la reforma del estado y el problema de la conduccion politica n lechner.pdf

Norbert Lechner*:':

La creciente complejidad de la sociedad pone en entredicho al Estado en tanto instancia central de representacin y regulacin social, al mismo tiempo que las exigencias de competitividad sistmica y de integracin social, asicomo las demandas de democratizacin efectiva apuntan hacia un Estado fuerte, capaz de reorganizar la estructura social. Ello obliga a reformular la reforma del Estado con miras de reconstituir y fortalecer las capacidades estatales de 'coordinacin bajo las nuevas condiciones. The increasing complexity of society places a question mark against the State as the central instance of representation and social regulation, at the sume time as the requirements of competitiveness and social integration, as well as the demands of effective democratization, point towards a strong State, capable of re-organizing social structuring. This forces the reformulation of the reform of the State with a view to reconstructing and strengthening its capacity to co- ordinate under the new circumstances.

xico: lecciones de una crisis

Para situar la discusin sobre el Estado en Amrica Latina me parece sugerente evocar brevemente un fenmeno de vastas reper- cusiones en la regin: la crisis financiera que se desencaden en Mxico el 20 de diciembre de 1994. Sin abordar las razones econmicas podemos desprender tres lecciones que esbozan, en trminos muy generales, el contexto y los dilemas que enfrenta el Estado hoy en da.

4: Ponencia presentada en el coloquio "L'Etat en Arnrique latine: .privatisation ou redfinition?", organizado por CERl e IHEAL en Pars, 1-2 de junio de 1995. Agradezco los comentarios de Marcelo Cavarozzi.

:Y Profesor investigador de la sede de Mxico, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Mxico.

PERFILES LATINOAMEREANOS

La tensin entre las dinmicas de globalizacin y el marco nacional

La crisis mexicana ha puesto en evidencia de manera dramtica cmo los procesos de globalizacin sobrepasan el marco nacional. Un primer aspecto a retener es el disciplinamiento externo impuesto por la convergencia de dos tendencias: por un lado, los capitales financieros se independizan tanto de las estructuras productivas como de las regulaciones poltico-nacionales y circulan, gracias a la globalizacin informtica, libre e instantneamente por el mundo de acuerdo con su mejor conveniencia, y por el otro, los Estados dependen ms y ms de los mercados financieros privad0s.l Especialmente en Amrica Latina, un crnico dficit fiscal y un ahorro interno insuficiente obligan a los pases a competir por los recursos externos para financiar el crecimiento econmico. La confluencia de ambas tendencias -la liberalizacin y mundializacin de los mercados financieros y la dependencia de dichos mercados- condiciona las estrategias nacionales de desarrollo, las que pueden variar de pas a pas siempre que respeten los criterios bsicos.

El condicionamiento fctico tiene un aspecto adicional: a mayor globalizacin, mayor peligro de contagio. Los efectos devastadores de la crisis mexicana - e l efecto tequila- indican la vulnerabilidad de las economas nacionales de cara a las turbulencias financieras. Las mismas instancias supranacionales -Banco Mundial, Fondo Mone- tario Internacional, Organizacin Mundial del Comercio (ex GATT)- se muestran no slo incapaces de controlar, sino de monitorear los vaivenes de los flujos financiero^.^ Mas el problema no es slo econmico; la globalizacin altera la agenda pblica de los pases que termina siendo dictada por eventos externos, fuera del control de los actores nacionales.

'Segn estimaciones del Banco Mundial, en 1994 un 64 por ciento del volumen total de las corrientes netas de recursos a los pases en desarrollo provino de fuentes privadas, lo que supone un aumento de ms del 150 por ciento desde 1990. Un 59 por ciento de la inversin extranjera directa se concentr en cinco pases: China, Mxico, Argentina, Malasia y Tailandia (Banco Mundial, 1994:31).

En la actualidad los mercados de divisas se han transformado en el epicentro de una economa mundial de la especulacin (Chesnais, 1994). Por su magnitud -las tran- sacciones sobrepasan los 1.2 mil millones de dlares al da-, los recursos nacionales de un pas resultan imsorios para hacer frente a un ataque a su moneda.

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE L4 CONDUCCIN P O L ~ T I C . ~

A pesar de la gravitacin que adquieren los factores externos, la crisis mexicana muestra claramente el peso de los factores internos. Hay causas econmicas -falta de ahorro interno y de control sobre el flujo de las inversiones extranjeras, mayoritariamente a corto plazo- y, por sobre todo, polticas: levantamiento en Chiapas y otros actos de violencia que cuestionan el orden vigente y minan la cre- dibilidad de las instituciones polticas; el desarrollo relativamente correcto de las elecciones del 21 de agosto que no logra restablecer la confianza; el desplome financiero de diciembre que refleja no slo desconfianza en las capacidades financieras de Mxico -el miedo a una moratoria de pago-, sino ms que nada, muestra las insuficien- tes capacidades polticas para manejar las dinmicas'de la modernizacin econmica.

La tensin entre las dinmicas econmicas y la institucionalidad poltica

El avance de las polticas de ajuste estructural en Mxico se debe en buena medida a la existencia de una fuerte autoridad poltica, apo- yada en redes jerrquicas de clientelismo y en una lite tecnocrtica cohesionada (Heredia, 1994). El caso mexicano -al igual que Chi- le- indica que, en trminos generales, los casos exitosos de liberalizacin econmica han requerido una fuerte intervencin estatal; en caso contrario, la incapacidad del Estado para controlar la economa puede derivar en un colapso del gobierno y, finalmente, del orden social (Cavarozzi, 1994:137). No es casual que en ambos casos pre- valecieran condiciones autoritarias, ya que dado el alto costo social es mucho ms difcil realizar una restructuracin econmica de la radicalidad exigida bajo condiciones democrticas. El reto consiste en compaginar ambos planos. Mientras que la modernizacin econmica en Chile logra ser reconducida -afianzada y reorientada- ba- jo un rgimen democrtico, en Mxico socava los mecanismos auto- ritarios de gobernabilidad sin remplazarlos por una institucionalidad democrtica. Los antiguos pactos corporativos ya no disciplinan a las fuerzas sociales y todava no opera una legitimacin democrtica de las decisiones. No existen, pues, recursos polticos para contrarres- tar y compensar las dificultades econmicas. Por consiguiente, la

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crisis financiera fcilmente deriva en una crisis social, y el espectro de un colapso generalizado obliga a revisar las recetas neoliberales. Una de las lecciones que saca el Banco Mundial3 de la crisis mexicana es la necesidad de un Estado fuerte, o sea, dotado de instituciones poderosas, con sistemas legales que ayuden a promover la competencia, proteger al consumidor y suministrar una estructura en la cual la respuesta de todos los agentes econmicos se pueda prever con exactitud aceptable.

El caso de Mxico pone de relieve una tensin que encontramos en buena parte de Amrica Latina: el dinamismo de la economa choca con las rigideces de la institucionalidad poltica. La adecuacin de las economas nacionales a las nuevas condiciones no se ve acompaada de una adecuacin de las instituciones democrticas. Es notorio el retraso de la poltica -incluyendo el pensamiento poltico- respecto del dinamismo social, y hoy por hoy, los grandes problemas de la regin parecen ser ms de ndole poltica que econmica. Mientras que la economa se rige por un conjunto relativamente compartido de criterios y un men acotado de medidas, sabemos poco acerca de las instituciones y los procesos polticos requeridos en el nuevo contexto.

