la responsabilidad patrimonial de la administraciÓn por actuaciones urbanÍsticas

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAADMINISTRACIÓN POR ACTUACIONES

URBANÍSTICAS

GERARDO GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. EN ESPECIAL, LA COMPETENCIA ESTA-TAL PARA REGULAR EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LAS ADMI-NISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ALCANCE EN EL CAMPO URBANÍSTICO.— II. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR FUNCIONAMIENTO NORMAL: 1. Limitaciones o vinculaciones singulares. 2. Edificios fuera de ordenación y usosprohibidos. 3. Alteración anticipada del planeamiento, de las condiciones de ejecu-ción del planeamiento o de la participación de los propietarios: A) El régimen tra-dicional: la necesidad de patrimonialización previa del aprovechamiento urbanís-tico. B) Las consecuencias de la aplicación de los criterios de valoración a laresponsabilidad: la indemnización de la pérdida de la facultad de urbanizar y el cál-culo del porcentaje de ejecución de la urbanización. 4. Revocación de licencias yotros títulos habilitantes por causa del cambio de planeamiento. 5. La supresión dela cláusula general de indemnización de los gastos inútiles.— III. RESPONSABILI-DAD PATRIMONIAL POR FUNCIONAMIENTO ANORMAL O ILEGAL: 1. La anu-lación de licencias o títulos habilitantes, su denegación improcedente o el retrasoinjustificado en su otorgamiento. 2. Respuesta errónea a una consulta urbanística ocambio en los criterios de urbanización expresados en la respuesta a una consulta.3. Retrasos en la tramitación de instrumentos de planeamiento o de urbanización deiniciativa particular.— BIBLIOGRAFÍA CITADA.

RESUMEN: Examen de la regulación de la responsabilidad patrimonial de laAdministración por actuaciones urbanísticas en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, deSuelo. Destaca la regulación de la indemnización por alteración anticipada del pla-neamiento urbanístico, que resulta considerablemente ampliada, único punto en quese rompe el conservadurismo del nuevo texto legal en materia de responsabilidad.

Palabras clave: urbanismo; responsabilidad patrimonial de la Administración;alteración anticipada de planeamiento; vinculaciones singulares; denegación impro-cedente de licencias urbanísticas.

ABSTRACT: The article analyzes the new provisions on administrative liabilityderived from urban planning activities as in the Land Law 8/2007, of 28th May. Thehighlight of the new regulation is the so-called «compensation for advanced plan-

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ning reform», whose grounds have been considerably enhanced. Actually, the regu-lation of said compensation stands out the conservative shape of the new legal fra-mework on administrative liability.

Key words: urban planning; administrative liability; advanced planning reform;individual planning obligations; unlawful denial of building permissions.

I. INTRODUCCIÓN. EN ESPECIAL, LA COMPETENCIA ESTATALPARA REGULAR EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LASADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ALCANCE EN EL CAMPOURBANÍSTICO

En la Ley 8/2007, de 28 de mayo, se contienen algunas novedades inte-resantes sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración en elámbito urbanístico. Las más relevantes seguramente son las que atañen a laalteración anticipada del planeamiento urbanístico, muy considerablementereforzada: los propietarios de suelo y otros partícipes del proceso urbaniza-dor tienen garantizada una indemnización desde el momento en que entra envigor la ordenación detallada, al contrario de lo que sucedía con anteriori-dad a la actual regulación, en que ese momento se retrasaba hasta la prác-tica culminación de la urbanización. El motivo es claro: rebajados sustan-cialmente los justiprecios expropiatorios y, por tanto, el valor «oficial» delos terrenos, se quiere evitar la inhibición de los agentes financieros que pro-porcionan los fondos necesarios para la urbanización, generalmente a travésdel crédito territorial. Distinto será que tal cosa se consiga (1).

Frente a esa gran novedad, el resto de los cambios en los supuestos deresponsabilidad recogidos en la Ley 8/2007 pueden calificarse de retoques.

Con todo, la legislación estatal sólo es uno de los aspectos que habríade tenerse en cuenta para describir un panorama completo de la responsabi-


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(1) En un reciente artículo de prensa se atribuía al director de la unidad de negocio inmo-biliario del Banco de Sabadell la afirmación de que los criterios de concesión de la financia-ción harían cambiado debido, entre otras razones, a la ralentización del mercado inmobiliario ya las nuevas normas de valoración de los activos inmobiliarios contenidos en la nueva ley delsuelo, calificada de controvertida. El ejecutivo terminaba sus declaraciones afirmando: «hemoscambiado los criterios para el suelo, también porque ha cambiado el criterio del promotor. Sólonos interesa finalista. Los suelos urbanizables, sólo con garantía personal» (J. SÁNCHEZ ARCE,«Más de un millón de viviendas no encuentran comprador en España», publicado enExpansión.com el 16 de noviembre de 2007). En un sentido similar, el mismo periódico atri-buye al Ministerio de Vivienda la intención de utilizar el desarrollo reglamentario de la Leypara minimizar algunos efectos desfavorables a la financiación de las empresas promotoras (M.LLAMAS, «Giro en la Ley del Suelo para dar aire a los promotores», publicado en Expansión.comel 3 de noviembre de 2007).

lidad patrimonial por actuaciones urbanísticas. Sin ir más lejos, «la adecua-ción de los supuestos indemnizatorios a las novedades establecidas en esteaspecto» es uno de los factores invocados por la Generalitat de Cataluña paraaprobar un reciente Decreto-ley en materia urbanística (Preámbulo, I, delDecreto-ley 1/2007, de 16 octubre, de medidas urgentes en materia urbanís-tica). En este sentido, en el art. 14 del Decreto-ley se da nueva redacción alos párrafos 3 y 4 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobadomediante el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio. Concretamente, elpárrafo 3 se refiere al caso de las alteraciones del planeamiento urbanísticoque impidan o alteren la participación en actuaciones de transformación urba-nística, pérdida o menoscabo cuya indemnización pretende limitarse a loscasos en los que exista aprobación definitiva de los proyectos de urbaniza-ción y, de ser necesario por el sistema de actuación previsto, de reparcela-ción. Previsión que resulta difícilmente compatible con el art. 24 de la Ley8/2007, como intentará argumentarse.

No es el único elemento potencialmente conflictivo en la legislaciónautonómica desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial. Elreciente Decreto-ley 1/2007, de 23 de noviembre, de medidas cautelares hastala aprobación de normas de protección de áreas de especial valor ambientalpara las Illes Balears, que paraliza la ejecución de la urbanización en ámbi-tos no sólo dotados de planeamiento detallado, sino incluso de proyectos deurbanización, está llamado a generar una batería de casos que permitiránapreciar en toda su amplitud la importancia de la ampliación de la respon-sabilidad por cambio de planeamiento incluida en la Ley 8/2007.

Por lo demás, la sistemática de la exposición va a ser convencional: trasexaminar la competencia legislativa estatal en la específica materia de la res-ponsabilidad patrimonial por actuaciones urbanísticas a la luz de la jurispru-dencia constitucional, se entrará en el estudio de los diferentes supuestos deresponsabilidad, con especial atención a la jurisprudencia recaída hasta lafecha y su eventual pervivencia tras la entrada en vigor de la Ley 8/2007.

La competencia para regular la responsabilidad patrimonial de la Admi-nistración es claramente estatal, por imperativo del art. 149.1.18 de la Cons-titución vigente. O, al menos, «fundamentalmente estatal» (SUAY, 2007, 35).No obstante, la atribución se refiere al «sistema de responsabilidad de todaslas Administraciones públicas», por lo que se podría especular con la exis-tencia de un sistema general que se conjugase con normas sectoriales. Cier-tamente, en lo que se refiere al urbanismo, podemos encontrar matices a laafirmación anterior, tanto en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997,como en la posterior Sentencia 164/2001, de 11 de julio.

Como se sabe, el Tribunal Constitucional resolvió en la Sentencia61/1997 diversos recursos de inconstitucionalidad contra el Real Decreto

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Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-dido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística, resul-tante de la reforma de la normativa precedente hecha por medio de la Ley8/1990, de 25 de julio, sobre Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,ocupándose de la cuestión de la responsabilidad en el fundamento jurídico33. En la posterior Sentencia 164/2001, a propósito de la Ley 6/1998, de 13de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, se reiteran sustancialmentelos mismos planteamientos en el fundamento jurídico 47. Estos pronuncia-mientos tienen el valor añadido de que la regulación concreta a la que sereferían coincide sustancialmente con la contenida en el art. 30 de la Ley8/2007. Pues bien, se afirmaba en la STC 61/1997 lo siguiente:

«La regulación contenida en los preceptos enjuiciados establece los casosen que la Administración urbanística viene obligada a indemnizar a los propie-tarios afectados en virtud de la alteración (modificación o revisión) del plane-amiento, materia esta que encaja plenamente en el régimen de la responsabili-dad patrimonial de las Administraciones Públicas, atribuida al Estado por el art.149.1.18º de la Constitución Española.

El art. 149.1.18º CE no puede excluir que, además de esa normativa comúnque representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comuni-dades Autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en conceptode responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellasnormas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al des-arrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la eventual regula-ción de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclu-sivas autonómicas constituye una garantía —indemnizatoria— que se superponea la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer».

En otros términos, que con los supuestos indemnizatorios regulados enla legislación urbanística estatal no se puede pretender agotar la regulaciónde la responsabilidad, pudiendo establecerse nuevos supuestos específicos deresponsabilidad de la Administración. No es una posición que haya recibidola aquiescencia unánime de la doctrina (CHINCHILLA PEINADO, 1998, 56-59).En todo caso, el régimen de la legislación urbanística estatal sí parece defacto un mínimo indisponible para el legislador autonómico, fijando el con-tenido mínimo de la garantía patrimonial del ciudadano, más si se tiene encuenta la existencia de una cláusula general de responsabilidad recogida enla Constitución (art. 106.2) y de un régimen general de la responsabilidad,contenido en los artículos 139 a 146 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimientoadministrativo común, con el que hay que compatibilizar el régimen estable-cido para el campo urbanístico.

A diferencia de lo que ocurría en textos legales anteriores, las normassobre responsabilidad patrimonial contenidas en la Ley 8/2007, de 28 de


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mayo, de Suelo, se encuentran dispersas por el articulado. Por un lado, losartículos 41 a 44 de la Ley 6/1998 han pasado a convertirse en un únicoartículo, el 30, en la Ley 8/2007. A los contenidos en este artículo se unenotros dos supuestos, «escondidos» en el art. 11.4 (responsabilidad de la Admi-nistración por retrasos en la tramitación de instrumentos de planeamiento ode urbanización de iniciativa particular) y en el art. 6.b), párrafo segundo(responsabilidad por cambio en los criterios para la urbanización tras haberinformado sobre ellos a un particular legitimado). A todo ello se añade que,en contraste con el régimen anterior, las normas sobre valoraciones no seaplican únicamente a la fijación de los justiprecios por expropiación forzosao, como norma supletoria, a las reparcelaciones, sino también a la fijaciónde las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración.Específicamente, hay dos artículos enormemente relevantes: el art. 24, dedi-cado a la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nuevaurbanización, y el art. 25, relativo a la indemnización de la iniciativa y lapromoción de actuaciones de urbanización o de edificación. Esto supone unenorme cambio en los supuestos de responsabilidad por alteración anticipadadel planeamiento, porque se incluyen en la indemnización conceptos que esta-ban hasta ahora excluidos, como la mera expectativa de participar en la urba-nización derivada de una determinada clasificación de suelo, lo que suponeanticipar el momento en que surge la responsabilidad.

La lectura de varios de estos preceptos produce una cierta impresión dedesinterés por parte del legislador: es una materia que «tiene que estar», perosobre la que el legislador no tiene criterios demasiado claros ni le interesareflexionar para hallarlos. Induce a hacerse esta idea lo poco cuidado de laredacción. Sin embargo, un tanto subrepticiamente, la nueva regulaciónsupone una ampliación bastante considerable de los supuestos indemnizato-rios (que, por cierto, ya no hay motivos para llamar así, sino simplemente,responsabilidad patrimonial por razón de urbanismo, como intentaré demos-trar, puesto que se eliminan las previsiones cuasiexpropiatorias de la legis-lación anterior).

¿Por qué «tiene que estar» la regulación de la responsabilidad patrimo-nial de la Administración en el ámbito urbanístico? Partimos de un criterioclásico: la ordenación territorial y urbanística determinan las facultades ydeberes del derecho de propiedad, pero

«Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo enlos casos expresamente establecidos en las Leyes».

Es decir, una previsión que estaba en términos equivalentes en la LS de1956, que a su vez la había tomado de la legislación inglesa. La utilizaciónde planeamiento urbanístico para encauzar la expansión de las ciudades ingle-sas en los años 20 y 30 del siglo XX había tenido como consecuencia el


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reconocimiento judicial de indemnizaciones a algunos propietarios perjudi-cados, lo que llevó al legislador a incluir en la «Town & Country PlanningAct» de 1947 la regla de la no indemnizabilidad de la ordenación, lo quejunto con un sistema impositivo mucho más incisivo con las plusvalías inmo-biliarias, llevó a hablar de «nacionalización del suelo». La formulación puedeparecer exagerada pero, efectivamente, el legislador había privado de un plu-mazo a los propietarios de una facultad, el ius aedificandi del Derechoromano, que hasta entonces nadie les discutía.

Si esto es así, no se explica muy bien que entre los supuestos indemni-zatorios se incluya una referencia a la anulación de licencias urbanísticas, suotorgamiento tardío o su denegación improcedente. No se trata de una con-secuencia de la delimitación de derechos hecha a través de planes territoria-les, sino de un funcionamiento ilegal o, al menos, irregular de la Adminis-tración. Se trata de una cláusula que rompe la lógica de la regulación y quese explica por el arrastre histórico.

En todo caso, formulado el principio legal de que la ordenación urba-nística no causa derecho a indemnización, toca a la Ley establecer las excep-ciones. Con una advertencia que debe reiterarse: los supuestos indemnizato-rios —es decir, las excepciones al principio de no indemnización— tienen—como tenían en la Ley 6/1998— carácter básico, por lo que cabría la intro-ducción de nuevos supuestos por la legislación autonómica, cosa que hanhecho distintas normas autonómicas, aunque tal cosa haya pasado práctica-mente desapercibida. De hecho, esto es lo que se hace desde hace algúntiempo en una legislación urbanística conservadora en líneas generales, comoes la aragonesa (Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística), cuando se esta-blece que los solicitantes de licencias de edificación con anterioridad a laaprobación inicial de un nuevo plan o al acuerdo de suspensión del otorga-miento de licencias tendrán derecho a ser resarcidos del coste de los proyec-tos y a la devolución de las tasas municipales que pierden su objeto (art.128.1), algo que ya había reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremoen aplicación de la regulación general de la responsabilidad patrimonial delas Administraciones públicas.

II. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR FUNCIONAMIENTONORMAL

La responsabilidad patrimonial más específica del ámbito urbanístico esla que se produce pese a que las actuaciones de la Administración hayan res-pondido a la legalidad aplicable. Se trata de actuaciones jurídicas, las máscaracterísticas de las cuáles se refieren al planeamiento urbanístico, respecto


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a las cuáles no se cumple la regla general que establece el deber jurídico desoportar la ordenación urbanística sin indemnización, porque la Ley esta-blece de forma expresa las correspondientes excepciones.

1. Limitaciones o vinculaciones singulares

En el art. 30.b) de la Ley 8/2007 se contiene el supuesto indemnizato-rio siguiente:

«Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los debereslegalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven con-sigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de dis-tribución equitativa».

