evaluación y estado actual del endeudamiento publico nacional
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Evolución y estado actual del Endeudamiento Publico nacional
Anderson Fabián Brokate Figueroa
Rodrigo Diaz Riaño
Trabajo de la Materia de Presupuesto oficial
Docente
Rosa Delia Serrano
Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo
Extensión Bucaramanga
Facultad de Contaduría Pública
Bucaramanga
2015
Contenido
1. Introducción
2. Objetivos
3. Desarrollo
4. Conclusiones
5. Bibliografía
1. Introducción
La deuda es resultado de la ejecución del presupuesto: cuando el gasto es mayor al
ingreso, el crédito es uno de los instrumentos necesarios para financiar el gasto, sin tener
que recortarlo.
La deuda pública se puede definir como los recursos que le son prestados al Estado
por parte del sector privado nacional y del sector externo. Se obtiene a través de créditos de
la banca nacional, la banca multilateral (entre otros el Banco Internacional para la
Reconstrucción y el Fomento [BIRF] y el Banco Interamericano de Desarrollo [BID]), por
emisión de bonos, títulos de tesorería TES B, crédito con proveedores y bonos globales. El
pago de la deuda y sus costos se denomina servicio de la deuda, que son los abonos o pago
total a capital, pago de intereses y pago de comisiones.
Este informe pretende mostrar el estado actual de la deuda pública colombiana, y
un análisis del comportamiento de la misma en los últimos años al igual que el incremento
de la deuda colombiana que estuvo relacionado principalmente con un menor ingreso al
esperado producto de la caída en los precios del petróleo y una realización de ingresos
tributarios también inferior a la esperada.
El aumento de la deuda colombiana no es un hecho aislado puesto que en la región
los niveles de endeudamiento también han subido: países como México, Chile y Brasil
también han visto sus economías desacelerarse ante la disminución de los ingresos fiscales
producto de la caída de los precios en las materias primas y han sentido el fortalecimiento
del dólar en sus saldos de deuda externa.
2. Objetivos
Realizar un análisis integral del endeudamiento público nacional.
Mostar en comportamiento del endeudamiento público nacional en los últimos años
Determinar los factores del crecimiento del endeudamiento publico nacional
3. Desarrollo
La deuda del sector público colombiano
Este informe presenta la deuda del sector público, a través del análisis de la
dinámica en los diferentes niveles de la administración, siguiendo la forma en la que las
decisiones de endeudamiento son tomadas.
Durante 2014 el saldo de la deuda del sector público alcanzó $377,95 billones,
equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB). En primera instancia, se encuentra la
deuda del nivel nacional, que en 2014 alcanzó los $344,10 billones. Dicho nivel lo
conforma el Gobierno Nacional Central, que concentra el 78,3% del total de la deuda del
sector público, y las entidades descentralizadas del orden nacional, las cuales concentran el
12,8%.
Por otro lado, se encuentran la deuda territorial, conformada por los gobiernos
territoriales con $9,35 billones, que representa el 2,5% del total del sector público al cierre
de 2014; y las entidades descentralizadas del orden territorial, con $24,50 billones en
deuda, equivalente a 6,5% de la deuda del sector público.
Por tipo, la deuda del sector público se distribuyó en externa, $139.13 billones
(18.4% del PIB), y en Interna, $238.82 billones (31.6% del PIB)
La deuda pública venía decreciendo frente al PIB hasta 2012, cuando alcanzó un
mínimo, y mostró durante el último año un crecimiento nominal de $62,91 billones, así
como un incremento de 5,6 puntos porcentuales como proporción del PIB, al pasar de
$315,04 billones en 2013 a $377,95 billones (50% del PIB) en 2014.
En el periodo la mayor variación de la deuda del sector público se concentró en los
saldos del Gobierno Nacional y en las empresas del nivel nacional. El endeudamiento del
Gobierno Nacional Central (GNC) presentó un crecimiento de $41,1 billones en 2014, y las
entidades descentralizadas del orden nacional lo hicieron en más de $17,7 billones.
Por su parte, la deuda territorial aumentó sus saldos en $4,1 billones, principalmente debido
a la acción de entidades descentralizadas territoriales con un crecimiento de $3,4 billones;
mientras que los departamentos y municipios capitales y no capitales apenas presentaron,
en conjunto, un incremento de $0,7 billones
Total Deuda Sector Público
La deuda pública venía con una trayectoria descendiente como proporción del PIB
entre 2010 y 2012, al pasar del 47,2% al 41,0% del PIB, con una reducción de 6,2 puntos
porcentuales. Entre 2010 y 2012 las condiciones macroeconómicas favorables, en términos
de crecimiento, inflación y tasas de interés, permitieron que los saldos de deuda se
incrementaran nominalmente, pero que como proporción del PIB registraran un descenso.
