativo, de forma duplicada, em cadaunidade responsável pelas atividades finalísticas. Diante dessa realidadeobservou-se a necessidade de um conjunto de medidas objetivas que visem àmelhoria da gestão da área meio, tais como:

programas de qualificação de servidores focado nos processos detrabalho;

intercâmbio de soluções desenvolvidas no âmbito da administraçãopública, em especial os sistemas informatizados;

disseminação de práticas de gestão envolvendo todo o “ciclo de gestão”

143Brasil

(planejamento, gestão, avaliação e controle); einstituição de rede de consultores entre os servidores com experiência na

área.Tendo em vista as competências da Secretaria de Gestão foi desenvolvido

em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, umprograma-piloto para Desenvolvimento Gerencial voltado às SPOA´s nasseguintes áreas temáticas: recursos humanos, contratos e convênios,orçamento e finanças, informação e logística. O curso se constituiu de duasfases. A primeira na qual existe exposição dialogada, exemplificações voltadaspara a realidade da administração pública, com foco em resultados e, emespecial, na realidade de cada instituição, vivências, exercícios em grupo deaprendizagem e debates, de forma a favorecer a troca de experiências e aassimilação do conteúdo proposto; e a segunda fase: formação de fórum dedebates em áreas temáticas referentes ao campo de atuação dasSubsecretarias de Planejamento, Orçamento e Gestão. A segunda, que contémseminários temáticos (gestão de recursos humanos, orçamento, finanças,convênios, contratos, informação e logística), documentação, divulgação dasmelhores práticas, formação de rede de consultores e montagem decomunidade virtual para debate e compartilhamento de conhecimentos.

O curso de divide nos seguintes módulos:

Módulo I – Contexto da administração e pública 12 horas (incluindo 4horas de treinamento para Comunidades Virtuais): Administração PúblicaBrasileira; orientação estratégica de governo – PPA 2004-2007; formação deagenda de governo.

Módulo II – Dimensões do comportamento organizacional (21 horas):liderança: conceitos, valores e competências; comunicação nasorganizações; negociação e processo decisório; criatividade: processocriativo e solução de problemas; trabalho em equipe: conceitos, estratégiase resultados; mudança organizacional.

Módulo III – Ferramentas técnicas e administrativas (32 horas): visão geraldas SPOAS: análise e melhoria de processos: conceitos e metodologia deanálise e solução de problemas; indicadores de desempenho: conceitos ecaracterísticas dos diferentes tipos; gestão de conhecimento, capitalintelectual e organização de aprendizagem; gestão de pessoas: gestão porcompetência e o papel do gerente processo orçamentário e financeiro daadministração pública (PPA/LDO/LOA); pagamentos de exercíciosanteriores, suprimentos de fundos e resto a pagar; processo administrativodisciplinar; mecanismos de controles internos e externos; planejamento e

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gestão estratégica, monitoramento e avaliação as políticas públicas(modelo de gestão do PPA); noções básicas de orçamento e finanças,administração de pessoal e suprimentos, sistemas estruturantes egoverno eletrônico (SIGPLAN, SIAFI, SIAPE e SIDOR).

Módulo IV – Instrumentos e práticas de gestão (40 horas): Grupos deaprendizagem temáticos por macroprocessos (recursos humanos,recursos logísticos, planejamento,orçamento e finanças, tecnologia dainformação)

Módulo V – Formação do fórum temático de debate: implementação demecanismos de gestão do conhecimento dos assuntos referentes àsSubsecretarias de Planejamento Orçamento e Administração, a sercoordenada pela Secretaria de Gestão. As principais ações serão:Elaboração de política permanente de capacitação; Realização de oficinastemáticas; Formação de rede de consultores; Divulgação das melhorespráticas de gestão; Compartilhamento das soluções de tecnologiaaplicadas.

4.2 Competências e Aperfeiçoamento da Carreira de Especialista em

Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG

O caráter generalista e transversal da carreira de EPPGG, associado àsatribuições legalmente definidas para a carreira “o exercício de atividades degestão governamental nos aspectos técnicos relativos à formulação,implementação e avaliação de políticas públicas, bem assim de direção eassessoramento em escalões superiores da administração pública federaldireta, autárquica e fundacional, em graus variados de complexidade,responsabilidade e autonomia”, indica um eixo comum de competênciasque devem ser consideradas como objeto para o curso de aperfeiçoamentoda carreira. Tais competências apontadas pela ENAP serviram como base daproposta de curso de Aperfeiçoamento para a carreira:

Capacidade de Analisar e Decidir: visão sistêmica

Buscar Resultados: foco a identificação, análise, solução e busca dealternativas adequadas aos recursos e à conjuntura econômica, política esocial. Além disso, exige atitudes como tomada de decisão, pró-atividade,gerenciamento, otimização os recursos, construção, gerenciamento deredes e parcerias; trabalho em equipe e interação com pessoas;negociação; liderança; comunicação; inovação e modernização.

145Brasil

Valores da Ética Pública: implica no conjunto de valores e princípioséticos que balizam as atividades desenvolvidas.

A partir competências apresentadas a ENAP apresentou uma classificaçãoem três níveis: cognitivas – relacionadas à dimensão do conhecimento;interativas – relacionadas às atitudes e instrumentais relacionadas àshabilidades. Em seguida realizou-se uma distribuição percentual entre oconjunto de competência e a classe em que o EPPGG se encontra.Em umabreve análise do conjunto de competências apresentado é possível perceberque:

Competências Cognitivas – esse conjunto de competências mais voltadoao “conhecimento formal” propriamente dito e que se caracteriza peloconjunto pelo domínio de conteúdos necessários ao desenvolvimento dasatividades do servidor, apresenta ao longo da carreira uma curvadecrescente. Ainda considerando que o curso de formação investe nessetipo de competência ela será o principal alvo de investimento nos anosiniciais de uma carreira onde os servidores necessitam de um domínioteórico significativo que sustente o desenvolvimento de suas atividades.

Competências Interativas – ao contrário das competências cognitivasesse conjunto de competências voltadas essencialmente as atitudestornam-se fundamentais nos padrões mais altos da carreira onde aspessoas já possuem conhecimento suficiente e necessitam de novasposturas, novas atitudes e motivações. Nos últimos padrões da carreira ascompetências interativas ou as atitudes são também mais importantes queos conhecimentos ou habilidades que o servidor possui. A diferença entreos servidores em padrão inicial e final na classe é o melhor desempenhoque esses possuem na aplicação dos conhecimentos adquiridos atravésdas atitudes. Cabe ressaltar, ainda, que atitudes não são ensinadas e simmotivadas e desenvolvidas e é a metodologia de estímulo à mudança,aquisição ou revisão de atitudes que precisa ser alvo das ações dedesenvolvimento. Significa que ninguém sairá líder de um curso deliderança e sim com um conjunto de estímulos e reflexões aplicáveis emsua realidade.

Competências Instrumentais – correspondem às habilidades,especialmente as intelectuais. Estão associadas à capacidade dedesempenho das atividades e, portanto, relacionadas aos instrumentos. Ascompetências cognitivas e instrumentais são as mais fáceis de desenvolvere são aquelas que recebem maior investimento quanto aodesenvolvimento. As competências instrumentais ou as habilidades,

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igualmente o conhecimento, decrescem ao longo da carreira e são deessencial investimento nos níveis iniciais, onde os servidores precisamconhecer e operar as ferramentas: sistemas, documentos oficiais,legislações, etc.O gráfico 1 abaixo apresenta o desenvolvimento das competências ao longo

da carreira. No curso o próprio servidor EPPGG indica o conjunto de

competências/disciplinas a serem cursadas ao longo da sua carreira (trilha), afixação de percentuais para as competências/disciplinas indicadas pelo EPPGGé fundamental para que não haja uma concentração excessiva em algumasáreas, principalmente nas competências/disciplinas interativas onde há maiorresistência e uma demanda de desenvolvimento urgente.

5. Conclusões

(Excluir todo o trecho em vermelho) A idéia de gerenciar conhecimento nãoé nova. É possível remontar à década de 50 quando os pesquisadores deinteligência artificial tentavam reproduzir em computador o funcionamento docérebro humano. Os sistemas especialistas tomaram impulso no início dadécada de 60 e, em conseqüência, desenvolve-se a engenharia doconhecimento, com o objetivo de instrumentalizar os analistas eprogramadores para “extrair” dos especialistas seu conhecimento e traduzi-loem regras para os sistemas.

Em meados da década de 90, a questão do conhecimento retornou à tona,impulsionado pelos textos de Thomas Stewart pelos trabalhos de IkujiroNonaka sobre o conhecimento nas organizações e formas de gerenciá-lo.Nonaka (1997) propôs quatro padrões para o fluxo do conhecimento em umaorganização:

de tácito para tácito ou processo de socialização: ocorre pela observação,imitação e prática. Como não se torna explícito, dificilmente pode seralavancado pela organização;

de explícito para explícito ou combinação: desenvolve-se pelacombinação e desmembramento de “pedaços” do conhecimento, como naconfecção de um relatório financeiro;

de tácito para explícito ou articulação: surge quando ocorre a articulaçãode conhecimentos possuídos pelo indivíduo, permitindo sua disseminação;

de explícito para tácito ou internalização, quando um novoconhecimento disseminado passa a ser aplicado pelos indivíduos,passando ao longo do tempo a ser internalizado.As mudanças foram velozes e acompanharam a própria evolução da

tecnologia. Se os padrões tecnológicos atuais permitem uma Gestão cadavez mais eficaz das organizações, a importância que as pessoas assumem

147Brasil

é igualmente exigente, uma vez que as transformações impostas pelasociedade do conhecimento, especialmente as inovações advindas dasnovas tecnologias, requerem níveis mais elevados de qualificaçãoprofissional capazes de permitir a conciliação dos objetivos e metasorganizações e a execução do bom desempenho.

As pessoas são significativas no desempenho organizacional, na adoçãode novas tecnologias, na criação e no compartilhamento do conhecimento.Por este motivo, a Gestão de Pessoas vem assumindo, nas ultimasdécadas, um papel fundamental na eficácia das organizações. O quesustenta o discurso de um novo modelo de Gestão de Pessoas é a mudançade perfil do servidor e tal debate não foge a retomada do temaprofissionalização. Se levarmos em conta a evolução da Gestão deRecursos Humanos no serviço público brasileiro, em especial pela adoçãoe desenvolvimento de mecanismos meritocráticos, poderíamos falar em“re” profissionalização do servidor, por meio da qual emergem anecessidade de desenvolvimento de novas competências. A adoção dospadrões de competências para o serviço público não significa apenassistematizar propostas de desenvolvimento e aperfeiçoamentoprofissional, mas também estabelecer critérios para provimento dos cargose adequação dos perfis.

6. Referências Bibliográficas:

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2003 2004 2005 2006 TOTAL

Agências Reguladoras 110 1490 1728 676 4.004

Perito Médico (INSS) 1500 1500 3.000

Hospitais Universitários(MEC)

7.700 2042 9.742

MPS (Auditor, Anal. e Téc.Previdenciário)

4.906 1.549 1.350 1.000 8.805

Hospitais Próprios (MS) 3490 3.490

Professor 3º grau (MEC) 2.848 326 2.500 4.000 9.674

Professor 1º/2º grau (MEC) 1.050 103 800 1.400 3.353

Outros 8.194 8.844 12.692 9.557 39.287

Total Autorizado 24.808 12.312 22.612 21.623 81.355

Cargo

Cargos

Distribu

ídos *

Carreira Sem Vínculo * Vagos *

Total % Total % Total %

DAS-1 7.265 4.276 58,86 1.710 23,54 1.279 17,60

DAS-2 5.670 3.537 62,38 1.087 19,17 1.046 18,45

DAS-3 3.903 2.311 59,21 632 16,19 960 24,60

DAS-4 2.984 1.505 50,44 726 24,33 753 25,23

DAS-5 993 433 43,61 251 25,28 309 31,12

DAS-6 204 85 41,67 67 32,84 52 25,49

Total 21.019 12.147 57,79 4.473 21,28 4.399 20,93



Cargo

Cargos

Distribu

ídos *

Carreira Sem Vínculo * Vagos *

Total % Total % Total %

DAS-1 7.315 5.264 71,96 1.646 22,50 405 5,54

DAS-2 5.957 4.201 70,52 1.225 20,56 531 8,91

DAS-3 3.938 2.800 71,10 712 18,08 426 10,82

DAS-4 3.077 1.974 64,15 869 28,24 234 7,60

DAS-5 1.014 594 58,58 330 32,54 90 8,88

DAS-6 204 109 53,43 82 40,20 13 6,37

Total 21.505 14.942 69,48 4.864 22,62 1.699 7,90


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DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL E MOBILIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS

NO SETOR PÚBLICO

MARGARET BARONI E JOSÉ MENDES DE OLIVEIRA*

Introdução

A melhoria da capacidade de gestão das organizações públicas nospaêses latino-americanos é uma exigência do Estado que conta comalgumas décadas de existência. Desde o final dos anos 70, quandoassistimos ao crescente processo de mobilização social em torno dademocratização, o Estado passa a ser questionado sobre a sua eficiênciacomo provedor de serviços públicos e sobre sua condição institucionalcomo fiador da democracia. O Estado é confrontado com um duplodesafio: tornar-se competente para responder as crescentes demandassociais e ser capaz de redefinir as suas relações com a sociedade.

O enfrentamento desse duplo desafio tem sido precário no transcorrerdos anos. Por razões históricas, estruturais e conjunturais as maisdiversas, a maioria dos paêses latino-americanos privilegiou a questãoeconômica como base das transformações. Não é por menos que asúltimas décadas constituem anos de sucessivos planos de estabilizaçãomonetária e fiscal. No Brasil, até a mudança de governo no ano de 2003, aresposta aos inúmeros problemas sociais – do desemprego ádesigualdade social – foi colocada em segundo plano pela busca doequilêbrio macroeconômico.

O fato de que a efetividade das polêticas públicas pode esbarrar naincapacidade de gestão do Estado tornou-se evidente para muitos paêsesa partir da década de 90. Mas a resposta para esse problema nem sempreseguiu o caminho da formulação de uma polêtica de administraçãocentrada nas caracterêsticas e especificidades das organizações públicas ede seus desafios. Não foram raras, nesse perêodo, as recorrências aomundo empresarial em busca de modelos e mecanismos de gestão nopressuposto da ineficiência congênita das organizações públicas.

Em conson‚ncia, a profissionalização da função pública estevecondicionada muitas vezes aos par‚metros da eficiência empresarial, eessa lógica foi refletida nos programas de capacitação dos funcionáriospúblicos de forma nem sempre adequada.

Brasil

* Margaret Baroni é servidora pública federal e atualmente diretora na Escola Nacional deAdministração Pública - ENAP e José Mendes de Oliveira é servidor público federal ecoordenador de cursos na Enap. tel 55 61 34457086 - fax 55 61 34457167

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A profissionalização dos funcionários públicos requer, para além dalógica da eficiência técnica ou instrumental, a consideração da natureza dotrabalho que realizam. Em outras palavras, é necessário observar quequalidades são exigidas pelo exercêcio da função pública -, e que competênciasdevem ser mobilizadas para tal. A identificação dessas competências,obviamente, não deve prescindir da análise das caracterêsticas do mundo atuale dos desafios postos ás organizações públicas na contemporaneidade,especialmente em contextos de descentralização da execução das polêticaspúblicas e de necessidade de coordenação intra e inter governamentais.

O presente trabalho tem duplo objetivo: pretende discutir a capacitação nosetor público como uma estratégia de profissionalização dos funcionáriospúblicos, á luz do modelo da competência, e apresentar a experiência da EscolaNacional de Administração Pública - ENAP no desenvolvimento eimplementação de cursos e programas de capacitação voltados á mobilizaçãode competências para o desenvolvimento técnico e gerencial nas organizaçõespúblicas.

1. O Novo Contexto do Trabalho e o Modelo da Competência

A redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos aparece comoquestão candente nos anos 80, quando se descortina nos cenários social eeconômico o prenúncio de uma era de maior complexidade e incertezas. Osmodelos tradicionais baseados nos princêpios da administração cientêfica, comdestaque para a lógica taylorista dos postos de trabalho, esmaecem frente aosnovos desafios da economia que se globaliza, do mercado que se torna maiscompetitivo e da percepção do papel do desenvolvimento cientêfico etecnológico. As organizações são impelidas á busca de diferenças que astornem adequadas ás exigências dos consumidores, dos contribuintes e doscidadãos. Essa busca evidencia a necessidade da flexibilidade e de maiorvelocidade decisória para responder aos desafios e enfrentar situaçõesinusitadas, o que afeta diretamente a estrutura das organizações públicas e operfil dos funcionários. Ao passo que a desconcentração e descentralização doprocesso decisório se tornam obrigatórias, as organizações passam a requererpessoas com maior grau de autonomia e iniciativa, caracterêsticas antagônicasá lógica do posto de trabalho que impede formas alternativas e mais produtivasde ação.1

A adaptação das organizações não se estabeleceu de forma consensual epacêfica. Durante a década de 90, organizações confrontadas com anecessidade de readaptação ao ambiente de incertezas optaram pela adoção demodelos de gestão e ferramentas gerenciais voltados para resultados

1 Segundo a lógica do posto de trabalho, o funcionário limita-se à execução do menu de tare-fas e ao fazê-lo é tolhido em sua criatividade e iniciativa.


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essencialmente econômicos e descuidaram-se do aspecto humano como umfator estratégico nos processos de mudança. Para se adaptar, algumasorganizações adotaram processos de reforma ou reengenharia, e em meio aconceitos e ferramentas, não raras ás vezes hipostasiados, chegaram a pensarque a ferramenta ou o processo adotado, por si só, seria fator de transformaçãopositiva do comportamento dos gestores e funcionários em função da maioreficiência e competitividade. Os resultados de tais medidas não livraram muitasorganizações do caos ou de heranças traumáticas. Faltava a tais organizações acompreensão de que a din‚mica do novo contexto estabelece a mudança comoum processo permanente, exigindo das organizações um esforço contênuo deadaptação e reinvenção, para o qual medidas cirúrgicas e pontuais não surtemefeitos sustentáveis. Pesava na balança uma nova perspectiva, que viabilizassea criatividade, a iniciativa, o comprometimento e responsabilização das pessoascom os objetivos e estratégias da organização2. Ao longo da década de 90, essaperspectiva toma corpo no modelo da gestão de competências.

Esse modelo encontra-se na dependência do comportamento da estruturasocial e econômica. Alguns estudiosos do assunto, a exemplo de PhilippeZarifian, associam a sustentação do modelo á própria redefinição das condiçõesde produtividade e desempenho das organizações em direção á economia doserviço em oposição á economia de produção em massa. Muitos consideramque o modelo encontra-se em construção e seu futuro não é totalmenteprevisêvel. Tal fato contribui para a diversidade de definições. Para algunsautores anglo-saxões3, o conceito está associado ao repertório deconhecimentos e habilidades - e em alguns casos os aspectos comportamentais-, que permitem ás pessoas a excelência no trabalho. De acordo com essaperspectiva, as competências poderiam ser estruturadas em conjuntos decaracterêsticas ou qualificações sujeitas ao incentivo da capacitação. Outrosautores, particularmente os franceses, tendem a observar a competência comoa faculdade de mobilizar redes de atores em volta das mesmas situações, decompartilhar desafios, de assumir áreas de responsabilidade (Zarifian,2003:137). Nesse caso, como salienta Joel Dutra, “podemos falar decompetência apenas quando há competência em ação, traduzindo-se emsaber ser e saber mobilizar o repertório individual em diferentes contextos”(Dutra, 2004:30).

2 Joel Dutra observa que: “Quanto mais as organizações buscam flexibilidade e velocidadedecisória, mais dependem das pessoas; em decorrência, tornam-se mais dispostas a atenderàs expectativas e necessidades que elas manifestam. As pessoas que estabelecem algum tipode relação de trabalho com a organização, por seu lado, procuram satisfazer a um novo con-junto de necessidades: maior espaço para desenvolvimento profissional e pessoal, manuten-ção da competitividade profissional e exercêcio da cidadania organizacional, entre outras,pressionando as organizações a se estruturarem para tanto”. (Dutra, 2004:14)3 A exemplo de Richard Boyatzis e dos integrantes do Hay/MacBer Group..

Não obstante as diferenças entre anglo-saxões e franceses, a tendênciaatual é considerar as duas perspectivas como complementares. Admite-seque as pessoas podem agregar valor ás organizações como agentes detransformação de conhecimentos, habilidades e atitudes, e tal agregação nãose reduz ao mero cumprimento de metas de produção, mas refere-se ámelhoria dos processos e á introdução de tecnologias (Dutra, 2004:31). Anoção de agente ou de sujeito da ação condiz com os dois conceitosbasilares da concepção francesa: autonomia e iniciativa. Como afirmaZafirian, a autonomia é condição inevitável do desenvolvimento dacompetência e a iniciativa seu ponto de apoio na medida em que manifestao engajamento do indivêduo na ação em relação a um horizonte de efeitos(Zarifian, 2003:85-87). Para tanto, a organização deve constituir-se comoespaço din‚mico e favorável á iniciativa do indivêduo, garantindo amobilização dos recursos internos pessoais, que ele adquiriu, solicita edesenvolve em dada situação, e os recursos coletivos, providenciados ecolocados á disposição pela própria organização (recursos financeiros,capacitação, rede de ajuda mútua etc).

A abordagem francesa apresenta aspectos polêmicos que poderiamconduzir á interpretação de que o modelo acentua a imagem do trabalhadorque se parece menos com um assalariado e mais com um artesão. Épossêvel que tais aspectos estejam presentes e que possam ser realmenteproblematizados, mas há um ponto forte no modelo francês: a lucidez comrelação á necessidade da superação de uma definição taylorista do trabalho.Embora reconheça a import‚ncia do modelo do posto de trabalho naformalização e socialização de conhecimentos e procedimentos, ainterpretação francesa realça a circunst‚ncia de um contexto que exige umoutro tipo de profissional, ou melhor, de um outro perfil de funcionário. Essenovo perfil requer além do domênio operacional de determinado fazer, ou daexecução de determinadas tarefas, a compreensão global do processoprodutivo e a apreensão do saber tecnológico. O que está em jogo é acapacidade do indivêduo de refletir sobre o seu contexto e aprender comesse processo. Pressupõe-se, além do conhecimento adquirido na trajetóriade vida, uma inteligência prática que envolve a compreensão das situaçõescom as quais o indivêduo se depara. Nesse caso, não se fala meramente deuma aplicação de conhecimentos para a solução de problemas, mas damobilização de conhecimentos para a compreensão. A lógica já não é maiso da mera aplicação de conhecimentos retidos, mas a do aprender aaprender e do aprender fazendo.

A alternativa de enfrentamento de uma era de incertezas, proposta pelomodelo, não prescreve a eficiência para a execução de tarefas, mas aalteração do papel do trabalhador a partir do reconhecimento das

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caracterêsticas da sociedade moderna, ou seja, a emergência daindividualidade, o nêvel de interdependência dessa emergência - o trabalhoem rede - e a própria definição da incerteza como regra. Esse novo papel, queinclui a autonomia e a iniciativa, é o pré-requisito para a busca de umainvenção permanente, que explora as virtudes da instabilidade e dos eventos.Por essa razão, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidadestorna-se insuficiente, bem como a percepção da competência restritamentevinculada a ela. O novo contexto do trabalho impõe a formulação de umconceito de competência em que estejam contemplados aspectos tais como atomada de iniciativa e responsabilidade do indivêduo, a inteligência práticadas situações e a capacidade das organizações em mobilizar redes de atoresem volta de objetivos comuns, de motivar o trabalho cooperativo e oengajamento dos indivêduos.

As organizações são observadas, neste novo contexto, como comunidadesde ação, ou seja, como agregados de iniciativas e de papéis orientados porconvicções compartilhadas e por uma visão comum. De acordo com essaperspectiva, o espaço de trabalho ganha mais densidade e complexidade emtermos da própria heterogeneidade dos grupos profissionais. Tal fato envolveuma alteração significativa no conceito tradicional de profissão e afetadiretamente os padrões de pertinência social e identidade dos trabalhadores.Enquanto tais elementos dependem da inserção do indivêduo em um grupohomogêneo de pares, segundo a versão tradicional, na comunidade da açãoo que predomina é a diversidade de formação e a riqueza de pontos de vistadiferentes, que são agregados mediante a compreensão recêproca, arealização de acordos e a definição de objetivos em comum. Nestascircunst‚ncias, o conceito tradicional de profissão não desaparece, mas ganhaum novo significado, ou seja, passa a incorporar a idéia de um grupoheterogêneo de profissionais que devem julgar em conjunto a validaderecêproca de suas próprias iniciativas frente ás situações ocasionais eambig¸idades que enfrentam no cotidiano (Zarifian, 2003:109).

A heterogeneidade profissional e a necessidade do trabalho cooperativo,frente ás situações de incertezas, alteram os padrões de comunicação dentrodas organizações. Ao contrário da mera transmissão de informações, que seadequa ás operações de rotina, a comunicação ganha sentido estratégico naconstrução das convicções compartilhadas e do consenso em torno deobjetivos comuns. Esse é um aspecto importante, sobretudo quando se temem mira o estilo gerencial e a condução de equipes. Em um contexto em queo trabalho se torna mais coletivo e menos individual, em que as pessoasreivindicam maior participação e responsabilidade nos processos decisórios,a gerência se torna obrigatoriamente participativa e o conceito de liderançasofre significativas alterações. Os dirigentes vêem-se ás voltas com novas

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competências. Da mesma forma que se estabelece, como um critério detrabalho, a capacidade de negociação permanente dos funcionários nasinterfaces internas e externas á organização, os dirigentes passam adesempenhar um papel crucial na articulação e motivação das equipes. Omando e o exercêcio do poder verticalizado desocupam o espaço para aintrodução de um estilo gerencial mais din‚mico e participativo.

2. Modelo da Competência e Educação Profissional

Embora o modelo da competência, particularmente em sua versãofrancesa, não associe o conceito a um estado ou conhecimento que se possaadquirir por intermédio da capacitação - tendo em vista que a competênciasignifica mobilizar o que se sabe em determinada situação ou contexto -, nãohá impedimento para se pensar até que ponto a lógica da competênciareorienta as bases da educação profissional. Corrobora essa possibilidade, aprópria tendência do modelo em não desprezar nem estabelecer relaçõesantagônicas entre a qualificação, entendida como os recursos adquiridospelo indivêduo em termos de conhecimentos, habilidades e atitudes, e oconceito de competência. Como afirma Zarifian, a distinção entrequalificação e competência não faz sentido, quando se percebe que acompetência é uma nova forma de qualificação ou uma maneira de qualificar(Zarifian, 2003:37). Pesa, obviamente, nesse ponto de vista, a ênfase naaprendizagem ou na aquisição de competências dentro das situações detrabalho. Porém, isso não exclui necessariamente a educação formal, mas acomplementa. Admitida essa complementação, quais seriam então osimpactos da lógica da competência sobre a educação profissional?

Novamente convém observar o aspecto que consideramos mais forte nomodelo da competência, que é a sua crêtica á lógica do posto de trabalho.Em geral, os planos de capacitação calcados nos modelos tayloristasbaseiam-se nas análises ocupacionais descritivas e conduzem aotreinamento para a execução de tarefas. A superação desses modelos, assimcomo ocorre nos processos de trabalho modernos, requer uma educaçãoprofissional centrada no estêmulo á autonomia e iniciativa. Além dodomênio operacional, incide sobre a efetividade da formação a exigência deum processo de aprendizagem compatêvel com o desafio da construção deum sujeito mais reflexivo, capaz de compreender o processo produtivo noqual se insere e de decidir quando confrontado com situações inusitadas ouproblemáticas. A formação profissional, portanto, deve basear-se emestratégias que viabilizem o efetivo acesso dos profissionais ás conquistascientêficas e tecnológicas da sociedade, em oposição á mera aprendizagemde técnicas de trabalho ou desempenho de tarefas. Como salienta FranciscoAparecido Cordão, Presidente da C‚mara de Educação Básica do Conselho

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Nacional de Educação em 2003, a função central dessa nova educaçãoprofissional é “preparar as pessoas para o exercêcio da cidadania e para otrabalho, em condições de influenciar o mundo do trabalho e modificá-lo, demodo a desenvolver um trabalho profissional competente”.4

Compreende-se como profissional competente, nesse caso, aqueleindivêduo que desenvolve a capacidade de procurar alternativas parasolucionar problemas e situações novas ou inusitadas no ambiente detrabalho.

No Brasil, essa nova lógica da formação profissional está presente nasdiretrizes curriculares do ensino profissional de nêvel técnico. O ConselhoNacional de Educação estabelece, no Art. 6º da Resolução CNE/CEB nº04/1999, a competência profissional como a capacidade de mobilizar,articular e colocar em ação valores, conhecimentos e habilidades,necessários para o desempenho eficiente e eficaz de atividades requeridaspela natureza do trabalho, e explicita, no Parecer CNE/CEB 16/199, quealguém tem competência profissional quando constitui, articula e mobilizavalores, conhecimentos e habilidades para a resolução de problemas nãosó rotineiros, mas também inusitados em seu campo de atuaçãoprofissional, agindo eficazmente diante do inesperado e do inabitual,superando a experiência acumulada transformada em hábito e liberando-se para a criatividade e a atuação transformadora.

Guardadas as diferenças entre as escolas técnicas e as escolas decapacitação profissional que atuam fora do sistema oficial de ensino, asdiretrizes não deixam de ser válidas para ambos os casos. O compromissoda escola com o desenvolvimento crescente da autonomia intelectual,com a criatividade e iniciativa do educando, ou mais precisamente comum modelo de aprendizagem que ensine o educando a aprender aaprender, para que possa dar continuidade ao processo de aprendizagemde forma autônoma associando a educação, o trabalho, a ciência e atecnologia em sua trajetória ou itinerário profissional, pode serperfeitamente adequado aos planos ou programas de capacitação emoutros centros de capacitação. O que se persegue é a formação de umeducando com algumas caracterêsticas essenciais: capacidade pararesolver problemas, comunicar idéias, tomar decisões, ter iniciativa, sercriativo e apresentar crescente grau de autonomia intelectual. Taiscaracterêsticas não seriam, certamente, questionadas por qualquerformulador de planos de capacitação nas organizações privadas oupúblicas, principalmente se ele estiver atento aos desafios que asorganizações modernas devem responder.

4 Citação retirada da introdução ao livro de Zarifian (Zarifian, 2003:27).

O modelo da competência redefine a abordagem da formação profissionalao estabelecer a atividade de trabalho como integrante do processo deaprendizagem. Aprender com a própria atividade significa aumentar o graude abstração e a confrontação com os conhecimentos já adquiridos. Amobilização de conhecimentos implica a renovação do repertório ou aaquisição de novos conhecimentos. As organizações apresentam situaçõesque sugerem uma corrente de aprendizagem, que pode ser apoiada pelacapacitação formal. Tomando como referência os conceitos de Zarifian, épossêvel configurar essas situações da seguinte forma:

Ilustração 1 - Adaptado de Zarifian, 2003:176.

Depreende-se dessa corrente de aprendizagem a idéia da formaçãocontênua dos indivêduos. A situação formativa não é o fim da corrente, maso reinêcio do processo para novas rotinas, novos questionamentos e novosconhecimentos. Dessa forma, não só o funcionário adiciona valorprofissional ao seu currêculo de competências, mas, sobretudo, agregavalor ao patrimônio de conhecimentos da organização. Fica evidente,portanto, que o investimento em programas de capacitação edesenvolvimento, ao contrário de opor-se, pode constituir apoio essencialpara que os funcionários e dirigentes potencializem as capacidades exigidaspelo novo contexto de trabalho ou pelas situações a que se sujeitam nasorganizações modernas.

