Gobernabilidad democrática y reformas políticas en Guatemala

JUAN FERNANDO MOLINA MEZA1

1. INTRODUCCIÓN

El tránsito del siglo XX al siglo XXI debió haber significado, en el plano político,el establecimiento de la democracia, tal como es concebida en la tradición liberal. Sinembargo, las condiciones económicas y sociales en Guatemala, abundantes en ejemplosde distorsiones y, peor aún, de enormes brechas entre ricos y pobres, condicionan el de-sarrollo político, que se manifiesta en una democracia igualmente distorsionada y dé-bil, en la que perviven fenómenos propios del autoritarismo, que caracterizó a la mayorparte de regímenes de la región en el siglo pasado.

En este sentido, Guatemala representa un ejemplo palpable de los enormes esfuer-zos que restan por realizar de cara a la consolidación del régimen democrático, en uncontexto que reclama prioritariamente transformaciones de índole social y económica.Ya no se sostiene el argumento de implantar, sin más, fórmulas y mecanismos que hansido funcionales al desarrollo capitalista de los estados liberales decimonónicos. Másbien, nos corresponde aceptar con cierta humildad que, en el plano político, no pode-mos aspirar sino a ofrecer una interpretación cabal de los alcances de la aplicación dedeterminados sistemas políticos y electorales, y establecer cuáles son aquéllos que me-jor responden a la necesidad de descentralizar el poder y de incorporar a los ciudada-nos al ejercicio de sus derechos y obligaciones. Este trabajo pretende contribuir a esteesclarecimiento mediante un análisis que se presenta en tres partes.

La primera parte comprende los capítulos 2, 3 y 4 que se refieren a los anteceden-tes del proceso de Reformas Políticas en Guatemala. En el capítulo 2 se reseña breve-

1. Director de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Sociólogocon Master en Administración Pública.

La gobernabilidad democrática y las reformas políticas en Guatemala deben serconsideradas dentro de esa lógica y, por lo tanto, su análisis debe partir de la interpre-tación de algunos aspectos importantes de la historia reciente.

Algunas características del sistema político guatemalteco a partir de la interrupciónde la “primavera democrática” en 1954 hasta el inicio del resquebrajamiento del Estadocontrainsurgente en 1996 con la Firma de los Acuerdos de Paz, son las siguientes:

a) Mantenimiento de un sistema de exclusión social y económica.b) Participación restringida de partidos políticos, con exclusión de aquéllos que el go-

bierno consideró como partidos de ideología “comunista”, lo que en la práctica in-cluyó a partidos social demócratas.

c) Procesos democráticos interrumpidos por golpes de estado que reforman o elimi-nan la constitución para luego hacer una nueva, adecuada a los intereses de los gru-pos que gobiernan en el momento (1954, 1965, 1986).

d) Hasta la constitución de 1986, sistemas electorales no autónomos, controlados porlos partidos políticos y condicionados por el ejército y por poderes fácticos.

e) Procesos electorales poco transparentes.f ) Partidos políticos caudillistas.g) Población sin cultura democrática arraigada.h) Irrespeto a los derechos humanos.i) La gestación y desarrollo del conflicto armado interno, que tiene lugar en el país

en las décadas de los 60-90 del siglo XX, cuyas consecuencias afectaron principal-mente a la población mayoritaria de etnias indígenas mayas.

j) En la década de los ochenta, la población civil es conminada por el ejército a inte-grar las llamadas “patrullas voluntarias de autodefensa civil”, como parte de lapolítica de contrainsurgencia. Uno de los efectos más desastrosos fue el rompi-miento de la solidaridad social dentro de las comunidades, puesto que se produje-ron conflictos al interior de las mismas.

k) De esa cuenta, la guerra que vivió Guatemala durante 36 años dejó un siniestrosaldo de 150 mil muertos, 50 mil desaparecidos, 1 millón de desplazados internos,100 mil refugiados y 200 mil niños huérfanos. Tres de cada cuatro víctimas de laguerra eran indígenas (Remhi, 1998a).

El inicio de la transición tiene lugar durante el gobierno militar que tomó el po-der el 22 de marzo de 1982 a través de un golpe de estado. La estrategia del ejércitocontemplaba una apertura política con el propósito de incorporar a la insurgencia alnuevo proceso democrático. El ejército buscaba arrebatar a la guerrilla su bandera delucha por la democracia, que le daba legitimidad ante la comunidad internacional yque le permitía contar con el apoyo no declarado de algunos países y organizaciones.La guerrilla encontró en esta coyuntura la oportunidad de fortalecer su ofensiva

mente el inicio y desarrollo de la Transición a la Democracia en Guatemala. Se enfati-za sobre todo lo ocurrido durante las décadas de los ochenta y los noventa del siglo pa-sado. El capítulo 3 es la prolongación del capítulo 2 y su objetivo es presentar unasíntesis de los resultados de la transición; lo que podríamos llamar un diagnóstico deldesarrollo político, que permite determinar cuan lejos – o cerca – nos encontramos delautoritarismo. El capítulo 4 constituye una descripción y una interpretación más detal-lada de las instituciones políticas. En este apartado se describen los rasgos fundamenta-les del sistema político y del sistema electoral. Además, se hace un balance de la maneraen que han afrontado la transición el Estado y los Partidos Políticos.

La segunda parte constituye la parte medular de este trabajo y comprende los ca-pítulos 5 y 6. El capítulo 5 se ocupa de las transformaciones más recientes en las ins-tituciones políticas. Aquí, se hace especial referencia a un cuerpo de leyes creadas oreformadas en 2002 cuya finalidad es institucionalizar la participación en diferentesniveles de la vida política nacional. Se señalan las limitaciones de este andamiaje jurí-dico, en tanto en cuanto se sustentan en un marco institucional y jurídico anclado enla concepción de un Estado contrainsurgente. También se hace alusión a ciertos pro-cedimientos democráticos introducidos recientemente por algunos partidos políticosy que pueden constituir la pauta para su adopción en todo el sistema de partidos po-líticos y ser incluidos dentro de la Reforma Electoral, que se encuentra en proceso. Elcapítulo 6 desarrolla precisamente el estado actual de la malograda Reforma Electoral,que ha sido pospuesta una y otra vez desde 1998, año en que debió ser aprobada porel Congreso de la República. Se presentan las aristas más relevantes del problema y sediscuten las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos que consideramos máspertinentes.

En la última parte, se presentan algunas consideraciones finales y se delinean losaspectos que debería incluir una estrategia para retomar la discusión, una vez más, yconducir a la aprobación de las reformas en el Congreso.

2. EXPERIENCIAS Y CONCLUSIONES POLÍTICO-INSTITUCIONALESDE LOS PROCESOS DE TRANSICIÓN HACIA LA DEMOCRACIA DELOS AÑOS OCHENTA Y NOVENTA

Guatemala enfrenta en la actualidad innumerables problemas de carácter político,social, económico y cultural, debido en gran medida a que el modelo de transición im-plementado a partir de 1982 está agotado, lo que ha dificultado la consolidación delsistema político y sus instituciones2.

2. Para ver más detalles sobre este tema puede consultarse, entre otros, lo trabajado por el Dr. VíctorGálvez et al, en: Poder local y participación democrática. FLACSO, Guatemala, Debate n.40, 1998.p. 21.

realizó una reforma constitucional con la finalidad de reducir el tiempo de mandato delpresidente, de cinco a cuatro años, y de depurar el congreso de la república, entre otras.Con respecto a las conversaciones de paz, ante la escasa capacidad de negociación delgobierno con la guerrilla, de León Carpio solicita la mediación de la comunidad inter-nacional, a través de la Organización de Naciones Unidas.

El gobierno de Álvaro Arzú, electo en 1995 mediante un proceso electoral, lograla firma de los Acuerdos de Paz con la URNG en diciembre de 1996. La guerrilla se in-corpora, entonces, como partido político y realiza su primera participación en las elec-ciones de 1999 integrando la coalición Alianza Nueva Nación – ANN –. Ésteconstituye un hito histórico, habida cuenta que es la primera vez desde 1985 que el es-pectro político abre su abanico a una opción de izquierda radical3.

De acuerdo con Susane Jonas, si la transición iniciada en 1982 dio lugar a unasuerte de “democracia restringida”, con una fachada puramente electoral, no es sino apartir de la firma de los Acuerdos de Paz que la sociedad guatemalteca experimenta elinicio de una verdadera liberalización de un estado contrainsurgente, con todo lo queéste denotaba (Jonas, 1997).

3. PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD CON RELACIÓN A LA CONFIGURACIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL

Las experiencias democráticas de cada uno de los gobiernos que se han sucedidodesde 1986 han correspondido al avance del proceso de transición desde un Estadocon instituciones cooptadas por el Ejército, hasta el momento actual, en que el cum-plimiento de una parte de los compromisos contraídos por el Estado en la Firma delos Acuerdos de Paz, ha permitido avanzar parcialmente en la construcción de unEstado de Derecho.

Haciendo un análisis sobre los acontecimientos más importantes de la década delos ochenta y noventa, se puede indicar que:

a) La sociedad guatemalteca experimenta desde 1986 varias transformaciones ligadasal fenómeno de la transición. Luego de cruentos años de guerra, se ha pasado a lapaz o, con más precisión, a la ausencia de guerra; se transita del autoritarismo a lademocracia participativa y se busca pasar de una economía centralizada a una demercado, integrada al proceso de globalización (Idea, 1998a).

b) Sin embargo, el modelo de transición diseñado por las élites y el pasado autorita-rio del Estado se reflejan hoy en la imposibilidad de desarrollar, en el corto plazo,una práctica democrática plena.

política y de dar término a la guerra de baja intensidad, luego de las derrotas militaressufridas como consecuencia de las campañas contrainsurgentes que se realizaron entre1980 y 1983.

Como parte de su estrategia, el gobierno militar toma la decisión de crear el Tri-bunal Supremo Electoral (Decreto Ley 30-83) y la Ley de Registro de Ciudadanos (De-creto Ley 31-83), con el objetivo de organizar la convocatoria a elección de la AsambleaNacional Constituyente. La primera actividad del Tribunal Supremo Electoral fue abrirel proceso de empadronamiento para todos los ciudadanos mayores de 18 años. El nue-vo padrón electoral evitaría la consumación de un nuevo fraude y garantizaría la vali-dez de las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente.

En la elección participaron 17 partidos políticos y 4 comités cívicos; con esta par-ticipación, se duplicó el número de partidos que participaron en las elecciones genera-les de 1982, manteniéndose la exclusión de partidos considerados por las FuerzasArmadas “de izquierda”, desde la moderada hasta la radical (Molina, 1992).

La nueva constitución política creó un conjunto de instituciones modernas parael soporte del sistema político, tales como la Corte de Constitucionalidad y la Procu-raduría de los Derechos Humanos, que se sumaron al Tribunal Supremo Electoral,creado con anterioridad.

A partir de 1986 se han sucedido cinco presidentes, de los cuales cuatro fueronelectos mediante procesos electorales y uno por el congreso, luego del rompimientoconstitucional que se originó cuando el presidente de turno intentó disolver el Congre-so de la República a mediados de 1993. Además se han realizado elecciones para inte-grar el Congreso y para renovar gobiernos municipales.

El acercamiento a los grupos insurgentes con la finalidad de detener el conflictoarmado y lograr la incorporación política de la Unidad Revolucionaria Nacional Gua-temalteca (URNG) se inicia durante el gobierno demócrata-cristiano (1986-1990), en-marcado dentro de un proceso de paz centroamericano. En el proceso de acercamientoparticipó el alto mando del ejército; sin embargo, hubo fuerte oposición por parte desectores de la institución armada y de la sociedad civil, por lo que en sus inicios el pro-ceso se caracterizó por un alto nivel de inestabilidad.

Es durante el segundo gobierno de la transición, el de Serrano Elías, cuando se for-malizan las primeras conversaciones del proceso de paz, las cuales quedan inconclusasen 1993 con el autogolpe de estado. Tras el fallido autogolpe de Estado del Presidentede la República, Jorge Serrano (25 de mayo de 1993), y la dificultosa solución de la cri-sis institucional provocada por aquél, asume la jefatura de Estado el vicepresidente,quien a su vez es inhabilitado por el Tribunal Constitucional, siendo finalmente elegi-do Presidente el entonces Procurador de los Derechos Humanos.

El gobierno de Ramiro de León Carpio se instala en el poder sin el apoyo de nin-gún partido político y sin haber sido electo popularmente, lo que le da a su gobiernopoca capacidad de maniobra y legitimidad. Buscando legitimidad ante la población,

3. El Partido Social Demócrata (PSD) había participado en las elecciones generales de 1985 y en coa-lición con partidos políticos de derecha en 1990.

y, por lo tanto, no son capaces de representar en el largo plazo a sus electores. Es-to a su vez afecta el buen funcionamiento del sistema político; se trata de un siste-ma inestable y voluble.

4. LA PERFOMANCIA DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

4.1 Rasgos fundamentales del sistema político en Guatemala

Guatemala tiene un gobierno Republicano, democrático constitucional. La Cons-titución data de 1985 y establece la separación de los tres poderes. El poder ejecutivoes electo cada cuatro años y es el presidente quien elige a sus ministros y secretarios paraconformar el gabinete (Acción Ciudadana et al, 1999).

El equilibrio de poder y los sistemas de controles y de pesos y contrapesos puedenapreciarse al analizar la estructura institucional del sistema político, uno de cuyos indi-cadores es la forma de elección o designación de órganos y funcionarios que conformanla institucionalidad de la democracia, y cuyas funciones garantizarían el adecuado ejer-cicio del poder político. Tal es el caso de la Corte de Constitucionalidad, del Fiscal Ge-neral de la Nación, de la Corte Suprema de Justicia, de la Contraloría General deCuentas de la Nación, del Procurador de los Derechos Humanos y del Tribunal Supre-mo Electoral, cuyo ordenamiento jurídico obedece a las exigencias de todo sistemapolítico de funcionar bajo los principios de legalidad y legitimidad, en aras de la gober-nabilidad democrática.

En lo que respecta a la Corte de Constitucionalidad, su integración como tribunalcolegiado que goza de independencia de los otros organismos del Estado, se hace me-diante la designación de cinco magistrados, de la siguiente forma:

a) Un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia. b) Un magistrado por el pleno del Congreso de la República. c) Un magistrado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. d) Un magistrado por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San

Carlos de Guatemala; y e) Un magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados.

Simultáneamente con la designación del titular, se hará la del respectivo suplente,ante el Congreso de la República (Constitución Política de la República de Guatema-la, artículo 269, Capítulo IV). Esta autonomía puede eventualmente ser afectada cuan-do el gobierno goza de mayoría parlamentaria, puesto que la cooptación de unmagistrado de los tres restantes, podría derivar en la dependencia con respecto al parti-do gobernante. Ese parece ser el caso en la actualidad cuando las expectativas estánpuestas en el dictamen que la Corte ha de emitir sobre la candidatura del general Efraín

c) Guatemala es un país que tiene una población multiétnica y pluricultural en laque aproximadamente el 40,6% de la población es considerada no indígena y laoligarquía, que pertenece a este grupo étnico, tiene el control sobre el Estado(Idea, 1998b). Ha impuesto un sistema político marcadamente excluyente, queniega la existencia de esa realidad con características tan heterogéneas. En gene-ral, la población se divide en indígena y no indígena, si bien los Acuerdos de Pazreconocen la coexistencia de cuatro pueblos: Maya, Ladino, Xinca y Garífuna.Dado que el Pueblo Maya comprende 21 comunidades étnicas, nos encontramosque en Guatemala conviven 24 etnias. Gran parte de la población Maya es bi-lingüe, pues además de su lengua materna, también dominan la lengua franca,el español.

d) La herencia autoritaria que se refleja en la casi nula cultura democrática, evita labúsqueda de consensos, la práctica de negociación o el ejercicio de la toleranciacomo práctica política.

e) Guatemala cuenta con un Estado débil, que se manifiesta por su escasa presenciaen el territorio en cuanto a cobertura institucional y jurídica. A esto se suman losseculares vicios de la Administración Pública y del aparato burocrático: corrupcióny carencia de cuadros técnicos; y otros más recientes, como la vinculación al cri-men organizado.

f ) En Guatemala las concepciones de bien común, de pertenencia y obligación conun proyecto de nación por parte de la sociedad son muy débiles. Reflejan un po-der concentrado, en el cual las élites carecen de sentido histórico y, en consecuen-cia, de un proyecto y visión a largo plazo, mientras grandes masas de la poblacióncarecen de cultura política democrática, de tal suerte que el ejercicio de la ciuda-danía resulta un objetivo poco viable.

g) Debilidad de la sociedad civil en cuanto a la organización y capacidad ciudadanapara expresar sus demandas y participar activamente en su consecución. En el pre-sente se encuentra un tejido social débil, poco articulado.

h) Ausencia de canales institucionales y políticos para dar trámite a las demandassociales.

i) Falta de representación de los partidos políticos, que se traduce en descontento dela sociedad en su conjunto con la labor de éstos en su función legislativa. Los par-tidos resultan ser la expresión de intereses individuales o sectoriales.

j) Los partidos políticos han entorpecido la reforma electoral contemplada en elAcuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, que es parte de losAcuerdos de Paz. Esto ha significado un freno a la apuesta por la democratizacióny fortalecimiento de los partidos políticos y a un cambio cualitativo de los meca-nismos electorales necesarios para lograr mayor participación ciudadana.

k) Los partidos políticos no se han institucionalizado ni han contribuido a consolidarel proceso de transición a la democracia. De esa cuenta, tienen poca permanencia

da el caso de una institución que es funcional a un sistema político débil, que todavíaopera bajo principios anclados en la premodernidad.

Por otro lado, el Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado delCongreso de la República. La comisión de Derechos Humanos del Congreso, integra-da por un representante de cada uno de los partidos políticos con presencia en el Con-greso, propone tres candidatos ante el pleno, en donde finalmente es electo. En estecaso, aunque el Procurador goce de independencia, sus resoluciones, que no tienen ca-rácter vinculante, no pasan de ser referencias a casos de menor cuantía. Cuando se tra-ta de temas de mayor envergadura, como sería el caso de promover las recomendacionesde la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, entonces sectores del ejército y otrasestructuras que formaron parte del terror de estado, demuestran la injerencia que toda-vía tienen dentro del aparato del Estado.

También el Tribunal Supremo Electoral juega un papel relevante en la transparen-cia de los procesos electorales y, en este sentido, su autonomía resulta determinante parala buena salud del sistema político. El Tribunal Supremo Electoral (TSE) es un organis-mo independiente, integrado por cinco magistrados titulares y cinco suplentes, electospor el Congreso de la República, a partir de un listado de 30 candidatos, elaborado poruna comisión postuladora. Este órgano ha gozado de prestigio entre la ciudadanía de-bido a la transparencia en el manejo de los eventos electorales desde su institucionali-zación en 1985. Sin embargo, actualmente se halla en idénticas condiciones que laCorte de Constitucionalidad, dado que es la primera instancia que habrá de pronun-ciarse con respecto a la candidatura del general Ríos Montt, situación que revelarácuanta imparcialidad puede esperarse de su gestión.

En cuanto al organismo legislativo, la elección para su conformación se realizatambién cada cuatro años, simultáneamente con las elecciones presidenciales. El con-greso está integrado por 113 diputados4. La cuarta parte de estos corresponden a unalista nacional y el 75% provienen de los 22 distritos electorales, correspondientes a los22 departamentos de la República. Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Di-putado por el hecho mismo de ser distrito y a un Diputado más por cada ochenta milhabitantes. El total de diputados a integrar el Congreso se calcula con base a los datosdel último censo de población (Ley Electoral y de Partidos Políticos, art. 205). En laselecciones generales también se eligen diputados para el Parlamento Centroamericano,para un período de 5 años. Además, el presidente y vicepresidente salientes pasan a ocu-par un escaño en ese Parlamento (Acción Ciudadana, 1999).

Dada la simultaneidad de las elecciones de los diputados al Congreso de la Repú-blica y del Presidente, generalmente se produce el efecto arrastre. Zovatto llama así alefecto que el voto para presidente tiene en el voto para diputados (Zovatto, en línea).

Ríos Montt a la Presidencia de la República. Puesto que la Corte ha sentado jurispru-dencia sobre el particular negándole la participación en las dos elecciones anteriores, unfallo favorable a esa postulación dejaría en entredicho su imparcialidad.

El caso del Fiscal General de la República, como Jefe del Ministerio Público, aquien corresponde el ejercicio de la acción penal pública, también puede caer en terre-nos ajenos a la autonomía que debe caracterizar sus actuaciones, a pesar de que el pro-ceso de su elección parece más técnico. Aunque es el Presidente de la República quienlo designa, su decisión está limitada debido a que la selección se enmarca dentro de unanómina de seis candidatos, previamente elaborada por una comisión de postulación.Ésta se integra por el presidente de la Corte Suprema de Justicia, los Decanos de las Fa-cultades de Derecho o de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidades, por el Pre-sidente de la Junta Directiva y por el Presidente del Tribunal de Honor del Colegio deAbogados y Notarios. Durante los veinte años transcurridos desde el inicio de la tran-sición, las funciones del Fiscal General de la República han quedado entrampadas enlas redes de la impunidad, diseñadas durante los años en que Guatemala tuvo que aco-plarse a la política de seguridad nacional y que, en la actualidad, ha derivado en gruposdel crimen organizado, de tal suerte que los límites de su actuación todavía obedecen alos llamados poderes paralelos.

Por otra parte, la elección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia au-menta las posibilidades de su cooptación en el caso que el Ejecutivo cuente con mayo-ría parlamentaria, que ha sido el caso de los dos últimos períodos presidenciales.Corresponde al Congreso hacer la elección a partir de una nómina de veintiséiscandidatos, propuestos por una comisión nominadora, integrada por un representantede los Rectores de la Universidades del país, los Decanos de las Facultades de Derechoo de Ciencias Jurídicas y Sociales de las Universidades, un número correspondiente derepresentantes electos por la Asamblea del Colegio de Abogados y Notarios y un núme-ro equivalente de representantes electos por magistrados de otros tribunales (Constitu-ción Política de la República, artículo 215). Además, la Corte Suprema de Justicia haestado sometida también a las presiones de los grupos que han operado desde la impu-nidad estatal, impidiendo la aplicación efectiva de la justicia.

Otra de las funciones importantes de control sobre la administración pública re-cae en la persona del Contralor General de Cuentas de la Nación, quien es electo porel Congreso de la República por mayoría absoluta. Una comisión de postulación, inte-grada por un representante de los Rectores de la Universidades, los Decanos de las Fa-cultades que incluyan las carreras de Contaduría Pública y Auditoría de cadaUniversidad del país, e igual número de representantes electos por la Asamblea Gene-ral del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores deEmpresas. En general, el desempeño del Contralor General ha obedecido más a crite-rios políticos que técnicos, desvirtuando su responsabilidad de fiscalización del manejode los presupuestos asignados a las diferentes instituciones del estado. Nuevamente, se

4. En la Legislatura 2004-2007, el número de diputados ascenderá a 158, de acuerdo con los datos delúltimo Censo de Población.

luta, con previsión de dos vueltas. Este mecanismo lleva a la dispersión del voto en laprimera vuelta y a la conformación de alianzas en la segunda. La legitimidad inicial delejecutivo ha contrastado siempre con el desencanto de la población al final del perío-do, a tal extremo que el voto de castigo se ha impuesto y ningún partido político ha lo-grado mantenerse en el poder durante dos períodos presidenciales. Este hecho refleja elescaso desarrollo político de los partidos y un sistema electoral que solamente legitimacada cuatro años el advenimiento de un nuevo gobierno, cuya visión alcanza sólo al cor-to plazo, a falta de un proyecto de largo alcance.

De ahí que la disminución del período presidencial de cinco a cuatro años, ocur-rida en 1994, sea considerada conveniente, si se tiene en cuenta el desgaste que sufre elgobierno ante las crecientes demandas para las cuales no pueden ofrecer soluciones. Lascrisis de gobernabilidad han sido lugar común durante todos los períodos presidencia-les comprendidos dentro de la transición. Por otro lado, la reelección presidencial noestá permitida y, aunque hubo indicios de que partidos que han ocupado la presiden-cia pretendían buscar una reforma en el sentido de permitir la reelección, no parece queeste sea un mecanismo oportuno ni viable.

En segundo lugar, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y de diputadosal Congreso de la República ha provocado efecto arrastre, anteriormente referido. Deesa cuenta, los dos últimos presidentes, Álvaro Arzú y Alfonso Portillo, han gozado demayoría parlamentaria. Sin embargo, las particularidades del actual partido en el go-bierno – fracciones partidarias que no comparten ni ideología ni programa – no hanpermitido un trabajo coordinado entre Ejecutivo y Legislativo, que pueda sumar rédi-tos al fortalecimiento del Estado.

En tercer lugar, el sistema de representación proporcional que se utiliza en la elec-ción de diputados al Congreso lleva a un sistema cuasi-mayoritario. Esta distorsión sedebe al tamaño reducido de las circunscripciones electorales en las cuales la distribuciónno favorece a los partidos pequeños. El tamaño de la mayor parte de los distritos elec-torales oscila entre 1 y 3 representantes. En estos, prácticamente los puestos se distribu-yen entre los dos partidos más grandes. Hay que agregar que la utilización del sistemaD’Hondt beneficia también a los partidos grandes. Paradójicamente y como resultadode la aplicación del sistema de representación proporcional, que teóricamente ofrece laoportunidad a los partidos pequeños de obtener representación en el Congreso, hemosvisto crecer el número de partidos políticos. Indudablemente esta proliferación tambiénguarda relación con la posibilidad que ofrece la elección presidencial a dos vueltas deconformar alianzas y coaliciones.

Lo anterior se corresponde con otra limitación del sistema electoral en lo que res-pecta al parlamento: la formulación de candidaturas mediante el sistema de listas cer-radas y bloqueadas. Este sistema no da lugar a la personalización del voto y, por tanto,ha conducido inevitablemente al alejamiento del representante de sus representados.Sucede que los diputados vuelcan todos sus esfuerzos a cumplir la agenda de los diri-

De ahí que la tendencia haya sido la conformación de “aplanadoras”, es decir, mayoríasparlamentarias del partido gobernante. Este hecho, que debería ser un factor facilitadorde la gobernabilidad, no ha redundado en beneficio de la labor parlamentaria. Esto escomprensible si se toma en cuenta que los partidos mismos atraviesan estados crónicosde debilidad institucional y los partidos que han hecho gobierno lo han demostrado alno ser capaces de presentar programas concretos de trabajo. Por el contrario, esta ven-taja asume connotaciones perversas, ya que las élites políticas sacan partido de esta con-dición, al profundizar prácticas antidemocráticas como la corrupción, el nepotismo yel goce de prebendas.

En general, nos encontramos frente a un sistema político que adolece de conside-rables deficiencias y que da cuenta de una democracia que no transita más allá de suscondiciones meramente formales. Sin embargo, como se sugería anteriormente, la cri-sis del sistema político no entra en contradicción con los otros órdenes de la estructu-ra social, económica y política, que presentan similares deformaciones. Y es que loscánones liberales funcionan como legitimadores del orden, pero la evidencia empíricademuestra que están vacíos de contenido.

4.2 Sistema electoral

Considerado como el sistema que abarca a las instituciones que facilitan el proce-so eleccionario y las leyes que regulan la participación ciudadana y de los partidos po-líticos, el Sistema Electoral es parte fundamental en la transición política. Como tal, hacondicionado tanto el comportamiento ciudadano como el de los partidos políticos ydel Estado en diversos aspectos.

En lo que respecta a la adjudicación de cargos de elección popular, se contemplantres sistemas:

a) Mayoría absoluta: para los cargos de presidente y vicepresidente. Se declara gana-dora la planilla que obtiene la mitad más uno de los votos válidos por lo menos(artículo 201 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos).

b) Mayoría relativa: para la adjudicación de cargos de alcalde y síndicos municipales.Es triunfadora la planilla que obtiene el mayor número de votos válidos (art. 202de la Ley Electoral y de Partidos Políticos).

c) Representación proporcional de minorías: el Método D´Hondt se aplica para ad-judicar cargos a diputados por lista nacional y listas distritales, para diputados alparlamento centroamericano y para cargos de concejales de las corporaciones mu-nicipales (art. 203, Ley Electoral y de Partidos Políticos).

Estas características del sistema electoral, nos llevan a varias consideraciones. Enprimer lugar, la elección del ejecutivo se lleva a cabo en Guatemala por mayoría abso-

este tipo de organización busca la elección de representantes más cercanos a las comu-nidades y, por lo tanto, más susceptibles de someterse a la auditoría social, elemento na-da despreciable dentro de un sistema político desprestigiado y, cómo no reconocerlo,poco democrático.

Como apuntábamos al principio, el sistema electoral no ha sufrido modificacio-nes, pese a que en los Acuerdos de Paz se recomienda la elaboración de una nueva leyelectoral y la reforma del sistema electoral para la transición hacia una democracia fun-cional y participativa. En suma, a las debilidades del sistema político corresponde unaestructura normativa y administrativa igualmente limitante para la participación, locual da cuenta del carácter excluyente y aún autoritario que las élites económicas y po-líticas han querido imprimir a la transición política en Guatemala.

4.3 El Estado y el gobierno

Considerando que el papel del Estado en una democracia es el de velar por el re-conocimiento de los derechos fundamentales y velar por su cumplimiento, el papel quele corresponde dentro del sistema político es fundamental.

Siendo uno los principales problemas que han aquejado a la sociedad guatemal-teca el irrespeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos por parte delEstado, se hace imperativo realizar una evaluación del comportamiento y funciona-miento de los gobiernos en los procesos de consolidación del Estado, especialmenteen lo que respecta a todos aquellos temas relacionados con las recomendaciones con-tenidas en los Acuerdos de Paz, en especial los contenidos en los acuerdos: “Globalsobre Derechos Humanos”, “Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas”,“Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria”, “Acuerdo sobre el Fortaleci-miento del Poder Civil y Función del Ejército en un Sociedad Democrática” y elacuerdo “sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral”, que resultan serlos eslabones necesarios para que el Estado guatemalteco se transforme en un Estadoplenamente democrático.

A pesar de los retrasos y recalendarizaciones en la implementación de los Acuer-dos de Paz, se han ido creando las leyes e instituciones necesarias y recomendadaspara el cumplimiento de los acuerdos, aunque en muchos de los casos ello no impli-que la operacionalización de actividades orientadas a la transformación social, comoel caso de la creada Policía Nacional Civil que pronto desarrolló muchos de los vi-cios presentes en la antigua Policía Nacional. O los esfuerzos orientados a la moder-nización del sistema de justicia, que pese a la inversión en capacitación de supersonal y ampliación de su cobertura a nivel nacional continúa sin poder hacer jus-ticia “pronta y cumplida” en innumerables casos, como tampoco sancionar actos decorrupción, o violaciones a la constitución por parte de funcionarios de otros orga-nismos del Estado.

gentes de sus partidos a costa de las demandas de los electores. El resultado ha sido unCongreso poco eficiente, cuyo trabajo legislativo se torna casuístico e irrelevante paramarcar el rumbo de las políticas públicas, al igual que para jugar su papel en el sistemade controles y balances.

Los partidos políticos, por otra parte, son concebidos como instituciones de dere-cho público y de carácter permanente. Para su legalización, los partidos políticos debencumplir varios requerimientos (Acción Ciudadana, 1999):

a) Como mínimo un afiliado por cada dos mil habitantes, de acuerdo con el anteriorcenso, es decir, 4,169 afiliados como mínimo. De acuerdo a los datos del últimocenso, recién oficializados, este número asciende a 5,600. La mitad de estos debensaber leer y escribir.

b) Deben contar con filiales en 50 municipios. Estas filiales se integran con un míni-mo de 15 personas.

c) Debe contar con 12 filiales departamentales por lo menos. Estas filiales se compo-nen al menos de tres filiales municipales.

Aparte de eso, los partidos políticos tienen derecho a financiamiento público arazón de dos quetzales (Q.2.00) por voto recibido, siempre que hayan obtenido cua-tro por ciento de los votos emitidos. Además, el partido que no obtiene este porcen-taje pierde su ficha y desaparece como tal, a menos que obtenga una diputación enel Congreso.

En este punto, es necesario hacer referencia especial a un tipo de organizaciónpolítica sui generis que parece no tener paralelo en la región. Se trata de los Comi-tés Cívicos Electorales. Estos surgieron como una alternativa a los partidos políti-cos en el nivel local. La Ley Electoral los considera organizaciones políticas decarácter temporal puesto que se conforman una vez se ha hecho la convocatoria aelecciones y hasta noventa días antes del evento electoral y quedan disueltos cuandose adjudican los puestos de la elección en que hayan participado. Para obtener supersonería jurídica debe comprobarse la afiliación de mil personas alfabetas en el ca-so del departamento de Guatemala; en las restantes cabeceras departamentales de-ben afiliarse quinientas personas alfabetas y en los restantes municipios, cienpersonas, la mitad de ellas alfabetas. Su ámbito de actividades se limita al munici-pio, aunque tienen la facultad de coaligarse con partidos políticos y otros comités(Acción Ciudadana, 1999).

En general, se considera que los comités cívicos electorales representan el “descon-tento ante la ausencia e ineficacia de los partidos tradicionales que sólo aparecen por lascomunidades en campaña electoral” (Puente y Molina, 2000). En las últimas eleccio-nes, las de 1999, por ejemplo, se presentaron 176 comités cívicos en la contienda porlas municipalidades, aunque sólo 23 lograron acceder al gobierno local. En todo caso,

c) Carecen de programas, de capacitación y formación política para sus cuadros y susafiliados5. Por consiguiente, no existe sentido de pertenencia por parte de los afi-liados y, menos aún, la capacidad para movilizarlos en apoyo a alguna iniciativa an-te el gobierno.

d) Cuando participan en procesos electorales, recurren al discurso populista para su-plir la ausencia de programas y proyectos científicamente elaborados, lo que se tra-duce en promesas incumplidas a la población o, cuando se ejerce la oposición enel Congreso.

e) La experiencia de los gobiernos que se han sucedido desde 1986 evidencia que lospartidos carecen de cuadros de alto nivel para la dirección del Estado y la funciónde gobierno, teniendo que recurrir a tecnócratas que no tienen visión política delas situaciones nacionales. Peor aún, se recurre incluso a personas sin las califica-ciones adecuadas para el cumplimiento de las funciones de dirección y ejecuciónde proyectos.

5. CAMBIOS RELEVANTES EN LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

5.1 Reforma y creación de leyes

La aprobación de tres leyes en 2002 es el rasgo sobresaliente en lo que respecta atransformaciones en el sistema político. Se trata de la Ley de Descentralización, Decre-to Número 14-2002; la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, DecretoNúmero 11-2002,6 y el Código Municipal, Decreto Número 12-2002; las dos últimasreformadas, mientras que la primera es promulgada por vez primera. Su fundamento esla construcción de una Democracia Local y Regional, en el marco de las característicassocioculturales y, sobre todo, de cara a las condiciones de pobreza y a la necesidad departicipación ciudadana. En este sentido, este cuerpo de leyes parte del concepto de unEstado-nación multiétnico, pluricultural y multilingüe.

La ley de Descentralización pretende combinar eficiencia en la gestión pública,participación y control social desde las comunidades y promoción del desarrollo eco-nómico. Con similares propósitos, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Ru-ral determina aspectos más específicos como los cinco niveles que comprende el Sistema

Por otro lado, hay que reconocer que de alguna manera la represión hacia los opo-sitores políticos ha disminuido, pero más como una acción política que como un pro-ceso institucional que haga desaparecer y evite la formación de instituciones quepuedan ejercer control secreto e ilegal sobre los ciudadanos.

En lo que se refiere al respeto y promoción de los derechos a la salud, la vivienda,la alimentación y la educación, aunque se han creado instituciones específicas para me-jorar los índices que se relacionan con estos derechos, poco se ha conseguido.

Es importante señalar que en los últimos meses se han aprobado varias leyes enca-minadas a la descentralización del Estado, el funcionamiento de los Consejos de Desar-rollo y el fortalecimiento del poder local, mediante un nuevo Código Municipal (vercapítulo IV).

En resumen puede decirse que en Guatemala en el transcurso de los últimos cin-co años se han creado instituciones y leyes que fortalecen el Estado y el sistema de go-bierno, pero que no han pasado de su institucionalización. Los ciudadanos no logranapreciar cambios sustanciales en su forma de vida, lo que provoca desencanto, anomiay sobre todo rechazo al sistema democrático.

4.4 Partidos políticos

Considerando que las funciones de los partidos políticos van desde la representa-ción (articular la demanda, reclutamiento político, integración de individuos y movili-zación de estos) hasta el ejercicio del poder mediante el gobierno del Estado(desarrollando programas y políticas, formando gobierno, seleccionando cuadros defuncionarios públicos, ejerciendo la oposición en el parlamento) (Iidh, 2000), se pue-de decir que los partidos políticos en Guatemala aún están en deuda con la sociedad,ya que el cumplimiento de las funciones mencionadas ha sido mínimo. En este senti-do, el sistema de partidos políticos presenta las siguientes características:

a) Los partidos políticos pueden considerarse como organizaciones clientelistas, todavez que establecen relaciones entre actores que tienen poder y estatus desigual yque desaparecen cuando las expectativas de unos dejan de materializarse (Iidh2000). Es decir que la relación entre los partidos y los ciudadanos que se afilian aellos durante el proceso electoral, termina al no cumplir el partido con los ofreci-mientos prometidos al afiliado, que se desvincula de la organización partidaria.

b) Los partidos políticos guatemaltecos no tienen capacidad de movilizar a sectoressociales en apoyo a sus iniciativas y proyectos. Por consiguiente, cuando se en-cuentran ejerciendo la oposición política, no cuentan con el apoyo de la ciudada-nía y, por lo tanto, carecen de capacidad para incidir en las políticas públicas.Además, no representan ni defienden las demandas por las cuales recibieron elapoyo electoral.

5. Desde 1997, entidades académicas como la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Car-los, el Instituto de Gerencia Política de la Universidad Rafael Landívar, el Instituto Centroamerica-no de Estudios Políticos y ONGs como la Fundación Manuel Colom Argueta entre otros, han estadotrabajando intensamente en este campo.

6. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural tienen su antecedente inmediato desde los ochenta cuan-do las Fuerzas Armadas privilegiaron lo local no sólo como política contrainsurgente sino que tam-bién para consolidar un proyecto de largo alcance a través de los polos de desarrollo, las aldeasmodelo y sobre todo con las coordinadoras interinstitucionales.

es en el nivel local donde puede desarrollarse la cultura política democrática. Por otro,el gobierno municipal es el más indicado para cubrir los servicios que la población re-quiere. Además, es el nivel local donde puede potenciarse el desarrollo y el crecimien-to económico de las regiones.

No cabe duda que se trata de un proceso de largo plazo. A este respecto, la Ley deDescentralización es explícita cuando hace referencia a la necesidad de concebirlo comoun proceso gradual, no exento de obstáculos. Ya en 1992, la Corte de Constitucionali-dad restó legitimidad a la anterior Ley de Consejos cuando declaró la inconstituciona-lidad de los consejos locales de desarrollo, situación que postergó por más de unadécada el tratamiento concienzudo de un tema que es considerado crucial para el de-sarrollo económico y social y para consolidar la democracia.

Sin embargo, cabe destacar algunos avances que, aún con significativas reservas,podrían estar delineando el carácter irreversible de los procesos interdependientes dedescentralización, desarrollo municipal y sistema de consejos de desarrollo. Por unaparte, se ha normalizado la elección del alcalde y de su corporación, de tal suerte quela legitimidad del gobierno municipal queda garantizada formalmente. Por otra parte,para finales de la década pasada, los gobiernos locales administraban poco más de 20%de los recursos públicos, contemplados en el presupuesto nacional (Puente y Molina,2000). Ambos hitos constituyen puntos de inflexión con respecto a la inercia de un mo-delo autoritario de poder político concentrado en la Capital de la República, que sen-tó sus reales por un período de más de cuatrocientos años.

Las fortalezas y oportunidades sobre la aplicabilidad, en el mediano plazo, de lasleyes sobre Descentralización, de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y del Có-digo Municipal en Guatemala habrán de ser evaluadas en el contexto de un análisissobre el modelo de transición política diseñado en Guatemala en 1982. Se señalan al-gunas consideraciones que pueden fortalecer el proceso democrático. En primer lugar,pueden constituirse como instrumentos de una democracia representativa desde la so-ciedad hacia los poderes formales de decisión. En segundo lugar, al vincular el desar-rollo local con lo regional y nacional. De esta manera, se permite el diseño deestrategias propias de desarrollo, procesos más amplios de participación e identifica-ción de los habitantes de las comunidades con los asuntos que pueden afectar su futu-ro inmediato. Finalmente, la amplia aplicación de este cuerpo de leyes puedecontribuir a una fiscalización ciudadana sobre los fondos otorgados a las municipali-dades por parte del Estado.

5.2 En los partidos políticos

Aunque los rasgos mencionados en el apartado anterior, consecuencia del legadoautoritario del Estado guatemalteco, son comunes a todos los partidos políticos, hay unfenómeno que cobró relevancia en la etapa preelectoral que vive Guatemala en estos

de Consejos de Desarrollo, a saber: nacional, regional, departamental, municipal y co-munitario. Este sistema sería “el medio principal de participación de la población ma-ya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el procesode planificación democrática del desarrollo...” (Copre, 2002). Finalmente, el CódigoMunicipal se decreta a partir de la necesidad de una nueva definición del régimen mu-nicipal, acorde con las formulaciones de los Acuerdos de Paz suscritos en 1996. Tomaen cuenta aspectos como la autonomía municipal, el poder local y la descentralización.

Como rasgo novedoso, común a la Ley de Consejos de Desarrollo y al Código Mu-nicipal, resalta el criterio para la organización de las comunidades, que deja de ser uni-forme, desde el momento que son reconocidas las particularidades de los pueblos maya,garífuna y xinca. De ahí que se subraye la frase: “de acuerdo a sus principios, normas,valores y procedimientos” cuando se trata de la integración de asociaciones comunita-rias, consejos comunitarios de desarrollo o bien la elección de sus representantes.

Estas tres leyes apuntan a un nuevo tipo de gestión pública asentada sobre la basede la participación ciudadana. El momentum del pasado autoritario, sin embargo, re-suma por todos los poros del tejido social a tal punto que es difícil predecir si la retóri-ca formalista de la nueva estructura jurídica podrá reorientar las prácticas seculares decentralismo y exclusión. Por ejemplo, no es sino dieciocho años después de promulga-da la Constitución actual, en la que se contempla el proceso de descentralización, quela ley correspondiente es emitida.

A pesar del nuevo Código Municipal y de la Ley de Consejos de Desarrollo, refor-mada en 2002, la implementación de ambas leyes adolece todavía de vicios de viejo cu-ño, como es el caso del clientelismo político, los procedimientos poco transparentes enel manejo de recursos y la discrecionalidad. Esto es tan cierto como que el aporte cons-titucional que manejan las municipalidades en general es destinado a obras de infraes-tructura, las más de las veces poco relevantes para la magnitud de las carencias sociales;mientras que poco o nada se invierte en actividades de promoción de la participacióno la organización comunitaria, que en el largo plazo, constituyen los medios para el for-talecimiento de la democracia y el impulso al desarrollo local. Idéntica situación encon-tramos a nivel departamental. En este caso, el partido en el gobierno goza de ventajasdesmedidas con respecto a la priorización de proyectos y programas. La figura de go-bernador, máximo representante del ejecutivo en cada departamento y nombrado porel Presidente de la República, distorsiona considerablemente el proceso democráticoque los consejos de desarrollo departamentales pretenden impulsar. Él preside estosconsejos y, generalmente, impone su agenda o la del partido, soslayando los necesariosprocesos de diálogo y concertación, propios de los sistemas democráticos.

A la par de estas prácticas generalizadas, crecen, sin embargo, las exigencias por for-talecer el municipio. Tanto las organizaciones sociales, como la cooperación internacio-nal y el propio gobierno municipal comparten el criterio de que el municipio debeasumir mayores responsabilidades y funciones (Puente y Molina, 2000). Por un lado,

Esta ley se promulga durante el primer gobierno de la transición, el de la Demo-cracia Cristiana (1986-1990), en respuesta al mandato de la Constitución de promoverla descentralización administrativa. Sin embargo, más que la preocupación por impul-sar una verdadera descentralización, prevalecía la lógica de salvaguardar la seguridad na-cional. El conflicto armado y la adopción por parte del estado de una políticacontrainsurgente, hacían casi nulo el poder civil. No es de extrañar, entonces, que elejército haya hecho valer su ascendiente sobre el Congreso de la República para dejarplasmada una regionalización ad hoc. Es decir, que las regiones fueron organizadas enfunción de la estrategia militar y bajo ningún otro criterio.

Ahora bien, el conflicto armado interno finalizó en 1996. Si la regionalizaciónrespondía a un esquema de guerra y esa condición ha sido superada, no hay lugarpara una Ley Preliminar de Descentralización que distorsiona por completo el espí-ritu del mandato constitucional. Lamentablemente, ha quedado muy arraigada lacultura política autoritaria; los mecanismos de control social convertidos en terrorde estado todavía permean la convivencia social, a pesar de que los Acuerdos de Pazhan permitido valiosas transformaciones tendentes a establecer una democracia fun-cional y participativa.

A siete años de la Firma de la Paz, todavía parece difícil una revisión de esta ley,que conduzca a una auténtica descentralización administrativa y política. Ni el Ejecu-tivo, ni el Congreso ni los partidos políticos dan signos de querer afrontar este desafío.Prueba de ello es la reluctancia a incluirlo siquiera como tema de agenda.

Mientras esta ley continúe vigente, no habrá posibilidad de hablar de democrati-zación y descentralización por cuanto las estructuras de poder propias de la etapa deguerra no sólo siguen funcionando, sino que gozan de legitimidad jurídica. La conso-lidación de la democracia en Guatemala pasa necesariamente por el rompimiento de eseesquema contrainsurgente, que no se justifica más en el presente, si es que alguna veztuvo justificación.

6.2 Reforma electoral

El debate entorno a la Reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos se haprolongado por más de cinco años. Y si todos los sectores coinciden en la necesidad deimprimirle a este proceso un cariz coherente con las exigencias de las democracias mo-dernas, es indudable que los intereses sectoriales han prevalecido. Éste no es más queun síntoma de las enormes dificultades que aún se ciernen sobre el proceso de transi-ción política. En efecto, describir las peripecias que han rodeado esta discusión consti-tuye una metáfora de lo que ocurre en todos los órdenes de la vida social: económico,cultural y político. Nuevamente hay que mencionar la incapacidad de las élites parapromover las transformaciones que exigen los ingentes problemas que padece la socie-dad guatemalteca.

momentos y que puede incidir en una transformación cualitativa dentro de los parti-dos, de cara a la democratización interna. Se trata de la realización de elecciones prima-rias para seleccionar al candidato presidencial y a candidatos a otros cargos.

Nunca en la historia política de Guatemala se había trasladado la facultad de selec-cionar a los candidatos presidenciales, de una asamblea de delegados, controlada gene-ralmente por el Comité Ejecutivo Nacional, a las bases o a la población, mediante unproceso de elección directa.

El Partido de Avanzada Nacional (PAN) llevó a cabo elecciones primarias en no-viembre de 2002. La existencia de dos fracciones igualmente poderosas derivó en la ne-cesidad de dirimir las diferencias desde las bases del partido, ya que era imposiblehacerlo a nivel de cúpulas.

Por su parte, el Partido Unión Democrática (UD) organizó su propio proceso deelecciones primarias en diciembre de 2002. La llamada Apertura fue una convocatoriapara que las organizaciones de la sociedad civil presentaran candidatos para presidentey para alcaldes, los cuales tendrían que enfrentar a los candidatos designados por la pro-pia UD. Por otro lado, la votación quedaba abierta no sólo para los afiliados a la UD,sino para toda la población.

Como dijimos, este experimento significó un cambio importante en el procedi-miento para designar candidatos a puestos de elección popular. Más aún, el resto departidos se verán obligados a revisar sus propios métodos de selección de candidatos yhabrán de sopesar los costos de seguir haciéndolo como hasta ahora, puesto que las ba-ses y la población estarán a la expectativa en lo sucesivo. Incluso, habrá que debatir laposibilidad de regular o normar este aspecto en la Ley Electoral.

6. REFORMAS POLÍTICAS PENDIENTES EN LOS DIFERENTES NIVELES

6.1 Eliminación de los resabios del estado autoritario

Como se explicó en el apartado anterior, la aprobación en 2002 de la Ley de Des-centralización, de la Ley de Consejos de Desarrollo y del nuevo Código Municipal, vis-lumbraba la posibilidad de promover la participación consciente y efectiva de lapoblación, dentro del proceso de consolidación de la democracia. Sin embargo, se da elcaso que tales leyes han sido concebidas sobre una estructura que tiene pies de barro: setrata de la Ley Preliminar de Regionalización, Decreto Número 70-86, del Congresode la República7.

7. Según Macleod, 1997, p. 71, los fundamentos para la regionalización (ocho regiones) han sido cali-ficados de arbitrarios, pues no toman en cuenta las comunidades lingüísticas, los eco-sistemas, la his-toria del lugar.

regular el financiamiento de las campañas electorales en cuanto a su monto y pro-cedencia, así como al informe para comprobar la procedencia lícita de los fondos.

e) Fortalecimiento Institucional: en relación con el replanteamiento de las funcio-nes y el papel del Tribunal Supremo Electoral (TSE). Especialmente se reco-mienda el diseño de un programa de modernización del Registro de Ciudadanos.Se incluyen procesos permanentes de capacitación y profesionalización. Encuanto al padrón electoral, propone automatizar la información e integrarla enredes coordinadas para su depuración, mantenimiento y actualización efectiva(Cre, 1998).

A pesar de que las reformas propuestas parecían responder a una visión integral,el planteamiento de la CRE no escapó a ciertas críticas, especialmente la provenien-te de un sector de la sociedad civil que la consideró muy partidocéntrica (Incep,2001)9. Esto es cierto en la medida que la mayor parte de recomendaciones se refie-ren a responsabilidades que tendrían que asumir los partidos políticos, en tanto quelas transformaciones correspondientes al propio TSE apenas son abordadas y las re-comendaciones al respecto resultan vagas y poco concretas. Basta con mencionar eltema del documento único de identificación, cuyo tratamiento adolece de gravesomisiones. En efecto, la CRE solamente propone que la emisión de este documen-to esté a cargo del TSE, pero lo hace abstrayendo el problema de condiciones a lasque habría que prestar atención. Por ejemplo, el mejoramiento del sistema de em-padronamiento, que conllevaría el registro confiable de variables, siendo el de las de-funciones el más importante. Además, implicaría la reforma de los registros civiles,al tener que ser trasladados a las delegaciones del Registro Electoral. Estos aspectosno son abordados con la debida profundidad, a pesar de constituir puntos críticosdel sistema electoral.

En todo caso, el conjunto de recomendaciones de la CRE implicaría la toma dedecisiones políticas que en determinado momento enfrentaría intereses de los mismosactores que participan en el proceso político guatemalteco (Incep, 2001). Esta asevera-ción ha quedado comprobada luego de transcurridos cinco años desde que la propues-ta fue trasladada por la CRE al Congreso de la República. En el ínterin, dos legislaturashan sido incapaces de aprobar la Reforma, la del período 1995-1999 (mayoría del Par-tido de Avanzada Nacional) y la del período actual, 2000-2004 (mayoría del Frente Re-publicano Guatemalteco).

Una vez recibida por el Congreso de la República en junio de 1998, era de espe-rar que la propuesta de la CRE llevaría a una pronta aprobación de la Reforma de laLey Electoral. En ese momento el pliego de propuestas empieza a experimentar reveses.

En última instancia, los partidos políticos son los responsables directos de tal di-lación. Esta demora indica que la clase política aún no atraviesa el umbral que condu-ce al estadio de madurez que, para las exigencias de la época actual, significaría laadopción incondicional de prácticas democráticas y la eliminación de cualquier obstá-culo a la consolidación de la democracia.

En cuanto al proceso de Reforma de la Ley Electoral, el debate se inicia a raíz dela firma del Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, en diciem-bre de 1996, entre la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y el go-bierno de Guatemala. Este Acuerdo contemplaba la integración de una Comisión deReforma Electoral (CRE), en un plazo de tres meses, posterior a la suscripción delAcuerdo de Paz Firme y Duradera, que tuvo lugar el 29 de diciembre de 1996. Para elefecto, esta comisión quedó establecida en febrero de 1997 y estuvo integrada por Ma-gistrados del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y por representantes de los siete parti-dos políticos con escaños en el Congreso de la República8. Luego de dos ampliacionesdel plazo previsto, finalmente la Comisión de Reforma Electoral (CRE) presentó su in-forme final a mediados de 1998.

El pliego de propuestas de la CRE contenía algunas transformaciones significati-vas del Régimen Electoral, al tenor de los Acuerdos de Paz.

a) Documentación: se plantea la necesidad de crear un documento único de identi-dad, puesto que la actual cédula de vecindad da lugar a innumerables irregularida-des en el registro de ciudadanos y en el padrón electoral, afectando la transparenciade los procesos electorales.

b) Empadronamiento: se propone facilitar el acceso a los centros de registro, puestoque la centralización de los mismos en las cabeceras municipales es un factor de ex-clusión para las poblaciones rurales. Además, es urgente su actualización y perfec-cionamiento, sobre todo en lo que concierne al registro de defunciones y detraslados de lugar de residencia.

c) Votación: llama la atención sobre la necesidad de facilitar el acceso a los centros devotación en municipios con importantes núcleos de población, ubicando juntas re-ceptoras de votos en circunscripciones con padrón electoral propio, dentro de es-tos municipios, dado que la legislación vigente sólo permite su ubicación en lascabeceras municipales.

d) Democratización y fortalecimiento de los Partidos Políticos: propone la institucio-nalización de prácticas democráticas para la elección de las autoridades de los par-tidos y de sus candidatos a puestos de elección popular. También recomienda

8. En la CRE estuvieron representados el Partido de Avanzada Nacional (PAN), entonces partido de go-bierno; el Frente Republicano Guatemalteco (FRG); el Frente Democrático Nueva Guatemala(FDNG); la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG); la Unión del Centro Nacional (UCN); laUnión Democrática (UD) y el Movimiento de Liberación Nacional (MLN).

9. Comentario de Otto Seizzig quien fue parte de la CRE; además, en ese entonces asesoraba a la Alian-za Nueva Nación (ANN) y dirigía la “Coordinadora Sí vamos por la Paz”.

Q 10.00 (quetzales) por voto obtenido, mientras que la CRE había propuesto Q 2.00por voto. A la postre, el dictamen de la CEREC avala en gran medida lo recomendadopor la CRE.

Ahora bien, si el contenido de las reformas había llegado a un punto aceptable deacuerdo dentro del Congreso, se presentaron circunstancias que nuevamente estanca-ron el proceso. Dos integrantes de la CEREC, incluido su presidente, miembros delpartido gobernante (FRG), fueron nombrados en puestos del Ejecutivo, en agosto de2000. La continuidad evidentemente se rompió cuando el nuevo presidente de la co-misión, también miembro del FRG, reconoció la falta de manejo del tema. A pesar deeso, dos meses después de asumir el cargo, el nuevo presidente de la CEREC retoma elproceso al convocar a la comisión a una reunión para continuar el debate.

Esta reunión, realizada en octubre de 2000, dio lugar a no pocas conjeturas, prin-cipalmente porque quedó evidenciado que el partido gobernante, el FRG, por razonesno del todo claras, tenía premura por pasar las reformas. En esa reunión de trabajo in-cluso estuvieron presentes el jefe de bancada del FRG y el tercer vicepresidente del Con-greso, también del partido gobernante (Incep, 2001). Aunque el marco de la discusiónfue el informe final de la CRE, la metodología utilizada no fue en modo alguno orto-doxa. La tarea consistió en una lectura artículo por artículo, seguida por sendas vota-ciones a mano alzada. El resultado fue el acuerdo en un 70% del contenido de lapropuesta; en cuanto al resto, no fue difícil arribar a conclusiones dado que la mayoríade asistentes pertenecían al FRG.

A pesar de que hubo acuerdo en la mayoría de artículos presentados por la CRE,ciertos artículos modificados durante la reunión dieron lugar a numerosas protestas, alpunto incluso de que varias organizaciones hicieron publicaciones en campo pagado. ElTribunal Supremo Electoral (TSE), en particular, y las organizaciones de la sociedad ci-vil, en general, percibieron una intención de minar la autonomía del TSE. El movi-miento sugerido por el partido oficial iba en la dirección de hacer que el manejo delpresupuesto asignado al TSE, dependiera en alguna medida de negociaciones que éstedebería sostener con el Congreso. Además, la nómina de candidatos a Magistrados seelevaba de 15 a 40, abriendo la posibilidad para la incursión de advenedizos, amén deque se sugería reducir el período de gestión de los magistrados del TSE de 6 a 4 años.Los pronunciamientos llamaron la atención sobre la secretividad que caracterizó el tra-bajo de la CEREC, a la vez que exigían la apertura de un debate más profundo. No ca-be duda de que la opinión pública hizo eco a las preocupaciones de la oposición, de talsuerte que el partido oficial prefirió engavetar nuevamente el proyecto, antes que pro-seguir con un debate serio.

Recientemente, ha emergido de nuevo el tema, a raíz de la oficialización de los da-tos del censo realizado a finales de 2002 que obliga a aumentar el número de diputa-dos de 113 a 158. La oposición propuso modificar dos artículos de la Ley Electoral, el205 y el 206, referentes a la integración del Congreso y de las corporaciones municipa-

Se producen 26 disensos en el Pleno del Congreso, situación que parece inverosímil da-do que las consultas debían haber quedado agotadas en el seno de la CRE. Sin embar-go, se produce esta contradicción y la reforma no es aprobada.

¿Cuáles son las razones que explican este retroceso? En primer lugar, las eleccionesgenerales estaban próximas – habían de celebrarse en noviembre de 1999. En segundolugar, el partido en el poder, el PAN, que, contando con mayoría parlamentaria, habríapodido pasar la Reforma, se replegó puesto que ésta lo despojaba de algunas prerroga-tivas; en particular, le afectaba la fijación de un techo para el financiamiento de la cam-paña, la disposición de ofrecer gratuitamente el servicio de transporte urbano el día delas elecciones y la propuesta de modificar la fecha para las elecciones generales.

En su lugar, hubo el intento de aprobar una reforma no integral. Fue la ComisiónEspecífica de Reforma Electoral del Congreso de la República (CEREC) la que, toman-do apenas 25 artículos de la propuesta de la CRE, pretendió concretar el proceso, perofinalmente no se logró el consenso. En suma, podría afirmarse que el tiempo políticono fue propicio para finalizar el proceso de Reforma durante esa legislatura.

Desgraciadamente, la actual legislatura dejó transcurrir tres años sin resultadosa la vista. Ahora que entramos al cuarto y último año de ejercicio, afloran las mis-mas condiciones que impidieron la aprobación de la Reforma durante la legislaturaanterior. Aunque el nuevo presidente de la CEREC dejó entrever la posibilidad deque el FRG asumiría la tarea de agilizar el proceso, al anunciar el reinicio de las dis-cusiones en el mismo año 2000, lo hizo a partir de una estrategia poco plausible. Enlugar de retomar la propuesta de la CRE que, dicho sea de paso, también había to-mado en consideración numerosas propuestas provenientes de la sociedad civil, aho-ra parecía que el proceso debía partir nuevamente desde su fase inicial: la recepciónde propuestas, con la diferencia de que esta vez las organizaciones de la sociedad ci-vil estarían en una mejor posición, luego de haber atravesado por procesos relevan-tes de aprendizaje.

