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LA LEY ANTI CORRUPCIÓN, SUS DESAFÍOS

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NUEVA ÉPOCAMarzo 2016

CONTEN IDO

LA LEY ANTI CORRUPCIÓN, SUS DESAFÍOS

1Oscar M. Guerra FordRelación entre los sistemas nacionales de Transparencia y Anticorrupción

6Víctor Andrade El Papel de la Auditoría Superior de la Federación en el Sistema Nacional Anticorrupción

10José Roldán XopaEl Sistema Nacional Anticorrupción. Condiciones para su eficacia

14Lourdes Morales CanalesParticipación ciudadana en el combate a la corrupción

19 Ana Elena FierroLa Ley 3/3 apenas el principio

23Guillermo Ávila¿Por qué publicar las declaraciones patrimoniales (y de intereses)?

26 Gabriel Zaid Tres de tres

INICIATIVA CIUDADANA PARA LA PROMOCIÓN DE LA CULTURA DEL DIÁLOGO, A.C.

BRÚJULA CIUDADANA 75

La Ley ant i CorrupC i ón , Su S DeS a f í o S

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RELACIÓN ENTRE LOS SISTEMAS NACIONALES DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓNMtro. Oscar M. Guerra FordINAI

La práct ica de la corrupción en México, desafortunadamente, es ya una costumbre arraigada en las instituciones públicas, con cierto grado de resignación y com-

placencia por parte de la población. La Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP), realizada por la Secretaría de Gobernación, señala que el 70 por ciento de los encuestados están “muy de acuerdo o de acuerdo en que los ciudadanos permiten que haya corrupción”.

Esto ocurre porque las personas, sean em-presarios o particulares, aun cuando no qui-sieran involucrarse con los gobiernos, tienen la necesidad de realizar trámites, solicitar servicios o vender sus productos, y para ello es necesario cubrir una serie de requisitos y tratar con servidores públicos, de tal forma que los procedimientos para realizar tales gestiones son espacios propicios en donde pueden darse actos de corrupción.

En este círculo vicioso los mexicanos paga-mos un alto precio; por ejemplo, el Banco Mundial, el Banco de México y la revista For-bes coinciden en que la corrupción le cuesta al país un nueve por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Si se compara con la inversión realizada en el sector educativo, que en la historia reciente ha estado entre el cinco y seis por ciento del PIB, entonces tenemos una idea clara de la gravedad de este

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Brújula Ciudadana 75

mal endémico que sufre nuestra nación. Así, la percepción de la corrupción es muy alta entre la población, tal como lo demuestran diversas mediciones, como las realizadas por Transparencia Internacional.

Para revertir este escenario, que no solo des-prestigia al país, sino que no le permite crecer e inhibe la inversión nacional y extranjera, el Congreso de la Unión llevó a cabo dos reformas estructurales, una en materia de transparencia y acceso a la información y otra en prevención y combate a la corrupción.

Cabe resaltar que estas dos reformas tuvie-ron el impulso y acompañamiento de exper-tos en la materia de la sociedad organizada, académicos, medios de comunicación, inclu-so, de la clase política comprometida con la rendición de cuentas, en un proceso inédito donde los ciudadanos influyeron de manera decisiva en el producto final del contenido de las reformas y de sus leyes reglamentarias.

La Ley General derivada de la reforma cons-titucional de transparencia obliga a las insti-tuciones públicas de todo el país a publicar, en sus portales de internet y en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), sin peti-ción de parte, un cúmulo importante de in-formación sobre su desempeño institucional; esto de manera homogénea y estandarizada para que pueda ser aprovechada y explotada a fin de generar información con utilidad social. Además, están obligadas a otorgar el acceso a la información que obra en sus ar-chivos a las personas que deseen conocer los pormenores de la gestión de los gobernantes en turno y de administraciones pasadas.

Por su parte, la reforma constitucional an-ticorrupción fortalece las facultades de los organismos fiscalizadores y sancionadores, coordinando los esfuerzos institucionales en un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) para el efectivo combate a la corrupción y para la implementación de acciones que prevengan su ejercicio.

La impunidad es un factor que alienta la co-rrupción. La falta de castigos a quienes hacen mal uso de los recursos públicos o abusan del poder hace que los funcionarios se atrevan a entrar al círculo de la corrupción y que la sociedad, por regla general, catalogue a sus autoridades como corruptas y desconfíe de ellas. Al respecto, la reforma anticorrupción

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instituye dos organismos para perseguir y sancionar la corrupción: la Fiscalía Especializa-da en Combate a la Corrupción y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Esta misma reforma mandata la creación de un entramado normativo para materializar sus alcances, lo que significa que el Congreso de la Unión debe expedir leyes generales que establezcan las bases de coordinación del SNA, y las responsabilidades adminis-trativas de los servidores públicos y parti-culares vinculados a faltas administrativas. Además, dispone reformas a las leyes para regular la organización y facultades de la Au-ditoría Superior de la Federación, e instituir el mencionado Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Un acierto importante de ambas reformas es el de involucrar a la sociedad en la vigilancia de la gestión pública y la persecución de ac-tos de corrupción. Es decir, la transparencia exhibe en medios electrónicos las acciones de las autoridades y el acceso a la información

permite conocer a fondo la documentación que acredita tales acciones de gobierno, por lo tanto, las personas tienen la posibilidad de enterarse dónde y cuándo se cometen los ilícitos. Asimismo, la reforma en materia de prevención y combate a la corrupción cons-tituye un Comité de Participación Ciudadana que forma parte del Sistema Nacional Anti-corrupción, con funciones sustantivas y voz y voto en la toma de decisiones, el cual se encargará de generar los mecanismos para la participación de las personas en el segui-miento del ejercicio del poder y la denuncia ante posibles actos de corrupción.

