panduan menilai apbd yg berkeadilan

Seri Partisipasi Masyarakat

Local Governance Support Program

Panduan Menilai APBDBerkeadilan

i

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Panduan Menilai APBDBerkeadilan

Local Governance Support Program

CiBa

2009

ii



Telephone : +62 (21) 515 1755 Bursa Efek Indonesia, Gedung 1, lantai 29 Jl. Jend. Sudirman kav. 52-53 Jakarta 12190

Fax : +62 (21) 515 1752 Email : [email protected] : www.lgsp.or.id

Dicetak di IndonesiaPublikasi ini didanai oleh USAID. Sebagian atau seluruh isi buku ini, termasuk ilustrasinya, bolehdiperbanyak, direproduksi atau diubah dengan syarat disebarkan secara gratis.

Buku ini terwujud berkat bantuan yang diberikan oleh United States Agency for InternationalDevelopment (USAID) berdasarkan kontrak dengan RTI International nomor 497-M-00-05-00017-00, mengenai pelaksanaan Local Governance Support Program (LGSP) di Indonesia.Pendapat yang tertuang di dalam laporan ini tidak mencerminkan pendapat dari USAID.

Program LGSP dilaksanakan atas kerjasama Badan Perencanaan Pembangunan Nasional(BAPPENAS), Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, pemerintah daerah danorganisasi masyarakat dalam wilayah provinsi mitra LGSP. Program LGSP didanai oleh USAIDdan dilaksanakan oleh RTI International berkolaborasi dengan International City/County Man-agement Association (ICMA), Democracy International (DI), Computer Assisted DevelopmentIncorporated (CADI) dan Indonesia Media Law and Policy Centre (IMLPC). Programdilaksanakan mulai 1 Maret 2005 dan berakhir 30 September 2009.

Untuk informasi lebih lanjut tentang LGSP silakan hubungi :

L G S P

iii


ABSTRAKSI

ABSTRACT

The budget advocacy movement in Indonesia is becoming stronger and stronger. At the out-set, ten years ago, the movement primarily promoted transparency and accountability in publicfinance management and local budgets. More recently, civil society budget advocates havebeen looking at pro-poor budget allocations and expanding popular participation in the bud-geting process.

This guide-book has been prepared in view of the limited awareness among policy makers ofsocial justice budgeting, who generally do not take sides with the poor and are not responsiveto gender issues. Meanwhile, budget activists do not always fully comprehend pro-poor bud-geting perspectives. Even though there are many general books about pro-poor and gender-sensitive budgeting, there are few, if any, guides that provide practical assistance in how toanalyse a local budget from a social justice perspective. This book is meant to fill this need.

This guide focuses on social justice budgeting at the local level. This means a budget that ispro-poor as well as gender responsive. The First Chapter presents the background and objec-tive of social justice budgeting. Chapter Two presents the conceptual framework from bothpro-poor and gender-responsive perspective. Chapter Three and Four present the generallocal government budget framework and shows in detail how to analysis a budget from a socialjustice perspective. Chapter Five provides guidance on how to prepare a report based on suchan analysis for use in advocacy.

iv


ABSTRACT

ABSTRAKSI

Selama satu dasawarsa gerakan advokasi anggaran di Indonesia telah makin berkembang. Kalaupada mulanya, 10 tahun yang lalu, gerakan ini lebih mendorong transparansi dan akuntabilitasdalam pengelolaan anggaran, kini telah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yangberkeadilan serta meluas pada isu partisipasi publik.

Panduan ini disusun dengan latar belakang rendahnya kesadaran para penyusun kebijakan anggaranterhadap analisis sosial yang seringkali tidak berpihak pada orang miskin dan responsif gender.Selain itu ada kesalahpahaman diantara penggiat advokasi anggaran dari civil society yang masihbelum memahami konsep anggaran berkeadilan, serta terbatasnya panduan yang menawarkancara untuk menganalisis dan menilai anggaran yang berpihak pada orang miskin dan reponsifgender. Buku ini diharapkan menjembatani kekurangan ini.

Panduan ini menfokuskan pada anggaran yang berkeadilan, khususnya dalam APBD. Berkeadilandalam konteks ini adalah anggaran berpihak pada orang miskin (pro-poor) dan anggaran responsifgender (gender responsive). Pada bagian awal disajikan latar belakang, tujuan, target pembaca dancara menggunakan panduan ini. Bab kedua menyajikan kerangka konseptual anggaran berkeadilan,baik dari sisi keberpihakan pada orang miskin dan responsif gender. Bab ketiga menampilkanpanduan analisis APBD melalui kajian dokumen perencanaan hingga dokumen operasional. Babkeempat menyajikan kriteria dan indikator untuk melakukan analisis APBD. Dan terakhir Bab 5menyajikan panduan dalam menyusun laporan hasil melakukan analisis APBD.

v


ABSTRACT .......................................................................................................................................... iii

ABSTRAKSI ........................................................................................................................................ iv

DAFTAR ISI ......................................................................................................................................... v

DAFTAR SINGKATAN .................................................................................................................. vii

KATA PENGANTAR ..................................................................................................................... viii

BAB I. PENDAHULUAN ................................................................................................................ 11.1. Pengantar ......................................................................................................... 11.2. Alasan dan Urgensi Panduan ..................................................................................... 21.3. Tujuan Penyusunan Panduan ..................................................................................... 31.4. Batasan dan Target PenggunaPanduan .................................................................... 31.5. Cara Menggunakan Panduan ..................................................................................... 3

BAB 2. KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN............................... 52.1. Kerangka Konseptual Anggaran Berpihak pada Orang Miskin ............................ 5

2.1.1. Urgensi kKeberpihakan Anggaran terhadap Orang Miskin ........................ 52.1.2. Konsep Anggaran Berpihak pada Orang Miskin .......................................... 62.1.3. Kategorisasi Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin ......................... 72.1.4. Ciri-ciriAnggaran yang Berpihak pada Orang Miskin................................... 7

2.2. Kerangka Konseptual Anggaran Responsif Gender............................................... 82.2.1. Urgensi Anggaran Responsif Gender ............................................................ 92.2.2. Konsep Anggaran Responsif Gender .......................................................... 102.2.3. Ciri-ciri Anggaran Responsif Gender ........................................................... 102.2.4. Tujuh Langkah Menyusun Anggaran Responsif Gender .......................... 11

2.3. Keterkaitan antara Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin danAnggaran Responsif Gender .................................................................................... 12

2.4. Argumen Pentingnya Anggaran Berkeadilan .......................................................... 152.4.1. Pendekatan Normatif ...................................................................................... 152.4.2. Pendekatan Sosiologis ..................................................................................... 152.4.3. Pendekatan Ekonomi ...................................................................................... 152.4.4. Pendekatan Politik ........................................................................................... 15

2.5. Prasyarat Mewujudkan Anggaran Berkeadilan ....................................................... 152.6. Beberapa Usaha yang Dapat Dilakukan untuk Mendorong Terwujudnya

Anggaran Berkeadilan ................................................................................................ 16

BAB 3. ANALISIS APBD BERKEADILAN ............................................................................... 173.1. Mengenal Dokumen Perencanaan dan Penganggaran ......................................... 173.2. Dimensi Analisis APBD ........................................................................................... 19

DAFTAR ISI

DAFTAR ISI

vi


3.2.1. Analisis Kebijakan Strategis ......................................................................... 193.2.2. Analisis Kebijakan Operasional ................................................................... 19

3.3. Langkah-Langkah Analisis Kebijakan Operasional ............................................. 313.3.1. Analisis Nota Kesepakatan (KUA-PPAS) .................................................. 313.3.2. Analisis Program dan Kegiatan SKPD ....................................................... 343.3.3. Analisis Program dan Kegiatan RKA-SKPD............................................. 383.3.4. Analisis Struktur APBD ................................................................................ 413.3.5. Analisis Alokasi Anggaran Perurusan ........................................................ 413.3.6. Analisis Struktur Anggaran Program dan Kegiatan ................................. 433.3.7. Analisis Indikator Kinerja ............................................................................. 43

BAB 4. INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN BERKEADILAN....................... 454.1. Instrumen Penilaian ................................................................................................... 45

4.1.1. Aspek Penilaian Kebijakan Strategis .......................................................... 454.1.2. Aspek Penilaian Kebijakan Operasional .................................................... 504.1.3. Perhitungan Nilai masing-masing Variabel .......................................... 54

4.2. Indikator Penilaian ..................................................................................................... 554.2.1. Perhitungan Rasio Kebijakan Strategis ....................................................... 564.2.2. Perhitungan Rasio Kebijakan Operasional ................................................ 574.2.3. Penilaian APBD yang Berpihak kepada Orang Miskin dan

Responsif Gender .......................................................................................... 574.2.4. Penetapan Klasifikasi Kebijakan ................................................................. 58

BAB 5. MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN .............................. 615.1. Pendahuluan ............................................................................................................... 615.2. Temuan Hasil Analisis .............................................................................................. 615.3. Rekomendasi .............................................................................................................. 63

DAFTAR ISI

vii


DAFTAR SINGKATAN

ADB : Asian Development BankADD : Alokasi Dana Desa(R)APBD : (Rancangan)Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahBappeda : Badan Perencanaan Pembangunan DaerahBFPA : the Beijing Platform for ActionBOS : Bantuan Operasional SekolahBPS : Biro Pusat StatistikBUMD : Badan Usaha Milik DaerahCEDAW : Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against WomenCiBa : Civic Education and Budget Transparency AdvocacyCSO : Civil Society OrganizationDAK : Dana Alokasi KhususDAU : Dana Alokasi UmumDPA : Dokumen Pelaksanaan AnggaranDPRD : Dewan Perwakilan Rakyat DaerahEKOSOB : Ekonomi, Sosial dan BudayaFITRA : Forum Indonesia untuk Transparansi AnggaranHAM : Hak Asasi ManusiaKKG : Kesetaraan dan Keadilan GenderKPAD : Komisi Perlindungan Anak DaerahKUA-PPAS : Kebijakan Umum Anggaran - Prioritas dan Plafon Anggaran SementaraLSM : Lembaga Swadaya MasyarakatMDGs : Millennium Development GoalsMusrenbang : Musyawarah Perencanaan PembangunanOMS/W : Organisasi Masyarakat Sipil/WargaP2TP2A : Pusat Pelayanan Terpadu Pemberdayaan Perempuan/AnakPerda : Peraturan DaerahPerda PTA : Peraturan Daerah tentang Partisipasi, Transparansi dan AkuntabilitasPerdes : Peraturan DesaPerusda : Perusahaan DaerahPUG : Pengarusutamaan GenderRenja : Rencana KerjaRenstra : Rencana StrategisRKA : Rencana Kerja dan AnggaranRKA-KL : Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/LembagaRKPD : Rencana Kerja Pemerintah DaerahRPJPD : Rencana Pembangunan Jangka Panjang DaerahRPJMD : Rencana Pembangunan Jangka Menengah DaerahSILPA : Sisa Lebih PembiayaanSKPD : Satuan Kerja Perangkat DaerahSLTA : Sekolah Lanjutan Tingkat AtasSLTP : Sekolah Lanjutan Tingkat PertamaSMK : Sekolah Menengah KejuruanTK : Taman Kanak-kanak

DAFTAR SINGKATAN

viii


KATA PENGANTAR

Local Governance Support Program (LGSP) merupakan sebuah program bantuan bagipemerintah Republik Indonesia yang diberikan oleh United States Agency for International Develop-ment (USAID). Program ini dirancang untuk menunjukkan bahwa melalui sistem pemerintahanyang terdesentralisasi, masyarakat di daerah dapat mempercepat proses pembangunan yangdemokratis dan meningkatkan kinerja serta transparansi pemerintah dalam penyediaan pelayananpublik. LGSP memberikan bantuan teknis bagi masyarakat dan pemerintah daerahnya denganmembantu mereka mencapai tujuan melalui penyusunan prioritas pembangunan dan penyediaanpelayanan publik secara demokratis. Untuk itu LGSP bekerjasama dengan mitra-mitra daripemerintah daerah, DPRD, media dan organisasi masyarakat, yang tersebar di Provinsi NanggroeAceh Darussalam, Sumatra Utara, Sumatra Barat, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengah, Jawa Timur,Sulawesi Selatan dan Papua Barat.

Reformasi desentralisasi yang dimulai pada tahun 2001, merupakan perwujudan dari komitmenIndonesia menuju pemerintahan daerah yang demokratis dan pembangunan yang berkelanjutan.Dikeluarkannya Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah menjadi penanda terbukanyakesempatan luas bagi usaha pembangunan daerah dan bagi partisipasi warga yang lebih besardalam tata kelola pemerintahan. Sejak awal penerapan kebijakan tersebut, masyarakat danpemerintah daerah telah menjawab kesempatan tersebut dengan antusias dan kreativitas yangluar biasa hingga menghasilkan capaian dan inovasi yang luar biasa pula.

Peran masyarakat menjadi kunci terpenting dalam mengembangkan demokrasi dan tata kelolapemerintahan yang baik (good governance). Partisipasi aktif, kebebasan dan keterbukaan berpendapat,serta akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan adalah sarana utama bagi suatu negara danmasyarakat agar mereka dapat bahu membahu membangun demokrasi dan tata kelolapemertintahan yang baik. Kemampuan masyarakat atau organisasi masyarakat untuk mengaksesinformasi, berpartisipasi aktif proses perencanaan dan implementasi pembangunan, serta berperandalam menjaga akuntabilitas proses pemerintahan adalah sebuah faktor fundamental demikesehatan demokrasi, sedikitnya untuk dua alasan: Pertama, hal itu menjamin bahwa warga bisaberperan, berkontribusi dan memperoleh layanan pembangunan yang baik; Kedua, partisipasi,transparansi dan akuntabilitas dapat membangun checks-and-balance, karena janji-janji pejabat dananggota DPRD dapat dikontrol melalui saluran-saluran organisasi masyarakat yang mewakiliaspirasi konstituennya.

Sebagai bagian dari Program Local Governance Strengthening di LGSP, Team Governance selama tahun2006 hingga 2009 telah melaksanakan program pelatihan dan bantuan teknis (Technical Assis-tance) peningkatan pelayanan publik, di lebih dari 60 kabupaten dan kota di daearah LGSPuntuk mengembangkan perbaikan dan peningkatan kapasitas organisasi pelayanan publik menujupada pelayanan yang responsif, partisipasif, transparan dan akuntabel. Untuk itu Team Gover-nance bekerjasama dengan Pemda, DPRD, LSM (LSM tematis, Asosiasi, Organisasi Keagamaan,dll) dan Community Based Organization (kelompok warga, penerima akibat).

KATA PENGANTAR

ix


Salah satu tujuan LGSP adalah melengkapi organisasi masyarakat warga dengan pemahamandasar bagaimana proses penganggaran itu bekerja, mengembangkan efektivitas peranpengawasan agar pemerintah menjalankan fungsi dasarnya secara akuntabel dan sesuai mandathukum, serta dengan mengembangkan standar partisipasi warga, transparansi dan berkeadilansosial. Salah satu kelemahan mengidentifikasi penganggaran adalah kurangnya buku panduanpraktis tentang bagaimana kelompok masyarakat warga dapat dengan mudah dan akurat dalammenganalisis anggaran daerah dan kemudian mengajukan petisi kepada pemerintah agarmenaikan alokasi anggaran untuk keluarga miskin dan kelompok-kelompok yang kurangberuntung. Buku di tangan anda ini adalah jawabannya.

Panduan Menilai APBD Berkeadilan ini merupakan rangkuman pengalaman LGSP dan mitra-mitradalam mengimplementasikan program pelatihan dan bantuan teknis untuk memperkuat kapasitasdan penguatan stakeholders penting diantaranya Pemerintah Daerah, DPRD, LSM dan OrganisasiKomunitas di daerah. Panduan ini merupakan kontribusi yang penting untuk pengayaanreferensi dan perluasan wawasan, sehingga harapan proses desentralisasi yang sehat dandemokratis di Indonesia dapat tercapai dengan semakin baiknya pelayanan publik bagi masyarakatdan semakin besar alokasi uang publik kepada keluarga miskin.

Panduan ini diterbitkan atas kerjasama Tim Penulis (terdiri dari Sri Mastuti, Rinusu danJamaruddin) dari CiBa (Civic Eduation and Budget Transparency Advocacy), konsultan Ismail Amirdari FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran) dan LGSP melalui Civil Society Strength-ening Team. Atas nama LGSP perkenankan kami untuk menyampaikan rasa terima kasih yangsebesar-besarnya kepada CIBA, FITRA, para mitra dari LSM, DPRD dan pemerintah daerahsebagai strategic partner dan para spesialis LGSP. Kami berharap panduan dan progam ini suksesdi masa yang akan datang.

Semoga buku ini bermanfaat dan dapat digunakan secara meluas.

Juni 2009

Judith EdstromChief of Party,USAID-LGSPRTI International

Hans AntlovGovernance Advisor,USAID-LGSPRTI International

KATA PENGANTAR

x


1


BAB 1 : PENDAHULUAN

BAB 1

Pendahuluan

1.1. Pengantar

Peraturan Pemerintah (PP) No.8/2008 tentang Tahapan Tata Cara Penyusunan, Pengendaliandan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah menyebutkan bahwa PemerintahProvinsi dan Kabupaten/Kota dalam merumuskan rencana kerja daerahnya harusmempertimbangkan analisis kemiskinan dan kesetaraan gender dalam menyusun kebijakan,program serta kegiatan pembangunan. Hal tersebut kemudian diperkuat lagi dengan keluarnyaPermendagri No.15/2008 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan Pengarusutamaan Gender(PUG) dalam Pembangunan Daerah. Dalam pelaksanaannya, belum meratanya sosialiasi danadvokasi akan kebijakan ini, menyebabkan masih banyak ditemukan dalam berbagai dokumenperencanaan dan penganggaran, program ataupun kegiatan yang belum berpihak pada orangmiskin dan responsif gender. Penyebab lainnya adalah aparat perencana belum menggunakandata sebagai basis penyusunan program dan kegiatan. Tak mengherankan jika kebijakanpembangunan daerah sering salah sasaran serta tidak efektif dan efisien.

Karenanya, upaya meningkatkan kesadaran aparat perencanaan di daerah dalam menggunakananalisis kemiskinan dan pengarusutamaan gender dalam menyusun strategi pembangunan daerahperlu terus didorong oleh banyak kalangan. Keberpihakan pada orang miskin dan responsifterhadap gender akan menjamin kebijakan, program dan kegiatan yang dapat memberi manfaatyang sama bagi perempuan dan laki-laki, serta terarah untuk mensejahterakan orang miskin.Upaya ini dapat diawali dengan memastikan keterlibatan perempuan dan laki-laki, dan ataupunorang miskin sejak dalam tahap penyusunan rencana pembangunan (melalui musyawarahperencanaan dan pembangunan [musrenbang] partisipatif, misalnya) hingga dalam menyusunrencana anggaran (melalui forum Satuan Kerja Perangkat Dinas [SKPD] maupun pembahasanrancangan anggaran pendapatan dan belanja daerah [RAPBD]).

Sementara itu, masyarakat sendiri yang melakukan pengawasan pembangunan daerah perluditingkatkan kapasitasnya, khususnya dalam melakukan kajian terhadap APBD. Masyarakatwarga (civil society) perlu diperkuat dengan metode, indikator dan alat analisis yang mampumenilai apakah sebuah APBD sudah berkeadilan atau belum? Apakah APBD sudahmengakomodasi kepentingan orang miskin? Apakah APBD sudah meletakkan kepentinganlaki-laki dan perempuan secara setara?

Oleh karena itu, kehadiran panduan ini yang memuat metode, indikator dan alat analisis yangtepat untuk mengkaji APBD menjadi sangat bermakna. Bukan hanya bagi masyarakat wargasebagai alat bantu dalam melakukan pengawasan pembangunan daerah. Namun juga membantuperencana program tingkat SKPD dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untukmemahami struktur analisis anggaran berpihak pada orang miskin dan responsif gender.

2


BAB 1 : PENDAHULUAN

Dalam melakukan analisis APBD perlu disadari bahwa, APBD tidak berdiri sendiri, tetapiterkait erat dengan kebijakan lainnya, diantaranya Rencana Pembangunan Jangka PanjangDaerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), maupun RencanaKerja Pemerintah Daerah (RKPD). Karenanya, panduan ini tidak hanya memfokuskan padaanalisis dokumen APBD, tetapi juga menilai konsistensi, relevansi dan efektivitas hubunganantar dokumen.

1.2. Alasan dan Urgensi Panduan

Satu dasawarsa terakhir gerakan advokasi anggaran di Indonesia makin berkembang. Kalaupada mulanya, gerakan ini lebih mendorong transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaananggaran, kini telah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yang berkeadilan.Advokasi anggaran berkeadilan, pada gilirannya meluas pada isu partisipasi publik, penelusuranpenggunaan anggaran (budget tracking), anggaran yang berpihak pada orang miskin (pro-poorbudgeting), dan anggaran responsif gender (gender responsive budgeting).