La tensin entre democracia y gobernabilidad democrtica

Finalmente, el caso mexicano ilumina bien un tercer aspecto que hay que tener en cuenta: la liberalizacin econmica no desemboca necesariamente en un orden democrtico. Puede haber modernizacin sin democratizacin. Pero adems y por sobre todo: "gobernar demo- crhticamente es una cosa bastante diferente a tener una democracia" (Camou, 1995:47). En los ltimos aos Mxico vivi un importante, aunque insuficiente esfuerzo de democratizacin al lograr

. avances notables en la fiabilidad de las elecciones de autoridades. Los procedimientos acerca de quingobierna no determinan, sin embargo, cmo gobernar. El propio avance de la democratizacin provoca problemas de gobernabilidad, y los antiguos mecanismos cor-

Declaracin'del vicepresidente,para Amrica Latina y el Caribe, citado por el dia- rio Reforma, Mxico, 14 de junio de 1994.

poratistas y las redes clientelsticas se debilitan sin ser sustituidos por nuevos recursos que permitan decidir democrticamente los problemas nacionales. A falta de un efectivo sistema de partidos resulta difcil elaborar los consensos bsicos y traducir las mayoras electorales en coaliciones de gobierno.

Al dficit de gobernabilidad democrtica contribuye adems otro factor crucial: la desvinculacin entre el proceso de democratizacin y la reforma del Estado. Llama la atencin que la discusin y ejecucin de las reformas democrticas tenga lugar sin referencia alguna al nuevo contexto que surge de las transformaciones econmicas. A la inversa, se lleva a cabo una modernizacin del Estado que apunta exclusivamente a su funcionalidad econmica, sin ninguna referencia al rgimen democrtico. Sin duda, es problemtico el ta- mao del aparato estatal en M~ico ,~ pero tampoco cabe duda de que no es el nico factor a considerar. La dualidad de democratizacin y reforma del Estado es igualmente notoria en otros pases de la regin. En general, el tipo de Estado que surge de las reformas en curso no sustenta una gobernabilidad democrtica y, por ende, pone en peligro el mismo desarrollo econmico (Sola, 1994). Expresin de ello es la mezcla explosiva de descontento poltico y estatismo que encontramos en muchas partes; al mismo tiempo que se desconfa de la poltica -los polticos- se espera que el Estado resuelva todos los problemas. En un giro significativo son los organismos financieros internacionales quienes replantean la cuestin del Estado. Consta- tando "una crisis bastante generalizada de legitimidad del Estado, de la funcin pblica y de los sistemas de representacin y mediacin poltica, que impide alcanzar los consensos necesarios" (BID, 1993:38), proponen una reforma del Estado que, ms all del estrecho horizonte de la eficiencia econmica, asegure la vigencia efectiva de un marco legal universal, de procesos de representacin y mediacin democrticos, de sistemas institucionales estables y burocracias comprome- tidas con el bien pblico, de la participacin de todos los sectores sociales, en fin, que asegure una integracin social bsica.

Un 31 por ciento de la poblacin econmicamente activa de Mxico es empleada por el Estado, incluyendo instancias municipales y empresas paraestatales (La Jornada, 27 de julio de 1995). .


Las transformaciones del Estado

La reforma del Estado La crisis de Mxico nos ensea que, ms all de los factores financieros en juego, la cuestin del Estado es un tema decisivo del desarrollo de Amrica Latina. No es casual, por lo tanto, el creciente debate en torno al papel del Estado. Nos encontramos, en efecto, en una nueva fase, por as decir, posneoliberal. Antes de abordar los desafos del nuevo contexto conviene realizar un breve balance de las experiencias recientes.

En primer lugar, llama la atencin la paradoja neoliberal: una liberalizacin econmica exitosa presupone una intervencin activa del Estado para llevar a cabo tales reformas. Esta paradoja es ms visible en el Cono Sur, donde la existencia de un Estado autoritario convive con un discurso del Estado subsidiario. De hecho, las polticas neoliberales no se apoyaron en un Estado mnimo; muy por el contrario, avanzaron gracias a una fuerte intervencin estatal (Smith, 1994a; 199413). No se trata empero, del anterior tipo de Es- tado. En los pases que realizaron con xito una restructuracin econmica, dicho proceso ha implicado una profunda reforma del Estado. Su objetivo explcito ha sido liberar el mercado de las trabas polticas; en realidad, sin embargo, pretenden invertir la relacin yponer en lnea al Estado con la economa de mercado. So pretexto de des- politizar a la economa, el Estado es reorganizado en funcin de su eficiencia econmica. Tal enfoque identifica al Estado con el aparato burocrtico o el sector pblico, o sea, su papel econmico, sin con- templar otras dimensiones. El afn por redefinir la relacin entre Estado y mercado impide ver las nuevas relaciones entre Estado y sociedad (Garca Delgado, 1994).

El rol del Estado en la liberalizacin econmica permite, en se- gundo lugar, revisar la crisis del Estado desarrollista. La crtica neoliberal interpret la crisis como resultado de un Estado demasiado grande, demasiado fuerte que ahoga al mercado. Es cierto que la intervencin del Estado fue exitosa en la primera fase de la estrategia de sustitucin de importaciones -remplazando la falta de capitales y mercados-, pero fracas en dar el paso siguiente de vincular la produccin nacional con la economa mundial. A partir de cierto ni-

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCI~N POLTICA

vel, el proteccionismo estatal inhibe las dinmicas innovadoras del mercado, lo que marca la diferencia entre los Estados desarrollistas de Amrica Latina y aquellos del Sudeste asitico. Precisamente el estudio de dichos casos exitosos de desarrollismo da pie a otra in- terpretacin. El origen de la crisis radicara no en un Estado demasiado fuerte, sino en un Estado demasiado dbil. Se han sealado dos causas complementarias: por un lado, una crisis fiscal crnica que impide al Estado disponer de ahorro pblico para financiar las polticas de desarrollo (Bresser, 1994); por el otro, el aparato estatal carece de suficiente autonoma y termina siendo cautivo de los lazos clientelares con las lites nacionales. En retrospectiva, parece correcta la tesis de Evans (1992), de insistir en la necesidad de una autonoma enraizada del Estado. ste ha de ser autnomo respecto de las presiones sociales y simultneamente inserto en la estructura social mediante mltiples redes de interaccin. Tal reinterpretacin de la crisis del desarrollismo exige una reorientacin estratgica: "si el objetivo del enfoque neoliberal es reducir el rol coordinador del Estado, el enfoque socialdemcrata tiene por objetivo su reactivacin" (Bresser, 1994:27).

Una tercera conclusin se refiere al debate, fuertemente ideo- logizado entre neoliberales y neoestatistas, acerca de la relacin de Estado y mercado (Lechner, 1992). Junto con asumir la economa capitalista de mercado hay que acotar su alcance. Las experiencias recientes tanto de Amrica Latina como de Europa oriental confir- man la constatacin histrica de Polanyi (1992): el mercado por s solo no genera ni sustenta un orden social. As como el buen funcionamiento del Estado descansa sobre su insercin en la trama social (Migdal, 1988), as tambin la buena marcha del mercado depende de su insercin en instituciones sociopolticas. Hoy por hoy es evidente que Estado y mercado obedecen a racionalidades diferentes; por consiguiente, el Estado no puede remplazar al mercado ni ser sustituido por ste. Reconocer en la relacin entre Estado y mercado una tensin irreductible implica respetar el rol esencialmente poli- tico del Estado (Bradford, l994a:24) y no reducir la poltica a un mercado polttico. De hecho, la misma reforma del Estado ha ido dejan- do de lado la ortodoxia neoliberal; en la medida en que la privatizacin de las empresas pblicas y la racionalizacin de la burocracia administrativa avanzan, el propio proceso exige nuevas formas de regu-


lacin estatal. La nocin de Estado regulador (Muoz, 1993) describe las nuevas funciones econmicas: establecer el marco institucional, fiscalizar las funciones delegadas a la iniciativa privada y proveer al mercado de mayor transparencia, sealizando la informacin reque- rida. La dimensin econmica es, sin embargo, solamente un aspecto de las relaciones entre Estado y sociedad.