En consecuencia, estas dos reformas están completamente relacionadas, porque el flujo de información dará la posibilidad a la ciu-dadanía de seguir la huella del uso y destino de los recursos públicos y vigilar los actos de autoridad, para que los gobernados también puedan fiscalizar y auditar el desempeño de sus gobernantes y denunciar sus faltas ante las instituciones integrantes del Sistema Na-cional Anticorrupción.

La operación coordinada y vinculada de los sistemas nacionales de Transparencia y Anticorrupción será indispensable para su efectividad.

Una ventaja es que dos instituciones, el INAI y la Auditoría Superior de la Federación, forman parte de ambos sistemas, lo que dará la

posibilidad de una mayor coordinación entre los programas y acciones que se desarrollen en éstos.

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Por ejemplo, la PNT concentrará la informa-ción de las obligaciones de transparencia de todas las instituciones públicas del país, con lo cual se pondrá al alcance de la sociedad, inclu-so de las instituciones de control, una oferta informativa electrónica muy abundante, para que sus usuarios coadyuven en la fiscalización y monitoreo de la gestión pública. Al mismo tiempo, la Plataforma Digital que establece el SNA, en muchos casos, compartirá el flujo de información con la PNT y, en el su-puesto de que haya información incompleta, desactualizada o falseada en alguna de las dos plataformas, cualquier persona podrá detectarla y denunciarla ante los organismos garantes de transparencia u organismos de control competentes.

En razón de lo anterior, es claro que debe-mos impulsar una política pública nacional de participación ciudadana para potencializar el trabajo del Sistema Nacional Anticorrupción.

Por lo tanto, es necesario crear un meca-nismo de denuncia sencillo y práctico, para que la sociedad se interese en participar en la vigilancia de la gestión pública y pueda evidenciar las irregularidades que detecte.

En tal contexto, el Sistema Nacional Antico-rrupción debe ser un modelo de rendición de cuentas; es decir, las instituciones que lo integran tendrán que informar perió-dicamente de sus avances y logros, pero también de los obstáculos y los problemas que enfrenten para cumplir con sus obje-tivos y metas.

Asimismo, debemos generar una metodolo-gía integral para la medición de la corrupción, con indicadores confiables, para ponderar el nivel de ésta y verificar los avances o retro-cesos en su combate y prevención, bajo la premisa de que lo que no se puede medir no se puede mejorar.

La corrupción es un problema de conciencia y de moral. No te compran, si no te vendes.

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Por otro lado, las reformas implican cambios en varios aspectos, así que todas las instituciones públicas del país deberán revisar sus actividades y procedimientos, con el propósito de simplificar los trámites y transparentar los procesos para la adquisición de bienes y servicios, así como para la operación de programas sociales y todos aquellos proyectos en donde se puedan presentar conflictos de intereses en los servidores públicos.

Hacia el futuro inmediato, el Congreso debe expedir la normatividad secun-daria anticorrupción de forma articulada y con un alto estándar de calidad. Esta normatividad debe dotar de verdadera independencia y autonomía a las instituciones que integran el Sistema Nacional Anticorrupción para no responder a intereses políticos.

También es indispensable delimitar las causales de sanciones administrativas para castigar las faltas de los funcionarios, me refiero a las multas o inhabili-taciones, y las causas que conlleven delitos penales, los cuales deben tener correctivos ejemplares, aplicando todo el peso de la ley.

En resumen, debido al nivel y grado de complejidad que la corrupción ha adquirido en nuestro país, los esfuerzos para combatirla atañen a una mul-tiplicidad de instituciones que deberán trabajar de manera coordinada y articulada, involucrando la participación de la sociedad en tareas sustantivas para garantizar la efectividad de sus acciones.

Sin embargo, no basta con expedir normas de calidad; es necesaria la pun-tual aplicación de éstas para terminar con la impunidad y castigar los actos de corrupción sin importar de quien se trate. Solo de esta forma habrá un verdadero temor de cometer ilícitos por parte de los servidores públicos. Así, con el tiempo, se generará la confianza y credibilidad en las instituciones públicas y en quienes las conforman.

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EL PAPEL DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓNVíctor AndradeAuditoria Superior de la Federación

La corrupción es un fenómeno que se puede manifestar en la mayoría de las relaciones sociales, lo cual no debe entenderse en el sentido de que la corrupción sea un comportamiento natural de las asociaciones humanas. La variación en los índices de corrupción por países es una muestra de que el grado de incidencia de dicha problemática está en función de muchos factores.

La corrupción tiene un componente fundamentalmente socioló-gico. La configuración de las organizaciones públicas favorece la creación de estos vínculos ya que el aparato administrativo está compuesto por múltiples tomadores de decisión con responsa-bilidades entrelazadas.

Ante el clima de descontento existente respecto a la relación entre ciudadano y gobierno se generó una dinámica que buscaba establecer

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un entorno distinto en el funcionamiento del aparato estatal y su imagen.

Es de reconocerse que distintas organizacio-nes sociales dedicadas a la investigación sobre la rendición de cuentas gubernamental han impulsado de manera decidida la urgencia de conformar un nuevo arreglo institucional para enfrentar los retos que genera un Estado cre-cientemente complejo y diversificado. Estos actores han contribuido a la integración de un diagnóstico bastante completo sobre la naturaleza, causas, tipos de manifestaciones y costos asociados, de la corrupción.

En este contexto se consideró viable abordar el problema de la corrupción utilizando una visión integral en la que participen la totalidad de las organizaciones gubernamentales com-petentes, surgiendo así el Sistema Nacional Anticorrupción.

El diseño del SNA partió de la concepción de que el fenómeno de la corrupción tiene distintas causas y se manifiesta de formas múltiples; consecuentemente el Sistema atiende estas circunstancias a través de la inclusión de materias que, a su vez, deben estructurarse a manera de subsistemas.

