línea de base sobre capacidades institucionales de gobiernos autónomos departamentales

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  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

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  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

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    Lnea de base sobre Capacidades Institucionalesde los Gobiernos Autnomos Departamentales,fue elaborada por:

    Pamela Vargas G.

    Mariana Ottich O.Ral Lora B.Alvaro Deuer C.Diego Chvez R.Ral Salta G.Darlyn Arancibia Ch.Andrs Torrico R.Equipo Ministerio de Autonomas

    Hugo Siles Nez del PradoEmilio Rodas PaniqueEquipo de revisin Ministerio de Autonomas

    Mauricio Ramrez VillegasRepresentante Residente del PNUD yCoordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en Bolivia

    Mireia Villar Forner

    Representante Residente Adjunta del PNUD en Bolivia

    Victor Hugo BacarrezaMilenka Figueroa Crdenas

    Jacques DuhaimeMilenka Ocampo MendozaVanessa MontaoMara Jos OomenErnesto Prez de RadaDaniela Snchez.Equipo Informe sobre Desarrollo Humano - PNUD

    Rafael LpezErnesto RudeInvestigadores Asociados - PNUD

    Julio Borelli

    Alvaro MoscosoAdministracin - PNUD

    PNUD 2015Edicin: Wilfredo Apaza y Liliana RosDiseo y diagramacin: Salinasanchez com.Impreso en: Impresiones SIRCALa Paz-Bolivia, Octubre 2015

    Depsito legal: 4-1-3546-15ISBN: 978-99974-877-0-4

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

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    Lista de siglas y acrnimosAIOC Autonoma Indgena Originario Campesina

    CD Consejos Departamentales

    CENCAP Centro Nacional de Capacitacin

    CNPV Censo Nacional de Poblacin y Vivienda

    COB Central Obrera Boliviana

    CONADES Consejo Nacional de Descentralizacin

    CONALCAM Coordinadora Nacional para el Cambio

    CPE Constitucin Poltica del Estado

    CRD Corporaciones Regionales de Desarrollo

    DCP Declaracin Constitucional Plurinacional

    DS DecretoSupremo

    EFP Estatuto del Funcionario Pblico

    EGPP Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

    ETA Entidad Territorial Autnoma

    GAD Gobierno Autnomo Departamental

    GAM Gobierno Autnomo Municipal

    IDH Impuesto Directo a los HidrocarburosLDA Ley de Descentralizacin Administrativa

    LMAD Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin

    MA Ministerio de Autonomas

    MAE Mxima Autoridad Ejecutiva

    MAS Movimiento Al Socialismo

    MPP Ministerio sin Cartera Responsable de Participacin Popular

    NCE Nivel Central del Estado

    OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

    OE rgano Ejecutivo

    OL rgano Legislativo

    PIOC Pueblo Indgena Originario Campesino

    PNI Plan Nacional de Integridad

    PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

    POA Programa Operativo Anual

    PRI Proyecto de Reforma Institucional

    PSC Programa de Servicio Civil

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    SAP Sistema de Administracin de Personal

    SD ServicioDepartamental

    SEDAG Servicio Departamental Agropecuario

    SEDCAM Servicio Departamental de Caminos

    SEDEDE Servicio Departamental de DeporteSEDEGES Servicio Departamental de Gestin Social

    SEDES Servicio Departamental de Salud

    SENAPE Servicio Nacional de Patrimonio del Estado

    SISPLAN Sistema de Planificacin

    SNAP Servicio Nacional de Administracin de Personal

    SOA Sistema de Organizacin Administrativa

    SPIE Sistema Integral de Planificacin

    SSC Superintendencia de Servicio Civil

    TCP Tribunal Constitucional Plurinacional

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    Contenido

    Lista de siglas y acrnimos 3

    Presentacin 19

    Sntesis 21

    1 Introduccin 23

    1.1 Desarrollo humano, desigualdad y rol del Estado 24

    1.2 Capacidades institucionales para el desarrollo 27

    1.3 Medicin de capacidades institucionales 28

    1.4 Nuestra aproximacin 32

    1.4.1 Fuentes de informacin 34

    1.5 Utilidad de esta lnea de base 34

    2 Metodologa de construccin de la lnea de base 37

    2.1 Instrumentos de recoleccin y sistematizacin 38

    2.2 Forma de comparacin 39

    3 Estructura organizacional 41

    3.1 Antecedentes normativos 423.2 Estructura organizacional en los GAD 47

    3.3 Cobertura competencial/institucional 49

    3.3.1 Competencias exclusivas, compartidas y concurrentes 49

    3.3.2 Competencias exclusivas 50

    3.3.3 Competencias concurrentes y compartidas 54

    3.3.4 Ejercicio de competencias ajenas a partir de su institucionalidad 61

    3.4 Desconcentracin territorial 66

    3.4.1 Antecedentes normativos e histricos 67

    3.4.2 Organizacin territorial administrativa 713.5 Conclusiones y recomendaciones 74

    3.5.1 Conclusiones 74

    3.5.2 Recomendaciones 75

    4 Recursos humanos 77

    4.1 Cobertura institucional 78

    4.1.1 rganos Ejecutivos 80

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    4.1.2 rganos Legislativos 80

    4.1.3 Servicios Departamentales 82

    4.2 Relacin de gnero en el servicio pblico 92

    4.2.1 Antecedentes normativos 92

    4.2.2 Participacin de las mujeres en el servicio pblico 944.2.3 Mujeres en cargos superiores, ejecutivos y operativos 99

    4.3 Estructura salarial en los GAD 103

    4.3.1 Antecedentes 103

    4.3.2 Niveles salariales dentro de los rganos Ejecutivos 106

    4.4 Nivel educativo en los GAD 113

    4.4.1 Marco conceptual y normativo 113

    4.4.2 Profesionalizacin de los servidores pblicos 122

    4.5 Capacitacin a los funcionarios pblicos 147

    4.5.1 Antecedentes y marco normativo 147

    4.5.2 Capacitacin en los GAD 151

    4.6 Forma de reclutamiento y contratacin del personal 154

    4.6.1 Antecedentes normativos 154

    4.6.2 Reclutamiento en los GAD 155

    4.6.3 Eventualidad del cargo 157

    4.7 Conclusiones y recomendaciones 163

    4.7.1 Conclusiones 163

    4.7.2 Recomendaciones 163

    5 Infraestructura y recursos tecnolgicos 1655.1 Bienes muebles e inmuebles 166

    5.2 Recursos tecnolgicos 169

    5.2.1 Recursos tecnolgicos por institucin 170

    5.3 Conclusiones y recomendaciones 181

    5.3.1 Conclusiones 181

    5.3.2 Recomendaciones 181

    6 Normatividad 183

    6.1 Antecedentes poltico-histricos 184

    6.2 Proceso estatutario 1856.3 Desarrollo legislativo 186

    6.4 Conflictividad de normas 187

    6.5 Gaceta departamental 189

    6.6 Recomendaciones 189

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    7 Fiscalizacin 191

    7.1 Antecedentes 192

    7.2 Facultad fiscalizadora 194

    7.3 Fiscalizacin en los GAD 196

    7.4 Conclusiones y recomendaciones 1977.4.1 Conclusiones 197

    7.4.2 Recomendaciones 197

    8 Planificacin e inversin pblica 199

    8.1 Planificacin en los GAD 200

    8.2 Inversin pblica en los GAD 203

    8.2.1 Clasificacin de la inversin 203

    8.2.2 Ciclo y techos presupuestarios 204

    8.2.3 Destino de la inversin 206

    8.3 Conclusiones y recomendaciones 209

    8.3.1 Conclusiones 209

    8.3.2 Recomendaciones 210

    9 Conclusiones y recomendaciones 211

    9.1 Estructura organizacional 213

    9.2 Recursos humanos 215

    9.2.1 Tamao de las instituciones 216

    9.2.2 Relacin de gnero en el servicio pblico 216

    9.3 Infraestructura y recursos tecnolgicos 220

    9.4 Normatividad 221

    9.5 Fiscalizacin 223

    9.6 Planificacin e inversin pblica 224

    BIBLIOGRAFA 226

    RECURSOS WEB 229

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    GrficosCAPTULO 1

    Grafico 1.1 ndice de Desarrollo Humano departamental 2001-2012 25

    Grafico 1.2 Relacin entre el ndice de logro social y el ndice del PIB

    per cpita, 2012 26

    CAPTULO 3

    Grfico 3.1 Cobertura competencial a partir de la estructura institucional

    por departamento 49

    Grfico 3.2 Cobertura competencial por tipo de competencia

    a partir de la estructura institucional por departamento 50

    Grfico 3.3 Nmero de departamentos con reas institucionales

    que cubren competencias exclusivas, 2011 51

    Grfico 3.4 Nmero de departamentos con reas institucionales

    que cubren competencias concurrentes, 2011 54

    Grfico 3.5 Nmero de departamentos con reas institucionales

    que cubren competencias compartidas, 2011 55

    Grfico 3.6 Presumible invasin competencial a partir de la estructura

    institucional, por tipo de competencia y nivel al cual pertenece,

    2011 65

    Grfico 3.7 Departamentos con reas institucionales que presumiblemente

    ejercen competencias de otro nivel de gobierno, 2011 65

    Grfico 3.8 Nmero de autoridades subdepartamentales,

    por tipo de eleccin y sexo, 2011 71

    Grfico 3.9 Autoridades por nivel territorial,

    tipo de eleccin y sexo, 2011 72

    Grfico 3.10 Grado de desconcentracin de las gobernaciones,

    por tipo de funcin y nivel territorial, 2011 73

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    CAPTULO 4

    Grfico 4.1 Nmero de personas por servidor pblico,

    segn agregados nacionales, 2011 79

    Grfico 4.2 Nmero de personas por servidor pblicosegn rgano Ejecutivo, 2011 80

    Grfico 4.3 Nmero de personas por servidor pblico

    segn rgano Legislativo, 2011 80

    Grfico 4.4 Nmero de personas por servidor pblico

    segn Servicio Departamental Agropecuario, 2011 82

    Grfico 4.5 Nmero de personas por servidor pblico

    segn Servicio Departamental de Salud, 2011 83

    Grfico 4.6 Nmero de personas por servidor pblico

    segn Servicio Departamental de Gestin Social, 2011 83

    Grfico 4.7 Nmero de personas por servidor pblico

    segn Servicio Departamental de Caminos, 2011 84

    Grfico 4.8 Nmero de personas por servidor pblico

    segn Servicio Departamental de Deporte, 2011 84

    Grfico 4.9 Personal operativo por personal ejecutivo, 2011 87

    Grfico 4.10 Personal operativo por personal ejecutivode los rganos Ejecutivos, 2011 88

