evaluación del programa iniciativa ciudadana...

Red de Consultores Nacionales, S.C.

Red de

Con

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res N acionales

Evaluación del Programa Iniciativa

Ciudadana 3x1 2003

Cuarto Informe

Abril de 2004

CRÉDITOS

Red de Consultores Nacionales, S.C.Red de Consultores Nacionales, S.C.Red de Consultores Nacionales, S.C.Red de Consultores Nacionales, S.C.

REDco

Dra. Myriam Sagarnaga Villegas

Directora de la Evaluación

LEA. Luis Ángel Ortíz Herrera Coordinador de la Evaluación

LEA. Noé Hernández Quijada LEA. Erica María Ordoñez Pacheco

LEA. Jonathan Ruíz Barrón LEA. Virgilio Aguilar Morales

Responsables en la Evaluación

Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1

Red de Consultores Nacionales, S.C. 3

Índice de Contenido Pág.

SIGLAS Y ACRÓNIMOS..........................................................................................................11

PRESENTACIÓN.....................................................................................................................12

SÍNTESIS EJECUTIVA ............................................................................................................14

CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN ...............................................................................................22 1.1. Sustento e importancia de la evaluación...................................................22 1.2. Objetivos de la evaluación........................................................................22 1.3. Enfoque de la evaluación..........................................................................23

1.3.1. Utilidad y oportunidad de los resultados ............................................23 1.3.2. Discusión y análisis de resultados previos..........................................23 1.3.3. Supervisión .........................................................................................23 1.3.4. Análisis de procesos............................................................................23 1.3.5. Diagnóstico y análisis de las comunidades atendidas.........................24

1.4. Metodología y fuentes principales de información...................................24 1.4.1. Metodología ........................................................................................24 1.4.2. Fuentes de información.......................................................................25

CAPÍTULO 2 MARCO DE REFERENCIA.................................................................................27 2.1 Sustento teórico del Programa ...................................................................27 2.2 Surgimiento y evolución del Programa .....................................................28 2.3 Importancia de los migrantes para el Programa.........................................29 2.4 Retos planteados por los clubes de migrantes ...........................................31 2.5 Índice de migración y marginación ...........................................................33

CAPÍTULO 3 ANÁLISIS POR OBJETIVO DE DISEÑO ..............................................................34 3.1. Análisis de la pertinencia de los objetivos del Programa .........................34 3.2. Análisis de la complementariedad y duplicidad .......................................39

3.2.1. Complementariedad ............................................................................39 3.2.2. Duplicidad...........................................................................................51

3.3. Congruencia entre las actividades y objetivos ..........................................52

CAPÍTULO 4 SUPERVISIÓN DEL PROGRAMA........................................................................56 4.1. Reglas de Operación .................................................................................56

4.1.1. Congruencia entre las Reglas de Operación del Programa y las actividades realizadas por los operadores del mismo .......................56

4.1.1.1. Tipo de obras que impulsa el Programa...........................................58 Conclusión ....................................................................................................59 4.1.2. Cuantificación del cumplimiento de las Reglas de Operación ...........60



4.2. Verificación en campo del cumplimiento de las metas físicas y financieras del Programa ........................................................................63

4.2.1. Avance físico de las obras ..................................................................63 4.2.2. Avance financiero de las obras ...........................................................64 4.2.3. Características del expediente.............................................................65

CAPÍTULO 5 PROCESOS DEL PROGRAMA ............................................................................67 5.1. Transparencia............................................................................................67 5.2. Problemas encontrados en la implementación del Programa ...................76 5.3. Cobertura del Programa ............................................................................80

5.3.1. Cobertura por Entidad Federativa.......................................................80 5.3.2. Cobertura por vertiente de apoyo........................................................83 5.3.3. Número de obras apoyadas por vertiente............................................84 5.3.4. Cobertura del Programa según los niveles de marginación ................86

5.4. Focalización del Programa........................................................................93 5.5. Evaluación del proceso seguido por las solicitudes..................................94 5.6. Eficacia del Programa...............................................................................97

CAPÍTULO 6 ANÁLISIS DEL COSTO-BENEFICIO DE LOS RECURSOS ASIGNADOS AL PROGRAMA...........................................................................................................................99

6.1. El nivel de eficiencia...............................................................................100 6.1.1. Costo por beneficiario.......................................................................101 6.1.2. Costo por proyecto según vertiente de apoyo...................................101 6.1.3. Costo promedio por beneficiario según vertiente del apoyo ............102 6.1.4. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de

recursos ...........................................................................................104 6.1.5. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de

recursos ...........................................................................................105 6.1.6. Costo de las obras de urbanización con mayor concentración de

recursos ...........................................................................................105 6.2. Costo beneficio .......................................................................................106

6.2.1. Beneficio Costo de las Obras de Abasto y Comercialización ..........106 6.2.2. Beneficio Costo de las Obras de Agua Potable ................................107 6.2.3. Beneficio Costo de las Obras de Alcantarillado ...............................108 6.2.4. Beneficio Costo de las Obras de Asistencia Social ..........................108 6.2.5. Beneficio Costo de las Obras de Caminos Rurales...........................109 6.2.6. Beneficio Costo de las Carreteras Alimentadoras ............................109 6.2.7. Beneficio Costo de los Centros de Salud..........................................110 6.2.8. Beneficio Costo de las Obras de Electrificación ..............................110 6.2.9. Beneficio Costo de las Obras de Infraestructura Deportiva .............111 6.2.10. Beneficio Costo de las Obras de Infraestructura Educativa ...........112 6.2.11. Beneficio Costo de las Obras de Pavimentación ............................112 6.2.12. Beneficio Costo de las Obras de Urbanización ..............................113



6.3. Conclusiones del Análisis Costo Beneficio ............................................113

CAPÍTULO 7 ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS DEL PROGRAMA ..............................................114 7.1. Grado de cumplimiento de los objetivos, general y particulares, del

Programa...............................................................................................114 7.1.1 Análisis del grado de cumplimiento por objetivo específico.............114

7.2. Grado de satisfacción de la población objetivo del Programa, respecto de las obras y acciones recibidas ..........................................................124

7.2.1. Grado de satisfacción de los beneficiarios de las obras....................124 7.2.2. Grado de satisfacción de los integrantes de los Comités

Comunitarios...................................................................................126 7.3. Identificación de los beneficios económicos y sociales..........................128 7.4. Efectos positivos y negativos no esperados del Programa .....................156 7.5. Comparación del Programa con otras alternativas .................................158 7.6. Bienestar, equidad, igualdad y la no discriminación de mujeres............161

CAPÍTULO 8 ANÁLISIS PROSPECTIVO ................................................................................165 8.1. Análisis de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del

Programa...............................................................................................165 8.1.1 Análisis de las debilidades encontradas en la operación del

Programa.........................................................................................165 8.1.2 Análisis de las fortalezas encontradas en la operación del Programa166 8.1.3 Análisis de las amenazas encontradas en la operación del Programa167 8.1.4 Análisis de las oportunidades encontradas en la operación del

Programa.........................................................................................167 Externalidades del Programa ......................................................................168

8.2. Limitantes y necesidades detectadas por los diferentes participantes en el Programa ...........................................................................................168

8.3. Apuntalamiento de las acciones del Programa .......................................168

CAPÍTULO 9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................172 9.1. Conclusiones...........................................................................................172 9.2. Recomendaciones ...................................................................................177

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................179

ANEXO A. INDICADORES Y MEMORIA DE CÁLCULO .......................................................181

ANEXO B. ANEXO ESTADÍSTICO CON LOS RESULTADOS DE GABINETE.............................188

ANEXO C. ANEXO ESTADÍSTICO DEL TRABAJO DE CAMPO ...............................................191 C.1. Instrumentos aplicados...........................................................................191 C.2. Diseño muestral y muestra seleccionada................................................192 C.3. Base de datos de la captura de los cuestionarios....................................202



C.4. Catálogos de codificación de las variables y etiquetas ..........................202 C.5. Tabulados de las encuestas.....................................................................202 C.6. Entrevistas a profundidad.......................................................................203



Índice de Cuadros Cuadro 3.1.1. Matriz de correspondencia de los objetivos del Programa con los del

Plan Nacional de Desarrollo (PND)........................................................37 Cuadro 3.1.2. Matriz de correspondencia de los objetivos del Programa con los del

Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2001-2006................38 Cuadro 3-2-1-3.1. Matriz de complementariedad de acciones del Programa con las de

otros programas.......................................................................................51 Cuadro 2.3.3. Matriz de congruencia entre las actividades y los objetivos del

Programa.................................................................................................53 Cuadro 4-1-2.1. Cumplimiento de las Reglas de Operación por estado (%)...........................62 Cuadro 4-2-1.1 Avance físico de las obras por Estado (%).....................................................64 Cuadro 4-2-2.1. Avance financiero de las obras por Entidad Federativa (%) .........................65 Cuadro 4-2-3. Características del expediente ..........................................................................66 Cuadro 5-1-1. Mecanismos de invitación para participar en los Comités de obra del