Para las vigencias de 2013 y 2014 esta tendencia cambió al incrementarse al 44,4%
y luego al 50%. Este hecho fue consecuente con las dificultades originadas en el deterioro
de las condiciones macroeconómicas y, en particular, de los ingresos fiscales, que llevaron
al gobierno a recurrir a operaciones de manejo entre el presupuesto y la deuda pública que
no estaban programados en el plan financiero
Es importante resaltar que si bien el nivel de la deuda sobre el PIB aumentó en
2014, este no alcanza los niveles que tenía en la recesión económica de fínese los noventa y
comienzos del milenio, cuando la relación deuda PIB se ubicó por encima del 60%
El efecto general de la caída en los precios internacionales del petróleo y, en
particular, las expectativas de recaudo con la reforma tributaria, apuntaron a decisiones y
políticas que permitieran lograr un cierre de la vigencia acorde con la regla fiscal.
Estos hechos son el reflejo del efecto de los cambios en la tendencia de los ingresos
y en las principales variables macroeconómicas como la reducción en las proyecciones de e
crecimiento económico para las siguientes vigencias, así como el alza en la tasa de
inflación, tasa de cambio y las tasas de interés internas.
Dentro del manejo del presupuesto del gobierno nacional se dieron las siguientes
operaciones: i) incorporación de $3,1 billones para equilibrar el presupuesto (Ley 1687
/13); ii) traslado del rubro ‘otros recursos de capital’ a ‘recursos del crédito’ por $4,0
billones (Resolución 3069 /14); iii) las operaciones de manejo de la deuda, mediante las
cuales se difirieron a mayor plazo amortizaciones por $12,14 billones; iv) emisión de nueva
deuda por $4 billones (ampliación del cupo de endeudamiento para emitir $2,7 billones en
TES B y bonos externos por US $1.000 millones, justificado en anticipar el financiamiento
del presupuesto de 2015- Resolución 3069/14); v) reducción en los gastos y su equivalente
en ingresos en $6,24 billones, en especial la reducción en otros recursos de capital por
$2,64 billones (decreto 2461/14)5; vi) generación de pérdidas de apropiación por $8,2
billones.
En conjunto, estas operaciones le significaron al Gobierno Nacional Central (GNC)
conseguir $7,1 billones de impuestos indirectos y recursos del crédito; liberar $12,14
billones en espacio fiscal para las vigencias 2014, 2015, 2016 y 2018; y en el presupuesto
definitivo de 2014. El gasto se redujo en $14,44 billones por pérdidas de apropiación $8.23
billones y ajuste presupuestal de $6.2 billones.
La deuda externa del sector público
La variación de la deuda externa del Sector Público en términos del PIB alcanzó los
4,9 puntos porcentuales entre 2010 y 2014, con una marcada diferencia entre los periodos
2010-2012 y 2012-2014. Así, entre 2010 y 2012, se redujo y alcanzó un mínimo histórico
de 11,9% en 2012. Esta disminución se explica principalmente por el crecimiento de la
economía del país, las condiciones favorables de tasa de interés para el financiamiento
externo y un contexto internacional de debilitamiento del dólar y de fortalecimiento de las
monedas de los países emergentes.
El saldo de la deuda externa del sector público pasó de $98,23 billones a $139,13
billones entre 2013 y 2014, con un incremento nominal de $40,9 billones (41,6%), el mayor
en los últimos cinco años, incluso en términos reales. De igual forma, aumentó en dólares al
alcanzar US$58.155 millones, alcanzando un máximo histórico para el país6. Como
proporción del PIB, la deuda externa del sector público aumentó 4,6 puntos porcentuales en
el último año, al pasar del 13,8% al 18,4% entre 2013 y 2014
$377, 95 billones (100%)
La participación de la deuda externa por nivel de administración en la última
vigencia fiscal fue: GNC (64,6%), entidades descentralizadas del nivel nacional (25,9%),
entidades descentralizadas del nivel territorial (7,9%), y gobiernos territoriales (1,6%).
La variación de $40,9 billones del valor nominal en pesos de la deuda externa se dio
principalmente por el aumento en la deuda del GNC (incremento de $21,1 billones) y de las
entidades descentralizadas (incremento de $19,33 billones). En estos dos niveles de
administración se concentró el 93,1% del aumento de la deuda externa.