La primera impresión respecto a estas «vinculaciones y limitaciones sin-gulares» es que el prurito de no utilizar conceptos urbanísticos que no seanestrictamente referibles a realidades físicas —tantas veces incumplido a lolargo del articulado— lleva a sustituir la referencia que en la normativa ante-rior se hacía a la «restricción del aprovechamiento urbanístico» por una perí-frasis que sería equivalente —la «restricción de la edificabilidad o el uso queno sea susceptible de distribución equitativa»—, sin que esto comporte uncambio demasiado evidente en el régimen jurídico. Sin embargo, el conceptode «aprovechamiento» y, sobre todo, la restricción del aprovechamiento, daríaunos resultados más matizados que la mera suma de factores enumerados, la«edificabilidad» y el «uso». Concretamente, plantea el problema de si abrela puerta a la indemnización, potencialmente muy amplia, por restriccionesde uso. Esto puede hacer necesario acudir a la teoría general de la respon-sabilidad para deslindar el supuesto.

Por otra parte, también se introduce un cambio que afecta a la referen-cia que se hacía en la legislación anterior a la «conservación de los edifi-cios», que ahora se formula en términos más amplios: que se «excedan delos deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificacio-nes», lo que rápidamente sugiere que a la conservación se quiere unir la«rehabilitación», aunque la formulación abierta abre el supuesto también aotros posibles deberes relativos a construcciones o edificaciones. Sin embargo,se mantiene el tenor incorrecto varias veces denunciado por la doctrina: sise excediesen los «deberes legales», el plan sería ilegal, simplemente; elsupuesto sólo tiene sentido si se toman como referencia los «deberes ordi-narios» o «generales». Es decir, si se concibe como un supuesto de rupturadel principio de igualdad ante las cargas públicas.

En la Ley 8/2007 se mantiene la cláusula de que debe tratarse de unarestricción «que no sea susceptible de distribución equitativa». Esto provoca


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que, contrariamente a lo que sucede con las disminuciones de aprovechamientopor cambio de planeamiento, que tienen como ubicación más habitual el suelourbanizable, las vinculaciones singulares encuentran su lugar típico en el suelourbano, más concretamente las actuaciones aisladas o asistemáticas que sonlas características del suelo urbano, mientras que en el urbanizable se actuaránormalmente de forma sistemática (MENÉNDEZ REXACH, 1994, 209).

En términos de la teoría de la responsabilidad patrimonial de la Admi-nistración, en la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 se estableció el deberjurídico de soportar los perjuicios derivados del planeamiento que, por tanto,no tendrían carácter antijurídico. En los términos del art. 70.1 de la Ley:

«La ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en losartículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemni-zación, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido nor-mal de la propiedad según su calificación urbanística.»

Sin embargo, el legislador no se atrevió a llevar hasta sus últimas con-secuencias su propio postulado. El «contenido normal de la propiedad» segui-ría durante algún tiempo incorporando un mínimo ius aedificandi, intangi-ble para la Administración, excepto por la vía de la expropiación (art. 70.2):

«Las ordenaciones que redujeren el volumen mínimo edificable determi-nado por la limitación segunda del artículo anterior [«la proporción de un metrocúbico como máximo, por cada 5 metros cuadrados de superficie»] conferiránderecho a indemnización mediante expropiación o imposición de servidumbre.»

Contrariamente a la solución actual, el legislador no acudió la instituto,entonces casi incipiente, de la responsabilidad patrimonial de la Administra-ción, sino al mucho más tradicional de la expropiación forzosa. No obstante,ya aparecía la regla de la equidistribución (art. 70.3), aunque entonces toda-vía no se llamaba así, como alternativa —implícita— a la indemnización:

«En todo caso será procedente la reparcelación de terrenos para distribuirjustamente los beneficios y cargas de la ordenación entre los propietarios decada polígono y manzana, considerados al efecto en comunidad»

Con la reforma del régimen urbanístico introducida por medio de la Ley19/1975, de 2 de mayo, e incorporada al TRLS de 1976, desaparece la edifi-cabilidad mínima aplicable a todo el territorio nacional. Por lo demás, lo queantes eran dos principios formulados en párrafos separados del mismo artículo—el deber jurídico de soportar la ordenación sin indemnización y de equidis-tribución de beneficios y cargas— se agrupan en un solo párrafo (2). La prin-


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(2) TRLS de 1976 art. 87.1: «La ordenación del uso de los terrenos y construcciones enun-ciada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemniza-ción por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propie-

cipal novedad es que se contempla expresamente la posibilidad de que el pla-neamiento urbanístico contenga prescripciones que establezcan restriccionesdel aprovechamiento urbanístico no susceptibles de equidistribución, lo queserá legítimo, pero generará derecho a la indemnización a favor de los afec-tados (TRLS de 1976 art. 87.3):

«Las ordenaciones que impusieren vinculaciones o limitaciones singula-res que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del sueloque no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados confe-rirán derecho a indemnización.»

Aparece así formulada por primera vez de forma expresa el conceptode «vinculación singular», aunque todavía con el único contenido de la res-tricción del aprovechamiento.

En la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del régimen urbanístico yvaloraciones del suelo se separa sistemáticamente el principio de no indem-nización por la ordenación (art. 4) de los supuestos indemnizatorios, ademásde incluir entre éstos uno nuevo, relativo a la conservación de los edificios(art. 88):

«Las ordenaciones que impusieran vinculaciones singulares en orden a laconservación de edificios, conferirán derechos indemnizatorios en cuanto exce-dan de los deberes legales y en la parte no compensada por los beneficios queresulten de aplicación.»

Con independencia de lo más o menos afortunado del tenor literal —habría sido preferible hablar de «deber ordinario» o «contenido ordinariodel deber» de conservación que hacerlo de deberes legales (BELTRÁN, 2002,745; MACERA y FERNÁNDEZ, 2005, 86)—, de la Ley se deducía claramenteque la imposición del deber de conservar un edificio que comportase gastosque superasen la mitad de su valor, excluido el suelo —definición tradicio-nal de la ruina «económica»— generaría indemnización, a no ser que estu-viese suficientemente compensado por otros medios —subvenciones, bene-ficios fiscales u otros—. Es decir, se estaría reconociendo una facultad a laAdministración —obligar a conservar edificios que incluso pudieran estar enestado ruinoso—, pero contrapesando esa facultad con un correlativo dere-cho del propietario directamente concernido, la indemnización que restablecela igualdad de trato con la generalidad de los propietarios.

Esta previsión pasaría al TRLS de 1992, en cuyo artículo 239, que con-taba con dos párrafos, se incluyeron en sus términos literales el artículo 88


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dad según su calificación urbanística. Los afectados tendrán no obstante derecho a la distribu-ción equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la pre-sente Ley.»

de la Ley 8/1990 (en el párrafo 1) y el artículo 87.3 del TRLS de 1976(párrafo 2).

Sobre el artículo 239 del TRLS de 1992 no podía pesar ninguna tachade inconstitucionalidad, puesto que se refería una materia cuya regulación esuna competencia exclusiva que corresponde al Estado, por incluirse en el sis-tema de responsabilidad de las Administraciones públicas (CE art. 149.1.18).Por tanto, iba a sobrevivir a la criba que el Tribunal Constitucional haría enla Sentencia 61/1997, de 20 de noviembre, para ser derogado y sustituidopor medio de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valora-ciones.

En la Ley 6/1998 se mantuvo el principio de no indemnización de laordenación, sustituyendo en la referencia a las excepciones establecidas porla «Ley» este último término por el de «leyes» (art. 2.2), cambio en el queno es difícil atisbar una referencia a la doctrina constitucional sobre la posi-bilidad de definir supuestos adicionales de indemnización en las leyes auto-nómicas (STC 61/1997, de 20 marzo, fundamento jurídico 33). En este sen-tido, casi todos los supuestos indemnizatorios recogidos en los artículos 41a 44 de la Ley 6/1998 tenían la calificación de legislación básica, con laúnica excepción del establecido en el artículo 44.2, el relativo a la anulaciónde licencias, demora injustificada en su otorgamiento o denegación impro-cedente, al que se confirió el carácter de norma dictada al amparo de unacompetencia legislativa plena del Estado (disposición final única).

En la Ley 6/1998 se refundieron, al menos formalmente, las vinculacio-nes relativas a la conservación de edificios y las que comportasen restriccióndel aprovechamiento (artículo 43), en una formulación muy próxima a laactualmente en vigor:

«Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singu-lares en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los debe-res legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del apro-vechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribuciónequitativa entre los interesados, conferirán derecho a indemnización».

Pese a su inclusión en un único párrafo, la Ley seguía distinguiendoentre dos supuestos: primero, las «vinculaciones y limitaciones singularesque excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construccio-nes y edificaciones», entre los que destacará la conservación de edificios másallá del límite del deber ordinario de conservación; y, segundo, las restric-ciones de «la edificabilidad o el uso» cuando esa restricción «no sea suscep-tible de distribución equitativa». Es decir, se generaba indemnización cual-quier ordenación que produzca estos efectos, sin que en la Ley se limite alas restricciones que se produzcan con finalidades determinadas. Sin embargo,


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en la Ley 8/2007 se va más allá, al optar por una fórmula más abstracta y,en consecuencia, que ofrece un mayor margen al aplicador.

En todo caso, la referencia genérica a «deberes» en muchos casos des-embocará en el deber de conservación de edificios y construcciones y la fija-ción del deber «normal» u «ordinario» de conservación corresponde a cadalegislador autonómico que, en algunos casos, siguen la tradicional regula-ción estatal, fijando el límite del deber de conservación en la realización delas obras de consolidación o conservación cuyo coste no sobrepase el cin-cuenta por ciento del valor «actual» del edificio, excluido el suelo (3); aun-que otra gran parte de las Comunidades Autónomas se han apartado de esasolución, incrementando el deber de conservación al atenerse al coste de sus-titución o de reemplazo, es decir, de construcción de un edificio de nuevaplanta (4). Es decir, que la remisión de la legislación básica estatal se plasmaen una enorme diferencia entre unas y otras Comunidades Autónomas

También corresponde al legislador autonómico establecer si la Adminis-tración puede imponer a un propietario obligaciones que sobrepasen el deberordinario de conservación —casi todos lo han hecho así—, y si contemplaesta posibilidad, regular en qué casos y con arreglo a qué procedimiento.Aplicativamente, como en la mayor parte de las legislaciones autonómicasse establece que la Administración deberá subvencionar el coste que sobre-pase el deber ordinario de conservación (5), este supuesto indemnizatoriotiene carácter de garantía última, para el caso de que se determinase que loscostes efectivamente soportados por el propietario superan el límite general,pese a las subvenciones y bonificaciones otorgadas por la Administración.

En todo caso, de la legislación básica estatal se desprenden dos reglasclaras: los deberes del propietario tienen que tener un límite establecidolegalmente y las eventuales transgresiones de ese límite deberán ser indem-nizadas.

En consecuencia, no parece que a lo que debe configurarse como unacompensación, para evitar la superación del deber de conservación del pro-pietario, se le pretenda dar la regulación de un anticipo reintegrable a resti-


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(3) Por ejemplo, en Aragón, la Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanística, art. 191.2 y 192.2.(4) En general, las leyes que siguen el llamado modelo valenciano, iniciado con la Ley

6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valen-ciana, art. 90 y 93; estos preceptos han pasado, con algunos cambios, a la Ley 16/2005, de 30diciembre, Urbanística Valenciana, art. 208 y 210. Pueden citarse, entre otras, Castilla-La Man-cha, Canarias, Extremadura, Madrid o Andalucía. También Comunidades que se apartan de esemodelo, como Castilla y León, Galicia o Asturias.

(5) Por ejemplo, en Aragón, Ley 5/1999, art. 186.2, o en Castilla-La Mancha, DecretoLegislativo 1/2004, de 28 diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley deOrdenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, art. 137.2.

tuir a la Administración pública en el momento de la venta o expropiaciónforzosa del inmueble —aunque con el límite del 50 por ciento del precio ojustiprecio percibido—, a no ser que el propietario consienta la «explotaciónconjunta» con la Administración del inmueble restaurado, regulación con-templada por primera vez en la legislación de la Comunidad Valenciana (6),pero contemplada también en algunas otras de las legislaciones autonómicasque siguen ese modelo (7). Porque, de ser esto así, sí que se obligaría a sopor-tar al propietario costes por encima del límite del deber de conservación, loque es un contrasentido en sus propios términos. El origen de esta regula-ción puede encontrarse en la legislación nacional de patrimonio cultural, con-cretamente en el art. 35.3 de la Ley 6/1985, de 25 de junio:

«Cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bienesdeclarados de interés cultural o bienes incluidos en el Inventario General no eje-cuten las actuaciones exigidas en el cumplimiento de la obligación prevista enel apartado 1º de este artículo, la Administración competente, previo requeri-miento a los interesados, podrá ordenar su ejecución subsidiaria. Asimismo,podrá conceder una ayuda con carácter de anticipo reintegrable que, en casode bienes inmuebles, será inscrita en el Registro de la Propiedad».

Es decir, se parte de una situación de incumplimiento de los deberesinherentes a la propiedad, lo que excluiría en principio los supuestos de actua-ciones que excediesen el límite legal de tales deberes. Esta previsión de lalegislación estatal está recogida con términos similares en varias normas auto-nómicas de patrimonio cultural (8). En cambio, en la legislación de la Comu-nidad de Islas Baleares se prescinde del matiz del incumplimiento previo,para articular un sistema de acuerdo con el cual la Administración culturalproporcionará créditos para financiar las labores de conservación de los bienesinmuebles del patrimonio histórico en manos de particulares, pero cuando setrate de «obras de reparación urgente» se acudirá al anticipo reintegrable,que se inscribirá en el Registro de la Propiedad (Ley 12/1998, de 21 diciem-bre, art. 83.2). También se prescinde del previo incumplimiento, además deextenderse a todo tipo de obras de conservación en la Ley 9/1993, de 30 sep-tiembre, de patrimonio cultural catalán, art. 67.3. Parece probable que fuese


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(6) Art. 89.3 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, y, en el texto legal vigente, art. 209.3de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre.

(7) Castilla-La Mancha, Ley 2/1998, de 4 de junio, y con la misma numeración en el textovigente, Decreto Legislativo 1/2004, de 28 diciembre, art. 137.2.a); Madrid, Ley 9/2001, de 17de julio, art. 168.4.a); Extremadura, Ley 15/2001, de 14 de diciembre, art. 163.2.a).

(8) En sus propios términos en la legislación de Castilla y León, que incluso se remiteexpresamente a la norma estatal (Ley 12/2002, de 11 de julio, art. 24.3) y, en términos muysimilares, la Comunidad de Madrid, en la Ley 10/1998, de 9 julio, art. 55.3, bajo el epígrafe«incumplimiento del deber de conservación».

este último texto legal la fuente de inspiración de la legislación urbanísticavalenciana de 1994 y, a través de ella, de las leyes urbanísticas que se ads-criben a ese modelo. En otros términos, que no puede argumentarse la exis-tencia de una excepción a la regla general en la propia legislación estatal,además de que, de existir esta excepción, sólo resultaría aplicable a catego-rías muy específicos de construcciones o edificios.

La vinculación que comporta conservación de un edificio puede supo-ner una congelación del aprovechamiento ya materializado (9), e impedir lapatrimonialización de aprovechamientos subjetivos superiores reconocidospor el planeamiento. En todo caso, como regla general, la prueba de la impo-sibilidad de equidistribución, que incumbe al perjudicado que reclama indem-nización, normalmente exigirá que se haya llegado a la fase de ejecución(STS de 20 de marzo de1989, RJ 1989/2240).