Programa.................................................................................................68 Cuadro 5-1-2. Quienes toman las decisiones dentro del comité comunitario .........................68 Cuadro 5-1-3. Participación de los miembros de las comunidades beneficiadas ....................69 Cuadro 5-1-4. Forma de participación de los miembros de las comunidades .........................70 Cuadro 5-1-5. Quién propone las obras o acciones a realizar .................................................71 Cuadro 5-1-6. Medios de Difusión del Programa....................................................................75 Cuadro 5-1-7. Mantenimiento de las obras..............................................................................75 Cuadro 5-3-4-1.Relación estatal por grado de migración, marginación y desarrollo

humano....................................................................................................88 Cuadro 7-1-1.1. Aportación de recursos de acuerdo a las opiniones de los

beneficiarios..........................................................................................116 Cuadro 7-1-1.2. Incremento o mejoramiento de la infraestructura social básica de las

localidades beneficiadas .......................................................................118 Cuadro 7-1-1.3. Incremento o mejoramiento de la infraestructura de servicios en las

localidades beneficiadas .......................................................................119 Cuadro 7-1-2.1. Grado de cumplimiento del objetivo general del Programa........................122 Cuadro 7-2-1.1. Grado de satisfacción de los beneficiarios ..................................................126 Cuadro 7-2-2.1. Grado de satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios

o de obras ..............................................................................................127 Cuadro 7.3.1. Distribución de las obras por programa ..........................................................129 Cuadro 7-5.1 Comparación del Programa con otras alternativas y programas .....................159 Cuadro 7-6.2. Participación de la mujer en las pobras o proyectos.......................................162



Índice de Gráficas Gráfica 4-1-1.1. Tipo de solicitante (%) ..................................................................................57 Gráfica 4-1-1.2. Vertientes de los proyectos (%) ....................................................................58 Gráfica 4-1-1-3. Tipo de obra (%) ...........................................................................................59 Gráfica 4-1-2.1. Cumplimiento de los criterios de elegibilidad (%) .......................................62 Gráfica 4-2-1.1. Avance físico de las obras (%)......................................................................64 Gráfica 4-2-2.1. Avance financiero de las obras (%) ..............................................................65 Gráfica 5-1-1. Oportunidad de las obras o acciones................................................................71 Gráfica 5-1-2. Existencia de reglas para el funcionamiento del Programa .............................73 Gráfica 5-1-3. Verificación del apego a las Reglas de Operación...........................................74 Gráfica 5-2-1. Las obras iniciaron en tiempo y en forma........................................................77 Gráfica 5-3-1-1. Participación estatal en el techo financiero 2003..........................................81 Gráfica 5-3-1-2. Comparativo de los montos ejercidos por estado en los años 2002

2003 ........................................................................................................82 Gráfica 5-3-1-3. Comparativo de las obras apoyadas por estado en los años 2002 y

2003 ........................................................................................................83 Gráfica 5-3-2-1. Recursos ejercidos por vertiente en el ejercicio 2003...................................84 Gráfica 5-3-2-2. Obras apoyadas por vertiente en el ejercicio 2003 .......................................85 Gráfica 5-3-2-3. Principales acciones urbanas impulsadas por el Programa...........................86 Gráfica 6-3-4-1. Destino de las inversiones por grado de marginación ..................................87 Gráfica 5-3-4-2. Distribución de los apoyos en localidades según sus niveles de

marginación ............................................................................................87 Gráfica 5-3-4-3. Porcentaje de proyectos por estado y nivel de marginación por

regiones ...................................................................................................90 Gráfica 5-3-4-4. Participación de los gobiernos y los migrantes en la inversión total

del Programa, 2003. ................................................................................91 Gráfica 5-3-4-5. Inversión destinada al programa frente al porcentaje de población

migrante por estado, 2000.......................................................................92 Gráfica 5-3-4-6. Inversión destinada al programa frente al porcentaje de población

residente en EU por estado, 2000. ..........................................................92 Gráfica 5-4-1. Focalización del Programa...............................................................................93 Gráfica 5-6-1. Eficacia del Programa ......................................................................................98 Gráfica 6-1.1. Costo promedio por obra realizada con apoyo del Programa por Estado

apoyado. 2003.......................................................................................100 Gráfica 6-1-1.1. Costo promedio por beneficiario del Programa Iniciativa Ciudadana

3X1 por Estado apoyado. 2003.............................................................101 Gráfica 6-1-2.1. Costo promedio por proyecto según vertiente del apoyo............................102 Gráfica 6-1-3.1. Costo promedio por beneficiario de vertientes de apoyo

seleccionadas del Programa. 2003 ........................................................103



Gráfica 6-1-3.2. Costo promedio por beneficiario de vertientes de apoyo seleccionadas del Programa. 2003 ........................................................104

Gráfica 6-1.4.1. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de recursos .................................................................................................104

Gráfica 6-1.5.1. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de recursos .................................................................................................105

Gráfica 6-1.6.1. Costo de las obras de urbanización con mayor concentración de recursos .................................................................................................106

Gráfica 6-2-8.1. Costo-beneficio por vertiente de apoyo seleccionada. Primer año 2003 ......................................................................................................111

Gráfica 6.2.10.1.Costo Beneficio por vertiente de apoyo seleccionada. Primer año 2003. Continuación...............................................................................113

Gráfica 7-1-1.1. Grado de participación de los actores que promueven las obras en las localidades .......................................................................................115

Gráfica 7-1-1.2. Distribución de las propuestas de inversión en las localidades de alta migración y pobreza..............................................................................120

Gráfica 7-1-2.1. Matriz de posicionamiento del grado de cumplimiento del objetivo general según variable ..........................................................................123

Gráfica 7-3.1. Guarniciones y banquetas. Principales beneficios..........................................130 Gráfica 7-3.2. Guarniciones y banquetas. Calificación antes y después del apoyo...............130 Gráfica 7-3.3. Adoquinamiento y empedrado. Principales beneficios ..................................131 Gráfica 7-3.4. Adoquinamiento y empedrado de calles. Calificación antes y después

del apoyo...............................................................................................132 Gráfica 7-3.5. Electrificación. Principales beneficios ...........................................................134 Gráfica 7-3.6. Electrificación. Calificación antes y después del apoyo.................................135 Gráfica 7-3.6.A. Electrificación. Calificación antes y después del apoyo.............................137 Gráfica 7-3.7. Centros de usos múltiples. Principales beneficios..........................................138 Gráfica 7-3.8. Centros de usos múltiples. Calificación antes y después del apoyo...............139 Gráfica 7-3.9. Asilos. Principales beneficios esperados........................................................140 Gráfica 7-3.10. Lienzos charros y plazas de toros. Principales beneficios............................141 Gráfica 7-3.11. Lienzos charros y plazas de toros. Calificación antes y después del

apoyo.....................................................................................................142 Gráfica 7-3.12. Capillas y templos. Principales beneficios ...................................................143 Gráfica 7-3.13. Capillas y templos. Calificación antes y después del apoyo ........................144 Gráfica 7-3.14. Pavimentación, caminos rurales y carreteras alimentadoras.

Principales beneficios ...........................................................................145 Gráfica 7-3.15. Pavimentación, caminos rurales y carreteras alimentadoras.

Calificación antes y después del apoyo ................................................148 Gráfica 7-3.16. Agua potable. Principales beneficios ...........................................................149 Gráfica 7-3.17. Agua potable. Calificación antes y después del apoyo.................................150



Gráfica 7-3.18. Agua potable. Calificación antes y después del apoyo.................................151 Gráfica 7-3.19. Drenaje y alcantarillado. Principales beneficios ..........................................152 Gráfica 7-3.20. Drenaje y alcantarillado. Calificación antes y después del apoyo................154 Gráfica 7-3-21. Infraestructura Educativa. Principales beneficios ........................................155 Gráfica 7-3.22. Infraestructura Educativa. Calificación antes y después del apoyo..............155 Gráfica 7-6.1. Porcentaje de mujeres beneficiarias del Programa por Entidad

federativa. 2003 ....................................................................................163 Gráfica 7-6.2. Porcentaje de mujeres beneficiarias del Programa por vertiente de

apoyo. 2003...........................................................................................164 Gráfica 7-6.2.A Porcentaje de mujeres beneficiarias del Programa por vertiente de

apoyo. 2003...........................................................................................164



Siglas y Acrónimos

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CNA Comisión Nacional del Agua

CONAPO Consejo Nacional de Población

COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado

EUA Estados Unidos de Norteamérica

INDESOL Instituto Nacional de Desarrollo Social

INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática

NAFIN Nacional Financiera, S.N.C.

OMC Organización Mundial de Comercio

PCME Programa para las Comunidades Mexicanas en el Extranjero

PED Plan Estatal Desarrollo

PET Programa de Empleo Temporal

Programa Programa Iniciativa Ciudadana 3X1

PND Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006

PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social, 2001-2006

REDco Red de Consultores Nacionales, S.C.

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SRE Secretaría de Relaciones Exteriores

SIIPSO Sistema Informático Integral de Programas Sociales



Presentación

El Programa Iniciativa Ciudadana 3X11, que forma parte de los programas federales operados por la SEDESOL, tiene la característica de unir esfuerzos entre los migrantes, la ciudadanía y los diferentes niveles de gobierno para superar las condiciones de atraso y pobreza que persisten en la población ubicada en las zonas de mayor marginación y migración del país. Su implementación federalizada busca extender a nivel nacional una importante estrategia de trabajo y esfuerzo corresponsable, donde los participantes ayudan de manera conjunta a potenciar el desarrollo de las comunidades más marginadas del país.

El presente documento corresponde al informe final de la evaluación del Programa en su operación 2003. Esta evaluación fue realizada por REDco, S.C quien asume la responsabilidad de la calidad y contenido del estudio. El documento fue elaborado con base en los resultados obtenidos en la fase de campo llevada a cabo en los estados de Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Aguascalientes, San Luis Potosí, Guerrero, Oaxaca, Tlaxcala e Hidalgo. Los instrumentos utilizados para el levantamiento de la información, fueron diseñados en coordinación con la Dirección General de Evaluación de los Programas Sociales, instancia responsable de dar seguimiento al proceso de evaluación del Programa.