La deuda interna del sector público
La deuda interna del sector público alcanzó el monto más alto de la historia al
situarse en $238,82 billones (31,6% del PIB) en pesos constantes de 2014, de los cuales
$218,22 billones (28,9% del PIB) correspondieron al nivel nacional y $20,6 billones al
nivel territorial (2,7% del PIB)
La deuda interna del sector público, durante el periodo 2010 – 2014, se incrementó
en términos nominales en $55,41 billones, de los cuales el mayor monto se dio entre 2012 y
2013, con más de $23 billones. Como proporción del PIB, en 2014 la deuda pública interna
tuvo un incremento de 1,1 puntos porcentuales frente al cierre de 2013
Por su parte, el saldo de deuda interna de las entidades descentralizadas del nivel
nacional no tuvo mayores cambios y registró un monto de $12,19 billones (1,6% del PIB).
En el nivel territorial, los gobiernos alcanzaron $7,03 billones (0,9% del PIB) y las
entidades descentralizas $13,56 billones (1,8% del PIB) (Cuadro 2.4). Las empresas del
sector público que registraron mayores montos adeudados fueron: Empresa Colombiana de
Petróleos (Ecopetrol), Refinería de Cartagena (Reficar), Empresas Públicas de Medellín
(EPM), Empresa de Energía de Bogotá (EEB) y Transportadora de GAS Internacional
(TGI). Estos resultados se analizarán en mayor detalle más adelante. El alza en los saldos
nominales de la deuda interna se dio por la conjunción de hechos económicos frente a los
cuales el GNC y el Banco de la República adoptaron las siguientes acciones:
i) El Gobierno debió ampliar el cupo de emisión de los TES B8, para colocar $2,7
billones adicionales;
ii) El Gobierno recurrió a operaciones de intercambios (canje)9 de la deuda interna
mediante las cuales logró aplazar amortizaciones en los títulos de tesorería por $12,14
billones;
iii) El Gobierno Nacional emitió TES para el control monetario por más de $12
billones, que afectaron los stocks de la deuda en ese monto, pero cuyo servicio estará a
cargo del Banco de la República.
Al cierre de 2014, el saldo nominal de la deuda del Sector Público alcanzó $377,95
billones, equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB). Frente a 2013 el saldo
nominal representó un aumento de $62,91 billones o 5,6 puntos porcentuales del PIB. En el
periodo, la variación estuvo concentrada en el endeudamiento del Gobierno Nacional
Central, con $41,17 billones de aumento en sus saldos de deuda, y por las entidades
descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un aumento de $21,1 billones
durante la vigencia. La deuda de los gobiernos territoriales sólo aumentó $0,7 billones.
El aumento en 2013 y 2014 significó un cambio en la tendencia que se presentó
entre 2010 y 2012, cuando la deuda como proporción del PIB disminuyó sostenidamente
por el crecimiento económico, menores déficits del gobierno y la situación de
fortalecimiento del peso colombiano.
El incremento de la deuda colombiana estuvo relacionado principalmente con un
menor ingreso al esperado producto de la caída en los precios del petróleo y una realización
de ingresos tributarios también inferior a la esperada.
La devaluación afectó los saldos de deuda externa en $23,4 billones. Ante esta
situación, la política de sustitución de deuda externa por deuda interna prueba su
efectividad al mitigar el impacto de los choques externos. La devaluación explica el 37,7%
del aumento en los saldos de deuda del sector público en 2014.
El aumento de la deuda colombiana no es un hecho aislado puesto que en la región
los niveles de endeudamiento también han subido: países como México, Chile y Brasil
también han visto sus economías desacelerarse ante la disminución de los ingresos fiscales
producto de la caída de los precios en las materias primas y han sentido el fortalecimiento
del dólar en sus saldos de deuda externa.
En 2014 se dieron varios factores que impactaron el comportamiento de la deuda
pública de Colombia y afectaron la planeación inicial de la política fiscal, como fueron:
i) La caída en los ingresos fiscales, tributarios y de excedentes financieros. En
algunos casos debido a choques externos.
ii) Mayor devaluación del peso colombiano. Esta variable impactó el saldo de la
deuda externa en dólares, provocando su encarecimiento.
iii) El cambio en algunas variables macroeconómicas como el crecimiento
económico esperado, las tasas de interés y la inflación. Estas variables serán revisadas en el
capítulo de sostenibilidad de la deuda.
iv) El déficit de la cuenta corriente (menores exportaciones frente a mayores
importaciones) así como el de la balanza de pagos (flujo neto negativo entre la entrada y
salida de capital externo) impactaron la capacidad de generar ingresos externos para atender
obligaciones1.