Panduan ini menfokuskan pada analisis anggaran yang berkeadilan. Berkeadilan dalam konteksini adalah anggaran yang berpihak pada orang miskin dan anggaran responsif gender. Setidaknyaterdapat 3 alasan mengapa panduan ini penting untuk dibuat, yaitu:• Realitas penyusunan kebijakan anggaran yang tidak didahului oleh analisis sosial (baca:

kebijakan anggaran yang netral), baik dengan menggunakan perspektif keberpihakan kepadaorang miskin maupun perspektif gender. Hal ini menyebabkan manfaat anggaran tidakdiperoleh secara setara antar berbagai kelompok masyarakat. Kebijakan anggaran yang netraljustru telah memperkuat kesenjangan sosial yang terjadi dalam masyarakat atau bahkandalam beberapa kasus dapat menjadi faktor pencetus terjadinya kesenjangan sosial. Olehkarenanya perlu didorong kebijakan anggaran yang mengintegrasikan analisis sosial,khususnya dari perspektif orang miskin dan gender yang selama ini masih belum menjadipenerima manfaat utama dari APBD. Dengan demikinan advokasi untuk mendorong anggaranyang berpihak pada orang miskin dan responsif gender merupakan suatu kebutuhan.Implikasinya dibutuhkan alat analisis dan indikator untuk menilai APBD apakah sudahberpihak pada orang miskin dan responsif gender atau belum.

• Kesalahpahaman para penggiat advokasi anggaran yang beranggapan bahwa jika sudahmelakukan advokasi anggaran yang berpihak pada orang miskin secara otomatis telahresponsif gender, demikian sebaliknya. Hal ini memperlihatkan bahwa masih belum adanyakonsep yang jelas dan dapat dipahami dengan mudah oleh para penggiat advokasi anggaranyang berpihak pada orang miskin atau pun para penggiat advokasi anggaran responsif gen-der. Oleh karenanya penting untuk menelaah konsep dan kedudukan kedua perspektiftersebut dalam konteks anggaran.

• Terbatasnya panduan praktis yang menawarkan cara untuk menganalisis dan menilai anggaran

1 Dewasa ini cukup banyak buku untuk analisis anggaran berkeadilan, namun kebanyakan masih bersifat normatif. Misalnya, Sri Mastuti,et.al, Anggaran Responsif Gender : Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa, 2007; Edriana Noerdin, et. al, Modul Pelatihan Analisa Gender dan AnggaranBerkeadilan Gender, Jakarta: WRI, 2005; Aris Arif Mundayat, et. al, Studi Dampak Advokasi Anggaran Berkeadilan Gender, Jakarta: WRI, 2006;Ucok Sky Khadafi, et. al, Membangun Gerakan Pro-Poor Budget, Jakarta: Seknas FITRA, 2006; Maya Rostanty, et.al, Mewujudkan Anggaran ProRakyat Miskin: Manual Advokasi Masyarakat Sipil dalam Siklus Anggaran Daerah, Jakarta: NDI & FPPM, 2008; Maya Rostanty, et.al, MembedahKetimpangan Anggaran, Jakarta: PATTIRO, 2005; Fridolin Berek, et.al, Kumpulan Modul Pendidikan Politik Anggaran Bagi Warga, Bandung:BIGS & TIFA, 2006. Selain buku-buku yang diterbitkan oleh LSM maupun lembaga donor, Pemerintah RI juga telah mengeluarkanBuku Panduan: Perencanaan dan Penganggaran yang Berpihak pada Masyarakat Miskin, Bappenas, 2008.

3


BAB 1 : PENDAHULUAN

yang berpihak pada orang miskin dan reponsif gender1. Di samping itu panduan yang adaselama ini masih menyajikannya secara terpisah. Ada panduan anggaran yang berpihak padaorang miskin yang dibuat oleh penggiat gerakan kemiskinan dan ada panduan anggaranresponsif gender yang ditawarkan para penggiat gender. Keduanya menawarkan teknikanalisis tetapi belum sampai pada tataran menilai tingkat keberpihakan pada orang miskinmaupun tingkat responsivitas gender. Dalam panduan ini kedua hal tersebut menjadi satunilai lebih yang ditawarkan.

1.3. Tujuan Penyusunan Panduan

Panduan Menilai APBD Berkeadilan disusun untuk tujuan sebagai berikut:• Membangun kesadaran dan pemahaman masyarakat warga tentang pentingnya

mengintegrasikan perspektif yang berpihak pada orang miskin dan perspektif gender dalammenganalisis dan mengadvokasi APBD.

• Sebagai bahan acuan bagi masyarakat warga untuk menilai dokumen APBD sudah berpihakkepada orang miskin dan responsif gender.

• Menawarkan langkah-langkah dan alat ukur sederhana untuk menganalisis anggaran yangberpihak pada orang miskin dan responsif gender.

• Mendorong pihak-pihak terkait (SKPD/Pemda/DPRD) untuk mengimplementasikananggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender

1.4. Batasan dan Target Pengguna Panduan

Panduan ini berfokus pada analisis dan penilaian terhadap dokumen APBD, jadi tidak termasukproses penyusunan maupun pelaksanaannya.

Panduan ini diharapkan dapat digunakan oleh pihak-pihak sebagai berikut:• Target pengguna utama dari panduan ini adalah Organisasi Masyarakat Sipil (OMS) di daerah,

terutama yang menjalankan program advokasi anggaran, kemiskinan, dan keadilan gender.• Panduan ini juga bisa digunakan oleh kelompok profesi, maupun organisasi massa (ormas)

yang peduli terhadap persoalan pengentasan kemiskinan dan ketidakadilan gender.• Panduan ini juga dapat digunakan oleh aparatur daerah dan DPRD yang ingin mengkaji apakah

APBD yang dibuatnya selama ini sudah berpihak pada orang miskin dan responsif genderatau belum. Namun demikian dalam menganalisis APBD perlu mempertimbangkankemampuan pengelolaan keuangan daerah. Artinya, indikator penilaian dalam panduan ini,perlu disesuaikan dengan konteks daerah tersebut.

1.5. Cara Menggunakan Panduan

• Untuk mengetahui kerangka pikir keseluruhan panduan ini, pembaca dapat melihat padaBab 1 pendahuluan.

• Kerangka konseptual anggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif genderdapat dilihat pada Bab 2. Bagian ini penting untuk diketahui terutama bagi merekayang belum mengetahui konsep anggaran yang berpihak pada orang miskin dan anggaranresponsif gender.

• Jika anda ingin melakukan analisis APBD dengan menggunakan perspektif keberpihakanpada orang miskin dan responsif gender, maka dapat melihat Bab 3 panduan ini. Siapkanlah

4


BAB 1 : PENDAHULUAN

BOKS 1Petunjuk Menggunakan Panduan

1. Jika tidak memiliki cukup waktu untuk membaca keseluruhan panduan, gunakanlahdaftar isi untuk mengetahui bagian mana dari panduan yang ingin diketahui.

2. Bila tidak memiliki semua dokumen perencanaan dan penganggaran tidak perlu terlaluberputus asa, karena analisis dan menilai dokumen masih dapat dilakukan berdasarkandokumen yang dimiliki dengan melihat petunjuk dalam Bab 3 dan 4.

3. Jika hanya memiliki waktu terbatas dan ingin mengetahui anggaran urusan tertentumaka dapat langsung melakukan analisis anggaran perurusan.

4. Buku ini merupakan panduan tingkat lanjut (advance) dalam menganalisis anggaran.Bagi Anda yang merasa perlu mempelajari analisis anggaran tingkat dasar dapatmenemukan pada beberapa panduan lain yang telah LGSP terbitkan, diantaranya:a. Partisipasi Organisasi Masyarakat dalam Proses Perencanaan dan Penganggaran (2008).b. Analisa APBD untuk Anggota DPRD (2009).c. Panduan Memahami Anggaran bagi CSO (2009).d. Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja (2008).

dokumen–dokumen yang dibutuhkan untuk melakukan analisis, kemudian ikutilah langkah-langkah yang dikemukakan. Jangan lupa ikuti pula poin-poin tahapan dari setiap langkahnya.

• Sedangkan jika anda ingin mengukur secara cepat apakah anggaran sudah berpihak padaorang miskin dan responsif gender, maka anda dapat melihat Bab 4 panduan ini. Isilahdaftar pertanyaan (check-list) dan kemudian hitunglah bobotnya. Setelah itu isilah formpenilaian dan pencarian indeks keberpihakan pada orang miskin dan indeks responsivitasgender.

• Jika anda ingin membuat sebuah laporan analisis anggaran yang mudah untuk dibaca dandipahami maknanya, Anda dapat mengikuti panduan yang terdapat pada Bab 5. Panduanlaporan ini terditi dari 3 bagian utama: pendahuluan, temuan hasil analisis (berupa temuandan analisis kebijakan strategis dan operasional, konsistensi antar dokumen, dan catatankritis ata dokumen), serta rekomendasi.

• Selain itu, untuk mempermudah analisis anggaran dalam buku ini, dapat menggunakanperangkat lunak untuk analisis anggaran SIMRANDA yang diterbitkan berdasarkan kerjasamaLGSP-USAID dengan Revolvere-Madiun.

5


BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

BAB 2

Kerangka Konseptual AnggaranBerkeadilan

Anggaran negara/daerah pada hakikatnya bersumber dari rakyat dan harus dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Karena itu Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah(APBD) harus bercermin pada kebutuhan riil dan keadilan. Berkeadilan dimaknai sebagaiberpihak pada orang miskin dan responsif gender. Oleh karenanya dalam uraian kerangkakonseptual anggaran berkeadilan ini lebih difokuskan pada kerangka konseptual anggaranberpihak pada orang miskin dan kerangka konseptual anggaran responsif gender. Bagian iniakan membahas lebih detail kerangka konseptual tersebut.

2.1. Kerangka Konseptual Anggaran Berpihak pada Orang Miskin

Kemiskinan merupakan salah satu persoalan laten di Indonesia. Setelah lebih dari 60 tahunmerdeka, angka kemiskinan di Indonesia dapat dikatakan masih cukup tinggi. Menurut BiroPusat Statistik (BPS), pada tahun 2007 jumlah orang miskin masih sekitar 35 juta orang ataulebih dari 15% penduduk Indonesia. Permasalahan ini tentu menjadi tantangan tersendiri bagistakeholders untuk bisa menekan angka kemiskinan.

2.1.1. Urgensi Keberpihakan Anggaran terhadap Orang Miskin

Banyak penyebab terjadinya kemiskinan. Namun para ahli menyepakati bahwa salah satu penyebabterjadinya kemiskinan adalah keterbatasan, bahkan ketiadaan, akses dan kontrol terhadap sumberdaya (baca anggaran). Artinya, kebijakan anggaran yang tidak responsif terhadap upaya mengatasiketerbatasan atau ketiadaan akses dan kontrol oleh orang miskin akan berdampak melanggengkanpersoalan kemiskinan itu sendiri. Di sisi lain, hal tersebut juga dapat dimaknai bahwa anggaranmenjadi salah satu instrumen yang dapat digunakan untuk mengatasi persoalan kemiskinan. Olehkarenanya anggaran perlu berpihak kepada orang miskin.

Terdapat beberapa alasan perlunya keberpihakan anggaran kepada orang miskin:• Anggaran merupakan entry point untuk mewujudkan keadilan, melalui salah satu fungsi anggaran

yaitu distribusi. Melalui fungsi ini, anggaran menjadi sarana untuk mendistribusikan sumberdaya, terutama kepada para pihak yang membutuhkannya. Harapannya, fungsi ini dapatberkontribusi untuk mengatasi kesenjangan akses dan kontrol terhadap sumber daya yangmenjadi salah satu penyebab kemiskinan.

• Anggaran dapat menjadi alat untuk implementasi program atau kegiatan penanggulangankemiskinan yang telah direncanakan, baik yang sifatnya jangka pendek, jangka menengahmaupun jangka panjang.

• Orang miskin juga pembayar pajak dan retribusi yang menjadi sumber pendapatan anggarannegara dan daerah. Pernyataan ini setidaknya didukung oleh data penerimaan retribusi tertinggidi beberapa daerah di Indonesia berikut ini.

6



Tabel 2.1. Retribusi Tertinggi PAD dalam APBD Beberapa Daerah di Indonesia

Nama Daerah

APBD Kota Banda Aceh 2006

APBD DKI Jakarta 2006

APBD DKI Jakarta 2005

APBD Kab. Bulukumba 2006

APBD Kab. Bulukumba 2005

APBD Kab. Tana Toraja 2005

APBD Boyolali 2006

Jenis Retribusi

Retribusi Pelayanan Pasar

Retribusi Pelayanan Kesehatan

Retribusi Pelayanan Kesehatan

Retribusi Pelayanan Kesehatan RSU



Retribusi Pelayanan RSU

Jumlah (Rp)

600.000.000,-

143.061.706.600,-

108.553.422.000,-

3.251.824.600,-

3.210.389.640,-

1.802.920.000,-

13.516.664.000,-

Sumber: Diolah dari hasil analisis APBD berbagai sumber

No

1

2

3

4

5

Tabel 2.1. di atas menggambarkan bahwa retribusi pelayanan kesehatan menjadi pemberi kontribusitertinggi terhadap pendapatan asli daerah (PAD) di hampir seluruh daerah yang dianalisis,kecuali kota Banda Aceh dimana penyumbang PAD tertingginya adalah retribusi pelayananpasar. Jika ditelaah lebih lanjut, baik retribusi pelayanan kesehatan maupun pelayanan pasar,keduanya dikenakan kepada masyarakat sebagai kompensasi menggunakan fasilitas publikyang disediakan oleh pemerintah daerah. Persoalannya, para pengguna layanan tersebut sebagianbesar dapat dipastikan adalah orang miskin.

Hal ini berbeda dengan orang yang memiliki kemampuan ekonomi tinggi, biasanya menggunakanlayanan kesehatan dari rumah sakit swasta ketimbang rumah sakit umum dan belanja di super-market ketimbang di pasar. Pungutan retribusi tersebut tentunya menambah beban hidup bagiorang miskin. Ironisnya mereka harus membayar untuk penggunaan fasilitas yang sesungguhnyauntuk pemenuhan hak dasarnya sebagai warga negara. Sementara fasilitas tersebut disediakansebagai bentuk kewajiban dan tanggung jawab Negara terhadap warganya. Jadi seharusnyasedapat mungkin Negara tidak membebani para pengguna layanan, khususnya orang miskindengan retribusi terlebih menjadikannya sebagai sumber penerimaan utama.

2.1.2. Konsep Anggaran Berpihak pada Orang Miskin

Anggaran yang berpihak pada orang miskin menjadi sebuah keniscayaan, sebagai salah satu wujudimplementasi fungsi negara untuk mewujudkan kesejahteraan rakyatnya. Setidaknya ada tigalandasan hak bagi warga miskin menuntut hal ini, yaitu: hak asasi manusia, hak warga negara, hakekonomi sosial dan budaya.

Hingga saat ini belum terdapat kesepakatan tentang konsep dari anggaran yang berpihak padaorang miskin. Namun secara umum anggaran yang berpihak pada orang miskin sering dimaknai

7



sebagai anggaran yang responsif terhadap kebutuhan dasar orang miskin. Konsep kebutuhandasar sendiri diinterpretasikan sebagai2:• Kebutuhan minimum dari sebuah keluarga untuk konsumsi, seperti makanan, tempat tinggal

(shelter), dan pakaian.• Essential services untuk konsumsi kolektif yang ditujukan kepada masyarakat, yaitu ketersediaan

air bersih, sanitasi, listrik, transportasi publik, kesehatan dan fasilitas pendidikan.• Partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan yang berdampak kepada mereka.

Selain untuk memenuhi kebutuhan dasar, berikut terdapat beberapa pengertian lain tentanganggaran yang berpihak pada orang miskin, yaitu:• Anggaran yang berpihak pada orang miskin dapat diterjemahkan sebagai praktek penyusunan

dan pelaksanaan kebijakan di bidang anggaran yang sengaja ditujukan untuk membuatkebijakan, program, dan proyek yang berpihak kepada kepentingan orang miskin.

• Anggaran yang berpihak pada orang miskin adalah kebijakan anggaran yang dampaknya dapatmeningkatkan kesejahteraan dan atau terpenuhinya kebutuhan hak-hak dasar orang miskin.

• Substansi pengertian anggaran yang berpihak pada orang miskin mempunyai kesamaan dengankonsep anggaran yang berorientasi pada pemenuhan hak-hak dasar rakyat.

2.1.3. Kategorisasi Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin

• Alokasi anggaran yang secara langsung diperuntukan dan diterima oleh rakyat miskin. Contoh:- Alokasi anggaran untuk program pembinaan dan bantuan panti asuhan dan panti jompo

dalam APBD Kabupaten Aceh Besar 2008.- Alokasi anggaran penanggulangan gizi kurang dan gizi buruk pada balita dalam APBD

NTT 2006.- Alokasi pemberian makanan tambahan pada anak sekolah di daerah Gakin pada APBD

Kalbar 2007.- Biaya Operasional Sekolah untuk SLTP, SMU, SMK, dan TK Pembina dalam APBD Tanah

Datar 2006.• Alokasi anggaran yang secara tidak langsung diperuntukan bagi rakyat miskin tetapi

memberikan dampak dan manfaat positif kepada mereka. Contoh:- Alokasi anggaran untuk kegiatan pemelihaaraan rutin/berkala ambulance/RS pada APBD

Kabupaten Tanah Datar tahun 2007.- Alokasi anggaran untuk pendataan anak jalanan dalam APBD Kota Surakarta 2006.- Alokasi penyusunan database dan monitoring dan evaluasi bidang Kesra pada APBD

Kabupaten Tanah Datar 2006.

2.1.4. Ciri-ciri Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin

Anggaran yang berpihak kepada orang miskin sesungguhnya dapat ditelusuri dengan cara menilikciri-cirinya. Berikut ini ciri-ciri anggaran yang berpihak pada orang miskin, yang dilihat dari sisipendapatan dan dari sisi belanja.

2 John Friedmann, Empowerment: : The Politics of Alternative Development, Cambridge: Blackwell, 1992, hal. 59.

8



Tabel 2.2. Ciri-ciri Anggaran yang Berpihak Pada Orang Miskin

Pendapatan

Sedapat mungkin tidakmemungut pajak dan retribusiterhadap transaksi pemenuhanpelayanan dasar publik (retribusipuskesmas, RS, sekolah, danlain-lain).

Tidak menjadikan pajak danretribusi untuk pemenuhankebutuhan dasar orang miskinsebagai sumber pendapatanutama daerah.

Tidak membebani orang miskindengan berbagai jenis pungutanpajak dan retribusi.

Belanja

Adanya alokasi anggaran untuk subsidi peme-nuhan kebutuhan dasar warga miskin. Misalnyabahan kebutuhan pokok, pembebasan bea pendi-dikan, dan lain-lain.

Adanya alokasi anggaran untuk penyediaansarana dan prasarana publik yang berpihakkepada orang miskin (misalnya puskesmas, pustu,dan jalan desa, air bersih).

Adanya alokasi anggaran untuk melakukanpendataan kelompok miskin dan asessmentkebutuhan kelompok miskin.

Adanya alokasi anggaran untuk memberikanruang partisipasi dan aktualisasi diri kelompokmiskin.

Adanya alokasi anggaran untuk perencanaan danmenilai dampak program/kegiatan terhadap orangmiskin.

No

1

2

3

4

5

2.2. Kerangka Konseptual Anggaran Responsif Gender

Anggaran merupakan refleksi dari kebijakan pemerintah. Anggaran juga menjadi alat untukmenguji dan mengukur komitmen pemerintah atau pun kepala daerah sehubungan dengan janji-janji politiknya ketika kampanye sebelum terpilih. Melalui kebijakan pengalokasian anggarannya,dapat diketahui apakah ia berpihak kepada orang miskin? Apakah ketidakadilan gender telahmenjadi isu yang mendapat perhatiannya? Atau apakah pemerintah hanya peduli kepadakelompok mampu semata?

Meski secara umum diakui bahwa anggaran memang bersifat netral tetapi dampaknya sendiritidak pernah netral. Kebijakan netral gender justru menjadi faktor pencetus atau pemicu terjadinyakesenjangan atau ketidakadilan dalam penerima manfaat pembangunan3.

3 Contoh kasus dampak alokasi anggaran netral dala melanggengkan kesenjangan relasi sosial dapat dilihat dalam Sri Mastuti“Dampak Anggaran Netral Gender” dalam Sri Mastuti, et..al, Anggaran Responsif Gender Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa, 2007, hal.61-65.

