1MATERIALIZACIONES Y CONFLICTOSAplicacin de la Ley Indgena

2MATERIALIZACIONES Y CONFLICTOS:Aplicacin de la Ley Indgena en elTerritorio Mapuche.

AutorJos Aylwin O.

Director del Instituto de Estudios IndgenasJulio Tereucn Angulo.

Comit EditorJulio Tereucn A. - Sylvia Galindo G.Eliseo Caulef M. - Hugo Carrasco M.Orietta Geeregat V. - Jos Aylwin O.

Diseo GrficoSandra Rodrguez A.

CDI Aylwin O. Jos Materializaciones y Conflictos: Aplicacin de la Ley Indgena en el Territorio Mapuche (1994 - 1997) Temuco, Chile: Instituto de Estudios Indgenas, 2000. 101p. LEGISLACION INDIGENA / TERRITORIO MAPUCHE / CONFLICTO MAPUCHE /.

Inscripcin N 113.778ISBN 956-236-126-8

Instituto de Estudios Indgenas.Montevideo 0870, casilla 54-DFono: 56 - 45 - 325153. Fax: 56 - 45 - 325154E-mail: iei @ufro.cl.Temuco - ChileTiraje: 300 ejemplares

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

3INDICE

INTRODUCCION........................................................................... 4

ANTECEDENTES DE LA LEY INDIGENA ............................... 7- Demandas y Propuestas................................................. 7- Ley Indgena.................................................................. 12- Reglamentacin de la Ley Indgena ................................ 17

ACCIONES Y PROGRAMAS IMPULSADOS PORCONADI Y OTRAS ENTIDADES PUBLICASEN BASE A LA LEY........................................................................ 18

- Derecho a la participacin.............................................. 19- Derecho a la tierra........................................................... 43

EVALUACION GLOBAL DEL PERIODOY PROPUESTAS.............................................................................. 81

- Logros obtenidos............................................................ 81- Obstaculos para la vigencia de estos derechosy propuestas para su superacin........................................ 84

4LEY INDIGENA: AVANCES Y OBSTACULOS PARASU MATERIALIZACION EN EL TERRITORIO MAPUCHE

(1994-1997).

Jos Aylwin1

1. Abogado, investigador del Instituto de Estudios Indgenas de la Universidad de la Frontera (UFRO).Este documento fue concluido en el mes de octubre de 1998.2. A pesar de que los cambios en la conduccin de CONADI ocurrieron en el primer semestre de 1997,se incluye en este trabajo informacin relativa a las acciones desarrolladas por esta entidad hasta finalesde ese ao. Ello en razn de que, en gran medida, los programas impulsados por CONADI, as como laforma de utilizacin de los recursos existentes, estuvo determinada ese ao por polticas definidas porsu direccin saliente. Se incluye 1997, adems, en razn de que las acciones desarrolladas por CONADI,tal como se explica ms adelante, no pudieron ser iniciadas sino hasta bien avanzado 1994. Ello permiteabordar aqu un perodo de cuatro aos de ejecucin de la ley indgena.

Introduccin

Con los cambios introducidos por el gobierno en la direccin de laCorporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) en abril de 1997,se pone trmino a una primera etapa en la vida de esta entidad constituida en1994 con el nombramiento de su primer Consejo Nacional y la designacinde su primer Director Nacional.

Ms all de los factores que provocaron dichos cambios, los que hansido objeto de mltiples comentarios y observaciones por parte de diversasorganizaciones indgenas y de entidades vinculadas a esta temtica, ellosmarcan un hito en la corta historia de CONADI como institucin pblicaencargada de la conduccin de la poltica indgena del Estado. Por lo mismo,constituyen un momento propicio para enmarcar el anlisis de las accionesimpulsadas por esta entidad y otros organismos del Estado con miras amaterializar los derechos reconocidos a los indgenas en la "Ley de Proteccin,Fomento y Desarrollo de los Indgenas", N 19.253 de 1993, conocida comoley Indgena.

El documento que a continuacin se presenta constituye un estudiosobre los avances y obstculos en la materializacin de la ley indgena duranteel perodo comprendido entre 1994 y 19972. Este estudio, cuyo anlisis secircunscribe al territorio histrico mapuche - incluyendo las actuales regiones

5del Bo Bo, Araucana y Los Lagos - se centra en dos derechos que formaronparte fundamental de las demandas de los mapuche al momento del debatede la ley: el derecho a la participacin indgena y el derecho a la tierra.

En este documento se analizan primeramente las demandas especficasque en los mbitos antes identificados formulara el pueblo mapuche a lospartidos de la Concertacin y ms tarde al Estado en el perodo previo a laaprobacin por el Congreso Nacional de la ley indgena en 1993. Luego seidentifican las normas contenidas en esta ley en la materia, as como losreglamentos posteriormente aprobados a fin de regular su forma de aplicacinconcreta. Posteriormente se describen las acciones, polticas y programasimpulsados por la CONADI y otros organismos del Estado en el territoriomapuche en el perodo antes sealado a fin de promover e impulsar losderechos reconocidos en la ley en estos mbitos, as como los logros y avancesobtenidos. En este estudio se hace adems un anlisis crtico de los problemasdetectados en el cumplimiento de la ley por los organismos del Estado.Finalmente, se incluyen algunas reflexiones generales sobre los avances yobstculos existentes en la materializacin de los derechos indgenas en elterritorio mapuche, as como algunas propuestas que a juicio de esteinvestigador podran orientar el trabajo de CONADI a futuro a objeto delograr mayores niveles de reconocimiento y ejercicio de los mismos derechos.

Para la realizacin de este estudio se ha tomado en consideracininformacin proveniente de la propia CONADI a travs de sus documentosoficiales y de entrevistas realizadas a los funcionarios de la Direccin Nacionaly Sub-Direccin Sur. Tambin se ha considerado la opinin de lasorganizaciones y dirigentes mapuche de la regin, con quienes durante losltimos aos se sostuvo diversas reuniones y entrevistas con el objeto derecabar su visin sobre las polticas de CONADI.

Agradezco la valiosa informacin y opinin tanto oral como escritaproporcionada para la realizacin de este trabajo por los directivos yfuncionarios de CONADI Nacional y Sub-Direccin Sur. Asimismo,agradezco la informacin y apoyo prestado para este trabajo por lasAsociaciones Mapuche de Nueva Imperial y Puerto Saavedra, la AsociacinComunal Pehuenche de Lonquimay y el Centro Pehuenche del Alto Bio Bo,as como de los integrantes del Consejo Asesor Externo del Instituto y dirigentes

6mapuche Isolde Reuque y Domingo Marileo.

Agradezco tambin el apoyo brindado por Ximena Levil y MaraSalamanca Huenchulln, ayudantes de investigacin del mismo Instituto,quienes colaboraron activamente en recabar la informacin que aqu se da aconocer.

Finalmente, agradezco el auspicio y apoyo brindado para la realizacinde esta investigacin por la FUNDACION FORD. Sin la colaboracin delas personas y entidades antes sealadas, la realizacin de este trabajo nohabra sido posible.

Las opiniones que aqu se plantean son de la exclusiva responsabilidaddel autor.

7I. ANTECEDENTES DE LA LEY INDIGENA

1. DEMANDAS Y PROPUESTAS INDIGENAS

Diversos factores, entre los que se cuentan los impactos producidospor las leyes y polticas aplicadas por el rgimen militar en relacin a sustierras y culturas, la creciente vinculacin del movimiento indgena nacional,en particular el mapuche, con el movimiento indgena internacional, la difusinde informaciones relativas a los procesos de reconocimiento de derechosindgenas que se verificaban en ese perodo en el mbito internacional (Convenio169 de la OIT) y comparado (incluyendo, entre otros pases, Brasil, Nicaragua,Canad), incidieron en el fortalecimiento de la organizacin y demandaindgena a fines de la dcada de los ochenta.

Junto a las demandas relativas al reconocimiento de la diversidad tnicay cultural por parte de la sociedad chilena, y a las relacionadas con el desarrolloeconmico social de las comunidades indgenas, el derecho a participar en ladecisin de los asuntos que afectaban a sus pueblos y comunidades, ascomo a la proteccin y ampliacin de las tierras indgenas, se encontrabanentre las demandas en que las organizaciones indgenas pusieron mayor nfasisen aquel entonces.

1.1. Derecho a la participacin.

La marginacin poltica a la que histricamente haban sido sometidoslos indgenas hasta entonces, agravada por la imposicin de leyes contrariasa la voluntad de sus comunidades durante el rgimen militar, explican el nfasispuesto por las organizaciones indgenas al momento de la transicin en lanecesidad del reconocimiento por parte del Estado chileno del derecho a laparticipacin indgena en todos los mbitos de sus vidas.

En relacin a este derecho, dichas organizaciones exigan, en primertermino, participar en la elaboracin de la nueva ley indgena, as como en sugestin posterior3.

3. Demanda formulada por las organizaciones Centro Cultural Mapuche, Ad Mapu, y Lautaro iAillarehue titulada "El pueblo mapuche a los partidos polticos a la sociedad chilena y al futuro gobiernodemocrtico para exigir la presente demanda." En Nutram, Numero Especial, Santiago, octubre de

8En relacin con el mismo tema, algunas organizaciones plantearon el"derecho a estar representados de manera singular en el parlamento y en losorganismos estatales responsables de dirimir la poltica a nuestro respecto...",proponiendo adems la necesidad de crear en una futura ley una "Corporacinde Desarrollo Indgena" de carcter nacional, de generacin democrtica,que estuviera compuesta por un directorio con mayora indgena, guardandola representatividad de los distintos pueblos en proporcin a su poblacin4.

En un mbito ms regional, la organizacin Nehuen Mapu plante lanecesidad de que se creara una Corporacin de Desarrollo Mapuche, entidadautnoma con participacin mayoritaria mapuche, cuyos integrantes debanser designados con la participacin directa de los mapuche en la eleccin desus dirigentes. La misma organizacin agrega sobre el particular: "Estamospor la autodeterminacin como pueblo, por la autonoma y la autogestin,creemos que somos capaces y debemos hoy, transformarnos de objeto ensujeto de nuestro propio destino, ser realmente actores y no espectadores denuestra historia."5

Sobre la misma materia la Comisin Tcnica de Pueblos Indgenassealaba que los pueblos indgenas "tienen derecho a espacios de autonomaque les permitan su desarrollo sociopoltico, cultural y econmico, que tienennormas jurdicas e instituciones de carcter consuetudinario, y que debentener plena validez legal en el ordenamiento jurdico nacional", reclamandode este modo el derecho a regularse por sus propias normas6.

En relacin a esta temtica, el Congreso Nacional de Pueblos Indgenasrealizado en Temuco en 1991 con la participacin de varios centenares derepresentantes indgenas de todo el pas, incluy en el proyecto de ley que allfue elaborado una disposicin tendiente a asegurar la participacin en todoslos niveles de la administracin del Estado y en los servicios pblicos de lascomunidades y asociaciones indgenas reconocidas en la ley.

