Capitale: Bamako Habitants: 13 323 100 Superficie: 1 241 000 km²

1. Introduction

Situé en Afrique de l’Ouest avec sept frontières dont cinq ayant des débouchés sur la mer (Côte d’ivoire, Sénégal, Guinée Conakry, Mauritanie, Algérie) et deux continentaux (Burkina Faso et Niger), le Mali est considéré comme le moins enclavé des pays continentaux. Son climat est de type Soudano-Sahélienne, avec au moins deux tiers du territoire en zone désertique et semi aride. Sa monnaie est le francs CFA qu’il partage avec 08 autres pays à travers l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UEMOA. Sa capitale est Bamako, avec près de deux millions d’habitants. Le français est la langue d'expression officielle. Présentation synthétique de la structure de l’État La Constitution de la République du Mali, adoptée par référendum du 12 janvier proclame en son titre 2, article 25 : Le Mali est une République indépendante, souveraine, indivisible, démocratique, laïque, et sociale. Son principe est le gouvernement du

Peuple, par le Peuple et pour le Peuple. Les institutions de la République sont : - le Président de la République ; - le Gouvernement ; l'Assemblée nationale ; - la Cour suprême; - la Cour constitutionnelle; - la Haute cour de justice ; - le Haut conseil des collectivités territoriales ; - le Conseil économique, social et culturel. Le Président de la République est le Chef de l’Etat. Il est élu pour cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire à deux tours. Il n'est rééligible qu'une seule fois. Le Premier ministre nommé par le Chef de l’Etat est le Chef du Gouvernement. A ce titre, il dirige et coordonne l'action gouvernementale.

2. La structure territoriale et le processus de d´centralisation La décentralisation est considérée comme le plus grand chantier institutionnel depuis la promulgation de la constitution en janvier 1992. De 19 communes urbaines, le nombre de communes passa à 703, plus la Mairie du District de Bamako à statut particulier, à partir des élections communales de 1999.

Mali

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II

La structure territoriale et de gouvernance locale

Une commune se compose de quartiers, de villages et ou de fractions. Elle est dirigée par un conseil élu, dont le nombre varie en fonction de la population. Un cercle est constitué de regroupement de communes. Il est dirigé par un Président du Conseil de cercle, élu ainsi que les membres de son bureau par les représentants des communes constituant le cercle. Une région est constituée de regroupement de cercles. Elle est dirigée par un Président de l’Assemblée Régionale, élu ainsi que les membres de son bureau par les représentants des cercles qui la composent. Les organes délibérants et exécutifs de ces collectivités sont aujourd’hui fonctionnels.

Il existe une très forte disparité entre population rurale et urbaine en terme de couverture en personnel qualifié de l’administration. Ainsi, avec un secteur public local de 18 000 agents pour une population rurale de 9 099 677 soit 68,3% de la population totale, le rapport est de 0,19%, alors qu’il est de 1,06 pour les centres urbains avec 45 000 agents pour une population de 4 223 422 (31,7%.) (chiffres de 2010). Comparés au Produit Intérieur Brut, les transferts globaux de l’Etat sont d’une très grande faiblesse, moins de 1% pendant toute la période 2005-2008. Bamako, la capitale, a un statut particulier. Elle est composée de 06 communes de plein exercice, ainsi que de la Mairie du District de Bamako. La Mairie du District de Bamako, avec ses 37 conseillers, est constituée des représentants des six communes de Bamako qui élisent le Maire faisant office de Président de Conseil. Il est élu pour un mandat de cinq ans. D’importantes réformes territoriales ont été annoncées en 2010 et 2011 par les plus hautes autorités du pays. Ces réformes porteront sur : - l’augmentation du nombre de régions qui passe à 19 en lieu et place des 08 actuelles ; - l’augmentation du nombre de cercles qui passe de 49 à 79 ; - l’érection du District de Bamako en entité administrative et communale unique, ayant à sa tête un seul maire, les autres communes devant être transformées en arrondissement, dont le nombre pourrait également augmenter ; - l’adoption d’un nouveau code électoral qui assurera la gestion de la commune au parti ou groupement de partis ayant obtenu la majorité simple des suffrages ; - la suppression du Haut Conseil des Collectivités et sa transformation en Sénat.