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A percepção da import‚ncia da formação contênua tem se tornado maisabrangente á medida que as organizações e suas lideranças reconhecem arelev‚ncia dos indivêduos como elemento estratégico. Quando isso ocorre,as organizações tendem a alterar as suas opções no que se refere á adoçãode programas ou planos de capacitação. A tendência é a opção porprogramas mais longos e integrados, com foco na mobilização decompetências e redução da preocupação com o automatismo para a execuçãode tarefas. Os treinamentos por catálogo, geralmente fragmentados, podemestar com os seus dias contados. As evidências apontam para a crescenteadoção da capacitação permanente, voltada para os objetivos e resultadosorganizacionais. Tornam-se mais freq¸entes as soluções de programas capazesde refletir a lógica e as exigências dos processos de trabalho de acordo com arealidade de cada organização.

Em suma, as mudanças societais e o contexto de incertezas têmimpulsionado as organizações, principalmente as de caráter empresarial, paraa redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos e das polêticas dedesenvolvimento. Dentre as alternativas, localiza-se o modelo da competência.Porém, qual é a validade dos diagnósticos, e da adoção desse modelo, em setratando de organizações públicas? Estão as organizações do setor públicosujeitas ao mesmo contexto de incertezas? Quais são os seus desafios? Osconceitos do modelo de competência são adequados aos currêculos doscentros de capacitação e escolas de governo do setor público?

3. Modelo da Competência e Organizações Públicas

As mudanças societais desencadeadas a partir da crise econômica dos anos70 não são um fenômeno isolado de um paês ou de uma região. Um aspectofundamental da contemporaneidade que se torna mais visêvel a partir dadécada de 80 é precisamente a interdependência das economias no cenáriomundial. Portanto, o que denominamos como era das incertezas abarca todasas regiões do globo, ainda que os desafios e as respostas a estes desafiossejam diferentes entre as diversas sociedades, tendo em vista o processohistórico e o padrão de desenvolvimento de cada uma delas. Da mesma forma,não há como admitir que tais mudanças restringem-se a um espaço especêficoda sociedade, porque constituem fenômenos estruturais, ainda que seusefeitos amoldem-se ás caracterêsticas das diversas organizações sociais.

No entanto, não há por que censurar aqueles que apontam as diferençasentre organizações públicas e empresariais. Certamente elas existem,principalmente no que diz respeito aos seus objetivos, embora similitudestambém possam ser encontradas em procedimentos técnicos e gerenciais. Onosso propósito não é polemizar a questão, mas compreender em que sentidoas mudanças sociais, econômicas e polêticas a partir da década de 80 afetaram

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as organizações públicas e até que ponto o modelo de competência constituiuma resposta para alguns dos desafios estabelecidos a partir de então,particularmente no que se refere ao contexto do trabalho no setor público e ágestão de pessoas. Para tanto, consideramos relevante observar que o Estadonos paêses latino-americanos, devido ao seu papel histórico de protagonistado desenvolvimento social e econômico, encontra-se a partir da década de 80frente a um duplo desafio, que, em nossa concepção, será em maior ou menorgrau objeto de enfrentamento dos projetos de reformas desenvolvidos nasdécadas seguintes: o da construção de uma máquina administrativa eficientee, ao mesmo tempo, democrática. Como destaca Kliksberg:

“A década de 80 é cenário de intensas lutas dos povos da região nosentido de fazer avançar processos democratizantes, bem como deafiançar e consolidar as democracias existentes. Há uma consciênciacrescente, no quadro dessas lutas, do papel-chave da administraçãopública no processo de desenvolvimento democrático. Por um lado, amáquina no Estado, um dos protagonistas centrais do desenvolvimentohistórico da região, pode desempenhar papéis determinantes na criaçãode condições favoráveis á consolidação democrática, ou, pelo contrário,obstruê-la e debilitá-la. Por outro lado, a capacidade do Estadodemocrático de produzir uma gestão eficiente foi tomada, repetidamente,como teste de sua própria legitimidade. Nesse sentido, o sistemademocrático apresenta, potencialmente, condições estruturais que, doponto-de-vista da moderna teoria organizacional, são altamentefavoráveis á eficiência, do mesmo modo que as possibilidades deidentificação, motivação, elaboração coletiva de decisões, informaçãoaberta, deliberação etc. Além de ser o sistema democrático o modelo commelhores possibilidades de enfrentar a crise, constitui também oreferencial apropriado para a estruturação da administração públicanecessária”. (Kliksberg, 1992:27)

Embora o momento histórico, quase três décadas depois, seja outro,acreditamos que algumas demandas mantêm-se atuais e permanecem comodesafios para o Estado e para a administração pública na América Latina.

Malgrado os debates-ardis durante a década de 90, que sobejaram odiscurso do Estado mênimo e a incapacidade congênita do setor público(Kliksberg, 1992:31-40), os anos noventa foram importantes para evidenciar, atémesmo com a contribuição das desditosas experiências de downsizing e demodismos, que a busca da eficiência nas organizações públicas não pode sesustentar na mistificação dos meios nem se deixar constranger pela lógicaformalista das normas inflexêveis. Nesse sentido, concordamos com Kliksbergquando afirma que, para se obter transformações significativas nas

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organizações públicas, é “necessário incidir mais além das formas, emdimensões substantivas, tais como a mudança das correlações de poder, odesenvolvimento de motivações e novas atitudes, a alteração de valores”(Kliksberg, 1992:50). Com outras palavras, encontramos aqui uma exigênciaequivalente á superação da lógica taylorista.

O atendimento das demandas sociais em condições quase semprepermanentes de escassez de recursos impõe escolhas e a otimização dosgastos públicos, e essa questão não se resolve apenas com medidas decontenção orçamentária e financeira; requer alternativas que redundem emsoluções efetivas sem prejudicar a produtividade das organizações e,conseq¸entemente, o atendimento adequado das demandas sociais. Por essarazão, a capacidade de gerenciar situações complexas de forma criativa passaa ser um fator importante e uma exigência para o reconhecimento elegitimidade das organizações públicas. ¿ semelhança do que ocorre nasempresas, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidades éinsuficiente para responder a essa exigência. A mobilização de repertóriosindividuais e o investimento na autonomia dos funcionários passam a sercritérios de sucesso também na administração pública. Não obstante a naturezalegalista dos procedimentos no setor público, que não raras vezes ocultaincompetências, há espaços para que uma gestão inteligente possa acontecer,baseada na tomada de iniciativa, no poder da cooperação e na responsabilidadeprofissional. É provável que o grande desafio das organizações públicas sejajustamente esse: tornar-se uma comunidade de ação produtiva ecompromissada com resultados que beneficiem os cidadãos5 e que trabalhe demodo transparente.

4. Capacitação Baseada em Competências: A Experiência da ENAP

No Brasil, a preocupação das organizações em contar com funcionárioseficientes e motivados tem conduzido organizações públicas, a exemplo doTribunal de Contas da União, da Caixa Econômica Federal e do Banco Centraldo Brasil6, a buscar alternativas no modelo da competência para a gestão depessoas. Essas iniciativas são observadas com atenção pela Escola Nacional deAdministração Pública – ENAP, que tem especial interesse em refletir sobre otema em função de seus programas de capacitação. Na condição de Escola deGoverno, a ENAP apresenta em sua própria missão o compromisso dedesenvolver competências de servidores públicos para aumentar a

5 Esta ação compromissada corresponde ao que Alecian e Foucher definem como gerencia-mento responsabilizante.6 A experiência dessas e de outras organizações brasileiras encontra-se sumarizada no livroGestão por Competências em Organizações de Governo publicado pela Escola Nacional deAdministração – ENAP.

capacidade de governo na formulação, implementação e avaliação daspolêticas públicas.

Esse compromisso foi realçado com a recente publicação do decreto queinstituiu a Polêtica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal daAdministração Pública Federal brasileira (Decreto nº 5.707 de 23/02/2006). Aofazê-lo, o Governo brasileiro ampliou a import‚ncia do tema para todas asorganizações públicas. Em primeiro lugar, porque estabelece como uma dasfinalidades da Polêtica a “adequação das competências requeridas dosservidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o planoplurianual” (Art. 1º - Inciso I) e, em segundo lugar, porque define, para os fins doDecreto, a capacitação como o “processo permanente e deliberado deaprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento decompetências institucionais por meio do desenvolvimento de competênciasindividuais” (Art. 2º - Inciso II). Dessa forma, todas as escolas de governovinculadas áAdministração Pública Federal obrigam-se a considerar o conceitode competência na construção de seus currêculos, assim como as diversasorganizações públicas passam a considerá-lo na formulação de seus planos decapacitação.

Certamente a difusão do conceito e dos métodos a ele associados irá requerertempo de maturação e absorção por parte das instituições, isto é, envolverá umprocesso de aprendizagem, no que as Escolas de Governo, a exemplo da ENAP,poderão desempenhar importante papel. Nessa direção, a ENAP tem atuadodesde o ano de 2004, buscando não só pensar modelos de programas decapacitação, que possam estimular o desenvolvimento de novas competênciasno setor público, como também a adoção de metodologias de mapeamento emapoio ao esforço das organizações na construção de planos de capacitaçãoalinhados com as estratégias das instituições e com as diretrizes de governo.

Pode-se assegurar que o compromisso da Escola calca-se em princêpios quese assemelham áqueles estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educação paraas escolas técnicas brasileiras. Para além do ensino restrito á transmissão deinformações, a ENAP persegue a construção de programas de capacitaçãocompatêveis com a autonomia intelectual dos servidores, com o estêmulo áiniciativa e criatividade organizacional e individual, de acordo com uma filosofiade ensino em que o mais importante é o aprender a aprender. O intento é quetambém os trabalhadores do setor público possam associar educação, trabalho,ciência e tecnologia em sua trajetória profissional, agregando valor ásorganizações. Nesse sentido, a Escola tem investido, na área da educaçãocontinuada, em três linhas de trabalho que merecem destaque e sobre as quaisdiscorreremos a seguir: 1) implementação de oficinas para a difusão dametodologia de mapeamento de competências em apoio á formulação dosplanos de capacitação das organizações; 2) construção de programas de

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capacitação integrada, que permitam a visão sistêmica dos processosprodutivos no setor público, reforçando a compreensão dos contextos detrabalho nas organizações; 3) desenvolvimento da capacidade de gestão dosprocessos administrativos e das polêticas públicas.

4.1 O Projeto das Oficinas de Mapeamento de Competências

A primeira percepção de que havia, e ainda há urgência na adoção de ummecanismo de suporte á formulação dos planos de capacitação nasorganizações públicas nasceu da avaliação das demandas de capacitaçãoencaminhadas á ENAP pelas organizações públicas. Além da forte evidência deque muitos planos não se baseavam em levantamentos de necessidadesrealistas, o aspecto mais perceptêvel era o voluntarismo presente nas opções decursos solicitados, realçando não rara ás vezes o divórcio entre as demandas decapacitação e as diretrizes dos órgãos e do próprio Governo. Essa percepção foicorroborada quando algumas organizações, ciosas de sua dificuldade emcompatibilizar o investimento em capacitação com resultados efetivos notrabalho, buscaram o apoio da Escola para adquirir know-how a fim de formularseus planos de capacitação. Tais ocorrências evidenciaram a relev‚ncia decapacitar as organizações para a mobilização de competências segundo as suasdiretrizes e planos estratégicos.

A opção da ENAP não se restringiu á oferta de seu catálogo de cursos de umaforma convencional, mas avançou no sentido de propor ás organizações umametodologia de mapeamento de competências que pudesse apoiá-las naformulação de seus planos. Dessa forma foi concebida a oficina Metodologia deMapeamento de Competências para Elaboração de Planos de Capacitação, cujoprincipal objetivo é permitir a compreensão e apropriação de um método detrabalho, a partir do qual a própria organização poderá conduzir, de formaautônoma, o seu processo de mapeamento das competências essenciais7 e aposterior formulação dos planos de capacitação. Este é um aspecto importanteque altera a lógica das consultorias externas, tão presentes e nem sempreprodutivas, nas organizações públicas. O objetivo é mobilizar a competência dasorganizações, para lidar de uma forma proativa com o desenvolvimento de seupessoal.

7 O significado dessa expressão não se confunde integralmente com aquele admitido porHamel e Prahalad, que observam a competência essencial em termos da combinação derecursos, capacitações e processos organizacionais que permite à empresa diferenciar-se emrelação a seus concorrentes, assegurando-lhe vantagem competitiva. Em parte a definição seaplica às organizações públicas, excetuando-se em muitos casos a validade da vantagemcompetitiva, que, provavelmente, teria mais sentido em se tratando de empresas estatais.Poder-se-ia dizer que a primeira parte da definição é apropriada para a maioria das instituiçõ-es públicas, desde que a referida combinação esteja assegurando, mais que a concorrência, aeficiência e a efetividade das organizações no atendimento das demandas sociais.

Por essa razão, os participantes são convidados á definição de um marcoconceitual próprio, que deverá ser apropriado consensualmente, e áidentificação e definição das competências necessárias tendo como base aanálise da missão, dos valores, da cultura e dos desafios da organização. Nãoobstante a abordagem da literatura nacional e internacional sobre o tema, osparticipantes da oficina são estimulados a pensar sua própria base conceitual,observando a sua realidade organizacional e suas práticas de trabalho, comoum recurso de aprendizagem e, sobretudo, de identificação, reforço eentendimento comum dos conceitos, que deverão ser praticados no ambienteorganizacional.

A oficina abrange atividades de apresentação do conceito de competênciasegundo a literatura especializada e entidades, nacionais e internacionais, quetrabalham com a gestão de competências; trabalho em equipe para aformulação de um conceito de competência que poderá ser apropriado pelaorganização; explicitação dos marcos do planejamento estratégico, dascompetências institucionais, funções ou principais processos de trabalho daorganização; trabalho em equipe para a identificação de competênciasnecessárias para a gestão estratégica da organização nos seus desafiosinstitucionais e a definição das competências identificadas.

Todas as atividades são desenvolvidas com a orientação de um facilitador enão há a pretensão de que, ao término, os participantes saiam com umasolução que deverá ser imposta á organização como se fosse a ideal oudefinitiva. O verdadeiro trabalho de mapeamento ocorre dentro da organizaçãocom a mobilização de gerentes e servidores mediante a ação do grupo treinadona oficina. Esse grupo será o elemento difusor do método e condutor domapeamento dentro da organização. O envolvimento e o compromisso dosdirigentes são fundamentais para que o mapeamento aconteça e geresubsêdios para a elaboração dos planos de capacitação.

Na segunda etapa a oficina aborda a estrutura e funcionamento de uminstrumento gerencial informatizado (CapacitA«√O) desenvolvido pelo ServiçoFederal de Processamento de Dados – SERPRO em parceria com a Secretaria deGestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Este sistemapossibilita o registro dos dados levantados no mapeamento de competências,com vistas á elaboração dos planos de capacitação. Ele permite a identificaçãode lacunas entre as competências atuais (auto-avaliação feita pelos servidores)e as competências requeridas (avaliação feita pelos coordenadores e gerentes).O sistema vincula competências gerenciais, técnicas e comportamentais dosservidores a objetivos organizacionais. O trabalho culmina com a realizaçãoefetiva do mapeamento.

O interesse pelo tema e o número de organizações que demandam asoficinas é significativo e, certamente, crescerá com a Polêtica Nacional de

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Desenvolvimento de Pessoal. Em 2005, a ENAP atendeu vários Ministérios eunidades vinculadas – a exemplo dos Ministérios da Indústria e Comércio;

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Ministério das Cidades-, que se interessaram pela abordagem da competência como uma alternativapara a formulação de seus planos de capacitação. Esse interesse é importanteporque é revelador de uma preocupação que parece transcender a lógica dotreinamento ou da capacitação para o desempenho exclusivo de tarefas. Nota-se, nas oficinas, que os servidores estão conscientes de que não basta aplicarrecursos em programas de capacitação desalinhados ou focados em soluçõesnão integradas. É possêvel observar que os participantes preocupam-se com aefetividade dos programas e projetos em que trabalham e com a compreensãoglobal do processo produtivo no qual se inserem.

A expectativa da Escola, neste momento, é o recebimento de demandas decapacitação das organizações que têm participado das oficinas. A verificação daadequação, coerência e qualidade dessas demandas, em função das própriasdiretrizes das organizações, constituirá um bom indicador da efetividade daaplicação da metodologia de mapeamento das competências.

4.2 Os Programas de Capacitação Integrada

Um dos aspectos mais marcantes da lógica taylorista é a separação entreaqueles que pensam e os que executam dentro das organizações (Alecian;Foucher, 2001:100). Essa separação é o reflexo de uma divisão rêgida de papéise de atribuições que não favorece a compreensão do indivêduo de sua inserçãono processo produtivo. Essa separação acentua a alienação do sujeito e, porconseq¸ência, arrefece a sua motivação no trabalho. Quando essa lógica seestende para os planos de capacitação, tem-se o fac-sêmile da mesmaseparação e o foco predominante passa a ser o treinamento para odesempenho de tarefas.

Opondo-se a essa lógica, a ENAP estabeleceu como uma de suas metas apartir de 2004, a revisão de seus cursos com o objetivo de tê-los constituêdosem programas de capacitação. O conceito de programa é utilizado paradesignar um conjunto de cursos ou módulos concatenados de tal forma quepossam refletir o contexto e o fluxo dos processos de trabalho em sua êntegra.Embora não se tenha a pretensão de que a capacitação por si só impeça afragmentação no espaço organizacional, a concepção dos programas visa,sobretudo, garantir que o funcionário tenha a compreensão das interfaces einterdependências das ações no contexto do trabalho, e consiga perceber asimplicações de tais interdependências no alcance dos objetivos da organização.Essa compreensão constitui um passo importante na superação do sentimentode isolamento, alienação ou desmotivação que a execução de tarefas estanquespode provocar.

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A Escola tem buscado a interlocução com as diversas áreas da AdministraçãoFederal que lidam com as atividades essenciais e estruturantes de governo, taiscomo, planejamento, orçamento, logêstica e recursos humanos, para aconstrução de programas que ofereçam a capacitação necessária á mobilizaçãode competências nestas áreas. Até este momento, a Escola já desenvolveu eofertou o Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública, o Programade Capacitação em Gestão de Pessoas e o Programa de Capacitação em Gestãodo PPA8. Atualmente desenvolve o Programa de Capacitação em GestãoOrçamentária e Finanças Públicas em parceria com a Secretaria de OrçamentoFederal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão pra ofertá-lo em2007.

4.2.1 O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública

O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública foi organizadocom a atenção direcionada para os servidores que atuam na gestão desuprimentos nas organizações públicas. Embora a ENAP já oferecesse, antes de2005, opções de capacitação para esse público, a exemplo dos cursos deLicitações e Contratos, Sistemas de Registro de Preços e Formação dePregoeiros, dentre outros, percebeu a import‚ncia e urgência em estabelecer umnexo entre esses cursos de tal forma que pudessem permitir uma perspectivaglobal dos processos de aquisição no setor público e, assim, garantir a oferta dealternativas de capacitação úteis e efetivas para os profissionais da área.

A interlocução com as organizações públicas e a observação da realidadeadministrativa evidenciaram a necessidade da construção de uma novaperspectiva para a capacitação em logêstica de suprimentos no setor público.Uma nova abordagem sustentada na visão de conjunto e no uso de tecnologiaspara a otimização do trabalho gerencial e técnico. Condutas excessivamenteoperacionais e fragmentação das atividades têm impedido uma percepçãointegrada das várias fases que constituem o processo e facilitado a perda daeficiência.

Avanços tecnológicos e uma maior complexidade do mercado de bens eserviços têm imposto, por sua vez, desafios aos gestores e técnicos da área desuprimentos no sentido da aquisição de novos conhecimentos e habilidades. Acrescente expansão da tecnologia tem favorecido a adoção de sistemaseletrônicos para a aquisição de bens e serviços no setor público9, uma

8 O Plano Plurianual – PPA – é o modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão porprogramas, adotado pelo Estado brasileiro a partir da Constituição de 1988. Este modelo temcomo fundamento, dentre outros: organizar em programas todas as ações de governo; pro-porcionar alocação de recursos nos orçamentos anuais compatêveis com o Plano e com odesempenho dos programas; melhorar o desempenho gerencial da administração pública;estimular parcerias com Estados, Municêpios e o setor privado; explicitar a distribuição regio-nal de metas e gastos e dar maior transparência à aplicação dos recursos e seus resultados.


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modalidade que simplifica o trabalho e reforça a transparência no processo decompras, e requer para a sua operacionalização, capacitação adequada. Além dodomênio de tecnologias, observa-se também a import‚ncia da adoção de umaperspectiva, ao mesmo tempo crêtica e estratégica, sobre o mercado defornecedores por parte dos servidores que atuam na área de suprimentos. Esseé um pré-requisito essencial para garantir o princêpio da melhor aquisição emdefesa do interesse público.

Portanto, o Programa foi concebido com a preocupação em evitar oparcelamento do conhecimento ou a percepção fragmentada do processo detrabalho, reforçando-se a visão sistêmica do ciclo logêstico da gestão desuprimentos no setor público desde o momento do planejamento na pré-compra até o momento de acompanhamento dos contratos. Esse ciclo dalogêstica encontra-se representado na Ilustração 2.

Ilustração 2 - Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública - ENAP, 2005.

9 O Governo brasileiro estabeleceu, por intermédio do Decreto 5.450 de 1/06/2005, a modalida-de Pregão Eletrônico como modalidade preferencial para a aquisição de bens e serviços nosórgãos federais da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas,empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ouindiretamente pela União.

Ainda que os conteúdos de alguns cursos possam ser recomendadosespecialmente para coordenadores e gerentes, devido á abordagem, extensão eprofundidade de seus conteúdos, o objetivo não é fragmentá-los rigidamente emfunção de públicos distintos. É relevante que os gestores e técnicos tenham apercepção de todo o processo, e que a partir dessa percepção possam refletir deforma crêtica e proativa sobre a gestão da logêstica pública e suas relações comas macro-funções da organização, além de conhecer e aplicar instrumentos quepossam otimizar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos processos de aquisiçãoem suas organizações.

4.2.2 O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas

Uma administração pública ágil, eficiente, transparente e democráticanecessita da qualificação de seus servidores e da mobilização de competênciaspara tal.

O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas foi concebido para ofereceraos servidores públicos, responsáveis pela gestão de recursos humanos, aoportunidade para refletir sobre as principais questões e desafios que são postosatualmente para o desenvolvimento de competências no setor público. Aproposta desse Programa é fornecer a esses profissionais um sistema decapacitação modular de acordo com as necessidades e disponibilidade de tempodos servidores. A montagem dos módulos de ensino é norteada pelo conceito deaprendizado que a UNESCO tem promovido: aprender a fazer, aprender aaprender, aprender a ser e aprender a conviver. Essas referências encontram-sena orientação pedagógica e na abordagem dos conteúdos de cada módulo.

O público-alvo preferencial são coordenadores gerais, gerentes e equipestécnicas que atuam nas coordenações de recursos humanos dos diversos órgãosda Administração Pública Federal. O foco direcionado para esse público temespecial relev‚ncia, porque constitui desafio atual a mudança de uma cultura eatuação departamental, ainda predominante nas áreas de recursos humanos,para uma inserção mais estratégica desses setores nas organizações. A reduçãoda atuação dessas áreas ás atividades de um departamento de pessoalconvencional, além de enfraquecer o próprio setor como um potencial agente dearticulação da polêtica de pessoal dentro da organização, reforça a tendência dosplanos de capacitação elaborados de forma desarticulada. Resgatar as áreas derecursos humanos, transformando-as em áreas estratégicas, é fundamental paraincentivar a construção de uma comunidade de ação como a definimosanteriormente.

O Programa busca se constituir num elemento de reforço para a construção deuma gestão estratégica de pessoas no setor público. A composição dos cursospropõe uma visão sistêmica da gestão de pessoas em inter-relação com osdemais processos organizacionais.

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O Programa está organizado em três linhas de ação com módulos desensibilização destinados aos coordenadores-gerais das áreas de RH; módulosde sensibilização destinados aos coordenadores e equipes das áreas de RH emódulos instrumentais destinados aos coordenadores e equipes das áreas deRH.

O Programa abrange os seguintes temas: tendências em gestão de pessoasno setor público; sistemas de administração de pessoal; legislação de pessoalcomo instrumento de gestão; gestão das relações de trabalho; gestão deprocessos de mudanças; estilos de gerenciamento; papel do gerente na gestãodo desempenho de equipes, gestão por competências e capacitação;legislação de pessoal; cadastro de pessoal, pagamento de pessoal, extrator dedados, cadastro de ações judiciais e concessão de benefêcios a servidores.

Cada tema constitui um curso e, embora os temas estejam inter-relacionados, os cursos são independentes. Há módulos indicadospreferencialmente para uma ou outra categoria que compõe o público-alvo. OPrograma mantém em destaque tanto os temas instrumentais ouoperacionais, necessários ao uso eficiente dos sistemas de pessoal, quanto aperspectiva de conjunto, a visão integrada dos processos e a compreensãoestratégica do sistema de gestão de pessoas.

4.2.3 O Programa de Capacitação em Gestão do PPA

O Programa de Capacitação em Gestão do Plano Plurianual – PPA tem oobjetivo de mobilizar os agentes envolvidos na gestão dos programas e açõesgovernamentais, para utilizar técnicas de planejamento, orçamento e gestão,além do desenvolvimento de habilidades em gerenciamento, liderança enegociação, visando á melhoria da gestão das polêticas públicas e a realizaçãoefetiva dos objetivos traçados pelo Governo. O público-alvo é constituêdopelos gerentes de programas do PPA, gerentes executivos, coordenadores deação, técnicos das unidades de monitoramento e avaliação dos Ministérios eequipes executoras do PPA. O Programa de Capacitação reúne conteúdostécnicos e gerenciais em módulos de ensino organizados de tal forma que osservidores possam ter acesso aos ferramentais que auxiliem a eficiênciatécnica em planejamento e gestão orçamentária, sem descuidar-se dacompreensão sistêmica do ciclo de gestão do PPA. Tem-se nesse Programa amesma intenção de se evitar a visão fragmentada do contexto e dos processosde trabalho.

O Programa de Capacitação abrange os seguintes temas: planejamentoestratégico e elaboração e gestão do PPA; gestão integrada de recursos;elaboração e acompanhamento de convênios e termos de parceria; elaboraçãoe gerenciamento de projetos; gestão orçamentária e financeira; elaboração eexecução do orçamento público.

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Além desses módulos, há no Programa cursos destinados á mobilizaçãode competências gerenciais como liderança, gerenciamento de equipes,negociação e gestão de conflitos. Esses cursos são produtos do esforço daEscola para o apoio ao desenvolvimento da capacidade de gestão nasorganizações públicas, conforme descrevemos a seguir.

5. Desenvolvimento da Capacidade de Gestão

Um dos aspectos fundamentais observados nos contextos de grandestransformações e elevada complexidade, como é a situação dasorganizações públicas, é a necessidade do desenvolvimento da capacidadede gerenciar tais complexidades. Kliksberg já notara este aspecto quandorealizou suas ponderações sobre a reforma do Estado na América Latina nofinal da década de 80 (Kliksberg, 1992). Para enfrentar circunst‚ncias queenvolvem não só a eficiência e eficácia administrativa, mas, destacadamente,o desafio da viabilização do desenvolvimento social e da ampliação dademocracia, as organizações públicas precisam mobilizar talentos para osquadros gerenciais e aumentar sua capacidade de gestão.

Essa mobilização de talentos envolve o desenvolvimento de habilidadestécnicas e relacionais voltadas á ação. Como salientam Alecian e Foucher, ogerenciamento é um trabalho, uma ocupação e não um processo abstrato(Alecian; Foucher, 2001:22). A complexidade que envolve as organizaçõesinterna e externamente exige, cada vez mais, gestores não só capazes deiniciativa, celeridade e eficiência na ação, mas ciosos de seu contexto deatuação e com competências necessárias para pensar ou refletir o mundo noqual se inserem. Além dos diversos fatores de ordem macroestrutural –sociais, culturais, econômicos e polêticos -, as organizações em si constituemuniversos que exigem compreensão além da mera aplicação de técnicasadministrativas formais. Nesse aspecto, são apropriadas as observações deKliksberg:

“As organizações têm uma densa e multifacetada vida interna, nutridapor processos polêticos, sociológicos, psicossociais, antropológicos,econômicos, que definem, em conjunto, sua din‚mica efetiva. Conceitostais como luta pelo poder, liderança, cultura organizacional, nãoconstituem abstrações cientêficas, mas intentos de apreenderfenômenos cotidianos de grande influência no comportamentoorganizacional” (Kliksberg, 1992:48).

Gestores têm que ser talentos capazes de conduzir outros talentos deforma estratégica e orientada por princêpios éticos. Para agir dessa forma, osgestores precisam tomar consciência da sua própria ação e do papel quepodem estar exercendo como lêderes. Além disso, é mister que reúnam

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conhecimentos, habilidades e atitudes que viabilizem o gerenciamentoeficiente das pessoas e o gerenciamento operacional dos meios10.

Portanto, esse é um segmento organizacional que constitui públicopreferencial para programas de capacitação. Dele dependem em grandeparte o alcance dos objetivos organizacionais e a mobilização das pessoasem função desses objetivos. Por essa razão, a ENAP tem dedicado linhas detrabalho voltadas especialmente para esse público. Embora o conjunto deações implementadas pela Escola, incluindo os Programas de Capacitaçãodescritos anteriormente, possam ser consideradas ações de apoio aodesenvolvimento da capacidade de gestão das organizações públicas, algunsprojetos de capacitação mais direcionados para os dirigentes e gerentes trazemcontribuições especêficas. Esse é o caso de cursos cujos temas têm privilegiadoas competências relacionadas ao planejamento estratégico, a liderança, anegociação, a gestão de conflitos e o gerenciamento de equipes, como respostaao desafio que a Escola se colocou em fevereiro de 2003 na busca para tornar-se a primeira opção em capacitação de dirigentes públicos, disseminandoconceitos e tecnologia inovadores por meio de produtos capazes de atenderproblemas estratégicos de gestão.

Os conteúdos dos cursos para dirigentes e gerentes estão direcionados paraos desafios e requisitos singulares da liderança e partem dos pressupostos deque a liderança é um processo de influência observável e que pode serapreendida; que a reflexão é condição sine qua non para os lêderes enfrentaremcontextos de mudanças e moldar novas soluções, agindo eticamente comrelação aos liderados e com compromisso social e que a ação é reveladora dacapacidade do lêder em concretizar seus insights e externar suas convicções.

Os cursos que tratam da liderança e do gerenciamento buscam estimular acriatividade e os momentos de insight do participante. O diálogo entre osparticipantes, e entre eles e os facilitadores, é estimulado de tal forma que seconstitua uma rede ou comunidade de aprendizagem baseada na diversidade ena experiência dos interatuantes. O aproveitamento dessa experiência comorecurso didático-pedagógico é de extrema import‚ncia porque valoriza aexperiência e a reflexão que cada participante traz consigo a partir de suavivência no setor público.

O gerenciamento em contextos de elevada complexidade requer, por partedos gestores, o desenvolvimento das habilidades de negociação, gestão deconflitos e construção de consensos. As organizações modernas, quando

10 De acordo com Alecian e Foucher, o gerenciamento é constituêdo de quatro setores interli-gados: 1) gerenciamento estratégico dos homens (mobilização das energias); 2) gerenciamen-to estratégico dos meios (escolhas das opções estratégicas); 3) gerenciamento operacionaldas pessoas (gerenciamento relacional); e 4) gerenciamento operacional dos meios (gerencia-mento instrumental). (Alecian; Foucher, 2001:27).

configuradas em comunidades de ação, caracterizam-se pela diversidade deperfis e pela riqueza de pontos de vista diferentes, geralmente agremiadosmediante a compreensão recêproca e a realização de acordos em torno deobjetivos comuns. Essa realidade impõe ás lideranças a capacidade de umaarticulação positiva na condução das equipes de trabalho. O dirigente modernoé, no papel de negociador, um protagonista numa relação que envolvedivergências entre as partes. Divergências essas que não são necessariamenteinconciliáveis, desde que a própria interação seja trabalhada em torno desoluções que tragam benefêcios mútuos.