    Grfico 4.11 Personal operativo por personal ejecutivo

    de los rganos Legislativos, 2001 88

    Grfico 4.12 Personal operativo por personal ejecutivo de los Servicios

    Departamentales Agropecuarios, 2011 89

    Grfico 4.13 Personal operativo por personal ejecutivo de los

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 90

    Grfico 4.14 Personal operativo por personal ejecutivo de los Servicios

    Departamentales de Gestin Social, 2011 90

    Grfico 4.15 Personal operativo por personal ejecutivo de los Servicios

    Departamentales de Deporte, 2011 91

    Grfico 4.16 Personal operativo por personal ejecutivo de los Servicios

    Departamentales de Caminos, 2011 92

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    Grfico 4.17 Servidoras pblicas, por institucin, 2011 95

    Grfico 4.18 Servidoras pblicas en los rganos Ejecutivos, 2011 96

    Grfico 4.19 Servidoras pblicas en los rganos Legislativos, 2011 97

    Grfico 4.20 Servidoras pblicas en los Servicios Departamentales, 2011 98

    Grfico 4.21 Mujeres en cargos superiores, ejecutivos y operativos

    de los rganos Ejecutivos, 2011 99

    Grfico 4.22 Mujeres en cargos superiores, ejecutivos y operativos

    de los rganos Legislativos, 2011 100

    Grfico 4.23 Mujeres en cargos ejecutivos y operativos de los Servicios

    Departamentales de Salud, 2011 101

    Grfico 4.24 Mujeres en cargos ejecutivos y operativos de los ServiciosDepartamentales de Gestin Social, 2011 101

    Grfico 4.25 Mujeres en cargos ejecutivos y operativos de los

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 102

    Grfico 4.26 Mujeres en cargos ejecutivos y operativos de los

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 102

    Grfico 4.27 Mujeres en cargos ejecutivos y operativos de los

    Servicios Departamentales Agropecuarios, 2011 103

    Grfico 4.28 Salario medio nominal del sector pblico,

    primer trimestre 2010 104

    Grfico 4.29 Remuneracin media nominal del sector pblico,

    primer trimestre 2010 105

    Grfico 4.30 Periodos gubernamentales y variaciones salariales

    porcentuales 106

    Grfico 4.31 Mujeres servidoras pblicas y salario agregado,

    por departamento, 2011 107

    Grfico 4.32 Nivel salarial agregado de los nueve rganos Ejecutivos

    por sexo respecto al total general, 2011 108

    Grfico 4.33 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de La Paz, 2011 109

    Grfico 4.34 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Oruro, 2011 109

    Grfico 4.35 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Potos, 2011 110

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    11/230

    Grfico 4.36 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Chuquisaca, 2011 110

    Grfico 4.37 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Cochabamba, 2011 111

    Grfico 4.38 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Tarija, 2011 111

    Grfico 4.39 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Santa Cruz, 2011 112

    Grfico 4.40 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Beni, 2011 112

    Grfico 4.41 Nivel salarial por sexo, rgano Ejecutivo de Pando, 2011 113

    Grfico 4.42 Poblacin en la ocupacin estatal 120

    Grfico 4.43 Concentracin estatal del empleo Bolivia y OCDE, 2008 121

    Grfico 4.44 Nivel educativo por nivel jerrquico, rganos Ejecutivos, 2011 122

    Grfico 4.45 Nivel educativo del nivel operativode los rganos Ejecutivos, 2011 123

    Grfico 4.46 Nivel educativo del nivel operativo por gnero, 2011 123

    Grfico 4.47 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    rganos Ejecutivos, 2011 124

    Grfico 4.48 Nivel educativo por categora, sexo y nivel de instruccin,

    rganos Ejecutivos, 2011 125

    Grfico 4.49 Nivel educativo por nivel jerrquico,

    Asambleas Legislativas, 2011 126

    Grfico 4.50 Nivel educativo del nivel operativo, Asambleas Legislativas,

    2011 127

    Grfico 4.51 Nivel educativo del nivel operativo por sexo,

    Asambleas Legislativas 127

    Grfico 4.52 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    Asambleas Legislativas, 2011 128

    Grfico 4.53 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo,Asambleas Legislativas, 2011 129

    Grfico 4.54 Nivel educativo por nivel jerrquico, Servicios Departamentales

    Agropecuarios, 2011 130

    Grfico 4.55 Nivel educativo del nivel operativo por departamento,

    Servicios Departamentales Agropecuarios, 2011 131

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

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    Grfico 4.56 Nivel educativo por nivel jerrquico y sexo, Servicios

    Departamentales Agropecuarios, 2011 131

    Grfico 4.57 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    Servicios Departamentales Agropecuarios, 2011 132

    Grfico 4.58 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo,

    Servicios Departamentales Agropecuarios, 2011 133

    Grfico 4.59 Nivel educativo por nivel jerrquico,

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 134

    Grfico 4.60 Nivel educativo del nivel operativo por departamento,

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 134

    Grfico 4.61 Nivel educativo por nivel operativo y sexo,

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 135

    Grfico 4.62 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    Servicio Departamental de Caminos, 2011 136

    Grfico 4.63 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo,

    Servicio Departamental de Caminos, 2011 136

    Grfico 4.64 Nivel educativo por nivel jerrquico,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 137

    Grfico 4.65 Nivel educativo del nivel operativo por departamento,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 138

    Grfico 4.66 Nivel educativo por nivel jerrquico y sexo,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 138

    Grfico 4.67 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 139

    Grfico 4.68 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 140

    Grfico 4.69 Nivel educativo por nivel jerrquico, Servicios Departamentalesde Gestin Social, 2011 140

    Grfico 4.70 Nivel educativo del nivel operativo por departamento, Servicios

    Departamentales de Gestin Social, 2011 141

    Grfico 4.71 Nivel educativo por nivel jerrquico y sexo, Servicios

    Departamentales de Gestin Social, 2011 142

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    13/230

    Grfico 4.72 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo, Servicios

    Departamentales de Gestin Social, 2011 142

    Grfico 4.73 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo, Servicios

    Departamentales de Gestin Social, 2011 143

    Grfico 4.74 Nivel educativo por nivel jerrquico, Servicios Departamentales

    de Salud, 2011 144

    Grfico 4.75 Nivel educativo del nivel operativo por departamento,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 144

    Grfico 4.76 Nivel educativo del nivel operativo por sexo,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 145

    Grfico 4.77 Nivel educativo por categora y nivel jerrquico,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 145

    Grfico 4.78 Nivel educativo por categora, nivel jerrquico y sexo,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 146

    Grfico 4.79 Personal permanente y eventual de los

    rganos Ejecutivos capacitados, ao 2011 151

    Grfico 4.80 Relacin entre personal y personal capacitado,

    rganos Ejecutivos, 2011 152

    Grfico 4.81 Servidores pblicos de los rganos Ejecutivos capacitados,

    por sexo, 2011 153

    Grfico 4.82 Distribucin temtica de la capacitacin 153

    Grfico 4.83 Forma de seleccin del personal permanente

    de los rganos Ejecutivos, 2011 156

    Grfico 4.84 Forma de seleccin del personal permanente

    de los rganos Ejecutivos por departamento, 2011 156

    Grfico 4.85 Graduacin de instituciones de acuerdo

    al porcentaje de personal eventual 158

    Grfico 4.86 Personal eventual por sexo, rganos Ejecutivos, 2011 159

    Grfico 4.87 Personal eventual por sexo, rganos Legislativos, 2011 160

    Grfico 4.88 Personal eventual por sexo, Servicios Departamentales

    Agropecuarios, 2011 160

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    14/230

    Grfico 4.89 Personal eventual por sexo, Servicios Departamentales

    de Gestin Social, 2011 161

    Grfico 4.90 Personal eventual por sexo,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 161

    Grfico 4.91 Personal eventual por sexo,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 162

    Grfico 4.92 Personal eventual por sexo,

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 162

    CAPTULO 5

    Grfico 5.1 Relacin porcentual entre valor de bienes inmuebles y muebles

    de los rganos Ejecutivos y la poblacin del departamento 167

    Grfico 5.2 Estado de los bienes inmuebles de los rganos Ejecutivos, 2011 168

    Grfico 5.3 Estado de los bienes muebles de los rganos Ejecutivos, 2011 169

    Grfico 5.4 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    rganos Ejecutivos, 2011 170

    Grfico 5.5 Nmero de servidores pblicos por computadora

    con conexin a internet, rganos Ejecutivos, 2011 170

    Grfico 5.6 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    rganos Legislativos, 2011 171

    Grfico 5.7 Nmero de servidores pblicos por computadora

    con conexin a internet, rganos Legislativos, 2011 171

    Grfico 5.8 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    Servicios Departamentales Agropecuarios, 2011 172

    Grfico 5.9 Nmero de servidores pblicos por cada 100 computadoras,

    Servicios Departamentales de Salud, 2011 172

    Grfico 5.10 Nmero de servidores pblicos por computadora con accesoa internet, Servicios Departamentales de Salud, 2011 173

    Grfico 5.11 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    Servicios Departamentales de Caminos, 2011 173

    Grfico 5.12 Nmero de servidores pblicos por computadora con acceso

    a internet, Servicios Departamentales de Caminos, 2011 174

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    15/230

    Grfico 5.13 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    Servicios Departamentales de Deporte, 2011 174