La conclusin final me parece obvia. Agotado el ciclo del Estado desarrollista y cancelado el objetivo neoliberal de desmantelarlos, la tarea actual consiste en reconstruirlo (Evans, 1992:141). Se requiere un enfoque donde, parafraseando a Arthur Lewis, el Estado sea considerado a la vez como problema y como solucin (citado por Kohli, 1993:681). Hasta ahora, se ha hecho hincapi en los problemas que plantea el Estado a una amplia restructuracin que adapte las economas latinoamericanas al nuevo contexto. Es hora de enfocar al Estado como solucin que decide el rumbo y ritmo de tal reorganizacin de la ~ociedad.~ Ello significa una reorientacin ntida de las actuales reformas del Estado, cuyo reduccionismo econmico yerra el blanco: las nuevas relaciones entre sociedad y Estado. En menos de 20 aos, los pases latinoamericanos han vivido un profunda re- volucin no slo de las estructuras econmicas, sino igualmente de las relaciones sociales, de las actitudes y de los valores predominan- tes. Est emergiendo una nueva configuracin societal, una sociedad de mercado, que deja descolocado tanto al viejo Estado desarrollista como al Estado regulador. Simultneamente, emerge una nueva con- ciencia de ciudadana que, todava confusa, recrea la idea de Estado. Cambia, pues, el campo de intervencin estatal a la vez que las demandas y expectativas referidas al Estado. En resumidas cuentas, a la par coi los cambios polticos en marcha tiene lugar una profunda transformacin de la propia poltica (Lechner, 1995), modificando el marco en que se sita la cuestin del Estado. Por lo tanto, se hace necesario concebir una reforma del Estado capaz de integrar diferentes planos. De modo muy esquemtico sealar tres mbitos o desafos.

Ilustrativo del desfase es el balance de la experiencia chilena, realizado por Enri- que Correa: "Sin duda ha habido avances en sustraer del sector pblico diversas actividades productivas, no siempre de buen modo. Pero las funciones ms propias del Estado siguen mal atendidas, mientras sus nuevos papeles son objeto de una desconsideracin de gravedad estratgica [...] Al qu hacer propuesto no le ha seguido el cmo hacer, quizs porque la sabiduna convencional enfatiza exclusivamente la cantidad y no la calidad del sector pblicon (Correa, 1995:ll).

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCION POL~TICA

Estado nacional y economa mundial

El Estado nacional se constituye en Amrica Latina, como en otras regiones, trazando una frontera ntida entre mbito externo e interno. Su soberana tiene una doble cara: delimitacin de un territo- rio y10 una nacin hacia afuera, de cara al sistema de Estados, y hacia dentro, fijando los lmites del orden social. Actualmente tanto la soberana externa como la soberana interna se encuentran cuestio- nadas.

Existe, desde los inicios, una contradiccin estructural entre el principio de la soberana nacional y las dinmicas del mercado que, por principio, no conocen lmites de tiempo y espacio; ella se manifiesta en la Amrica Latina del siglo en la conocida dualidad entre liberalismo econmico -hacia afuera- y orden oligrquico -hacia dentro. La distincin clara y precisa de internolexterno se evapora con el vertiginoso proceso de globalizacin que, a partir de los aos setenta, reorganiza la territorialidad de las sociedades, segmentando y entrelazando a la vez diversos espacios, desde el centro trilateral (Estados Unidos, Japn, Unin Europea) y agrupaciones regionales (NAFTA-Tratado de Libre Comercio Norteamericano, por sus siglas en ingls-; Mercosur) hasta ncleos locales. El nuevo entramado global-local no slo diluye las fronteras geogrficas entre lo interno y lo externo; tambin permea la delimitacin nacional de la tempo- ralidad. La globalizacin concatena una diversidad de ritmos, dinmicas y horizontes temporales que fragmentan las percepciones de la historia nacional y de un futuro nacional, lo que modifica el significado de la soberana en tanto delimitacin de la trama espacio- temporal. Cuando la sociedad se desterritorializa y pierde su unidad compacta, se debilita el "poder infrastructural" del Estado (Mann, 1984) de penetrar y coordinar centralmente las actividades sociales. Sin embargo, la globalizacin no elimina el marco nacional y sera prematuro extender la carta de defuncin del Estado nacional. A pesar del peso creciente de las instancias y las regulaciones supranacionales, ste persiste, pero sufre una redefinicin profunda.

El marco actual ya no se restringe a la economa nacional que conformaba el marco terico (Keynes) y el contexto prctico del Es- tado desarrollista. Los factores internos se encuentran ms y ms entrelazados con la economa mundial bajo el nuevo paradigma de

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"competividad sistmica" (Bradford, 1994b). Obse~amos una com- pleja articulacin de subsistemas internos y externos as como de planos macro y micro. Ms que la competividad de una u otra em- presa singular cuenta la combinacin de mltiples factores: niveles de productividad, capacitacin de la mano de obra, estabilidad institucional y seguridad legal, clima poltico favorable, etctera, lo cual requiere de un nuevo tipo de Estado capaz de ofrecer al sector pri- vado un marco estratgico para las decisiones de innovacin e inversin y polticas especficas de apoyo a la productividad y a la competividad internacional. El Estado nacional ya no representa tanto una delimitacin -defensiva- de los otros como una vincula- cin -agresiva- con los otros. De hecho, la globalizacin que in- corpora -de manera activa o pasiva- los diversos aspectos de la vida social a un sistema mundial tiene su contraparte en la internacionalizacin, o sea estrategias que vinculan lo nacional con los procesos de mundializacin (Daz, 1995). La internacionalizacin exige del Estado una doble tarea: crear condiciones atractivas para localizar las inversiones extranjeras en el pas y, por otra parte, fo- mentar un entorno favorable al despliegue convergente de los elementos endgenos. Por consiguiente, el activismo del Estado no se reduce a iniciar e impulsar las polticas de ajuste y liberalizacin econmica, ya que cumplida esta etapa, el Estado sigue teniendo una intervencin decisiva para reorganizar los factores relevantes - d e s - de la regulacin de los mercados y una poltica industrial hasta la cohesin social- en una combinacin que sea competitiva frente a otros pases. Esta funcin es tanto ms importante por cuanto la economa mundial se encuentra siempre amenazada de guerras comerciales. El Estado nacional se transfigura as en "Estado comercial" o "Estado competitivo" (Altvater, 1994) sumamente instnunentalizado en funcin de las dinmicas del capital. Tal redefinicin del Estado supone una rearticulacin de los actores sociales, punto que aborda- r a continuacin.

Estado de bienestar e integracin social

Cabe reiterar que la mundializacin de la economa no involucra uno u otro grupo social sino que abarca - d e modo muy diferenciado- al conjunto de la sociedad; la sociedad entera -deliberada o invo-

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA C O N D U C C I ~ N POL~TICA

luntariamente- se ve arrastrada e incorporada a la competencia mundial. Por consiguiente, la reorganizacin y, en concreto, la integracin de la sociedad devienen un factor decisivo para lograr una competividad sistmica. Pero la integracin social no slo es un requisito de la integracin transnacional sino en definitiva, la base de cualquier convivencia en sociedad y, por lo tanto, se justifica por s sola. La violencia e inseguridad, el desarraigo y desamparo que determinan las actuales condiciones de vida, particularmente de la vida urbana, nos recuerdan da a da el papel fundamental de la cohesin social.