La doctrina ha distinguido las vinculaciones de destino, aquellas queprevén la dedicación del suelo a un uso dotacional y que comportarán nece-sariamente expropiación forzosa cuando no sea posible la equidistribuciónde las «vinculaciones de uso», a las que se referiría la regulación legal delos supuestos indemnizatorios, que congelan el uso, es decir, que vinculan elsuelo o una edificación a su uso precedente, perpetuando ese modo de utili-zación, y generan responsabilidad patrimonial de la Administración en vir-tud de la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas (LASO

BAEZA, 1999, 140), plasmada en un menor aprovechamiento urbanístico sinposibilidad de equidistribución (STS de 18 de noviembre de 1991, RJ 9752).

El plazo de la reclamación administrativa será el general de un año acontar desde el acto lesivo o «desde que se manifiesten sus efectos» (Ley30/1992, de 26 de noviembre, art. 142.5) y es precisamente respecto a esteúltimo inciso que se manifiestan las peculiaridades de esta materia. En muchasocasiones, la prueba de la existencia de lesión efectiva no será posible hastael momento de la ejecución del planeamiento, en la fase de gestión (p. ej.,SSTS de 3 de octubre de1988, RJ 7422, o de 9 de diciembre de1997, RJ1998/667), aunque esto no será así cuando la lesión patrimonial aparezca yaen el propio plan, algo que no será infrecuente en los casos de vinculacio-nes singulares (p. ej. SSTS de 19 de julio de1988, RJ 6086, o de 6 de juliode1995, RJ 5527).

El Tribunal Supremo se ha visto obligado a enfatizar en algunas senten-cias recientes que la acción de responsabilidad por una vinculación singulares totalmente independiente de la establecida por el legislador para los supues-tos de alteración anticipada del planeamiento (SSTS de 25 de marzo de 2003,


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(9) En la Ley urbanística de Aragón, art. 126.d) se excluye a los inmuebles del patrimo-nio cultural aragonés de la reparcelación.

RJ 2929, y de 4 de abril de 2003, RJ 2949). Esto tiene, entre otras conse-cuencias, la reapertura del plazo de reclamación cada vez que una vincula-ción singular se reitera o reproduce en un nuevo plan: es el hecho de la des-igualdad de trato, no el cambio normativo, lo que genera la responsabilidad.

2. Edificios fuera de ordenación y usos prohibidos

Las situaciones de fuera de ordenación provocadas por los cambios enel planeamiento, tradicionalmente han sido consideradas no indemnizables.La no conformidad sobrevenida de un edificio o construcción inicialmenteconforme al planeamiento urbanístico comporta una restricción de las facul-tades dominicales, pero tales molestias quedarían englobadas en el genéricodeber de soportar la ordenación. En este sentido, el Tribunal Supremo declaróla inexistencia de derecho a la indemnización de las situaciones de fuera deordenación que generase el cambio de planeamiento, pese a que ni en el artículo87 del TRLS de 1976 —dedicado a los supuestos indemnizatorios—, ni en elart. 60 —régimen jurídico de la situación de fuera de ordenación—, se hicieseninguna afirmación en tal sentido (STS de 9 de diciembre de 1991, RJ 5378).

En todo caso, el legislador consideró necesario declarar de forma expresala inexistencia de derecho a indemnización por las situaciones de fuera deordenación (Ley 8/1990 art. 86.2 y TRLS de 1992, art. 237.2):

«No obstante lo dispuesto en el número anterior las situaciones de fuerade ordenación surgidas por los cambios del planeamiento no serán indemniza-bles.»

En la legislación posterior, la no indemnización de las situaciones de fuerade ordenación se mantiene, aunque sobre el papel se flexibiliza en cierto modola regla general, al admitir —al menos teóricamente— la posible existencia desupuestos en los que sí pueda ser indemnizable (Ley 6/1998 art. 41.2):

«Las situaciones de fuera de ordenación surgidas por los cambios del pla-neamiento no serán indemnizables, a excepción de lo previsto en el apartadoanterior.»

El apartado anterior era el referido a la alteración anticipada de plane-amiento, pero la regulación era lo suficientemente poco concreta para quefuese posible imaginar cuáles pudiesen ser tales supuestos excepcionales deindemnización. La interpretación literal habría sido que si la situación defuera de ordenación se producía por una alteración anticipada, sí podía serindemnizable, pero no se establecía ningún criterio para cuantificar dichaindemnización que, en todo caso, no podría ser muy cuantiosa: no pareceque el mero adelanto de unos pocos años de la situación de fuera de orde-nación produzca unos perjuicios demasiado elevados.


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En todo caso, los datos normativos han cambiado. La situación de fuerade ordenación se menciona en tres pasajes de la Ley 8/2007: el ya mencio-nado art. 30.a), párrafo segundo, dentro de los supuestos indemnizatorios; elart. 18.2.a), al establecer el deber de información del transmitente de suelo,con la posibilidad de una acción de rescisión del contrato en caso de incum-plimiento que la nueva Ley eleva de uno a cuatro años; y el art. 21.3 in fine,en el que se prevé que la valoración de los edificios fuera de ordenacióndeberá minorarse teniendo en cuenta esa circunstancia.

Se da la paradoja de que en la Ley 8/2007 —en esto idéntica a la Ley6/1998— no se establece el régimen jurídico de la situación de fuera de orde-nación, que ni siquiera se define como tal concepto. Resulta un tanto ilógicoque se diga taxativamente que no producirá derecho a indemnización un régi-men que puede ser más o menos restrictivo según la Comunidad autónoma—e, incluso, según la localidad, puesto que en muchas leyes autonómicas,incluida la aragonesa, se hace una amplia remisión al plan de estas cuestio-nes—, pero que en todo caso está claro que hace perder valor al inmueble,puesto que la Ley ordena categóricamente que tal circunstancia se tenga encuenta para reducir su valoración.

Volviendo al supuesto indemnizatorio contemplado en el art. 30.a), enla Ley 8/2007, como en su predecesora de 1998, se introduce una salvedad,aunque el tenor literal sea muy diferente y, por tanto, también el régimenjurídico:

«Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en laordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de quepueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construccióno edificación incursa en dicha situación durante su vida útil».

Primero, desaparecida la remisión a la alteración «anticipada» del pla-neamiento, cualquier cambio de planeamiento podría generar indemnización.

Segundo, si una construcción perfectamente legal hasta la aprobacióndel nuevo plan pierde toda utilidad como consecuencia de las nuevas deter-minaciones («imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente»), existirá dere-cho a una indemnización. Está claro que, si como resultado de la nueva orde-nación, un determinado terreno no es susceptible de aprovechamientolucrativo privado alguno, deberá ser expropiado, previéndose en las legisla-ciones autonómicas la facultad del propietario de iniciar el procedimiento dejustiprecio cuando pase un tiempo sin que la expropiación forzosa se hagaefectiva. Por tanto, el supuesto el de un edificio que en virtud de su tipolo-gía no es susceptible de un uso tolerado por el plan. En otros términos, esta-mos ante uno de los supuestos clásicos de «edificación inadecuada», el únicoexpresamente subsistente en las legislaciones urbanísticas de algunas Comu-nidades autónomas.


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En efecto, las denominadas «edificaciones» o «construcciones inadecua-das» aparecen reguladas en las legislaciones riojana y aragonesa. En estaúltima Comunidad Autónoma se califica como «construcciones inadecuadas»las destinadas en más de la mitad de su superficie construida a un uso urba-nístico incompatible con el establecido en el planeamiento (Ley 5/1999, de25 de marzo, Urbanística, art. 160.4). En términos muy similares, en la Comu-nidad Riojana son «edificaciones inadecuadas» las destinadas en más de lamitad de su superficie construida a un uso urbanístico contrario al estable-cido en el planeamiento (Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Terri-torio y Urbanismo, art. 200.4, que ha sustituido al art. 187.4 de la Ley 10/1998,de 2 julio, con idéntico texto). En ambos casos, la consecuencia es la consi-deración de solar que reciben los terrenos y, en consecuencia, la aplicaciónde los plazos y mecanismos de edificación forzosa.

La genealogía de estos preceptos nos lleva, como precedente inmediato,al art. 228.2 del TRLS de 1992, precepto en el que, tras haber equiparadolas edificaciones ruinosas a solares a efectos de la aplicación del régimen deedificación forzosa, preveía su extensión a las «edificaciones inadecuadas,entendiendo por tales aquellas que estén destinadas en más de un 50 por 100de la superficie construida a un uso urbanístico contrario al establecido enel planeamiento», aunque tal aplicación no era automática, sino que se esta-blecía como «preceptiva la resolución expresa de la inadecuación de las edi-ficaciones, con audiencia del interesado». Esta norma, antecedente directode las vigentes en algunas Comunidades Autónomas, supuso una considera-ble reducción de los supuestos que anteriormente se consideraban como deconstrucciones inadecuadas.

En todo caso, los supuesto de inadecuación por incompatibilidad de usocon la previsión de un nuevo plan urbanístico pasan a ser expresamenteindemnizables.

Aparte de las dos legislaciones autonómicas citadas, directamente ins-piradas en el TRLS de 1992, como se ha dicho, existen otras legislacionesautonómicas en las que aparecen menciones a las edificaciones inadecuadas,pero éstas no llegan a definirse. En la legislación asturiana se establece quelas disposiciones sobre edificación forzosa de solares en los que esté previstala edificación de viviendas, «afectan igualmente a los propietarios de las fin-cas en las que existieren construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas oinadecuadas al lugar en que radiquen» (Decreto Legislativo 1/2004, de 22abril, art. 204.4), pero no define el concepto de construcción «inadecuada».Exactamente los mismos términos aparecen en la legislación gallega, aun-que, en cambio, no se limita el mecanismo de edificación forzosa a los sue-los destinados a la construcción de viviendas (Ley 9/2002, de 30 de diciem-bre, art. 188.4).


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También mencionan las edificaciones inadecuadas en la legislación cata-lana, que equipara a solares a efectos de edificación forzosa las «construc-ciones paralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas al lugar». Sin embargo,en el caso de la legislación catalana la aplicación de los mecanismos de edi-ficación forzosa se subordinan a que tales plazos hayan sido establecidos porel planeamiento para el sector, polígono o área concreta y a que una deter-minada construcción haya sido calificada de «inadecuada» en el propio pla-neamiento (Decreto Legislativo 1/2005, de 26 julio, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley de Urbanismo, art. 167.2). Ni en el texto legal, nien su reglamento de desarrollo (aprobado por Decreto 305/2006, de 18 julio,art. 229 y ss.) se establece el concepto de edificación inadecuada.

Finalmente, en la Comunidad Valenciana se prescindió de la categoríade edificación inadecuada en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladorade la actividad urbanística pero la ha reintroducido tímidamente con poste-rioridad [Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, art.21.4.c)], para las edificaciones «manifiestamente inadecuadas», a las que sepuede aplicar programas de actuaciones integradas, como a los edificios rui-nosos, pese a mantener incólume el resto del régimen de conservación y ruina.

En realidad, estas normas se inspiran directamente en las previsionessobre construcciones inadecuadas del TRLS de 1976, que se limitaba a pre-ver la aplicación del régimen de edificación forzosa a los terrenos que sopor-tasen «construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas al lugaren que radiquen (art. 154.3). En los casos asturiano o gallego podría plante-arse como consecuencia la aplicación supletoria del Reglamento de Edifica-ción Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por Decreto635/1964, de 5 de marzo, puesto que no hay disposición autonómica que loexcluya directamente —al revés que en Cataluña (10)—, la derogación desus aspectos sustantivos fue hecha por una norma estatal de legitimidad másque dudosa desde el punto de vista competencial (11) y los aspectos proce-dimentales son perfectamente compatibles con la única norma establecida alefecto por la normativa urbanística asturiana (art. 204.4 in fine):

«En los supuestos a que se refiere este apartado, será necesario dar audien-cia, junto al propietario, a los inquilinos, si los hubiera, a los efectos de ejerci-tar, en su caso, el derecho de retorno, en los términos regulados en la legisla-ción estatal aplicable».


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(10) En el Reglamento de la Ley de Urbanismo, disposición final 1.A), se establece suno aplicación en el ámbito de la Cataluña a partir de 1 de septiembre de 2006.

(11) El Real Decreto 304/1993, de 26 febrero, por el que se aprobó la tabla de vigenciasde los reglamentos urbanísticos estatales tras la aprobación del TRLS de 1992, texto legal que,como se sabe, fue en su mayoría declarado inconstitucional por motivos competenciales en laSTC 61/1997, de 20 de marzo.

Esto llevaría a un doble régimen: los supuestos de construcciones inade-cuadas por incompatibilidad de usos deberían ser indemnizados por la Admi-nistración, mientras que en los restantes supuestos de inadecuación (por ejem-plo, por insuficiencias de altura o de volumen, en ocasiones asociadas a ladeficiente conservación), no existiría tal derecho. No obstante, la consecuen-cia no es necesariamente injusta ni desproporcionada.

Pero, ¿si no llegamos a la «imposibilidad» de usar y disfrutar, quedán-donos en serias dificultades o en pérdidas notables de utilidad?. Además,¿qué significa la referencia a la «vida útil»?. Yendo más allá, ¿no estaremosante una simple vinculación singular, cuya regulación es más flexible?

Si tomamos el tenor de la Ley en sus términos literales, ante lo que esta-mos es ante la indemnización de una «limitación singular», régimen que ade-más no exige la imposibilidad de encontrar utilidad al inmueble, sólo unresultado incompatible con el principio de igualdad ante las cargas públicas,en su modalidad de equidistribución de los beneficios y cargas. La diferen-cia entre uno y otro supuesto deberá fijarse en el carácter transitorio o defi-nitivo de la restricción de uso y disfrute: cuando la adecuación al nuevo régi-men de usos sea posible, incluso con la sustitución de la edificación,recuperando el pleno disfrute del inmueble, estaremos ante el régimen másrestrictivo, el contenido en el art. 30.a). Por el contrario, cuando la limita-ción de usos tenga carácter permanente, por ser imposible la sustitución dela edificación o porque se establece un régimen singularmente restrictivo delos usos lícitos, deberá aplicarse el régimen de las vinculaciones singulares.

Sin embargo, la regulación en términos imprecisos y deficientes de laindemnización de las situaciones de fuera de ordenación va a traducirse, pro-bablemente, en la indemnización de las situaciones de restricción de usosque superen un determinado umbral que, seguramente, no llegará a la «impo-sibilidad» o cuando, simplemente, se acorte la vida útil de la edificación.

3. Alteración anticipada del planeamiento, de las condiciones de ejecu-ción del planeamiento o de la participación de los propietarios

Se trata del supuesto tradicional de la alteración anticipada del planea-miento, a la que se asimila la alteración llevada a cabo ya transcurridos losplazos previstos para la ejecución del planeamiento, siempre que tal ejecu-ción no se hubiese podido llevar a efecto por causas imputables a la Admi-nistración. Partiendo la Ley 8/2007 de la premisa de que el agente urbaniza-dor será el modo ordinario de ejecución sistemática del planeamiento, espreciso extender a las empresas urbanizadoras la garantía frente a los cam-bios anticipados de la ordenación. Finalmente, el daño también puede pro-ducirse por una alteración del equilibrio inicialmente previsto entre urbani-


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zador y propietarios, a causa de cambios introducidos en los criterios de eje-cución. Sobre el supuesto tradicional se superponen los nuevos, aunque cues-tiones como los cambios en los criterios de adjudicación de la urbanizaciónno precisaban de una previsión específica, pues podrían resolverse perfecta-mente con arreglo al régimen general de la responsabilidad patrimonial dela Administración. Lo que caracterizaba este supuesto era su configuracióncomo una excepción a la regla general que establece el deber jurídico desoportar la ordenación urbanística sin indemnización. Esa regla general nuncase ha extendido a los negocios jurídicos a través de los que se pueda articu-lar la ejecución del planeamiento.