En la primera parte de este informe se analiza el enfoque y la metodología utilizada para la evaluación del Programa. En el capítulo dos se desarrolla la justificación del Programa, se analiza el diagnóstico que le dio origen y la problemática que espera resolver. Posteriormente, en el capítulo tres se realiza el análisis de las características del diseño del Programa en cuanto a la pertinencia de sus objetivos y su correspondencia con los Programas de desarrollo sectorial y de desarrollo estatal y nacional así como la complementariedad y posible duplicidad de sus acciones con las del resto de los programas sociales.

En el capítulo cuatro se analiza el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa, la verificación en campo de las acciones impulsadas por los operadores y del cumplimiento de sus metas físicas y financieras. En el capítulo cinco se hace un análisis sobre el diseño del Programa y sus procesos, considerando su definición y el propósito que persigue, así como las vertientes de apoyo que atiende y los mecanismos para responder a sus objetivos. También se examinan los resultados sobre la transparencia de la operación del Programa y se identifican los problemas más importantes encontrados en su implementación, su cobertura y focalización.

En el capítulo seis se examina la relación beneficio-costo y el nivel de eficiencia del Programa. En el capítulo siete se evalúan los impactos del Programa, el grado de cumplimiento de los objetivos, el grado de satisfacción de los beneficiarios, los beneficios económicos y sociales, los efectos positivos y negativos no esperados por el Programa, se hace una comparación del Programa con otras alternativas y se considera el bienestar, la equidad,

1 De aquí en adelante la referencia al Programa Iniciativa Ciudadana 3X1 se realizará como el Programa



igualdad y la no discriminación de las mujeres. En el capítulo ocho se muestra el análisis prospectivo, resaltando las debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades del Programa y el apuntalamiento de las acciones.

Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones derivadas de la evaluación del Programa. No obstante que ésta integra el análisis global de todos los estados visitados, en las recomendaciones se trata de hacer notar las diferencias pertinentes para cada estado, pues en cada uno se observaron situaciones muy diversas en su operación que deben tomarse en cuenta para mejorar los impactos en cada uno de los estados.



Síntesis Ejecutiva

En este documento se presenta el informe final de la evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1.

Objetivos

El objetivo de este cuarto informe es obtener una visión global del Programa, por lo que los temas aquí analizados son: el diseño, la supervisión, la evaluación de los procesos, la evaluación de costos-beneficios y la evaluación de impactos del Programa.

Metodología

La metodología empleada fue diseñada por REDco, S.C., conforme a lo establecido en los Términos de Referencia emitidos por la SEDESOL. Se diseñó una muestra aleatoria sin reemplazo, con un error estándar del 3 %, y un nivel de confianza del 95 %. La muestra contempla 165 obras y 990 beneficiarios, los estados incluidos en la muestra fueron Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Guerrero, Oaxaca, San Luis Potosí, Aguascalientes y Tlaxcala.

Para colectar la información requerida en la evaluación se diseñaron seis instrumentos de medición. Por un lado, se elaboraron cuestionarios a de aplicación a beneficiarios, comités de validación y atención a migrantes, comités comunitarios o de obra y para las organizaciones solicitantes y por el otro, se diseñaron cédulas de validación de las obras y de información de la localidad. Con el fin de probar dichos instrumentos y el sistema de captura de la información, se llevó a cabo una prueba piloto en los estados de Zacatecas, Hidalgo y Tlaxcala.

Una vez probados dichos instrumentos y realizados los ajustes pertinentes se procedió al trabajo de campo. Esta actividad fue realizada en los meses de enero y febrero de 2004. Con la información recabada se formó una base de datos que incluye información de 165 obras y 789 beneficiarios.

Resultados

Entre los objetivos específicos del Programa está el impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables, en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas de las localidades seleccionadas; promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y en pobreza, y fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

De acuerdo con este objetivo, durante el 2003, el Programa operó en 18 entidades federativas, entre las cuales se distribuyó un monto total de 97.3 millones de pesos de origen federal, que generaron una derrama total de 386.9 millones, al realizar 899 obras y



beneficiar a 1.5 millones de habitantes de zonas marginadas, tanto rurales como urbanas.

Con dichos recursos se apoyaron proyectos orientados a elevar la calidad de vida de la población. Entre estos proyectos figuran los de saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales, salud, educación, infraestructura social básica, agrícola y de comunicaciones, acciones u obras de tipo deportivo, cultural y recreativo, vivienda y mejoramiento urbano.

Diseño

Pertinencia de los objetivos

Los resultados muestran que existe una correspondencia indirecta entre los objetivos del Programa y los objetivos rectores planteados en el PND; sin embargo, por los proyectos que se impulsan, en su mayoría de infraestructura social básica, se encuentra que existe vinculación con las estrategias que implementa en el área de Desarrollo Social y Humano, sobresaliendo aquéllas relacionadas con la educación, salud y cohesión social.

En cambio, los objetivos que persigue el Programa se insertan adecuadamente en los objetivos que plantea el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, observandose una mayor correspondencia con el objetivo que refiere a fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario. Se hace hincapié en fortalecer las iniciativas “productivas” ciudadanas con recursos provenientes de mexicanos residentes en el extranjero, focalizando los proyectos a regiones de alta marginación.

Complementariedad y duplicidad

El Programa guarda complementariedad con los Programas Desarrollo Local y Empleo Temporal, principalmente, sin embargo, tiene escasa complementariedad con los programas estatales, únicamente en Zacatecas tuvo una perfecta complementariedad con el Programa Especial Carretero de la entidad. En general, el Programa contribuyó a potenciar los recursos de los municipios, con lo cual se generó un mayor número de obras sociales, atendiendo a mayor número de localidades y beneficiarios.

El Programa no presentó duplicidad con ningún otro programa, a lo cual, en cierta medida contribuyó el COPLADE.

Congruencia de los objetivos

Las acciones del Programa son congruentes con sus objetivos, ya que los apoyos se concentraron en los estados con mayor índice de migración. En cuanto a la marginación, los apoyos se concentraron en comunidades que están clasificadas como marginadas por el Consejo Nacional de Población, pero no son precisamente las de más alta marginación. Lo anterior se debe a que dichas comunidades son las que tienen la capacidad de hacer la aportación de recursos requerida por el Programa. El mayor número de obras se enfocó a proyectos de urbanización (19%) seguidos por electrificación (17%). En función del presupuesto, las obras de pavimentación concentraron el 22.5% y las de asistencia social y



servicios comunitarios el 16.7%. Destaca la reducida participación de los proyectos productivos.

Supervisión

Cumplimiento de Reglas de operación

El cumplimiento de las Reglas de Operación, en función de los criterios de elegibilidad establecidos, fue de 91%, por lo que se considera que el Programa operó con un alto cumplimiento de las Reglas de Operación.

Cumplimiento de metas físicas y financieras

A la fecha de elaboración del presente informe solamente 48% de las obras estaban terminadas, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas es bajo. Sobre este indicador influyó el tiempo requerido para la integración del expediente y aprobación de las obras, el cual en general es amplio, lo que en algunos casos limitó el desempeño del Programa. En cuanto al avance financiero se detectó que el 100% de los recursos estaba liberado, aunque solamente el 51% de las obras habían ejercido el total del presupuesto asignado, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas y financieras es bajo.

Procesos

Transparencia

La toma de decisiones en los comités comunitarios se llevó a cabo con la participación de la mayoría de los integrantes.

Se detectó escasa participación de los miembros de las comunidades, principalmente en los estados de Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes. En estos estados la participación de los comités comunitarios fue escasa y limitada, del mismo modo, la participación de los beneficiarios se concentró en la aportación de efectivo o mano de obra para desarrollar los proyectos.

Los proyectos fueron propuestos principalmente por los ciudadanos de la localidad o por los migrantes; sin embargo, en el estado de Jalisco se encontró que las obras fueron a iniciativa de los municipios.

Aunque los beneficiarios opinaron que las obras fueron oportunas, se encontraron evidencias de que las obras sufrieron retrasos considerables, tanto en la aprobación de las solicitudes como en la radicación de los recursos.

Los integrantes de los comités comunitarios cumplieron con la normatividad establecida en el Programa, además se ajustaron a los criterios establecidos en las Reglas de Operación.



Los beneficiarios se enteraron de las acciones del Programa por medio de las autoridades municipales y por pláticas entre compañeros de la localidad.

El mantenimiento de las obras fue efectuada principalmente por el municipio o los beneficiarios de la localidad. La instancia encargada de dar mantenimiento a las obras está en función del tipo de obra realizado. En dicha actividad participan desde los beneficiarios hasta la Comisión Nacional del Agua y Comisión Federal de Electricidad, entre otras.

Se encontró que en los estados donde los comités de obra tienen una activa participación, la operación del Programa es adecuada, como en los casos de Tlaxcala y Zacatecas. Por el contrario, en las entidades donde los comités de obra tienen una limitada participación, el Programa presenta problemas en su funcionamiento, como por ejemplo, retrasos en las obras, incumplimiento en la calidad de las obras e inconformidad en cuanto al manejo de los recursos. Problemas encontrados en la implementación del Programa

El problema más común fue el retraso en las obras desarrolladas, tanto en la aprobación de las solicitudes como en la radicación de los recursos.

La falta de coordinación institucional causó retraso de las obras de todas las entidades visitadas. No existen planteamientos claros de cómo deben trabajar conjuntamente el gobierno federal y los gobiernos estatales, cada uno persigue sus propios objetivos.

Otro de los problemas encontrados fue que los municipios tienen escasa capacidad administrativa para desarrollar su trabajo, pues existe poco conocimiento en el manejo de los recursos públicos.

Otra situación que se está generando, principalmente en el estado de Zacatecas, es la inconformidad de los migrantes por la realización de obras solicitadas por ciudadanos no migrantes.