Ministère Administration Territoriale

et des Collectivités Locales

8 Assemblées régionales : Kayes, Koulikoro, Sikasso, Mopti, Ségou, Tombouctou, Gao,

49 conseils

de cercles

697 Conseils

34 Communes

urbaines

663 Communes

rurales

1 Conseil de District : Bamako

6 Conseils Commu-

naux urbains

Conseils de villages ou de Fractions

Conseils de quartiers

Conseils de

quartiers

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III

3. La démocratie locale

3.1 Système politique local L’article 28 de la Constitution dispose que « les partis concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent librement leurs activités dans les conditions déterminées par la loi ». C’est dire que pour qu’il y ait processus électoral, il faut que les partis politiques présentent des candidats. Actuellement, il existe au Mali près de 130 Partis politiques. Les partis fournissent aussi des délégués pour les représenter dans le bureau de vote le jour du scrutin. Les candidatures indépendantes sont également autorisées. Les élections locales sont pluralistes. Ainsi, lors des élections communales de 2009, sur 120 partis enregistrés, 69 ont présenté des candidats, soit individuellement, ou sur une liste de parti. Le maire et ses adjoints constituent le bureau communal. Ils sont élus par le conseil en son sein au scrutin uninominal. Le vote est secret. L’élection du maire est donc indirecte. Le maire est chargé de l’exécution des délibérations du conseil communal. Il a la qualité d’officier de Police Judiciaire et d’officier d’Etat Civil. Le maire est chargé, en collaboration avec le représentant de l’État, de la publication et de l’exécution des lois et règlements. Le mode de scrutin pour l’élection des conseillers est le scrutin proportionnel à un tour. Sont éligibles au conseil communal tous les électeurs âgés de vingt et un (21) ans l'année du scrutin, sous réserve des dispositions des articles 192, 193, 194 et 195. Les conseillers communaux sont élus pour cinq (5) ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle sans panachage ni vote préférentiel.

3.2 Participation des citoyens Le taux de participation aux dernières élections communales d’avril 2009 était de 44,61% contre 40% en 2004. La loi fait obligation d’un débat public avant l’adoption du projet de budget, qui est préparé par l’ordonnateur et soumis au vote de l’organe délibérant de la collectivité. Pour le budget communal, le débat public doit être précédé d’une consultation des conseils de villages, de fractions ou de quartiers constituant les Communes. Soit par manque d’information ou soit par manque d’intérêt de la population, cette procédure de débats publics n’est pas une règle générale. Les budgets sont, pour l’écrasante majorité, élaborés sans respect de cette procédure. Cependant, certaines communes innovent en instaurant un processus de budget participatif, largement ouvert au public. Les agences de développement et de coopération encouragent de plus en plus les collectivités à adopter la formule du budget participatif, qui permet l’instauration d’un dialogue direct entre responsables élus et populations. Ainsi, le Code des Collectivités permet aux populations d’intervenir dans la gestion des affaires locales. En effet, l’article 17 dispose : « avant de délibérer sur les matières ci-après, le Conseil Communal est tenu de prendre l’avis du conseil ou des conseils de villages ou/et de fractions ou des Chefs de quartiers concernés’. Certaines collectivités ont mis en place des Journées d’interpellation Démocratiques Communales’. Cette activité consiste en un débat ouvert avec la population dans toutes ses composantes pendant une journée entière. Les responsables communaux sont interpellés sur leur gestion de la collectivité (utilisation des fonds, non respects de certains engagements, problèmes d’accès aux services de base…). Ces journées ne sont pas obligatoires, mais constituent un baromètre de la bonne gouvernance. Elles sont souvent soutenues par les organisations et agences de développement et de coopération.