Ahora bien, las exigencias de integracin social, planteadas por las estrategias de desarrollo, chocan con las tendencias de disgrega- cin social que son provocadas por esas mismas estrategias. Hoy en da es evidente por doquier que los procesos de globalizacin conlle- van procesos de segmentacin entre pases -Norte-Sur- como dentro de cada pas. Ningn anlisis de Amrica Latina puede soslayar el hecho de que se trata de la regin con las mayores desigualdades sociales del mundo. An ms: estas desigualdades han aumentado a raz de las polticas de ajuste y reconversin econmica en la dcada de los ~ c h e n t a . ~ Una especie de darwinismo social corroe los mecanismos de integracin. Por cierto, subsisten los lazos tradicionales de solidaridad, pero tales redes tienen un alcance limitado. Los mecanismos estatales de seguridad social, por su parte, son insuficien- tes e ineficientes, al ser desmantelados en beneficio de seguros individuales. Al mismo tiempo, las polticas sociales son reformuladas en funcin de criterios de eficiencia econmica, muchas veces incon- sistentes con los objetivos de cohesin social. En fin, la flexibilizacin de la trama social, exigida por el desarrollo de la sociedad de mercado, termina agravando la desarticulacin de una sociedad histrica- mente dbil.

En este contexto, deviene prioritaria la reconstitucin de pautas de integracin social que sean no slo compatibles con la eficiencia

Basta mencionar un indicador conocido: acorde con datos de la CEPAL, la poblacin en situacin de pobreza baj del 45 al 41 por ciento de la poblacin total entre 1970 y 1980 para subir del 41 al 46 por ciento de la poblacin total entre 1980 y 1990 (CEPAL, 1994:157). Visualizamos la complejidad del problema en el caso de Chile que, en aos recientes, logra disminuir el nmero de pobres al precio de aumentar la brecha entre los grupos ms ricos y ms pobres.

econmica, sino concordantes con criterios de equidad social y, por sobre todo, polticamente viables. Se trata de crear o readecuar un conjunto de derechos e instituciones como contraparte necesaria a la diferenciacin social y funcional. En todos los pases latinoamericanos se presta la mayor atencin a la nueva agenda social: desde la reforma de las polticas sociales -incluyendo polticas de empleo- hasta formas innovadoras de participacin, pasando por la creativi- dad cultural. Basta recordar la cuestin social a inicios del siglo para visualizar el desafo a fines del siglo; como entonces, el propio desarrollo capitalista exige un Estado que defienda el orden colectivo contra las tendencias de exclusin y fragmentacin. En este sentido, el Estado moderno encuentra su razn de ser en el Estado de bienestar, tarea que se vuelve ms urgente con los procesos de global i~acin.~ Si la competividad en una economa globalizada restringe el margen de maniobra del Estado -condicionado por el libre flujo de capitales-, ella tambin incrementa el papel del Estado en la articulaci6n social; su viabilidad poltica depende de la reformulacin del "pacto socialdemcrata" (Bresser, et al., 1993). De hecho, se multiplican las voces que, desde diversos ngulos, reclaman un nuevo pacto social o, ms modestamente, una cadena de acuerdos sectoriales que permitan rearticular a los diferentes actores sociales y polticos, determinar una perspectiva comn y distribuir los costos y beneficios del proceso. Se trata de un enorme esfuerzo de reorganizacin social que presupone la creacin de consensos funda- mentales. Esto nos remite al tercer reto que enfrenta la reforma del Estado.

Estado y democratizacin

El desafo de Amrica Latina puede resumirse en la tarea de armonizar el desarrollo econmico con la equidad social y la democra-

' Considerando que las presiones migratorias entre los pases dependen de las opor- tunidades de empleo, resulta indispensable nivelar las condiciones sociales de vida y homologar los derechos socioeconmicos. En el futuro, la integracin regional de Amrica Latina no puede responder slo a exigencias comerciales sino que deber abarcar las condiciones de bienestar social de los diversos pases.

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCI~N POLTICA

cia poltica. Compatibilizar diferentes objetivos es una tarea emi- nentemente poltica en la cual, segn vimos, el Estado juega un papel preponderante. En consecuencia, requerimos un enfoque ms poltico que tecnocrtico del Estado. Como seala Colin Bradford (1994a:17) "existe una relacin entre la necesidad de una reforma del Estado y la necesidad de una renovacin en la poltica de modo que los objetivos de la reforma sean claramente definidos, sostenidos, concretizados y realizados por intermedio de la poltica". A pesar de cierta recuperacin del anlisis poltico del Estado, la brecha entre Estado y poltica democrtica sigue abierta. Ya resalt, en el caso de Mxico, un rasgo general de Amrica Latina: la desvinculacin entre el proceso de democratizacin y la reforma del Estado. Por un lado, hay reformas sustantivas de los procedimientos electorales y, mucho menores, del sistema de partidos y del rgimen presidencialista. Tal preocupacin por la democracia como rgimen poltico no abarca, sin embargo, al Estado. Por el otro, la reforma del Estado se gua por un enfoque tecnocrtico, sin hacer referencia al orden democrtico. Pocas veces se plantea la cuestin del Estado democrtico. No obstante los inconvenientes que pre~enta ,~ el trmino permite llamar la atencin sobre la naturaleza poltica del Estado.

Al hablar de Estado democrtico destacamos la dimensin poltica del Estado en tanto comunidad de ciudadanos. Desvanecidos los principios constitutivos externos -legitimidad divina, tradicin consagrada-, es por medio del Estado como instancia general que la sociedad -dividida- se reconoce a s misma en tanto orden colectivo y que los individuos se reconocen recprocamente como pertene- cientes a una misma comunidad. El Estado no es neutral; como sntesis de la sociedad representa, garantiza y reproduce las pautas de convivencia social. En consecuencia, las formas de constitucin y de ejercicio de la ciudadana han de ser tomados como elementos constitutivos del Estado, lo que marca no slo la diferencia con el Estado autoritario, sino que tambin*establece un referente crtico

Hay, sin duda, buenos argumentos para acotar el concepto de democracia al rgimen poltico o la sociedad poltica. Touraine (1994:69) insta a "desconfiar de los llamados a democratizar el Estado o la sociedad. El Estado no es de por s democrtico, puesto que su funcin principal radica en defender la unidad y la fuerza de la sociedad nacional de cara a los Estados extranjeros y a los cambios histricos de largo alcancen.


para evaluar hoy en da el Estado en nuestros pases. Criando en vastos territorios de la regin no existe ni igualdad ante la ley ni un acceso equitativo a la justicia, no existe un aparato estatal razona- blemente eficiente y los servicios pblicos se encuentran feudaliza- dos en beneficio de lites locales, o sea, cuando amplios sectores no estn en condiciones de ejercer sus derechos de ciudadana, el carcter democrtico del Estado se encuentra en entredicho (O'Donnell, 1994).