Dichas materias son la fiscalización, la trans-parencia y el acceso a la información, y el propio Sistema Nacional de Archivos.

En particular, el Sistema Nacional de Fisca-lización, en términos de la reforma cons-titucional, se inscribe como un subsistema consolidado y autónomo pero funcionando como eje central y pilar fundamental del Sistema Nacional Anticorrupción.

El SNA operará a través de un Comité Coor-dinador, conformado por:

• ElAuditorSuperiordelaFederación

• ElFiscalEspecializadoenMateriadeDelitosRelacionadosconHechosdeCorrupción

• ElSecretariodelaFunciónPública

• ElPresidentedelTribunalFederaldeJusticiaAdministrativa

• ElComisionadoPresidentedelInstitutoNacionaldeTransparencia,AccesoalaInformaciónyProteccióndeDatosPersonales(INAI)

• ElRepresentantedelConsejodelaJudicaturaFederal,y

• ElRepresentantedelComitédeParticipaciónCiudadana

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Derivado de la reforma en materia antico-rrupción, la labor de la Auditoría Superior de la Federación tiene dos vertientes: 1) la fiscalización de la Cuenta Pública y 2) la atribución de llevar a cabo auditorías sobre el ejercicio en curso y anteriores; es decir, la fiscalización superior será más oportuna y podrá contribuir a que sus revisiones tengan mayor impacto en la labor legislativa y en el proceso general de rendición de cuentas.

Los cambios más relevantes con respecto a la fiscalización de la Cuenta Pública son:

• Posibilidaddeiniciarsuprocesodefiscalización,apartirdelprimerdíadelsiguienteejerciciofiscalalquesevaaauditar.

• FacultadparasolicitarinformaciónalosentesauditadosantesdequefinaliceelañofiscalcorrespondientealaCuentaPúblicaqueserevisará,conelfindeobtenerelementosparalaplaneaciónyprogramacióndeauditorías.

• Establecimientodetresfechasparalaentregadeinformesindividualesdeauditoría:elúltimodíahábildejunioyoctubre,yel20defebrerodelañosiguientealdelapresentacióndelaCuentaPública.

En lo que toca a auditorías sobre el ejercicio en curso y anteriores, de acuerdo con la re-forma constitucional existen dos requisitos para que la ASF pueda realizar auditorías durante el ejercicio en curso y previos al año de la Cuenta Pública que se está revisando: 1) denuncia fundada y motivada, y 2) auto-rización por parte del Auditor Superior de la Federación.

Por otra parte, la reforma constitucional establece la posibilidad de que el órgano de fiscalización federal lleve a cabo investiga-ciones en el contexto de la identificación de irregularidades administrativas de los servi-dores públicos.

El surgimiento del Sistema Nacional An-ticorrupción implica serios desafíos para la Auditoría Superior de la Federación en tanto que el universo auditable se amplía considerablemente debido a la inclusión de las participaciones federales, la fiscalización de los ejercicios en curso y anteriores, así como el papel de la Auditoría Superior de la Federación en el Comité Coordinador del Sistema, su liderazgo en el Sistema Nacional de Fiscalización y su contribución directa como miembro del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Transparencia.

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El Sistema Nacional de Fiscalización, influenciado por el liderazgo de la Auditoría Superior de la Federación, deberá encaminar sus esfuer-zos a generar un mapa efectivo de fiscalización, a nivel nacional, que permita identificar áreas que no están siendo debidamente atendidas por las instancias de auditoría gubernamental, así como eliminar las posibles duplicidades.

Asimismo, el Sistema Nacional Anticorrupción es una importante oportunidad para hacer más eficaz la relación existente entre la Au-ditoría Superior de la Federación y la Cámara de Diputados, teniendo como fin último el fortalecimiento de la labor legislativa y con ello contribuir al equilibrio de poderes del sistema democrático.

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EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN. CONDICIONES PARA SU EFICACIAJosé Roldán XopaCIDE

La legislación que desarrolle la reforma constitucional que estableció el Sistema Nacional Anticorrupción es la pieza central para que el com-

bate a la corrupción sea eficaz. La constitucionalidad de la legislación se medirá no solamente por la no contradicción de ésta con los preceptos de la norma suprema, sino por su idoneidad para cumplir su finalidad.

Las iniciativas presentadas por el PAN, el PRD, el PRI-PVEM, así como la Iniciativa Ciudadana conocida como #Ley3de3 han colocado en el Senado posturas y elementos para la deliberación y aprobación de las dos leyes generales (la del Sistema Nacional Anticorrupción y la de Responsabili-dades Administrativas) y las diversas leyes relacionadas (por ejemplo, la Orgánica de la Administración Pública Federal, la Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la de Fiscalización y Rendición de Cuentas). Sin embargo, en los contrastes es que se juega la efectividad del combate anticorrupción.

El éxito dependerá de que la legislación establezca las piezas para prevenir, sancionar y corregir las prácticas corruptas y las condiciones que las posibili-tan: no es cuestión sólo de una ley, se trata de que el sistema anticorrupción funcione. Es decir, que haya una buena prevención, que se evite la impunidad

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con sanciones que realmente disuadan y con medidas correctivas de aquellas condiciones o fallas institucionales que propician o son alicientes de prácticas corruptas.

Algunas de las cuestiones que resultarán fundamentales son las siguientes:

1. La sanción y el debido proceso

Actualmente, los Órganos Internos de Control (los OIC´s), investigan y sancio-nan. Con la reforma, cuando se trate de faltas administrativas graves (incluyendo los actos de corrupción), se separa la in-vestigación de la sanción: Los OIC`s y la Secretaría de la Función Pública, la Audi-toría Superior de la Federación investigan y el Tribunal de Justicia Administrativa) resolverá sobre la sanción dependiendo de las pruebas que haya.