9



2.2.1. Urgensi Anggaran Responsif Gender

Penerapan anggaran responsif gender tidak berarti memberikan beban tambahan dalampenganggaran. Hal ini dapat dilakukan dengan memastikan integrasi perspektif gender dalammelihat kebutuhan dan penerima manfaat anggaran. Ada beberapa alasan yang menyebabkananggaran responsif gender penting, diantaranya:• Untuk memastikan peruntukan anggaran lebih tepat sasaran karena telah didahului analisis gen-

der. Analisis meliputi pemetaan peran laki-laki dan perempuan, kondisi laki-laki dan perempuan,kebutuhan laki-laki dan perempuan, dan kesenjangan antara laki-laki dan perempuan yang perludiatasi. Hasil analisis ini kemudian menjadi dasar dalam menentukan target dan jenis kegiatan yangakan didanai, sehingga lebih sesuai dengan kebutuhan dan tepat sasaran.

• Untuk mengurangi kesenjangan antar penerima manfaat pembangunan. Dalam anggaranresponsif gender penentuan target dan indikator kinerja telah mempertimbangkan faktor-faktor kesenjangan gender, sehingga ketidakadilan antar penerima manfaat pembangunandapat diminimalisir.

• Untuk menunjukkan komitmen pemerintah untuk melaksanakan konvensi internasional yangtelah diratifikasi, seperti CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of DiscriminationAgainst Women), BFPA (the Beijing Platform for Action), dan MDGs (the Millennium DevelopmentGoals). Ketiganya menekankan pentingnya strategi pengarusutamaan gender untuk mencapaikesetaraan perempuan dan laki-laki sebagai pra-syarat mencapai tujuan pembangunan.

BOKS 2Perbedaan Jenis Kelamin dan Gender

Selama ini sering terjadi banyak kesalahpahaman tentang konsep gender yang kerap rancudengan konsep jenis kelamin. Jamak didengar orang menggunakan istilah gender untukmenyebut perempuan. Sesungguhnya kedua hal ini sangat berbeda. Jenis kelaminmerupakan perbedaan biologis, hormonal dan antomi fisiologi antara perempuan dan laki-laki. Sedangkan gender merupakan perbedaan antara perempuan dan laki-laki dalam halperan, tanggung jawab, fungsi, hak sikap dan perilaku yang telah dikonstruksi oleh sosialatau budaya yang dapat berubah-ubah sesuai kemajuan zaman.1 Berikut perbedaan jeniskelamin dan gender.

Jenis Kelamin

• Ciptaan Tuhan.• Bersifat kodrat.• Tidak dapat berubah.• Tidak dapat ditukar.• Berlaku sepanjang zaman dan

dimana saja.

Gender

• Hasil konstruksi sosial.• Tidak bersifat kodrat.• Dapat berubah.• Dapat ditukar.• Tergantung waktu dan budaya

setempat.

Gender sebenarnya mengkaji tentang relasi sosial antara laki-laki dan perempuan yangdapat berubah. Perubahan ini dapat berpengaruh pada tingkat penerima manfaatpembangunan.

1 Kementerian Pemberdayaan Perempuan, Bunga Rampai Panduan dan Bahan Pembelajaran Pelatihan Pengarusutamaan Gender DalamPembangunan, Cetakan Ke-3, Jakarta: Kementerian Pemberdayaan Perempuan - BKKBN - UNFPA, 2004.

10



2.2.2. Konsep Anggaran Responsif Gender

Anggaran responsif gender sering disalahpahami sebagai anggaran khusus untuk perempuan.Pemahaman yang keliru acap kali berdampak pada tingginya resistensi terhadap upaya mewujudkananggaran yang berkeadilan gender. Berikut beberapa konsep penting terkait dengan anggaranresponsif gender:• Anggaran responsif gender bukanlah semata anggaran yang terpisah bagi laki-laki dan

perempuan.• Merupakan strategi untuk mengintegrasikan isu gender dalam proses penganggaran.• Menterjemahkan komitmen pemerintah untuk mewujudkan kesetaraan gender dalam anggaran,

serta menunjukkan keberpihakan terhadap kelompok marginal dan perempuan.• Terdiri atas seperangkat alat dan kerangka kerja analisis, proses dan politik. Menilai dampak

belanja pemerintah terhadap gender, yang berguna untuk mengatasi kesenjangan gender.• Anggaran yang responsif terhadap kebutuhan laki-laki dan perempuan serta memberi manfaat

kepada laki-laki dan perempuan secara setara. Melalui anggaran responsif gender makakesenjangan gender dapat berkurang dan terwujudnya kesetaraan dan keadilan gender.

2.2.3. Ciri-ciri Anggaran Responsif Gender

Tidak berbeda dengan anggaran yang berpihak kepada orang miskin, anggaran responsif genderjuga hendaknya ditelusuri baik dari sisi pendapatan maupun belanja. Pada sisi pendapatan, ciri-ciri anggaran responsif gender diantaranya adalah:• Tidak memberikan beban pembayaran pajak dan retribusi bagi perermpuan dan laki-laki terkait

untuk pemenuhan kesehatan reproduksi dasar, seperti: memeriksakan kehamilan, konsultasiKB, dan menjadi peserta KB.

• Tidak membebankan biaya visum kepada korban kekerasan, misalnya dalam kasus perempuankorban perkosaan yang harus divisum sebagai alat bukti.

• Tidak membebankan biaya kepada anak perempuan atau anak laki-laki yang akan membuatakta kelahiran.

Sedangkan dari sisi belanja, anggaran responsif gender cirinya dalam menjawab kebutuhan praktisdan strategis gender, yang lazimnya disebar atas tiga kategori belanja sebagai berikut:• Alokasi anggaran belanja target khusus gender. Alokasi anggaran ini lebih diperuntukkan

dalam menjawab kebutuhan praktis gender4, baik kebutuhan laki-laki atau kebutuhanperempuan. Alokasi anggaran ini digunakan untuk membiayai program atau kegiatan adapunkelompok sasarannya bisa laki-laki saja atau perempuan saja. Namun didasarkan atas analisisgender. Contoh:- Alokasi anggaran untuk kegiatan peningkatan pelayanan kesehatan ibu pada APBD

Provinsi Kalimantan Barat 2007.- Alokasi anggaran untuk rintisan model penanggulangan kekerasan terhadap perempuan

dan anak di sekolah dalam APBD Provinsi Jawa Tengah 2007.- Alokasi pelayanan vaksinasi bagi anak balita dan anak sekolah dalam APBD Kota Kupang

2008.

4 Kebutuhan praktis gender adalah kebutuhan yang segera mungkin perlu dipenuhi dan bersifat jangka pendek, namun tidak sampaimenyebabkan terjadinya perubahan relasi antara laki-laki dan perempuan. Lihat Sri Mastuti, et. al, Audit Gender Terhadap KebijakanAnggaran di Indonesia, Jakarta: CiBa, 2008, hal. xii.

11



• Alokasi anggaran untuk meningkatkan kesempatan yang setara antara laki-laki danperempuan. Alokasi anggaran ini lebih ditujukan untuk menjawab kebutuhan strategis gen-der, dalam kerangka mengatasi kesenjangan antara laki-laki dan perempuan.Contoh:- Alokasi anggaran untuk Pemberdayaan Perempuan di Bidang Politik dalam APBD Provinsi

Kalimantan Barat 2007.- Diklat kurikulum untuk guru SD kelas 1 sampai 6 dalam APBD DKI Jakarta 2008.

• Alokasi anggaran mengedepankan pengarusutamaan gender (PUG/gender mainstreaming).Alokasi anggaran berada di semua urusan pemerintahan. Alokasi anggaran ini dibagi atasdua peruntukan utama. Pertama, penyiapan prasyarat yang dibutuhkan agar analisis genderdapat diterapkan dalam perencanaan, pelaksanaan dan monitoring dan evaluasi programatau kegiatan umum. Kedua, untuk melaksanakan program atau kegiatan yang sudah didesaindengan menggunakan perspektif gender. Contoh anggaran untuk memenuhi prasyaratpengarusutamaan gender diantaranya:- Alokasi anggaran untuk program pelembagaan pengarusutamaan gender kegiatan rintisan

model penanggulangan tindak kekerasan terhadap perempuan dan anak di sekolah dalamAPBD Provinsi Jawa Tengah 2007.

- Penyempurnaan data pekerja anak dalam APBD Jawa Tengah 2006.

Contoh Alokasi untuk Pelaksanaan Program yang telah didesain untuk pelaksanaan PUG:- Alokasi anggaran pengadaan pipa air bersih di Lembang Rantebua Kecamatan Buntao

Rantebua dalam APBD Tana Toraja 2005.- Pengadaan sarana dan prasarana Pusat Pelayanan Terpadu Pemberdayaan Perempuan

(P2TP2).- Komisi Perlindungan Anak Daerah (KPAD) dalam APBD Provinsi NAD 2006.

2.2.4. Tujuh Langkah Menyusun Anggaran Responsif Gender

Meski panduan ini tidak ditujukan agar pembaca mampu menyusun anggaran, namun setidaknyapembaca mengetahui langkah-langkah menyusun anggaran responsif gender. Dalam penyusunananggaran responsif gender disarankan untuk melakukan 7 langkah5 sebagai berikut:1. Menganalisis situasi sosial laki-laki dan perempuan, anak laki-laki dan perempuan dengan

menggunakan data terpilah. Pada langkah ini diidentifikasi permasalahan sosial, permasalahangender, analisis masalah dan faktor penyebab ketidakadilan gender.

2. Identifikasikan kebutuhan laki-laki dan perempuan, anak laki-laki dan anak perempuan untukdapat menyelesaikan permasalahan sosial, politik, dan ekonomi yang ada.

3. Membuat daftar program dan kegiatan serta menentukan program dan kegiatan prioritas.4. Mengalokasikan anggaran sesuai dengan prioritas dengan menggunakan prinsip ekonomi,

efisiensi, efektivitas, berkeadilan dan setara.5. Menetapkan indikator kinerja yang responsif gender sebagai dasar untuk melaksanakan,

monitoring dan evaluasi penggunaan anggaran.6. Melakukan penelusuran penggunaan anggaran apakah sudah sesuai dengan peruntukannya.7. Menguji dampak anggaran terhadap laki-laki dan perempuan. Apakah terdapat kontribusi

terhadap perubahan relasi gender.

5 Sri Mastuti, Gender Responsive Planning and Budgeting, Jakarta: CiBa, 2007, hal. 35.

12



2.3. Keterkaitan antara Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin dan AnggaranResponsif Gender

Ketidakberpihakan anggaran terhadap orang miskin dan responsif gender dapat berdampakpada menguatnya kesenjangan relasi sosial di masyarakat dan berdampak performa pemenuhankebutuhan dasar masayarakat. Misalnya saja bagaimana alokasi anggaran pendidikan yang netraldapat melanggengkan kesenjangan gender. Seperti yang tampak dalam gambar berikut ini.

Tabel 2.3. Rekapitulasi Anggaran Belanja Publik Pendidikan Nasional (Pemerintah Pusat,Provinsi, dan Kabupaten/Kota ) di luar Gaji Guru Tahun 2001-2007 dalam TriliunRupiah

Sumber: Diolah oleh World Bank berdasarkan data dari Departemen Keuangan dan Sistem Informasi Keuangan Daerah** = estimasi

Data Tabel 2.3. memperlihatkan bahwa dari tahun ke tahun alokasi anggaran pendidikan di luargaji guru secara nasional mengalami peningkatan. Persoalannya apakah alokasi anggaranpendidikan tersebut dapat diakses secara setara antara laki-laki dan perempuan? Apakah anggarantersebut mampu mengatasi persoalan kesenjangan gender antara laki-laki dan perempuan dalampendidikan? Untuk menjawab pertanyaan tersebut setidaknya perlu dilihat angka partisipasi sekolahanak laki-laki dan perempuan, seperti yang ditampilkan dalam grafik berikut ini.

Uraian

Jumlah anggaran belanjapendidikan nasional

Pertumbuhan anggaranbelanja rill pendidikannasional

Anggaran belanja pendidikan(% dari total belanja nasional)

Anggaran belanja pendidikannasional ( % dari GDP)

Jumlah total belanja nasional

Total belanja ril nasional

2001

42,3

40,3

12,0

2,5

352,8

352,8

2002

53,1

12,2

15,7

2,8

336,5

300,8

2003

64,8

14,5

16,0

3,2

405,4

339,9

2004

63,1

(-8,4)

14,2

2,8

445,3

35,6

2005

78,6

12,8

14,7

2,9

535,8

382,9

2006

114,5

31,0

16,9

3,5

676,8

435,0

2007**

131,0

93,0

16,8

3,9

778,2

553,0

13



Grafik 2.1. Angka partisipasi sekolah anak laki-laki dan anak perempuan Tahun 2008di 7 Provinsi dampingan Program DBE

Sumber: Data diolah berdasarkan daerah dampingan program Decentralized Basic Education (DBE).

Grafik 2.1. menunjukkan bahwa antara kurun waktu 1999-2002 terdapat kesenjangan angkapartisipasi sekolah antara anak perempuan dan anak laki-laki. Dalam tabel sebelumnya diperlihatkanadanya kecenderungan peningkatan alokasi anggaran pendidikan dari tahun ke tahun, namun haltersebut ternyata tidak berdampak terhadap penurunan angka kesenjangan partisipasi sekolahantara anak laki-laki dan perempuan. Padahal, kesenjangan tersebut akan berdampak pada lebihbesarnya peluang laki-laki untuk mendapatkan perkerjaan yang baik, menempati posisipengambilan keputusan, dan tentu juga akses terjadap sumber daya ekonomi atau memperolehpendapatan yang layak, ketimbang perempuan.

Contoh lain pentingnya anggaran berpihak pada orang miskin dan responsif gender tampakpada angka keterwakilan perempuan dan kecenderungan angka kemiskinan seperti ditunjukkandalam grafik 2.2. dan 2.3. di bawah.

Grafik 2.2. Angka Keterwakilan Perempuan di DPR-RI dari Tahun 1950-2009

Sumber: sekretariat DPR-RI.

0

500

1000

1500

2000

2500

NAD

Sumate

ra Utar

a

Jawa B

arat

Banten

Jawa T

enga

h

Jawa T

imur

Sulawes

i Selat

an

Propinsi

Jum

lah

Sis

wa

Laki-laki

Perempuan

0

100

200

300

400

500

600

1950-1955

1955-1960

1971-1977

1977-1982

1982-1987

1987-1992

1992-1997

1997-1999

1999-2004

2004-2009

Masa Kerja DPR-RI

Jum

lah

Ang

gota

Perempuan

Total

14



Grafik di atas memperlihatkan bahwa rata-rata keterwakilan perempuan di parlemen hanya 8,8%saja. Artinya, keterwakilan suara dan aspirasi perempuan di parlemen masih sangat minim.Minimnya keterwakilan perempuan ini tidak selalu disebabkan oleh pembatasan struktural yangdisengaja, tetapi lebih dominan juga karena adanya prasyarat-prasyarat khusus yang terkadangtidak dapat dipenuhi oleh perempuan misalnya saja batasan pendidikan minimum (bandingkandengan kesenjangan partisipasi pendidikan pada tabel sebelumnya). Kurangnya keterwakilanperempuan di parlemen berimplikasi terhadap produk kebijakan yang dilahirkan parlemenseringkali bias gender. Kebijakan yang bias gender ini tentu akan berdampak pada pelestariankesenjangan gender bahkan juga dapat menjadi penyebab timbulnya kesenjangan gender yangbaru. Atau kurang tepatnya sasaran pembangunan sehingga angka kemiskinan tidak berhasilditekan ke level yang cukup signifikan, seperti tergambar dalam grafik berikut:

Grafik 2.3. Trend angka kemiskinan Indonesia 1996-2007

Kedua grafik di atas memperlihatkan bagaimana dampak dari kebijakan anggaran yang netral,tanpa mempertimbangkan keadilan gender. Hal ini tentunya akan semakin menjauhkan upayamewujudkan cita-cita mulia negara Republik Indonesia diantaranya untuk menciptakankesejahteraan umum yang berdasarkan pada keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.Kebijakan anggaran yang netral telah melestarikan kesenjangan dan ketidakadilan, bahkandalam tataran tertentu juga turut berkontribusi sebagai penyebab ketidakadilan.

Grafik-grafik di atas juga menunjukkan bahwa anggaran yang berpihak pada orang miskin dananggaran responsif gender keduanya menjadi bagian dari isu utama anggaran berkeadilan.Kedua perspektif anggaran tersebut sangatlah memiliki keterkaitan erat, antara lain sebagaiberikut:• Keduanya merupakan alat analisis dan cara mengintegrasikan perspektif dalam penganggaran

untuk meminimalisir kesenjangan akses, partisipasi, kontrol, dan penerima manfaat anggaran.• Bertujuan untuk mewujudkan keadilan dan kesetaraan bagi seluruh kelompok masyarakat,

Sumber: Profil Kemiskinan di Indonesia, Berita Resmi Statistik, BPS, 2008.

0

10

20

30

40

50

60

1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tahun

Ang

ka k

emis

kina

n

Jumlah PendudukMiskin (dlm juta)

Persentase

15



khususnya kelompok marginal.• Anggaran yang berpihak pada orang miskin tidak selalu berarti sensitif gender dan

memberikan manfaat yang setara bagi laki-laki dan perempuan, karenanya penganggaran(perencanaan, pelaksanaan, maupun monitoring dan evaluasi angggaran) hendaknyadigunakan secara bersamaan.

2.4. Argumen Pentingnya Anggaran Berkeadilan

2.4.1. Pendekatan Normatif

• Pemenuhan Hak- Hak Asasi Manusia (HAM), seperti yang diamanahkan oleh UU No. 39/Tahun 1999.- Hak Warga Negara,seperti yang diamanahkan dalam UUD 1945. (Bab XA).- Hak Dasar dan Hak Ekososbud,seperti diamanahkan dalam UU No. 11 tahun 2005

tentang Hak Ekonomi Sosial dan Budaya.• Akuntabilitas terhadap komitmen internasional (MDGs, BFA, CEDAW). Hal ini sesuai dengan

amanah UU No. 7 tahun 1984 tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadapPerempuan.

• Tata Pemerintahan yang baik. Dari 14 indikator tata pemerintahan yang baik yang ditetapkanoleh Bappenas, sangat relevan dengan konsep anggaran pro rakyat miskin dan sesnsitifgender. Terutama indikator nomor 8 (daya tanggap-responsiveness) dan indikator no. 12(komitmen pada pengurangan kesenjangan).

2.4.2. Pendekatan Sosiologis

• Memberikan kesempatan yang setara bagi setiap kelompok masyarakat, termasuk kelompokmiskin dan perempuan.

• Mengurangi kesenjangan sosial antara kelompok masyarakat.• Mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh kelompok masyarakat.

2.4.3. Pendekatan Ekonomi

• Membuka akses dan kontrol terhadap sumber daya.• Efisiensi dan efektifitas karena telah didahului oleh analisis kebutuhan dan target sasaran

yang lebih spesifik.

2.4.4. Pendekatan Politik

• Kontrak sosial dengan rakyat sesuai dengan visi dan misi yang disampaikan sebagai kepaladaerah terpilih.

• Perwujudan dari amanah dari politik anggaran yang harus digunakan sebesar-besarnya bagikemakmuran rakyat.

• Pengimplementasian dari kebijakan atau regulasi yang ada sebagai pemegang mandat.

2.5. Prasyarat Mewujudkan Anggaran Berkeadilan

• Komitmen pemerintah yang dicerminkan oleh adanya kebijakan publik (regulasi dan anggaran)yang berpihak pada orang miskin dan sensitif gender.

16



• Ketersediaan data terpilah berdasarkan jenis kelamin sebagai bahan awal untuk melakukananalisis sosial - analisis gender sebagai dasar penyusunan rencana dan pengimplementasiankebijakan.

• Adanya tenaga perencana dan penganggaran yang mampu melakukan analisis sosial-genderdan mengaplikasikannya dalam perencanaan dan penganggaran.

• Adanya ruang partisipasi dan kontrol masyarakat terhadap kinerja pengimplementasian pro-gram dan anggaran.

• Monitoring dan evaluasi secara berkala dengan melihat dampak program dan anggaran bagikelompok miskin dengan melihat perbedaan gender.

2.6. Beberapa Usaha yang Dapat Dilakukan untuk Mendorong TerwujudnyaAnggaran Berkeadilan

• Melakukan advokasi dan pendampingan teknis kepada pemangku kebijakan.• Bersinergi dengan gerakan advokasi anggaran dalam berbagai perspektif.• Memengaruhi proses penganggaran.• Mengembangkan instrumen teknis yang dibutuhkan bagi terwujudnya anggaran responsif

gender.

Sebelum mengambil langkah-langkah tersebut perlu dilakukan analisis dan penilaian terhadapkondisi APBD yang ada. Hal ini penting untuk menjadi input dasar dalam menentukan strategidan tindakan advokasi. Persoalannya bagaimana cara menganalisis dan menilai APBD denganmenggunakan perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan responsif gender? Pokokbahasan ini diulas dalam Bab 3 dan 4.