Todos estos aspectos inesperados marcaron el desenvolvimiento de la economía
colombiana desde mediados de 2014. A partir de allí, se ajustaron a la baja la mayoría de
previsiones, en especial, las establecidas en el plan financiero del Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP), con el consecuente ajuste a la baja en las proyecciones de crecimiento por
parte del Banco de la República y las mayores necesidades de financiamiento vía crédito
público. Los puntos anteriores llevaron a que se adelantara las siguientes acciones:
i) mayor utilización del crédito externo frente al programado inicialmente para
financiar el presupuesto de 2014;
ii) recorte de $6,2 billones del Presupuesto General de la Nación. La no aplicación
de dicha medida se habría traducido en una mayor deuda.
iii) ejecución de operaciones de intercambio de la deuda interna, mediante las cuales
se aplazaron amortizaciones por más de $12,14 billones, liberando espacio fiscal para 2014,
que de otra forma sería cubierto con mayor endeudamiento.
iv) operaciones de tesorería que suplieron los problemas temporales de caja con
recursos de corto plazo, sin recurrir a endeudamiento de largo plazo.
La coyuntura actual permite prever que la deuda continuará aumentando en 2015
ante la desaceleración económica y la revisión de las metas del déficit fiscal que a la fecha
de preparación de este informe (junio de 2015) ya habían sido anunciadas por el Gobierno
en la última versión del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por su parte, la principal empresa
estatal, Ecopetrol, seguirá sintiendo el efecto de la disminución en los precios del petróleo,
lo cual afectará sus ingresos, sus utilidades y las transferencias que pueda hacer al Gobierno
Nacional.
Hasta el momento, la administración de la deuda ha permitido cumplir con las metas
establecidas por la regla fiscal. A eso se le suma que gracias, al nivel históricamente bajo de
las tasas de interés internacionales y a la estabilidad de la economía colombiana, se ha
podido contratar más deuda para cubrir las necesidades de financiamiento en condiciones
aún más favorables en cuanto a plazos y servicio. No obstante, la situación
macroeconómica que se está dando en el primer trimestre de 2015, es frágil pues no sólo
depende de las decisiones del Gobierno Nacional, sino que también será determinada por la
política monetaria y el desempeño económico en los países desarrollados.
Así, de acuerdo con las proyecciones de la CGR, dadas las condiciones actuales
internacionales y los supuestos macroeconómicos del MFMP 2015, la deuda continuará
creciendo para 2015 y 2016 cuando podría alcanzar el 51,7% y el 53,5% del PIB
respectivamente, dentro de un rango que podría variar para el 2015 en 7%, por encima o
por debajo, acorde al intervalo señalado en las líneas punteadas de la siguiente gráfica.
Servicio de la deuda
El servicio de la deuda es el pago de la misma como abono al capital y el pago de
los intereses, por tanto corresponde al reflejo de muchos factores que intervienen en el
financiamiento de las políticas del Gobierno: i) el monto histórico adeudado; ii) las tasas de
interés internas y externas, iii) los plazos en los contratos o el vencimiento de los bonos; y
iv) las variaciones en la inflación y las tasas de cambio.
En términos nominales, los pagos por el servicio de la deuda pública ejecutados en el
Presupuesto General de la Nación alcanzaron los $39,30 billones, equivalentes al
23,1% del total del presupuesto. El servicio de la deuda externa llegó a los $8,25billones
(4,8% del presupuesto de la vigencia), mientras que la interna alcanzó los
$31,05 billones (18,3% del presupuesto 2014) (Cuadro 6.1). No obstante, como se explicó
anteriormente, existieron operaciones que no afectaron presupuesto28, aumentaron los
saldos adeudados o se debieron cubrir con pagos realizados median operaciones de la
tesorería de la Nación.
Deuda Pública a Septiembre de 2015
4. Conclusiones
Al cierre de 2014, el saldo nominal de la deuda del Sector Público alcanzó
$377,9billones, equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB)
El incremento de la deuda colombiana estuvo relacionado principalmente con un
menor ingreso al esperado producto de la caída en los precios del petróleo y una realización
de ingresos tributarios también inferior a la esperada.
La coyuntura actual permite prever que la deuda continuará aumentando en 2015 y
2016 ante la desaceleración económica y la revisión de las metas del déficit fiscal
5. Bibliografía
http://www.contraloriagen.gov.co/
http://www.irc.gov.co/