    Grfico 5.14 Nmero de servidores pblicos por computadora con acceso

    a internet, Servicios Departamentales de Deporte, 2011 175

    Grfico 5.15 Nmero de servidores pblicos por computadora con acceso

    a internet, Servicios Departamentales de Gestin Social, 2011 175

    Grfico 5.16 Nmero de servidores pblicos por computadora con acceso

    a internet, Servicios Departamentales de Gestin Social, 2011 176

    Grfico 5.17 Nmero de servidores pblicos por computadora,

    agregado general 177

    Grfico 5.18 Nmero de servidores pblicos por computadora

    con acceso a internet, agregado general 178

    CAPTULO 6

    Grfico 6.1 Nmero de leyes promulgadas por departamento 186

    CAPTULO 7

    Grfico 7.1 Solicitudes de informe por da y departamento, 2011 196

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    16/230

    Tablas

    CAPTULO 3

    Tabla 3.1 Evolucin del marco general de las estructuras orgnicas

    del nivel intermedio 46

    Tabla 3.2 Relacin de competencias excluidas del anlisis institucional 48

    Tabla 3.3 Relacin de cobertura institucional por competencias exclusivas 53

    Tabla 3.4 Relacin de cobertura institucional por competencias

    concurrentes 55

    Tabla 3.5 Cobertura institucional en relacin a las competenciascompartidas 56

    Tabla 3.6 Tipologa institucional del nivel central del Estado 58

    Tabla 3.7 Relacin de reas institucionales y competencias privativas 61

    Tabla 3.8 Relacin de reas institucionales y competencias

    exclusivas del nivel central 62

    Tabla 3.9 Relacin de reas institucionales y competencias

    exclusivas de las AIOC 64

    Tabla 3.10 Relacin de las propuestas de desconcentracin 69

    CAPTULO 4

    Tabla 4.1 Nmero de personas por servidor pblico de los

    rganos Ejecutivos y Legislativos 81

    Tabla 4.2 Nmero de personas por servidores pblicos

    de los Servicios Departamentales 85

    Tabla 4.3 Grado de asimetra del indicador poblacinpor servidor pblico (por tipo de institucin) 86

    Tabla 4.4 Sntesis de la normativa contra la desigualdad

    y de violencia por razn de gnero para servidoras pblicas 93

    Tabla 4.5 Variacin salarial en el sector pblico 105

    Tabla 4.6 Normativa sobre la carrera administrativa 117

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    17/230

    Tabla 4.7 Categoras de profesionalizacin 122

    Tabla 4.8 Sntesis de la evolucin normativa sobre

    la capacitacin al servidor pblico 148

    Tabla 4.9 Contenidos de capacitacin del CENCAP 149

    Tabla 4.10 Principales programas y servicios de la EGPP 149

    Tabla 4.11 Distribucin temtica de la capacitacin por departamento 154

    Tabla 4.12 Personal eventual por institucin y sexo (en porcentaje) 157

    CAPTULO 5

    Tabla 5.1 Valor de los bienes inmuebles de los rganos Ejecutivos 166

    Tabla 5.2 Valor de los bienes muebles de los rganos Ejecutivos 167

    CAPTULO 6

    Tabla 6.1 Estado de avance del proceso estatuyente 185

    CAPTULO 8

    Tabla 8.1 Temporalidad de la planificacin departamental 201

    Tabla 8.2 Temporalidad de la planificacin departamental y nacional 202

    Tabla 8.3 Variacin entre presupuesto inicial y final en bolivianos 205

    Tabla 8.4 Conversin entre sector econmico y competencias 207

    Tabla 8.5 Inversin pblica por sector econmico y GAD, 2011 208

    Tabla 8.6 Inversin pblica por GAD y sector econmico, 2011 209

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    18/230

    Figura 1.1 Enfoque de medicin de la capacidad orientada a resultados 29

    Figura 1.2 Marco para la medicin de la capacidad 30

    Figura 4.1 Clasificacin de puestos de acuerdo a SAP

    y modificacin del estudio 115

    Figuras

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    19/23019LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    Presentacin

    En el proceso de desarrollo y profundizacin del rgimen autonmico boliviano, el rol y relevan-

    cia que han cobrado en este ltimo tiempo las entidades sub-nacionales ha sido fundamental

    a la hora de potenciar el ejercicio de sus competencias tanto de carcter econmico como

    social en los nueve departamentos del pas.

    En este sentido y ante los profundos cambios institucionales, econmicos y sociales alcanzados en

    la ltima dcada, se ha visto necesario evaluar la capacidad institucional de los Gobiernos Autnomos

    Departamentales en su primer ao de gestin autonmica, con el objetivo de contar con un instru-

    mento que permita evaluar el estado de situacin, las fortalezas y debilidades de las administraciones

    departamentales y de esta manera examinar y comparar sus avances relativos.

    El desarrollo de las capacidades institucionales de los Gobiernos Autnomos Departamentales,- entendida como el conjunto de habilidades con las que se cuenta para desempear funciones, al-

    canzar objetivos, entender y afrontar necesidades de desarrollo mediante la disposicin de recursos

    de carcter humano, fiscal, tecnolgico y administrativo, entre otras-, tiene importancia en funcin

    de la relacin y efectos directos que tiene el desempeo de la entidad como tal, as como en la formu-

    lacin de polticas pblicas y bienes o servicios provistos a los habitantes de su jurisdiccin, afectando

    por lo tanto el desarrollo humano y el bienestar de los ciudadanos a los que la entidad se debe.

    En ese marco, el Ministerio de Autonomas presenta la publicacin Lnea base de capacidades ins-

    titucionales de los Gobiernos Autnomos Departamentales, en la que se podrn constatar diversas y

    variadas facetas que hacen e influyen en el desarrollo de la gestin pblica depar tamental.

    Hugo Siles Nez del PradoMinistro de Autonomas

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    20/230

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    21/23021LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    Sntesis

    El presente documento busca dar respuesta a una interrogante: Con qu capacidad institucio-

    nal contaban los Gobiernos Autnomos Departamentales (GAD) en el primer ao de vida de la

    autonoma? La respuesta a esta interrogante se trabaj a travs de formularios de encuestas y

    provino de los rganos Ejecutivos, Legislativos y Servicios Departamentales (SD) de los nueve GAD.

    El estudio consta de ocho par tes: la primera aborda la metodologa utilizada para la construccin

    del mismo desde su diseo inicial, pasando por su construccin instrumental y su expresin final; la

    segunda abarca el tema de estructura organizacional: en qu medida las nuevas estructuras orga-

    nizacionales se adaptaron a sus nuevos mandatos?, se intenta verificar si la institucionalidad de los

    rganos Ejecutivos departamentales (es decir, las secretaras, direcciones, jefaturas y las institucio-

    nes desconcentradas) responden a las competencias asignadas por la Constitucin Poltica del Estado

    para luego determinar el grado de desconcentracin funcional y/o territorial.La tercera parte estudia el rea de recursos humanos: cul es el perfil del servidor pblico de los

    GAD? Analiza al servidor pblico de las gobernaciones a travs del tamao de las instituciones, la rela-

    cin de gnero en el servicio pblico, el nivel salarial, el nivel educativo, las oportunidades de capaci-

    tacin, la forma de reclutamiento y contratacin del personal y la eventualidad del cargo.

    La cuarta parte estudia la infraestructura y los recursos tecnolgicos: cul es la situacin de los

    bienes inmuebles, el equipamiento de computadoras y la conectividad a internet en las gobernacio-

    nes? con la visin de que la infraestructura y la tecnologa son factores principales que inciden en la

    productividad del sector pblico, y en la entrega de bienes y servicios.

    La siguiente seccin analiza la normatividad: la cobertura competencial a partir de la legislacin

    departamental, la existencia de gacetas depar tamentales y su conexin con sistemas de registro nor-

    mativo nacional y de otras instituciones relacionadas con la materia. Adems en esta seccin se estu-

    dia temas sobre el estado de avance de los estatutos autonmicos departamentales, la conflictividad

    competencial y sus causas.

    Luego se enfatiza en temas sobre fiscalizacin, donde se profundiz en la frecuencia con la que

    las Asambleas Legislativas Departamentales fiscalizan a los rganos Ejecutivos y en el futuro de la

    facultad fiscalizadora, teniendo en cuenta una natural declinacin en la produccin legislativa en el

    tiempo y, por lo tanto, la importancia que tomara dicha facultad.

    En la penltima seccin el documento se enfoca en los aspectos sobre la planificacin e inversin

    pblica. En planificacin se ve la articulacin temporal de los planes departamentales con la planifica-cin nacional, en este ejercicio se repasan las iniciativas de planificacin nacional en el ltimo tiempo.

    En cuanto a la inversin se ensaya un sistema de equivalencia competencial con la inversin, con el

    objetivo de medir cobertura competencial a partir de la inversin. Asimismo, se analiza la homogenei-

    dad y/o heterogeneidad de los destinos sectores de la inversin. Para cerrar esta parte se repasan los

    principales desafos que podran acelerar la inversin pblica desde el nivel departamental.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    22/23022 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    Finalmente, en las conclusiones y recomendaciones el documento muestra la sntesis de cada

    seccin, donde resaltan los principales hallazgos, datos y razonamientos producto del proceso de in-

    vestigacin, tambin se evidencia una serie de tareas a ser llevadas a cabo por los diferentes actores

    nacionales y subnacionales con el objetivo de mejorar la capacidad institucional de los gobiernos au-

    tnomos departamentales, estas tareas prevn acciones en mbitos de capacitacin, desarrollo nor-

    mativo, medidas de ajuste institucional, gestiones ante otras car teras estatales, entre otros; adems

    de prximos pasos que profundicen, mejoren e innoven el trabajo realizado.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    23/230

    1Introduccin

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    24/23024 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    1.1 Desarrollo humano, desigualdad y rol del Estado

    Bolivia atraviesa un momento de cambio econmico, social e institucional sin precedentes en su his-

    toria reciente. Desde el punto de vista econmico se puede citar el notable crecimiento de la econo-

    ma boliviana, unido a un manejo macroeconmico prudente. En el periodo 2000-2013 el Producto

    Interno Bruto (PIB) tuvo una tasa de crecimiento promedio del 4%; el resultado fiscal al 2013 fue su-

    peravitario por octavo ao consecutivo; las reservas internacionales netas crecieron durante el ao yalcanzaron un total de 14.518 millones de dlares (alrededor del 50% del PIB) al final de septiembre del

    2013.