BOKS 3Mengidentifikasikan Anggaran yang Berpihak Kepada Orang Miskin

dan Responsif Gender

1. Miliki dokumen APBD, usahakan dokumen APBD penjabaran.2. Lihatlah bagian atas dari dokumen penjabaran untuk mengetahui urusan tertentu.3. Jika waktu yang dimiliki terbatas atau hanya ingin mengetahui urusan tertentu

maka langsung saja mencari urusan yang dimaksud.4. Identifikasikanlah program dan kegiatan yang berpihak kepada orang miskin

dan respons jender dengan bantuan konsep yang telah disampaikan di atas.Catat juga alokasi anggarannya masing-masing.

5. Kelompokanlah program dan kegiatan yang telah teridentifikasi tersebutberdasarkan kategorisasi yang telah diuraikan di atas.

17


BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

BAB 3

Analisis APBD Berkeadilan

3.1. Mengenal Dokumen Perencanaan dan Penganggaran

Seperti sudah diungkapkan sebelumnya, panduan ini tidak hanya memfokuskan pada analisisdokumen APBD, tetapi juga menilai konsistensi, relevansi dan efektivitas hubungan antardokumen. Bagian ini akan mengulas lebih jauh langkah-langkah melakukan analisis antardokumen perencanaan dan penganggaran dengan dipandu indikator anggaran yang berkeadilan.

Untuk melakukan analisis APBD, kita terlebih dahulu perlu mengetahui komponen-komponenpokok dokumen perencanaan dan penganggaran. Tanpa pengetahuan dokumen tersebut akanmenimbulkan penafsiran yang keliru dan salah arah, yang pada akhirnya akan menyulitkansaat melakukan advokasi kepada pihak pemerintah daerah ataupun DPRD. Agar hasil analisislebih komprehensif dan berbobot, maka masyarakat sebaiknya perlu mengenal dan memilikidokumen perencanaan dan penganggaran daerah. Tujuannya adalah dalam menelaah dan menilaikebijakan anggaran kita dapat memahami konsistensi antar dokumen, dan selanjutnya mampumenilai dengan mengunakan indikator yang terukur, jelas dan sasaran penerima manfaat bagikelompok masyarakat miskin sesuai tujuan yang hendak dianalisis.

Dokumen-dokumen yang disebutkan diatas meliputi:• Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD)• Visi Misi Kepala Daerah• Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)• Rencana Strategis (Renstra SKPD)• Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)• Rencana Kerja SKPD• Nota Kesepakatan Kebijakan Umum Anggaran (KUA)• Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS)• Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD)• Nota Keuangan Daerah• Perda APBD/Rincian Pejabaran• Dokumen Pelaksana Anggaran (DPA-SKPD)

Dokumen di atas merupakan tata urutan kebijakan yang saling terkait satu sama lain. Untukmendapatkan kajian yang komprehensif, kendati konteks dan lingkup analisis panduan inidiarahkan untuk menguraikan sejauhmana kebijakan anggaran daerah berpihak pada orang miskindan responsif gender, namun benang merah antar kebijakan-kebijakan tersebut tetap perludijelaskan.

Kendati UU Nomor 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP) telahmemberikan kepastian hukum bagi masyarakat untuk mendapatkan haknya dalam mengaksesinformasi dari badan publik, namun kenyataannya, tak jarang para analis menghadapi kesulitan

18



BOKS 4Pendekatan Formal Mengakses Dokumen Kebijakan dan Anggaran:

• Ajukan permohonan formal melalui surat yang ditujukan kepada badan atau instansiyang berwenang atas dokumen tersebut. Misalnya, untuk mendapatkan dokumen DPA-SKPD tertentu, sebaiknya mengajukan surat permohonan kepala SKPD bersangkutan.

• Lakukan konfirmasi dan pendekatan intensif untuk memastikan pihak SKPD atau instansiyang berwenang memberi akses terhadap data, informasi atau dokumen yang diperlukan.Sebaiknya ada seorang yang menjadi kontak untuk memediasi dalam pendekatan yangakan dilakukan dengan lembaga atau instansi yang bersangkuan.

• Tepatilah waktu pengambilan dan pengembalian dokumen, sesuai dengan kesepakatan.Ingat!, setiap kali anda terlambat dari kesepakatan waktu, maka berkali-kalikepercayaan telah terbuang.

• Bila banyak hambatan dalam pendekatan formal, sebaiknya bekerjasama denganKomisi Informasi dan Transparansi bila ada di daerah tersebut yang telah terbentukkomisi dimaksud. (Lebih lanjut, silahkan lihat UU No.14 /2008, tentang KeterbukaanInformasi Publik).

Pendekatan formal seringkali tidak memberi hasil yang optimal atau bahkan menemui kegagalanatapun berbanding terbalik dengan pendekatan informal yang biasanya lebih efektif di daerah-daerah tertentu. Pendekatan informal dapat dilakukan melalui tips berikut yaitu:

BOKS 5Pendekatan Informal Mengakses Dokumen Kebijakan dan Anggaran:

• Identifikasi kontak person di lembaga eksekutif maupun legislatif, atau personal yangmemiliki hubungan baik atau akses yang lebih mudah terhadap dokumen-dokumenpada lembaga dimaksud.

• Bangunlah hubungan dan komunikasi secara intensif dengan personal dimaksud.Bila memungkinkan undang atau libatkan pihak-pihak dimaksud pada beberapa pro-gram/kegiatan penting yang anda laksanakan.

• Yakinkanlah pihak-pihak dimaksud bahwa kemitraannya dengan anda merupakanhal penting, sekurang-kurangnya sebagai media tukar infornasi dan pengetahuan.

• Ingat bahwa jaringan atau hubungan informal dengan berbagai pihak/kalanganseringkali menjadi media yang lebih efektif untuk mengakses berbagai informasi ataudata, karena itu pendekatan informal sangat mengandalkan sistem kerja jejaring.

• Selain itu penting untuk menjaga rasa saling percaya kepada pihak yang telah memberiakses dokumen. Analis perlu berhati-hati dalam mengelola dan distribusi dokumen,agar tidak menyebabkan masalah kepada pihak yang telah memberi akses tersebut.

mengakses dokumen. Hal ini karena aparat birokrasi menganggap bahwa dokumen-dokumendimaksud merupakan dokumen negara yang bersifat rahasia. Oleh karena itu untukmemperolehnya memerlukan cara-cara yang intensif dan efektif. Ada beberapa tips ataupendekatan yang dapat digunakan dalam upaya mengakses dokumen dimaksud yaitu:

19



3.2. Dimensi Analisis APBD

Kendati tidak semua dokumen yang diperlukan tersedia, bukan berarti bahwa analisis tidak dapatdilakukan. Meskipun hasil analisis dari dokumen yang terbatas tidak akan sebaik bila dokumen-dokumen yang diperlukan dapat diperoleh. Oleh karena itu, dimensi analisis sangat tergantungpada dokumen-dokumen yang diperoleh atau dimiliki. Analisis anggaran (APBD) yang berkeadilandapat dikaji melalui dua dimensi analisis yaitu:

3.2.1. Analisis Kebijakan Strategis

Analisis pada tataran kebijakan strategis pada dasarnya adalah untuk menilai komitmen, konsistensidan relevansi kebijakan pemerintah daerah terhadap upaya penanganan masalah kemiskinan yangada dalam masyarakat serta pengunaan dan pelembagaan pengarusutamaan gender dalammewujudkan kesetaraan dan keadilan gender. Analisis kebijakan pada tataran strategis memerlukanbeberapa dokumen kebijakan penting di antaranya yaitu:• RPJPD.• Visi, Misi Kepala Daerah.• RPJMD.• Renstra SKPD.• RKPD.• Renja SKPD.• Nota Kesepakatan KUA.• PPAS.

3.2.2. Analisis Kebijakan Operasional

Analisis kebijakan operasional adalah menilai sejauhmana rencana pendapatan, belanja danpembiayaan daerah secara tegas menunjukkan tingkat responsivitas pada aspek keberpihakanpada orang miskin serta kesetaraan gender. Analisis kebijakan pada tataran operasional merupakantelaah logis dokumen Renja SKPD, RKA dan DPA SKPD yang dihubungkan dengan perkiraantarget masyarakat penerima manfaat. Untuk analisis hubungan Renja SKPD dan RKA SKPDmengunakan format berikut yaitu:

20



Tabel 3.1. Prosentasi Alokasi Anggaran Urusan Wajib dan Pilihan dalam RKA-SKPDTahun ..... Kab/Kota .....

Secara umum kebijakan operasional dapat dianalisis melalui tiga tingkatan, yaitu:

a. Analisis Makro/Umum

Analisis tingkatan makro RAPBD/APBD adalah analisis untuk menilai struktur pendapatan, strukturbelanja dan struktur pembiayaan serta distribusi alokasi belanja berdasarkan urusan wajib dan pilihan.Langkah-langkah analisis makro RAPBD/APBD dapat dilakukan sebagai berikut:

1. Memetakan jumlah Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang meliputi; pajak daerah, retribusidaerah, hasil pengolahan kekayaan daerah. Pemetaan juga meliputi analisis.

2. Memetakan penerimaan Dana Perimbangan Keuangan yang meliputi; Dana Alokasi Umum(DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan bagi hasil pajak.

3. Memetakan jumlah pendapatan dari lain-lain pendapatan daerah yang sah (misalnya DanaOtonomi Khusus/Otsus)

4. Memetakan struktur belanja tidak langsung dan langsung.5. Memetakan struktur pembiayaan daerah.6. Menghitung rasio penerimaan daerah terhadap total pendapatan daerah dan pos-pos belanja daerah.7. Melakukan analisis sesuai tujuan yang kita inginkan.8. Membandingkan antar tahun untuk melihat kecenderungan (trend) dan pertumbuhan.

Urusan Wajib dan UrusanPilihan (Renja SKPD)

I. Program, KegiatanPendidikan (Urusan Wajib)• Kegiatan pokok.• Sub kegiatan.• Lainnya.

II. Program, KegiatanKesehatan (Urusan Wajib).• Kegiatan pokok• Sub kegiatan• Lainnya

II. Program, KegiatanPertanian (Urusan Pilihan).• Kegiatan pokok.• Sub kegiatan.• Lainya.

Total Belanja SKPD.

Total Belanja APBD.

Jumlah AlokasiAnggaran Program/Kegiatan

(RKA-DPA SKPD)(Rp)

Target/SasaranPenerima

Manfaat%

Analisis/catatan kritis:.................................................................................................................................

Kesimpulan: ...................................................................................................................................

21



Analisis anggaran dilakukan dengan melihat kecenderungan (trend) dan pertumbuhan nominaldan riil pendapatan daerah, serta rasio-rasio yang ada dalam struktur APBD itu sendiri, misalnyaanalisis rasio kemandirian daerah, rasio ketergantungan daerah, kelayakan proyeksi pendapatandaerah tahun berjalan, rasio efektivitas dan efisiensi PAD, rasio efektivitas dan efisiensi pajakdaerah. Analisis makro komponen APBD di lakukan dengan membandingkan antar komponenpenerimaan, belanja dan pembiyaan terhadap total APBD dalam satu anggaran.

BOKS 6Pengertian Belanja Menurut Permendagri No. 13 Tahun 2006,

Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

Berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 disebutkan bahwa Belanja Daerah meliputisemua pengeluaran dari rekening kas umum daerah yang mengurangi ekuitas dana (modalpemerintah daerah), merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran dan tidakakan diperoleh pembayarannya kembali oleh daerah (pasal 23 ayat 2). Belanja Daerah adalahsemua kewajiban daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih daerah dalamperiode tahun anggaran yang bersangkutan. Belanja Daerah tertuang dalam APBD yangdiarahkan untuk mendukung penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pembinaankemasyarakatan. Dalam hal ini, Belanja daerah merupakan perkiraan beban pengeluarandaerah yang dialokasikan secara adil dan merata agar relatif dapat dinikmati oleh seluruhkelompok masyarakat tanpa diskriminasi, khususnya dalam pemberian pelayananumum.bahwa

Belanja Daerah dipergunakan dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadikewenangan pemerintah daerah yang meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Sedangkanstruktur belanja terdiri dari:

• Belanja Langsung dianggarkan terkait secara langsung dengan pelaksanaan programdan kegiatan yang digunakan untuk melayani kebutuhan publik. Jenis belanja ini diukurberdasarkan hasil dari suatu program dan kegiatan yang dianggarkan, termasuk efisiensidalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut. Meliputi belanja pegawai tidak rutin (sepertihonor kegiatan), belanja barang dan jasa (seperti ATK, perjalanan dinas, dll), serta belanjamodal (seperti membangun infrastruktur ataupun pembelian kendaraan).

• Belanja Tidak Langsung adalah berbagai biaya yang tidak terkait secara langsungdengan pelaksanaan program dan kegiatan, seperti biaya overhead yang digunakan untukmendukung terlaksananya program dan kegiatan. Meliputi belanja pegawai (yaitu gaji,tunjangan dan penghasilan lainnya kepada pegawai negeri, termasuk guru, stafPuskesmas, maupun SKPD), belanja bunga, belanja subsidi, belanja hibah, belanjabantuan sosial, belanja bagi hasil, belanja bantuan keuangan, dan belanja tidak terduga.

22



Tabel 3.2. Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran ..... Kab/Kota ......

Uraian

PENDAPATAN DAERAH 1. Pendapatan Asli Daerah

a.Pajak Daerahb.Retribusi Daerahc. Hasil Pengelolaan Keuangan

Daerah yang dipisahkand.Lain-Lain Pendapatan Daerah

yang sah 2. Dana Perimbangan (Transfer)

a.Dana Bagi Hasil Pajak danBagi Hasil Bukan Pajak

b.Dana Alokasi Umumc. Dana Alokasi Khusus

Total Pendapatan DaerahBELANJA DAERAH1. Belanja Tidak Langsung

a.Belanja Pegawaib.Belanja Bungac. Belanja Subsidid.Belanja Bantuan Sosiale.Bagi Hasil dan Bantuan

Keuangan pada Pemdesf. Belanja Bantuan Keuangan

pada Propinsi/Pemda Lain/Pemdes

g.Belanja idak Terduga2. Belanja Langsung

a.Belanja Pegawaib.Belanja Barang dan Jasac. Belanja Modal

Total Belanja

Surplus/Defisit

Analisis/catatan kritis:.............................................................................................................................................

Kesimpulan: ............................................................................................................................................................

Ratio obyek pendapatanatau terhadap totalPendapatan atau

Belanja(%)

Rasio obyekberdasarkankelompoknya

(%)

Jumlah(RP

23



Sebagai contoh dikemukakan potret realisasi penerimaan pendapatan daerah Kabupaten Contohuntuk tahun 2006 - 2008, sebagai berikut:

Tabel 3.3. Realisasi Penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten ContohTahun 2006 - 2008

24



Analisis dan Rekomendasi terhadap Realisasi PAD

• Pendapatan Asli Daerah (PAD ) Kabupaten Contoh bersumber dari: retribusi daerah, pajakdaerah, hasil perusahaan daerah (perusda) dan kekayaan daerah yang dipisahkan serta lain-lain PAD yang sah. Selama 3 tahun terakhir (2006 – 2008) dari keempat sumber tersebutmasing-masing memberikan kontribusi sebesar:1. Pajak daerah 22% – 24% dari total PAD.2. Retribusi daerah 61% – 65% dari total PAD.3. Hasil perusda dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan 1% – 1,5% dari total

PAD.4. Lain –lain PAD yang sah 9% – 15% dari total PAD.

• Sumber utama PAD sebagian besar diperoleh dari pajak dan retribusi daerah yang bebannyalangsung kepada masyarakat. Hal ini menunjukkan bahwa Pemda Kabupaten Contoh belummampu menjalankan otonomi menuju ke arah kemandirian daerah, sedangkan kekayaandaerah, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dan potensi lainnya yang dimiliki daerah belummampu dikelola secara baik untuk meningkatkan (PAD).

Lanjutan Tabel 3.3.........

25



Tabel 3.4. Contoh Analisis Makro Belanja Daerah Realisasi dan Proyeksi Belanja DaerahKabupaten Contoh Tahun 2006 - 2008

Uraian 2006 Real % 2007 Real % 2008 P %

BELANJA 623.077.208.347 24 % 738.405.469.348 18,5% 845.747.630.000 14,5% BELANJA TIDAK LANGSUNG 359.417.862.704 57,7% 439.396.750.543 59,5% 555.024.058.000 65,6%

Belanja pegawai 300.454.597.748 48,2% 369.175.716.708 50,0% 470.374.788.000 55,6%

Belanja bunga 48.219.353 75.000.000

Belanja hibah -

Belanja bantuan sosial 35.667.013.234 9,9% 34.048.738.251 7,7% 36.854.822.000 6,6% Belanja bagi hasil kepada prop./ kab. / kota & pemerintah desa

4.790.986.220 1,3% 1.171.447.191 0,3% 5.769.812.000 1,0%

Belanja bantuan keuangan kepada prop/ kab. / kota & pemerintah desa

17.412.334.102 4,8% 32.670.549.040 7,4% 35.329.012.000 6,4%

Belanja tidak terduga 1.092.931.400 0,3% 2.282.080.000 0,5% 6.620.624.000 1,2%

BELANJA LANGSUNG 263.659.345.643 42,3% 299.008.718.805 40,5% 290.723.572.000 34,4%

Belanja pegawai 20.836.178.000 7,9% 31.030.031.390 10,4% 44.602.036.000 15,3%

Belanja barang & jasa 68.812.913.643 26,1% 109.868.411.357 36,7% 133.991.467.000 46,1%

Belanja modal 174.010.254.000 66,0% 158.110.276.058 52,9% 112.130.069.000 38,6%

SURPLUS/(DEFISIT) 100,212,905,564 (30.422.730.160) (76.901.868.000)

• Pajak dan retribusi daerah sebagai penyumbang tertinggi PAD sumber utamanya dari PajakPenerangan Jalan Umum/PPJU (rata-rata kontribusinya 85% dari total pajak daerah) danretribusi pelayanan kesehatan (rata-rata kontribusinya 70% dari total retribusi daerah). Disamping subyek pajaknya dari kalangan menengah ke bawah (potensial masyarakatberpendapatan rendah), kedua obyek pajak dan retribusi ini sifatnya semu, karena PPJUdipergunakan kembali untuk membayar rekening listrik jalan umum setiap bulan dan retribusipelayanan kesehatan juga dipergunakan kembali untuk operasional RSU dan puskesmas.

• Selain pajak reklame, obyek pajak yang lain seperti pajak hiburan, hotel, restoran, parkir,dll., dimana subyek pajaknya golongan masyarakat menengah ke atas belum menyumbangsecara signifikan. Hal ini karena berbagai obyek pajak daerah tersebut belum dikelola secaraprofesional oleh pemerintah daerah, ataupun ada korupsi di dalamnya. Paling tidak contohini memperlihatkan aparatur sangat boros.

• Pemerintah daerah Kabupaten Contoh belum dapat menentukan formula kebijakan pajakdan retribusi daerah yang tidak mendistorsi ekonomi dan memenuhi prinsip keadilan. Hal inidisebabkan oleh karena:- Peningkatan PAD melalui kebijakan pajak dan retribusi belum didukung oleh mekanisme

penarikan dan pengelolaan yang transparan dan akuntabel.- Peningkatan PAD dari sumber retribusi pelayanan kesehatan belum disertai dengan pro-

gram-program peningkatan kualitas pelayanan dan perlindungan masyarakat miskin, halini penting agar orang miskin dapat mengakses pelayanan kesehatan dengan mudah, murahdan berkualitas.

- Berbagai obyek pajak dan retribusi yang subyeknya kalangan menengah ke atas (potensialmasyarakat berpendapatan tinggi) belum digali secara optimal, sementara berbagai obyekretribusi daerah berpotensi menghambat pengembangan ekonomi lokal.

- Pengelolaan BUMD dan instansi pelayanan publik belum efisien dan belum menghasilkanpelayanan prima sekaligus pendapatan yang sehat.

2006 Realisasi 2007 Realisasi 2008 Perubahan

26



Analisis dan Rekomendasi: Analisis Makro Belanja Daerah

• Trend nominal belanja daerah naik dari tahun ke tahun namun tingkat pertumbuhan nominalterus menurun. Belanja tahun 2006 terealisasi sebesar Rp. 623.077.208.347 dengan tingkatpertumbuhan 24%, tahun 2007 terealisasi sebesar Rp. 738.405.469.348,- dengan tingkatpertumbuhan nominal 18,5% dan proyeksi tahun 2008 sebesar Rp. 845.747.630.000,- dengantingkat pertumbuhan sebesar 14,5 %.