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IV

Le droit coutumier est reconnu. Ses prérogatives s’exercent dans certains domaines sensibles comme la gestion foncière. Les Chefs de villages, de fractions et de quartiers sont investis par le conseil de la communauté concernée. 4. Les relations entre pouvoir central

et local : le système de la tutelle 4.1 Les relations entre pouvoirs central et local Les collectivités locales sont désignées sous le vocable générale ‘collectivités territoriales’ avec une appellation spécifique pour chacun des trois niveaux de décentralisation : collectivités territoriales ‘communes’, collectivités territoriales ’cercles’ et collectivités territoriales ‘régions’. Le Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales – MATCL - et le Ministère délégué auprès du MATCL chargé de la décentralisation coordonnent toutes les questions liées aux collectivités territoriales. Le Ministère délégué est une création récente (avril 2011). La libre administration des CT est garantie par la constitution du pays, à travers certains articles : Article 97 : Les collectivités territoriales sont créées et administrées dans les conditions définies par la loi. Article 98 : Les collectivités s'administrent librement par des Conseils élus et dans les conditions fixées par la loi. Article 99 : Le Haut conseil des collectivités a pour mission d'étudier et de donner un avis motivé sur toute politique de développement local et régional. Il peut faire des propositions au Gouvernement pour toute question concernant la protection de l'environnement et l'amélioration de la qualité de la vie des citoyens à l'intérieur des collectivités. Au Mali, seule l’Assemblée Nationale est habilitée à légiférer sur les collectivités locales. Le Haut Conseil des Collectivités est une Institution de l’Etat ayant une mission

consultative sur les collectivités, sans possibilité de légiférer. 4.2 Contrôle et tutelle sur les gouvernements locaux La tutelle et le contrôle des collectivités sont assurés par le Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales – MATCL et le Ministère des Finances.

- Le ministre chargé des Collectivités territoriales assure la tutelle des régions.

- Le représentant de l’État au niveau de la région assure la tutelle des cercles de la région et de la commune du chef-lieu de région.

- Le représentant de l’Etat au niveau du cercle assure la tutelle des communes.

La tutelle administrative a une fonction d’assistance, de conseil, de contrôle de légalité. Le contrôle s’exerce sur la gestion de l’ordonnateur et sur celle du receveur ou du payeur conformément aux lois et règlements en vigueur. Le contrôle de la gestion de l’ordonnateur est assuré par les ministres chargés des Collectivités territoriales et des Finances, le contrôle général d’Etat et la section des comptes de la Cour suprême. En cours de mandat, la fonction de maire prend fin dans les cas suivants : • la démission; • la révocation; • le décès; • l’acquisition d’une qualité entraînant l’une ou l’autre des incompatibilités ou inéligibilités prévues par les textes en vigueur. Le conseil communal, le conseil de cercle et l’assemblée régionale ne peuvent être dissout que par décret motivé pris en Conseil des ministres. Le maire peut être suspendu de ses fonctions par arrêté motivé du ministre chargé des Collectivités territoriales pour une durée qui ne peut excéder trois mois. Il peut être révoqué par décret motivé pris en Conseil des ministres. Dans les deux