    En lo social se destaca la reduccin de la pobreza y de la desigualdad. Entre 2005 y 2012, la pobreza

    extrema descendi en 17 puntos porcentuales: de 38% a 21%. Segn estos datos, el nmero de pobres

    extremos en 2012 era de 2,2 millones de personas. En cuanto a la lucha contra la desigualdad, el ndice

    de Gini baj de 0,62 en 2000 a 0,47 en 2012. Esto permiti que Bolivia pase a niveles de desigualdad

    inferiores al promedio latinoamericano (0,49).

    En lo referente a la educacin, en el nivel primario se ha avanzado hacia la universalizacin, se han

    logrado progresos significativos en la provisin de oportunidades a nios y nias del pas; asimismo,

    existen avances importantes en los indicadores de salud, tal es el caso de la cobertura de partos insti-

    tucionales, sin embargo, existen asimetras en el mbito geogrfico, entre departamentos, por sexo y

    por nivel socioeconmico (UDAPE, 2014).

    Este avance en las condiciones econmicas y sociales no se halla exento de la persistencia de no-

    tables desigualdades desde el nivel territorial. Algunas de estas desigualdades ya fueron identificadas

    en otros estudios, ese es el caso del Informe sobre desarrollo humano en Bolivia 1998, el cual planteaba

    entre sus conclusiones principales que si bien los indicadores de desarrollo humano evolucionaron

    en forma positiva, los cambios fueron muy diferenciados y las brechas tendan a permanecer o en-

    sancharse al interior del pas, entre regiones, entre reas de residencia, por gnero y segn condicin

    tnico-lingstica. Doce aos despus el Informe sobre desarrollo humano 2010identific brechas depar-tamentales que reflejaron logros inequitativos entre regiones (PNUD, 2010). Esta introduccin explo-

    ra estas brechas y trata de identificar las principales desigualdades departamentales, es una foto del

    estado de situacin del desarrollo humano y el progreso social hasta hoy, relacionndolas luego con

    las capacidades institucionales regionales las cuales sern estudiadas en los siguientes captulos.

    En cuanto a las condiciones de pobreza extrema, a nivel departamental Chuquisaca (37%) y Potos

    (50%) presentan el mayor porcentaje de poblacin con pobreza extrema; por otro lado, Santa Cruz (11%)

    es el departamento con menor porcentaje de poblacin con pobreza extrema. Respecto al porcentaje

    de nios entre 6 y 11 aos que lograron terminar 6 de primaria, los departamentos de Oruro (96%), La

    Paz (95%) y Pando (95%) estn ms cerca de alcanzar las Metas del Milenio; Chuquisaca (93%), Potos

    (84%) y Santa Cruz (87%) requeriran mayor atencin para alcanzar la meta al 2015. La Paz (70%) y Oruro

    (69%) tienen el mayor porcentaje de adolescentes que terminaron 6 de secundaria valor por encima del

    promedio nacional (56%); en cambio los departamentos de Pando (38%) y Chuquisaca (40%) presentan

    el porcentaje ms bajo de adolescentes que terminaron el 6 de secundaria (UDAPE, 2014).

    Cules son entonces las caractersticas del desarrollo humano departamental? Las tendencias

    entre el 2001 y 2012 mostraron avances significativos en sus niveles de desarrollo humano, sin embar-

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    25/23025LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    go, fueron desiguales, por ejemplo, los departamentos de Potos y Chuquisaca si bien aumentaron

    sus niveles de desarrollo humano en el tiempo se encuentran lejos del promedio nacional; mientras

    que en el otro extremo estn Santa Cruz, Tarija y Pando con niveles de desarrollo humano superiores

    al promedio. Es importante destacar que para el ao 2012 todos los departamentos presentan un n-

    dice de Desarrollo Humano medio1como se puede ver en el grfico 1.1.

    Grafico 1.1

    ndice de Desarrollo Humano departamental 2001-2012

    Fuente: Elaboracin propia, PNUD 2014.

    En general, considerando variables del ndice de Desarrollo Humano, se ha mostrado la existenciade una convergencia departamental en indicadores sociales de resultado final (alfabetismo, aos de

    escolaridad y esperanza de vida) una divergencia en trminos de avances econmicos (evolucin del

    PIBper cpita).

    Como muestra el grfico 1.2 los departamentos de Santa Cruz, Tarija y Pando se encuentran en una

    situacin donde los niveles de logro social y econmico2se sitan por encima de los promedios nacio-

    nales, configurando una suerte de complementariedad entre avances sociales y aumento del PIB per

    cpita. Es la situacin ms favorable para encarar procesos de desarrollo de mayor complejidad.

    Por su parte, Beni y La Paz combinan un PIB per cpitamayor al promedio nacional con niveles

    de logro social menores que el promedio nacional. Esto puede significar que la dinmica econmi-

    1 El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador multidimensional del desarrollo que parte de la premisa de que existen ciertas

    capacidades esenciales para el bienestar de las personas. Cules? La respuesta es: ciertos logros mnimos en materia de salud, educacin e

    ingresos. El valor final del IDH se obtiene haciendo un promedio simple de estas tres dimensiones y ste flucta entre 0 y 1. Si el valor 1 es el

    mximo deseable, los estndares de comparacin internacionales permiten clasificar a los pases segn su nivel de desarrollo humano sea

    alto (superior a 0,8), medio (entre 0,5 y 0,8) o bajo (inferior a 0,5).

    2 El logro social se refiere al componente de avance social del ndice de Desarrollo Humano (ndice de esperanza de vida + ndice de avance

    educativo/2) y el logro econmico se refiere al componente de avance econmico (ndice del PIBper cpita).

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    26/23026 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    ca impulse de todas formas el avance social o por el otro lado puede significar que estos departa-

    mentos tienen una estructura productiva concentrada en ciertas actividades que aumentan su PIB

    regional; pero no afectan el resto de la economa departamental, contribuyendo escasamente al

    desarrollo humano sostenible.

    Cochabamba y Oruro consideran situaciones donde las regiones tienen niveles de logro social muy

    cercanos o por sobre los estndares del pas y un PIB per cpitarelativamente ms bajo que el promedio

    nacional. En este caso, las estrategias de desarrollo ms adecuadas tienen que ver con la resolucin de los

    problemas que impiden a la economa regional aprovechar las potencialidades y capacidades sociales exis-

    tentes.

    Finalmente, una cuarta situacin donde se tiene niveles de logro social y econmico muy por de-

    bajo de los estndares nacionales; por lo general, este tipo de escenario es un reflejo de la presencia

    de problemas y carencias estructurales que dificultan el proceso de desarrollo. Es la situacin ms

    desfavorable y de mayor rezago, dado que requiere de acciones muy vigorosas para poder revertir tal

    panorama. Potos y Chuquisaca se encuentran en este tipo de posicin.

    Grafico 1.2Relacin entre el ndice de logro social y el ndice del PIB per cpita, 2012

    Fuente: Elaboracin propia, PNUD 2014.

    Ahora, si bien no existe una relacin directa y determinante entre desarrollo humano y las capaci-

    dades institucionales, la oficina regional del PNUD y otras como Mxico y Paraguay han identificado

    el entorno institucional como una variable crucial para el desarrollo humano desde mltiples perspec-

    tivas (PNUD Mxico, 2009).

    El desarrollo humano est relacionado con el entorno y con las circunstancias especficas que ro-

    dean a las personas, es decir, con su entorno inmediato. El ambiente familiar y el laboral, la locali-

    dad de residencia, la comunidad a la cual pertenece y el llamado gobierno de proximidad, es decir,

    la autoridad ms cercana a la gente: el municipio y en segunda instancia el gobierno estatal. Por lo

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    27/23027LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    anterior, el desarrollo basado en las capacidades de las personas no puede disociarse del carcter in-

    trnsecamente local que lo caracteriza (PNUD, 2005).

    Entonces, siendo el desarrollo humano el ejercicio de las libertades que lo componen, y ocurren

    dentro de un entorno definido por instituciones, las cuales inciden en ciertos comportamientos y res-

    tringen otros, dan certidumbre a las decisiones de individuos y grupos y, en general, influyen en la

    trayectoria de las sociedades (PNUD Mxico, 2009). Es decir, en el contexto boliviano el Estado, los

    gobiernos autnomos departamentales y los gobiernos autnomos municipales juegan un rol central

    en la provisin de bienes y servicios bsicos, y en la ejecucin de polticas pblicas que provean a los

    ciudadanos el entorno y los instrumentos para tomar decisiones libres.

    1.2 Capacidades institucionales para el desarrollo

    A qu nos referimos cuando hablamos de instituciones? Qu son las capacidades institucionales?

    Para responder a estas preguntas Douglass North (1993) define a las instituciones como las reglas del

    juego de una sociedad o, ms formalmente, las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a

    la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea po-ltico, social o econmico. Las instituciones constituyen el fundamento de la sociedad, pues proveen

    informacin anticipada sobre el comportamiento de los actores sociales, estabilizan las expectativas

    sociales y, en suma, estructuran la vida social3.

    Sin embargo, estudiar las capacidades institucionales permite ir ms all de sealar la importancia

    de las instituciones, y ofrece una visin ms completa sobre la relacin entre instituciones y desarrollo

    humano. Las capacidades institucionales se refieren a la competencia de los gobiernos para formular

    y aplicar polticas pblicas; en tanto, el entorno o entramado institucional es la infraestructura que

    soporta y enmarca tales polticas. En este sentido, el entorno institucional tiene que ver con que los

    gobiernos rindan cuentas, sean fiscalizados, ejerzan una administracin pblica profesional, permi-

    tan el acceso a informacin transparente, promuevan la participacin de los ciudadanos y sus deci-

    siones pblicas se apeguen al derecho. Las capacidades institucionales tienen que ver con las compe-

    tencias asociadas a la elaboracin y aplicacin de polticas pblicas, como la obtencin de recursos

    fiscales propios, la asignacin del presupuesto, la provisin de servicios pblicos de calidad, la gestin

    eficiente de recursos humanos y tecnolgicos, etc. (PNUD Mxico, 2009).