• Trend Rasio Belanja Tidak Langsung (BTL) dan Belanja Langsung (BL) per tahun jugamengalami penurunan:1. Tahun 2006 Belanja tidak langsung 57,7% dan belanja langsung 42,3%.2. Tahun 2007 Belanja tidak langsung 59,5% dan belanja langsung 40,5%.3. Tahun 2008 Belanja tidak langsung 65,6% dan belanja langsung 34,2%.Semakin tingginya persentase BTL dan semakin menurunnya persentase BL tersebutmenandakan bahwa semakin tahun kemampuan keuangan Kabupaten Contoh untukmemenuhi program dan kegiatan yang langsung maupun tidak langsung dapat dirasakanoleh masyarakat semakin menurun. Oleh karena itu pada masa yang akan datang, komposisiantara belanja langsung dan tidak langsung sebaiknya mendekati 50%.

• BTL set iap tahun na ik cukup t ing gi . Pada tahun 2008 na ik menjadi Rp.115.627.307.457,- jika dibandingkan dengan tahun 2007. Naiknya BTL disebabkanoleh karena bertambahnya belanja pegawai yang dipergunakan untuk belanja gaji, tunjangandan tambahan penghasilan bagi pegawai negeri yang tidak sebanding dengan kenaikan DanaAlokasi Umum, serta tingginya belanja bantuan sosial. Oleh karena itu, di masa datangdiperlukan rasionalisasi gaji dan tunjangan penghasilan pegawai serta meninjau kembalibesaran belanja sosial.

• Naiknya BTL juga disebabkan oleh karena tingginya belanja bantuan sosial. Pada tahun2008 belanja bantuan sosial sebesar Rp. 36.854.822.000,-. Jumlah ini jika dibandingkandengan daerah lain yang pengelolaan keuangannya sudah terkonsentrasi untuk memenuhibelanja pelayanan dasar publik, besarnya belanja bantuan sosial antara 2% – 3% dari totalBL. Jika total BTL Kabupaten Contoh sebesar Rp. 555.024.058.000,- seharusnya belanjabantuan sosial tahun 2008 antara Rp 11 – 16 M saja. Gambaran ini perlu diinvestigasi lebihlanjut, agar tidak terjadi korupsi atau penyalahgunaan dana dalam rekening ini.

• Belanja bantuan keuangan kepada prop/kab./kota dan pemerintah desa pada tahun 2008sebesar Rp. 35.329.012.000. Jumlah itu dipergunakan untuk Alokasi Dana Desa (ADD)yang bertujuan mempercepat terwujudnya otonomi desa dan pemerataan pembangunan.Maka besaran alokasinya setiap tahun harus ditingkatkan sesuai amanat PP 72 tahun 2005tentang desa dimana besaran ADD minimal 10 % dari DAU dan dana bagi hasil pajak/bukan pajak dari pemerintah setelah dikurangi gaji pegawai.

• BL pada tahun 2008 sebesar Rp. 290.723.572.000 diproyeksi turun dibanding tahun 2007.Kelompok belanja ini dipergunakan untuk mendanai kegiatan rutinitas pemerintahan danprogram/kegiatan pelayanan publik bagi masyarakat, dengan rasio struktur belanja pro-gram/kegiatan.1. Belanja pegawai (honorarium/upah pegawai) : 15,3%.2. Belanja barang dan jasa : 46,1%.3. Belanja modal : 38,6%.

• Rasio struktur BL tersebut menunjukan bahwa belanja modal persentasenya lebih kecildibandingkan dengan belanja barang dan jasa/habis pakai (belanja modal hanya 38,6 %dari total belanja langsung) hal ini berarti bahwa pada tahun 2008 pendanaan lebih banyakdipergunakan untuk program/kegiatan yang tidak menghasilkan asset daerah dalam rangka

27



Analisis dan Rekomendasi: Analisis Makro Pembiayaan Daerah

• Pembiayaan neto tahun 2007 realisasinya sebesar Rp. 124.830.348.350 diproyeksikankemampuannya terus menurun pada tahun 2008 dan 2009.

• Sumber utama penerimaan pembiayaan berasal dari SILPA (sisa lebih pembiayaan) tahunsebelumnya. Pada tahun 2007 penerimaan pembiayaan sebesar Rp. 142.537.096.022 berasaldari SILPA tahun 2006 sebesar Rp. 139.080.981.579 dan sisanya dari hutang daerah,pengembalian pinjaman dan angsuran piutang. Sedangkan pengeluaran pembiayaandipergunakan untuk tambahan penyertaan modal pada BPD sebesar Rp. 6.571.000.000pembayaran hutang daerah Rp. 3.235.747.672 dan pemberian pinjaman daerah sebesarRp. 7.900.000.000,-. Sehingga pembiayaan neto sebesar Rp 124.830.348.350,- pembiyaanneto tersebut dipergunakan untuk menutup defisit tahun 2007 sebesar Rp. 30.422.730.160,-sehingga (SILPA) tahun 2007 sebesar Rp. 94.407.618.190. Sedangkan pada tahun 2008penerimaan pembiayaan sebesar Rp. 96.668.618.000 berasal dari SILPA tahun 2007sebesar Rp. 94.407.618.190,- sisanya dari dana cadangan dan hasil penjualan kekayaandaerah.

pemenuhan kebutuhan infrastruktur publik dasar, akan tetapi pendanaan lebih banyakdipergunakan untuk program/kegiatan rutinitas pemerintahan seperti (administrasiperkantoran, sosialisasi, koordinasi, workshop/seminar, pendidikan/pelatihan, kunjungan kerja,pemeliharaan barang, penelitihan dll). Hal ini tidak konsisten dengan arah dan kebijakanpembangunan tahun 2008 dalam dokumen RKPD maupun KUA-PPAS yang menyebutkanbahwa arah dan kebijakan anggaran tahun 2008 adalah untuk memenuhi infrastruktur dasarpublik guna mendukung peningkatan kualitas pendidikan dan kesehatan masyarakat sertapengembangan ekonomi lokal. Seharusnya rasio struktur belanja langsung seperti tahun 2006cukup konsisten dan efektif (tahun 2006 belanja pegawai sebesar 7,9%, belanja barang danjasa 26,1% dan belanja modal 66% — lihat tabel berikut).

Tabel 3.5. Contoh Analisis Makro Pembiayaan Daerah Realisasi dan Proyeksi PembiayaanDaerah Kabupaten Contoh Tahun 2007 - 2009

PEMBIAYAAN DAERAHPenerimaan pembiayaanSILPA tahun sebelumnyaPencairan dana cadanganHasil penjualan kekayaan daerahyang dipisahkanPenerimaan pinjaman daerahPenerimaan kembali pemberianpinjamanPenerimaan piutang daerahPengeluaran PembiayaanPembentukan dana cadanganPenyertaan modal (investasi)daerahPembayaran pokok utangPemberian pinjaman daerahPembiayaan NetoSILPA tahun berkenaan

124.830.348.350142.537.096.022139.080.981.579

3.192.000.000261.114.443

3.000.00017.706.747.672

6.571.000.000

3.235.747.6727.900.000.000

124.830.348.35094.407.618.190

76.901.868.00096.668.618.00094.407.618.000

2.000.000.000261.000.000

19.766.750.0009.141.000.0002.125.750.000

8.500.000.000

76.901.868.000

52.204.057.00056.348.057.00018.239.000.000

35.348.057.000261.000.000

2.500.000.000 4.144.000.000

1.600.000.000

2.544.000.000

52.204.057.000

URAIAN 2007 Realisasi 2008 Perubahan RAPBD 2009

28



Pengeluaran pembiayaan dipergunakan untuk tambahan pembentukan dana cadangansebesar Rp. 9.141.000.000 penyertaan modal pada Bank Pembangunan Daerah (BPD)Rp. 2.125.750.000 pembayaran hutang daerah Rp. 8.500.000.000 sehingga pembiayaanneto tahun 2008 sebesar Rp.76.901.868.000. Pembiyaan neto tersebut dipergunakanuntuk menutup defisit tahun 2007 sebesar Rp. 76.901.868.000 sehingga SILPA tahun2008 diproyeksikan nihil (Rp 0,).

• Dari data pembiayaan daerah tersebut menunjukan bahwa komitmen, kejujuran, transparansidan akuntabilitas anggaran Pemerintah Kabupaten Contoh masih relatif kurang. Hal itu antaralain dibuktikan dengan manajemen kas yang kurang baik, terdapat sisa anggaran yang cukupbesar tahun 2006 sebesar Rp. 139 M lebih dan tahun 2007 sebesar Rp. 94,4 M lebih. Padahalbanyak tuntutan kegiatan dan program mendesak yang tidak dapat dijalankan karena alasan“keterbatasan” anggaran, besarnya sisa anggaran juga menunjukan kinerja birokrasi yangrendah dan lamban berkarya.

• Sisa anggaran yang besar juga rawan terjadinya penyalahgunaan seperti dipinjamkan dibawahtangan atau diinvestasikan di pasar modal dan lain-lain yang motivasinya untuk keuntunganpribadi kuasa pengguna anggaran.

• RAPBD 2009 diproyeksikan anggaran defisit sebesar Rp. 76.901.868.000. Defisit sebesar ituakan ditutup dengan pemanfatan perkiraan sisa anggaran tahun 2008 sebesar Rp.18.239.000.000 dan dari hutang daerah sebesar Rp. 35.348.057.000, kemudian sisanya daripenerimaan kembali pinjaman dan piutang. Patut dipertanyakan urgensi utang daerah untukmenutup defisit anggaran, karena utang akan menjadi beban anggaran pada masa yang akandatang. Data RAPBD 2009 yang sekarang sedang dibahas oleh DPRD seharusnya APBD2009 dapat direncanakan tidak defisit melalui strategi maksimalisasi sumber pendapatandaerah dan efesiensi belanja. Efesiensi belanja tersebut dapat lakukan melalui rasionalisasigaji dan tunjangan pegawai, pengurangan belanja sosial dan hibah serta rasionalisasi belanjahonorarium/upah pegawai serta barang dan jasa.

Dalam analisis umum harus juga mengkaji dokumen Renja SKPD dan hubunganya denganpenerima manfaat program dan kegiatan. Setidaknya ada tiga bagian pokok yang penting dalamdokumen Renja SKPD yaitu meliputi arah kebijakan, program dan kegiatan. Untuk analisisRenja SKPD tersebut dilakukan dengan format berikut yaitu:

Tabel 3.6. Format Analisis Renja SKPD

Aspek Pokok

Arah Kebijakan

Program

Kegiatan

Indikator Keluarandan Hasil

Target, Sasaran danPenerima Manfaat

Analisis : .......................................................................................................................................................

Kesimpulan: ....................................................................................................................................

29



Menghitung besaran nilai alokasi belanja program/kegiatan yang mengatasimasalah kemiskinan dan ketimpangan gender.

Analisis hubungan program/kegiatan dengan standar harga berlaku dan kewajarannilai alokasi belanja tiap program/kegiatan.

Analisis indikator masukan (input) kegiatan dengan memperhatikan apakahrumusan masukan kegiatan telah menginformasikan dengan lengkap (secarakualitatif dan kuantitatif) seluruh masukan yang dipakai untuk menjalankan kegiatan(seperti dana, manusia, teknologi, alat, dll)? Perhatikan juga apakah masukankegiatan melibatkan orang miskin dan responsif gender?

Analisis indikator keluaran (output) dan hasil (outcome) tiap program dankegiatan. Perhatikan apakah indikator keluaran dan hasil menyajikan ukuranuntuk pencapaian kesetaraan gender dan kesejahteraan kelompok miskin.

Analisis kelompok sasaran, penerima manfaat langsung dan tidak langsung dariprogram/kegiatan. Kelompok mana yang dominan sebagai sasaran atau penerimamanfaat terhadap laki-laki atau perempuan?

Analisis perkiraan dampak program/kegiatan dari pengunaan anggaran oleh setiapSKPD. Apakah akan terjadi perubahan kondisi perempuan, laki-laki, anakperempuan dan anak laki-laki sebelum program/kegiatan dibandingkan setelahprogram dan kegiatan dilaksanakan.

Langkah 1

Langkah 2

Langkah 3

Langkah 4

Langkah 5

Langkah 6

b. Analisis Sektoral/Tingkat Satuan Kerja

Analisis ini dimaksudkan untuk menilai perbandingan alokasi belanja pada satuan-satuan kerjateknis yang menangani program dan kegiatan yang berhubungan langsung dengan kepentinganpraktis dan strategis penanganan kemiskinan dan responsif gender. Analisis diarahkan untukmengetahui besaran alokasi anggaran untuk pengentasan kemiskinan serta alokasi anggaran untukpeningkatan keadilan dan kesetaraan gender dalam Rencana Kerja Anggaran-Satuan KerjaPerangkat Daerah (RKA-SKPD). Beberapa dokumen RKA-SKPD yang perlu di ketahui yaitu:• RKA-SKPD. Dokumen yang menguraikan tentang ringkasan rencana anggaran pendapatan

dan belanja, serta pembiayaan tingkat SKPD.• RKA-SKPD 1. Merupakan dokumen rincian rencana anggaran pendapatan SKPD.• RKA-SKPD 2.1. Adalah rincian rencana belanja tidak langsung• RKA-SKPD 2.2. Adalah ringkasan rencana belanja langsung menurut program dan kegiatan

SKPD.• RKA-SKPD 2.2.1. Adalah rincian rencana belanja langsung menurut program dan kegiatan

SKPD.• RKA-SKPD 3.1. Adalah rincian rencana penerimaan pembiayaan daerah.• RKA-SKPD 3.2. Adalah rincian rencana pengeluaran pembiayaan daerah.

Dokumen RKA-SKPD di atas merupakan bagian penting dari bahan analisis. Analisis RKA-SKPD difokuskan pada arah kebijakan anggaran daerah, target, sasaran dan kelompok masyarakatpenerima manfaat langsung atau yang berkeadilan (bagi orang miskin dan yang responsif gen-der). Untuk menganalisis RKA-SKPD dapat mengunakan langkah-langkah berikut yaitu:

BOKS 7Tahapan dalam Menganalisis RKA-SKPD

30



c. Analisis Mikro/Khusus

Analisis ini dimaksudkan untuk menilai dan mengklasifikasikan besaran alokasi belanja yangsecara langsung dan tidak langsung menyentuh kepentingan pengentasan kemiskinan sertapeningkatan keadilan dan kesetaraan gender. Analisis dilakukan dengan melakukan penilaianterhadap struktur anggaran program dan kegiatan masing-masing SKPD.

Analisis mikro/khusus ini dilakukan juga untuk mengukur tingkat penghematan anggaran yangdilakukan SKPD. Angka yang dihasilkan tidak berarti absolut artinya tidak ada standar baku yangdianggap baik setiap rasio. Dengan nilai tersebut dapat dianalisis bahwa SKPD lebih efisienmengunakan anggaran dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Berikut di sajikan format untukanalisis belanja langsung yaitu:

Tabel 3.7. Distribusi Anggaran Belanja Lansung Program dan Kegiatan SKPD Tahun .....Kab/Kota .....

Berdasarkan perbandingan nilai-nilai belanja langsung sesuai nilai persentasenya, maka dapatdi jelaskan sebagai berikut:• Jika nilai persentase belanja pegawai terhadap total belanja langsung semakin besar, berarti

rencana program dan kegiatan hanya dinikmati oleh aparatur.• Jika belanja pegawai lebih besar dari belanja modal, maka ada kecenderungan tidak ada efisiensi

anggaran• Untuk belanja barang dan jasa harus dianalisis dengan membandingkan berdasarkan standar

harga yang berlaku. Jika ada indikasi belanja barang/jasa tidak sesuai dengan harga yang berlaku,maka ada kecenderungan penggelembungan (mark-up) anggaran. Hal ini disimpulkanpengunaan anggaran tidak efisien dan efektif.

• Nilai perbandingan persentase belanja akan memberi arti sehat tidaknya pengelolaan anggaranbagi SKPD. Analisis lebih mendalam dilakukan dengan menelusuri pengunaan anggaran belanjamasing-masing SKPD dengan memperhatikan pos-pos pengunaan anggaran.

SKPD: ...............................................Program/Kegiatan:........................Lokasi Kegiatan: ...........................Target Kinerja (kuantitaif): ............

Analisis : ...................................................................................................................................................................

Kesimpulan: ...............................................................................................................................................

Jenis Belanja Langsung

a.Belanja pegawai

b.Belanja barang & jasa

c. Belanja modal

d. Total Belanja(a+b+c=d)

Tahun ..... Tahun .....

Realisasi Belanja %

(a/d) x 100 =

(b/d) x 100 =

(c/d) x 100 =

100

Realisasi Belanja %

(a/d) x 100 =

(b/d) x 100 =

(c/d) x 100 =

100

31



• Analisis rasio yang disebutkan di atas secara mikro/khusus sangat penting dilakukan untukmengevaluasi pengunaan anggaran bagi SKPD yang cenderung mengunakan prinsip secaraekonomi, efisien dan efektif, dan sisi lain kita mengetahui SKPD yang rawan mengalamikebocoran anggaran untuk tiap tahun anggaran.

Untuk mengisi data-data pada tabel di atas, dapat mengambil dari dokumen R/DPA-SKPD

3.3. Langkah-Langkah Analisis Kebijakan Operasional

Penilaian tingkat keberpihakan anggaran daerah kepada orang miskin dan responsivitas gen-der pada tataran kebijakan operasional, dapat dilakukan melalui beberapa langkah-langkahberikut:

3.3.1. Analisis Nota Kesepakatan (KUA-PPAS)

Analisis arah kebijakan anggaran daerah. Berdasarkan pokok-pokok kebijakan dalam KUA-PPAS selanjutnya dilakukan analisis untuk menilai apakah KUA telah sesuai dengan RKPDdan RENJA SKPD. Untuk memudahkan menilai keterkaitan antara dokumen perencanaandan penganggaran, dapat digunakan format berikut.

Tabel 3.8. Analisis hubungan Keterpaduan Dokumen RKPD, Renja SKPD DenganDokumen KUA dan PPAS

Keserasian antara dokumen perencanaan dengan penganggaran, dapat dianalisis denganmelihat hubungan antara komponen-komponen, sebagaimana disajikan pada matriks diatas.Analisis menggunakan langkah-langkah berikut:

RKPD

A

Dokumen KebijakanAnggaran

Analisis : ........................................................................................................................................................

Kesimpulan: ....................................................................................................................................

Dokumen Perencanaan

Renja SKPD

B

KUA

C

PPAS

D

32



Periksa dokumen RKPD. Kemudian, identifikasi program prioritas yangberhubungan dengan pelayanan publik dasar bagi orang miskin dan responsifjender (pendidikan, kesehatan dan pengembangan ekonomi lokal) dalam dokumenRKPD. Setelah ditemukan jenis program yang berpihak pada orang miskin danresponsif gender tersebut, masukkan program tersebut dalam kolom A.

Identifikasi apakah program prioritas dalam dokumen RKPD tersebut diterjemahkanlebih rinci dalam bentuk kegiatan dalam renja SKPD tahun yang dianalisis? Setelahditemukan ada, masukkan program tersebut dalam kolom B.

Periksa dokumen KUA. Kemudian identifikasi apakah program dan kegiatan yangditerjemahkan dalam Renja SKPD tersebut termuat/menjadi program/kegiatanprioritas dalam Kebijakan Umum Anggaran. Jika ya, maka cantumkan program/kegiatan tersebut dalam kolom C.

Periksa dokumen PPAS. Identifikasi apakah program dan kegiatan di KUA tersebutdianggarkan dalam plafon anggraran sementara? Berapa nilainya? Bagaimanatrend nominalnya 2 atau 3 tahun terakhir? bagaimana tingkat kecukupannya?Bagaimana keberlanjutannya (sustainability)?

Membuat catatan kritis dan memberikan kesimpulan atas hasil analisis dokumendimaksud.

Langkah 1

Langkah 2

Langkah 3

Langkah 4

Langkah 5

BOKS 8Tahapan Analisis Keterpaduan Dokumen Perencanaan dengan Dokumen

Kebijakan Anggaran

33



Tabel 3.9. Contoh Analisis hubungan Keterpaduan/Kesesuaian Dokumen RKPD, RenjaSKPD dengan Dokumen KUA-PPAS tahun 2009 Bidang Pendidikan DasarKabupaten Contoh

RKPD

1.Meningkatkanangkapencapaian APKSD dan SMP 5 %lebih tinggi daritahun 2008.

2.Meningkatkanalokasi anggaranpendidikansampai dengan15 % pada tahun2009, sebagaiupaya secarabertahap untukmencapaiminimal 20%pada tahun 2010.

Renja SKPD

1.Pemanfaatankenaikananggaranpendidikanuntukketuntasanwajar 9 tahun.

2.Penyediaansarana danprasaranapendidikandanpeningkatankapasitaspendidikaninformal dipedesaan.

KUA

1.Optimalisasianggaranpendidikan untukefesiensi danefektifitas program/kegiatanpendidikan dasar.

2.Peningkatanketuntasan Wajar 9Tahun pada wilayahpedesaan danterpencil, melaluipenambahangedung sekolah,alat peraga dan alatpraktik.