La CEREC recibió 16 nuevas propuestas hasta septiembre de 2000, incluyendo ladel TSE. Dentro de este proceso, cinco organizaciones de la sociedad civil lograron con-formar una instancia de cabildeo: el “Espacio de Coordinación para la Reforma Elec-toral”, integrado por la Coordinadora Sí vamos por la Paz, Consenso Ciudadano,Instancia por la Equidad Política (un colectivo de mujeres), el Espacio de CoordinaciónPolítica Maya y el Colectivo de Alcaldes Electos por Comités Cívicos. Su mayor logroha sido llamar la atención sobre la necesidad de derivar toda discusión de la propuestade la CRE, de tal suerte que la Reforma no diste significativamente del trabajo presen-tado por aquélla.

El análisis de la CEREC sobre el informe final de la CRE no llevó a divergenciasde consideración. Por ejemplo, en cuanto al número de afiliados requerido para la for-mación de un partido político, la CEREC propone el 0,30% de empadronados, contra0,25% propuesto por la CRE. También propone que el financiamiento público sea de

de políticas de inclusión, lo cual se asume como un derecho y como una obligación. Ta-rea de suyo ardua si se considera que el sistema político ha sido diseñado sobre la pre-misa de la exclusión, en función de intereses sectoriales. Por lo tanto, la participaciónes una condición sine qua non para lograr avanzar en el establecimiento de prácticasdemocráticas sustentadas en una cultura política genuinamente democrática.

En relación con lo anterior, los partidos políticos juegan un papel determinante.Su contribución principal se ubica en el terreno del fortalecimiento institucional. Allídonde en la actualidad sólo encontramos motores electorales, capaces únicamente dereactivarse en las vísperas de las elecciones generales, se plantea la necesidad urgente deconstruir instituciones con un amplio arraigo social de alcance nacional, que tengan lacapacidad de llevar a debate los temas más apremiantes de la vida económica, políticay social.

El desarrollo de liderazgo y la formación política constituyen retos ineludibles alseno de los partidos. En este sentido, la promoción de los valores y prácticasdemocráticos, junto a la tolerancia hacia la diversidad, deben de ser componentes esen-ciales de cualquier programa de asistencia técnica dirigido a coadyuvar con el fortaleci-miento institucional (Sieder et al, 2002).

Tanto la construcción de ciudadanía desde el ángulo jurídico e institucional, comola educación que necesariamente la acompaña, tienen como finalidad el incremento dela participación ciudadana en las diferentes estructuras del Estado, permitiendo la aper-tura de canales institucionales y políticos concretos para que las demandas sociales sepuedan insertar en el sistema político nacional de manera eficaz.

En suma, creemos que el sistema electoral y el sistema de partidos políticos pue-den fortalecerse a partir del proyecto de reforma de la Ley Electoral y de Partidos Polí-ticos, presentado por la Comisión de Reforma Electoral (CRE) en 1998, incorporandomodificaciones que mencionamos a continuación, en orden de prioridad y sin la inten-ción de querer ser exhaustivos10.

7.2 En el tema de fortalecimiento y democratización de los partidos políticos

a) Normar los procedimientos para la elección de las autoridades de los partidos po-líticos, de tal manera que se eviten los abusos de las cúpulas partidarias o de los se-cretarios generales. Con la sustitución del artículo 28 de la actual ley se lograríaeste objetivo, al permitir la representación proporcional de las minorías dentro delos órganos de dirección. Además, el mismo precepto tendría que aplicarse a losComités Ejecutivos Departamentales y Municipales.

les (Prensa Libre, 2003), con la finalidad de evitar el aumento del número de diputa-dos. El FRG, en respuesta, propuso modificar integralmente la Ley Electoral, incluyen-do, entre otras, la creación del documento único de identificación y el aumento demesas receptoras de votos a ser ubicadas en comunidades con más de 500 personas em-padronadas. Las bancadas de oposición aseguran que no votarán a la par del partido degobierno, a excepción del partido de la exguerrilla, la URNG. En círculos profesiona-les y en la prensa se comparte el criterio de que la propuesta oficial es extemporánea,sobre todo por la cercanía de las elecciones, que se realizarán en noviembre próximo.En todo caso, resulta claro que para la mayor parte de partidos políticos conviene el au-mento de representantes parlamentarios. Y sobre la base de este interés, el FRG preten-de establecer consenso sobre su propuesta de reformas, lo cual no hace sino confirmarla aseveración de que la Reforma Electoral estará supeditada más a los intereses parti-distas que a las exigencias de un sistema político urgido de transformaciones de formay de fondo.

7. CONCLUSIONES

Es necesario destacar varios aspectos importantes que van ligados a las refor-mas político-institucionales que Guatemala necesita para la construcción de unagobernabilidad democrática. Entre las reformas políticas pendientes destaca conmucho la reforma de la Ley Preliminar sobre Regionalización, implementada des-de 1987, que guarda claros resabios autoritarios y que condiciona transversalmen-te las leyes sobre Descentralización, Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y elCódigo Municipal, que enfatizan un “nuevo modelo de participación ciudadana”.Generalmente esta tema es evadido tanto por las élites políticas como por los ana-listas políticos. Y no es para menos, puesto que su reforma acarrearía un sinnúme-ro de transformaciones radicales que afectarían, en primer término, el marcojurídico, incluyendo reformas constitucionales, así como las propias estructuras delsistema político y no cabe duda que existe temor a sobrellevar un cambio de talesproporciones. Sin embargo, consideramos que la pretensión de finalizar la fase detransición pasa por eliminar cualquier vestigio del pasado patrimonialista, susten-tado en la tradición y en el autoritarismo. En este sentido, la Ley de Regionaliza-ción es uno de los últimos bastiones del Estado autoritario y, por tanto, unobstáculo a ser salvado.

Así mismo es necesario analizar y debatir el modelo de transición política imple-mentado desde 1982 que influye en el sistema político de manera global. Dicho mode-lo está orientado a administrar la crisis de la gobernabilidad y no a administrar laestabilidad a través de una gobernabilidad democrática. Esta última supone no sólo elderecho de los ciudadanos a participar de una manera equitativa en la selección de susdirigentes, sino, sobre todo, a participar en la elaboración, discusión e implementación

10. Seguimos en general los criterios de uno de los pocos investigadores que ha trabajado a fondo el temaelectoral. Luján, 2000.

f ) Igualmente necesaria resulta la enmienda al artículo 93 en el sentido de la obliga-toriedad que tendrían los partidos de participar en las elecciones presidenciales, enlas de diputados por listado nacional y de diputados distritales. La norma vigentepermite a los partidos no participar en los procesos eleccionarios. Como conse-cuencia, algunos partidos han visto premiada su no-participación, al tiempo queotros, al participar, han desaparecido al no alcanzar el mínimo de votación. SegúnLuján, y coincidimos con su punto de vista: “Es obvio que una de las funcionesmás importantes de los partidos políticos es participar en las elecciones, especial-mente en las de ámbito nacional” (Luján, 2000).

g) En el mismo sentido de fortalecer los partidos, la CRE recomienda aumentar elporcentaje estipulado para la cancelación de un partido, de 4% de votos válidos a6%. Sin embargo, una análisis más detenido lleva a considerar que, dado el escasodesarrollo de los partidos y su efímera duración, el aumento del porcentaje condu-ciría a la cancelación de un gran número de partidos. Por ejemplo, en las eleccio-nes pasadas, las de 1999, de haber aplicado el 6%, sólo habrían sobrevivido trespartidos: el FRG, el PAN y la coalición URNG-DIA. En aras de garantizar la per-manencia de partidos medianos, parece conveniente mantener el mínimo de 4%.

h) Finalmente, es recomendable dar un paso en consonancia con la mayoría de paí-ses democráticos al permitir la organización de partidos políticos departamentales,lo cual no está permitido en la actualidad ni tampoco propuesto por la CRE en suproyecto de reformas. En tal sentido, habría partidos a nivel nacional y a nivel de-partamental, con idénticos requerimientos para su organización. Además, en el ni-vel municipal, continuaría vigente la figura de comités cívicos electorales.

7.2 En lo que concierne a mecanismos administrativos y de funcionamiento, que competen al Tribunal Supremo Electoral

a) La creación del documento único de identidad, que reviste carácter de urgencia.Esto acarrea reformas no sólo a la Ley Electoral sino al Código Civil, dado que losregistros civiles tendrían que trasladarse a las delegaciones del Registro de Ciuda-danos, organismo del TSE.

b) Para evitar la plutocracia, el uso de recursos ilícitos y la saturación de propaganda,se plantea el establecimiento de límites máximos a la propaganda electoral y a losgastos correspondientes. Por un lado, se fijan los máximos en cuanto a espacio enlos medios escritos y de tiempo en la radio y en la televisión. Sin embargo, en loque respecta a los dos últimos, las regulaciones no son explícitas en la propuesta dela CRE, aspecto que debe ampliarse. Por otro lado, el financiamiento estatal paragastos de campaña electoral es muy limitado (Q.2.00 por cada voto válido) y suaumento es recomendable. Además, los límites propuestos a los gastos de campa-ña van en la dirección de disminuir la influencia del mercadeo electoral como de-

b) Buscando la representación ecuánime de las bases ante la Asamblea Nacional, esrecomendable ampliar el artículo que actualmente establece el nombramiento dedos delegados por cada municipio. Atendiendo a la diferencia del número de afi-liados, podría establecerse que cada órgano municipal cuente con la posibilidad deun delegado más por cada 100 afiliados.

c) Es necesario, además, aumentar el mínimo de afiliados requerido. Actualmente, és-te es de 4.200 afiliados aproximadamente, lo que conduce a la atomización y pro-liferación de partidos políticos, aparte de que resta seriedad al sistema al permitirirregularidades tales como la venta de las fichas y de las postulaciones, prostituyen-do la esencia del sistema. Para contar con partidos institucionalizados, con sólidaorganización a nivel nacional, es recomendable establecer un mínimo del 0,5% o0,25% del total de empadronados (18.000 o 9.000, respectivamente). Ésta es, sinduda, una norma más técnica ya que se ajusta conforme se eleva el empadrona-miento. Como complemento, habría que aumentar el mínimo de afiliados alfabe-tas con el propósito de evitar prácticas como el falseamiento de las listas deafiliación, que restan transparencia a la organización partidaria, aparte de que nopermiten el fortalecimiento del sistema.

d) Otro aspecto que contribuiría a la institucionalización de los partidos sería el au-mento de los mínimos requeridos para su organización en el plano nacional, de-partamental y municipal. Esto a raíz de que actualmente los mínimos son tan bajosque incentivan el esfuerzo mínimo de organización, socavando las bases de un sis-tema de partidos políticos que apuntan al posicionamiento dentro de la poblacióny a amplios procesos de educación política y cívica. En tal sentido, convendría es-tablecer la obligación de contar con organización en 15 departamentos (2/3 de los22 existentes) y en 100 municipios, es decir, el doble de lo que la ley requiere ac-tualmente. En el plano departamental, se elevaría la cifra de municipios con orga-nización a ? o 1/3 de estos. Actualmente la ley exige un mínimo de cuatromunicipios, lo cual es mucho para un departamento como Izabal que tiene apenascinco municipios y poco para departamentos como San Marcos o Huehuetenan-go que tienen más de veinte. Esto conlleva el requerimiento del 0,5% o 0,25% deafiliados en cada municipio, que corresponde con lo requerido a nivel nacional.

e) Es también necesario que los partidos posean organización en los departamentos omunicipios en los que postularán candidatos. La ley vigente permite que el parti-do que llene los requisitos mínimos (4.000 afiliados, 12 departamentos y 50 mu-nicipios) postule candidatos a todos los cargos disponibles. Esta normadesincentiva los esfuerzos de organización y, más bien, permite la improvisación decandidatos que, una vez instalados en los cargos, se desvinculan de los partidos. Sinembargo, esta reforma no ha sido considerada ni siquiera en el informe de la CRE,lo cual resulta una grave omisión que cierra la posibilidad de un mayor desarrollode los partidos políticos.

el aumento de la población, de acuerdo a los datos censales. Sin embargo, aunqueel principio de representatividad estaría garantizado, no hay que descuidar factoresdel contexto político nacional que llevan a reconsiderar la cuestión. Es un hechocomprobado que la capacidad técnica y política de las legislaturas ha experimenta-do un deterioro luego de la Asamblea Nacional Constituyente que elaboró laConstitución de 1985. De ahí que un aumento del número de diputados en estemomento no constituya en modo alguno un aporte a la labor legislativa. Más bienconstituiría un incentivo para la clase política, aún afectada por prácticas cliente-listas y antidemocráticas. Si se consideran las reformas como procesos perfectiblesy contextualizados, la propuesta idónea sería fijar el número de diputados, en tantoque dentro de las disposiciones transitorias quedaría abierta la posibilidad de futu-ras reformas para el tema en cuestión sobre la base del criterio de eficacia del ejer-cicio parlamentario.

7.3 Reformas en los mecanismos de elección en el ámbito municipal

En consonancia con la propuesta de Luján, tema que merece atención habidacuenta de los múltiples conflictos que se han registrado en los eventos electorales mu-nicipales. Paradójicamente, la CRE no ofrece ninguna propuesta al respecto (Luján,2000). Se incluirían los siguientes aspectos:

a) Diseñar un nuevo sistema de elección de alcaldes. El cambio sería de mayoría re-lativa a representación proporcional, de tal manera que la elección será por planil-la y la elección del alcalde corresponderá a la corporación municipal electa, en suprimera sesión de trabajo.

b) Aumentar el número de miembros del concejo municipal para que el sistema derepresentación proporcional sea efectivo. En tal sentido y dependiendo de la cate-goría de cada municipio, el número de concejales oscilaría entre 6 y 10, mientrasque el de síndicos quedaría en dos o tres.

c) Que la elección de síndicos se lleve a cabo por medio de representación proporcio-nal, tal como se eligen los concejales actualmente. Con esto se rompería el pesoque actualmente ostenta el alcalde y se lograría un ejercicio democrático más au-téntico dentro del concejo municipal.

d) Para evitar el caudillismo y el consiguiente clientelismo político, debería incluirseen la Ley Electoral la obligatoriedad de presentar el programa de trabajo munici-pal, para que las candidaturas den muestras de mayor seriedad e idoneidad.

e) Un aspecto que es necesario regular es el de la consulta popular municipal. Hastael momento, generalmente este mecanismo ha sido manipulado por grupos inte-resados. Caben, entonces, un conjunto de mecanismos para restituir el carácterdemocrático que debe caracterizar a los cabildos abiertos. Por ejemplo, que el pro-

terminante del voto ciudadano. También es plausible la incorporación de mecanis-mos para el control financiero de los partidos tendentes a lograr transparencia nosólo en el uso de los recursos, sino en la procedencia de los mismos.

c) Subvencionar el transporte para los votantes el día de las elecciones puede ser unabuena medida en función de una mayor participación. En tal sentido, la propues-ta de la CRE incluye la disposición de brindar transporte gratuito el día de las elec-ciones, mediante una subvención estatal. A la vez, prohibe a los partidos políticosinvolucrarse en el traslado de votantes a las mesas receptoras de votos.

d) Para evitar prácticas que deslegitiman el proceso eleccionario, como la compra-venta de votos, debe contemplarse el delito electoral. La Ley Electoral lo hace; ade-más, contempla ciertas sanciones. Sin embargo, la CRE recomienda que latipificación y sus sanciones queden incluidas en la ley penal.

e) En cuanto a la elección de magistrados del TSE, en la actualidad la mayoría califi-cada en el Congreso permite una influencia decisiva de las bancadas mayoritarias,por lo que el procedimiento idóneo sería el consenso de los partidos políticos conrepresentantes en el Congreso. Por otro lado, la recomendación de la CRE de re-ducir la nómina de postulados a 15 (30 en la actualidad) y de su elección por mi-tad cada tres años parece ser una buena fórmula para asegurar la continuidad deltrabajo del TSE, mediante su renovación parcial.

f ) Un aspecto que omite la CRE es la distorsión que ocasiona la aplicación del mé-todo D´Hondt en la distribución de diputaciones, sobre todo en circunscripcioneselectorales pequeñas. Como es bien sabido, éste favorece a los partidos grandes(Zovatto, 2000: en línea). Más importante aún, con este método “la representa-ción proporcional sólo tiene aplicación efectiva a partir de los cinco o seis cargos arepartir” (Luján, 2000), resultando que en distritos con dos o tres diputaciones, larepartición es inefectiva. Esta deficiencia no puede soslayarse. Si cada distrito nopuede contar con un número suficiente de diputaciones para hacer efectiva la re-partición, entonces podrían reordenarse los distritos electorales de tal suerte que lafórmula llene el cometido de la representación proporcional11. En todo caso, estees un aspecto al que debe dedicarse mayor análisis porque de las modificacionesque se incorporen depende en gran medida el fortalecimiento del poder legislativo.

g) Finalmente, el número de diputados al Congreso es un tema a definir. La ley vi-gente y la propuesta de la CRE contemplan un aumento en correspondencia con

11. En este punto, merece atención la reflexión que hace Zovatto sobre el predominio del sistema de re-presentación proporcional en las elecciones al parlamento en la región. Por un lado, “favorece el va-lor de la ‘representación’ (aunque no demasiado) por encima del valor de la ‘eficacia’”. Por otro, y “aconsecuencia de los incentivos basados en el sistema electoral, los parlamentos en la mayoría de lospaíses latinoamericanos no ha jugado un papel central, enérgico e independiente en la formulaciónde la política o en la supervisión del poder ejecutivo”. Finalmente, los sistemas de representación pro-porcional con listas cerradas y bloqueadas, como es el caso de Guatemala, debió haber promovidopartidos fuertes, pero éste no ha sido el caso. Ver Zovatto, en línea.

La etapa final estará en manos del Congreso que, como órgano especializado, dis-cutirá la propuesta y la modificará sin prostituir su espíritu y la aprobará dentro del pla-zo previsto.

El cronograma propuesto es el siguiente:

a) Abril-diciembre 2003: talleres coordinados entre la Fundación Konrad Adenauer,la Escuela de Ciencia Política a través del Instituto de Investigaciones Políticas ySociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Programa de Asisten-cia Electoral de la Organización de Estados Americanos, para el cabildeo con lospartidos políticos para lograr el compromiso de convocar a la comisión de trabajoque corresponderá a la segunda etapa del proceso delineado anteriormente.

b) Julio-diciembre 2003: Realización del proyecto sobre “Incidencia del campo aca-démico en el tema sobre Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos”, conla participación de especialistas en dicho campo de la Escuela de Ciencia Políticade la USAC.

c) Enero-febrero 2004: Reuniones bilaterales de la Escuela de Ciencia Política de laUniversidad de San Carlos de Guatemala con instancias académicas como la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO – sede Académica Gua-temala, Asociación de Investigación y Estudios Sociales – ASIES –, Facultad deCiencias Políticas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar, Fundación Cen-troamericana de Desarrollo, FUNCEDE y con el Instituto Centroamericano deEstudios Políticos – INCEP –.

d) Marzo-abril 2004: Conformación de la Instancia de Coordinación Académica parala discusión, análisis y propuesta de “Reformas de Segunda Generación a la LeyElectoral y de Partidos Políticos”.

e) Mayo-julio 2004: Realización de encuentros, talleres y seminarios con Partidos Po-líticos representados en el Congreso de la República, con la finalidad de intercam-biar información sobre el tema en cuestión.

f ) Agosto 2004: Presentación pública sobre la propuesta de “Reformas de SegundaGeneración a la Ley Electoral y de Partidos Políticos”, con el apoyo de la Funda-ción Konrad Adenauer, Sede Guatemala.

La agenda de trabajo podría estar diseñada de la siguiente manera12:

a) El Régimen Político: ¿Cómo funciona actualmente el presidencialismo? ¿Cómopodemos optimizar su funcionamiento?

ceso se inicie presentando una solicitud al TSE, la cual deberá ir firmada por unporcentaje de personas empadronadas – digamos 15% – para que siga su curso;que no se permita realizar la consulta popular municipal ni durante el primer añoni durante el último del mandado municipal, etc. Cuando el fin de la consulta po-pular sea la revocatoria del mandato del alcalde o del concejo municipal, tambiéndeberán fijarse los mecanismos posteriores de votación, para que el proceso nopierda legitimidad.

f ) Que se eleve el requerimiento mínimo de educación de los candidatos. Actualmen-te basta con que sean alfabetos.

g) Para evitar al mal uso de recursos municipales, es recomendable que exista la obli-gatoriedad de renunciar al cargo para optar a la reelección.

h) Que se norme la supervisión periódica por parte del TSE de la integración de losconcejos municipales. Frecuentemente estos funcionan sin estar plenamente inte-grados, lo que contraviene el espíritu de la norma que da surgimiento a estos ór-ganos colegiados.

i) Que no se permita la inscripción de planillas incompletas, cuando el TSE retira dela planilla a candidatos que no llenan los requisitos de ley. Cuando esto suceda, la leypodría establecer “un plazo improrrogable, dentro del período legal de inscripción decandidatos (tres días, por ejemplo), para que se cumpla con el requisito faltante, enel entendido de que si no se acredita el cumplimiento de la totalidad de requisitosexigidos por la ley, se invalida la inscripción de toda la planilla” (Luján, 2000).

8. PROPUESTAS DE ESTRATEGIAS DE CARÁCTER POLÍTICO PARA IMPLEMENTAR LAS REFORMAS LAS REFORMAS PENDIENTES

Ante la estrategia de dilación de los partidos políticos para aprobar la reforma a laLey Electoral y, más recientemente, la premura del partido oficial para acelerar su apro-bación en el momento menos apropiado, dada la cercanía de las elecciones, las organi-zaciones de la sociedad civil tienen la responsabilidad de hacer resurgir el debate yelevarlo a la palestra de la opinión pública. En este respecto, debe empezarse por crearuna plataforma de cabildeo que estaría conformada por organizaciones vinculadas altema (especialistas en el tema). La metodología de trabajo sería una serie de talleres deaprendizaje, de elaboración de la agenda de temas a trabajar y de elaboración de la pro-puesta, propiamente dicha, partiendo del proyecto de reforma presentado por la Comi-sión de Reforma Electoral (CRE).

La segunda etapa consistiría en involucrar a un conjunto representativo de la so-ciedad civil y a los partidos políticos para hacer una validación de la propuesta obteni-da en la etapa anterior e incorporar elementos esenciales no incluidos. En esta etaparesultará crucial el compromiso asumido por los partidos políticos, de tal suerte que losresultados sean vinculantes.

12. Este punteado sigue el esquema de análisis utilizado por Daniel Zovatto en su estudio comparativode Reformas político-electorales en la región que, a nuestro juicio, constituye una guía bastante com-pleta que puede facilitar la discusión dentro de cada país. Zovatto, en línea.

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b) Elección de los representantes del Congreso: ¿Cómo alcanzar el balance entre re-presentatividad y gobernabilidad, entre representación y eficacia? Ventajas y des-ventajas de las listas cerradas bloqueadas y de las listas cerradas desbloqueadas.

c) Financiamiento de los Partidos Políticos: regulación; financiamiento privado, pú-blico o mixto; disminución de costes electorales; acceso de los partidos a los me-dios de comunicación; establecimiento de los mecanismos y órganos de control,así como del régimen de sanciones.

d) Democratización interna de los Partidos Políticos: elección de autoridades internasde los partidos y de los candidatos de los partidos políticos; modalidades para laelección interna de candidatos a la presidencia; reconocimiento legal de las eleccio-nes primarias.

e) Comités Cívicos y Partidos Departamentales. f ) Mecanismos de democracia directa: consulta popular, iniciativa legislativa, revoca-

toria del mandato.

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Instituciones y gobernabilidad democrática.La experiencia mexicana.

ROGELIO HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

1. INTRODUCCIÓN

Desde los años noventa del siglo pasado, ha sido frecuente asociar los problemasde gobernabilidad de las jóvenes democracias a las crisis económicas que afectan losmárgenes de decisión de las autoridades, o al funcionamiento de las nuevas institucio-nes que, en la mayoría de los casos, se crearon para sustituir las del antiguo régimen au-toritario (Elster & Offe, 1998; Oxhorn & Starr, 1999). Tanto en uno como en otrocaso, lo que está en el fondo del análisis es la mala operación o, al menos, las limitacio-nes que las nuevas instituciones democráticas tienen al enfrentar las presiones socialesy políticas y que casi siempre están asociadas al hecho de que fueron creadas para unarealidad democrática desconocida y cuyo diseño no siempre correspondió a las tradicio-nes políticas de los países, sino atendió a su formal potencial democrático.

México constituye una modalidad diferente en los problemas de gobernabilidadporque la transición democrática, representada formalmente en la alternancia políticadel año 2000, no ha significado hasta ahora ninguna sustitución institucional. Dichode otra forma, el sistema político, ahora democrático, conserva sustancialmente las mis-mas instituciones e incluso las mismas facultades constitucionales que estuvieron vigen-tes durante el autoritarismo. Las amenazas a la gobernabilidad se han presentado concierta recurrencia, pero contra lo que podría pensarse, no se deben al mantenimientode las instituciones del antiguo régimen sino al hecho, del todo inédito, de que ellas hanrecuperado la autonomía para poner en marcha las atribuciones que el autoritarismo yel dominio de un solo partido eliminaron en aquellos años.

La nueva situación política presenta la paradoja de que las viejas instituciones nosólo no fueron diseñadas para sostener el autoritarismo sino que tuvieron un alto po-tencial democrático y ahora, que funcionan sin limitaciones, amenazan la gobernabili-

de completarse con el funcionamiento real de otras entidades centrales, como los po-deres ejecutivo y legislativo, así como los gobiernos estatales y municipales, todos el-los igualmente sustituidos cada seis o tres años mediante elecciones. De todas ellas, lamás amplia en instituciones fue, sin duda alguna, el gobierno federal que desarrollómúltiples organismos y regulaciones que sirvieron para normar la vida política, socialy económica del país. Al lado de ellas, también existieron otro tipo de organismos so-ciales que complementaban la intermediación política, como fueron las varias organi-zaciones sindicales que vinculadas al partido dominante dieron origen al poderosocorporativismo que estuvo siempre asociado a México (Ames, 1970; Huntington,1970; Casanova, 1965).

El resultado de esta organización fue un sistema político con un alto grado de le-gitimidad, eficiencia gubernamental, comprobada en particular en su desarrollo econó-mico, y una notable regulación del conflicto social que permitió diversas formas dedisidencia política e incluso de representación que aseguraron la estabilidad a pesar delos comprobados desequilibrios sociales y la ausencia de una verdadera competenciapartidaria. Esta combinación de factores explica por qué pudo un partido mantenerseen el poder sin interrupciones durante setenta años, sin amenazas serias a la estabilidady tampoco sin recurrir a la represión constante. A diferencia de otros regímenes nodemocráticos que existieron en América Latina y en Europa Oriental, el sistema mexi-cano se sostuvo sobre instituciones sólidas que fueron referentes comunes para la vidapolítica del país y que, aunque sin ser totalmente democráticas ni pluralistas, fueronaceptadas por los ciudadanos.

El modelo, sin embargo, se vio afectado por la coincidencia de varios factoresen la década de los años setenta del siglo pasado. Problemas económicos que impi-dieron al gobierno mantener el reparto de beneficios sociales que tradicionalmentehabían generado legitimidad, así como la aparición de una activa clase media que noencontró formas adecuadas para participar en política, presionaron el sistema elec-toral y agudizaron tanto el abstencionismo como el voto contrario al Partido Revo-lucionario Institucional (PRI), el partido dominante, no tanto por preferir otraopción partidaria sino como un voto dirigido a mostrar claramente el rechazo ciu-dadano (Aziz, 2004).

Ante la posibilidad de que la principal fuente de legitimidad formal se cancelara,la élite política decidió reformar el sistema electoral para ampliar la representación par-tidaria y la participación de los ciudadanos. Así comenzaría un largo proceso de modi-ficaciones tanto en la legislación como en los procedimientos e instituciones electoralesque terminaría en el año 2000 con la alternancia en la Presidencia de la República. Co-mo se verá adelante, mientras este proceso amplió sistemáticamente el pluralismo en lospoderes legislativos y ejecutivos locales, hasta alcanzar los federales, no significó ningu-na modificación sustantiva de esas instituciones, de tal manera que la democracia se haalcanzado, esencialmente, con el mismo sistema político.

dad democrática. Al nuevo funcionamiento institucional se agrega otro desafío, tam-bién común en todos los casos de transiciones, que es la aparición de una nueva élitegobernante inexperta en política y en las tareas administrativas del gobierno (particu-larmente delicado en el caso mexicano por su origen empresarial), que acentúa los con-flictos institucionales al no aceptar las negociaciones como procedimiento político paradefinir políticas públicas.

La experiencia mexicana se explica por dos características básicas del país, la exis-tencia de un pluralismo limitado (el elemento más importante y frecuentemente olvi-dado del autoritarismo) y una profunda institucionalización del sistema político. Comose verá adelante, ambas condiciones hicieron posible que el proceso de cambio se con-centrara en las reformas electorales que, por un lado, ampliaron paulatinamente el plu-ralismo y, por otro, hicieron que la transición y concretamente la alternancia política,no fueran traumáticas ni provocaran una crisis institucional. La transición, para decir-lo rápidamente, fue posible mediante las elecciones, es decir institucional y democráti-camente y no por una crisis social.

2. AUTORITARISMO E INSTITUCIONES

Aunque la caracterización del autoritarismo fue amplia en América Latina, su apli-cación a los diferentes casos no fue siempre acertada. Con mucha frecuencia se enten-dió el autoritarismo como una forma genérica que comprendía diversos sistemas nodemocráticos, incluidas las dictaduras militares que asolaron Sudamérica. La diferencia,sin embargo, es determinante porque el autoritarismo, a diferencia de otras versionesno democráticas, supone entre otras características la existencia de pluralismo, limita-do o condicionado por la élite gobernante pero pluralismo al fin, lo que implica un va-riable grado de participación política y de competencia entre partidos (Linz, 1970;Reyna & Weinert, 1977). Lo importante es que como lo apunta Linz, la competenciano determinaba el control ni el acceso al poder, sino que constituía un medio para ob-tener legitimidad. El caso mexicano, a diferencia de otros autoritarismos, tuvo como ca-racterística propia el que si bien un solo partido dominó la política prácticamentedurante todo el siglo XX, cada seis años sustituía a sus gobernantes. En este sentido, lodestacable era que si bien los gobernantes no procedían de otra opción partidaria, sí sur-gían de una competencia interna que significó una constante renovación de la élitepolítica nacional.

La competencia también supuso una representación permanente de los partidospolíticos en las asambleas legislativas, tanto locales como federal, de tal manera queformalmente había participación de otras opciones en los órganos de decisión nacio-nal. Esta característica del pluralismo cobra su mayor sentido cuando se advierte el al-to grado de institucionalización del sistema. Si la existencia misma de los partidos yde la legislación electoral ya ilustra con claridad parte de esa institucionalización, pue-

resultado fue significativo porque los tres partidos de oposición entonces existentes (Ac-ción Nacional, Popular Socialista y Auténtico de la Revolución Mexicana, PAN, PPS yPARM, respectivamente) quintuplicaron el número de diputados al pasar de 20, queen conjunto tuvieron entre 1955 y 1964, a 100 entre 1964 y 1973 (Medina, 1978). Lasmodificaciones fueron útiles y le dieron al régimen un largo respiro al incrementar larepresentación opositora pero sin amenazar la hegemonía priísta. Aún así, el aliento seagotó casi diez años después cuando el esquema resultó poco estimulante para los par-tidos de oposición que no encontraron espacios de competencia. En 1972 se puso enmarcha otra reforma que disminuyó el porcentaje de votación necesario para obtenerdiputados de partido, del 2,5% al 1,5%, y aumentó el límite de diputados a 25, de talmanera que con pocos votos los partidos lograrían no sólo mantener su presencia sinoincluso incrementarla (Medina, 1978)1.

Lo significativo de esta reforma es que el panorama electoral cambiaría radicalmen-te al aumentar los votos contrarios al PRI, pues de obtener 83% de la votación total en1970, disminuyó a 77,6% en 1973, justo el año de funcionamiento de la nueva ley ycuando se renovaba la Cámara de Diputados federal. Los resultados mostraron muchosmás problemas para el PRI que la simple caída del voto, porque por primera vez apa-reció una tendencia que marcaría el destino de ese partido. El voto fue claramente in-fluido por el tipo de desarrollo socioeconómico, según el cual las zonas urbanas, contodo lo que implica en cuanto características de ocupación, ingreso y educación de sushabitantes, votaría por los partidos opositores, de tal manera que prácticamente en to-das las grandes ciudades del país y en especial las capitales de los estados, el PRI perdióo consiguió triunfos apretados. El Distrito Federal, la capital nacional, fue un caso alar-mante porque de los 27 distritos en disputa sólo en 14 el PRI obtuvo más del 50% delos votos y únicamente en 7 conservó una mayoría holgada (Segovia, 1974). Fue evi-dente que la hegemonía del PRI comenzaba a ser amenazada seriamente y que la me-jor manera de enfrentar el régimen estaba en los procesos electorales.

La siguiente reforma tendría lugar un año después de las elecciones federales de1976, cuando el PRI no tuvo competidor alguno y obtuvo 87,8% de los votos en loscomicios presidenciales y apenas 80% en la Cámara de Diputados. La llamada de aten-ción acerca del debilitamiento partidario fue tan clara que el nuevo gobierno promovióla hasta entonces más ambiciosa reforma electoral que ampliaría notablemente la repre-sentación y participación políticas. La reforma sustituyó los diputados de partido porla representación proporcional y determinó que la cámara baja estaría integrada por300 diputados de mayoría y 100 por este nuevo mecanismo, con lo cual los partidostuvieron una clara certidumbre de sus posibles victorias y se amplió considerablemen-

3. REFORMAS ELECTORALES Y PLURALISMO

El PRI siempre obtuvo votaciones abrumadoras, en especial en los comicios presi-denciales en los que registraba porcentajes cercanos al 90%. No obstante, hacia 1970comenzó a disminuir significativamente cuando alcanzó solamente 83% de las prefe-rencias, pero en 1976 la situación se agravó porque el candidato priísta no tuvo ningúncontrincante y aun así apenas obtuvo 87,8% de los votos, lo que significó un aumentode escasos cinco puntos de los resultados de seis años atrás. El voto contrario fue cre-ciendo en tanto el promedio de abstencionismo se mantuvo alrededor del 35% del pa-drón electoral. Fue claro que el principal problema para el régimen no estaba en unaopción partidaria que realmente le disputara el poder sino en la ausencia de competi-dores, es decir, que el partido dominante estuviera solo en los comicios. Fue por elloque comenzaría un largo proceso de modificaciones electorales que estaban dirigidas aestimular tanto la participación ciudadana como la de otros partidos y a aumentar larepresentación de los existentes.

El proceso tuvo dos etapas, una que comprende las reformas de 1963, 1972 y1977 destinadas a cumplir con estos propósitos y que, por ello mismo, fueron diseña-das y propuestas por el gobierno, y otra, que parte de 1986 y que incluye cinco refor-mas consecutivas, que ya no buscaban la representación sino mejorar las condicionesde competencia, básicamente un padrón creíble y un órgano arbitral confiable y que,como era de esperar, fueron promovidas por los partidos en ese entonces de oposición.A pesar de que el estimulo no siempre partió del gobierno, fue él quien estableció loslímites de las negociaciones y marcó el rumbo de las reformas, lo que hizo que esteproceso no amenazara nunca la estabilidad política. Con todo, la fuerte presencia delos partidos en parte explica, como se verá adelante, que las reformas se sucedieran enperiodos de apenas uno o dos años, muchas veces sin siquiera pasar la prueba de unaelección federal.

Aunque en 1946, 1951 y 1954 México había experimentado reformas en los co-micios, fue hasta 1963 (casi diez años después de la última, lo que indica la larga utili-dad de aquellas disposiciones) cuando se puso en marcha una ley que ampliaría lapresencia partidaria en la Cámara de Diputados federal. Hasta entonces, el sistema derepresentación era por mayoría simple, lo que fue minando poco a poco la participa-ción de los partidos opositores en la medida que el PRI obtenía altos porcentajes. En1963 la reforma introdujo la figura de “diputados de partido”, una forma inicial de pro-porcionalidad, mediante la cual los partidos obtendrían 5 diputados al conseguir 2,5%de la votación total, y un diputado más, hasta el límite de 20, por cada 0,5% de vota-ción adicional. Para evitar la sobre representación, si un partido obtenía al menos 20 omás diputados de mayoría, no se otorgaría ningún escaño adicional (Medina, 1978).

La reforma estaba dirigida a preservar el dominio del PRI pero sobre todo a au-mentar la presencia de los demás partidos para tener interlocutores en el Congreso. El

1. Vale la pena observar que entre 1970 y 1972 el gobierno federal había modificado la ley para dismi-nuir las edades para participar en política: derecho al voto a los 18 años, a los 21 para ser diputadoy a los 30 para ser senador.

queda de ganancias inmediatas. Aunque al final las reformas produjeron mucho másque un órgano arbitral nuevo, el esquema muestra debilidades precisamente en el con-trol que todavía ejercen los partidos en su estructura y funcionamiento.

En 1990 tuvo lugar la primera modificación importante que respondía claramen-te a las elecciones de 19882. Se eliminó la antigua Comisión Federal Electoral, entidaddependiente directamente de la Secretaría de Gobernación, y se le sustituyó con el Ins-tituto Federal Electoral (IFE), al cual se dotó de un Consejo General como su princi-pal órgano de decisión. Si bien era un organismo autónomo, el gobierno federal aúntenía injerencia porque el secretario de Gobernación presidía el Consejo. La novedadconsistía en que se integraría con 4 representantes del Congreso, 2 por cada cámara; 6consejeros magistrados, propuestos por el ejecutivo pero elegidos por dos terceras par-tes de la Cámara de Diputados, y representantes de los partidos políticos de acuerdocon sus porcentajes de votación federal (Prud’homme, 1998). El cambio fuefundamental porque de un total de 21 posibles votos, el PRI y el gobierno sólo conta-ban con 6, insuficientes para tomar decisiones institucionales.

La desconfianza predominó a pesar de todo, y por eso en 1994 hubo una nuevareforma que limitó la intervención gubernamental. Aunque el secretario de Goberna-ción se mantuvo presidiendo el organismo, los 6 consejeros, ahora llamados ciudada-nos, ya no los propondría el ejecutivo sino los partidos políticos y los ratificaría laCámara de Diputados. También se mantuvieron los 4 representantes del poder legisla-tivo y de los partidos, pero se estableció que los únicos con poder de voto y por endede decisión, serían los consejeros ciudadanos, los representantes del Congreso y el se-cretario de Gobernación. El número de posibles votos se redujo de esta forma a 11 y lainfluencia del PRI y el gobierno cayó drásticamente a 3 (Prud’homme, 1998). Comosería normal en toda la década de los noventa, el exceso de desconfianza no desapare-ció de las discusiones ni dejó de prevalecer el interés de los partidos, en especial de laoposición, por conseguir más ventajas. Dos años más tarde se promovería una nueva re-forma que cumpliría con el reclamo básico de eliminar la presencia del ejecutivo. Así,se modificaría el Consejo General al aumentar a 8 el número de consejeros ciudadanosy agregar un presidente, todos ellos propuestos por los partidos y elegidos por los dipu-tados, y se concentró en ellos la capacidad de decisión pues los representantes del po-der legislativo perdieron esa facultad, tal como ya había ocurrido con los representantesde los partidos.

Aunque la autonomía del IFE fue lo más importante del nuevo ciclo de reformas,hubo otras medidas que mejoraron la transparencia y equidad de los comicios. Porejemplo, en 1993 desaparecieron los colegios electorales que funcionaron hasta enton-

te su representación. Otra modificación importante fue que se estableció el registrocondicionado de partidos, sujeto a obtener un porcentaje mínimo de votación en laselecciones inmediatas, pero que permitió ampliar en el corto plazo el número de parti-dos políticos, en especial de izquierda y en particular el Partido Comunista, que hastaentonces se había negado a participar en los comicios y se había refugiado en las uni-versidades y las protestas callejeras.

Adicionalmente a estas medidas, la reforma añadió el reconocimiento de los parti-dos como entidades de interés nacional, con lo cual se hicieron acreedores a financia-miento, acceso permanente a medios de comunicación y se aceptó que la SupremaCorte de Justicia conociera de violaciones al proceso electoral (Medina, 1978; Aziz,2004). La reforma modificó sustantivamente la representación y al dar cabida a las or-ganizaciones de izquierda, sirvió para que un sector muy activo de las clases medias tu-viera opciones hacia donde canalizar su descontento, pero también hizo que el PartidoComunista, la institución más representativa de la izquierda, abandonara su margina-miento y, naturalmente, modificara su actitud antisistema. La de 1977 fue la más im-portante y profunda reforma electoral y permitió renovar la legitimidad del régimen,no así para aumentar la votación por el PRI, que continuó descendiendo y en la cual seagudizó la tendencia urbana por el voto contrario y la abstención.

Esta reforma cierra un ciclo en el proceso de liberalización política de México, enel cual fue marcado el interés del régimen por ampliar de una manera controlada peroeficaz, las vías de expresión política, en particular contrarias al PRI, pero que sosteníanel esquema de participación. En todas las reformas fue manifiesta la presencia del go-bierno federal que diseñó y aplicó las nuevas normas, en especial la de 1977, que fueencabezada en todo momento por el secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles.La tendencia cambiaría a partir de entonces, en buena medida porque los partidos re-sultaron fortalecidos con las reformas y enfocaron sus demandas hacia las condicionesde competencia, es decir, a buscar la equidad y un arbitraje confiables. Era natural queasí ocurriera porque a partir de los años ochenta la competencia electoral tuvo un avan-ce significativo, primero en las gubernaturas de los estados y poco después en los mis-mos comicios presidenciales, como fue en 1988 cuando el PRI sufrió una gravedisminución de votos (50,6% de la votación total). Además de ello, esos comicios es-tuvieron empañados por una fuerte sospecha de fraude que fue adjudicada precisamen-te a la falta de un arbitraje confiable, autónomo del gobierno federal.

Así comenzaría una acelerada fase de cambios electorales que estaría marcados portres características: la constante modificación del órgano arbitral, la ausencia de un pro-grama o una secuencia lógica en las modificaciones y la determinante influencia de lospartidos políticos que marginaron o al menos limitaron el papel central que hasta en-tonces había tenido el gobierno federal. La presencia de los partidos es lo que explica lafrecuente modificación de las reformas porque fueron resultado de negociaciones yacuerdos de corto plazo, regidos por la desconfianza mutua y, en especial, por la bús-

2. En 1986 habría una reforma más que sin embargo sólo se limitó a aumentar a 200 el número de di-putados plurinominales y permitió al partido mayoritario tener acceso a ellos. Aunque entre esta re-forma y la anterior median casi diez años, la de 1986 corresponde a la misma lógica de las anterioresen cuanto a aumentar la representación partidaria.

Este procedimiento ha llevado a sobreestimar los vínculos y la confianza de losconsejeros en los partidos. Desde la selección del primer Consejo General en 1996, sehan elegido personajes que sin ser militantes son considerados cercanos a los partidos.En aquella ocasión, de acuerdo con los testimonios disponibles, tres consejeros fueronpropuestos por el PRD, dos por el PRI y el PAN y uno por el Partido del Trabajo(Prud’homme, 1998). Aunque la negociación entre partidos predomina, las ventajas decada uno cambian en función de la coyuntura política y electoral, como sucedió en el2003 al renovarse el Consejo y perder influencia el PRD, que al final resultó totalmen-te marginado de las negociaciones a tal grado que no logró llevar a ningún simpatizan-te y ha impugnado la integración final.

Aunque el IFE está provisto de suficientes recursos legales para que los conse-jeros no se conviertan en representantes de los partidos, no deja de ser cuestionable laautonomía con la que proceden y que se ha visto incrementada con la trayectoria pos-terior de algunos de ellos, una vez que han abandonado el instituto5. Con todo, elproblema mayor radica en la operación interna del instituto porque la desconfianza hallevado a establecer las negociaciones y acuerdos entre consejeros como procedimientonormal en la toma de decisiones, con un alto riesgo de llegar a la parálisis porque noexiste un mecanismo que pueda superar los posibles empates. Más aún, existe indefini-ción entre las atribuciones del Consejo General, el órgano ejecutivo, y la Junta Gene-ral Ejecutiva, el órgano administrativo, de tal manera que las designaciones de losfuncionarios de este último cuerpo, al ser una facultad del Consejo, se convierten ennegociaciones entre sus miembros que buscan reproducir, por consecuencia, la línea delealtades o confianza personales (Schedler, 1999).

A pesar de este riesgoso diseño institucional, el IFE no ha padecido ninguna crisisni ha perdido sus porcentajes de confianza ciudadana (con frecuencia mayores que losque recibe la Presidencia de la República y siempre por arriba del que tienen las cáma-ras legislativas), en buena medida porque tampoco han surgido cuestionamientos elec-torales que polaricen las posiciones en el Consejo General. Aun así, es un potencialriesgo que en algún momento crítico podría amenazar el determinante papel que ha ju-gado en el proceso de cambio político. De cualquier forma, en general el esquema elec-toral mexicano tanto en su legislación como en sus procedimientos e instituciones, hacumplido satisfactoriamente con las expectativas de credibilidad, transparencia y equi-dad para garantizar la competencia y por ende el pluralismo. De todas formas han sur-

ces para calificar las elecciones y por ende para reconocer violaciones a los procesos, yse creó un Tribunal Electoral Federal encargado de atender las quejas. En la mismaoportunidad se concedió el voto a los habitantes del Distrito Federal para elegir a su Je-fe de Gobierno y se abrió el Senado a la representación minoritaria3. También se creóun padrón electoral bajo la estricta supervisión de los partidos políticos, se aceptó lapresencia de observadores extranjeros, lo que dio pie al escrutinio internacional y au-mentó notablemente la credibilidad de los comicios y, por último, en la misma refor-ma de 1996, se integró el Tribunal Federal Electoral al poder judicial y se le dotó deatribuciones para conocer de las irregularidades y fincar responsabilidades penales porsu comisión (Aziz, 2004)4.

La importancia de estas medidas en el proceso de cambio del país es innegable, pe-ro también lo es el daño que la desconfianza ocasionó a las instituciones electorales alhacer descansar su vigencia en los acuerdos entre partidos políticos, poco instituciona-lizados y con fuertes intereses de corto plazo. La misma secuencia de las reformas reve-la esta mala influencia pues entre una y otra apenas media un escaso año y las medidaspropuestas en cada una se modificaron en la inmediata siguiente. Claramente se obser-va la falta total de un proyecto a negociar y el predominio tanto de la desconfianza mu-tua como de los intereses particulares de los partidos. El IFE mismo, que constituye lapieza central de esta nueva ingeniería electoral, se encuentra esencialmente afectado poresta influencia partidaria. La arraigada desconfianza en el ejecutivo federal fue capitali-zada por partidos políticos poco experimentados y que en poco tiempo ganaron posi-ciones importantes. Ellos no buscaron siempre reglas de competencia institucionalesque garantizaran la equidad sino condiciones que les permitieran avanzar individual-mente. De ahí los frecuentes cambios legales y la final estructura del IFE, que concedetodo el poder de decisión a los consejeros, propuestos y elegidos por los partidos todavez que son ellos los que ocupan la Cámara de Diputados.

3. Del conjunto de reformas, la del Senado ha sido la más arbitraria porque a cambio de dar cabida alos partidos ha trastocado las funciones de la cámara alta, destinada jurídicamente a representar elpacto federal y no las preferencias ciudadanas por los partidos. En 1993 se dio paso a un senadorpor la primera minoría y se compensó con tres de mayoría, lo cual ampliaba inútilmente la repre-sentación de cada estado, pero en 1996 se implantó la figura de senadores plurinominales que hadistorsionado la representación estatal de acuerdo con las circunscripciones regionales. Al final, elSenado se ha convertido en una extensión de la Cámara de Diputados pero sin que pierda sus atri-buciones básicas que como se verá más adelante, son las más importantes en cuanto a la vigilanciadel poder ejecutivo.

4. El órgano judicial es un buen ejemplo de la ausencia de un proyecto electoral en los partidos. En1993, al desaparecer los colegios electorales, se creó el Tribunal pero no contó con suficientes atribu-ciones, por lo que un año después se decidió crear una Fiscalía especial para delitos electorales cuyasfunciones no fueron del todo claras respeto de las que desarrollaría el Tribunal. Por ello, en 1996(apenas dos años después) se eliminó la Fiscalía y el Tribunal se integró a la Suprema Corte de Justi-cia. Conviene señalar que ninguno de los cambios pasó por la prueba de una elección para compro-bar sus verdaderos alcances.

5. De los primeros consejeros, anteriores a la reforma de 1996, Santiago Creel es hasta ahora secretariode Gobernación en el gobierno panista de Vicente Fox y José Agustín Pinchetti fue Secretario Gene-ral de Gobierno, el cargo equivalente en el Distrito Federal, en la administración del PRD de AndrésManuel López Obrador, y desde el 2003 es diputado federal por el PRD. En esta misma legislaturase encuentran dos ex consejeros, Juan Molinar y Emilio Zebadúa, diputados federales por el PAN yel PRD respectivamente. Zebadúa es diputado después de desempeñarse como Secretario General deGobierno en el estado de Chiapas, apoyado por el PRD.

ción no priísta, nunca había sucedido que llegaran a controlar las asambleas. Sin em-bargo, a partir de fines de los años ochenta fue cada vez más frecuente que la oposición,casi siempre en conjunto, obtuviera las mayorías legislativas y enfrentara gobiernos delPRI, con lo cual apareció por primera vez en México el fenómeno de los gobiernos di-vididos (Lujambio, 1996). Fue una forma muy clara en la que el nuevo pluralismo nosólo rompió con la tradicional homogeneidad política sino que proporcionó la fuerzanecesaria para que las instituciones recuperaran su capacidad para poner en práctica susatribuciones. Por primera vez los ejecutivos en manos del PRI se vieron obligados a ne-gociar y, sobre todo, a reconocer que tanto alcaldes como congresos contaban con atri-buciones que protegen sus autonomías y que los ejecutivos ya no podían fácilmenteimponer, como en el pasado, su voluntad tanto política como económica.

El avance estuvo circunscrito a la provincia mexicana hasta 1997, cuando la opo-sición fortalecida consiguió superar en conjunto al PRI en la Cámara de Diputados. Eltriunfo fue contundente, pues si bien el partido hegemónico mantuvo la mayoría sim-ple (47,8% de las curules) no fue suficiente para controlar la cámara y por lo tanto fue-ron decisivas las coaliciones de partido. Por el contrario, la oposición, aunquefragmentada (lo que al final impediría que elaborara una propuesta alternativa comúny sólida) tuvo la capacidad de imponer temas y obligar al ejecutivo, todavía del PRI, anegociar el principal asunto en el que el Congreso tiene injerencia como es el presu-puesto federal.

Lo interesante de este cambio que ha trastocado las relaciones entre poderes y halimitado la influencia del ejecutivo, radica en que no ha surgido de una transformacióndel régimen presidencialista ni tampoco de nuevas atribuciones al legislativo. Lo sor-prendente es que mientras el diseño institucional es el mismo que funcionó en los añosdel autoritarismo, lo que ha desaparecido es el origen de la subordinación que cancelósus atribuciones, es decir, la homogeneidad política que impuso el prolongado domi-nio del PRI. Por años, México fue considerado un ejemplo de presidencialismo excesi-vo y se supuso que su extremo poder derivaba de una deliberada cancelación defacultades al Congreso, auspiciada por la vigencia del autoritarismo. Sin embargo, unamirada atenta a la Constitución, vigente desde 1917, revela que ambas cámaras legisla-tivas fueron dotadas con suficientes facultades tanto para intervenir en asuntos propiosdel gobierno como para controlar al ejecutivo. La sorpresa es mayor porque mientras ellegislativo no resulta ser un poder sometido jurídicamente, el ejecutivo no posee las atri-buciones que justificarían estructuralmente su predominio. La razón no es constitucio-nal ni tampoco es resultado de un mal diseño de las instituciones, sino que ha derivadopor completo del control electoral que el PRI ejerció durante más de setenta años y quele permitió dominar ideológica y políticamente todas las instituciones básicas del siste-ma. El PRI retuvo la presidencia, las gubernaturas, los congresos locales y federal asícomo los ayuntamientos, y ya fuera por convencimiento ideológico o por simple con-veniencia política, el resultado fue que no hubo razones para oponerse a los propósitos

gido deficiencias importantes, en particular después de las elecciones federales del 2000cuando los dos partidos más importantes, PRI y PAN, incurrieron en irregularidadesen los financiamientos que fueron revisadas por los tribunales. Ha quedado claro aho-ra que es necesario básicamente aumentar los controles sobre el financiamiento a lascampañas y extender la autoridad del instituto a las precampañas, en especial tambiéna los montos y fuentes de financiamiento6.

El conjunto de reformas y sin duda alguna, la creación del IFE como organismoautónomo del ejecutivo, hicieron posible que se construyera la confianza, primero entrelos partidos y luego entre los ciudadanos, para acelerar la transición democrática me-diante las elecciones. El resultado fue significativo porque a partir de 1989 la alternan-cia fue un comprobado hecho en la política mexicana aunque no alcanzaría laPresidencia hasta el año 2000. Con todo, el pluralismo se extendió inconteniblementea los congresos locales, ayuntamientos, gobiernos estatales y en 1997 llegó hasta el Con-greso federal, de tal manera que la conquista del poder ejecutivo resulta simplemente elpunto de llegada de un proceso largo y complicado que, sin embargo, transitó todo eltiempo por la vía electoral. Este desarrollo no sólo constituyó una garantía para la esta-bilidad política sino que permitió una profunda transformación institucional al reno-var funciones que habían sido anuladas por la falta de pluralismo. El lento avance delpluralismo fue cambiando la forma de intervenir y funcionar de las principales entida-des del sistema político, como son los poderes legislativo, ejecutivo y los gobiernos es-tatales, lo que pone de manifiesto dos hechos tradicionalmente olvidados oconsiderados inexistentes en México: la existencia de facultades para un auténtico equi-librio de poderes y un presidencialismo débil que depende del control partidario paraejercer sus limitadas facultades. Es precisamente en esta áspera relación que se encuen-tran los riesgos de la gobernabilidad democrática.

4. LA NUEVA RELACIÓN ENTRE EL EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

Desde 1988, con las elecciones federales de entonces, se desarrolló una intensacompetencia electoral que permitió a los partidos de oposición incrementar significati-vamente sus triunfos en ayuntamientos y congresos locales. Aunque el avance fue im-portante, no tuvo el mismo impacto debido a que la presencia de partidos distintos alPRI fue habitual en las alcaldías y, como se señaló antes, desde los años setenta apare-ció en las principales ciudades del país, por lo que esos triunfos y la frecuencia de laselecciones (cada tres años) hicieron que no fuera tan subrayado el avance opositor. Nofue igual, empero, en los congresos locales en los que si bien era común la representa-

6. Existen otras demandas, como reducir los periodos de campaña, los montos de financiamiento e in-cluso el voto de mexicanos en el extranjero, pero son menores comparados con los ya mencionados.De hecho, en 2004 se encuentran en discusión en el Congreso iniciativas de reforma electoral tantodel ejecutivo como del PRI y el PRD, dirigidas principalmente al financiamiento.

de dos dimensiones: el poder de legislación, compuesto del veto, decreto, facultad ex-clusiva para iniciar leyes, iniciativa presupuestal y referéndum, y la de autoridad sobre elgabinete, integrada por variables como capacidad para formar y destituir gabinetes, ver-se sometido a la censura del Congreso y posibilidad de disolverlo. En la primera dimen-sión, México resulta por debajo de casos como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Coreadel Sur, Paraguay y Uruguay, y arriba de Estados Unidos solamente por tener veto par-cial, de lo que no disfruta el ejecutivo de este país. En la dimensión de autoridad, el re-sultado es similar porque México aparece abajo de Chile y Paraguay y exactamente enel mismo rango de quince países tan variados como Brasil, Argentina, Costa Rica, Co-rea del Sur, Panamá o Sri Lanka. En este rubro México queda nuevamente arriba de Es-tados Unidos debido a la intervención del Congreso para ratificar al gabinete.

En una última clasificación en la que los autores combinan las dos dimensiones,concluyen que presidencialismos como el mexicano, al igual que el estadounidense, sonpoderosos en cuanto a la formación de gobierno (lo que no ocurre, como es obvio, enel parlamentarismo y varía en el semi presidencialismo) pero débiles en su capacidad le-gislativa, una conclusión muy similar a la que pocos años después encontrarían Man-waring y Shugart7. Resulta así que el presidencialismo en México no fue tan poderosocomo se supuso y que tampoco fue un caso tan distante de la única democracia presi-dencial, Estados Unidos, que siempre se ha pensado equilibrada y garante de la separa-ción de poderes.

Para comprender las actuales relaciones entre ejecutivo y legislativo y la fuente deamenazas a la gobernabilidad, es necesario revisar las verdaderas atribuciones de cadauno. El Congreso mexicano, como cualquier otra asamblea similar, tiene dos formas di-rectas de intervención, las legislativas, que constituyen la esencia de su función, y las decontrol o vigilancia que ejerce principalmente por medio de la Cámara de Senadores.Su capacidad para legislar prácticamente es ilimitada porque expresamente puede ha-cerlo sobre asuntos hacendarios y fiscales (establecer todo tipo de impuestos), puede au-torizar al ejecutivo para que controle deuda nacional y externa (lo que significaformalmente que puede no reconocerla y evitar su pago), y regula y promueve la inver-sión nacional y la extranjera. También puede legislar en asuntos monetarios y financieros(regular la intermediación bancaria y los servicios financieros, así como fijar las reglaspara determinar el valor relativo de la moneda extranjera); sobre energía, asuntos educa-tivos, vías generales de comunicación y seguridad pública8.

del poder ejecutivo federal, que se convirtió en la práctica en el centro del sistema quelo mismo impuso proyectos y programas que fijó siempre el rumbo del país (Capizo,1971; Casar, 1999; Villegas, 1994).

La alternancia en el poder ejecutivo y, por ende, la prueba formal de la democra-cia, no trajo consigo una sustitución institucional, al menos no en cuanto construirnuevas que ocuparan el lugar de las del antiguo régimen autoritario. Lo que provocófue la extensión del pluralismo y con ello la desaparición de la homogeneidad políticaque canceló la autonomía de las que ya existían y que, ahora parece claro, tenían desdesu origen un alto potencial democrático. En el caso de los poderes legislativo y ejecuti-vo ese potencial es tan grande que sus relaciones se han convertido en la principal fuen-te de amenazas a la gobernabilidad. Desde 1997 y en particular desde el 2000, con elascenso del PAN a la Presidencia, México ha exhibido una debilidad del poder ejecuti-vo que en nada parece coincidir con su antigua imagen todopoderosa y centralista. Enespecial, ha demostrado que no tiene recursos suficientes para obligar al Congreso a se-cundar sus proyectos, lo que nunca en el pasado ocurría. México ha comprobado quela fuerza del ejecutivo depende tanto de poderes constitucionales como de los recursospolíticos que el partido del presidente le aporta al controlar las asambleas, pues mien-tras que los primeros son independientes de las coyunturas políticas y del reparto de cu-rules, las segundas proporcionan al ejecutivo la homogeneidad suficiente para subsanaresas limitaciones (Mainwaring & Shugart, 1977). Un presidente con poderes suficien-tes puede gobernar libremente aun cuando el Congreso esté dominado por otro parti-do, pero si su margen de acción constitucional es reducido, estará permanentementeamenazado por la parálisis. La única posibilidad de que supere las deficiencias no es en-tonces normativa sino del todo política y está sujeta a las eventualidades electorales.