    Este enfoque se asemeja al de gobernanza democrtica propuesto por el PNUD (1997), el cual

    se compone de los mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos y

    grupos articulan sus intereses, resuelven sus conflictos y ejercitan sus derechos y obligaciones, y

    en el que el Estado es actor principal del desarrollo; pero no el nico. El anlisis de las capacidades

    institucionales es un proceso secuencial que va desde la identificacin de la base material con la quecuenta una organizacin para atacar un problema pblico (recursos), las capacidades existentes

    para hacer frente al mismo, las formas de respuesta a travs de la generacin de intervenciones,

    hasta el impacto logrado en la poblacin objetivo. Este proceso implica un anlisis pormenorizado

    3 Citado en PNUD Mxico, 2009.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    28/23028 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    de cada paso, de manera de tener una idea acerca de las fortalezas y cuellos de botella que enfrenta

    la institucin al momento de proveer servicios o disear polticas pblicas (CEPAL, 2001).

    Otros estudios realizados por el BID muestran la importancia que pueden tener los gobiernos lo-

    cales para superar desigualdades territoriales, en funcin de su cercana y mirada ms integral del

    territorio y sus posibilidades de articulacin entre las prioridades locales y las polticas nacionales.

    Este rol clave puede ser asumido exitosamente en la medida en que los gobiernos locales renan un

    conjunto de capacidades que, junto a marcos poltico-institucionales favorables, permitan una ges-

    tin eficiente y una mejor articulacin con los actores estatales y no estatales vinculados a procesos

    de desarrollo en sus territorios (RIMISP-BID-PNUD, 2015).

    Finalmente, estas capacidades institucionales son relevantes para el anlisis de las desigualdades

    ya que aquellos departamentos rezagados en sus capacidades institucionales lo estn tambin en su

    desarrollo humano, mientras que los departamentos con niveles altos de capacidad institucional tie-

    nen niveles igualmente altos en los componentes del ndice de Desarrollo Humano. Estas dos realida-

    des contrastantes se convierten en crculos viciosos y virtuosos que se han fortalecido con el tiempo y

    que en el futuro pueden intensificar las profundas diferencias observadas.

    1.3 Medicin de capacidades institucionales

    Para medir capacidades institucionales el PNUD utiliza un marco de medicin de la capacidad orien-

    tado a resultados4. Considera que la medicin de la capacidad y, en particular, la medicin del cam-

    bio en la capacidad, es fundamental para poder valorar los resultados de un proceso de desarrollo

    de capacidades. Esto implica: i) entender cul es el punto de partida (o articular qu capacidades

    estn presentes al inicio), ii) descubrir cules son los obstculos a los que se enfrenta el desarrollo

    de la capacidad y disear respuestas programticas que realmente aborden estos obstculos para

    impulsar mejoras, y iii) lo que es ms importante, medir el cambio en la capacidad de una institu-

    cin para cumplir su mandato y tener una idea de cules son los aspectos que hay que fortalecer

    para seguir mejorando.

    Este enfoque de capacidad por resultados menciona que: toda institucin tiene el objetivo de

    desempear las funciones y producir los bienes o servicios que hacen posible el desarrollo, utilizando

    los recursos (humanos, econmicos y materiales) y competencias existentes para convertir insumos

    en productos (polticas, normativas y mecanismos de supervisin, productos de conocimiento, etc.)

    que contribuyen, a su vez, al logro de determinados efectos (por ejemplo, una mejor prestacin de

    servicios) que, a su vez, contribuyen a conseguir un impacto en las metas nacionales de desarrollo

    (por ejemplo, la mejora del sistema sanitario o un aumento de la ocupacin laboral). Esta cadena

    de eventos (insumos-actividades-productos-efectos-impacto) es lo que se conoce como cadena deresultados dentro de un enfoque causal sencillo y sistemtico, que aspira a gestionar y medir los

    resultados de desarrollo de la manera ms tangible posible (PNUD, 2010).

    En esta visin orientada a resultados se identifica cuatro componentes que quedan reflejados en

    4 Esta seccin se basa en PNUD, 2010.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    29/23029LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    su acercamiento a la planificacin, el seguimiento y la evaluacin de resultados de desarrollo en el

    contexto del desarrollo de capacidades:

    1. La planificacin estratgica: Consiste en encontrar un equilibrio entre las necesidades inmediatas

    y la preparacin a futuras necesidades, alinear los arreglos institucionales con las metas de desa-

    rrollo, y asignar los recursos con miras a maximizar su desempeo y favorecer un cierto grado de

    estabilidad y adaptabilidad. Implica involucrar a todos los actores clave con el fin de identificar

    aquellos cambios especficos que son fundamentales para alcanzar las metas de desarrollo esta-

    blecidas. La identificacin del impacto, los efectos y los productos deseables deberan derivar de

    un proceso de planificacin estratgica.

    2. Impacto: Es un cambio real o deseado en el desarrollo humano y se mide a partir del grado de

    bienestar de las personas. Un impacto genera un cambio en la vida de las personas.

    3. Efecto: Es un cambio real o deseado en las condiciones de desarrollo que las intervenciones bus-

    can apoyar. Suele estar relacionado con cambios en la capacidad de las instituciones para trabajar

    mejor y cumplir con su mandato. Para alcanzar las metas de desarrollo debera disearse un plan

    estratgico que identifique los cambios o efectos especficos que deberan tener lugar en distintos

    sistemas. Pueden ser necesarios mltiples niveles de efectos para llegar a un impacto deseado.4. Producto: Es un resultado de desarrollo a corto plazo realizado a travs de actividades que se en-

    cuentran dentro o fuera del proyecto. Est relacionado con el producto final de actividades, ms

    que con el desarrollo de las mismas, y se trata de un bien o un servicio que posibilita el logro de

    efectos. Existe una diferencia cualitativa entre producto (un bien o servicio terminado) y efecto

    (un cambio que tiene lugar una vez realizados los productos o servicios). Es deseable, aunque no

    definitivo, que productos y efectos guarden una relacin de causa-efecto.

    Figura 1.1

    Enfoque de medicin de la capacidad orientada a resultados

    Fuente: PNUD 2010.

    Planestratgico

    Tiempo

    Inversine

    neldesarrollodecapacidades

    Insumos

    Insumos

    Insumos

    Productos

    Productos

    Productos

    Efectos

    Efectos

    Efectos

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    30/23030 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    A partir de este enfoque orientado a resultados, el PNUD 2010 identifica tres niveles de medicin:

    1. Impacto: un cambio en la vida de las personas.

    2. Efecto: un cambio en el desempeo, la estabilidad o la adaptabilidad de las instituciones.

    3. Producto: un bien producido o un servicio prestado a partir de los pilares clave del desarrollo de

    capacidades (arreglos institucionales, liderazgo, conocimiento y rendicin de cuentas).

    Cada nivel se encuentra indiscutiblemente ligado al siguiente. Podemos notar un progreso en la

    consecucin de las metas nacionales de desarrollo promovido, entre otras cosas, por un cambio en el

    desempeo, en la estabilidad o en la adaptabilidad de las instituciones nacionales. Cuanto ms forta-

    lecidas estn las instituciones, ms capaces son de cumplir con sus mandatos.

    La figura 1.2 representa estos tres niveles y sus conexiones, partiendo de una base conformada por

    los recursos y competencias existentes. La medicin del cambio en las capacidades no tiene por qu

    abarcar necesariamente la totalidad de los aspectos que se presentan en el esquema. Por ejemplo,

    una institucin creada recientemente podr centrarse en mejorar su capacidad para actuar de forma

    eficaz estableciendo una estructura organizacional racionalizada y mejorando los procesos de nego-

    cio. Ms adelante, cuando haya avanzado hasta llegar a un determinado punto, podr enfocarse ensu capacidad para mantener un alto nivel de desempeo en el tiempo.

    Figura 1.2

    Marco para la medicin de la capacidad

    Fuente: PNUD 2010.

    Metas nacionales de desarrollo

    Impacto:Cambio en elbienestar delas personas

    Efecto:

    Cambio en elrendimiento, laestabilidad y la

    adaptabilidadde las institu-

    ciones

    Producto:Producto reali-

    zado y servicioprestado

    Insumo

    Instituciones Nacionales

    Desempeo

    Procesos raciona-lizados

    Clara definicinde funciones yresponsabilidades

    Mecanismo devaloracin demritos

    Mecanismo decoordinacin

    Formulacin clarade la visin

    Estndares decomunicacin

    Herramientas degestin

    Mecanismo dealcance.

    Mecanismos depara vincular inves-tigacin, demanday suministro

    Estrategias paracaptar y retenercerebros

    Mecanismos yherramientas parala gestin del cono-cimiento

    Sistemas de audi-tora y normativasde prcticas

    Mecanismo dePlanificacinparticipativa

    Mecanismo deretroalimentacinde las partes.

    Plan estratgico

    Los motores de cambio: los 4 pilares del desarrollo de capacidades

    AdaptabilidadEstabilidad

    Arreglosinstitucionales

    Liderazgo ConocimientoRendicinde cuentas

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    31/23031LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    Medicin del impacto: cambios en el bienestar de las personas

    Por lo general, la medicin con respecto a las metas nacionales de desarrollo est bien articulada.

    En este nivel, los indicadores tienden a ser cualitativos y en nmero limitado. A pesar de que suele ser

    difcil o costoso obtener datos, existe un fuerte incentivo adems de un amplio apoyo internacional

    para recolectar dicha informacin y dar cuenta del progreso que se ha alcanzado en este nivel.

    Medicin del efecto: cambios en el desempeo, la estabilidad y la adaptabilidad de las instituciones

    Para el logro de las metas de desarrollo resulta fundamental trabajar por una continua mejora del

    desempeo, la estabilidad y la adaptabilidad de las instituciones nacionales responsables del desarro-

    llo. Estas mejoras se pueden medir a partir de la capacidad de la institucin para:

    a. Transformar los insumos en aras de un uso productivo de los mismos (desempeo).

    b. Buscar soluciones a los problemas y eliminar barreras (estabilidad).

    c. Adaptarse a las realidades y demandas cambiantes (adaptabilidad).