De acordo com Alecian e Foucher, citando Christophe Dupont, a “negociaçãoé uma atividade que coloca frente a frente dois ou mais atores que, confrontadosao mesmo tempo a divergências e interdependências, escolhem (ou achamconveniente) procurar voluntariamente uma solução mutuamente aceitável quelhes permita criar, manter ou desenvolver (mesmo que de forma temporária)uma relação” (Alecian; Foucher, 2001:219). Por conseguinte, o dirigentemoderno quando negocia administra relações. Administrar relações, segundoesses autores, significa criar condições de confiança de tal forma que anegociação não seja simplesmente um ato de poder ou de relação de força.

Portanto, o lêder ou o gerente nas organizações públicas também administrarelações e, não raras ás vezes, com um grau significativo de complexidade. Taisorganizações, por sua própria natureza, constituem parte de uma rede muitomais ampla, que é o complexo da administração pública, e por essa razão a açãodo negociador se estende para além das fronteiras organizacionais. A definiçãode prioridades, a alocação de recursos e a tomada de decisões, por exemplo,requer em muitas situações a negociação com esferas ministeriaishierarquicamente superiores ou com segmentos da sociedade civil. Isto significaque o gerente na situação de negociador deve ser capaz de conhecer não só acomplexidade interna de sua organização (ou as divergências einterdependências), mas também o contexto mais amplo no qual se insere.Logo, para ser um negociador eficiente, o gestor deve conhecer técnicas eestabelecer condutas, que permita a ele delimitar seus espaços de negociação,identificar seus interlocutores, administrar tensões e conflitos, e, sobretudo,fazer-se crêvel como negociador.

Conclusão

Assim como não é possêvel admitir desenvolvimento social sem educação,dificilmente podemos admitir a profissionalização dos quadros técnicos egerenciais do Estado sem a capacitação. Por essa razão é fundamental oinvestimento em estratégias que viabilizem, no plano da educação profissional,a capacidade de gestão das organizações públicas. Nesse sentido, observamosno conceito de competência, e em sua aplicação, um potencial significativo para

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auxiliar o desenho de planos e programas de capacitação próximos das reaisnecessidades das organizações.

O mapeamento de competências baseado na própria ação dos membros daorganização é um caminho legêtimo para a definição das melhores soluções decapacitação alinhadas ás estratégias das instituições e ás diretrizes de governona busca por maior efetividade na execução das polêticas públicas. A percepçãodos funcionários públicos a propósito da relev‚ncia de sua função para arealização do bem-comum é de fundamental import‚ncia. A mobilização decompetências só terá um sentido efetivo se estiver escorada em propósitos demaior valor.

A transformação das organizações públicas em comunidades de ação, emespaços de iniciativas e de papéis orientados por convicções compartilhadas, nocompromisso com a função pública e com o cidadão, é o grande desafio. Comoindicam os estudos sobre a mobilização de competências, essa é uma tendênciadas organizações no mundo atual, mas, mais que uma tendência, é um caminhoque as organizações públicas podem trilhar. Não há espaço mais rico emdiversidade de talentos, em riqueza de pontos de vista, que podem seragregados, com cooperação e espêrito democrático, para a busca de soluçõespara as demandas do Estado e da sociedade. Esse é o espaço ideal para a açãodo técnico responsável e para a ação do lêder visionário e atuante, ambosagindo em função de objetivos que não são outros a não ser o bem-estarcomum. Para tanto, torna-se necessário que gestores e técnicos tomemconsciência das especificidades do seu espaço de trabalho, que reflitam sobre osseus próprios desafios, que identifiquem e mobilizem as competênciasnecessárias ao enfrentamento desses desafios e, por fim, que persigam oaprendizado como um processo permanente e inerente á vida profissional. Eisaê uma alternativa para responder, com eficiência e democracia, ao duplodesafio do Estado.

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CHILE

María Alejandra Sepúlveda

Pedro Ortiz Gálvez

Francisco José Silva Durán

Clara Szczaranski Cerda


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LA EXPERIENCIA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

MARÍA ALEJANDRA SEPÚLVEDA TORO*

Se tratarán las principales materias de carácter estratégico que hansignificado un cambio sustancial y transversal en la organización yfuncionamiento del Estado en Chile, desarrolladas por los gobiernosdemocráticos a partir de 1990, las que dan cuenta de los avances y cambiosrealizados por autoridades, directivos y funcionarios para mejorar lacapacidad y la calidad de la gestión de los servicios e instituciones públicas.

A mediados de la última década del siglo XX, gran parte de los gobiernosde los países de América Latina impulsaron iniciativas destinadas a mejorary modernizar el funcionamiento de las instituciones públicas haciendoavanzando, desde las reformas del Estado de carácter estructural, “reformasde la primera generación”, hacia la búsqueda de la eficiencia, eficacia ycalidad de la gestión pública, poniendo como eje de los cambios a losciudadanos – usuarios, e instalando instrumentos, herramientas ymetodologías que favorecen la rendición de cuentas y la transparencia delos actos del Estado. Se establece así el importante rol que juegan losprocesos de modernización de la gestión pública en el desarrollo de lademocracia, la gobernabilidad y el fortalecimiento de las políticas públicas.

Gobierno del Presidente Patricio Aylwin Azócar 1990 – 1994

Recuperada la democracia las tareas prioritarias en materia demodernización y reforma del Estado estuvieron puestas en el proceso defortalecimiento de la institucionalidad, en la recuperación en la capacidadoperativa de los servicios públicos y en la creación de nuevos organismosnecesarios para la formulación e implementación de políticas y programassociales en importantes sectores de la vida ciudadana. Entre ellos, losMinisterios de Planificación, Secretaría General de la Presidencia, el ServicioNacional de la Mujer -cuya directora tiene el rango de Ministra-, el InstitutoNacional de la Juventud, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, la

Chile

* María Alejandra Sepúlveda Toro, Directora Ejecutiva del Proyecto de Reforma yModernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia deChile Abogado, Universidad de Chile, Master en Gerencia Pública , Escuela de Negocios IEDE,España, Diplomado en Dirección por Valores, Universidad de Barcelona, España.Diplomado en Biología del Amar y Biología del Conocer, Instituto Matríztico Dr. HumbertoMaturanaSe ha desempeñado como docente de la Universidad de Magallanes; Asesora Jurídica de laContraloría General de la República, Regional de Magallanes y Antártica Chilena; Fiscal de laSuperintendencia de Electricidad y Combustibles; Suddirectora de Operaciones; y DirectoraNacional del Servicio de Registro Civil e Identificación de Chile.

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y la Agencia de CooperaciónInternacional y la Comisión Nacional de Medio Ambiente.

En este período directivos públicos con especiales capacidades deliderazgo, impulsaron iniciativas para mejorar el desempeño en serviciospúblicos nacionales, como el Servicio de Impuestos Internos, TesoreríaGeneral de la República, Fondo Nacional de Salud, Instituto deNormalización Previsional y Servicio de Registro Civil e Identificación.

En materia de descentralización, se reestableció la generacióndemocrática de alcaldes y concejales y se crearon los Gobiernos Regionales,entidades de administración en el territorio con capacidad de decidirinversión pública.

Se realizaron avances en aspectos centrales de la función pública, comola generación de capacidades en las instituciones para la implementación delas políticas prioritarias: salud, educación, seguridad social, entre otras.

Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle 1994 – 2000

En el Programa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, lamodernización de la gestión pública ocupó un lugar central, como elementoindispensable para impulsar el desarrollo económico del país y su insercióninternacional, así como también para generar bienestar social.

El programa de modernización fue el resultado de una políticagubernamental, y fue diseñado con visión de Estado y perspectiva de país.Se señaló explícitamente que modernizar el Estado significa adecuarlo a losnuevos tiempos, y entre sus principios orientadores se establece que lainspiración del esfuerzo modernizador es la concepción del Estado como uninstrumento para servir a las personas.

El Presidente Frei Ruiz-Tagle, manifestó que Chile podría considerarse unEstado moderno cuando las personas que acudan a los servicios públicosreciban una atención de calidad y un trato digno.

Lineamientos del programa de gobierno: El ciudadano en el centro delenfoque. Cada institución pública debía identificar a sus usuarios y losservicios que ellos requerían. Establecer un estilo de gestión orientada hacialos resultados. Mejorar la gestión y ser eficiente en la administración de losrecursos. Incorporar sistemas de incentivos al buen desempeño. Elaborarun Plan de Acción con objetivos y metas medibles. Incorporar tecnología yprincipios modernos de gestión y organización, transitando de formastradicionales de control hacia la evaluación por resultados.

Para implementar estas orientaciones se creó en 1994 el ComitéInterministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión deimpulsar y coordinar las acciones de los ministerios y servicios públicos,diseñar políticas sobre la materia como también proponer los instrumentos

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necesarios para su implantación, seguimiento y evaluación. El Comitéestaba integrado por los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, alcual se encomendó su coordinación, de Hacienda, del Trabajo y PrevisiónSocial, de Economía y Secretaría General de Gobierno.

Entre los años 1994 y 1996, se realizó un aprendizaje metodológico y lageneración de un lenguaje común, se promovió un programa pera motivara directivos y funcionarios públicos mediante la aplicación de planes pilotoe introducción de modernas técnicas de gestión, que permitieron instalar eltema de la modernización de la gestión pública, lo que significó avances enla cultura organizacional al incorporarse conceptos como planificaciónestratégica, calidad de servicio, metas, indicadores de gestión y resultados,entre otros.

En definitiva, se impulsó un sistema para todas las instituciones públicas,sobre la base de una gestión estratégica basada en resultados, para lo cualse realizaron convenios de desempeño.

La inversión en capacitación laboral entre 1990 y 1996 se cuadruplicó. Seestablecieron Comités Paritarios de Capacitación para definir objetivos yprogramas y se fortalecieron las competencias y capacidades de lasunidades de capacitación, cuyas jefaturas formaron la Red de Coordinaciónde Responsables de Capacitación del sector público.

Plan Estratégico de Modernización

de la Gestión Pública 1997 – 2000

Los objetivos del Plan Estratégico fueron: generar una red de servidorespúblicos comprometidos con una gestión al servicio de las personas, concompetencias para innovar e incorporar tecnologías en los procesosadministrativa. Mejorar el acceso, acogida y calidad en la atención de losciudadanos. Fortalecer la probidad y transparencia en el desempeño de lafunción pública. Establecer una institucionalidad para mejorar la eficiencia,flexibilidad y coordinación en las áreas prioritarias y de mayor complejidaddel sector público. Orientar la gestión hacia el logro de resultados,incorporando las materias de modernización de la gestión en lasinstituciones públicas.

La estrategia diseñada se caracterizó por: su gradualismo, la generaciónde planes pilotos, el enfoque en los usuarios, sus derechos y necesidades,la planificación estratégica y la obtención de resultados medibles En todoello los directivos y funcionarios públicos fueron los actores centrales ycontaron con capacitación, promoción de buenas prácticas y asesorías.

Muchos servicios públicos tuvieron mejoramientos sustantivos encalidad de servicio y atención de sus usuarios a través del aumento decobertura, disminución de tiempos de respuesta, productividad de sus

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recursos financieros, mejoramiento del clima laboral y de las condiciones detrabajo de los funcionarios. Estos avances se evaluaron en las versiones delPremio a la Calidad de los Servicios Públicos y se presentaron en losbalances de gestión.

Al final del período, prácticamente el 100% de los servicios participaba enlos compromisos de modernización que se incorporaron en el marco de losProgramas de Mejoramiento de la Gestión. Asimismo, todas lasinstituciones incorporaron los indicadores de gestión asociados a la Ley dePresupuestos.

Gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar 2000 - 2006

El tercer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia,encabezado por el Presidente Ricardo Lagos Escobar, coincidió con el iniciode un nuevo siglo caracterizado por la globalización, las comunicaciones, lainformación y el conocimiento.

Chile recibió el siglo XXI con la visión de ser un país más moderno, másjusto, con mayor cohesión social, más productivo, confiable y humano, queprogresa insertado en el mundo y que abre más oportunidades, donde laspersonas estén integradas al desarrollo y gocen de mayor libertad.

La economía es abierta, su crecimiento es alto y existen normas claras yestables. A los recursos naturales variados se une una mano de obracalificada, directivos y ejecutivos públicos de alto nivel y una estructuraadministrativa seria y orientada a brindar servicios oportunos. El sectorprivado aporta su energía y creatividad al desarrollo productivo y el Estadoopera como factor de regulación y compensación.

El programa del Presidente Ricardo Lagos señaló que la democracia nosólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento delEstado dirigido a satisfacer las necesidades de las personas. Es así como susprincipales orientaciones apuntaron a la profundización del proceso demodernización de la gestión pública.

Sobre la base de estas orientaciones, en marzo de 2000 se estableció elProyecto de Reforma y Modernización del Estado, dependiente delMinisterio Secretaría General de la Presidencia, con un enfoque globalsobre transformaciones institucionales y de modernización de la gestión, elque ha desarrollado su acción a partir de un eje ordenador consistente en laestructuración de un “Estado al servicio del ciudadano”, es decir, un Estadoque actúe y se perciba cercano a las personas. Para ello, debe contar conuna estructura flexible que permita que el rediseño y reorganización delaparato público se desarrolle con fluidez, atendidos los requerimientos quela sociedad y la economía contemporánea plantean, y con una gestióneficiente, participativa y transparente que dé cuenta de las exigencias

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ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización. El proyectocomprendió dos líneas básicas de diseño e intervención, la primera referidaa transformaciones en la estructura del sector público, y la segundacentrada propiamente en la gestión de dicho sector.

El primer ámbito de acción del proyecto apuntó a la generación de unanueva institucionalidad en cinco áreas de relevancia en el gobierno central:institucionalidad central, económica - productiva, social, del territorio ycultural.

El segundo ámbito de acción del proyecto se relacionó con la generaciónde un nuevo modelo de gestión pública, procurando alcanzar en losservicios públicos mayores grados eficiencia, transparencia y participaciónciudadana. Un elemento transversal para todo ello fue la incorporación delas tecnologías de la información y la comunicación.

Las principales líneas de acción se enfocaron en aspectos básicos de lamodernización de la gestión pública: Recursos Humanos. Calidad delservicio para facilitar la relación de los ciudadanos con las institucionespúblicas en el ámbito del ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de susobligaciones. Mejoramiento de los instrumentos de gestión entre ellos tuvoespecial relevancia el desarrollo del gobierno electrónico.

Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la

Transparencia y la Promoción del Crecimiento (Agenda de enero de 2003).

Esta agenda, consensuada con la oposición, revitalizó el proceso dereforma, permitiendo abordar cuestiones fundamentales del ordeninstitucional del gobierno, que hasta ese momento no habían tenidoviabilidad política.

Recursos Humanos y Dirección Pública

Teniendo en cuenta que la calidad de las instituciones del Estado esfundamental para el desarrollo económico y social del país, una políticamoderna en materia de recursos humanos constituye un elementoindispensable del proceso de modernización por cuanto los servidorespúblicos son quienes dan vida a estos procesos, crean, innovan,implementan tecnologías y dan cuenta de la probidad, la transparencia y laresponsabilidad en la acción gubernamental.

La Ley 19.882 del Nuevo Trato Laboral, que se origina a partir delProtocolo de Acuerdo entre la Asociación Nacional de Empleados Fiscales(ANEF) y el Gobierno, da origen a una nueva institucionalidad: la DirecciónNacional del Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública.

Esta reforma se basa en cuatro ejes fundamentales:

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l.- La creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil, con la misión deser el organismo rector de la administración civil del Estado en materias degestión y desarrollo de las personas, y de administrar el Sistema de AltaDirección Pública. Se relaciona con el Presidente de la República a través delMinisterio de Hacienda. Al Servicio Civil le corresponde, entre otras materias, participar en el diseñode las políticas de gestión del personal del sector público, promoverreformas y medidas tendientes a su mejoramiento, prestar asesorías enmaterias de personal a las autoridades y jefes de servicios, fomentar yapoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal de losministerios y servicios. Además, se encarga de fomentar el desarrollo de lacultura participativa para mejorar las condiciones de trabajo de losempleados públicos, administrar fondos creados para ejecutar programas debecas, mejorar los aspectos laborales y de seguridad en el trabajo, y realizarlas acciones necesarias para el funcionamiento eficiente y eficaz del Sistemade Alta Dirección Pública.

2.- El Sistema de Alta Dirección Pública, constituido por directivos de I y IInivel jerárquico encargados de dirigir los organismos que prestan atencióndirecta a la ciudadanía. Su objetivo es contar con ejecutivos altamentecalificados y de confianza de las autoridades superiores, que gestionen lasinstituciones con eficiencia, eficacia y sentido innovador, centrado en lasatisfacción de las necesidades de la ciudadanía y que ejerzan un liderazgoparticipativo y con objetivos claros. La Ley señalada establece en la estructura del Servicio Civil, un Consejo deAlta Dirección Pública, cuyo objetivo es prestar asesoría en la toma dedecisiones al Presidente de la República, Ministros y Jefes de Servicio, parala provisión de cargos de altos directivos públicos de exclusiva confianza,observando la no discriminación, la imparcialidad y el mérito en los procesosde selección. El 73% de los directivos antes designados por las autoridadescompetentes han pasado a ser seleccionados por concursos.

3.- Modernización y profesionalización de la carrera funcionaria,estableciendo un sistema de concursabilidad transparente, basado en laidoneidad y el mérito. El sistema exige una fuerte inversión en capacitación para la adquisición denuevas competencias, para lo cual las instituciones destinan a estos fines el1% de su gasto en personal. Se incrementa además, significativamente, elnúmero de becas para pregrado y postítulo, y se fortalece el rol de losComités Bipartitos de Capacitación. 4.- Política de Remuneraciones. A las remuneraciones fijas se le adiciona

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una parte variable asociada al desempeño institucional, denominadaasignación de modernización, que es un bono por desempeñoinstitucional ligado al cumplimiento de los programas de mejoramiento dela gestión de cada institución que se ajusta a las normas, procedimientosy verificadores establecidos. También se contempla un bono colectivodestinado a las unidades de trabajo dentro de los servicios que se otorgapor el cumplimiento de los convenios de desempeño colectivo. A ello seagrega el Premio a la Excelencia Institucional, que se entrega anualmenteal servicio que obtenga el primer lugar en materia de gestión.

Finanzas Públicas

Los gobiernos de la Concertación se han preocupado de diseñar eimplementar iniciativas y procedimientos que garanticen una mayortransparencia, y que permitan evaluar el desempeño y el uso de los recursosen función de los objetivos definidos.

PROCESO PRESUPUESTARIO E INDICADORES DE DESEMPEÑO. La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, ha desarrollado

e incorporado diversos instrumentos en el proceso presupuestario. Desde el año 2000, se implementó un sistema de control de gestión para

fortalecer la eficiencia en la asignación de recursos a los diferentesprogramas, proyectos e instituciones, incorporando el concepto depresupuesto por resultados. El sistema de control de gestión comprende losindicadores de desempeño y las evaluaciones de programas e instituciones.

Los indicadores de desempeño entregan información cuantitativa ycualitativa respecto del logro o resultado en la entrega de los bienes oservicios generados por la institución y deben cumplir requisitos como lapertinencia, una independencia razonable de factores externos, serconfiables, comparables, simples, requerir de información a costosrazonables y constituir información de carácter público. Además, puedenreferirse a diferentes ámbitos necesarios de controlar en la implementaciónde políticas y programas públicos.

Estos indicadores y sus metas anuales son presentados en elPresupuesto, identificando el producto estratégico institucional al cual sevincula, su ámbito de control y dimensión de evaluación, la fórmula decálculo, el valor efectivo del indicador en años anteriores y el enfoque degénero si corresponde aplicarlo.

En el proceso presupuestario correspondiente al año 2006, un 30,6% delos indicadores presentados cubren funciones de educación, salud yprotección social, y un 56,2% corresponden al ámbito de la eficacia. El totalde indicadores se relaciona con el 88% de los productos estratégicos, bienes

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o servicios provistos por las instituciones. La elaboración de indicadores ha generado nuevas competencias en los

organismos públicos y ha permitido avanzar en la introducción de unacultura del desempeño.

EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES Busca mejorar la gestión y las capacidades de evaluación a través del

aprendizaje institucional de los encargados de implementar las políticas yprogramas y contribuir a la transparencia y rendición de cuentas.

El Programa o Sistema de Evaluación está conformado por tres líneas:Evaluación de Programas Gubernamentales, Evaluación de Impacto, yevaluación institucional denominada Evaluación Comprehensiva del Gasto.Todas ellas tienen como requisito ser independientes, confiables, públicas,pertinentes, oportunas y eficientes.

Las evaluaciones son un proceso externo a las instituciones responsablesdel programa y al sector público, que se realizan a través de paneles deexpertos, universidades o consultoras seleccionadas mediante concursopúblico. El Programa cuenta con un Comité Interministerial que asegura quelas evaluaciones sean consistentes con las políticas gubernamentales, quelas conclusiones sean conocidas por las instituciones, y que se disponga delos apoyos técnicos y coordinaciones necesarias para su buen desarrollo.

La Dirección de Presupuestos tiene la responsabilidad de la ejecución delas evaluaciones, y de la entrega de los informes con los resultados a losorganismos respectivos al Congreso Nacional. Además, debe monitorear elcumplimiento de las recomendaciones producto de la evaluación.

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG)La elaboración de estos Programas por parte de los servicios públicos

comprende un conjunto de 11 sistemas de mejoramiento comunes paratodas las instituciones públicas: Capacitación; Higiene y Seguridad yMejoramiento de Ambientes de Trabajo; Evaluación de Desempeño; Oficinasde Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS; Gobierno Electrónico;Planificación y Control de Gestión; Auditoría Interna; Gestión TerritorialIntegrada; Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público;Administración Financiero-Contable ; Enfoque de Género. El ámbito deaplicación de los PMG alcanza a 186 servicios.

El Programa Marco Avanzado del PMG, incorporado a partir del año 2005,incluye nuevas etapas para los sistemas, avanzando gradualmente hacia unmodelo de acreditación externa según norma ISO 9001:2000.

Un Comité, integrado por los Ministerios del Interior, Secretaría Generalde la Presidencia y Hacienda, quien lo preside, encargado de velar por la

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coherencia, calidad técnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestiónacordados.

El seguimiento del desarrollo de los PMG corresponde a cada uno de losservicios comprometidos, también contempla fases de seguimiento porparte de las instituciones representantes de la Red de Expertos de cada unode los Sistemas del Programa, que identifican requisitos no cumplidos einforman y apoyan a los servicios en su desarrollo, orientando las tareashacia el logro de los compromisos.

La presentación de la propuesta de PMG por parte de cada servicio, seefectúa en conjunto con la presentación del presupuesto a la Dirección dePresupuestos, la cual es responsable del desarrollo técnico y operativo delprograma, así como de la coordinación de todas las actividades que éstedemande.

El cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en los PMGanuales dan derecho a los funcionarios del servicio respectivo a recibir en elaño siguiente un incremento de remuneraciones.

BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL (BGI)Los servicios públicos tienen la obligación de proporcionar información

acerca de sus objetivos, metas y resultados, mediante un reporte de gestiónque informa dichos resultados como cuenta pública al Congreso Nacional yque se publica en los sitios web de la Dirección de Presupuestos delMinisterio de Hacienda y en el de cada uno de los servicios.

TRANSPARENCIA FISCAL El Gobierno del Presidente Ricardo Lagos se preocupó especialmente de

avanzar en esta materia, para lo cual se impulsaron una serie de cambioslegales, entre ellos:

REGULACIÓN DE LOS GASTOS RESERVADOS La Ley 19.863, de febrero de 2003, reguló los gastos reservados,

estableciendo un listado de instituciones que pueden contar con ellos. Estosrecursos no pueden destinarse a pagar a funcionarios públicos, ni a financiarpartidos, campañas políticas ni organizaciones gremiales. De estos gastos sedebe rendir cuenta anual a la Contraloría General de la República.

CREACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL MIXTA DE PRESUPUESTO La Ley 19.875, de mayo de 2003, dio carácter permanente a esta Comisión.

Su objetivo es realizar un seguimiento de la ejecución presupuestaria, paralo cual puede solicitar, recibir y examinar la información relativa a ésta. Ley 19.880 de 2003, de Bases de los Procedimientos Administrativos que

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rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado

Esta ley conduce a un importante cambio cultural, por cuanto susdisposiciones imponen a los organismos públicos la tarea de examinarse,revisar su organización interna, rediseñar sus procesos administrativos yevaluar su rol frente a los ciudadanos.

Entre los objetivos específicos de la ley, están: mejorar la calidad de laatención a las personas, simplificar los procedimientos, acortar los plazos derespuesta para los ciudadanos y empresas y aumentar la transparencia de lasactuaciones del Estado.

Características de la ley: 1.- Es una ley de bases, por cuanto se trata de un ordenamiento queestablece y regula los principios y criterios generales a que debensometerse los procedimientos administrativos de los organismos públicos.Contiene normas referidas al inicio, desarrollo y finalización de éstos

2.- Es de carácter supletorio, de manera que prevalecen los procedimientosespeciales establecidos en legislaciones específicas.

3.- Su ámbito de aplicación alcanza a Ministerios, Intendencias,Gobernaciones, Servicios Públicos, Contraloría General de la República,Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Gobiernos Regionales yMunicipalidades.

4.- Es una ley de contenido múltiple. Establece el alcance del concepto deacto administrativo, fija los principios y regula el procedimiento. Establecenormas sobre; publicidad de los actos administrativos, sobre diversosrecursos administrativos (reposición, jerárquico) y crea el recursoextraordinario de revisión. Además, fija los plazos para las actuaciones dela Administración, regula los efectos de su incumplimiento y establece lainstitución del silencio administrativo.

Sistema de Compras Públicas

La Ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro yPrestación de Servicios, Ley de Compras Públicas, entró en vigencia el 29 deagosto de 2003 y constituye una reforma que se hace cargo de los principalesproblemas y desafíos en materia de abastecimiento público en Chile. Se basaen una forma de hacer negocios que introduce instrumentos tecnológicos yde gestión de calidad.

La Dirección de Compras y Contratación Pública , creada por la leymencionada, es un servicio público descentralizado, dependiente del

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Ministerio de Hacienda, responsable de llevar adelante esta reforma. El Sistema de Compras y Contratación de Bienes y Servicios del sector

público es un mercado electrónico. La plataforma www.chilecompra.cl,administrada por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas, permiteel encuentro de compradores públicos con los proveedores del Estado.

La implementación de este mercado electrónico ha pasado por variasetapas, desde una pizarra electrónica básica hasta un marketplacepropiamente tal.

COMPRAS A TRAVÉS DE CATÁLOGOS ELECTRÓNICOS En las licitaciones de convenios marco, las empresas y proveedores

participan para incorporar sus productos y servicios al catálogo electrónico, asílos servicios públicos pueden revisar las características y especificaciones delos bienes que necesitan, sus precios y condiciones para emitir directamente,a través de Internet, las órdenes de compra al proveedor pre-licitado.

El uso de este procedimiento permite generar mayor eficiencia en el uso delos recursos públicos.

FORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA La formación y asistencia técnica ha sido fundamental en la implementación

exitosa de esta reforma que, junto con los cambios de procedimiento ytecnológicos, implica un cambio cultural acerca de cómo hacer negocios. Losvalores de eficiencia y transparencia están incorporados en la toma dedecisiones por parte de los organismos públicos.

Desde el año 2003 se han realizado 18 versiones de Diplomados en Gestiónde Abastecimiento en todo el país, dictados por universidades nacionalesacreditadas por Chile Compra, registrándose más de 500 funcionariosparticipantes.

Permanentemente se realizan talleres temáticos, capacitacionespresenciales en el uso de la plataforma electrónica y cursos de autoinstruccióna través de e-learning. También, se presta asistencia mediante una mesa deayuda especializada. Entre los años 2004 y 2005, Chile Compra completó másde 29.000 cupos de capacitación.

TRIBUNAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Fue instalado en septiembre de 2005, como una instancia independiente,

destinada a conocer los reclamos interpuestos por los proveedores acerca deprocesos de contratación y con ello garantizar transparencia e igualdad.

RESULTADOS:En la difusión masiva de la plataforma participan todos los organismos

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públicos, excepto las empresas públicas que por ley no están adscritas alsistema. 900 organismos públicos realizan sus compras y contrataciones através del sistema, de los cuales 344 son municipios. Existen 14.000 usuariosdel sector público utilizando el comercio electrónico.

A diciembre de 2005, Chile Compra cuenta con más de 164.000proveedores inscritos. Ese año cerró con más de 434.000 operacionesregistradas por un valor de 2.876 millones de dólares, con lo cual ChileCompra en uno de los mercados electrónicos más grandes del país. Deacuerdo con un estudio de la Cámara de Comercio de Santiago de agosto de2005, las micro y pequeñas empresas registran una participación en lasventas totales, por concepto de órdenes de compra de un 24 % en 2004, laque dentro de la actividad económica nacional alcanza a un 13%. En el año2005, de acuerdo con un estudio realizado por Chile Compra la participaciónde la MIPE alcanza al 31%.

EFICIENCIA Y AHORRO El promedio de ofertas por licitación se incrementó de 1.7 en el 2002 a 4.5

en el 2005, lo que tiene un impacto en los costos, ya que mientras másofertas por proceso se reciben, mejores son los precios que se obtienen. Enel año 2004, el ahorro anual fue estimado en 70 millones de dólares.

Gobierno Electrónico y nuevas tecnologías

Durante los últimos cinco años, el uso eficiente de las Tecnologías deInformación y Comunicación (TIC) en la administración pública, ha generadoimportantes transformaciones conducentes a mejorar y modernizar lagestión, simplificar y agilizar las actividades y procesos, y a hacer más fácilesy directos los canales a través de los cuales se brinda información y serviciosa la ciudadanía.

El desarrollo del Gobierno Electrónico en Chile tiene como objetivomejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar laeficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente latransparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.

Chile se ha integrado plenamente al uso de las TIC, tanto en el ámbitopúblico como en el privado, avanzando así firmemente hacia el desarrollo dela Sociedad de la Información. El Estado ha realizado aportes sustantivos enla promoción, desarrollo y utilización efectiva de las tecnologías con el fin deimplementar una mejor relación entre el Estado, los ciudadanos y lasempresas.

AGENDA DE GOBIERNO ELECTRÓNICOLa incorporación de Tecnologías de Información y Comunicación, fue

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calificada como prioridad gubernamental por el Presidente Ricardo Lagos alinicio de su Gobierno, considerándola un instrumento primordial en eldesarrollo de Chile como sociedad digital. De ello da cuenta el InstructivoPresidencial para el desarrollo de Gobierno Electrónico de mayo del 2001.

Los ámbitos de desarrollo del gobierno electrónico son: Atención al Ciudadano. En esta materia, se considera el establecimientode nuevas formas de relación Gobierno-ciudadano-empresa-inversionista,mediante el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación, quepermitan al Estado brindar sus servicios en forma eficiente, eficaz y conindependencia del lugar físico.

Buen Gobierno. Busca el establecimiento e introducción de nuevas formasy procesos internos en la Administración del Estado, que permitan laintegración de los sistemas de los diferentes servicios, compartir recursosy mejorar la gestión interna de los mismos.

Desarrollo de la Democracia. Considera la creación de mecanismos que,usando las tecnologías de información y comunicaciones, permitan alciudadano jugar un rol activo en el quehacer del país, permitiendo abrirnuevos espacios y formas de participación. A partir del InstructivoPresidencial antes mencionado, se elaboró la Agenda de GobiernoElectrónico.

Iniciativas de carácter transversal. Involucran la cooperación ycoordinación de diversos servicios públicos. Sus resultados y beneficiosse traducen en mejoras de la atención para toda la comunidad yconstituyen un significativo aporte a la eficacia y la eficiencia en la gestióninterna de las instituciones.

Red de Conectividad y Comunicaciones: Intranet del Estado. Redinterconectada de datos de alta velocidad, que permite una eficientetransferencia de información entre los organismos del Estado. Seencuentra en operación, a cargo del Ministerio del Interior.

Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE).Sistema de información financiero estatal, único, integral y uniforme, decarácter dinámico, que constituye una herramienta de apoyo efectivo paramejorar y dar mayor transparencia a la gestión financiera en el sectorpúblico. En operación, a cargo del Ministerio de Hacienda, Dirección dePresupuestos.