En este supuesto, la Ley 6/1998 se refería específicamente a «indemni-zación por reducción de aprovechamiento». La Ley actual se refiere, en tér-minos más amplios, a la alteración de las «condiciones de ejercicio» o «lascondiciones de participación de los propietarios» en la ejecución de la urba-nización. Aunque el tenor literal no es el más claro de los posibles, habrá deentenderse que se prevé la indemnización tanto para la disminución de apro-vechamiento como para el incremento de las cargas de urbanización o cir-cunstancias equivalente, algo que ya se sostenían con la regulación anteriorpese al tenor literal, para lo que se hablaba de valor económico del aprove-chamiento, al entender que lo relevante era la existencia de perjuicio econó-mico.

No obstante, el derecho de indemnización no está limitado a los propie-tarios. Por el contrario, la nueva regulación está pensando claramente en elagente urbanizador, al que incluye entre los sujetos del derecho, además deequiparar a la alteración anticipada de planeamiento los supuestos de altera-ción «del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad» [la de eje-cución de la urbanización], cuando afecte igualmente a las «condiciones deejercicio» o «las condiciones de participación de los propietarios» en la eje-cución de la urbanización.

Esta regulación se complementa de alguna manera con la previsión deresponsabilidad patrimonial de la Administración en el art. 6.b) de la Ley8/2007, sobre el que se volverá más adelante, para los supuestos en que seproduzca un cambio respecto a los criterios de urbanización expresados enla respuesta a una consulta formulada por el particular, aunque en tal caso,el legislador termine por remitirse a la regulación general de la responsabi-lidad.

Efectivamente, estas previsiones rompen la lógica normativa de la regu-lación, en la que se trata de establecer excepciones a la regla legal generalde no indemnización por la ordenación urbanística. Por el contrario, lossupuestos de alteración «del acto o negocio de la adjudicación de dicha acti-vidad» o de «alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la


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contestación [a la consulta «sobre los criterios y previsiones de la ordena-ción urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras quehabrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redesgenerales de servicios»], dentro del plazo en el que ésta surta efectos» sonindemnizables conforme a la regulación general, sin mayor problema.

A) El régimen tradicional: la necesidad de patrimonialización previa delaprovechamiento urbanístico

El origen de la regulación de un supuesto indemnizatorio relativo a loscambios introducidos por una nueva ordenación urbanística se encuentra enel artículo 87.2 del TRLS de 1976 o, mejor dicho, en el artículo 70.2 de laLey 19/1975, de 2 de mayo, acogido literalmente en el posterior Texto Refun-dido:

«La modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construc-ciones establecida por los Planes Parciales, por los Planes Especiales y por losProgramas de Actuación Urbanística sólo podrá dar lugar a indemnización si seproduce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los res-pectivos Planes o Programas, o transcurridos aquellos si la ejecución no sehubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.»

La novedad legislativa se explicaba en el apartado V del Preámbulo dela Ley 19/1975 en función de dos parámetros. Primero, la ejecución del pla-neamiento se sujetaba a unos plazos que se calificaban como de «caduci-dad», de tal manera que, una vez transcurridos sin completar la ejecución delplan, la Administración pública estaría en libertad de cambiar la calificacióno la clasificación, incluso, devolver al suelo el carácter de rústico (podría-mos hablar de una regla de «reversibilidad de la clasificación»):

«La expectativa de destino urbano se produce escalonadamente en variosmomentos. (…) La regulación del uso de unos terrenos a nivel de Plan Parcialconsolida de forma concreta la expectativa de urbanización. Sin embargo, estaexpectativa tampoco es definitiva, si no va inmediatamente seguida de la eje-cución de la urbanización y del cumplimiento por el propietario de sus obliga-ciones y cargas. Por el contrario, queda condicionada a unos plazos de caduci-dad que permiten, frente a su titular, reintegrar los terrenos automáticamente asu primitiva situación de rústicos en el caso de que la ejecución inmediata delPlan Parcial se viese frustrada»

Es decir, se trata de un mecanismo coercitivo para conseguir la ejecu-ción en plazo del planeamiento. Aunque también, segundo, el propietariotiene garantizada la posibilidad de urbanizar dentro de esos plazos:

«Este plazo de caducidad tiene efecto de garantía múltiple: para la segu-ridad del tráfico jurídico este plazo garantiza que, antes de su transcurso, cual-


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quier reducción de aprovechamiento implica expropiación y, por lo tanto, tieneque ser indemnizado por la Administración que adoptó la decisión»

Por supuesto, esta previsión es acorde con una de las finalidades esen-ciales del planeamiento en el Derecho español, como es asegurar la ejecu-ción de la urbanización sin implicar recursos públicos y, a tal fin, facilitar sufinanciación por los propietarios mediante el crédito territorial. El funciona-miento adecuado de los mecanismos de financiación exige seguridad jurí-dica.

Por lo demás, en la valoración de esa indemnización, el grado de eje-cución del planeamiento estaba llamado a tener una importancia limitada. Deacuerdo con los criterios de valoración a efectos de expropiación, a los quese refiere el preámbulo de la Ley 19/1975, art. 88.3:

«El valor urbanístico que se determine en función de estos criterios [elaprovechamiento de valora en función de la clasificación como urbano, urbani-zable programado o no programado] podrá aumentarse o disminuirse en un 15por 100, como máximo, en consideración del grado de urbanización y de lasparticularidades específicas de los terrenos de que se trate».

Sin embargo, desde un primer momento el Tribunal Supremo parece haberinterpretado estas previsiones en un sentido distinto del más evidente. En estesentido, tiene un gran valor para explicar la comprensión de estos preceptospor el Alto Tribunal la Sentencia de 8 de mayo de 1976 (12), aunque tengaun valor sólo relativo como doctrina jurisprudencial, puesto que no se habíasolicitado la indemnización por el cambio de planeamiento, sino que se impug-naba la validez del nuevo plan. El Tribunal Supremo reitera el principio deno indemnización por la ordenación, pero establece una excepción:

«… a salvo, claro es, de que los terrenos objeto de un proceso de urbanizacióncon sujeción al planeamiento precedente y que hayan adquirido como conse-cuencia de la efectiva urbanización valores superiores a los correspondientesal aprovechamiento urbanístico nuevo, se justiprecien —si la técnica operato-ria tuviera que ser la expropiatoria— acudiendo a su calificación anterior».

Es decir, desde un primer momento el Tribunal Supremo entendió que,pese al tenor literal de la Ley 19/1975, el derecho a la indemnización sólose adquiría por la «efectiva urbanización», a la que se hace equivaler con elcumplimiento de los deberes urbanísticos. Por otra parte, el Tribunal Supremoentendía que esa adquisición sí se daba en el caso que estaba enjuiciando,que partía de un acto administrativo reconociendo edificabilidad a un terrenoa cambio de una cesión de suelo destinado a equipamiento docente, cesión


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(12) Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª) de 8 de mayo de 1976 (RJ 1976, 3991),ponente Jerónimo Arozamena Sierra.

efectivamente realizada, mientras que el correlativo reconocimiento de apro-vechamiento se desconocía en el casi coetáneo plan urbanístico de Madrid.

El Tribunal Supremo invoca «vías indemnizatorias» para restituir un«desplazamiento patrimonial carente de toda cobertura jurídica», al encon-trarse ante un «proceder administrativo causante de un daño patrimonial».Sin embargo, el principio de congruencia le impide acordar la indemniza-ción «pues si bien el tema de la indemnización ha sido propuesto por eldemandante, lo ha sido dentro del marco del art. 42 de la Ley de lo Conten-cioso-administrativo como pretensión encadenada a la de anulación del acto»,anulación que en la sentencia no se estima procedente.

Durante los años ochenta, el Tribunal Supremo iba a ir delineando losgrandes rasgos del régimen de responsabilidad por alteración del planea-miento, en sus diferentes vertientes, régimen que después «se recibiría» porel legislador en la reforma del régimen urbanístico realizada en los años 1990y 1992, realmente muy poco innovadora en esta cuestión.

En este sentido, sintéticamente, pueden destacarse los puntos siguien-tes: primero, en las sentencias de estos años se había ido afianzando comorequisito indispensable del derecho a indemnización por este título la incor-poración al patrimonio del propietario o «patrimonialización» previa de losaprovechamientos reconocidos por el plan mediante el cumplimiento de losdeberes urbanísticos [SSTS de 8 de mayo de 1976 (RJ 3991), de 1 de febrerode 1982 (RJ 773), de 24 de febrero de 1985 (RJ 1019) y de 12 de mayo de1987 (RJ 5255)], esta última la más citada en pronunciamientos posterio-res; segundo, la formulación anterior se aplicaba en puridad al «lucrocesante», porque el punto anterior se hacía compatible con la indemniza-ción de todos los gastos realizados para cumplir los deberes urbanísticoscuando, por causas no imputables al propietario, el proceso no culmine conla patrimonialización del aprovechamiento [STS de 17 de junio de 1989 (RJ4732)]; tercero, la revocación de las licencias urbanísticas conformes conel anterior planeamiento, pero incompatibles con el posteriormente entradoen vigor, incluso cuando tales licencias fuesen el producto de un reconoci-miento judicial en sentencia [STS de 1 de marzo de 1988 (RJ 1764)]; cuarto,la inexistencia de derecho a la indemnización por las situaciones de fuerade ordenación que generase el cambio de planeamiento, pese a que ni en elartículo 87 del TRLS de 1976 —dedicado a los supuestos indemnizatorios—, ni en el art. 60 —regulación de la situación de fuera de ordenación—, sehiciese ninguna afirmación en tal sentido [STS de 9 de diciembre de 1991(RJ 5378)].

De los criterios anteriores destaca la distinción entre el daño emergentey el lucro cesante. El daño emergente —es decir, los gastos de urbanizaciónu otros realizados para ejecutar el planeamiento que, realizados dentro de


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plazo, resulten inservibles debido al cambio de planeamiento— deberá serindemnizado en todo caso. Por el contrario, el lucro cesante es la traduccióneconómica de los derechos urbanísticos incorporados a su patrimonio por elpropietario —es decir, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el dere-cho a edificar y el derecho a la edificación, en la terminología del TRLS de1992— mediante el cumplimiento en plazo de los deberes de equidistribuir,de urbanizar, realizar las cesiones obligatorias, obtener licencia y edificarconforme a ella (entre otras, STS de 12 de mayo de 1987, RJ 5255). El resul-tado de esta distinción ha sido la indemnización por lucro cesante ha sidoexcepcional (aunque puedan citarse algunos ejemplos, como la Sentencia delTribunal Supremo de 1 de febrero de 1982, RJ 773): el requisito de la patri-monialización del derecho hace que como regla general la indemnizaciónsólo se produzca a través de los mecanismos cuasiexprpopiatorios de la revo-cación de licencias. Al margen quedan los supuestos de cesiones previas deterrenos, en los que el Tribunal Supremo en varias ocasiones ha entendidoque bastaban para la apropiación del aprovechamiento y, quizá, los casos enque el propietario haya adquirido un terreno con una clasificación y califi-cación urbanísticas que posteriormente se ven alteradas con una reducciónsustancial de aprovechamiento. Como ya se señalaba en la fundamental Sen-tencia de 12 de mayo de 1987 (fundamento jurídico octavo):

«Para que una específica indemnización del tipo de la que se reclama resul-tara procedente —recuérdese que aquí se está protegiendo la seguridad del trá-fico jurídico— sería preciso que los terrenos hubieran sido adquiridos ya a losprecios resultantes de sus posibilidades urbanísticas; así, en el caso de que unaalteración anticipada de la ordenación hiciera inviable la urbanización, provo-cando un descenso de valor, se produciría la lesión indemnizable. No es este elcaso litigioso en el que ni siquiera se alega una adquisición de los terrenos enlas condiciones mencionadas. Y es que hay que concluir que quien ya era pro-pietario de unos terrenos antes de la aprobación del Plan parcial y lo siguesiendo después de su modificación no ha sufrido lesión patrimonial efectiva porel hecho de que sus fincas subieran de precio para después recuperar el másbajo valor de mercado anterior.»

Lo sustancial de los postulados jurisprudenciales se incorporó al articu-lado de la ya citada Ley 8/1990. Destacadamente, el requisito de la previaapropiación del aprovechamiento urbanístico que, como consecuencia delcambio de planeamiento, ya no podrá materializarse, que no figuraba en elTRLS de 1976, pero sí en la nueva regulación (Ley 8/1990, art. 86.1 y TRLSde 1992, art. 237.1):

«La modificación o revisión de los Planes sólo conferirá derechos indem-nizatorios si los aprovechamientos susceptibles de adquisición derivados delnuevo planeamiento fueran inferiores a los resultantes del anterior, siempre queéstos hubieran sido ya patrimonializados y no pudieran materializarse.»


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Se recogieron también una serie de puntos conexos, como la inexisten-cia de derecho a indemnización por las situaciones de fuera de ordenación(Ley 8/1990 art. 86.2 y TRLS de 1992, art. 237.2), o el deber de la Admi-nistración de revocar las licencias disconformes con la nueva ordenación yaotorgadas, lo que literalmente se establece como un resultado automático dela entrada en vigor del nuevo plan («se entenderá extinguida la eficacia dela licencia»), aunque parezca lógico entender necesario una resolución expresa(Ley 8/1990, art. 86, y TRLS de 1992, art. 237), y se prevén criterios espe-cíficos de indemnización (a la disminución de aprovechamiento lucrativo,por remisión expresa en el texto de la Ley 8/1990 a las valoraciones expro-piatorias de los terrenos para los que se hubiera obtenido la licencia de edi-ficación, se preveía añadir el 25 por cien del coste de ejecución del proyectopara el que se obtuvo la licencia y la totalidad de los gastos que, justifica-damente, estén motivados por la edificación proyectada o iniciada). Comple-mentariamente, en el TRLS de 1992 (art. 238.2) —aunque no en la Ley8/1990— se incluyó la previsión expresa de los supuestos de inicio de lasobras de edificación conformes al plan anterior, pero incompatibles con elnuevo, facultando a la Administración para modificar o revocar la licencia.También se incorporó se incorporó a los textos legales la regla jurispruden-cial de que los gastos realizados para el cumplimiento de los deberes urba-nísticos, cuando la patrimonialización del aprovechamiento se vea frustradapor causas imputables a la Administración, serán indemnizables, si se hanrealizado en los plazos establecidos al efecto en el Plan o, en su defecto, enla legislación urbanística (Ley 8/1990 art. 89 y TRLS de 1992 art. 238).

Finalmente, en el TRLS de 1992 se preveía el supuesto de que, pudiendohaber solicitado licencia de edificación —es decir, habiendo culminado laurbanización—, se hubieran dejado transcurrir los plazos previstos para ello,caso para el que sólo se preveía la indemnización cuando la diferencia entrelos aprovechamientos lucrativos fuese muy grande (art. 237.3):

«No procederá la indemnización por la reducción de aprovechamiento siya hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia de edificación sin queésta se hubiera solicitado, aun cuando no se hubiera notificado al propietario laincoación del respectivo expediente de incumplimiento. No obstante, si la reduc-ción impidiera la edificación del 50 por 100 del aprovechamiento ya adquirido,la diferencia será indemnizable.»

La regulación en la Ley 6/1998 de los supuestos indemnizatorios poralteración de planeamiento fue fundamentalmente continuista, aunque conmatices. En conexión con el tema tratado en este apartado, se reconoce expre-samente la posibilidad discrecional de la Administración de revocar licen-cias de edificación disconformes con el nuevo planeamiento cuando la edi-ficación se haya iniciado, remitiéndose en cuanto a procedimiento y


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valoración de la indemnización, a la regulación de la revocación de las licen-cias disconformes con el nuevo planeamiento, pero cuya ejecución no hayacomenzado (art. 42.2). En cuanto a este supuesto, se configura una potestadreglada de revocación, previa audiencia a los interesados y fijación de laindemnización procedente, pasando de la responsabilidad patrimonial a unaregulación cuasiexpropiatoria (art. 42.1). En todo caso, en la regla generalde indemnización por alteración del planeamiento urbanístico ya no aparececomo requisito, ni expresa ni implícitamente, haber solicitado la licencia deedificación, ni siquiera se hace referencia a la patrimonialización del apro-vechamiento (art. 41.1):

«La modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indem-nización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrirlos plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectosse encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no sehubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.»