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V

cas, il est admis préalablement à fournir ses explications écrites. La suspension ou la révocation du maire ne porte pas atteinte à sa situation de conseiller communal. Mais il ne pourrait à ce titre remplacer le maire en cas d’absence ou d’empêchement. 4.3 Protection des droits et des intérêts des gouvernements locaux autonomes Le Haut Conseil des Collectivités est l’institution nationale officielle qui assure la représentation des collectivités locales. Il ne peut être dissout et ses membres sont élus pour un mandat de cinq ans avec le titre de conseillers nationaux. Il est consulté par le gouvernement sur les politiques de développement local et fait également des propositions allant dans ce sens. Chacun des trois niveaux de décentralisation : communes, cercles et régions est organisé en association. Avec ses 704 membres constitué des communes du Mali et le District de Bamako, l‘Association des Municipalités du Mali – AMM’, est la plus ancienne et la plus importante des APL du Mali, Pour les cercles : l’Association des Collectivités Cercles du Mali, regroupe les 49 cercles, Pour les régions : l’Association des Régions du Mali – ARM – Ces deux dernières associations sont nées de la scission en 2010 de l’Association des Collectivités Cercles et Régions du Mali. Toutes ces APL concourent à la sauvegarde de la libre administration des collectivités territoriales et à l’approfondissement de la démocratie locale à travers le plaidoyer, l’assistance, l’accompagnement, la formation et le renforcement des capacités des élus, ainsi que la prestation de services aux membres. Chaque année, l’AMM élabore un Mémorandum qui est remis au Chef de l’Etat à l’occasion des Journées Nationales des Communes qu’elle organise régulièrement depuis une dizaine d’années. Ce document fait le point des acquis et des insuffisances du processus de décentralisation, sollicite des plus hautes

autorités des mesures pour prendre en compte les préoccupations matérielles, administratives et institutionnelles des élus locaux. En matière de gestion des conflits, il n’existe pas de mécanisme spécifique et formel de résolutions des litiges. Chaque conflit, de par sa nature, ses implications pour la collectivité, est traité en conséquence. L’essentiel est d’aboutir à la quiétude et à la paix sociale. Certains conflits trouvent leur solution devant la justice. Les conflits les plus fréquents auxquels font face les collectivités ont trait aux litiges fonciers, au pâturage (conflits entre éleveurs et cultivateurs), au découpage territorial et à la contestation des résultats électoraux. A cet égard, il est important de noter que le consensus, la conciliation, la concertation sont les moyens les plus usités en matière de gestion des conflits, les tribunaux n’intervenant qu’en tout dernier ressors, sauf bien sûr pour le cas des litiges électoraux qui y sont systématiquement transportés. Cependant, des agences de développement, associations et ONG, interviennent de plus en plus dans la diffusion de bonnes pratiques en matière de prévention et de gestion des conflits. C’est ainsi qu’on assiste à l’élaboration de charte pastorale, de charte sur la gestion et la protection de l’environnement et sur la promotion de l’inter collectivité. 5. Le financement des collectivités locales 5.1 Les recettes des gouvernements locaux L’Etat a mis en place un dispositif d’appui financier aux collectivités : le FNACT – Fond National d’Appui aux Collectivités Territoriales, qui constitue la part la plus importante du financement de la majorité des collectivités territoriales, qui sont investies également de pouvoirs fiscaux. Ce fonds est géré par l’ANICT, l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales, avec un conseil d’administration constitué majoritairement

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VI

de représentants des collectivités territoriales. L’article 180 de la Loi 95 – 34 portant code des collectivités prévoit les ressources suivantes pour les collectivités territoriales : 1. Des ressources budgétaires, qui sont constituées de transferts du budget de l’Etat aux collectivités ; 2. Des ressources fiscales ; 3. Les produits par nature ; 4. Les emprunts autorisés qui seront exclusivement destinés aux financements des investissements ; 5. L’autofinancement brut local qui constitue un prélèvement des recettes de la section de fonctionnement du budget des collectivités qui sera affecté à l’investissement ; 6. Les dons et les legs ; 7. Les autres ressources : les subventions des partenaires extérieurs.