Cuando la conducta pueda configurar un delito, será la fiscalía anticorrupción la que investigue y consigne ante el juez penal.

Hasta aquí, la reforma no implica más que una modificación en las competencias: La sanción se judicializa. Vista la cuestión con mayor detenimiento tampoco hay mayor novedad ya que la posibilidad de que el Tri-bunal sancionara se contemplaba ya en la Constitución desde el 2006.

La judicialización de la sanción, por sí misma no es una garantía de que el combate a la corrupción será más eficaz. Cualquier pro-paganda fincada en esto será engañosa. La judicialización tiene como consecuencia un mejoramiento de las garantías del debido proceso. Un tribunal supone imparcialidad y objetividad en la resolución. Si esto es así, el pronóstico es que si no hay buenas acusaciones, el número de sancionados disminuirá.

En el nuevo sistema, la clave para que la sanción de actos corruptos o ilícitos administrativos sea eficaz es que haya buenas investigaciones y buenos investigadores por una parte; y, por otra, que la decisión de investigar no sea manipulada. Si los OIC`s siguen integrándose por improvisados o por una racionalidad política, vayámonos despidiéndonos de las expectativas. No sólo habrá menos sancionados, ni siquiera habrá acusados.

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Una de las cuestiones más delicadas es el momento de precalificación de las conductas: para determinar si son los órganos encargados del control o el Tribunal el que decide la sanción se requiere una precalificación de la gravedad. Tendrán la facultad de “clasificar”. Una manera fácil de burlar la acción eficaz será, por ejemplo, clasificar una falta grave como no grave y sancionarla. Como no se debe sancionar dos veces por una misma falta, el “sancionado” podrá alegar esto en su beneficio. A la cuestión de “cómo” se decide se agrega la de “quién” decide. En el caso de la Administración Pública Federal el resultado será distinto si cada contralor decide por sí, o bien, quien decide sobre la gravedad es la Secretaría de la Función Pública. La descentralización o centralización de la decisión importa para la forma en la que se decide cada asunto y para tener, en conjunto, una mejor rendición de cuentas.

La reforma tiene varias líneas en la dirección de fortalecer la idoneidad institucional y las capacidades de investigación de los OIC´s. Una es la ratificación del Secretario de la Función Pública y la designación por el Senado de los OIC´s de los órganos constitucionales autónomos. No es mala la solución si los partidos moderan sus apetitos de partidización y captura.

La probable reforma plantea una ley general de alcance nacional. La claridad en la tipificación de las conductas es clave junto a la dotación de herra-mientas forenses para la investigación de conductas corruptas. Los actuales instrumentos son insuficientes. Un eficaz combate a la corrupción supone la posibilidad de protección de denunciantes y testigos, negociar penas por información que descubra redes, por ejemplo.

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2. Seguir la ruta del dinero

Seguir la ruta del dinero tiene diversas fa-cetas. La primera es transparentar el gasto público. Esto es condición para minimizar el riesgo. Una de las grandes innovaciones es incluir las participaciones federales dentro de los recursos públicos que pueden ser fiscalizados por la Auditoría Superior de la Federación. Esto es seguir la ruta del dinero. Es la gran bolsa negra de los gobernadores y los presidentes municipales. A estas alturas de corrupción sistemática, los argumentos parapetados en el “federalismo” se convier-ten en pretextos para la impunidad.

Seguir la ruta del dinero es también facilitar el hallazgo de las ganancias. La previsión que hace la reforma para salvar los secretos bancario, fiscal o fiduciario va en buena dirección.

3. El Tribunal Fiscal de Justicia Fiscal y Administrativa y su riesgo de perversión

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad-ministrativa, próximo Tribunal de Justicia Administrativa, tiene un mérito pero también tiene un riesgo. Su mérito institucional es el de la objetividad e imparcialidad. No hay dudas preocupantes de su imparcialidad. Pero si hay un riesgo: su creciente partidización.

No es un secreto, por el contrario es un hecho manifiesto que los recientes nom-bramientos de magistrados de tal Tribunal son militantes de larga data del PRI y el PAN y sin experiencia en la materia. Frente a su nueva función eso es un riesgo. Si los actos de faltas graves de responsabilidad administrativa, terminan siendo resueltos por tribunales formados por políticos, si además no son expertos, le estamos po-niendo dinero bueno al malo.

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓNLourdes Morales CanalesRed por la Rendición de Cuentas

En México ningún escándalo reciente de corrupción ha sido aún nuestro Waterga-te, pero la suma de muchos episodios, han puesto al descubierto la impunidad y la fal-ta de consecuencias: Moreira en Coahuila, Duarte en Veracruz, Padrés en Sonora, la Casa Blanca presidencial o incluso la colu-sión de particulares con el gobierno como

En la década de los setenta, un grupo de agentes de la CIA fue detenido en las instalaciones del Comité Nacional del partido Demócrata en

Washington cuando pretendían instalar micrófonos y cámaras para efectuar escuchas clandestinas. Tras el arresto de estos sujetos, los periodistas Bob Woodward y Carl Bernstein del Washington Post revelaron detalles –gracias a la colaboración de una fuente protegida denominada “garganta profunda”– que llevaron a demostrar que el Presidente Richard Nixon había no sólo obstruido la investigación sino que estaba directamente involucrado en el asunto. El escándalo Watergate no sólo marcaría un hito en la historia del periodismo de investigación sino que además llevaría a la renuncia de Nixon en 1974 y a la aprobación de dos reformas definitivas: el Acta Sunshine de 1976 y el Acta de Ética en el Gobierno ambas orientadas a promover la transparencia y la probidad de los funcionarios públicos.