El Programa tiene un potencial bastante importante, sin embargo, la escasa organización de algunas entidades ha limitado su desarrollo.

Otro de los problemas es la insuficiencia de personal de la SEDESOL para llevar a cabo el seguimiento de las obras.

Cobertura

El presupuesto del Programa durante el 2003 sufrió un decremento del 9% con respecto al de 2002. Los estados más afectados en el presupuesto fueron Zacatecas, Michoacán y Guanajuato, en cambio, Jalisco fue registró un incremento significativo en el presupuesto asignado para el 2003.



Al mes de diciembre de 2003 las obras de asistencia social y servicios comunitarios concentraban 19% del presupuesto, las de pavimentación el 16%, carreteras alimentadoras el 13%, urbanización el 11% y electrificación el 10%, principalmente.

Focalización

En los proyectos visitados en la fase de campo se detectó que 73% del total están ubicados en zonas de alta migración y el 70% en zonas de pobreza. El 69% de los proyectos cumplió con el criterio de apoyar zonas de pobreza y alta migración.

El Programa presenta una adecuada focalización, puesto que gran parte de sus acciones se dirigieron a zonas que cumplen con los criterios establecidos en las Reglas de Operación (zonas de alta migración y pobreza). Aún cuando un gran número de las solicitudes fue a petición de organizaciones nacionales, éstas provinieron de zonas catalogadas como de alta migración.

Proceso seguido por las solicitudes

Respecto al trámite que tienen que realizar las organizaciones solicitantes, éstas señalaron que es complicado. El exceso de documentación es una limitante para proponer proyectos. Otra limitante en la selección de proyectos es la normativa del Programa.

En cuanto al tiempo transcurrido entre la entrega de la solicitud y su aprobación, los solicitantes advierten retrasos, por ello califican este punto como tardado y muy tardado.

Respecto a quien seleccionó el proyecto, los entrevistados opinaron que fueron todos los integrantes del Comité de Validación y Atención a Migrantes, incluso los solicitantes tuvieron representación dentro de este comité.

Los criterios para seleccionar los proyectos, de acuerdo con las opiniones de los migrantes, en orden de importancia son: la necesidad de la localidad, que es a petición de los gobiernos municipales y porque los habitantes de la localidad presentaron sus solicitud.

En cuanto a si la elección del proyecto se apegó a un procedimiento adecuado y si hubo participación de los miembros de la organización solicitante, los migrantes entrevistados expresaron un correcto funcionamiento del Comité de Validación y Atención de Migrantes, porque se establecieron condiciones igualitarias al momento de seleccionar los proyectos.

Los estados en donde se reconoció un buen funcionamiento de los comités de validación fueron: Zacatecas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Tlaxcala, la presencia de los tres órdenes de gobierno fue importante, así como de las organizaciones solicitantes.

En general, se dió un proceso transparente en la selección de los proyectos, las autoridades locales, estatales y federales tienen una adecuada participación.



Costo- beneficio

El costo promedio de los proyectos fue de $430,831.00. En los estados de Colima, Hidalgo y Sinaloa se presentó el costo promedio más bajo por proyecto, debido a que se realizaron obras que requirieron baja inversión. Por el contrario. las obras de mayor costo promedio fueron realizadas en los estados de Guerrero, Nayarit y Chihuahua.

El monto promedio de subsidio del Programa por beneficiario fue de $252.00. En esta variable se observan cambios significativos entre estados: los que registraron menor costo promedio fueron: Aguascalientes. Hidalgo, Jalisco y Sinaloa; y en contraste destacan los estados de Chihuahua y Guanajuato, porque en éstos el costo por beneficiario fue muy superior al promedio nacional.

Los beneficios generados por las obras cambian conforme a la vertiente de apoyo. Las obras que generaron mayores beneficios económicos fueron las de salud y educación, mientras que las que generaron mayores beneficios privados fueron las de apoyo a la producción primaria, fomento a la producción y productividad y desarrollo de áreas de riego, aunque estos beneficios se concentran en pocas personas.

Todas las obras generan beneficios superiores a los costos. En algunas obras los beneficios permiten recuperar la inversión en el mismo año que se realiza en otras se requieren varios años para recuperala. Se concluye que la inversión que se realiza a través del Programa es rentable en términos privados y sociales.

Para incrementar la rentabilidad social se recomienda que los recursos que actualmente se canalizan a proyectos productivos se reorienten a proyectos relacionados con la promoción a la exportación de productos tradicionales o artesanales ya existentes; y a la promoción del consumo de estos productos en Estados Unidos, con lo que se considera se facilitará el logro del objetivo que persigue dicha vertiente, que es crear en las comunidades opciones o alternativas que mitiguen la migración.

Impacto Cumplimiento de los objetivos

Existe un alto grado de cumplimiento en los objetivos general y particulares del Programa, en virtud de que existió un gran impulso a las iniciativas de los ciudadanos, un alto grado de participación de los tres órdenes de gobierno y de los ciudadanos organizados y, un alto incremento y mejora de la infraestructura social básica y de servicios lo cual se refleja en mejores condiciones de bienestar y calidad de vida para los ciudadanos beneficiarios. Además, las obras estuvieron orientadas principalmente a las zonas de pobreza y alta migración.



Así los connacionales radicados en el extranjero se sienten más orgullosos de sus comunidades de origen, visitan con mayor frecuencia a sus familiares y participan más en las festividades del pueblo, gracias a los proyectos que impulsaron a través del Programa.

Satisfacción de los beneficiarios

Existe un alto grado de satisfacción en los beneficiarios, gracias a que las obras han sido construidas con la calidad exigida en el proyecto, además de presentar una alta utilidad para la comunidad y de coadyuvar a satisfacer las necesidades básicas de las comunidades. Caso contrario sucede con los integrantes de los comités comunitarios o de obras, en quienes existe un bajo grado de satisfacción, explicado en gran parte porque las obras no inician en las fechas establecidas, debido principalmente a la falta de recursos que ocasionan las aportaciones tardías de los gobiernos estatal y federal.

En virtud de que el principal problema al que se enfrentan los integrantes de los comités comunitarios o de obras es la carencia de recursos para iniciar las obras en los tiempos programados, sería de gran ayuda que las propias fuentes de financiamiento (organizaciones de la localidad o de migrantes, el municipio, el estado y el Gobierno Federal) establecieran fechas específicas para dar su respectiva aportación con lo cual se lograría una mejor planeación financiera del proyecto, se evitarían desfases en la ejecución de la obra y no se tendría que estar comprobando gastos de años anteriores.

Infraestructura básica y de servicios

Gracias al apoyo del Programa, la infraestructura social básica de las comunidades apoyadas se incrementó y/o mejoró un 64.5%, sobresaliendo la infraestructura de salud que, por lo general, fue realizada en comunidades que carecían por completo de este tipo de infraestructura, mientras que la infraestructura de servicios se incrementó y/o mejoró en 79%, sobresaliendo la construcción de asilos de ancianos y canchas deportivas.

Fortalezas y debilidades

Entere las principales fortalezas se menciona que el Programa es el principal instrumento que se ha empleado para fortalecer la infraestructura social básica de gran aparte de las comunidades pobres de nuestro país. Al mismo tiempo que es el único instrumento cuyo fin es orientar las remesas de los migrantes hacia obras de tipo social.

La tendencia creciente de la migración permite inferir que las remesas también muestran una tendencia creciente, por lo que es de esperar que éstas se incrementen significativamente en el mediano plazo, y así mismo la demanda de los migrantes para realizar obras en sus comunidades de origen.

Los recursos destinados al Programa deberán mostrar una tendencia similar a la esperada en las remesas. lo que permitirá atender la creciente demanda de los migrantes.



La participación de los migrantes, que es una de las fortalezas del programa, puede ser una debilidad, ya que comunidades que presentan altos niveles de pobreza, pero no cuentan con el apoyo de migrantes organizados no pueden acceder fácilmente al Programa. El cual hasta ahora, como ya se mencionó, ha sido un instrumento importante en la satisfacción de sus necesidades básicas de muchas comunidades.

En cuanto a las debilidades, se detectaron algunas en la operación del Programa, pero se considera que éstas son fácilmente superables, además de que no obstaculizan el logro de los objetivos del Programa.

Conclusiones

Se concluye que el Programa cumple correctamente con los objetivos para los cuales fue diseñado, ya que impulsa las iniciativas ciudadanas para mejorar las condiciones socioeconómicas de las comunidades, promueve la inversión en comunidades de alta migración y en pobreza y fomenta los lazos de identidad de los migrantes.

Del mismo modo, respecto a las hipótesis de trabajo de la evaluación se concluye que con el Programa se ha mejorado la infraestructura de salud con proyectos con esta orientación, se ha mejorado la infraestructura de educación en localidades beneficiadas con proyectos de educación y se ha incrementado la calidad de vida con proyectos de infraestructura social y de servicios en las localidades beneficiadas con este tipo de apoyos.

Los beneficiarios se muestran altamente satisfechos con la operación del Programa y tienen amplias expectativas de que éste sea el principal medio para resolver otras de sus necesidades básicas de mediano y corto plazo.

Recomendaciones

En términos generales se recomienda que el Programa conserve su papel como principal mecanismo de captura de las remesas de los migrantes y orientarlas hacia la realización de obras de tipo social, pero sin descuidar su función, no menos importante, de mecanismo para resolver las necesidades básicas de las comunidades que viven en marginación y pobreza, sin importar si son a solicitud de migrantes o a iniciativa de ciudadanos de las comunidades. Para lo cual es necesario hacer algunas adaptaciones en los objetivos, principal y secundarios, las cuales se detallan en el apartado de análisis prospectivo.