    Las instituciones que puedan formular polticas eficaces, prestar servicios eficientemente, mantener

    un alto desempeo en el tiempo y que pueden lidiar con las crisis, tanto externas como internas, podrn

    aportar las contribuciones ms significativas al desarrollo humano. El cambio a este nivel queda reflejadoen efectos tanto en la organizacin como en su entorno y puede medirse mediante indicadores de efecto.

    Medicin del producto: productos realizados y servicios prestados a partir de los aspectos fundamen-

    tales del desarrollo de capacidades

    Una institucin puede hacerse ms fuerte si establece polticas, sistemas, procesos y mecanismos

    que le permitan hacer lo que hacen mejor. La formulacin, el establecimiento y la implementacin de

    estos recursos constituyen la esencia del desarrollo de capacidades. Los cambios ms significativos se

    producen en las siguientes reas:

    a. Arreglos institucionales: reforma institucional y mecanismos de incentivo

    b. Liderazgo: desarrollo del liderazgo

    c. Conocimiento: educacin, formacin y aprendizaje

    d. Rendicin de cuentas: mecanismos de voz y rendicin de cuentas

    Las respuestas programticas pueden estar dirigidas tanto al entorno favorable (polticas, leyes y

    normativas nacionales) como a los niveles organizacional (procesos de negocio, sistemas de gestin)

    e individual (formacin)5.

    Este enfoque de medicin de capacidades orientado a resultados es utilizado en este documen-

    to, pero no en toda su extensin, el anlisis est orientado a la primera y segunda fase que co-

    rresponden a entender las capacidades que estn presentes y descubrir los obstculos a los que seenfrenta el desarrollo de las capacidades y el diseo de algunas respuestas para impulsar mejoras

    en los Gobiernos Autnomos Departamentales para el ao 2011, debido a que recin ese ao stos

    5 Las fases de medicin del cambio en el desempeo, la estabilidad y la adaptabilidad de instituciones como la medicin de las respuestas

    programticas basadas en los temas fundamentales del desarrollo de capacidades que son parte de la medicin de capacidades que presen-

    ta el PNUD (2010) no son parte de este anlisis, por eso no se las toma en cuenta en este marco general.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    32/23032 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    pueden actuar como tales, sin transiciones legales formales ms que los retos de asentamiento de

    la novedad poltica e institucional. Se planea una segunda etapa para medir el cambio en las capa-

    cidades institucionales de este nivel de gobierno.

    1.4 Nuestra aproximacin

    Para medir las capacidades institucionales en los Gobiernos Autnomos Departamentales se eligi como univer-

    so de estudio a las nueve gobernaciones y las 61 instancias que los componen: nueve rganos Ejecutivos (OE)

    y nueve rganos Legislativos (OL), los Servicios Departamentales comunes de los nueve Gobiernos Autnomos

    Departamentales que dependen del rgano Ejecutivo: Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM), Servicio

    Departamental de Salud (SEDES), Servicio Departamental de Gestin Social (SEDEGES), Servicio Departamental

    Agropecuario (SEDAG) y Servicio Departamental de Deporte (SEDEDE).

    La metodologa se bas principalmente en la confeccin de un conjunto de preguntas diseadas

    (organizadas) en nueve mdulos y siete ejes temticos, que fue sometida a todas las instituciones de

    cobertura del estudio. En todos los casos posibles se analizaron los temas bajo un enfoque de gnero.

    Adicionalmente, se nutri al informe con informacin secundaria. Cada eje temtico, correspondien-te a un captulo del documento, cuenta con breves antecedentes institucionales, histricos y norma-

    tivos con el objetivo de mostrar la transicin en cada uno de los temas tratados.

    El primer eje temtico es el de estructura organizacional, donde se analizaron dos aspectos: en

    primer lugar se estudi en qu medida las nuevas estructuras organizacionales de los GAD, posterio-

    res a la promulgacin de la CPE, se adaptaron a sus nuevos mandatos. Los mismos fueron entendidos

    como las competencias que se asignaron al nivel de gobierno departamental. Por tanto, el primer

    anlisis compar la adaptacin de la estructura organizacional al nuevo marco competencial. Segui-

    damente, se analiz el grado de desconcentracin funcional y/o territorial de las gobernaciones.

    El segundo eje de anlisis es el referido a recursos humanos. ste a su vez comprende siete partes: i) ta-

    mao de las instituciones; ii) relacin de gnero en el servicio pblico; iii) nivel salarial; iv) nivel educativo;

    v) capacitacin; vi) forma de reclutamiento y contratacin del personal; y vii) eventualidad en el cargo.

    El tamao de las instituciones consiste en la medicin de cada una de las instituciones de acuerdo

    a su nmero de funcionarios (rganos Ejecutivos, Legislativos y Servicios Departamentales), respecto

    a la poblacin que deben atender. Entonces, los resultados son cocientes/indicadores de los parme-

    tros funcionarios por poblacin.

    En el caso de relacin de gnero en el servicio pblico, se analiz el porcentaje de participacin

    femenina en funcin a la masculina para todas las instituciones (rganos Ejecutivos, Legislativos y

    Servicios Departamentales), y se desagreg la misma por el nivel jerrquico que ocupan.

    Respecto al nivel salarial, se estudi de forma comparativa las distintas escalas salariales y la evo-lucin del salario del sector pblico en comparacin con los incrementos salariales del sector privado.

    Tambin se compar el nivel salarial por nivel jerrquico de la institucin (rgano Ejecutivo) y la par-

    ticipacin por sexo en la misma.

    En el tema educativo se muestra el grado de instruccin de los funcionarios del nivel operativo,

    asumiendo que los cargos directivos y superiores no requieren estudios especficos para la ocupacin

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    33/23033LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    de los mismos, segn la norma boliviana. En este subeje de anlisis se incluye a todas las instituciones

    (rganos Ejecutivos, Legislativos y Servicios Departamentales). A este conjunto de instituciones se

    pregunt si su personal estaba categorizado como profesional o no profesional, sus respuestas se

    centran en nivel educativo de bachiller, tcnico, universitario egresado pero sin ttulo acadmico, uni-

    versitario con ttulo acadmico y postgrado. Este anlisis tambin se hizo por razn de sexo.

    En relacin a la capacitacin, se consult la frecuencia con la que stas se realizan, el nmero de

    servidoras y servidores pblicos cubiertos a travs de las mismas y los temas ms recurrentes de la

    necesidad de capacitacin.

    En lo que respecta a la forma de reclutamiento y contratacin del personal se investig nicamen-

    te a los rganos Ejecutivos, especficamente al personal operativo, con el objetivo de conocer si estn

    sujetos a la carrera administrativa y las modalidades de reclutamiento, ya sea por invitacin directa o

    convocatoria pblica (interna o externa). Adicionalmente, se reflexion sobre la necesidad y pertinen-

    cia de contar con sistemas descentralizados de servicio civil.

    Finalmente, el apartado de eventualidad en el cargo se concentr en verificar la proporcin de

    funcionarios pblicos cuyos contratos estn bajo la figura de eventual, la consecuencia legal reside

    en beneficios diferentes y ms limitados respecto a aquellos funcionarios cuya incorporacin en laentidad no es temporal.

    El tercer eje temtico se concentra en infraestructura y recursos tecnolgicos. La infraestruc-

    tura se midi a partir de los reportes del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE),

    sobre los bienes inmuebles y muebles a cargo de cada Gobierno Autnomo Departamental. A par-

    tir de estos datos se compar la magnitud de transferencias fiscales que recibe cada Gobierno Au-

    tnomo Departamental y el porcentaje de poblacin por departamento, para identificar si existe

    una correlacin entre el valor monetario de los bienes muebles e inmuebles con las anteriores dos

    variables.

    Por su parte, recursos tecnolgicos mide el nmero de computadoras y el nmero de computado-

    ras con conexin a internet por servidor pblico. Habiendo considerado estas mediciones y existiendo

    otras variables se presentan nuevos desafos en cuanto a conectividad del pas y el denominado go-

    bierno electrnico.

    En el cuarto eje sobre normatividad inicialmente se analiz la cobertura competencial a partir de

    la legislacin departamental, la existencia de gacetas departamentales y su conexin con sistemas

    de registro normativo nacional y de otras instituciones relacionadas a la materia. Completando el

    anlisis, se muestra el estado de avance de los Estatutos Autonmicos Departamentales (EAD) y ra-

    zonamientos del Tribunal Constitucional Plurinacional. Asimismo, se analiz la conflictividad compe-

    tencial y sus causas a la fecha.

    El quinto eje, titulado fiscalizacin, ahond en la frecuencia con la que las Asambleas LegislativasDepartamentales fiscalizan a los rganos Ejecutivos y cul ser el futuro de la facultad fiscalizadora,

    teniendo en cuenta una natural declinacin de la produccin legislativa en el tiempo y, por consi-

    guiente, la centralidad que tomara dicha facultad. Tambin se narr en esta parte la historia reciente

    sobre la fiscalizacin a los rganos Ejecutivos, cuya referencia ms cercana es la suspensin de auto-

    ridades ejecutivas a partir del rgano deliberativo departamental.

  • 7/25/2019 Lnea de Base sobre Capacidades Institucionales de Gobiernos Autnomos Departamentales

    34/23034 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    El sexto eje estudi la planificacin e inversin pblica. En la primera dimensin se vio la articu-

    lacin temporal de los planes de desarrollo departamentales (PDD) y de stos con la planificacin

    nacional. Se repasaron las iniciativas de planificacin nacional en el ltimo tiempo. Por su otra par te,

    se ensay un sistema de equivalencia competencial con la inversin con el objeto de medir cobertura

    competencial a partir de la inversin. Asimismo, se analiz la homogeneidad y/o heterogeneidad de

    los destinos sectoriales de la inversin. Finalmente, se hizo un repaso por los principales desafos que

    podran acelerar la inversin pblica desde el nivel departamental.