la empresa OHL México. La denuncia ciuda-dana y la investigación periodística en estos casos no ha pasado de una simple catarsis mediática sin mayores consecuencias. Cada uno de estos escándalos ha contribuido a la pérdida de confianza de los ciudadanos en sus gobernantes, al hartazgo frente al abuso pero también a la indignación. Parte de ésta

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ahora la ley general de responsabilidades ha centrado la mayor parte de la movilización ciudadana, en un carril paralelo se discute otra ley igual de importante: la ley general del sistema nacional anticorrupción. Esta ley definirá las competencias y atribuciones para diseñar, poner en marcha y evaluar el impacto de la política nacional anticorrupción a la vez que establecerá el alcance de la participación ciudadana a través de un canal formal ya reconocido en la Constitución: el Comité de participación ciudadana.

fue canalizada a través de la movilización en torno a la iniciativa ciudadana de ley general de responsabilidades, mejor conocida como Ley3de3. El requisito legal para que esta pro-puesta llegara y se discutiera en el Congreso era de solamente 102 mil firmas, se reca-baron 311 mil. La iniciativa busca un nuevo diseño del sistema de responsabilidades de todo aquel que ejerza algún tipo de poder, promueve la integridad de las empresas que tienen trato con el gobierno y está orientada a regular conductas de corrupción como el tráfico de influencias, el conflicto de interés, el enriquecimiento ilícito o la colusión. La dinámica hace pensar en los años noventa, momento en el cual la ciudadanía salió a las calles a defender el derecho legítimo al voto libre y secreto y se lograron diversos cambios legales e institucionales. Cuando todo indi-caba que se trataba de una batalla perdida, México cambió y un paisaje de pluralidad política se logró instalar con activismo cívico en los diversos niveles de gobierno.

El Senado mexicano se prepara para dicta-minar un paquete de leyes en materia de combate a la corrupción y se ha dado como plazo hasta el 12 de abril. En la lista aparecen propuestas del PRI, PVEM, PAN, PRD y una vez que termine la verificación de la auten-ticidad de las firmas por parte del Instituto Nacional Electoral, se incluirá también la iniciativa ciudadana. Ahora bien, aunque hasta

La re forma const i tuc iona l establece que el Sistema Nacional Anticorrupción estará integrado por siete instituciones cuyas acciones se vincularán a través de un comité coordinador. Se trata de las cuatro que constituyen los pilares del sistema: la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación, la Fiscalía Anticorrupción y el Tribunal Justicia Fiscal y Administrativa a través de una sala especializada y además se añaden el Consejo de la Judicatura Federal, el INAI y el Comité de Participación Ciudadana.

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En el paquete de iniciativas y en el documento de trabajo presentados hasta ahora en la Cá-mara Alta, se han perfilado algunas propues-tas que difieren sustancialmente de lo que han promovido diversas organizaciones. La propuesta del PRI-PVEM concibe al Comité de participación ciudadana como una instan-cia para “encauzar de manera permanente los esfuerzos de la sociedad civil en el combate a la corrupción y la rendición de cuentas”. El cargo de los integrantes es honorífico y como atribuciones le concede hacer recomenda-ciones, proponer indicadores de evaluación, realizar propuestas de política pública, emitir opiniones, celebrar convenios de colabora-ción, tener interlocución entre el sistema y las organizaciones y realizar un registro de organizaciones que deseen colaborar en el Sistema. Es decir, le atribuye todo lo que ya sucede en espacios institucionalizados de la sociedad civil organizada sin garantizar que sus acciones tendrán alguna incidencia más

allá de la participación del presidente en el comité coordinador.

El otro lado de la moneda es la propuesta del PRD la cual le otorga al presidente del Comi-té de participación ciudadana la presidencia de la mesa rectora del sistema, situación que blindaría al sistema de legitimidad, pero que lo hace vulnerable al otorgarle un exce-so de atribuciones y de responsabilidades. Entre ellas destacan: “promover denuncias de conductas de servidores públicos o parti-culares que puedan constituir o relacionarse con faltas administrativas graves o hechos de corrupción”, lo faculta para diseñar las recomendaciones del comité coordinador, le permite coadyuvar a las autoridades fisca-lizadoras de control interno en los procedi-mientos que se substancien ante el Tribunal, le permite presentar medios de impugnación además de vigilar, acompañar y dar atención a quienes denuncien actos de corrupción. Por si fuera poco, también le corresponde vigilar el correcto funcionamiento de la política nacional anticorrupción y emitir indicadores para la medición. El cargo es remunerado por lo que los integrantes son sujetos de responsabilidad pública. En este diseño, el fracaso de la política sería responsabilidad del comité de participación ciudadana.

Finalmente, el PAN le otorga al Comité de participación un papel de vigilancia marginal

ROMPE LA CADENA DE LA CORRUPCIÓN

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al otorgarle la facultad de “vigilar, prevenir y detectar actos de corrupción y faltas admi-nistrativas, así como coordinar y encauzar los esfuerzos de la sociedad civil en el combate contra la corrupción”. Esta propuesta no otorga la presidencia de la mesa rectora al comité de participación y debilita la posible función del comité en la mesa rectora del sistema al establecer la rotación anual de la presidencia y al limitar la periodicidad de los integrantes del comité a solamente dos años. Por si fuera poco, la propuesta apunta al caos operativo y decisional al establecer la existencia de un “colegiado del colegiado” creando un consejo consultivo para el comité de participación integrado por un grupo de cinco a quince representantes de organizacio-nes sociales y/o académicas para acompañar y vigilar las acciones del comité. El cargo en esta propuesta es también honorario.

Se ha pensado que la participación ciudadana debe apuntar al control democrático de lo público y que el presidente del comité de participación ciudadana, puede ocupar la “séptima silla” es decir, presidir la mesa rectora del

sistema con la finalidad de ser el peso de la balanza entre instituciones, articular, proponer y dar seguimiento a las

decisiones de política pública en materia de combate a la corrupción y tener un papel mucho más relevante.