También se hacen algunas recomendaciones para mejorar su diseño y operación, pero dado que las fallas detectadas en estos rubros se consideraron mínimas se describe únicamente en el apartado correspondiente.



Capítulo 1

Introducción

En este capítulo se describen los fundamentos de la evaluación, el enfoque bajo el cual ésta se realizó, los objetivos que persigue, la metodología y las principales fuentes de información utilizadas.

1.1. Sustento e importancia de la evaluación

La evaluación de los programas que conforman las políticas públicas es un proceso que se considera como un mecanismo de rendición de cuentas, mediante el cual se generan elementos de juicio para retroalimentar la toma de decisiones. En este sentido, la evaluación del Programa de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) constituye un mecanismo de rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos públicos invertidos, atendiendo así a las disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2003 y a las Reglas de Operación del Programa referentes a la obligatoriedad de realizar una evaluación externa.

1.2. Objetivos de la evaluación

La evaluación busca retroalimentar la toma de decisiones de los actores participantes en el Programa y pretende ofrecer elementos de juicio que permitan a los responsables de la operación decidir con los solicitantes de los apoyos el mejor destino de las inversiones. Lo anterior con el fin de alcanzar los mayores beneficios para la población que habita en las comunidades beneficiadas con el Programa.

De esta manera, el objetivo general de la evaluación es aportar elementos de juicio al Gobierno Federal y a los gobiernos estatales y municipales para la orientación de los recursos, a fin de que respondan de forma eficaz a la problemática de atraso y marginación que enfrentan las comunidades pobres y en las que, por ende, se acentúa la emigración.

Objetivos específicos

El objetivo específico es llevar a cabo una evaluación global en la que se analicen sus procesos operativos, determinando sus resultados e impactos en el contexto del cumplimiento de los objetivos del Programa.

Analizar el diseño del Programa. Consiste en determinar la pertinencia de los objetivos del Programa, la duplicidad y complementariedad de sus acciones, en caso de que existan y la congruencia entre las actividades y objetivos del mismo.

Supervisar las acciones del Programa. Examinar la congruencia entre las Reglas de Operación que regulan el Programa y las actividades realizadas por los operadores del



mismo, además de verificar en campo el cumplimiento de las metas físicas y financieras.

Evaluar los procesos del Programa. Revisar la transparencia de los recursos y operación del Programa, además de medir la cobertura, focalización y eficacia del mismo.

Efectuar la evaluación de Impactos. Determinar los beneficios e impactos asociados al Programa.

1.3. Enfoque de la evaluación

Para que la evaluación como instrumento de retroalimentación sea útil a la planeación de las acciones emprendidas por el Programa durante 2004, ésta se desarrollo con base en los siguientes ejes:

1.3.1. Utilidad y oportunidad de los resultados

La presente evaluación está orientada a brindar elementos de juicio oportunos para la toma de decisiones, y ala veza generar recomendaciones prácticas y oportunas que permitan incrementar la eficiencia operativa y los impactos de los recursos invertidos en el desarrollo del Programa para el 2004.

1.3.2. Discusión y análisis de resultados previos

Durante el proceso de la evaluación se llevaron a cabo reuniones de discusión con directivos de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación. Esto permitió analizar los resultados de cada etapa que integró la evaluación para que los tomadores de decisiones retroalimentaran su visión del Programa en el momento mismo de la evaluación. Este ejercicio también permitió a los evaluadores afinar el enfoque de cada una de las fases siguientes.

1.3.3. Supervisión

Parte de la evaluación comprendió una supervisión en cada estado, donde se verificó el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación y la verificación en campo del cumplimiento y avance de metas físicas y financieras de cada obra.

1.3.4. Análisis de procesos

La evaluación comprendió un análisis de los procesos operativos, en el cual destacó el estudio de las diferencias en la visión que sobre el Programa existen entre los diferentes niveles de la estructura institucional, aspecto que es determinante para mejorar el enfoque del Programa y, por ende, el destino de sus recursos a través de las vertientes de apoyo que lo conforman.



Fundamentalmente, este análisis permitió generar información acerca de las fortalezas y debilidades de los procesos normativos y operativos que están incidiendo en la ejecución del Programa. Esta parte de la evaluación fue de amplia participación, lo que dio lugar a una serie de propuestas para mejorar las Reglas de Operación para fortalecer la visión del Programa y, la congruencia entre las actividades que se realizan y los objetivos que se persiguen, en el marco legal del Programa y en la estructura de su funcionamiento.

Por otra parte, se efectuó el análisis de la forma en que se ejerció el recurso, poniendo atención en las posibles complementariedades o duplicidades en las acciones del Programa, entendidas estas últimas como la posibilidad de destinar recursos de distintos programas públicos para una misma acción comunitaria o el destino de recursos públicos para cumplir objetivos similares de otros programas sociales involucrados en la realización de las obras. Finalmente se hizo el análisis de los beneficios sociales del proyecto apoyado.

1.3.5. Diagnóstico y análisis de las comunidades atendidas

Un apartado medular del informe fue el diagnóstico que se realizó sobre cada una de las comunidades muestreadas, a través del cual se derivaron los principales problemas y necesidades sociales que tiene la comunidad. Este diagnostico en el que se identifica la problemática de la comunidad y la atención que a ella se da en el Programa, permitió generar recomendaciones tendientes a diseñar líneas estratégicas de acción para indicar en lo posible la congruencia entre las acciones realizadas y las necesidades más apremiantes de las comunidades atendidas.

1.3.6 Evaluación de impactos

La evaluación comprendió también el análisis de impactos sociales y económicos comunitarios atribuibles a la operación del Programa. En este sentido, se llevó a cabo un análisis de correspondencia entre las necesidades detectadas en las comunidades atendidas y los impactos que logró el Programa. Se tomó en cuenta que muchos de los beneficios no pueden contabilizarse en términos monetarios, pero tienen un significado positivo en una diversidad muy amplia de aspectos intangibles que mejoraron sustancialmente la calidad de vida de los habitantes de las localidades beneficiadas y, por tanto, permitieron cumplir con los objetivos perseguidos.

1.4. Metodología y fuentes principales de información

1.4.1. Metodología

La metodología de evaluación utilizada fue diseñada por REDco, S.C., coordinada por la Dirección de Evaluación de Programas Sociales, conforme a lo establecido en los Términos de Referencia emitidos por la SEDESOL. Para el diseño instrumental de la evaluación



también se acudió a la bibliografía del Banco Mundial disponible para el diseño de evaluaciones de impactos de proyectos de desarrollo en la pobreza.2

Se seleccionó una muestra aleatoria sin reemplazo de 165 obras y 990 beneficiarios. Este tamaño de muestra permite estimaciones confiables para cada uno de los aspectos bajo estudio, con un error estándar de alrededor del 3%, y un nivel de confianza del 95%. Con la información generada en las unidades muestreadas se obtuvieron promedios, proporciones y otras estimaciones derivadas a partir de estas dos medidas. Para la prueba piloto se seleccionaron tres de los estados en los que operó el Programa. Mayor información sobre el método de muestro y diseño de la muestra se encuentra en el anexo B.

El enfoque metodológico comprendió el análisis de los procesos de planeación y operación del Programa y la cuantificación de los impactos, mediante la aplicación de indicadores básicos y complementarios; todo ello a partir de la información obtenida en el trabajo de campo, durante el cual se levantaron los cuestionarios dirigidos a beneficiarios, a comités de validación, a comités comunitarios o de obra, a representantes de las organizaciones; y asimismo, se levantaron las cédulas de verificación en campo y las de información de la localidad.

1.4.2. Fuentes de información

Respecto a la operación y pertinencia del Programa, las principales fuentes de información las constituyeron los agentes cuestionados. Para ello, fueron de suma importancia las opiniones vertidas por los beneficiarios de 165 obras o acciones realizadas con el Programa3. De igual relevancia fueron los puntos de vista emitidos por los líderes de las organizaciones solicitantes, tanto de ciudadanos como de migrantes, así como los de funcionarios de 9 entidades en los Comités de Validación y atención a los Migrantes, donde se encuentran representados respectivamente la SEDESOL, los gobiernos estatales, los ciudadanos y los migrantes.

Cabe destacar que se visitó la totalidad de proyectos propuestos en la muestra, considerando un total de 990 beneficiarios (6 beneficiarios por obra). Sin embargo, debido a que algunas obras no se habían realizado por diversas razones, que se especifican en el desarrollo del trabajo, y a que algunas obras contaban con un número menor de beneficiarios, únicamente se entrevistaron a 789 beneficiarios (4 por obra, en promedio).

Se visitaron 9 de las 18 entidades en que opera el Programa para conocer las diferencias en las características de su ejercicio. En orden de importancia presupuestal, los estados visitados fueron: Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Aguascalientes, San Luis Potosí, Guerrero, Oaxaca y Tlaxcala. La suma presupuestal de las inversiones dirigidas por el Programa hacia estas entidades, representan el 83% de la inversión total nacional, por lo que se considera

2 Evaluación de impacto de los proyectos de desarrollo en la pobreza; manual para profesionales. Judy L. Baker. 3 Se anexa procedimiento para el cálculo del tamaño de la muestra.



que los resultados y conclusiones derivados del presente informe son representativos del Programa a nivel nacional.

Otras de las fuentes de información que fueron de gran utilidad para la evaluación es: Reglas de Operación del Programa, Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, los planes de desarrollo estatal de las entidades visitadas y los expedientes de las obras.