3.Peningkatankualitas dankuantitaspendidikaninformal. Untukpeningkatanketuntasan wajar 9tahun.

PPAS

1.Pembangunan 9 unitgedung SD di desa terpencildan 4 unit gedung SMP dikecamatan.

2.Penambahan 27 ruang kelasMI dan 17 ruang kelas Mts didesa tertinggal.

3.Pengadaan alat praktik danperaga siswa untuk SD/MI,SMP/MTs di 20 desatertinggal.

4.Penyediaan insentif guruKerja Paket A dan B.

5.Bantuan operasional Kejarpaket A dan B.

6.Perbaikan sistem administrasitender proyek-proyek fisikdinas pendidikan untuktransparansi dan akuntabilitaspengelolaan anggaran.

7.Peningkatan pengawasanberbasis masyarakat dalampelaksanaan proyek-proyekfisik dan non fisik dinaspendidikan untuk menjagakualitas dan akuntabilitas.

Dokumen Perencanaan Dokumen Kebijakan Anggaran

Analisis dan Rekomendasi Keterpaduan Dokumen RKPD, Renja SKPD dan KUA-PPAS

• Dinas Pendidikan Kabupaten Contoh dalam tahun 2009 merancang program peningkatanangka pencapaian Angka Partisipasi Kotor (APK) SD dan SMP sebesar 5% lebih tinggi daritahun 2008 melalui kegiatan pembangunan sarana prasarana baru sekolah dasar 9 tahundan peningkatan kapasitas kejar paket A dan B di desa-desa terpencil.

• Program tersebut akan dicapai melalui strategi upaya peningkatan anggaran pendidikan mini-mal 15 % dari total APBD tahun 2009 dan meningkat secara bertahap sampai dengan 20%pada tahun 2010. Hal yang menarik dari peningkatan anggaran pendidikan ini adalahdisertakannya program untuk peningkatan transparansi dan akuntabilitas pengelolaananggaran dan pengawasan oleh masyarakat.

• Program diatas telah disusun dengan runut dengan derajat kesesuaian antar dokumennyacukup tinggi. Tidak banyak SKPD yang dapat menyusun program dan kegiatan yang runutdan konsisten seperti tersebut diatas disebabkan kemampuan dan ketrampilan perencananyayang rendah. Program yang disusun tidak runut dan tidak konsisten akan sulit untuk dibacadan diukur rasionalitasnya.

34



3.3.2. Analisis Program dan Kegiatan SKPD

Analisis lanjutan secara detail dapat dilakukan dengan mengkaji komponen program/kegiatanmasing-masing SKPD, yaitu membandingkan BL dan BTL, serta pemetaan belanja program/kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Selanjutnya dilakukan analisisdokumen RKA-SKPD yang berhubungan langsung dengan akses, partisipasi, kontrol danmanfaat terhadap kelompok perempuan dan laki-laki, atau anak perempuan/anak laki-lakiyang membutuhkan, dalam hal ini kelompok-kelompok orang miskin. Berikut disajikan contohformat analisis belanja SKPD per sektor yaitu:

Tabel 3.10. Analisis Belanja Sektor Kesehatan, Pendidikan dan Pertanian Tahun ..... Kab/Kota .....

RKA SKPD

I. Dinas Kesehatan

1. Belanja tidak langsung

2. Belanja langsung

• Belanja pegawai

• Belanja barang/jasa

• Belanja modal

II. Dinas Pendidikan


2. Belanja langsung

• Belanja pegawai


• Belanja modal

III. Dinas Pertanian


2. Belanja langsung

• Belanja pegawai


• Belanja modal

IV. Total Belanja APBD

RealisasiBelanja

%

2008

RealisasiBelanja

%

2009

(I/IV) x 100 =

(II/IV) x 100 =

(III/IV) x 100 =

100

(I/IV) x 100 =

(II/IV) x 100 =

(III/IV) x 100 =

100

Analisis : ...................................................................................................................................................

Kesimpulan: .............................................................................................................................................

35



Penentuan nilai rasio dilakukan dengan cara membandingkan besarnya alokasi anggaran setiapSKPD dengan total belanja APBD. Dengan mengetahui nilai rasio ini, maka kita dapat menganalisisdan menyimpulkan bagian SKPD yang menggunakan anggaran besar untuk pelayanan publik,selain itu dapat ditelusuri siapa penerima manfaat dari kegiatan. Dengan analisis tersebut kitadapat menilai SKPD yang cenderung tidak berpihak pada orang miskin dalam merealisasikankegiatannya. Secara sederhana analisis perbandingan nilai rasio belanja antar SKPD diatas makadapat dijelaskan maknanya sebagai berikut:• Jika nilai rasio belanja langsung dan tidak langsung SKPD Dinas Kesehatan di bandingkan

dengan rasio belanja Dinas Pendidikan dan Dinas Pertanian terhadap total belanja, berartirencana program dan kegiatan menunjukan efesiensi dan efektivitas pengunaan anggaranselama dua tahun anggaran atau sebaliknya.

• Jika belanja pegawai lebih besar dari belanja modal masing-masing SKPD maka adakecenderungan tidak ada efisiensi anggaran. Untuk itu belanja barang dan jasa harus dianalisisdengan membandingkan dengan standar harga yang berlaku.

• Nilai perbandingan rasio belanja akan memberi arti sehat tidaknya pengelolaan anggaran bagiSKPD.

• Analisis rasio juga membantu untuk mengevaluasi anggaran SKPD apakah memenuhi prinsip-prinsip ekonomi, efisien dan efektif. Selain itu, analisis ini membantu kita mengetahui anggaranSKPD yang rawan mengalami kebocoran. Analisis rasio ini juga dapat dilengkapi denganperbandingan belanja sektor antar Kota/kabupaten yang sebanding kapasitas dan beban kerjanya.

RKA SKPD

I. Dinas Kesehatan

Total Belanja Dinkes


2. Belanja langsung

• Belanja pegawai


• Belanja modal

• Jumlah Pegawai Dinkes

• Jumlah paramedis

• Jumlah RSU

• Jumlah Puskesmas

• Jumlah Pustu/Polindes

• Jumlah pegawai

• Luas wilayah

• Jumlah penduduk

%2008

Persen thdTotal Belanja

Dinas

Kab/Kota A

Tabel 3.11. Analisis perbandingan Belanja Sektor Kesehatan, Pendidikan dan PertanianTahun ..... Antar Kab/Kota

%2008


Dinas

Kab/Kota B

%2008


Dinas

Kab/Kota C

36



RKA SKPD %2008Kab/Kota A

%2008Kab/Kota B

%2008Kab/Kota C

II. Dinas Pendidikan

Total Belanja Dispend


2. Belanja langsung

• Belanja pegawai


• Belanja modal

• Jumlah SD/murid

• Jumlah SMP/Murid

• Jumlah SMA/Murid

• Jumlah Guru

• Jumlah pegawai diknas

• dll

III. Dinas Pertanian

Total belanja


2. Belanja langsung

• Belanja pegawai


• Belanja modal

• Luas lahan

• Jumlah petani

• Jumlah buruh tani

• Produk unggulan

• dll

IV. Total Belanja APBD

Analisis : ...................................................................................................................................................

Kesimpulan: .............................................................................................................................................

100 100 100

Lanjutan Tabel 3.11. Analisis.....................

37



Jika kita ingin tahu perkembanganya atau trendnya setiap daerah kolom tahun dapat di tambahmisalnya tahun 2006 – 2007 – 2008.

Tabel 3.12. Contoh Analisis Belanja Sektor Pendidikan Tahun 2008 Perbandingan AntarKabupaten

RKA SKPD

Total BelanjaDinas pendidikan

Belanja tidaklangsung

Belanja langsung

Belanja pegawai

Belanja barang/jasa

Belanja modal

Jumlah SD

Jumlah SMP

Jumlah SMA

Jumlah pegawaitermasuk Guru

Belanjaadministrasiperkantoran

Belanja programaparatur

Total BelanjaAPBD

%2008Kabupaten A

%2008Kabupaten B

%2008Kabupaten C

314.237.264.857

249.060.941.657

65.176.323.200

16.917.206.414

20.582.809.214

27.676.307.572

876

83

35

7,839

3.700.689.000

16.900.870.000

723,045,000,000

43,5%

79,3%

20,7%

26,0%

31,6%

42,5%

297.920.349.000

239.661.501.000

58.258.848.000

12.319.731.600

20.916.640.900

25.022.475.500

855

82

36

7800

3.554.000.000

15.756.000.000

719,000,300,000

41,4%

80,4%

19,6%

21,1%

35,9%

43,0%

304.066.260.900

240.000.450.000

64.065.810.900

3.644.710.500

5.400.800.000

55.020.300.400

845

90

41

7,770

1.0200.000.000

3.670.555.000

699,000,804,500

43,5%

78,9%

21,1%

5,7%

8,4%

85,9%

Analisis dan Rekomendasi: Belanja Sektor Pendidikan antar Kabupaten

• Ketiga Kabupaten yang diperbandingkan tersebut rata-rata alokasi belanja dinas pendidikansebesar lebih kurang Rp 300 M. Total belanja APBD sekitar Rp 700 M lebih dengan bebankerja (jumlah SD, SMP dan SMA) yang hampir sebanding.

• Dari tabel di atas nampak bahwa Kabupaten C lebih efisien dalam strategi belanja programnya.Belanja pegawai yang dipergunakan untuk belanja honorarium/upah aparatur hanya sebesar5,7% dan belanja barang dan jasa sebesar 8,4 %. Dengan demikian Kabupaten C akanmengungguli Kabupaten A dan B dalam penyediaan infrastruktur pendidikan yang

38



memang sangat dibutuhkan percepatan pembangunannya. Sedangkan daerah A dan Bwalaupun menghadapi persoalan yang sama, yaitu minimnya infrastuktur pendidikan, keduaKabupaten tersebut tidak mampu mempercepat penyediaan infrastruktur pendidikannyaoleh karena aparatur nya yang boros (belanja pegawai untuk honorarium dan upah kegiatandiatas 20% dari total belanja langsung), sedangkan belanja barang dan jasa diatas 30% daritotal belanja langsung.sehingga lebih banyak pembelanjaan untuk barang habis pakai yangumur ekonominya kurang dari 1 tahun.

• Dengan beban kerja yang sebanding dan luas serta topografi daerah yang juga hampir sama dari ketiga Kabupaten tersebut, nampaknya Kabupaten C juga lebih efisien pada belanja administrasiperkantoran dan program-program penguatan aparatur dibanding Kabupaten A dan B.

3.3.3. Analisis Program dan Kegiatan RKA-SKPD

Selanjutnya kita dapat melakukan analisis indikator program dan kegiatan dalam RKA yangdijelaskan berdasarkan perbandingan indikator kinerjanya. Untuk melakukan langkah-langkahanalisis, dapat mengikuti sebagaimana tertuang pada analisis RKA-SKPD, halaman 29 bagianbuku ini.• Analisis RKA-SKPD. Penilaian program dan kegiatan dalam RKA-SKPD yang bertujuan

untuk pengentasan masyarakat miskin dan mengatasi ketimpangan gender harus dicermatikelompok sasaran dan target penerima manfaatnya. Penilaian dokumen RKA-SKPD yangbaik, harus memperhatikan rumusan indikator kinerjanya, kemudian dibandingkan denganindikator dasar dalam penyusunan anggaran. Indikator ini merupakan syarat mutlak dalampenilaian pengalokasian anggaran secara baik, terutama untuk mengetahui perbandinganefektivitas pencapaian target manfaat yang sama antara kelompok perempuan dan laki-laki.Sebagai ilustrasi disajikan contoh analisis pos-pos belanja kesehatan dan pendidikan sebagaiberikut:

Gambar 3.1. Komposisi Belanja dalam APBD di 8 Kab/Kota Tahun 2008

Sumber: data diolah berdasarkan SIMRANDA (Software Analisis Anggaran Daerah)

0100200300400500600700800900

1000

Boyola

li

Kebum

en

Kudus

Jepa

ra

Proboli

nggo

Kaiman

a

Aceh T

imur

Kota M

adiun

Kabupaten/Kota

dala

m M

ilyar

Rup

iah

BelanjaKesehatanBelanjaPendidikan

Total Belanja

39



Grafik di atas menggambarkan bahwa komposisi belanja di 8 daerah pada tahun 2008 sebagianbesar digunakan untuk pemenuhan kebutuhan birokrasi, misalnya belanja pegawai yang menempatiurutan pertama dan tertinggi. Kondisi ini menunjukan pemerintah daerah masih mengunakanperspektif lama dalam mengelola anggaran daerah. Selain itu, masih tingginya belanja aparaturmemperlihatkan bahwa anggaran tersebut belum berpihak pada orang miskin. Juga, tingginyabelanja pegawai antar daerah memberi makna bahwa pelayanan kebutuhan dasar belum menjadiperioritas pemerintah daerah dalam mengalokasikan anggaran.

Kondisi tidak jauh berbeda juga ditunjukkan dalam belanja anggaran sektor pendidikan nasionalyang masih didominasi pengunaan anggaran oleh birokrasi. Seperti tergambar dalam grafik berikut:

Gambar 3.2. Perbandingan Anggaran Pendidikan dalam APBD di 8 Daerah Tahun 2008


Grafik di atas dapat dianalisis sebagai berikut:• Dari 8 daerah, alokasi dana untuk sektor pendidikan, bervariasi mulai dari 11% - 43% dari

total belanja dalam APBD 2008. Artinya, belum semua daerah menerapkan anggaranpendidikan sebesar 20% dari total belanja dalam APBD mereka, sebagaimana diamanatkandalam Undang-undang Pendidikan.

• Bila ditelaah lebih lanjut, dari jumlah tersebut, untuk alokasi belanja langsung besarnyakurang dari 10% total belanja APBD. Padahal belanja langsung berkaitan dengan programpendidikan secara langsung yang meliputi: rehabilitasi sekolah, beasiswa, perpustakaan,dan lainnya. Kondisi ini akan sulit untuk menjadikan sektor pendidikan dapat meningkatkankualitas SDM secara umum.

• Alokasi terbesar justru dalam belanja tidak langsung yang diperuntukkan pembayaran gaji,diklat teknis pegawai; peningkatan kapasitas kelembagaan; administrasi kepegawaian dll.

Gambaran serupa juga ditemukan pada alokasi belanja anggaran kesehatan dalam APBD tahun2008 di 8 daerah sebagai berikut:

0100200300400500600700800900

1000

Boyola

li

Kebum

en

Kudus

Jepa

ra

Proboli

nggo

Kaiman

a

Aceh T

imur

Kota M

adiun

Kabupaten/Kota

dala

m M

ilyar

Rup

iah

BelanjaLangsungBelanja TaklangsungTotal Belanja

40



Gambar 3.3. Potret Kebijakan Anggaran Kesehatan dalam APBD di 8 Daerah Tahun 2008

Berdasarkan grafik di atas di jelaskan sebagai berikut:• Alokasi anggaran kesehatan terhadap total belanja masih berkisar 4 % hingga 8 % dari

keselurahan total belanja. Secara umum belum ada daerah yang mencapai 15 % dan kondisiini sulit untuk mencapai keadilan sosial seperti yang diamanatkan dalam MDGs.

• Dengan membandingan alokasi anggaran pendidikan dan kesehatan terdapat kecenderunganbahwa komitmen pemerintah daerah untuk meningkatkan kualitas SDM masyarakat jauh daritujuan pembangunan nasional dan daerah.

Catatan:Kendati secara umum diakui bahwa rasio belanja langsung yang lebih besar dibandingkan belanjatidak langsung menunjukkan keberpihakan pemerintah daerah terhadap pemenuhan pelayananpublik dasar. Namun hal tersebut, tidak dapat diterapkan secara langsung kepada sektor-sektoryang membutuhkan pegawai yang secara langsung melayani publik, seperti guru di sektorpendidikan, perawat di rumah sakit daerah ataupun puskesmas, maupun penyuluh di sektorpertanian. Di sektor pendidikan, misalnya, dalam membandingkan antara belanja langsung (BL)dengan belanja tidak langsung (BTL), perlu memperhatikan rasio ketersedian jumlah guru denganjumlah peserta didik. Asumsinya, semakin kecil rasionya, maka semakin tinggi tingkat pemenuhanpelayanan pendidikannya. Konsekuensinya anggaran BTL akan menjadi besar karena di dalamnyatermasuk komponen gaji guru. Selain itu, juga perlu mempertimbangkan antara rasio ruangkelas dengan jumlah siswa. Asumsinya, semakin kecil rasionya, maka kelas (sebagai bagian dariinfrastruktur) akan menampung lebih sedikit siswa dan itu menandakan semakin baik pelayananpendidikannya. Konsekuensinya, BL akan cukup tinggi untuk memenuhi kebutuhan belanja barangdan jasanya. Karena itu, dalam sektor pendidikan, untuk membandingkan BL dan BTL perlumengkaji lebih dalam pada masing-masing komponen stuktur belanjanya (apakah lebih besaruntuk pelayanan publik atau untuk belanja pegawai). Dan tidak sekedar membandingkan padabesaran totalnya saja.


0100200300400500600700800900

1000

Boyola

li

Kebum

en

Kudus

Jepa

ra

Proboli

nggo

Kaiman

a

Aceh T

imur

Kota M

adiun

Kabupaten/Kota

dala

m M

ilyar

Rup

iah

BelanjaLangsungBelanja TaklangsungTotal Belanja

41



3.3.4. Analisis Struktur APBD

• Analisis ini dimaksudkan untuk menilai kontribusi setiap sumber penerimaan baik dari DanaPerimbangan (DP) maupun yang bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Denganmenganalisis struktur pendapatan dapat diketahui apakah dari sisi penerimaan daerah kebijakananggaran telah berkeadilan. Analisis dari sisi Pendapatan adalah melihat siapa pembayar pajak,apakah orang miskin masih menjadi target pembayar pajak, apakah pengusaha membayarpajak yang sesuai dengan peraturan yang berlaku. Dengan menganalisis struktur pendapatandapat diketahui apakah dari sisi penerimaan daerah kebijakan anggaran berkeadilan

• Analisis ini dimaksudkan untuk menilai apakah dari sisi belanja telah berpihak kepada orangmiskin dan responsif gender. Metode ini dilakukan dengan membandingkan besaran alokasibelanja tidak langsung dan belanja langsung.

• Analisis ini dimaksudkan untuk menilai apakah kebijakan pembiayaan akan berdampak langsungatau tidak langsung terhadap keberpihakan pada orang miskin serta keadilan dan kesetaraangender.

3.3.5. Analisis Alokasi Anggaran Perurusan

• Menganalisis kebijakan alokasi anggaran berdasarkan besaran alokasi per-urusan, yaitumembandingkan besaran alokasi anggaran untuk urusan wajib dengan urusan pilihan.

• Menganalisis struktur alokasi dalam masing-masing urusan, dan selanjutnya memetakan alokasibelanja yang diperkirakan berpengaruh langsung atau tidak langsung terhadap kondisikesetaraan dan keadilan gender, serta kelompok orang miskin.

Analisis difokuskan pada penetapan besarnya alokasi anggaran perurusan serta mengaitkandengan target dan penerima manfaat, baik program maupun kegiatan. Analisis harus menjelaskanberapa besar urgensi program/kegiatan bagi masyarakat, serta menelusuri proporsionalitas pos-pos anggaran belanja langsung dan tidak langsung untuk pembiayaan urusan wajib dan urusanpilihan. Untuk memudahkan analisis dapat mengunakan format berikut yaitu:

Tabel 3.13. Analisis Kebijakan Belanja Daerah SKPD Urusan Wajib dan PilihanTahun ..... Kab/Kota .....

Urusan Wajibdan Pilihan

Peridustrian, Perdagangan,Koperasi dan Energi(urusan wajib)

Pendidikan, Kebudayaan,Pemuda dan Olah Raga(urusan wajib)

Sosial dan Pertanian(urusan wajib)

Total Belanja APBD

Analisis: ..........................................................................................................................................................

Kesimpulan: ......................................................................................................................................

Alokasi Anggaran(Rp)

Alokasi Anggaran(Rp)

(%)(%)

20092008

42



Tabel 3.14. Contoh Analisis Kebijakan Belanja Daerah SKPD Urusan Wajib danPilihan Kabupaten Contoh Tahun 2008-2009

Urusan Wajib dan Pilihan

Perindustrian, Perdagangan, Koperasidan Energi (Urusan wajib).

Kesehatan dan keluarga Berancana( Urusan wajib).

Pedidikan, Kebudayaan, pemuda danolahraga (Urusan wajib).

Pertanian dan perikanan (Urusanpilihan).

Total Belanja APBD.