1989. pag. 27. Tambin formulada por la Comisin Tcnica de Pueblos Indgenas de Chile en sudocumento "Propuesta y demanda de los pueblos indgenas de Chile para el periodo democrtico 1990-1994." Documento indito, Santiago, septiembre de 1989, pag. 3.4. Comisin Tcnica de Pueblos Indgenas de Chile, doc.cit., pags. 2 - 4.5. Nehuen Mapu, "Propuesta de la Asociacin Nacional Mapuche Nehuen Mapu". En Revista Nutram,Edicin Especial, Santiago, octubre de 1989, pag.38.6. Comisin Tcnica de Pueblos Indgenas, documento citado, pag. 2.

9La misma propuesta promova la participacin indgena en la aplicacin dejusticia en causas de menor cuanta suscitadas entre indgenas, al disponer lacreacin de un sistema especial de justicia a cargo de jueces indgenas.Asimismo, dispona la participacin de estos pueblos en el Consejo de laCONADI, el que deba contar con mayora absoluta de los distintos pueblosindgenas del pas, los que seran elegidos en forma libre y democrtica enCongresos Nacionales de cada pueblo7.

1.2. Derecho a la tierra.

El nfasis puesto en el reconocimiento, proteccin y ampliacin de lastierras indgenas no fue menor. Esta constituy, por razones que no requierenmayor explicacin, una demanda central del movimiento indgena, en particulardel pueblo mapuche, en ese momento.

Ello se ve reflejado en las demandas planteadas por la casi totalidad delas organizaciones indgenas de la poca, las que exigan la derogacin de lasleyes hasta entonces vigentes (Decretos Leyes 2568 y 2759 de 1979) quehaban llevado a las tierras comunitarias mapuche a su divisin, y en muchoscasos, a su posterior enajenacin8.

Las injusticias generadas por las leyes anteriormente aplicadas a losmapuche en esta materia, en particular bajo el gobierno militar, llevaron a susdirigentes a plantear la necesidad de crear mecanismos que les permitiesen ladevolucin de las tierras usurpadas. Los Centros Culturales Mapuche, AdMapu y Lautaro i Aillarehue manifestaron as la necesidad de obtener la"devolucin en forma inmediata de todas las tierras usurpadas, reclamadasen base a Ttulos de Merced, Comisario Realengo, propiedad Austral y decualquier otra forma de tenencia de la tierra."9

7. Comisin Especial de Pueblos Indgenas, Congreso Nacional de Pueblos Indgenas de Chile, Santiago,1991, Ed. Interamericana, pag. 25 y sigts.8. Centro Cultural Mapuche, Ad Mapu y Lautaro i Aillarehue, documento citado, octubre 1989;"Propuestas y demandas del pueblo mapuche en encuentros sectoriales de la IX regin realizados entreel 5 y el 15 de noviembre de 1989", en Aylwin, Jos y Besnier, Enrique, Demandas de los pueblosindgenas de Chile en la transicin democrtica, Documento de Trabajo No 1, Comisin Chilena deDerechos Humanos, Santiago, 1990, pag. 45 y sigts.9. Centros Culturales Mapuche, Ad Mapu y Lautaro i Aillarehue, documento citado, octubre 1989,pag. 27.

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Las organizaciones mapuche de la IX Regin en sus demandas a laConcertacin planteadas en Imperial en diciembre de 1989, sealan lanecesidad de establecer una comisin revisora de causas indgenas, comisinque "debe tener a su cargo el estudio para la ms pronta restitucin de lastierras usurpadas, en base a los Ttulos de Merced, Comisario o Realengo."Esta comisin entre otros aspectos deba "proceder a revisar los juicios queactualmente afectan el patrimonio Mapuche y la prohibicin expresa de losarriendos por 99 aos."10

La totalidad de las organizaciones mapuche manifiesta la urgencia deaprobar un nuevo estatuto que permitiese revertir el proceso de disminucinde su espacio territorial a travs de la proteccin de dichas tierras, as comode la creacin de mecanismos que permitiesen la ampliacin de su cabida, lamayora de las veces insuficiente para garantizar la vida y cultura indgena.

Con respecto a la ampliacin de las tierras, Nehuen Mapu postula quese deben "encontrar soluciones para el aumento de la superficie...",proponiendo para estos efectos que "la recuperacin de las tierras debehacerse por la va jurdica, por la compra u otra va legal..." Aade que sedeben contemplar "normas especiales para favorecer a nuestros hermanosen la conservacin de ellas, en su tenencia, en su desarrollo y en la ampliacinde su superficie."11

En forma coincidente con lo anterior, la Comisin Tcnica de PueblosIndgenas promueve la creacin de un "Fondo Nacional de Recuperacin deTierras", el que "debera estar destinado a comprar o acceder a la compra detierras ubicadas en el rea indgena, en situaciones ecolgicas y etnoculturalesadecuadas y posibilitar el reasentamiento familiar, la ampliacin de lascomunidades y la reinsercin en la actividad agrcola de sectores expulsadosdel campo a la ciudad por los problemas de pobreza rural. Junto con esto, elFondo deber administrar el traspaso de tierras fiscales a comunidadesindgenas, en un programa tendiente a ampliar la cabida de ellas"12.

En conocimiento de los contenidos del entonces recientemente aprobado

10. En Aylwin, Jos y Besnier, Enrique, documento citado, pag. 46.11. Nehuen Mapu, documento citado, pag. 35.12. Comisin Tcnica de Pueblos Indgenas, documento citado, pag. 9 y sigts.

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Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas, algunas organizacionesvan ms lejos en sus demandas, incorporando adems el concepto de territorio,en virtud del cual se exige al Estado, junto a la proteccin de la tierra, elresguardo para los indgenas de los recursos naturales que se encuentran enellos tales como el agua, los bosques, las minas, etc., que hasta la fecha seencontraban sin proteccin legal. Ello adems del reconocimiento de otrosderechos especiales a los indgenas (como el derecho preferente sobre losrecursos naturales o a decidir sobre proyectos que all se impulsen) en aquellosespacios geogrficos de cierta homogeneidad ecolgica en los que la poblacinindgena fuese mayoritaria.

As por ejemplo, la Comisin Tcnica de Pueblos Indgenas plantea lanecesidad de que "el Estado reconozca el derecho de los Pueblos sobre lastierras que tradicionalmente han ocupado, as como sobre los recursosnaturales existentes en ella, renovables, no renovables, del suelo y delsubsuelo"13. Los Centros Culturales, Ad Mapu y Lautaro i Aillarehue planteanal respecto el "reconocimiento del derecho territorial mapuche y al mismotiempo la proteccin de tierras que actualmente ocupamos, con todos susrecursos naturales del suelo y subsuelo. Adems- agregan estas organizaciones-"la tierra mapuche debe ser inembargable, intransferible, exclusiva, libre detoda clase de contribuciones"14.

Los consensos logrados al interior del movimiento mapuche en estamateria se vieron reflejados en la propuesta de ley que emergi del CongresoNacional de Pueblos Indgenas realizado en 1991. Dicha propuesta estableceentre sus contenidos, entre otros aspectos, la proteccin de las tierras indgenasal declararlas inalienables, inembargables y sus derechos imprescriptibles aperpetuidad, la exencin del pago de contribuciones, la vinculacin de derechosde aguas a derechos sobre las tierras indgenas, la utilizacin y administracinexclusiva de los recursos del suelo y del subsuelo, el derecho a utilizacinexclusiva de los recursos lacustres y martimos, etc. (Captulo II, No 1).

Por otro lado establece la necesidad de ampliar la cabida de las tierrasindgenas por ser estas "insuficientes para garantizar la subsistencia y desarrollo

13. Ibdem, pag. 2.14. Centros Culturales, Ad Mapu y Lautaro i Aillarehue, documento citado, pag. 27.

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de estos pueblos", creando un Fondo de Tierras y Aguas Indgenas constituidocon aportes del Estado y de otras entidades a objeto de proponer solucionessobre tierras indgenas usurpadas y de comprar tierras y aguas para serentregadas a indgenas (Captulo II, No 2).

Adems, se establecen disposiciones tendientes a la proteccin de losderechos indgenas sobre los recursos existentes en sus tierras, entre ellos,las aguas, cuyos derechos no pueden separarse de las tierras, la utilizacin,explotacin y administracin exclusiva de los recursos del suelo y del subsuelo,as como sobre los recursos lacustres, fluviales y martimos colindantes conlas tierras indgenas (Captulo II, No 1 i).

Por ltimo, se propone all la creacin de los denominados "territoriosde desarrollo indgena", concebidos como "el espacio social, demogrfico,ecolgico, cultural fundamental para la existencia y desarrollo de los pueblosindgenas." De acuerdo a la propuesta de los dirigentes de distintos pueblosasistentes a este evento, dichos territorios se caracterizan por ser espaciosterritoriales ancestrales de los pueblos indgenas, en que existen tierrasindgenas, homogeneidad ecolgica y dependencia de recursos naturales parasu equilibrio (Captulo II, No 4).15

2. LEY INDIGENA ( No 19.253 de 1993).

2.1. Modificaciones introducidas a la propuesta indgena.

Muchas de las demandas antes esbozadas fueron incorporadas en lapropuesta de ley indgena elaborada por la Comisin Especial de PueblosIndgenas (CEPI), entidad creada por el gobierno en 1990. Dicha propuestafue enviada al Congreso Nacional para su aprobacin en octubre de 1991.Otras, en particular aquellas relativas al reconocimiento de la autonomapoltica y de la territorialidad indgena, as como aquellas que intentabanasegurar la propiedad indgena sobre los recursos naturales del suelo ysubsuelo, fueron eliminadas de esta propuesta por el gobierno de la poca

15. Comisin Especial de Pueblos Indgenas, documento citado, pag. 25 y sigts.

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antes de su envo al Congreso.

Sin embargo, fue en el Congreso Nacional donde mayoritariamente,debido a las crticas formuladas al proyecto de ley indgena por los partidosde oposicin, dichas demandas fueron eliminadas del texto de la ley finalmenteaprobada en 1993.