Variantes respecto a los términos de referencia

No se consideraron 10 proyectos por Estado debido a que fue una propuesta del equipo REDco S.C., el criterio utilizado fue que existían entidades como Zacatecas en la cual no era meritorio visitar únicamente ese número de proyectos, dado que ésta es la que recibe el mayor presupuesto del Programa o entidades como Guerrero que tampoco era justificable visitar 10 proyectos dado que recibe poco presupuesto, de esto se desprende que los resultados de ambas entidades serían poco comparables, además de que los hallazgos de la evaluación serían poco confiables.

Por lo cual se utilizaron ponderadores de acuerdo al presupuesto ejercido por entidad y de ahí resultó que no se visitaran el mismo número de proyectos por entidad.

En cuanto al número de encuestas aplicadas en los términos de referencia se recomienda aplicar 10 encuestas por localidad, sin embargo, éste equipo propuso aplicar 6 encuestas por proyecto, con lo cual en gran parte de las ocasiones en una localidad se visitaron hasta 4 proyectos distintos, dando una suma de 24 encuestas aplicadas.

Este último punto fue propuesto por la razón de que se puede ampliar el punto de vista de cómo funcionó el proyecto en la localidad, además de que se pueden valorar más beneficios o impactos que si se aplicaran 10 encuestas en una localidad. Debe hacerse notar que esas 10 encuestas comprendían a distintos proyectos.

1.4.2 Métodos de análisis de la información

Después de la captura de los cuestionarios y de las cédulas de validación (en el sistema de cómputo desarrollado para procesamiento de datos) se obtuvieron los cuadros de salida y se realizaron los procedimientos necesarios para calcular los indicadores de impacto. Así mismo, se hicieron diversas correlaciones entre variables, tratando de identificar los impactos de forma más detallada.



Capítulo 2

Marco de Referencia

En el presente capítulo se analizan los aspectos que dieron origen al Programa, se destaca la forma en que su operación fortalece la estrategia de desarrollo social señalada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), se describe la forma en que el Programa ha evolucionado y se ha convertido en uno de los instrumentos más estratégicos de la SEDESOL para promover la corresponsabilidad de los diferentes niveles de gobierno con los migrantes y la ciudadanía, y se señala la importancia de atender prioritariamente la demanda de los migrantes. Finalmente se analiza la relación que existe entre marginación y migración.

2.1 Sustento teórico del Programa

La estrategia de desarrollo social y humano del Gobierno Federal contempla entre sus objetivos rectores: mejorar los niveles de bienestar de los mexicanos, acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades, impulsar la iniciativa individual y colectiva y ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones y fortalecer el tejido social4.

El Programa busca atender a las comunidades marginadas del país proveyéndolas de infraestructura social básica, mediante el aprovechamiento de la iniciativa y aportaciones de los ciudadanos y fortaleciendo estas aportaciones con recursos públicos de los tres diferentes niveles de gobierno. De esta forma el Programa integra parte de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en lo que corresponde a la vertiente de desarrollo social y humano.

Desde su implementación, el Programa ha demostrado ser estratégico en la promoción del desarrollo social. Especialmente tiene sustento en que potencia de forma muy importante las acciones que realizan los tres órdenes de gobierno para superar los problemas de marginación y pobreza que enfrenta una gran cantidad de localidades del país.

La estrategia de corresponsabilidad que caracteriza al Programa se originó a partir de la iniciativa de los migrantes zacatecanos, cuyas organizaciones en el extranjero tradicionalmente se han interesado en la realización de proyectos de desarrollo social en sus comunidades de origen. Estas iniciativas fueron estimuladas primeramente sólo por el gobierno de Zacatecas, que desde 1986 ha encontrado en las remesas una gran oportunidad para potenciar los recursos públicos disponibles para el desarrollo social de las comunidades de alta migración y pobreza.

4 Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006.



Los resultados de esta estrategia de vinculación con los migrantes ha sido muy útil y ha llevado a otros gobiernos estatales a buscar vínculos similares con sus respectivos migrantes, por lo que desde 1995 se ha observado la presencia de autoridades de los gobiernos en el extranjero, con el propósito de establecer reuniones con los representantes de los clubes para negociar los proyectos que se llevarán a cabo durante cada año.

La disponibilidad de los migrantes para responder a los esfuerzos de los gobiernos cada vez es superior; sin embargo, a pesar de la promoción que se le da al Programa, los gobiernos estatales generalmente no conocen con oportunidad el presupuesto que la federación les asignará para cada ejercicio, el cual además, debe responder a la demanda de la ciudadanía que no tiene vínculo con los migrantes, pero que también requiere de esta estrategia.

2.2 Surgimiento y evolución del Programa

Las primeras inversiones en proyectos comunitarios las hicieron los migrantes sin la participación económica de los gobiernos. Fue hasta 1992 cuando diversos programas federales de atención a migrantes en el extranjero les dieron cierta confianza para poder realizar las acciones a través de los gobiernos locales.

Entre las acciones del gobierno federal destaca la creación del Programa para las Comunidades Mexicanas en el Extranjero (PCME), el cual fue diseñado e implementado por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la SEDESOL de 1990 a 1995. Este Programa buscaba establecer formas de interacción con los migrantes mediante un mecanismo institucional y fue precisamente de esa estrategia de apoyo de donde se desprende la creación de un programa, en el cual el gobierno federal y el estatal se comprometieron a aportar un dólar cada uno por cada dólar aportado por los clubes de paisanos con la intención de invertirlo en proyectos de las comunidades de origen5.

Este fue el primer paso para que el Gobierno Federal adoptara la iniciativa de los migrantes y se creara con ellos el Programa Iniciativa Ciudadana 3X1. Desde entonces el Programa se ha ido implementado en otras entidades del país, que no necesariamente registran altos índices de migración. El Programa ha constituido un medio muy eficiente para fomentar la corresponsabilidad de la sociedad civil. Actualmente no sólo los migrantes participan en el desarrollo comunitario, sino también una gran parte de la población, que no es migrante pero habita en las comunidades marginadas, está dispuesta a hacer importantes aportaciones para la realización de proyectos de desarrollo comunitario.

Cabe señalar que esta apertura del Programa a grupos civiles que no tienen vínculo alguno con la migración, conforma uno de los aspectos más polémicos y controvertidos de su diseño, pues desde que se convirtió en un programa que también permite la participación ciudadana, fue evidente la afectación del presupuesto para atender la demanda de los migrantes. A lo anterior se suma que esta apertura ocasionó el crecimiento de una demanda que de antemano los gobiernos no eran capaces de satisfacer debido a la insuficiencia de

5 Goldring, 1998.



recursos públicos frente a las fuertes inversiones que los migrantes están dispuestos a hacer para el desarrollo de infraestructura social básica en comunidades necesitadas.

La participación ciudadana, además de los migrantes, se ha pretendido justificar con el argumento de que éste es el Programa de la SEDESOL que genera más expectativas en los estados y Municipios y que permite atender a otros sectores de la población que también requieren de esta estrategia de corresponsabilidad para solucionar sus problemas de marginación.

Por lo anterior, los comités de validación de las obras en cada estado, tratan de equilibrar la atención en estos dos tipos de demanda, siempre buscando destinar la mayor cantidad de recursos a las acciones prioritarias que ayuden a superar las condiciones de marginación de las comunidades atendidas, cumpliendo así con los objetivos del Programa.

En virtud de lo anterior el Programa ha evolucionado para dar cabida a la participación ciudadana, aunque en las Reglas de Operación todavía se especifica la preferencia a las iniciativas de los migrantes, sobre todo porque además de ser un instrumento de apoyo para superar la pobreza de las comunidades marginadas, responde de manera muy importante a la estrategia del gobierno que busca fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

Debido a este objetivo del Programa se hace necesario comprender las causas de la organización de los migrantes en el extranjero y los fines que persiguen. Lo anterior es necesario para entender parte de la visión y su diseño, que tiene que ver con brindar atención prioritaria a la demanda de los clubes de migrantes.

El Programa se deriva de los intereses de los gobiernos estatales y del Gobierno Federal por mantener cada vez mejores relaciones con las federaciones de migrantes. Es un Programa que comenzó a operarse por el Gobierno Federal mediante la SEDESOL en el 2002. Sin embargo, a pesar de que este programa busca ser aprovechado para operar en 31 estados, actualmente sus inversiones se centran en 18 entidades de las cuales sólo dos, Zacatecas y Jalisco, absorben más del 50% del presupuesto.

Esta situación en Zacatecas se explica fundamentalmente porque sobresale una mayor organización y aportación de migrantes y por tanto, una mayor demanda de obras a través del Programa. En el caso de Jalisco se explica porque la demanda proviene de los ayuntamientos que han identificado que el Programa permite potenciar sus recursos para realizar las obras, aun sin la necesidad de que éstas sean demandadas por grupos organizados de migrantes o de ciudadanos.

2.3 Importancia de los migrantes para el Programa

Los clubes de migrantes juegan un papel cada vez más importante para la continuidad y mantenimiento de gran cantidad de comunidades marginadas y con altos índices de migración, pues sin los apoyos que brindan, una cantidad cada vez mayor de población se



vería en la necesidad de migrar al extranjero en busca de mejores condiciones de vida y sumarse así a sus familiares y amigos migrantes.

Este apoyo de los migrantes, que se traduce en sostenimiento de las comunidades, se explica en buena medida por la necesidad que ellos tienen de fortalecer sus lazos de identidad hacia sus lugares de origen, y una manera de hacerlo es mediante la contribución económica para mejorar las condiciones de vida en sus localidades. Sin embargo, algunos migrantes consideran que su comunidad representa un valioso contexto en donde pueden escalar posiciones sociales, lo cual para muchos ha significado la obtención de espacios políticos, que antes de la migración estaban lejos de poder alcanzar.