    1.4.1 Fuentes de informacin

    La principal fuente de informacin es la Encuesta sobre Capacidades Institucionales Gestin 20116-,

    realizada por el Ministerio de Autonomas y el PNUD a los nueve rganos Ejecutivos y Legislativos de

    los Gobiernos Autnomos Departamentales y a los Servicios Departamentales comunes en los nueve

    GAD que dependen del rgano Ejecutivo que son: Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM),

    Servicio Departamental de Salud (SEDES), Servicio Departamental de Gestin Social (SEDEGES), Ser-

    vicio Departamental Agropecuario (SEDAG) y Servicio Departamental de Deportes (SEDEDE).La cobertura temtica de la encuesta comprende seis ejes temticos: i) estructura organizacional,

    ii) recursos humanos, iii) infraestructura y recursos tecnolgicos, iv) normatividad, v) fiscalizacin,

    vi) planificacin e inversin pblica. A partir de las cuales se realizaron 20 hiptesis explorativas, se

    construyeron 39 indicadores y 60 preguntas de investigacin.

    La recoleccin, sistematizacin y anlisis de la informacin se hizo en siete momentos: i) diseo

    de las boletas; ii) primera ronda de recojo de informacin; iii) validacin de la informacin recogida;

    iv) correccin de la boleta; v) segunda ronda de recojo de informacin; vi) construccin de matrices de

    sistematizacin; y vii) elaboracin de grficos y anlisis final.

    Adicionalmente, el documento tiene una valiosa informacin secundaria. Cada seccin cuenta

    con antecedentes institucionales, histricos y normativos, con el fin de mostrar la transicin en cada

    uno de los temas tratados.

    1.5 Utilidad de esta lnea de base

    La construccin de un Estado autonmico, que marca la agenda poltica actual y que es el resultado

    de demandas ciudadanas, est orientada a alcanzar mayores niveles de inclusin, equidad y bienestar

    de la poblacin. Es un proceso que implica la reforma y fortalecimiento de las instituciones estatales

    para que garanticen mejores condiciones de vida y que, por eso mismo, est relacionado con los fines

    y funciones esenciales del Estado.La Constitucin Poltica del Estado aprobada en el ao 2009 y la Ley Marco de Autonomas y Des-

    centralizacin (LMAD) de 2010 dibujan una nueva estructura estatal, que coloca a las instituciones de

    los gobiernos locales bolivianos ante el doble desafo de asumir nuevos roles como consecuencia de

    6 Se eligi como ao base el 2011, porque recin desde ese ao los GAD pueden actuar como tales, sin transiciones legales formales ms que

    los retos de asentamiento de la novedad poltica e institucional.

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    35/23035LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    la transferencia de competencias, as como de un rgimen econmico financiero que regula la asig-

    nacin de recursos a las entidades territoriales autnomas, como prescribe el artculo 101 de la men-

    cionada Ley. A las tradicionales funciones ejercidas por las instituciones que conforman los gobiernos

    locales se suman nuevas responsabilidades y exigencias, un reto que de ser eficientemente asumido

    puede convertir a los organismos autonmicos en pilares clave para trocar en universales el derecho

    de los bolivianos a una vida digna.

    En el marco del proceso autonmico, las instituciones de los gobiernos departamentales enfren-

    tan en el pas el doble desafo de la transferencia de competencias y su correspondiente rgimen eco-

    nmico-financiero, as como de la responsabilidad de promover una mayor equidad en el ejercicio

    de derechos tales como la educacin y salud, entre otros. A las tradicionales funciones ejercidas por

    los gobiernos departamentales se suman nuevas responsabilidades y exigencias que convierten a los

    gobiernos locales en actores claves del reto de trocar en universales los derechos a una vida digna,

    mejorando el desarrollo humano de todos los bolivianos.

    Capacidades institucionales de los Gobiernos Autnomos Departamentaleses la lnea de base del estado

    de situacin de las nueve gobernaciones al inicio de su vida autonmica, que tiene como objetivo final

    ayudar al Ministerio de Autonomas a establecer acciones de fortalecimiento institucional a corto omediano plazo. El objetivo es identificar datos importantes que influyen en las capacidades institu-

    cionales de los Gobiernos Autnomos Departamentales, por ende, en la prestacin de sus servicios

    pblicos y en la consolidacin de su autonoma en el ejercicio de sus nuevas competencias constitu-

    cionales. Asimismo, el documento nos permitir comparar a futuro su evolucin y fortalecimiento

    institucional.

    Los resultados del estudio proporcionarn elementos para entender que, ante la realidad com-

    pleja y heterognea como es la boliviana, es vital conocer las condiciones institucionales de cada go-

    bierno departamental para determinar en qu medida los procesos autonmicos pueden ser ms o

    menos eficientes en mbitos como sus estructuras organizacionales, capacidades de planificacin e

    inversin, composicin de sus recursos humanos, aspectos tecnolgicos y otros.

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    2Metodologa

    de construccin

    de la lnea de base

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    38/23038 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    La investigacin tiene una cobertura en los nueve rganos Ejecutivos y Legislativos de los Go-

    biernos Autnomos Departamentales, as como de los Servicios Departamentales comunes

    a ellos y que dependen del rgano Ejecutivo: Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM),

    Servicio Departamental de Salud (SEDES), Servicio Departamental de Gestin Social (SEDEGES), Ser-

    vicio Departamental Agropecuario (SEDAG) y Servicio Departamental de Deporte (SEDEDE).

    La recoleccin de informacin primaria se inici en julio de 2012 y determin como universo de

    estudio a 61 instancias de los gobiernos autnomos departamentales (OE, OL y Servicios Departa-

    mentales). Es importante mencionar que en algunos casos la recoleccin de datos fue dificultosa y

    morosa, razn por la cual se tiene ausencia de informacin en algunos ejes temticos.

    Fueron diferentes las razones por las que las instituciones no reportaron la informacin solicitada,

    algunas de ellas son: falta de datos, rotacin constante de personal, cambio de autoridades, ausencia

    de sistemas de documentacin, entre otros.

    La ausencia de informacin oblig a recurrir a fuentes secundarias, en unos casos, para completar

    informacin y, en otros, para construir indicadores a partir de la informacin con la que se contaba.

    Finalmente, los casos en los que la informacin secundaria y la construccin de datos no fueron sufi-

    cientes, son evidenciados en el desarrollo del documento.Como se menciona en la seccin precedente, la cobertura temtica comprende seis componentes,

    en los cuales se construyeron 20 hiptesis explorativas, 39 indicadores y 60 preguntas. Las preguntas,

    de acuerdo a la naturaleza de las hiptesis e indicadores, no se dirigieron a todas las instituciones, sin

    embargo, en general los componentes estudiados fueron:

    1. Estructura organizacional

    2. Recursos humanos

    3. Infraestructura y recursos tecnolgicos

    4. Normatividad

    5. Fiscalizacin6. Planificacin e inversin pblica

    2.1 Instrumentos de recoleccin y sistematizacin

    La recoleccin y sistematizacin de la informacin se hizo en siete momentos: i) diseo de los for-

    mularios de encuesta; ii) primera ronda de recojo de informacin como prueba de la encuesta; iii)

    validacin de la informacin recogida; iv) correccin de la boleta; v) segunda ronda de recojo de in-

    formacin; vi) construccin de matrices de sistematizacin; y vii) elaboracin de grficos y anlisis

    final.

    El equipo tcnico del Ministerio de Autonomas (MA) y del Programa de Naciones Unidas para

    el Desarrollo (PNUD) dise una boleta genrica de recoleccin de informacin con participacin

    parcial del Servicio Estatal de Autonomas (SEA). La boleta genrica de recoleccin de informacin

    se aplic con variantes en cada una de las instituciones, por lo mismo se aplicaron tres tipos de bo-

    letas, una por cada tipo de institucin de cada GAD (OE, OL y Servicios Departamentales).

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    39/23039LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    La primera ronda de recojo de informacin se realiz de dos formas no excluyentes entre s. Los

    equipos encargados del MA y PNUD se desplazaron a cada uno de los departamentos con la partici-

    pacin de los equipos locales del MA para explicar los objetivos y alcances de la Encuesta de Capaci-

    dades Institucionales. Alternativamente, las boletas fueron enviadas directamente a algunas de las

    instituciones de cobertura. Este proceso no fue ejecutado en una visita por institucin, al contrario,

    se visit en varias oportunidades a las instituciones para completar informacin faltante y/o corregir

    informacin llenada inadecuadamente.

    Con la informacin parcial recogida y sistematizada, el 11 de diciembre de 2012 se organiz el semi-

    nario-taller Capacidades Institucionales, con el objetivo de presentar un primer avance de anlisis de

    datos obtenidos y validar con las instituciones contraparte los instrumentos de recoleccin de datos.

    Los resultados derivaron en un conjunto de sugerencias de ajuste y complementacin de la boleta,

    con los cuales se procedi a la segunda ronda de recoleccin de informacin bajo los mismos parme-

    tros que la ronda inicial.

    Una vez que se obtuvieron las boletas, mayoritariamente llenas, se decidi establecer un ltimo

    plazo para recibir la informacin restante. Este plazo respondi a las sucesivas veces que los equipos

    del MA y del PNUD insistieron en el llenado de la informacin, cuyo retraso por parte de las institucio-nes demor la conclusin del documento.

    Cuando el plazo autoimpuesto por el equipo de investigacin lleg a su trmino, se procedi a

    sistematizar la informacin de las boletas en bases de datos que permitieran ordenar y comparar la

    informacin. Por lo mismo, las 122 muestras grficas del informe solo representan la ilustracin de

    una gran cantidad de bases de datos construidas para el efecto.

    2.2 Forma de comparacin

    La comparacin de la informacin se realiz entre instituciones semejantes y en casos particulares los

    resultados se mostrarn de forma individualizada, por cada departamento.

    Entonces, en aquellas preguntas sometidas a todas las instituciones se confront a todos los r-

    ganos Ejecutivos, Asambleas Legislativas y Servicios Departamentales entre s. En algunos casos en

    concreto se construy una muestra general de todas las instituciones, semejantes y diferentes. Por

    ejemplo, en los indicadores relacionados a la composicin por sexo de los funcionarios de las institu-

    ciones, se elabor un grfico que incluye a todas las instituciones del estudio de las que se contaba

    con informacin.