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Coordinación Nacional de Infocentros. Esta iniciativa responde alcompromiso de reformar las políticas de acceso a las nuevas tecnologíasde información. Participan y operan en los infocentros distintasinstituciones públicas y privadas. En operación, a cargo de laSubsecretaría de Telecomunicaciones.

Portal de Pagos del Estado www.tesoreria.cl. Establece un sistema depago electrónico único, eficiente, seguro, amplio y eficaz, para cursar lospagos a distancia de cualquier producto o servicio ofrecido por losdiferentes servicios públicos a través de Internet. En operación, a cargode la Tesorería General de la República.

Sistema de Compras y Contrataciones Públicas (www.chilecompra.cl). Esuna plaza de negocios administrada por la Dirección de Compras yContratación Pública, que permite el encuentro de compradores del sectorpúblico con sus proveedores. Su objetivo es garantizar elevados nivelesde transparencia y eficiencia. En operación, a cargo de la Dirección deCompras y Contratación Pública.

Portal de Trámites del Estado, Trámite Fácil (www.tramitefacil.cl). A fin decumplir el objetivo de facilitar y optimizar los procesos de vinculación delas personas con los organismos del Estado, el Proyecto de Reforma yModernización del Estado inauguró este portal en mayo del 2001. Suestructura de navegación es fácil y expedita, y funciona como punto deacceso a los trámites de las diversas reparticiones y organismos deEstado. El portal reúne información acerca de 1.600 trámites, más de 400en línea, y provee de formularios para imprimir. En operación a cargo delMinisterio Secretaría General de la Presidencia, a través del Proyecto deReforma y Modernización del Estado.

Actualmente, este sitio recibe más de 140 mil visitas mensuales y atiendemás de dos mil consultas de diversa índole, las cuales son respondidasgratuitamente al usuario en un plazo de 48 horas hábiles. Su calidad yutilidad ha sido reconocida, tanto a nivel nacional como mundial: endiciembre de 2003, fue premiado por el World Summit Award (WSA) comouno de los cinco mejores productos de Gobierno Electrónico del mundo.Además, ha resultado ganador en dos ocasiones del premio al Mejor de losMejores Sitios Web del Gobierno de Chile.

Trámites en línea destacados por su grado de impacto o por su demanda departe de la ciudadanía y del sector productivo:

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Dirección General de Movilización Nacional: Obtención de certificado desituación militar.

Servicio de Impuestos Internos: Emisión de Boleta de Honorarios electrónica.Operación Renta. Declaración de Impuestos Mensuales. Emisión de FacturaElectrónica.

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo: Búsqueda de ofertas de trabajo enla bolsa electrónica de empleo. Ingreso y administración de solicitudes decursos para tramitar la obtención de Código SENCE.

Superintendencia de Salud: Consultas y reclamos en línea vinculados a Isapres.

Tesorería General de la República: Pago de Contribuciones de Bienes Raíces.Pago de derechos aduaneros.

Ministerio de Educación: Ingreso de la solicitud de crédito universitario.Postulación a becas.

Servicio de Registro Civil e Identificación: Obtención de Certificados deMatrimonio, Nacimiento y Defunción, validados con timbre digital. Bloqueogratuito de documentos de identificación (Cédula de Identidad y Pasaporte).Obtención de Certificado de anotaciones de certificados vigentes de vehículosmotorizados.

Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras: Obtención deCertificado de deudas del Sistema Financiero.

Instituto de Normalización Previsional: Declaración y pago de cotizacionesprevisionales Obtención de Certificado Previsional del empleador.

Comisión Nacional del Medio Ambiente: Solicitud electrónica de Evaluación deImpacto Ambiental.

Subsecretaría de Economía, Departamento de Propiedad Industrial: Inscripciónde marcas

Fondo Nacional de Salud: Obtención de Certificado de afiliación, Consulta deValorización de Prestaciones Médicas. Plataforma integrada de servicios electrónicos del Estado. Es un

proyecto incorporado en la Agenda Digital, que tiene por objeto brindar un

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apoyo fundamental para el cumplimento de la Ley 19.880, sobre Bases delProcedimiento Administrativo, ya analizada. La plataforma tecnológicapermitirá el acceso expedito y transparente a la información que losdistintos órganos del Estado poseen acerca de los ciudadanos y empresascada vez que sean recolectados, garantizando la interoperabilidad entreellos y altos niveles de seguridad tanto en el acceso a la información comoen las transacciones.

INICIATIVAS DE IMPACTO SECTORIAL Definidas así porque están dirigidas a un sector particular de la

ciudadanía, en diversos ámbitos. Algunas de ellas son:

Integración de Sistemas Internet para el Desarrollo de las Operaciones yRegulaciones Aduaneras (www.aduana.cl).

Ventanilla Única Electrónica de Comercio Exterior (www.aduana.cl).

Sistema Nacional de Información Territorial (www.snit.gob.cl).

Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (www.e-seia.cl).

Ventanilla Única Empresa: portal de información de trámitesempresariales (www.sitioempresa.cl).

Servicios electrónicos de presentación y pagos en línea para el registrode los derechos de propiedad industrial de marcas y patentes(www.dpi.cl).

Sernac Facilita: Ventanilla única del ciudadano consumidor del ServicioNacional del Consumidor (www.sernac.cl).

Acceso a la información

Todos los ministerios y servicios públicos disponen de sitios web.y se hamejorado su calidad mediante el establecimiento de estándares dedesarrollo y de uso, tales como el “Premio a los Mejores sitios Web deGobierno” (www. premioweb.cl) y la “Guía Web” (www.guiaweb.gob.cl),que establece estándares mínimos de usabilidad, diseño y funcionalidadque deben cumplir los portales públicos

FACILITADORES DEL ACCESO Los infocentros disponen de computadores conectados a Internet,

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impresoras y otros equipos, y están a disposición de las personas y empresasque no cuentan con posibilidades propias de conexión. Hay 800 operando entodo el país.

Los Telecentros Comunitarios de Información están financiados conrecursos públicos y cumplen la misma función que los anteriores, pero estándirigidos a sectores de menores ingresos de la población.

Otra iniciativa importante para promover el acceso equitativo de laspersonas a las tecnologías es la red educativa Enlaces, que ha dotado decomputadores y redes al 90% de las escuelas y liceos, públicos ysubvencionados.

El programa Biblioredes conecta en línea a 368 bibliotecas públicas, desdeVisviri a Puerto Williams en los dos extremos de Chile. Cerca de 2000computadores permiten a miles de personas acceder gratuitamente aInternet.

Finalmente, Chile ocupa el primer lugar en acceso a la información públicapor medios electrónicos en América Latina de acuerdo con el Informe deGobierno Electrónico de las Naciones Unidas del año 2004. Asimismo, esteranking reconoció que Chile es el único país de América Latina que posee unsitio web funcional para la población de habla inglesa:www.chileangovernment.cl. Este portal, desde el año 2004, entregainformación relevante a los ciudadanos y, a la vez, refuerza el uso de esteidioma como una herramienta indispensable para mejorar los índices decompetitividad internacional, generando de este modo un mejor escenariopara la atracción de inversión extranjera, y una más profunda inserción en lanueva economía global.

Transparencia y Derechos Ciudadanos

El fortalecimiento de la participación de las personas y grupos sociales enlos asuntos públicos, es una condición indispensable para la consolidación deuna ciudadanía democrática y una gestión pública moderna.

Los ejes orientadores de la política de participación ciudadana son: buentrato; transparencia en la gestión pública; igualdad de oportunidades para laparticipación; respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de lasociedad civil y orientación al ciudadano, priorizando la participación de losdestinatarios finales de las políticas, programas y servicios.

El Presidente Ricardo Lagos convocó, en el año 2000, al “ConsejoCiudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, cuya misión fueelaborar un diagnóstico y propuestas para el fortalecimiento de la relaciónEstado – sociedad civil. Sobre la base de su informe, se formuló el “Plan deFortalecimiento de la Sociedad Civil”, en el que se plantean acciones en cincoáreas temáticas: desarrollo de un marco jurídico; financiamiento;

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fortalecimiento institucional de las organizaciones; promoción del trabajovoluntario; y cooperación entre Estado y sociedad civil.

En diciembre del 2000 se dictó el “Instructivo Presidencial sobre ParticipaciónCiudadana”, en el que se planteó la necesidad de que el sector público generaraespacios y estableciera mecanismos para acoger las preocupaciones,necesidades y propuestas provenientes de la ciudadanía, incorporándolas en lagestión y fomentando la participación.

Se constituyeron así las redes de Encargados de Participación en el nivelcentral y regional, integradas por funcionarios del sector público de nivelintermedio y directivo, oficialmente nombrados por las entidades públicasinvolucradas, que trabajan bajo la coordinación del Ministerio Secretaría Generalde Gobierno, encargados de concretar los compromisos de participaciónciudadana establecidos en el Instructivo, traduciéndolos en metas concretas.

En el Instructivo se establecieron 106 compromisos sectoriales y 13transversales, se crearon 1.230 espacios de participación en el 48% de lasreparticiones regionales comprometidas, registrándose un 74% de logros.

Se acompañó a más de 150 instituciones públicas que comprometieron metasen el sistema Programa de Mejoramiento de la Gestión Atención de Usuarios.

Fortalecimiento de la Sociedad Civil: creación de más y mejores espacios deinterlocución entre el Estado y la Sociedad Civil

Implementación del Portal Ciudadano (www.portalciudadano.cl). Creado conel objeto que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con un canalefectivo de información gubernamental, contribuyendo a la democratizaciónde la información y al proceso de apropiación social de las TIC, así como parapromover la interactividad y participación de la sociedad civil en unacomunidad virtual.

Sitios www.chileparticipa.gov.cl y www.participemos.cl. Creados para facilitara la ciudadanía el conocimiento y acceso a la oferta de beneficios sociales delas instituciones del Estado, así como a las oportunidades de participaciónciudadana. Junto con la instalación de estos sitios se realizó capacitación encomunas y regiones, con el objeto de habilitar a las personas en su uso.

Programa Gobierno Contigo. Implementa un nuevo estilo de comunicacióndirecta con la ciudadanía para difundir programas y políticas de Gobierno,responder consultas e inquietudes de los ciudadanos y generar nuevaspropuestas para la gestión gubernamental. Se desarrollaron 35 programas enlos que diversas autoridades nacionales visitaron las comunas del país. Enéstos se realizaron 4.361 actividades en las que participaron más de medio

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millón de personas. Programa INFOBUS. Bajo la modalidad de una oficina móvil de informaciónhabilitada en un bus con conexión satelital a Internet. El programa prestaservicios en ferias de servicios públicos, capacitaciones a dirigentes, diálogoscon autoridades locales y regionales, y actividades socioculturales. En suscinco años de funcionamiento, ha visitado todas las comunas del país,beneficiando a más de 400 mil personas que habitan localidades apartadas delos centros urbanos.

TRANSPARENCIA Y PROBIDADEn el contexto de la modernización y optimización de la gestión pública, la

transparencia del sector público es un factor esencial en el desarrollodemocrático y el afianzamiento de la legitimidad de las instituciones.

En los últimos años se ha producido un importantes avances en esta materiaque dan cuenta de la alta posición que Chile ha ocupado, desde los años 90, enranking internacionales como el de Transparencia Internacional.

Los principales logros alcanzados en esta materia son:

Declaración de intereses. Es la individualización precisa de las actividadesprofesionales y económicas en que participa un funcionario público que seformaliza por escrito y bajo juramento. Además, se exige la actualizaciónpermanente de los datos aportados en la declaración, y se establecendrásticas sanciones en caso de falsedad, ocultamiento de información, o deno mantenerla actualizada. Este procedimiento genera transparencia sobrelas relaciones o vínculos que tenga el funcionario, tanto con el mundo públicocomo con el privado. De ese modo, es posible reconocer las situaciones oactuaciones públicas en que dicho funcionario pueda estar afectado porintereses personales.

Declaración de patrimonio. Consiste en medir la evolución experimentada porel patrimonio de los servidores públicos, desde el ingreso al egreso delcorrespondiente cargo. Mediante el Instructivo Presidencial del 28 denoviembre de 2003, el Presidente de la República dispuso la obligación depresentar una exhaustiva y solemne Declaración Patrimonial a los Ministros,Subsecretarios, Intendentes y Jefes de Servicios Públicos, la que debeactualizarse cada vez que el patrimonio del alto funcionario experimentedisminuciones o aumentos, y enviarse a la Contraloría General de laRepública.

Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos deintereses. En el contexto de la Agenda Pro Transparencia, acordada en

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enero de 2003, se aprobó la Ley No 19.884 sobre Transparencia, Límitey Control del Gasto Electoral. Contiene normas que tratan del gastoelectoral, financiamiento de campañas, control de los ingresos y gastoselectorales, publicidad y otras disposiciones .

ACCESO A LA INFORMACIÓN Las reformas constitucionales, incorporadas por la Ley 20.050 de agosto

de 2005, establecen un nuevo marco jurídico para la administración delEstado en materia de publicidad y acceso a la información.

El nuevo artículo 8º de la Constitución Política de la República esaplicable a todos los órganos del Estado y señala que “El ejercicio de lasfunciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento alprincipio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos yresoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y losprocedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórumcalificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos,cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones dedichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación oel interés nacional”.

Con la aprobación de esta iniciativa legal, se logrará consagrar y reforzarel pleno derecho de acceso de los ciudadanos a los actos y documentos dela Administración, suprimir las trabas administrativas que puedan subsistir,y promover la mayor publicidad de la acción de los órganos del Estado.Asimismo, los casos de reserva o secreto quedarán establecidosdirectamente en la ley, circunscritos a los internacionalmente aceptados,esto es, defensa nacional y seguridad pública, derecho a la privacidad depersonas individuales y funcionamiento de las instituciones.

Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de lasPersonas. Creada en el año 2001, ha intervenido ejerciendo labores demediación ante los organismos y servicios públicos dependientes delEjecutivo, o sobre los que éste ejerce supervigilancia, para lograr querespondan positiva y razonablemente a las demandas ciudadanas que seles dirigen. Además, su tarea de observación del desempeño de losservicios le permite detectar situaciones problemáticas, que pone enconocimiento del Presidente de la República a través de los informestrimestrales, que contienen propuestas de solución, o bien la convocatoriapara que los respectivos sectores den a estos problemas un tratamientoque satisfaga las demandas ciudadanas que se consideran legítimas.

Descentralización.

En su primer mensaje ante el Congreso Nacional, el 21 de mayo del año

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2000, el Presidente Ricardo Lagos Escobar señaló que: “Fomentaremos undesarrollo territorial equilibrado, para terminar con las desigualdadesregionales que ahogan el crecimiento del país”.

El proceso de descentralización se ha caracterizado por un gradual ysostenido avance en el traspaso de competencias, funciones y facultades,desde el nivel nacional a los niveles regional y local.

Entre los años 2000 y 2006, el porcentaje de inversión pública que sedecide a nivel regional, ha subido desde un 44,5 a un 57%. En el año 1990,ese porcentaje sólo ascendía al 13%. De este modo, el porcentaje deinversión pública que las regiones deciden en forma autónoma ha tenido unalza de más de un 300%. Significativo ha sido también, el incremento delFondo Nacional de Desarrollo Regional, que creció en los últimos seis añosen un 140%.

Principales logros:

A partir del año 2000 se ha fortalecido el proceso de descentralización,avanzándose en la transferencia de competencias y recursos a losgobiernos regionales e implementándose una gestión territorial integradade los servicios públicos .

En el ámbito de la institucionalidad municipal, se promulgó de la Ley19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, enpráctica en las elecciones desde año 2004. Se consolidó así el proceso dedemocratización municipal y se fortaleció al Concejo Comunal, para elmejor ejercicio de su rol fiscalizador.

En materia de probidad, transparencia y difusión de las obras de gobierno,se dio inicio a la rendición de Cuentas Públicas por parte de Intendentes yGobernadores.

Respecto del gobierno electrónico local y con el objeto de acercar elmunicipio a la ciudadanía, se desarrolló el sitio webwww.tramitemunicipal.cl, que permite obtener a través de Internetinformación sobre trámites municipales como obtención de patentes,permisos, solicitudes, licencias, subsidios y certificados.

Para fines del año 2006, se espera contar con 26 municipios incorporadosa la ventanilla de trámites municipales que, a través de una plataformatecnológica, permitirá el procesamiento centralizado y estandarizado de 9trámites municipales. Ésta es una iniciativa incorporada en la Agenda

199Chile

Digital.

El Programa de Fortalecimiento Institucional Regional (PROFIR) hasustentando el desarrollo de procesos a través de la instalación deconvenios, agendas y acompañamiento de mesas de trabajo locales desdelos territorios, en torno a 6 ejes de desarrollo:, infraestructura, social,económico - productiva, científico - tecnológica, cultural e internacional.Así, se han generado esfuerzos conjuntos entre la institucionalidad local,sectorial y regional para otorgar una oferta pública integrada a losciudadanos en y desde sus territorios.

Constituyen experiencias relevantes los programas de desarrollointernacional, realizados por las regiones desde el año 2003. Estos seencuentran orientados a implementar acuerdos suscritosinternacionalmente por cada región, financiando acciones decooperación técnica, promoción de nuevos vínculos, capacitación ydifusión en ámbitos regionales de importancia internacional.

Existen 74 iniciativas e instrumentos de cooperación a nivel nacional,generadas desde regiones, con Asia, América, Europa y Oceanía.

Otra iniciativa de relevancia, iniciada el 2004, fue el diseño y desarrollodel Sistema de Gestión Territorial Integrada del Programa deMejoramiento de la Gestión. Su objetivo es fortalecer las coordinacionespara que los servicios respondan en conjunto a las necesidadesregionales. En este sistema participan 169 servicios públicos. Uno de suslogros importantes es el funcionamiento de los Gabinetes RegionalesAmpliados.

A nivel municipal, otro aspecto importante es la instalación de las CartasCiudadanas Municipales, las que establecen compromisos públicos degestión municipal.

Chile Hoy

Los Presidentes de la República han aplicado una política de desarrollocon énfasis especial en la equidad y la generación de oportunidades paratodos, especialmente para las personas más vulnerables. Desde el año1990, alrededor del 70% del presupuesto nacional se ha focalizado en elgasto social: salud, educación y vivienda.

En 15 años de democracia, la pobreza ha bajado de 38,5% a un 18,8%. Laextrema pobreza alcanzaba casi al 14%. hoy es de 4,8%.

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Chile


El Programa Chile Solidario constituye una de las acciones másrelevantes en la lucha contra la extrema pobreza. Parte de la construcción deuna red social, protege a los chilenos más pobres y ha cumplido con suobjetivo de sacar de dicha condición a 225.000 familias. Mediante esteprograma, el Estado se acerca a las personas a través de profesionales ytécnicos que les informan acerca de sus derechos, así como y de losprogramas públicos y privados que pueden beneficiarles. Así, acceden asubsidios, capacitación e inserción laboral, prestaciones previsionales ylaborales y programas de nivelación de estudios.

La integración de Chile al mundo dio un gran paso al concretarse tratadosde libre comercio con la Unión Europea, Canadá, Corea del Sur, EstadosUnidos, la Asociación Europea de Libre Comercio, Singapur, Nueva Zelandiay Brunei. Entre los años 2000 y 2005, las exportaciones crecieron en 76%.

Se han fortalecido también las instituciones democráticas, en octubre de2004, el Gobierno y la oposición llegaron a un acuerdo para reformar laConstitución de 1980, el que se concretó el julio de 2005, cuando elCongreso Nacional aprobó importantes reformas: la eliminación de lossenadores designados y vitalicios, la restitución al Presidente de laRepública de la facultad de destituir a los Comandantes en Jefes de lasFuerzas Armadas y la reducción del período presidencial a cuatro años.

DERECHOS HUMANOSEn materia de Derechos Humanos, la política de los gobiernos de la

Concertación se ha basado en tres principios: verdad, justicia y reparación. En abril de 1990, se creó la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación

“considerando que la conciencia moral de la Nación requiere elesclarecimiento de la verdad sobre las graves violaciones de los derechoshumanos”. De acuerdo con sus recomendaciones, se inició la tarea dereparación asumida por el Estado. Hoy en día se entregan pensiones afamiliares directos de las víctimas, becas de estudios a los hijos menores de35 años, atención gratuita en el sistema público de salud. También, seotorgan beneficios a las personas que sufrieron el exilio y a las que fueronexoneradas de sus trabajos por pensar distinto.

La Mesa de Diálogo, establecida en 1999, tuvo por objeto reunirinformación sobre el paradero de los detenidos desaparecidos. A partir desu informe entregado en junio de 2000 y tras una solicitud de Ministerio delInterior, la Corte Suprema nombró 9 jueces de dedicación exclusiva y 54 condedicación preferente para investigar casos de detenidos desaparecidosque llevaban años sin movimiento.

La propuesta de Derechos Humanos “No hay mañana sin ayer”contempla un reajuste de 50% a las pensiones de las familias de las víctimas

201Chile

y una indemnización a las personas que fueron torturadas.

JUSTICIA En junio de 2005, se completó la implementación de la Reforma Procesal

Penal en todo el país. Constituye la modificación más sustantiva al sistemade justicia en 109 años.

Se reemplaza el antiguo sistema a cargo de un juez que investigaba,acusaba y dictaba sentencia, por un juicio oral y público. La función deinvestigar y acusar queda en manos de un fiscal quien resuelve si investiga,o archiva provisionalmente el proceso de no haber antecedentes suficientes;jueces orales y de garantía supervisan la imparcialidad del procedimiento yresuelven los conflictos que se susciten entre las partes, además de evaluarlas peticiones del Ministerio Público y los querellantes. Si los imputados nopueden costear un abogado, son representados por defensores públicos.

EDUCACIÓN Con el objeto de preparar a las nuevas generaciones para enfrentar las

oportunidades y exigencias del mundo en que vivirán, se promulgó el 7 demayo de 2003 la norma constitucional que extiende de ocho a doce años laescolaridad gratuita obligatoria. Se extendió la jornada escolar completa(mañana y tarde), que cubre 7.000 de los 10.000 establecimientoseducacionales, los que tienen más de dos millones de estudiantes

El Ministerio de Educación puso en marcha una campaña de alfabetizacióndigital, que capacita a medio millón de adultos en el uso de computadores eInternet.

Además, se estableció un subsidio adicional para los establecimientospúblicos que eviten la deserción de sus alumnos.

SALUD Luego de tres años como programa piloto, la Reforma de la Salud más

importante desde 1952, se extendió a toda la población el 1 de julio de 2005.Garantiza el acceso, atención y protección financiera al conjunto de lapoblación, respecto de las 25 enfermedades que causan la mayor mortalidad.En 2007 cubrirá 56 enfermedades.

El Plan Auge, como se conoce a esta Reforma, fija tiempos máximos deespera y establece garantías económicas: los afiliados al sistema público desalud (Fonasa) o al privado (Isapres), con sueldos sobre 270 dólares, debenpagar solo un 20% de las prestaciones médicas. Las personas con menoressalarios o los indigentes son atendidos gratuitamente.

VIVIENDA Las prioridades han sido superar el déficit y mejorar la calidad de las

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Chile


soluciones habitacionales, a través de subsidios que ayudan a los sectores demás bajos ingresos para adquirir una vivienda propia. Chile tiene hoy unmillón de viviendas más que hace diez años, y el déficit disminuyó en 43%.El 90% son casas permanentes que cuentan con energía eléctrica, aguapotable y alcantarillado.

El Programa Chile Barrio tiene por objeto solucionar la situación de loshabitantes de campamentos precarios urbanos y rurales, para darles unavivienda, mejorar el entorno en el que viven y ayudarles en su inserciónlaboral.

TRABAJO La Reforma Laboral entró en vigencia el 1 de diciembre de 2001 y está

destinada a terminar con el desequilibrio de la relación empleado -empleador y a fortalecer los derechos de los trabajadores.

En octubre de 2002 comenzó a operar el seguro de cesantía que se otorgaal trabajador, que por cualquier motivo haya perdido su empleo, consistenteen un aporte monetario garantizado y decreciente por cinco meses. Esfinanciado por los empleadores, los trabajadores y el Fisco. Hay más de3.000.000 de personas incorporadas, equivalentes al cerca del 47% de lafuerza de trabajo.

La reforma rebajó la jornada laboral a partir de enero de 2005, de 48 a 45horas semanales, aumentó la fiscalización y otorgó mayor protección paraformar sindicatos y mejorar los procesos de negociación colectiva.

INFRAESTRUCTURA Nuevas carreteras, puentes, caminos, aeropuertos conectan al país. La

herramienta ha sido un sistema de concesiones puesto en práctica en el año1993, que permite al sector privado nacional y extranjero financiar obraspúblicas. En 1990, se invertían 250 millones de dólares en infraestructura,cifra que ha subido en promedio a más de 1.200 millones de dólaresanuales. Hay más de 2.000 kilómetros de autopistas concesionadasconstruidas con los más altos estándares de calidad y seguridad.

Con esta fórmula, el Estado puede liberar parte de sus recursos paradestinarlos a superar la pobreza y realizar obras de infraestructura en elámbito social.

CULTURA En julio de 2003 se creó el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, con

el objeto de fomentar la cultura, hacerla más accesible y estimular laparticipación en la creación artística y en el conocimiento del patrimonionacional.

203Chile

Su presidente ejerce el cargo con rango de ministro, con sede está enValparaíso, designada capital cultural del país. Cuenta con consejosregionales de cultura y con presencia en la sociedad y organizacionesculturales.

Gobierno de la Presidenta de la República

Michelle Bachelet Jeria 2006 – 2010

Por primera vez en su historia, Chile ha elegido a una mujer Presidenta dela República, la doctora Michelle Bachelet Jeria, quien también haconstituido el primer gabinete paritario de nuestra historia.

En Chile tenemos hoy estabilidad política, crecimiento económico, unacreciente reducción de la pobreza y ampliación de las oportunidades deprogreso. Por otra parte, existe una ciudadanía más crítica y exigente, que seapropia de más espacios de libertad y de opinión, y demanda que suspreocupaciones sean atendidas, exigiendo respuestas políticas, sociales,empresariales, para lograr una mejor calidad de vida social y personal. Laspersonas quieren tener más capacidades para realizar sus propios proyectos,y mayores oportunidades de influir en lo que les afecta.

La Presidenta de la República, Michelle Bachelet, construye la visión depaís “Más para Chile”. Más ideas, más trabajo, más oportunidades, másriqueza, más protección social. En definitiva, que todas las personas ganen,y el país aproveche la oportunidad histórica de dar un salto en su progreso,con mayor integración, justicia social y desarrollo.

El Programa de Gobierno recoge lo anterior, al señalar que su misión esconvocar y estimular las voluntades de los chilenos, para actuar juntos yconstruir el país que queremos.

Ahora bien, para realizar la misión y alcanzar la visión, se necesita de unEstado más capaz, que rinda más, que sea cercano y trate mejor a la gente,que la apoye en sus proyectos, la defienda de los abusos, le reconozca susderechos y le entregue servicios de calidad. Para ello, tiene que aplicar susrecursos con eficiencia y exigir el esfuerzo y compromiso de sus autoridadesy funcionarios. Un Estado eficaz y honesto es un componente imprescindibleen la construcción de un país más justo.

Dentro de las prioridades del Programa de Gobierno está elfortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas y de la calidadde su atención y servicios, mediante la implementación de proyectosvinculados a la reforma y modernización del Estado. Para ello resultaindispensable “contar con un Estado acogedor, que escuche y reciba lasideas emanadas de la sociedad”.

Como el objetivo del Estado es servir a la gente, ”la calidad de losservicios debe ser una preocupación central de la gestión pública”, para lo

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Chile


cual es esencial un enfoque centrado en los ciudadanos, sus derechos,necesidades y bienestar. Por ello elevar la calidad de los servicios públicoses la tarea central de la agenda de la reforma del Estado.

El Programa de Gobierno presenta iniciativas, planes proyectos, medidasy prioridades agrupadas en cinco grandes áreas de trabajo: Construcción deuna nueva red de protección social; Crear las condiciones para un salto aldesarrollo; Implementar un programa para mejorar la calidad de vida de loschilenos; Combatir la discriminación y la exclusión; y Brindar un nuevo tratopara los ciudadanos en todos los aspectos de la acción pública.

Los cuatro ejes de su gobierno son: protección social, educación, calidadde vida e innovación y emprendimiento.

A la luz de las ideas, valores y compromisos contenidos en el programa,la reforma del Estado entra en su etapa de consolidación, y lamodernización de la gestión pública está estrechamente vinculada a losconceptos de calidad y excelencia. Especialmente, en el capítulo del NuevoTrato Ciudadano, en que destaca el compromiso de contar con servicios deexcelencia para todos. “Los chilenos merecen servicios públicos de primernivel”, para lo cual se adecuarán los sistemas de control de gestión delsector público, incorporándose indicadores asociados a la calidad deservicio.

Asimismo, se promoverá el uso de sondeos de opinión para evaluar lagestión de los organismos públicos, y se incorporará la calidad de atenciónen los sistemas de bonificación por desempeño y en los convenios dedesempeño de los Jefes de Servicios.

En la misma línea se enmarca la iniciativa de introducir el control decalidad en el sector público, a través de la creación de una Agencia para laCalidad de las Políticas Públicas dotada de capacidades, facultades yrecursos que garanticen eficacia y transparencia en la aplicación de recursospúblicos. La cobertura de sus evaluaciones se extenderá a proyectos,programas y políticas públicas, y sus evaluaciones servirán para la toma dedecisiones presupuestarias y de política pública. Las metodologías que seutilicen incorporarán sistemas participativos, tomando en cuenta aquellosdirectamente afectados por las políticas públicas.

Por otra parte, teniendo en cuenta que un Estado eficiente necesitagenerar espacios para la interacción y cooperación público privada se crearáun Consejo Público Privado de carácter permanente y consultivo, destinadoa proponer reformas y políticas de modernización del Estado, con énfasisespecial en revisar la pertinencia de procedimientos y trámitesadministrativos que hagan más eficiente la gestión de los organismospúblicos y mejoren la calidad de los servicios prestados a la comunidad,facilitando el enfoque de estas materias desde la demanda, y teniendo

205Chile

presente que la satisfacción de los usuarios es el indicador más importantede una gestión moderna.

La importancia de la calidad y excelencia del servicio público, aparececlaramente expresada en el Programa de Gobierno, cuando se alude a latransformación de la cultura de funcionarios y autoridades, a través de laintroducción del concepto de la “satisfacción del usuario”. También cuandose señala como meta el avance sustantivo hacia una Administración PúblicaProfesionalizada, cuyo compromiso consiste en elevar el nivel decompetencias, aptitudes y actitudes de sus funcionarios, para la prestaciónde mejores servicios.

Otras medidas del Programa de Gobierno orientadas a la calidad yexcelencia en el servicio al ciudadano:

El compromiso de hacer cumplir, en todas las reparticiones públicas laLey 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, como unamedida tendiente a lograr una agilización concreta en la ejecución de lostrámites que realiza el ciudadano.

Reforzar los sistemas de prevención de la corrupción y malas prácticas,institucionalizando la auditoria interna en todos los ministerios y serviciospúblicos.

Modernizar el control de legalidad de los actos del Ejecutivo, a través dela iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de laRepública, en lo que respecta principalmente a la agilización del trámite detoma de razón de decretos y resoluciones.

Proceder a la plena operación de la institución del Defensor delCiudadano, dotándolo de facultades para recibir y procesar reclamos de losciudadanos originados como consecuencia de servicios prestados en formadeficiente por órganos o agentes del Estado.

Hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la información delciudadano sobre la Administración, conforme lo establece el nuevo artículo8° de la Constitución Política de la República, estableciendo mecanismospara garantizar la promoción de ese derecho.

También surge en el Programa de Gobierno la iniciativa tendiente a lainstauración de la rendición periódica de cuentas públicas, destinada afortalecer la transparencia del accionar de las autoridades en relación con loque son sus responsabilidades frente a la ciudadanía, la que a partir deldesarrollo e implementación de esta institución estará en condiciones deevaluar los resultados de los compromisos asumidos por las autoridades enel ejercicio de sus cargos.

Teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, se puede establecer eleje ordenador de la modernización de la gestión pública en Chile es unEstado de calidad al servicio de todos los ciudadanos, en el cual la atención

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Chile


a las personas aparece como el sustento básico, con cualidades de calidad yexcelencia, que le imprimen un mayor valor.

Finalmente, sin perjuicio de valorar y cuidar los logros alcanzados, esnecesario evitar el riesgo de la complacencia y hacerse cargo de objetivos dedesarrollo humano, que junto con mejorar el bienestar material de toda lapoblación, aumenten el nivel de calidad de vida individual y colectiva, yfortalezcan el sentido de pertenencia a una nación libre, justa y solidaria, enla que nuevos sueños y desafíos, interpreten los anhelos más profundos detodas y todos los chilenos.

Bibliografía

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“Modernización de la Gestión Pública en Chile. Lecciones y aprendizajes1994-2000”. Ministerio Secretaría General de la Presidencia - Proyecto deReforma y Modernización del Estado.

“Chile 2005, el país que somos”. Ministerio Secretaria General deGobierno. 2005.

“Gobierno Electrónico en Chile 2000-2005. Estado del Arte II”, MinisterioSecretaría General de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernizacióndel Estado, enero 2006.

“Reforma del Estado en Chile 2000-2006”. Ministerio Secretaría Generalde la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, febrero2006.

“Memoria de la Descentralización 2000-2006”, Subsecretaría de DesarrolloRegional.

“La Paradoja Aparente. Equidad y Eficiencia: resolviendo el dilema”.Autores: Óscar Landerretche, Patricio Meller, Osvaldo Larrañaga, ClaudiaSerrano, Dagmar Raczynski, Rony Lenz, Alejandra Mizala, Pilar Romaguera,Andrea Repetto, Eduardo Saavedra, Álvaro Díaz, Gonzalo Rivas, Raúl O’Ryan,Camilo Lagos. Editor Patricio Meller, octubre 2005.

“Estoy Contigo” Programa de Gobierno de Michelle Bachelet.

207Chile

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SISTEMA DE COMUNICACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

CONTROL: UNA REALIDAD POSIBLE DE ALCANZAR

PEDRO ORTIZ GÁLVEZ*

I. Fundamentos de la participación ciudadana en el control de la actividad

gubernamental

Un Estado democrático moderno que reconoce los principios detransparencia y responsabilidad, como fundamento de legitimidad moral,requiere información respecto de la actividad de los órganos que loconstituyen, como una condición y requisito previo de toda participaciónreal de los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder.

Así como en el sector privado de la economía se considera que para quelos mercados financieros funcionen eficientemente es necesario absolutatransparencia, lo que significa que se transmita al mercado todainformación relevante para los inversores, en el sector público se requiereinformación sobre la gestión realizada por sus ejecutores, la única formaque tienen éstos para descargar sus responsabilidades. El principio de latransparencia no solo debe aplicarse a la fase de elaboración de las políticaspúblicas sino también a la gestión que comprende la fase de ejecución deesas políticas.

El compromiso ciudadano es un elemento del control de social. Suejercicio, individual o colectivo, esporádico o permanente, fluye de lalibertad y voluntad de los grupos intermedios en una sociedad democráticapara orientar su actividad a los fines que estimen pertinentes y, en loreferente a esta materia, adoptar la decisión de participar en la gestión delos asuntos de interés público de su Nación.

La participación de la ciudadanía es un derecho fundamental de lademocracia, que no se limita solo al derecho a voto u otras formasinstitucionales de participación, sino que considera e integra el controlsocial de la administración, como una constante tácita de legitimidaddemocrática del orden constitucional.

El control social de los actos de la Administración del Estado comprendeel derecho de los ciudadanos a participar directamente en la dirección de losasuntos públicos y el derecho de acceso a información pública.

Chile

* Pedro Ortiz Gálvez. Contador Auditor, Universidad de Chile. Jefe de la División de Contabilidad de la Contraloría General de la República de Chile y actual-mente Director de Operaciones del Proyecto de Modernización Institucional. Ex profesor universitario de las Facultades de Ciencias Económicas y Administrativas de laUniversidad de Chile y de la Universidad de Santiago. Ha realizado trabajos de consultoría anivel internacional para el PNUD, en materia de administración financiera del Estado.


Una democracia sólida requiere de una sociedad civil fuerte yorganizada, ya que pues en una agrupación de personas compleja ycambiante como lo es una nación, la sociedad civil y sus organizacionesestán llamadas a ser el estimulo y la base del poder social, el que debeactuar como contraparte del Estado en el proceso de toma de decisionespara alcanzar el desarrollo en todos sus aspectos económicos, políticos,social y cultural de nuestras naciones.

II. Situación en Chile en cuanto al control social y el principio de

transparencia

Como se desprende de lo señalado anteriormente, las nuevasinstancias de participación ciudadana se refieren, básicamente a tresaspectos:

1. Diseño de políticas públicas. 2. Control de la transparencia y probidad de los actos de laadministración. 3. Control de la eficiencia de la gestión pública.

Lo anterior, exige que el Estado empodere al ciudadano para quepueda ejercer de manera efectiva este nuevo rol, lo cual implica lacreación de ciertas condiciones básicas, entre las que destacamos:

1. Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, entérminos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos ycódigos comprensibles para el ciudadano. 2. Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta sepueda articular en interlocutores válidos y representativos quepuedan participar en estos procesos de diseño y control. 3. Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generarcapacidad de propuestas articuladas. 4. Finalmente, como plantean Duhart y Monckeberg, impulsarexperiencias innovadoras de consulta y diálogo público.

En específico, el nuevo modelo de participación implica tres ejestransversales:

1. Modernización de la gestión. 2. Transparencia y probidad. 3. Participación.

209Chile

1. Modernización del Estado

La modernización del Estado Chileno ha sido una prioridad de losgobiernos en la última década, siendo el propósito que orienta a las grandesreformas del Estado Chileno, ampliar los derechos económicos, sociales yculturales de los ciudadanos y avanzar hacia una nueva época en un mundoen plena transformación.

Las principales áreas de trabajo impulsadas en el último quinquenio hansido:

Gobierno Electrónico

Agenda Gobierno Electrónico, donde se destacan iniciativas tales como: - Sistema de información de compras y contrataciones del sector público. - Plataforma Integrada de Servicios electrónicos del Estado. - Sistema de Información para la gestión financiera del Estado. SIGFE. - Ventanilla única d empresa. Comunidad Informática Gubernamental. Gobierno Electrónico local y regional. Interoperabilidad. Programas de Mejoramiento de la Gestión del Gobierno Electrónico.

Modernización

Buenas Prácticas en Gestión Pública. Sistema de Formación de Directivos Públicos. Creación del Servicio civil para que los cargos públicos de nivel medio y

alto sean provistos mediante concursos competitivos y transparentes.

Participación

Creación de la figura del Defensor del Ciudadano. Proyecto de Ley de Bases sobre Participación Ciudadana.

Procedimiento Administrativo

Apoyo a la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo. Portal Trámite Fácil. Ventanillas Únicas Electrónicas. Sistema de Actualización de Información de Trámites.

En resumen el proceso de modernización del Estado es una prioridadestratégica de los últimos tres gobiernos, generándose iniciativas que seestán paulatinamente materializándose y que son claramente un aporte alproceso de profundización de la democracia en pos de la transparencia,

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Chile


2. Transparencia y Probidad

En materia de transparencia y probidad se han adoptado diversas ysignificativas acciones por el Poder Ejecutivo, destacándose las siguientes:

a) Declaración pública de intereses y patrimonio de todas las autoridadesy funcionarios públicos. b) Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos deintereses. c) Regulación de la relación entre función pública y actividades privadas. d) Ejercicio de la libertad de expresión como herramienta fiscalizadora. e) Incorporación a la legislación interna de convenciones internacionalescontra la corrupción.

Sin perjuicio de lo anterior cabe destacar que la corrupción es un hecholatente y presente en América Latina, ya sea en grados sistemáticos yprofundos o incipientes, en donde parece que la democracia por si misma noes capaz de terminar con este flagelo, como plantea Bernardino Bravo Lira“de ser incompatibles democracia y corrupción, no es porque la democraciaacabe necesariamente con la corrupción, sino más bien al revés porque éstasuele acabar con aquella, por lo que la profundización de la democracia másallá de la participación electoral es fundamental para la mantención de ésta,en términos que la transparencia implica menos hechos de corrupción y enel peor de los casos la aplicación oportuna de sanciones que desincentivenfuturos hechos de corrupción.

Si bien Chile es un país donde existen bajos niveles de corrupción,ocupando el lugar 21 a nivel mundial y tercero en América detrás de Canadáy Estados Unidos, ello no significa que no existan situaciones de corrupcióno falta de transparencia en el accionar des sector público, los que se reflejaen:

a) Una serie de situaciones que han trascendido y han tenido alto impactoen la opinión pública y se vinculan a sectores como obras públicas,defensa, empresas públicas, municipios. b) Percepción pública sobre la corrupción, la cual es un barómetro que sibien no se deriva necesariamente de hechos objetivos, reflejaría dosposibles situaciones:

i. Falta de transparencia en los actos de la administración que permiteespecular sobre la posibilidad de corrupción. ii. Falta de transparencia en la comunicación de las sentenciasadministrativas y judiciales sobre hechos de corrupción, así como de laimplementación de las sanciones establecidas si correspondiesen.

211Chile

En el contexto de la percepción una encuesta de corrupción realizada en elpresente año, indicada en la serie del Informe Político N

o 93, de IgnacioIllanes, plantea que el 52% de los consultados piensa que la corrupción serámayor o mucho mayor en el futuro, siendo encabezado el ranking depercepción de la corrupción por las Municipalidades, y las EmpresasPúblicas.

Lo anterior, implica la necesidad de profundizar los esfuerzos portransparencia y comunicación al ciudadano (que si bien se han llevado acabo los últimos Gobiernos de la Concertación, éstos no han sidosuficientes) ya que como planteamos anteriormente la formación deexpectativas se basa fundamentalmente en percepciones más allá desituaciones concretas, teniendo en este contexto un rol fundamental laContraloría General de la República, lo que trataremos, en forma particular,en el capitulo siguiente.

En el sentido anterior, cabe destacar el estudio del Instituto Libertad yDesarrollo sobre una evaluación de la transparencia municipal, en donde deuna muestra de 34 municipios, en promedio éstos cumplen con entregarmenos del 60% de lo que fija la ley, esto es, que la totalidad de la informaciónse encuentre en un solo lugar y que no hayan trabas para su acceso. Loanterior, muestra claramente una correlación, en donde ante la falta deinformación (más allá de los hechos concretos) los municipios sonpercibidos como las entidades públicas con más altos niveles decorrupción.1

En este mismo ranking se destaca que la institución percibida con elmenor índice de corrupción es la Contraloría General de la República, la queademás mejoró significativamente su percepción entre los años 2004 y 2005.

3. Participación

El Gobierno de Chile, ante el escenario mundial del que nuestro país noera ajeno, marcado por un creciente distanciamiento entre lainstitucionalidad política y la ciudadanía, se impuso a comienzos del siglo latarea de acortar esa brecha, no solo con una alianza estratégica entre elEstado con un grupo de interesados, sino promoviendo y asegurando lariqueza que existe en la diversidad de los grupos humanos a través de unapolítica de Estado orientada a la participación ciudadana y al fortalecimientode la Sociedad Civil.

El objetivo último de esta política es dotar al desarrollo de un proyecto deun horizonte que tenga sentido para las personas, permitiéndolesconstituirse en protagonistas de la modernización y no sujetos de ella, esdecir, dotarlas de las capacidades para influir en la marcha de sus destinospersonales y colectivos.

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Chile


Por lo tanto lo que se busca es llevar adelante iniciativas que consolidenvínculos entre las personas y o sus expresiones asociativas en aras de laconformación de redes relativamente sólidas y activas de confianza ycooperación.

La materialización de esta política ha derivado en diversas accionescomo son la Convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento dela Sociedad Civil y la definición una Plan de Fortalecimiento de la misma,entre los años 2000 y 2001, la Constitución del Consejo Provisorio delFondo para el Desarrollo de la Sociedad Civil, en el año 2002. En base aestas medidas se han creado innumerables espacios de participación enreparticiones regionales, se han ejecutado un número significativoproyectos de participación ciudadana, se ha realizado capacitaciones yprestado asistencia técnica a organizaciones de la sociedad civil, se haimplementado el portal ciudadano, etc.

Por otra parte, la sociedad civil estructurada en organizaciones sin finesde lucro, alcanza a 107.000 instituciones en todo Chile, empleando enforma voluntaria y remunerada a 303.000 personas, lo que muestra unaimportante participación de las personas a nivel de organizacioneseducacionales, comunitarias, de servicio social, medioambientales, dedefensa de derechos, culturales, y artísticas y de salud.

No obstante lo anterior, varias organizaciones sociales que fueronactores relevantes en la década de los 60 han perdido la fuerza eimportancia como actores gravitantes del diálogo público (como lasFederaciones de estudiantes universitarios, la Central Unitaria deTrabajadores, los empleados públicos), así como tampoco se han generadoinstancias relevantes de nuevos grupos sociales que representen interesesarticulados, como grupos de consumidores, adultos mayores (con unapoblación que envejece a tasas europeas), de usuarios de serviciospúblicos.

Adicionalmente, la modernización del Sector Público ha avanzado demanera significativa en crear instancias de información de la labor delEstado y mejorar la operabilidad de éste, pero se requiere impulsarmayormente las acciones destinadas a la creación de instancias departicipación y a la generación de competencias individuales y grupalespara enfrentar un rol más activo en el diseño y control de políticas como seplanteó en la primera parte de esta ponencia. Para lograr este propósito seestima que es imprescindible como una primera medida la aprobación eimplementación del Proyecto de Ley Sobre Asociaciones y

Participación Ciudadana en la Gestión Pública, actualmente en trámiteLegislativo en el Congreso Nacional.

213Chile

Normativa legal en materia de transparencia,

probidad y participación

Los conceptos antes indicados, que constituyen el fundamento inmediatode la participación ciudadana en el control, encuentran su raigambrejurídica en la Constitución Política de la República de Chile – artículo 8º -desarrollándose para su aplicación positiva en la Administración del Estado,a través de una serie de textos legales que sistematizan y le dan organicidada tales principios.

Es así como el precepto marco indicado, expresamente señala que “elejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estrictocumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”,agregando que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos delEstado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Talesreglas se revisten de imperio en las distintas entidades públicas alincorporarse en la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de BasesGenerales de la Administración del Estado, la que, en lo que interesa,previene en su artículo 13º que los funcionarios amén de observar elprincipio de probidad administrativa, deberán ejercer la función pública contransparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de losprocedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que seadopten en ejercicio de ella.

Asimismo, junto con reiterar que son públicos los actos administrativos ylos documentos que les sirvan de sustento, regula dicha publicidadindicando que en el caso que la aludida información no se encuentre adisposición del público de modo permanente, los interesados tendránderecho a requerirla por escrito al jefe del servicio respectivo, el que estaráobligado a entregarla, a menos que los documentos solicitados contenganinformación que pudiere afectar los derechos o intereses de terceros,estableciendo los mecanismos para que éstos puedan hacer uso de lafacultad que les asiste para acoger el oponerse a la dación de losantecedentes requeridos.

La norma indicada puntualiza, además, que las únicas causales en cuyavirtud pudiere denegarse el conocimiento de la documentación en examen,son la reserva o secreto establecidos para determinar las materias endisposiciones legales o reglamentarias, el que la publicidad impida oentorpezca el debido cumplimiento de las funciones del ”rgano requerido,la oposición de terceros manifestada en los términos que ya viéramos y elque la publicidad afecte la seguridad de la Nación o el interés nacional.

En tal sentido, por decreto supremo Nº 21, de 2001, emanado delMinisterio Secretaría General de la Presidencia, se reglamentan los casos dereserva o secreto que revisten determinados actos administrativos dictados

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por las autoridades competentes y los documentos o antecedentes queobren en poder de los órganos de la Administración del Estado, cuando serefieran a las situaciones que expresamente enumera.

Por otra parte, juega un importante rol en los aspectos relativos a laparticipación ciudadana como un elemento de control social respecto de losactos de la Administración, la ley Nº 19.880, que establece las bases delprocedimiento administrativo que rige los actos de los Órganos de laAdministración del Estado, testo legal de reciente data que fuera publicadoen el Diario Oficial del 29 de mayo de 2003, y cuyas regulaciones aún noterminan de asentarse o asimilarse en la suma de servicios e institucionesque componen su cobertura.

En efecto, el citado ordenamiento junto con definir y/o precisar el alcancede las normas a que antes se ha hecho referencia – o a determinarexpresiones o vocablos utilizadas en éstas – consulta detalladamente losdistintos principios involucrados en la configuración de los actos-trámiteque realiza la Administración en forma previa a la producción de un actoadministrativo terminal, en el que conste formalmente la adopción dedecisiones o declaraciones de voluntad respecto de la diversa gama dematerias en que se traduce el ejercicio de las potestades públicas.

Tales actuaciones, son reconocidas por el texto legal indicado aldesarrollar las distintas etapas implícitas en los denominados“procedimientos administrativos”, regulándolos y estableciendo los roles ycapacidades que les asisten tanto a las autoridades que los generan cuantoa los terceros que se benefician o se ven afectados por los efectos de losmismos.

Asimismo, fija los plazos a que tales procedimientos se encuentransujetos ya sea en las fases de emisión, formalización y subsecuente difusióno publicidad de éstos, o respecto de los modos dispuestos para acceder y/ohacerse partícipe en las instancias mencionadas.

Por último, se consagran los recursos que los terceros interesadospodrán hacer valer para reclamar ante la Administración, cuando se estimenafectados directa o indirectamente por lo dispuesto en los actosadministrativos dictados al amparo de las normas reseñadas.

Ahora bien, a la fecha de preparación de la presente ponencia, seencuentra en estado de trámite ante el Congreso de nuestro país unproyecto de ley que versa, precisamente, sobre Asociaciones y ParticipaciónCiudadana en la Gestión Pública, que se funda en las garantías individualesque reconoce y ampara la Constitución Política, referida a la libertad deasociación – artículo 19º, Nº15 – establecida como el derecho de asociarsesin permiso previo, en tanto el objeto común no sea contrario a la moral, alorden público y a la seguridad del Estado. En este predicamento, el

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contenido normativo del citado proyecto de ley se estructura sobre la basede cinco títulos, que se refieren: al derecho de asociación; a las asociacionesy organizaciones de interés público; al establecimiento de un fondo defortalecimiento de las organizaciones y asociaciones de interés público; a laconsagración legal de un estatuto del voluntariado y, por último; a lasmodificaciones de algunos cuerpos legales afines a la naturaleza delproceso de asociatividad que se plantea.

Desde ya, cabe adelantar que en la medida que el proyecto reseñado setransforme en ley, estarán dadas las condiciones para que la participaciónciudadana se haga efectiva focalizando su accionar en todas aquellas áreasde interés público que reconoce el proyecto y que dicen directa relación conimportantes actividades implícitas en el desarrollo de la gestión pública quedebe acometer la Administración del Estado.

III. La Contraloría General de la República y su rol

en un Estado Democrático

La Contraloría General de la República, es un organismo superior decontrol de la Administración, dotado de autonomía y que, sobre la base delprincipio de la juridicidad, está destinado a garantizar el cumplimiento delordenamiento jurídico, la protección y debido uso del patrimonio público, lapreservación y fortalecimiento de la probidad administrativa, y la fidelidady transparencia de la gestión financiera del Estado, finalidades que debenlograrse con un alto nivel de excelencia.

Para el logro de su misión, el Organismo Contralor realiza diversasfunciones, las que sucintamente se explicitan a continuación:

Toma de Razón

Tanto el artículo 88º de la Constitución Política como el artículo 10º de laley Nº 10.336, consagran a la toma de razón como instrumento de controlprevio de que dispone la Contraloría General para verificar laconstitucionalidad y legalidad de los actos de la Administración.

Con motivo de este trámite, el Organismo Contralor somete el actoadministrativo a un examen destinado a comprobar si cumple con losrequisitos de fondo y de forma exigibles a su respecto. Lo cursa y tomarazón si la conclusión del análisis es favorable; y lo devuelve sin tramitar sitiene observaciones o reparos.

Emisión de Dictámenes

Salvo en asuntos litigiosos, la Contraloría General emite dictámenesjurídicos informando acerca de la correcta interpretación que debe darse alas normas en materias de su competencia. Ellos son expedidos a solicitud

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de la autoridad administrativa o bien a petición de la persona afectada poruna acción u omisión de la Administración.

Los dictámenes e instructivos de la Contraloría General conforman sujurisprudencia, que es obligatoria para todos los órganos administrativossometidos a su fiscalización. Los abogados de la Administración debenatenerse a ella, salvo cuando defiendan al Estado ante los Tribunales deJusticia.

Control Externo

La Contraloría General realiza diversas labores de auditoria einvestigaciones especiales en los servicios de la Administración del Estadoque le corresponde fiscalizar. Mediante la técnica de auditoría se hace laevaluación de los controles internos, se examinan las cuentas, se realizanlas pruebas de validación pertinentes y se verifica el funcionamiento de losservicios de acuerdo con la ley.

Si a partir de las tareas, tanto de oficio como a petición de la Cámara deDiputados o por denuncias, se verifican faltas administrativas, el OrganismoContralor puede realizar investigaciones o sumarios administrativos, a finde determinar las responsabilidades comprometidas.

Control de Personal de la Administración

La Contraloría posee también facultades para fiscalizar el cumplimientode las normas estatutarias de los funcionarios públicos, mediante la tomade razón de los decretos y resoluciones respectivas, inspecciones, y órdenesde reintegro de las remuneraciones mal percibidas, entre otras.

Contabilidad General de la Nación

El Órgano Contralor debe llevar la Contabilidad General de la Nación.Para ello, establece el marco doctrinario y normativo que debe regir a losservicios de la Administración del Estado y efectúa procesos de análisis,consolidación y producción de informes y estados financieros a nivel deSector Público, Sector Municipal y otros sectores. Uno de los resultados deesta función es la elaboración del Balance Anual de la Gestión Financiera delEstado.

Juzgamiento de Cuentas

El Juicio de Cuentas tiene por objeto perseguir la responsabilidad civilextracontractual de los funcionarios o ex funcionarios, a quienescorresponda o haya correspondido la tenencia, uso, custodia oadministración de fondos o bienes del Estado, con el fin de mantener laintegridad del patrimonio público.

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En lo referente al tema motivo de esta ponencia la Contraloría estátrabajando fuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes debase para el nuevo modelo de participación, es decir:

1. Modernización de su gestión. 2. Transparencia y Probidad, como eje basal de su accionar y en dondereside su mayor fortaleza, reconocida por la comunidad. 3. Participación.

Modernización de su gestión

La Contraloría ha definido como una prioridad estratégica lamodernización de sus sistemas de gestión como una condición básica paracumplir eficientemente su rol fiscalizador. En este contexto ha impulsado unProyecto de Modernización Institucional que implica un mejoramientointegral y gradual de la gestión institucional con miras a entregar un serviciode fiscalización de excelencia a los usuarios, contar con un desempeñocomprometido con los resultados y fortalecer, a través de su función decontrol, la transparencia, la probidad, el respeto al ordenamiento jurídicovigente y la administración eficiente de los recursos del Estado.

Este proyecto traerá beneficios sustanciales para los fiscalizados y para lacomunidad de nuestro país en general, tales como:

- Mejor control para la debida cautela de recursos públicos fiscalizados porCGR –que ascienden alrededor de 50 mil millones de dólares anuales.

- Mayor claridad respecto a los procesos de fiscalización a través de laentrega de información más adecuada y de una gestión coordinada conla Administración del Estado.

- Mayor facilidad y expedición para acceder a los servicios que presta laCGR.

- Mejor atención a los requerimientos y mayor oportunidad en lasrespuestas.

La modernización implica mejoras sustantivas en las principales áreas yprocesos de gestión asociados a las funciones-fines de la Contraloría(función jurídica, toma de razón, auditoría y contabilidad), a través de laimplementación de un sistema de planificación estratégica, la capacitacióndel personal con base en un sistema de perfiles de competencia y lainstalación de una de las plataformas tecnológicas más modernas del país.

Serán diez las mejoras que optimizarán de forma sustancial el quehacerde la CGR, a saber:

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1) Agilización del Proceso de Tramitación (Dictámenes y Toma de Razón),por medio del uso intensivo de tecnología y de procedimientos internosmás expeditos. 2) Optimización del Proceso de Control, Registro y Emisión de InformesContables y Presupuestarios, que permita contar con información demejor calidad, más oportuna y confiable. 3) Optimización de los Procesos de Auditoría, para hacerlos máseficientes y certeros, por medio de un Sistema de Información y Controla través de las Auditorías (SICA), en el marco del cual se ha desarrolladouna nueva metodología de auditoría (MAC), incorporándose matrices deriesgo para hacer eficiente el control, ampliando el alcance ymejoramiento de la calidad de las auditorias, incorporando auditoríasambientales, auditorias a los resultados (uso de recursos). 4) Diversificación de las modalidades de Atención a Usuarios Externos, ymejoramiento en la oportunidad y relevancia de las respuestasentregadas. 5) Planificación del trabajo de la CGR con una visión estratégica, quedefina metas de mediano y largo plazo y considere indicadores quepermitan evaluar el desempeño de manera más objetiva. 6) Administración del conocimiento interno, con el fin de aprovecharmejor la experticia que poseen los diferentes miembros de la Institución,para que ésta sea un recurso transversal y al alcance de todos. 7) Mejoramiento de la gestión de RRHH, que permita optimizar la actualplanta de funcionarios e incorporar nuevos profesionales idóneos y deexcelencia. 8) Optimización del Proceso de Capacitación, con el objeto de detectarnecesidades de perfeccionamiento que favorezcan la implementación delmodelo de competencias. 9) Fortalecimiento de la vinculación de CGR con su público externo, sobrela base de la transmisión proactiva del quehacer institucional y de laoportuna respuesta a sus necesidades de información. 10) Provisión, instalación, integración y operación eficiente de una nuevaplataforma tecnológica, que permitirá a la CGR no sólo integrarse algobierno electrónico sino que ponerse en un lugar destacado dentro de laAdministración del Estado, en lo que se refiere a capacidad detransferencia electrónica de datos y firma digital, operación del Portal yexpedición en la atención de usuarios.

La modernización de nuestra entidad superior de control, permite crear lascondiciones necesarias, en lo que atañe al tema en análisis, para mejorar lainformación tanto de rendición de cuentas que generan los servicios de la

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Administración como la propia de la institución sobre el resultado de lafiscalización que efectúa. La tecnología implementada permite al mismotiempo, colocar esta información a disposición de los usuarios y lacomunidad a través de INTERNET, INTRANET del Estado u otros mediosapropiados.

Transparencia y probidad

Como se observara en el análisis del capitulo anterior, la legislaciónchilena establece normas legales claras y precisas sobre probidad ypublicidad de los actos administrativos y los documentos que les sirvan desustento. La Contraloría debe contribuir a través de sus funciones, al logrode dichos propósitos, ya sea controlando el cumplimiento las referidasnormas legales, mejorando la calidad de la información que genera comoresultado de su labor y/o facilitando el acceso a la comunidad , dentro delámbito de sus competencias, dictar instrucciones destinadas a perfeccionarlas rendiciones de cuentas en cuanto a que sean claras y precisas, que serefieran a materias trascendentes y de interés de los usuarios y de lacomunidad, a fin de que ésta última pueda también validar el descargo de lasresponsabilidades de los servidores públicos.

En relación al primer aspecto señalado anteriormente, es necesario que lainstitución considere dentro de sus programas de fiscalización elcumplimiento de la referida normativa y exija su cumplimiento cuando ellono ocurra, aplicando las facultades que le otorga la Ley.

En cuanto al segundo aspecto señalado, cabe hacer presente que laInstitución ha estado realizando diversos esfuerzos para mejorar elfuncionamiento y los productos de sus sistemas de información, aspecto quepasaremos a analizar a continuación.

Sistema de Contabilidad General de la Nación. La contabilidad públicatradicionalmente ha sido un instrumento al servicio del control delpresupuesto. Entre los destinatarios de la información públicatradicionalmente se consideran a los administradores encargados de tomardecisiones sobre la gestión financiera, a los fiscalizadores del Congreso o dela entidad fiscalizadora superior y no se considera o no se pone suficienteénfasis en la atención al ciudadano como un sujeto relevante de dichainformación, olvidándose que el financiamiento de los recursos del Estadoproviene de la comunidad.

Desde otro punto de vista, en el ámbito de la gestión pública no hay dudaque la responsabilidad y la rendición de cuentas son aspectos de granimportancia del quehacer de los gestores de la Administración , ya quetratándose de recursos públicos, no hay medidas o indicadores que de unaforma inmediata y directa permitan formarse un juicio determinante de la

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gestión desarrollada, como es el caso de la rentabilidad en el sector privadode las empresas. Esto hace necesario poner mucha atención en el tipo deinformación que se suministra para rendir cuenta en forma adecuada, de laresponsabilidad asumida por encargados de la gestión de los recursospúblicos.

Ahora bien, en los Estados Unidos la normativa establecida pone granatención en que la información financiera sirva para el objetivo de rendircuentas a diversos usuarios. De esta manera el Government AccountingStandars Board, del año 1987, en su Concepts Statements No 1 enfoca elobjetivo de la información financiera pública enfatizando en la obligación delgobierno de descargar su responabilidad ante los usuarios. Por su parte elNational Council on Governmental Accounting (NCGA) en su ConceptsStatements No 1 (1982) señala que el objetivo general de la informacióncontable y financiera de las entidades gubernamentales consiste en:

1) Suministrar información financiera útil para la toma de decisionespolíticas, económicas y sociales y demostrar la responsabilidad y buenaadministración. 2) Suministrar información útil para evaluar la gestión y actuación de laorganización.

Al igual que las Normas Internacionales de Contabilidad, en el sectorpúblico también existe un referente en la normalización de la informaciónfinanciera, los International Public Sector Accounting Pronuncements(IPSAS) del Comité del Sector Público del International Federation ofAccountants (IFAC).

En el Sistema de Contabilidad Gubernamental en Chile se recogen estosplanteamientos al definir que el objetivo general del Sistema esproporcionar información sobre la gestión financiera, presupuestaria ypatrimonial del Sector Público para apoyar la toma de decisiones y el control,como asimismo para terceros interesados en la gestión.

Ahora bien, la Contraloría General de la República, conjuntamente con elMinisterio de Hacienda- Dirección de Presupuestos de Chile, estándesarrollando diversas acciones orientadas a dar cumplimiento con losparámetros de transparencias fijados por Organismos Internacionales y queayuden a dar una mejor cuenta pública, destacándose las siguientes:

Convenio suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y laAsociación Interamericana de Contabilidad (AIC) cuya finalidad espromover la Transparencias en las Cuentas Públicas a través de laadopción de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector

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Público (NICSP). En este contexto, se encuentra en revisión la Normativadel Sistema de Contabilidad General de la Nación, con el fin de armonizarsus contenidos en cuanto a conceptos y metodologías. En especial estoscambios incidirán en una mayor desagregación de las Cuentas de Resultadoy en la Elaboración de los Estados Finales de Contabilidad de acuerdo a losformatos y contenidos propuestos por las normas antes mencionadas.

El compromiso adquirido por parte del Ministerio de Hacienda con elFondo Monetario Internacional (FMI), en cuanto a la elaboración de lasestadísticas Fiscales conforme a las metodologías del Manual deEstadísticas de Finanzas Públicas 2001, conlleva una serie de cambios queimplican una revisión de los criterios de valoración (base devengado),clasificaciones y elaboración de las nuevas cuentas para las estadísticasfiscales. En un trabajo conjunto con la Dirección de Presupuestos se ha aprobadoun nuevo Clasificador Presupuestario que actualiza y considera nuevosrequerimientos de información y reordena las partidas considerando,además, las nomenclaturas y definiciones que proporciona el Manual deEstadísticas de Finanzas Públicas. Por su parte, la Contraloría General de la República ha actualizado sunormativa y plan de cuentas, adaptándolos a los nuevos requerimientos.Encontrándose en preparación los formatos y normativa de EstadosFinancieros que permitan documentar la rendición de cuentas del SectorPúblico, con antecedentes que sean de real interés de los usuarios.