En los mbitos de inters de este estudio, las modificaciones de mayorsignificacin all producidas fueron las siguientes:

a. En materia de participacin:

- El artculo 10 de la ley indgena en su inciso segundo, al referirse a laconstitucin de comunidades indgenas, agreg el requisito de que para esteobjeto deban concurrir a lo menos, un tercio de los indgenas mayores deedad con derecho a afiliarse a ella. El mismo inciso agreg que en cualquiercaso, se requerira un mnimo de diez miembros mayores de edad para laconstitucin de la comunidad;

- En los artculos 26 y 27 de la ley indgena relativo a las "reas dedesarrollo indgena" se elimin la clusula contenida en el artculo 24 delproyecto que facultaba a la CONADI para sealar los criterios que deberanseguir las obras, planes y proyectos que se realizaran en dichas reas, ascomo para expresar su opinin desfavorable a ellos cuando no reuniesen lascaractersticas que hubiese determinado;

- En dichos artculos adems se elimin el impedimento establecido enel artculo 25 del proyecto de ley para trasladar a los indgenas de las tierrasen que habitan, as como la necesidad de consultar a la comunidad cuandodicho traslado, en forma excepcional, se verificase;

- El artculo 35 de la nueva ley indgena modific el artculo 26 delproyecto de ley que estableca que la administracin de las reas silvestresprotegidas ubicadas en las reas de desarrollo indgena "deber" contemplarla participacin de las comunidades all existentes. De acuerdo a la nueva ley,en la administracin de estas reas silvestres, se "considerar" la participacinde las comunidades all existentes;

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- En el artculo 41 de la ley indgena que trata sobre la composicin delConsejo Nacional de CONADI se modific sustancialmente el artculo 44del proyecto que estableca que dicho Consejo estara integrado, entre otros,por once representantes indgenas, los que deban ser representativos social,tnica y territorialmente de los pueblos indgenas del pas, cautelandose laautonoma en su eleccin. La ley estableci que los consejeros indgenas,ocho en total, seran designados, a propuesta de las comunidades yasociaciones indgenas, por el Presidente de la Repblica de conformidad alreglamento que se dictara para tal efecto;

- Y la completa eliminacin del Parrafo tercero del Ttulo Sexto delproyecto de ley (artculos 90 a 94) que creaba la figura de los jueces de pazindgenas, sealando que estos deban ser propuestos por cada comunidaden terna a la Corte de Apelaciones respectiva a fin de que este nombrara aestos jueces encargados de impartir justicia de menor cuanta al interior de lacomunidad.

b. En materia de tierra:

El Prrafo primero del Ttulo Segundo de la ley indgena introducevarias modificaciones que limitan los derechos establecidos en el proyecto deley indgena, entre ellas:

- El aumento en el artculo 13 inciso 4 de la ley del plazo de duracinpermitido de los contratos de arrendamiento de tierras indgenas de dos acinco aos;

- La autorizacin en el mismo artculo de la permuta de tierras indgenaspor tierras no indgenas;

- La eliminacin de la obligacin de la CONADI establecida en elartculo 13 letra b del proyecto de escuchar a la comunidad antes de autorizarla enajenacin de tierras indgenas cuyos titulares fuesen personas naturales;

- Y la eliminacin de la norma del artculo 18 del proyecto de ley queestableca que los titulares de tierras indgenas, en igualdad de condicionescon otros interesados, tendran "derechos preferentes" para la constitucin

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de derechos de agua, mineros, de aprovechamiento y manejo de recursosforestales, uso de riberas, en tierras indgenas y aguas colindantes.

2.2. Propuestas recogidas por la ley indgena.

No obstante dichas modificaciones, la ley aprobada en 1993 reconocey protege, al menos en parte, varios de los derechos reclamados por losindgenas en los mbitos que aqu se analizan, contemplndose en ella unaserie de mecanismos tendientes a promover su materializacin.

As, en el mbito del derecho a la participacin, cabe destacar, entreotras, las siguientes disposiciones:

- El artculo 9 y siguientes sobre constitucin de comunidades indgenas;

- El artculo 26 y 27 sobre reas de desarrollo indgena;

- El artculo 29 de la ley que establece que la excavacin de cementerioshistricos indgenas con fines cientficos, adems de ceirse por la ley N17.728 y su reglamento, debe requerir de informe previo de la CONADI ydel consentimiento previo de la comunidad involucrada;

- El artculo 34 y 35 sobre participacin de indgenas en servicios de laadministracin del Estado y organizaciones de carcter territorial, y reassilvestres protegidas;

- El artculo 36 y siguientes sobre constitucin de asociaciones indgenas;

- El artculo 39 que establece como una de la funciones primordialesde la CONADI el promover e impulsar la participacin de las personas ycomunidades indgenas en la vida nacional;

- El artculo 41 letra d que se refiere a los consejeros indgenas deCONADI y su forma de eleccin;

- Y el artculo 46 que establece que en cada Sub-Direccin deCONADI existir un Consejo Indgena que cumplir funciones de participacin

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consulta.

Por otro lado, en materia de derecho a la tierra, cabe destacar:

- El artculo 1 que seala que para las denominadas "etnias" indgenas,la tierra es el fundamento principal de su existencia y cultura, y estableceentre uno de los deberes del Estado y la sociedad en general proteger lastierras indgenas, velar por su adecuada explotacin, por su equilibrio ecolgicoy propender a su ampliacin;

- Los artculos 12 a 19 que tratan sobre la proteccin de las tierrasindgenas;

- Los artculos 20 y siguientes que tratan sobre la ampliacin de lastierras y aguas indgenas a travs del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas;

- El artculo 39 que establece como funciones de CONADI, velar porla proteccin de las tierras indgenas a travs de los mecanismos que establecela ley y posibilitar a los indgenas y sus comunidades el acceso y ampliacinde sus tierras y aguas a travs del Fondo respectivo (e); asumir, cuando se lesolicite, la defensa de indgenas y sus comunidades en conflictos de tierras yaguas, y ejercer funciones de conciliacin y arbitraje de acuerdo a loestablecido en la ley (d);

- El artculo 55 y siguientes sobre conciliacin y procedimiento judicialen los conflictos de tierras, y;

- El artculo 14 transitorio sobre contratos de arriendo por plazo superiorde diez aos vigentes a la poca de la dictacin de la ley.

Ello adems de las normas especficas de proteccin de este derechocontempladas en las disposiciones particulares relativas a los mapuche huilliche.

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3. REGLAMENTACION DE LA LEY INDIGENA.

Cabe hacer mencin aqu a los reglamentos aprobados con posterioridada la ley indgena a fin de permitir la regulacin de sus disposiciones y de crearlos procedimientos que permitiesen su implementacin. Los reglamentosaprobados de mayor aplicacin en las materias de nuestro inters, fueron lossiguientes:

3.1. En materia de participacin:

a. El Reglamento que regula la acreditacin de la calidad de indgena; laconstitucin de comunidades indgenas; y la proteccin del patrimonio histricode las culturas indgenas (Decreto Supremo No 392 de 24 de noviembre de1993).

b. El Reglamento para la proposicin de los representantes indgenasmencionados en la letra d) del artculo 41 de la ley indgena para el ConsejoNacional de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena ( DecretoSupremo N 464 de 25 de octubre de 1994).

3.2. En materia de tierras indgenas:

a. El Reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas Indgenas (DecretoSupremo N 395 de 24 de noviembre de 1993).

b. El Reglamento sobre funcionamiento del Registro Publico de TierrasIndgenas (Decreto Supremo N 150 de 30 de marzo de 1994)

Es importante sealar aqu que, debido a las objeciones de legalidadque la Contralora General de la Repblica hizo a varios de estos reglamentos,ellos solo entraron en vigencia a mediados de 1994. Esta situacin incidi enla demora en la implementacin de la ley en algunas materias hasta un aodespus de la dictacin de la ley.

Los contenidos de estos reglamentos sern desarrollados ms adelanteen este trabajo a lo largo del anlisis de las polticas, acciones y programasimpulsadas por CONADI en base a la ley.

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II. ACCIONES Y PROGRAMAS IMPULSADOS POR CONADI YOTRAS ENTIDADES PUBLICAS EN BASE A LA LEY.

Luego de la promulgacin de la ley indgena con fecha 5 de octubre de1993, el equipo que hasta entonces constituyera la Comisin Especial dePueblos Indgenas, CEPI, se aboc a la tarea de poner en prctica lasdisposiciones y programas contemplados en la nueva ley. Entre las tareasms importantes desarrolladas para estos efectos cabe destacar la elaboracinde los textos de los reglamentos que daran vida a las lneas de accin de lanueva ley.

Sin embargo, no fue sino hasta la constitucin del primer ConsejoNacional de la CONADI en Villarica con fecha 29 de enero de 1994, Consejocuyos representantes indgenas seran designados por el Presidente de laRepblica de acuerdo a las disposiciones transitorias de la ley, y ms tarde, ladesignacin de Mauricio Huenchulaf como Director Nacional de CONADIy la contratacin de su planta funcionaria, que se pusieron en marcha losprogramas y lineamientos de accin contemplados en dicha ley.

En este Captulo analizaremos las acciones y programas ms importantesdesarrollados por CONADI en las materias de nuestro inters en el territoriomapuche, esto es las regiones del Bio Bo, la Araucana, y los Lagos. Paraello se tendr en consideracin los Planes Anuales, Memorias y otraspublicaciones emanadas de CONADI, as como entrevistas que fueronrealizadas con funcionarios a cargo de la implementacin de dichos programas.En aquellos casos en que la ley obliga a otros rganos del Estado, se incluirinformacin proveniente de estos rganos o entrevistas realizadas a susrepresentantes o funcionarios.

Luego de abordar cada una de las acciones o programas desarrollados,o no, por la CONADI u otros organismos del Estado en base a lasdisposiciones de la ley, se realizara un anlisis crtico de las mismas. Tal comose sealara, dicho anlisis se basar fundamentalmente en entrevistas que serealizaran con dirigentes mapuche sobre las temticas aqu abordadas, ascomo en opiniones vertidas por sus dirigentes, y en el conocimiento adquiridoa travs del trabajo desarrollado en el Instituto de Estudios Indgenas en el

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territorio mapuche durante el periodo que aqu se trata.

1. DERECHO A LA PARTICIPACION.

1.1. Constitucin de comunidades y asociaciones.

a. Marco normativo.

Las comunidades indgenas se encuentran reconocidas y reguladas enel Prrafo 4 del Ttulo I de la ley. Ellas son definidas en el artculo 9 como "laagrupacin de personas pertenecientes a la misma etnia indgena" que seencuentren en una de las siguientes situaciones: Provengan de un mismo troncofamiliar; reconozcan una jefatura tradicional; posean o hayan posedo tierrasen comn; y provengan de un mismo poblado antiguo. El artculo 10 estableceel procedimiento para su constitucin, en asamblea, ante la presencia de unministro de fe. En este artculo, tal como se sealara anteriormente, se establecique la comunidad podra constituirse con la concurrencia de tan solo un terciode los indgenas mayores de edad con derecho a afiliarse a ella, requirindosede todas formas un mnimo de diez personas mayores de edad. La afiliacina esta entidad, de acuerdo al mismo artculo, no tiene carcter obligatorio.

Las asociaciones se encuentran reguladas en el Prrafo 2 del Ttulo Vde la ley. El artculo 36 entiende por asociacin indgena, "la agrupacinvoluntaria y funcional integrada por, a lo menos, veinticinco indgenas que seconstituyen en funcin de algn inters y objetivo comn". El artculo 37 haceextensivo para la conformacin de estas entidades el procedimiento para laconstitucin de comunidades. Adems, establece que entre otros, lasasociaciones podrn tener como objetivos actividades educacionales yculturales, profesionales comunes a sus miembros, y econmicas que beneficiena sus integrantes tales como agricultores, ganaderos, artesanos y pescadores.Tambin podrn operar centrales de comercializacin y otros.