Dans la pratique, le financement des collectivités territoriales repose actuellement sur 3 piliers : 1. Les transferts du Fonds national d’appui aux collectivités territoriales (FNACT) dont la gestion est assurée par l’ANICT. Ce fonds est alimenté par le budget de l’Etat, les PTF, la contribution des collectivités, les dons et legs, les produits générés par les dépôts à termes ; 2. Les autres transferts de l’Etat ; 3. Les ressources propres des collectivités territoriales qui représentent l’essentiel de leurs ressources de fonctionnement. Malgré la faiblesse des ressources propres des collectivités, celles-ci arrivent à assurer leur fonctionnement grâce aux taxes perçues à cet effet. Ainsi, la tendance au Mali est l’existence d’une concentration excessive des ressources de la fiscalité locale au niveau de certaines collectivités. Bamako, par exemple, avec 12% de la population, bénéficie de 40% du total des recettes de la fiscalité locale, soit 3673 CFA de ressources fiscales par habitant contre 657 CFA pour la moyenne nationale. Dans cette répartition du produit de la fiscalité locale par niveau de collectivité, les communes bénéficient de 86% contre 9% pour les cercles et à peu près de 5% pour les régions (chiffre 2009).

Certains impôts et taxes collectés par les communes sont repartis entre les trois niveaux de décentralisation. Répartition entre niveau de collectivités de certains impôts et taxes prévus par le code général des impôts : Types d’impôts et taxes Collectivités

Les patentes

La Taxe de Développ ement Régional et Local (TDRL)

Les Taxes sur bétail et armes à feu

Les taxes sur cycles à moteurs

communes 60% 80 %, 80 % 60 % cercles 25 % 15 % 15 % 25 %, régions 15% 5 % 5% 15 %

Les collectivités ont la possibilité de créer d’autres taxes par délibération du Conseil de la collectivité et soumis à l’autorité de tutelle pour approbation. Au début, les fonds destinés aux investissements des Collectivités Territoriales étaient mis à leur disposition, libres de toute affectation, et répartis entre elles selon des indices de péréquation définis. Mais au fil du temps, de généraux, ces fonds dont près de 90% sont constitués d’apport des PTF, se sont transformés en « fonds spécifique, géographique, politiques… ». Ainsi, la nomenclature d’affectation du FNACT s’est fortement inversée, passant pour les fonds généraux de 86% en 2001 à 16% en 2010, alors que les fonds spécifiques passaient de 14% à 84% pendant la même période. Ce qui aura pour conséquence pour les CT: - perte de pertinence du Plan de Développement Economique, Social et Culturel (PDSEC) ; - limitation de la capacité de prise de décision du maître d’ouvrage ; - limitation du financement d’investissements répondant aux besoins et priorités des CT ; - précarité du dispositif de financement en cas de défaillance d’un PTF. La prépondérance de ressources financières extérieures dans le financement des collectivités territoriales constitue une des plus grandes menaces pour le

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VII

processus de décentralisation au Mali. Ainsi, selon les informations fournies par l’ANICT, en 2008 et 2009 les subventions cumulées allouées aux collectivités territoriales s’élèvent à 50 997 048 810 FCFA dont 44 619 712 632 FCFA, soient 93,21% proviennent des partenaires techniques et financiers tandis que la part du financement national ne s’élève qu’à 6 377 336 178 FCFA, soient 6, 79%. 5.2 Gestion du personnel Les ressources humaines qualifiées au niveau des CT, surtout dans les secteurs du développement, font cruellement défaut, hypothéquant le développement de ces CT à travers la création de richesse, d’emplois… Trois types de statuts s’appliquent aux travailleurs des collectivités territoriales : -le statut de fonctionnaires de l’Etat en détachement au niveau de la collectivité ; -le statut de fonctionnaires des collectivités territoriales, qui est entré en vigueur à partir de 2008 et qui compte aujourd’hui 20 000 agents toute catégorie confondue ; -le statut de contractuels des collectivités mais, de plus en plus, ce statut évolue vers celui de fonctionnaires des collectivités territoriales. Il y a une très forte résistance des fonctionnaires de l’Etat à être placés sous la responsabilité des collectivités pour des raisons de sécurité financière, notamment en ce qui concerne les salaires. Avant la mise en place de la fonction publique des CCT, il y avait une très forte mobilité des travailleurs des collectivités qui, souvent pour des raisons de sécurité et de régularité des revenus, abandonnaient leur poste au profit d’un autre qu’ils jugeaient plus avantageux en terme de sécurité. C’était donc plus des emplois « de transit » que des emplois permanents. Cette tendance a fortement baissée, mais avec une forte demande des agents pour travailler dans les centres urbains ou dans des localités disposant d’une certaine assise économique. En terme de tendance et d’évolution des collectivités, en un peu plus de 10 ans, - Le nombre de communes de + de 100.000 habitants a été multiplié par 3 -