Las organizaciones sociales y académicas que han acompañado el proceso han in-sistido en que una política nacional anti-corrupción debe basarse en al menos tres cuestiones: i) la construcción eficaz de pesos y contrapesos entre las instituciones y per-sonas que formen parte del sistema por lo que la participación ciudadana se debe de incluir de manera destacada; ii) han hablado de la relevancia de fortalecer las facultades de investigación de los órganos internos y externos de la administración pública para identificar y desmantelar redes de corrup-ción y iii) han puesto sobre la mesa la nece-sidad de contar con un secretariado técnico robusto e independiente capaz de generar metodología para medir el fenómeno de la corrupción y producir información que de cuenta de las decisiones y resultados del sistema.

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El comité de participación no debe de ser una ventanilla de quejas y de-nuncias sino como atribuciones mínimas se contempla: la elaboración de propuestas que configuren la política nacional anticorrupción, el desarrollo de indicadores y mecanismos de medición de la política pero con el apoyo del secretariado técnico, el cual por sus características y atribuciones ha sido descrito como “el CONEVAL de la corrupción”; la vinculación con organi-zaciones sociales y académicas a fines y la elaboración de un informe anual independiente con recomendaciones que serían públicas y que debieran servir para la corrección de conductas y redes de corrupción (inteligencia institucional). Dada la función del encargo, se prevé que los integrantes del comité de participación ciudadana tendrán derecho a una remuneración, se-rán sujetos de responsabilidad, harán públicas sus declaraciones patrimonial, de intereses y fiscal y durarán en su encargo de tres a seis años. Para evitar capturas partidistas y nombrar perfiles adecuados, el método de selección se haría a través de un comité técnico independiente con una metodología y criterios de selección específicos.

En las siguientes semanas se definirá el alcance que los partidos políticos quieren darle no solo a la participación ciudadana sino a la política nacional anticorrupción. Ante el hartazgo existente sería muy costoso no aprovechar la oportunidad para tomar decisiones de fondo que logren un cambio radical en la lógica y el funcionamiento del sistema político mexicano.

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LA LEY 3/3 APENAS EL PRINCIPIOAna Elena FierroCIDE

E l nuevo sistema de responsabilidades de servidores públicos es hoy motivo de un amplio debate. La primera iniciativa ciudadana, conocida como Ley 3de3,

se refiere a un nuevo diseño del sistema de responsabilidades públicas de los funcionarios y ha generado grandes expectativas. El actual sistema de responsa-bilidades ha probado su ineficacia pues está limitado a señalar obligaciones poco claras que redunda en la revisión de formalidades, imputables casi en exclusiva a mandos medios y bajos de la administración pública. Es un sistema que concibe a la corrupción como el resultado de las acciones de un puñado de hombres malos por lo que supone que basta con vigilar y sancionar para combatirla.

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Sin embargo, autores como Persson, Roths-tein y Teorell han señalado que es un error considerar a la corrupción como un problema que se resuelve con supervisar a los agentes gubernamentales. Las relaciones de corrup-ción, sobre todo cuando ésta es sistemática, en realidad se comportan como un problema de acción colectiva, donde no existe una au-toridad realmente interesada en que el actuar de los funcionarios sea probo y honesto. Por el contrario, más bien hay incentivos para que todo el que pueda haga un uso privado de los recursos públicos, es decir, se conforman redes de corrupción entre particulares y funcionarios que abusando de los espacios de discrecionalidad provocados por la ambi-güedad de las leyes en la materia, se apropian de los bienes públicos.1 Por ello, limitar el sistema de responsabilidades a un catálogo de obligaciones, procedimientos y sanciones no es la respuesta, pues en realidad se carece de agentes interesados en la preservación del espacio público. Esta situación se agrava ante las deficiencias en la implementación de los procedimientos sancionatorios. De ahí que surge la inquietud de por qué resulta tan di-

fícil imputar responsabilidad a funcionarios, suponiendo claro que alguien desee hacerlo. En términos generales, resulta de incorrectos diseños legislativos como lo es el caso de las responsabilidades resarcitorias ya que muchas veces no queda claro si se trata de una evaluación al órgano del Estado o una sanción a cierto servidor público.

1 Bo Rothstein, Anti corruption The indirect “Big Bang” Approach, Review of International Political Economy, Mayo 2011

2 Véase A.R. 323/2014 en www.scjn.gob.mx

En este aspecto, la reciente resolución de la Corte relacionado con los comisionados sindicales de la educación según la cual se concedió el amparo a Aprender Primero A.C. para el efecto de que la Auditoria Superior de la Federación inicie los procedimientos de responsabilidad resarcitoria no deja claro si la falta se imputa a los servidores públicos o a los órganos encargados de los pagos2. Estas indefiniciones suelen provocar faltas al debido proceso que devienen en la concesión de amparos para los servidores públicos.

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Lo anterior, es el peor de los escenarios posibles, pues deja insatisfechos a todos los actores. Por un lado la sociedad considera que los actos de corrupción quedan impunes y los servidores públicos se sienten acosados por un régimen que simplemente persigue el cumplimiento de formalidades sin distinguir el ejercicio de competencias por parte de los órganos del Estado de la comisión de hechos ilícitos imputables directamente al servidor público. Ello provoca una actitud de apatía y falta de compromiso hacia el espacio público, generando desconfianza tanto en los servidores públicos como en la ciudadanía.