Por otra parte, la referencia al Estado democrtico destaca el carcter poltico de la intervencin estatal. Considerando el papel estratgico del Estado en la conduccin del desarrollo social, no resulta indiferente si la intervencin estatal es decidida segn criterios democrticos o no democrticos. Ya vimos que la capacidad promotora o catalizadora del Estado depende no slo de la autonoma del aparato estatal, encarnada en el ideal weberiano de la racionalidad burocrtica, ni tampoco basta esa autonoma enraizada desplegada en redes de interaccin con los actores sociales. La intervencin estatal implica -desde la definicin de las opciones hasta la ejecucin de las decisiones tomadas- la elaboracin y actuali- zacin continua de acuerdos polticos; est pues estrechamente engarzada con el tipo y las dinmicas del sistema poltico y, en particular, del sistema de partidos. La experiencia latinoamericana es particularmente rica en fenmenos que, de una u otra manera, sea- lan las dificultades para construir esos acuerdos polticos que den arraigo social a las nuevas estrategias de desarrollo. Ello-favorece la. tendencia a escindir la poltica en dos mbitos en que la democracia queda restringida a la sociedad poltica, mientras que el gobierno se sita por encima del juego democrtico y libre de ataduras para llevar a cabo medidas de reconversin econmica de alto costo social. Eqta estrategia -democracia en la arena poltica, pero no en el gobierno- parece ofrecer "la mejor oportunidad de reconciliar las metas contradictorias de democracia y ejecutivos fuertes, capaces de sostener la racionalidad econmica" (Kohli, 1993:683). Se trata de una frmula atractiva pues da una respuesta a la pregunta recurrente de los gobiernos en la regin: cmo armonizar eficiencia econmica -capitalista- y legitimidad poltica -democrtica? La encrucija- da da pie a interrogarnos acerca de las capacidades estatales de conduccin.

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCI~N POL~TICA

Las dificultades de la conduccin poltica

Las capacidades estatales de conduccin

La revisin somera de las transformaciones del Estado resalta un aspecto crucial para poder reconceptualizar la relacin entre Estado y sociedad: la capacidad de conduccin de las procesos sociales por parte del Estado. Independientemente de cmo determinemos las funciones y capacidades del Estado (Almond y Powell, 1966), por largo tiempo estuvo fuera de duda que el Estado encarna el centro rector de la vida social. Hoy en da, el estudio del Estado est determinado por un fenmeno sobresaliente: la naturaleza del Estado como instancia general de representacin y coordinacin social se encuentra en entredicho. "La historia del pensamiento poltico del siglo xx puede ser escrita como la historia de la creciente modestia de las pretensiones de conduccin que se plantean al Estado" (Von Beyme, 1991:355 SS). De la euforia de la planificacin pasamos a los pactos corporativos para desembocar en laidea de sistemas autorregulados. En realidad, la acelerada diferenciacin de la sociedad y la creciente autonoma de los diversos campos de la vida social cuestiona ms y ms la unidad de la sociedad y, por ende, la capacidad del Estado de organizar la vida en comn. El primado de la poltica se derrumba de cara a la nueva complejidad social. A ello se agregan en Amrica Latina las reformas neoliberales que eliminan al Estado a la vez como promotor de mltiples procesos y como destinatario de muchas reivindicaciones sociales. No obstante, sospecho que la demanda de conduccin subsiste. An ms: cabe suponer que las nuevas y mayores incertidumbres incrementen las exigencias de conduccin. Veo en la crisis de orientacin, que caracteriza nuestra poca, tanto el reflejo de las disminuidas capacidades del Estado como el reclamo por nuevos hitos orientadores. Nos encontramos, pues, ante la situacin paradjica de que las capacidades estatales de conduccin dis- minuyen al mismo tiempo que las demandas de conduccin aumentan.

Antes de abordar este dilema, debo indicar qu entiendo por capacidades estatales de conduccin. Comienzo por una delimitacin negativa: no me refiero al liderazgo poltico, aunque el proceso de toma de decisiones gubernamentales -su coherencia poltica, calidad tcnica y comunicacin social- merezcan mayor atencin. Adems,

PERFILES LA TINOAMERICANOS

la visin intelectual y los factores subjetivos de los dirigentes pare- ceran ser el principal condicionante de las diferencias en las polticas econmicas entre y dentro de los distintos partidos (Maravall, 1995:215). Tampoco me refiero a la gestin de las polticas pblicas, siendo que ella representa un aspecto crucial de cualquier reforma del Estado (Lahera, 1993). Las medidas tendientes a desburocratizar a la administracin pblica, dndole una perspectiva mas dinmica (ms empresarial), poco nos dicen acerca de los fines organizacionales.

La capacidad conductora -steering capacities- consiste, a mi entender, en el poder del Estado de coordinar las fuerzas sociales en torno a una perspectiva de desarrollo. Remite, pues, a la decisin poltica acerca de los objetivos sociales y al diseo de estrategias con- sistentes con tales fines. Mas la direccionalidad depende no slo de la finalidad deseada -decidida-, sino tambin, segn vimos, de un reordenamiento de las fuerzas sociales. Hay que articular los diferentes actores y procesos sociales con miras a la perspectiva fijada. El Estado cumple dicha tarea de coordinacin de mltiples formas. Aqu resalto un aspecto pocas veces considerado: la fijacin de li- mites. Por una parte, al fijar lmites temporales, todo Estado recor- t a el pasado y lo estiliza en funcin de una historia nacional del mismo modo que recorta el futuro abierto, que establece entre infi- nitas posibilidades un horizonte de objetivos deseados y10 probables y, por tanto, delimita una perspectiva que encauza y articula las expectativas de los distintos sectores. Por otra parte, al fijar los lmites del espacio social, establece los criterios de inclusin y exclusin, lo que constituye seguramente el elemento fundamental del Estado en la construccin del orden. Esta delimitacin bsica implica otras cla- sificaciones ordenadoras de las relaciones sociales como, por ejemplo, los lmites entre lcito e ilcito -sistema legal. Mencin aparte por su complejidad merece la tarea del Estado de fijar lmites al mercado. Dado que la economa de mercado y, en particular, el proceso capitalista de acumulacin no tienen mecanismos de autorrestriccin, le han de ser puestos lmites desde afuera. Adems del derecho, la moral y las buenas costumbres, corresponde al Estado establecer el marco institucional indispensable para canalizar el despliegue espontneo del mercado. Finalmente, el Estado h a de fijar sus propios lmites, acotando su legtimo campo de accin. Aunque las normas bsicas -derechos humanos, Estado de derecho, divisin de pode-

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCIN POL~TICA

res, federalismo- suelen tener rango constitucional, las dificultades en restringir la expansin administrativa indican las dificultades que -en todos los casos- encuentra la fijacin de lmites, los cuales tienden a ser fluidos y mviles, adecundose a las dinmicas sociales. Sin embargo, todos los desplazamientos de lmites, todas las transgresiones y extralimitaciones nunca ponen en duda la necesidad de lmites. En el fondo se trata de reducir la complejidad de lo real. El ser humano y la vida social no soportan demasiada realidad. El Estado cristaliza ese recorte de la realidad; al acotar y hacer previsible la realidad cotidiana establece el orden de las cosas. Sobre este trasfondo podemos echar una mirada ms aguda a los problemas de conduccin que enfrenta el Estado actualmente.

Los problemas de conduccin poltica O

La accin del Estado ha sido cuestionada y cercenada por el anti- estatismo de la ofensiva neoliberal en los aos ochenta. Tal restric- cin deliberada de la intervencin estatal estuvo acompaada de otras tendencias que ponen en entredicho las capacidades estatales de conduccin. Ahora, cuando el papel estratgico del Estado vuelve a ser valorado, conviene revisar esos factores, algunos de las cuales saltaron a la vista en la reciente crisis mexicana.

1. Una primera razn reside, segn vimos, en la restructuracin del espacio. El efecto tequila ha mostrado fehacientemente la des- proporcin que existe entre el carcter global de las grandes transformaciones sociales y el alcance apenas nacional que tiene el manejo poltico de esos procesos. Tanto la globalizacin de los mercados financieros, de las comunicaciones y de las innovaciones tecnolgicas como de los cambios climticos, de las epidemias o del crimen organizado resalta los estrechos lmites -nacionales- que enfrenta la accin estatal. La restructuracin del espaQo geogrfico no logra ser compensada por una coordinacin supranacional de los gobiernos. Aparte de la precaria legitimacin democrtica de tales acuerdos, la misma poltica democrtica -desde la identificacin ciudadana hasta las instituciones representativas- tiende a descansar sobre una nocin de pertinencia territorial que es precisamente socavada por los procesos de globalizacin.