Uno de los primeros reglamentos de la ley en aprobarse fue el relativoa la constitucin de comunidades y asociaciones indgenas (Decreto SupremoN 392 de 24 de noviembre de 1993)16. En forma paralela a la aprobacin de

16. Dicho reglamento establece que solo en una asamblea podr constituirse una comunidad indgena(art. 5); dicha asamblea deber realizarse ante la presencia de un Notario Pblico, o de un Oficial del

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dicho reglamento, el Departamento Jurdico de CONADI elabor un estatutotipo, basado en la ley de organizaciones comunitarias anteriormente vigente,que puso a disposicin de los indgenas para su organizacin de acuerdo a laley17. Ello permiti a la CONADI, a travs de sus unidades jurdicas y sociales,en particular la Sub-Direccin Sur y oficinas provinciales, promocionar laconstitucin de comunidades y asociaciones indgenas, facilitndoles los serviciospara la obtencin de la personalidad jurdica de acuerdo a la nueva ley18.

b. Acciones impulsadas.

El inters de CONADI en promover la constitucin de dichasorganizaciones reside en que, gran parte de sus programas de tierra y dedesarrollo tienen como beneficiarios a dichas entidades legales. Por otro lado,CONADI ha reiterado en sus planteamientos su intencin de contribuir al"fortalecimiento de la sociedad civil indgena"19, para lo cual su organizacinen comunidades y asociaciones resultaba fundamental.

No obstante lo anterior, segn lo informado por funcionarios de la propiaCONADI, son los municipios a travs de los PRODER y de sus secretarascomunales, los que han constituido el 80% de las comunidades de la Reginde la Araucana20. Adems de los municipios, las oficinas del Servicio deRegistro Civil y los notarios, tambin han participado, a peticin de lascomunidades, en su constitucin legal. Las restantes comunidades, que acudenhasta las oficinas de CONADI, se han constituido como tales con el apoyode esta entidad.

A CONADI tambin corresponde su inscripcin por orden de llegada

Registro Civil o de un Secretario Municipal, quienes darn fe y levantarn acta de los acuerdos adoptadosen la reunin (art. 6); la asamblea reunida con dichas formalidades deber aprobar los estatutos de laorganizacin y elegir la directiva, levantando un acta que deber contener a lo menos la fecha y lugar,la nomina e individualizacin de los miembros de la comunidad, mayores de edad que concurrieron y losintegrantes de sus respectivos grupos familiares, el texto integro de los estatutos aprobados, laindividualizacin de la directiva y el cargo que ocupa, y la firma y timbre del Ministro de fe (art.7).17. Entrevista a Nubia anculef, Unidad Jurdica, Sub Direccin Sur de CONADI, 3 diciembre 1996.18. CONADI, Memoria 1995, Editorial Pillan, Temuco, 1996, pag. 53.19. CONADI, Agenda CONADI 1996-2000, CONADI, Documento de Trabajo No 1, Septiembre de1995, pags. 25-27; CONADI, Informe de Gestin 1994-1996, FCF Comunicaciones, Temuco, 1997,pag.22.20. Entrevista a Nubia anculef, Unidad Jurdica Sub Direccin Sur CONADI, 3 diciembre de 1996.

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en el Registro de Comunidades que lleva la Sub Direccin Sur para estosefectos.

De conformidad con este procedimiento, la CONADI inscribi durante1994 un total de 809 comunidades en todo el pas, de las cuales 46correspondan a la regin del Bo Bo, 621 a la Araucana, y 113 a Los Lagos.El mismo ao CONADI inscribi en sus registros un total de 52 asociaciones,3 en la regin del BioBo, 15 en la Araucana, y 6 en Los Lagos21. Durante1995 el total de comunidades inscritas en los registros de CONADI alcanza un total de 522 en todo el pas, 16 en la Regin del Bio Bo, 304 en LaAraucana, y 163 en Los Lagos. El mismo ao se inscribieron en los registrosde CONADI un total de 72 asociaciones, 7 en la regin del Bo Bo, 8 en LaAraucana, y 18 en Los Lagos22.

En 1996 se habran constituido un total de 11 comunidades y unaasociacin en la regin del Bo Bo, en tanto que en la Araucana se habranconformado 105 comunidades y 12 asociaciones23. En 1997 se habranconstituido en la regin del Bo Bo un total de 9 comunidades y 6 asociaciones24.Lamentablemente, no se pudo obtener informacin para las regiones restanteseste ltimo ao.

De acuerdo a estos antecedentes parciales, el total de comunidades decuya constitucin se tiene antecedentes en el periodo en anlisis en el territoriomapuche, entre el Bo Bo y Chiloe, asciende a 1.388. El numero total deasociaciones que se conoce fueron constituidas en el territorio mapuche duranteel mismo periodo alcanza a 76.

c. Anlisis crtico.

Si bien es cierto que el total de comunidades constituidas en el periodoen el territorio mapuche es significativo, no es menos efectivo que este nmero

21. CONADI, Memoria Anual 1994. CONADI, Temuco, 1995.22. CONADI, Memoria 1995, pag. 53.23. Antecedentes proporcionados por Nubia anculef, Sub-Direccin Sur CONADI, diciembre 1997.Lamentablemente no se obtuvo antecedentes para la regin de Los Lagos ese ao.24. Antecedentes proporcionados a comienzos de 1998 por el abogado Egon Matus de la Parra,CONADI regin del Bo Bo.

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resulta abiertamente insuficiente en relacin al total de comunidades histricasque derivan de los alrededor de tres mil ttulos de merced otorgados por elEstado chileno a los mapuche. Lo mismo puede decirse del numero deasociaciones de cuya constitucin se tiene antecedentes en el mismo mbitoterritorial durante este perodo, el que no da cuenta sino de una nfima partede las organizaciones funcionales mapuche all existentes25.

De estas cifras se desprende que parte importante de la poblacinmapuche sigue an sin organizarse bajo las formas creadas por la ley. Enparte esta situacin puede atribuirse a las propias comunidades histricas,algunas de las cuales no han querido organizarse bajo la forma establecida enla ley por considerarlas limitantes26. Esto no obsta a la responsabilidad quecabe a CONADI en esta materia. Ello por cuanto s bien la ley no estableceexpresamente la constitucin de estas entidades como su obligacin,tcitamente lo hace al establecer como una de sus funciones el promover suparticipacin en la vida nacional (artculo 39. a), y al concebir como rganosprimordiales de participacin y organizacin indgena las comunidades yasociaciones. Adems, tal como ya se sealara, la propia CONADI establecila conformacin de estas entidades como fundamental en una primera etapa.

La nica explicacin posible de esta situacin radica en la carencia enCONADI del personal y recursos suficientes como para haber contribuidode un modo ms sustancial al proceso organizativo al que convoca la ley.

Por otro lado, es importante mencionar aqu una serie de otros problemasque se han detectado, tanto relativos al proceso de conformacin de estasentidades, como a su naturaleza como entes de participacin indgena. Unprimer problema frecuentemente planteado por las organizaciones mapuchedice relacin con que los estatutos tipos que CONADI y los municipiosproporcionan a las comunidades derivadas de los ttulos de merced para suconstitucin legal estn claramente estructurados en base a la forma deorganizacin "wingka" u occidental, y no representan su forma de organizacin

25. De mantenerse para 1997 las cifras de constitucin de estas organizaciones en las regiones en que secarece de antecedentes, la situacin aqu descrita no cambiara sustancialmente.26. Esta es la posicin de algunas organizaciones mapuche, como el Consejo de Todas las Tierras,entidad que cuestiona la supeditacin de la organizacin tradicional indgena a una ley emanada delEstado chileno.

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tradicional. Ello es particularmente evidente en los ttulos y funciones que seasignan a las autoridades comunitarias en el estatuto tipo de CONADI(Presidente, Vicepresidente, Secretario y Tesorero), los que contrastan conlos nombres y funciones de las autoridades mapuche (Longko, Werken, etc.);en las anteriores propuestas para su eleccin (aunque el estatuto tipo nosealan la forma de eleccin de las autoridades, los criterios que se deducende ellos son los de las mayoras, los que no siempre coinciden con criteriosde herencia en la autoridad u otras propios de la cultura mapuche); as comoen la tendencia a la escrituracin de todo lo actuado a la que propende dichoestatuto, lo que contrasta con la costumbre oral propia de la cultura mapuchey con los altos ndices de analfabetismo que existen en muchas comunidades27.

Uno de los fenmenos constatados en distintos sectores del territoriomapuche a raz de esta investigacin, es que el proceso de constitucin decomunidades en base a la ley ha significado, en muchos casos, eldesplazamiento de las autoridades tradicionales mapuche, generalmente demas edad, por jvenes dirigentes "funcionales". Dichos jvenes son muchasveces electos en las directivas comunitarias por su acceso a la educacinbsica o media, o por su capacidad de contactarse con organismo pblicos uONGs. Sin embargo, no siempre logran dar una continuidad a la organizacintradicional mapuche, produciendo fricciones en su interior28.

27. Estas situaciones fueron constatadas en el seminario convocado por la Cmara de Diputados enmarzo de 1996 para hacer un balance de la aplicacin de la ley indgena. Entre las conclusiones de lacomisin sobre participacin indgena que all se estableciera, se seala que existe una falta dereconocimiento en la ley de la forma de organizacin tradicional indgena. En Cmara de Diputados,Seminario La Ley Indgena-Un Balance de su Aplicacin.- Cmara de Diputados, Documento Oficial,Marzo 1996, pag. 32. Las mismas situaciones fueron denunciadas en entrevistas realizadas conrepresentantes de la Asociacin Mapuche de Nueva Imperial (16-7-1996), de la Asociacin ComunalPehuenche de Lonquimay (24-7-1996), y del Consejo para el Desarrollo Mapuche de Puerto Saavedra(7-1996).28. Esta es tambin una situacin denunciada por las organizaciones referidas en el pie de pginaanterior entrevistadas en el desarrollo de esta investigacin. Un caso concreto de desplazamiento delongko tradicional por el presidente de la comunidad legal es el de la comunidad pehuenche de RalcoLepoy. All, segn se pudo constatar en un trabajo desarrollado por el Instituto de Estudios Indgenas(UFRO) en 1996, quien se ha desempeado como de Longko por dcadas, don Manuel Neicuman,persona de avanzada edad, fue desplazado de sus funciones de representacin comunitaria por el presidenteelecto de la comunidad constituida conforme a la ley, Laureano Ancanao, joven integrante de dichacomunidad. La situacin en este caso reviste particular gravedad, puesto a que mientras el longkorepresentaba el sentir de las familias ms antiguas de Ralco Lepoy , manteniendo una posicin crtica alproyecto hidroelctico Ralco que ENDESA pretende impulsar en el lugar, el presidente legal de lacomunidad se manifestaba ms propicio a negociar con la empresa para la realizacin de este proyecto.