Como parte del Proyecto de Modernización de la AdministraciónFinanciera del Estado, se creo un Sistema Integrado de AdministraciónFinanciera para el Gobierno Central denominado SIGFE, cuyosOrganismos rectores son la Dirección de Presupuestos del Ministerio deHacienda y la Contraloría General de la República. La estructura del diseñoincluye los componentes de Programa Financiero (mediano plazo),requerimientos presupuestarios, programación de ejecución, programade caja anual y periódica, compromisos, contabilidad, tesorería,auxiliares, etc. La captura de transacciones se efectúa a escalainstitucional y una posterior agregación en los niveles superiores. Laestructura de los datos estará bajo el principio de conformación decatálogos, en términos que se pueda reflejar el origen o naturaleza de lasmaterias que comprende, compatibles y complementarios entre sí. Estaestructura permitirá reasignar o reclasificar los datos, posibilitandoampliar el análisis, fortalecer el control y la gestión. Esta característica delsistema permitirá obtener múltiples salidas de información, a través dereclasificación de los datos, permitiendo cumplir de esta forma con losrequerimientos de nuestros usuarios internos y externos.

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Todas las medidas enunciadas permitirán en el corto plazo, como seindicó anteriormente la optimización y mayor transparencia de lasrendiciones de cuentas en el Sector Público, bajo parámetros queaseguren la calidad de los datos y garantizar a los usuarios de lainformación la integridad de éstos.

Sistema de Información para la Administración y Control del Personal –

SIAPER

Este sistema que apoya el control previo de legalidad que realiza laContraloría, se está rediseñando para que sirva de apoyo a la propiaAdministración y genere información en línea, vía portal WEB, sobreaspectos sustantivos de la vida funcionaria de los servidores públicos:contratación, ascensos, nombramientos, cese de funciones, etc.

Sistema de Informes de Auditoría – INFA

Contiene los informes de las auditorias realizadas y está formulado en unabase de datos posible de colocar en el portal WEB de la Institución.

Participación

La ciudadanía es el cliente último de la Contraloría, y por ende la relacióncon éste debe ser fluida, eficaz y transparente, a partir del establecimientode:

a) Canales de comunicación que permitan a la ciudadanía conocer la laborde la Contraloría, especialmente los resultados de ésta. b) Canales de acceso expeditos para que la ciudadanía pueda hacer lasconsultas y presentaciones que requiere cuando son vulnerados susderechos por la Administración. c) Obtención de capacitación y mejora de competencias para el ejerciciode los derechos de las personas. d) Canales de comunicación para que la ciudadanía pueda realizardenuncias y conocer los resultados de las diligencias efectuadas.

El nuevo modelo de participación que se propone, considera como unaprimera cuestión relevante, el empoderamiento ciudadano en elconocimiento de la gestión pública, a través del compromiso del gobiernolocal y la participación del Órgano Superior de Control Externo.

Este esquema de participación e integración con la comunidad está siendoabordado de manera prioritaria por la Contraloría en un nuevo trato, a travésde la mejora integral de su gestión, así como por el desarrollo de dos

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importantes sistemas y del Portal Web, como herramienta fundamental decomunicación:

a) Sistema de Comunicaciones, el que incluye herramientas de estudio demercado. b) Sistema de Atención a Usuarios.

El Sistema de comunicaciones, tiene como primer objetivo fundamental elposicionamiento de la Contraloría, sobre la base de 4 ejes que determinen suimagen de marca:

Probidad.

Transparencia.

Modernidad.

Servicio de Excelencia.

A partir de lo anterior, se definió un plan de comunicación externa, en elque se destacan las siguientes etapas:

Etapa 1: Nuevo Trato (2006): En esta etapa, el foco será el lanzamiento deun nuevo trato con dos públicos relevantes: la Prensa y los usuarios. Se hahecho un gran esfuerzo para modernizar la Institución, y se requiere“cristalizar” comunicacionalmente el resultado de este proceso marcandoun quiebre, con un nuevo estilo en la relación con ellos. Este proceso seráfundamental en cuanto a la transparencia de la función fiscalizadoracolaboradora que queremos reflejar en las comunicaciones de la CGR.Abarcará el período del segundo semestre de 2006.

Etapa 3: Tecnología al Servicio de una CGR de Excelencia (2007): En estaetapa explotaremos la variable tecnológica como factor que favorece laentrega de un servicio de calidad, la transparencia, y que acerca laContraloría al usuario, al hacer las gestiones más expeditas y con mediosmás amables. Se implementará durante el primer semestre de 2007.Asimismo, en esta etapa se buscará pro-activamente la consolidación de laCGR en sus públicos relevantes, mostrándose como una institución viva ymoderna, que tiene mucho que decir en torno a las buenas prácticas, másallá de la calidad de servicio que presta. Aquí aprovecharemos también elhito histórico que implica el 80º Aniversario de la Institución.

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En ultimo término, el modelo propuesto plantea la definición de unmecanismo que permita incorporar los resultados de la participaciónciudadana, a través de recomendaciones e instrucciones a la Administraciónque posibiliten un mejoramiento de la calidad de los servicios que éstapresta, como asimismo, del propio control de la Entidad Fiscalizadora.

Por otra parte, la mayor apertura y transparencia de la CGR en materia deprocesos y documentos requiere ajustarse a los requerimientos legales,debido al carácter altamente sensible de la información con que disponerespecto a los organismos públicos.

De esta forma, la CGR requirió establecer políticas generales quepermitieran mantener una coherencia respecto a criterios de difusión de lainformación, que regularan la entrega y posterior difusión de sudocumentación. Para ello, resultó prioritario revisar exhaustivamente cadaproceso informativo con el fin de definir políticas corporativas comunes queestablecieran las etapas en que se puede dar a conocer una determinadainformación.

En específico, se propusieron tres principios generales de manejo deinformación:

Transparencia y equidad.

Prudencia.

Legalidad.

En específico, se ha comenzado a implementar esta política detransparencia a través de medidas específicas, tales como:

Propuesta al Ministerio de Hacienda para poner a disposición de lacomunidad las Bases de Datos de legislación y jurisprudencia.

Se definió la Creación de mecanismos eficientes de reclamos ydenuncias, por parte de la comunidad.

Se está definiendo la política específica para publicar informes deresultados de la fiscalización.

Sistema de Atención al Usuario

Este sistema en etapa de marcha blanca, es el resultado de unareingeniería de procesos realizada y optimiza la atención a usuarios de laCGR. El objetivo específico de este sistema es mejorar y simplificar los

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servicios e información ofrecidos por la Contraloría General a los usuariosexternos, esto es, las instituciones de la Administración de Estado y laciudadanía, disponiendo para estos efectos de sistemas de calidad paraentregar información, general o especializada, como asimismo, atenderconsultas, reclamos y sugerencias, haciendo uso de las tecnologías deinformación.

La implementación de este proyecto se efectuó en tres etapas ycomprendió diversas acciones tales como:

Habilitación de una Unidad de Orientación General y otra de índoleespecializada en Materias Jurídicas que atienden las consultas de usuarios(incluido ciudadanos comunes) con el objeto de resolverlas con la máximaprontitud y diligencia.

Habilitación de medios de comunicación efectivos como el servicio de CallCenter, Pantallas de autoconsulta y Buzón de Reclamos y Sugerencias.

Incorporación de las instituciones de la Administración del Estado quetienen funcionando en página de Internet las Oficinas de Informaciones,Reclamos y Sugerencias, con acceso online a los siguientes servicios:

- Información sobre trámite de documentos.

- Consultas jurídicas.

- Presentación de reclamos y sugerencias.

- Bases de Datos de Legislación y Jurisprudencia y de Normativa Contable.

- Este mismo servicio se está otorgando a todas las municipalidades del país.

Una actividad pendiente de ejecutar de gran trascendencia lo constituye lacreación de un procedimiento de denuncias vía internet, aprovechando lasposibilidades que le ofrece la tecnología instalada en la CGR.

En el ámbito público la rendición de cuentas debe pasar en primer lugarpor la definición de los objetivos a alcanzar. No existen, como en el ámbitoprivado, unos objetivos que se puedan dar por sentados, como pueden serlos de maximizar el beneficio, el cash-flow o generar “valor para elaccionista”. Es por ello que la planificación y la información estratégicaadquieren una relevancia especial dentro de las entidades públicas.

Planes estratégicos y planes corporativos son la expresión de laformulación de las líneas estratégicas en los gobiernos y deben contestarinterrogantes tales como: a dónde queremos ir: definición de objetivos,cómo vamos a tomar esa dirección: definición de proyectos y programas. En

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consecuencia, la rendición de cuentas debería tender a sustentarse en losresultados de un proceso de planificación estratégica.

Desarrollo de procedimiento de relación con la comunidad

Su objetivo es fortalecer el vínculo entre la Institución y la comunidad engeneral, promoviendo un entendimiento en la función social que realiza laCGR y de los servicios que entrega.

Este procedimiento tiene como función crear y mantener instancias deencuentro directo entre la CGR y la comunidad nacional, con formasdidácticas y cercanas de comunicación. En tal sentido promueve visitaseducativas a la Institución por parte de colegios, juntas de vecinos y otrasorganizaciones sociales.

En una segunda etapa el procedimiento considera la capacitación a estasorganizaciones intermedias en el conocimiento de las funciones de serviciosque presta la CGR.

Conclusiones

1. La consolidación de una democracia plena requiere de la participaciónde la comunidad, que no solo lo hace a través del derecho a voto sinotambién a través del ejercicio del derecho a participar en la dirección ycontrol de las acciones públicas (control social).

2. Para que el control social pueda manifestarse, el Estado debeempoderar al ciudadano para que pueda ejercer de manera efectiva esterol, lo cual significa la creación de ciertas condiciones básicas, entre lasque se destacan:

a) Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, entérminos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos ycódigos comprensibles para el ciudadano. b) Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta se puedaorganizar en interlocutores válidos y representativos que puedanparticipar en estos procesos de diseño y control. c) Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generarcapacidad de propuestas articuladas. d) Impulsar experiencias innovadoras de consulta y diálogo público.

3. En Chile se han efectuado grandes esfuerzos y acciones, desde el puntode vista jurídico, normativo y operacional respecto de los ámbitos demodernización y transparencia pública que están permitiendo avanzargradualmente en el desarrollo del control social. 4. En lo que atañe al control externo de la administración del Estado, que

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compete a la Contraloría General de la República se está trabajandofuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes para un nuevomodelo de participación y que corresponden a:

a) Modernización de su gestión. b) Transparencia y probidad. c) Participación.

5. El control social y el control externo deben interactuarmancomunadamente para potenciar el logro de sus propósitos comunes:asegurar el buen uso de los recursos públicos, lograr adecuados niveles detransparencia e información que permitan el descargo deresponsabilidades de los gestores de la administración del Estado ante lacomunidad.

6. Las acciones que está realizando el ”rgano de control externo en materiade modernización, gradualmente irán generando diversos beneficios parael país y facilitando la participación ciudadana en el control, destacándoselas siguientes:

- En el ámbito externo En términos generales, el proyecto de modernización de la Contraloríaayudará a mejorar los índices de transparencia de la Administración, lareducción de fraudes, una mayor participación cualitativa de losciudadanos entre otros. Lo expuesto, tiene un impacto aún mástrascendente en el desarrollo global del país en tanto los índices decompetitividad internacionales, evalúan la transparencia de los países ylos grados de corrupción en los aparatos estatales, por lo que estamoscontribuyendo a mantener y mejorar nuestra imagen internacional del paísprobo y transparente. Al analizar el ámbito externo, es preciso distinguir cuatro zonas deimpacto: aquellos que serán percibidos directamente por la comunidad oagentes representativos los que experimentará la Administración, elCongreso Nacional y los de los medios de prensa.

- En la comunidad en general: Este sector se verá impactado como resultado de una mejor y más clarainformación de la rendición de cuentas que presentan los administradores,respaldada por las acciones de control que realice la Contraloría. El mayor conocimiento que tendrá la comunidad de las labores quedesempeña el Organismo Contralor, por su estrategia corporativa de dar aconocer su imagen y el resultado de su labor en forma más clara y

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entendible para dicho sector, incrementará o consolidará el grado dereconocimiento a la labor de la Institución y sus funcionarios. Lahabilitación de un archivo y oficina de partes tecnológicos o virtual y otrosaccesos a la información institucional harán posible la interacción delusuario con las dependencias y funcionarios por vía remota, lo cual, a lomenos representará beneficios a los interesados a través del ahorro derecursos monetarios y de tiempo. Además, la comunidad y sus representantes tendrán un mayor y mejorconocimiento de los resultados del quehacer contralor cuando comience aoperar el sistema de comunicaciones, el cual, entre otros aspectos,pretende implementar el mecanismo de consulta o encuesta periódica a laciudadanía sobre el Organismo.

- En la Administración El proyecto de modernización de la Contraloría impactará de muchasmaneras a la Administración. Impactos que pueden verse desde cuatroángulos: el control previo, el control a posteriori, la interoperabilidad conlos servicios públicos, la firma digital y la transmisión de documentoselectrónicos. Desde luego, estos logros obedecerán al efecto combinadode la implementación de un nuevo modo de hacer las cosas y de laincorporación de tecnología informática y de comunicaciones de últimageneración. En relación con el control previo, el beneficio se apreciará por la vía de unmejoramiento sustantivo en la oportunidad del trámite de toma de razón,ya sea por hacer más eficiente el proceso tradicional o por laimplementación del trámite a través de medios electrónicos en algunoscasos. La implantación de un nuevo sistema de gestión de las auditorías (controlex post e in situ) repercutirá en los Servicios Públicos a través de: la calidadde los resultados, la validez de sus recomendaciones y la oportunidad delos informes. Se crean mejores condiciones para desarrollar una cultura de probidad. Elmejoramiento de los índices de probidad y transparencia benefician atodos los sectores.

- En el Congreso Nacional El parlamento contará con mejores herramientas para cumplir su funciónfiscalizadora y con mejor calidad de información para decidir sobrematerias legislativas.

- En los medios de prensa

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Dispondrán de información más oportuna, regular y de mejor calidad paraconocer las labores y resultados de la Administración.

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230


Chile


Universidad Santo Tomás, Escuela de Periodismo (2003) “El control socialde la administración y el derecho de acceso a información. La experienciachilena”, en Información Pública, Nº 1, Santiago

231Chile

232


SELECCIÓN DE GERENTES PÚBLICOS PARA EL PRIMER Y SEGUNDO

NIVEL DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO: PRINCIPALES

CARACTERÍSTICAS DE SU PERFIL Y COMPETENCIAS

FRANCISCO JOSÉ SILVA DURÁN*

Cuestiones preliminares:

Un nuevo marco para la gestión de recursos humanos

en el Estado

La palabra líder o liderazgo se ha transformado en un lugar común, queen general reviste de poca profundidad y que lamentablemente hacomenzado a formar parte de recetas más bien formales y superficiales almomento de hablar de gestión al interior de las organizaciones.

El líder, desde un entendimiento vulgar, más bien representa valores deautoridad, respuesta ágil, habilidad en los negocios, más quecaracterísticas vinculadas al correcto gestionar de las personas. Por otraparte, un noventa por ciento de la experiencia exitosa de la gestión deorganizaciones tiene que ver con la adecuada administración de laspersonas.

Lo que en muchos lugares del mundo es una visión desusada respectodel liderazgo en las organizaciones, en nuestro país continúa gozando decierta vigencia que afecta radicalmente nuestra capacidad competitiva. Lacompetencia de una organización pasa por sus miembros, más aún si setrata de mercados donde las ventajas comparativas son cada vez menoresy mayores las ventajas competitivas, donde los agentes que permitengenerar márgenes mejores para el posicionamiento de la organización sonjustamente las personas.

Ese líder tradicional a que nos referíamos, con experticia técnica y grancapacidad de mando, si bien dirigió adecuadamente las organizaciones delayer, no está preparado para sobrevivir en los mercados de hoy.

Las modernas tendencias apuntan a superar dichos estilos de liderazgos

Chile

* Francisco José Silva Durán Abogado, Universidad Nacional Andrés Bello (1990-1994). Master en Dirección Estratégica de Recursos Humanos (Univ. Politécnica de Catalunya, Barcelona,España). Master en Gestión de Calidad – EOI (España) Universidad Diego Portales (Chile). Diplomado en Planificación Estratégica – Universidad Católica de Chile. Diplomado en Legislación Laboral – Universidad Alberto Hurtado. Enseñanza básica y media – Colegio San Ignacio (El Bosque). Dirección Nacional del Servicio Civil (Chile, 2004-2006): Jefe División Jurídica, responsable de laasesoría jurídica para la implementación jurídico-institucional del Sistema de Alta DirecciónPública y de la nueva institucionalidad de los Recursos Humanos para la Administración Civil delEstado definida por la ley Nº 19.882.


autoritarios y avanzar hacia estadios que reflejen la participación de losindividuos en la toma de decisiones y en los beneficios de las instituciones.Comienzan de este modo a emerger nuevas palabras, términos diferentes,omnicomprensiones mayores que escapan a lo tradicionalmente entendidocomo parte del dominio ling¸ístico de liderazgo. Se habla de culturasorganizacionales diferentes (learning organizations), estilos de formacióndistintos (coaching y mentoring), modos diversos de relaciones humanasen torno a objetivos, etc, un cúmulo de conceptos que desde sus diversasperspectivas forma parte de nuevas comprensiones en las ciencias de lagestión.

Nuevos estilos que también representan marcos valóricos diferentes. Eninstituciones como las de hoy, donde las estructuras son cada vez menosjerarquizadas, donde el sentido está en enriquecer los puestos de trabajomás que en la persecución de responsabilidades, los dominios de lo queentendemos como liderazgo comienzan a ser reemplazados por el sentidoy la capacidad de comunicación e interrelación. Los órdenes del sistemaTayloriano, que aún son el centro de movilidad directivo, están siendosustituidos por el desarrollo participativo.

Poco a poco emergen nuevas tendencias que debemos promover ydifundir para enfrentar los desafíos que genera la apertura, cada vez máscreciente, de Chile a los mercados externos. En este sentido los tratados delibre comercio suscritos en los últimos años, con la Comunidad EconómicaEuropea, EEUU y Corea del Sur, Canada, son el comienzo de una nuevarealidad y la recompensa por el avance institucional que ha significado eladvenimiento de la democracia y la búsqueda de una adecuada regulaciónlegislativo-laboral tanto para el sector privado como para el público.

Dentro del contexto que se señala, el Sistema de Alta Dirección Públicaestablecido desde el año 2003 en Chile por la ley Nº 19.882, del nuevo tratolaboral, significa un avance fundamental, donde a través de un acuerdomarco que comprometío a los sectores políticos más representativo delpaís, se implementó un sistema fundado en la participación, latransparencia y el mérito para la selección de los directivos público comopara el desarrollo de la carrera laboral del funcionario de la administracióncivil del Estado.

La gestión pública también debe basarse en estos nuevos marcosconceptuales, en miras de beneficiar con la mayor eficiencia posible aquienes son depositarios de los servicios a la comunidad que ejecuta elEstado. Y no son sólo los más desposeídos quienes se benefician con unamejor gestión pública, si bien ellos son un grupo a privilegiar, es finalmenteel país en su concepción republicana el que garantiza igualdad,transparencia, mérito y desarrollo de las condiciones sociales que permitan

233Chile

un desenvolvimiento económico adecuado, por una parte, y garantizandolos derechos fundamentales, por otra. El acceso a las prestaciones socialesbásicas en este sentido, como salud, educación, seguridad social, entreotras, pasa por una optima gestión de los recursos humanos y financierosdel Estado, lo que a estas alturas es una realidad ineludible y quecompromete a quienes trabajamos en el mundo de la gestión pública.

1. De la Dirección Nacional del Servicio Civil

En los últimos años, se han desarrollado en Chile diversas iniciativasrelacionadas a la modernización del Estado. Una de las líneas principalesde desarrollo lo ha constituido el análisis en relación al fortalecimiento delcapital humano, lo que se decantó de modo más específico a través delacuerdo político-legislativo del 30 de enero de 2003, en tres ámbitos claves:la Modernización del Estado y de la Gestión Pública, la Transparencia y laProbidad, y la Promoción del Crecimiento.

Estos enormes avances significaron implementar en Administración, enparticular en el ámbito de su administración del Capital Humano, laprofesionalización del servicio público, la creación de la Dirección Nacionaldel Servicio Civil y del Sistema de Alta Dirección Pública.

La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, se cimienta enla visión de contar con directivos que posean competencias y capacidadesrelacionadas al pensamiento estratégico, el liderazgo, el desarrollo deequipos profesionales y técnicos de alto nivel y compromiso con laspolíticas públicas.

El Consejo de Alta Dirección Pública, se crea inserto en la estructura dela Dirección Nacional del Servicio Civil, y tiene entre sus funcionesprincipales la de prestar asistencia en la toma de decisiones del Presidentede la República, ministros y jefes de servicios para la provisión de cargosde altos directivos públicos de exclusiva confianza, regulando yconduciendo los procesos de selección. Asimismo, debe cautelar la nodiscriminación, imparcialidad y plena transparencia de los procesos deselección del Sistema de Alta Dirección Pública y además, garantizar suconfidencialidad.

El Consejo está conformado por la Directora Nacional del Servicio Civil,que lo preside y por cuatro consejeros designados por el Presidente de laRepública, para un periodo de seis años, ratificados por el Senado yelegidos alternadamente por duplas cada tres años.

La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, segúnestableció el legislador, se realiza en forma progresiva en el período 2004- 2010. De este modo de un total de 128 servicios públicos, se incorporaránal Sistema 99 servicios predominantemente de ejecución de políticas

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Chile


públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad. En base a esta nueva institucionalidad, se deberán a seleccionar 98 jefes

de servicios y 651 directivos de segundo nivel. La fluidez de la implementación del Sistema de Alta Dirección Pública

depende de las autoridades de gobierno y de la capacidad del Consejocomo de los Comités de Selección, en el caso de provisión de cargos desegundo nivel jerárquico. Por otra parte, este cambio cultural en el Estadochileno respecto de los principales mecanismos de designación de los altosdirectivos requiere de una adecuación profunda en la conducta funcionariay en la forma de operar de las instituciones y del sistema político. Exige,asimismo, la suficiente flexibilidad de las demás instituciones del Estadopara comprender la especificidad del Sistema de Alta Dirección Pública,que le permita accionar con agilidad, despejando limitaciones provenientesde la cultura operacional y administrativa del pasado.

En este primer año, se ha iniciado la puesta en marcha del Sistema,mediante la organización y la normalización del funcionamiento delConsejo de Alta Dirección Pública como de los Comités de Selección parael caso de los segundos niveles jerárquicos. Sin embargo, las actividadesprincipales se han concentrado en la definición de los perfiles de selecciónde los cargos con las respectivas competencias requeridas para sudesempeño y en el desarrollo de los procesos de selección y reclutamientode altos directivos públicos orientados a atraer a los mejores profesionalestanto del sector público como del privado.

La experiencia de funcionamiento de estos dos primeros años ha sidomuy relevante para el futuro del Sistema. La dedicación y los aportes delConsejo, los Comités de Selección y de la Dirección Nacional del ServicioCivil han contribuido a convertir en realidad y avanzar en la profundizaciónde una reforma de alta trascendencia. La capacidad de escuchar eincorporar lo mejor de cada intervención para construir amplios acuerdosen las distintas materias tratadas ha sido el sello que ha caracterizado elfuncionamiento del Consejo de Alta Dirección Pública. Adicionalmente, elConsejo ha tenido éxito en incorporar a expertos en distintas materias yrecibir sus aportes en su análisis con el fin de enriquecer su quehacer ygestión.

Cada día más el ciudadano exige del Estado eficiencia en la prestaciónde sus servicios, igualdad de oportunidades y reglas del juego claras comoseñal de estabilidad y regulaciones prudenciales para el buenfuncionamiento del mercado. A su vez requiere que éste se desenvuelvacon la transparencia que legitime su funcionamiento ante los ciudadanos.La plena satisfacción de estas demandas ciudadanas genera cohesiónsocial -importante activo nacional en el mundo de hoy- y le permiten a

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Chile

Chile estar presente en el concierto internacional y competir con solvenciay credibilidad en los mercados más dinámicos de la economía globalizada.La ética de la función pública está directamente relacionada con la vida endemocracia y la gobernabilidad.

Lo avanzado por el Sistema de Alta Dirección Pública en Chile,demuestra que esta nueva forma de selección y nominación de losdirectivos públicos constituye una reforma muy profunda en el Estadochileno en materia de desarrollo de las personas.

2. Consejo de Alta Dirección Pública

El Consejo de Alta Dirección Pública está conformado por 5 miembros:la Directora Nacional del Servicio Civil, quien es de exclusiva confianza delPresidente de la República y que ocupa el cargo de presidente en elConsejo de Alta Dirección Pública, cuatro consejeros nominados por elPresidente de la República y ratificados por cuatro séptimos de losintegrantes del Senado.

3. Sistema de Alta Dirección Pública

El 23 de junio del año 2003 se publicó la Ley Nº 19.882, que regula lanueva política de personal de los funcionarios públicos, estableciendo lascondiciones para el diseño e implementación de una política de gestión derecursos humanos a través del perfeccionamiento de la carrera funcionariay para la instalación de un Sistema de Alta Dirección Pública basado en elmérito y la idoneidad de los servidores públicos.

La norma legal establece que son altos directivos públicos losfuncionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente, quedesempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o serviciospúblicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones seanpredominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisióndirecta de servicios a la comunidad y sólo estarán excluidos del Sistema losservicios definidos en el artículo 36 de dicha norma1.

Los altos directivos públicos responderán por la gestión eficaz y eficientede sus funciones en el marco de las políticas públicas y planes definidospor la autoridad, las instrucciones impartidas por sus superioresjerárquicos y los términos del convenio de desempeño que suscriban ymediante la aplicación de los instrumentos de gestión necesarios ypertinentes2.

Tres ámbitos claves

El 30 de enero de 2003 se define un acuerdo político-legislativo entretodos los sectores con representación parlamentaria (gobierno y oposición)


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para avanzar de manera concreta y simultánea en tres ámbitos claves parael desarrollo del país, a saber: i) la Modernización del Estado y de laGestión Pública; ii) la Transparencia y Probidad y iii) la Promoción delCrecimiento.

Dentro del ámbito de la Modernización del Estado y específicamente enel de la gestión de recursos humanos, se plantean iniciativas relacionadascon la profesionalización del servicio público; la creación de la DirecciónNacional del Servicio Civil, el fortalecimiento y profesionalización de la AltaDirección Pública y la consolidación legal de la normativa presupuestariasobre gestión.

En este contexto, se promulga el 23 de junio de 2004 la Ley Nº 19.882donde se establece el Sistema de Alta Dirección Pública -SADP.

Selección según méritos

El Sistema de Alta Dirección Pública supone el establecimiento de unnuevo mecanismo de reclutamiento y selección de los altos directivospúblicos, basado en una preselección de candidatos idóneos para loscargos de primer y segundo nivel jerárquico.

Los cargos de altos directivos de primer nivel corresponden, en general,a jefes de servicio y los de segundo nivel a subdirectores de servicio,directores regionales o jefaturas de unidades organizativas condependencia inmediata de un jefe superior.

El Sistema se ha ido implementando gradualmente de acuerdo con loseñalado en la Ley Nº 19.882. En efecto, de un total de 170 serviciospúblicos, se incorporarán 99 servicios durante el período 2004 - 20103. En elperíodo 2004-2006 se incorporarán 57 servicios al Sistema de AltaDirección Pública, formalizando su ingreso a través de la publicación de losrespectivos decretos supremos.

Debe destacarse que el concepto de incorporación de un servicio alSistema de Alta Dirección Pública, tal como ha sido establecido por la ley,no significa necesariamente que quienes se encuentren desempeñando uncargo considerado dentro del Sistema de Alta Dirección Pública, debanrenunciar a él, e iniciarse el correspondiente proceso de concursabilidad.La obligación de concursabilidad del cargo se da a partir de la vacancia delmismo, cualesquiera fuere la causal. Por tanto, en este período no seproducirá la renovación de todos los cargos por concursos públicos, sinoen la medida que vayan quedando las vacantes se realizarán dichosconcursos.

1 Artículo trigésimo quinto – Ley Nº 19.882 2 Artículo cuadragésimo – Ley Nº 19.8823 Ver Anexos Nº 1 y 2.

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Los cargos deben ser provistos por medio de concursos públicos y segúncriterios de competencia profesional, de capacidad directiva y de probidad. ElConsejo a través de la Dirección Nacional del Servicio Civil, realiza lascoordinaciones pertinentes entre los servicios y ministerios respectivos, laDirección de Presupuestos y, finalmente el gabinete del Presidente de laRepública.

También resulta destacable que se ha demandado al Consejo sus serviciospara proveer cargos en que la ley no dispone el uso obligatorio del Sistema,a lo que se respondió afirmativamente.

Mejores condiciones para un desempeño con excelencia

La norma legal establece condiciones específicas destinadas a facilitar ytambién a comprometer el mejor desempeño de los altos directivos públicos,a saber:

Desempeño con dedicación exclusiva: Los cargos de altos directivospúblicos deberán desempeñarse con dedicación exclusiva y estaránsujetos a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo1º4 de la Ley Nº 19.863, y les será aplicable el artículo 8º de dicha norma5. Laley establece, también, la incompatibilidad entre las funciones de los altosdirectivos públicos, y el ejercicio de cargos o funciones unipersonales enlos órganos de dirección de partidos políticos (cargos directivos)6.

Duración del nombramiento: Los nombramientos tendrán una duraciónde tres años pudiendo ser renovados por la autoridad competente hastados veces, por igual plazo, teniendo en consideración las evaluacionesdisponibles, especialmente aquellas relativas al cumplimiento de losConvenios de Desempeño suscritos. Transcurridos estos plazos el directivopuede continuar en el cargo si vuelve a postular en igualdad decondiciones y resulta seleccionado. Adicionalmente, la ley establece quelos altos directivos públicos tendrán en materia de remoción la calidad deempleados de exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponersu nombramiento.

4 Artículo 1º - Ley Nº 19.863: “ÉDicha asignación será incompatible con la percepción de cual-quier emolumento, pago o beneficio económico de origen privado o público, distinto de losque contemplan los respectivos regímenes de remuneraciones”. 5 Artículo 8º- Ley Nº 19.863: “Independientemente del régimen estatutario o remuneratorio,los funcionarios públicos podrán desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral,con la obligación de compensar las horas en que no hubieren desempeñado el cargo efectiva-mente y de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un máxi-mo de doce horas semanales. Excepcionalmente, y por resolución fundada del jefe de servi-cio, se podrá autorizar, fuera de la jornada, una labor docente que exceda dicho tope”. 6 Artículo sexagésimo sexto – Ley Nº 19.882.


239Chile

Indemnización: La Ley Nº 18.834 establece que el alto directivo públicotendrá derecho a gozar de la indemnización7 cuando:

a. El cese de funciones se produzca por petición de renuncia, antes deconcluir el plazo de nombramiento o de su renovación, y no concurra unacausal derivada de su responsabilidad administrativa, civil o penal, o

b. Cuando dicho cese se produzca por el término del período denombramiento sin que éste sea renovado.

Dicha indemnización asciende a un mes por cada dos años de trabajo en laadministración pública, con un tope de seis meses.

Asignación de Alta Dirección Pública: Se establece en reemplazo de laAsignación de Dirección Superior señalada en la Ley Nº 19.863, unaAsignación de Alta Dirección Pública que percibirán quienes desempeñenlos cargos de jefes superiores de servicio de las instituciones afectas alSADP, y de los directivos que ejerzan cargos de segundo nivel jerárquico deesas mismas instituciones y que hayan sido provistos a través del Sistema8.