Para Mainwaring y Shugart un presidente es fuerte cuando tiene poderes de veto,de decreto, así como facultades para introducir leyes de manera exclusiva. En su traba-jo no dejan de sorprenderse al descubrir que el caso mexicano era “potencialmente mar-ginal” debido a su carencia de facultades constitucionales (Mainwaring & Shugart,1977), pues solamente cuenta con veto, total y parcial, pero no con la posibilidad delegislar por decreto ni tiene atribuciones exclusivas para iniciar leyes, pues la presupues-tal, como se verá después, la presenta pero está sujeta a modificaciones del Congresoante las cuales no puede hacer nada. También contra lo usualmente aceptado, Méxicoestá por abajo de presidencialismos como el brasileño, chileno y colombiano, que cuen-tan con veto total y parcial, introducción exclusiva de leyes, decreto e incluso puedenconvocar a referéndum para superar las negativas del Congreso; o el argentino, quecuenta con veto parcial y decreto, o el ecuatoriano, que tiene veto total, decreto y refe-réndum (Carey, 1997).

Unos años antes Shugart y Carey habían hecho una comparación de presidencia-lismos, parlamentarismos y semi presidencialismos para mostrar las agudas variacionesde estos regímenes tanto en su diseño como en su fortaleza. Su clasificación compren-

7. La clasificación de Shugart y Carey es discutible porque su propósito era comparar ventajas de tressistemas distintos, lo que los lleva a introducir la variable censura y remoción del gabinete por partedel Congreso, que es una atribución absolutamente impropia del presidencialismo. Ese criterio nosólo incrementa artificialmente la importancia de una de las dimensiones sino que los lleva a la con-clusión obligada de que el presidencialismo es más fuerte que los otros regímenes.

8. Conviene advertir que la Constitución mexicana no limita las facultades legislativas del Congreso aestos expresos campos sino que abiertamente señala que puede hacerlo en todo aquello que (continua)

dente mexicano solamente tiene autoridad exclusiva para nombrar y remover libremen-te a los miembros de su gabinete y desarrollar las políticas públicas con plena indepen-dencia. Su capacidad legislativa es prácticamente nula, pues aunque puede iniciar leyesno es un derecho único porque igualmente lo pueden hacer el Congreso federal y losestatales, y aunque sí le corresponde la facultad exclusiva de presentar el presupuestoanual, la Cámara de Diputados puede revisarla y modificar destinos y cantidades y elejecutivo no tiene posibilidad alguna de impedirlo porque el veto no se aplica, entreotros asuntos, a las decisiones que tome alguna cámara por separado, y como la ley es-tablece que el presupuesto de egresos sólo puede revisarlo la Cámara de Diputados y nola de Senadores, sus decisiones son obligatorias para el presidente. Así, el llamado “po-der de la bolsa” no lo tiene el ejecutivo sino el legislativo.

Esto explica por qué el presidente dispone de veto parcial y total pues es la únicareal injerencia del ejecutivo en las actividades legislativas y que, de todas formas, es dealcance limitado porque, como bien se sabe, el veto solamente puede corregir las accio-nes legislativas pero no inducir un comportamiento específico. Pero, más aún, el vetono es definitivo puesto que puede superarse con dos tercios de votos en ambas cámarasy no puede aplicarse en cinco casos: cuando el Congreso o alguna cámara se constitu-ya en cuerpo electoral (para elegir al presidente sustituto o interino en caso de ausenciaabsoluta); en jurado para fincar responsabilidades al presidente o los secretarios deEstado; cuando se trate de la convocatoria de la Comisión Permanente a sesiones ex-traordinarias; a resoluciones de una sola cámara y, por último, cuando se erige en asam-blea única revisora de la Constitución y por lo tanto en órgano superior a los poderesconstituidos10. Es claro que el veto total solamente restringiría más la participación delejecutivo mientras que el parcial le da posibilidades de modificar las acciones y decisio-nes legislativas.

Como parte de sus limitaciones en este terreno se encuentra también su impedi-mento para legislar mediante decretos, pues sólo puede hacerlo en asuntos de saludpública y en situaciones de emergencia, pero para que esto último proceda, requiere laautorización expresa del Congreso el cual, además de poder negarla, determina eltiempo de su ejercicio. Por último, en México no existen las figuras del referéndum yplebiscito que podrían permitirle el ejecutivo, como ocurre en otros países latinoame-ricanos, superar la oposición del Congreso a medidas que juzgara convenientes.

Como cualquier otro régimen presidencialista, el ejecutivo no puede disolver laasamblea pero tampoco puede, como sí ocurre en Estados Unidos, convocarla a sesio-nes extraordinarias, pues está obligado a convencer a la Comisión Permanente para

Si estas atribuciones legislativas son amplias y afectan el funcionamiento del go-bierno, el Congreso puede influir directamente en la administración pública federalporque puede crear y suprimir empleos así como determinar la dotación de recursos ne-cesarios para su funcionamiento. Adicionalmente tiene la facultad de organizar el cuer-po diplomático nacional que constituye la representación del país en el exterior. ElCongreso también puede llamar a consultas o solicitar información a los secretarios deEstado y directores de organismos descentralizados y paraestatales, y puede integrar co-misiones para investigar el funcionamiento de las instituciones e incluso demandar ex-plicaciones sobre decisiones tomadas.

El Senado está autorizado para ejercer tres importantes medidas: analizar la políticaexterior, lo que no tiene otra consecuencia que expresar su acuerdo o discrepancia, yaprobar tratados internacionales, facultad restringida porque a diferencia del Congresoestadounidense que sí toma parte en las negociaciones y puede influir en sus conteni-dos, el mexicano sólo conoce el acuerdo final. No obstante, la Constitución otorga alSenado la posibilidad tanto de aprobar total o parcialmente los tratados como de recha-zarlos, lo que equivale a un veto legislativo sobre la política exterior del ejecutivo9.

El Congreso mexicano tiene atribuciones para ratificar algunos nombramientosimportantes, como son el del procurador General de la República y los directivos delBanco de México, en especial su gobernador, dos importantes instituciones que hastahace pocos años prácticamente formaban parte del gabinete presidencial y en los cua-les el ejecutivo designaba libremente a sus titulares. Aunque el presidente hace las pro-puestas, el Senado puede rechazarlas y obligar al ejecutivo a presentar otras o, en elmejor de los casos, a negociar a sus titulares. El Senado también ratifica a los ministrosde la Suprema Corte de Justicia, embajadores y cónsules, subsecretarios de Hacienda yoficiales de las Fuerzas Armadas.

En contraste, el ejecutivo mexicano cuenta con muy pocas facultades frente alCongreso que se restringen a su propio campo de acción. En estricto sentido, el presi-

(continuación) última cláusula del artículo 73 advierte que puede expedir todas las leyes que sean ne-cesarias para cumplir las facultades anteriores y todas las concedidas al resto de poderes de la Unión,lo que significa que puede ampliar las suyas o reconfigurar las del mismo ejecutivo si estima que conello mejora el desempeño y eficiencia de los poderes. En rigor, ésta es una atribución que si bien nose ha ejercido nunca, podría convertir al Congreso en el poder dominante y, naturalmente, en unafuente potencial de conflictos con el ejecutivo.

9. Oculta en los artículos constitucionales existe una atribución del Congreso en su conjunto que sibien parece un anacronismo, en la práctica es el único recurso para que el ejecutivo atienda las reco-mendaciones del Senado en materia exterior, y consiste en la aprobación o rechazo de los viajes pre-sidenciales. En estricto sentido, el Congreso en general y el Senado en particular, no tienen mediospara forzar al presidente a modificar sus posiciones así que el Congreso sólo puede impedir sus sali-das y colocarlo en una posición incómoda para atender compromisos diplomáticos. La medida, comocasi todas, nunca se usó, pero desde el primer gobierno de alternancia se ha puesto en práctica paracontener algunos excesos presidenciales, lo que ha traído consigo más de un enfrentamiento entre po-deres y la exigencia de que sea derogada la atribución.

10. Hasta el año 2003 había una disposición que fue considerada como un veto de “bolsillo” porque aun-que se obligaba al ejecutivo a promulgar una ley a la que no se le hubieran hecho observaciones en unperiodo determinado, no se le imponía un plazo para que lo cumpliera, lo que en la práctica le per-mitía evitar su aplicación y evadir al Congreso. Desde principios de ese año el ejecutivo está obligadoa promulgar las leyes en no más de treinta días o de lo contrario automáticamente entran en vigor.

Contra lo que se había pensado, los conflictos no han sido recurrentes en lasdiscusiones por el presupuesto federal anual, pues desde 1997 de siete veces en quehan tenido lugar las discusiones, solamente en dos se ha presentado el riesgo de pa-rálisis y en los restantes los presupuestos han sido aprobados por mayoría e inclusopor unanimidad, a pesar de que todas las iniciativas presidenciales han sufrido pro-fundas modificaciones tanto en los montos a recaudar como sobre todo en los egre-sos, donde el Congreso ha privilegiado el gasto social y los recursos a los estados delpaís (Nacif, 2002).

En el caso de los conflictos se ha tratado siempre de propuestas presidenciales queel nuevo gobierno ha presentado como indispensables para modernizar el país y propi-ciar un cambio económico y social profundo y en este sentido, han adquirido un valorpolítico por encima de las medidas mismas. En el caso de la ley indígena, el presidenteFox presentó como iniciativa un documento que contenía los puntos de acuerdo entreel gobierno federal y la guerrilla zapatista pero que no reunía las condiciones jurídicaspara ser considerada una propuesta de reforma constitucional. En esas condiciones, elCongreso se vio obligado a introducir múltiples modificaciones que aunque retomanpropuestas del documento original, se separan de sus proposiciones puntuales para ha-cerlas compatibles con la Constitución. Esto provocó el disgusto de la guerrilla y delPRD y del mismo presidente, que acusó al Congreso de obstaculizar la paz en Chiapas.Algo similar ha ocurrido con las reformas fiscal y de energía eléctrica, mediante las cua-les el gobierno ha pretendido obtener mayores recursos al extender el IVA a productoshasta entonces exentos y que son consumidos en su mayoría por las clases medias, prin-cipales fuentes de votos en las elecciones. La reforma eléctrica, al igual que la fiscal, hasido rechazada por el Congreso repetidas veces porque supone la venta de las empresaspúblicas y el control de la producción y suministro de energía eléctrica por parte decompañías extranjeras.

Lo mismo ha ocurrido con la reforma a la industria petrolera, en la cual el pre-sidente insiste en modificar la Constitución para permitir la inversión privada. Lainiciativa presidencial además de que no ha justificado satisfactoriamente su utili-dad, ha enfrentado con muy poco tacto el aspecto central de que el petróleo y Pe-mex son símbolos históricos que aluden directamente a un enfrentamiento conempresas extranjeras en los años treinta del siglo pasado cuando el presidente Láza-ro Cárdenas las expropió. Resulta evidente que una iniciativa que intente el regresode las petroleras extranjeras, especialmente estadounidenses, requiere de negociacio-nes cuidadosas con los partidos y el Congreso para evitar la polarización ideológica.No sólo el presidente Fox no ha tenido esta disposición sino que ha intentado repe-tidamente establecer contratos de exploración mediante una ley secundaria que hansido objeto de controversias constitucionales iniciadas por el Congreso ante la Su-prema Corte de Justicia, que ha fallado en contra del ejecutivo por violar la Consti-tución y excederse en sus facultades.

que sea ésta la que autorice la convocatoria con temas claramente señalados. Por su-puesto, queda claro que la Comisión Permanente puede negar la autorización pero,por el contrario, ella sí puede convocar por su libre cuenta al Congreso y fijar las ma-terias sobre las cuales quiera legislar, sin que el presidente, como ya se señaló, puedaaplicar el veto y aunque sí podría hacerlo a sus resoluciones, es evidente que un Con-greso decidido a legislar puede fácilmente conseguir los dos tercios necesarios para su-perarlo. Como se ve, el ejecutivo está muy lejos de ser el poder omnímodo que sepensó y, por el contrario, se encuentra debilitado frente a un Congreso con amplias ydecisivas atribuciones sobre la organización del gobierno federal y en general, sobre elmismo ejecutivo.

La alternancia no ha modificado esta distribución de funciones entre los poderesejecutivo y legislativo, vigente desde principios del siglo pasado, pero sí ha introducidoun elemento determinante, el pluralismo, con el cual han desaparecido las condicionesque propiciaban el sometimiento del Congreso. Sin el control partidario el poder legis-lativo tiene la suficiente autonomía para ejercer sus atribuciones libremente y en todasu extensión. La alternancia lo que ha puesto de manifiesto es que el poder ejecutivorequiere un alto grado de negociación y disposición al diálogo para que el Congresoacepte sus medidas, porque no tiene más aquella capacidad de imposición que ejercióel pasado. Esta necesidad se vuelve crítica porque el pluralismo se ha profundizado enel poder legislativo, pues desde 1997, durante la segunda mitad del último gobiernopriísta, y hasta el 2006, durante todo el primer gobierno de alternancia, el Congreso yen especial la Cámara de Diputados, no ha sido controlada por ningún partido y el delpresidente, el PAN, ha visto reducirse su representación del 41% en el período 2000-2003, al 30% en el 2003-2006. Esto significa que el ejecutivo no tiene ninguna posi-bilidad de imponer sus proyectos al Congreso pues no sólo su partido no lo controlasino que está en absoluta desventaja y obligado a buscar acuerdos coyunturales. Es cla-ro que el ejecutivo no cuenta ahora con facultades suficientes y que los partidos tienenpoca visión de largo plazo, pero a cambio sí están dispuestos a ejercer las legislativaspara bloquear las medidas presidenciales.

5. ENTRE EL CONFLICTO Y LA REGULACIÓN LEGISLATIVA

El recuento de las relaciones entre poderes desde 1997 y en especial durante el go-bierno de Vicente Fox, muestran múltiples y variados episodios de confrontación pe-ro también acciones legislativas que pese a los conflictos han dado certidumbre legal.Los principales enfrentamientos han tenido lugar con iniciativas de ley enviadas por elpresidente que han buscado modificar la Constitución en aspectos centrales, suma-mente polémicos porque afectan definiciones ideológicas de los partidos, como han si-do la ley sobre pueblos indígenas, el petróleo, la energía eléctrica y la aplicación denuevos impuestos.

caso el Congreso, han podido ejercer sus facultades constitucionales. El otro punto im-portante es que la relación entre poderes limita enormemente la capacidad del ejecuti-vo para desarrollar sus funciones sustantivas de gobierno, es decir, su capacidad paraelaborar políticas públicas. El ejecutivo, a menos de que su partido controle las cáma-ras, está imposibilitado para imponer sus proyectos y a menos también de que esté dis-puesto a negociar, incrementa las posibilidades de confrontación que pueden afectar lagobernabilidad. En rigor, la distribución de poderes entre legislativo y el ejecutivo su-mado a la escasa institucionalización de los partidos y la inexperiencia política del nue-vo gobierno de alternancia, crean una peligrosa combinación que puede amenazar tantoal gobierno cotidiano como al mismo desarrollo de la democracia.

El tema no deja de ser paradójico porque aun cuando el partido que controla elejecutivo lograra la mayoría legislativa, la democracia igualmente resultaría cuestio-nada porque se reproduciría el mismo esquema de imposición que caracterizó al au-toritarismo. No hay duda de que la gobernabilidad se garantizaría, del mismo modoque lo estuvo durante el prolongado dominio del PRI, pero ahora se estaría hacien-do a nombre nada menos que del pluralismo. La gobernabilidad se encontraría frentea un dilema típico de las democracias donde el proceso electoral en el que se susten-ta la democracia misma, en tanto libertad de elección ciudadana y participación ir-restricta, no tiene un efecto directo en la aplicación de políticas públicas,especialmente las económicas, que implican desigualdades y, por ende, presiones so-ciales sobre la legitimidad de los gobiernos. Como lo han señalado los estudios sobreel neocorporativismo, la legitimidad que proporcionan los comicios libres no garan-tiza nunca el consenso en el desempeño cotidiano de los gobiernos, de tal manera queademás de elecciones plurales se requiere de un sistema amplio de representación deintereses capaz de acercarse, negociar y legitimar las decisiones de las autoridades(Lembruch , 1988; Crepaz , 1992).

Si en el caso de las democracias establecidas este contacto se vuelve crítico, en lasdemocracias recién instaladas se constituye en una amenaza que afecta principalmente alos valores democráticos como tales. En estas sociedades, la democracia, definida comovalores y principios que garantizan la convivencia y la selección de los gobernantes, esidentificada con las acciones y la eficiencia de la administración y, en consecuencia, se leevalúa de acuerdo con sus resultados prácticos. Dicho en otras palabras, la gobernabili-dad en su sentido más restringido, estará siempre en riesgo. Para el caso mexicano, en lamedida que la posibilidad de desarrollar nuevas políticas económicas depende de la ho-mogeneidad partidaria en los poderes ejecutivo y legislativo, en caso de producirse conun partido distinto al PRI, permitiría el mismo grado de arbitrariedad del antiguo régi-men con lo que, a los ojos de los ciudadanos, quedaría cuestionada la utilidad del cam-bio. Un elemento más que potencialmente amenaza la joven democracia mexicana y quehasta ahora no puede evaluarse con todo detalle debido a que no se ha producido aún,lo que no significa que no pueda presentarse en los próximos comicios.

En los cuatro casos el Congreso ha modificado o rechazado las propuestas porqueel ejecutivo no ha conseguido convencer a los legisladores de los beneficios institucio-nales de sus iniciativas. En el caso de la ley indígena, Fox envió el documento a pesarde su improcedencia jurídica con el único propósito de probar su disposición políticafrente a la guerrilla y a sabiendas de que el Congreso, al rechazarla o modificarla, seríael responsable ante la opinión pública. La reforma fiscal no ha logrado aprobarseporque el ejecutivo no ha podido explicar cuál es el propósito de obtener mayores re-cursos más allá del pago de deuda interna y externa, con un alto costo político ante lapoblación. Por último, la reforma eléctrica no ha avanzado porque el ejecutivo ha pro-puesto un esquema de venta e inversión similar a casos fracasados tanto en Sudaméri-ca (Chile y Argentina) e incluso al mismo Estados Unidos en el estado de California yla petrolera no ha salvado el escollo político e ideológico que entraña.

En contraste, el Congreso ha sido capaz de lograr acuerdos legislativos y producirleyes importantes. La indígena es una de ellas, pues a pesar de tener un origen compli-cado se ha convertido en una modificación que da claridad y certidumbre a los dere-chos de los pueblos indígenas sin violentar la Constitución. Otro reforma importanteha sido la ley del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) que sustituyó alpolémico Fobaproa (Fondo Bancario de Protección al Ahorro), creado apresuradamen-te en el gobierno de Ernesto Zedillo después de la crisis bancaria de 1994, que si bienrescató el sistema financiero hizo descansar los costos económicos en los cuenta habien-tes. La nueva ley previene nuevas crisis bancarias pero esta vez tiene disposiciones sufi-cientes para proteger a los ahorradores, con lo cual se cumple el propósito de defenderlas instituciones pero sin que los ahorros de la población se dilapiden en su ejercicio.Estas leyes y el tratamiento que ha recibido el presupuesto federal, prueban que el Con-greso ha recuperado sus facultades de intervención y que es capaz de producir leyes ade-cuadas, incluso en condiciones de pluralidad extrema.

Los conflictos han ocurrido con reformas estructurales que significan modificacio-nes constitucionales sustantivas y que, por tanto, son sensibles a la opinión pública ypolarizan ideológicamente a los partidos. Es conveniente no perder de vista que si bienesto se ha agudizado por la activa oposición partidaria al presidente Fox, también se havisto influido por la falta de negociación política del ejecutivo que no ha intentado con-vencer a los legisladores sino que constantemente los ha acusado de ser un obstáculo asu gobierno y al cambio político que prometiera en su campaña. Dicho en otras pala-bras, Fox ha optado por responsabilizar al Congreso de sus propios fracasos como go-bierno de alternancia en lugar de propiciar su colaboración institucional y, lo que hasido más delicado, ha tratado de predisponer a la opinión pública en su contra sin con-siderar el desprestigio institucional que trae consigo.

De cualquier forma, lo que es claro es que el presidencialismo excesivo que carac-terizó al país fue un artificio creado por la falta de competencia electoral que garantiza-ba el control priísta y que una vez conseguido el pluralismo, las instituciones, en este

ba de acuerdo con sus objetivos de desarrollo y para compensar los desequilibrios lo-cales. Otro fue político y consistió en la facultad indisputable del presidente para se-leccionar a los gobernadores en función de su habilidad para mantener la estabilidaddel estado más allá de las relaciones personales entre uno y otro. Tan importante erala habilidad política del mandatario que cuando fracasaba en asegurar la estabilidady el orden interno, era removido del cargo por decisión directa del ejecutivo federal.

Este esquema de subordinación se mantuvo estable hasta que en 1989 el PAN ga-nó la primera gubernatura en el norteño estado de Baja California y a partir de la cualcomenzó a romperse el control priísta de los estados. El ritmo de triunfos y por ende laexpansión de la alternancia, fue tan pronunciado que en el año 2000, cuando el PANganó las elecciones presidenciales, la oposición controlaba 13 estados y el PRI 19, mien-tras que en el primer semestre del 2004 el PRI ha perdido dos entidades más. Si el plu-ralismo en el Congreso se ha traducido en una mayor vigilancia del ejecutivo, lasgubernaturas se han convertido en una pieza fundamental en la disputa por el federa-lismo en su aspecto central que es la distribución del presupuesto. Como era previsible,la autonomía contenida durante años también ha auspiciado el resurgimiento de lide-razgos locales que buscan ganancias en la política nacional al margen de las institucio-nes y aun de la competencia partidaria, lo que pone de relieve la debilidad presidencialpara imponer el control político que asegure la estabilidad nacional.

7. LA DISPUTA POR EL PRESUPUESTO

La limitación más importante de la autonomía de los gobernadores no estaba, pesea su espectacularidad, en las intromisiones políticas del presidente, primero porque en laselección de candidatos si bien predominaba la opinión del ejecutivo, ella usualmenteatendía las condiciones internas del estado, en especial los equilibrios entre grupos paragarantizar la estabilidad, y segundo, porque las remociones, con todo y ser una demos-tración indiscutible de arbitrariedad federal, no fueron tan frecuentes como se supone,y por el contrario, se aplicaron extraordinariamente como un recurso de control para ase-gurar la paz interna de los estados y no como una práctica recurrente del presidente enturno11. En realidad, el control estuvo siempre en los recursos presupuestales. El esque-ma siempre fue criticado, incluso durante el dominio priísta, porque el gobierno federalmediante la Secretaría de Hacienda distribuía los fondos fiscales de acuerdo con criteriosde población, desarrollo urbano y necesidades sociales, al margen no sólo de la recauda-

6. EL RESURGIMIENTO DE LOS PODERES LOCALES

Otra manifestación importante del pluralismo ha sido la sistemática alternancia enlos gobiernos estatales a partir de 1989. A diferencia del proceso experimentado en elCongreso federal, en donde el pluralismo llegó hasta 1997, las gubernaturas fueron al-canzadas muy temprano, en buena medida porque la oposición se propuso conquistar-las como antesala del ejecutivo federal y como una demostración de la vulnerabilidad delPRI. Más allá del simbolismo político que pudiera contener este avance, la alternanciaen las gubernaturas está transformando otra base de poder del presidencialismo que, aligual que con el Congreso, muestra ahora una fuerte limitación en el antiguo ejecutivofederal. Las gubernaturas son un ejemplo contundente del enorme control que por añosejerció el presidencialismo y que, en la práctica, canceló su autonomía y su capacidadpara equilibrar las relaciones federales y corregir el centralismo económico y político.

La liberalización de los poderes locales cobra mayor sentido porque contra la ima-gen tradicional, el fuerte centralismo federal se construyó minando fuertes liderazgosestatales que a lo largo de la historia nacional configuraron su desarrollo político. El ré-gimen autoritario, construido al finalizar la Revolución Mexicana, se erigió destruyen-do o sometiendo los poderes que en su momento hicieron la misma Revolución y quese disputaron en igualdad de condiciones el derecho a controlar la nación. El mismoPRI nació en 1929, como Partido Nacional Revolucionario, precisamente para some-ter a los caudillos y poderes locales y establecer un procedimiento institucional de dis-puta por el poder (Meyer, 1978; Garrido, 1982). Gracias a la acción del partido, losgobernadores empezaron a desempeñar funciones verdaderamente institucionales, nopara servir a intereses de un caudillo y su grupo sino como intermediarios políticos, res-ponsables de la estabilidad política y la paz social de cada entidad. Como era previsible,el cumplimiento de esas tareas suponía un alto grado de autonomía para que los gober-nadores cumplieran su cometido. Fue así que los ejecutivos locales dispusieron de re-cursos económicos, legales, partidarios y gubernamentales suficientes para evitarconflictos e integrar a los estados en un verdadero proyecto nacional encabezado, des-de luego, por el Presidente de la República.

Un poder con tales dimensiones podía en cualquier oportunidad ejercer sus fa-cultades para conseguir ventajas o, en el peor de los casos, demandar una autonomíaque podría en conjunto amenazar al ejecutivo federal. Si no ocurrió nunca fue por losmismos motivos que el Congreso no aplicó sus atribuciones: la homogeneidadpolítica y partidaria que imponía el dominio del PRI y que aseguraba la ascendenciadel presidente no sólo para desarrollar los proyectos nacionales sino para someter aellos a las entidades del país. Hubo siempre dos tipos de recursos que el ejecutivo fe-deral empleaba para asegurar la subordinación de sus contrapartes locales. Uno fue elmanejo del presupuesto, basado en una tributación establecida y recaudada por la fe-deración y de la cual los estados obtenían sólo lo que el gobierno central determina-

11. Entre 1946 y el 2000, el periodo moderno de dominio priísta, 71 gobernadores fueron removidos desu cargo, y de ellos apenas el 28% (20) fueron enviados a un cargo federal. La cifra de 71 mandata-rios no es despreciable, pero habría que decir que durante el mismo periodo más de 270 gobernado-res se mantuvieron en su cargo hasta completar su mandato constitucional. Hernández, 2003.

ción real de cada entidad y por ende de su capacidad productiva, sino de los programaso necesidades propias del estado, de tal manera que respondían siempre a prioridades na-cionales, determinadas por la federación, que restringían la autonomía de los ejecutivoslocales. Las críticas aumentaron conforme fue ampliándose el pluralismo en los estadosy fue debilitándose el control presidencial. Si bien los primeros críticos fueron los panis-tas, que a partir de 1989 demandaron la revisión del esquema, los más efectivos fueronlos priístas que lograron imponer modificaciones locales a los criterios de asignación pre-supuestal (Ward & Rodriguez, 1999). De cualquier forma, se trató de esfuerzos indivi-duales que no lograron cambiar el modelo federal y por ende afectar el control de losrecursos. Ese cambio coincidió, significativamente con la llegada del PAN a la Presiden-cia, es decir, cuando el ejecutivo ha perdido el control partidario de las gubernaturas.

En el año 2002, con motivo de las discusiones entre el Congreso y el presidentesobre la reforma fiscal, 22 gobernadores tanto del PRI como del PRD, constituyeron laConferencia Nacional de Gobernadores (Conago) con el propósito de promover unareforma fiscal integral que incluya una modificación sustancial del esquema de asigna-ción presupuestal a los estados. La iniciativa destaca por varios motivos. En principiorevela una autonomía desconocida tanto para promover cambios federales como paradar origen a una organización que agrupa a mandatarios de distintos partidos, perotambién muestra, como se verá adelante, que pueden enfrentar con éxito el poder pre-sidencial, hasta hace unos años prácticamente invencible. Aunque la acción concertadade los gobernadores ha sido más visible durante la administración del presidente Fox,tiene una clara correspondencia con el avance del pluralismo, pues las primeras mani-festaciones tuvieron lugar en 1999 cuando los gobernadores del PRD crearon una aso-ciación propia para presionar al gobierno de Ernesto Zedillo a revisar las asignacionesfiscales. Como la asociación era claramente partidaria, tuvo un efecto limitado hastaque el presidente Fox, interesado en convencer a los gobernadores de las bondades desu reforma fiscal para que presionaran a sus diputados y senadores a aprobarla, convo-có a los 32 mandatarios a una reunión en agosto del 2001.

El resultado fue totalmente contrario a los deseos presidenciales pues no sólo nolos convenció de apoyarlo sino que propició la frecuente reunión de los gobernadoresque daría lugar a la creación de la Conago un año después, con un proyecto diferente.En los hechos, aquella primera reunión constituye el reconocimiento formal de los go-bernadores por parte del ejecutivo como nuevos actores políticos en las negociacionesfiscales. A partir de entonces, las actividades de la Conago se han intensificado y aun-que hasta el 2004 no ha logrado modificar el esquema de distribución, sí ha consegui-do que el Congreso modifique el presupuesto federal y les asigne mayores recursos.

Las continuas confrontaciones de la Conago con el gobierno federal provocaron quelos gobernadores acudieran al Congreso y que reactivaran su relación con las diputacio-nes locales para promover modificaciones en el presupuesto anual. En el presupuesto de2003, por ejemplo, consiguieron que un fondo especial hasta entonces manejado por el

gobierno federal para apoyar programas específicos cuyos montos no los determinaban losgobernadores y cuyos destinos no podían tampoco ser modificados por ellos, se integraraformalmente al presupuesto federal. El Congreso lo aceptó y desde entonces el Programade Apoyo al Fortalecimiento de Entidades Federales (PAFEF) es parte del presupuesto porlo que es obligatorio y sujeto a las variaciones que el Congreso, naturalmente de acuerdocon los mandatarios, decida introducir anualmente. Más aún, el Congreso también de-terminó que el 50% del total de ingresos provenientes por ventas excedentes de petróleopasara a los estados para ser distribuido por las autoridades locales.

No sólo ha quedado de manifiesto la nula capacidad del ejecutivo para controlar alos gobernadores, sino que ha mostrado que hay mayores posibilidades de acuerdo entreéstos y el Congreso federal, lo que estrecha aún más el rango de acción presidencial. Elpunto es riesgoso porque si bien ese vínculo ha producido beneficios sociales e inclusouna mayor autonomía estatal para invertir los recursos, también ha estimulado los in-tentos por someter al poder ejecutivo y trastocar el equilibrio federal. Hay ejemplosconcretos. En 2001, cuando comenzaba a perfilarse la Conago, los mandatarios propu-sieron una reforma constitucional que reconociera personalidad jurídica a una comi-sión integrada por ellos y el presidente para discutir periódicamente la “agenda de lanación” y no sólo los asuntos presupuestales, lo que de conseguirse significaría trasladarel poder central a los gobernadores y convertir al presidente en un instrumento a su ser-vicio, con lo que la función rectora del gobierno federal se desintegraría.

A diferencia de los cambios producidos en el Congreso, donde el pluralismo reac-tivó sus facultades de control y vigilancia del ejecutivo, en el caso de los gobernadoreslo que se ha estimulado es el resurgimiento de poderes largamente contenidos y que losmandatarios, en estas nuevas condiciones de autonomía, emplean para disputar el go-bierno central. Como ya se señaló, el sistema autoritario desarrolló su característica con-centración de poder precisamente para someter a los poderes locales e integrarlos a unúnico proyecto de nación. El presidencialismo que los centralizó, garantizó la estabili-dad política mediante un sistemático control de las autonomías locales que, sin embar-go, funcionaron eficazmente en sus propios ámbitos. Con el pluralismo en lasgubernaturas, el ejecutivo federal perdió la principal fuente de control político sobre losmandatarios quienes, en contraste, sí retuvieron el control de las instituciones. Anula-da la rectoría presidencial que normaba el comportamiento de los estados, se ha creadoun vacío de autoridad que intentan llenar los gobernadores con proyectos e interesesparticulares. Este es el principal riesgo porque mientras en el Congreso los excesos pue-den provenir de partidos poco institucionales, en el caso de los gobernadores no hayproyecto de partido ni proyectos conjuntos sino aspiraciones personales o grupales quebuscan el poder solamente para realizar los deseos de un líder temporal. Esta, lamenta-blemente, no es una hipótesis pues desde 1994 se han producido desafíos al poder pre-sidencial que en su mayoría han buscado solamente proteger intereses personales y degrupo, aprovechando la notoria debilidad presidencial.

Ha sido tan grande el fortalecimiento de los gobernadores que han sustituido alos secretarios de Estado como aspirantes y competidores a la Presidencia de la Re-pública. Hasta 1994 los relevos presidenciales se realizaron con secretarios deEstado, integrantes de la administración saliente, lo que garantizaba experienciapolítica y administrativa, pero también la continuidad de los proyectos guberna-mentales. Era el dominio del PRI lo que permitía este procedimiento, pero tambiénel fuerte centralismo administrativo y político que ejercía el gobierno federal y quedaba ventajas a los miembros del gabinete. Pero a partir de las elecciones del 2000,los competidores, lo mismo en cada partido que entre partidos, fueron gobernado-res, y el actual presidente, primero de alternancia, fue inmediatamente antes gober-nador del estado de Guanajuato14. Esto revela con toda claridad que las fuentes depoder se han trasladado del gobierno central a los locales y que los mandatarios tie-nen ahora más recursos económicos, sociales y políticos que los funcionarios fede-rales, incluido el ejecutivo.

El debilitamiento presidencial no significa que haya perdido por completo el con-trol, pero sí constituye un grave riesgo que puede profundizarse si los gobiernos localesdan origen a líderes políticos más tradicionales, arbitrarios y clientelares, que intentansobreponerse a partidos y poderes institucionales. La única entidad capaz a de imponernormas de conducta política, enmarcadas, claro está, en la ley, es el ejecutivo federal. Siesta autoridad se pierde, la gobernabilidad estaría seriamente amenazada por la falta deinstitucionalidad de los participantes.

8. LAS AMENAZAS A LA GOBERNABILIDAD

Las instituciones siempre han sido consideradas por la sociología y la cienciapolítica como centrales para explicar la estabilidad de las sociedades y los sistemas po-líticos. Su diseño, sus atribuciones y limitaciones han sido reconocidos como funda-mentales para garantizar su eficiente desempeño y por tanto valorar sus beneficios.Sin embargo, también ha quedado claro que las instituciones en sí mismas no son su-ficientes para que cumplan cabalmente con su cometido y menos aún con las expec-tativas de las jóvenes democracias. La misma institución que garantiza la democraciaen un país puede no cumplir con esas funciones en otro, simplemente porque las tra-diciones y prácticas culturales no son las mismas y hacen insuficiente su organizacióny estructura normativa. Es indispensable que la formalidad institucional coincida conuna práctica en la que las ganancias de corto plazo tengan menos valor que los acuer-dos que garantizan el funcionamiento permanente de la democracia. Esto supone,

Entre 1995 y el 2004 se han presentado seis conflictos entre gobiernos locales yel federal en los cuales el ejecutivo no ha podido intervenir para impedir las arbitra-riedades o los proyectos particulares de los gobernadores. Solamente en dos casos seha tratado de programas alternativos para desarrollar inversiones locales o de defensade la soberanía local amenazada por el propio ejecutivo federal.12 En los cuatro res-tantes se ha tratado de mandatarios que han violado disposiciones legales o que sehan visto involucrados en secuestros y asesinatos cometidos por autoridades judicia-les designadas por ellos. De los cuatro, solamente uno tuvo responsabilidades legalescomprobadas, pero a pesar de ello no sufrió ningún castigo ni, lo más significativo,fue retirado del cargo. A los otros tres gobernadores no se les comprobó ningún de-lito, lo que les dio argumentos para mantenerse en el cargo a pesar de las presionespolíticas y la creciente inestabilidad interna, todo ante la pasividad del gobierno fe-deral que no puede ya removerlos del cargo por razones políticas por temor de seracusado de autoritarismo13.

En todos los casos ha sido ostensible que el poder ejecutivo federal ya no es capaz deintervenir para corregir abusos de los gobernadores y restablecer la estabilidad local. Ni si-quiera ha sido capaz de remover mandatarios cuando se lo ha propuesto en aras de cum-plir con algún acuerdo político, lo que en el pasado era una práctica nada sorprendente.Si bien es cierto que la arbitrariedad presidencial se ha contenido, también es verdad quela institución ha perdido su facultad de conducirse como guía nacional, encargada de ve-lar por la estabilidad del país. Ahora los gobernadores desarrollan intereses propios y tra-tan, solos o en acuerdo con otros, de conseguir el control del poder central.

12. En 1995 el presidente Ernesto Zedillo intentó retirar al gobernador de Tabasco, Roberto Madrazo,para cumplir con un acuerdo establecido durante su campaña con el PRD. A pesar de sus esfuerzos,el presidente no pudo enfrentar la resistencia local organizada por el gobernador que logró mante-nerse en el cargo hasta su término constitucional. En 1998 el gobernador de Puebla, Manuel Bar-tlett, expidió una ley aprobada por el Congreso del estado que le permitía reasignar los fondosentregados por el ejecutivo de acuerdo con criterios y prioridades estatales. Como la medida no con-travenía el ordenamiento federal, el presidente tuvo que reconocer la legalidad de la medida a pesarde estar en completo desacuerdo. Todd A. Eisenstad, “Electoral Federalism or Abdication of Presiden-tial Authority? Gubernatorial Elections in Tabasco”, en Wayne A. Cornelius, et al, (eds.), SubnationalPolitics and Democratization in Mexico, University of California, San Diego, USA, 1999, y Walt Van-derbush, “Assessing Democracy in Puebla: The Opposition Takes Charge of Municipal Government”, Jour-nal of Interamerican Studies and World Affairs, n. 2, Summer 1999.

13. Se trata de Yucatán, con Víctor Cervera Pacheco, que destituyó a los integrantes del Consejo Electo-ral por otros afines a él. El Tribunal Electoral le ordenó corregir el proceso pero el gobernador se ne-gó a hacerlo hasta el último minuto que le concedió la ley. A pesar del desacato, Cervera concluyó sumandato en diciembre de 2001. Los casos de complicidad o protección a delincuentes han apareci-do en Guerrero, con Rubén Figueroa, y Morelos, con Jorge Carrillo Olea, en 1995 y 1998, y una vezmás en Morelos, con Sergio Estrada, gobernador del PAN. Figueroa y Carrillo finalmente tuvieronque separarse del cargo pero Estrada enfrenta, desde mayo de 2004, un proceso de desafuero en laCámara de Diputados local que, eventualmente, podría retirarlo del cargo y ponerlo a disposición delas autoridades penales. Hernández, 2003.

14. Los contendientes por el PRI fueron, significativamente, Madrazo y Bartlett, los gobernadores quedesafiaron con éxito al presidente Zedillo, y Francisco Labastida, secretario de Gobernación en esemomento pero previamente gobernador del estado de Sinaloa.

ante todo, un principio de colaboración y de competencia equitativa que, lamenta-blemente, no surge y se implanta en pocos años si no en una tradición cultural de lar-go plazo (Lipset, 1990).

Para las jóvenes democracias es una condición riesgosa porque la gobernabilidadestará dependiendo tanto del diseño de las instituciones como de la capacidad de cola-boración de los actores políticos. En el caso de México las instituciones, aunque perfec-tibles, no constituyen en sí mismas un problema, al menos no en cuanto a su potencialdemocrático y sobre todo en cuanto a su capacidad para garantizar el equilibrio entreellas. Las amenazas se encuentran en que no hay actores políticos experimentados niconvencidos aún de la necesidad de colaborar. El asunto, en suma, se halla en que losrecursos institucionales se pongan al servicio de intereses de corto plazo y no para man-tener y asegurar la gobernabilidad democrática.

La ausencia de madurez política afecta la escasa coordinación de las institucio-nes que poseen facultades suficientes para bloquearse recíprocamente, de tal mane-ra que sin acuerdos, producen conflictos y pueden llevar a la parálisis (Mettenheim,1997). Es por ello que el presidencialismo antes criticado por su extremo interven-cionismo, ahora se encuentra incapacitado para imponer sus proyectos porque lasinstituciones básicas, en particular el Congreso y los gobiernos locales, han recupe-rado su autonomía para ejercer sus atribuciones y obligar al ejecutivo a negociar.Dicho de una manera más sencilla, el pluralismo ha permitido que el equilibrio depoderes sea una realidad y, paradójicamente, ésta es la amenaza más peligrosaporque el nuevo gobierno no cuenta con la experiencia política y administrativa su-ficientes para apreciar el valor de la negociación, pero tampoco los partidos poseenla visión de largo plazo necesaria para reconocer la trascendencia de algunas medi-das de gobierno, que siempre son interpretadas como batallas con costos electora-les inmediatos15.

Es verdad que las jóvenes democracias pueden aprender rápido, como lo ha mos-trado Brasil, que a pesar de su complejo sistema de partidos ha logrado estableceracuerdos sustanciales, pero también puede llevar a una crisis severa como la de Argen-tina en el año 2002, cuando la clase política fue expulsada del poder en medio de unagrave situación económica que puso a prueba la habilidad de los políticos. El riesgomás grave es el desencanto ciudadano con la democracia. Abundan las evidencias em-píricas acerca de como los fracasos económicos y las interminables disputas políticasentre partidos crean inestabilidad y llevan a los ciudadanos no sólo a despreciar lapolítica sino a desconfiar de la democracia como forma de convivencia social y orga-nización política. No es extraño encontrar en las encuestas la tendencia a preferir go-

15. No es posible detenerse en el tema de la élite política y el nuevo grupo gobernante mexicano, peroel lector interesado puede encontrarlo en Hernández, 2002.

biernos no democráticos pero capaces de mantener la estabilidad política y el controlde los gobiernos. El reciente informe del PNUD sobre el estado de la democracia enAmérica Latina contiene datos alarmantes: el 64,6% de los encuestados cree que losgobernantes no cumplen sus promesas de campaña “porque mienten para ganar laselecciones”; el 54,7% apoyaría a un gobierno autoritario si resuelve los problemas eco-nómicos; el 58,1% estaría de acuerdo en que el presidente “vaya más allá de las leyes”;el 43,9% no cree que la democracia solucione los problemas del país y el 36% está deacuerdo en que el presidente haga a un lado al Congreso y los partidos para gobernar(PNUD, 2004).

Es claro el descontento con el funcionamiento de la democracia y aunque esnotoria la influencia de los problemas económicos, el resto de indicadores alude aldesempeño de las instituciones políticas básicas y a las limitaciones de cada una. Deahí que se busque un presidente activo y capaz de tomar decisiones que no encuen-tre limitaciones en otras organizaciones políticas, precisamente para responder a losproblemas sociales o, dicho de una manera más rigurosa, para que pueda gobernar.En México el desencanto es ostensible. En una reciente encuesta aplicada en todoel país, se aprecia un generalizado malestar acerca del desempeño de la democraciay en algunos aspectos, un peligroso aumento en la calificación reprobatoria. Porejemplo, mientras el 59% de los encuestados se mostró insatisfecho o totalmenteinsatisfecho con el funcionamiento de la democracia, el 47% calificó la situaciónpolítica del país como inestable o muy inestable. Con esas percepciones parece ra-zonable que los ciudadanos hayan disminuido su preferencia por la democracia acualquier otra forma de gobierno al pasar de 71% en noviembre 2002 a 65% enabril de 2004, y que el 53% opine que es necesario un gobernante que ponga or-den sin importar los diputados y senadores. Como es usual, la variable económicaes la más fuerte en cuanto a preferir un “dictador” que a cambio resuelva este tipode problemas y que muestra un aumento de 39% en noviembre de 2002 a 41% enabril de 2004 (Encuesta Nacional de Evaluación de la Democracia en México, Pe-riódico El Universal).

Esta situación no es exclusiva de la realidad mexicana, pues se ha presentado entodos los países que experimentaron transiciones a la democracia y menos aún parecegrave si se tiene presente que apenas han transcurrido escasos cuatro años del primergobierno de alternancia. Sin embargo, es necesario controlar el optimismo porque mu-chos de estos problemas se han presentado desde tiempo atrás y lejos de desaparecermuestran señales de agravarse. Por ejemplo, desde diciembre de 2000, es decir, una vezque tomó posesión el nuevo gobierno democrático, no han cesado los ataques del pre-sidente Fox al Congreso al que responsabiliza de impedirle gobernar, y desde principiosde 2004 se ha enfrascado en una agria disputa política con Andrés Manuel López Obra-dor, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que se perfila como seguro candidato delPRD a las elecciones presidenciales del 2006, que incluso ha llegado a una solicitud for-

IV ENCUESTA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA DEMOCRACIA EN MÉXICO.Periódico El Universal, Mexico, 17 May. 2004.

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mal de desafuero para enfrentar cargos penales.16 Mientras tanto, no hay indicios cla-ros de que el nuevo gobierno impulse el crecimiento y bienestar de los ciudadanos, al-go que si bien en rigor no es responsabilidad directa de la democracia, sí lo es delgobierno como instancia administrativa, encargada de las políticas públicas y cuyo de-sempeño y eficiencia influyen determinantemente en las percepciones sobre la demo-cracia. No hay ninguna duda, por lo tanto, de que la gobernabilidad está siendoseriamente amenazada por el mal funcionamiento de la esperada democracia.

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16. La disputa ha pasado de casos de corrupción de funcionarios del gobierno capitalino a acusaciones alpropio Jefe de Gobierno por desacato a autoridades judiciales, quien a cambio ha acusado al presi-dente de emplear los recursos del Estado para detener su probable postulación. De cualquier forma,en mayo de 2004 la Procuraduría General de la República presentó la solicitud formal de desafuerode López Obrador a la Cámara de Diputados, con lo cual en la disputa ya e involucrados los pode-res legislativo y judicial federales, además de los ejecutivos federal y estatal, es decir, las principalesinstituciones políticas del país.

Gobernabilidad democratica y reformas políticas en el Paraguay

JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO A.

1. INTRODUCCIÓN

La caída de la dictadura del general Alfredo Stroessner en el Paraguay, en febrerode 1989, dio origen a un régimen político que se sostiene sobre ciertos requerimientostípicos de la democracia pero que funciona excluyendo otros principios y valoresdemocráticos, tanto que después de 14 años todavía no ha logrado alcanzar un nivel degobernabilidad aceptable.

El régimen político se halla permanentemente sacudido por acontecimientos quedemuestran la existencia de una situación de crisis en su funcionamiento. Como inten-to de explicación consideramos que las causas se relacionan a las siguientes situaciones:

a) Demandas insatisfechas de actores sociales organizados, que en el marco de las li-bertades democráticas presionan a un régimen político que carece de capacidadpara responder a las necesidades de la sociedad1.

b) Pérdida de la confianza hacia las instituciones democráticas y los liderazgos políticos.2

1. Es interesante comparar la percepción de la realidad política un año antes de la finalización delmandato del Gobierno de González Macchi con la percepción que tenían los ciudadanos sobre lanecesidad de cambio meses antes de la caída de la dictadura de Alfredo Stroessner. De acuerdo conuna encuesta de cobertura nacional del Gabinete de Estudios de Opinión, que fue publicada el 18de agosto del 2002, el 73,2% de los entrevistados opta por la alternativa que expresa que en refe-rencia a la situación política debe haber un cambio total (Encuesta publicada en ParaguayGlo-bal.com -www.paraguayglobal.com/encuestas.php. Asunción, 2002). En diciembre de 1988, dosmeses antes del derrocamiento de la dictadura, ante la misma pregunta la opción de que debe ha-ber un cambio total es respaldada por el 20,3%. Morínigo- Silvero. Fundación Naumann- Univer-sidad Católica. Asunción.

2. La encuesta de agosto del 2002 presenta un dato alarmante, el 64,9% expresa que no está satisfechocon la democracia, el 20,2% de los entrevistados manifiesta que se encuentra muy (continua)

lación al esquema de dominación vigente durante la dictadura, pero los cambios ope-ran en el marco de una fuerte debilidad institucional jurídica, razón por la cual se danserias dificultades para su normal desarrollo.

Los liderazgos políticos no han conseguido, utilizando la nueva institucionalidadjurídica, crear las bases para lograr un poder político asentado sobre un consenso capazde convertirse en factor que facilite plantear políticas de desarrollo económico y social.Es más, las instancias creadas para lograr el consenso se encuentran obstruidas por laausencia de una praxis en la construcción de consensos políticos.

La cultura política paraguaya se funda en la confrontación, principalmente entrelos partidos tradicionales, en consecuencia, el diálogo y la negociación constituyen untipo de conducta que se asocia a la entrega y claudicación del partido o movimiento queno está en el poder, al partido en el poder. Esto no significa que el diálogo se encuen-tra clausurado, sino que opera a través de “negociaciones” personales que impiden losacuerdos en los organismos institucionales.

Precisamente una explicación más detallada de los problemas enunciados se plan-tea en este trabajo, cuya hoja de ruta se desarrolla en cuatro capítulos. En el primero sepresenta un análisis de los antecedentes y características políticas del “viejo régimen” au-toritario y la forma en que se concretó su caída y el proceso de transición inmediata-mente emergente luego del golpe militar de febrero de 1989.

En el segundo capítulo desarrollamos una descripción de la ingeniería institucio-nal de la Constitución sancionada y promulgada en junio de 1992. Por otra parte, seanaliza cómo, en el plano de la realidad, se plasmaron las nuevas instituciones sin al-canzar los objetivos previstos.

En el tercer capítulo se analizan los efectos políticos de los cambios y las raíces ins-titucionales y culturales que afectan la posibilidad de gobernabilidad del régimenpolítico y, por último, en el cuarto capítulo se presentan lo que podríamos denominar“pistas” orientadoras hacia la construcción de una institucionalidad que favorezca la go-bernabilidad del sistema político y, en consecuencia, el sistema pueda tener capacidadde respuesta a los problemas de la sociedad paraguaya.

2. RAÍCES DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO PARAGUAYO

2.1 Antes del golpe militar de 1989

2.1.1 La dominación política del régimen autocrático

El punto de partida de nuestra explicación se funda en el análisis de lascaracterísticas de la dominación sobre las que se sustentaba el régimen autocrático stro-nista, la pregunta clave consiste en responder hasta qué punto ese esquema de domina-ción sigue vigente o ha sido desmontado sólo en parte o totalmente.

c) Pérdida de legitimidad del poder presidencial, que genera inestabilidad permanen-te en el sistema político3.

d) Crisis por la debilidad de las organizaciones sociales lo que impide la formación deuna estructura social pluralista. Las formas de participación en las organizacionessociales se caracterizan por su fuerte contenido “personalista” favorecen la conti-nuidad de un esquema de dominación tradicional. Recientemente de han propues-tos búsqueda de creación de consensos que generalmente excluyen a sectorespopulares, que se presentan mas como intentos de debilitar la vigencia de los par-tidos políticos.

Si consideramos que la gobernabilidad puede ser analizada como proceso guberna-tivo, como proceso de creación institucional y como construcción de consensos (Bal-melli,1998), la crisis que afecta al régimen político paraguayo se expresa en cada una delas dimensiones con sus propias particularidades.

Ahora bien, el punto central del problema de la gobernabilidad se refiere a la le-gitimidad del poder político, es decir, a la naturaleza de donde emerge el poder y lascondiciones necesarias que producen consenso, es decir, la aceptación del mandato delos gobernantes por parte de los gobernados. Desde este punto de vista, el problemaque pretendemos responder se vincula al proceso de construcción de una nueva legi-timidad del poder luego de la caída de la dictadura stronista que se fundaba en unadominación de carácter tradicional, reconociendo que dentro de la dominación tradi-cional en el caso de la cultura política paraguaya el liderazgo carismático constituye unrasgo vinculado a la tradición, sin llegar a constituir lo que Weber denomina la ritua-lización del carisma.

Por consiguiente, el problema central de la falta de gobernabilidad consiste en laincapacidad que tiene el poder político de lograr un consenso que sea capaz de estable-cer metas colectivas claves para el desarrollo de la sociedad.

Los procesos gubernativos, entendidos como actos que ponen en funcionamientoel sistema de decisiones políticas en su forma, han sido alterados sustancialmente en re-

(continuación) insatisfecho con la democracia. La ciudadanía reconoce que en democracia la libertadde opinión, la libertad está más desarrollada que durante el régimen autoritario anterior. En demo-cracia se pueden decir y hacer muchas cosas más, pero como no existe seguridad, los derechos que-dan simplemente como expresiones de deseos, no se plasman en la realidad. La democracia esconsiderada como un régimen político en el que las condiciones de vida de la población pobre se de-terioran cada vez más y en la que, como lo expresó un obrero en un Focus Group, “ellos (los ricos)son la democracia, nosotros (los pobres) no somos la democracia”. Focus Group realizado el 11 demarzo de 2003 por el Gabinete de Estudios de Opinión (GEO) por encargo del Instituto de Estu-dios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) en el marco de una investigación sobre“Demanda de la ciudadanía a las nuevas autoridades que asumirán tras las elecciones del 27 de abrilde 2003”.

3. En la misma encuesta de agosto de 2002, el 63,9% de los entrevistados califica como muy mal go-bierno el de Luis Angel González Macchi.

piña, enraizados, sobre todo como tal, en la política, el Ejército y la administración”(Weber, 1992).

No es, por consiguiente, casual el hecho que el control político del Estado ejerci-do por las élites políticas se haya convertido en el Paraguay en el punto de partida deuna fuerte acumulación del capital.

Ahora bien, el capital acumulado mediante el control del Estado no puede formarparte de un circuito de reproducción permanente, porque el Estado no puede convertir-se en factor procreador de acumulación. Sólo es el factor originario de la acumulación.

En estas condiciones, en el caso paraguayo, el capital acumulado desde el Estadose dirigió hacia el sector agropecuario, aunque también se orientó en gran medida ha-cia el sector financiero, que se convirtió a su vez en fuente clave para el surgimiento enel Paraguay de una economía subterránea. Stroessner, el patriarca, repartía los privile-gios, las prebendas a quienes formaban parte de su círculo, de donde nacieron las gran-des fortunas que controlan la vida económica del país.

¿Sobre qué se fundaba la dominación patrimonialista del régimen stronista?Se fundaba en las relaciones predominantes en la vida social paraguaya, que tie-

nen fundamentalmente un carácter comunitario. Priman los vínculos afectivos perso-nales típicos de la cultura campesina. Esas relaciones configuran una matrizinstitucionalizada de relaciones. El régimen político patrimonialista funciona susten-tándose en el sistema social pero esta es la clave traspasando la matriz de relaciones tí-picas de la sociedad al campo de funcionamiento del régimen que articula el poderpolítico del Estado. En consecuencia, se produce un peculiar desfase por el cual en elEstado se repite el mismo esquema de relacionamiento personal típico dentro de lacultura paraguaya. Por consiguiente el Estado se convierte en el Estado de los parien-tes, de los amigos, de los correligionarios.

“El patrimonialismo dificulta la existencia de disposiciones legales racionales, porla ausencia típica de un cuadro administrativo profesional formal, por el ámbito de ar-bitrio material y de los actos discrecionales puramente personales del cuadro adminis-trativo” (Weber, 1992).

La persistencia y continuidad de esta matriz de relaciones se sustenta sobre tres fac-tores claves:

a) La preeminencia de una estructura rural hasta la década de 1960. Esta ruralizaciónde la sociedad paraguaya permitió desarrollar y consolidar un sistema social basa-do en una constelación de relaciones primarias.

b) La pervivencia del lenguaje guaraní, como forma de comunicación y esquema paradar significación al mundo, contribuye a una lectura de la realidad de carácter pro-pio. El universo simbólico que se estructura cristaliza en el lenguaje una matriz derelaciones. En efecto, en el guaraní existen dos formas de expresión del pronom-bre plural “nosotros”. El nosotros incluyente (ñande) y el nosotros excluyente

Tal como señalan Sunar y Sayari: “todos los gobiernos democráticos sobrellevan enalgún grado el peso de la herencia del antiguo régimen o, para decirlo de otra manera,la medida en que un régimen democrático puede superar las condiciones limitativasprecedentes a su emergencia conforma considerablemente su curso y carácter ulterio-res” (Sunar & Sayari, 1989).

El régimen político stronista enlazaba en la cima del poder político al Partido Co-lorado, las Fuerzas Armadas y el Gobierno. Si bien actuaban en ámbitos diferentes, losmecanismos que fortalecían la integración como parte de un mismo esquema de poderestaban claramente establecidos. Así los miembros de las Fuerzas Armadas debían estarafiliados al Partido Colorado y este reconocía en el Ejército a una suerte de élite espe-cial vinculada directamente con el partido. El punto de unión entre el estamento mili-tar y el partido era el Gobierno, dado que militares en servicio activo y políticoscompartían el Gabinete bajo una única dirección. Esta unidad de dirección no sólo eraun símbolo de la interrelación existente, era también un modelo de organización en elque se unificaban criterios, no en la teoría, sino en las decisiones prácticas cotidianas.

La dominación política del régimen prebendario tenía un eje de sustentación queera el Partido Colorado. Su organización se infiltraba en el tejido social e impedía eldesenvolvimiento normal de las organizaciones sociales. Cualquier instancia no con-trolada por el Partido Colorado era disfuncional al sistema y, en consecuencia, debíaser desarticulada.

El esquema de dominación aparentemente se fundaba en la norma jurídica, peromás allá de esa máscara, la dominación tenía un carácter tradicional que caracterizabael control por parte del jefe supremo (“Mburuvicha”4). Tal desdoblamiento se manifes-taba en todos los planos. En la economía daba origen a la existencia de una actividadeconómica legal y otra ilegal (contrabando, lavado de dinero, etc.) En el plano políticolas acciones se expresaban aparentemente dentro de un ordenamiento legal, pero las re-laciones de poder se organizaban en torno a un eje de control personal autocrático. Enel campo de las relaciones políticas más allá de la ley, el juicio supremo era la “orden su-perior”. Una orden que provenía de un mandato superior a la norma jurídica misma.

El funcionamiento del cuadro administrativo burocrático se sustentaba más en elrelacionamiento personal antes que en el apego al cumplimiento de las normas. La ac-ción burocrática se orientaba hacia la búsqueda de beneficios personales ilegítimos queprovenían del control del aparato administrativo del Estado. Más abajo en el orden je-rárquico se conformaba una base clientelista, que constituía una importante fuerzasocial de apoyo.

Pero, por otra parte, el tipo de dominación tradicional “permitió que surjan ysubsistan el capitalismo del comerciante y del proveedor del Estado y de todas aquel-las modalidades del capitalismo preracionalista, el capitalismo de aventureros y de ra-

4. Mburuvicha, palabra del idioma guaraní que significa: jefe, caudillo, autoridad suprema.

gambre autoritaria con tendencia a partido único. Durante la vigencia de la dictadurael sistema de partidos se caracterizaba por las particularidades:

a) Los partidos no integraban un sistema político compartiendo el Gobierno, sinoque existía un partido que controlaba el poder, mientras que el otro podía tener vi-gencia en tanto aceptaba simplemente aparecer como adherido al poder, sin posi-bilidades de alterar la posición que ocupaba dentro del sistema. En el bipartidismoparaguayo cuando uno de los partidos se hallaba en el poder, el otro se encontra-ba en la llanura. La “llanura” tiene una profunda significación. Implica una suertede “exilio del poder”, vinculado a un tiempo de castigo y de privaciones.

b) Se garantizaba la vida latente del partido que se encuentra al margen del controldel poder político, es decir, se acepta la continuidad del partido en su expresiónmínima, que se sostiene por la tradición, de ahí que entre el partido “ideal” de losestatutos y la declaración de principios exista un distanciamiento tan grande queel partido ideal, simplemente tiene una función legitimadora.

c) La participación electoral se hallaba tan limitada para el partido que se encuentraen la llanura, que el juego electoral no otorgaba la posibilidad de una alteración delas posiciones dentro del sistema de partido.

El partido en el “poder” controlaba completamente el aparato del Estado y su ges-tión de la cosa pública era totalmente excluyente. La gestión del poder público en todossus componentes estaba a cargo exclusivamente de sus partidarios que ocupaban la ca-si totalidad de los cargos públicos, mientras los partidarios del partido en la llanura es-taban totalmente excluidos de cualquier participación en el manejo y en el desarrollopolítico y social del Estado.

Desde la formación de los partidos tradicionales del Paraguay, en 1887, los dospartidos, el Colorado y el Liberal, han controlado alternativamente el poder político,salvo el periodo que se extiende de febrero de 1936 a julio de 1937, controlado por elposteriormente denominado Partido Revolucionario Febrerista7.

Esta situación de bipartidismo con un partido hegemónico todavía sobrevive enParaguay. Aunque el nuevo sistema político prevé la posibilidad de un traspaso del po-der de un partido al otro a través de elecciones, todavía este hecho no se ha verificado.