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Otro de los problemas graves detectados en la constitucin decomunidades en base a la ley indgena, dice relacin con la conformacin dehasta tres comunidades legales donde exista una comunidad histrica o culturalmapuche. El problema en cuestin tiene su origen en la disposicin del artculo10 inciso segundo de la ley, el que como ya fuere sealado, luego de lasmodificaciones introducidas en el Congreso Nacional, permite la conformacinde una comunidad legal con un tercio de los indgenas mayores de edad, y unmnimo de diez personas. Esta situacin, aunque no es imputable a CONADI,sino es el producto de una norma promovida por la oposicin conservadoraen el Congreso con el fin de debilitar la organizacin indgena, es una realidadque afecta el proceso organizativo mapuche, generando divisin al interior demuchas comunidades histricas.

La ocurrencia de este fenmeno ha sido denunciado por lasAsociaciones Mapuche de Nueva Imperial, Saavedra y Lonquimay29.

Por ltimo, un grave defecto del que adolece la ley que debe serconstatado aqu, se refiere a la limitacin a la que estn sometidas lasasociaciones indgenas, las que tienen la prohibicin legal de asumir larepresentacin de las comunidades indgenas (artculo 35). La prohibicinlegal constituye un obstculo al proceso de reconstruccin territorial verificadoen muchos sectores de las regiones en anlisis, en particular en las reas dealta densidad de poblacin mapuche. Es as como en sectores tales comoLago Budi, Lonquimay, Lago Ranco, San Jos de la Mariquina y otros, lascomunidades han recurrido a la formula de la asociacin, conscientes de laprohibicin que la ley establece, como formula para dar vida legal a losprocesos federativos territoriales que all se estn verificando30. Esta limitacinlegal, que obviamente tampoco puede atribuirse a CONADI, ha sido tambinsubrayada por las organizaciones antes sealadas como una fuerte limitantepara la participacin efectiva de los indgenas en los espacios territoriales enlos que viven.

29. Entrevistas realizadas con estas Asociaciones en fechas antes sealadas.30. El surgimiento en los ltimos aos de estas asociaciones territoriales en sectores rurales, e inclusoen sectores urbanos, se vincula a la crisis de representatividad de las organizaciones indgenas decarcter nacional, as como a la necesidad de las comunidades de abrir espacios de participacin en elmbito territorial, en especial comunal, luego del restableciendo de la democracia.

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1.2. Areas de Desarrollo Indgena.

a. Marco normativo.

La ley estableci las denominadas "reas de desarrollo indgena" (ADI),concibindolas como "espacios territoriales en que los organismos de laadministracin del Estado focalizarn su accin en beneficio del desarrolloarmnico de los indgenas y sus comunidades" (art. 26). Dichas ADI, debenser declaradas por MIDEPLAN a propuesta de CONADI, cuando concurrencomo requisitos, "la existencia de espacios territoriales en que han vividoancestralmente las etnias indgenas, alta densidad de poblacin indgena,existencia de tierras de comunidades o individuos indgenas, homogeneidadecolgica, y dependencia de recursos naturales para el equilibrio de estosterritorios tales como manejo de cuencas, ros, riberas, flora y fauna"31.

El nico derecho que la ley reconoci a los indgenas y sus comunidadesen estas reas fue la participacin en la administracin de las reas silvestresprotegidas (parques o reservas) ubicadas en reas de desarrollo indgena(art. 35). Segn este artculo, "la CONAF o el SAG y la CONADI, decomn acuerdo, determinarn en cada caso la forma y alcance de laparticipacin." Nada dice la ley respecto a los derechos que al interior deestas reas corresponden a los indgenas sobre los recursos naturales que seencuentran en ellas, derechos esenciales en el concepto de territorialidadindgena. Tampoco la ley, salvo la excepcin antes sealada, reconoce formasconcretas de participacin de los indgenas en la toma de decisiones al interiorde las ADI.

b. Acciones y programas impulsados.

En 1994, el Consejo de la CONADI propuso la creacin de nueve reas

31. La misma ley habla adems de los derechos que corresponden a los indgenas en reas de altadensidad o proporcin de poblacin indgena ( no necesariamente ADI). Entre ellos el artculo 28 letraa reconoce el derecho a " el uso y conservacin de los idiomas indgenas, junto al espaol.."; el artculo32 dice que la CONADI desarrollar en ellas un sistema de educacin intercultural bilinge; el artculo34 seala que los servicios del Estado cuando traten materias que tengan relacin con los indgenas,debern escuchar y considerar la opinin de sus organizaciones. Adems, en aquellas regiones o comunasde alta densidad de poblacin indgena, estos "debern estar representados en las instancias de participacinque se reconozca a otros grupos intermedios."

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de desarrollo en todo el pas ( San Pedro de Atacama, Isla de Pascua, Lleu-lleu, Alto Bo Bo, Lonquimay, Budi, San Juan de la Costa, Puerto Edn, yBaha Mejillones). De estas solo tres fueron creadas por decretos dictadosen 1997 por MIDEPLAN; San Pedro de Atacama en el norte (II regin);Alto Bo Bo en VIII regin , y la del Lago Budi en la Araucana (IX).

De acuerdo a informaciones de CONADI, el apoyo a la conformacinde estas reas ha sido uno de sus lneas de accin prioritarias32. En su Memoriacorrespondiente a 1995, esta entidad define las ADI como un programa deimportancia estratgico. La misma Memoria seala que debido a la escasainformacin con la que se contaba para la puesta en marcha de estas reas, laCONADI encarg un conjunto de estudios destinados a obtener antecedentespara su delimitacin y realidad actual. Los estudios recepcionados a 1995eran cuatro, uno solo de los cuales trataba sobre el territorio mapuche ("Estudiopara la delimitacin del ADI Alto Bo Bo y determinacin de mbitos deintervencin e inversin")33. Adems de estos estudios CONADI licit en1995 un estudio destinado a analizar las limitantes que otras disposicioneslegales, tales como el Codigo de Aguas, el Cdigo de Minera, significaranpara estas reas y los derechos indgenas en su interior, as como a proponerlos textos de los decretos que permitieran dar vida a las reas propuestas porel Consejo Nacional de CONADI34.

Finalmente a travs de su Sub-Direccin Nacional Sur, CONADIdestin recursos para la creacin y mantencin de una oficina en el rea deLonquimay, as como para la realizacin de actividades de apoyo a laorganizacin en su interior y la identificacin de propuestas de desarrollo.Dicha oficina, creada inicialmente en 1994, se mantiene en operacin a travsde distintos ejecutores hasta la fecha. En 1996 y 1997 adems, la mismaSub- Direccin asign recursos adicionales para la puesta en marcha de unaoficina de rea en el sector del Lago Budi35.

32. As se deduce de lo sealado en los Planes Anuales de CONADI correspondientes a 1994 y 1995.33. CONADI, Memoria 1995, pags. 26-27. Los otros estudios trataban sobre las reas atacamea ycoya en el norte, la Regin Metropolitana, y los kawaskar y yagn en el extremo sur del pas.34. Estudio sobre normas jurdicas aplicables a las ADI desarrollado por un equipo a cargo del abogadoSergio Oliva de Temuco entre 1995 y 1996.35. La licitacin para la gestin del ADI Lonquimay fue otorgada en 1996 a la Fundacin InstitutoIndgena, entidad no gubernamental con sede en Temuco. La licitacin del ADI Lago Budi fue otorgadaese ao a SODECAM, ONG de la misma ciudad, la que desarrollo su accin en el rea en convenio con

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c. Anlisis critico.

Una de las crticas que se formula al Estado en relacin a esta temticaes su demora en la constitucin de las ADI36. A pesar de la demanda indgena,en especial mapuche por su constitucin, los decretos que crean las tresprimeras reas fueron dictados por MIDEPLAN solo a comienzos de 1997.

Dicho decretos, por otro lado, adolecen de serias falencias. En primerlugar, no establecen mecanismos o instancias que permitan materializar lafocalizacin de la accin del Estado establecida por la ley, ni menos, posibilitarla participacin indgena en su interior. En el caso de Lago Budi, por ejemplo,el decreto firmado por el Presidente de la Repblica y el Ministro dePlanificacin con fecha 10 de marzo de 1997 (publicado en el Diario Oficialel 23 de abril de ese ao), se limita a sealar que "la declaracin del Area deDesarrollo Indgena tiene por finalidad la focalizacin de la accin que, deconformidad a la ley, corresponde desarrollar a los organismos de laadministracin del Estado en beneficio del desarrollo armnico de los indgenasy sus comunidades." Adems, establece sus limites, los que por no habersido consultados adecuadamente con las organizaciones indgenas del rea,dejan arbitrariamente fuera a numerosos comunidades de la cuenca del Budi.

Cabe sealar que el decreto aprobado difiere sustancialmente de lostextos que CONADI propusiera a MIDEPLAN en 1996 para el caso delBudi y otras reas ubicadas en el territorio mapuche. En dichas propuestas seintentaba determinar las entidades participantes de las ADI, as como laparticipacin indgena en su interior. En el caso del Budi, dicha propuestainclua los siguientes aspectos: La delimitacin del rea; el establecimiento desus finalidades, entre ellas, la focalizacin de la accin de los organismos delEstado en beneficio del desarrollo econmico, social y cultural de losindividuos y comunidades indgenas del rea, la coordinacin de los programasde inversin pblica y privada de desarrollo indgena, la promocin de laparticipacin de las personas y comunidades indgenas, velar por la adecuadaexplotacin y proteccin de las tierras indgenas, as como por su equilibrioecolgico, y fomentar la practica, conservacin y desarrollo de la cultura,

el Instituto de Estudios Indgenas (UFRO).36. Crtica formulada en las conclusiones del seminario sobre Ley Indgena convocado por la Cmara deDiputados en marzo de 1996. En Cmara de Diputados, documento citado, pag. 30.

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idioma indgena; la creacin de un Consejo de Coordinacin, que en estecaso estara compuesto por el Gobierno Regional de la Araucana, la SEREMIde Planificacin de la Regin, la Gobernacin Provincial de Cautn, laCONADI, las Municipalidades de Puerto Saavedra y Teodoro Schmidt, ylas comunidades y asociaciones indgenas del rea constituidas de acuerdo ala ley, as como por las autoridades tradicionales reconocidas por lascomunidades al interior del rea; y las funciones del Consejo.

De acuerdo a este borrador de decreto, las ADI, si bien estaban lejosde reconocer la autonoma de los indgenas, permitan al menos su participacinen forma conjunta (o cogestin) con los organismos del Estado en la definicinde su propio desarrollo. De este modo dichas reas podan ser entendidascomo "mesas de entendimiento o negociacin" entre las entidades pblicas yprivadas interesadas en el desarrollo indgena y los propios indgenas a travsde sus comunidades, asociaciones y autoridades propias, (longko, machi,otros).

Otra de las crticas que se hace a CONADI es la falta de consideracinen sus planes y programas para la conformacin de las ADI de otros espaciosterritoriales que por sus caractersticas poblacionales y ambientales debanser declarados como tales. Es el caso de Nueva Imperial, comuna que tieneun alto porcentaje de poblacin mapuche, donde existen ms de 300comunidades mapuche derivadas de los ttulos de merced otorgados por elEstado, y donde existe una Asociacin que rene al menos a la mitad dedichas comunidades37. Cabe mencionar aqu tambin los casos de las comunasde Lago Ranco y San Jos de la Mariquina, en la regin de Los Lagos,lugares donde a juicio de las asociaciones mapuche que all se han formadoen el ltimo tiempo, tambin existen condiciones para la creacin de estasADI38.