La experiencia internacional muestra que los sistemas que privilegian la prevención sobre la persecución dan mejores resultados tanto en el combate a la corrupción como en la generación de un compromiso por el espacio público generando así confianza por parte de la ciudadanía. Lograr tal sistema, como señala Mauricio Merino, requiere como punto de partida del reconocimiento de una ética pú-blica que proponga valores para hacer posible la convivencia de los distintos y hasta de los opuestos, sin vulnerar su personalidad propia; que respalde las reglas y los procedimientos indispensables para deliberar, para dialogar y para construir respuestas a las preguntas que desafían nuestra vida en común y que le ofrezca un sentido moral al ejercicio de los poderes públicos3. Esto se puede concretar

en el orden jurídico a través de sistemas que no se limiten a perseguir malhechores, sino que promuevan un ambiente de transparen-cia y colaboración mediante el respeto de los derechos de todos.

El sistema de responsabilidades, como toda aplicación del derecho que afecta a un indivi-duo, debe cumplir a cabalidad, con el debido proceso y las garantías de cualquier aplicación coactiva. La Corte ha enfatizado que tratán-dose de responsabilidades de los servidores públicos los principios de presunción de ino-cencia y reserva de ley deben ser observa-dos4. Un sistema de responsabilidades eficaz da certeza al servidor público al establecer claramente qué conductas son consideradas

3 Merino Mauricio, Los desafíos del servicio Profesional de carrera en México, desafíos de una ética nueva ética pública pág. 29, México, CIDE, 2006.

4 DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN. Décima Época, Registro: 2007406, Primera Sala, Tesis: Aislada, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CCCXVI/2014 (10a.) Página: 572.PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. Décima Época, Registro: 2006590, Pleno, Jurisprudencia, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, Tesis: P./J. 43/2014 (10a.), Página: 41.

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como delitos y cuáles cómo ilícitos además de garantizarle el debido proceso. De for-ma tal que tras ser oído y vencido en juicio quién haya cometido un acto de corrupción sea sancionado. Ello requiere de una clara distinción entre ilícitos que serán evaluados por el sistema de responsabilidades y aque-llas conductas cuya gravedad amerita que sean tipificadas como delitos y procesadas penalmente.

Finalmente, es importante tomar en cuenta que el sistema de responsabilidades debe ir acompañado de otros sistemas tales como el servicio profesional de carrera y la legisla-ción laboral relativa a los servidores públicos que permita por un lado, dar seguridad a

los servidores públicos en el desempeño de sus funciones y fomentar una meritocracia en la que sus integrantes estén orgullosos de pertenecer al servicio público y por el otro, cuando sea necesario, perseguir y sancionar actos ilícitos o delitos. Siempre con pleno respeto a los derechos de las personas y cumpliendo a cabalidad con el debido proceso.

La Ley 3/3 es un primer paso hacia la con-solidación de un sistema que logre hacer de los actos de corrupción la excepción y no la regla, sin embargo, aún hay un gran trecho por recorrer. Sigamos dialogando en la búsqueda de los sistemas que logren el compromiso de todos con el espacio público.

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¿POR QUÉ PUBLICAR LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES (Y DE INTERESES)?

Hay dos argumentos generales que soportan la pertinencia de la publicidad de las declaraciones patrimoniales y de intereses como un mecanismo de combate a la corrupción. El primero

se basa en la practicidad de complementar la función de monitoreo y verificación de las instancias de contraloría. El segundo, en la conveniencia de habilitar la participación ciudadana en el combate a la corrupción. Es imprescindible considerar estos argumentos en el marco de la discusión próxima sobre las leyes secundarias de la reforma constitucional de combate a la corrupción, particularmente la ‘Ley General de Responsabilidades Administrativas’, que es la norma que deberá regular las declaraciones.

Es necesario, sin embargo, antes de explicar ambos argumentos, hablar también de la objeción principal sobre la publicidad de las declaraciones, que es el derecho a la priva-cidad, específicamente la protección de los datos personales. Esto se relaciona directa-mente con otro argumento en contra de la publicidad, que es la posibilidad de afectar la seguridad personal de los servidores públicos.

Según el jurista Owen Fiss – quien en general está en contra de la intromisión exagerada en la vida personal de los funcionarios – la exigencia democrática de rendición de cuentas requiere una sociedad informada de las actividades de sus mandatarios, lo que provoca que la demanda de privacidad de los servidores públicos pierda terreno. Y añade que las leyes ‘sacrifican la privacidad

Guillermo ÁvilaFUNDAR

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en nombre de otros valores legítimos’, como el funcionamiento correcto del aparato de gobierno, la probidad de los responsables de la toma de decisiones y de la ejecución de políticas, o la confianza ciudadana hacia las instituciones públicas.

Si convenimos que la distinción entre ‘lo pú-blico’ y ‘lo privado’ parte de discutir y analizar, a partir de la idea de interés público, lo que importa para el bienestar común, entonces habrá que considerar los riesgos potenciales de que esa información se considere pública y no privada y, principalmente, si el patrimonio y los intereses particulares de los servidores públicos resulta información útil para evaluar su desempeño – y, en ese sentido, para el combate a la corrupción.

Por ello, en Fundar consideramos impor-tante resaltar los beneficios de la publicidad las declaraciones: en primer lugar, permite complementar la función de monitoreo y verificación de las instituciones encargadas de hacerlo – la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Fede-ración, el Consejo de la Judicatura Federal, etc. La carga administrativa que representa la gestión de estos documentos condiciona el funcionamiento eficaz de estas oficinas de gobierno, que terminan enfocándose más en revisar el cumplimiento del trámite y no en la revisión del contenido. Mediante la disponibilidad pública de esta información, las declaraciones se convierten en instru-mentos directos de transparencia, probidad y rendición de cuentas porque habría la posibilidad de un escrutinio directo y más amplio que el que ocurre con capacidades institucionales limitadas.

Lo que llamamos ‘doble estándar’ de las y los servidores públicos para la

protección de sus derechos deriva entonces de la ponderación

entre, por un lado, la protección de sus datos personales y, por el otro, el derecho de acceso a la información como principio

básico de la rendición de cuentas y el combate a la corrupción.