(ore). Esto permite distinguir con suma facilidad a un grupo dentro del mismogrupo, es decir, fortalece la visión de las formas comunitarias de relacionamiento.Esta referencia al lenguaje no es caprichosa. De acuerdo con el último censo de2002 a la pregunta de ¿cuál es el idioma más hablado en el hogar? el 51% respon-de que es el guaraní, el 20% español y guaraní, el 25% español y 4% otros idiomas.

Replantear la necesidad de construir un nuevo orden político que altera las formasde la dominación legítima no puede fundarse exclusivamente en un cambio jurídico,implica un proceso de cambio en la concepción de la cultura política. Es decir cambioen donde el valor de la tolerancia, de la argumentación racional, del rechazo a la vio-lencia como forma de resolver los problemas, el respeto a la ley y el ideal de la fraterni-dad, sustituyen a la visión maniquea de la realidad que sostiene a la intolerancia, a lanegación de la norma jurídica en su expresión universal, al predominio de una relaciónque genera un sentido de identidad absoluta que impide la evaluación racional(Bobbio, 1991).

El régimen político que se inicia con el golpe militar del 3 de febrero de 1989,que puso fin a 35 años de dictadura del General Alfredo Stroessner, lejos de intentartransformar el fundamento de su legitimidad, ha desarrollado prácticas típicas de ladominación tradicional patrimonialista prebendaria que impide la construcción de unnuevo orden institucional fundado en una dominación de carácter racional legal, enla que la autoridad es respetada y aceptada, porque funda sus actos en el cumplimien-to de la ley.

El nuevo orden institucional no provocó ruptura alguna, ni siquiera un cambio deélite en la conducción del aparato estatal5.

2.1.2. El sistema de partidos

En el Paraguay desde la fundación de los partidos tradicionales en 1887 (PartidoColorado y Partido Liberal) se ha impuesto un sistema bipartidista,6 con profunda rai-

5. Los cuatro presidentes que tuvo el Paraguay desde el golpe militar, hasta el año 1999 fueron: el ge-neral Andrés Rodríguez, que era consuegro y además segundo en la línea de poder durante la dic-tadura de Alfredo Stroessner; el ingeniero Juan Carlos Wasmosy, segundo presidente en latransición, estaba vinculado con la élite política y fue el gestor directo de la participación paragua-ya en la construcción de la represa de Itaipú; el tercer presidente, Raúl Cubas Grau, quien renun-ció a su cargo después de 8 meses, es hijo del que fue presidente del Instituto de Previsión Social(IPS), entidad que administraba un volumen muy importante del dinero público durante el régi-men stronista; y por último, el presidente Luis González Macchi, hijo del ex ministro de Justicia yTrabajo de la era stronista.

6. Durante el régimen stronista tenía vigencia un sistema bipartidista, con un partido (Colorado) hege-mónico y excluyente. Después del golpe militar de 1989, el sistema puede ser caracterizado como unpluripartidismo con un partido dominante (Colorado).

7. En febrero de 1936 el Coronel Rafael Franco, héroe de la recién concluida Guerra del Chaco, enca-bezó un golpe militar que derrocó el gobierno liberal del doctor Eusebio Ayala. Este movimiento sur-gido del descontento social que sigue a la desmovilización posterior a la guerra de Paraguay contraBolivia expresaba las demandas sociales de los sectores populares y las grandes expectativas popularesde la victoria en la Guerra. El Gobierno de Franco pudo quedarse en el poder solamente 18 mesespor la falta de cohesión interna en su base social, pero se quedó como el único momento de la his-toria paraguaya en el cual el país no estuvo manejado por colorados o liberales. En 1951, en BuenosAires, los líderes de la revolución del febrero 1936, fundarán el Partido Revolucionario Febrerista, he-redero del legajo político del Coronel Rafael Franco.

2.2 Después del golpe militar de 1989

2.2.1 Legitimación inmediata del nuevo régimen sin cambios institucionales

El nuevo régimen político que sustituyó a la dictadura stronista no sólo se gestó den-tro del sistema, sino que alcanzó su legitimidad posterior sin alterar las reglas de juego im-puestas por el régimen stronista. Las elecciones del primero de mayo de 1989, tres mesesdespués del golpe, necesarias para dar una legitimación institucional a la nueva elite quehabía derrocado la dictadura, se realizaron con las mismas instituciones que daban funda-mento a una dictadura que también utilizaba el rito electoral como aparente justificacióndel poder. En la población y en la sociedad no hubo ni siquiera una sensación de ruptura.

El proceso electoral se realizó con la misma ley stronista que establecía una distri-bución electoral proporcional fija, el ganador se alzaba con las dos terceras partes delas bancas y los perdedores se repartían el resto. Pero no sólo eso, en el padrón electo-ral, controlado por la Junta Electoral Central, se encontraban inscriptos 2.226.061ciudadanos. En el nuevo padrón electoral utilizado en las elecciones municipales de1991 el número de inscriptos alcanzó a 1.810.353, es decir el Paraguay en dos añosperdió 400.000 ciudadanos a pesar que el ritmo de crecimiento poblacional era del2.8% anual acumulativo9.

La gran pregunta es, por qué la oposición aceptó entrar en un proceso electoral sintener las garantías de transparencia.

Desde nuestra perspectiva esta situación fue posible porque la oposición seorientó por:

a) Una visión muy simplista del régimen político por la cual se asociaba el stronismocon la presencia omnímada de Stroessner, sin comprender que el régimen teníauna compleja realidad “institucional”10.

b) El deseo de una elite cansada de luchar que deseaba cuanto antes compartir aun-que sea marginalmente el poder político.

La oposición disgregada no se planteó el objetivo de construir un régimen políticodiferente, sino compartir marginalmente el poder con la intención de ganar espaciospolíticos, lo que simplemente significó la continuidad absoluta de la hegemonía delPartido Colorado.

El Partido Colorado mantiene su hegemonía en el sistema político paraguayo,8 el Par-tido Liberal se mantiene en la “llanura” y después de muchas tentativas, todas fracasa-das, todavía no se ha logrado conformar en el país una tercera opción política quepueda realmente competir con los otros y tenga una posibilidad real de romper este es-quema que ya tiene más de 115 años de vigencia en Paraguay.

Solamente en los últimos tiempos están apareciendo nuevos partidos y movimien-tos que están transformando el sistema de partidos.

2.1.3 El rol de las Fuerzas Armadas

Las Fuerzas Armadas eran durante la dictadura parte integrante del poder político,como corporación bajo el mando absoluto del General Stroessner. La corporación te-nía amplios privilegios desde el punto de vista económico y sus jefes estaban vincula-dos a la economía subterránea en el marco de un régimen prebendario. Los altos jefesque formaban el círculo áulico del dictador fueron los beneficiados en la entrega de tier-ras administradas por el Instituto de Bienestar Rural para el campesinado, en tanto quela distribución de las áreas de influencia eran parte del ejercicio de un poder que esta-ba más allá de las limitaciones del orden jurídico. De hecho, la justicia militar funcio-naba en el marco de las decisiones del estamento militar al margen de los tribunalesordinarios, bajo el férreo control del General.

La lealtad militar dentro del sistema, más allá del esquema estrictamente tra-dicional existente fue “legalizada en 1980 por medio de la sanción y promulga-ción del Estatuto Militar que habilitó el ejercicio de la profesión o negocioparticular sin necesidad de retiro, siempre que el oficial hubiera solicitado y ob-tenido el permiso correspondiente del Comandante en Jefe, es decir, de Stroess-ner” (Martini, 1998).

La participación militar en la actividad política tenía su génesis en los orígenes mis-mos del inicio de la carrera militar. En efecto, para ingresar al Colegio de Oficiales eranecesaria la afiliación al Partido Colorado, no sólo como una cuestión simplemente ri-tual sino como expresión de la identidad entre las Fuerzas Armadas y el Partido Colo-rado. De hecho, los militares constituían una suerte de movimiento integrado alPartido Colorado en el ejercicio de una función de supervisión a la organización civildel partido.

Pero la expresión más clara de la incidencia en el poder político era la participa-ción de altos jefes militares en el gobierno en tres ministerios claves: Hacienda, ObrasPúblicas y Comunicaciones y Defensa. De esta manera las Fuerzas Armadas estaban di-rectamente representadas en la conducción política del Estado.

8. Actualmente los afiliados al Partido Colorado son más del 50% del total de los inscriptos en el pa-drón electoral. Fuente: datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral.

9. La diferencia de aproximadamente 400.000 electores entre el nuevo y el viejo padrón electoral es só-lo una muestra de la falsedad de la transparencia de los procesos electorales en la época stronista.

10. Sin duda, el régimen político se fundaba en la voluntad del dictador, pero a su vez, en un esquemainstitucional que garantizaba una aparente dominación legal, sobre todo para la comunidad interna-cional. Stroessner fue siempre extremadamente cuidadoso en reprimir, utilizando como justificaciónleyes radicalmente injustas.

de la reelección del General Andrés Rodríguez. Este hecho produjo una peligrosa y de-tonante respuesta militar, lo que demostraba el poder de las Fuerzas Armadas11. Sinembargo, el general Rodríguez aceptó las nuevas reglas del juego que le obligaban a re-tirarse del escenario político.

La nueva Constitución Nacional sancionada y promulgada en junio de 1992 creóun sistema presidencialista, pero en el sistema de pesos y contrapesos otorgó al poderlegislativo un rol determinante. Favoreció a los órganos de control y selección de cole-giados. Optó por imponer a los partidos políticos y a las organizaciones intermedias elvoto directo para la elección de autoridades y representantes. Impuso la concepción de“estado social de derecho” y la descentralización del Estado y a su vez amplió notable-mente las garantías ciudadanas.

La nueva Constitución sentó las bases de una representatividad política muy am-plia, mediante la creación de un proceso de instancias de descentralización que nacie-ron como consecuencia de emergencias de liderazgos intermedios en distintas áreasgeográficas del país. Más allá de un planteamiento descentralizador, lo que buscaban erala consolidación de liderazgos emergentes, muchas veces vinculados a una economíasubterránea,12 cuya finalidad consiste en ganar un espacio de autonomía y de controlde un área geográfica específica dentro del país.

Desde este punto de vista, si bien la descentralización constituye un mecanismooperativo importante de participación democrática, debe ir acompañada de una clarareferencia con respecto a las funciones que se les otorgan a las instancias descentraliza-das y a las condiciones de obtención de recursos de las mismas.

En sus orígenes la elección de las gobernaciones fueron realizadas sin un marconormativo referencial, lo que implica que la ciudadanía elegía a una persona que ocu-paría un cargo cuyas funciones, alcances y atribuciones no estaban especificados en unaley reglamentaria de la institución.

Esto demuestra hasta qué grado primó en la construcción del nuevo régimenpolítico el fuerte grado de improvisación, que se constituyó en un factor más en la de-bilidad existente en la construcción de la nueva gobernabilidad democrática.

3.2 El estado social de derecho

El artículo primero de la Constitución Nacional expresa que la República del Pa-raguay se constituye en “estado social de derecho”. La categoría de estado social de de-

En las elecciones de mayo de 1989, a tres meses del golpe, el liderazgo de AlfredoStroessner fue sustituido por el liderazgo del general Andrés Rodríguez quien legitimósu poder con un apoyo abrumador del Partido Colorado, que obtuvo el 74,6 por cien-to de los votos emitidos. Es decir, la ciudadanía comprendió que no existía un cambiosustancial sino simplemente una recomposición de nombres.

El efecto más dramático de este estreno de la transición fue el de haber permitidola continuidad del viejo esquema, con lo cual la ruptura entre un antes y un después dela caída de Stroessner quedó absolutamente diluida.

Desde sus orígenes una de las características paradójicas de la transición paragua-ya es que ella no produce una crisis definitiva del viejo régimen político. La transiciónadquiere una estabilidad llamativa.

Si las transiciones son visualizadas como un intermedio entre dos tipos de regíme-nes políticos, la transición paraguaya podría estar creando un esquema diferente en laque el proyecto democrático no puede avanzar, con lo que se produce un sistema que ga-rantiza formalidades para el ejercicio de las libertades, pero el acceso y el funcionamien-to del poder político siguen operando con criterios no democráticos (Morínigo, 1997).

No es sólo un problema de tiempo, es algo más. Es la continuidad de una praxispolítica que no puede ser desmontada y que demuestra una vitalidad peligrosa, porqueno se enfrenta a lo nuevo, simplemente se mimetiza.

El Gobierno del general Rodríguez siguió amparando la economía subterránea y laacumulación proveniente del control del Estado, a través de mecanismos dolosos siguióplenamente vigente.

3. LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD JURÍDICA

3.1 La Constitución de 1992

Para justificar el cambio realizado con el golpe de 1989 y garantizar internacional-mente que el nuevo Gobierno era democrático, el régimen no podía continuar mante-niéndose exclusivamente mediante las viejas instituciones impulsadas por la dictadura.La necesidad de llamar a una Convención Nacional para elaborar una nueva Constitu-ción se hacía improrrogable y finalmente en diciembre de 1991, casi tres años despuésdel golpe militar, se llamó a las urnas a los ciudadanos para conformar la AsambleaConstituyente que debería elaborar la nueva Constitución democrática del Paraguay.

Aunque el Partido Colorado, el partido que sustentaba el nuevo régimen así comohabía sustentado la dictadura de Stroessner, consiguió nuevamente mayoría absolutaen las elecciones. No cabe duda que la de 1992 fue la Convención Nacional Consti-tuyente más libre y democrática en la historia del Paraguay. La Convención desarrol-ló su trabajo sin limitaciones y sólo surgió un peligroso conflicto al final de lasdeliberaciones cuando mediante una disposición transitoria se inhabilitó la posibilidad

11. Al conocerse la aprobación del artículo de referencia, el Comandante de las Fuerzas Militares, Con-tralmirante Eduardo González Petit, expresó al Presidente que las Fuerzas Armadas estaban listas paracumplir la orden emanada de la Presidencia. Rodríguez agradeció la disposición militar para supri-mir la Convención, pero no lo hizo.

12. Se denomina “economía subterránea” a la que se realiza al margen de la ley. Contrabando, falsifica-ción de marcas, etc.

a) Reconocimiento de una situación personal específica que requiere de una protec-ción especial que beneficia a la sociedad (Protección al niño, protección a la ma-ternidad, etc.).

b) Reconocimiento de los derechos de colectividades que se definen por su funciónfundamental dentro de la sociedad que exige una protección colectiva como gru-po. (Derechos de la familia – Cap. IV).

c) Reconocimiento de derechos que nacen por una peculiar forma de inserción en lasociedad que implica el reconocimiento de una posición social mas débil en la re-lación con otros actores. (Derechos del trabajador – Capítulo VIII, sección I).

d) Reconocimiento de “pueblos” que son portadores de un cultura particular, diferen-te a la cultura de la sociedad global (De los pueblos indígenas. Capítulo V).

e) Reconocimiento de la necesidad de acciones específicas del Estado orientadas porla justicia social. (Por ejemplo, la sección II del capítulo IX de la reforma agraria).

El reconocimiento de los derechos sociales, lejos de ser enunciados “líricos”, cons-tituyen referentes fundamentales que orientan el pacto entre ciudadanos que acuerdanun conjunto de normas para organizar la vida social.

3.3 El “desequilibrio” entre los poderes

El nuevo régimen institucional establecido en el país con la Constitución de 1992redefinió el equilibrio entre los tres poderes del estado: ejecutivo, legislativo y judicial.Históricamente en Paraguay el Poder Ejecutivo siempre tuvo una fuerza superior y uncontrol de hecho con respecto a los otros dos poderes, y esta situación fue aún más ra-dical durante el gobierno del Gral. Stroessner, que detrás de un sistema institucionalaparentemente democrático, escondía una dictadura personal donde el figura del “jefede Estado” resumía en sí mismo todos los poderes.

Con el nuevo ordenamiento de 1992 se quiso poner límites a los poderes del Pre-sidente de la República. Esto hizo finalmente que la Constitución diseñada tuviera uncarácter casi parlamentario, donde el Congreso no solo tiene una autonomía del PoderEjecutivo, sino que también impone políticas de gobierno al mismo ejecutivo. De he-cho como reacción al pasado dictatorial se quiso construir un sistema parlamentario,pero paradójicamente sin llegar al paso final: la elección del jefe del Gobierno a travésdel Parlamento.

Esto tuvo importante consecuencia sobre las posibilidades de gobernabilidad delpaís, como veremos más adelante.

La voluntad de los miembros de la Convención Constituyente de limitar los po-deres del Presidente dejando más espacio a un órgano colectivo como es el Congreso seconformó en la imposición de limitaciones y controles muy fuertes (frenos y contrape-sos), sobre facultades que son generalmente prerrogativas del Poder Ejecutivo:

recho no es una mera fórmula retórica, sino que “aspira a un gobierno de hombres se-gún las leyes (Estado de derecho) en el marco de condiciones que aseguren al mayornúmero de personas las posibilidades concretas y efectivas del goce de los derechos pro-clamados” (Vanossi, 1987).

Teóricamente “fue en 1903 cuando apareció con una formulación precisa en unensayo de Hermann Heller, en el cual sostuvo la tesis de que sólo la transformación delestado de derecho en un estado social de derecho podría evitar la caída en un régimendictatorial” (Mendoca, 2000).

La expresión estado social de derecho (Mendoca, 2000) en el régimen político pa-raguayo implica que:

a) El Estado no sólo garantiza el cumplimiento de la ley sino que a su vez asume laresponsabilidad de garantizar el acceso a bienes (derecho a un ambiente saluda-ble) y servicios (derecho a la salud – Capítulo VI – derecho a la educación y a lacultura – capítulo VII) que son fundamentales para el desarrollo de las personas,en una sociedad que se caracteriza por la gran desigualdad social existente. Elestado social de derecho, como principio, orienta un tipo de Estado que preten-de actuar sobre la sociedad para responder a la situación de desigualdad existen-te a favor de las personas y colectividades que se encuentran en una situación depobreza social.

b) El estado social de derecho exige una respuesta a las demandas de vivienda, educa-ción, empleo y otras necesidades básicas de las personas y de las colectividades.

c) El estado social de derecho implica el reconocimiento de la acción del Estadocomo una entidad que acompaña el proceso de racionalidad histórica de Occiden-te, tal cual lo plantea Habermas (Giddins, 1993). Es decir, existen criterios de re-conocimiento en el campo de la justicia social que no pueden ser puestos en telade juicio. Por ejemplo, poner en tela de juicio la necesidad de considerar la fuerzade trabajo como algo más que una mercancía librada al juego de la oferta y la de-manda del mercado nos lleva a la situación de retroceso en el plano del reconoci-miento de la dignidad humana.

d) El estado social de derecho implica un compromiso del Estado con el bienestarsocial y, en consecuencia, el reconocimiento de la necesidad de intervención delEstado en el funcionamiento de la sociedad.

Los derechos sociales que se reconocen en la Constitución Nacional expresan pre-cisamente la preocupación por establecer el reconocimiento de la facultad de exigir con-diciones que permitan acceder a los beneficios de la vida en sociedad a partir delreconocimiento de la dignidad humana, evitando que unos tengan toda la carga y otrostodos los beneficios.

Los derechos sociales están organizados en la Constitución Nacional como:

b) Contraloría General de la República: que es el órgano de control de las activida-des económicas y financieras del Estado, de las Gobernaciones Departamentales yde las municipalidades. La Controlaría es independiente, tiene autonomía funcio-nal y administrativa, e inamovilidad de los cargos.

c) Defensor del Pueblo: que es nombrado por el Congreso y tiene que defender losderechos humanos, canalizar los reclamos populares y proteger los intereses comu-nitarios. Es autónomo e inamovible.

El Poder Judicial, históricamente siempre sumiso al poder político, continúa conuna relación de dependencia por el predominio del liderazgo carismático que existe enla cultura paraguaya, más allá de la construcción y vigencia de las instituciones; en laque se define la “cultura del caudillo”14.

En un sistema cultural como el paraguayo, que rescata las relaciones personales ycomunitarias, el poder se “encarna” en la persona. No existe el poder político como ex-presión del rol y del ejercicio de la autoridad emanada de la ley, sino que el poder se ex-presa como voluntad de quien lo ejerce, el poder radica en la persona misma. Es decir:la persona aniquila la institución.

Es por este motivo y con la finalidad expresa de oponerse a esta cultura dominan-te y evitar la concentración del poder en una sola persona, en la Constitución se esta-bleció limitaciones muy fuertes hacia la posibilidad de influencias del Poder Ejecutivosobre el Poder Judicial.

El Congreso y no el Poder Ejecutivo, como ocurría con la Constitución de1967, nombra los altos cargos de las instituciones del Poder Judicial. Son nombra-dos por el Senado los miembros de la Corte Suprema de Justicia y los miembros delTribunal Superior de Justicia Electoral, aunque después del nombramiento, para quepuedan asumir en el cargo, el Presidente de la República deba dar su acuerdo. Suce-sivamente se vuelven inamovibles y quedan en el cargo hasta la jubilación, que lle-ga a los 75 años.

Además mucho mayor es la participación del Poder Legislativo con respecto al Po-der Ejecutivo (2 miembros contra 1) en el Consejo de la Magistratura, el órgano don-de se inicia la designación de los magistrados.

En lo que concierne el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, aquí el PoderEjecutivo no tiene ningún representante mientras el Poder legislativo tiene 4 frente alos 2 de la Corte Suprema y a los 2 del Consejo de la Magistratura.

a) Imposibilidad del Presidente de disolver el Congreso.b) Imposibilidad del Presidente de declarar el estado de excepción sin voto favorable

del Congreso.c) Limitado alcance de los decretos presidenciales, que no tienen valor normativo.d) Limitado el poder de veto presidencial sobre leyes aprobadas por el Congreso (el

Congreso puede rechazar el veto a mayoría de los miembros).e) Imposibilidad del Gobierno de reprogramar autónomamente el presupuesto del

Estado, necesitando para el efecto siempre de la aprobación de una ley por elCongreso.

f ) Poder limitado a la sola designación de los miembros de la Corte Suprema y delTribunal Superior de Justicia Electoral, que son elegidos por el Senado.

g) Imposibilidad de contratar créditos, sean nacionales o internacionales, sin autori-zación del Congreso.

A parte de todo esto, el Poder Legislativo, con respecto a sus relaciones con el Po-der Ejecutivo, mantiene aún más prerrogativas:

a) Es facultad del Congreso poder aprobar la concesión de franquicias y la explota-ción de recursos naturales o servicios públicos.

b) El Congreso tiene la última palabra sobre los ascensos y cuestiones organizativas dela administración militar y policial.

c) El Congreso nombra los organismos de control del Poder Ejecutivo como la De-fensoría del Pueblo y la Controlaría General de la República.

d) Es privilegio del Congreso la posibilidad de tener bajo control la actividad admi-nistrativa del Poder Ejecutivo a través de pedidos de informes, citaciones, interpe-laciones. Aunque estas no generen ni obliguen a la remoción en caso que seestablezca algún tipo de censuras13.

e) Finalmente, puede remover de su cargo al Presidente de la República a través deun Juicio Político, con el voto favorable de dos terceras parte de sus miembros.

Para limitar aún más el poder discrecional que siempre tuvo el Poder Ejecutivo yen particular el cargo de Presidente de la República en la historia paraguaya, en el or-denamiento paraguayo están previstos diferentes organismos encargados de transparen-tar, controlar las acciones del Gobierno. Estos son:

a) Tribunal de Cuentas: que se encarga de los juicios contencioso-administrativos yejerce el control de las cuentas del Presupuesto General de la Nación.

13. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Diagnóstico de la República del Paraguay. Marco consti-tucional y legal y desempeño institucional del estado de derecho para el desarrollo humano.

14. El caudillismo se presenta como una consecuencia de la disgregación del poder que produce una ac-ción política orientada hacia la búsqueda de una centralización administrativa, capaz de construir labase del nuevo régimen. El caudillismo es fundamentalmente producto de un escaso desarrollo de lasinstituciones políticas o más bien de un desarrollo peculiar, en donde el marco jurídico sólo consti-tuye un esquema de legitimación formal del poder, controlado de una manera personal por un líder,que es el que da realmente vida a las instituciones. Morígino, 1995, p. 29.

en cualquier organización intermedia. Por esto creyeron que se debía implementar unaespecie de “gimnasia electoral permanente”, un sistema electoral que previera libre elec-ción para todo tipo de cargo.

La Constitución Nacional establece el voto universal, libre, directo, igual y secreto,para la elección de cargos directivos no solamente para los cargos públicos como Presiden-te, Diputados, Senador, Intendente, etc., sino también para todo cargo dirigente de la so-ciedad intermedia: partidos políticos, sindicados, gremios empresariales, club de fútbol.

Por consiguiente, para la conformación de las elites internas de los partidos, asícomo para la selección de las candidaturas para las elecciones de los cargos públicos senecesitaban ahora libres elecciones directas por listas entre los afiliados.

Para las elecciones a cargos unipersonales (Presidente, Intendente, Gobernador) seutiliza el sistema de turno único y con mayoría simple, el candidato con más cantidadde votos gana las elecciones y obtiene el cargo. En cambio para los cargos colectivos(Cámara de Diputados, Senado, Juntas municipales y gubernamentales) la elección si-gue el sistema de la proporcionalidad. Posteriormente la ley electoral establece la elec-ción por listas completas y bloqueadas,15 mientras la distribución de los escaños serealiza a través del sistema D’Hondt.

El sistema electoral con el voto directo, desde el punto de vista político, amplió laparticipación a todos los afiliados. Esta situación hace que los procesos de comunica-ción necesariamente tengan a realizarse a través de los medios masivos de comunica-ción, lo que a su vez exige una inversión económica sustantiva. El voto directo favorecióla participación política de la elite plutocrática y desplazó el esquema del liderazgo in-termedio ilustrado, para dar paso a los llamados “operadores” políticos, una suerte degerentes administradores del voto en los conglomerados urbanos y rurales. Apoyado enlas listas cerradas y bloqueadas las elites plutocráticas, que si bien siempre se hallabanvinculadas al poder político, entraron directamente a participar en los procesos electo-rales, tanto en los partidos tradicionales como en los nuevos partidos o movimientos,creados estos últimos casi siempre bajo el amparo de un fuerte inversor.

3.5 La descentralización incumplida

La descentralización como expresión del autogobierno de las comunidades localestiene una historia muy breve e inconclusa. Tanto los intendentes municipales como losGobernadores departamentales (antes llamados delegados de Gobierno) hasta 1989eran nombrados directamente por el Presidente de la República.

El único órgano jurisdiccional en el que la Presidencia de la República tiene unafuerte influencia es el Ministerio Público, el Fiscal General del Estado, nombrado porel poder Ejecutivo, eligiéndolo de una terna propuesta por el Consejo de la Magistra-tura y aprobada también por el Senado. El Ministerio Público representa a la sociedadante los órganos jurisdiccionales del Estado, promueve acción penal pública y la ejercecuando no es necesaria instancia de parte. Goza de autonomía funcional y administra-tiva en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones. Dura 5 años en sus funciones ypuede ser reelecto.

Aunque formalmente autónomo el Ministerio Público desde su conformaciónsiempre estuvo dependiente del Poder Ejecutivo, impidiendo que todas las denunciasen contra de este llegaran a concluir. También se especializó en no dar cumplimento al-guno a todas las denuncias enviadas por la Controlaría de la República en contra de he-chos comprobados de corrupción imputables a los funcionarios públicos.

Finalmente hay que subrayar que en algunos aspectos el Poder Legislativo graciasa la nueva Constitución y a los límites que impuso al poder presidencial, acabó por te-ner demasiada injerencia en los otros poderes. Así pasa con el Poder Ejecutivo en eltema de la administración de recursos del Estado (donde como vimos la reprograma-ción presupuestaria se puede obtener solamente mediante una ley del Congreso, hechoque convirtió este último en el centro de las demandas sociales), y también ocurre conel Poder Judicial, donde los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Jus-ticia Electoral son elegido por el Congreso que también tiene una participación muyrelevante a través de su representantes en el Consejo de la Magistratura y en el Juradode Enjuiciamiento de Magistrados.

En donde el Poder Ejecutivo sigue manteniendo su poder son la selección y nom-bramientos en altos cargos públicos, que incluye a los miembros del aparato del Estado,empresas públicas y entidades binacionales (Itaipú, Yacyretá). En el marco de un siste-ma prebendario, la facultad de nombrar a las personas para el ejercicio de los cargos pú-blicos es una facultad de extraordinaria importancia.

3.4 El sistema electoral

Con el final de la dictadura en 1989 la democratización del país trajo consigo ungran entusiasmo y una gran expectativa en la población. La democracia resolvería todoslos problemas: pobreza, educación, salud, todo.

Los Convencionales Constituyentes en 1992 consideraron que era necesario crear unclima favorable a la competencia electoral abierta. El ejercicio democrático después de dé-cadas de dictadura y de procesos falsificados requería una práctica en la elección de auto-ridades no sólo de las organizaciones políticas sino incluso de las organizaciones sociales.

Los ciudadanos tenían que entrar en el juego democrático, votar libremente y aaceptar los resultados, aunque significara la derrota de su movimiento en el partido o

15. Los candidatos de cada lista están en un orden de elección ya fijado. El elector no puede expresar suvoto por un específico integrante de la lista, sino votar por la lista en su complejidad. Establecido conel método D’Hondt el número de escaños conseguido por el partido, los componentes de la lista queadquirirán el cargo se individuarán a partir del número de orden de la lista.

no-centrismo de todos los gobiernos que se sucedieron después de la declaración deIndependencia hasta llegar a nuestros días17.

Finalmente, aparte de algunos casos específicos18 no existe entre los ciudadanos delos departamentos una cultura de pertenencia al mismo, a diferencia de lo que general-mente ocurre para los municipios, donde el sentido de pertenencia puede ser muy fuer-te. Este redujo a los departamentos a meras instituciones administrativas que a su vezimpide desarrollar en los mismos una real autonomía. La ciudadanía regional es unaabstracción con escasa referencia real y, en consecuencia, existe en ella poca capacidadde presión política para lograr alcanzar niveles adecuados de gestión autónoma.

3.6 El rol de las Fuerzas Armadas

La Constitución de 1.992 introduce dos cuestiones fundamentales acerca de lasFuerzas Armadas, la prohibición de realizar “ningún tipo de actividad política” (art. 173de la C.N) y por otra parte establece que “cuando se trate de un acto previsto por la leypenal común como por la ley militar no será considerado como delito militar” (art. 174de la C.N) y que los fallos de los Tribunales Militares “podrán ser recurridos ante la jus-ticia ordinaria” (art. 174 de la C.N.).

La Constitución, desde el punto de vista jurídico ponía fin al esquema de domi-nación que durante la dictadura se sustentaba en la tríada: Partido – Fuerzas Armadas– Gobierno cuya ideología afirmaba que el régimen stronista constituía la “segunda re-construcción”19. Uno de los aspectos claves del régimen consistía en la partidización delas Fuerzas Armadas, que habían abandonado su carácter nacional para identificarsecon el Partido Colorado.

Solamente a partir de 1991 por primera vez se eligieron en forma directa y travésdel voto popular a los Intendentes municipales. Las siguientes elecciones fueron reali-zadas en 1996 y 2001.

En cuanto a los Gobernadores departamentales, su elección directa por voto po-pular fue establecida solamente a través de la nueva Constitución y la primera elecciónde Gobernadores se realizó en el año 1993.

Al lado de la descentralización política formal garantizada por la Constitución noexiste en realidad una descentralización y autonomía presupuestarias para los Departa-mentos, que además no tienen recursos propios. Los recursos departamentales vienen ode transferencias del Ministerio de Hacienda o de cuota parte de las recaudaciones delas Municipalidades contenidas adentro del Departamento (15% del IVA, 30% de losjuegos de azar y 15% del impuesto inmobiliario)16.

Además, los órganos de gobierno departamentales no tienen ninguna real influen-cia en el desarrollo político, social y económico del país, que se maneja casi exclusi-vamente desde los organismos de gobierno central, y aunque tengan competenciaconstitucional en mérito, nunca el Gobierno central la toma en consideración.

La misma ley limita de hecho una real descentralización por la notable confusiónque se plantea al definir las características de las “instituciones”. Por una parte el podergubernamental se funda en la voluntad popular a través del voto directo para el cargo deGobernador, pero por otra parte el Gobernador es representante del Poder Ejecutivo.Existe entonces un problema de real autonomía que es determinante por una verdaderadescentralización ¿El Gobernador es autónomo en sus decisiones o depende del Presi-dente de la República?

La cultura de Gobierno actual considera el manejo del estado “exclusivo” porparte de la Presidencia de la República. Esto tiene una razón histórica, en Para-guay siempre existió un poder político autoritario, rígido, centralizado. Desde elmismo Rodríguez de Francia que era contemporáneamente “Dictador” Supremo yJuez Supremo de la República del Paraguay, hay una tradición de concentraciónde los poderes que de hecho continúa de la dictadura de los López a la más recien-te del Gral. Strossner.

Además, Asunción al tiempo de la colonia española fue el centro político de lamisma manteniendo una gran importancia por la Corona aun después de la segundafundación de Buenos Aires. Esto influyó en lo que podríamos denominar el asunce-

16. De las 214 municipalidades existentes en el país, en el año 1993, 102 municipios tenían presu-puestos menores de Gs. 50.000.000. De esto 14 tenían presupuestado menos de Gs.10.000.000.y 38 hasta Gs.20.000.000. Con estas entradas muchos municipios no podían pagar ni el sueldomínimo al intendente, ni mantener más de un personal al sueldo mínimo. En 1993, el total delpresupuesto de las municipalidades es sólo el 1,99% con relación al presupuesto del gobierno cen-tral. Flecha, 1995.

17. Hasta 1950 la población rural era muy superior a la población urbana (%). El proceso de urbaniza-ción empieza en la década de los 70. En 1950 la principal ciudad de Paraguay después Asunción: Vil-larrica tenía 14.680 habitantes. Boh, 1984.

18. Cuando expresamos que no existe una cultura de pertenencia, esto no significa el desconocimientode la existencia de ciertos rasgos de identidad regional que, sin embargo, no constituyen elementoscomplejos como para generar un sentimiento de pertenencia sociopolítico. Una excepción a la reglasería el caso del Departamento del Guairá, el más pequeño del país, en donde se logró desarrollar uncentro político administrador, la ciudad de Villarrica que se constituyó en un núcleo referencial dela población departamental con influjo cultural con el que se siente identificada su población. Enmenor medida ocurre con Concepción y Encarnación, en los casos de los Departamentos de Con-cepción e Itapúa, pero con mucho énfasis que el caso del Guairá.

19. La ideología de “La segunda reconstrucción” se fundaba en tres ejes claves: a) El régimen stronista sepresentaba como la continuidad de los gobiernos de Francia - Lopez - Caballero (1814-1862; luegode la guerra contra la Triple Alianza la conducción de Caballero hasta fines del siglo XIX) que en losorígenes de la independencia impulsaron al país hacia el desarrollo, de ahí lo de la “segunda recons-trucción”, b) La sociedad paraguaya sólo progresa cuando tiene un conductor, así con Francia y Lo-pez y con Stroessner, por supuesto; y c) Existe un espacio histórico de oscurantismo porque noaparecía el “conductor”, por eso el liderazgo de Strossner “reata el hilo de la historia”.

tesis de compartir el poder en el marco de las instituciones democráticas. Compartir elpoder no significa establecer alianzas sino sobre todo obliga a las elites políticas a tenerplena conciencia que el nuevo esquema de poder se funda sobre la concertación, nosobre la imposición, en el pluralismo político, no en la existencia de partidos que acom-pañan a un partido dominante. Desde la perspectiva señalada es una condiciónfundamental que el Partido Colorado abandone la tesis de la hegemonía institucionalcon negociación particular con los líderes de la oposición, que ha desarrollado de ma-nera eficaz después del golpe militar que derrocó a la dictadura.

Históricamente las relaciones conflictivas entre los partidos tradicionales en su lu-cha por controlar el poder político han sido notablemente violentas, en consecuencialas relaciones formales entre los partidos casi siempre están en el límite de la tolerancia.Esta situación incide de manera directa en la negación para alcanzar entre los partidospolíticos acuerdos públicos orientados por propuestas racionales. Sin embargo, tal si-tuación no implica que entre las elites de los partidos no se lleguen a acuerdos. Ahorabien, como las negociaciones se realizan al margen de las instituciones, las mismas tie-nen un contenido estrictamente personal, lo que a su vez favorece en el Parlamento laformación de bancadas que teóricamente responden a expresiones estratégicas diferen-tes en el interior de los partidos, pero que en realidad constituyen expresiones de lide-razgos personales orientados por intereses particulares.

La continuidad de una hegemonía excluyente impulsada por el Partido Colorado,utilizando la formalidad jurídica en el límite de lo tolerable, constituye uno de los obs-táculos claves que impide una ruptura total con el viejo sistema. Para hacer posible lacontinuidad de la hegemonía el Partido Colorado ha desarrollado una fuerte alianzacon los poderes económicos generalmente vinculados con privilegios otorgados por elEstado y por una especial habilidad de sus dirigentes para conformar líneas antagóni-cas internas que aún cuando son notoriamente conflictivas en sus relaciones desde elpunto de vista político electoral, son capaces de unirse para continuar en el control delpoder político. Dentro del partido Colorado existen fuertes movimientos internos endonde el oficialismo que controla el poder del Estado tiene dentro del propio partidoal movimiento opositor más fuerte. De esta manera el Partido Colorado es capaz de te-ner en su seno al oficialismo y a la oposición al mismo tiempo. La situación señaladadiluye la posición de los partidos de la oposición a una suerte de observadores de la con-frontación interna colorada, lo que a su vez tiene una fuerte repercusión en los resulta-dos electorales, dado que ningún partido emerge como alternativa viable a lahegemonía del Partido Colorado.

Por otra parte, la administración de los recursos públicos se funda en un conjuntonormativo extraordinariamente amplio, difuso y confuso, lo que a su vez permite a losadministradores actuar con una fuerte discrecionalidad. En tales condiciones la admi-nistración, lejos de mejorar con la creación de nuevas instituciones, sigue funcionandoigual que en la época de la dictadura y es posible que la corrupción se haya profundi-

Las limitaciones impuestas por la Constitución Nacional, sin embargo no acaba-ron, ni con la participación política de los miembros de las Fuerzas Armadas, ni con laconsideración estamental que exigía el resguardo de privilegio ni finalmente con prác-ticas vinculadas a la corrupción económica. Las tres cuestiones claves antes indicadasfueron poco a poco desmontadas no tanto como producto de un plan racional, sinosobre todo por el intento equivocado de continuar con el mismo esquema de domina-ción al que se aferró con tenacidad el ex General Lino César Oviedo, lo que provocóuna respuesta exactamente opuesta a las pretensiones del militarismo mesiánico.

Oviedo, desde el Ejército formó las bases para la creación de su movimientopolítico dentro del Partido Colorado. Su opción fue clara ya que había expresado que“las Fuerzas Armadas cogobernarán con el Partido Colorado per sécula seculorum”20

Oviedo tuvo una actuación clave en las elecciones internas, que después de eliminar alTribunal partidario dieron el triunfo al Ingeniero Juan Carlos Wasmosy, desplazando alauténtico ganador, el Dr. Luis María Argaña (Brítez & Morígino, 1993). A partir de esemomento Oviedo se constituye en el poder detrás del trono. En el tercer día de su pre-sidencia Wasmosy nombra a Oviedo Comandante del Ejército lo que facilita la puestaen marcha de un contrapoder militar, situado en paralelo al poder civil.

El poder bifronte termina cuando el Presidente decide pasar a retiro al GeneralOviedo. La respuesta del ex general es disuasiva y amenazadora. Oviedo rechaza su re-tiro, se acuartela y pide la renuncia del presidente Wasmosy y del Vicepresidente, peroen su intento de recomposición del poder político no logra arrastrar a la Aviación y laMarina. Al final, recluido en la Comandancia del Ejército, negocia con el Presidente supase a retiro, a condición de ser nombrado Ministro de Defensa. La carta de negocia-ción sin embargo será desechada por el Presidente en nombre del “clamor popular”.Oviedo a partir de entonces se aferrará a la creación de su movimiento, Unión Nacio-nal de Colorados Eticos – Unace – dentro del Partido Colorado.

“Abril de 1966 opera como un parteaguas en las relaciones cívico-militares de latransición: un antes y un después pueden observarse con nitidez. Se pasa del poder duala una gradual desmilitarización del sistema político...” (Martini, 1998).

4. EFECTOS POLÍTICOS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

4.1 Entre cambios y continuidades en la cultura política

Nuestra hipótesis explicativa del problema de la gobernabilidad consiste en que lanueva ingeniería constitucional, al restringir drásticamente el papel determinante delEjecutivo exige para asegurar la gobernabilidad del sistema el desarrollo de una praxispolítica de concertación, que requiere como requisito fundamental la aceptación de la

20. Discurso realizado por el ex General Lino Oviedo el 27 de abril de 1993 en el Ministerio del Interior.

do Estado. Abandonados a su suerte los líderes intermedios del Partido Colorado yano pueden responder a las necesidades de la gente, lo que obviamente reduce su capa-cidad de liderazgo e influye en una presencia cada vez menos determinante del Parti-do Colorado.

El Partido Liberal Radical Auténtico no es capaz de emerger como alternativa,sobre todo porque su liderazgo repite el mismo esquema de relacionamiento pero conmenor éxito dado que controla un segmento muy limitado del aparato estatal. La lla-mada tercera posición, una metáfora antes que una caracterización ideológica política,no ha logrado articular un posicionamiento ideológico firme. Esta situación hace quela tercera vía asuma líneas ideológicas diferentes, según las circunstancias, en función auna suerte de imagen de modernidad que pretende estar por encima de las ideologías.Esta situación ha permitido un posicionamiento más conservador, aunque ha obligadoa otros sectores que comparten la tercera posición a una definición ideológica más clara.

Los cambios institucionales normativos operan en el marco de una cultura políticay de liderazgos que le dan contenido a los esquemas normativos con los cuales se mi-metizan para seguir, sin embargo, con las mismas prácticas.

4.2 Partidización del nuevo régimen y el “Pacto de Gobernabilidad”

La construcción en el plano real de las nuevas instituciones se realizó en el marcode un proceso de negociación partidaria (Pacto de Gobernabilidad), 21 cuyo énfasis ra-dicó en una distribución representativa con exclusividad de los partidos políticos, loque significó la partidización del Consejo de la Magistratura y con ello la partidizacióndel funcionamiento del Poder Judicial.

Si desde el punto de vista institucional la partidización fue muy negativa, tam-bién lo fue desde el punto de vista de la continuidad de una cultura prebendaria cu-yo eje clave lo constituyen los partidos políticos22.

En efecto, la configuración de las instituciones creadas por la Constitución fuesumamente compleja. La nueva Corte Suprema recién pudo conformarse después decuatro años de vigencia de la Nueva Constitución, lo mismo que el Consejo de laMagistratura, la Contraloría de la República y el Tribunal Superior de Justicia Elec-toral. Para viabilizar la concreción de las nuevas instituciones el eje fundamental fue

zado en la medida en que la discrecionalidad de los funcionarios opera sin ningún tipode control, aspecto que durante la dictadura tenía una relativa vigilancia directamenteejercida por el Presidente Alfredo Stroessner.

El control más fuerte, sin embargo, está pasando a la prensa y a su vez, aunqueaun de manera tímida, a ciertos líderes de la oposición, generalmente de una nueva ca-mada de dirigentes políticos, menos dispuestos a la cooptación personal. Esta situa-ción, y quizás esto constituya un aspecto clave de la nueva situación política, haobligado a los poderes económicos vinculados al partido a una participación políticamucho más directa.

Un sector del empresariado vinculado a la economía subterránea ya no acepta unaposición simplemente vinculante con el poder político, ahora pretende convertirse deuna manera directa y sin tapujos en parte del mismo poder político. De ahí su fuerteparticipación en los procesos electorales, con relativo éxito dado que maneja abundan-tes recursos económicos que convierten a tales líderes empresariales en jefes partidarios.

El Partido Colorado sigue siendo fundamentalmente un partido de patronazgo, esdecir, un partido en el que la acción política se orienta al “logro del poder del jefe y ala ocupación de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros” (We-ber, 1992). Esta forma de percibir al partido constituye parte de la cultura política pa-raguaya, por consiguiente no se refiere exclusivamente al Partido Colorado en el poder,ni siquiera solamente a los partidos tradicionales, sino también a las nuevas organiza-ciones políticas.

Por otra parte, lejos de plantearse los nuevos liderazgos políticos acciones innova-doras capaces de limitar el funcionamiento prebendario del sistema político, siguieroncon el mismo esquema. Por consiguiente, lejos de producirse rupturas en la visión delos ciudadanos entre un antes de la Constitución y después de la Constitución el siste-ma político presenta en su funcionamiento una suerte de continuidad, aunque tambiénexistan rupturas principalmente en el campo del reconocimiento de los derechos de lapersona humana, de las libertades y de los derechos sociales.

Sobre todo la vigencia de las libertades públicas constituye un punto de rupturafuerte con el régimen stronista. Sin embargo, no se ha logrado traducir la capacidad dedemandar alternativas de solución al Estado en acciones capaces de influir en las deci-siones de las autoridades políticas. El poder político sigue controlando el Poder Judicialy tiene en el Poder Legislativo su campo operativo de acción.

Por otra parte, dado que los partidos tradicionales tienen alrededor del 70% de losinscriptos en los padrones como afiliados tienden a desarrollar toda su acción entre suspartidarios. De esta manera el partido rompe vínculos con la sociedad permitiendo elsurgimiento de la partidocracia, es decir, el surgimiento de los intereses del partido porencima de los intereses de la sociedad.

Por otra parte, dado que el Estado se encuentra en una situación económica crí-tica no puede otorgar los recursos necesarios que hacen efectiva la vigencia del parti-

21. El Pacto de Gobernabilidad consiste en un acuerdo entre los partidos políticos y el Gobierno paraasegurar un consenso mínimo con relación a temas específicos y concretos, que aseguren la conso-lidación de un sistema político. El Pacto de Gobernabilidad propuesto por el PLRA, según sus ex-positores, pretende que el acuerdo asegure la consolidación del sistema democrático. Morígino,1995, p. 89.

22. Como señala Bernard Manin en ¿Qué queda de la representación política? En referencia al voto a fi-nes del Siglo XIX en Alemania y Austria: “el voto no resultaba de una elección, era señal de perte-nencia y de destino. Los electores otorgaban su confianza a los candidatos presentados por el partido,porque los percibían como miembros de la comunidad de la cual ellos se reconocían”.

ta situación permitió la consolidación de una dominación tradicional. Lejos de colabo-rar con la discusión acerca de los grandes problemas de la sociedad paraguaya las elec-ciones en el marco de una concepción tradicional de la política, a la que se unen lastécnicas más sofisticadas en la comunicación, se convierten en mecanismos que asegu-ran la reproducción de las identidades políticas alejadas de todo componente crítico(Dos Santos, 1992).

La actividad política se confunde con el proceso electoral, así el “tiempo” de la vigen-cia de la política tiene, en la cultura popular, un contenido con dos características claves:

a) El tiempo político definido como tiempo electoral. Como la política llega a iden-tificarse de una manera absoluta con las elecciones, se confunde la propaganda, lavisita casa por casa, la entrega de panfletos o en palabras más sofisticadas, de díp-ticos y trípticos, como si fueran las únicas actividades políticas.

b) Traba el funcionamiento normal de las instituciones del Estado. Las institucio-nes del Estado constituyen un espacio privilegiado del juego político, en lamedida en que precisamente son los cargos del Estado los que están en juego enlos procesos electorales.

No es casual, por consiguiente, que en esos momentos los que forman parte de laorganización del Estado privilegien su actividad política como actividad electoral, loque evidentemente repercute en el funcionamiento y en la eficiencia de respuestas quedebe dar el Estado a la sociedad civil.

4.4 Cambios dentro del sistema de partidos

Si bien, se pasó de un sistema bipartidista, con un partido hegemónico excluyen-te, a un sistema pluripartidista, la hegemonía del Partido Colorado no fue alterada, nilas políticas típicas de un partido-Estado.

El cambio del sistema de partidos antes que favorecer el desarrollo de una nuevainstitucionalidad democrática se convirtió en el eje sobre el cual se articuló la continui-dad de la dominación patrimonialista.

La continuidad del sistema de partidos tiene tres factores explicativos: por unaparte, la forma en que se construye la identidad de los partidos; por la otra, lascaracterísticas del sistema de partidos; y la tercera, su tremenda incapacidad de forjarun cuadro administrativo para un Estado con capacidad de responder a las complejasdemandas sociales.

En el primer caso la familia sigue siendo el ámbito de socialización política en lasociedad paraguaya. Pero en la familia no se discute ideologías, programas ni proyectos,la familia otorga un esquema de relaciones afectivas, tradicionales y valorativas. Por esolos partidos más que asociaciones son comunidades.

la propuesta del presidente del Partido Liberal Radical Auténtico, Domingo Laíno,quien sugirió establecer el llamado Pacto de Gobernabilidad en función a una distri-bución de cuotas de cargos a cada uno de los partidos políticos con representaciónparlamentaria.

Si bien es cierto que este mecanismo fue fundamental para la construcción de lanueva institucionalización política, al plantearse como una tarea estrictamente de lospartidos políticos, dejó al margen a personas que podían haber aportado talento y hon-radez, dos atributos muy selectivos en la sociedad paraguaya.

La politización partidaria causó estragos en la designación de magistrados, sobretodo porque las representaciones de los sectores organizados profesionales y de las uni-versidades entraron en una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de lamaquinaria de los partidos políticos.

La Contraloría se convirtió en una instancia clave de recaudación para las eleccio-nes y al mismo tiempo en un coto de corrupción que dio origen al pedido de juiciopolítico, que no se cristalizó por el apoyo obtenido por el Contralor en el seno del Con-greso. Acusado por el fiscal y acosado por la prensa pasó a disposición de la Justicia des-pués de finalizar su mandado23.

El Tribunal Superior de Justicia Electoral ha logrado una alta credibilidad. Sin em-bargo en su funcionamiento se ha convertido en una suerte de instancia proveedora decargos para los partidos políticos que lo vuelve sumamente oneroso y, al mismo tiem-po, paradójicamente consolida nuevamente la cultura de carácter prebendario, lo queconstituye una aparente contradicción con la eficiencia del funcionamiento institucio-nal de la Justicia Electoral.

La credibilidad de esta institución ha permitido franquear etapas sumamente deli-cadas en la fase de transición en el Paraguay. Su eficiencia lo ha convertido en un refe-rente clave que garantiza elecciones competitivas y transparentes como uno de losaspectos positivos más importantes en esta difícil etapa de construcción de las institu-ciones que garanticen una gobernabilidad democrática.

4.3 Electoralismo, finalidad clave del sistema de partidos

Desde la caída de Stroessner hasta hoy24 se han utilizados 74 meses, es decir másde 6 años, exclusivamente en campañas electorales, para elegir a los candidatos de lospartidos y movimientos independientes y luego a las autoridades correspondientes enelecciones oficiales, la última ha sido las internas partidarias de elección de candidatospara las elecciones generales de abril 2003, que se desarrollaron en diciembre 2002. Es-

23. El Partido Liberal Radical Auténtico bloqueó el pedido de juicio político en la Cámara de Diputa-dos y, por consecuencia, el contralor, Daniel Fretes Ventre, pudo terminar su mandato.

24. La última campaña electoral se refiere a las elecciones generales previstas para el 27 de abril de 2003.

Por otra parte, el sistema electoral basado sobre el voto directo cambió la lógica in-terna de los partidos, fomentando su fragmentación interna y llegando a impedir de he-cho que se pudieran conformar mayorías parlamentarias estables.

Con referencia al aspecto “institucional” del problema, de hecho a partir de 1993ningún Presidente de la República25 pudo contar si no por breves momentos con unamayoría parlamentaria suficientemente sólida para permitirle llevar adelante un progra-ma de gobierno.

Juan Carlos Wasmosy (93-98) tuvo que apoyarse en el “Pacto de Gobernabilidad”para poder por lo menos activar todas las nuevas instituciones creadas por la Constitu-ción de 1992. Sin embargo, tuvo que gobernar constantemente con la oposición de lamayoría de los parlamentarios de su mismo partido (el Colorado), y las pocas políticasde gobierno que pudo poner en práctica consiguió sólo gracias al apoyo de los partidosde oposición.

Luis Cubas Grau (98-99) nunca pudo conseguir apoyo mayoritario dentro delPoder Legislativo, aunque el Partido Colorado, que lo llevó a la Presidencia, consi-guió mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso, producto de una especial co-yuntura política.

En efecto, la sentencia de un Tribunal Militar que condenó al ex General Oviedoa 10 años de penitenciaría constituyó el motivo por el cual la Justicia Electoral impi-dió su candidatura a la Presidencia de la República. La dupla de candidatos del Parti-do Colorado para las elecciones generales de mayo de 1998 quedó integrada por elingeniero Raúl Cubas Grau para el cargo de Presidente y el doctor Luis María Argañapara la Vicepresidencia.

Lejos de producir un quiebre entre los electores colorados, la nueva dupla los aglu-tinó fuertemente. Los oviedistas votaron por la dupla en la medida en que el acceso ala presidencia de Cubas significaba la posibilidad de la liberación de su líder preso, losargañistas porque la Vicepresidencia era un espacio político desde donde se podíaconstruir un poder más sólido y, por último, los wasmosistas también apoyaron la du-pla dado que Oviedo había quedado desplazado. El triunfo electoral del Partido Colo-rado fue contundente. En la noche paradójicamente brindaron por el triunfo Oviedo,detenido en la Guardia de seguridad, Wasmosy en la casa de Gobierno y Argaña entresus partidarios. El eslogan de la campaña del Partido Colorado que decía “tu voto valedoble”, en alusión a Cubas y Oviedo, quedó corto, realmente el voto “valía triple” y enella se incluía al Vicepresidente Luis María Argaña.

Los colorados, aunque tenían mayoría en el Congreso, estaban divididos en dosmovimientos irreconciables y otros movimientos de menor cuantía, pero que com-

Por otra parte, el nivel de violencia en las relaciones entre los dos partidos tradicio-nales, sobre todo la Revolución de 1947, dividió profundamente la sociedad paraguaya.

En el segundo caso el esquema de un partido hegemónico excluyente que se expre-sa en la tesis del partido en la cima y el partido en la llanura está repercutiendo en unproceso de debilitamiento de la representación de los partidos. El partido en el poderno expresa las demandas de la ciudadanía, en tanto que los partidos en la “llanura” só-lo actúan en función a sus intereses electorales inmediatos. Las formas de relaciona-miento provocan identidad y permiten a los partidos actuar en representación de unaciudadanía con una cultura política fundada en la tradición.

El tercer problema consiste en la inadecuación del cuadro administrativo que for-man los partidos para el funcionamiento del aparato estatal. Desde esta perspectiva, lafalta de respuesta de los partidos a las necesidades perentorias de la sociedad paraguayales lleva a una crisis de envergadura de la cual, al parecer, aún no son conscientes.

Pero el verdadero problema en la articulación del sistema de partidos radica en laextraordinaria mediocridad de la representación parlamentaria, como consecuencia delas características mismas del proceso de selección establecido en la nueva ConstituciónNacional orientado a generar una praxis democrática, sobre todo de participación elec-toral de carácter universal. Tanto a las instituciones estrictamente políticas, como las lla-madas organizaciones intermedias, la Constitución Nacional ordena que para laelección de sus autoridades se les exige se realice a través del voto directo.

Esta situación favoreció la emergencia de una plutocracia que, en el marco de losprocesos electorales en los que la compra de votos y los apoyos menos directos, pero nopor eso menos efectivos, sustituyen al voto consciente. Otro sector emergente en el jue-go del apoyo de las bases fue la conversión del “operador político”, una suerte de geren-te administrador de votos, que pasó a consolidar su poder como parte de las listaspartidarias.

Por otra parte, alejado de los fines institucionales emergen los intereses sectorialesy otros vinculados directamente a intereses particulares con prácticas corruptas que de-bilitan extraordinariamente la credibilidad del poder político en el Paraguay.

4.5 Raíces de la ingobernabilidad paraguaya

Dos son los aspectos principales del actual estado de ingobernabilidad del sistemapolítico paraguayo. Por una parte, la ingeniería institucional de la nueva Constituciónque amplió notablemente los poderes del cuerpo legislativo, limitando fuertemente lasprerrogativas del Poder Ejecutivo, sin atreverse finalmente a establecer un régimen par-lamentario. Se mantuvo la continuidad del sistema de elección por voto directo de laPresidencia de la República, sin llegar a establecer mecanismos que pudieran garantizaral Poder Ejecutivo la posibilidad de mantener una mayoría parlamentaria favorable quele permitiera llevar adelante sus políticas.

25. Desde 1993 tres hombres se sucedieron en el cargo de Presidente de la República del Paraguay: JuanCarlos Wasmosy del 15 de agosto de 1993 hasta el 15 de agosto de 1998, Raúl Cubas Grau, del 15de agosto de 1998 hasta el 27 de marzo de 1999, y Luis Angel González Macchi desde 29 de marzode 1999 hasta hoy.

nua estrategia, en el “factor de unidad” de los intereses colectivos, es decir, un gabine-te pluralista sería el camino, el objetivo común vendría por añadidura.

Los resultados fueron exactamente opuestos al de la unidad. El cogobierno se con-virtió en el escenario de la confrontación interna de los partidos, en especial en el casodel Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA).

Los cambios en el gabinete, como resultados de conflictos internos en el PLRA,con participación del Partido Colorado, buscando debilitar al PLRA, terminaron poragudizar las tensiones en el principal partido de la oposición, que al final tuvo queabandonar la alianza en salvaguardia de la unidad interna.

Por este motivo finalmente el periodo de “gobernabilidad” duró en realidad pocos me-ses. Muy pronto la cultura del “hegemonismo político excluyente” se impuso una vez más.

Además la misma momentánea unidad entre los colorados no sobrevivió muchotiempo y pronto las divisiones internas volvieron a presentarse. El Gobierno del Presi-dente González Macchi quedó así sin mayoría estable y buscó apoyo a los proyectos deley necesarios para impulsar su política de gobierno, caso por caso.

En cuanto al problema de la fragmentación de los partidos, lo que quizás influyedecisivamente sea la particular estructura de los partidos políticos tradicionales para-guayos. El Partido Colorado así como el Partido Liberal son históricamente partidos-comunidades con centenares de miles de afiliados28 a los cuales el nuevo sistema devoto directo para las elecciones de los cuadros dirigentes de los partidos, así como delos candidatos para cargos públicos a través de elecciones internas, exige una moviliza-ción cuyo costo, en recursos económicos, resulta muy elevado.

Esta situación modificó considerablemente las lógicas internas de los partidos, queperdieron de pronto su homogeneidad interna para fragmentarse en diferentes movi-mientos, cada uno con sus propios líderes y con su propio proyecto de gobierno, quebuscaban imponerse sobre los otros a través de las elecciones internas partidarias.

Esta nueva forma de encarar las dinámicas internas de los partidos obligó a los di-ferentes movimientos a reestructurar su forma de organizarse. Movilizar centenares demiles de electores impuso una nueva forma de organización “empresarial” para los par-tidos en la que el objetivo primario era recolectar ingentes recursos económicos parapoder así estructurar una organización bien amplia sobre el territorio.

La selección de la clase dirigente de los partidos no surgió más de la base a travésdel debate o de la confrontación política, sino más bien se impuso a través de los apor-tes en dinero que los futuros candidatos y líderes aportan a la maquinaria partidaria29.

plejizaban aún más la situación interna del partido en la Cámara de Diputados y enel Senado26. Pero, a su vez, lo más llamativo se observaba en la distribución de lasSecretarías de Estado, los oviedistas tuvieron una participación clave en cuatro mi-nisterios. El poder bifronte que estaba latente nuevamente se instalaba agudizandoel conflicto.