En consecuencia, el gran obstáculo práctico introducido por la jurispru-dencia para la obtención de indemnizaciones por lucro cesante, el requisitode que se haya consumado la patrimonialización del aprovechamiento, vuelvea depender de los Tribunales de Justicia, que podrían matizarlo e incluso, endeterminados casos, prescindir de él. Se vuelve a una formulación más pró-xima a la del TRLS de 1976, lo que supone que no se ha intentado corregirla línea jurisprudencial surgida a su amparo, pero se deja margen para queel Tribunal Supremo la pueda hacer evolucionar. Sin embargo, la indemni-zación de los gastos de urbanización convertidos en inútiles se mantiene enlos términos literales en que figuraban en la legislación anterior (Ley 6/1998art. 44).

Dentro del supuesto genérico de que el derecho a la edificación o el usono haya sido materializado por causas imputables a la Administración, elcaso más habitual será la modificación o revisión del plan antes de los pla-zos previstos para su ejecución. En aplicación del principio de confianzalegítima, si no estuviese expresamente previsto un plazo para la ejecucióndel plan, habrá de entenderse implícitamente existente un plazo que razona-blemente permita esa ejecución (STS de 15 de noviembre de1993, RJ 10115).No obstante, la alteración del planeamiento antes de plazo no es sino el másfrecuente de los supuestos posibles: la Ley prevé, genéricamente, el supuestode no ejecución imputable a la Administración, aun cuando hayan transcu-rrido los plazos. En ambos tipos de supuestos, el fundamento de la obliga-ción de indemnizar es el mismo: la vulneración del principio de confianzalegítima. La Administración ha creado con su actuación unas expectativas ydebe indemnizar los daños producidos por actuar conforme a las indicacio-nes o estímulos inducidos por la propia Administración.


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Producida la alteración del planeamiento antes del plazo o sin que hayapodido materializarse la edificación por causas imputables a la Administra-ción, de acuerdo con la jurisprudencia tradicional podían distinguirse dossituaciones posibles, en función de que se haya o no obtenido la licencia deedificación. Cuando no se hubiese obtenido todavía licencia urbanística deedificación, incluidos los casos en los que la licencia se haya solicitado, perose haya visto afectada por la suspensión del otorgamiento de licencias pre-vio a la alteración del plan, por no haber transcurrido los plazos para quepudiera entenderse producido el silencio administrativo positivo (STS 28 deenero de 2000, RJ 579), la indemnización tenía carácter casi excepcional.

En la Ley 8/1990 y en el TRLS de 1992 estaba claro que el legisladorparecía partir de que sólo habiendo obtenido licencia se había patrimoniali-zado el aprovechamiento y, en consecuencia, existiría derecho a la indemni-zación, puesto que hacía equivalentes ambos términos (art. 88 y 238, respec-tivamente):

«Si en el momento de adquirir vigencia la modificación o revisión del pla-neamiento se hubiera patrimonializado ya el derecho a edificar, pero aún no sehubiera iniciado la edificación, se entenderá extinguida la eficacia de la licen-cia …»

Este planteamiento ha sido acogido por la jurisprudencia en pronuncia-mientos como la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992 (RJ1992\3221). Se había solicitado licencia de edificación para un terreno de LaCoruña que tenía la consideración de solar con arreglo al Plan General de1967, pero la solicitud se hizo cuando ya se ha suspendido el otorgamientode licencias por la tramitación del Plan General de 1985. El Tribunal Supremoiba a denegar la indemnización

«por cuanto la denegación de la licencia no supuso la privación de derechoalguno consolidado, sino, a lo sumo, de una expectativa a edificar conforme alplaneamiento, expectativa no patrimonializada en momento alguno, cual hubieraocurrido si antes del nuevo Plan hubiese obtenido ya una licencia de construc-ción y ahora se pretendiese impedir su efectividad»

Sin embargo, la jurisprudencia ha considerado también patrimonializadoel aprovechamiento cuando se hubiese hecho efectiva una cesión de suelo ala Administración a la que ésta vinculase la atribución del aprovechamiento.En este sentido se han pronunciado en distintas ocasiones el TribunalSupremo, en Sentencias como la de 8 de mayo de 1976 (RJ 3991), aunqueen obiter dictum, porque la sentencia por esta causa no había sido solicitada,o la Sentencia de 6 abril 1993 (RJ 1993\2616). En la argumentación de estaúltima sentencia se parte de la doctrina consolidada de que la existencia deindemnización exige que se haya incorporado al patrimonio del propietario


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el aprovechamiento urbanístico y que éste no haya podido materializarse porla alteración anticipada del planeamiento o por causas imputables a la Admi-nistración. En este sentido, el Tribunal Supremo afirma que

«la doctrina jurisprudencial que ha venido declarando, a los efectos del art. 87.2de la Ley del Suelo de 1976, que para que surja el derecho a la indemnizaciónprevista en el expresado precepto legal es preciso que las meras expectativasconforme al anterior planeamiento, se hayan patrimonializado en virtud de lapráctica ejecución de aquél o por haberse llevado a cabo cesiones que exijanuna contraprestación.»

En el caso enjuiciado por el Tribunal Supremo, este llegó a la conclu-sión de que el aprovechamiento debía entenderse materializado por la cesiónde la finca para viales a cambio de la asignación futura de su edificabilidad,por lo que el aprovechamiento debía entenderse patrimonializado y, por con-siguiente, reconoce el derecho a indemnización.

No obstante, en alguna sentencia reciente el Tribunal Supremo ha reco-nocido el derecho de los propietarios que en su día realizaron la cesión alaprovechamiento, pero no al establecido en su momento en el planeamientoanterior, sino al establecido en la actualidad y obtenido por el Ayuntamientocomo consecuencia de la cesión de una parcela en su día destinada a equi-pamiento docente, pero posteriormente dedicada a fines lucrativos (Senten-cia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2004, RJ 2004, 2399), aunqueel fallo estaba condicionado por un petitum de la demanda exclusivamentedirigido a la adjudicación al reclamante de esos aprovechamientos.

B) Las consecuencias de la aplicación de los criterios de valoración a laresponsabilidad: la indemnización de la pérdida de la facultad deurbanizar y el cálculo del porcentaje de ejecución de la urbanización

Se ha señalado que en la Ley 6/1998 se establecía el concepto de lesiónespecífico de estos supuestos de responsabilidad —la «reducción de aprove-chamiento»—, pero no se hacía ninguna referencia al momento en que elaprovechamiento podía entenderse incorporado al patrimonio del particular,por tanto al momento en que efectivamente podía entenderse que la reduc-ción del aprovechamiento que el plan permitía adquirir al propietario de suelopodía entenderse una lesión en sentido técnico jurídico (MARTÍN REBOLLO,2005, 144-145).

El dato normativo ha cambiado sustancialmente con la entrada en vigorde la Ley 8/2007, uno de cuyos objetivos más claros es la corrección de lasvaloraciones de suelo aplicadas a la expropiaciones destinadas a sistemasgenerales y grandes infraestructuras. Se trata sin duda de una de las cuestio-


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nes medulares de la Ley, pero puesto que la regulación detallada de las valo-raciones urbanísticas se aborda en otro trabajo, me limitaré a una referenciaen lo que afecta al régimen de responsabilidad.

Como se acaba de decir, un elemento motor de la nueva regulación parecehaber sido el abaratamiento del coste de las expropiaciones, fundamental-mente las dirigidas a la construcción de infraestructuras. Es conocida la apro-ximación que se ha ido produciendo en sucesivas normas del régimen de lasdotaciones locales y de los sistemas generales, permitiendo la obtención delsuelo destinado a estos últimos, por medio de técnicas como la adscripcióno la ocupación directa, con cargo a los propietarios, a los que en ocasionestambién se carga con los costes de nuevos sistemas generales o la amplia-ción de los existentes, teóricamente necesaria por la expansión urbana de laque ellos se benefician directamente. A partir de ahí, el Tribunal Supremo haformulado una doctrina jurisprudencial en la que hace una aplicación delprincipio de distribución equitativa de beneficios y cargas —y, en última ins-tancia, del principio de igualdad ante las cargas públicas—, de acuerdo conla cual el suelo necesario las infraestructuras que «hacen ciudad» se valoracomo urbanizable. El expediente técnico consiste en considerar que, si elsuelo no tiene tal clasificación, ha habido un error en el planeamiento queafecta a su legalidad, produciéndose una inaplicación judicial del mismo yla consideración del suelo como urbanizable a los solos efectos de valora-ción (un resumen de la jurisprudencia en GARCÍA-ÁLVAREZ, 2004, 337-342).

Aunque esta doctrina no se haya aplicado a infraestructuras supraloca-les —con la excepción, muy especial, de la ampliación del Aeropuerto deBarajas y los desarrollos urbanísticos que ha llevado anejos—, el legisladorha decidido desactivar esa línea jurisprudencial estableciendo que la valora-ción del suelo se haga en función de su estado físico o situación básica desuelo: rural o urbanizado. Lo que se complementa con la eliminación del sis-tema de comparación para el suelo rural, que se valora por capitalización derentas, aunque con correcciones al alza.

Sin embargo, el legislador no ha sido capaz de ser coherente hasta elfinal. En consecuencia, ha procedido al reconocimiento del derecho a indem-nización por la pérdida de la facultad de urbanizar cuando el suelo tengaordenación detallada (art. 24) y ha reconocido la incorporación progresiva alpatrimonio de los particulares del contenido económico del aprovechamientodurante el ejercicio de la actividad de urbanización, sin necesidad de que éstahaya concluido, y no meramente la indemnización de los gastos o costesinútiles (art. 25). Aparte de una cierta incoherencia, puesto que tales parti-das indemnizatorias se incorporan en función de la clasificación y califica-ción de suelo, lo relevante es que son también aplicables a efectos de deter-minar las indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración


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pública. Esto no sólo supone una relación de conceptos que deberán incluirseen la valoración, sino también la fijación de los momentos en que determi-nados conceptos se incorporan a la valoración.

Hay que recordar que, hasta ahora, en las sentencias recaídas en lossupuestos de alteración anticipada de planeamiento o de planeamiento no eje-cutado por causas imputables a la Administración, el Tribunal Supremo noreconocía ninguna indemnización por la pérdida de la facultad de participaren la urbanización y que entendía que el aprovechamiento sólo se patrimo-nializaba una vez cumplidos los deberes y cargas urbanísticos, por lo quesólo reconocía una indemnización por su pérdida cuando el proceso de eje-cución del plan se hallaba prácticamente concluido. En este sentido, la adqui-sición gradual de facultades urbanísticas plasmada en el TRLS de 1992 noparece haber dejado huellas en la jurisprudencia; en la práctica, la indemni-zación del lucro cesante se plasmaba en términos de todo o nada.

En consecuencia, cuando se trata de lo que, en función de la Comuni-dad autónoma, se denomina suelo urbanizable delimitado o sectorizado, seha intentado garantizar un mínimo al propietario, al empresario promotor desuelo y al financiador de esa actividad, pero no sólo frente a la expropiación,sino que se incrementan considerablemente las indemnizaciones por respon-sabilidad patrimonial. Esto se hace de dos maneras: reconociendo por pri-mera vez una indemnización por la mera pérdida de la facultad de participaren el proceso de urbanización, aunque no se hayan cumplido los deberesurbanísticos y, además, reconociendo una adquisición gradual de las facul-tades urbanísticas (es decir, del aprovechamiento reconocido por el plan) enla medida en que se avance en la urbanización, sin necesidad de que la eje-cución del plan haya prácticamente concluido para que se produzca la patri-monialización del aprovechamiento.

El «carácter básico» de la regulación contenida en la Ley 8/2007 pareceque debería permitir el reconocimiento de nuevos supuestos indemnizatorios,pero no creo que pueda invocarse por el legislador autonómico para reducirlas garantías patrimoniales establecidas a favor de los agentes urbanísticos.

Sin embargo, como se señaló en la introducción a este trabajo, «la ade-cuación de los supuestos indemnizatorios a las novedades establecidas eneste aspecto» es una de las razones esgrimidas por la Comunidad Autónomade Cataluña para su reciente Decreto-ley 1/2007, de 16 octubre, de medidasurgentes en materia urbanística, lo que se plasma en el art. 14 del texto legal,en el que se da nueva redacción a los párrafos 3 y 4 del Texto Refundido dela Ley de Urbanismo autonómica (Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio).Concretamente, el a mi juicio conflictivos párrafo 3 queda redactado de lasiguiente manera:


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«A los efectos de las indemnizaciones que prevé la legislación aplicableen el caso de modificaciones o revisiones del planeamiento urbanístico que impi-dan o alteren la facultad de participar en actuaciones de transformación urba-nística, hace falta que los terrenos cuenten con planeamiento derivado definiti-vamente aprobado, cuándo éste es necesario, y, en todo caso, con la aprobacióndefinitiva de los proyectos de urbanización y de reparcelación, cuándo sea deaplicación este sistema de actuación».

Es decir, que se hace un desarrollo claramente restrictivo de uno de lossupuestos en que procede la indemnización de la pérdida de la facultad departicipar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, que segúnla Ley estatal procederá cuando «los terrenos hayan sido incluidos en la deli-mitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos parainiciarla o para expropiar el suelo correspondiente» (art. 24.1.a). Para ello,el legislador catalán recurre a afirmar que la elaboración el proyecto de urba-nización o las operaciones de reparcelación no forman parte jurídicamentede la actuación de urbanización, sino que son un presupuesto de la misma.Desde luego, esto es muy discutible y tiene una cierta apariencia de contra-decir la finalidad de la regulación básica, por lo que puede llegar a generarconflictividad judicial.

Ciertamente, puede buscarse un apoyo en la propia Ley 8/2007, que for-mula una regla restrictiva para entender iniciadas las actuaciones de urbani-zación (art. 14.2, párrafo primero):

«A los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley, las actuaciones de urba-nización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y efi-caces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legisla-ción sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras deurbanización, empiece la ejecución material de éstas. La iniciación se presu-mirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de lasobras. La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye,a los efectos de esta Ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio dela actuación».

Aunque se refiera genéricamente a «lo dispuesto en esta Ley», en elartículo 14 parece pensarse más bien en supuestos distintos de la responsa-bilidad, como puedan ser el cumplimiento de los plazos establecidos en elplaneamiento o en la propia Ley. Pueden aducirse dos tipos de razones eneste sentido: primera, que la Ley 8/2007 equipara posibilidad de iniciar laurbanización con la de expropiar, y la expropiación puede producirse desde«la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística»(art. 28.2); segunda, que cuando las obras de urbanización estén iniciadas (o,incluso, cuando se haya incurrido en gastos para la elaboración «la elabora-ción del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y


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ejecución que, conforme a la legislación de la ordenación territorial y urba-nística, sean necesarios para legitimar una actuación de urbanización, de edi-ficación, o de conservación o rehabilitación de la edificación») no se aplicael artículo 24, sino el 25.2, indemnizándose los gastos o la parte del aprove-chamiento urbanístico susceptible de apropiación privada proporcional al por-centaje de obras realizadas, la cantidad superior de las dos, mientras en el24 se prevé la indemnización por la mera pérdida de la facultad jurídica departicipar en la urbanización.