Tendría que haber un proceso de análisis de la información para identificar la que es relevante para la sociedad y el interés

público y, de esta forma, elaborar versiones públicas,

con lo cual se evitaría además la posibilidad real de afectar la

seguridad personal.

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Derivado de lo anterior, tal vez sea esta la aportación más notable de la publicidad: la participación ciudadana en el combate a la corrupción. En lugares donde el poder político está concentrado, donde los espacios y momento de toma de decisiones son cerrados y la aplicación de las leyes es discrecional, el involucramiento ciudadano tendría que considerarse un elemento de contención y de equilibrio de poder. La corrupción deriva de la falta de contrapesos, no solamente entre poderes sino entre estos y la sociedad en general. Por ello, ampliar el margen de influencia de las personas sobre el funcionamiento institucional podría contribuir a equilibrar el poder, reducir la discrecionalidad y evitar la captura o dominio de instituciones condicionadas internamente por las prácticas corruptas.

Guillermo Ávila es investigador del área de Transparencia y rendi-ción de cuentas en Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. [email protected]

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TRES DE TRESGabriel Zaid

El poder sin abuso pierde su encanto -dice Paul Valéry (Cahier B, 1910). Y también: La política es el arte de impedir que la gente se meta en lo que sí le importa (Rhumbs, 1926).

E se poder y esa política han marcado la historia de México. Con algo más, desde que Porfirio Díaz inventó la república simulada: la mentira oficial.

Por el arte de la mentira, el encanto del abuso se presenta como abnegado servicio público. Y la renuencia a que la vida pública se vuelva pública se defiende como respeto a la vida privada.

En 1795, Kant afirmó el Principio de Publicidad (publicación), que hoy lla-mamos transparencia: Los actos del Estado que no sean publicables son injustos (La paz perpetua, segundo apéndice). En 1968, Daniel Cosío Villegas afirmó con respecto a México: “No hay sino un remedio: hacer pública de verdad la vida pública” (Excélsior, 13 de septiembre). En 1993, Peter Eigen volvió operativo el principio kantiano al fundar Transparencia Internacional. El organismo no gubernamental hace encuestas desde 1995 sobre cómo

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son vistos los distintos gobiernos en cuanto a corrupción. El mapa mundial en una escala de cero a 100 puede verse en la Wikipedia (Corruption Per-ceptions Index).

En 2015, el gobierno visto como menos corrupto fue el de Dinamarca y el más Corea del Norte (lugar 167). México, desgraciadamente, quedó en el lugar 95: peor que Perú (88), Colombia (83), Argentina (76), Panamá y El Salvador (72). Y muy lejos de Costa Rica (40), Chile (22) y Uruguay (21).

Esta percepción internacional cuadra con la interna. En 2013, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental del INEGI (en 33,000 vivien-das) encontró que un 40% de los entrevistados opinaba que las prácticas de corrupción del gobierno son frecuentes, y otro 48% que son muy frecuentes. Unos lo daban por sabido, a otros les contaron una experiencia concreta, pero el 12% había vivido personalmente alguna.

En 2001, en Oaxaca, a raíz de un seminario sobre el derecho a la informa-ción, un grupo de voluntarios decidió trabajar en un proyecto legislativo y convencer a cada uno de los principales partidos políticos de aprovechar su trabajo para crear la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Afortunadamente, se logró en 2002. Ahora otro grupo propone a los funcionarios y candidatos que publiquen sus declaraciones fiscales, patrimoniales y de intereses. A esto llaman Tres de Tres.

La ley obliga a que los ciudadanos declaren sus ingresos ante el fisco. También obliga a que los funcionarios públicos declaren su evolución patrimonial ante la Secretaría de la Función Pública. Y los funcionarios de la Ciudad de México están obligados a presentar una declaración de intereses ante la contraloría

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capitalina. Pero las declaraciones no se publican. La iniciativa Tres de Tres invita al presidente de la república, a los miembros de su gabinete, a los gobernadores, presidentes municipales, jefes delegacionales, senadores, diputados federales y locales, así como a los dirigentes de partidos políticos (pero no, extrañamente, al poder judicial) a que publiquen (voluntariamente) las tres declaraciones en un sitio web que han creado para esto.

Unos 400 funcionarios han respondido a la invitación. Casi la mitad de los jefes delegacionales, casi la tercera parte de los gobernadores. Hay que celebrarlo. En www.tresdetres.mx pueden verse, con mayor o menor detalle, casas y terrenos, automóviles, aviones, yates, cuentas bancarias y de ahorro, tarjetas de crédito, acciones, créditos, puestos en sociedades, ingresos, parientes en el sector público. No se pide la dirección personal ni el nombre de los familiares, por razones de seguridad. En numerosos (demasiados) casos se acepta una simple constancia del fisco de estar al corriente en el pago de impuestos.

El grupo trabajó paralelamente en un proyecto de ley que vuelva obligatoria la publicación de esas tres declaraciones, y recabó más de 300,000 firmas para que pase al congreso como iniciativa ciudadana. Es una buena idea, y puede tener éxito, porque los líderes de los tres principales partidos (a diferencia del gabinete presidencial) han publicado sus tres de tres. Ojalá que se apruebe.

La corrupción no consiste en que los políticos tengan intereses particulares. Siempre los tendrán, como

cualquier ciudadano. La corrupción consiste en que no sean publicables, aunque se dedican a ejercer

poderes públicos.

Publicado originalmente en el periódico Reforma, 27 de marzo 2016

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BRÚJULA CIUDADANA 75

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Yazmin Benitez editora de la Revista Brújula Ciudadana Tels. 5514 1072 / 5525 8232 / 5525 8276 [email protected]

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