Firma de Convenio de Desempeño con su superior: Las condiciones deestos convenios comprometen a los altos directivos, tal como se detallamás adelante. La evaluación del cumplimiento de este convenio sereflejará en las remuneraciones del alto directivo, teniendo en cuentaque estos convenios deberán considerar los programas demejoramiento de la gestión, las metas gubernamentales, laadministración de los recursos presupuestarios y los compromisospropios del directivo con la autoridad respectiva.

Cambio profundo en la cultura política

La implementación de un sistema de estas características implica que lasautoridades políticas, los servicios públicos, las organizaciones gremiales ylos partidos políticos asuman a cabalidad que la provisión de estos cargos serealizará a través de una vía absolutamente novedosa y distinta a la culturaexistente en la administración pública antes de la existencia del Sistema deAlta Dirección Pública. Este nuevo método requiere un cambio significativoen la conducta funcionaria, en la forma de operar de las instituciones y en lacorrespondencia de las expectativas con el desempeño de los actores

7 Artículo 148 – Ley Nº 18.834: “Éindemnización equivalente al total de las remuneracionesdevengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo deseis. Dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal”.8 Artículo sexagésimo quinto – Ley Nº 19.882.

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Chile

involucrados. La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública ha sido

considerada, por organismos internacionales, como uno de los aspectosmás relevantes y modernizadores de la administración pública chilena, todavez que obliga a un cambio profundo en la cultura política y funcionaria quehabía imperado hasta la fecha de su conformación.

La gradualidad en la aplicación del Sistema hizo necesario que la normalegal permitiera que se realizaran nombramientos provisionales ytransitorios con duración hasta la fecha en que culmina el proceso deconcursos, con plazo tope de un año9.

Mecanismos para la selección y proposición

de altos directivos públicos

El proceso de reclutamiento consiste en la búsqueda de candidatos quesatisfagan los requerimientos definidos en el Perfil de Selección. El métodoprincipal de búsqueda es la convocatoria pública. En este caso, lospostulantes pueden enviar sus antecedentes por medio de formularioselectrónicos disponibles en el sitio web. Adicionalmente, la búsqueda puedeser realizada a través de la modalidad de head hunting.

El proceso de selección se inicia con la vacancia de un cargo dentro de losservicios que se encuentran bajo el Sistema de Alta Dirección Pública. Seráel ministro de la correspondiente cartera quien solicite el concurso alConsejo. Luego de definir el perfil de selección, contar con la respectivaasignación de remuneraciones de Alto Directivo Público, y tener decidida laempresa que trabajará en el proceso de selección, se inicia la búsquedamediante un llamado de amplia divulgación pública.

El proceso de revisión de los antecedentes de los postulantes se inicia enla Subdirección de Alta Dirección Pública de la Dirección Nacional delServicio Civil. Se realiza un proceso de clasificación de la informaciónobtenida durante el proceso de reclutamiento y se aplica el primer filtro alos postulantes, dejando sólo a aquellos que cumplen con los requisitosexigidos de formación.

La empresa, contrasta los antecedentes de los candidatos con los perfiles

9 Artículo quincuagésimo noveno – Ley Nº 19.882: “De haber cargos de alta dirección vacan-tes, cualesquiera sea el número de los que se encuentren en esta condición, la autoridadfacultada para hacer el nombramiento podrá proveerlos transitoria y provisionalmente, entanto se efectúa el proceso de selección pertinente, con personas que cumplan con los requi-sitos legales y los perfiles exigidos para desempeñarlos. Estos nombramientos no podránexceder de un periodo, improrrogable, de un año, contado desde la fecha de los mismos.Transcurrido este periodo el cargo sólo podrá proveerse de conformidad con lo establecido enlos artículos cuadragésimo octavo y siguientes. Sin embargo, si los nombramientos no hanpodido ser resueltos, éstos podrán mantenerse en tal calidad provisional previo informe posi-tivo de la Dirección Nacional del Servicio Civil”.


241Chile

de selección y los somete a evaluaciones entregando al Consejo listas decandidatos elegibles para el cargo para su evaluación final y para laconstrucción de las nóminas respectivas. El Consejo o el Comité de Seleccióndefinen la lista de los elegibles que será presentada para su resolución alPresidente de la República en el caso de un directivo de primer nivel, o al jefesuperior de servicio para el segundo nivel jerárquico.

Un proceso importante de cierre de esta etapa del concurso es la atenciónpersonalizada de los postulantes que así lo requieran, la devolución de losantecedentes a aquellos no seleccionados y el respeto a las instancias dereclamación establecidas en la norma legal10.

Elaboración de propuestas de Asignaciones

de Alta Dirección Pública

Esta es una de las materias más delicadas que ha debido enfrentar elSistema de Alta Dirección Pública, considerando que es un elementoimportante para atraer a los mejores profesionales a los cargos de altosdirectivos públicos. En el Consejo han existido posiciones dividas en torno aesta materia.

La preparación de las propuestas de Asignación de Alta Dirección Públicapara cargos de primer nivel se inicia con un levantamiento conjunto deinformación entre la Dirección Nacional del Servicio Civil y la contraparteministerial. Se tiene presente la remuneración que percibe quien estéejerciendo el cargo, incluidas las asignaciones existentes de acuerdo a losprogramas de mejoramiento de gestión de cada servicio, los estudiosdisponibles y la normativa que regula las remuneraciones correspondientes alos cargos directivos en concurso.

La elaboración de propuestas de asignación considera: i) la estructuraremuneracional actualizada del sector público, y la situación remuneracionalde cargos que pudieran considerarse asimilables en el sector privado; ii) lasingularidad de cada servicio: problemas que enfrenta, población beneficiaria,número de funcionarios, presupuesto, localización territorial (si corresponde),entre otras variables; iii) la situación de servicios con características similares.

Con todos los antecedentes antes señalados el Consejo hace la propuestaal Ministro de Hacienda, a quien corresponde fijarla mediante DecretoSupremo. Respecto de los cargos de segundo nivel, es el ministro del ramoquien realiza una propuesta directamente al Ministerio de Hacienda. En esteúltimo tema ha sido preocupación del Consejo mantener la coherencia entrelas rentas del primer y segundo nivel jerárquico.

Convenios de Desempeño

10 Artículo quincuagésimo sexto – Ley Nº 19.882.

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Chile

El Convenio de Desempeño es una herramienta importante para laimplantación y desarrollo del Sistema de Alta Dirección Pública. Es elinstrumento oficial que contiene las metas convenidas entre el Alto Directivo y susuperior directo. Permite, además, evaluar con base en datos válidos y confiablesel cumplimiento de los estándares comprometidos, y correlacionar los grados decumplimiento del alto directivo con la parte variable de sus remuneraciones11.

El Sistema de Alta Dirección Pública concibe los Convenios de Desempeñocomo un instrumento fundamental para alinear la gestión directiva a la estrategiade la autoridad.

Bibliografía

Ley Nº 19.882 Ley Nº 19.863

11 Artículo sexagésimo primero – Ley Nº 19.882.


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MODELOS INSTITUCIONALES PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE Y

EFICAZ DE LA DEFENSA DEL ESTADO MODERNO

CLARA SZCZARANSKI CERDA*

I.- Introducción

La diferente organización administrativa de los Estados, más o menosunitarios, federados, centralizados o descentralizados, con mayores o menoresautonomías locales no permite plantear un modelo único de gestión de ladefensa jurídica de los intereses del Estado pero, sí, abordar cuestiones que, entodo caso, nos conciernen: planificación y gestión estratégica, homogeneidadde las doctrinas del Estado, uso de las tecnologías disponibles como necesariocomplemento de la tarea de los abogados con soporte de legislación al día,jurisprudencia, doctrina, cuidadosos formularios tipo, acceso y uso de escritosy planteamientos exitosos del Servicio, entre otras cuestiones. Además, esimportante considerar como un asunto de común interés, la debida autonomíajurídica y adecuada permanencia de la defensa del Estado, más allá decoyunturas políticas que pueden derivar en planteamientos contradictorios enperjuicio del interés judicial del Estado como titular de derechos y garantíasque, en definitiva, corresponden al bien común.

En el caso de Chile, país unitario y de administración en general centralizadapese a los avances realizados en la descentralización territorial integrada, elConsejo de Defensa del Estado (CDE) presenta características acordes a esarealidad y es un ente nacional, con representación o alcance en cada ciudad ytribunal del país. Es además una entidad centralizada por sí misma,jerarquizada, y su estructura orgánica así lo revela.

Pero la historia de nuestra institución ha determinado características suigeneris.

Nacido como aporte ciudadano, por espontánea oferta ad honorem deabogados destacados para apoyar al Estado en sus defensas fiscales, hastaentonces deficientes, en 1895 se organiza como Consejo de Defensa Fiscal,

Chile

Clara Leonora Szczaranski Cerda Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, especialista en CienciasPenales y Criminología de la Universidad de Roma. Trabajó en diversas comisiones y asesorías enasuntos penales y crimen organizado en Italia. En Chile se ha destacado como Director Jurídico dela Universidad de Chile y desde 1994 como integrante del Consejo de Defensa de Estado, quepresidió entre los años 1996 y 2005. Actualmente ocupa el cargo de Abogado Consejero del Consejode Defensa del Estado y como Docente Adjunto de la Facultad de Ciencias Económicas de laUniversidad de Chile. Ha publicado diversos artículos sobre doctrina penal, delincuencia trasnacional organizada ycorrupción para la Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado y es autora del libroautobiográfico “El bisel del Espejo, Mi Ventana” y “Culpabilidades y Sanciones y Crímenes Contralos Derechos Humanos. Otra Clase de Delitos”.

colegiado y sin aportes iniciales del Estado, colocando cada abogado suoficina y personal logística al servicio de la defensa fiscal. El asunto, a esasalturas, por la calidad de sus integrantes y su voluntaria adhesión a la tareade defender el patrimonio del Estado, había funcionado muy bien, yempezó su consolidación como Servicio necesario.

Los primeros tiempos del entonces Consejo de Defensa Fiscal estuvierondel todo avocados a la defensa de la caja fiscal, en modo intuitivo,profesionalmente adecuado pero carente de directrices organizacionales,difíciles por lo demás si se piensa que los abogados del Consejo,consejeros o auxiliares, continuaron colocando a disposición de la tareasus oficinas, personal e instrumentos propios.

Los éxitos fiscales del Consejo obligaron a dotarlo de una estructuracentral mínima de coordinación y gestión del personal indispensable y, así,escasamente dotado, el Consejo siguió su camino de grandes logrosjudiciales en defensa de tributos y bienes del Estado. El reconocimientopúblico al respecto fue derivando en siempre nuevas tareas asignadas alConsejo, en la confianza que otorgaba. Nace así, con complejascompetencias el Consejo de Defensa del Estado, actual CDE.

El CDE asumió competencias en la defensa y representación penal delEstado en los delitos de que era víctima, en la persecución de delitosfuncionarios o contra el interés del Estado; asumió, por cierto, larepresentación civil del Estado, la contenciosa administrativa, además de lade los intereses de la

Hacienda Pública. Más adelante en su andar, el CDE fue destinatario dela tarea de investigar y perseguir el lavado de dinero; de ejercer lasacciones relacionadas con la protección del medio ambiente y laindemnización de los perjuicios causado y, desde hace un año, quedó acargo de la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados porprestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sidootorgadas por entidades públicas de salud, desde el más pequeñoconsultorio hasta el más gran hospital.

Las complejas tareas asignadas progresivamente al Consejo nocambiaron su esencia y sus abogados continuaron trabajando desde susoficinas, con sus medios y valorados por sus resultados en tribunales y nopor su permanencia. Ello en paralelo, claro, con una necesaria peroreducida estructura central de apoyo que se fue desarrollando con eltiempo para satisfacer necesidades de manejo de recursos, estudios yapoyo en la búsqueda de antecedentes, comunicaciones internas,memorias, archivo y otras de análoga naturaleza.

En el año 1997se modifica la ley orgánica del Servicio, se crean nuevasunidades en su estructura y se determina la inamovilidad de sus consejeros

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Chile


hasta los 75 años, salvo renuncia o remoción a petición del Presidente dela República aprobada por el Senado. Para ulterior apoyo de la autonomíajurídico profesional del Servicio se sustrae al CDE de toda dependenciaministerial (hasta esa fecha dependía del Ministerio de Justicia), y se lecoloca sólo bajo la supervisión del Presidente de la República sin ser porello sus miembros de la confianza del mandatario. El personal interno delCDE responde ante sus propias autoridades y está obligado por la Ley deBases de la Administración del Estado y el Estatuto Administrativo de laNación en sus cuestiones de fondo. Tiene además el Servicio patrimoniopropio.

Ante tales responsabilidades el CDE en 1997 se replantea suorganización e instrumentos de apoyo a sus abogados en lo judicial ycomienza a desarrollar fuertemente la informática y la unidad de estudios,legislación y biblioteca y, ante la magnitud del operar y la siempre crecienteactividad judicial, en 2003, inicia su nueva gestión, sobre la base unproceso de planificación estratégica y evaluación de su desempeño.

De los trabajos de planificación y sus talleres nacionales, altamenteparticipativos para el personal profesional y técnico, derivó el mejorperfilamiento y comprensión, a la luz de la normativa imperante, de lapropia misión institucional, de nuestros objetivos y productos, y, como esnecesario, de los indicadores pertinentes, controles y evaluaciones.

Me detendré en aspectos esenciales de esta gestión estratégica de ladefensa jurídica de los intereses del Estado someramente, para pasar másadelante, a un par de temas sustantivos que han gravitado sobre nuestradefensa de esos altos intereses: percibir y adecuarnos a la evoluciónhistórica de nuestro “cliente”, el moderno Estado social de Derechodemocrático y enfrentar sus principales riesgos y lesiones, sobre lo quevolveré en el acápite III.

II.- El Modelo de Gestión del CDE.-

Como he señalado, en el replanteamiento de su organización, laInstitución declara los ejes centrales de su quehacer principal,contemporizando con los ojos de la actualidad y un horizonte futuro, supropósito esencial, usuarios, productos y objetivos fundamentales.

La Misión institucional, producto de un proceso de reflexión interno, seha definido en “Defender, representar y asesorar jurídicamente al Estadode Chile, en sus intereses patrimoniales y no patrimoniales contribuyendoa mantener el Estado de Derecho”.

En cuanto a sus principales usuarios en el Estado, se distinguió aquellosrelacionados con los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; las FuerzasArmadas, de Orden y Seguridad Pública; los agentes o empleados públicos,

245Chile

en los casos que determine la Ley; los organismos Autónomos del Estado;las Empresas del Estado creadas por Ley; las Entidades privadas en las queel Estado tenga aporte o participación mayoritaria o igualitaria y, a raíz de lanueva función mediadora en salud, los usuarios de los prestadores públicosde salud.

Es de destacar que el volumen o cuantía global del negocio jurídico quedefiende y representa el CDE., alcanza a varios billones de dólares,equivalente aproximadamente al 15% del Producto Interno Bruto Nacional.

Los Objetivos estratégico que el CDE ha declarado se clasifican en 3grandes temáticas a saber:

Defensa del Estado patrimonial:

Proteger y Recuperar el Patrimonio Fiscal Obtener la Reparación e Indemnización del Daño Ambiental. Defender los Intereses Tributarios y Aduaneros del Fisco en Asuntos

Complejos y ante Instancias Superiores.

Defensa del Estado no patrimonial:

Defender el Poder Administrador del Estado. Sostener la Acción Penal de los Delitos cometidos por Funcionarios.

La defensa del Estado desde el punto de vista no patrimonial es uno de losaspectos más importantes de nuestra actual tarea relativo, en sentido lato ala defensa del Estado como tal, como ordenamiento jurídico e institucionaldedicado al bien común.

Temas emergentes

Supervigilar la Conducción de la Defensa de los Procesos Judiciales deacuerdo con la Ley Orgánica.

Emitir Informes y Dictámenes, y Refrendar Contratos. Representar Prejudicialmente al Estado en la Solución Alternativa de

Conflictos. Asesorar al Estado en Asuntos Exteriores y Representarlo Judicialmente

en el Exterior. Accionar Judicialmente en la Defensa de Autoridades e Instituciones del

Estado Administrar el sistema nacional de Mediación en Salud, en relación con

los prestadores institucionales públicos.

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Por otra parte, las prestaciones de servicios que efectúa el CDE ante sususuarios se ha representado en diferentes productos, tales como:

Defensa y Representación en Juicios que comprometan el patrimonioestatal.

Defensa y Representación en juicios no patrimoniales. Defensa y Representación en causas contencioso-administrativas. Defensa y Representación en acciones constitucionales. Estudios e Informes. Servicios de Biblioteca y Revista de Derecho. Servicios de Mediación por daños ocurridos en establecimientos

públicos de salud.

En materia de control y evaluación de gestión, el CDE ha incorporadodiferentes instrumentos para conocer de modo objetivo sus principalesresultados. Para ello se ha dotado de una unidad de planificación que, entreotras tareas, tiene como misión monitorear y evaluar el comportamiento delos indicadores que la administración ha definido como relevantes.

III.- Profundización de dos temas muy relevantes para nuestra gestión.

De todos nuestros objetivos estratégicos la defensa del Estado deDerecho, constitucional, social y democrático al que servimos, ha reveladocomo cuestiones centrales, de acción o de estudio en su cado, al menos lassiguientes:

a) el rol subsidiario del Estado moderno con la consiguientereformulación de sus principales tareas, entre las que destacan en elámbito de la administración, las funciones reguladoras, supervisoras yarbitradoras, y b) el peligro de lesión de bienes jurídicos colectivos o macro socialescomo necesario complemento de la protección de los derechosindividuales. Al respecto cobran especial interés los atentados contra elorden público económico y social y el peligro, siempre latente, de lacorrupción, como fenómeno facilitado por las aperturas regulatorias yterritoriales del mundo moderno,interconectado y dotado desofisticados mecanismos financieros.

a) Nuestro Estado regulador, fiscalizador y subsidiario

En este tema no debe perderse de vista que el Estado absoluto, eltotalitario, el asistencial, y otros, han desfilado ante nuestros ojos o ennuestros libros y, hoy, no podemos no ver en acción, en todo el mundooccidental, sino al Estado regulador, subsidiario y pequeño, que no es otroque el que restringe ciertas libertades sólo para resguardar otras y que

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actúa para fijar standards, normalizar o coordinar, en el ámbito de un ordenpúblico económico liberal y abierto.

La Constitución que nos rige contempla un conjunto de normasdestinadas a regular la vida económica de los chilenos en un marco delibertad y de robustecimiento del derecho de propiedad que impide lasocialización de las actividades productoras o la excesiva intervenciónestatal en ellas.

La Comisión redactora de la Constitución de 1980 utilizó, en sus primerassesiones, la expresión preceptos de orden público económico “y la CartaFundamental, entre los derechos constitucionales, contiene algunasexpresiones concretas de esa idea, como los denominados “derechos delpatrimonio”.

El Profesor Evans, al respecto, comenta que la normativa constitucionalrelacionada puede ser compatible un régimen de economía social demercado, pero este sistema de organizar las relaciones económicas noestá, per se, consagrado en la Constitución, ni habría podido estarlo,porque ninguna Constitución, a riesgo de negar la fuerza de la evoluciónsocial, o salvo que se trate de regular la vida colectiva de un Estadototalitario, puede pretender congelar en su texto un sistema económicodeterminado.

A la libertad económica se asocian lógicamente, al menos porcoherencia, otras libertades, las que se expresan en el actualreconocimiento al pluralismo cultural, político, religioso, - al que antes merefería-, en virtud del cual nadie puede pretender imponer a otro suspersonales convicciones; sólo dialogar sobre las mismas, reconociendodiferencias y concordando principios básicos, llegando a consensos (o., almenos, a compromisos) sin dejar de lado el respeto a los disensos.

Es civilizado, a la altura de estos tiempos, reconocer a cada uno suderecho a la diversidad, además de su derecho a la autonomía, comodestacaba John Stuart Mill, considerando todo orden relativo y sin queninguno pueda proclamarse como el mejor en absoluto, ya que elprograma debe estar abierto al cambio y el cambio a la crítica).

Crítica y cambio se relacionan estrechamente con la verdad y con elmodo de vida más civilizado, más jurídico, en el que cada uno ejerce susderechos y acciona forzando su reconocimiento contra quien sea, aimputando daños y reclamando indemnizaciones también al estado.Estado.

Ello se relaciona con aspectos muy gravitantes del Estado actual:pluralismo y tolerancia. Dos conceptos entusiasmantes e irritantes.,respecto de los cuales es mejor limitar espacio a los malos entendidos:

Pluralismo y tolerancia son condiciones de la libertad social y de la


justicia política. Son propios del mundo moderno. El pluralismo es variedad, coexistencia y contraposición, con igualdad

de derechos, de elementos naturales y sociales que carecen de un principiosupra ordenado de unidad. En las sociedades democráticas el pluralismo esuna categoría de mediación entre el Estado y los individuos, rechazando elaislamiento liberal de cada uno, y la omnipotencia del Estado. Actúan así, enel marco del Estado, variadas fuerzas, sobre la base de un consensofundamental acerca de los procesos de decisión institucionalizados.

En la democracia, bajo reglas precisas, esas fuerzas luchancompetitivamente (discusión pública, elecciones, etc.) y las decisionespolíticas surgen de la discusión permanente de grupos que se controlanrecíprocamente. Así, por ejemplo, se define el presupuesto anual de laNación y se fijan las que garantizan el tratamiento de los conflictos de interésque necesariamente surgen en el quehacer social.

La defensa del Estado que nos compete tiene presente todo aquello, yasea en la defensa de la propiedad fiscal, o del rol administrador del estadoen los recursos de protección contra sus autoridades, o en la recuperaciónde los dineros burlados al Fisco, o en la de los recursos marinos y delmedio ambiente. También en la defensa de la caja fiscal frente a laspretensiones indemnizatorias o reparatorias avanzadas por otros sujetosde derecho.

Mas allá de las norma positivas en juego, dándoles sentido, gravitansiempre sobre nosotros todas las consideraciones de fondo antes indicadasy, por cierto, el más evidente deber de protección de los dineros fiscalesobtenidos con el aporte de cada contribuyente y perteneciente a lasociedad toda.

Restando en el ámbito de estas consideraciones generales, y en laperspectiva siempre presente de la defensa del Estado de Derecho, esconveniente remarcar la importancia de que cada institución y autoridadconozca y realce su función propia, sin incursionar en la de otros órganos,so pena de actuar confundidamente, desordenando al Estado ydesorientando a la opinión pública. La función de cada institución esaquella que la Constitución Política y las leyes le asignan, en el marco delsentido común, la verdad y la justicia que no son, ni pueden ser ajenos, aninguna acción del ser humano.

Atenta contra la naturaleza misma del Estado de Derecho sobrepasar loslímites de las propias atribuciones, o asumir las funciones que legalmentecompeten a otros. Así, deben saber reconocerse las distintas misiones,deberes y poderes de las distintas instituciones que forman el cuerpomaterial del Estado. Reconocer, por ejemplo, en los Tribunales de Justicia,el poder de conocer y juzgar las causas civiles y penales; reconocer en la

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Cámara de Diputados, como atribución exclusiva, la de fiscalizar los actos deGobierno; reconocer en la Contraloría General de la República, la misión decontrol de la legalidad de los actos de la administración pública, lafiscalización del ingreso e inversión de los fondos públicos y el examen yjuzgamiento de las cuentas.

En ese contexto, el CDE se inserta como abogado de los intereses delEstado y no como órgano de control o fiscalización.

Entre las dificultades constantes que debemos enfrentar, y que es del casotraer en esta sede a colación, que encuentra la práctica cotidiana de nuestrastareas debemos señalar la organización y procedimientos de laadministración de justicia.

La ausencia de especialización de la justicia civil tiene particular gravedaden materia contencioso administrativa, que es en la que principalmentecorresponde actuar al Consejo. Así, asuntos de derecho público sonabordados por el juez común, bajo la óptica del derecho civil,desconociéndose los avances que en estas materias ha logrado el derechopúblico y administrativo moderno. Esta ausencia de tribunales contenciosoadministrativos contrasta significativamente con la realidad del re3to de lospaíses del common law, donde hay una gran cantidad de tribunalesespecializados al interior de la propia Administración, que filtran los asuntosque finalmente pueden llegar a la jurisdicción ordinaria.

Cabe anotar, entre paréntesis que, en este campo, al Consejo lecorresponde la labor de protección del dominio público del Estado,constituido por los bienes nacionales de uso público y los bienes fiscales. Alrespecto nos afectan las deficiencias del sistema registral chileno implicanque ingresaremos al siglo XXI con un sistema de inscripción de la propiedadpropio del siglo XXI, ignorando todos los avances de la técnica moderna enmateria de catastro y fotogrametría y permitiendo, por tanto, situaciones tanaberrantes como dobles inscripciones y superposiciones de las mismas,como ocurrió en el denominado caso Paranal y, ahora, con las inscripcionesfraudulentas en Palena, que abarcan cerca de 400.000 hectáreas fiscales.Estas deficiencias, así como la ausencia de inscripciones a nombre del Fiscoen materia de caminos, han permitido no sólo que se pretenda despojar alEstado de muchos de sus bienes, sino que también el cierre de caminospúblicos por particulares, para obligar al Fisco a realizar costosasexpropiaciones, o para restringir el acceso a lagos y otros bienes nacionalesde uso público, transformándolos así, de hecho, en propiedad particular,

En el campo del derecho administrativo debe tenerse en cuenta que elConsejo de Defensa del Estado, representa al Estado en defensa de suactividad administrativa, caracterizada tradicionalmente por la actividad deservicio público y por la actividad reglamentadora de los derechos de los

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particulares. Esta última, se ha desarrollado en la medida en que hadisminuido la primera y tiene por objeto, principalmente, a través de lareglamentación, la regulación del ejercicio de las garantías fundamentales,no atentando contra ellas, sino organizándolas, como corresponde a unaconcepción democrática y liberal del orden social, para integrar la actividadindividual en la vida colectiva, posibilitando, precisamente, el ejercicio de lasgarantías al resto de los individuos en paz y en orden. Es por ello, que ladefensa de la actividad administrativa cobra una singular importancia, y serelaciona estrechamente con nuestro tema.

b) La cuestión criminal que nos concierne La función del CDE, en cuanto debe defender los intereses más profundos

y trascendentes del Estado, se extiende también a lo penal para perseguir lasresponsabilidades que surgen de los delitos cometidos contra el Estado,incluida en particular la infracción de la debida probidad funcionaria pues, deesa probidad, depende en gran medida la existencia misma del Estado. Lafalta de probidad, que por cierto es exigible también al sector privado, no selimita a los daños materiales que pueda ocasionar, sino que incluye, más alláde toda duda, la defensa de la vigencia misma del ordenamiento jurídico dela vida social.

En el ámbito penal se hace un deber comprender que la cuestióncriminal implica la concepción del hombre en su relación con la sociedady, en tal sentido, la criminología es el momento crítico de la dogmáticapenal y, ésta, sólo puede surgir como resultado, en definitiva, de “lamadurez jurídica de un pueblo”. No debemos incurrir en el error de la“aceptación acrítica de lo existente, técnica, que se limita a ordenarmaterias”1, a elevar penas, agregar alguna figura típica en modoasistemático, crear alguna nueva comisión o ministerio. Es común en elmundo de la información a través de medios masivos que, en realidad,vox populi sea la vox Dei, y que la democracia exaspere su dimensiónestadística, como criticaba Borges. Los delitos que acaparan la atención delos gobernantes y de los gobernados son aquellos de los sujetos social,económica y jurídicamente marginales contra las personas, delitosvistosamente criminales y desvinculados de todo poder que no sea el delcrimen como modo de vida. Claro que el crimen tradicional también espoderoso cuando es organizado, como en los tráficos de droga, armas opersonas y en las piraterías varias, sobre todo en asuntos de propiedadintelectual, artística o industrial. En cuanto a las vertientes más opacasdelictuales, tocamos meta y fondo en los llamados delitos contra la

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1 Rivacoba y Rivacoba (1996)

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probidad administrativa, visualizando sólo al funcionario que, por sí y parasí, en modo asistemático, se apropia o permite por retribución que otrosse apropien de algo público.

No en todas partes ha sido así. A la teoría de la anomia sostenida porMerton -que considera al delito como una expresión social regular, casidebida- se agregan los análisis de Sutherland, relativos a la “asociacióndiferencial”: el individuo aprende más modelos para infringir la ley quepara seguirla y lo hace con distintas frecuencias, prioridades eintensidades.2 Debemos asumir que el ser humano -solo o asociado aotros, ocasional o establemente- responde a los desafíos, promesas yoportunidades del entorno.

Europa y el mundo anglosajón vienen observando el fenómeno yadesde hace algunas décadas, y, sin abandonar los crímenes tradicionales,buscan enfrentar nuevas expresiones criminales, propias de los tiempos.Los delitos o lesiones al sistema jurídico socioeconómico, los crímenes delas personas jurídicas y de poderes varios (del dinero y del poder político),son vistos como daños y riesgos para el mismo Estado de Derecho y parala democracia, particularmente cuando la reacción al moderno fenómenocriminal es a su vez corrupta.

La OCDE3, tomando debida cuenta de la nueva realidad criminal yrelacionándola particularmente con la corrupción (nexo en el que centraréeste estudio), en el año 2000 publica “Las reglas del juego cambiaron”4,entre otras muchas publicaciones particulares. En la publicaciónindividualizada, expertos europeos analizan en modo concluyente, desdeuna perspectiva de mundo interconectado, globalizado, las causas de lacorrupción en el marco del desarrollo económico. Inicialmente, cuando laOCDE incluyó el tema en su agenda tuvo como propósito combatir lacorrupción en los grandes negocios internacionales y buscar modos deigualar las condiciones de competencia para todas las empresas,defendiendo activamente la leal y sana competencia, relacionando lo actoscorruptos públicos y privados con los principales riesgos del sistemaeconómico. Las primeras conclusiones vinculantes para los suscriptores5

de la OCDE al respecto datan ya de 1994 y, en 1997, se profundizan yalargan en la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores

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2 Baratta (1979) 3 Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo. 4 Johnston (2000) 5 Han firmado la Convención constitutiva de OCDE. Alemania, Austria, Bélgica, Canadá,Dinamarca, España, estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo,Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Han adherido posteriormente:Japón, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, México, República Checa, Hungría, Polonia yCorea. Nuestro país la aprobó el 30.01.02.


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Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales6, a laque me referiré más adelante (en el acápite sobre globalización, cauce yreacción), bajo la convicción de que la combinación de las transaccionesinternacionales con la corrupción de funcionarios pone en riesgo lademocracia misma y perjudica el desarrollo económico y la confianza en lasinstituciones democráticas, pues tal combinación de corrupción, gobiernos yempresas prospera donde las instituciones son débiles. Tales perjuiciostienen fuerte incidencia en la competencia internacional, ya que significanindebidas desviaciones de importantes recursos tanto en el área de losinversores cuanto en la de los receptores.

White collar crimes, nuevos sujetos activos peligrosos

En las raíces de la preocupación por el nexo entre corrupción y delitoseconómicos se encuentran los análisis de Sutherland, quien investiga yreflexiona en el contexto de los Estados Unidos, impactado por laconcentración monopólica y la actividad de los trusts. Es 1939, y acuña eltérmino “white collar crimes”: los crímenes de grupos estrechos con podereconómico o ascendiente social que exploran informadamente, descubren yutilizan grietas o debilidades en el orden jurídico, y, a partir de un resquiciodel sistema o sin éste, violan la ley por existir, en el fondo, condicionesfavorables para hacerlo. Giuliano Turone7, analizando el tema europeo,destaca como con el “abuso de los instrumentos de la economía legal”, porejemplo balances falsos, el delincuente de cuello blanco “se transforma enuna especie de delincuente organizado”, en una “dimensión empresarialorientada al provecho”, apoyada o estimulada por la falta de transparenciade la economía legal. Pensemos en la sofisticación de las operacionesposibles y en los secretos bancarios, financieros y bursátilesdeliberadamente utilizados como circunstancia, e incluso condición, de laslesiones al sistema. La cuestión se hace más indómita si se consideran lasimportantes innovaciones financieras de las que somos testigos y queamplían las instituciones conocidas adaptando los activos disponibles apreferencias por emisores e inversores y facilitando la reducción de costosde todo tipo.8

No hablamos ya de empresas criminales dedicadas a los delitos propiosde las mafias u otras análogas organizaciones criminales clásicas, que hanexplotado tradicionalmente los tráficos ilícitos. Hablamos de empresasoriginariamente lícitas que se sirven de procedimientos ilícitos para lucrar u

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6 1997Convention on Combating Bribery of Foreing Public Officials in Internacional BusinessTransactions) 7 Turone (1996:114 y ss.) 8 Auger Liñán (1996:120 y ss.)