Efectivamente, la responsabilidad se articula sobre dos conceptos indem-nizatorios que corresponden a dos momentos distintos. El art. 24 de la Ley8/2007 tiene los siguientes presupuestos: primero, que exista delimitación delámbito de actuación y ésta pueda iniciarse; segundo, que un acto posteriorde la Administración impida el ejercicio de la facultad de participar en laurbanización o, evitando la paráfrasis utilizada en la Ley, reduzca el aprove-chamiento subjetivo correspondiente al propietario o al urbanizador, o el pagoen metálico que correspondería a éste último; tercero, que no hayan transcu-rrido los plazos previstos para la ejecución o que ésta no se haya podido rea-lizar por causas imputables a la Administración; cuarto, que el cambio noeste motivado por el incumplimiento de los deberes urbanísticos.

En tales casos, surgirá el derecho a la indemnización, que se calcularáaplicando el porcentaje de cesión obligatoria de aprovechamiento previsto encada legislación urbanística autonómica —todavía del 10 por ciento en lamayoría de las Comunidades Autónomas, aunque en la Ley 8/2007 se per-mita su elevación al 15 por ciento con carácter general y, en algunos casos,al 20—, porcentaje que se aplicará sobre la reducción del valor del suelo pro-ducida por el cambio de criterio de la Administración.

Se trata de un criterio al que, aparte de algunos ecos lejanos de justiciapoética, no se le termina de ver la racionalidad: ¿por qué se hace dependerla cuantía de la indemnización de un porcentaje de cesión previsto para otrofin y fijado por cada legislador autonómico con un gran margen de aprecia-ción?. A primera vista, parece otro caso de abdicación de sus competenciaspor el legislador estatal.

Cuando el propietario o el urbanizador hayan incurrido en gastos —honorarios profesionales, obras iniciadas, indemnizaciones pagadas— que,debido al cambio de criterio, se conviertan en inútiles, dichos gastos debe-rán ser indemnizados, sean honorarios profesionales para la elaboración deproyectos o sean gastos debidos al inicio de las obras (art. 25.1). Dichos gas-tos se añadirán a la indemnización correspondiente en virtud del artículo 24.

Iniciadas las actuaciones de urbanización —ha de entenderse, las actua-ciones «materiales», es decir, la transformación física del suelo— se estable-


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cerá la indemnización en función de la cuantía de los gastos o en proporciónal grado alcanzado en su ejecución, la cantidad que resulte mayor. Para ello,se calculará el porcentaje de ejecución, en función del cuál se establecerá uncoeficiente multiplicador entre 0 y 1 que se aplicará a la pérdida de valor delsuelo. Es decir, que la adquisición del aprovechamiento urbanístico se pro-duce de forma gradual, durante todo el proceso de urbanización material, yno únicamente una vez culminado, como venía afirmando el TribunalSupremo. No obstante, tal adquisición gradual y continuada sólo se producepara los propietarios de suelo que estuviesen al día en el cumplimiento desus deberes y obligaciones, por lo que se excluye de esta posibilidad a losincumplidores, que sólo tendrán derecho a la indemnización por los gastosefectivamente realizados.

Dada la teleología del precepto, que debe prevalecer sobre su tenor lite-ral, lo lógico es considerar que la indemnización establecida en función delporcentaje de apropiación del aprovechamiento absorba no sólo a la previstaen función de la cuantía de los gastos, sino a la establecida por la pérdidade la facultad de participar en la urbanización. En caso contrario, con por-centajes altos de ejecución de la urbanización, la indemnización podría lle-gar a superar el cien por cien de la pérdida de valor del suelo.

Conforme a los mecanismos anteriores se determina el montante totalde las indemnizaciones, que posteriormente deberán repartirse entre propie-tarios y agente urbanizador. Cuando lo previsto sea el pago en aprovecha-miento, se aplicarán los correspondientes porcentajes para realizar el reparto.Cuando no esté prevista la retribución del promotor de la actuación medianteadjudicación de una parte de las parcelas resultantes, su indemnización secalculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la partedejada de percibir de la retribución establecida, y se descontará de la de lospropietarios.

4. Revocación de licencias y otros títulos habilitantes por causa del cam-bio de planeamiento

El Tribunal Supremo ha venido reconociendo la revocación o pérdidade eficacia de las licencias urbanísticas conformes con el anterior planea-miento, pero incompatibles con el vigente, incluso cuando tales licencias fue-sen el producto de un reconocimiento judicial en sentencia (en este sentido,entre otras, STS de 1 de marzo de 1988, RJ 1764).

Hay que puntualizar que la revocación mediante acto expreso es un pasoobligatorio para privar de eficacia a la licencia obtenida o que hubiera debidoobtenerse conforme al ordenamiento anterior.


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En concordancia con la jurisprudencia, en la Ley 8/1990, art. 86 —y,por consiguiente, en el TRLS de 1992 art. 237— se establecía el deber de laAdministración de revocar las licencias otorgadas, al prever como un resul-tado automático del nuevo plan la pérdida de eficacia —«se entenderá extin-guida la eficacia de la licencia»—, aunque parece lógico entender la necesi-dad de un acto administrativo en tal sentido—, disconformes con la nuevaordenación. Es expresiva en este sentido la posición del Tribunal Supremo,que entiende que la revisión del planeamiento con posterioridad a la obten-ción de la licencia por sentencia judicial no permite sustituirla otorgándolaconforme al nuevo planeamiento, sino que en todo caso deberá revocarsepreviamente con indemnización (STS de 18 de diciembre de 2003, RJ2004\128).

En el propio precepto legal se establecía que será indemnizable la dis-minución de aprovechamiento lucrativo y, por remisión, expresa en el textode la Ley 8/1990, a las valoraciones expropiatorias de los terrenos para losque se hubiera obtenido la licencia de edificación, a la valoración del apro-vechamiento lucrativo se debería añadir el 25 por 100 del coste de ejecucióndel proyecto para el que se obtuvo la licencia de edificación y la totalidadde los gastos que, justificadamente estén motivados por la edificación pro-yectada o iniciada. En el TRLS de 1992 se añadía una previsión sobre lossupuestos en que, pudiendo haber solicitado licencia, se hubieran dejado trans-currir los plazos para ello, supuesto para el que sólo se preveía la indemni-zación en supuestos en los que la diferencia de aprovechamiento lucrativofuese muy grande (art. 237.3):

«No procederá la indemnización por la reducción de aprovechamiento siya hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia de edificación sin queésta se hubiera solicitado, aun cuando no se hubiera notificado al propietario laincoación del respectivo expediente de incumplimiento. No obstante, si la reduc-ción impidiera la edificación del 50 por 100 del aprovechamiento ya adquirido,la diferencia será indemnizable.»

En este precepto se rompía la concepción de la que, implícitamente pare-cía partir la Ley 8/1990, esto es, de que sólo con licencia en vigor se enten-día patrimonializado el aprovechamiento. Por ello, era un precepto que difí-cilmente podía tener acogida en una operación de refundición de textos.

La regulación en la Ley 6/1998 de los supuestos indemnizatorios poralteración de planeamiento fue fundamentalmente continuista, aunque conmatices. Rápidamente se puede señalar que se dio cobertura, esta vez sindudas legales de ningún tipo, a la posibilidad discrecional de la Administra-ción de revocar licencias de edificación disconformes con el nuevo planea-miento cuando la edificación se hubiese iniciado, remitiéndose en cuanto aprocedimiento y valoración de la indemnización a la regulación de la revo-


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cación de las licencias disconformes con el nuevo planeamiento, pero cuyaejecución no haya comenzado (art. 42.2), revocación, esta sí, obligatoria parala Administración.

Esta regulación era sensiblemente mejor desde un punto de vista téc-nico que la contenida en la Ley 8/1990 y en el TRLS de 1992: no había ves-tigio alguno de automatismo en la pérdida de eficacia de la licencia discon-forme por la entrada en vigor del nuevo plan, sino una potestad de revocación,reglada o discrecional según los casos, ejecutada por medio de un procedi-miento en que deberá darse audiencia a los interesados y fijarse la indemni-zación procedente. Es decir, que se pasó de la aplicación sin matices de laresponsabilidad patrimonial a una regulación cuasiexpropiatoria más acordecon la seguridad jurídica (art. 42.1):

«Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión delplaneamiento se hubiera obtenido la licencia de construcción, pero aún no sehubiera iniciado la edificación, se declarará extinguida, con audiencia del inte-resado, la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nueva orde-nación, debiendo fijarse la indemnización, en el mismo expediente, por la reduc-ción del aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones, así como porlos perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad con la legisla-ción general de expropiación forzosa».

En este sentido, la regulación de la Ley 8/2007 supone un retroceso: enlugar de una previsión de en qué casos procede la revocación —preceptivacuando la construcción no se hubiese iniciado, discrecional cuando estuviesecomenzada pero no culminada— y conforme a un determinado procedimiento,con la exigencia de que la indemnización estuviese no sólo reconocida, sinocuantificada en la resolución revocatoria, ahora se formula un principio gené-rico (art. 30.c):

«La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativoshabilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido dela ordenación territorial o urbanística».

Resulta lamentable que el Estado renuncie a regular la revocación delas licencias urbanísticas, como se hacía con anterioridad, configurando unprocedimiento materialmente expropiatorio, como apuntó en su momento elTribunal Constitucional y un sector de la doctrina (MACERA, 2005, 65). Ahoraes una mera cuestión de responsabilidad patrimonial, a reclamar a posterioripor los perjudicados por la pérdida de eficacia de la licencia. En función delas regulaciones que hagan en el futuro los legisladores autonómicos, pode-mos encontrarnos ante una sustancial rebaja de garantías. Además, hoy porhoy, lo que se hace es crear un vacío normativo, porque en en la legislacióngeneral de procedimiento administrativo común, el art. 105 de la Ley 30/1992


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lo único que se contempla es la revocación de actos de gravamen o desfa-vorables. Sin acudimos al ejemplo de la Comunidad Autónoma de Aragón,en el art. 196 de la Ley 7/1999, de Administración Local de Aragón se con-templa la revocación de autorizaciones y licencias, entre otros casos

«por sobrevenir otras [circunstancias] nuevas que, en caso de haber existidoentonces, hubieran justificado su denegación. También podrán revocarse laslicencias cuando la Corporación adoptase nuevos criterios de apreciación reco-gidos en la normativa aplicable».

Sin embargo, respecto a la revocación de licencias urbanísticas se remitea la regulación específica, que se acaba de quedar sin contenido. En conse-cuencia, habrá que entender este precepto directamente aplicable.

En todo caso, hay que puntualizar que el ordenamiento jurídico otorgaa la Administración pública una facultad de revocación de la licencia urba-nística ya otorgada, para permitir la adaptación de la realidad a lo previstoen el plan. Esta finalidad constituye el fundamento y los límites de los pode-res de la Administración: sólo si la licencia en vigor sanciona un aprovecha-miento urbanístico superior al previsto en el plan para la concreta parcela sepodrá proceder a la revocación, con independencia de cuestiones como laequidistribución de los aprovechamientos en función del nuevo planeamientoo de las cesiones obligatorias a la Administración. En consecuencia, la reduc-ción de aprovechamiento operada por el plan que permitirá la revocaciónserá la reducción del «aprovechamiento real» de la parcela, no del suscepti-ble de apropiación particular que corresponda al titular de la licencia o «apro-vechamiento subjetivo».

Es evidente que la licencia ha de estar en vigor, porque si han pasadolos plazos previstos para su ejecución, lo procedente será la declaración de«caducidad», sin indemnización, no la revocación: la situación será equiva-lente, a efectos indemnizatorios, a la de ausencia de licencia.

Ahora bien, incluso con licencia en vigor, nos podemos encontrar antedos casos diferentes, en los que el margen de apreciación de la Administra-ción será muy diferente. Uno, que la edificación no se haya iniciado: pese ala falta de previsión expresa en la legislación vigente, parece lógico enten-der que la Administración tiene el deber legal de revocar o adaptar —estoúltimo, si proyecto y nueva ordenación coinciden sustancialmente— la licen-cia existente. Se dan todos los elementos para entender que se trata de unaactuación reglada y si la Administración no ejercita esta potestad podría serobligada a ello usando de la acción pública reconocida en materia urbanís-tica (TRLS de 1992 art. 304 y Ley 8/2007, art. 4.f).

Por el contrario, si la construcción está iniciada, es lógico reconocer unmargen de apreciación a la Administración —en función, fundamentalmente,


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de lo avanzado de las obras— para revisar o adaptar la licencia, lo que com-portará necesariamente una indemnización, o permitir que culmine la edifi-cación y se consolide como una situación de fuera de ordenación, que en talcaso no será indemnizable.

5. La supresión de la cláusula general de indemnización de los gastosinútiles

La regla que reconoce la indemnización de todos los gastos realizadospara cumplir los deberes urbanísticos cuando, por causas no imputables alpropietario, el proceso no culmina con la patrimonialización del aprovecha-miento fue inicialmente formulada por el Tribunal Supremo (entre otras, STSde 17 de junio de 1989, RJ 4732). No obstante, posteriormente esta reglasería acogida de forma expresa por el legislador (Ley 6/1998, art. 44.1). Sinembargo, ha desaparecido del art. 30 de la Ley 8/2007.

Algún autor ha señalado que la supresión de la regla de indemnizaciónde los gastos realizados para cumplir con los deberes urbanísticos es mera-mente formal y se debería a su carácter redundante, puesto que se encontra-ría comprendida en el art. 25 de la Ley 8/2007, al regular la indemnizaciónde la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edifica-ción, puesto que el único supuesto concebible de frustración de los gastosemprendidos sería el de alteración del planeamiento (PAREJO y FERNÁNDEZ,2007, 371). Sin embargo, la indemnización de gastos tiene sustantividad pro-pia como regla general, pudiendo generarse en los supuestos de alteracióndel planeamiento, pero no únicamente en ellos. Puede aducirse como ejem-plo la STS de 25 de junio de 2003 (RJ 2003\4460), relativa a lo que en tér-minos urbanísticos sería una vinculación singular, aunque la pretensión deindemnización fue resuelta por el Tribunal Supremo aplicando el régimengeneral de responsabilidad: se trataba de una licencia de edificación que quedasin efecto debido al hallazgo de restos arqueológicos, siendo necesaria la ela-boración de un nuevo proyecto que dejaba a la vista para de las ruinas, ade-más de suponer una cierta pérdida de edificabilidad, reconociéndose la indem-nización por ambos conceptos.

Realmente, la previsión de indemnización de los gastos inútiles puedeser redundante, pero por relación al régimen general de responsabilidad patri-monial de la Administración, que se aplica supletoriamente, más que a lasprevisiones del muchos más específico art. 25.1 de la Ley 8/2007. Por otraparte, la indemnización de gastos inútiles no es sino una manifestación másdel principio de protección de la confianza legítima y ya tenía manifestacio-nes incluso muy anteriores en la legislación urbanística. En este sentido, laregulación de la suspensión del otorgamiento de licencias para evitar que se


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consoliden situaciones contrarias a una Plan cuya elaboración se inicia, queestaba ya en la Ley del Suelo de 1956 y con previsión expresa de la indem-nización de los gastos de proyecto; o, en términos más genéricos y más actua-les, gastos realizados par cumplir cargas urbanísticas que no se llegan a plas-mar en la materialización de la edificación por causas no imputables alpropietario o solicitante (art. 22.3):

«Los peticionarios de licencia solicitadas con anterioridad a la publicacióndel acuerdo de suspensión en el Boletín Oficial de la provincia tendrán derechoa ser indemnizados del coste oficial de los proyectos.»