Finalmente, cabe sealar que las licitaciones realizadas por CONADI,tanto para los estudios de prefactibilidad de algunas ADI, as como para supuesta en marcha en forma previa a la dictacin de los decretos respectivos

37. Esta situacin es criticada por la Asociacin Mapuche de Nueva Imperial, cuyos dirigentes hanreclamado a CONADI ser incluidos en el listado de ADI ha ser creadas por MIDEPLAN. Entrevista adirigentes de dicha Asociacin, Nueva Imperial, 16-7-96.38. Opiniones recogidas en visitas a dichas Asociaciones, invierno de 1997.

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(caso del ADI de Lonquimay, y posteriormente Budi), han sido objeto decrticas por parte de las organizaciones mapuche. Estas organizacionessostienen al respecto que dichas licitaciones, lejos de favorecer a lascomunidades que habitan en estas reas, favorecen a las ONGs u otrasentidades a las que se las ha licitado. Algunas de ellas han planteado que, silas ADI estn orientadas a promover la participacin indgena en el territorio,dichas licitaciones deben ser adjudicadas a las propias organizaciones mapuchey no a ONGs ajenas a estos territorios39.

1.3. Participacin indgena en la proteccin de su patrimonio histrico.

a. Marco normativo.

Otro de los mbitos en que la ley reconoce la participacin indgena esel que dice relacin con la proteccin de su patrimonio histrico, en especialel derecho de las comunidades a ser consultadas y a otorgar o no suconsentimiento en forma previa a la excavacin de sus cementerios histricos(art. 29 letra c). El consentimiento que debe proporcionar previamente lacomunidad involucrada para estos efectos, de acuerdo al reglamentorespectivo, se expresar por medio de un acuerdo formal tomado por larespectiva comunidad indgena, el que ser notificado al Director Nacionalde CONADI (art.14, D. S. No 392).

b. Acciones impulsadas.

Sobre la operatividad de esta norma existe poca informacin. CONADIha manifestado preocupacin por la temtica de la proteccin del patrimoniomaterial cultural indgena en el territorio mapuche. Al respecto cabe destacaruna iniciativa licitada por la Unidad de Cultura y Educacin de su DireccinNacional en el ao 1996 a objeto permitir la realizacin de una jornada dereflexin sobre la situacin del patrimonio arqueolgico en Chile y propuestas

39. Planteamiento formulado con insistencia por la Asociacin Comunal Pehuenche de Lonquimay.Esta Asociacin ha cuestionado la administracin del rea por personas y entidades ajenas a ellas. Porlo mismo, reclama el derecho a participar como ejecutor de los recursos CONADI en su territorioancestral.

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de participacin indgena en la gestin del mismo40. La necesidad de contarcon mayor proteccin de los sitios arqueolgicos indgenas, as como deaplicar en la prctica la norma que obliga a obtener el consentimiento frente asu excavacin por terceros, fue uno de los temas subrayados, en particularpor dirigentes mapuche, en el desarrollo de esta jornada.

Aparte de la iniciativa que aqu se menciona, no se conoce de otrasactividades impulsadas por dicha entidad a objeto de hacer valer este derechoque la ley asegura a los indgenas. Ni los informes de CONADI, ni lasconversaciones sostenidas con sus funcionarios, permiten dar cuenta de otrasiniciativas desarrolladas por esta entidad en este mbito41.

c. Anlisis crtico.

Lamentablemente, sobre el cumplimiento de esta disposicin existenpocos antecedentes. Los nicos que se conocen demuestran que la normaque aqu se analiza no ha sido respetada, pasndose a llevar a las comunidadesen su derecho. Es el caso de la situacin producida en el Alto Bo Bo a razdel proyecto hidroelctrico Ralco, donde personal contratado por ENDESApara la realizacin de sus estudios de factibilidad, ha entrado en cementerioshistricos de las comunidades pehuenche (Ralco Lepoy), y realizado trabajosen su interior, sin previa consulta a las familias que all viven. Ms grave an,la materializacin del proyecto Ralco supone la inundacin de varios de loscementerios histricos pehuenche, sin que hasta la fecha exista elconsentimiento de las familias afectadas para estos efectos42.

40. Dicha iniciativa fue ejecutada por el Instituto de Estudios Indgenas de la UFRO. Se tradujo en larealizacin en diciembre de 1996 de un seminario con participacin de representantes indgenas, demuseos, y universidades involucrados en el patrimonio indgena. Los contenidos de las ponencias allpresentadas se traducirn en una publicacin a aparecer en 1998.41. Conversaciones sostenidas con Eliseo Caulef, integrante de Unidad de Educacin y Cultura, de laDireccin Nacional de CONADI hasta abril 1997.42. Para un conocimiento ms acabado de esta materia se sugiere ver el "Anlisis Crtico de los ImpactosSociales y Culturales del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Central Hidroelctrica Ralco"realizado por el Instituto de Estudios Indgenas de la UFRO en 1996 (documento indito accesible en elIEI-UFRO o CONAMA).

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1.4. Participacin indgena en los servicios de la administracin delEstado y en las reas silvestres protegidas.

a. Marco normativo.

El Prrafo 1 del Titulo V de la ley indgena trata sobre la participacinindgena. A objeto de hacerla posible, el artculo 34 establece que los serviciosde la administracin del Estado y las organizaciones de carcter territorial,cuando traten materias que tengan injerencia o relacin con cuestionesindgenas, debern escuchar y considerar la opinin de las organizacionesindgenas que reconoce la ley. El mismo artculo en su inciso segundo estableceque sin perjuicio de lo anterior, en las comunas de alta densidad de poblacinindgena, los indgenas, a travs de sus organizaciones, debern estarrepresentados en las instancias de participacin que se reconozca a otrosgrupos intermedios. Adems, como ya se sealara, el artculo 35 agrega queen las reas silvestres protegidas ubicadas en las ADI se considerar laparticipacin de las comunidades all existentes, debiendo para estos efectosla CONAF, el SAG y la CONADI de comn acuerdo determinar el sentidoy alcance de esta participacin y los derechos de uso que en ellas correspondea las comunidades.

b. Acciones impulsadas.

A objeto de indagar si la participacin indgena en los organismos delEstado se ha hecho efectiva, se realizaron entrevistas con algunos organismospblicos ubicados en el territorio mapuche. Sobre el particular, GuillermoPirce, asesor del Intendendente de la regin de la Araucana afirm que endicha Intendencia existe una amplia disposicin para establecer canales decomunicacin y dialogo con el pueblo mapuche que permitan evaluar eincorporar el punto de vista indgena en las acciones que se llevan a cabo.43

El mismo asesor de la Intendencia regional seala como ejemplo dedicha participacin, el caso del denominado "By Pass" de Temuco, el que ensu diseo original afectaba a un numero importante de comunidades mapuchede la comuna de Padre Las Casas. La Intendencia, adems de solicitar al

43. Entrevista a Guillermo Pirce, asesor Intendente IX Regin, marzo de 1997.

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Ministerio de Obras Pblicas la realizacin de nuevos estudios que debenincorporar la evaluacin del impacto sobre las comunidades, realiz una seriede reuniones en comunidades y visitas a las familias afectadas, a objeto detomar en cuenta sus opiniones en el diseo de este proyecto, lo que habrapermitido reducir el numero de comunidades afectadas por el trazado de lacarretera de 30 a 5 y el numero de familias de centenares a 48. No obstantelo anterior, el asesor del Intendente reconoci que no existe al interior de estainstancia gubernamental una estructura formal que de representacin a losindgenas junto a otros grupos intermedios, pero que tanto a travs del ConsejoNacional de CONADI, como en forma directa a travs de visitas de dirigentesmapuche, la Intendencia est en contacto permanente con ellos para escucharsus opiniones y considerarlas.

Otra de las entidades consultadas a este respecto, por su importancia,fue la Municipalidad de Temuco. En entrevista realizada a Leopoldo TilleriaAqueveque, Jefe del Programa de Desarrollo Rural de este municipio, dichofuncionario reconoci que en trminos formales no existe participacin de lasorganizaciones indgenas al interior de esta entidad, ya que la ley orgnica demunicipalidades no establece que las comunidades o asociaciones indgenaspuedan incorporarse al consejo de organizaciones comunales. Sin embargo,seal que el municipio ha creado instancias de participacin comunitaria endonde si tiene cabida el pueblo mapuche a travs de las organizacionescreadas por la ley indgena. Una de estas instancias de participacin es lareunin mensual con organizaciones campesinas de la comuna, dentro de lascuales por ahora solo participa una organizacin mapuche (Comit TromenAlto), donde se crea una instancia de informacin, dialogo y participacin, yse van generando programas en base a las necesidades e ideas de las mismasorganizaciones. A objeto de posibilitar la participacin ms especfica de lascomunidades mapuche en el municipio, de acuerdo al mismo funcionario, en1996 se propuso a estas la constitucin de un espacio de representacin anivel comunal. Concurrieron 22 de las 25 comunidades indgenas de lacomuna, las que dicidieron constituir una Agrupacin de ComunidadesMapuche de la Comuna de Temuco. Finalmente el municipio propuso a lasorganizaciones mapuche la creacin de comits de desarrollo, ocho de loscuales se han constituido desde 1995 en Temuco y Padre las Casas, dondeestas participan junto a otras entidades pblicas y privadas que trabajan parael desarrollo.

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De acuerdo al mismo representante, el municipio intenta incorporar laproblemtica mapuche tanto a travs del Programa de Desarrollo Rural, sectordonde el 98 % de la poblacin es mapuche, como a travs de la OficinaMapuche creada especialmente para incorporar su realidad. Ello ademsdel Departamento de Educacin, el que ha desarrollado un programa deeducacin intercultural bilinge para poblacin mapuche.44

En cuanto a la participacin de las comunidades indgenas en laadministracin de las reas silvestres protegidas ubicadas en las ADI, puedesealarse que, de acuerdo a los documentacin disponible, este ha sido untema presente en las preocupaciones de CONADI desde su constitucin. Enel plan anual de esta entidad correspondiente a 1994 se establece la necesidadde realizar gestiones para que las comunidades colindantes u ocupantes puedanejercer "la co-administracin" de dichas reas esenciales en los ecosistemasen los que basan su subsistencia. El documento en cuestin identifica en elterritorio mapuche la reserva nacional Ralco, las reservas de la comuna deLonquimay, y el parque nacional Chiloe como aquellas en que se deben realizarlas gestiones que permitan la participacin indgena.45

A objeto de conocer los planes impulsados por CONAF en la reginde la Araucana sobre la materia se solicit una reunin con esta entidad. Elabogado entrevistado sobre el particular, sin embargo, manifest desconocerla existencia de coordinacin entre organismos del Estado para posibilitar laparticipacin indgena de en el manejo de las reas silvestres protegidas46. Elmismo funcionario desconoca la existencia de coincidencias o no entre estasreas silvestres protegidas y las ADI.

c. Anlisis crtico.