Los clubes de migrantes están cada vez mejor organizados política y económicamente. El estar organizados les ha permitido llevar los servicios básicos a sus comunidades como son la luz, el agua, las carreteras y escuelas, entre otros beneficios. Los primeros clubes de migrantes se formaron en los años sesenta, a partir de la organización de importantes redes sociales integradas por habitantes del mismo pueblo o ciudad en sus nuevas comunidades de Estados Unidos.

La mayoría de los Clubes de migrantes iniciaron con reuniones sociales sencillas que tenían el propósito de combatir la nostalgia por la lejanía de sus comunidades de origen. A partir de estas reuniones fue cómo paulatinamente se fueron realizando las primeras acciones de solidaridad en las que destacaban, por ejemplo, la cooperación para ayudar a paisanos enfermos o para mantenerlos mientras se establecían al llegar a los Estados Unidos.

Con el tiempo, estos grupos evolucionaron para convertirse en asociaciones estratégicas que han obtenido importantes logros. Entre las atribuciones más importantes de estos grupos destaca precisamente el hecho de que se están convirtiendo en fuentes importantes de solidaridad para promover el bienestar en sus comunidades de origen. Se separan de sus localidades normalmente por largos periodos de tiempo para trabajar en los Estados Unidos, pero afortunadamente no pierden la noción de sus orígenes ni la intención de contribuir a mejorar las condiciones de esas localidades en la medida de sus posibilidades.

Por lo anterior, los grupos de migrantes organizados constantemente realizan eventos cuyo fin principal es la colecta de dinero para financiar obras públicas y proyectos de interés social en México. Entre los instrumentos principales para la recaudación de fondos destaca la organización de charreadas, jaripeos, bailes y concursos de belleza, entre otros eventos que tienen una connotación de arraigo cultural y sentimental hacia México.

Hasta la fecha, el programa Iniciativa Ciudadana 3x1 es el único programa de gobierno que capitaliza el esfuerzo realizado por los migrantes organizados y el único medio para obtener los resultados que los migrantes esperan. Anteriormente los migrantes impulsaban proyectos en sus comunidades sin la intervención de los gobiernos. Los primeros vínculos de solidaridad con las comunidades de origen se realizaron a través de los curas de los pueblos, quienes, al ver que los feligreses fueron emigrando y reagrupándose en Estados Unidos, decidieron seguir la ruta de la migración, visitándolos en su nueva ubicación para recoger las limosnas que habían mermado.



En esas visitas los curas apelaban a la solidaridad de los migrantes para reparar el piso de la iglesia, pintar el atrio o cambiar las bancas, entre otras acciones. Estos apoyos ayudaron a consolidar los primeros proyectos en los que la aportación económica de los migrantes se distinguió por ser muy significativa y, por tanto, se reflejó en mejoras sustanciales de los centros de reuniones comunitarias, destacando primeramente los templos, iglesias y capillas.

Una vez que los gobiernos identificaron la gran oportunidad que significan esas remesas de migrantes organizados para fortalecer sus inversiones públicas, se acercaron a los clubes para solicitar su apoyo. De esa manera los proyectos comenzaron a retomar una ruta más estratégica para complementar recursos e impulsar así el desarrollo de la infraestructura social comunitaria, como construcción de carreteras, obras hidráulicas diversas, pavimentación de caminos y carreteras, mantenimiento y/o construcción de escuelas y campos deportivos.

En virtud de lo anterior y ante el fuerte recurso económico que continúan ofreciendo los migrantes, los gobiernos buscan desarrollar múltiples proyectos comunitarios que favorezcan el desarrollo social y el sentimiento de pertenencia por parte de quienes radican en el extranjero.

Este tipo de proyectos desde entonces benefician a los gobiernos locales, a los familiares de los migrantes y a los propios migrantes, pues para éstos últimos los proyectos significan la materialización de ideas compartidas entre ellos y el desarrollo de su capacidad para negociar con el gobierno el tipo de localidad que quieren ver a su regreso. Para los familiares de los migrantes, este tipo de apoyos ha significado un alivio para las condiciones de marginación y pobreza que han padecido, condiciones que, paradójicamente formó parte de las causas más importantes de la migración; mientras que para los gobiernos esta estrategia de vinculación ha permitido potenciar los recursos públicos asignados para el desarrollo local y la superación de la pobreza.

Por lo anterior, el Programa tiene una dimensión sociopolítica importante, pues representa un esquema de vinculación que permite a la sociedad civil cambiar las condiciones de las comunidades y refleja una manera en que estas pueden determinar acciones y proyectos para su desarrollo sin apoyarse y depender completamente del gobierno.

2.4 Retos planteados por los clubes de migrantes

Los clubes de mexicanos en el extranjero van desde grupos informales hasta organizaciones complejas y sofisticadas. El tipo más común y simple es la red informal de migrantes de un mismo pueblo; el siguiente nivel de desarrollo organizacional incluye la creación de un comité de liderazgo formal, tales grupos varían en tamaño de diez a 2,000 miembros; el siguiente nivel de estructura es una federación de varios clubes pequeños6. En la actualidad

6 Clubes de oriundos en los Estados Unidos; publicado por el Programa de las América, del Interhemispheric Resource Center (IRC).



existen más de 600 clubes y federaciones de mexicanos registrados en 30 ciudades de los Estados Unidos. Únicamente en Los Ángeles hay 281 clubes.

En la forma en que los migrantes han canalizado sus recursos se pueden distinguir tres etapas básicas: a) primero la organización de los migrantes tuvo su incentivo primordial en la necesidad de superar problemas de su entorno en el extranjero, principalmente los de salud, de legalidad y de falta de dinero mientras encontraban trabajo; b) después de que esta etapa en buena medida quedó superada con la organización, los clubes de migrantes comenzaron a apoyar la mejora de sus comunidades de origen, aspecto donde tiene su fundamento el Programa y c) actualmente varias de las organizaciones de migrantes buscan incursionar en la consolidación de proyectos productivos que permitan desarrollar un espacio en sus localidades con oportunidades similares de desarrollo a las que han encontrado en el extranjero.

Sin embargo, aunque esta vertiente de apoyo también forma parte del Programa, resulta ser una de las más debatidas entre los funcionarios operativos y los propios migrantes. Varios funcionarios consideran que aún no existen los mecanismos que garanticen que las utilidades derivadas de estos proyectos sean para beneficiar colectivamente a una población, pues la mayoría de los proyectos productivos generalmente terminan en manos de unos cuantos individuos, y la sociedad sólo resulta beneficiada con empleo en el mejor de los casos.

Esto último no justifica que a los proyectos productivos se le destine una gran cantidad de recursos públicos. Por otra parte, también se argumenta que los recursos públicos operados por la SEDESOL son para superar las condiciones de pobreza mediante la satisfacción inmediata de necesidades básicas todavía imperiosas. Así, aunque la demanda de proyectos productivos es amplia, la mayoría de los proyectos apoyados son para desarrollar la infraestructura social básica.

En los proyectos productivos visitados se encontró que efectivamente existe un fuerte riesgo de que los proyectos sean apropiados por pocos individuos, o bien que las utilidades derivadas se concentren en pocas personas, entre las que generalmente destacan los familiares de los líderes o promotores de estos proyectos.

Sin embargo, en la comunidad de Atacheo, Municipio de Zamora, Michoacán, se encontró una estrategia clara que puede ser ejemplar para que el Programa asegure beneficios colectivos y no individuales. Esta vertiente de proyectos productivos es estratégica para la realización de proyectos de infraestructura social básica y para superar las condiciones de marginación y pobreza de los beneficiarios que habitan en la comunidad7.

7 Se encontró que hay proyectos en que al menos existen 70 socios miembros de la comunidad. En la comunidad se llevan a cabo más de 10 proyectos productivos, cuyas utilidades son equitativamente distribuidas, y una parte de ellas está permitiendo impulsar las otras vertientes de apoyo del Programa mediante la inversión en obras de infraestructura social básica. Se trata de un caso en el que claramente se



2.5 Índice de migración y marginación

La migración se ha extendido en casi todo el territorio nacional como un fenómeno que ya no sólo se explica por el alto o muy alto grado de marginación8 y pobreza de las comunidades. En este sentido, CONAPO reconoce que en el periodo reciente se han conformado microrregiones emergentes de la migración en zonas donde no existía dicha tradición y en otras donde el fenómeno había perdido intensidad9.

De acuerdo con los índices de intensidad migratoria y de marginación estatal, la relación entre ambos fenómenos no es tan estrecha, pues el mayor grado de migración se concentra en Durango, Guanajuato, Michoacán, Nayarit y Zacatecas; mientras el mayor grado de marginación se encuentra en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz.

En el ámbito municipal, tampoco existe una relación estrecha entre migración y marginación ya que de los 386 municipios con grado de marginación muy alto, solo 26 tienen grado de intensidad migratoria alto o muy alto, al tiempo que solo uno de cada cinco municipios con grado de marginación alto tienen grado de intensidad migratoria alto o muy alto. Sobresalen siete municipios donde existe coincidencia entre el grado de marginación muy alto y una intensidad migratoria también muy alta, seis de estos municipios pertenecen a Oaxaca y uno a Durango.

La relación más significativa con la migración internacional se localiza en los municipios con grado de marginación medio. De los 486 municipios en esa condición, 69 municipios tienen grado de intensidad migratoria muy alto, 101 municipios tienen grado alto, y 86 municipios tienen grado medio. Asimismo, 83% de los 247 municipios con grado de marginación muy bajo tienen grado de intensidad migratoria muy bajo y bajo.