La tensión aumentaba persistentemente en la medida en que Oviedo intentaba de-jar sin efecto la sentencia del Tribunal Militar. La presentación de una acción de incons-titucionalidad por parte de Oviedo terminó con un acuerdo de la Corte Suprema deJusticia que avalaba la sentencia de la Justicia Militar. Por otra parte, una nueva mayo-ría en el Congreso hacía cada vez más viable un posible juicio político al Presidente dela República, lo que permitiría al Vicepresidente asumir el cargo. En este contexto seproduce el asesinato del doctor Luis María Argaña27.

El crimen produce una reacción inmediata y, al mismo tiempo, el clima conflicti-vo se agudiza entre los partidarios de Oviedo y del asesinado Vicepresidente. Los ma-nifestantes en su mayoría jóvenes copan la plaza frente al Congreso, en donde se analizael juicio político al Presidente y en estas circunstancias se produce el asesinato de sietemanifestantes en el marco de disturbios y enfrentamientos con la Policía y grupos civi-les paramilitares que apoyaban al ex general Oviedo.

El juicio político fue aceptado por la Cámara de Diputados y presentada la acusa-ción en la Cámara de Senadores. Sin embargo, antes que el Senado diera su veredicto,el Presidente Cubas renuncia, en tanto que el ex general Lino Oviedo huye hacia la Re-pública Argentina, en donde pide asilo político. La dimisión del Presidente Cubas creauna doble acefalía. En esas circunstancias, siguiendo el orden de sucesión, accede al po-der el presidente del Congreso Nacional, posteriormente la Corte Suprema de Justicia,a pedido del Congreso, acuerda que el Presidente del Congreso debe concluir en agos-to del 2003 el periodo que le correspondía al ex Presidente Cubas.

Luis González Macchi (99-hoy) inicialmente tuvo mayor suerte. Debido a que sullegada al cargo presidencial fue impulsada por una alianza parlamentaria entre miem-bros de los tres principales partidos de entonces (Partido Colorado, Partido Liberal yEncuentro Nacional) y ocasionada por una experiencia traumática como fue la caída dePresidente Raúl Cubas Grau, consiguió en un primer momento constituir un gobiernode unidad nacional (cogobierno) con un fuerte respaldo parlamentario.

Pero, más que un acuerdo planificado, el cogobierno consistió en una distribuciónde cargos ministeriales realizados con el apresuramiento que requería la situación des-pués de la renuncia del Presidente Cubas. Los cargos se convertirían, según esta inge-

26. En 1998 el Partido Colorado obteniendo más del 50% de los votos consiguió 25 senadores sobre untotal de 45 y 45 diputados sobre un total de 80. Pero casi enseguida el grupo parlamentario del Par-tido Colorado se subdividió en cuatro bancadas en la Cámara de Diputados y en dos bancadas en elSenado. Cada una autónoma y con un perfil político distinto de las otras.

27. Sobre las circunstancias del crimen puede verse: Morínigo, 1999.

28. Actualmente sobre una población de alrededor de 6 millones de habitantes y un padrón electoral con2.430.520 inscriptos, el Partido Colorado registra 1.553.520 afiliados, de los cuales 1.201.497 estáninscriptos en el padrón. Mientras el Partido Liberal Radical Auténtico registra 774.333 afiliados, delos cuales 650.384 están inscriptos en el padrón electoral.

29. Osvaldo Domínguez Dibb, uno de los candidatos presidenciales en las últimas elecciones internas delPartido Colorado, admitió que gastó de su peculio personal la suma de 7 millones de dólares.

por consiguiente, dos problemas: el de la gobernabilidad, por ausencia de una ingenie-ría institucional que sea eficiente y eficaz y, por otra parte, existe déficit en la capacidadde respuesta del sistema a las necesidades de la gente, lo que a su vez incide sobre la go-bernabilidad del sistema.

Ahora bien, los dos términos referidos a la gobernabilidad democrática utilizados,eficacia y eficiencia, requieren ser analizados en referencia al modelo de desarrollo de-seado. La eficacia y la eficiencia por sí mismas no constituyen el punto final de una ac-ción política, porque necesariamente debe relacionarse con principios y valores quedefinen la sociedad posible.

5.2 Más allá de lo estrictamente jurídico institucional

El análisis sobre la nueva institucionalidad democrática, que se formó en el paísdespués de la caída de la dictadura en 1989 y la promulgación de la nueva Constitu-ción en 1992, nos confirma que la construcción de las Instituciones de un país debenhacerse a partir de un debate que ponga en el centro una visión prospectiva de la socie-dad y no, como pasó en Paraguay, una visión retrospectiva hacia el pasado que tengacomo único objetivo organizar las Instituciones en forma opuesta a las que estuvieronvigentes durante el régimen pasado.

Llevar a cabo un proceso de reforma estructural del Estado, por un lado, significaun cambio normativo institucional, pero, por el otro, significa también un cambio delas prácticas orientadas a la aplicación de dicho marco normativo y un cambio del pro-ceso de interrelación entre los principales actores políticos y la sociedad.

Como vimos anteriormente, el cambio del marco normativo, con la promulgaciónde la nueva Constitución y la aprobación de algunas leyes claves, ya se dio en Paraguaypero no significó un cambio real en el funcionamiento del engranaje de las viejas insti-tuciones. No tocándose las raíces del sistema de prebendarismo, corrupción y manipu-lación en el cual estaban sometidas todas las instituciones públicas, en las nuevasinstituciones “democráticas” las mismas prácticas de claques, nepotismo y corrupciónde la dictadura continuaron firmes y vigentes.

Se vuelve entonces necesario ir más allá del cambio normativo y acompañar a loscambios institucionales, cambios culturales y cambios en la practica de gobierno, paraasí impedir, o por lo menos, hacer más difícil la continuidad con el viejo régimen, ypara que a través de estos se consiga para el país un nuevo liderazgo político, cuadrosadministrativos eficientes, un esquema institucional funcional y una cultura democrá-tica internalizada por los ciudadanos, porque es justamente sobre estos factores que sefunda la gobernabilidad de un régimen político democrático.

El debate político interno murió sustituido para la estructura de recaudación de dine-ro necesaria para las elecciones internas. Además el sistema de elección por listas com-pletas y bloqueadas impidió la elección real de los ciudadanos, quedando la clasedirigente del país enteramente sujeto a las elites económicas de los partidos.

El sistema electoral constituye entonces uno de los factores claves que debilita lagobernabilidad del país. Por un lado, impide construir grupos parlamentarios homo-géneos que podrían respaldar el nuevo gobierno y, por el otro, reduce el valor de laselites políticas.

5. REFORMAS POLÍTICAS PARA GARANTIZAR LA GOBERNABILIDAD EN EL PAÍS

5.1 ¿ Fortalecer la gobernabilidad o mejorar la calidad de la democracia?

En primer lugar se trata de fortalecer la gobernabilidad democrática, lo queimplica la construcción de un régimen político, es decir, una ingeniería institucional ca-paz de responder a las necesidades de la ciudadanía, aspecto que a su vez le estaría otor-gando una legitimidad al poder político.

Sin gobernabilidad democrática no es posible mejorar la calidad de la democracia,entendiendo esta expresión como la capacidad de crear instituciones eficientes y efica-ces para responder a las demandas ciudadanas, no sólo desde el punto de vista de la par-ticipación política, sino también desde el punto de vista de las condiciones económicasy sociales que favorecen el desarrollo y que, en consecuencia, mejoran la calidad de vi-da de la ciudadanía.

“El fenómeno de la democratización social es el fenómeno de la participación”(Carretón, 2003). Pero, esta participación tiene una característica nueva, no se tratade la capacidad de movilización que opera en el campo político en la lucha por el po-der, sino más bien “de acceso y de calidad” desde una perspectiva colectiva queimplica nuevas formas de identidad y nuevas formas de participación. Esta tesistransfiere la participación política en el sentido de lucha por el poder proveniente dela forma de inserción socioeconómica de los grupos a la dimensión social. Desde es-ta perspectiva los grupos sociales definidos desde las más diversas maneras (edad, gé-nero, ocupación, ingresos, educación, etc.) buscarían acceder a bienes y servicios, entanto que la tarea del Estado sería la de crear los canales institucionales que sean ca-paces de responder a esas demandas, evitando que las mismas se desborden para ad-quirir una acción política.

A la gobernabilidad democrática se le debe sumar algo más, la calidad democráti-ca, que es la capacidad de gestión en el marco de las instituciones democráticas, pararesponder a las necesidades de la ciudadanía. El sistema político en el Paraguay tiene,

reorganización sustancial con el objetivo de producir un cambio y transformar el siste-ma de Estado prebendario al servicio de los ricos, que utilizan el poder a través de lacorrupción para obtener más poder y más riqueza.

Además hay que reorganizar la ingeniería organizativa del poder administrador,evitando las duplicaciones innecesarias de las instituciones y otorgando a cada entidadpública un objetivo específico30.

5.3.4 El sistema de partidos

El sistema de partidos políticos en Paraguay ha demostrado, hasta ahora, una es-casa capacidad para fortalecerse institucionalmente. Los defectos del sistema de selec-ción de la clase dirigente, centrado en un electoralismo compulsivo y sin debate,consiguió solamente fragmentar los partidos en movimientos integrados en torno a li-derazgos personales, en perenne confrontación los unos con los otros, hasta dentro lasbancadas parlamentarias. Esto ha determinado un vaciamiento del contenido progra-mático de los partidos, impidiéndole así cumplir una tarea razonable en las institucio-nes democráticas.

El sistema de partidos en la estrategia del oficialismo se orienta hacia el intentode conformar un partido dominante, el Partido Colorado, que constituye el centrodel sistema y otros que giran en su torno. El Partido Colorado es el poder, los demásconstituyen sostenes de un poder más concentrado que simula el ejercicio de un plu-ralismo restringido.

Pero, a su vez las, nuevas alternativas en referencia a movimientos y partidos em-piezan a desplazar sobre todo al tradicional Partido Liberal, dando origen a un sistemamás complejo que empieza a dar signos de avanzar hacia un pluripartidismo, lo queimplica un nuevo de desafío en la necesidad de impulsar una cultura política.

Para superar este esquema, por un lado, es necesario implementar instrumentosque permitan reconstruir en la ciudadanía y en la dirigencia política una cultura refe-rente a lo que es realmente la política, es decir una acción que en sus contenidos pro-gramáticos o ideológicos sirvan de base o sustento a las organizaciones políticas. Porotro lado, hay que enfrentar el tema de la reforma electoral, en lo que concierne al sis-tema de las conducciones partidarias o elecciones “internas” de los partidos.

5.3.5 La representación política

El voto directo, que debía ser un instrumento para la universalización de losprincipios de la libre competencia electoral y por la transparencia en la elección

5.3 Propuestas por una reforma política del Estado paraguayo

5.3.1 La participación ciudadana

No puede desarrollarse un régimen democrático sin una opinión pública crítica.Para ello la ciudadanía requiere de información veraz y debe tener capacidad paraevaluar las informaciones. Esto se podrá lograr sólo mediante un trabajo de forma-ción del ciudadano.

Hay que fortalecer los mecanismos de participación política de la ciudadaníapara impedir la continuidad de la relación poder político–poder económico–corrup-ción, que conforma una matriz en proceso de formación. El asalto de las institucio-nes democráticas por parte de grupos de poder económico, a través de la sistemáticaocupación de los principales cargos públicos, constituye un primer paso hacia un sis-tema de interrelación dominada por los “poderes invisibles”. Para responder a esta si-tuación es necesario consolidar un nuevo tipo de acción política más participativa,pero a su vez más abierto que los esquemas organizativos, fundados estrictamente enlos aparatos partidarios.

5.3.2 El sistema normativo

Una de las especificidades del sistema institucional de Paraguay es la amplia pro-ducción normativa que queda como papel muerto, sin real cumplimiento de cuantoestá establecido por parte de los diferentes organismos estatales.

Si el Estado basa su poder en la legitimidad de su capacidad de imponer decisio-nes a los que controlan y actúan en su nombre, es necesario que esto llegue realmentea realizarse en Paraguay; es decir que el sistema se vuelva “legal” y deje de presentarsecomo “discrecional” en el cumplimiento de las disposiciones normativas. La discrecio-nalidad es la antesala de la impunidad, y sólo en el fortalecimiento de la legalidad delEstado será posible reducir los altos niveles de corrupción presentes en la estructura ad-ministrativa del país.

5.3.3 El Poder Ejecutivo y la estructura administrativa del Estado

La transformación de la práctica del cuadro administrativo es la primera tarea quese debe realizar para construir un Estado racional que debe tener como principalobjetivo la lucha contra la pobreza social.

Mientras no se alteren las reglas sobre las que funciona el cuadro administrativodel Estado, las leyes pueden variar y las prácticas serán las mismas. Este es un aspectofundamental que debe incluir una reforma del Estado. El Estado debe generar un espa-cio para los sectores más pobres a través de la creación de empleos. Requiere de una

30. Actualmente existen tres entidades de financiación para las empresas agrícolas: Banco Nacional deFomento, Fondo de Desarrollo Campesino y Crédito Agrícola de Habilitación.

5.3.7 El Poder Legislativo

Un aspecto fundamental de la falta de gobernabilidad en Paraguay es, sin duda, elCongreso, donde se centraliza la mayor parte de las atribuciones que permiten el man-tenimiento de una “gobernabilidad” en el país, pero donde de hecho, por la crisis y frag-mentación del sistema de partidos, no se consigue mayorías de gobierno.

Hay que replantear no solamente los poderes y atribuciones del Congreso, sinotambién prever mecanismos institucionales que permitan una mayor operatividad delmismo y ayuden a formar mayoría estables de gobierno.

Finalmente hay que reforzar institucionalmente la organización de trabajo norma-tivo del Congreso, potenciando la actividad de las comisiones (que debería prever asis-tencia obligatoria) y reduciendo el número de parlamentarios, sin alterar lacomposición bicameral del Poder Legislativo.

6. CONCLUSIÓN

En el conocido estudio de Weber sobre el poder y la dominación política, la lla-mada dominación racional legal se funda en la ley y en la organización de un cuadroadministrativo de carácter burocrático, en el sentido de una organización en la quequienes lo integran toman sus decisiones “sine ira et studio” (Weber, 1989), sin la me-nor influencia de motivos personales y sin influencias sentimentales de ninguna clase,siguiendo exclusivamente los dictados de las normas y las reglamentaciones.

Una consecuencia de la dominación racional legal es que autoridad y poderpolítico se corresponden, es decir a mayor autoridad, mayor poder y a menor au-toridad menor poder. En el caso del sistema político paraguayo no necesariamentepoder y autoridad coinciden. En algunos casos el poder político restringido al par-tido en el gobierno es mucho más determinante que el que nace del rol que unapersona ejerce dentro de la estructura organizativa del Estado, de donde provienela autoridad de tomar decisiones políticas. Lo mismo puede decirse de algunas ins-tituciones que aun cuando dependen jerárquicamente de otras, tienen sin embargoquienes actúan en ella mucho más capacidad de imponer sus decisiones de los je-rárquicamente superiores31.

Los planteamientos anteriores nos llevan a formular la hipótesis clave que hemosdesarrollado en este ensayo: el cambio en la ingeniería institucional, si bien esfundamental para crear condiciones para el cambio político, no garantiza por sí soloque los cambios se concreticen en el plano de la realidad política. El proceso de vigen-cia de las instituciones está condicionado por las características de la cultura política y

de los representantes de la ciudadanía, ha acabado por consolidar las plutocraciasdel país, transformando la elección en un mercado de compra-venta de votos. Es-to impone una reflexión que debe llevar a un replantamiento por parte del siste-ma político para que se establezcan mecanismos diferentes para la selección de laclase dirigente.

Hay que empezar a reconstruir el debate interno en los partidos, sustituyendo elvoto directo con el sistema de Convenciones partidarias, mientras que para las eleccio-nes a los cargos públicos hay que abandonar el sistema de listas cerradas y bloqueadas,implementando opciones que permitan al elector no solamente de votar por una op-ción partidaria sino también para un candidato específico.

5.3.6 El Poder Judicial

La excesiva influencia que el poder político siempre tuvo a lo largo de la historiaparaguaya, y que actualmente se realiza a través de las excesivas atribuciones entregadaspor la Constitución al Congreso, es seguramente el problema fundamental que hay queresolver para conseguir una real independencia de la justicia paraguaya.

El hecho que la Corte Suprema y el Tribunal Superior de Justicia Electoral esténintegrados por el voto del Congreso, después la presentación de ternas de candidatosconformadas por el Consejo de la Magistratura, donde también están presentes repre-sentantes políticos del Ejecutivo y del Congreso; así como la presencia del 50% de re-presentantes del Poder Legislativo en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, sonelementos que limitan la posibilidad que el Poder Judicial pueda operar en sus máxi-mos estamentos en total independencia del poder político.

Además hay que considerar la dependencia que hasta hoy siempre ha demostradoel Fiscal General del Estado hacia el Poder Ejecutivo, elemento que, a través del con-trol de este sobre la estructura fiscal del Poder Judicial, ha impedido que denuncias se-rias y con pruebas públicas no hayan podido prosperar.

Es necesario liberar el Poder Judicial de cualquier tipo de injerencia política y me-jorar la calidad de sus componentes, y esto sería posible lograrlo través de algunas re-formas, entre ellas:

a) La transformación del Consejo de la Magistratura en un real órgano de autogo-bierno de los magistrados, constituido exclusivamente por magistrados.

b) La exclusión de representantes del Poder Legislativo en el Jurado de Enjuiciamien-to de Magistrados.

c) La modificación del sistema de selección e ingresos de los magistrados en los car-gos del Poder Judicial. Esto debería realizarse a través de exámenes libres, escritose impersonales y la que apruebe ingresará a una escuela judicial, donde tomará cur-sos de uno o dos años.

31. Las aduadas de la República constituyen un coto cerrado de un poderoso sector vinculado directa-mente al poder político.

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de los liderazgos políticos que influyen sustantivamente en la forma en que en el planooperativo ellas se concretizan.

Por consiguiente, para producir un cambio significativo en el funcionamiento delsistema político es necesario, además de una buena ingeniería institucional, una cultu-ra política que asegure la vigencia de valores, pautas de comportamientos que garanti-cen el cumplimiento de los objetivos institucionales formalmente expresados.

No hay duda que la ingeniería institucional que organiza el poder político deacuerdo a la Constitución de 1992 debe ser reformada, pero a su vez todo cambio re-quiere cierto control sobre la potencialidad del mismo. En un medio social, con unafuerte crisis económica y con situaciones políticas conflictivas aún no resueltas, es qui-zás necesario un gran acuerdo previo sobre las instituciones que deberían ser cambia-das, no en el sentido de encontrar las soluciones, sino más bien de encontrar losproblemas que traban el desarrollo de un régimen democrático. Pero a su vez tener pre-sente que los cambios en la ingeniería institucional no producen de manera espontáneauna alteración sustancial de la práctica política.

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República Dominicana entre el gradualismo y la demanda de reformas

RAMONINA BREA

1. INTRODUCCIÓN

La República Dominicana constituye probablemente un caso diferente al conjun-to de países latinoamericanos que en los años ochenta experimentaron una democrati-zación apoyada en reformas a sus instituciones político-gubernamentales.

La resistencia a la modificación de los arreglos institucionales fue quebrada sola-mente por la crisis político-electoral de 1994, que dio lugar a enmiendas constitucio-nales centradas en el ámbito electoral y judicial. A pesar de sus enormes limitaciones,las reformas acontecidas abrieron las compuertas para que se introdujera en el debate laprioridad de la reforma y modernización del Estado y la introducción de modificacio-nes al sistema político en su conjunto.

Con la reciente desaparición física de los liderazgos históricos, cuya preeminenciacoronó los procesos políticos de los últimos sesenta años, se abre un compás de expec-tativas acerca de la recomposición del sistema político. Las crecientes demandas insatis-fechas de institucionalización democrática empiezan a dar lugar a una incipiente apatíay desencanto de la política. Las preocupaciones acerca de las grandes dificultades paraimpulsar cambios encuentran un ambiente de gradualismo que intercepta la institucio-nalización. En este trabajo pasaremos revista a los problemas antes enunciados.

2. LOS AVATARES DE LA DEMOCRATIZACIÓN SIN REFORMAS INSTITUCIONALES (1978-1994)

A diferencia de otros países latinoamericanos que lograron modificaciones institu-cionales y legislativas en la década de los ochenta o antes, el sistema político dominica-no mostró un inmovilismo y una rigidez para adecuarse a la nueva realidad social a

en el factor clave de los mismos. Al principio, estos escenarios de negociación estuvie-ron compuestos por la tríada de empresarios, sindicatos y gobierno para acordar sobrelas grandes líneas de política socioeconómica: modificación de la Ley de Seguridad So-cial (1985) y Nuevo Código Laboral, Acuerdos del Diálogo Tripartito (1998), Pacto deSolidaridad Económica (1990).

A medida que se fue agudizando la conflictividad y se acumulaban serios cuestio-namientos a los vicios de los procedimientos electorales, siguieron los procesos de ne-gociación, que ahora incorporaron a los propios partidos y otros sectores. Mediante estedispositivo de concertación se abordaron los graves problemas de falta de transparenciay fraudes electorales que lograron ser evidenciados claramente en el año 1994. Luegode la celebración del Pacto de Civilidad en ese año y a raíz de una crisis político-elec-toral de amplia envergadura, se celebró el Pacto por la Democracia que acordó los tér-minos de una reforma constitucional que introduciría varias reformas institucionales.

El recurso a estas formas de concertación ha sido reputado como una vía fructí-fera para la obtención de la gobernabilidad en un entorno de fragilidad institucional.Sin embargo, este recurso afectó el conjunto de atribuciones del sistema de represen-tación y participación política. Como forma de regulación de conflictos y de adopciónde decisiones, los pactos entre las elites situados en el filo de la contingencia o de lasingularidad de la decisión, se alejan de la regularización de los procesos políticos, dela preeminencia de las instituciones y, por consiguiente, del camino de la consolida-ción democrática.

3. CONTEXTO SOCIO HISTÓRICO

La transición democrática iniciada en 1978 no modificó el carácter delegativode la democracia dominicana como tampoco la centralidad del Estado y la prácticade inserción instrumentalista de los diferentes actores, elementos típicos de paíseslatinoamericanos.

Como ha señalado O’Donnell, 1997; la forma delegativa de la democracia acuer-da mediante elecciones un amplio mandato al Presidente, cuyo acentuado poder – le-gado del autoritarismo –, lo faculta a obrar según le convenga y le permitan lasrelaciones de poder. Esta forma de democracia obstaculiza la institucionalización de losdemás órganos gubernamentales y del sistema político, así como limita el proceso deciudadanización. Ella fue el terreno propicio de los liderazgos carismáticos, de los cua-les la figura por antonomasia de Joaquín Balaguer con amplios poderes presidenciales,obraba por encima de los partidos políticos, las instituciones y los múltiples interesescorporativos.

La forma delegativa de democracia ha resultado sumamente duradera, resistente yadaptable a los cambios institucionales e impulsos de actores políticos y sociales por do-tar al sistema político de un conjunto de normas y de arreglos institucionales que per-

través de modificaciones sustanciales del que hacer y de las instituciones políticas. Elproceso de democratización iniciado en el 1978 se caracterizó por la resistencia a la in-troducción de arreglos institucionales que abonaran el camino a la formalización de lapolítica y a la estructuración de un sistema político con capacidad de inclusión y deprocesamiento de los conflictos e intereses con formas institucionalizadas de represen-tación y de participación.

Las reformas institucionales y de modernización fueron obstruidas debido a variosfactores, entre ellos la debilidad de los actores reformadores, la dificultad de construc-ción de opciones políticas, la vigencia y capacidad de un sistema político tradicionalcon una acentuada estructura autoritaria y centralizadora de la institucionalidad estataly agudas formas patrimoniales y clientelistas.

Esta rigidez fue poniendo al desnudo las dificultades gubernamentales de procesary dar respuesta a la conflictividad social y a la complejidad de los reclamos e intereses.Estos últimos no percibían a los partidos como canales de expresión o de presión parala adopción de decisiones públicas, tampoco los reclamos y conflictos contaban con for-mas confiables de procesamiento y de respuesta gubernamental.

El Estado de tipo asistencialista se vio cada vez más limitado en el financiamientodel costo del salario indirecto y del régimen de subsidios a rubros del consumo de sec-tores populares, al tiempo que empezó a ser cuestionado por el discurso del minimalis-mo estatal. Esta situación se desarrolló en un contexto de disminución de la capacidadde maniobra de los liderazgos personalizados, populistas o paternalistas, para entablaruna relación abarcadora de la creciente diferenciación social y complejidades.

2.1 Mecanismos no institucionales de negociación y representación: los pactos entre elites

Durante toda la década de los ochenta e inicios de los noventa el sistema de repre-sentación político electoral fue objeto de grandes cuestionamientos que no se limitarona evidenciar los desequilibrios y efectos del régimen electoral. La fragilidad de la demo-cracia electoral se manifestó en el 86 y en el 90 con procesos electorales semicompeti-tivos y con evidencias de fraudes. Otros elementos empezaron a manifestarse frente a ladebilidad del sistema de representación tales como el desarrollo de grupos de interésque no se reconocían en las representaciones partidarias, el cuestionamiento realizadoen los ochenta por un despunte de movimiento social urbano, la posterior activaciónde organizaciones territoriales que reclamaban la ampliación de la participación direc-ta al no sentirse incorporadas en los mecanismos de representación.

Frente a la inoperancia de los mecanismos estatales de representación e integraciónde las diferencias para la adopción de políticas públicas que proporcionaran respuestassatisfactorias, surgió el recurso a procedimientos no institucionales de transacción. Es-tos procesos de concertación contaron con la mediación de la Iglesia, que se convirtió

4. EL TERRENO DE LAS REFORMAS POLÍTICAS

La visión optimista de la consolidación democrática o la ilusión reformista

En el lapso de apenas diez años (1994-2003) ha habido dos reformas constitucio-nales y una actividad incesante para modificar códigos, leyes e introducir una nueva yvariada legislación. La actividad reformadora incluye amplios procesos de consulta a laciudadanía y a los actores en el supuesto de que una amplia participación y consensogarantizarán la vigencia y efectividad de las resoluciones legislativas emprendidas. Se su-ceden proyectos de ley, leyes, Códigos de Salud, de Educación, el Código Monetario yapenas promulgados son inobservados y violentados, o cuando menos su vigencia e im-pacto es parcial.

Pero esta actividad no es una novedad ya que se asemeja al constitucionalismo delos dos siglos pasados. A 160 años de proclamada la primera Constitución de la Repú-blica, las instituciones consagradas allí no alcanzan todavía la raigambre necesaria parasu florecimiento y muchos de sus predicamentos, limitaciones al poder y protección delos derechos individuales tienen todavía hoy una escasa vigencia2. Mientras en el sigloXIX se sucedían las Constituciones que estipulaban celosamente la división e indepen-dencia de los poderes del Estado, el déspota, inmutable, actuaba en desconocimientode la ley fundamental y concentraba en su persona todos los poderes, incluyendo el po-der sobre la vida.

Mientras la población dominicana distaba enormemente de postularse como suje-to portador de derechos y, por el contrario, se desenvolvía como clientela o estaba su-bordinada al poder patrimonial, ninguna de las Constituciones de la época dejaban deconsagrar solemnemente los derechos ciudadanos a la usanza de las constituciones fran-cesa y norteamericana.

No obstante las modificaciones de los últimos tiempos, muchos esfuerzos reforma-dores han dado lugar únicamente a cambios minimalistas o reducidos, leyes que termi-nan en letra muerta (v.g. la de Servicio Civil y Carrera Administrativa) o de difícil ysinuosa aplicación. Se ha argumentado que, al igual que el constitucionalismo históri-co, el problema reside en que las reformas para la transición o consolidación democrá-tica han sido el resultado de pactos entre elites, a veces poco comprometidas, y sin unaciudadanía movilizada.

Una visión alternativa cifra la democratización en los movimientos sociales quedesplieguen efectivos mecanismos de presión para lograr no solamente la asunción de

mitan erradicar el personalismo político. Frente a la ocurrencia de las modificacionesdemocratizadoras de los últimos lustros, la adaptabilidad y supervivencia de la demo-cracia delegativa encuentra sustentación en la sedimentación histórica del patrimonia-lismo y autoritarismo en los órganos de poder y en las prácticas políticas. Aunque lacaracterización de ésta es la de los inconmensurables poderes presidenciales, también semanifiesta en el laxo y poco controlado ejercicio de directivos de los diferentes órganospúblicos y sociales, desde el Congreso, los ayuntamientos, los partidos políticos, las aso-ciaciones corporativas y sociales. Las amplias potestades que se atribuyen los directivosde los organismos políticos se diseminan por todo el sistema político y en la micropo-lítica con los efectos consabidos sobre la institucionalización.

La relación entre autoridad y legitimidad establecida por Weber proporciona pis-tas para la comprensión de la vigencia social y arraigo de la democracia delegativa ba-sada una autoridad con débiles limitaciones en el ejercicio de los poderes públicos. Sibien el paternalismo es la figura de autoridad que goza de una generalizada legitima-ción en la sociedad dominicana, es ampliamente aceptado por la población dominica-na que una jefatura con amplio arbitrio y poder haría más por el país que lasinstituciones y leyes. Un estudio acerca de la cultura política dominicana muestra quela propensión a valores autoritarios como los anteriormente enumerados perviven almismo tiempo del sustancial apoyo a la democracia como régimen político1. Este am-plio apoyo a la democracia y a las bondades de un líder por encima de las institucio-nes apuntalan, entre otros factores, la vigencia y adaptabilidad de la forma dedemocracia delegativa.

La centralidad del Estado y su captura por los intereses particulares es el otro temaal cual queremos referirnos en este trabajo como uno de los aspectos del contexto so-cio histórico de las reformas institucionales. La progresiva penetración de las relacio-nes de mercado en la sociedad dominicana, la privatización del emporio empresarialestatal, así como los efectos de la globalización se suman a los factores que han modi-ficado el papel y presencia del Estado. Estas transformaciones, sin embargo, no handado al traste con la politización de lo privado y la privatización de lo político quecampeó en el pasado.

En lugar de seleccionar y procesar los intereses particulares para los fines estratégi-cos de la acumulación y legitimación, incluyendo en esta última fórmulas de goberna-bilidad democrática, el Estado se desdobla como el terreno de la pugnacidad de losactores políticos, sociales y corporativos que persiguen el dominio o influencia sobre laadjudicación de bienes públicos o recursos estatales.

1. En el período del 1994 al 2001, alrededor de la mitad de la población considera que un líder fuerteharía más por el país que todas la instituciones y leyes juntas, mientras que en el 2001 el 76% apo-yó al régimen democrático, situándose en una de las cuotas más altas de América Latina al compa-rarla con los datos del Latinobarómetro. Véase Duarte & Brea, 2002.

2. Las explicaciones a este fenómeno son variadas pero ameritan mayores estudios. Espinal (2001) con-signa los siguientes factores: a) una ausencia de participación ciudadana y de compromisos o nego-ciación de los diferentes actores políticos y sociales que le den sustento a los enunciadosconstitucionales y, b) que estos cambios no estuvieron animados por procesos políticos que permi-tieran la plasmación de las instituciones, valores y procedimientos formulados.

La crisis político electoral de 1994 fue la compuerta que permitió la realización deuna reforma constitucional. A pesar de la acumulación de expectativas de cambios delsistema político, aparte de las modificaciones en el Poder Judicial, las reformas se limi-taron a las modalidades de la competencia electoral. Vale decir que aunque estos cam-bios en el régimen electoral tendrían efectos en el sistema político, estaban destinadosa conducir un nuevo acomodo de los partidos políticos y a restañar viejos conflictosacrecentados en los años anteriores y que minaban las condiciones para competir de lacompetencia electoral.

Un somero recuento de los elementos introducidos por la enmienda constitucional :a) la elección presidencial por mayoría absoluta y la doble vuelta, b) la supresión de la ree-lección inmediata por una alternada, c) las elecciones presidenciales separadas de las con-gresionales y municipales, d) el colegio electoral cerrado, e) la doble nacionalidad. Mientrasque en el área de la justicia se consignó: f ) la elección de los Jueces de la Suprema Corte deJusticia por el Consejo Nacional de la Magistratura y, g) la inamovilidad de los jueces.

Esas y otras reformas institucionales discurren en una dinámica del gradualismo yminimalismo, y están sometidas a una fuerte presión de resistencia, recuperación y res-tauración. Por ese motivo y por la limitación de las áreas abarcadas, todas ellas se estam-pan como el inicio de un trazo inacabado. A continuación, se presentarán las reformasque se refieren al sistema electoral con el propósito de examinar si constituyen un tra-mado institucional que contribuya, junto a otros factores, a mejorar el sistema electo-ral la representación, la participación y la gobernabilidad, así como a desmontar elacentuado presidencialismo.

5.1 Aumentar la legitimación inicial del presidente electo

Como ya vimos, los excesos del rasgo delegativo de la democracia dominicana asig-nan inmensos poderes al mandato presidencial. En principio, la elección presidencialpor mayoría absoluta y la doble vuelta se postuló para modificar el sistema anterior demayoría relativa, mediante el cual un presidente con una elevada concentración de po-deres podía ser el electo por una mayoría poco significativa.

El umbral electoral de legitimidad establecido en la reforma fue el de una vo-tación de más del 50% y una segunda vuelta por mayoría simple. La fijación de estacuota electoral de mayoría absoluta para definir al ganador de las lecciones presidencia-les tenía otras implicaciones y no se limitaban a asegurar la legitimidad del Presidente.Hasta ese momento las elecciones habían escenificado una bipolarización, en la cualninguno de los dos partidos enfrentados por el primer lugar se acercaban, ni de lejos, ala mayoría absoluta de votos. Con el nuevo arreglo electoral, el cálculo político persi-guió – como finalmente aconteció – asegurar a la tercera fuerza un papel importante enel desenlace electoral, y, por lo tanto, la posibilidad de acceder a cuotas de poder, quele eran vedadas en el anterior régimen electoral.

las reglas que amplían la democracia sino también asegurarse de su cumplimiento, a lamanera del movimiento de los derechos civiles en Estados Unidos.

Tanto la historia como la fechas recientes han testimoniado las modificaciones delos sistemas políticos, incluso de los regímenes, bajo la motorización de los movimien-tos sociales. Los estudios han consignado la singularidad del fenómeno o su difícil apa-rición. El trabajo de Tarrow, 1997, proporciona pistas acerca de las condiciones para laformación de los movimientos sociales: el incentivo para que el potencial de moviliza-ción – los descontentos – se convierta en acción colectiva es el de las oportunidades po-líticas favorables “no sólo cuando hay pendiente una reforma, sino cuando se abre elacceso institucional, cuando cambian las alianzas o cuando emergen conflictos entre laselites”. Sin embargo concluye que “la estructura de las oportunidades es una volubleamiga de los movimientos (...). El resultado es que las oportunidades de reforma y re-construcción se cierran rápidamente.” (Tarrow, 1997).

A estas condiciones para la formación de movimientos sociales se suma que enAmérica Latina, estos han sido extremadamente efectivos para la ampliación de la ciu-dadanía y para contrarrestar gobiernos autoritarios, pero lo han sido mucho menospara auspiciar una verdadera reforma que transforme la base social para la consolida-ción democrática.

Independientemente de que la apuesta de las reformas institucionales esté coloca-da en los pactos de elites o en los movimientos sociales, en el país se ha generado unentusiasmo reformador, a pesar de la disparidad, a veces abismal, entre la norma y larealidad, entre las instituciones consignadas mediante las reformas y la realidad de lapráctica política. Tal situación sugiere la pertinencia de una profunda reflexión, que enel marco de este trabajo nos limitaremos solamente a plantear su necesidad. Se trata delindispensable balance acerca de la pertinencia de la entusiasta actividad de reforma através de nuevas leyes y constituciones ¿por qué no han logrado arreglos políticos du-raderos que posibiliten los cambios sustanciales en la consecución del Estado de dere-cho, la creación de balances institucionales al ejercicio del poder y lainstitucionalización democrática? Las grandes dificultades de la implantación de unmarco jurídico e institucional aceptado y respetado por los diferentes actores amerita-ría una dilucidación.

5. LA OPORTUNIDAD DE LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Durante la década de los ochenta y parte de los noventa se fueron acumulando laspresiones y propuestas para un nuevo diseño institucional con los objetivos de la ins-tauración de un sistema político con mayores niveles de representatividad y participa-ción, del fortalecimiento de la institucionalidad, la reducción de las ampliasatribuciones del Ejecutivo con la consolidación de los demás poderes públicos y la ins-tauración de controles horizontales.

además de la durabilidad de gobiernos autoritarios. Aspectos posibles debido alamplísimo arbitrio presidencial en el manejo de hasta cerca del 50% del presu-puesto de la nación.

b) La separación de las elecciones presidenciales de las congresionales y municipalestiene la virtud de que la votación no esté influida por la tendencia a plasmar la pre-ferencia presidencial en la escala congresional, es decir, evita lo que se ha llamadoel “efecto arrastre”. Igualmente brinda una mayor posibilidad de manifestar direc-tamente la candidatura de la preferencia del elector o electora. Como se sabe, el ca-lendario de elecciones congresionales y municipales a mitad del períodopresidencial puede convertirse en un instrumento evaluador de la gestión guberna-mental, mediante el cual el elector tiene la posibilidad de “castigar” o refrendar di-cha gestión.

5.3 Limitación de la participación electoral.

La votación en colegios electorales cerrados fue un “anacronismo” aceptado comomedida extrema para impedir la práctica de la doble votación de una misma persona.Además este procedimiento se adoptó frente a una Junta Central Electoral ineficienteque, aparte de apañar o instrumentar un amplio repertorio de fraudes electorales, orga-nizaba muy frágilmente las elecciones. Al aumentar en varias horas el tiempo de vota-ción, es obvio que los colegios cerrados podían actuar como desincentivador del votantepoco motivado.

La separación de las elecciones presidenciales de las demás y el colegio cerrado seconstituyeron en factores para la disminución de la participación electoral en la elec-ción de síndicos y legisladores. En el gráfico siguiente resalta claramente que, mientraslos niveles de abstención en las presidenciales apenas superan el 20%, en las congresio-nales y municipales es de más del 40%, llegando en el 2002 hasta el 50%. Pero esta dis-minución de la participación electoral, no e solamente el efecto de las eleccionesseparadas, también gravitan el desencanto de los políticos que se ha ido acentuando enel transcurso de los años, sin que merme en el ámbito presidencial donde persisten eltipo de consulta plebiscitaria que convoca toda una intensidad en las expectativas y enla participación.

Una evaluación realizada señala que este conjunto de reformas “podría contribuirmás a debilitar que a fortalecer la democracia dominicana” (Espinal, 2001). La argu-mentación principal de esta visión negativa de la separación de las elecciones es la si-guiente: el excesivo electoralismo podría llevar a confrontaciones de las elites políticasy a un aumento de la abstención en menoscabo de la participación electoral. Pero la ob-jeción más importante es la cifrada en que propiciaría problemas de gobernabilidad: sele atribuye que problematizaría la relación del Poder Ejecutivo con el Congreso, tantoen un Gobierno dividido (con minoría congresional) ya que trataría de gobernar sin el

Entre las bondades que se atribuyen al balotaje está la de mejorar la gobernabili-dad democrática al promover coaliciones electorales para la segunda vuelta que podríanconvertirse en coaliciones gubernamentales. Sin embargo, la contienda y los cauces dela competencia electoral promueven más bien acuerdos electoreros y oportunistas queno generan compromisos de gestión gubernamental.

Otro de los problemas introducidos con la doble vuelta es el de la posibilidadde provocar una reversión de los resultados iniciales en base a alianzas oportunistasy de poca consistencia. En el contexto dominicano la única ocasión hasta el momen-to en que se ha recurrido a la segunda ronda electoral (1996), los resultados inicia-les fueron revertidos en provecho del candidato originalmente menos votado, enbase a alianzas electoreras que luego no se encaminaron en la mejoría de los flujosde la gobernabilidad.

En realidad esta reforma apuntaló el proceso que ya se había iniciado desde añosatrás: tales como el tránsito hacia un sistema de partidos pluralista en lugar del biparti-dismo polarizado de épocas anteriores. El Partido de la Liberación Dominicana (PLD)– que no formaba parte de los dos partidos claves – gracias a la segunda vuelta obtuvopor primera vez el solio presidencial en las décimas elecciones casi competitivas, cele-bradas en 1996 luego del establecimiento de las reformas mencionadas.

En el contexto nacional la mayoría absoluta y la doble vuelta contribuyen a pro-fundizar, en el mejor de los casos, el pragmatismo de los partidos que ya estaban en unaacelerada desideologización y pérdida de identidad política y programática. Puesto queesta modalidad introduce la posibilidad de verse precisado a recabar recabar a últimominuto el apoyo partidario o del electorado de otro partido, ella induce a una ciertamoderación en los discursos y competencias electorales, hasta hace poco caracterizadospor fórmulas escatológicas y frontales.

5.2 Ligera atenuación del arrastre electoral del Presidente.

Si la reforma anterior abrió las puertas a formas de legitimación inicial presiden-cial basada en alianzas electoreras y poco consistentes, las demás reformas constitucio-nales en materia electoral limitan al acentuado arrastre electoral del Presidente ycontribuyen modestamente a propiciar condiciones que podrían ser aprovechadas en laconstrucción de la independencia y fortalecimiento de las instancias propias de la re-presentación y de la democracia local, como el Congreso y los ayuntamientos.

a) El establecimiento de la reelección alternada en sustitución de la reelección con-tinua descargó al sistema de los excesos del poder presidencial en el empleo delos recursos públicos y demás artilugios de la política vernácula para perpetuar-se en el poder. En la historia reciente la reelección inmediata había sido fuentede serios trastornos a la competitividad y la transparencia del proceso electoral,

La perspectiva de profundización de las reformas institucionales para ampliar yconsolidar la democracia todavía tiene el signo del gradualismo y minimalismo, asícomo riesgos de recuperación y restauración, tal como aconteció en el 2001 con la res-titución de la reelección continua y los intentos fallidos hasta el momento de que laselecciones sean simultáneas.

El difícil inicio y la accidentada trayectoria de las reformas electorales revela, sinembargo, la preocupación que existe entre elites partidarias de encontrar mejores for-mas de representación y participación. Sin que todavía se hayan perjudicado la partici-pación y el activismo electorales (que es el único mecanismo de participación amplia deque se dispone), aparecen señales de alerta de un malestar ciudadano con respecto a lospolíticos y los partidos. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Políticay Democracia (DEMOS) de 2001 son elocuentes en este sentido.

En esta dinámica gradualista y conservadora se desarrollan en la actualidad lassiguientes reformas institucionales: a) del sistema electoral para mejorar la represen-tación y participación, b) del sector justicia con los propósitos declarados de mejo-rar la protección de los derechos ciudadanos y la seguridad jurídica, c) disminucióndel presidencialismo, d) fortalecimiento del Poder Judicial y Legislativo. Otras ini-ciativas se encuentran en su fase inicial y exploratoria tales como dotar de mecanis-mos efectivos de la función fiscalizadora, racionalización de la organizaciónfinanciera e institucional del Poder Ejecutivo. Igualmente existe una carpeta de an-teproyectos de ley para la descentralización, participación y fortalecimiento de orga-nizaciones de la sociedad. El decurso y desenvolvimiento de esas reformas transitarelacionado con el funcionamiento del sistema político y del comportamiento de losactores involucrados.

6. EL SISTEMA POLÍTICO Y LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Como hemos visto, la crisis de 1994 fue la expresión del límite de las resistenciasque ejercían una parte de las elites, pero a la vez su desenlace reformador terminó ase-gurando la incidencia de fuerzas tradicionales en las reformas institucionales.

Las apuestas en torno a las reformas y cambios que se han planteado y han idoaconteciendo en los últimos años, se analizarán tomando en cuenta: a) el papel de losactores políticos (liderazgo y elites) frente al desafío de ampliar o reformar el sistemapolítico y de gobierno para satisfacer las expectativas de desarrollo democrático, b) lapreeminencia de la institución presidencial, c) el sistema informal, y d) los partidos po-líticos y su papel frente a la gobernabilidad y las reformas.

¿En qué sentido los actores políticos (liderazgos y elites) liderazgos se comportanpara acceder o dificultar nuevos arreglos institucionales? ¿Cuál es su papel en el forta-lecimiento de la democracia? ¿Ha surgido un nuevo tipo de liderazgo a raíz de la decli-nación y posterior desaparición física de los líderes históricos?

Congreso o se estacionaría en el inmovilismo, como en un gobierno de mayoría ya queno tendría que desarrollar la habilidad de negociar.

En esta recusación de la separación de las elecciones, la noción de gobernabilidadque subyace está asociada a sus raíces conservadoras: la argumentación enfatiza en el or-den y la estabilidad institucional en lugar de las oportunidades que proporciona paramejorar la representación y el desarrollo del Congreso y los ayuntamientos. Igualmen-te al considerar como una amenaza lo que califica como exceso en la competenciapolítica fomentado por la celebración de comicios cada dos años, así como los desacuer-dos y posibles conflictos que estas desencadenarían.

Ciertamente, la celebración de comicios cada dos años, por lo atiborrado de la con-tienda electoral amerita una regularización de la campaña, y unos cauces definidos delactivismo de la contienda que incentive una mayor calidad a la competencia electoral,pero no su supresión y unificación con las elecciones presidenciales.

Ahora bien, los sistemas electorales actúan en un entramado de fuerzas, en-clavados en condiciones históricas y culturales. Salvo en el período de 1982 a1986 de agudo faccionalismo y quiebra partidaria, una de las características ha si-do la preeminencia del Ejecutivo sobre el Parlamento. Este último tiene un redu-cido desempeño legislativo, ya que aparte de la actividad de formación de leyestodavía no ejerce mínimamente sus otras funciones de representación y de controldel Ejecutivo.

En 1997 siguieron las modificaciones de la legislación electoral, con los fines de lo-grar una mayor representatividad y participación: la cuota femenina del 25% en la bo-leta electoral (aumentada luego a un 33%), la instauración del voto preferencial, laintroducción de nuevas circunscripciones electorales para la elección de diputaciones delas demarcaciones más grandes, el voto en el exterior y el financiamiento público de lospartidos políticos.

Gráfico 1 Abstención en las elecciones presidenciales (P), congresionales y municipales (C y M). En %

0

10

20

30

40

50

60

1996 (P) 1998 (C y M) 2000 (P) 2002 (Cy M)

Aquí se sustenta una perspectiva diferente. Pasaremos revista de cómo en Repúbli-ca Dominicana el diseño institucional, la legitimación de la figura presidencial, el sis-tema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo son favorables a queel régimen presidencialista disponga de ciertas condiciones para sortear situaciones con-flictivas o de parálisis institucional y mantenga el ejercicio de un amplio mandato sinrecortes o límites sustanciales.

La discusión acerca de los factores del sistema de partidos que afectarían el funcio-namiento del sistema democrático se ha llegado a identificar como importante el gra-do de fragmentación de los partidos políticos3. Se ha señalado que al presidencialismole es desfavorable un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados,ya que sería un terreno de serias dificultades para concertar y construir por parte delEjecutivo una mayoría que respalde legislativamente sus iniciativas y líneas de ejecu-ción. Como se muestra en el Cuadro 1, el sistema multipartidista dominicano es de unbajo nivel de fragmentación: en el transcurso de cuatro elecciones que van del 1996 a2002, los tres partidos mayoritarios logran concentrar en promedio el 95% de los vo-tos emitidos. Pero además, en los niveles legislativo y presidencial se mantiene la pre-sencia efectiva únicamente de los tres partidos.

Cuadro 1 Grado de fragmentación del sistema de partidos, 1996-2002

Indicadores del grado de fragmentación Elecciones desde 1996 a 2002

Número de partidos presidenciales 3

Número de partidos legislativos 3

Promedio del porcentaje de los votos 95de los tres partidos mayoritarios

El diseño constitucional otorga al presidente dominicano la iniciativa legislativa, elveto y la emisión de decretos, pero estos últimos tienen un carácter restrictivo, puestoque, a diferencia de la presidencia argentina, por ejemplo, no consignan el carácter denecesidad y urgencia para casos de excepcionalidad. No obstante, la centralidad de lapresidencia en el sistema político dominicano es de una incuestionable realidad.

La disciplina partidaria en la arena legislativa es sumamente diferente a la existen-te en los países europeos de tradición parlamentaria. En países como la República Do-minicana, el grado de disciplina partidaria está asociado al atributo de nominación de

El momento actual es crucial para los liderazgos y los partidos políticos ya que en-frentan la desaparición de la extensa vigencia de los líderes carismáticos y fundadoresde los tres partidos más importantes. Estos partidos enfrentan también los retos de so-brevivir a sus fundadores, adaptarse a los nuevos tiempos y continuar con el sistema departidos de larga duración (1939, 1962 y el más reciente del 1972).

Los liderazgos políticos testimonian una falta de innovación frente a la incertidum-bre y amenaza que perciben de la introducción de sustanciales cambios democráticos.Ante los requerimientos de modificación y cambios, las elites políticas han tendido aresponder con las siguientes prácticas, que en realidad no son nuevas: a) el gradualismoen la realización de cambios y reformas, b) un estilo de política cifrada en la concesiónde cambios ante la ocurrencia de crisis o conflictos agudos, en vez de impulsarlos enfunción de una visión innovadora y anticipadora, c) una dinámica y pugnacidad quedeja margen a la reversibilidad de los cambios y reformas institucionales, o a la ejecu-ción a medias.

En los últimos años en la cultura política del país ha habido un reforzamiento depatrones y expectativas democráticas, al mismo tiempo que una persistencia de valoresautoritarios y tradicionales en el siguiente sentido: a) una amplia legitimación a la de-mocracia como sistema de gobierno, b) mayoritarias expectativas de una participación,d) favorecimiento de cambios políticos que no sean radicales, e) predominio del pater-nalismo (dispensador de protección y favores) como figura de autoridad y e) una incli-nación a valores tradicionales y autoritarios (Duarte & Brea, 2002).

La ambigüedad y tensión del proceso democrático tienen una relación con q la cul-tura política que apunta a la persistencia y acomodo de prácticas políticas y de formastradicionales de liderazgo y de ejercicio de poder.

Los partidos enfrentados a su nueva etapa no han sido capaces de promover la re-novación de liderazgos con cánones y pautas de actuación diferentes a las tradicionaleso modernizantes a secas. No se puede concluir en que han surgido nuevos liderazgoscomprometidos con la expansión de la democracia, ni con la necesaria reorganizaciónde las capacidades gubernamentales para aumentar la eficacia y probidad. Aunque el li-derazgo es algo más receptivo a los requerimientos de la sociedad, sigue siendo muy sen-sible a incentivos prebendalistas.

6.1 El presidencialismo y las reformas

La discusión abierta por J. Linz (Linz & Valenzuela, 1997-98) permitió ventilar lacomparación del presidencialismo con el parlamentarismo para el caso de América La-tina. La preferencia del autor por el parlamentarismo se basa en que consideraba queéste no generaba, como lo haría el presidencialismo, los problemas de rigidez, de dupli-cación en la legitimación democrática del Congreso y del Ejecutivo, así como de losconflictos o parálisis que podría conducir la relación entre ambos poderes públicos.

3. “Mientras Sartori señala que el factor determinante que explica el impacto de los sistemas de parti-dos sobre el funcionamiento y estabilidad del sistema democrático es la polarización, los nuevos es-tudios plantean que eso es válido sólo para los sistemas parlamentarios, y que para el presidencialismolatinoamericano la variable más importante es el grado de fragmentación del sistema de partidos.”Zelaznik, 1998.

vertencias constituyen, a diferencia de lo que se pretende demostrar, un indicador deun mayor ejercicio de los poderes públicos, especialmente el Judicial.

No obstante, el presidencialismo dominicano sigue operando tradicionalmente di-sociado de controles horizontales y verticales efectivos. A pesar de que en el ordena-miento constitucional figuran un conjunto de instituciones de contrapeso y control delPoder Ejecutivo, estas se han caracterizado por una gran debilidad institucional y poruna ineficacia. La decisión presidencial tiene una alta incidencia en las formas de nom-bramiento de los miembros de otros organismos de control del Ejecutivo como la Cá-mara de Cuentas y la Suprema Corte de Justicia. Por otra parte, la precariedad delEstado de derecho con la limitada vigencia de la norma jurídica ofrece al Poder Ejecu-tivo un margen muy amplio de acción.

Históricamente, la inestabilidad y fragmentación política fue enfrentada de mane-ra autoritaria con una amplia concentración y centralización del poder de líderes fuer-tes. A esta centralidad de la presidencia le corresponde presentar las iniciativas yprioridades de la gestión gubernamental y de la vida política. La votación de tipo ple-biscitario, concita en la figura presidencial amplias expectativas para la solución de losproblemas y la satisfacción de las aspiraciones de amplios sectores electorales.

Una de las prerrogativas presidenciales más elocuentes es el amplio arbitrio presi-dencial sobre el uso directo del erario mediante el fondo especial 1401 que se nutre de“excedentes presupuestarios”. Estos “excedentes” provienen de una subestimación de losingresos nacionales, así como de una entrega de recursos a los distintos órganos muypor debajo de lo aprobado en el presupuesto nacional. El presidente dispone de recur-sos para emplearlos según su decisión, los cuales han variado en la última veintena deaños desde una proporción del 15% al 52% del Gasto Total del Gobierno Central(Véase Cuadro 2) correspondiendo esta mayor proporción a los ejercicios presidencia-les de Joaquín Balaguer.

Cuadro 2 Ejecución presupuestaria de la Oficina de la Presidencia por partido de gobierno, 1979-2001Porcentaje del Gasto Total del Gobierno Central

Partido de gobierno 1979-86 1987-96 1997-2000 2001PRD PRSC PLD PRD

Oficina de la Presidencia 18 52 23 15

Fuente: Dominican Republic: Public Expenditure Review. Documento del Banco Mundial, 2003.

A pesar del proceso de democratización, la importancia de la institución presi-dencial en el sistema de gobierno dominicano refiere a la fortaleza y continuidad: a)del legado de la autoridad del caudillo y b) de la personalización de la política. Así laautonomización presidencial y la personalización de la política centra el debate sobre

las candidaturas, que es un monopolio del partido. El monopolio de la nominación delos candidatos y del establecimiento del orden de los candidatos y candidatas en la lis-ta electoral es un potente elemento de control sobre el comportamiento de los legisla-dores. Otra forma de control es la facilitación de recursos para la campaña electoral, lacual utiliza los canales previstos por la estipulaciones jurídicas de la dirigencia partida-ria o el patronazgo ejercido por el propio Presidente u otros líderes del partido. Esta úl-tima fuente de control frente al comportamiento imprevisible de los legisladores deja lapuerta abierta a amplias prácticas de corrupción.

Queda bastante claro que los acuerdos entre el Ejecutivo y los legisladores no pro-vienen exclusivamente de elementos de la disciplina partidaria sino que deben ser cons-truidos constantemente, sin que aparezcan serias amenazas a la continuidad del sistema.Ciertamente, esa capacidad de construcción de acuerdos entre el Ejecutivo y el Legisla-tivo se pondrá cada vez más a prueba debido a los cambios en el sistema electoral. Pa-ra elegir a los legisladores, el régimen de votación basado en una lista cerrada ybloqueada se modificó, en un número determinado de distritos electorales, para la lis-ta abierta y bloqueada en donde al partido o el liderazgo político se le escapa la posibi-lidad de asignar el lugar en la lista de los candidatos. Pero esta pérdida de control escontrarrestada por la mayor dependencia financiera por parte de los candidatos paraembarcarse en unas campañas electorales cada vez más costosas, así como por las for-mas venales y de patronazgo que rodean el ejercicio legislativo.

El Congreso Nacional ha oscilado en los extremos de una posición obstruccionis-ta o de una extensión de la agenda presidencial, según sea un gobierno dividido o ungobierno mayoritario. Por otra parte, las funciones de fiscalización o de control presu-puestario nunca han sido desarrolladas por el Congreso. En la agenda de las reformasse ha otorgado prioridad a la reforma electoral para mejorar la representación, todavíano se le ha acordado la importancia capital a la creación de mecanismos efectivos de re-presentación que disminuyan el carácter delegativo de la elección de los legisladores ymejore la calidad de la representación.

En los últimos años ha ocurrido un conjunto de reformas y prácticas de fortaleci-miento del Poder Judicial, aunque los efectos de estas reformas están distantes de losobjetivos de una justicia pronta, con el debido proceso, justa e igual para todos y todas.No obstante, ya ha empezado tímidamente una reposicionamiento del Poder Judicialfrente a los demás poderes, lo cual ha provocado que diversos actores políticos y socia-les empiezan a interpelar a la Suprema Corte de Justicia (SCJ) como árbitro en conflic-tos políticos e iniciativas legislativas. Estas iniciativas para que la SCJ, basada en la leyy la Constitución, se constituya en árbitro constituye un importante reconocimiento desu papel institucional, que no siempre es bien recibido. Frente a estas iniciativas se hanexpresado voces alarmistas con la advertencia de evitar transitar el camino hacia el “go-bierno de los jueces” y, en otros casos, se ha llamado la atención de forma de evitar la“judicialización de la política”. Estos incipientes roces entre los tres poderes y estas ad-

Es el caso de tres arreglos institucionales introducidos en la enmienda constitucio-nal de 1994: la inamovilidad de los jueces, la separación de las elecciones presidencia-les de las congresionales y municipales y finalmente, la reelección presidencialalternada. Con el establecimiento de la inamovilidad de los jueces se pretendió elimi-nar la potestad en manos de los estamentos políticos, hasta ese entonces, del nombra-miento o confirmación periódica de los jueces, por una regulación interna al PoderJudicial que le otorgaba la potestad de relevarlos en caso de faltas graves. Tanto la ina-movilidad de los jueces como la separación de las elecciones, a las cuales ya nos hemosreferido anteriormente, lograron permanecer tras una gran contienda.

Sin embargo, punto de confluencia de todos los dirigentes y liderazgos políticos,ambición de los candidatos desde que se asientan en el podio presidencial, la reelecciónpresidencial consecutiva logró ser reinstaurada, a pesar de ser repudiada por ampliascorrientes de opinión pública, actores sociales y por varios de los poderes fácticos.

Promovida por la presidencia y el grupo partidario del Partido RevolucionarioDominicano (PRD) que sustentaba la reelección del Presidente de la República, la res-tauración (2002) de la reelección consecutiva apenas ocho años después de su elimi-nación de la Carta Fundamental, es sumamente reveladora de otro de los rasgos en losque se desenvuelven las reformas institucionales: la escasa separación entre lo jurídicoy lo político.

Esta débil separación se revela muy claramente en los casos de las normas jurídicasy arreglos institucionales para el control del poder político y los procedimientos de ac-ceso al poder. Los grupos políticos terminan muchas veces supeditando las normas ju-rídicas a la lucha política o a sus intereses plasmados a través del cálculo político. Estefue el caso de la definición del umbral electoral a más del 50% para ganar la presiden-cia, pactado por los Paridos Reformista Social Cristiano y el Partido de la LiberaciónDominicana. Mientras se presentaba como un mecanismo para propiciar una mayor le-gitimidad al presidente que saliera de las urnas, en la polarización del momento queoponía la primera fuerza electoral a las otras dos, este alto umbral tenía su base en elcálculo político que permitiría a la segunda y tercera fuerzas la posibilidad de asegurarel triunfo electoral.

Tanto el caso anterior como la reinstauración de la reelección presidencial conse-cutiva revela pues, la excesiva instrumentalización de las normas jurídicas en beneficiode intereses de uno de los grupos políticos en pugna. Mediante esta práctica se invier-te el principio de que las normas jurídicas regulen el comportamiento del juego políticoy del ejercicio del poder. Con esta inversión se deprecian las normas jurídicas, se arries-ga la estabilidad de los marcos legales, bajo el impulso de una multiplicación legislati-va sin que necesariamente sea aceptada y cumplida.