En relacin al cumplimiento de este derecho, la opinin de las comuni-dades y asociaciones consultadas parece no ser coincidente con aquellaplanteada por los representantes de los servicios del Estado. En general, dichas

44. Entrevista a Leopoldo Tillera Aqueveque, Jefe del Programa de Desarrollo Rural de la Municipalidadde Temuco, febrero de 1997.45. CONADI, Plan Anual CONADI 1994.46. Entrevista realizada al Seor Marcelo Cuevas Fuentes, abogado subrogante de la abogada jefe de ladireccin provincial de CONAF de Cautn, en el mes de enero de 1997.

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organizaciones manifiestan que sus opiniones no son consideradas en estosservicios cuando se toman decisiones que les afectan, y que las comunidadesno tienen representacin en los organismos intermedios como la ley establecepara hacer posible su participacin.

En el caso de Lonquimay, la Asociacin Comunal Pehuenche del sector,entidad que representa a alrededor de veinte comunidades indgenas, sostieneque las autoridades comunales no solo no consideran su opinin, sino que nolos escuchan. En entrevista sostenida con esta entidad sostiene que el Alcaldede la comuna se ha negado ha recibirlos en varias ocasiones, y que cuandolos recibe, no considera su opinin47. La ocurrencia de situaciones similares ala de Lonquimay ha sido informada en las comunas de Santa Barabara ySaavedra por las asociaciones comunales respectivas.

Ello explica porque en varias comunas de alta densidad de poblacinmapuche, como Lonquimay y Saavedra, representantes mapuche decidieranpostular para integrar los Consejos comunales en las elecciones municipalesde 1996. Lamentablemente para las comunidades, la suerte de los candidatosmapuche, en general, no fue buena, resultando muy pocos de ellos electos.

Una excepcin que cabe destacar en este sentido, es la disposicinque, a juicio de la Asociacin Comunal Mapuche de Nueva Imperial, hatenido hacia ellos el municipio de dicha comuna. De acuerdo a lo sealadopor esta entidad, el municipio ha tenido una actitud de apertura hacia el procesoorganizativo en que ellos estn involucrados, as como hacia los planteamientosque ellos le han formulado sobre los problemas que les afectan.48

En relacin a la Intendencia de la regin de la Araucana, uno de cuyosasesores se entrevistara en el desarrollo de esta investigacin, no se cuestionala disposicin que esta entidad gubernamental ha tenido para dialogar con lascomunidades mapuche para conocer su opinin sobre los proyectos quepuedan afectarles. Sin embargo, debe subrayarse que la disposicin legal quese analiza no solo obliga a los entes estatales a escuchar dicha opinin, sinotambin a su consideracin. En el caso del denominado By Pass de Temuco,

47. Entrevista del 24-7-96.48. Entrevista a Asociacin Mapuche de Nueva Imperial, 16-7-96.

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resulta evidente que la opinin de las comunidades ha sido escuchada a travsde distintas instancias y reuniones realizadas sobre el particular en los ltimosaos, promovidas tanto por la Intendencia, como por las propiasorganizaciones mapuche afectadas. Tambin es efectivo que la opinin dedichas comunidades ha sido considerada en lo que dice relacin a la necesidadde que el trazado de este proyecto carretero impulsado por el Estado afectelo menos posible a las comunidades indgenas del sector. Sin embargo, esimportante constatar aqu que, la disposicin de la Intendencia, as como lode otros organismos pblicos involucrados en este proyecto, a considerarefectivamente la alternativa planteada por un numero significativo decomunidades mapuche afectadas en el sentido de no llevar adelante esteproyecto por esa zona, debido a los impactos sociales y culturales que tendrapara ellas, ha sido cuestionada pblicamente por las mismas comunidades.49

Es importante subrayar que, en opinin de este investigador, la actitudde la Intendencia de la regin de la Araucana en este caso no difiere deaquella asumida por otros organismos pblicos cuando se trata de laconsideracin de la opinin de las comunidades y asociaciones indgenasreconocidas en la ley frente a proyectos de desarrollo de cierta envergadura.En efecto, en el caso del proyecto hidroelctrico central Ralco al que antesnos referamos, las comunidades de Quepuca Ralco y Ralco Lepoy hicieronsaber su rechazo a esta iniciativa en cartas dirigidas por cada una de ellas aCONAMA en el invierno de 199650. No obstante conocer, un ao ms tardela CONAMA resolvi dar autorizacin a este proyecto, desconociendo laopinin manifestada por ellas.

En relacin a la participacin indgena en las reas silvestres protegidas,de acuerdo a informaciones proporcionadas por las asociaciones ycomunidades mapuche colindantes a estas que fueron entrevistadas sobre eldonde de acuerdo a informaciones disponibles, se habra llegado en 1995 alacuerdo con CONAF de desafectar un total de cuatro mil hectreas a objeto

49. Planteamiento formulado en reiteradas ocasiones en los medios de comunicacin por la organizacinComit Contra el By Pass de Temuco, entidad que agrupa a un numero importante de comunidadesafectadas por el posible desarrollo de este proyecto.50. Cartas con alrededor de 60 firmas cada una, incluyendo las de las directivas comunitarias, enviadasa la entonces Directora Nacional de CONAMA , Sra. Viviane Blanlot. En ellas dichas comunidadesexplicaban las razones por las cuales en su opinin no se deba construir dicha central, solicitando porlo mismo el rechazo de su Estudio de Impacto Ambiental.

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particular, las gestiones propiciadas por CONADI no se han materializadoen cambios en beneficio de las comunidades, subsistiendo mltiples problemaspara permitir durante el periodo en anlisis el uso que tradicionalmente hanhecho de estas reas. En efecto, en reiteradas conversaciones sostenidas enestos ltimos aos con representantes del Centro Mapuche Pehuenche delAlto Bo Bo, entidad que agrupa a dirigentes tradicionales e integrantes delas siete comunidades del rea, as como de la Asociacin Comunal Pehuenchede Lonquimay, se ha dado cuenta de la persistencia de los problemas de usode recursos naturales ubicados en dichas reas silvestres protegidas. Laextraccin de lea para el consumo familiar, y en algunos casos la extraccindel pin de la Araucaria, constituyen ejemplos de lo anterior51.

Otro caso que debe ser mencionado aqu como un ejemplo deincumplimiento de la normativa de la ley indgena sobre esta materia, es laintroduccin de una barcaza para fines tursticos comerciales por un particularno mapuche en el Lago Budi, el que constituye rea silvestre protegida deacuerdo a decreto del ao 1992. El hecho fue denunciado pblicamente porel Consejo para el Desarrollo Mapuche de Puerto Saavedra, el que hizo verla necesidad de que las autoridades del rea tuviesen en consideracin laopinin indgena antes de autorizar una iniciativa de esta naturaleza que puedeafectar el medio ambiente del lago52.

En la prctica, no se ha conocido de la formacin en estos sectores,dentro del periodo en anlisis, de instancias que permitan resolver los conflictosproducidos por el uso de recursos naturales entre las comunidades indgenasy las entidades estatales a cargo de la administracin de estas reas silvestres.Tampoco se han desarrollado procesos destinados a hacer efectiva laparticipacin indgena de la que habla la ley en la administracin de las mismasreas.

Una mencin especial cabe hacer en el caso del Parque Nacional Chiloe,

51. Representantes de la Asociacin Pehuenche de Lonquimay sealan que se han dado casos en queCONAF ha denegado autorizacin a las comunidades colindantes para extraer lea o para el "pioneo"en dichas reas silvestres protegidas. Entrevista de fecha 24-7-96.52. Situacin informada por dicho Consejo al Instituto en entrevista del mes de Julio de 1996. ElConsejo interpuso un recurso de proteccin en este caso en la Corte de Apelaciones de Temuco, la quefallo desechndolo.

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de traspasarlas a las familias huilliche que tenan sobre ellas reclamos deocupacin y uso ancestral. El acuerdo en cuestin que beneficiara a doscomunidades huilliches de Chiloe, trata, sin embargo, sobre la propiedad departe de las tierras del Parque, pero no de la participacin indgena en suadministracin, o de los derechos de uso de estos sobre los recursos que enel se encuentran53. No puede por ello mencionarse como un caso decumplimiento de la ley en esta materia.

1.5. Eleccin de representantes indgenas al Consejo Nacional deCONADI.

a. Marco normativo.

De acuerdo al artculo 41 letra d de la ley, el Consejo Nacional deCONADI est integrado, adems del Director Nacional de la Corporacindesignado por el Presidente, por ocho representantes indgenas, cuatromapuche, un aimara, un atacameo, un rapa nui y uno con domicilio en unrea urbana del territorio nacional. Estos representantes sern designados, apropuesta de las comunidades y asociaciones Indgenas, por el Presidente dela Repblica de acuerdo a un reglamento dictado para estos efectos.

De conformidad al Decreto Supremo No 464 de 25 de Octubre de1994 que reglament el procedimiento para la eleccin de representantes alConsejo Nacional de CONADI, MIDEPLAN convocar a las comunidadesy asociaciones indgenas constituidas de conformidad a la ley mediante dosavisos publicados en un peridico de circulacin nacional con treinta das deanticipacin al termino del periodo para el cual hubieren sido designados,llamndolas a presentar ternas de candidatos al Consejo Nacional deCONADI (art. 3). Las comunidades y asociaciones debern autorizar lasactas de la asamblea en que se elijan las ternas ante un Ministro de fe ypresentarlas a MIDEPLAN (art.4), el que a su vez las presentar al Presidentede la Repblica para su decisin definitiva (art.5).

53. Informacin proporcionada por Raul Molina, gegrafo, asesor externo del Departamento deTierras de la Direccin Nacional de CONADI en el periodo en anlisis. Las comunidades beneficiadaspor dicho acuerdo seran la de Chanquin y Huenteno.

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Excepcionalmente, de acuerdo al artculo 10 transitorio de la ley, losintegrantes indgenas del primer Consejo de la CONADI, que tendra unaduracin de seis meses, seran designados por el Presidente de la Repblica.Las organizaciones de cada etnia propondran una o ms ternas para estosefectos54.

b. Acciones impulsadas.

De conformidad a la convocatoria difundida por MIDEPLAN acomienzos de 1995 para la eleccin de representantes indgenas para elConsejo Nacional de CONADI, podran votar las comunidades yasociaciones que presentaran una lista de sus integrantes a los respectivosMunicipios antes del 5 de mayo de 1995. Tendran derecho a sufragar paraestos efectos los socios o integrantes mayores de 18 aos. Se votara enoficinas municipales o en escuelas u oficinas pblicas situadas a no ms de20 kilmetros de la entidad de que se trate. De los votos emitidos se elaborarauna terna con las tres primeras mayoras por comunidad o asociacin, las queseran entregadas a MIDEPLAN55.