Esta primera formulación sería ampliada al ser acogida en el TRLS de1976, en cuyo artículo 27.4 se reproducía literalmente el texto anterior conun solo añadido; en efecto, la referencia ahora se extendía par abarcar el«derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos y a la devo-lución, en su caso, de las tasas municipales». Este concepto indemnizatoriopasaría al TRLS de 1992 (art. 102.5) con el único matiz de que en éste sehace referencia a la «publicación», sin más especificaciones, del acuerdo desuspensión. De ahí, esta regulación se ha incorporado a las distintas leyesautonómicas que, en algún caso, han previsto algún supuesto adicional. Valgael ejemplo de la legislación aragonesa, en la que se establece la indemniza-ción por los mismos conceptos en los casos de elaboración de planes, aun-que puntualizando que la indemnización sólo procederá si tras el levanta-miento de la suspensión la licencia no puede otorgarse (Ley 5/1999, de 25de marzo, art. 66.4), algo implícito en la legislación estatal previa, y queañade el supuesto de suspensión del otorgamiento de licencias por el iniciodel procedimiento de reparcelación (art. 128.1).

El Tribunal Supremo ha aplicado los preceptos anteriores haciendo mati-zaciones poco contestables. En este sentido, en sentido ampliatorio, en laSentencia del Tribunal Supremo de 27 julio 1987 (RJ 1987\7684) se puntua-liza que el coste del visado colegial forma parte del coste oficial del pro-yecto y, por tanto, es indemnizable. O bien, en sentido restrictivo, pero conmotivos sólidos, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 diciembre 1983(RJ 1983\6337), jurisprudencia confirmada por la de 7 julio 1987 (RJ1987\6861), se estableció que sólo los peticionarios de licencias cuya solici-tud fuera conforme a la legalidad tendrán derecho a indemnización por lasuspensión del otorgamiento de licencias. La cita siguiente es de uno de losfundamentos jurídicos de la sentencia apelada, aceptado por el TribunalSupremo en la Sentencia de 7 de julio de 1987:

«los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación dela suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los pro-yectos y a la devolución en su caso de las tasas municipales (artículo 27.4 dela Ley sobre Régimen del Suelo), derecho de indemnización, que no es tan incon-


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dicional y absoluto que resulte automático por el simple hecho de que el otor-gamiento de las licencias se encuentre suspendido, sino que, contrariamente,dicho derecho efectivamente nace si se tiene previamente el de obtener licen-cia, o, lo que es igual, cuando de no existir el acuerdo de suspensión la mismaindudablemente había de concederse —S. 13 de diciembre de 1983—».

Como se ha dicho, esta regulación no puede sino considerarse como unamanifestación del principio más general de indemnización de los gastos rea-lizados para cumplir con los deberes urbanísticos que no se traducen en laadquisición de los correspondientes derechos, por causas no imputables alparticular. Por eso, esta regulación ha sido probablemente inspiración del Tri-bunal Supremo a la hora de formular ese principio más general, que es unode los pilares de la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Admi-nistración en el ámbito urbanístico. Sin embargo, la formulación expresa enla legislación básica estatal del principio de indemnización de los gastosimproductivos por causas ajenas al particular no era por completo inútil: pesea la desaparición de esa legislación básica de la previsión específica para lossupuestos de la suspensión del otorgamiento de licencias no se otorgaba unacompleta libertad al legislador autonómico, puesto que la acogida de la regu-lación tradicional en la una ley autonómica, como en el ejemplo citado de laaragonesa, no sería sino una especificación del principio general, conveniente,pero no imprescindible; por el contrario, la exoneración expresa de la Admi-nistración en tales casos sería inconstitucional. Aunque esa inconstituciona-lidad probablemente también se podría apreciar en la actualidad, por infrac-ción del art. 106 de la Constitución, su afirmación es más problemática.

Finalmente, cabe señalar la interpretación jurisprudencial ampliatoria dela indemnización de los gastos improductivos. Como ya se ha señalado, elderecho a la indemnización por los gastos realizados para el cumplimientode los deberes y cargas urbanísticos cuando tales gastos no lleven a la mate-rialización del aprovechamiento por causas no imputables al propietario sereconoció por el Tribunal Supremo bajo la vigencia del TRLS de 1976 —quizá haya que decir, su primer periodo de vigencia, antes de su revivis-cencia por el Tribunal Constitucional—, aunque en ese texto legal no se haceninguna previsión en tal sentido. En la actualidad hay que entender este comoun supuesto independiente de la indemnización por la reducción de aprove-chamientos, resuelto conforme a reglas propias, como ha puntualizado el pro-pio Tribunal Supremo en la Sentencia de 11 de diciembre de 2002 (RJ2003\184).

El reconocimiento jurisprudencial se hace, en primer lugar, en la Sen-tencia del Tribunal Supremo de 17 junio 1989 (RJ 1989\4732). En esta sen-tencia se abordan diversos aspectos. Primero, presentado un plan parcial deiniciativa particular con posterioridad a la presentación del «avance» de la


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revisión del Plan General, el Tribunal Supremo considera adecuada que sutramitación se acumule a la de la revisión del Plan General. Segundo, noconcurriría ninguno de los requisitos de la responsabilidad de la Administra-ción por la alteración del planeamiento establecidos en el art. 87 del TRLSde 1976, puesto que, entre otras cosas, no existía todavía ordenación deta-llada:

«el artículo 87,2 contempla la modificación anticipada de un Plan Parcial. Peroen el supuesto litigioso ni existía un plan de este tipo ni se acredita la nota dela anticipación de la revisión de la ordenación anterior».

No obstante, el proyecto de Plan Parcial sí había sido elaborado siguiendoindicaciones de la Administración. Por tanto, si bien no puede entendersepatrimonializado ningún aprovechamiento, sí existirá derecho a indemniza-ción por los gastos realizados para la formulación del malogrado Plan, poraplicación de las reglas generales de la responsabilidad patrimonial de laAdministración local. Nótese que el Tribunal Supremo puntualiza que no seha acreditado «la anticipación de la revisión», por lo que parece probableque la elaboración del Plan Parcial que no llegaría a aprobarse se hiciesefuera de los plazos establecidos en el Plan General revisado, algo a lo queel Tribunal Supremo no da ninguna relevancia.

Una sentencia posterior, la de 17 de febrero de 1998 (RJ 1677) aplica-ría esta misma doctrina para la indemnización de gastos de formación de pla-nes e instrumentos urbanísticos de iniciativa particular, incluso realizadosfuera de plazo. Aunque el supuesto fuese muy peculiar, la desclasificaciónde suelo por una Ley autonómica de Baleares, el Tribunal Supremo declaraestar aplicando su doctrina en este campo de los gastos de urbanización.

III. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR FUNCIONAMIENTOANORMAL O ILEGAL

Dentro de los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Adminis-tración tradicionalmente contemplados en la legislación urbanística, los casosde anulación de licencias, su denegación improcedente o el retraso injustifi-cado en su otorgamiento, se caracterizaban por referirse a actuaciones en losque se habría vulnerado la legalidad, en consecuencia, por referirse al fun-cionamiento anormal de la Administración. En la Ley 8/2007, aunque conalgunos matices, habría que añadir a este apartado dos nuevos supuestos: loscontemplados en los artículos 6.b) y 11.4.


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1. La anulación de licencias o títulos habilitantes y su denegación impro-cedente

En el art. 30.d) de la Ley 8/2007 se contemplan los tres supuestos clá-sicos de anulación, demora injustificada del otorgamiento o denegaciónimprocedente de licencias urbanísticas (ahora llamadas «títulos administra-tivos habilitantes de obras y actividades»), regulación en la que no se hanintroducido cambios que afecten al régimen jurídico, con la posible excep-ción de la extensión expresa de la garantía a las «actividades». No obstante,la demora injustificada en el otorgamiento se examina más adelante, ponién-dola en relación con el nuevo supuesto indemnizatorio del retraso injustifi-cado en la aprobación de un plan o instrumento de iniciativa particular.

En materia de licencias urbanísticas o, como se dice en la Ley 8/2007,de «títulos habilitantes de obras y actividades», lo que se reconoce en la legis-lación no es una excepción al principio general que establece el deber jurí-dico de soportar la ordenación urbanística o territorial sin indemnización —como es el caso de las vinculaciones singulares o los cambios anticipadosde planeamiento—, sino que se recogen algunos de los supuestos más habi-tuales de funcionamiento anormal o ilegal, sin que del tenor literal del textolegal vigente —o de los que lo precedieron— se desprenda ninguna excep-ción al régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración.

A mi juicio, la causa de que aparezcan varios supuestos de eventual res-ponsabilidad relacionados con las licencias urbanísticas —o, en el textovigente, con genéricos «títulos habilitantes»— es de carácter histórico: la anu-lación de licencias aparece recogida en la Ley del Suelo de 12 de mayo de1956 ligada a un derecho a la indemnización (art. 172). Se establecía la posi-bilidad de «anular» las licencias urbanísticas o las órdenes de ejecución quese hubiesen otorgado «erróneamente», procediendo seguidamente a legalizarlas obras o a demolerlas, porque no existía una norma general con rango deLey que permitiese esa anulación por la Administración local, evitando tenerque acudir al controvertido art. 16 del Reglamento de Servicios de las Cor-poraciones Locales de 17 de julio de 1955 (sobre el juego de ambos precep-tos, MONTORO, 1983, 91). En consecuencia, el objeto de la regulación no eratanto reconocer el derecho del propietario a ser indemnizado, como atribuira la Administración municipal la potestad de anular las licencias ilegales.

En la legislación de régimen local se reconoció por primera vez la revi-sión de oficio de actos administrativos en la Ley especial del Municipio deMadrid, de 11 de junio de 1963 (13). Sería el Tribunal Supremo quien la


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(13) En esta Ley se establecía que «en los casos y formas que establece la LPA podrá elAyuntamiento pleno declarar la nulidad y anular, cuando infrinjan manifiestamente la ley, losactos y acuerdos declarativos de derechos dictados por cualquiera de los órganos del municipio».

reconocería con carácter general a partir de la STS de 3 de octubre de 1973(RJ 1973\4562). Con la Ley 19/1975 se incluyó en la legislación urbanísticauna remisión genérica al régimen general de revisión de actos (14):

«Las Entidades locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos enmateria de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 109 y siguien-tes de la Ley de Procedimiento Administrativo».

En la normativa general de régimen local, la normalización se produci-ría con la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de lasbases de Régimen local, art. 53 (15) (GARCÍA-ÁLVAREZ, 2006, 160-163).

En consecuencia, la evolución general del régimen jurídico local con-vertiría esa mención en casi superflua (el TRLS de 1976 se remitía al régi-men general) (16), pero cobraría nueva importancia cuando en el TRLS de1992 se incluyeron los supuestos de retraso injustificado en su otorgamientoy, sobre todo, su denegación improcedente junto a la anulación de licencias(art. 240, que reproduce el art. 21 de la Ley 8/1990, de 25 de julio):

«En los supuestos de anulación de licencia, demora injustificada en su otor-gamiento o denegación improcedente, los perjudicados podrán reclamar de laAdministración actuante el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, enlos casos y con la concurrencia de los requisitos establecidos en las normasque regulan con carácter general dicha responsabilidad. En ningún caso habrálugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables alperjudicado.»

Esta norma pasaría al artículo 44.2 de la Ley 6/1998 —el antecedentedirecto de la regulación actual— con mínimos cambios de estilo, preceptoque fue dictado en ejercicio de la competencia legislativa «plena» del Estado,a diferencia de lo que sucede con los restantes supuestos indemnizatorios,que tienen carácter meramente de legislación básica (Ley 6/1998, disposi-ción final única). Dada la referencia a las normas generales de responsabili-dad, que excluye un régimen especial, no parece que la previsión normativa


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(14) Ley 19/1975, art. 212, que en el TRLS de 1976, pasó a ser el art. 224.2; posterior-mente, art. 302 del TRLS de 1992.

(15): «Sin perjuicio de la previsiones específicas contenidas en los artículos 65, 67 y 110de esta Ley, las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos ycon el alcance que para la Administración del Estado se establece en la legislación del Estadoreguladora del procedimiento administrativo común». Se reprodujo lo contenido en la Ley41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen local, base 38, 1-b.

(16) PAREJO vio en esa remisión al régimen general de responsabilidad —y, por tanto,también a la regla de que la anulación de un acto administrativo no comportaba necesariamenteel derecho a indemnización— la intención del legislador de romper con la «presunción de res-ponsabilidad» que consagraba la Ley del Suelo de 1956 para los casos de anulación de licen-cias (PAREJO, 1982, 121).

pudiera tener otra finalidad que blindar estos supuestos frente a la acciónlegislativa de las Comunidades autónomas.

En la Ley vigente se mantienen los tres supuestos que proceden en últimainstancia de la Ley 8/1990, aunque en este momento sólo se examinen dosde ellos. Primero, la anulación de la licencia, es decir, la declaración de suilegalidad y consiguiente invalidez, sea en vía administrativa o contencioso-administrativa. Lo primero que hay que indicar es que, por aplicación de lasreglas generales, la simple anulación no comporta la existencia de lesiónindemnizable (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, art. 142.2), sino que seráprecisa la concurrencia un daño efectivo, que, esto sí, de haberse producido,debería ser considerado antijurídico como regla general. Como nunca podráconsiderarse patrimonializado un aprovechamiento ilegal, sólo serán indem-nizables los gastos en que se haya incurrido en función de la expectativagenerada por la Administración pública al otorgar una licencia con aparien-cia de legalidad (17), aunque en algún caso se hayan incluido las expectati-vas (18) o los costes de redacción de un nuevo proyecto (19), pero en nin-gún caso el lucro cesante derivado de la pérdida de lo que es precisoconsiderar como simples expectativas, no derechos efectivos integrados enel patrimonio del propietario del suelo.

En conexión con el supuesto anterior, el Tribunal Supremo ha recono-cido el derecho a indemnización de una empresa promotora, cuya licenciade edificación fue objeto de suspensión y auto impugnación por la propiaAdministración, aunque el proceso no prosperase y, por tanto, la licencia ori-ginal no se llegase a anular, porque mientras tanto la promotora se había vistoobligado a solicitar y construir conforme a una nueva licencia adecuada alos postulados del Ayuntamiento (20).

Segundo, la denegación improcedente, con mucho el supuesto de lostres que ha generado mayor conflictividad. Por aplicación de las reglas gene-rales, existe la posibilidad de reclamar judicialmente de forma simultánea elreconocimiento de la licencia y la indemnización; en caso contrario, el plazode prescripción de la acción será de un año a partir de la estimación delrecurso administrativo o de la sentencia estimatoria de la demanda, por lasque se declare la ilegalidad de la resolución denegatoria. Se incluirían en estesupuesto los casos en que la licencia se otorga, pero se condiciona indebi-damente (21). Sin embargo, el reconocimiento del derecho a ser indemni-


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(17) STS de 28 de octubre de 1997 (RJ 1997\8196).(18) STS de 28 de mayo de 1997 (RJ 1997\4412).(19) STS de 2 de octubre de 1999 (RJ 1999\8323).(20) STS de 31 de mayo de 2004 (RJ 2004\5588).(21) STS de 16 de noviembre de1982 (RJ 1982\7277).

zado por esta causa ha sido rigurosamente excepcional, aunque ha de reco-nocerse que la desvinculación entre anulación de la denegación de una licen-cia, autorización o permiso y el reconocimiento de un derecho a la indem-nización, no es algo privativo del urbanismo.