Las conclusiones que se derivan de estas iniciativas supeditadas al juego político esel riesgo de los cambios constantes, o también de la poca vigencia de las institucionesfomentadas al fragor del cálculo de los grupos políticos.

los límites de la institucionalización, el desarrollo democrático y la gobernabilidad.Estos factores erosionan constantemente la institucionalidad y permean el alcance delas reformas.

Cabe señalar que estos dos aspectos de la forma delegativa de la democracia se ex-tiende a todo el sistema de gobierno, desde el Presidente del Senado hasta el síndico delmunicipio más pequeño, y se sustenta además en el sistema de patronazgo de la admi-nistración pública con su secuela de ineficiencia, irresponsabilidad y corrupción. Comohemos estado argumentando, las dificultades de institucionalización democrática pro-vienen, en parte, de la resistencia y adaptabilidad de la forma democrática delegativa ydel presidencialismo acentuado, cuyo ejercicio escapa a los controles constitucionalesdel diseño constitucional.

Sin embargo, en los últimos tiempos, han surgido cambios en los actores econó-micos4 y sociales que empiezan a ejercer una cierta presión para la institucionalización.A diferencia de los intereses económicos que se desarrollaron bajo la protección y el fa-vor del Estado y de los gobernantes, en el escenario de la globalización de los últimostiempos ha acontecido una expansión económica más cercana a la lógica del mercado.Y aunque esta actividad económica no prescinde de las componendas y transaccionescon el poder político patrimonialista, empieza a requerir, aún de manera ambigua, laseguridad jurídica y la regularidad que reduzca la imprevisibilidad de las prácticas polí-ticas que inciden en la competencia económica.

Igualmente, en el sistema político se han ido posicionando actores sociales5 quedesarrollan desde el ámbito social formas de participación y control ciudadanos queconstituyen un potencial de movilización y presión. Pero uno de los valladares para ha-cer más efectiva esta presión hacia la concreción de decisiones gubernamentales y po-líticas estatales, consiste en que los partidos políticos, elementos cruciales de laactividad pública, permanecen sin la renovación que los catapulte como fuerzas insti-tuyentes de la democracia, es decir, de asegurar la representación de los intereses ciu-dadanos en la adopción de políticas públicas y exigir responsabilidad de losgobernantes sobre sus actuaciones.

Las reformas que procuran una institucionalización (v.g. la reforma financiera einstitucional del PE, así como la relativa al diseño y ejecución del presupuesto) sólo alcabo de años de ser planteadas y demandadas, apenas empiezan a ser aprobadas y apli-cadas en una dinámica de parcialidad, gradualismo, con riesgos de recuperación por elentorno poco institucionalizado, y en ocasiones, de reversión.

4. Destacan la incidencia del prestante Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), de la Aso-ciación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE) y de otras instituciones sumamente ligadas a losgrandes actores económicos como Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y Siglo XXI.

5. Participación Ciudadana es, sin duda, la organización más importante, pero también se han ido posicio-nando otras organizaciones, redes y coaliciones que abogan por la ampliación de la participación, la ins-titucionalización de la justicia, la transparencia e integridad, entre otros temas de institucionalización.

Igualmente el clientelismo afecta los mecanismos institucionales dedicados a la for-mación, agregación y representación de los intereses y demandas. La inclusión de me-diaciones primarias, la retribución a través de favores, estipendios, prebendas, accionesgubernamentales de la demanda clientelar, socava las relaciones políticas, fundamenta-das en canales institucionales. En fin, la perdurabilidad y adaptación de formas patri-moniales y prebendalistas ejercen un efecto de erosión de las instituciones y obstruye laconstrucción del Estado de derecho y de la ciudadanización.

6.3 Los partidos y las reformas institucionales

Una de las áreas que más modificaciones ha experimentado es el ámbito electoral,desde la separación de las elecciones, la introducción de elecciones a dos vueltas, el es-tablecimiento de nuevas circunscripciones electorales plurinominales, el voto preferen-cial, la introducción del financiamiento estatal. Frente a esta sucesión de reformas y deuna agenda todavía más amplia, cabría preguntarse acerca de los efectos de la modifi-cación del sistema electoral sobre el sistema de partidos y el sistema de gobierno. Ade-más, ¿hasta qué punto puede decirse que estos cambios han contribuido a lainstitucionalización del sistema de partidos y a mejorar su función?

¿De la polarización a un sistema multipartidista consolidado?El sistema de partidos era singularmente polarizado en opciones excluyentes que con-

ducían a una confrontación y la exclusión del adversario. Las elecciones escenificaban unaguerra simbólica con referencias escatológicas, como la dicotomía entre el orden y el caosutilizada por el líder del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) o el recurso a una mo-vilización de resultados “impredecibles” que solía sustentar el líder carismático del PRD. Losprocesos de organización, votación y escrutinio, generalmente viciados, creaban serias dudasacerca de la legitimidad de los resultados y resultaban cuestionados por alegatos de fraudes.

A partir de los ochenta se produjeron procesos encaminados hacia la conversióndel bipolarismo extremo entre el PRD y el PRSC a un virtual o posible pluralismo mo-derado. Entre los factores de esa conversión se reconocen el debilitamiento de prácticasy discursos ajenos a la contienda electoral y a la competencia normada por pautas den-tro del sistema. Pero el paso gigantesco que llevaría al quiebre del bipolarismo fue, sindudas, por un lado la progresiva desideologización de los partidos y la atenuación de lasdiferencias programáticas y discursivas, y por otro lado, la apertura de los partidos a lasinfluencias y relaciones con el entorno, muy especialmente con el sector empresarial ypoderes del ámbito internacional. El PLD también empezó a distanciarse de su rasgofundacional – una organización política de liberación nacional – y se fue incorporandoa los procedimientos y reglas del sistema, al tiempo que atenuaba las discrepancias y ser-vía de apoyo congresional al partido de gobierno. En grandes sectores de la poblaciónhabía acontecido también un desplazamiento hacia posiciones centristas y gradualistasy un compás de negociaciones y pactos entre elites. Un tercer indicador del quiebre del

6.2 El sistema informal

Los estudios acerca del sistema político coinciden en destacar la importancia de unsistema informal anudado al sistema formal (Hartlyn, 1998). Conjuntamente con la le-gitimación mediante las elecciones se encuentra de manera más profunda la legitima-ción basada en un sistema clientelar de intercambio de favores o prebendas por lealtady apoyo, el cual articula a las elites con el resto de los grupos sociales, interfiriendo enla formación de la ciudadanía.

Pero la relación entre el régimen democrático delegativo y la práctica clientelar essumamente estrecha y ha sido enfocada desde dos puntos de vista: su función legitima-dora del régimen democrático y su adaptabilidad a los cambios y a las formasdemocráticas. Acerca de la función de legitimación de las redes clientelares un intere-sante trabajo sostiene: “la práctica clientelar si bien dificulta la institucionalidad demo-crática, también contribuye a sostener las bases de un sistema político que ha logradoasimilar un ejercicio político-electoral democrático” (Lozano, 2002). En ese mismo tra-bajo se sostiene que frente a la escasez de recursos estatales y la carencia de mecanismosinstitucionales para las demandas sociales, la movilización clientelar ofrece una “legiti-mación del régimen político sobre bases no institucionales en función del uso patrimo-nial de los bienes del Estado” (Lozano, 2002).

La otra visión de las formas tradicionales del patrimonialismo, paternalismo y for-mas clientelares es su perdurabilidad y adaptabilidad a los cambios democráticos, me-diante acomodos a las instituciones o procedimientos propios del régimen democrático.Así, el patronazgo político y las redes clientelares se constituyen en uno de los vallada-res más sólidos para la institucionalización y gobernabilidad, al tiempo que facilitan lalegitimación del régimen democrático y se acomodan constantemente a los nuevos pro-cedimientos o instituciones de tipo democráticas, propias del sistema formal.

Los efectos del clientelismo sobre el sistema político y la gobernabilidad son varia-dos. El Presidente, los funcionarios, las maquinarias políticas distribuyen empleos porlos servicios prestados al partido triunfador. La administración pública bajo el sistemade patronazgo, asegura la movilización electoral y concita apoyos, pero al mismo tiem-po cobra un precio muy alto en la efectividad de los servicios públicos y la gobernabi-lidad, que termina manifestándose también en el desempeño de la ejecucióngubernamental. Ha afectado negativamente las capacidades gubernamentales con unempleo supernumerario e ineficiente que aumenta o rota al ritmo de los cambios de go-bierno. En el período 1980-2001 el gasto público en sueldos y salarios alcanzó el ele-vado promedio de 29% del gasto total. En el 2000 el gasto en ese renglón en relacióncon el PBI (6,6%) fue por encima del promedio de América Latina. Lo cual ha afecta-do la formación de eficientes políticas sociales de bienestar, sobre todo si se tiene encuenta que los indicadores de desarrollo humano se sitúan entre los más bajos de Amé-rica Latina.

Cuadro 3 Distribución de los escaños en el Congreso Nacional (1990-2002)

Cámara Baja SenadoPartidos % %

1990 1994 1998 2002 1990 1994 1998 2002

PRD y aliados 27,5 47,5 55,7 48,0 6,7 50,0 80,0 90,6

PRSC y aliados 34,2 41,7 11,4 24,0 53,3 46,7 6,7 6,3

PLD y aliados 36,7 10,8 32,9 28,0 40,0 3,3 13,3 3,1

PRI - - - - 1,6 - - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Partido en el gobierno PRSC PRSC PLD PRD PRSC PRSC PLD PRD

Fuente: Junta Central Electoral

Como he argumentado las modificaciones de los partidos y los cambios introdu-cidos en el sistema electoral han modificado el bipolarismo tradicional. Pero cabe pre-guntarse si estos cambios se constituyen en un factor eficiente para la instalación de unsistema de partidos pluralista moderado. A tal propósito no deben subvaluarse los efec-tos del sistema electoral en el sistema de gobierno y de partidos como son la creaciónde condiciones para la concentración del sistema de partidos, la alternancia en el go-bierno, la moderación de la competencia. Pero nada más cierto es que también facto-res sociopolíticos y culturales podrían incidir en la formación de un tal sistemapluralista moderado. Esta es la perspectiva de especialistas, como Dieter Nohlen, quesostienen un institucionalismo contextual, es decir que tome en cuenta lo histórico, locultural y los procesos políticos, en vez de considerar solamente las instituciones y loscambios en el sistema electoral para lograr el desarrollo democrático, la gobernabilidady el desempeño de las políticas públicas.

Muchos análisis se han limitado a considerar el número de partidos y un conjun-to limitado de elementos para clasificar el sistema de pluralista, en un afán de taxono-mía. Sin embargo, ha sido el propio Sartori quien ha advertido contra ese nominalismo:“si se toma prima facie, el pluralismo de partidos denota sencillamente la existencia demás de un partido; pero la connotación en la que se basa es la de que los partidos enplural son producto del «pluralismo»” (Sartori, 1987). En la sociedad dominicana laexistencia de un número diverso de partidos no significa que se encuentren en unapráctica pluralista, ya que no existen o no se han afianzado muchos de los aspectos pro-pios de una sociedad pluralista, tales como el principio limitado de la mayoría en baseal respeto de la minoría, la separación de las diferentes esferas políticas, religiosas, eco-nómicas, y la diversificación del poder en una pluralidad de grupos independientes. Pa-

bipartidismo fue la alternabilidad del poder de los tres grandes partidos a través de me-canismos electorales (1978, 1986, 1996, 2000).

Tras el desconocimiento flagrante de los procedimientos electorales que dio lugara la crisis político-electoral de 1994 se produjo un giro en la regulación de la compe-tencia partidaria. La erradicación de la reelección inmediata y la instauración del siste-ma mayoritario a dos vueltas abonaron el camino que se había empezado a transitarhacia la vigencia de una tercera fuerza.

Establecida mediante acuerdos de las fuerzas políticas, la normativa electoral tien-de a propiciar la formación de un sistema pluralista moderado, sobre todo en los dosúltimos puntos de la definición de Sartori, 1987 una distancia ideológica relativamen-te leve entre los partidos grandes, una inclinación a la formación bipolar de coalicionesentre partidos de diferentes posiciones y una competencia partidaria fundamentalmen-te centrípeta. Las disposiciones constitucionales y jurídicas de los últimos años propi-cian un sistema multipartidista en vez inducir a una retorno al bipartidismo anterior:

a) La legislación de 1997 puso trabas a la fragmentación partidaria mediante la am-pliación de los requisitos para el reconocimiento de los partidos. La nueva legisla-ción eliminó el amplio arbitrio del Ejecutivo en la asignación de fondos públicosa los partidos, lo cual animaba muchas veces a la fragmentación y a la multiplica-ción de partidos sin consistencia ni raigambre social. A la asignación de recursospor parte del Ejecutivo a través de mecanismos clientelares y de obstrucción, elnuevo sistema de adjudicación de recursos se consignó a través de otros procedi-mientos prescritos jurídicamente.

b) La introducción de un sistema de mayoría absoluta a dos vueltas auspicia un am-biente político en que los contendientes encaran la necesidad de apoyos electora-les, y por lo tanto, a atenuar y dirimir las diferencias partidarias de maneradiferente a la frontalidad que había caracterizado al bipartidismo.

c) La instalación en las grandes demarcaciones de nuevas circunscripciones electoralesplurinominales que facilitan la expresión parlamentaria de las mayorías relativas, ypor lo tanto, hacen más improbable la consagración de un partido dominante.

La composición de la representación partidaria en el Congreso Nacional de 1990a 2002 (Cuadro 3) muestra: a) el establecimiento de una competencia fundamental-mente centrípeta, b) la alternabilidad en el poder de las tres fuerzas políticas, c) una dis-tribución de los escaños que dificulta la confirmación de un partido dominante. Aúnen el caso de la mayor votación favorable al partido en el gobierno, el sistema de pro-porcionalidad de la Cámara de Diputados favorece en cierto sentido a la segunda ma-yoría. Para muchos autores este es uno de los aspectos más importantes del pluralismomoderado: la presencia congresional de una pluralidad de partidos, y la persistencia demayorías relativas sin que ningún partido pueda constituirse en dominante.

de las condiciones para que asumieran a cabalidad sus funciones más señeras como larepresentación y agregación de intereses, la canalización de la participación, la elabora-ción de propuestas políticas e influencia en las decisiones gubernamentales.

El distanciamiento de los partidos políticos con respecto al desarrollo de esas fun-ciones fue a través de un largo proceso con tres hitos importantes: a) la conversión delPRD en partido de gobierno en 1978, b) el alejamiento de los partidos con respecto alas bases sociales, que se manifestó crudamente en el cuestionamiento de la política ins-titucional y de los partidos por los efímeros movimientos sociales de los ochenta, y, c)el vuelco hacia el pragmatismo y la conveniencia electoral que significó el Pacto Patrió-tico de 1996 y el alejamiento de los principios originales partidarios.

Los partidos volcados hacia la captura de la mayor cantidad de electores no se pos-tulan como organismos en los que se procesan y agregan las preferencias ciudadanascomo tampoco desarrollan niveles aceptables de representación de intereses. Además deconstituirse en maquinarias electorales, los partidos han mantenido su tradicional ca-racterística de organismos clientelistas de distribución de cargos públicos, así como deacceso y apropiación de recursos públicos. Por otra parte, las acciones corporativas yotros mecanismos informales y no públicos funcionan como fórmulas de incidencia deintereses grupales o individuales en el sistema político y las decisiones públicas.

El debate sobre la gobernabilidad democrática en América Latina ha intentado di-sociarse de la visión que relaciona la gobernabilidad con estabilidad y cuya problemáti-ca sería el exceso de demandas y las dificultades gubernamentales de proporcionarrespuestas a esos reclamos.

Aunque una de las dimensiones de la gobernabilidad consiste en la capacidad delgobierno para asegurar los bienes públicos de la sociedad, la ingobernabilidad no esvista, a la luz de este debate, como un asunto de incapacidad funcional del Estado pararesponder a las demandas de la sociedad y los mercados. Más bien la noción de ingo-bernabilidad es vista como un asunto fundamentalmente cambiante y se desplaza a po-sibilitar la concurrencia de los actores a la deliberación como mecanismo que permitaque la demanda individual y corporativa se convierta en acción colectiva con efectospúblicos. La otra dimensión se refiere a las condiciones mediante las cuales esa relaciónde poder puede desempeñarse con legitimidad y respaldo ciudadano.

Desde que los partidos limitaron sus actividades al reclutamiento y selección de eli-tes, ellos erosionaron sus vínculos con la sociedad y debilitaron sus funciones de inter-mediación política. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, estos partidos conpautas clientelares y orientados casi exclusivamente a la competencia electoral tienengrandes límites para impulsar la formulación de políticas y no contribuyen a mejorar lascapacidades gubernamentales, y por lo tanto, a un buen desempeño de la democracia.

La gobernabilidad democrática, entendida en una de sus dimensiones, como la ca-pacidad de procesar las demandas, elaborar y ejecutar políticas adecuadas que suscitenrespaldo social, encuentra fuertes límites en la medida en que se ven afectadas la forma-

ra otros países de América Latina con características similares, autores han clasificado aesta situación como un embrionario sistema multiparitidista.

Lo cierto es que el sistema multipartidista está lejos de consolidarse institucional-mente y tiene un conjunto de características que no apuntalan hacia un derrotero deinstitucionalización de la democracia. En primer lugar, aunque ha habido un paulati-no establecimiento y aceptación de las reglas de juego para dotar al proceso electoral demayor transparencia y credibilidad, todavía estas metas están interceptadas por los pro-pios partidos en contienda. El caso más reciente ha sido la pugna que culminó en la co-locación en la Junta Central Electoral, máxima autoridad electoral, a entes parciales ocercanos a los partidos, en lugar de preservar la distancia que ese organismo debe tenerpara lograr su función arbitral. Todavía más, varios partidos al considerar la composi-ción de la JCE desproporcionada hacia uno de los partidos, lograron un nuevo arregloen que variaban el número de integrantes de la JCE y la posibilidad de “equilibrar” lapresencia de entes cercanos a los demás partidos. Esta poca credibilidad en reglas parala competencia electoral introduce una inestabilidad de las reformas.

En segundo lugar, las pautas de interacción partidaria no son predecibles, sino quese verifican en función de la preeminencia de liderazgos personalizados y la multiplica-ción del patronazgo político con amplias y variadas clientelas. En tercer lugar, aunquelos patrones de interacción partidaria incorporan cada vez más la concertación política,ésta se realiza con pautas tradicionales que incluyen la presencia determinante de pode-res tutelares o fácticos, además de los bajos niveles de compromiso para el cumplimien-to de los acuerdos.

Una de las transformaciones documentadas en diferentes análisis ha sido la conver-sión de las fuerzas políticas en partidos profesionales electorales o partidos de todo elmundo, tal como Kirchheimer o Panebianco lo han caracterizado. De partidos con obje-tivos políticos de cambios fundamentales y de incorporación de diferentes sectores al sis-tema político, ahora sólo buscan ampliar su base de apoyo para acceder al poder y a cargoselectorales. Se desentienden cada vez más de las identidades partidarias de antaño, y se ale-jan de sus bases sociales. El declive de las posibilidades de participación y su presencia enlos medios a través de la imagen de los candidatos en procura de votos, los partidos hanmodificado los contornos de la política con una lógica más cercana al mercado.

Sin embargo, no se trata de una fórmula modernizante a secas que se acoge a lasnuevas tecnologías de esta forma de hacer política sostenida en las encuestas de opinión,en vez de las deliberaciones en sus estructuras. Al convertirse en partidos electorales po-co institucionalizados han mantenido las relaciones clientelares en su ruta hacia los car-gos y el uso de los recursos públicos.

La posibilidad de la participación política y representación de la sociedad a travésde una organización a gran escala proporciona una centralidad de los partidos políticosen la democracia moderna. Sin embargo, el tránsito a partidos poco institucionalizados,sin objetivos políticos y que se orientan a la captura de los votos significó el deterioro

No basta mejorar los diseños institucionales si permanece, como hemos visto, lainobservancia de las reglas debida a la distancia entre la realidad y las normas, la dis-tancia entre el sistema formal y el sistema informal. Lo que antecedió permitió cons-tatar la relevancia para la institucionalidad democrática de los elementos culturales,tales como las prácticas y valores del autoritarismo y del clientelismo, en vista de queal mismo tiempo que contribuyen a la legitimación de la democracia delegativa, ero-sionan la institucionalidad democrática. En tal sentido, las reformas institucionalesdeben de tomar muy en serio el asidero en la cultura política y las transformacionesque ameritan las normas, valores y prácticas tanto de las elites como de los diferentessectores sociales.

En la perspectiva antes enunciada merecen atención ciertos nudos gordianos en lainstitucionalización democrática. Parece importante centrar los esfuerzos de institucio-nalización y democratización del sistema de partidos hacia las propias organizacionespartidarias. Los diversos aplazamientos para encarar la severa declinación de la dinámi-ca institucional partidaria se han traducido en el agravamiento de sus problemas, en ladeclinación de sus funciones y en la ampliación del descreimiento que empieza a ro-dearlos. Son muchos los aspectos de los partidos que necesitan ser enfrentados comodemocratizar y hacer más transparentes la designación de los dirigentes partidarios y delos candidatos, establecer mecanismos para coordinar la conducta de los legisladorescon los planteamientos del partido de manera que disminuyan las fórmulas clientelis-tas, diseñar mecanismos partidarios del ejercicio de la función de mediación de intere-ses y representación desde las posiciones obtenidas en el Congreso y los Ayuntamientos,transparentar las fuentes de financiamiento públicas y privada de los partidos y adecuarsu uso de manera que no abarque solamente los costos de las campañas electorales sinoque contemple el fortalecimiento de otras funciones de los partidos políticos.

Otra área de importancia crucial es el establecimiento de un sistema de controland balances de los poderes públicos y de rendición de cuentas que incida en la mo-dificación del carácter delegativo de la democracia y establezca límites al ejerciciodel poder propio del presidencialismo tan acentuado que caracteriza el sistemapolítico dominicano.

Un eje singularmente importante es el establecimiento de prácticas e institucionespropias de un sistema de representación de intereses y de rendición de cuentas que per-mita ir superando las formas clientelares y los límites al ejercicio y constitución de laciudadanía. En su estudio sobre la representación, Pierre Rosanvallon estima que sontres las instituciones que han jugado un papel fundamental para dotar de sentido al go-bierno representativo: “la existencia de un potente sistema de partidos, la elección pro-porcional, la institucionalización de la representación de los intereses económicos ysociales” (Rosancallon, 1998). En este sentido el núcleo para mejorar la representacióntiene, por lo menos tres prioridades: fortalecer el Congreso, fortalecer los partidos po-líticos y crear mecanismos institucionales de representación de los intereses sociales y

ción de las políticas sociales y las capacidades gubernamentales por la ineficiencia de lagestión gubernamental, asediada por recursos humanos inapropiados y supernumera-rios. En un horizonte e insuficiencia de la capacidad de respuesta por parte de los me-canismos informales por el peso cada vez mayor del mercado.

Aunque la propuesta surgida ha sido una de tipo técnico-gerencial, es decir políti-cas sociales más eficaces y mejor dotadas, lo cierto es que el Estado enfrenta un reto dis-tributivo, cuyas ramificaciones implican una negociación con dos posibilidades límitesde reacomodo: a) Formación de políticas sociales algo más eficaces acomodadas a lamultiplicación de relaciones informales, que en vez de estar cifradas fundamentalmen-te en el Ejecutivo, estarían expandidas territorialmente por síndicos, legisladores yfuncionarios; b) Formación de políticas sociales mucho más eficaces y que, aunqueanudadas a las relaciones informales, las debiliten y reduzcan.

7. REFORMAS NECESARIAS Y POSIBLES

Es notorio que en los últimos diez años, aparte del área judicial, el ámbito predo-minante de las reformas institucionales han sido los aspectos procedimentales de la de-mocracia. Es muy revelador este énfasis colocado en el sistema electoral, yespecíficamente, en la regulación de la competencia partidaria y en los arreglos relati-vos a los procedimientos para acceder a posiciones de poder. Estos cambios en los pro-cedimientos para mejorar la competencia de los partidos, el sistema de representaciónelectoral, el acceso y ampliación de la participación electoral no han conseguido, sinembargo, cambios significativos en el ejercicio de la representación, la participación ylas limitaciones del ejercicio del poder. Si bien presentan posibilidades para la inclusiónde sectores, para el establecimiento de los cauces institucionales de la competencia porel acceso al poder, no han incidido en la mejoría del ejercicio de la representación o dela participación como tampoco de los límites en el ejercicio del poder.

La dinámica de transición y de consolidación democráticas apela un cierto escep-ticismo en relación a la perspectiva de que los cambios radican en los aspectos estricta-mente institucionales, es decir a través de reformas institucionales. Los procesos decambios, entre ellos la institucionalización democrática descansan, más bien, en el com-portamiento de los actores políticos y sociales en un contexto socio histórico limitadopor instituciones y en relación estrecha con la cultura política.

Por bien intencionada que haya sido, la introducción de cambios a través de laadopción de instituciones que aparentemente han funcionado en otras realidades o pormedio de la excesiva instrumentalización del cálculo político en la creación de institu-ciones se muestran sumamente desacertadas. Concomitantemente con las iniciativas deincidencia en las modificaciones democráticas, parece muy deseable la realización deuna reflexión profunda que se pregunte acerca de las condiciones, las dificultades y re-sultados de las reformas institucionales.

Uruguay: reforma política y gobernabilidad democrática

ROMEO PÉREZ ANTÓN

1. INTRODUCIÓN

Uruguay forma parte del conjunto de países latinoamericanos que han reformadosus instituciones político-gubernamentales en el transcurso de la década de los años no-venta, movidos no tanto por la aparición de nuevas aspiraciones institucionales sino porla búsqueda de fluidez en los procesos decisorios y mejor recepción societaria de las po-líticas y las medidas de gobierno. Pasó a integrar ese conjunto, en concreto, mediantela sanción de ciertas enmiendas constitucionales que giran en los ejes electoral-guber-nativo y de la descentralización territorial.

Ese cambio normativo culminó en diciembre de 1996, cuando fue consagradomediante un plebiscito que arrojó una leve ventaja para el “sí” a las enmiendas(50,5%), después de trabajosas negociaciones interpartidarias y de una campaña pre-comicial desbordante de antagonismos (salvo en cuanto a las propuestas de descentra-lización). El régimen así modificado se experimentó desde las elecciones de 1999(primarias de todos los partidos en abril, única vuelta parlamentaria y primera vueltapresidencial en octubre, segunda vuelta presidencial en noviembre) y de 2000 (de go-biernos departamentales, en mayo, a una vuelta) y en las gestiones legislativas y ejecu-tivas de los entonces elegidos, hasta la actualidad. Un lapso de aplicación breve, sinduda, una experiencia limitada, circunstancia que no debe olvidarse pero que tampo-co debe llevar a suponer que escasean los episodios y datos significativos y hasta dis-criminantes. La identificación y análisis de tales elementos sustentan este estudio,encuadrado por un enfoque de teoría politológica que exige ciertas acotaciones que yapasamos a exponer.

económicos, para lo cual también es necesario fortalece las organizaciones sociales ensus capacidades de representar dichos intereses.

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a) La dispersión de los impactos de un determinado cambio en las reglas, como porejemplo la introducción de la elección presidencial a dos vueltas. Dispersión de unpaís a otro pero también de un comicio a otro. Oscilaciones entre la inanidad(como en Argentina, salvo en la reciente votación de 2003) y la restauración de unpresidencialismo neobonapartista, aunque mixto (en Francia). Ante ella, ¿qué pos-tular acerca de dichas reformas, cómo pronosticar resultados, cómo inducircomportamientos?

b) Un exceso de formalismo, vale decir, de abstracción de los componentes estructu-rados de la política que no ajustan a los supuestos intencionalmente reduccionis-tas de la “rational choice”. Para esta escuela, por ejemplo, los partidos políticos seadelgazan hasta casi la condición de proveedores de candidatos a los cargos en dis-puta y eventualmente de agentes en un mercado de competencia electoral. No exis-ten, por cierto, análisis sin abstracción, por lo que no resulta censurable eseadelgazamiento de los partidos; lo censurable y fuertemente inductor de malas in-terpretaciones consiste en independizar ese momento analítico de sus imprescindi-bles complementos (históricos, sociológicos, etc.), en absolutizar un sesgo oprivilegiar dogmáticamente una abstracción sobre las demás. A ese error denomi-namos exceso de formalismo y sus consecuencias cuando se lo lleva a la interven-ción sobre regímenes de la política aparecen tan graves como para detener lapráctica así guiada.

c) Una suerte de oportunismo epistemológico, que quizás procure compensar los ma-gros rendimientos explicativo-predictivos que arroja la dispersión de impactos y lasinseguras recomendaciones operativas derivadas del exceso de formalismo. Eseoportunismo consiste en asignar a las enmiendas en el régimen, a título de efectosbuscados, todos o algunos de los cambios y las novedades surgidos (o meramenteincrementados) después de consagradas aquellas. Se vinculan los cambios a las en-miendas sin precisión ni rigor, cuando no expresando concepciones generales opreferencias institucionales (por la representación proporcional o por el mayorita-rismo, por los presidencialismos o los parlamentarismos, etc.). En su esquema ló-gico, representa oportunismo un análisis causal acrítico, que convierteinjustificadamente la relación puramente cronológica de antecedentes y conse-cuentes en un nexo de causas y efectos.

d) Si la prevalencia neoinstitucionalista es rendidora pero insuficiente para la com-prensión honda y completa de las instituciones a reformar y las reformas de las ins-tituciones, cabe examinar las posibilidades de ir más allá de aquella situación o fase.Se trata de enriquecer el abordaje politológico de la cuestión, de llenar al menos al-gunas de las insuficiencias del neoinstitucionalismo.

La clave se encuentra, entendemos, en reaccionar contra el exceso de formalismo,de no adelgazar demasiado a los actores; de sintetizar, tras las abstracciones del análisis.

2. PRECISIONES TEÓRICAS

¿Desde qué concepciones generales de la política democrática y con qué supuestossuelen examinarse las reformas políticas, contemporáneamente? En el terreno politoló-gico, al que nos ceñimos sin dejar de tener en cuenta los análisis jurídicos, prevalece anuestro juicio la escuela llamada por lo común institucionalista o neoinstitucionalista,expandida desde los Estados Unidos y en la que figuran autores como Mainwaring, Coxy Shugart1. Precediéndola, no estaba lejos de sus pautas Nohlen, ni tampoco Sartori,tomado en largos fragmentos o en algunos de sus trabajos más “ingenieriles”. En otroscasos, igualmente, los autores se apoyan en las conclusiones a que el neoinstitucionalis-mo llega, respecto de los resultados previsibles de determinados cambios políticos, paraexplorar luego dimensiones adicionales (históricas, de teoría de juegos, sociológicas,cognitivas). Se mantiene, así, el predominio de dicha corriente, aunque los analistas nose inscriban íntegramente en ella. El predominio neoinstitucionalista no carece de ra-zones ni de rendimientos. Ha aportado, en nuestra opinión, precisión y refinamientoen las discusiones acerca de las instituciones de la política y acerca de sus reglas. Ha de-sagregado las referencias, ha distinguido objetos y niveles, ha definido hipótesis e iden-tificado indicadores.

A diferencia de los autores de la tradición constitucionalista (cuya riquezatampoco se niega), los politólogos neoinstitucionalistas o dependientes de esa ten-dencia han ampliado el margen de intersubjetividad en cuestiones de reformapolítica. Los juristas proporcionan esquemas aptos para referir a la complejidaddinámica, fluyente de la convivencia política (la teoría del órgano; la dogmáticade la democracia directa y sus combinaciones: las categorías necesarias para la per-cepción de los jueces como gobernantes y de la “judicialización de la política”;etc.). Pero en relación a las intervenciones deliberadas sobre las instituciones, la“reforma política”, los análisis jurídicos se cierran sobre la coherencia de las nor-mas que configuran esas instituciones y sobre sus desarrollos históricos (piénseseen buena parte de la valiosa obra de Manuel García Pelayo) y no alcanzan la fasede los impactos de las reglas ni redundan en mayor comprensión de la eficacia conque las configuraciones institucionales condicionan conductas individuales y desujetos colectivos o categorías sociopolíticas (como los partidos, la opiniónpública o el electorado).

En tales circunstancias, y frente a los requerimientos analíticos que presenta el in-tenso reformismo político que se concentra en Latinoamérica, corresponde establecerla suficiencia o insuficiencia de los rendimientos del neoinstitucionalismo.

Nos inclinamos resueltamente por la insuficiencia. Que trasluce, en nuestra opi-nión, en los siguientes aspectos, susceptibles de percepción “prima facie”.

1. Una obra representativa de dicha escuela es de Mainwaring, 1990.

constituyen el mínimo de la percepción política, no obstante puedan parecer omnni-comprensivas a una consideración primaria. Constituyen el mínimo porque cualquierestructuración política es compleja, refinadamente ingenieril, construida con los te-nues materiales de las instituciones, tejida por centenares de estímulos a los consensos.La política es cualquier cosa menos trivial (“toda sociedad comprende una estructurareguladora a la que llamamos política”), natural (“la política está allí”) o probable(“¡cómo no va a haber política en una sociedad rica, alfabetizada y moderna!”). Las in-terrogantes inducidas son numerosas pero la responsabilidad de que surjan reside enquienes resuelven reformar la política y/o investigar qué hacemos cuando intentamosreformar la política.

3. URUGUAY COMO CASO DE CONSTRUCCIÓN POLÍTICA

En perspectiva de largo plazo, el fenómeno que resalta en la historia política uru-guaya consiste en los partidos: en su temprana y masiva aparición, en su estabilidad, ensu aptitud gobernante, en su responsabilidad democrática, en las tareas parapolíticasque suelen asumir. No sugerimos su idealización, sino la hondura de su inserción y elmúltiple alcance de su eficacia. En cada uno de esos ejes, acertaron y se equivocaron,ganaron y perdieron, hicieron y deshicieron; pero ninguno les ha sido ajeno. Han teni-do mérito y demérito, aunque el “balance” los favorece porque como veremos han pro-tagonizado la saga de la poliarquía uruguaya, que no peca de estéril o refleja. Lospartidos no han sido inocentes pero tampoco recalcitrantes.

Dos vertientes se separan, respecto de los partidos, en las ciencias sociales, en ladoctrina del Derecho Público y en el ensayismo consagrado del país. También se lasadvierte entre los extranjeros que se han ocupado de la historia y el sistema políticodel Uruguay. En una se sitúan los que interpretan a aquéllos como agrupamientosempíricos y personalistas, tumultuarios, violentos primeramente y clientelísticos lue-go, desvaídos en sus perfiles ideológicos y escasamente lúcidos para gobernar. La pa-cificación de la vida política, su electoralización y la efectividad del régimendemocrático se imponen por la gestión de otros actores y la influencia de otras estruc-turas (algunas reformas educativas, la expansión de los aparatos productivos, las ini-ciativas de ciertas élites).

Se sitúan en la segunda vertiente quienes sostienen que los partidos aspiraron des-de un comienzo a la poliarquía y fueron sus genuinos constructores; aprecian éstos lapropensión transaccional de esos movimientos, su representatividad social y su idonei-dad incomparable para gobernar mediante la inducción de vastos consensos. A menu-do rechazan por superficiales y elitistas las condenas de cátedra de ciertas conductaspartidarias y de las características de ciertos liderazgos. Han replanteado, así, algunostópicos, como el de la supuestamente extrema fraccionalización de los partidos, adu-ciendo evidencia empírica que relativiza mucho el fenómeno y sus consecuencias.

De buscar que los estudios sobre reforma de la política culminen en la reconstrucciónde escenarios más que en la percepción de conductas “disciplinadas” por las reglas pe-ro ajenas unas a otras. Al ir disminuyendo dicho exceso, se reducirán tanto la disper-sión de los impactos (no en los referentes sino en los modelos explicativo-predictivos,mucho menos generales o abarcativos) como el oportunismo epistemológico (ya queesos modelos serán menos laxos, menos “abiertos”, menos compatibles con una amplí-sima variedad de consecuentes).

¿Cómo evadir el formalismo excesivo? Entre variantes metodológicas múltiples,destacamos dos:

a) La aplicación del instrumental neoinstitucionalista (impactos de las reglas alterna-tivas sobre el mercado de electores racionales) debe ser precedida por uno o másestudios de caso y debe limitarse, primeramente, a un sistema político concreto. Lacomparación entre países, los cálculos de frecuencia y las generalizaciones debencorresponder a una tercera fase y quedar restringidos por logros descriptivos y ex-plicativos de las dos fases previas, los estudios de caso y el relevamiento de resulta-dos de las reglas o su reforma en cada sistema concreto analizado.

b) Las indagaciones neoinstitucionalistas deben complementarse (ajustarse y corregir-se mutuamente, por ejemplo mediante las técnicas de elaboración de escenarios)con otras que en conjunto tiendan a contestar al menos las siguientesinterrogantes:¿Quiénes, cuántos y cómo participan de la actividad política de determinadoEstado-Nación? ¿Qué lenguajes median esa participación?¿Cómo se articulan en él la Sociedad Civil y el Estado y qué clases de expectativasse dirigen principalmente al Estado? ¿Cómo se ordenan éstas por prioridades?¿Qué estabilidad muestran los partidos políticos y cómo se organizan politológica-mente considerados?¿Qué tradiciones políticas existen y cómo se articulan con las orientaciones ideo-lógicas? ¿Qué instituciones políticas existen?¿Cómo suele gobernarse desde el Estado y qué posibilidades aún no explotadas sedescubren? ¿Qué sujetos gobernantes existen? ¿Qué pautas de negociación entresujetos gobernantes son identificables?¿Qué fines o propósitos mueven una determinada reforma política? ¿Qué noveda-des por ella inducidas la consolidarían?

En lo que sigue, como es obvio, procuraremos superar de este modo el exceso deformalismo, convencidos como estamos de que las interrogantes señaladas gravitaninexorablemente sobre la aprehensión primaria de cualquier actor de la política con-temporánea, desde un elector individual a una coalición de partidos. Esas preguntas

Diagnóstico (de lucidez sin precedentes cercanos) y un Plan de Desarrollo (cepali-no pero no simplista) por parte de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Econó-mico (CIDE), donde se unieron recursos políticos y técnicos, públicos y privados.Sólo con el correr de varios años se pusieron en práctica algunas de las medidas delPlan, con lo que esa reacción al estancamiento resultó insuficiente, frustránea. Laeconomía transmitió tensiones a la sociedad y ésta a estructuras políticas que la re-gían estrechamente (Rama, 1987). Las estructuras mencionadas se quebraron en1973, ante la sobrecarga de responsabilidades y bajo las presiones de las vigenciasideológicas y la polarización internacional de la época.

b) El hecho de haber sido (con) causantes de la crisis institucional, provocó dudas acer-ca del prevenir de los partidos, durante la dictadura de 1973 a 1985. Aunque sola-mente una neta minoría esperaba que otros mediadores sustituyeran por completoa aquéllos, muchos suponían que el subsistema partidario emergía reformado porlos militares entonces gobernantes o contraído en su proyección y sus funciones porla pujante inserción de movimientos sociales de antiguo y nuevo cuño. Con la pers-pectiva de una veintena de años, se discierne hoy con claridad que los partidos man-tuvieron, sin solución de continuidad, su autonomía respecto del gobierno castrensey que abrieron los primeros espacios de la redemocratización, desde los cuales se eli-minaron uno a uno todos los asideros societales del autoritarismo. Los movimien-tos sociales contribuyeron a la apertura pero al amparo de la eficacia y arraigo de lospartidos. A éstos, por ejemplo, debe asignarse principalmente el mérito del rechazoplebiscitario de la Constitución de los militares, el memorable 25 de noviembre de1980. Una hazaña comicial del universo de los ciudadanos, un círculo en que sólolos partidos han demostrado aptitudes de conducción y movilización. Todos losanalistas, y la opinión general y no contradicha, fija en ese pronunciamiento el ar-ranque de la lenta más irreversible transición hacia la democracia.

Tal densidad histórica, no privativa por cierto de los partidos uruguayos y sin em-bargo poco frecuente en la política comparada, constituye un dato ineludible siempreque se procure anticipar “impactos” de un determinado cambio de reglas sobre los pa-trones de conducta de los sujetos gobernantes. Cuando se opere en el nivel de la “refor-ma política” para ofrecer legitimidades y representatividades en el mercado de lospartidos uruguayos, puede cometerse el error de olvidar que éstos son compradores ex-pertos, en sus dirigentes y sus adherentes, que más de una vez han rechazado mercade-ría a la que negaban calidad, para sorpresa a menudo de vendedores de buena o malafe y para que el tiempo justificara el rechazo. Característica ésta que contrasta con la ac-titud que tuvieron los actores políticos de cara al Proyecto de Reforma aprobado en1996 y que será desarrollada posteriormente.

Expresábamos al comienzo que las experiencias latinoamericanas de reformapolítica que han tenido lugar durante los años noventa persiguieron no tanto la satis-

Nuestro análisis de la gobernabilidad democrática en Uruguay y de las reformaspolíticas que dicen afrontar sus problemas se inscribe en la segunda vertiente, por razo-nes que no cabe exponer aquí. Creemos escasamente discutible, además, que los estu-dios situados en ella prevalecen actualmente, en número y logros. En la medida en quese compartan sus interpretaciones, se impone tomar constantemente en cuenta que, enel caso uruguayo, la política se activa en torno a los partidos (y es una) o es otra y semueve discontinua y erráticamente a impulsos de otros grupos y movimientos. Aquél-los, por lo mismo, constituyen interlocutores, o, más en general, receptores de estímu-los, memoriosos, densos, de “intereses” elusivos, diestros en juegos y estrategias.

“Entre las claves más señaladas para comprender la intrincada política urugua-ya, ocupa un lugar destacado la referencia a su condición predominante – aun-que no exclusiva – de política de partidos. En efecto, esa centralidad de lospartidos uruguayos como actores políticos dominantes constituye una línea de lar-ga duración de nuestra historia y una clave configuradora de nuestra política.Desde la etapa fundacional del Estado y la sociedad uruguaya hasta el procesocontemporáneo de la dictadura y la transición democrática, no resulta difícil, enverdad, hallar procesos y elementos confirmatorios de ese fenómeno manifiesto dela partidarización.” (Caertano; Rilla; Pérez, 1994). “No es casual entonces que,en la génesis de los distintos procesos dictatoriales por los que ha atravesado la his-toria uruguaya (comparativamente escasos respecto de los demás países de Améri-ca Latina), casi siempre surja como dato fundamental entre sus antecedentes lacrisis de los partidos o su inhibición coyuntural en el cumplimiento de algunas desus funciones tradicionales.” (Caetano; Rilla; Perez, 1994).

La gobernabilidad poliárquica, entonces, depende en Uruguay de que gobiernenlos partidos. Ello se vincula, entre otras constantes, a la presencia de éstos en todos losepisodios y procesos trascendentes de la instauración de la democracia. En términos ta-les que las defecciones de los partidos explican en gran medida las crisis de la poliarquíay son hallazgos y capacidades de convocatoria de ellos los que dan cuenta de los pro-gresos de ésta y de sus restauraciones.

Para no ir demasiado atrás en el tiempo, señalamos dos cambios de régimen, la pér-dida y la recuperación de la poliarquía.

a) Los especialistas de diversas disciplinas coinciden en que el estancamiento económi-co, inequívoco desde 1955, propició el surgimiento del autoritarismo, pese a queno lo determinara. Entre uno y otro, media la gestión de los partidos y las iniciati-vas de otros actores (Universidad, Iglesia, sindicatos, organizaciones empresariales):episódicas estas últimas, muestra aquélla un contraste que comienza a visualizarse.El gobierno de los partidos consiguió su canto del cisne con la elaboración de un

A cierta altura del proceso de desarrollo nacional, el sistema político tutelar seinvolucró en funciones de integración y moderación, que la dependencia aludida fa-cilitaba. No hay dudas en cuanto a que fue bastante exitoso y de allí se desprendió elprestigio del país como una sociedad acogedora, pacífica, balanceada, racional. Ha-bía realidad y también exageración en la imagen, pero lo más importante radicaba enque subyacía oculta la debilidad de las capacidades societarias y el cómodo renuncia-miento de los actores no políticos. Pudo parecer un tiempo que se asistía a una “felizdebilidad”. Que se obtenía a bajo costo un equilibrio social por lo común arduo einestable. Ocurrió otra cosa. Las dóciles fuerzas arbitradas por el complejo integradorque conformaban el Estado y los partidos no pudieron reproducrise y expandirse sos-tenidamente; se hizo necesario entonces (o al menos así lo entendió dicho complejo)pasar a lo que se ha denominado la hiperintegración. “El sistema político ingresó a unaetapa de acción continua de compromisos entre fracciones y partidos, entre sectores de ac-tividad económica y entre grupos sociales, exacerbando los mecanismos corporativistas dela sociedad y transformándose a sí mismo en un mercado de negociación de los diferencia-dos grupos de la sociedad civil. Esta, en progresivo desarrollo, sin espacios de acción pro-pia ante un Estado que todo lo regía y todo lo articulaba por la intermediación política,“invade” al Estado. Se mantiene el acuerdo sobre las bases del sistema social, pero se in-cluye en él una variada y contradictoria lista de aspiraciones, en el supuesto que, al ocu-par el espacio del Estado, el desarrollo se producía automáticamente. A un Estado sinproyecto correspondía una sociedad que concebía el desarrollo como un dato externo a lasociedad misma. El ciclo iniciado con el proyecto innovador en que una elite política creóla sociedad desde el Estado, finalizaba con una sociedad que pasaba a controlar el Estadocon un conjunto de reivindicaciones particularistas, más propias de la ilusión de lapolítica que de la política misma; controlaba el Estado, en lugar de una elite, una buro-cracia política que insistía en negociar cuando ya no tenía medios materiales ni simbóli-cos con qué hacerlo.” (Rama, 1987). “La sociedad civil fue formada progresivamente apartir del Estado innovador y ambos polos del sistema social se interpenetraron a través dela democracia y de una identidad nacional construida sobre la política y la moderniza-ción social. En este primer ciclo el polo dominante fue el Estado y se podría hablar de una“estatización” de la sociedad; posteriormente cuando la sociedad devenga hiperintegrada yel Estado carente de proyecto de desarrollo, la imagen correlativa será la “societización” delEstado.” (Rama, 1987) “La alta capacidad de sobrevivir, en un largo ciclo de decaden-cia, de las instituciones y de los valores políticos, de las formas de expresarse culturalmen-te, y también la continuidad de los estancados u obsoletos mecanismos de producción,ponen en manifiesto la fuerza de la integración nacional. Esta integración llega al límitede maneras de ser, pensar y hacer tan coherentes, que no dejan paso a las tensiones pro-ductoras de cambios; en consecuencia, puede hablarse de una sociedad hiperintegrada.Aunque el país estuvo culturalmente abierto a lo internacional, los mecanismos de protec-ción de los mercados influyeron sin duda en la falta de innovación y en que no surgiera

facción de nuevas aspiraciones institucionales sino la fluidez de los procesos de toma dedecisiones, que comprenden el modo como la sociedad recibe y reacciona frente a lasmedidas de gobierno y las políticas públicas. El supuesto de esas experiencias, en cuan-to las interpretemos como actividad racional y no oportunismo de políticos (siempresuscita algunas esperanzas el anuncio de una modificación de reglas), consiste en que elciclo del gobierno (Estado-Sociedad-Estado) se resiente en las fases estatales, en que lasdisfunciones se alojan en las instituciones y pautas de la representación y la cohesión delos equipos gobernantes. De otro modo no se explicaría que la intervención se reduzcaa las normas que recaen sobre esas fases, instituciones y pautas.

Ese supuesto sin embargo, es cuestionable y el cuestionamiento se extiende sinduda a los operativos de reforma en su integridad. La impugnación no representa unasimple negativa a admitir el supuesto sino la introducción de un ancho margen de in-certeza. ¿Cómo se puede, en efecto, diagnosticar así las disfunciones cuando múlti-ples ensayos e investigaciones de Economía y Politología detectan significativoscambios en la compleja trama de interacciones de la Sociedad Civil y el Estado? ¿Có-mo justificar el aplicarse exclusivamente a reformar lo público si es insoslayable quetambién lo privado está sustituyendo pautas y que la relación entre esas dos esferas yano resulta previsible conforme a los esquemas consabidos? El supuesto sano afirma,entonces, la transición en curso en el área de referencia y, por consiguiente, la nece-sidad de indagar tanto al gobierno como a los procesos societarios a fin de conocer elsentido y la intensidad de las novedades. Sólo después de lograrlo podrá la ingenieríaconstitucional sugerir acción racional conducente (Panizza & Pérez Piera, 1989;Lanzaro, 2000).

En el caso uruguayo, la relación de lo público y lo privado ostenta, en el largo pla-zo, la característica del predominio del primer término sobre el segundo. La SociedadCivil es históricamente débil en Uruguay, en el sentido de dependiente de las estructu-ras políticas. Débil no significa, por cierto, inexistente: bajo dependencia, se desenvol-vió considerablemente, aunque su despliegue fue superficial en extensión y escaso enprofundidad. Surgieron así gremiales de empresarios en todos los sectores, sindicatos yprensa obrera, comisiones vecinales, mutualistas, educación privada y comisiones deapoyo a la escuela pública, cooperativas, colonización, emprendimientos turísticos,múltiples actividades culturales, clubes deportivos y sociedades gimnásticas, etc. Conmuy pocas excepciones, esas entidades se encaminaron a sus fines y objetivos a travésdel Estado. Consagraron la mediación política (partidos más Estado) en sus prácticas y,lo que reviste mayor trascendencia, en sus discursos y mentalidades. Gestionaron susrespectivos intereses ante las autoridades públicas o solicitaron de éstas algunas presta-ciones condicionantes. En pocos casos (la educación privada, el mutualismo, ciertosemprendimientos de urbanización y turismo, ciertas instituciones culturales) se dirigie-ron los actores de la Sociedad Civil inmediatamente a sus finalidades y provocaron depor sí mutaciones de relevancia y novedades de gran significación.

Esto puede materializarse en la adaptación de un modelo de elaboración de políti-cas y proyectos sociales, como ser la Matriz de Marco Lógico, para el diseño de una re-forma política (Canzani, 1998). El mismo, comprendería un exhaustivo análisis desituación, la definición de qué aspectos se quiere cambiar y las metas de dicho cambio;la identificación de indicadores, identificar las mejores herramientas institucionales quepermitan el logro de los objetivos planteados, entre otros. En síntesis, debe haber unaclara definición de los objetivos de la reforma para posteriormente identificar los mejo-res medios para alcanzarlos.

Del modelo teórico propuesto se desprende que dicho proceso varía para cada país.Por esta razón, nunca puede ser tomado como a priori que una reforma implementadaen un país puede ser trasladada directamente a otro para su reproducción, sin haberatravesado un análisis riguroso.

El punto central de la técnica propuesta es que constituye un todo ordenadoque busca la claridad de los objetivos perseguidos y que no se “compre” ningunasolución apriorística para alcanzarlos. Esto permitirá un camino de ida y vueltaentre el diseño y la previsión que permitirá llegar a un resultado más positivo parala democracia.

Lo que se presenta en este punto es una simple propuesta, sin lugar a dudas perfec-tible, la cual no pretende sino ser impulso inicial de la reflexión sobre como adaptar elmétodo de formulación de proyectos y políticas sociales al diseño de reformas políticas.

a) El uso de la técnica de estudio de caso permitiría un análisis exhaustivo de las refor-mas pasadas contribuyendo así a la identificación de posibles errores en los que sehaya incurrido tanto a la hora del diseño como de la implementación, para poderevitarlos en el futuro. Asimismo esta técnica implica consideraciones históricas res-pecto de cada sistema político concreto, rescatando la especificidad de cada caso yneutralizando los errores en los que se incurre por la implementación de reformascatalogadas como “más usadas”, las cuales tras el primer análisis revelan con frecuen-cia no serlo (Pérez, 2000).

b) A su vez, la técnica de elaboración de escenarios puede ser considerada como unaherramienta útil para la identificación de efectos no deseados. Esto es; una vez de-finidos los cambios a realizar poder elaborar una mirada prospectiva de los efectosde la reforma planteada. Una correcta identificación de dichos efectos permitiríaprever acciones de cara a amortiguar o anular efectos en la medida en que estossean evaluados como perjudiciales para la estabilidad democrática.De esto surge la pregunta ¿cuál es la forma o el método más adecuado para la iden-tificación de dichos efectos? Una primera respuesta ligada al hecho de que en unareforma política elaborada desde el método propuesto – de formulación de proyec-tos sociales – se podrán identificar las variables principales a las que afecta el cam-bio institucional a llevarse a cabo y en qué sentido éstas son afectadas.

un empresariado dinámico. La forma de pensar sobre la sociedad posiblemente no cam-biaba porque la lógica que ella misma había creado no permitía pensar los problemas si-no de acuerdo a determinadas pautas y tradiciones. Así, por ejemplo, el predominio de unesquema político-institucional bloqueaba a las mayorías asumir el cambio por vías socia-listas democráticas, revolucionarias o autoritarias; la competencia por la distribución nopermitía concebir la superación de sus dilemas mediante un salto tecnológico; la culturahumanista, tan compartida, no dejaba espacio para pensar en una cultura científica; lalucha por el control de la medición entre sociedad civil y Estado acaparaba los esfuerzosde imaginación que la sociedad podría haber dedicado a crearse sus propios espacios en ac-tividades hasta entonces acaparadas por la burocracia estatal; la inserción económica in-ternacional del país seguía siendo pensada a través de exportación de productos ganaderos,sin analizar los nuevos campos de industrialización que abría el comercio internacionaly los usos alternativos de la tierra que no fueran los tradicionales, y así sucesivamente.”(Rama, 1987). En este ordenamiento, el Estado tutor no se encarga sólo de conciliarintereses sino también de garantizar la sobrevivencia de actores y a veces de sectoressocietarios, entre ellos varios de índole económica. En la hiperintegración, el comple-jo político respalda la persistencia de los intereses que concilia (o conciliaba). El jue-go, obviamente, desembocó en el estancamiento económico y las disputassocioeconómicas consiguientes quebraron el dispositivo integrador-hipertintegradory la propia continuidad de la poliarquía. Al recobrarse la convivencia democrática, larelación Estado-Sociedad Civil comienza a modificarse, según han acreditado variosautores. El sentido de la evolución consiste en la constante reducción de la debilidadde la segunda. Nadie prevé que vayamos a la autonomización plena o siquiera extre-ma de lo privado respecto de la política tutorial. De cualquier manera, la interacciónse irá tornando más igualitaria y las estructuras de gestión mucho más dialógicas.Cualquier intervención institucional reformista debería calibrar posibilidades surgi-das de esa evolución y recogerlas normativamente. Es más que dudoso que (salvo enlo que atañe a las cláusulas descentralizadoras) la reforma política ensayada en Uru-guay ajustara su concepción a las posibilidades recientemente abiertas.

4. EL ANÁLISIS DE LAS REFORMAS

Si para el análisis de una reforma política puede utilizarse la combinación de másde un enfoque teórico – triangulación – que enriquece la comprensión de sus diversosaspectos, puede aconsejarse que para el proceso que va desde su diseño hasta su imple-mentación también se utilice un enfoque de este tipo. Es decir, el uso de un enfoqueteórico como el propuesto no sólo con fines analíticos sino también para el proceso mis-mo con el fin de superar las carencias del modelo de “rational choice”, impidiendo deesta forma la reproducción automática, innecesaria y dañina de sistemas que se alejande las necesidades reales de cada país.

se creara una comisión especial para la reforma tras la cual se aprueba una Ley Cons-titucional, conocida como la “mini-reforma”, que se somete a plebiscito el 28 de agos-to de 1994 y es rechazada por el voto popular. Al respecto Gerardo Caetano sostieneque este rechazo puede ser visto como un fracaso de los actores partidarios en un em-prendimiento de autorrenovación del sistema político, constituyéndose en un factorque debilitó la credibilidad de los actores políticos y afectó la relación entre ciudada-nos y partidos.

Otro impulso se encuentra a principios de 1995 cuando el Presidente en ese mo-mento Dr. Luis Alberto Lacalle y el presidente electo Dr. Julio María Sanguinettiacuerdan comprometerse en la consecución de una reforma que de mayor eficacia alfuncionamiento de las instituciones democráticas. Una vez asumido su cargo, el nue-vo Presidente convocó a todos los partidos a intervenir en la reforma. Desde el inicioel proceso de negociación de la reforma se caracterizó por ser multipartidario, se bus-có la intervención de todos los partidos políticos y la consensualidad plena entre losmismos para que la Ley Constitucional apareciera frente al electorado con el mayorrespaldo posible.

Desde el inicio tanto el Nuevo Espacio como el Encuentro Progresista/FrenteAmplio (EP/FA) pusieron como condición para su intervención en la misma el es-tablecimiento de candidaturas únicas, las cuales fueron aceptadas por los otros dospartidos para el caso de los presidenciables pero no a nivel departamental – aunquese expresó la voluntad de su reducción. Tras el acuerdo sobre las bases de la refor-ma se conformó una comisión multipartidaria para la redacción de la Ley Consti-tucional que dio lugar a intensas negociaciones entre los partidos en un contextodonde el Nuevo Espacio declaró iniciaría una recolección de firmas para una refor-ma y el EP/FA expresaba sus decisiones tras largas deliberaciones del Plenariofrente a los acotados tiempos de los cuales se disponía. Finalmente, y a pesar de suparticipación en la comisión redactora, el EP/FA decidió no apoyar la iniciativa.De esta forma el 15 de marzo la reforma inició su trámite en el Senado con la fir-ma de representantes del Partido Colorado, el Partido Nacional y el Nuevo Espa-cio, abriéndose el trámite parlamentario como nueva instancia de búsqueda de unacuerdo con el EP/FA.

Durante las negociaciones, los puntos que tuvieron mayor relevancia fueron lascandidaturas únicas, el balotaje y la separación de las elecciones departamentales de lasnacionales. Cabe destacar que por más que había entre todos los partidos un consensoacerca de la importancia de consolidar las instituciones democráticas y de responder alas críticas al sistema político, se trataba de actores diferentes con intereses contrapues-tos. Cada uno evaluaba las reformas propuestas en función de cómo percibía que po-día verse afectado su desempeño electoral.

Finalmente y tras diversas instancias de negociación, de trabas y empates y de con-cesiones desde todos los sectores el EP/FA decidió votar negativamente la Ley Consti-

c) na forma que puede resultar efectiva para identificar las variables a estudiar es elmétodo comparativo. Dicho método, articulado con el estudio de casos, puedepermitir la identificación del conjunto de variables a analizar. El primero, permitela discriminación de aquellas variables que en otros contextos hayan sido más afec-tadas por cambios como el que pretenda llevarse a cabo. El segundo, suma al aná-lisis las variables relevantes para el caso estudiado en particular dadas lascaracterísticas específicas e históricas del entorno en el cual se aplica.Una vez definido el grupo de variables sobre las cuales centrar el análisis e identi-ficada su posible variación tras la reforma política, se podrán identificar los efectosno deseados que esta genera para así diseñar las medidas que los neutralicen, o re-diseñar, si fuera necesario, la reforma política en estudio.

5. HACIA LA REFORMA POLÍTICA

Tras la quiebra y posterior restauración institucional había una percepción genera-lizada de la necesidad de una reforma política. Entre la élite política se encontraba ins-talada la percepción de que como consecuencia de la alta fraccionalización elParlamento era improductivo y de que el electorado demandaba una mayor capacidadde dirigir al país; es en este ámbito de percepción de ineficacia que se concibe como im-postergable a la reforma.

A su vez en las encuestas de opinión pública se comprobaba que desde la aperturademocrática si bien no había un descreimiento en la democracia, sí existía un crecien-te descreimiento en la clase política. Ambos factores determinaron por parte de los par-tidos políticos diversos intentos de relegitimar su rol y el sistema político en general.