La eleccin se efectu entre el sbado 13 y el viernes 19 de mayo de1995. La participacin a nivel nacional en este proceso habra alcanzado a untotal de 28 mil indgenas, en tanto que en la Araucana, el numero total devotantes habra llegado a 15 mil personas, incluyendo a mas de 500comunidades con un promedio de 33 votantes cada una, lo que fueconsiderado por CONADI como elevado56. De acuerdo a antecedentesproporcionados por SERPLAC en la regin de la Araucana, las primerascuatro mayoras mapuche en las ternas resultantes de este proceso en estaregin fueron obtenidas por Jos Santos Millao (Ad Mapu) con un total de2.164 votos de 123 comunidades, Emilio Cayuqueo, con 1.887 votos de 71comunidades; Francisco Chodiman con 1.635 votos de 50 comunidades;Alfonso Porma con 1213 votos de 29 comunidades. La primera mayora enla regin del Bo Bo correspondi a Juan Huenupi, y en la regin de Los

54. El Primer Consejo Nacional se constituyo en Villarica en enero de 1994. Su vigencia se extendi porms de un ao hasta las primeras elecciones de Consejo en Mayo 1995.55. MIDEPLAN, "Convocatoria para la designacin de ternas de candidatos para el Consejo Nacionalde la CONADI. Mimeo, Mayo, 1995.56. CONADI; Pueblos Indgenas Nueva Era, Ao 1, No 2, junio-agosto 1995.

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Lagos a Juan Queupuan.

Los consejeros mapuche en definitiva nombrados en este Consejo porel Presidente de la Repblica fueron Jos Santos Millao, Francisco Chodiman,Juan Huenupi y Juan Quepuan. A ello se agrega el nombre de Beatriz Painequeocomo representante de los indgenas urbanos de la regin Metropolitana.Aunque en las regiones Metropolitana, Bo Bo y Los Lagos la ms altamayora habra sido respetada por el Presidente de la Repblica, en el casode la Araucana, al menos, este criterio no fue respetado plenamente57.

c. Anlisis crtico.

La formula contemplada en la legislacin para la eleccin derepresentantes indgenas en el Consejo Nacional de CONADI, as como elmodo en que se llev a cabo el proceso eleccionario y seleccin han sidoobjeto de mltiples crticas. Cabe recordar que de acuerdo a la demandamapuche antes analizada, el anhelo era contar con una participacinrepresentativa y legtima indgena en este Consejo que tiene a su cargo latarea de dar conduccin a la poltica del Estado en este mbito.

En relacin al procedimiento legal, cabe sealar que en el seminarioconvocado por la Cmara de Diputados en marzo de 1966 para hacer unbalance de la aplicacin de la ley, se hicieron fuertes crticas al sistema deeleccin de consejeros, y se sugiri modificar el articulo 41 letra d de la ley,entre otros aspectos, para asegurar la eleccin directa de los representantesindgenas en el Consejo Nacional de CONADI58.

En relacin al proceso eleccionario, el sentimiento general entre losmapuche es que este no ha permitido una representacin genuina de quienesparticiparon en el. Fuera del hecho de que las primeras mayoras, como es elcaso de Emilio Cayuqueo, no fueron respetadas por el Presidente de laRepblica, varias organizaciones mapuche hicieron ver sus crticas en el contextodel proceso eleccionario, cuestionando la forma en que este se desarrollo,

57. Es el caso de Emilio Cayuqueo, quien resulto segundo en votacin luego de Santos Millao, y no fuedesignado por el Presidente como consejero.58. Cmara de Diputados, documento citado, pag. 33.

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considerndolo confuso, apresurado y desinformado59. A ello se sumaron lascrticas de algunos alcaldes y concejales de la Araucana, los que denunciaroninjerencias indebidas de oficinas pblicas en la eleccin, en alusin a CONADI,as como de parlamentarios regionales que impugnaron la legalidad del acto.El Director de CONADI, Mauricio Huenchulaf, reconoci que el actoeleccionario no estuvo excento de problemas de informacin, deentendimiento, pero rechazo que la CONADI hubiese interferido en el actoeleccionario mismo60.

Las crticas que con posterioridad se han formulado a eleccin dicenrelacin tanto con el sistema propiamente tal como con su concrecin en unprimer proceso de eleccin de consejeros. En un documento presentado porNehuen Mapu en marzo de 1996 al seminario sobre balance de aplicacinde la ley indgena realizado por la Cmara de Diputados Marzo de 1996, seacusa abiertamente a los integrantes del primer Consejo Nacional deCONADI de orientar los recursos de esta entidad para lograr su reeleccin,cosa que a juicio de dicha organizacin, habran conseguido casi en sutotalidad61.

Otra crtica formulada por dirigentes mapuche relativa al procesoeleccionario es que el sistema empleado permiti la difusin de los votos, sinque necesariamente los elegidos fuesen los ms representativos62. En efecto,dado que cada comunidad tena el derecho de votar por los candidatos quequisiese, y no por candidatos preseleccionados, se di la situacin de quesolo en la regin de la Araucana hubo mas de 200 personas que recibieronvotos en estas elecciones63. Dicha dispersin de votacin, evidentementeresulta perjudicial para asegurar una adecuada representacin indgena eneste Consejo Nacional.

59. Crticas expresadas por las organizaciones Choin Folilche y la Comunidad Bblica Mapuche en elDiario Austral de Temuco, 16 de abril de 1995.60. CONADI, Primeras elecciones indgenas, Pueblos Indgenas Nueva Era, Ao I No 2, junio agosto1995.61. Nehuen Mapu, "Nuestra Posicin ao 1996", documento indito presentado al seminario de laCmara de Diputados en marzo de 1996, pag 12., facilitado a este investigador por esta organizacin.62. Isolde Reuque, dirigente de la organizacin Keyuklain Pu Zomo, julio de 1996.63. Antecedentes del SERPLAC regin Araucana, 1996.

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Finalmente, pero no por ello menos importante, las crticas dicen relacincon que importantes reas del territorio mapuche, donde existen numerosascomunidades mapuche constituidas de acuerdo a la ley, como Lonquimay,no fueron adecuadamente informadas del proceso eleccionario, y por lo mismono pudieron participar de la eleccin de representantes al Consejo Nacionalde CONADI64.

La necesidad de reformular este sistema de modo de permitir la eleccindirecta de los representantes indgenas en esta instancia, sin la intermediacindel Presidente de la Repblica fue subrayada en el seminario de Valparaso alque antes se hiciera referencia.

1.6. Creacin de los Consejos Indgenas.

a. Marco normativo.

La ley establece en sus artculos 45 y 46 que en cada Sub Direccinexistir un Consejo Indgena el que cumplir funciones de participacin yconsulta. Los consejeros sern nombrados por resolucin del SubDirectorNacional oyendo a las comunidades y asociaciones indgenas con domicilioen el territorio jurisdiccional de dicha SubDireccin. Dichos Consejos debenser presididos por el Sub Director respectivo, y tienen, entre otras funciones,que analizar las acciones y planes que la Corporacin desarrolle en sujurisdiccin, sugerir mecanismos de participacin indgena, dar opinin sobrematerias sometidas a su conocimiento. El artculo 47 de la ley establece quelos Sub Directores debern someter a dichos Consejos regionales laaprobacin de planes y programas de desarrollo indgena para su ejecucinen la jurisdiccin respectiva65.

b. Acciones impulsadas.

Los Consejos de los que trata la ley, que surgieron de la demanda indgena,

64. De acuerdo a la Asociacin Pehuenche de Lonquimay, la informacin sobre el acto eleccionariolleg solo el da de la votacin, cuando ya era muy tarde para participar en el. Entrevista del 27-7-96.65. El tenor de este artculo parece indicar que se trata de una participacin ms que consultiva delConsejo Indgena en este caso.

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no han sido constituidos hasta la fecha en la Sub-Direccin Sur. Tampoco lohan sido en la Norte. La nica explicacin que se ha dado frente a esta situacines que el reglamento que se requerira para proceder a su materializacinhabra sido detenido por Contralora66.

En el desarrollo de esta investigacin desgraciadamente no se pudoobtener una explicacin de la Sub Direccin Sur respecto a esta situacin. LaCONADI reconoce esta como una tarea pendiente. En reunin nacional desus directivos, consejeros y funcionarios realizada en el mes de enero de1997, se incorpor como una de sus conclusiones la necesidad de incentivarla creacin de estos Consejos regionales, siendo necesario para su operatividadla existencia de un Reglamento67.

c. Anlisis crtico.

La situacin antes constatada es lamentable, puesto a que la existenciade este Consejo, aunque de naturaleza consultiva segn la interpretacinmayoritaria que se hace de la ley, habra permitido mayores niveles departicipacin de las comunidades y asociaciones mapuche que los que hastaahora se han verificado en los programas y acciones impulsados por la SubDireccin Sur de CONADI.

Adems del problema de la carencia de un reglamento para esteobjetivo, no cabe duda que la falta de apertura al dialogo que caracterizara,a juicio de muchos, la actuacin del Sub Director Sur saliente durante elperiodo en anlisis, fue un factor que incidi negativamente en la creacin deeste Consejo. La responsabilidad que le cabe en esta materia al propiomovimiento mapuche es subrayada por algunos dirigentes mapuche deorganizaciones diversas. Al respecto Domingo Marileo, dirigente de Ad Mapue Isolde Reuque, dirigenta de Keyuklain Pu Zomo, sostienen que si lasorganizaciones mapuche lo hubiesen exigido, probablemente estos Consejosse hubiesen constituido68.

66. Entrevista a Mauricio Huenchulaf, entonces Director Nacional de CONADI, de fecha 16 de octubrede 1995.67. Documento indito de CONADI conteniendo las conclusiones de dicha reunin nacional de fecha 7y 8 de enero de 1997.68. Entrevista realizada en el mes de julio de 1996.

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De todas formas, resulta evidente que se trata de una tarea pendientede CONADI para el futuro prximo.

2. DERECHO A LA TIERRA.

De las normas de la ley indgena, as como de las acciones y programasimpulsados por el Estado a travs de CONADI y otras entidades pblicas,se desprende la existencia de dos grandes lneas de anlisis en relacin a estederecho; la que dice relacin con la proteccin de las consideradas tierrasindgenas, y aquella relativa a su ampliacin a travs de distintos mecanismos.A continuacin nos referiremos a cada una de ellas en particular.

2.1. Proteccin de las tierras indgenas.

a. Marco normativo general.

La ley destina el Prrafo 1 del Titulo II a la proteccin de las tierrasindgenas. Su descripcin ac podra ser muy extensa. A grandes rasgos laley identifica las consideradas como tierras indgenas, incorporando en estacategora las que provienen de toda clase de ttulos emanados del Estado,aquellas que por ocupacin histrica sean inscritas a futuro en el registro detierras creado por la ley, las que sean declaradas a futuro como pertenecientesa comunidades indgenas, y las que los indgenas y sus comunidades recibana futuro a ttulo gratuito del Estado (art. 12). Estas tierras indgenas, quepueden ser de propiedad individual o colectiva, estarn exentas del pago decontribuciones. La ley establece adems que, "p