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ocultar sus indebidas ganancias. Estas empresas de negocios “normales”,además de derivar hacia procedimientos ilícitos, suelen crear sociedades depantalla para perpetrar u ocultar sus delitos e infracciones, las que si biennacen para delinquir, permanecerán adscritas al mundo de los negociosblancos y no de los mafiosos tradicionales, gozando del aprecio del entorno.Adán Nieto Martín, en tiempos más recientes, 19949, habla al respecto deprácticas concertadas y abuso de posición predominante.

¿Uso, abuso, infracción administrativa o delito?

Si estos asuntos alcanzan o deben alcanzar connotaciones penales o siquedan o pueden quedar en la frontera administrativa, es un tema aprofundizar. Muchas de estas acciones, por lo demás, no pasan de

constituir abusos innominados del derecho, forzamientos interpretativos oresquicios legales bien tolerados. Respecto al asunto, la discusión no esdesinteresada y respecto de los cuales las autoridades se colocan en posiciónnecesariamente de parte, sea para defender el sistema, sea para participar delnegocio. Como un ejemplo de ambig¸edad puede recordarse el caso relativoal Finacial Service Centre Irlandés (IFCS, proyectado para estimular lainversión extranjera en el puerto antiguo de Dublín, de modo de reactivarlorecurriendo a una especie de “dumping tributario, o, de competencia entresistemas tributarios, algo que suena más elegante”, como señala Hassemer10.Pero se dio el caso del cazador cazado, no infrecuente en las actualescircunstancias, en que los Estados compiten entre sí en el mercado de lasinversiones extranjeras, invirtiendo el supuesto orden lógico relativo al rol delpoder administrador público y supeditándose a las reglas de “ese” particularmercado. Los Estados compiten y postulan a las inversiones ofreciendoventajas comparativas, muchas veces fundadas en el laissez faire

Atender al riesgo del fenómeno de la corrupción:

Del descuido a la corrupción suele haber un resbalín y el asunto merece lamáxima atención. La corrupción es un fenómeno, más que delitos específicoscomo suele creerse y no está de más hacer algunos comentarios a surespecto.

La corrupción abusa de valores fundamentales

Libertad, derechos humanos, pluralismo y tolerancia son, más allá de todaduda, valores que debemos defender, pero con lucidez. Con lucidez, porquela experiencia de otros países y la nuestra, nos advierte que esos derechossuelen ser abusivamente usados y llegan a convertirse en escudos del crimen,

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9 Martín Nieto (1994:115) 10 Hassemer (2004:111)


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de connotaciones económicas de un cierto peso, transformándose en unboomerang que atenta contra la existencia misma de los derechos de losdemás al impedir la pesquisa, prueba y represión de ilícitos financieros.Pensemos sólo en el secreto bancario, a modo de ejemplo. Esto es importantesi se considera que muchos ilícitos relacionados se fundan en el abuso de laley, del poder y de la fuerza económica ligada a la corrupción mástrascendente.

El fenómeno criminal que hoy nos concierne en modo más trascendente,es complejo, y esencialmente económico. Son relevantes al respecto nuevossujetos de delito y las orientaciones político sociales determinadas por losdistintos grupos de interés, que se expresan en fuerzas de lobby y en losmedios de comunicación social.

Debe alertarnos la alta sensibilidad de los países más desarrollados,especialmente de la Unión Europea y del mundo anglo sajón, frente a losllamados delitos económicos o socio económicos, nacionales ytransnacionales, y a sus nexos con la corrupción y el destino mismo delEstado. Son los modernos delitos de cuello blanco, que lesionan la confianzaen las instituciones y, con ello, la democracia y el Estado de Derecho como tal.

Entre los bienes jurídicos, merecedores de distintas tutelas, incluida lapenal, se encuentra la confianza depositada por la colectividad en el tráficoeconómico, como bien jurídico colectivo, que puede ser puesto en riesgo odañado como ordenamiento mismo. En relación con el ámbito penal, en elcampo de los llamados delitos económicos y del Derecho Penal Económico,Tiedemann considera las lesiones “al orden económico estatal”, o “al flujo dela economía en su organicidad”.11

Se trata, en buenas cuentas, de modernos bienes jurídicos colectivos, a losque la sociedad actual es sensible.

A la idea de bien jurídico, para evitar que éstos de “diseñen”arbitrariamente en desmedro de las garantías fundamentales de las personas,Fernández asocia como “contenido” o “materia” los derechos humanos,como valores “no hegemónicos generalizadamente compartidos por todo elconglomerado social”, pese a las diferencias culturales internas, existencia deminorías, de grupos de poder y de reales contraposiciones de interés. Estadeterminación de contenidos permite aislar las ofensas y riesgos designificado fundadamente penal de aquellos meramente administrativos uotro orden, respetando el criterio fragmentario y de “ultima ratio” delDerecho Penal, limitando el poder punitivo.12

Volviendo a nuestro cliente, el Estado de Derecho, creemos que está,

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11 Tiedemann (1985: 18 – 19) 12 Fernández D. (144 – 145)

precisamente, en el campo de acción del Estado, en su política o no políticacriminal y en el campo de la producción de sus normas jurídicas y de su aplicación,el combatir modernamente los delitos trascendentes contemporáneos, para lasalvaguardia del interés social y de las mismas instituciones.

La corrupción, además, hace perder a los pueblos cosas cuantificables: casas,servicios públicos de calidad, hospitales y, en cuanto empobrece o merma el haberde los Estados, también impide dotar a los servicios públicos de modo suficientey a la altura de los tiempos y de la tecnología. Por ejemplo, con un gasto públicomayor, consultorios alejados sin capacidades quirúrgicas ni de mayores alcances(que cubren más del 60% del territorio nacional) podrían devenir enestablecimientos a la par de los de primer nivel, sólo focalizados en los grandesasentamientos urbanos y, por lo demás, pocos. Más allá del faltante de casas ycentros médicos aludida, también son pobres las escuelitas públicas, suconstrucción, su dotación y su logística.

La pobreza en la calidad y la cantidad de los servicios públicos impacta, comoes natural, a los más abandonados de la mano de la fortuna y a los habitantes delos lugares aislados. Ni los pobres ni los aislados tienen una alternativa que nodependa del apoyo subsidiario y solidario del Estado y por lo tanto del gastoproveniente de la caja fiscal, la misma que se ve “mermada” por los actoscorruptos. Pero el país crece y casi es rico, y tiene excedentes, ¡que ironía de losasuntos de gestión económica!

Bueno, aparte de las razones propias de la ciencia económica (en las que noincursiono aunque algo he oído de que no se puede poner a circular más dineropues se generaría inflación y, por eso, sólo propongo algunos gastos enequipamientos y cosas que se pueden comprar en el extranjero), debemospreocuparnos de la contribución a la pobreza social y a la desigualdad jurídica queotorga, por su lado propio, la corrupción. La corrupción crea mecanismosclandestinos e indebidos de traspaso del haber público a la caja de ciertosprivados, vía fraudes tributarios y arancelarios; comisiones indebidas (vulgarescoimas); sobrepago de bienes o servicios privados o su opuesto, la subvaloraciónde las cosas públicas; regalos y otros mecanismos ingeniosos que el espíritu noético y de lucro es capaz de inventar con fluidez inagotable, recurriendo acomplicadas arquitecturas financieras y, generalmente en el mundo moderno, conel apoyo de personas jurídicas de pantalla nacidas para delinquir o ya existentes yde despiste.

La corrupción, a la postre, lesiona a los más débiles. Quien pierde es el Bien Común, material por lo ya esbozado y espiritual, porque

toda corrupción tiende a estimular comportamientos análogos. Los expertos dicenque es “criminógena”.

Hay, en el fenómeno llamado corrupción, deterioro de la igualdad jurídica y,

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además, de la certeza y de la seguridad que son propias de un Estado de Derecho,pues imponen atajos y arbitrios secretos en beneficio de alguno y en perjuiciode otros, o de todos los demás. La corrupción, con sus exclusivosbeneficiarios clandestinos, llega a perjudicar a la reina del mercado: la librecompetencia, pues algunos corren aceitados mientras otros estáninocentemente anclados en falsas apariencias.

Lo anterior obliga a definir adecuadas acciones contra el fenómenocorrupto en todas sus múltiples expresiones, tantas, como la “pillería” y losartificios tecnológicos e intelectuales puedan elucubrar. El rol supervisor yfiscalizador del Estado es una necesidad dinámica, que debe estar acorde conlos tiempos.

Tal vez la respuesta del Estado de Derecho en defensa del bien común, delos débiles frente a los sujetos poderosos, para impedir que los derechos setransformen en cosas que se compran en el libre mercado, hasta con mediosmañosos, deba ser administrativa o, incluso, civil y no penal. Al respectoTaruffo, aludiendo al deber del Estado de asegurar “sustancial igualdad eimpedir la marginación jurídica, social y económica de los más débiles”prevé un interesante rol para el derecho y el proceso civil. 13

En todo caso, ciertamente, va perdiendo mucho terreno y quedando atráscomo objeto criminológico exclusivo el ser humano delincuente con su cargabiológica y social, y se perfila con nitidez la criminalidad en su dimensiónsociológica. Se percibe, en efecto, desde el siglo pasado, la existencia dedistintos y nuevos sujetos activos, capaces de cometer delitos y, estosdistintos sujetos, tienen otras motivaciones y modos de proceder que el serhumano aislado, expresándose generalmente en grupos de sujetosasociados tras una “empresa”, en el sentido más amplio de la palabra.

La responsabilidad penal de las personas jurídicas es un tema importantedel momento, y que no podemos pasar por alto.

Consideraciones prácticas y de hecho tornan áspero el debate sobre laresponsabilidad penal de las personas jurídicas y se afirma, por destacadosjuristas, que las sociedades pueden perpetrar delitos, puesto que tienencapacidad de acción, de culpabilidad y de pena, como señala Marino SantosBarbero14 y como consideran varios otros especialistas altamente relevantesen la materia, entre los que destacan particularmente Tiedemann15, Righi16,Rivacoba17, Roxin, Hirsch y, con alguna particularidades, Caro18. Lo dicho,claro, es fuertemente discutido y no cuenta con adherentes de importancia ni

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13 Taruffo (1996: 136 – 137) 14 Santos Barbero (1994: 25 y ss.) 15 Tiedemann (1985: 151 – 154 – 155) - Tiedemann (1997) - Tiedemann (2000) 16 Righi (2000: 110 – 123) - Righi (1991:217 y ss - 251 y ss) 17 Rivacoba y Rivacoba (1987)

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explícitos en nuestro país, en el que pesa la doctrina contraria del que esbuen exponente Gracia Martín19, para quien sólo las personas naturales sondestinatarias de las normas penales.

Lo importante, ahora, no es la conclusión a la que llegaremos aadscribirnos, sino el debate, la reflexión preventiva, conciente del mundo enque vivimos.

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ESPAÑA

Francisco Javier Velásquez López


263

HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA LA MEJORA DE LOS

SERVICIOS PÚBLICOS

FRANCISCO JAVIER VELÁZQUEZ LÓPEZ*

Las Cortes Generales españolas acaban de aprobar la Ley de AgenciasEstatales para la Mejora de los Servicios Públicos, cuyo título ya es expresivodel objetivo fundamental que se persigue: incrementar la eficacia, la eficienciay la calidad en la prestación de los servicios públicos que son competencia dela Administración General del Estado.

Esta ley forma parte de un ambicioso programa de reformas que estállevando a cabo el Gobierno español en materia de Administración Pública enlos campos de la organización, las personas y el funcionamiento de laAdministración Pública. Pudiera afirmarse, que como en los años sesenta yochenta del siglo XX, el gobierno español intenta poner en la agenda lasmaterias esenciales de la Administración Pública, después de un periodo decierto abandono por parte de los gobiernos conservadores.

En efecto, en España es posible distinguir en los últimos años, tres periodosen el campo de las reformas administrativas. El primer periodo tiene lugar enlos años sesenta en los que se aprueban durante la dictadura franquista ungrupo de leyes de capital importancia para el desarrollo económico español yel fortalecimiento de las instituciones: leyes de contratos del Estado, deexpropiación forzosa, de procedimiento administrativo y de funcionarios civilesdel Estado. De la corrección técnica y de su valía jurídica son prueba que hayanestado vigentes hasta la actualidad y que sólo muy recientemente hayan sidosustituidas, perviviendo no obstante, buena parte de los conceptos allíimplantados.

El segundo periodo se desarrolla en la mitad de los años ochenta con laaprobación de varias leyes de incompatibilidades y sobre todo con la Ley deMedidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, que supuso lamodernización de la función pública española dejando atrás las lacrasfranquistas en la función pública y su adecuación al recién aprobado por laConstitución de 1978 Estado de las Autonomías. Esta ley, actualmente vigenteaún, posibilitó el desarrollo de la funciones públicas de las ComunidadesAutónomas que en este momento constituyen un número de funcionariossuperior al de los funcionarios estatales. (Vid cuadro1).

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* Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.Subdirector General Adjunto de Selección de Recursos Humanos en la Dirección General dela Función Pública. Desde el 19 de abril de 2004 ejerció como Secretario General para laAdministración Pública del Ministerio de Administraciones Públicas. Desde julio de 2006 esVocal Asesor del Instituto Nacional de Administración Pública de España.

El tercer y actual periodo se ha desarrollado en España desde el año 2004,estructurándose en varios programas referidos a la organización (aprobaciónde una ley de agencias públicas, establecimiento de una red de oficinasintegradas que permitan la gestión y resolución de trámites de las tresadministraciones públicas, creación de grupos de evaluación organizativa )alas personas (aprobación de un Estatuto básico de los empleados públicos,modernización de los procesos selectivos, aprobación de un código de buengobierno del gobierno, desarrollo del diálogo social con las organizacionessindicales, impulso a la formación y negociación de un plan concilia que hasupuesto la mejora de las condiciones de trabajo de la mujer en el ámbito de laAdministración Pública)y al funcionamiento (constitución de de la agencia deevaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, aprobaciónde un marco general de calidad de los servicios, desarrollo de programas desimplificación y agilización de procesos y, sobre todo, puesta en marcha de unambicioso programa de administración electrónica en el que tiene unaimportancia esencial la red 060 y la implantación progresiva del DocumentoNacional de Identidad digital desde marzo de 2006.

En este marco, la ley de Agencias va a constituir uno de los retos básicospara calibrar la voluntad de cambio y la capacidad de la Administración Públicay de sus empleados de poner en marcha un proceso del que el gobierno pareceestar convencido.

Una vez aprobada la Ley, podrá iniciarse inmediatamente el proceso deimplantación de este nuevo tipo de Organismo público, que viene a sustituir,salvo excepciones, a los actualmente existentes, pues a partir de la entrada envigor de esta norma únicamente se podrán crear Agencias Estatales y se abre,asimismo, un plazo de 2 años para transformar en esta nueva figura losOrganismos públicos existentes que se ajusten a la naturaleza de las AgenciasEstatales.

¿Desaparecerán los organismos autónomos? Es esta una pregunta constanteque permite una reflexión adicional. Los organismos autónomos, creados enEspaña por la Ley de Entidades Estatales autónomas de 1957, han constituidodurante estos cincuenta años de existencia uno de los elementos de mayorrelieve en la diferenciación organizativa de la Administración Española. Se tratade organismos con personalidad jurídica propia y dotados de cierta capacidadde autonomía. Los primeros años, estos organismos muy extendidos en losMinisterios Económicos como Industria, Agricultura, Obras Públicas yTransportes. Cumplieron satisfactoriamente su función. No obstante, desde elcomienzo del proceso autonómico (principios de los años ochenta) sus fines sevieron considerablemente mermados, así como su personal. En ocasiones,desaparecieron; en otros casos vivieron una existencia residual puesto que susefectivos y medios fueron trasferidos a las Comunidades Autónomas.

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En fin, desde principios de los años noventa, la proliferación de organismosde estatuto especial ha evidenciado la posibilidad de actuación administrativabajo formas más flexibles y autónomas, dado que progresivamente laautonomía de gestión de estos organismos autónomos se había ido reduciendoespecialmente en las materias presupuestaria y de personal. Por su parte, lasComunidades Autónomas y las Corporaciones Locales se han mostrado en lapráctica particularmente críticas con las formulas tradicionales de autonomíaorganizativa, utilizando de forma constante otras fórmulas organizativas másalejadas de las tradicionales y con un criterio común predicable de la totalidadde las Comunidades: las fórmulas organizativas encontradas dotan de mayorautonomía a sus responsables en el ámbito de personal y presupuestario. (Vidcuadro2)

En estas circunstancias, la pervivencia de los organismos autónomos esdudosa a corto plazo e innecesaria a largo plazo. La invención de la nueva figurade las agencias estatales coloca a este tipo de organismos autónomos en unaposición delicada cuya mejor solución de futuro es convertirse en AgenciaPública.

Dentro de este proceso ,la primera de las Agencias que está previsto crear esla Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de losServicios, que se responsabilizará de la evaluación de las políticas y programaspúblicos, favoreciendo el uso racional de los recursos públicos y el impulso dela gestión de la calidad de los servicios prestados por la Administración Generaldel Estado. Su ámbito de actuación se dirige sólo a la Administración Generaldel Estado, pero mediante el oportuno convenio de colaboración, puedeextender sus análisis y evaluaciones a políticas y programas gestionados porlas Comunidades Autónomas. Algunas de estas Comunidades han manifestadoya su voluntad de colaborar de inmediato con la Agencia Estatal., mientras otrasparecen decantarse por un modelo basado en Agencias independientes delEstado.

A continuación, se constituirán, en esta primera fase, otras once AgenciasEstatales que asumirán la gestión de servicios públicos de enorme entidad,como son los casos de la política de inmigración; el fomento y desarrollo de lainvestigación científica y tecnológica; la financiación eficiente de los fondospúblicos destinados a investigación; la seguridad de los transportes aéreo yterrestre; la cooperación internacional para el desarrollo; la investigación enbiomedicina y ciencias de la salud; la política antidopaje; la meteorología; o,finalmente, la promoción cultural de las artes escénicas y la música.

Así pues, puede afirmarse que la puesta en marcha de las Agencias Estatales

forma parte de un ambicioso y más amplio proyecto de modernización de

nuestra Administración Pública que va a suponer un nuevo enfoque

organizativo en la prestación de los servicios públicos, poniendo el acento en

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los valores de eficacia, eficiencia, calidad y respuesta adecuada a las demandasde los ciudadanos.

Las nuevas Agencias Estatales van a constituir piezas fundamentales eneste proyecto de modernización, el cual, junto con los valores de objetividad,jerarquía, neutralidad y sometimiento al principio de legalidad en la gestiónde los asuntos públicos, pretende introducir una nueva cultura que permitaaplicar en la Administración española lo más avanzado de las experienciasdesarrolladas en otras administraciones de nuestro entorno, así como lasmejores prácticas de la gestión pública y también de la privada. Por tantosus dos notas características hacen referencia a la experiencia acumulada(dentro de España, incluyendo la experiencia de las Comunidadesautónomas y Corporaciones locales) y desde la esfera privada donde losaños transcurridos desde la finalización de la II Guerra Mundial han idoprogresivamente generando modelos de gestión cada vez más alejados dela tradicional burocracia weberiana y más cercanos al management queconocemos hoy en las grandes organizaciones privadas. La combinación delas experiencias de los sectores público y privado puede dar un nuevomodelo de organización que genere éxitos importantes al sector públiconecesitado continuamente de legitimidad por medio de la eficacia.

En esta nueva cultura de gestión es posible establecer seis principios queordenan las actuaciones de todo el proceso de modernización.

En primer lugar, la garantía de transparencia y accesibilidad de losservicios públicos, de manera que el ciudadano pueda visualizar fácilmentecuáles son los Organismos responsables de cada uno de los serviciospúblicos, así como los compromisos que asumen dichos Organismos en laprestación de estos servicios. Es un principio de visualización adecuada quesupere el estricto control político parlamentario y que facilite a la opiniónpública la identificación de los responsables de las políticas públicas.

En segundo lugar, el establecimiento de objetivos concretos a alcanzar,previamente planificados y cuantificados, así como la existencia decontroles, mediante los correspondientes indicadores de gestión, sobre losproductos y resultados logrados. Es un principio de valoración de objetivosy control que permite establecer la congruencia interna con los responsablespolíticos y el seguimiento en el logro de los resultados, además de laimprescindible vigilancia en el cumplimiento de la legalidad.

En tercer lugar, la plena asunción de la responsabilidad de los resultadospor parte de los gestores, para lo cual deben disponer del necesario nivel deautonomía sobre los medios puestos a su disposición para alcanzar losobjetivos comprometidos. Es el principio de responsabilidad y autonomía,base de toda la actuación y de la reforma emprendida.

Esta autonomía ha de incidir, fundamentalmente, en los mecanismos de

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gestión económicopresupuestaria y de personal, como más adelante setratará.

El cuarto principio de este nuevo modelo de Administración consiste en lamejora de la distribución de funciones entre lo político y lo administrativo ode gestión, de manera que, por una parte, en los Departamentos Ministerialesse potencien los instrumentos de diseño de estrategias, formulación depolíticas y control de resultados, y, por otra parte, la responsabilidad gestoraesté depositada en las organizaciones autónomas, responsables de laprestación de los servicios. Es el principio de la nueva gestión pública quepretende superar las rígidas distinciones entre lo político y lo administrativosustituyéndolo por la realidad, que no es otra que la colaboración necesaria.

El quinto principio es el de la cooperación interadministrativa yparticipación institucional, lo que conlleva la articulación de mecanismos decolaboración y de cooperación entre los distintos niveles de administración, yentre éstos y los agentes sociales, para hacer frente a desafíos cada vez máscomplejos. Es el principio de cooperación, especialmente necesario en lasdemocracias avanzadas y en los Estados fuertemente descentralizados comoen España. Donde es perfectamente aplicable la expresión “gobiernomultinivel”.

En sexto y último lugar, es preciso que nuestro modelo de Administraciónpermita la evaluación continua de las políticas públicas y la calidad de losservicios, es decir, el nivel de eficacia con el que se prestan los serviciospúblicos y el grado de satisfacción de ciudadanos, agentes económicos ysociedad en general en relación con el funcionamiento de lasAdministraciones Públicas. Es el principio de eficacia y calidad base de laactuación administrativa y justificación del trabajo de los empleados públicos.

Estos son, por tanto, los principios a los que ha de responder el modelo deAgencias Estatales, para lo cual las futuras agencias van a contar con unnuevo instrumento de gestión como elemento fundamental para sufuncionamiento: el Contrato de Gestión.

En el Contrato de Gestión se recogerán, por una parte, los compromisosconcretos de la Agencia y, por otra, los medios necesarios para cumplirlos,con lo que se equilibra el binomio autonomía-responsabilidad.

El Contrato de Gestión deberá contener los objetivos a perseguir, losresultados a obtener y la gestión a desarrollar, así como los planes necesariospara obtener los objetivos, con sus marcos temporales y proyectos asociados,con plazos e indicadores.

Un elemento capital del Contrato de Gestión estriba en que también tendráque recoger los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivosfijados, en lo que respecta a la exigencia de responsabilidad por la gestiónde los órganos ejecutivos y personal directivo, así como a la determinación

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de los mecanismos concretos que hagan efectiva la exigencia de lasresponsabilidades por incumplimiento de los objetivos.

Así pues, el Contrato de Gestión será un mecanismo que comprometeráa todas las partes implicadas en la puesta en marcha y en elfuncionamiento de cada Agencia, y que también vinculará a la Agencia conlos ciudadanos a quienes presta los servicios.

Junto al Contrato de Gestión, la Agencia potenciará el papel del directivo

público, haciéndolo verdaderamente responsable de los resultados de suactividad, y facilitándole la capacidad para adoptar las decisiones sobre losmedios que tiene que manejar, con el fin de alcanzar los resultados sobrelos que ha asumido un compromiso.

Para ello, en el modelo retributivo de los directivos se vincula elcomplemento de productividad a percibir, de acuerdo con criterios yporcentajes que establezcan los máximos órganos de la Agencia, al gradode cumplimiento de los objetivos fijados en el Contrato de Gestión. Estanueva figura del directivo público, configurada por primera vez en la ley deAgencias Estatales, ha sido recogida también en el proyecto de ley deEstatuto Básico de los Empleados Públicos, que el gobierno español haenviado a las Cortes Generales en julio de 2006. Aunque de esta figuraprofesional queda aún mucho por hacer, puesto que deberá ser objeto deuna regulación muy exhaustiva y negociada con los altos cuerpos defuncionarios, es posible afirmar que a semejanza de lo existente en otrospaíses desarrollados, puede ser un elemento de importancia para el logrode una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos. Lacomplejidad técnica de las actuaciones administrativas y la singularidad desu gestión aconsejan que en numerosos casos estas cuestiones estén enmanos de profesionales especialmente formados.

En relación con el marco jurídico de las Agencias, la Ley fija un régimende organización y funcionamiento que no admite excepciones, esto es, seestablece un marco jurídico general de derecho público. Por tanto, seimpiden regulaciones “a la carta” de determinados Organismos y elrecurso injustificado con frecuencia al régimen jurídico privado. Se optapor un régimen de funcionamiento público en materia de personal,contratación, patrimonio, etc., aunque introduciendo determinadosmecanismos de flexibilidad en la gestión de los recursos humanos de lasAgencias , de sus presupuestos y recursos financieros.

Con respecto al régimen del personal al servicio de las AgenciasEstatales, es de destacar que será predominantemente el de funcionariopúblico y, excepcionalmente, el de personal laboral. Esto supondrá el finalde una práctica generalizada, que no tenía justificación, de adoptar elrégimen de personal laboral cuando se creaba un Organismo con estatuto

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específico. Como se ha indicado, un aspecto clave para la gestión de las Agencias

es que habrá una regulación del personal directivo, unos directivos queserán, preferentemente, funcionarios públicos pertenecientes a la propiaAgencia. Si bien, se permitirá la existencia de puestos directivos demáxima responsabilidad, a cubrir en régimen laboral con carácterexcepcional mediante contratos de alta dirección, que deberán estarprevistos en el Estatuto de la Agencia que aprueba el Gobierno.

En definitiva, podemos decir que se incrementa sustancialmente laautonomía de las Agencias para la gestión de su personal, pues será lapropia Agencia quien apruebe su Relación de Puestos de Trabajo, todo elloen el marco establecido en el Contrato de Gestión por los Ministerioshorizontales responsables en la materia.

En relación con la gestión presupuestaria, ámbito fundamental en lagestión pública, la Ley introduce importantes novedades respecto delactual régimen de los Organismos Autónomos.

En primer lugar, el Presupuesto de gasto de las Agencias tendrá carácterlimitativo por su importe global, y carácter estimativo para la distribuciónde los créditos en categorías económicas, salvo los gastos de personal, queserán limitativos y vinculantes por su cuantía global.

Otra importante novedad que introduce la Ley consiste en que elDirector de la Agencia podrá hacer variaciones presupuestarias cuandoéstas sean financiadas, bien con ingresos propios, procedentes de lacontraprestación por sus actividades, bien con aportaciones voluntarias,por ejemplo donaciones, o con ingresos obtenidos de patrocinios, siempreque el importe de estos ingresos sea superior a la cantidad presupuestaday, además, existan garantías suficientes de la efectividad de tales ingresos.

Esta novedad no sólo pretende incrementar la autonomía de la Agenciay la agilidad en la gestión, sino también incentivar que las Agenciasbusquen fuentes de financiación propias, compatibles con la naturaleza desus actividades.

Por último, en el apartado presupuestario, se prevé que los remanentesde crédito no afectados a la financiación del Presupuesto del ejerciciosiguiente puedan aplicarse al Presupuesto de ingresos, y destinarse afinanciar incrementos de gasto, a diferencia del régimen actual aplicable alos Organismos Autónomos, que no tienen esta facultad.

Respecto del control de las Agencias, hay dos aspectos destacables: El primero es la creación de un órgano de la Agencia, la Comisión de

Control, cuya función es apoyar al Consejo en su tarea de control de losórganos gestores, en lo que se refiere a la ejecución del Contrato deGestión y en todos los aspectos de la gestión económico-financiera que

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deba conocer el Consejo. El segundo aspecto a remarcar, por lo que supone de novedad sobre la

actual situación de los Organismos Autónomos, es que el control internode la Intervención General de la Administración del Estado, a través de laIntervención Delegada en cada Agencia, se realizará bajo la modalidad decontrol financiero permanente y de auditoría pública, y no habrá por lotanto control previo como en la actualidad.

En lo que afecta a la Contratación, las Agencias Estatales se regirán porlas normas aplicables al sector público. En los casos en que las Agenciascreen o participen en Sociedades mercantiles o Fundaciones, éstas deberánajustar su actividad contractual a los principios de publicidad yconcurrencia.

En cuanto al control del Legislativo sobre la actividad de las AgenciasEstatales, la Ley prevé expresamente que los Ministros de adscripción o lospropios Presidentes de las Agencias podrán ser requeridos por lasComisiones de las Cámaras para informar acerca del desarrollo delContrato de Gestión y sobre el grado de cumplimiento de los objetivos delas Agencias.

Asimismo, anualmente las Agencias deberán remitir a las Cámaras o asus Comisiones, a través del Ministerio de adscripción, un informe generalsobre la actividad y el cumplimiento de objetivos de las Agencias.

Dentro de este marco jurídico general, una Agencia sólo podrá crearse si

previamente el Parlamento concede la autorización para su objeto,

autorización que tendrá su reflejo en la correspondiente Ley aprobada trasel debate parlamentario, la cual deberá establecer el objeto y los finesgenerales de la Agencia.

Obtenida esta autorización, la creación de la Agencia se producirá con laaprobación de su Estatuto, mediante Real Decreto del Consejo deMinistros, a iniciativa de los Ministerios interesados y a propuesta conjuntade los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.

Como conclusión, las Agencias Estatales constituyen una buena fórmulaorganizativa y un importante instrumento para profundizar en esaAdministración orientada al ciudadano, transparente, más eficiente, másflexible pero también con más controles, que promueva laresponsabilización del directivo público y la evaluación de sus resultados,una Administración, en definitiva, mejor adaptada a las exigencias denuestro tiempo y a las demandas de nuestra sociedad.

El futuro de nuestras administraciones Públicas en la sociedadglobalizada, no exenta de riesgos, estará probablemente más basada enestructuras administrativas autónomas que en la organización tradicional,que en todo caso siempre será imprescindible en las llamadas actividades

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de gobierno o en terminología de Bresser, del “núcleo duro”.

Personal al servicio de las administraciones públicas (1 de enero de 2005)

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL- Administración General del Estado- Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- Fuerzas Armadas- Administración de Justicia- Entidades Públicas Empresariales y

Organismos Públicos con régimen específico

ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMASADMINISTRACIÓN LOCALUNIVERSIDADES

TOTAL

Número de

efectivos

540.868233.995113.411115.42522.569

55.468

1.162.057563.39292.547

2.358.864

%

23,09,94,84,91,0

2,4

48,223,93,9

100,0

TIPO NÚMERO

ORGANISMOS AUTÓNOMOS 76

ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES 15

ORGANISMOS DE ESTATUTO ESPECÍFICO 47

SOCIEDADES MERCANTILES 141

FUNDACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL 54

Organizaciones públicas en la administración del estado

reformas y gobernabilidad: experiencias nacionales de ... · del estado en la sociedad, orientados...

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