2. La restructuracin del espacio social tiene adems otro alcan-


ce: la diferenciacin funcional. Los diferentes campos de la vida social -economa, arte, ciencia, etctera- adquieren ms y ms autonoma, que obedece a racionalidades especficas e incompatibles entre s. Se configura una sociedad sin centro, descentrada, que hace imposible una visin centralizada del todo. La lgica poltica ya no puede establecer funciones vinculantes para otros campos - e 1 campo econmico o cientfico- que obedecen a otros cdigos. Frente a tales subsistemas autoorganizados y autorreferidos la conduccin poltica es, segn Luhmann y Hayek, no slo innecesaria sino inade- cuada. Aunque no adoptemos tal posicin extrema, es evidente que la dispersin del espacio social redefine el papel del Estado como vrtice de la pirmide societal y, en concreto, limita el mando jerrquico del que dispone el Estado. '9 3. Una tercera razn para el declive de la capacidad estatal de conduccin radica en el redimensionamiento del tiempo. Esto es notorio en la crisis mexicana al considerar el desfase entre las dinmicas econmicas y polticas. La disponibilidad o creacin de recursos polticos -apoyo parlamentario, opinin pblica, etctera- obede- cen a un ritmo mucho ms pausado al que exigen los vaivenes de la economa. En general, existe una arritmia entre la urgencia de las decisiones gubernamentales y la lentitud con que maduran las polticas democrticas. Por consiguiente, la agenda pblica se fragmenta en diversos orden del da sobrepuestos, difuminando la perspectiva. An ms: prevalece una asintona generalizada entre los diversos procesos y campos sociales -una sociedad a mltiples velocidades- que el Estado no logra sincronizar.

4. Adems, el redimensionamiento del tiempo modifica los horizontes de la poltica. Como seala Luhrnam (1973), un aspecto crucial de la poltica es la distancia temporal que media entre presente y futuro, entre decisin y resultado. Toda decisin es una apuesta en tanto anticipa un resultado desconocido por todos. Que una decisin sea correcta o no slo puede ser constatado ex post; el xito o fracaso son juicios posteriores a la accin, mientras que la decisin es anterior. Esta anticipacin arriesgada del futuro se vuelve problemtica con la actual aceleracin del tiempo. Vivimos unpresente omnipresente en el cual el futuro se devanece y, por tanto, resulta ms y ms difcil fijar metas y comprometerse con determinados resultados. Un exceso de opciones posibles desborda el clculo de los resultados proba-


bles y, por tanto, aumenta el riesgo de la apuesta poltica. A esta situacin de mayor contingencia, la poltica responde buscando decidir con mxima flexibilidad las metas y reducirlas al plazo ms corto. Al mismo tiempo, sin embargo, una extrema flexibilidad en la selec- cin de los objetivos inmediatos incrementa la demanda de sentido. La poltica enfrenta, pues, el dilema de retrotraer al mnimo el horizonte de accin y, simultneamente, construir un horizonte de sentido que trascienda la inmediatez (Milln, 1995). Pero la desvinculacin de presente y futuro deteriora precisamente las capacidades del Estado de proyectar un orden duradero, lo que nos lleva al ltimo punto.

5. La razn principal del debilitamiento de las capacidades de conduccin del Estado -y que engloba los motivos anteriores- ra- dica en el vertiginoso incremento de incertidumbre. Existe una nueva y mayor complejidad social (2010, 1994) que se manifiesta en la variedad y discontinuidad de los lenguajes, entendimientos, tcni- cas y valores en uso. Esta autonoma de los cdigos funcionales, ya sealada, se combina con una creciente interdependencia entre los distintos subsistemas, al dar lugar a una coordinacin difusa y policntrica. La consjguiente pluralidad de espacios, regulados por criterios contingentes y flexibles, mina los principios universales y las creencias colectivas que servan de anclaje simblico. Se multiplican as las opciones posibles que provocan una sobrecarga selec- tiva; cuanto ms se ampla el espectro de las posibilidades, ms apremiante se vuelve la decisin. En este contexto de cada vez mayor incertidumbre es tentador reducir la complejidad mediante un cierre de las alternativas aceptadas, o sea, renunciar a la conduccin y sus dilemas e instalarse a como d lugar en el orden de cosas existente: ms de lo mismo.

Todo lo anterior suscita dos interrogantes acerca de la capacidad estatal de conduccin: jes ella necesaria? y jes ella posible? No existe necesidad de una conduccin estatal si la vida social - e l sistema social- consiste de un conjunto de subsistemas autorregulados espontneamente acorde a sus respectivos cdigos que se coordinan horizontalmente entre s mediante una red de conexiones e inter- acciones. Por cierto, tal diferenciacin funcional avanza a. grandes pasos y, de hecho, socava las estructuras jerrquicas. Sin embargo, la autorregulacin interna y la coordinacin entre los diferentes sub-


sistemas no son a tal grado autosuficientes que puedan prescindir de la direccin estatal. Volvamos al ejemplo de Mxico. Ni el el cuestionamiento de las formas de integracin social que plantea la rebelin de Chiapas ni los efectos disruptivos de la crisis financiera sobre la estructura productiva se resuelven de manera espontnea, mucho menos las turbulencias mundiales que provoca un efecto tequila. En estas y otras situaciones similares todos los actores involucrados demandan la intervencin del Estado y tal expectativa es un elemento de la realidad. Pero incluso en pases con menor grado de conflictividad como Chile el mismo desarrollo social exige que el Estado fije un horizonte a la diversidad de opciones posibles. Para poder llevar a cabo una poltica de Estado -basada en acuerdos de largo plazo que eviten una relacin de suma cero entre gobierno y oposicin-, se requiere unproyecto de pas; o sea, "un consenso nacional en torno a un marco orientador de largo plazo que facilite un proceso de desarrollo en que todos los actores puedan 'remar' arrn- nicamente en una misma direccin" (Boeninger, 1994:28). Estimo, en resumidas cuentas, que no estamos ante una autorregulacin social que vuelva prescindible la intervencin estatal.

Las posibilidades de conduccin poltica

Al asumir la necesidad de una capacidad estatal de direccin, la pregunta de fondo apunta hacia sus posibilidades. Consideremos el contexto recin reseado: en qu medida es factible que el Es- tado conduzca el proceso social? Se trata de saber qu pretensiones de conduccin son razonables y con qu recursos cuenta -o puede crear- el Estado en las circunstancias actuales.

En la actualidad, las pretensiones de direccin estatal no son mayores o menores sino diferentes. Han cambiado las condiciones que sustentaban las frmulas clsicas de soberana externa e interna del Estado. En el mbito externo, la poltica mundial ya no se reduce al sistema de Estados. Aunque las relaciones de poder entre los Estados sigan siendo notorias, especialmente en la dimensin Norte-Sur, tambin observamos las dificultades de -todos- los Estados en controlar a los procesos econmicos internacionales. En el mbito interno, la creciente complejidad social ha caducado los discursos y recursos de planificacin global que3prevalecan en

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCION POL~TICA

los aos sesenta. En muchos campos -de la poltica tecnolgica a la defensa del consumidor- las instituciones estatales ya no dispo- nen de la informacin, capacidades de ejecucin y mecanismos de control necesarios para realizar polticas al margen de los actores sociales. Tal debilitamiento de la intervencin estatal no significa en s un fortalecimiento de la iniciativa privada, ya que sta a su vez depende del Estado en trminos del marco institucional y norma- tivo, de las prioridades nacionales y los convenios internacionales que delimitan las reglas de juego y condicionan las expectativas. Se va creando una interdependencia entre instancias estatales y actores sociales en mltiples materias que ya no pueden ser resueltas por s solas ni por el mando jerrquico del Estado ni por el mercado -o sea, una coordinacin descentralizada. De ello no se des- prende que las demandas de conduccin sean ahora ms modestas; son ms complicadas.