Le nombre de communes de comprises entre 50.000 et 100.000 hab. par 8 - Le nombre de communes entre 30.000 et 50.000 hab. par 10. Il reste que les communes de petite et moyenne importance restent très majoritaires (523 communes ont moins de 20 000 habitants, soit les ¾ des communes). Les petites communes (moins de 10.000 habitants) représentent à elles seules 36 % des communes, soit plus du tiers. Ce phénomène, associé à la nature des assiettes des impôts et taxes locaux et à leur concentration sur certains points du territoire national.

6. Les compétences locales Le cadre juridique et institutionnel mis en place présente globalement des avancées certaines du point de vue de la gouvernance locale. Les collectivités ont d’importantes compétences et une grande responsabilité dans la gestion et la planification du développement. Chaque niveau de collectivité territoriale a été créé de façon autonome. Ce qui explique le fait que chaque niveau arrête son programme d’activités sans tenir compte, bien souvent, des préoccupations des autres niveaux. D’où l’incohérence du développement local malgré le transfert de compétences de l’Etat à leur profit. Le code des Collectivités territoriales leur assigne les missions suivantes, qui sont reparties en fonction du niveau de décision. Par exemple l’éducation qui est une compétence que se partagent les trois niveaux, varie d’un niveau à l’autre : l’enseignement primaire pour les communes, le second cycle de l’enseignement fondamental pour le cercle et l’enseignement secondaire pour la région.

Compétences entre les trois niveaux de collectivités :

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VIII

Compétences

E A U P O T A B L E

E D U C A T I O N

S A N T É

R O U T E S

E N V I R O N E M E N T

Commu-nales * * * * * Cercles * * * * * Région- ales

* * * * *

District de Bamako

* * * * *

Compé- tences

Foires et marchés

Sport et Loisir

Schéma d’Aména-gement du Territoire et urban- isme

Assaini- ssementt

Commu-nales

* * * *

Cercles Région- ales

*

District de Bamako

* * *

Trois secteurs peuvent être considérés comme mieux décentralisés au Mali. Il s’agit de : - L’Etat Civil, qui a été transféré aux communes urbaines bien avant la vague de décentralisation intégrale du pays : - l’Education ; - l’Assainissement, compétence également automatiquement transféré aux communes. Cependant, trois fonctions relevant des collectivités locales restent encore fortement centralisées : - la gestion foncière ; - la protection de l’environnement ;

- les infrastructures routières et de communication classées dans le domaine des collectivités territoriales ;

7. Conclusion La décentralisation intégrale intervenue au Mali est l’une des plus audacieuses en Afrique. Même si les acquis sont indéniables, il reste encore beaucoup à faire en terme de transfert de ressources, de compétences, d’amélioration des relations entre élus locaux, tutelle, population. Les plus gros défis des collectivités maliennes restent ceux de la mobilisation des ressources, l’accès des populations aux services sociaux de base de qualité. Pour cela, il faut développer les conditions d’émergence d’un développement économique local durable créateur de richesses, d’emplois, d’activités. L’évaluation des dix années de décentralisation du pays qui vient d’être effectuée et les importantes réformes annoncées (redécoupage territorial, mode d’élection des maires, statut du District de Bamako…), offrent de nouvelles opportunités aux collectivités et aux élus en matière de responsabilisation, d’ancrage d’une démocratie locale plus forte, résolument tournée vers la satisfaction des besoins des populations.