AlokasiAnggaran (RP)

15.234.000.400

32.004.000.000

62.300.000.600

7.980.000.000

720.600.880.000

(%)

2,1 %

4,4 %

8,6 %

1,1 %

AlokasiAnggaran (RP)

15.800.000.000

30.500.000.000

80.670.000.000

5.750.000.000

825.900.000.000

(%)

1,9%

3,6%

9,7%

0,7%

2008 2009

Analisis dan Rekomendasi: Kebijakan Belanja Daerah SKPD

• Total belanja Kabupaten Contoh pada tahun 2009 secara nominal naik sebesar Rp. 105.299.120.000,-jika dibandingkan dengan alokasi tahun 2008. Kenaikan tersebut belum dapat secara signifikanmenaikan belanja urusan wajib maupun pilihan yang berhubungan dengan hajat hidup orangbanyak seperti perindustrian, perdagangan, koperasi dan energi, kesehatan, pendidikan,pertanian dan perikanan.

• Alokasi anggaran untuk perindustrian, perdagangan, koperasi dan energi tahun 2009 secaranominal naik sebasar Rp. 564.999.600. Akan tetapi jika dibandingkan dengan total belanjadaerah alokasi tahun 2009 turun 0,2%.

• Alokasi anggaran untuk urusan kesehatan dan keluarga berencana baik secara nominalmaupun persentase terhadap total belanja daerah juga turun dari 4,4 % alokasi tahun 2008turun menjadi 3,6% di tahun 2009. Demikian juga yang terjadi pada urusan pilihan pertaniandan perikanan juga secara nominal maupun persentase menurun.

• Alokasi urusan wajib pendidikan, kebudayaan, pemuda dan olah raga pada tahun 2009naik sebesar Rp. 18,369.999.400. Demikian juga persentasenya naik dari 8,6% di tahun2008 menjadi 9,7% ditahun 2009. Akan tetapi setelah diteliti lebih lanjut kenaikantersebut dipergunakan untuk bantuan kelompok sepak bola daerah sebesar Rp.15.050.000.000 dan untuk mengikuti festival kesenian di ibu kota dan beberapa festi-val kesenian luar negeri sebesar Rp. 5.300.000.000. Sedangkan alokasi untuk peningkatanaksesibilatas dan mutu pendidikan pada tahun 2009 justru menurun dibandingkan denganalokasi tahun 2008.

• Jika kebijakan alokasi belanja daerah untuk berbagai urusan wajib dan pilihan yang berhubunganlangsung dengan hajat hidup orang banyak seperti komposisi tersebut diatas, maka beratrasanya bagi Kabupaten Contoh untuk dapat segera memenuhi kebutuhan peningkatan mutudan aksesibilatar pelayanan publik dasar (pendidikan dan kesehatan) serta penguatan ekonomilokal sesuai program prioritas untuk mencapai visi dan misi daerah, yang dicanangkan dalamdokumen RPJMD tahun 2006 – 2011.

43



3.3.6. Analisis Struktur Anggaran Program dan Kegiatan

• Memetakan program/kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender.• Menghitung alokasi belanja program/kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif

gender.• Memetakan alokasi belanja langsung dan tidak langsung khusus pada sasaran perempuan

atau laki-laki, atau kelompok orang miskin.• Menghitung persentase alokasi belanja langsung yang responsif gender atau yang berpihak

kepada orang miskin terhadap total alokasi belanja dalam satuan kerjanya.• Membandingkan alokasi belanja langsung untuk keseluruhan satuan kerja berdasarkan urusan

wajib atau urusan pilihan program dan kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsifgender akan dilaksanakan.

3.3.7. Analisis Indikator Kinerja

• Menganalisis target kinerja program dan kegiatan berdasarkan rumusan indikator masukan,keluaran, hasil, dan kelompok sasarannya. Kemudian membandingkan dengan besaran alokasianggaran masing-masing program dan kegiatan di setiap satuan kerja perangkat daerah dalamRAPBD/APBD. Analisis ini adalah mengkaji besarnya alokasi anggaran setiap kegiatan untukSKPD, melihat siapa yang menjadi target penerima manfaat dari kegiatan dalam DokumenPelaksanaan Anggaran (DPA-SKPD).

• Mengestimasi tingkat efektivitas, efisiensi dan produktifitas alokasi anggaran program dankegiatan yang berpihak kepada orang miskin dan responsif gender berdasarkan indikatorkinerjanya. Analisis ini dilakukan untuk mengetahui apakah RKA dan DPA telah disusunyang mendukung pengentasan kemiskinan.

• Menyusun klasifikasi alokasi belanja program dan kegiatan yang berpihak kepada orang miskindan responsif gender berdasarkan hasil penilaian indikator kinerja.

• Menyimpulkan hasil analisis dokumen dan memberi rekomendasi sebagai dasar melakukanperbaikan dan pergeseran alokasi anggaran untuk masing-masing SKPD.

Analisis menfokuskan pada besarnya alokasi anggaran perurusan dikaitkan dengan indikatorkinerja program/kegiatan yang membiayai urusan wajib dan urusan pilihan yang dilaksanakanoleh SKPD. Untuk keperluan analisis, maka jumlah alokasi anggaran SKPD termuat dalamdokumen Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja (RAPBD). Untuk memudahkan analisisindikator kinerja RKA SKPD dapat mengunakan format berikut:

44



BOKS 9Analisis Indikator Kinerja pada RKA/DPA SKPD Tahun ..... Kab/Kota ......

Tabel 3.14. Analisis Indikator Kinerja RKA SKPD Tahun ..... Kab/Kota .....

Analisis input ditekankan pada proporsi alokasi anggaran untuk pendidikan, kesehatan danekonomi. Jumlah anggaran harus dikaitkan dengan keluaran dan hasil yang direncanakan. Karenaitu yang harus diamati adalah kelompok sasaran dan rasionalisasi anggaran serta tujuan dariprogram dan kegiatan yang akan dilaksanakan SKPD bersangkutan.

Pilihlah salah satu program/kegiatan prioritas dalam dokumen RKA/DPA SKPD yangberhubungan dengan pelayanan publik dasar bagi orang miskin dan responsif jender(pendidikan, kesehatan dan pengembangan ekonomi lokal) dalam dokumen

Pelajari dengan cermat apakah program/kegiatan tersebut merupakan terjemahandari skala prioritas daerah seperti yang tercantum dalam RPJMD atau RKPD.

Periksa RKA/DPA SKPD dari program/kegiatan yang akan dianalisis dengan bantuanpertanyaan kunci sbb:1. Apakah DPA-SKPD telah memuat indikator kinerja secara lengkap?2. Apakah ada keterkaitan antara kegiatan dengan tujuan/sasaran yang diharapkan?3. Apakah Indikator masukan, keluaran, hasil, manfaat dan dampak (jika ada) dapat

diukur baik kualitatif maupun kuantitatif?4. Apakah program/kegiatan tersebut menjawab atau memberikan solusi atas

persoalan apa?5. Apakah program yang sama pernah dilaksanakan pada tahun yang lalu? Bila ya,

bisa jadi program itu sebenarnya kurang efektif dan kurang relevan bagimasyarakat?

6. Apakah sasaran program/kegiatan terlalu ambisius (muluk-muluk)? Atau suatusasaran yang dapat diwujudkan dengan strategi dan kegiatan yang mudahdijalankan?

7. Apakah cukup keterangan yang menjelaskan keberlanjutan program/kegiatan?

Membuat catatan kritis dan memberikan kesimpulan atas hasil analisis dokumenkebijakan strategis dan operasional dimaksud.

Langkah 1

Langkah 2

Langkah 3

Langkah 5

Bidang (Urusanwajib dan Pilihan)

Program Pendidikan

Program Kesehatan

Program Ekonomi

Dimensi analisis di fokuskan pada:• Kelompok sasaran• Rasionalisasi jumlah alokasi belanja• Tingkat kemanfaatan setiap alokasi belanja terhadap masyarakat

Analisis:..................................................................................................................................................

Catatan kritis: ................................................................................................................................

Kesimpulan: ..................................................................................................................................

Masukan (Input) Keluaran (Output) Hasil (Outcome)

45


BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

BAB 4

Instrumen dan Indikator PenilaianAPBD Berkeadilan

4.1. Instrumen Penilaian

Seperti telah diuraikan pada Bab 3, penilaian tingkat keberpihakan kebijakan anggaran padaorang miskin dan responsif gender dapat dilakukan melalui analisis terhadap dokumen-dokumenkebijakan yang terkait. Untuk memudahkan analisis dokumen-dokumen dimaksud, disusuninstrumen yang memuat variabel-variabel yang menjadi obyek penilaian dan bobot nilainyamasing-masing. Instrumen ini memungkinkan setiap orang dapat menghitung tingkatresponsivitas dan kadar keberpihakan APBD terhadap upaya pengurangan tingkat kemiskinandan perwujudan keadilan gender di daerah.

4.1.1. Aspek Penilaian Kebijakan Strategis

Penilaian terhadap kebijakan strategis dilakukan dengan memperhitungkan nilai masing-masingvariabel dalam kebijakan kebijakan yang dimaksud. Selanjutnya nilai variabel ditentukan olehnilai setiap komponen dalam setiap variabel. Variabel-variabel pokok dalam kebijakan strategismeliputi:

a. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD)

Tabel 4.1. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RPJPD

Ya TidakJawaban

KeteranganNo

01

02

03

01

02

03

Pertanyaan

Berpihak pada Orang Miskin

Apakah isu pengentasan kemiskinan ditegaskan dalamtujuan RPJPD?

Apakah ada program pengentasan kemiskinan termuatpada setiap tahapan RPJP tersebut?

Apakah disebutkan target capaian pengurangankemiskinan pada setiap tahapan tersebut?

Responsif Gender

Apakah isu perwujudan kesetaraan gender ditegaskandalam tujuan RPJPD ?

Apakah ada program peningkatan kesetaraan gendertermuat pada setiap tahapan RPJP tersebut?

Apakah disebutkan target capaian tingkat kesetaraangender pada setiap tahapan tersebut?

46



b. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)

Tabel 4.2. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RPJMD

Ya TidakJawaban

KeteranganPertanyaan


Apakah Visi dari RPJMD menegaskan terwujudnyakesejahteraan seluruh masyarakat?

Apakah Misi dari RPJMD menegaskan pengentasanmasyarakat miskin?

Apakah strategi dasar pembangunan dalam RPJMDmenegaskan prinsip pemerataan kesejahteraanmasyarakat?

Apakah arah kebijakan pembangunan dalam RPJMDmenegaskan perwujudan kesejahteraan sosial?

Apakah program pembangunan dalam RPJMDmenyebutkan beberapa program yang sasarannyakelompok masyarakat miskin?

Responsif Gender

Apakah Visi dari RPJMD menegaskan terwujudnyakeadilan manfaat pembangunan antara perempuan &laki-laki?

Apakah Misi dari RPJMD menegaskan terwujudnyakesetaraan kemajuan antara perempuan & laki-laki?

Apakah strategi dasar pembangunan dalam RPJMDmenegaskan prinsip kesetaraan antara perempuan danlaki-laki?

Apakah arah kebijakan pembangunan dalam RPJMDmengarah kepada terwujudnya kesetaraan perempuandan laki-laki?

Apakah terdapat beberapa program pembangunandalam RPJMD yang sasarannya adalah terwujudnyaKeadilan & Kesetaraan Gender?

No

01

02

03

04

05

01

02

03

04

05

47



c. Rencana Strategis (RENSTRA SKPD)

Tabel 4.3. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen Renstra SKPD

Ya TidakJawaban

KeteranganNo

01

02

03

04

05

01

02

03

04

05

Pertanyaan


Apakah masalah kemiskinan merupakan isu strategisdalam Renstra SKPD?

Apakah visi atau misi dari Renstra SKPD menegaskanpenanganan kemiskinan sesuai tugas, pokok danfungsi (TUPOKSI)?

Apakah terdapat beberapa program pokok dalamRenstra SKPD yang sasarannya adalah masyarakatmiskin?

Apakah rencana program untuk masyarakat miskinakan dilaksanakan berkesinambungan dari tahun ketahun?

Apakah terdapat rencana alokasi anggaran yangmemadai (minimal 5 %) untuk program pro masyarakatmiskin?

Responsif Gender

Apakah masalah kesenjangan gender merupakan isustrategis dalam Renstra SKPD?

Apakah visi atau misi Renstra SKPD menegaskanpentingnya kesetaraan gender?

Apakah terdapat beberapa program pokok dalamRenstra SKPD yang berorientasi pada terwujudnyakesetaraan gender?

Apakah rencana program KKG akan dilaksanakanberkesinambungan dari tahun ke tahun?

Terdapat rencana alokasi anggaran yang memadai(minimal 10 %) untuk program kesetaraan gender

48



d. Rencana Kerja (Renja) SKPD

Tabel 4.4. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen Renja SKPD

Ya TidakJawaban



Apakah masalah kemiskinan merupakan salah satu dasararah dan strategi kebijakan SKPD berdasarkantupoksinya?

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatanpenanganan kemiskinan termasuk prioritas?

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatanpenanganan kemiskinan jumlahnya memadai (minimal5 %).

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatanpenanganan kemiskinan disertai ukuran capaian?

Responsif Gender

Apakah masalah kesenjangan gender merupakan salahsatu dasar arah dan strategi kebijakan SKPD berdasarkantupoksinya?

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan Kesetaraandan Keadilan Gender (KKG) termasuk prioritas?

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan KKGjumlahnya memadai (minimal 10 %).

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan KKGdisertai ukuran capaian?

No

01

02

03

04

01

02

03

04

49



e. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)

Tabel 4.5. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RKPD

Ya TidakJawaban



Apakah isu kemiskinan menjadi salah satu dasar dalamarah dan strategi kebijakan RKPD?

Apakah dalam RKPD rencana program penanganankemiskinan merupakan program prioritas?

Apakah rencana program/kegiatan penanganankemiskinan tersebar di beberapa SKPD?

Apakah total rencana program/kegiatan penanganankemiskinan jumlahnya tidak kurang 10%?

Apakah pagu anggaran rencana program penanganankemiskinan jumlahnya tidak kurang 10%?

Responsif Gender

Apakah isu kesetaraan gender menjadi salah satu dasardalam arah dan strategi kebijakan RKPD?

Apakah dalam RKPD rencana program Kesetaraan danKeadilan Gender (KKG) merupakan program prioritas?

Apakah rencana program/kegiatan KKG tersebar dibeberapa SKPD?

Apakah total rencana program/kegiatan KKG jumlahnyatidak kurang dari 15%?

Apakah pagu anggaran rencana program KKG jumlahnyatidak kurang dari 15%?

No

01

02

03

04

05

01

02

03

04

05

50



Ya TidakJawaban



Apakah Kebijakan Umum Anggaran (KUA) memuatprogram, kegiatan strategis penanganan kemiskinan?

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinanplafon anggarannya termasuk kategori 10 besar ?

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinandisertai kelompok sasaran yang jelas?

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinandimaksud disertai ukuran capaian?

Responsif Gender

Apakah Kebijakan Umum Anggaran (KUA) memuatprogram, kegiatan untuk meningkatkan Kesetaraan danKeadilan Gender (KKG)?

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG dimaksudplafon anggarannya termasuk kategori 10 besar?

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG disertairumusan sasaran yang jelas?

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG disertaiukuran capaian?

No

01

02

03

04

01

02

03

04

f. Kebijakan Umum Anggaran dan Plafon Prioritas Anggaran (KUA-PPA)

Tabel 4.6. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen KUA-PPA

4.1.2. Aspek Penilaian Kebijakan Operasional

Penilaian tingkat responsivitas gender dan derajat keberpihakan terhadap orang miskin darisebuah dokumen APBD sangat ditentukan oleh kebijakan tingkat operasionalnya. Untukmenilai kebijakan anggaran di level operasional dapat dilihat dari tiga level yaitu sebagaiberikut:

a. Rencana Kerja Anggaran (RKA-SKPD)Tahapan ini merupakan proses penyusunan anggaran karena outputnya adalah dokumen rencanaanggaran pendapatan dan belanja pada satuan kerja/unit kerja. Aspek-aspek penting yangmenjadi objek penilaian dalam rumusan rencana kerja dan anggaran (RKA)-SKPD sebagaiberikut:

51



Tabel 4.7. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RKA-SKPD

b. RAPBD dan APBD

Analisis RAPBD dan APBD dilakukan melalui dua level yaitu:

1. Analisis Struktur MakroPada bagian ini tidak dipisahkan pertanyaan yang berpihak pada orang miskin dan responsifgender, karena merupakan pertanyaan pengantar untuk mengenali struktur APBD. Pertanyaantersebut dimaksudkan untuk memperoleh gambaran mengenai kemampuan (kapasitas)keuangan daerah untuk membiayai berbagai program dan kegiatan untuk penanganankemiskinan serta peningkatan Kesetaran dan Gender Keadilan (KKG). Oleh karena tidakdipisahkan nilai berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Maka total nilai jawabanTabel 4.8 ini akan dibagi secara merata antar berpihak pada orang miskin dan responsifgender. Instrumen ini disajikan dalam tabel berikut:

Ya TidakJawaban



Apakah RKA-SKPD memuat program, kegiatan dananggaran untuk penanganan kemiskinan?

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untukpenanganan kemiskinan berdasarkan Tupoksi SKPDdimaksud?

Apakah jumlah program, kegiatan dan anggaran untukpenanganan kemiskinan tidak kurang dari 5%?

Apakah program, kegiatan dan anggaran untukpenanganan kemiskinan disertai ukuran capaian?

Responsif Gender

Apakah RKA-SKPD memuat program, kegiatan dananggaran untuk meningkatkan Kesetaraan danKeadilan Gender (KKG)?

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untukpeningkatan KKG berdasarkan Tupoksi SKPD dimaksud?

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untukmeningkatkan KKG jumlahnya tidak kurang dari 10%?

Apakah program, kegiatan dan anggaran untukpeningkatan KKG disertai ukuran capaian?

No

01

02

03

04

01

02

03

04

52



Tabel 4.8. Instrumen dan Indikator Penilaian Struktur Makro R/APBD

Ya TidakJawaban


Apakah kontribusi antara Pendapatan Asli Daerah (PAD)dengan dana perimbangan pada sisi penerimaandaerah selisihnya cukup besar?

Apakah pajak dan retribusi daerah memberikan kontribusiyang paling besar terhadap PAD?

Apakah nilai bagi hasil pajak/non pajak jumlahnyapaling besar dalam dana perimbangan?

Apakah alokasi belanja langsung lebih besar dari alokasibelanja tidak langsung ?

Apakah alokasi belanja modal lebih besar dari belanjapegawai serta belanja barang dan jasa dalam pos belanjalangsung?

Apakah belanja gaji dan tunjangan alokasinya palingbesar dalam belanja tidak langsung?

Apakah ada belanja subsidi, hibah dan bantuan sosialuntuk kelompok masyarakat dalam belanja tidaklangsung?

Apakah dalam penerimaan pembiayaan daerah ada yangbersumber dari utang?

Apakah dalam pengeluaran pembiayaan ada alokasiuntuk pembentukan dana cadangan dan pemberianpinjaman daerah?

Apakah dalam pengeluaran pembiayaan ada alokasibelanja untuk pembayaran utang?

No

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

53



2. Analisis Alokasi Belanja Perurusan

Tabel 4.9. Instrumen dan Indikator Penilaian Alokasi Belanja R/APBD Perurusan

Ya TidakJawaban

KeteranganNo

01

02

03

04

01

02

03

04

Pertanyaan


Apakah dalam alokasi anggaran urusan wajib/pilihanada belanja langsung untuk kelompok orang miskin?

Apakah dalam urusan wajib/pilihan pada no. 1 di atasada pos belanja modal untuk kelompok orang miskin?

Apakah total belanja langsung untuk kelompok orangmiskin tidak kurang dari 5% terhadap total belanjaurusan tersebut?

Apakah total belanja urusan dimaksud pada no 1 diatas termasuk dalam kelompok 10 besar pemakaianggaran?

Responsif Gender

Apakah dalam alokasi anggaran urusan wajib/pilihanada belanja langsung yang responsif terhadapmasalah kesenjangan gender?

Apakah total anggaran responsif pada no 1 di atasmeliputi 1 atau kategori anggaran/belanja responsifgender?

Apakah total alokasi anggaran responsif tersebutnilainya tidak kurang dari 10% terhadap total belanjadimaksud?

Apakah total belanja urusan dimaksud pada no 1 diatas termasuk dalam kelompok 10 besar pemakaianggaran?

54



c. Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA)

DPA merupakan dokumen kebijakan anggaran yang akan diimplementasikan oleh setiap satuan/unit kerja pemerintah daerah dan karenanya bersifat operasional. Dokumen ini menunjukkannilai riil anggaran belanja yang dikelola oleh setiap satuan/unit kerja untuk melaksanakan berbagaiprogram dan kegiatan dalam menjalankan fungsinya pada tahun anggaran yang berjalan.