Es frecuente encontrar citas jurisprudenciales de la sentencia de 5 defebrero de 1996, como el origen de la línea jurisprudencial restrictiva. Sinembargo, pueden traerse a colación hasta cuatro precedentes anteriores, dosde ellos en la materia específica de denegación improcedente de licenciasurbanísticas. La primera de esas sentencias es la de17 de diciembre de 1981(RJ 1981\5427), relativo a una licencia de instalación de actividad molesta(22). En la sentencia apelada se había estimado la demanda, declarando queprocedía otorgar la licencia, aunque condicionada al cumplimiento de lascondiciones de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos; mientras queel Ayuntamiento la había denegado en tanto no se cumpliesen dichas condi-ciones (hay que tener en cuenta que se trataba de legalizar una actividad quevenía ya siendo realizada). El Tribunal de instancia también había otorgadoindemnización, lo único recurrido ante el Supremo. Éste anuló la indemni-zación, con apoyo expreso en el art. 40 LRJAE —recuérdese, «la simple anu-lación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resolu-ciones administrativas, no presupone derecho a indemnización»—, con elsiguiente razonamiento:

«siendo innegable que toda denegación administrativa de una petición ocasionasiempre alguna clase de perjuicio al solicitante, este perjuicio no puede impu-tarse a la responsabilidad de la Administración por la sola razón de que la juris-dicción contenciosa anule el acto administrativo al estimar que los fundamen-tos jurídicos que lo sostienen no son los legalmente correctos, pues esinaceptable negar a la Administración el derecho a resolver según los criteriosque, siendo opinables dentro de la relatividad que a toda decisión jurídicaimprime la estructura problemática de la ciencia del Derecho, considere ser losmás adecuados a la legalidad vigente e imputarle responsabilidad cuando dichoscriterios no prosperen en la revisión judicial que de los mismos promueva elafectado por la decisión administrativa»

En la misma línea, la sentencia de 10 junio 1986 (RJ 1986\6761), sobredenegación de la licencia para edificar varias viviendas y locales comercia-les, por no haber quedado claros los límites de las propiedades. El argumentodecisivo:


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(22) Podrían buscarse incluso precedentes anteriores —las Sentencias del TribunalSupremo de 3 de mayo de 1961 (RJ 2013), 9 de febrero y 11 de noviembre de 1971 (RJ 731 y415)—, en que se niega la indemnización por denegación ilegal de una licencia, complementa-dos por la Sentencia de 8 de marzo de 1967 (RJ 4060), que acuerda la indemnización al enten-der que se daba una auténtica lesión antijurídica (PAREJO, 1982, 115).

«no cabe por el contrario apreciar la antijuridicidad en la lesión, por la simpleanulación del acuerdo adoptado en vía administrativa, cuando la sutileza de lailegalidad, sólo haya podido decantarse en la más alta instancia jurispruden-cial, dato por sí solo, revelador de la necesidad de descartar el carácter mani-fiesto de la torpeza de criterio denegatorio mantenido por la Administraciónlocal, máxime si como ocurre en materia de licencias municipales, la jurispru-dencia abunda en la tesis liberatoria de la responsabilidad patrimonial, de noconcurrir una flagrante desatención normativa, ausente en el marco de la com-pleja problemática urbanística contemplado en el recurso» (fto jco quinto)

La siguiente sentencia de la serie, la de 15 de noviembre de 1989 (RJ1989\8336) aparece como una de las más decisivas en la consolidación deesta línea jurisprudencial. Se había denegado la licencia solicitada para lareconstrucción interior de un edificio situado en una zona clasificada por elplaneamiento, no adaptado al TRLS de 1976, como «reserva urbana», por loque, al contar con todos los servicios urbanísticos, debía considerarse comosuelo urbano de acuerdo con el Decreto-Ley 16/1981, lo que se declara eninstancia y en apelación. En cuanto a la indemnización, se afirma lo siguiente:

«el requisito insoslayable de la responsabilidad patrimonial de la Administra-ción de la antijuricidad del daño o lesión, ha establecido que no cabe apreciarésta por la simple anulación del acto administrativo cuando la sutileza de la ile-galidad del mismo sólo haya podido decantarse en la más alta instancia juris-diccional, dato revelador de la necesidad de destacar el carácter manifiesto dela torpeza del criterio mantenido por la Administración, y máxime en materiade licencias municipales, en que la tesis liberatoria de la responsabilidad patri-monial se impone de no concurrir una flagrante desatención normativa, situa-ción que no se da en el supuesto que nos ocupa.»

También pueden citarse, entre otras, la Sentencia de 23 noviembre 1993(RJ 1993\10050), reclamación de los daños causados por la denegación erró-nea del permiso de explotación de una máquina tragaperras, antes de la con-solidación definitiva de la doctrina jurisprudencial en la sentencia de 5 defebrero de 1996 (23), relativa a una denegación de apertura de farmacia yconsiderada fundamental por la doctrina (FONT, 2000, 22; SÁNCHEZ GOYA-NES, 2003, 14):

«Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto,(…) puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito deantijuridicidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cualsería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuvieraantes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afir-marse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no


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(23) Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª),de 5 febrero 1996 (RJ 1996\987). Recurso núm. 2034/1993. Ponente: José Manuel Sieira Míguez.

puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apre-ciación subjetivo, por la Administración de un concepto en sí mismo indeter-minado.»

Pueden citarse en la misma línea las Sentencias del Tribunal Supremode 28 junio 1999 (RJ 1999\7143), licencia de exhibición cinematográfica, de18 febrero 2003 (RJ 2003\3630), reclamación de responsabilidad subsiguientea la anulación del rescate de una concesión administrativa sobre varios túne-les ferroviarios en desuso para destinarlos al cultivo de champiñones, o, másrecientemente, de 5 de junio de 2007 (RJ 2007\4991), relativa a la denega-ción de la licencia para la ampliación de la explotación de una gravera pormotivos ambientales, posteriormente anulada judicialmente.

Esta línea jurisprudencial tuvo una ampliación a los supuestos de dene-gación injustificada de la aprobación de un plan de iniciativa particular enla Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2004 (RJ 2004\5592).

Quizá sean precisas dos puntualizaciones. Primera, que esta línea juris-prudencial se inició en una época que, como la actual, se ha caracterizadohasta fechas recientes por un alza continuada del precio de los productosinmobiliarios, por lo que los eventuales costes adicionales debidos al retrasoocasionado por la necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia son absor-bidos sobradamente por el incremento del precio de venta. En este sentido,se ha señalado que sólo procedería la indemnización por los retrasos en laedificación derivados de una denegación improcedente en «época defla-cionaria o de recesión económica», las únicas en las que se produciría undaño efectivo (MONTORO, 1983, 185). Segundo, se trata de una doctrinamayoritaria, pero no unánime, pudiendo encontrarse pronunciamientos judi-ciales que se apartan o matizan la línea dominante (GARCÍA-ÁLVAREZ, 2006, 181-183).

2. Respuesta errónea a una consulta urbanística o cambio en los crite-rios de urbanización expresados en la respuesta a una consulta

La regulación de la responsabilidad por alteraciones anticipadas del pla-neamiento se complementa en cierta medida con la previsión de responsabi-lidad patrimonial de la Administración en el art. 6.b), para los supuestos enque se produzca un cambio respecto a los criterios de urbanización expresa-dos en la respuesta a una consulta formulada por el particular, aunque en talcaso, la Ley 8/2007 termine por remitirse a la regulación general de la res-ponsabilidad. Sin embargo, esta regulación también puede ponerse en rela-ción con la jurisprudencia tradicional sobre la indemnización por la respuestaerrónea a consultas urbanísticas.


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En efecto, tradicionalmente se ha reconocido el derecho de cualquieradministrado a que la Administración le informe por escrito de la situaciónurbanística de una determinada parcela (un ejemplo sería el art. 6.2 de la Ley6/1998), derecho que también se recoge en la Ley 8/2007, aunque se for-mule en términos más genéricos (art. 4.c). ¿Cuáles eran los efectos de la res-puesta a esas consultas?. Siempre se ha entendido que la Administración noqueda vinculada por la respuesta (el administrado no tiene derecho a unalicencia conforme al contenido de la cédula urbanística), pero que deberá res-ponder de los daños que se deriven de una contestación errónea, en aplica-ción del principio de confianza legítima. Con toda claridad, la indemniza-ción comprenderá el coste del proyecto que resulte inútil (STS 12 de marzode 1996, RJ 2211) y, eventualmente, otros daños que puedan acreditarse. Sinembargo, en ningún caso puede entenderse patrimonializado un aprovecha-miento superior al previsto en el planeamiento atribuido por error en la res-puesta a la consulta.

Un supuesto peculiar es el resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremode 5 de mayo de 2004 (RJ 5588): se reconoció el derecho a indemnizaciónpor la construcción de una pasarela peatonal sobre una autovía, que dejabasin visibilidad e impedía de facto la construcción de una nave destinada a laexposición y venta de automóviles en el solar que había sido adquirido alefecto. La ejecución de esa obra pública se hizo sin proyecto previo, lo quehizo que no se reflejase en la información urbanística solicitada en su día alAyuntamiento. La indemnización se imputó al Ministerio de Fomento y, con-tra las pretensiones del particular, se limitó al coste del proyecto de cons-trucción de la nave que no se llegó a ejecutar.

En todo caso, parece lógico entender que el derecho de indemnizaciónno se limitará a quien formula la consulta, el solicitante de la información,sino que corresponderá a todos los perjudicados.

Un desarrollo interesante de esta jurisprudencia tradicional fue introdu-cido por medio del art. 84.2 de la valenciana Ley 6/1994, de 15 de noviem-bre, reguladora de la actividad urbanística, que con matices pasaría al art.200.2 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana:

«El propietario del solar o parcela respecto a la que se haya expedido váli-damente la Cédula, por primera vez, tendrá derecho a que, durante la vigenciade ésta, si no se mantienen las condiciones urbanísticas en ella expresadas, losMunicipios responsables reparen los perjuicios patrimoniales causados por loscambios de ordenación sobrevenidos, siempre que el interesado no tuviese pen-diente el cumplimiento de deberes de cesión, equidistribución o urbanización yasí constase en dicha Cédula».

Entre otros matices, en la primera regulación se establecía una vigen-cia de un año y no se limitaba a la primera expedición de dicha cédula. En


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todo caso, estas regulaciones pueden haber inspirado al legislador estatal de2007.

Desde esta perspectiva, lo que se hace en la Ley 8/2007, concretamenteen el art. 6.b), parece la regulación de un supuesto peculiar de consulta urba-nística, al que se aplica el mismo régimen jurídico que la jurisprudencia habíaacuñado con anterioridad. En efecto, se reconoce el derecho a formular con-sultas sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de losplanes y proyectos sectoriales, y de las obras necesarias para asegurar la cone-xión de la urbanización con las redes generales de servicios o las de amplia-ción y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación. Es decir, sobrelas condiciones de la urbanización. La finalidad es facilitar que se promuevapor particulares la ejecución del planeamiento, dotando tales operaciones deun mínimo de seguridad jurídica. El plazo en que la Administración deberáresponder a tales consultas no podrá exceder de tres meses, salvo que unanorma con rango de ley establezca uno mayor. En todo caso, la consecuen-cia indemnizatoria de cambios sobrevenidos se prevé expresamente:

«la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación,dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemniza-ción de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos nece-sarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la respon-sabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas».

Parece lógico asimilar los casos de error a los supuestos de cambio decriterio, que son los expresamente contemplados. Lo que no debería con-cluirse es que se está limitando la responsabilidad por esta causa a los cos-tes de los proyectos, sino que en aplicación del régimen general de la res-ponsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la indemnizacióndeberá extenderse a todos los daños directamente causados por el error o porel cambio de criterio que puedan probarse.

3. Retrasos en la tramitación de instrumentos de planeamiento o de urba-nización de iniciativa particular

Como ya se ha señalado, un supuesto clásico de responsabilidad patri-monial de la Administración urbanística es la demora injustificada en el otor-gamiento de las licencias urbanísticas o ahora, más genéricamente, de lostítulos administrativos habilitantes de obras y actividades. En este caso, elproblema podría residir en que para el procedimiento de otorgamiento de laslicencias urbanísticas rige con carácter general el silencio administrativo posi-tivo, régimen tradicional derivado tanto de la legislación supletoria estatalcomo de la regla general establecida en la legislación básica de procedimiento(Ley 30/1992, de 26 de noviembre, art. 43.2), por lo que se entienden otor-


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gadas con el mero transcurso del plazo de que dispone la Administraciónpara resolver y notificar. Sin embargo, aunque su vigencia resulte dudosa,no ha sido formalmente derogado el art. 242.6 TRLS de 92, que tambiéntiene carácter básico:

«En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licen-cias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico».

Este precepto, justificado en su momento por las circunstancias socialesy, especialmente, por la necesidad de atajar determinadas situaciones de corrup-ción, genera una gran inseguridad jurídica y puede haber sido decisivo paraque la jurisprudencia afirme que, con carácter general, no es exigible llevaradelante las labores de edificación sin licencia expresa (24). En todo caso, nose trata de una responsabilidad por el mero incumplimiento del plazo pararesolver y notificar: la demora puede encontrarse justificada por dificultadesobjetivas (25), quedar compensada por la falta de diligencia del perjudicado(26) o ser imputable a la interferencia de otra Administración pública (27).

Este supuesto tradicional guarda parentesco con el introducido de nuevaplanta en el art. 11.4 de la Ley 8/2007:

«Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa delos procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecuciónurbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximoestablecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de losgastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo enlos casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente porsilencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable».

En esta regulación destacan dos elementos, a mi juicio difícilmente jus-tificables. Primero, se excluye la responsabilidad en los casos de silencioadministrativo positivo. ¿Es razonable pretender que un particular siga ade-lante con actuaciones de urbanización, mucho más complejas y costosas quela construcción de un edificio individual, amparándose en un acto presuntopor silencio positivo?. Descendiendo un escalón, ni siquiera parece plausi-ble que un particular en tales circunstancias pueda obtener ningún tipo definanciación bancaria en tales circunstancias.

Segundo, la indemnización se limita legalmente a los gastos en que sehaya incurrido para la elaboración y presentación de los proyectos de instru-


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(24) SSTS de 30 de abril de 1991 (RJ 3437), de 18 de octubre de 1994 (RJ 7524) o de28 de octubre de 1997 (RJ 1997\8196).

(25) STS de 28 de octubre de 1997 (RJ 1997\8196).(26) SSTS de 19 de octubre de 1981 (RJ 6761) o 15 de octubre de 1988 (RJ 7853).(27) STS de 10 de junio de 1986 (RJ 6761).

mento de ordenación o de ejecución urbanística, excluyendo implícitamenteotros posibles daños. Creo que se trata de una derogación del régimen gene-ral de responsabilidad difícilmente justificable.

Sin embargo, en sentido contrario, lo que se está formulando no es larestitución de unos gastos que se han convertido en inútiles, porque lo quehace surgir el derecho a la indemnización por los gastos en que se haya incu-rrido para formular la solicitud no es que el plan o proyecto no llegue a apro-barse, sino que tal aprobación no tenga lugar en plazo. Si esto es así, se tratade una suerte de indemnización-sanción o, mejor, de una «sanción civil», denaturaleza similar a las cláusulas penales de la contratación civil. Por consi-guiente, se prescinde del concepto jurídico de «lesión» para establecer unaindemnización determinada, no por relación a los daños, sino a un criterioobjetivo, como serían los gastos realizados.

Algo así parece apuntar la doctrina cuando señala que «la razón últimade estas previsiones (…) es, de nuevo, la contribución a la corrección delejercicio de las potestades administrativas establecidas al servicio de la orde-nación territorial y urbanística» (PAREJO y FERNÁNDEZ, 2007, 151). Sinembargo, en tal caso, la existencia de esta previsión específica no impediríala aplicación en tales casos del régimen general de responsabilidad patrimo-nial de la Administración cuando se dén los requisitos para ello.

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la responsabilidad patrimonial de la administraciÓn por actuaciones urbanÍsticas

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