    La comparacin tambin ser cronolgica, en el sentido de comparar la transicin al Estado auto-

    nmico, cmo era antes de la aprobacin de la CPE y cmo es ahora. El producto de esta comparacin

    consistir en un conjunto de recomendaciones de poltica pblica dirigidas a los gobiernos departa-mentales y al gobierno del nivel central del Estado.

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    3Estructura

    organizacional

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    42/23042 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    En este acpite se desarrollan los antecedentes normativos que influyen en la definicin de la

    estructura organizacional del nivel intermedio del Estado, antes prefecturas y ahora gobier-

    nos autnomos departamentales. Posteriormente, la estructura organizacional es analizada

    de dos maneras. El primer anlisis consiste en verificar si la institucionalidad de los rganos Ejecuti-

    vos departamentales responde a las competencias asignadas por la CPE. Como institucionalidad, se

    entiende a las secretaras, direcciones, jefaturas y otras reas, adems de instituciones de carcter

    desconcentrado y/o descentralizado funcional, que forman parte de la estructura organizacional del

    GAD. El segundo anlisis consiste en mostrar la presencia de los gobiernos departamentales al inte-

    rior de sus departamentos, a partir de la desconcentracin territorial de su institucionalidad.

    3.1 Antecedentes normativos

    El control sobre el diseo institucional local es una forma de control poltico sobre el territorio, en

    nuestro caso heredado del modelo francs posterior al xito de la revolucin iniciada en el siglo XVIII.

    El sistema de aprobacin y designacin de autoridades desde el nivel nacional a modo de cascada

    permita en Francia y en Bolivia un control hasta la ltima parcela del territorio y lograba que el flu-jo de comunicacin sea ininterrumpido. Por tanto, el grado de resquebrajamiento de designaciones

    centrales y la aprobacin de instituciones subnacionales es un claro indicador del avance de la descen-

    tralizacin.

    El caso de las prefecturas es paradigmtico en este sentido. Tres momentos histricos marcan el

    avance descentralizador desde el nivel intermedio. Desde la fundacin de la Repblica hasta la dcada

    de los 90, la institucionalidad era determinada por el nivel central y ello no es extrao dado que las

    principales autoridades de las prefecturas eran extensiones del nivel central del Estado, incluso des-

    pus de la instauracin de la Ley N 1551, del 20 de abril de 1994, de Participacin Popular, y el avance

    de la Ley N 1654, del 28 de julio de 1995, de Descentralizacin Administrativa, toda vez que su depen-

    dencia era clara.

    Por ejemplo, la Ley de Organizacin Poltica del Ejecutivo de 1888 determinaba en su artculo 28:

    El gobierno superior en lo poltico, administrativo y econmico de cada departamento, reside

    en un magistrado con la denominacin de prefecto dependiente del Poder Ejecutivo, del que es

    agente inmediato y con el que se entender por el intermedio del respectivo ministro de Estado.

    En esos ramos y en todo lo que pertenece al orden y seguridad del departamento, estarn subor-

    dinados al prefecto todos los funcionarios pblicos de cualquier clase y denominacin que fueren

    y que residan dentro del territorio departamental.

    Artculos ms adelante, la misma ley determinaba con toda precisin las reas y atribuciones de losprefectos y no dejaba espacio para que, sobre stas, las prefecturas diseen su armado institucional.

    El 12 de septiembre de 1972 se aprob el Decreto Ley N 10460, de Organizacin Administrativa del

    Poder Ejecutivo, que estableca la estructura de las corporaciones de desarrollo como entes descen-

    tralizados y con una institucionalidad paralela desconcentrada, figura clsica que se mantendra

    hasta la aprobacin de la Ley N 1654 en 1995. En la misma tradicin republicana, el nacimiento de las

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    43/23043LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    corporaciones regionales de desarrollo estuvo acompaado de una fuerte estructuracin institucio-

    nal desde el centro, aunque las libertades de decisin en trminos de inversin, por ejemplo, fueron

    ms amplias. Pese a que la reforma constitucional de 1967 introdujo el trmino de gobiernos departa-

    mentales, esta figura nunca se concret.

    El Decreto Supremo N 23845, del 18 de agosto de 1994, Reglamento Orgnico de las Corporaciones

    Regionales de Desarrollo, ratifica la tendencia centralista del diseo institucional del nivel interme-

    dio, aunque no con la agresividad de normas anteriores, al establecer reas mnimas imposibles de

    obviar: a) Planificacin microrregional, subregional y regional; b) Inversin en infraestructura fsica;

    c) Fortalecimiento municipal; y d) Administracin financiera.

    La aprobacin de la Ley N 1654 no dio mayores libertades, similares a las que se dieron a las Corpo-

    raciones Regionales de Desarrollo (CRD) en su momento, es ms, se retrocedi, ya que stas gozaban

    de autonoma en su armado institucional. El artculo 3, pargrafo II, de la mencionada Ley estableca

    que la organizacin interna de la Prefectura ser reglamentada mediante Decreto Supremo, en cuyo cumpli-

    miento se promulgaron varias normas7entre los aos 1995 y 2002 que regularon en detalle la estruc-

    tura de las prefecturas. Por ejemplo, el Decreto Supremo N 24206 normaba no solo el nmero y nom-

    bre de las direcciones (hoy secretaras), sino sus atribuciones, dejando que las prefecturas ordenen losniveles inferiores a las direcciones por Resolucin Prefectural.

    Mediante el DS N 24833 se incorpora a los servicios departamentales como parte de las prefectu-

    ras, estaban diseados para funcionar como extensiones sectoriales del nivel central del Estado en las

    prefecturas, con el propsito de conectarse con los ministerios sectoriales. Su creacin se deriv a DS

    especficos.

    Paralelamente, con la Ley N 16548se inaugura la figura de los Consejos Departamentales (CD)

    para dotar a las prefecturas de un rgano deliberativo. Sin embargo, tres problemas asfixiaron el ejer-

    cicio pleno de las facultades fiscalizadoras y normativas. Primero, las sesiones del consejo eran presi-

    didas por el Prefecto de departamento, lo que constitua una clara intromisin en la independencia de

    rganos. Segundo, la cascada normativa nacional era clara al impedir la potencia normativa necesa-

    ria para llamar a las prefecturas gobiernos plenos9. Finalmente, el origen de los CD era local, los con-

    cejos municipales de una provincia se reunan y designaban a su(s) consejero(s) departamental(es),

    es decir, que en la prctica el origen del CD permita el filtraje de lgicas locales en la planificacin

    departamental10.

    7 Decretos Supremos: N 24206, del 29 de diciembre de 1995, Organizacin del Poder Ejecutivo a Nivel Departamental; N 24833, del 2 de sep-

    tiembre de 1997, que modifica la estructura organizativa y define nuevos mecanismos operativos para las prefecturas de departamento; N

    25060, del 2 de junio de 1998, que establece la nueva estructura orgnica de las prefecturas de depar tamento; N 26767, del 9 de agosto de

    2002, que modifica el Decreto Supremo N 25060, del 2 de junio de 1998.

    8 En cuanto a las inversiones, la Ley otorga a las prefecturas atribuciones que hacen sobre todo a la formulacin y ejecucin de programas yproyectos consignados en el marco del Plan Depar tamental de Desarrollo, entre los que se encuentran la construccin y mantenimiento de

    carreteras, caminos secundarios y aquellos proyectos concurrentes con los gobiernos municipales. Estas funciones se complementan con

    las funciones asignadas a la Secretara Departamental de Desarrollo Humano, a travs del DS N 24206 de Organizacin del Poder Ejecutivo

    a nivel departamental; en el mismo se asignan funciones relacionadas con la formulacin y ejecucin de programas y proyectos en materia

    de salud, educacin, cultura y deportes.

    9 La Sentencia Constitucional 006/2006, del 25 de enero de 2006, estimul la potencia de la normatividad de los CD al permitirles reglamen-

    tar las leyes nacionales. Este avance es comparable al experimento que utiliz la Constitucin francesa al permitir a los gobiernos provincia-

    les la derogacin experimental de normativa nacional.

    10 Ver un anlisis ms exhaustivo de los CD en el libro de Diego Ayo:Balance de los Consejos Departamentales, 2008.

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    44/23044 LNEA DE BASESOBRE CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES

    La relacin del CD y del ejecutivo departamental era dificultosa. El primero le deba su legitimidad

    al sistema municipal y, el segundo, dependa del constante control poltico del Gobierno nacional.

    Se sumaban a estas dificultades naturales dos aspectos que incrementaban la ya dificultosa rela-

    cin. Los CD tenan como primera atribucin en la Ley N 1654 aprobar los planes, programas y pro-

    yectos para el desarrollo departamental presentados por el Prefecto, en el marco del Plan General de

    Desarrollo Econmico y Social de la Repblica. Controlar y evaluar su ejecucin. Esta atribucin gene-

    raba una relacin negativa sobre la inversin pblica entre el CD y el Prefecto, este ltimo, legalmente

    presionado por tener la aprobacin del CD, ceda ante iniciativas tradas desde la legitimidad local.

    Con ello, el perfil del nivel intermedio diferenciado del local y nacional era difuso.

    En segundo trmino, los CD tenan la atribucin de censurar a los prefectos, lo que derivaba en

    su renuncia automtica para la aceptacin o rechazo del Presidente. Esta figura se extingui, como

    era natural, con la eleccin de los prefectos. Hubiese sido un contrasentido que teniendo prefectos

    electos, los CD siendo designados produzcan su renuncia. Fue en este sentido que el Tribunal Consti-

    tucional de la poca expuls los artculos referidos a la censura11.

    Aunque de modo no definitivo, el quiebre a la lgica republicana de estructuracin del ejecutivo

    del nivel departamental desde el nivel central se dio con la eleccin de prefectos por voto popular endiciembre de 2005. Como era lgico, las nuevas autoridades buscaran ganar mayores libertades de

    gestin con el legtimo argumento de su nueva fuente de autoridad. En tal sentido, el Ministerio sin

    Cartera Responsable de Participacin Popular (MPP) gestion una reunin, en enero de 2006, con

    todos los prefectos electos para proponer una adecuacin normativa gene