Tabel 4.10. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen DPA

4.1.3. Perhitungan Nilai Masing-masing Variabel

Besar kecilnya nilai kebijakan strategis dapat diketahui dengan menghitung nilai masing-masingvariabel. Bila setiap variabel menghasilkan angka minimal, maka angka yang relatif kecilmenunjukkan kebijakan tersebut tidak berpihak terhadap kepentingan orang miskin dan tidakresponsif gender. Sebaliknya nilai yang mendekati angka maksimal, menjelaskan bahwakebijakan sangat berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Karena nilai setiap variabelsangat ditentukan nilai dari komponen dalam variabel yang telah di tetapkan, maka perhitungannilai variabel juga memperhitungkan nilai komponennya. Nilai komponen variabel hanya terdiridua angka yaitu untuk komponen pertanyaan yang dijawab ya nilainya = 1 dan untuk komponenpertanyaan yang dijawab tidak nilainya = 0. Dari perhitungan tersebut dapat diketahui nilaimasing-masing variabel, setelah mengalikan dengan bobot komponen dengan nilai jawaban.

JawabanNo

01

02

03

04

01

02

03

04

Pertanyaan


Apakah dalam DPA ada alokasi belanja langsung untukorang miskin?

Apakah komposisi belanja dimaksud No. 1 diatas lebihbanyak dalam bentuk barang dan jasa ataukah modalyang langsung dinikmati oleh orang miskin?

Apakah total belanja dimaksud jumlahnya tidak kurangdari 5 % terhadap total belanja DPA tersebut?

Apakah alokasi belanja tersebut disertai tolok ukur kinerja/capaian yang terukur?

Responsif Gender

Apakah dalam DPA ada alokasi belanja langsung untukpeningkatan kesetaraan gender?

Apakah komposisi belanja dimaksud no 1 diatas lebihbanyak dalam bentuk barang dan jasa ataukah modalyang secara langsung dapat meningkatkan kesetaraangender?

Apakah total belanja dimaksud jumlahnya tidak kurangdari 10 % terhadap total belanja DPA tersebut?

Apakah alokasi belanja tersebut disertai tolok ukur kinerja/capaian yang terukur?

Ya TidakKeterangan

55



Berdasarkan atas alasan di atas, ditetapkan distribusi bobot antara kebijakan strategis dan kebijakanoperasional yaitu 4 : 6. Dengan demikian distribusi dari total 100 poin adalah 40 : 60. Nilaitersebut selanjutnya didistribusikan secara proporsional ke masing-masing variabel di levelkebijakan strategis maupun di level kebijakan operasional. Distribusi nilai masing-masing variabelkebijakan strategis ditunjukkan sebagai berikut:

Tabel 4.11. Distribusi Nilai Variabel Kebijakan Strategis

Total Bobot KebijakanStrategis

40

Variabel Pokok

RPJPD

RPJMD

RENSTRA SKPD

RENJA SKPD

RKPD

KUA DAN PPAS

Distribusi Nilai

3 poin

5 poin

7 poin

7 poin

8 poin

10 poin

4.2. Indikator Penilaian

Tingkat responsivitas kebijakan anggaran (APBD) ditentukan oleh nilai masing-masing variabelaspek yang menjadi objek penilaian dalam kebijakan dimaksud. Meskipun kebijakan strategismemiliki peran yang cukup penting, namun kebijakan di level tersebut tidak operasional untukpengentasan kemiskinan maupun peningkatan kesetaraan gender. Sebaliknya kebijakanoperasional memerlukan landasan atau payung legal dari kebijakan strategis. Oleh karena itumeskipun kebijakan operasional sudah berpihak terhadap kemiskinan dan responsif terhadapkesenjangan gender, namun tetap memerlukan dukungan kebijakan strategis untukmenguatkannya. Hal tersebut perlu agar konsistensi dan keberlanjutan kebijakan operasionaldimaksud terjamin dari tahun ke tahun, tidak tergantung pada pergantian pemimpin daerah.

BOKS 10TIPS

Distribusi poin antara kebijakan strategis dengan kebijakan operasional menganut filosofipiramida. Filosofi ini menekankan bahwa setiap kebijakan strategis memerlukan turunankebijakan operasional untuk implementasinya. Oleh karena itu, hanya pada level kebijakanoperasional mengandung petunjuk teknis dan strategi penanganan masalah yang dihadapimasyarakat. Dengan demikian hanya level kebijakan operasional yang mengandung tindakanriil untuk penanganan masalah

56



4.2.1. Perhitungan Rasio Kebijakan Strategis

Rasio tingkat keberpihakan dan responsivitas masing-masing kebijakan strategis dihitungberdasarkan penjumlahan total nilai masing-masing variabel dibagi dengan nilai total maksimundari keseluruhan variabel dalam kebijakan tersebut. Perhitungan rasio untuk dimensi kebijakanstrategis ditunjukkan pada tabel berikut yaitu:

Pada level kebijakan operasional terdiri dari tiga variabel pokok yang dijadikan dasar penilaianyaitu variabel RKA-SKPD, variabel Nota Keuangan, dan Dokumen Pelaksanaan Anggaran sebagaidokumen paling operasional. Dalam variabel Nota Keuangan terdiri dari dua sub variabel yangmeliputi (1). Variabel Struktur Makro APBD dan (2). Variabel Alokasi Per-Urusan. Sementarauntuk dokumen operasional hanya diisi variabel DPA. Adapun nilai 60 dialokasikan secaraproporsional pada masing-masing variabel sebagaimana ditunjukkan dalam tabel 4.12. Bobot15 poin distribusikan ke variabel RKA-SKPD, sementara 15 poin untuk Nota Keuangan yangselanjutnya didistribusikan secara proporsional ke setiap sub variabelnya. Sedangkan untukDokumen Pelaksanaan Anggaran mendapat 30 poin. Distribusi poin untuk setiap variabel dansub variabel dalam kebijakan operasional ditunjukkan oleh Tabel berikut:

Tabel 4.12. Distribusi Nilai Variabel Kebijakan Operasional

Tabel. 4. 13. Rasio Keberpihakan kepada Orang Miskin dan Responsivitas GenderKebijakan Strategis

Variabel PokokKebijakan Strategis

(1)

RPJPD

RPJMD

RENSTRA SKPD

RKPD

RENJA SKPD

KUA – PPAS

TOTAL

NilaimaksVariabel

(2)

3

5

7

7

8

10

30

Miskin

(3)

1,5

2,5

3,5

3,5

4

5

15

Gender

(4)

1,5

2,5

3,5

3,5

4

5

15

Miskin

(5)

=

=

=

=

=

=

=

Gender

(6)

=

=

=

=

=

=

=

Derajat Keberpihakan kepada Orang Miskin = (5): (3)Derajat Responsivitas Gender = (6): (4)

Nilai Maks Komponen Nilai Riil Komponen

Total BobotKebijakan Strategis

60

Variabel Pokok

RKA-SKPD

Nota Keuangan RAPBD/APBD - Struktur Makro

Nota Keuangan RAPBD/APBD - Alokasi Per-

Urusan

Dokumen PelaksanaanAnggaran

TotalNilai

15 poin

5 poin

10 poin

30 poin

1

2a

2b

3

57



4.2.2. Perhitungan Rasio Kebijakan Operasional

Kebijakan operasional memberikan pengaruh yang lebih besar. Sebagaimana disebutkan bahwabobot untuk variabel kebijakan operasional adalah sebesar 60 poin (0,60 persen ). Dengan metodeyang sama dapat diketahui derajat Berpihak pada Orang Miskin dan Responsivitas Genderkebijakan operasional, sebagaimana ditunjukkan pada tabel berikut yaitu:

4.2.3. Penilaian APBD yang Berpihak kepada Orang Miskin dan Responsif Gender

Derajat keberpihakan terhadap orang miskin dan responsivitas gender dalam APBD dapatditentukan dari skala nilai yang terpenuhi. Setiap kategori dari skala nilai tersebut menunjukkanderajat kepekaannya. Derajat keberpihakan kepada orang miskin terlihat dari nilai totalperhitungan komponen-komponen yang berhubungan dengan indikator kemiskinan. Demikianpula untuk menilai derajat responsivitas gender juga berdasarkan pada nilai total daripenjumlahan nilai komponen-komponen yang berhubungan dengan indikator responsif gen-der.

Tabel. 4.14. Rasio Derajat Keberpihakan Kepada Orang Miskin dan Responsivitas GenderKebijakan Operasional

Variabel PokokKebijakan Strategis

(1)

RKA-SKPD

Struktur Makro APBD

Aloaksi Per-Urusan

Alokasi Tingkat DPA

TOTAL

NilaimaksVariabel

(2)

15

5

10

30

60

Miskin

(3)

7,5

2,5

5

15

30

Gender

(4)

7,5

2,5

5

15

30

Miskin

(5)

=

=

=

=

=

Gender

(6)

=

=

=

=

=

Derajat Keberpihakan kepada Orang Miskin = (5): (3)Derajat Responsivitas Gender = (6): (4)

Nilai Maks Komponen Nilai Riil Komponen

BOKS 11TIPS

Perhatikan ! total nilai maksimun variabel tidak selalu sama dengan penjumlahan nilaitotal riil hasil perkalian komponen dengan bobotnya. Selisih tersebut diakibatkan olehadanya komponen dalam variabel tertentu yang nilainya nol karena jawabannya tidak.

58



Catatan *)Klasifikasi diatas menggabungkan antara derajat korelasi signifikansi yang lazim digunakandalam statistik yang dikombinasikan dengan standar anggaran minimal yang diamanahkan olehUndang-undang untuk urusan layanan publik dasar seperti pendidikan yang ditetapkan mini-mal 20 % dari APBN maupun dalam APBD.

Penjumlahan rasio pro orang miskin dan responsif gender yang diperoleh nilai total masing-masing dimensi kebijakan sehingga dapat dijlelaskan secara terpisah maupun secara keseluruhantingkat kebijakan yang pro dan responsif dalam kebijakan anggaran. Uraian secara terpisahdua dimensi kebijakan tersebut ditunjukkan oleh tabel berikut yaitu:

Klasifikasi *

• Sangat berpihak, sangat responsif

• Berpihak, responsif

• Kurang berpihak, kurang responsif

• Tidak berpihak, tidak responsif

Nilai Ratio

X > 0,20

0,10 < X < 0,20

0,05 < X < 0,10

X < 0,05

Dari pemisahan total nilai masing-masing aspek, diketahui derajat nilai keberpihakan pada orangmiskin dan juga derajat responsivitas gendernya. Berdasarkan beberapa kemungkinan kisaran nilaiyang terpenuhi, dapat dibuat kategorisasi kebijakan yang di tentukan sebagai berikut :• Sangat berpihak, sangat responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya.• Berpihak atau responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya• Kurang berpihak atau kurang responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya• Tidak berpihak, tidak responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya.

4.2.4. Penetapan Klasifikasi Kebijakan

Untuk menyimpulkan penilaian kebijakan dapat dilakukan berdasarkan klasifikasi nilai rasio.Secara umum skala nilai dibagi dalam empat kategori pokok. Derajat keberpihakan kepadaorang miskin dan tingkat responsivitas gender kebijakan APBD dapat diukur dari skala nilaidari kategori berikut yang terpenuhi.

59



Dari tabel 4.15, dapat dijelaskan beberapa kemungkinan nilai kesimpulan yang dapat diambil.Secara tegas dapat ditunjukkan perbedaan kesimpulan jika menggunakan nilai total jumlah duadimensi kebijakan dengan menggunakan nilai yang mengacu pada distribusi berdasarkan nilaimasing-masing aspek komponen yang dijadikan dasar penilaian. Aspek yang didapat dari nilaitotal kebijakan hanya tingkat klasifikasi mana yang terpenuhi, namun tidak menunjukkan secarapasti apakah sangat berpihak pada orang miskin dan sangat responsif gender. Sebaliknya darinilai yang terpilah dari aspek miskin dan gender dapat dijelaskan bila kebijakan sangat berpihakpada orang miskin, apakah pada saat yang sama juga sangat responsif. Demikian seterusnyauntuk setiap kategori yang terpenuhi.

Tabel 4.15. Akhir Penilaian Dokumen R/APBD

Penjelasan

Letakkan nilai ratio masing-masing aspek miskin dangender pada skala nilai yangdipenuhinya untukmemudahkan pengambilankesimpulan penilaiankebijakan tersebut.

Letakkan nilai ratio masing-masing aspek miskin dangender pada skala nilai yangdipenuhinya untukmemudahkan pengambilankesimpulan penilaiankebijakan tersebut.

Klasifkasi

Sangat Tinggi

Tinggi

Kurang

Tidak

Sangat Tinggi

Tinggi

Kurang

Tidak

Nilai RasioMiskin Gender

RasioTotal

DimensiKebijakan

KebijakanStrategis

KebijakanOperasional

Total (2) = = =

Total (1+2) = = =

Total (1) = = =

60



61


BAB 5 : MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN

BAB 5

Menyusun Laporan AnalisisAPBD Berkeadilan

Bagian ini menampilkan penyusunan laporan hasil analisis APBD Berkeadilan. Tujuannya adalahagar hasil analisis mudah untuk dibaca dan dipahami maknanya. Untuk mempermudahpelaporan, bab ini terdiri dari 3 bagian yang dipandu dengan pertanyaan kunci dari setiapbagiannya, yaitu:

5.1. Pendahuluan

Pada bagian ini ulasan yang dibuat hendaknya menjawab pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut:• Apa saja dokumen yang dianalisis?• Apa yang menjadi fokus dari analisis?• Apa tujuan dari analisis anggaran yang dilakukan?• Apa perspektif yang digunakan dalam menganalisis anggaran?• Mengapa menggunakan perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan berkeadilan?• Siapa saja yang terlibat atau yang melakukan analisis anggaran yang dilaporkan?• Apa saja limitasi (hambatan) dan dilimitasi (cara mengatasi hambatan) dalam mengakses

data/dokumen maupun dalam proses melakukan analisis?

5.2. Temuan Hasil Analisis

Di sini diuraikan hasil-hasil temuan dari analisis, baik dari hasil analisis kebijakan strategis maupunkebijakan operasional. Berikut beberapa panduan pertanyaan yang dapat diacu dalam mengulashasil temuan analisis:

5.2.1. Apa saja yang Ditemukan dari Hasil Analisis Kebijakan Strategis?

• Apakah dokumen kebijakan strategis sudah mencerminkan komitmen terhadap anggaranyang berkeadilan dari perpektif keberpihakan kepada orang miskin dan gender?

• Apa saja komitmen keberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gender yang tertuangdalam dokumen-dokumen kebijakan strategis?

• Bagaimana tingkat konsistensi antara satu dokumen kebijakan strategis dengan dokumenkebiajkan strategis lainnya?

• Bagaimana tingkat relevansi dokumen kebijakan strategis terhadap upaya mewujudkankeadilan dari perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan responsif gender?

• Bagaimana tingkat keberpihakan dokumen kebijakan strategis terhadap orang miskin danresponsif gender berdasarkan hasil penilaian yang telah dilakukan mengacu pada hasilanalisis?

62



5.2.2. Apa Saja yang Ditemukan dari Hasil Analisis Kebijakan Operasional?

• Apa tujuan dari analisis kebijakan operasional?• Apakah kebijakan operasional sudah berpihak kepada orang miskin dan responsif gen-

der? Jelaskan mengapa berpendapat demikian?• Apakah kebijakan alokasi pendapatan telah berpihak kepada keadilan dari perspektif

keberpihakan kepada orang miskin dan gender? Mengapa? (cantumkan temuan hasil analisisdistribusi alokasi atau pun contoh pendapatan yang memberatkan orang miskin sebagaipenunjang jawaban).

• Apakah kebijakan anggaran belanja telah berpihak kepada orang miskin dan responsifgender? Mengapa? (cantumkan temuan distribusi alokasi belanja sebagai penunjang jawaban)

• Bagaimana hasil analisis trend terhadap kebijakan anggaran pendapatan dan belanja selama3 atau 5 tahun?

• Bagaimana hasil penilaian tingkat keberpihakan kebijakan operasional terhadap anggaranyang berkeadilan dari perspektif keberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gen-der?

5.2.3.Apakah Kebijakan Strategis dan Kebijakan Operasional Cukup Konsisten?

• Seberapa konsistennya antara kebijakan strategis dengan kebijakan operasional dalamkeberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gender?

• Apakah kebijakan strategis lebih cenderung berpihak kepada orang miskin dan responsifgender dibandingkan dengan kebijakan operasional?

• Mengapa terdapat kesenjangan atau ketidakkonsistenan dalam hal keberpihakan terhadaporang miskin dan responsivitas gender jika memang hasil temuannya demikian?

• Apa hasil penilaian tingkat keberpihakan kebijakan daerah secara keseluruhan terhadaporang miskin dan responsif gender?

5.2.4.Catatan Kritis terhadap Kebijakan Strategis dan Kebijakan Operasional

Pada bagian ini, uraikan analisis atau makna dari hasil temuan analisis yang telah dipaparkandalam Bab 3 dan Bab 4. Berikut beberapa acuan pertanyaan yang bisa digunakan:• Apa makna dari temuan hasil analisis dengan mengaitkan antara temuan dengan prinsip-

prinsip anggaran yang baik?• Bagaimana keberpihakan kebijakan strategis dan kebijakan operasional terhadap orang

miskin?• Apa makna dari temuan hasil analisis bila dikaitkan dengan kewajiban negara untuk

memenuhi hak warga negara dan HAM?• Bagaimana gambaran tentang politik anggaran bila bercermin pada hasil analisis terhadap

distribusi alokasi?• Bagaimana konsistensi pemerintah daerah dalam mengimplementasikan visi dan misi yang

dijanjikannya?

63



5.3. Rekomendasi

Bagian ini hendaknya diisi dengan saran atau perubahan konkrit yang dapat dilakukan terhadapkebijakan strategis atau pun kebijakan operasional. Berikut beberapa pertanyaan yang dapatdijadikan acuan dalam menyusun rekomendasi.

• Apa perubahan yang perlu dilakukan terhadap kebijakan strategis dan kebijakan operasional?• Apa perubahan yang perlu dilakukan terhadap anggaran pendapatan agar lebih berpihak

kepada orang miskin?• Apa alokasi anggaran yang seharusnya dapat dikurangi atau dihilangkan?• Kemana anggaran hasil penghematan tadi harus direalokasikan? Apa saja program/kegiatan

yang berpihak kepada orang miskin dan responsif gender yang masih memerlukan tambahandana?

• Adakah alokasi anggaran program/kegiatan yang mendapat porsi besar dan perlumemperoleh perhatiaan khusus dalam pelaksanaannya demi mencegah terjadinya korupsi?

BOKS 12Menyusun Kertas Kerja untuk Audiensi di DPRD

1. Pertimbangkan siapa yang akan ditemui, dan apa isu yang akan membuat merekatertarik.

2. Menentukan pilihan dan posisi terhadap isu yang akan diangkat.3. Kertas kerja yang disusun hendaknya langsung ke pokok persoalan, singkat

dan padat.4. Kertas kerja jelas menggambarkan isu atau pokok persoalan yang diangkat,

pandangan atau pendapat terhadap isu/permasalahan yang ada, menawarkansolusi terhadap permasalahan yang ada, dan rekomendasi tindakan yang dapatdilakukan untuk mengatasi permasalahan.

5. Jangan lupa mencantumkan data untuk mendukung persoalan yang dimunculkandalam kertas kerja atau pun untuk memperkuat pendapat.

64



i

Selama satu dasawarsa gerakan advokasi anggaran di Indonesia telah berkembang sampai padagerakan mendorong transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran, bahkan kinitelah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yang berkeadilan serta meluas pada isupartisipasi publik dalam penganggaran.

Panduan ini disusun dengan latar belakang rendahnya kesadaran para penyusun kebijakananggaran dan LSM terhadap analisis sosial yang seringkali tidak berpihak pada orang miskin danresponsif gender. Selain itu ada kesalahpahaman diantara penggiat advokasi anggaran dari civilsociety yang masih belum memahami konsep anggaran berkeadilan, serta terbatasnya panduanyang menawarkan cara untuk menganalisis dan menilai anggaran yang berpihak pada orang miskindan reponsif gender. Buku ini diharapkan menjembatani kekurangan tersebut.

Panduan ini menfokuskan pada anggaran yang berkeadilan, khususnya dalam APBD. Berkeadilandalam konteks ini adalah anggaran berpihak pada orang miskin (pro-poor) dan anggaran responsifgender (gender responsive). Pada bagian awal disajikan latar belakang, tujuan, target pembaca dancara menggunakan panduan ini. Bab 2 menyajikan kerangka konseptual anggaran berkeadilan,baik dari sisi keberpihakan pada orang miskin dan responsif gender. Bab 3 menampilkan panduananalisis APBD melalui kajian dokumen perencanaan hingga dokumen operasional. Bab 4 menyajikankriteria dan indikator untuk melakukan analisis APBD. Dan Bab terakhir menyajikan panduandalam menyusun laporan hasil melakukan analisis APBD.

Panduan Menilai APBD Berkeadilan

panduan menilai apbd yg berkeadilan

Documents