En las diversas propuestas que precedieron a la reforma del 96, así como en la ex-posición de motivos del Proyecto de Ley que finalmente fue materializado se apreciapor parte de la elite política un particular interés en consolidar las institucionesdemocráticas y asegurar su correcto funcionamiento.

En busca de mayor transparencia y representatividad del electorado, la reforma secentró ampliamente en el sistema electoral. Los antecedentes de la misma pueden es-tablecerse en 1993 cuando el Senador Dr. Juan Carlos Blanco presentó un proyectodonde proponía entre otras cosas habilitar el voto por lemas diferentes en lo nacionaly lo departamental y eliminar la diferencia entre lemas permanentes y accidentales. Enla evaluación política del proyecto manifestaba que la reforma del régimen electoral es-taba dentro de las prioridades de reforma que el país necesitaba y que con la misma sebuscaba contribuir a la gobernabilidad y a la transparencia. Un segundo intento fue elproyecto elaborado por lo que se conoció como “grupo de los cinco” integrado por re-presentantes del Partido Colorado, el Partido Nacional y el Partido por el Gobiernodel Pueblo. En este proyecto se expresó que con la reforma se pretendía favorecer lagobernabilidad y la legitimidad del sistema político. Este proyecto generó que en 1994

cada partido estaba habilitado a presentar a la Presidencia de la República. Los partidosBlanco y Colorado siempre presentaron candidaturas múltiples, a diferencia del EP/FAque siempre presentó un único candidato al cargo en cuestión.

La forma de elección de los candidatos únicos por partidos se realiza con el nue-vo sistema por elecciones internas cuya forma queda abierta a ser determinada por leyy mientras es regulada por la Disposición Transitoria W de la Constitución. En la mis-ma se establece que en estas elecciones se eligen tanto el candidato a Presidente comolos convencionales nacionales y departamentales del partido, quedando inhabilitadacualquier persona que se haya postulado a un cargo dentro de un partido a presentar-se bajo otro lema en el mismo período electoral. Se estipula además que las eleccionesinternas deben ser realizadas el último domingo de abril del año electoral en forma si-multánea, por todos los partidos políticos que vayan a presentarse en las elecciones na-cionales. A su vez la misma disposición establece que están habilitados para votartodos los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional y que estas eleccionesson de carácter no obligatorio. Un Proyecto de Ley en trámite y cuya sanción se tienepor segura trasladará la fecha de las elecciones internas al último domingo de junio delaño electoral.

Mucho se ha especulado sobre los efectos que la mencionada innovación puedetener tanto a nivel de la fraccionalización como de la fragmentación del sistema departidos. Sin embargo y a la luz del enfoque de este trabajo, las instituciones son só-lo una de las tantas variables que deben tenerse en cuenta a la hora de establecer po-sibles efectos sobre los actores de una modificación de las mismas. Es decir, no debensobrestimarse los efectos que la reforma puede generar a nivel del sistema de partidosy no confundirse éstos con tendencias que estaban presentes en dicho sistema aún an-tes de la reforma.

Tomando esto como un llamado de atención a la hora de definir posibles escena-rios, puede aceptarse lo planteado por Jorge Lanzaro en cuanto a que la elección en abril(o junio) de un candidato que aparece como representante de la totalidad del partidopara las instancias posteriores da un papel central a los estilos de liderazgo de loscandidatos emergentes de las elecciones internas. La capacidad de negociación de estoscandidatos aparece mencionada por Lanzaro como un aspecto central para el relaciona-miento con el resto de los actores políticos. Esto no significa que en política de por síno sea importante la negociación, sino que por el panorama partidario y por las nuevasreglas de juego se hace más evidente la necesidad de articulación de intereses al interiory entre los partidos ya desde el inicio del período electoral.

En lo que respecta al primer punto que surge del artículo citado, la elección delPresidente y Vicepresidente por mayoría absoluta, esta tiene lugar el último domin-go del mes de octubre y de no lograrse dicha mayoría se realizaría una segunda vuel-ta entre los dos candidatos más votados el último domingo del mes siguiente. Cabeaclarar que por mayoría absoluta no sólo se entiende la obtención del 50% más uno

tucional. Ésta fue aprobada, de acuerdo a los requerimientos institucionales, por dostercios del total de componentes de cada Cámara, demandando un alto grado de disci-plina partidaria al interior de los partidos restantes.

Las evaluaciones realizadas desde las ciencias sociales sobre la Ley aprobada coin-ciden en que la misma posee variadas desatenciones o desprolijidades, producto entreotras cosas de la urgencia que se percibía de consolidar la reforma antes de que se apro-ximara el período electoral siguiente. Asimismo, la negociación que tuvo lugar en elParlamento Nacional por buscarse articular todas las demandas generó que no se ana-lizaran en profundidad aspectos vitales como son los efectos finales que la reforma tie-ne en la gobernabilidad y por ende en la consolidación de la democracia. Respecto delbalotaje, este fue aceptado sin mayores críticas de cara a una experiencia internacionaly más específicamente latinoamericana relativamente escasa y además ambigua en susresultados. Puede hablarse entonces de un fenómeno tecnocrático donde un proyectode ley es aceptado tal cual es gestado sin una crítica responsable.

Sobre esta característica de la negociación de la reforma cabe mencionar finalmen-te que se enmarca, por oposición, en una historia de reformas constitucionales más es-tudiadas y que probablemente esto haya sido percibido por el electorado quien frente ala ambigüedad de mensajes apoyó por una muy escasa mayoría (50,5%) el proyecto.(Autores varios, 2000).

6. LOS CAMBIOS CONSTITUCIONALES

El artículo 151 de la Constitución de la República contiene en su mayoría los cam-bios que nos interesan de los que la reforma del 96 introduce en el sistema electoral,por lo que consideramos relevante transcribir una parte del mismo:

“El Presidente y el Vicepresidente de la República serán elegidos conjunta y direc-tamente por el Cuerpo Electoral, por mayoría absoluta de votantes. Cada partidosólo podrá presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de laRepública.Si en la fecha indicada por el inciso primero del numeral 9º del artículo 77, nin-guna de las candidaturas obtuviese la mayoría exigida, se celebrará el último do-mingo del mes de noviembre del mismo año, una segunda elección entre las doscandidaturas más votadas.”

De dicho artículo surge en primer lugar el establecimiento de la mayoría absolutapara la elección del Presidente y el Vicepresidente y las candidaturas únicas por partidopara esos cargos.

Tratemos inicialmente el segundo punto. Nunca antes en la historia del sistemaelectoral uruguayo existieron determinaciones respecto del número de candidatos que

Si bien es cierto que la Constitución aporta ciertas bases a la descentralización, ladeja como un camino con definiciones a elaborar. Es decir, la descentralización es unproceso que ni por lejos se encuentra acabado, probablemente como consecuencia del“estilo uruguayo” de hacer las cosas en forma amortiguada, definiendo paulatinamentelos lineamientos a seguir. Es decir, la Constitución prevé y habilita un proceso de des-centralización, pero los tiempos y formas o posibles idas y venidas de dicho proceso es-tarán dados por la combinatoria de numerosas variables que hacen a la construcciónpolítica y frente a lo cual sólo cabe esperar y observar el devenir de los hechos (Autoresvários, 2000; Cagnoni, 1997; Cee/1815, 1998; Durán Martinez, 1997; Esteva Galic-chio, 1996; Gallicchio & Pérez, 2002; Sapolinski, 1997).

7. LAS FINALIDADES PERSEGUIDAS

Hemos señalado ya algunas determinaciones teleológicas de la reciente reingenie-ría de la política uruguaya:

a) El operativo se ha centrado en el ciclo de la función (legislativo-ejecutiva) degobierno.

b) No se advierte que busque consagrar nuevos ideales o criterios sino incrementareficacia y eficiencia; es labor de mejora de procesos y acaso de productos, no desoluciones.

c) Ha consistido en introducir fórmulas recomendadas por (ciertos enfoques de) lacorriente de la elección racional y de allí su “internacionalismo”: está más en líneacon lo actual que con la experiencia nacional de mediano o largo plazo.

d) No registra componentes que se justifiquen por un diagnóstico actualizado de lasnuevas pautas de la Sociedad Civil en su relación con el sistema político.

Esas son, a nuestro juicio, las finalidades que dominaron la estructuración de lainiciativa y que la impulsaron hasta su difícil sanción. Dejamos de lado, porque quere-mos analizar “la mejor versión”, los manejos circunstanciales que algunos de los agru-pamientos mal disimularon tras la reforma (dirigidos a impedir o al menos postergar elacceso a la Presidencia de un Frente Amplio en opinión de esos agrupamientos no pre-parado para ejercerla). Falta, de todos modos, y consecuentes con nuestra metodologíano simplificadora, pasar a consideraciones de escenario. Correlacionar todos los aspec-tos de la reingeniería aplicada:

a) La reforma política de 1996 procura, en primer lugar, cambiar los partidos. Cam-biarlos en el sentido de unirlos y/o disciplinarlos, mediante la candidatura presiden-cial única por partido (que reduce la visibilidad de las fracciones y quita la conspicuacondición de candidatos presidenciales a sus líderes). Se busca asimismo despejar las

de los votos sino que también se admite la consecución del 40% más uno de las ad-hesiones y una diferencia del más del 10% con el segundo candidato más votado. Asu vez, en las elecciones de octubre se dirimen los cargos a nivel legislativo, por lo queel mapa parlamentario refleja los apoyos recibidos por cada partido y cada sector par-tidario en esta instancia.

De esto se desprende que si bien esta modalidad, asegura un Presidente con el apo-yo de la mayoría a nivel del electorado, esto no necesariamente se traslada al Parlamen-to a no ser que el Presidente sea electo en la primera vuelta. Pero, si ninguno de loscandidatos obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta, lo cual era esperable parael caso uruguayo en las elecciones del 99 tal como efectivamente sucedió, se genera unadiferencia entre la adhesión electoral que finalmente obtiene el Presidente y la represen-tación de su partido a nivel legislativo.

Por este motivo puede sostenerse, como ya ha sido destacado en más de una ocasiónpor académicos uruguayos, que la reforma del 96 deja abierta la alternativa de un presi-dencialismo plebiscitario con un presidente que centre su autoridad en el apoyo electoralque haya obtenido una vez finalizadas todas las instancias de elección presidencial.

Otro de los aspectos relevantes de la reforma electoral es el hecho de que se sepa-ran en el tiempo las elecciones nacionales de las departamentales estableciéndose queestas últimas tendrán lugar el segundo domingo de mayo del año siguiente a aquel enque se celebraran las primeras (artículo 77, inciso 9º).

A su vez se limitan las candidaturas a Intendentes Municipales. En la DisposiciónTransitoria Z se determina que las convenciones departamentales podrán nombrarcomo candidatos a quienes obtengan más de un 30% de respaldo de convencionales.De esta forma los candidatos a Intendente por partido podrán ser hasta dos o inclusotres en casos de extrema paridad de apoyos, determinándose a su vez que por ley, vota-da por dos tercios del total de componentes de cada Cámara, pueden fijarse a futurocandidaturas únicas a Intendentes (art. 271de la Constitución).

Esta disposición que pretende autonomizar a la elección departamental da a su vezal elector la posibilidad, que no tenía con el sistema anterior, de votar autoridades a ni-vel departamental diferentes de las que vota a nivel nacional y a su vez da cierta inde-pendencia a las campañas y propuestas departamentales respecto de las nacionales.

Dicho paso hacia una mayor diferenciación de lo departamental y lo nacional esacompañado por algunas políticas de descentralización como son el reconocimiento delCongreso de Intendentes – que existía anteriormente pero sólo de hecho – para la coor-dinación de las políticas de los Gobiernos Departamentales; el establecimiento a nivelde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de una Comisión Sectorial integrada porrepresentantes del Poder Ejecutivo y del Congreso de Intendentes, para la planificaciónde políticas de descentralización; y se prevé que las Intendencias puedan efectuar, entresí y con el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, ac-tividades en sus respectivos territorios, en forma regional o interdepartamental.

urnas de la alianza triunfadora se espera la estabilidad de ese entendimiento, porencima del desgaste de la labor gubernativa y de los costos político-electorales quecon frecuencia pagan los socios minoritarios de las coaliciones gobernantes.

8. LOS PRIMEROS RESULTADOS

Trataremos de no incurrir en oportunismo epistemológico, no obstante que sus re-sultados serían espectaculares. La reforma política uruguaya, en efecto, que ha presidi-do el ciclo comicial 1999-2000 y el período de gobierno iniciado en febrero-marzo de2000 (vale decir, que ha cumplido ya tres años), ha producido un gravísimo panoramade liderazgos caducos (Batlle) o debilitados (Lacalle, Vázquez y Sanguinetti), inoperan-cia gubernativa, ruptura más temprana de lo habitual de la coalición de gobierno (for-mada entre primera y segunda vuelta de la elección presidencial), presidencialismotrabado y en compensación lapsos breves de parlamentarismo equilibrante (así se ges-tionaron las dos o tres crisis bancarias ocurridas), disconformidad generalizada, escasasexpectativas depositadas en el casi seguro vencedor del próximo ciclo electoral de 2004-2005 (el EP/FA), síntomas de desencanto político, etc.

Si para eludir tal oportunismo nos valemos del método de los escenarios, podemosdiscriminar y luego relacionar entre sí las variables y los actores, a partir de las siguien-tes bases:

a) El vector electoral no rindió los resultados previstos, ni en la faceta de los partidosni en la faceta del gobierno, salvo en lo atinente a la descentralización (Gallicchio& Pérez, 2002). La opción por ese vector ha sido realizada muy a menudo, en elUruguay y siempre antes había logrado eficacia. Es probable que el fracaso actualse deba a que no se tuvo en cuenta, por quienes operaron sobre él, la densidad nor-mativa y tradicionalista que nutre al vector. La reforma intentada recaía sobre re-cursos abundantes y refinados, con conciencia de sí mismos. Había que ofrecer alos electores y sus agrupamientos, o corrientes de preferencias, programas visiblesde movilización cívica superiores (a criterio de los receptores, no de los proponen-tes) a los aplicados hasta entonces (partidos compensados en sus predominios sec-toriales por virtud de la autonomía de las diversas fracciones; negociaciónpost-electoral de los apoyos al Ejecutivo, en atención ponderada de los requeri-mientos del gobierno de partidos y de los intereses político-electorales de los sec-tores involucrados; el Presidente como un “primus inter pares” respecto de todos losdemás primates de fracción, no como un jefe plebiscitario ni nada parecido, etc.)Había que convencer, habida cuenta de que no resultaba insostenible la negativa acambiar, ese rechazo tácito o en los hechos que no es raro en relación a las norma-tivas de los partidos y las elecciones, como suele ocurrir para las normativas parti-darias en las sociedades que han desarrollado estructuras partidarias densas.

vías de transmisión de mandatos democráticos: el candidato único se elige en pri-marias simultáneas, abiertas a la participación voluntaria de todos los ciudadanos(los que sólo votan una vez, en el partido por el que optan); la candidatura únicaevita la acumulación entre varios candidatos de un partido, que puede causar el“desvío de la voluntad” de los que sufragan por los candidatos perdedores dentro dellema y si el ganador obtiene, contra los candidatos de los otros partidos, el cargo endisputa. Como se aprecia, la unidad se persigue con apoyo en el proceso electoralnacional, haciendo “inequívoco” el voto, consagrando democráticamente un líder(un dirigente personalizado), al menos para el ciclo electoral que las primarias abrenaunque con posibilidades de que su función trascienda al período interelectoral yeventualmente al ciclo electoral siguiente.La intervención reformista sobre los partidos se agota casi en esas enmiendas. In-tenta corregir sus disfunciones (básicamente la fraccionalización, que los vuelveinoperantes desde su propia conformación, según una antigua crítica académicaque los políticos aceptan cuando los investigadores la revisan, pues no resiste en susviejos términos el sometimiento a comprobación empírica) operando sobre la cú-pula, con las ajustadas o renovadas condiciones del voto popular como meromarco de habilitación.

b) Las disfunciones gubernamentales son enfrentadas por la reingeniería mediante doslíneas de enmiendas: el balotaje y la descentralización territorial, ésta última dinami-zada por la separación de los comicios nacionales y departamentales. Obsérvese que,también en cuanto a esta segunda faceta, se sustenta la intervención en el vector elec-toral. Así como en la faceta de los actores (los partidos) la reforma espera del vectorla producción de unidad y disciplina a través de la habilitación de liderazgos, en lafaceta de las tareas (el gobierno) se aguarda que el vector redunde en mandatos ma-yoritarios para el jefe de los planteles gobernantes y mandatos temáticos antes quepartidarios en los departamentos, cuyos comicios se independizan para que ganen in-flujo los tópicos locales y regionales.Otra consecuencia quiere extraer esa reingeniería de las correcciones y reorienta-ciones impuestas por enmienda constitucional al vector de los actos electorales: elestímulo a la negociación de coaliciones interpartidarias que se sometan a aproba-ción del electorado y que sean aptas para respaldar al nuevo gobierno. Se confíapara ello en el balotaje que, entre primera y segunda vuelta, determinaría talesacuerdos entre los grupos de los candidatos que lo disputan y los partidos cuyoscandidatos han quedado fuera de la contienda; también presionaría el balotaje a fa-vor de las coaliciones en tanto suele asignársele un efecto moderador, centrípetosobre las plataformas partidarias, en razón de que esas posturas confieren ventajaen el contexto dual de la segunda vuelta. De la formación de dichas coaliciones seaguarda Ejecutivos con amplios respaldos en el Parlamento y de la sanción en las

incompresible voluntad de Batlle), la renovación completa del Directorio del BancoCentral y la sanción de normas de emergencia. Toda esta conjunción de decisiones sur-gió de la trama de recursos de (todos) los partidos, en primer lugar la capacidad de ne-gociación. Pasaron a primer plano los liderazgos de fracción (Sanguinetti, Lacalle,Gallinal, Astori, Mujica), la labor en comisiones legislativas, la apertura de “los políti-cos” a los agentes privados, la participación no tecnocrática de los técnicos (Julio deBrum). Se alzó por algunas semanas el estrépito de las voces y los intereses contrarios,pero se lo gestionó sin personalismos y se pudo elaborar en esas circunstancias el con-junto de fórmulas que al menos redundó en cierta calma y permitió una renegociaciónexitosa del endeudamiento público uruguayo.

9. RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS

Aunque el analista debería detenerse en el punto ya alcanzado, desde el cual se per-cibe una reingeniería frustrada, el compromiso con los ideales democráticos aconsejadar un paso más y asumir las responsabilidades de la función de proponer, de recomen-dar, de extraer algunas conclusiones prácticas:

a) Con intenciones plausibles pero también con excesos tecnocráticos, varios organis-mos y agencias internacionales se han embarcado en los últimos años en el estímu-lo de reformas institucionales delicadas (de los Poderes Judiciales, de los regímenesy las políticas de seguridad ciudadana, de los sistemas educativos). La reformapolítica no ha escapado a esa práctica y es así como la han promovido el BancoMundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el BancoInteramericano de Desarrollo (BID), por lo menos.Esas entidades han procedido en estos terrenos conforme a sus pautas corrientes,Contratan expertos y consultores, estable o temporariamente, y no se limitan aalentar y financiar las reingenierías sino que llegan a diseñarlas, en el mejor de loscasos en interacción con los gobiernos (y sólo los gobiernos) de los países asistidos.Los organismos internacionales proyectan de ese modo a aquellas áreas el supues-to ingenuo (o interesado, de parte de expertos y funcionarios) de que una fórmu-la evaluada como exitosa en un país “de la región” debe aplicarse a otras. Al que seañade otro supuesto arbitrario, según el cual los equipos “experimentados” debenser contratados para nuevas misiones y tareas en países diversos. Una lógica de ex-tensión en la uniformidad pesa, así, sobre operaciones de cambio institucional que,como hemos expuesto requieren lo contrario: diferenciación, generación caso porcaso, complementación en la heterogeneidad.Los organismos internacionales pueden participar en el impulso de las reformaspolíticas pero no cuentan con idoneidades de orientación y diseño en la materia nicon condiciones de acumular en su seno tales aptitudes.

b) Nada indica que las candidaturas únicas por partido y la “verdad electoral” que ellasacarrearían, desde que excluyen que el sufragio termine favoreciendo a un candidatodistinto, hayan incrementado la transparencia del sistema y lo que suele llamarse lalegitimidad del Parlamento y el Ejecutivo. Por lo contrario, las resistencias societariasa medidas de legislación y gobierno tienden a crecer en frecuencia, en virulencia yen... eficacia (medida por los casos de derogación o revisión de leyes o decretos): to-das las “reformas de segunda generación” de las empresas públicas, la megaconcesión,varias disposiciones de combate del contrabando. No se registra movilización parti-daria de apoyo a las que generaron la Presidencia, las mayorías parlamentarias o lasIntendencias (véase “Búsqueda”, ediciones de los años 2001, 2002 y 2003).

c) Las fracciones de los partidos han asimilado sin cambios en sus posibilidades y ensus comportamientos las enmiendas constitucionales. Bueno o malo, según se ca-lifique al fenómeno, la reingeniería no lo ha modificado un ápice. Eso es innega-ble en el Partido Nacional y en el Encuentro Progresista/Frente Amplio, así comoen el Nuevo Espacio, partido menor cuyos dos sectores se distanciaron en talmedida que llegaron a la escisión. El Partido Colorado asiste a la afirmación hege-mónica de la fracción que encabeza Sanguinetti, pero se trata de una tendencia ní-tidamente perceptible antes de la reforma de 1996. La estrategia de fomentar launidad de los partidos a través de robustos liderazgos fortalecidos en el correr delproceso electoral parece haber fracasado, hasta el momento por lo menos.

d) El balotaje no ha producido la identificación con el candidato ganador y su coali-ción interpartidaria de los ciudadanos que votaron a aquél en la segunda vuelta.Para bien o para mal, Batlle no disfrutó en ninguna fase de la condición de Presi-dente plebiscitado, “votado directamente por una mayoría absoluta” del cuerpoelectoral, Debió, por lo contrario, integrar su gabinete con estricto respeto por loscaudales de las fracciones que lo respaldaban, salvo en lo que respecta a “las carte-ras presidenciales”, Interior, Defensa y... Economía (hasta la primera crisis banca-ria). O sea, todo como antes de la reforma; más aun: todo como si la reforma nohubiera existido. Al punto que, frustrados algunos ensayos de poner en ejecuciónun mandato bonapartista (brusco viraje anti-Mercosur y pro-ALCA), Batlle consi-guió amplio apoyo para algunas decisiones mediante una paciente labor de consul-tas y concertación con todos los partidos, lo hubieran votado o no en el balotaje.La Comisión para la Paz lo ejemplifica, y constituye el único logro consistente deesta primera Administración reformada.

En lo que va del período, además, se ha disuelto la coalición “consagrada en las ur-nas” y se han producido dos o tres eclipses de la autoridad del Presidente plebiscitario.Estos eclipses, uno de ellos coincidente con la más grave inestabilidad del sistema finan-ciero, fueron salvados con acuerdos parlamentarios (de corte parlamentarista) que pro-dujeron la sustitución del Ministro de Economía (contra la expresa aunque

agregaciones, hacia el mayoritarismo. Creemos que radica allí un grave error y quelas reingenierías deberían tender, por lo contrario, a una política mucho más comu-nicativa, dialógica. Distinguir más que agregar, flexibilizar las instancias públicas,amparar en la ciudadanía la interacción y los convenios entre el Estado y los múlti-ples agentes comunitarios.

Para ello en concreto:

- Se debería enmendar las Constituciones a fin de habilitar la especificación de laspolíticas públicas, la autogestión en diversos campos, la transferencia de recursos(con controles sobre su empleo) de la esfera estatal a organizaciones societarias bienestablecidas y susceptibles de conocimiento general pormenorizado.

- Se debería inducir mediante normas y órganos apropiados la apertura de todas lasadministraciones a la Internet y a través de ella a la ciudadanía, en lo financiero ytambién en lo que atañe a las funciones y tareas de cada una. Internet y las demásformas de comunicación interactiva deben además introducirse en todas las fasesde la toma de decisiones del Estado, las autoridades descentralizadas y las empre-sas públicas. Esa comunicación puede canalizar informaciones y posibilitar contro-les, pero también rutinizar las consultas, los sondeos de opinión y la recepción ytratamiento de iniciativas y proyectos de la base.

d) La gobernabilidad democrática sigue requiriendo partidos sanos, en competen-cia genuina e institucionalizada. Las reformas políticas no pueden asignar sinola primera prioridad al fortalecimiento de los partidos, con plena conciencia sinembargo de que éstos no son creados por las normas no por los diseños: dar oca-sión, señalarlos como responsables del proceso gubernativo, abrirlos a la acucio-sa conciencia de los votantes, exigirles transparencia en su financiamiento, nadamás y nada menos que eso cabe esperar del orden institucional respecto de losprotagonistas de la acción estatal democrática. El interés de los ciudadanos enel autogobierno y en la participación política llenará esos espacios con actorespartidarios, probablemente, y dará a éstos ideologías, tradiciones, capacidadesestratégicas, facultades programáticas y de gobierno.En este punto, más que en cualquiera de los ya comentados, la vocación decomprender lo particular de cada caso nacional define las posibilidades de éxi-to de cualquier intervención reformista. Los subsistemas de partidos difierenenormemente y los regionalismos resultan fatales. Los reformadores no debe-rían olvidar nunca que las disciplinas de la política saben muy poco acerca decómo surgen y maduran los partidos, acerca de cómo son efectivamente dirigi-dos, acerca de los comportamientos electorales y los encuentros o desencuen-tros entre candidatos y sufragantes. No disponemos de una teoría de los

b) La reingeniería aplicada en Uruguay, y ese rasgo se presenta generalmente en laoleada de iniciativas análogas que barrió América Latina en las dos últimas dé-cadas, infiere sus directrices de un superficial diagnóstico presidencialista. Se ar-ranca de la aseveración, apodíctica para los reformadores, de la enérgicavocación presidencialista de la región y de ella se pasa a la imposibilidad (o in-sensatez) de pensar regímenes parlamentaristas o intermedios como convenien-tes. En algunos casos nacionales, como el uruguayo, ese tránsito tropieza conbuena parte de la opinión académica, que a su vez se apoya en ricas y largas tra-diciones no favorables al presidencialismo, cuando no francamente parlamenta-ristas. El obstáculo suele salvarse apresuradamente y los reformadores de todaLatinoamérica se vuelven a juntar en la afirmación de la ineludibilidad delpresidencialismo, sobreviene entonces una deducción práctica: más vale perfec-cionar lo que no cabe sustituir ni atenuar. En términos de consigna, “hay quefortalecer el presidencialismo”.Los diseñadores de reingenierías en el área del gobierno se encuentran así, en nues-tra opinión, al borde de un yerro irreparable; se precipitan a él si simplifican elplanteo y confunden el régimen que desean perfeccionar con el cargo que lo es-tructura, de manera que la consigna mencionada se convierte por equivalencia en“fortalecer la Presidencia”. Se desprenden de allí las enmiendas de prestigio (mayo-rías absolutas en una o dos vueltas, elección siempre directa, etc.) y de gravitaciónincontrastable en los procesos decisorios (incremento de competencias, facultadesde veto reforzadas, nuevas reservas de iniciativas de leyes, ampliaciones de la capa-cidad de regular por decreto, etc.).Las reformas políticas deberían diagnosticar con muchísima mayor precisión yprudencia discriminadamente. Con mucho mayor respeto por los antecedentesy las experimentaciones institucionales de cada país, de cada comunidadpolítica. Existen en América Latina países netamente presidencialistas y otrosque sólo lo son parcialmente; existen regímenes mixtos o intermedios. El parla-mentarismo neto constituye una experiencia por hacer, pero no faltan las tradi-ciones partidarias y las elaboraciones de cátedra parlamentaristas. De esa densaheterogeneidad y no de los simplismos frecuentes deberían partir las reingenie-rías responsables y susceptibles de aplicación constructiva.

c) Las cuestiones contemporáneas relativas a la gobernabilidad democrática no afec-tan meramente las instituciones de la representación sino también a la ciudadanía(el estatuto de la incorporación política) y a los fundamentos del Estado. Entre es-tos últimos, a las relaciones de lo público y lo privado, de la Sociedad Civil y elEstado. La gobernabilidad oscila porque la política está cambiando.El reforzamiento prevaleciente procura absolver ese cambio desligando las eleccionespara los cargos representativos hacia los pronunciamientos plebiscitarios, hacia las

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partidos, aunque sabemos que los intentos de impedir su multiplicación, sus di-visiones o tensiones internas, sus luchas excesivamente enconadas terminan ca-si siempre en fracasos. La reingeniería sobre los subsistemas partidarios debemoverse sobre lo que existe, regular más que imponer y apuntar a destruir sólolas sujeciones más crudas a ciertos financiadores y los dispositivos oligárquicosnítidamente identificados.

e) El reformismo contemporáneo de las instituciones políticas abraza con frecuenciael propósito de inducir (o forzar) “la construcción de mayorías parlamentarias” quehagan estables y eficaces a los gobiernos (en el sentido de los titulares de los cargosen el Poder Ejecutivo). Del contexto de este artículo surge, estimamos, la liviandadde esa meta, inexorablemente atada a la incomprensión de las implicaciones y exi-gencias del debate político y de la función de gobierno.Hoy como ayer, lo señalaba ya Toqueville, sólo se gobierna participativamente, conanchos márgenes de consenso y sentido común. Se gobierna, por ende, desde lasasambleas representativas, sin olvidar los arbitrajes electorales. Los Ejecutivos siem-pre obtienen su estabilidad de la delegación o, en términos más vitales, de la con-fianza. Las estructuras representativas, de índole comicial-parlamentaria, sóloexplicitan la ardua producción de la gobernabilidad y ésa es una ventaja y no unacarga del régimen democrático respecto de los autoritarismos de cualquier grado.Como sostuvimos anteriormente, en la peripecia reciente del Uruguay se asistió ala sustitución temporaria y luego a la reconstitución del Ejecutivo desde el Legis-lativo (crisis financiera y bancaria de junio a agosto del año 2002, cuyos alcancespueden apreciarse en las ediciones del Semanario “Búsqueda”). Durante dos o tressemanas, gobernó el Senado con intervención de líderes partidarios sin investidu-ras parlamentarias ni ejecutivas. Así ocurrió también en la República Argentina, dediciembre del 2001 a febrero de 2002, cuando se completó la habilitación (dele-gación) a favor de Duhalde y su gabinete.En un plano muy global cabe afirmar que el manido desplazamiento de los Parla-mentos por las Administraciones no se verifica empíricamente (se trata de un ideo-logismo, de izquierda o derecha pues ostenta ambas manifestaciones) o representaa lo sumo un fenómeno localizado, superficial y de corta duración.Las reingenierías del vector electoral-gubernativo no deberían soslayar estas consi-deraciones, de las que se desprenden directrices capitales. Sus diseños deben usu-fructuar más las historias parlamentarias (que comienzan a escribirse) que lashistorias de presidentes y ministros; deben tender a propiciar el ciclo debate – ne-gociación – decisión transaccional muy por encima de las plebiscitaciones y lospersonalismos; deben buscar asambleas gobernantes y no elitismos supuestamentemejor asesorados y más expeditivos.

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Gobernabilidad democrática y reformas políticas en Venezuela

JOSÉ VICENTE CARRASQUERO AUMAITRE

1. INTRODUCCIÓN

Desde su inauguración en 1958 el sistema democrático venezolano ha visto mo-mentos de consolidación continua pero, ha tenido que enfrentar también, momentosde crisis y ruptura que han puesto en peligro la continuación del mismo. Hasta 1989,la participación electoral fue bastante alta y había alternancia de dos partidos en el po-der lo que se considera características de un sistema político que goza de buena salud(Huntington, 1986). Sin embargo, a pesar de la alta participación y de la competenciaelectoral, la credibilidad en las instituciones políticas, los líderes y partidos era bastan-te baja lo cual era motivo de preocupación para la subsistencia de la democracia en Ve-nezuela (Lipset, 1981).

Demostrando haber aprendido de las consecuencias dictatoriales que tuvieron loserrores cometidos en el pasado, los principales líderes del movimiento democrático ve-nezolano firmaron en 1958 el Pacto de Punto Fijo. Éste era básicamente una treguaentre los partidos más importantes del momento con la finalidad de preservar la demo-cracia y evitar que se pudieran promover acciones que desembocaran nuevamente enuna aventura militar y el consecuente período autoritario. Entre otras cosas se acordóla celebración de elecciones con un programa mínimo incluido en las distintas ofertaselectorales y el respeto a los resultados de las elecciones. Este pacto logró su objetivo demantener el sistema democrático en un ambiente, durante la década de los sesenta, enel cual la oposición desleal al régimen intentó por la vía de los golpes militares y de laguerra de guerrilla derrocarlo (Linz, 1978).

De esta forma, los partidos políticos apelaron en otras ocasiones a este tipo de pac-tos para conjurar los problemas que pudieran amenazar la estabilidad del sistema.Cuando fallaron en lograr acuerdos, sobrevinieron sucesos como los saqueos de febre-

alternancia de partidos en el poder y las elecciones en el futuro serán mucho más com-petitivas y que contribuirá a fortalecer el sistema democrático.

El proceso electoral de 1968 tuvo como elemento distintivo la posibilidad de queel General Marcos Pérez Jiménez retornara al poder esta vez por la vía electoral. La po-blación comenzaba a extrañar el orden impuesto por la dictadura y el empuje que éstale había dado al desarrollo de la infraestructura del país. La respuesta de los partidos fueuna enmienda de la constitución que impedía a aquellos que habían sido condenadosen procesos judiciales poder optar a cargos de elección popular. Gracias a un nuevoacuerdo entre los partidos, quedaba Pérez Jiménez excluido de la posibilidad de optara la primera magistratura nacional.

Para lograr establecer definitivamente el sistema democrático, a partir de 1969 elPresidente Caldera enfrenta el reto de derrotar definitivamente a los movimientos guer-rilleros que todavía existían en el país. Para ello introduce un cambio fundamental y envez de la guerra convencional intenta un proceso de pacificación. Así, se logra la lega-lización del Partido Comunista de Venezuela, la aparición del Movimiento al Socialis-mo y la incorporación del Movimiento de Izquierda Revolucionaria al juego político.De esta forma se eliminaron la mayoría de los focos guerrilleros en el país y se minimi-zó el impacto de los mismos en la alteración de la paz del país.

Caldera promulga la Ley de Reversión Petrolera la cual abre paso al futuro proce-so de nacionalización de la industria por parte de Carlos Andrés Pérez en 1976. Estosucede en medio del embargo petrolero llevado a cabo por los países árabes. Los preciosdel crudo se disparan a niveles nunca antes vistos y con ellos los presupuestos de la na-ción. El Estado venezolano adquiere de esta forma una posición ventajosa de negocia-ción con el resto de los actores políticos que se traduce en un permanente aumento delgasto fiscal y un crecimiento de la economía que provoca una ola inmigratoria descon-trolada que, a su vez, presiona desproporcionadamente sobre los servicios públicos quepresta el Estado. La falta de respuesta a este incremento de la población acelera el cre-cimiento de las áreas marginales y reduce la eficiencia de los servicios educativos y desalud. A la postre, la imprevisión se convertiría en la semilla de futuros problemas degobernabilidad en la medida que las administraciones no fueron capaces de atender lasdemandas crecientes de toda la población.

Pero, el gobierno parece tener otras prioridades y se da inicio a una serie de obrasde gran envergadura, que requieren tales niveles de inversión que conllevan un impor-tante endeudamiento. Aquí es necesario mencionar que después de que gracias al pe-tróleo, Juan Vicente Gómez había pagado la deuda externa venezolana, ningún otrogobierno había recurrido tan fuertemente a este recurso para financiar sus obras. La cre-ciente renta petrolera lleva a realizar inversiones en las áreas del hierro y el aluminio conla idea de tener otras empresas cuyo rendimiento podría usarse para financiar los gas-tos del estado. Las cosas no resultaron así y al final del período de CAP y la Gran Ve-nezuela, el crecimiento desmesurado del aparato estatal y de sus propiedades permitía

ro de 1989 y las intentonas golpistas de febrero y noviembre de 1992. Este año marcael comienzo de la decadencia de los dos grandes partidos Acción Democrática y CO-PEI abriendo así el paso para que viejos y nuevos actores políticos accedieran a posicio-nes de poder hasta llegar al proceso constituyente de 1999.

El advenimiento de la democracia en Venezuela en 1958, fue seguido por la pro-mulgación de una nueva constitución en 1961. Este documento fundamental recogeuna serie de aspectos que de entrada fijan un conjunto de metas que comprometen laeficiencia y eficacia del naciente sistema político. Al respecto Sabino dice:

Así va cobrando forma este peculiar Estado de bienestar que crean los fundadoresde la democracia venezolana: con promesas ampulosas y declaraciones generalesque parecen dar por sentado que los recursos son infinitos, que la felicidad de lapoblación es responsabilidad del poder público y que poco a poco se irá creando unparaíso terrenal por obra y gracia de la acción de los gobernantes (Sabino, 1994).

La Constitución de 1961, le atribuye al Estado la tarea de garantizarle a cada ve-nezolano el bienestar social. Además de la gratuidad de la educación sin más restriccio-nes que la vocación y las aptitudes del niño, se garantizan el derecho al trabajo, a lavivienda, la salud y la seguridad social. Esta reforma política conlleva un nivel de com-promiso que en retrospectiva hacía avizorar una crisis fiscal que impediría su financia-miento. El Estado se presenta como una especie de ente todopoderoso, capaz desatisfacer todas las necesidades sociales de cada uno de los miembros de la sociedad sinla respectiva contribución tributaria por parte de la población (Sabino, 1994). La ideadel país rico con capacidad para atender demandas casi ilimitadas parece estar presenteen la mente de los legisladores de la época.

Los ingresos provenientes de las regalías petroleras parecieron ser, en principio, su-ficientes para la satisfacción de los derechos que la Constitución del 61 les consagrabaa los venezolanos. Los efectos de las políticas públicas en educación y salud no se hicie-ron esperar y se reflejaron en un aumento de la escolaridad con la consecuente dismi-nución del analfabetismo, la disminución de la mortalidad infantil y la erradicación deenfermedades endémicas.

Acción Democrática (AD) parecía haberse consolidado como el partido mayorita-rio del país. De hecho, sus candidatos se alzaron con la victoria en las elecciones de1958 y 1963. Sin embargo, las diferencias internas lo llevaron a una profunda divisiónque tuvo como efecto la derrota que sufrieran a manos del partido social cristiano CO-PEI en las elecciones de 1968. Aunque la victoria fue bastante cerrada, Gonzalo Bar-rios candidato de AD no dudó en reconocer el triunfo de Rafael Caldera lo que condujoa un cambio de gobierno nada traumático. Vale la pena mencionar que los votos de ADy los del Movimiento Electoral del Pueblo (resultante de la división de AD) hubieransido suficientes para que la social democracia se mantuviera en el poder. Se da paso a la

proteger sino que abrieron nuevos caminos para que la corrupción administrativa dis-torsionara los efectos de las medidas.

A pesar de la crisis, era previsible que la victoria en las elecciones presidenciales deese año correspondiera al candidato de uno de los dos grandes partidos. El apoyo delpartido COPEI se había visto seriamente deteriorado por lo que su líder máximo, Ra-fael Caldera, decide presentarse nuevamente como candidato. La historia nos ha de-mostrado que esta acción de Caldera truncó la carrera política de la generación derelevo que COPEI había preparado con mucho celo. Esta práctica sería imitada másadelante por Carlos Andrés Pérez con los mismos resultados para AD. La clase políticaque condujo el proceso de fundación de la democracia se consideró a sí misma impres-cindible para el mantenimiento del sistema aún al costo de deteriorar las posibilidadesreales de sus partidos de continuar siendo opciones de poder.

Las elecciones de 1983 resultaron en un cambio del partido de gobierno conla fácil victoria de Jaime Lusinchi sobre Rafael Caldera. Éste último, a pesar de sugran prestigio de estadista, no pudo recuperar la confianza de los venezolanos en suagrupación política.

Recadi siguió operando durante todo el gobierno de Lusinchi. La administraciónde los dólares preferenciales fue uno de los principales recursos que le permitió mane-jar sus relaciones con el resto de los actores políticos. De hecho, se convirtió en una im-portante herramienta política que le permitió mantener lealtades y controlarindirectamente la línea editorial de los medios de comunicación. Manteniendo su po-pularidad, Lusinchi se convirtió en el primer presidente en entregarle el mando a unmiembro de su propio partido desde que Betancourt lo hiciera a Leoni en 1964. Car-los Andrés Pérez obtuvo una holgada victoria electoral en diciembre de 1988 sobre elcontendiente de COPEI Eduardo Fernández quien tuvo que imponer su candidaturasobre las pretensiones de Rafael Caldera quien insistió nuevamente en ser el abandera-do de su partido1.

Es importante destacar que durante el gobierno de Lusinchi se crea la ComisiónPresidencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual tiene como propósitofundamental el rediseño del gobierno central y la consecuente modernización delEstado. Comienza así un proceso de revisión que busca introducir una serie de refor-mas políticas que a través de la eficiencia administrativa ayude a recuperar el terrenoperdido en el campo de la gobernabilidad. La COPRE hace énfasis en el proceso de des-centralización, que a la postre derivará más tarde en la elección por parte de la pobla-ción de los gobernadores de estado y la transferencia de competencias del poder centrala las regiones.

1. Rafael Caldera fue candidato presidencial en todas las elecciones presidenciales realizadas a partir de1958 en la que la Constitución de 1961 no se lo prohibía salvo en 1988. No se presentó como can-didato en las elecciones de Julio de 2000 aunque el hecho de que se estuviese dando un proceso derelegitimación de poderes bajo una nueva constitución se lo permitía.

presagiar lo inevitable de una crisis fiscal que conllevaría la imposibilidad de financiarlos servicios que el Estado se comprometió a prestar. Esta viene a ser otra muestra de laimprevisión de los efectos futuros que el financiamiento del servicio de la deuda y elpago de créditos a corto plazo tendrían sobre la calidad de los servicios que se le quie-ren ofrecer a la población y que se convierten, como mencionamos anteriormente, enla génesis de un problema de crisis de gobernabilidad que sufre el país actualmente.

Durante el primer gobierno de Pérez el Estado asume responsabilidades financie-ras en materia de seguridad social que son aún hoy en día motivo de discordia. El pa-go de prestaciones dobles y la jubilación de funcionarios públicos después de 25 añosde servicio sin tener que cumplir el requisito de una determinada edad cumplida ha ge-nerado una inmensa deuda que hasta los momentos no deja de crecer. Este ejemplo po-ne nuevamente de manifiesto la falta de visión de futuro con la que se fueron otorgandocompensaciones sociales durante la época de auge derivado del ingreso petrolero.

A pesar de la dinámica que se le dio al crecimiento del país, el partido AD no lo-gra mantenerse en el poder dándole paso nuevamente a COPEI después de las eleccio-nes de 1978. En su discurso inaugural el Presidente Herrera denuncia recibir un paíshipotecado con una deuda de 11 millardos de dólares. Sin embargo, al final de su man-dato con ingresos petroleros superiores a los que tuvo el gobierno de Pérez, la deuda ex-terna aumenta por encima de los 30 millardos de dólares. En un ambiente inflacionarioel único bien que no aumentaba de precio era el dólar cuya tasa de cambio se mante-nía congelada por disposición gubernamental. Con la finalidad de proteger sus ahorros,los venezolanos y las empresas compraron divisas provocando una importante fuga decapitales. Para poner coto a esta situación, el 18 de Febrero de 1983 Venezuela despier-ta a una nueva realidad. El otrora fuerte bolívar, motivo de orgullo de los venezolanosresulta en la práctica devaluado al imponerse un control de cambio y otra serie de me-didas restrictivas del gasto. Para ese momento ya se había hecho patente que no era po-sible seguir financiando el gasto gubernamental a los niveles que se había venidohaciendo hasta el momento. El Presidente Herrera falló en su plan inicial de imponeruna disciplina fiscal. Las demandas de los demás actores políticos eran apremiantes. Elgasto no se pudo disminuir.

Esta crisis, habiendo comenzado antes, queda develada ese 18 de febrero y será co-nocido a partir de ese momento como el Viernes Negro. Comienza en ese momento lacapacidad de los gobernantes para resolver conflictos a verse seriamente mermada. Lacrisis es atacada sólo con paliativos en los cuales el Estado sigue apareciendo como elgran gestor y centro de responsabilidades inclusive de carácter económico privado. Pa-ra ello se crea un organismo conocido como RECADI (Oficina de Régimen de Cam-bio Diferencial) a través del cual se otorgan dólares de forma controlada a preciosespeciales dependiendo de los bienes que se quisieran importar. Se evidencia nueva-mente el carácter sobre protector de la clase política venezolana. No se dieron cuentaque estas disposiciones no beneficiaban a la mayoría de la población a la que querían

También en este período presidencial se da por primera vez la elección directa delos gobernadores de los estados y los alcaldes de los municipios. Se impulsa de esta ma-nera el proceso de descentralización que se había venido dando muy lentamente a par-tir de 1979 y que fue acelerado como mencionamos anteriormente por las gestionesadelantadas por la COPRE. Con este hecho político se avanza en la resolución de la cri-sis de gobernabilidad. Son ahora los gobernadores y alcaldes con posibilidad de ser ree-lectos por una sola vez al cabo de tres años los encargados de satisfacer losrequerimientos de sus electores. En el pasado, los gobernadores eran nombrados direc-tamente por el presidente y no tenía una vinculación de oferta político-electoral con susgobernados. La elección directa acaba con esta práctica no deseada y fortalece el lazo deresponsabilidad del ejecutivo regional con sus electores. Otro efecto interesante de estapolítica fue que los partidos minoritarios a nivel nacional obtuvieran cargos ejecutivosy de representación a nivel estatal y local. De esta forma se democratiza la posibilidadde acceder a posiciones de responsabilidad y de demostrar la capacidad administrativaque se posee.

En 1989 junto a la elección directa de los gobernadores y alcaldes, comenzó el pro-ceso de transferencia de competencias del poder central a las regiones. De esta forma,los gobernadores adquirieron funciones que le permitían manejar directamente las po-líticas asociadas a temas como la salud y que consecuentemente permitía la satisfacciónde las demandas de la población. Al acercar la toma de decisiones a los usuarios más di-rectos se reducen las presiones sobre el poder central y se redimensiona la relación entrelas demandas de la población y el foco responsable de dar soluciones a las mismas.

El proceso de reformas políticas iniciada a partir de las propuestas de la COPREno se desarrolló en su totalidad. Trabas que tenían que ver con la capacidad de finan-ciar las transferencias de competencias y el costo asociado a los pasivos laborales impi-dieron el total desarrollo de la descentralización. En ese sentido, la presión de lasregiones sobre el gobierno central aumentó nuevamente y con ello quedaba al desnudola incapacidad de la clase política para darle curso a sus propias políticas.

Al final del período presidencial comenzado por Pérez y terminado por Velás-quez, la credibilidad en las instituciones y los partidos políticos tradicionales era bas-tante baja. Las elecciones presidenciales de 1993 presentan dos características quevale la pena mencionar:

a) Son ganadas por un nuevo partido liderado por un líder fundamental del sistemacomo Rafael Caldera,3 signatario del Pacto de Punto Fijo, líder fundador del Parti-do Social Cristiano COPEI y presidente de la república en el período 1969-1974 y

3. En su deseo por ser nuevamente candidato presidencial, Caldera divide al partido y funda el PartidoConvergencia, con el cual obtiene una victoria marginal en las elecciones de 1993 después de haber-se aprovechado en su discurso del sentimiento anti-sistema que habían despertado las intentonas gol-pistas de 1992.

El gobierno de CAP, comienza con la expectativa de volver a la Gran Venezuela.Sin embargo, el paquete económico de Pérez rompía con la forma tradicional de hacerpolítica en Venezuela. Confiado en su popularidad y en la abrumadora victoria en laselecciones de 1988 no consideró necesario consultar las medidas a tomar. La falta deprevisión oficial chocó con los saqueos que se originaron en la ciudad de Guarenas yque rápidamente se propagaron a varias ciudades del país. La popularidad de Pérez sedeterioró con la misma velocidad con que se sucedieron los eventos de Febrero del 89.Inclusive su partido cuestionó las medidas que se estaban tomando y que fueron con-sideradas como neo-liberales.

Entre los elementos que desataron la explosión de Febrero del 89 se ha menciona-do la traición a las expectativas de la población. Con la llegada de Pérez al poder se es-peraba que volvieran el nivel de gasto y de calidad de vida de su primer gobierno. Sinembargo, las medidas económicas que en principio fueran rechazadas por la mayoría delos venezolanos tuvieron efectos macroeconómicos positivos. En 1990, la economíacreció el 10 por ciento, el mayor del mundo junto a China. En 1991, Venezuela habíamejorado considerablemente su índice de distribución de la riqueza. A pesar de ello, elPresidente Pérez no pudo recuperar los niveles de popularidad que lo llevaron a la pri-mera magistratura del estado.

El 4 de febrero de 1992, una intentona golpista comandada por Hugo Chávez pu-so en jaque el sistema democrático. A pesar de haber sido derrotado por la mayoría ins-titucional de las Fuerzas Armadas el efecto sobre la confianza en el país fue devastador.Adicionalmente, el 27 de noviembre del mismo año otra intentona golpista agravó lasituación del país y su imagen internacional. Quedaba al descubierto la existencia deuna oposición desleal con un nivel de organización suficiente como para desestabilizarel régimen democrático y que también contaba con seguidores entre sectores civiles dela sociedad.

A pesar de todas las críticas que se le han hecho a los cuarenta años de democra-cia, los poderes públicos hicieron uso de su independencia para procesar al PresidentePérez por el delito de malversación en el gasto de la partida secreta del Ministerio deRelaciones Interiores. La denuncia realizada por el Fiscal General de la República fueaceptada y considerada con lugar por la Corte Suprema de Justicia. El Congreso apro-bó con el voto de AD el enjuiciamiento de Pérez y su consiguiente separación del car-go. Sin embargo, se ha dicho que todas estas acciones fueron el producto de pactosentre los partidos políticos con la finalidad de garantizar la estabilidad del sistemademocrático2. La Presidencia fue asumida según lo previsto en la Constitución de 1961por el Presidente del Senado Octavio Lepage y luego el Congreso designó a Ramón J.Velásquez para que terminara el período presidencial.

2. Ya AD había roto la costumbre de votar en el Congreso a favor de la línea gubernamental al bloquearlas medidas económicas que Pérez quiso implementar.

Las expectativas generadas por este proceso fueron tan grandes que cerca del 90 porciento de la población pensaba que la ANC resolvería los problemas del país (RED-POL, 1999). Lo cierto es que los niveles de movilización con los que contaba el oficia-lismo permitieron aprobar sin mayores cambios el proyecto de constitución que Chávezhabía sometido a consideración.

Dado que la mayoría del electorado decidió no participar en la consulta (62%),Chávez obtuvo un contundente apoyo de la minoría que sí apoyaba su proyecto. De esaforma, se abrió el camino para la convocatoria a la elección de lo que sería la AsambleaNacional Constituyente. Nuevamente, el máximo líder del movimiento promovió loque sería parte de la agenda constituyente y se dedicó con incansable esfuerzo a selec-cionar y respaldar a sus candidatos a formar parte de ese cuerpo, entre ellos sus familia-res, compañeros golpistas y amigos más cercanos.

En su campaña electoral, el Polo Patriótico – haciendo suya la tradicional práctica“del tubo” aplicada antes por los demonizados partidos del antiguo régimen – utilizóunas “chuletas” que se conocieron como “Kinos de Chávez”, en alusión a la popular lo-tería. En otras palabras, aunque la elección era uninominal, se utilizó un mecanismoque sustituyó programa por símbolo – en este caso la boina roja de los paracaidistas,emblema de Chávez – a fin de incentivar el voto clientelar por sobre el racional y ma-ximizar así el número de escaños del movimiento chavecista en la asamblea. Esta estra-tegia tuvo un éxito rotundo y por lo tanto, el grupo de partidos y movimientosaglutinados alrededor del presidente Chávez obtuvo 92 por ciento de los puestos en dis-puta para integrar la Asamblea Nacional Constituyente.

La constitución de 1999 acentúa la situación del compromiso que adquiere elEstado con el bienestar social de sus ciudadanos. Por ejemplo, la gratuidad de la edu-cación se extiende hasta el nivel universitario. Al mismo tiempo, declara que PDVSAla empresa petrolera estatal no puede ser privatizada. Se ratifica de esta forma la ideapredominante de que la riqueza petrolera es suficiente para la satisfacción de los reque-rimientos de la sociedad.

Ya el Presidente Chávez había comprometido la gobernabilidad de su gobiernodespertando una cantidad de expectativas que no iba a poder satisfacer por la vía del fi-nanciamiento estatal. Con la aprobación de la constitución y la cantidad de derechosque ella garantiza, el equilibrio entre las entradas del sistema y sus salidas se hace bas-tante difícil por no decir imposible.

En medio de esta profunda transformación la nueva clase política en el poder co-mete los mismos errores del pasado. Para ello es necesario analizar el proceso constitu-yente que se llevó a cabo durante 1999. Después de lograr la aprobación del pueblopara llamar a un proceso constituyente, el Presidente Chávez se dedicó a promover a ungrupo de seguidores cercanos para que formaran parte de la Asamblea Constituyente.A partir de ese momento, el peso del Presidente sobre el proceso fue determinante. Losconstituyentes obedecieron demandas de Chávez que previamente habían rechazado

b) Muestran una cifra record de abstención para elecciones presidenciales enVenezuela (40%).

Si tuviésemos que denominar el segundo Gobierno de Caldera lo llamaríamos elde la extremaunción de la era democrática que comenzó en 1958. Su gobierno tuvo unrendimiento bastante por debajo de las expectativas que despertó en la población. Ha-biendo desmontado las políticas económicas implantadas por Pérez tuvo que retomar-las en 1996. Se puede decir que este gobierno agotó las reservas de confianza con la quecontaba la clase política tradicional. Además, es menester mencionar que Caldera de-cretó el sobreseimiento de la causa que se le seguía a Chávez por las intentonas golpis-tas de 1992, lo cual lo habilitó automáticamente como candidato a la presidencia de larepública. Todo esto explica el hecho de que los dos candidatos presidenciales con op-ción de victoria en las elecciones de 1998 no pertenecieran a los partidos que hasta esemomento habían gobernado el país. Los partidos tradicionales, AD y COPEI, ademásde la mayoría de los otros minoritarios, terminaron apoyando a Hugo Chávez o a En-rique Salas-Römer.

Con la victoria electoral de Chávez en las elecciones de 1998, llegamos a que seden las condiciones para adelantar una de las más profundas reformas políticas vividaspor la sociedad venezolana en toda su historia. Es preciso mencionar que, sin embargo,la victoria de Chávez lució abrumadora por la magnitud de la abstención. En realidad,llega a la primera magistratura con el apoyo de cerca del 32% del electorado. (Ver Ta-bla 1) Una vez juramentado como presidente, Chávez comenzó una cruzada para apro-bar una nueva constitución e introducir de esa forma una nueva institucionalidad. Ladesconfianza en la vieja clase política y la sensación de que el rendimiento del antiguasistema no había sido favorable resultaron abono para un terreno fértil que permitióimpulsar una agenda de cambios que encontró poca o ninguna oposición entre los ac-tores políticos.

Tabla 1 Resultados de las elecciones presidenciales de 1998

Candidatos Votos % votos válidos % Electorado

Chávez 3.673.685 56% 32%

Oposición 2.863.619 44% 25%

Abstención 4.913.862 43%

Total 11.451.166 100% 100%

Fuente: CNE, 2001, www.cne.gov.ve

De ahí en adelante, una serie de eventos que continúan con una gigantesca mar-cha convocada por la oposición para conmemorar el 23 de enero de 1958, fecha de lacaída de Pérez Jiménez, ponen de manifiesto el rechazo a las medidas que pretende im-plementar el gobierno de Hugo Chávez. La distancia entre las expectativas generadaspor el proyecto oficialista y los niveles de satisfacción de amplios sectores de la sociedadcon las mismas, desnudan la intensificación de una crisis de gobernabilidad que ha si-do constante en Venezuela desde 1983.

El gobierno se niega a rectificar mientras que la movilización social aumenta. Encadena de radio y televisión el Presidente Chávez separa de sus cargos a los miembrosde la gerencia de la estatal petrolera PDVSA que se habían unido a un paro para pre-sionar al ejecutivo. Una gran marcha se lleva a cabo el día 11 de abril de 2002. El Pre-sidente Chávez intenta poner en efecto el Plan Ávila, operativo militar diseñado paracontrolar situaciones en las cuales el orden público no puede ser restaurado por meca-nismos normales. Los graves sucesos de ese día llevan a la cúpula militar a desobedeceral primer mandatario nacional y a solicitarle la renuncia. En la madrugada del 12 deAbril, el Ministro de la Defensa General en Jefe Lucas Rincón Romero anuncia la re-nuncia del Presidente Chávez.

En este momento se nota la deficiencia del nuevo diseño institucional del país.Durante horas no hay una reacción de los otros poderes constituidos. Se genera un va-cío que es llenado por un conjunto de acciones que llevan a que Pedro Carmona, pre-sidente de la cúpula empresarial venezolana se juramentara como Presidente de laRepública dictando un decreto que disuelve al resto de los poderes. La reacción de losmilitares no se hizo esperar y le retiran su apoyo. Mientras tanto, se da una reagrupa-ción de las fuerzas que respaldan a Chávez y el grupo de militares que se había mante-nido al margen de los problemas del 11 de Abril lo regresan al poder.

A partir del 14 de abril, Chávez vuelve al poder y con él una severa crisis políticaque pone bajo cuestionamiento su legitimidad. La problemática del país es de tal mag-nitud que se hace necesario que organismos internacionales sirvan de mediadores en unmecanismo de negociación mediante el cual el gobierno y la oposición buscan darle unasalida a la crisis. Después de varios meses se acuerda la celebración del Referéndum Re-vocatorio Presidencial previsto en la Constitución Nacional.

2. ÁRBITROS PARA RESOLVER LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD

La implosión que se dio en abril de 2002, trajo como consecuencia que la ins-titucionalidad quedara gravemente cuestionada y que quienes adversaban al gobier-no buscaran la forma de acortar su mandato. La situación se hace irreconciliable através de los mecanismos normales del sistema. Por lo tanto, se requiere la inter-vención de mediadores que busquen la forma de buscar acuerdos que satisfagan aambas partes.

como el cambio de nombre del país y la creación de poderes adicionales. Bastó una reu-nión de los asambleístas con Chávez para que estos cambiaran de parecer. La Constitu-ción de 1999 crea dos nuevos poderes públicos: el poder moral y el poder electoral. Seconserva, al igual que en la de 1961, la separación e independencia de estos poderes.En la práctica se busca el control directo de los mismos emulando las maneras de ha-cer las cosas del pasado.

Una vez aprobada la nueva constitución, se siguió con la designación de las nue-vas autoridades de la Asamblea Nacional, y la Presidencia de la República, gobernado-res y alcaldes mediante elecciones. Luego se procedió a la designación de los otrospoderes: el poder judicial, el poder moral y el poder electoral. Este proceso fue viciadopor prácticas propias del sistema político que se buscaba superar.

Las elecciones de 2000 fueron una lamentable muestra de la escasa preparación dela nueva clase política en el poder. Las elecciones previstas para el 28 de Mayo de 2000debieron ser pospuestas y realizadas en dos tandas debido a la falta de formación técni-ca de los miembros de la directiva del CNE. Sorprendentemente, a pesar de haber lo-grado impulsar los cambios institucionales que se había propuesto, Chávez no pudoaumentar de forma sustantiva el caudal de votos que lo reeligió a la presidencia. Por suparte, la oposición lució totalmente debilitada. Para tratar de derrotar a Chávez recur-re al lanzamiento de Francisco Arias Cárdenas quien junto a Chávez había comandadola intentona golpista de 1992.