Las posiblidades del Estado de conducir los procesos sociales depende de condiciones de muy distinta ndole. Por un lado, el Estado no es, ni mucho menos, una institucin homognea. Aparte de las pugnas intraburocrticas de intereses y celos, coexisten en su seno racionalidades diferentes; las polticas de Estado de lenta maduracin y plazo largo .chocan con el clculo coyuntural que impone la competencia partidista. Adems, el sistema de partidos en Amrica Lati- na suele ser dbil en legitimidad y pericia y le cuesta manejar con soltura la dialctica de conflicto y cooperacin, propia del proceso democrtico. Por otro lado, el Estado se encuentra inserto en una estructura social que se caracteriza por fuertes desigualdades socio- econmicas y grandes diferencias tnico-culturales, lo que da lugar a un orden de prioridades muy fraccionado y horizontes temporales diversificados. Las capacidades estatales dependen, especialmente en el nuevo contexto, de la interaccin con los actores sociales. Los actores de trayectoria ms larga -gremios empresariales, sindica- tos- estn habituados a vivir a la sombra del Estado y aprenden muy lentamente a desplegar iniciativas autnomas, y los nuevos movimientos sociales tienden a ser ms creativos, pero de responsa- bilidad limitada, condiciones que, sumadas a los problemas antes sealados, restringen las capacidades estatales de conduccin.

Las posiblidades se encuentran tambin limitadas por los recursos disponibles. Al Estado le cuesta ms y ms hacer uso de su re-


curso fundamental: la jerarqua. Basta ver la distancia que media entre la situacin actual y el anterior estatismo, tan influyente en Amrica Latina. ste se apoyaba en dos presunciones: por un ladc, el Estado dispone de recursos ilimitados de conduccin y, por el otro, la sociedad es ampliamente moldeable por la intervencin estatal. Ambas premisas han mostrado ser errnea^.^ Tanto la jej-arqua basada en el mando administrativo como la jerarqua basada en el mandato poltico y su legitimidad son recursos limitados; adems la sociedad de mercado recorta drsticamente el campo de accin estatal. Sin embargo, ello no significa que la coordinacin vertical de los procesos sociales -jerarqua- sea sustituida por una coordinacin horizontal -mercado. Sabemos bien que el mecanismo de precios no opera para todo ni siempre. Justamente en momentos de crisis, cuando las demandas de conduccin son ms apremiantes, el mercado falla. Por lo dems, la "anticipacin arriesgada del futuro" (Luhmam) que reflejan los precios suelen ser apuestas tanto o ms especulativas que las decisiones polticas.

Jerarqua y mercado son los principales, pero no los nicos mecanismos de coordinacin en la sociedad moderna. De hecho, el Es- tado no slo cuenta con la planificacin y los pactos corporativos, sino que tambin dispone de otros instrumentos de condyccin: la creacin de instancias autnomas de derecho pblico, la delegacin de tareas a organizaciones no gubernamentales, la poltica de subsi- dios, la concertacin mediante redes informales y, por supuesto, la intervencin subsidiaria en caso de que fracasen los mecanismos de mercado (Von Beyme, 1991: 352).

En Amrica Latina estn adquiriendo especial relevancia dos de los dispositivos mencionados. Por una parte, la formacin de instituciones pblicas, autnomas del gobierno, que fijan objetivos y marco institucional, garantizan el cumplimiento de las normas vigentes, velan por la transparencia del mercado y defienden al usuario (Ban- co Central, Superintendencia de Bancos y Bolsas, Consejo de Uni- versidades, Consejo de Televisin, etctera). Se trata de instancias mediadoras que, sin depender de directrices gubernamentales,

Mi reflexin no toma en cuenta la dimensin histrica del tema. Estudios futuros debern confrontar nuestra poca de inflexin con los procesos de descomposicin y recomposicin del ordenamiento social en los aos treinta, cuando tiene lugar una importante restructuracin del Estado tanto en Amrica Latina como en Europa.

01 REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE U CONDUCCI~N POL~TICA

resguardan el inters pblico a la vez que respetan la autorregulacin del campo y las dinmicas del mercado. Por otra parte, el desarrollo de redes polticas informales, que renen a los principales actores estatales y sociales interesados en resolver determinada materia. Destaco, en particular, dichas redes de negociacin en la conviccin de que buena parte de la poltica realmente existente -de las polticas de desarrollo regional y de exportacin hasta las reformas de los sistemas de salud o educacin- tiene lugar en tales mecanismos de coordinacin.

Las redes polticas

Con el fin de compensar las insuficiencias de los mecanismos estatales de coordinacin vertical surgen las redes polticas (Marin y Mayntz, 1991) como estructuras muy flexibles de coordinacin horizontal. Cuando la capacidad de disear, decidir, ejecutar y evaluar polticas se encuentra dispersa entre distintos actores, pblicos y privados, esta interdependencia lleva a la conformacin de redes que permiten intercambiar informacin, negociar los intereses en juego, distribuir costos y beneficios y as tomar en conjunto las decisiones con la certeza de que cada participante cumpla los compromisos contrados. Este mecanismo tiene la ventaja de facilitar una interaccin rpida y fluida entre diferentes instituciones, ya sea entre distintas instancias estatales como entre stas y los partidos, actores econmicos y actores sociales. Adems tiene el mrito de estar circunscrito a determinada materia y reunir a organismos interesados en llegar a resultados concretos, por lo que las negociaciones suelen ser giles y de duracin limitada. Las redes polticas se diferencian tanto del corporativismo como del mercado. A diferencia de los pactos corporativos o de las negociaciones con grupos de pre- sin no se trata de una concertacin de intereses contrapuestos, con- vocada, avalada e implementada por la jerarqua de una instancia estatal. A diferencia del mercado, las redes no se apoyan en el equi- librio espontneo de alguna mano invisible sino que apuntan delibe- radamente a un resultado intencional de inters compartido por todos.

La coordinacin reticular no remplaza la estructura jerrquica; la conduccin estatal suele desarrollarse mediante una combinacin


de mecanismos verticales y horizontales. Tambin en las redes estn presentes relaciones de poder, pero amortiguadas por el propsito de concluir en decisiones compartidas. Por lo dems, no est de ms advertir que las redes no representan una panacea para los males de conduccin poltica, ya que, no obstante su auge, plantean una serie de problemas conocidos. Mencionar algunos (Messner, 1994).

a] La teora de juegos nos ensea algunos problemas que enfren- tan las estrategias de cooperacin y conflicto en que se despliegan las redes. Por un lado, la posible inconsistencia de los actores ya sea porque se trata de actores heterogneos, internamente divididos, o porque varan con el tiempo. Adems, en el caso de las burocracias estatales, stas pueden ser demasiado cerradas, al restringir exce- sivamente el campo de maniobra, o estar subordinadas a vnculos clientelares, que distorsionan las negociaciones. Por el otro, la per- manente tentacin de todo participante de pasear por la libre -free rider-, y obtener los eventuales beneficios sin pagar los costos.