El Presidente Chávez, usando su popularidad indiscutida para el momento, se de-dicó a hacer campaña a sus seguidores en distintos estados de la república para los dis-tintos cargos de elección popular. Logró la mayoría de los puestos en la AsambleaNacional, gobernaciones y alcaldías. El control de su partido sobre la Asamblea Nacio-nal le permitió el nombramiento de personas allegadas a su proyecto político en el res-to de los poderes públicos.

La Asamblea Nacional otorga al Presidente Chávez poderes extraordinarios que lepermiten la preparación y promulgación de una serie de leyes. Estas nuevas reglamen-taciones significan para buena parte de la población una serie amenaza contra derechosadquiridos. Alguna de ellas resulta inclusive atentatoria contra la propiedad privada yson consideradas confiscatorias. Una característica destacada de la nueva clase políticaen el poder es su escasa disposición al diálogo. Esta se pone de manifiesto en la formainconsulta en la que se intenta imponer este nuevo paquete legislativo.

Como reacción a lo anterior, Chávez comienza a perder el apoyo de partidos quehabían conformado la plataforma que lo había llevado al poder. La luna de miel co-mienza a menguar y se comienza a hacer evidente una creciente oposición al gobierno.La central obrera Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) y la cúpula em-presarial convocan a un para que se lleva a cabo el 10 de diciembre de 2001. El paro esconsiderado un éxito por sus convocantes y toma por sorpresa al gobierno que se con-sideraba a sí mismo imbatible en la calle.

A pesar de los elementos de control que habían puesto, los rectores oficialistas delCNE cuestionaron más de un millón de firmas y llamaron a un proceso de “reparo” delas mismas. Nuevamente, la gente respondió y el CNE no tuvo más remedio que con-vocar el RRP. Sin embargo, pasaron casi 10 meses para que la oposición pudiese lograrsu objetivo.

Se llega al 15 de agosto en medio de un gran pragmatismo de la oposición y unacantidad importante de escollos puestos por el oficialismo. El resultado del RRP noresultó convincente para los opositores de Chávez. Es difícil pensar que a pesar delbajo rendimiento de las políticas gubernamentales y de la movilización de la oposi-ción, el oficialismo haya podido aumentar su caudal electoral en cerca de dos millo-nes de personas.

Hay quienes atribuyen este incremento al efecto de las políticas populistas del Pre-sidente Chávez. Hay quienes sostienen que esto no fue más que el producto de un frau-de masivo. En todo caso, el RRP no cumplió el objetivo de subsanar los problemas degobernabilidad derivados de los enfrentamientos entre los seguidores del proceso revo-lucionario liderado por Hugo Chávez y quienes se le oponen. Por el contrario, la mesaesta servida para futuras confrontaciones en la medida que se dificulta el reconocimien-to de cada una de las partes de la necesidad de convivir y compartir espacios con el ad-versario político.

4. PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD EN RELACIÓN A LA CONFIGURACIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL

El poder de los partidos políticos fue creciendo con el paso de los años. Los mis-mos lograban controlar todos los entes decisorios y habían penetrado las organizacio-nes gremiales y sindicales. Inclusive, los ascensos militares estaban sometidos a laintervención partidista y a los intereses de los líderes de turno. El poder proveniente delingreso petrolero le permitía a los partidos políticos practicar el clientelismo a través dedistintos mecanismos. El empleo en instituciones o empresas del estado y la asignaciónde dádivas eran normalmente manejadas desde las casas de los partidos políticos.

Esto, evidentemente, se extendía al nombramiento de los miembros del congresonacional, ya que era en las reuniones de las cúpulas partidistas que se decidía quecandidatos se presentarían como candidatos en cada uno de los estados y en los distin-tos niveles de representación. La disciplina partidista garantizaba que los diputados vo-taran a favor de la línea impuesta por los partidos independientemente de los deseos delos electores y de los diputados o senadores mismos.

Esta penetración de los partidos en la vida política fue distorsionando poco a po-co la institucionalidad. A pesar de la cantidad de casos de corrupción que se denuncia-ban normalmente al principio de cada gobierno con respecto al anterior, no se conocióde ninguna condena importante por este tipo de delitos.

La mediación internacional tuvo que confrontar diversos problemas para alcanzarun acuerdo que estableciera una salida aceptable para ambas partes. Al final, la vía elec-toral por medio del referendo revocatorio del mandato, previsto en la Constitución Na-cional, fue el camino al cual accedieron los grupos opuestos entre sí.

Los organismos multilaterales, el Grupo de Amigos, el Centro Carter y la OEAjugaron un papel fundamental en la vigilancia del acuerdo y en el que a la postrese lograra llegar a la fase del revocatorio a pesar de todos los inconvenientes que sele pusieron al proceso. Se tenía la fe en que la salida electoral sería la que le dierauna apertura a una conciliación que solo sería posible en la medida en que ambaspartes reconocieran las reglas de juego y hagan que las mismas formaran parte desu accionar diario.

3. EL REFERÉNDUM REVOCATORIO PRESIDENCIAL – RRP

Para realizar el RRP la oposición venezolana tuvo que transitar un vía crucis. Losproblemas tuvieron que ver con el nombramiento de los miembros del Consejo Nacio-nal Electoral, el proceso de recolección de firmas, la reparación de las mismas y la au-tomatización del proceso comicial.

La Asamblea Nacional no pudo llegar a un acuerdo para el nombramiento de losmiembros del CNE por que los diputados partidarios del gobierno insistían en que laconformación del cuerpo colegiado debía reflejar la mayoría que los seguidores del Pre-sidente Chávez tenían en el parlamento. Evidentemente, esto no se compadece con loestablecido en la Constitución Nacional que exige miembros imparciales para la con-formación del organismo electoral. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobrelos rectores del CNE, el Tribunal Supremo de Justicia asumió la tarea que no pudo serculminada por los diputados. Lamentablemente, el TSJ designó una directiva que obe-decía a los criterios que el oficialismo perseguía en la Asamblea Nacional.

El comportamiento del CNE no fue entonces el de un árbitro imparcial que fa-cilita la expresión del poder electoral que reside en la población. Desde su inaugura-ción como rectores del CNE se puso en evidencia cuáles eran los rectores deloficialismo y cuáles los de la oposición. El proceso de toma de decisiones era engorro-so. Sin embargo, una de las primeras decisiones fue la de desconocer las firmas que laoposición había recolectado para convocar el referéndum revocatorio del mandato delPresidente Chávez.

Siguió entonces la promulgación del reglamento para el manejo del RRP. Se po-nían dificultades adicionales a las previstas en la carta magna. El CNE se abrogó el di-seño, producción y distribución de las planillas necesarias para recolectar las firmasnecesarias para convocar el evento revocatorio. Se pusieron una cantidad de limitacio-nes y elementos de control. A pesar de ello, cerca de cuatro millones de personas firma-ron la solicitud de convocatoria.

mitió que el centro del poder se acercara a las comunidades que necesitaban de unaatención más directa. La descentralización mostró rápidamente frutos positivos. El ren-dimiento de las políticas de los gobernadores y alcaldes fue mucho mayor que cuandolos problemas se manejaban de forma centralizada. Como muestra del éxito de la des-centralización podemos mencionar el hecho de que alcaldes se presentaran comocandidatos a gobernador y gobernadores como candidatos presidenciales. Además, hayque mencionar que la mayoría de los alcaldes y gobernadores eran reelectos. De esa for-ma, la vinculación elector – gobernante – programa fue elemento fundamental de losefectos positivos de la descentralización.

La descentralización no se ha dado en todos los sectores. Ha habido razones de ca-rácter político y financiero que han impedido que la salud sea atendida directamentepor las regiones. Entre otras podemos mencionar las cláusulas sindicales que obligan ala homologación de los sueldos a los más altos que esté pagando otra región. Tampocoha sido posible la total descentralización de la educación, básicamente por razones si-milares a las antes señaladas. Sin embargo, las regiones han demostrado la responsabi-lidad suficiente tanto en el manejo de sus problemáticas asociadas como de los recursosque le son asignados.

El desempeño de los distintos gobiernos nacionales en cuanto a la prestación deservicios como salud, educación y seguridad ha sido deficiente. De hecho, estudios rea-lizados en 1993, demostraron que entre aquellos descontentos con la calidad de estosservicios era más probable encontrar personas que rechazaban la democracia como sis-tema de gobierno y estaban dispuestos a apoyar golpes de estado (Carrasquero, 1994).

El sistema democrático le dio un gran impulso a la masificación educativa. Sin em-bargo, se preocupó poco por la calidad de la misma. Su financiamiento no creció al mis-mo ritmo que crecía la población. Como consecuencia de ello, los sueldos de losmaestros se fueron deteriorando con el tiempo. La profesión de educador fue perdien-do estatus social. Las estadísticas de la Oficina de Planificación del Sector Universitariomuestran que los cupos de educación en las universidades no son ocupados en su tota-lidad. Los promedios de notas de bachillerato de quienes ingresan en las carreras uni-versitarias de educación son los más bajos. Se ha creado un círculo vicioso en el cual,los menos preparados son quienes entran a enseñar en las escuelas. Eso produce, a suvez, jóvenes con una preparación insuficiente para proseguir carreras universitarias o in-corporarse al mercado de trabajo.

Una situación bastante similar se presenta en el sector salud, con la diferencia de quelas escuelas de medicina de las universidades solo aceptan, dada la relación demanda/cu-po, a los mejores estudiantes del país. Sin embargo, los hospitales no cuentan con los re-cursos necesarios para atender a los pacientes con eficiencia. Los sueldos de los médicosadscritos al sector público son bastante bajos y se presentan conflictos permanentes paralograr mejoras laborales. Por su parte, la medicina privada está muy desarrollada y permi-te a los médicos que en ella laboran tener unas mejores expectativas de ascenso social.

El tamaño de la administración pública fue aumentando en la medida que losgrandes partidos se turnaban en el poder. Eso trajo como consecuencia una muy pobreeficacia, poca profesionalización y bajos salarios. Esto aunado a la discrecionalidad delos funcionarios públicos llevó a un proceso de generación de corruptelas en las cualeslos ciudadanos tenían que pagar para que se le cumplieran trámites sencillos a los cua-les tenían derecho.

La lentitud administrativa de un estado paquidérmico junto a la discrecionalidadde los funcionarios, en un ambiente de poca voluntad política para resolver estosproblemas, provocaron que la corrupción o las vías alternas fuesen consideradas comomedios para darle viabilidad al funcionamiento de la sociedad y evitar de esa forma ele-mentos asociados con la ingobernabilidad. La corrupción, vista de esta forma, contri-buía a darle fluidez a las distintas demandas que los miembros de la sociedad le hacíanal estado.

Los niveles de penetración de los partidos políticos en las distintas instituciones lesfue restando credibilidad a estas últimas.

Como ejemplo de esto podemos mencionar al Consejo Supremo Electoral cuya di-rectiva era nombrada por el Congreso de la República previa negociación de los parti-dos políticos. Los equipos técnicos estaban asociados a los partidos políticos y los cargoseran parte del botín clientelar que se repartía entre allegados. Con el tiempo, el CSEfue perdiendo su credibilidad y fue común ver que impugnaran procesos electorales yque se buscara la manera de establecer mecanismos, inclusive informáticos, para evitarlas trampas electorales. La nueva constitución convierte al CSE en el Consejo NacionalElectoral. No es hasta finales de 2002 y en medio de la crisis que se genera por la soli-citud de referéndum consultivo hecha por la oposición que la Asamblea Nacional dictala ley que regula al CNE y que permite escoger a sus integrantes.

La Corte Suprema de Justicia siempre se vio como un apéndice de los otros dospoderes. Los magistrados eran nombrados por el Congreso, igualmente mediante elmecanismo de acuerdo previo entre los partidos. El papel de la CSJ desde el punto devista de la separación de poderes fue solamente visible en 1993 cuando ordenó el en-juiciamiento del Presidente Pérez. Evidentemente, esto es cuestionable ya que existíapreviamente el acuerdo de los distintos partidos para juzgar a Pérez por el delito de pe-culado y así terminar su mandato cuya legitimidad estaba seriamente cuestionada des-de el principio mismo de su mandato.

El 17 de diciembre de 1984 el presidente Jaime Lusinchi creó la Comisión Presi-dencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual concluyó en varías iniciativas im-portantes que apuntaban a temas muy sensibles como la descentralización y la aperturaa la participación de la sociedad civil en los asuntos del Estado. Hay que reconocer quetambién los partidos políticos habían aceptado la necesidad de ir reformando el siste-ma político de forma tal que a través de la descentralización los venezolanos estuviesenmás involucrados en el proceso de toma de decisiones. Esta tímida transformación per-

presentantes de la sociedad organizada. En el papel, se encarga de “la planificación ycoordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacióny transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios”, (Cons-tituición Nacional de 1999) funciones cuya definición y regulación compete al legisla-dor, es decir, a una instancia en la que estados y municipios no están representados.

La nueva Constitución crea también el cargo del Vicepresidente Ejecutivo, que noes de elección popular sino nombrado por el Presidente de la República.

La organización del Poder Público Nacional se basa en el esquema clásico del prin-cipio de separación orgánica de poderes como elementos sustanciales del Estado de De-recho. La novedad en este aspecto es la incorporación de dos nuevos poderes con rangoconstitucional tal como se observa en el artículo 136:

Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Es-tadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Eje-cutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los ór-ganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fi-nes del Estado.

6. EL PODER LEGISLATIVO

El Congreso de la República dio paso con la nueva Constitución a la Asamblea Na-cional. Como se mencionó anteriormente, está conformada por una sola cámara dejan-do de lado una tradición que se venía observando desde 1811. Otro elemento novedosoes la representación de las poblaciones indígenas que se traduce en la posibilidad de de-signar tres diputados. Los diputados no podrán reelegirse más de dos veces. Se conser-va el período de cinco años.

A continuación se mencionan las atribuciones de la Asamblea Nacional:

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamientode las distintas ramas del Poder Nacional.2. Proponer enmiendas y reformas a la Constitución, en los términos establecidosen esta Constitución.3. Ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pública Na-cional, en los términos consagrados en esta Constitución y la ley. Los elementoscomprobatorios obtenidos en el ejercicio de esta función, tendrán valor probato-rio, en las condiciones que la ley establezca.4. Organizar y promover la participación ciudadana en los asuntos de sucompetencia.

5. EL NUEVO SISTEMA POLÍTICO

Debemos comenzar diciendo que la Constitución aprobada el 30 de Diciembre de1999 es la primera producto de una Asamblea Nacional Constituyente electa democrá-ticamente. Además, fue avalada por apenas el 32 por ciento del electorado. La Consti-tución concibe a Venezuela como un estado democrático y social de derecho y justicia,federal descentralizado y su gobierno como democrático, participativo, electivo, des-centralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandato revocable. Destaca eneste nuevo texto constitucional el carácter participativo y la posibilidad de revocar elmandato como elementos que vienen a profundizar el poder del pueblo en la supervi-sión que pueden ejercer sobre los cargos de elección popular.

La Asamblea Nacional Constituyente electa en julio de 1999 estaba claramente do-minada por el MVR y sus aliados del Polo Patriótico, los cuales conquistaron 123 delos 131 escaños. Si bien es cierto que la ANC invitó a los ciudadanos y grupos organi-zados a presentar propuestas, abrió una oficina de atención popular e instaló una pági-na de internet, recibió numerosos insumos del público organizado y general y debatióideas y opciones alternas en acalorados debates, el texto finalmente aprobado por losconstituyentes incluyó prácticamente todos los elementos del borrador que el presiden-te Chávez les había entregado en su sesión inaugural.

La innovación más ostensible quizás sea el cambio del nombre oficial del Estado,ahora “República Bolivariana de Venezuela”. Pensar que ese cambio es puramente no-minal sería un error. El bolivarianismo tiene carácter programático, pues alude a laidentidad del liderazgo de Bolívar y del pueblo oprimido bajo el yugo colonial españolen la lucha por la independencia con el liderazgo revolucionario de Chávez y los secto-res pobres oprimidos de hoy (Welsh & Carrasquero, 2000). Al mismo tiempo, apuntahacia un proyecto político de alcance regional al reanimar el sueño anfictiónico de Bo-lívar sobre la unidad de la América española.

No hay un cambio fundamental en cuanto a la concepción que se tiene de los de-rechos que se les conceden a los ciudadanos. Se renuevan una serie de compromisos queal final no pasan de ser una lista de buenos deseos en la medida que los mismos depen-den de grandes erogaciones o de involucrar a entes que no pueden ser obligados a asu-mir los deberes que adquiere la República a través de la constitución. El textofundamental dedica cinco capítulos (110 artículos) a los derechos y sólo un capítulo (6artículos) a los deberes (Angel, 2002).

Las innovaciones organizativas incluyen la eliminación del Senado en la nuevaAsamblea Nacional unicameral. Como señala Brewer-Carías, esto “es contradictoriocon la forma federal del Estado” (Brewer-Carías, 2000). Las entidades federales pierdenuna instancia de representación; en compensación de ello acceden al Consejo Federalde Gobierno, una instancia de carácter intergubernamental presidida por el Vicepresi-dente Ejecutivo e integrada por los ministros, gobernadores, un alcalde por Estado y re-

22. Acordar y ejecutar su presupuesto de gastos, tomando en cuenta las limitacio-nes financieras del país.23. Ejecutar las resoluciones concernientes a su funcionamiento y organizaciónadministrativa.24. Todas las demás que le señalen esta Constitución y las leyes.

7. EL PODER EJECUTIVO

La posición del Presidente de la República fue fortalecida aún más. Ahora, el Pre-sidente tiene la función exclusiva de promover a los oficiales a partir del grado de coro-nel, una atribución que facilita la consolidación de una posible base de poder del cargo,así como la de nombrar el Vicepresidente Ejecutivo, lo que le asegura el control delConsejo Federal de Gobierno u órgano intergubernamental que debe coordinar la des-centralización. Finalmente, el Presidente de la República tiene la atribución de disolverla Asamblea Nacional si ésta aprueba mociones de censura al Vicepresidente Ejecutivoen tres oportunidades (CN, 1999, artículo 240). Si bien tal disposición puede serconsiderada, como lo hace Brewer-Carías, de “difícil materialización, salvo que la pro-pia Asamblea así lo provoque”, representa una atribución carente de los frenos y equi-librios que deben regir entre los poderes (Brewer-Carías, 2000).

Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de laRepública:1. Cumplir y hacer cumplir esta Constitución y la ley.2. Dirigir la acción del Gobierno.3. Nombrar y remover el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva,nombrar y remover los Ministros o Ministras.4. Dirigir las relaciones exteriores de la República y celebrar y ratificar los tratados,convenios o acuerdos internacionales.5. Dirigir las Fuerza Armada Nacional en su carácter de Comandante en Jefe, ejer-cer la suprema autoridad jerárquica de ellas y fijar su contingente.6. Ejercer el mando supremo de las Fuerza Armada Nacional, promover sus oficia-les a partir del grado de coronel o coronela o capitán o capitana de navío, y nom-brarlos para los cargos que les son privativos.7. Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los ca-sos previstos en esta Constitución.8. Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley.9. Convocar a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias.10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón.11. Administrar la Hacienda Pública Nacional.12. Negociar los empréstitos nacionales.

5. Decretar amnistías.6. Discutir y aprobar el presupuesto nacional y todo proyecto de ley concernienteal régimen tributario y al crédito público.7. Autorizar los créditos adicionales al presupuesto.8. Aprobar las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Na-ción, que serán presentadas por el Ejecutivo Nacional en el transcurso del tercertrimestre del primer año de cada período constitucional.9. Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional, enlos casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de interés público nacional,estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeros o con sociedadesno domiciliadas en Venezuela.10. Dar voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva ya los Ministros o Ministras. La moción de censura sólo podrá ser discutida dos díasdespués de presentada a la Asamblea, la cual podrá decidir, por las tres quintas par-tes de los diputados o diputadas, que el voto de censura implica la destitución delVicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva o del Ministro o Ministra.11. Autorizar el empleo de misiones militares venezolanas en el exterior o extran-jeras en el país.12. Autorizar al Ejecutivo Nacional para enajenar bienes inmuebles del dominioprivado de la Nación, con las excepciones que establezca la ley.13. Autorizar a los funcionarios públicos o funcionarias públicas para aceptar car-gos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros.14. Autorizar el nombramiento del Procurador o Procuradora General de la Repú-blica y de los Jefes o Jefas de Misiones Diplomáticas Permanentes.15. Acordar los honores del Panteón Nacional a venezolanos y venezolanas ilustres,que hayan prestado servicios eminentes a la República, después de transcurridosveinticinco años de su fallecimiento. Esta decisión podrá tomarse por recomenda-ción del Presidente o Presidenta de la República, de las dos terceras partes de losGobernadores o Gobernadoras de Estado o de los rectores o rectoras de las Uni-versidades Nacionales en pleno.16. Velar por los intereses y autonomía de los Estados.17. Autorizar la salida del Presidente o Presidenta de la República del territorio nacio-nal cuando su ausencia se prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos.18. Aprobar por ley los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecu-tivo Nacional, salvo las excepciones consagradas en esta Constitución.19. Dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan.20. Calificar a sus integrantes y conocer de su renuncia. La separación temporal deun diputado o diputada sólo podrá acordarse por el voto de las dos terceras partesde los diputados y las diputadas presentes.21. Organizar su servicio de seguridad interna.

Otra innovación en cuanto al presidente tiene que ver con el aumento de cinco aseis años del período de gobierno con la posibilidad de reelección inmediata por un so-lo período adicional. Esto pone en entredicho el principio de alternabilidad republica-na al extender hasta doce años el período presidencial. Con la reelección inmediata,Venezuela emula reformas similares introducidas recientemente en otros países latinoa-mericanos como son los casos de Argentina, Brasil y Perú.

Como se puede apreciar en el numeral 8, el presidente tiene la atribución de asu-mir potestad normativa excepcional mediante decretos-leyes y previa habilitación legis-lativa. La novedad en este punto con respecto al texto constitucional anterior consisteen la amplitud material de la esfera de habilitación la cual es ilimitada. Anteriormentese circunscribía solamente a la materia económica y financiera. Este alcance pone encuestión el principio de equilibrio y separación de poderes.

El artículo 237 da cuenta del mandato constitucional que tiene el poder ejecutivode rendir cuentas a la nación a través de la presentación de los resultados de gestión an-te la Asamblea Nacional. Este deseable proceso es un reflejo de la intención del legisla-dor de mantener un sistema de checks y balances que impida excesos por parte dealgunos de los poderes del estado.

8. EL PODER JUDICIAL

El Poder Judicial está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia,4

las Salasque lo integran, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la De-fensoría Pública, los órganos de investigación penal, los auxiliares y funcionarios de jus-ticia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos queparticipan en la administración de justicia conforme a la ley, y los abogados autoriza-dos para su ejercicio.

Entre las innovaciones constitucionales podemos mencionar que se le atribuye alTSJ la administración del Poder Judicial eliminando al Consejo de la Judicatura. Ade-más se eleva a rango constitucional la organización de la Justicia de Paz en las comuni-dades. Anteriormente, tenía rango de ley orgánica.

Resulta interesante la autorización a las autoridades legítimas de los pueblos indí-genas para aplicar en su hábitat instancias de justicia en base a sus tradiciones ances-trales y que solo afecte a sus integrantes, según sus propias normas procedimentales,siempre que no sean contrarias a la constitución, a la ley y el orden público. El régi-men jurisdiccional del los pueblos indígenas, puede resultar incompatible, por ejem-plo, con la noción compleja de ciudadanía y derechos ciudadanos expresados en eltexto constitucional.

4. El TSJ sustituye a la anterior Corte Suprema de Justicia

13. Decretar créditos adicionales al Presupuesto, previa autorización de la Asam-blea Nacional o de la Comisión Delegada.14. Celebrar los contratos de interés nacional conforme a esta Constitución y la ley.15. Designar, previa autorización de la Asamblea Nacional o de la Comisión De-legada, al Procurador o Procuradora General de la República y a los jefes o jefas delas misiones diplomáticas permanentes.16. Nombrar y remover a aquellos funcionarios o aquellas funcionarias cuya desig-nación le atribuyen esta Constitución y la ley.17. Dirigir a la Asamblea Nacional, personalmente o por intermedio del Vicepre-sidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, informes o mensajes especiales.18. Formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución previa aproba-ción de la Asamblea Nacional.19. Conceder indultos.20. Fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros orga-nismos de la Administración Pública Nacional, así como también la organizacióny funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamien-tos señalados por la correspondiente ley orgánica.21. Disolver la Asamblea Nacional en el supuesto establecido en esta Constitución.22. Convocar referendos en los casos previstos en esta Constitución.23. Convocar y presidir el Consejo de Defensa de la Nación.24. Las demás que le señale esta Constitución y la ley.

El Presidente o Presidenta de la República ejercerá en Consejo de Ministros lasatribuciones señaladas en los numerales 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 18, 20, 21, 22 y las quele atribuya la ley para ser ejercidas en igual forma.

Los actos del Presidente o Presidenta de la República, con excepción de los seña-lados en los ordinales 3 y 5, serán refrendados para su validez por el VicepresidenteEjecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y el Ministro o Ministra o Ministros o Minis-tras respectivos.

Artículo 237. Dentro de los diez primeros días siguientes a la instalación de laAsamblea Nacional, en sesiones ordinarias, el Presidente o Presidenta de la Repú-blica personalmente presentará, cada año, a la Asamblea un mensaje en que darácuenta de los aspectos políticos, económicos, sociales y administrativos de su ges-tión durante el año inmediatamente anterior.

Si algo se criticó de los primeros cuarenta años de democracia fue el presidencialismo.La constitución de 1999 no solo no resuelve este problema sino que de alguna manera loexacerba. El presidente puede tomar acciones en cuanto a los referenda que lo ponen enclara ventaja con respecto al resto de las instituciones y ni hablar del ciudadano común.

propio TSJ, ya que se le adjudica el papel de autoridad absoluta en la interpretación dela norma constitucional.

9. EL CONSEJO MORAL REPUBLICANO

La Constitución de 1999 establece principios realmente innovadores en el campode la participación popular, mediante la creación de dos poderes nuevos, el Ciudadanoy el Electoral. El primero es ejercido por el novel Consejo Moral Republicano, integra-do por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General, y el segundo,por el Consejo Nacional Electoral. El Consejo Moral Republicano tiene a su cargo “pre-venir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moraladministrativa; velar por una buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio pú-blico” (CN, 1999, artículo 274), además de promover “todas aquellas actividades pe-dagógicas dirigidas al conocimiento y estudio de esta Constitución, al amor a la patria,a las virtudes cívicas y democráticas, a los valores trascendentales de la República y a laobservancia y respeto de los derechos humanos” (CN, 1999, artículo 278).

En el artículo 273 de la Constitución Nacional encontramos:

“El Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por elDefensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala General y el Contralor o Con-tralora General de la República.Los órganos del Poder Ciudadano son la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Pú-blico y la Contraloría General de la República, uno o una de cuyos titulares serádesignado o designada por el Consejo Moral Republicano como su Presidente oPresidenta por períodos de un año, pudiendo ser reelecto o reelecta.El Poder Ciudadano es independiente y sus órganos gozan de autonomía funcio-nal, financiera y administrativa. A tal efecto, dentro del presupuesto general delEstado se le asignará una partida anual variable. Su organización y funcionamien-to se establecerá en ley orgánica.

Los miembros del Poder Ciudadano fueron nombrados por la Asamblea Nacionalel 20 de diciembre de 2000 por medio de un proceso bastante cuestionado por losmiembros de Primero Justicia porque en su opinión no se había respetado la participa-ción de la sociedad civil en las mesas de diálogo que al efecto se había instalado. Gra-cias a este procedimiento, el partido de gobierno logró que la Asamblea Nacionalnombrara a Isaías Rodríguez quien justo había renunciado a la Vicepresidencia de laRepública para postularse como Fiscal General de la República. Este nombramiento de-jó en claro que la nueva institucionalidad no rompía con las prácticas cuestionables delpasado sino que por el contrario, al disfrazarlas de contenido participativo, demostrabasu voluntad de darle preeminencia al blindaje político que al establecimiento de un ver-

A continuación presentamos las atribuciones del TSJ:

Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:1. Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de estaConstitución.2. Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Presidente o Presidenta dela República o quien haga sus veces, y en caso afirmativo, continuar conociendo dela causa previa autorización de la Asamblea Nacional, hasta sentencia definitiva.3. Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Vicepresidente o Vice-presidenta de la República, de los o las integrantes de la Asamblea Nacional o delpropio Tribunal Supremo de Justicia, de los Ministros o Ministras, del Procuradoro Procuradora General, del Fiscal o Fiscala General, del Contralor o ContraloraGeneral de la República, del Defensor o Defensora del Pueblo, los Gobernadoreso Gobernadoras, oficiales u oficialas generales y almirantes de la Fuerza ArmadaNacional y de los jefes o jefas de misiones diplomáticas de la República y, en casoafirmativo, remitir los autos al Fiscal o Fiscala General de la República o a quienhaga sus veces, si fuere el caso; y si el delito fuere común, continuará conociendode la causa hasta la sentencia definitiva.4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, al-gún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esasmismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de unmismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administra-tivos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.6. Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de lostextos legales, en los términos contemplados en la ley.7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especia-les, cuando no exista otro tribunal superior o común a ellos en el orden jerárquico.8. Conocer del recurso de casación.9. Las demás que le atribuya la ley.

Las atribuciones señaladas en el numeral 1 serán ejercidas por la Sala Constitucio-nal; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los nume-rales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas porlas diversas Salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley.

Es importante señalar que en el artículo 335 de la Constitución encontramos que“Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcan-ce de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas delTribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República”. Así, esta Sala se si-túa en un ámbito meta-jurídico que está por encima del ámbito del Poder Judicial y del

5. La organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relati-vos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos,así como de los referendos.6. Organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones confines políticos en los términos que señale la ley. Así mismo, podrán organizar proce-sos electorales de otras organizaciones de la sociedad civil a solicitud de éstas, o por or-den de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. Las corporaciones, entidadesy organizaciones aquí referidas cubrirán los costos de sus procesos eleccionarios.7. Mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil y Electoral.8. Organizar la inscripción y registro de las organizaciones con fines políticos y ve-lar porque éstas cumplan las disposiciones sobre su régimen establecidas en laConstitución y la ley. En especial, decidirá sobre las solicitudes de constitución, re-novación y cancelación de organizaciones con fines políticos, la determinación desus autoridades legítimas y sus denominaciones provisionales, colores y símbolos.9. Controlar, regular e investigar los fondos de financiamiento de las organizacio-nes con fines políticos.10. Las demás que determine la ley.

11. LA DESCENTRALIZACIÓN

La Constitución no logra superar el viejo concepto de Estado Centralizado de Par-tidos por uno Descentralizado y participativo. A pesar de que se denomina al Estadocomo Federal descentralizado no se cambia el esquema centralista de la Constituciónde 1961 y no se garantiza su viabilidad. Sin embargo en el artículo 158 encontramos:

Artículo 158. La descentralización, como política nacional, debe profundizar lademocracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones,tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficientede los cometidos estatales.

La descentralización en la Constitución de 1999 se conduce a través del ConsejoFederal de Gobierno el cual debiera tornarse en un ente coordinador en vez de uno con-trolador. Para ello se requiere que el mismo sea una instancia que refleje un balance depoder entre los distintos niveles de gobierno, que las administraciones locales asumanlas competencias una vez resueltos problemas como la de los pasivos laborales del per-sonal transferido y que el Consejo no asuma la potestad de manejar de forma unilate-ral los recursos fiscales (González de Pacheco, 2000).

Es de hacer notar que la Constitución de 1999 garantiza la potestad tributaria delos estados pero no se establece plazo para la aprobación de una ley nacional que regu-le esta materia (González de Pacheco, 2000).

dadero estado de derecho. Germán Mundaraín y Clodosbaldo Russián fueron nombra-dos Defensor del Pueblo y Contralor General de la República respectivamente. En tér-minos generales, los nombramientos que se hicieron en los distintos poderesobedecieron más a componendas políticas que a los procedimientos establecidos en laconstitución recién aprobada. Esto ha significado que la separación de poderes no se déen la práctica.

En la exposición de motivos de la Constitución se justifica el Poder Ciudadanocuando se explica que el mismo es una adaptación a nuestro tiempo de la idea de Po-der Moral expuesta por Simón Bolívar el 15 de febrero de 1819:

El Libertador concibió el Poder Moral como institución que tendría a su cargo laconciencia nacional velando por la formación de los ciudadanos a fin de que pu-diera purificarse lo que haya corrompido en la República: que acuse la ingratitud,el egoísmo, la frialdad del amor a la patria, el ocio, la negligencia de losciudadanos

Pretendía Bolívar la fundación de una república basada en el amor a la patria, lasleyes y los magistrados.

La Defensoría del Pueblo es una innovación de la nueva constitución. Esta institucióntiene a su cargo la promoción, defensa, vigilancia y tutelaje de los derechos ciudadanos ygarantías establecidas en la Constitución y los tratados internacionales sobre derechos hu-manos, además de los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos.

10. EL PODER ELECTORAL

La Constitución de 1999 le da al Poder Electoral el rango del quinto ente que con-forma el diseño del sistema político. Se encarga de toda la regulación de la participa-ción política. Este poder queda conformado por el Consejo Nacional Electoral (CNE)el cual debe reglamentar las leyes electorales, organizar los procesos electorales, mante-ner el registro civil y electoral y el de las organizaciones políticas, además de controlarel financiamiento de éstas (CN, 1999, artículo 293).

Según la Constitución Nacional, son funciones del CNE:

1. Reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vacíos que éstas susciteno contengan.2. Formular su presupuesto, el cual tramitará directamente ante la Asamblea Na-cional y administrará autónomamente.3. Emitir directivas vinculantes en materia de financiamiento y publicidadpolítico-electorales y aplicar sanciones cuando no sean acatadas.4. Declarar la nulidad total o parcial de las elecciones.

fluencia en ella. La derrota en las elecciones presidenciales de 1998 parece haberdestruido su capacidad de reformarse, reorientarse o reinventar sus proyectos depaís: desaparecieron del escenario político sin ofrecer resistencia; no se hicieronpresentes en la campaña del referendo sobre la Asamblea Constituyente; se reple-garon a defender las cada vez más cuestionadas estructuras organizativas de laConstitución vigente; no postularon candidatos propios para esa Asamblea y des-plegaron una tímida campaña opositora a favor del NO en el referendo aprobato-rio de la nueva Constitución. En síntesis, renunciaron a participar en el diseño delnuevo orden político sin poseer la fuerza o capacidad de convicción necesaria paraimpedirlo, desestimando aquella conseja de la Realpolitik que postula “si no lespuedes vencer, úneteles”.

12. GOBERNABILIDAD EN VENEZUELA

Venezuela ha vivido desde principio de la década de los ochenta, una severa cri-sis de gobernabilidad. La incapacidad del estado para satisfacer las demandas de lapoblación se ha venido incrementando. La creatividad de la clase política para gene-rar respuestas a los distintos sectores de la sociedad se ha ido agotando. Los esfuerzosde los distintos gobiernos para resolver la crisis fiscal han girado en torno a un con-junto de medidas que se han venido repitiendo sin mucho éxito desde 1989. Loscambios intentados han sido demasiado tímidos y no van a las causas estructurales denuestras deficiencias.

A pesar de haber despertado una serie de expectativas que en su momento llevarona más del 80 por ciento de los venezolanos a pensar que el proceso constituyente resol-vería los problemas del país, el gobierno ha sido incapaz de garantizar una serie de po-líticas dirigidas al mantenimiento del orden y estabilidad necesaria para poder proveerbienestar social a sus ciudadanos.

Los gobiernos han sido incapaces de garantizar una serie de políticas dirigidas almantenimiento del orden y estabilidad necesaria para poder proveer bienestar social asus ciudadanos.

La ingobernabilidad en Venezuela está caracterizada por:

a) Una sobrecarga de exigencias sociales que además están respaldadas por la consti-tución nacional.

b) La insuficiencia de los ingresos fiscales para satisfacer el mínimo de exigenciassociales.

c) La existencia de una crisis de la gestión pública que se evidencia en la incapacidadde generar políticas que resuelvan problemas básicos y elementales de la población.Esto ha traído como consecuencia que la gente haya ido perdiendo fe en la capa-cidad de la clase política para resolver los problemas que los afectan.

En la Constitución vigente se garantiza la existencia de los partidos políticos y supapel en la sociedad, pero son notables los avances en superar el control monopólicoejercidos por aquellos en las décadas pasadas. Los ciudadanos tienen amplias posibili-dades de participación superando las restricciones del pasado. Se consagra el derecho ala asociación con fines políticos e igualdad ante la ley para organizarse por lo que la es-tructura partidista deja de ser la única vía de participación en los procesos electorales(Martínez, 2003).

Otras innovaciones participativas abarcan el fortalecimiento de los derechos y laautonomía de los pueblos indígenas, que acceden a las instancias deliberantes en los di-ferentes niveles por medio de cuotas aseguradas, la extensión del sufragio a los miem-bros de la Fuerza Armada, la participación de la sociedad a través de referendos y lainiciativa para convocarlos, así como la separación de las funciones de postulación y de-signación de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, los miembros del Con-sejo Nacional Electoral, del Contralor General y del Fiscal General de la República,antes competencia exclusiva del parlamento. La postulación compete ahora a Comitésde Evaluación de Postulaciones con participación de la sociedad organizada, los cualespresentan temas para cada órgano a la Asamblea Nacional; ésta escoge a los titulares res-pectivos mediante votación con mayoría calificada. Lamentablemente, este innovadorcriterio participativo de la Constitución no informó la acción legislativa de la Asambleaque aprobó una Ley de Postulaciones que reduce la participación de la sociedad orga-nizada a una intervención meramente nominal en “mesas de diálogo”, sin ningún pesodecisorio. En consecuencia, nada cambia en la acostumbrada praxis de fusión en lugarde separación de poderes. Como en la IV República, el poder legislativo domina sobrelos demás poderes, salvo el ejecutivo, a través de su competencia de postulación, selec-ción, nombramiento y remoción de los integrantes de aquéllos.

En el plano económico, las innovaciones son ambiguas. Por una parte, se introdu-ce el castigo penal por evasión fiscal y reglas sobre el régimen fiscal y la coordinaciónmacroeconómica que apuntan hacia una gestión pública responsable, moderna y efi-ciente. Por la otra, se socava la autonomía del Banco Central de Venezuela en materiade formulación y ejecución de sus políticas mediante la obligación de rendir cuentas ala Asamblea Nacional, sometiendo la institución, en cierto modo, a la correlación defuerzas políticas dominante en cada momento (CN, 1999, artículos 318 y 319).

Resumiendo, puede constatarse que el desbalance de frenos y contrapesos en las re-laciones entre los poderes, que ya favorecía al poder ejecutivo en la Constitución de1961, se acentuó aún más en beneficio del ejecutivo y del Presidente de la República yque los derechos de participación de esa indefinida sociedad organizada se evaporancuando se trata de decidir cuestiones de poder, como lo demuestra claramente la toda-vía corta realidad constitucional.

En ningún momento los actores políticos tradicionales hicieron serios inten-tos de detener esta reconstrucción institucional o de hacer valer su menguada in-

mas tosca sin ningún refinamiento el populismo tradicional venezolano por unaparte la vieja izquierda atiene esa concepción de la vida y de la política esto refor-zó en Chávez ese tipo de comportamiento (Briceño & Petkoff, 2002).

La magnitud de la crisis requiere de una clase política con mentalidad de grande-za y con la preparación técnico política adecuada para el estudio de la problemática yla proposición de vías de solución que busquen reducir las diferencias existentes entrelas demandas de la población y la satisfacción de las mismas por parte del estado.

13. TEMAS Y PROPOSICIONES PARA REFORMAS POLÍTICO-INSTITUCIONALES

La práctica política de los últimos cuatro años ha evidenciado la necesidad de afi-nar el modelo establecido en la Constitución de 1999. La conformación de la Asam-blea Nacional Constituyente y la presión de producir resultados en poco tiempoimpidieron que algunos asuntos fuesen discutidos con la profundidad suficiente. Dehecho, el oficialismo usó su mayoría en varias ocasiones con la finalidad de lograr unarápida elaboración del texto constitucional. Según Carlos Ayala Corao existe una listade modificaciones que se deben hacer a la Carta Magna para resolver asuntos que con-sidera inconvenientes. Entre ellas menciona:

a) La Fuerza Armada Nacional y la Seguridad de la Nación.b) La elección del Presidente de la República por mayoría y la racionalización de la

duración del mandato.c) Los límites democráticos a las facultades ilimitadas del Presidente de la República

para legislar.d) El nombramiento por mayoría clasificada y la eliminación de la remoción política

de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia.e) El restablecimiento del Poder Legislativo bicameral.f ) La eliminación de las restricciones a la descentralización (Ayala Corao, 2002).

La Constitución de 1999 dedica el Título VII a la Fuerza Armada Nacional. Nodebe extrañar que un proceso liderado por un militar haya producido lo que Ayala con-sidera la Constitución más militarista de la historia venezolana. Se incorpora en la car-ta fundamental una concepción orgánica y funcional de la FAN con privilegios ybeneficios para sus integrantes que los ponen en ventaja sobre el resto de los venezola-nos. Se eliminó el carácter no deliberante de la FAN lo cual ha contribuido a debilitarsu configuración institucional (Ayala Corao, 2002). De hecho, se ha visto a militarespronunciarse en contra de sus superiores e inclusive en contra del presidente de la re-pública. Se desdibuja el debido sometimiento del poder militar al poder civil y se da la

El momento político actual se caracteriza por la pérdida de credibilidad en los ac-tores políticos encargados de la conducción del estado y la inclinación de la poblacióna la desobediencia con una disposición espontánea a manifestar en contra del gobierno.

Lo cierto es que, con un discurso que busca la defensa de los pobres y los exclui-dos, la administración del Presidente Chávez no ha sido capaz de implantar políticaspúblicas dirigidas a mejorar los servicios que el estado presta en las áreas de salud y edu-cación. En cuanto a lo que respecta a la seguridad de las personas y sus propiedades, lasestadísticas demuestran el auge de la delincuencia y el estado de indefensión ante el quese encuentra el ciudadano común. Las políticas fiscales aplicadas no se encuentran ata-das a la búsqueda de solución a estos problemas. En otras palabras, se les cobra más alos contribuyentes sin que eso se note en una mejora en la prestación de los servicios.Aquí se termina de configurar un cuadro de frustración que es consecuencia de la dis-tancia que separa las expectativas que se generaron, con el proceso de transformaciónpolítica y los magros resultados de las políticas del gobierno nacional.

Ante este estado de cosas se impone una rectificación de rumbo. El gobierno haperdido la capacidad de ejercer sus funciones por sí solo. Está obligado a negociar y paraello tiene que promover una política de inclusión y tolerancia que les permita conciliarcon el resto de los actores políticos de la vida nacional.

Quizás, uno de los elementos que mejor explica la crisis de gobernabilidad que sevive en Venezuela es la preparación de la clase política que está encargada de diseñar eimplementar políticas públicas a favor de la población. Al respecto, Teodoro Petkoffnos dice:

Yo creo que hoy en día si. El colapso de la elite que gobernó a Venezuela durantemedio siglo provocó una regresión social muy grande y ciertamente todavía no seve que haya brotado y conformado una nueva elite política en el país quizás estaen proceso de formación quizás muchos de los jóvenes de hoy van adquirir la esta-tura y la categoría de conductores políticos serios. Pero estamos viviendo la conse-cuencia de una especie catástrofe política que vive el país. Porque la elite quedesplazo a la antigua no tenia ni tiene formación. Un grupo de militares mas biende bajo rango con poca formación como militares y desde luego con poca forma-ción general con un horizonte muy estrecho y lo que no provenía del mundo mili-tar que rodea a Chávez provenía de una izquierda mas bien anacrónica de lavieja izquierda marxista leninista de los náufragos de ella que muy poco le handado a Chávez mas bien han reforzado los rasgos que ya traía de autoritarismouna visión centralista del Estado y de la sociedad visión estatista y populista delejercicio del gobierno Si bien eso esta en los genes de los venezolanos todos somosasí porque hemos vivido mas de medio siglo en un país altamente centralizado enun país un Estado muy poderoso que ha hecho que los demás sectores sociales de-pendientes del Estado y eso con Chávez se expresa con muchísima fuerza mucho

Venezuela había contado con un Poder Legislativo bicameral desde 1811. La cá-mara del Senado tenía la peculiaridad de ser la representación igualitaria del pueblo detodas las entidades federales, al contrario del la cámara de diputados donde los estadoscon más población tienen proporcionalmente más representantes. Con la eliminacióndel Senado se acaba con una técnica de separación y control dentro del poderlegislativo.

La descentralización debe ser promovida y fortalecida, para ello se requiere:

a) Un mecanismo para coordinar la transferencia de competencias hacia los estados.b) La transferencia de algunos tributos para que los estados puedan crear una base de

financiamiento propia.c) Fijar el destino de algunos recursos transferidos para financiar inversiones públi-

cas, corregir inequidades ínter territoriales y la dotación de servicios mínimos a zo-nas menos desarrolladas.

d) La delimitación de las competencias que le corresponden a cada nivel de gobierno.e) El establecimiento de regímenes diferenciales de organización municipal que reco-

nozca la diversidad de los municipios.f ) Establecer un mecanismo de transferencia expedita de los recursos a los municipios

con el fin de evitar el represamiento de los dineros públicos a nivel de los estados(González de Pacheco, 2000).

14. LO QUE ESTÁ PENDIENTE

El momento político que vive Venezuela requiere de una serie de acciones que pa-san necesariamente por la preparación y formación de la clase política en aspectos como:

a) Formación en prácticas democráticas.b) Creación y evaluación de políticas.c) Técnicas de negociación.d) La importancia de la descentralización como mecanismo hacia la recuperación de

la gobernabilidad.e) Burocracia profesional que no dependa de los vaivenes políticos.

Después de 45 años de sistema democrático pareciera un contrasentido hablar dela necesidad de enseñar valores que le son intrínsecos tales como la tolerancia y la in-clusión. Hemos visto con preocupación como se ha dejado de lado la discusión civili-zada de los problemas y se ha sustituido por demostraciones de fuerza que han llegadoal extremo de la violencia callejera para defender posiciones políticas. Se critica abierta-mente que algunos sectores defiendan sus intereses como que ese no fuese un derechoque garantiza la democracia. Se ha querido imponer un nuevo esquema de gobierno

impresión de que la FAN es una especie de árbitro final llamado a intervenir en lapolítica cuando la situación así lo requiera. En el caso de la FAN, Ayala propone cam-bios en la Constitución cinco aspectos fundamentales:

1. El restablecimiento del carácter no deliberante de la FAN2. La eliminación del rango constitucional de la Controlaría General de la Fuerza Ar-

mada Nacional removiendo el artículo 291 de la Constitución.3. La eliminación del rango constitucional de la Fuerza Armada Nacional.4. La eliminación del antejuicio de mérito para militares con rango de General y

Almirante.5. La seguridad democrática de la nación (Ayala Corao, 2002).

La fragmentación política de la sociedad venezolana llama a una reforma del pro-ceso de elección del presidente. Hay tendencias que proponen pasar de un esquema demayoría simple a uno de dos vueltas. Se quiere evitar que los presidentes sean electospor una minoría de los venezolanos y fortalecer el mandato presidencial. Es importan-te señalar que este sistema estaba previsto en el proyecto de constitución presentado ala Asamblea Constituyente en 1999. De la misma forma, se ha propuesto una reduc-ción del mandato presidencial de seis a cuatro años manteniendo la posibilidad de lareelección inmediata por una sola vez (Ayala Corao, 2002). La actual crisis de goberna-bilidad parece apoyar esta idea en la medida que las salidas electorales dejan en manosde la población la búsqueda de vías de solución a la crisis.

Tal como mencionamos anteriormente, el presidente al ser habilitado por la Asam-blea Nacional, posee facultades ilimitadas para legislar. Esto pone en tela de juicio el es-quema de independencia de los poderes y la especificidad de las funciones de cada unode ellos evitando además que se afecte el esquema de derechos y garantías ciudadanas.En palabras de Ayala:

“Por lo cual, a los fines de garantizar una legislación ejecutiva democrática es ne-cesario imponer como materias expresamente reservadas por la Constitución al le-gislador aquellas relativas al establecimiento de límites y restricciones a los derechosfundamentales, la creación de tributos y la creación de delitos y penas (sancionesen general).” (Ayala Corao, 2002).

Con la finalidad de impedir que la mayoría circunstancial del partido de gobiernoelija a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia se hace necesario que se proce-da igual que con los miembros del Poder Ciudadano estableciendo una mayoría parla-mentaria calificada de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional paranombrar. Ayala sugiere también eliminar la capacidad que tiene el Poder Legislativopara remover magistrados del TSJ (Ayala Corao, 2002).

cretos pero, al mismo tiempo, no afectaba los intereses fundamentales de estos grupos.De esa forma, la gente se acostumbró a no esperar del Estado ciertos servicios que sepodían proveer a sí mismos por medio de la vía privada. Nos estamos refiriendo a cues-tiones como la educación, la salud y la seguridad entre otras. Se mantenía como reglainalterada que cuestiones como la libertad de elegir y otras libertades permanecían vi-gentes mientras que no se transgredieran ciertas líneas.

En el devenir de esta gestión presidencial hay al menos tres cosas que han venidoa servir de propulsores de la activación de la gente en política:

a) Un gobierno que se ha centrado casi exclusivamente en el aspecto político, dejan-do de lado necesidades fundamentales de la población.5

b) Una consecuente caída de la popularidad del presidente que ha terminado por ani-quilar la espiral del silencio que lo mantenía como un líder imbatible y que por lotanto era difícil presentarle oposición.

c) La amenaza constante a las libertades e intereses fundamentales de amplios secto-res de la población. Pretendidos cambios en la educación, la agresión constante alos medios de comunicación, el insulto y menosprecio de todo aquel que no estécon el gobierno se presentan como elementos que generan ansiedad colectiva y laconsecuente inseguridad sobre el futuro de sus intereses y hasta de su patrimonio.

Esto ha llevado a una buena parte de la población a sentir que no hay que tener mie-do de manifestar, que el presidente Chávez puede ser obligado a rectificar y que hay su-ficiente fuerza para la defensa de derechos individuales a través de acciones colectivas.Debemos recordar que la última encuesta de valores muestra que los venezolanos tienenuna importante propensión a la protesta pacífica (Estudio Mundial de Valores 2000).

Como resultado de este proceso se le presenta a la oposición el reto de presentaruna agenda creíble que pueda aglutinar a su alrededor a buena parte de la gente que seopone al gobierno de Chávez. No es suficiente y ni siquiera necesaria la presencia de unlíder fuerte. Más bien, se impone un movimiento de unidad nacional que con una pla-taforma mínima de entendimiento se enrumbe hacia una etapa de transición que per-mita un fortalecimiento de los distintos matices de la oposición.

16. LA CONFIANZA: UN OBSTÁCULO A VENCER

La confianza interpersonal es una actitud fundamental para la evolución y conser-vación de la estabilidad democrática. Inglehart (Inglehart, 1990) califica la confianza

5. Además de las antes nombradas, pesa sobre el gobierno la situación que vive el Estado Vargas des-pués del desastre natural de 1999 como ejemplo que magnifica la ausencia de estrategias que con-duzcan a procurar el bienestar de la población.

atropellando los valores de amplios sectores de la sociedad. Es por ello que se debe em-prender una campaña que a todos los niveles reivindique los principios asociados al diá-logo y la inclusión de todas las partes en el diseño de país.

La clase política que se ha abierto paso con el nacimiento de la nueva constituciónno ha mostrado hasta el momento su capacidad para diagnosticar problemas y plantearsoluciones a los mismos. De hecho, los indicadores de gestión no señalan mejoríascuando se les compara con los de años anteriores. Se hace necesario incorporar profe-sionales en el proceso de creación de políticas que permitan una drástica mejora de laprestación de servicios básicos como el de salud, educación y protección ciudadana. Nose ha visto más que la expresión de buenos deseos. En la práctica no hay una solapolítica revolucionaria que haya solucionado algún problema. Nos encontramos enton-ces ante una situación de expectativas frustradas en la cual no se avizora que haya la ca-pacidad necesaria para implementar los cambios anunciados y largamente esperados.

La implantación de un determinado régimen no se puede llevar a cabo en democraciabajo la premisa de la exclusión de sectores de la sociedad independientemente de su tama-ño o cualidades socio demográficas. La explotación de las divisiones existentes en la socie-dad lleva a un proceso de entrabamiento que impide el normal desenvolvimiento de laspolíticas, creando un estado de desconfianza generalizado que tiene impactos no deseadossobre el tejido social. Por lo tanto, las técnicas de negociación se hacen imperativas en lamedida que se quiere llegar a un estado de cosas que sin dejar de lado los objetivos socialesdel régimen no aniquilen las posibilidades de subsistencia de otros actores de la sociedad.

La descentralización juega en este proceso un papel muy importante. Es a travésde este mecanismo que los gobiernos locales, debidamente preparados para ello, pue-den avocarse a la solución de los problemas de sus pobladores. De esa forma se comien-za a reducir la brecha existente entre las demandas de la población y la capacidad de losentes gubernamentales para satisfacerlas. Recién ahora las universidades han comenza-do a presentar programas de formación para administradores públicos.

Esto nos lleva a la necesidad de establecer una burocracia profesional eficiente yefectiva que no esté sometida a los vaivenes de la política nacional. Por el contrario, serequiere de un grupo de profesionales que pueda hacer un seguimiento de losproblemas del país y de los mecanismos que se están usando para solventarlos. Con el-lo se lograría una cierta continuidad que eliminaría el problema de las interrupcionesque se presentan con cada cambio de gobierno.

15. UN VENEZOLANO POLÍTICAMENTE INTERESADO Y PARTICIPATIVO

Hasta los momentos, la participación del venezolano en política había venido de-mostrando una tendencia declinante. Buena parte de la población se había apartado delproceso político en la medida en que la misma no estaba produciendo beneficios con-

Así como los venezolanos desconfían de sus paisanos, desconfían también desus instituciones políticas que, para el momento de la medición (v. tabla 3) acababande ser “refundadas” y relegitimadas bajo la nueva constitución de 1999. Dado que laconfianza en las instituciones, tanto las públicas como las sociales y las privadas, es “unindicador central del sentimiento subyacente del público respecto de su sistema político”(Newton & Norris, 2000). Los datos muestran que sólo la Iglesia, la prensa, las Fuer-zas Armadas y las grandes empresas se pueden apoyar en la confianza de la mayoría delos venezolanos, mientras que apenas cuatro de cada diez confían en la policía, y un ter-cio en el parlamento. Los sindicatos y los partidos políticos cierran la lista, contandocon la confianza de sólo uno de cada cinco ciudadanos.

Tabla 3 Confianza en instituciones (%)

Institución 2000

Iglesia 77

Prensa 65

Fuerzas Armadas 64

Grandes empresas 64

Policía 41

Asamblea Nacional 34

Sindicatos 23

Partidos políticos 20

Fuente: EMV 2000

Bajo un ambiente de desconfianza generalizada en lo político es bastante difícilpredecir las posibilidades de una rápida recuperación de la gobernabilidad en Venezue-la. El liderazgo tendrá que hacer un gran esfuerzo para lograr que a través del rendi-miento de sus políticas se pueda ir recuperando tanto la confianza interpersonal comola de las instituciones. De esa forma, se logrará un mayor compromiso de la poblacióncon el proyecto compartido de país.

17. EL FRACCIONAMIENTO POLÍTICO DE LA POBLACIÓN

Si algo caracteriza el momento que vive Venezuela en la actualidad es el fracciona-miento político de la población. Este no se evidencia solamente en la cantidad de agru-paciones políticas existentes en cada uno de los bandos, sino que revela importantes

interpersonal como uno de los tres factores más importantes para el desarrollo de la so-ciedad moderna, junto con el surgimiento de la burguesía política y la participación po-pular en la política. Fukuyama sostiene incluso que el bienestar de una nación dependede esta confianza en los demás. Donde abunda el capital social, “un potencial que es ge-nerado por la prevalencia de la confianza en una sociedad…florecerán tanto los mercadoscomo políticas democráticas y el mercado puede realmente desempeñar su papel como escue-la de sociabilidad que refuerza las instituciones democráticas” (Fukuyama, 1995). A juz-gar desde esta perspectiva, los venezolanos no están bien preparados para construir yconservar una sociedad democrática moderna (v. tabla 2):

Tabla 2 Confianza interpersonal (%)

1973 1996 20002003

Se puede confiar en la gente 6 13 16 23

No se puede confiar 94 84 84 77

Total 100% 100% 100% 100%

(n) (1506) (1164) (1193) (1200)

Fuentes: Baloyra/Martz 1973; Estudio Mundial de Valores (EMV), 1996, 2000, Paralelo 2003

El nivel de la confianza interpersonal en Venezuela es muy bajo, incluso com-parado con sociedades que Fukuyama califica de “baja confianza” como Italia y Fran-cia. Sin embargo, el nivel encontrado en 1996 representa un crecimiento significativoen las últimas décadas. Cuando Baloyra y Martz (Baloyra & Martz, 1979), estudiaronaspectos de la cultura política del venezolano hace más de veinte años, encontraronque sólo seis por ciento de los entrevistados pensaban que se podía confiar en la gen-te. En consecuencia, la falta de confianza interpersonal no puede interpretarse comoproducto de la prolongada crisis económica, política y social del país. En todo caso, elbajo nivel de la confianza interpersonal podría explicar por qué una sociedad de creen-cias democráticas tiende a favorecer un gobierno “de mano dura”. Esta tendencia pa-rece tener raíces profundas en la sociedad venezolana, pues Baloyra y Martzencontraron en 1973 que, después de catorce años de democracia y tres elecciones ge-nerales sucesivas, la mitad de los venezolanos justificaba golpes militares y uno de ca-da cuatro sostenía que el golpe contra el presidente Allende de Chile había sidonecesario, al tiempo que sólo cuatro de cada diez rechazaban el golpe (Baloyra &Martz, 1979). Como dice Fukuyama, una sociedad con bajos niveles de confianza in-terpersonal “requerirá un gobierno más entrometido y controlador para regular las rela-ciones sociales” (Fukuyama, 1995).

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diferencias en cuanto a la concepción que se tiene de la sociedad y de cómo deben serconducidos los asuntos políticos.

La pulverización de la población en cuanto a su filiación partidista no representade por sí un problema si no fuese por la conflictividad que se ha adueñado del escena-rio político y social del país. En estas condiciones, hay quienes piensan que hace faltaintroducir una reforma del sistema electoral que permita la elección del presidente dela república bajo un esquema de segunda vuelta. Se piensa que hay que evitar posibi-lidad de que las transformaciones políticas necesarias sean llevadas a cabo por mino-rías. Se requeriría, evidentemente, que se de un proceso de negociación de agendasmínimas que permita a un presidente electo en una segunda vuelta adelantar su pro-grama de gobierno.

El momento que se vive en Venezuela en estos momentos es alimentado por estefraccionamiento. Los bandos que se enfrentan explotan estas diferencias para mantenera sus seguidores movilizados. No hay, sin embargo, una discusión de una agenda míni-ma que gire alrededor de los problemas que aquejan a la mayoría de la población.

Las encuestas señalan la preocupación de los venezolanos por asuntos como el de-sempleo, la criminalidad, la deficiencia de los servicios de salud y educación. Se haceevidente el deterioro de la infraestructura pública. Aún en este contexto, la clase políticasigue preocupada por el mantenimiento de sus espacios.

El desencanto de los venezolanos por lo político y la falta de esperanza en la solu-ción de los problemas que confrontan diariamente hablan de una crisis de gobernabili-dad que se mantendrá en el tiempo. Será necesario un cambio de rumbo por parte delos actores sociales si se quiere recortar la brecha que existe entre las expectativas de bie-nestar de la población y las posibilidades reales de satisfacerlas dada la actual configu-ración política.

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