b] Las redes pueden paralizarse o disolverse por el poder de veto que tengan uno o varios actores. Tambin en las redes horizontales existen relaciones de poder, o sea una distribucin asimtrica de los recursos relevantes -saberes especficos, control de informacin, existencia de posiciones de privilegio, disposicin de recursos financieros-, lo que permite a uno o varios actores vetar u obstaculizar decisiones contrarias a sus intereses. Incluso suponiendo una distribucin pareja de los recursos, puede existir una interdependencia funcional de modo que la decisin de cada actor dependa de las decisiones de los dems. Si no ocurre un ajuste mutuo, cada actor puede bloquear el acuerdo o promover debates perennes.

cl Otro tipo de dificultades proviene del bloqueo de decisiones innovadoras. Una razn radica en que la necesaria estabilidad de las redes; la fuerte interdependencia de los actores, la complejidad de las negociaciones y los costos transaccionales exigen una cooperacin duradera y la bsqueda de compromisos. La bsqueda de lazos consolidados inhibe conflictos y favorece consensos; de ah que las redes cuelan tener aversin a riesgos y apuntar a cambios incremen- tales. Otro freno a la exploracin de caminos nuevos puede ser el exceso de cohesin. Puesto que la negociacin en redes presupone ciertas orientaciones, reglas y rutinas compartidas, tal complicidad puede generar un conformismo que descarta alternativas e innova-


ciones. Esa inercia deviene ms notoria cuando una red debe aban- donar el enfoque establecido. Las redes son eficientes cuando han de negociar sobre la base de intereses asentados y horizontes estables; en cambio, tienden a ser poco flexibles para adaptarse a nuevas situaciones.

d] Las relaciones de confianza, reciprocidad y autoestima que requiere el funcionamiento de una red suelen dar lugar a la conformacin de un grupo autorreferido. Esta tendencia frecuentemente provoca un cierre o aislamiento de la red respecto del entorno y, en consecuencia, externalidades indeseables: la red desecha la coordinacin con otras instancias o decide acuerdos cuyos costos son tras- ladados a terceros. Ello nos conduce a dos objeciones cruciales.

e] Por muy exitosa que sea cualquier red en lograr acuerdos, stos reflejan el inters compartido de los actores participantes de la red y no necesariamente el inters de los otros que no participan en tal red. Generalmente, las redes, al igual que los pactos corporativos, excluyen la representacin de intereses no organizados -desempleados, usuarios de hospitales u otros servicios, etctera. Buena parte de la poblacin queda as excluida de acuerdos que, sin embargo, pueden afectar su vida cotidiana. Incluso al incorporar una representacin funcional ( 0 ~ ~ ' s ) " de los intereses no organizados, las redes no se preocupan primordialmente de algn intersgeneral. La dbil o nula presencia del inters pblico tiene tanto ms impacto por cuanto el sistema poltico no suele tener capacidad de revisar y modificar los acuerdos producidos por las redes. Ello nos remite al problema del Estado democrtico.

fl Las redes suponen la aquiescencia de las terceras partes, o sea de la mayora de los ciudadanos no involucrados en tales transaccio- nes. Imputando un consenso tcito con los resultados acordados por las redes, se renuncia a la generacin de un acuerdo efectivo de la ge- neralidad de los ciudadanos a travs de las instituciones representativas. La ciudadana se ve confrontada a una minada de redes y, por ende, de microdecisiones que van conformando de facto una subestructura institucional, un Estado oculto fuera del alcance de la opinin pblica. Sustrado a la luz pblica, el Estado deja de cumplir incluso los criterios realistas de la democracia como mercado

* Organizaciones no gubernamentales.


oligoplico-liberal (Zolo, 1994: 166 SS). La escisin de Estado y democracia deviene completa.

Conclusin

Gran parte de los pases latinoamericanos ha realizado en mayor o menor medida una profunda reforma del Estado en los ltimos aos. Las medidas lograron avances importantes en reducir la actividad empresarial del Estado, disminuir la administracin pblica y mo- dernizar el marco institucional. No obstante, es unproceso inconclu- so por su enfoque unilateral. Frecuentemente las reformas tuvieron como nico propsito incrementar la eficiencia del Estado en funcin de la economa capitalista de mercado; carecieron, pues, de una com- prensin cabal del Estado, y no tomaron en cuenta ni las diferentes funciones que ste cumple en la produccin y reproduccin del orden social ni, a la inversa, las profundas transformaciones del orden existente y su impacto en las coordenadas bsicas de la accin estatal.

Las experiencias recientes de adecuacin al nuevo marco mundial as como sus dificultades, reflejadas en la crisis mexicana, obligan a una redefinicin del Estado. Tanto la reformulacin del Estado nacional, adaptado a una competencia econmica mundializada, como la reorganizacin e integracin de la sociedad mediante un nuevo tipo de Estado de bienestar y el desarrollo de un Estado democrtico que asegure el ejercicio equitativo y creativo de la ciudadana, en fin, todos los retos apuntan a un Estado fuerte. Bien visto, el poder del Estado consiste, en gran medida, en su capacidad de conducir los procesos sociales. El problema de fondo radica, en reconstituir las capacidades estatales de conduccin y coordinacin en el momento mismo en que una creciente complejidad pone en entredicho al Estado, en tanto instancia general de representacin y regulacin social.

La crisis del Estado agudiza las incertidumbres de nuestra poca. Ala vez que los vertiginosos cambios y el consiguiente desconcier- to ante la nueva complejidad incrementan las demandas de conduccin, el Estado dispone de menos recursos polticos. En realidad, hoy en da, ni el Estado, ni el mercado o la sociedad civil, ninguno por s solo logra establecer un horizonte de futuro fiable que permita en-

LA REFORMA DEL ESTADO Y EL PROBLEMA DE LA CONDUCCI~N POL~TICA

cauzar los procesos sociales y las opciones polticas hacia una perspectiva compartida. La nica manera de proteger la convivencia social frente a las nuevas incertidumbres consiste en compartir los avatares del futuro mediante vinculaciones recprocas. A la par con el debilitamiento del mando jerrquico y centralizado del Estado surgen entonces instancias y procedimientos de coordinacin horizontal y descentralizada. Tales redes polticas conforman una suerte de "sistema de seguro mutuo" (Von Beyme, 1991: 195), donde las capacidades y responsabilidades de la conduccin ya no radican exclusivamente en el Estado sino que son compartidas mediante una trama de vnculos entre instancias estatales y actores sociales.

La nueva modalidad de coordinacin no contempla empero, el carcter democrtico de la conduccin. Las redes excluyen a la poblacin no organizada a la vez que le imputan un consenso tcito con los resultados acordados. Tiene lugar una "neutralizacin del consenso" (Zolo, 1994: 166) que conduce, tendencialmente, a una especie de democracia escindida en la que sta queda limitada a la sociedad poltica -y, en particular, a la competencia oligoplica de los partidos polticos- en tanto que el Estado, operando en la penumbra, asegura una toma de decisiones acorde con criterios tcnicos. Tal escisin entre democracia y gobierno, entre legitimidad democrtica y eficiencia econmica quizs facilite compatibilizar el rgimen democrtico con las medidas poco populares de la restructuracin econmica. Posiblemente, la adhesin a la democracia puede amorti- guar la insatisfaccin con la situacin econmica o, en cambio, el descontento con el desempeo del gobierno puede producir una desa- feccin no slo de las polticas, sino de la poltica tout court. Los estudios empricos no ofrecen conclusiones unvocas (Maravall, 1995). No obstante, las actuales tendencias insinan una leccin muy sim- ple: es bastante diferente tener democracia a tener polticas democrticas. Sobre esta brecha se levanta, hoy por hoy, el Estado en Amrica Latina.

Ciudad de Mxico, julio de 1995.

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