De acuerdo con el censo de los Estados Unidos, para el año 2000 de los 35.5 millones de migrantes de origen hispano, 21 millones son mexicanos, lo que equivale a más del 20% de la población total de México y aproximadamente el 10% de la de EU. Además esta cifra se incrementa cada año en 300 mil personas, poblando principalmente los estados de California donde habita el 41% de los migrantes; seguido por Texas con el 25%, Illinois con el 6%, Arizona con el 5%, Colorado, Florida, Nuevo México y Washington con el 2% y Nevada, Georgia, Nueva York y Carolina del Norte, con el 1%10.

justifica la inversión gubernamental para apoyar estos proyectos productivos. Ver anexo: estudio de caso en los proyectos productivos, realizado en el estado de Michoacán. 8 Para medir el grado de marginación, CONAPO considera las intensidades de exclusión en el proceso de desarrollo reflejado en las variables educación, vivienda, ingresos monetarios y distribución de la población. 9 El Censo de población 2000 indica que entre enero de 1995 y enero de 2000 dejaron el país alrededor de 1 millón 633 mil mexicanos. 10 Fuente: Sitio Web “México, Tierra de Migrantes”.



Capítulo 3 Análisis por objetivo de diseño

3.1. Análisis de la pertinencia de los objetivos del Programa

Correspondencia con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

Antes de dar paso al análisis de correspondencia de los objetivos del programa Iniciativa Ciudadana 3x1, con los planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND), es meritorio analizar detenidamente lo que se busca con la implementación del Programa. Respecto a los objetivos del Programa, se pueden citar, en orden de importancia, los siguientes: a) Apoyar las iniciativas ciudadanas, principalmente de las organizaciones de migrantes; b) Mejorar las condiciones socioeconómicas de las comunidades; c) Buscar la complementariedad de recursos; d) Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el extranjero hacia sus comunidades de origen, y e) Invertir en las comunidades de alta migración y pobreza.

Por otra parte, en el PND se hace hincapié en mejorar las condiciones socioeconómicas de la población, encauzando para ello estrategias orientadas a satisfacer las necesidades básicas de la población, reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género. En la búsqueda de una complementariedad de recursos, plantea a través de uno de sus objetivos rectores, la estrategia de fortalecer las economías regionales, principalmente las más rezagadas11. En lo que respecta a impulsar las iniciativas ciudadanas de organizaciones nacionales o de migrantes, así como fomentar los lazos de identidad, no se incluyen, de manera directa, en los objetivos rectores del PND.

A fin de mejorar las condiciones socioeconómicas de la población, el Programa busca, a través de las iniciativas de los ciudadanos, mejorar la infraestructura social básica, en salud, educación, acciones u obras de tipo deportivo, cultural y recreativo, vivienda, mejoramiento urbano, entre otras, de las comunidades seleccionadas. El impulso a estas acciones en el PND se sitúa en el área de Desarrollo Social y Humano, que es considerada como estratégica por el Ejecutivo Federal.

La iniciativa de impulsar mediante el apoyo del Programa las acciones de infraestructura social básica, de educación y salud, se corresponde con tres de las estrategias que se plantean en el principal objetivo rector del área de Desarrollo Social y Humano, en lo relacionado con “mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos” (Cuadro 3.1.1.). Las estrategias consisten en: ampliar el acceso a la infraestructura básica a los miembros más desprotegidos de la sociedad, elevar los niveles de salud, promover y

11 Cabe aclarar, que esta estrategia no contempla el criterio de “alta migración” como se específica en uno de los objetivos del Programa.



concertar políticas públicas, programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales, municipales y de la sociedad civil. Esta última estrategia se apega más a lo que pretende alcanzar el Programa en cuanto a sumar esfuerzos en las iniciativas ciudadanas a través de los tres órdenes de gobierno y de los ciudadanos organizados.

Aludiendo al segundo objetivo del Programa, de Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen, en el PND se plantea, en un cuarto objetivo rector, fortalecer la cohesión y el capital social, a través de una política general de fortalecimiento e integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad civil. Sin embargo, en este planteamiento no se hace referencia específica a los connacionales radicados en el exterior, por lo que no es muy evidente su correspondencia.

Un último objetivo del Programa, que se refiere a Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza, coincide con lo estipulado en el objetivo rector de promover el desarrollo regional equilibrado, del área de Crecimiento con Calidad, por medio de la estrategia “Fortalecer las economías regionales, en especial las más rezagadas”.

Correspondencia de los objetivos del Programa con los planteados en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006

Los objetivos que se definen en el Programa, se insertan adecuadamente en uno de los cuatro objetivos planteados en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS), Superación de la pobreza: una tarea Contigo, enfocado a fortalecer el tejido social, a través de fomentar la participación y el desarrollo comunitario. Este objetivo da cabida a fomentar las iniciativas de las comunidades y las organizaciones de la sociedad, orientadas a la superación de la pobreza y la marginación; además reconoce, que las acciones que emprende el Gobierno por sí solas son insuficientes para lograr el desarrollo social, por lo que debe propiciarse una acción compartida y fundamentada en la corresponsabilidad social.

En la búsqueda de reunir recursos para apoyar las iniciativas de los ciudadanos por parte del Programa, el PNDS plantea, a través de uno de sus ejes rectores, impulsar un auténtico federalismo y coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno, con la finalidad de conjuntar esfuerzos para optimizar la asignación de recursos, evitar la dispersión y la duplicidad de acciones, y sobre todo, garantizar el cumplimiento de las metas del desarrollo social y la superación de la pobreza.

En el objetivo de fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen, el PNDS busca fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas, haciendo hincapié en que entre los derechos sociales fundamentales establecidos por los mexicanos está el derecho a la identidad.



El objetivo de promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza por parte del Programa, se corresponde, en parte, con lo que define el PNDS en el eje rector de privilegiar el enfoque territorial y la focalización hacia los más pobres, pues se reconoce que en los territorios en donde se registran los indicadores de marginación más altos es donde se carece de los servicios básicos y de infraestructura. Cabe destacar que en el PNDS en ninguno de sus ejes rectores da prioridad al criterio de alta migración.

Para privilegiar el enfoque territorial, el PNDS establece la estrategia de fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación mediante una estrategia de integralidad, que promueve el desarrollo humano, productivo y de infraestructura social básica a las comunidades. En esta estrategia se busca la corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno y la participación de las comunidades en la toma de decisiones sobre las acciones a emprender. Las líneas de acción que componen la estrategia y que además se corresponden con los objetivos del Programa, son: a) reforzar la dotación de servicios y apoyos institucionales a las localidades de las microrregiones de mayor marginación; b) articular físicamente el territorio micro regional y frenar la dispersión poblacional, e impulsar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones de alta marginación.

El impulso a las iniciativas productivas ciudadanas, tal y como se plantea el Programa, se corresponde con la estrategia que impulsa el PNDS, al promover oportunidades de empleo e ingresos de las personas y los hogares en condición de pobreza. Cabe destacar que el Programa le ha otorgado poco impulso a las iniciativas productivas, en contraste con las sociales. Sin embargo, si contempla impulsar la realización de proyectos productivos en regiones de alta marginación.



Cuadro 3.1.1. Matriz de correspondencia de los objetivos del Programa con los del Plan Nacional de Desarrollo (PND)

AREA DE DESARROLLO SOCIAL HUMANO OR11. Mejorar los niveles de educación y bienestar de los

mexicanos Objetivo rector del PND/ Objetivos del Programa Estrategias Impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas de las localidades seleccionadas

c) Diseñar y aplicar programas …, que amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad.

d) Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido social al reducir las desigualdades y asegurando protección económica a las familias.

g) Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo.

OR4. Fortalecer la cohesión y el capital sociales Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

c) Promover y desarrollar una política general de fortalecimiento e integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad civil.

ÁREA DE CRECIMIENTO CON CALIDAD OR4. Promover el desarrollo económico regional

equilibrado Objetivo rector del PND/ Objetivos del Programa

Estrategias Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza

a) Fortalecer las economías regionales, en especial las más rezagadas

Fuente: REDco S.C., con información del PND 2001-2006. 1 Hace referencia al objetivo Rector 1del PND.



Cuadro 3.1.2. Matriz de correspondencia de los objetivos del Programa con los del Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2001-2006

Objetivo general del programa Iniciativa

Ciudadana 3x1

Objetivo del PNDS 2001-2006*

Apoyar las iniciativas ciudadanas para concretar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante la concurrencia de recursos de la federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados, principalmente radicados en el extranjero.

Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario.

Objetivos específicos Ejes de la Política Social

Estrategias Líneas de acción

Impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas, de las localidades seleccionadas.

Impulsar un auténtico federalismo y coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno.

Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza.

Privilegiar el enfoque territorial y la focalización hacia los más pobres.

Fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación.

Reforzar la dotación de servicios y apoyos institucionales a las localidades de las microrregiones de mayor marginación. Articular físicamente el territorio micro regional y frenar la dispersión poblacional. Impulsar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones de alta marginación.

Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

Fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas.

Fuente: REDco S.C., con información del PNDS 2001-2006.

* Es uno de los cuatro objetivos que se plantea el PNDS 2001-2006, Superación de la pobreza: una tarea Contigo.



3.2. Análisis de la complementariedad y duplicidad

Tal y como se señala en el PNDS, las tareas de superación de la pobreza y la promoción de equidad no son responsabilidad de un solo sector, sino que por su complejidad y magnitud requieren de la participación de múltiples instituciones. Con el impulso del federalismo y con la coordinación y concertación no solo se busca la coincidencia de acciones en los componentes de desarrollo social y en las regiones geográficas, sino también la acción conjunta, desde la formulación de objetivos, identificación de prioridades y definición de estrategias, hasta la ejecución de las acciones correspondientes.

La SEDESOL se caracteriza por promover la coordinación institucional entre dependencias e instancias gubernamentales y no gubernamentales para potenciar los recursos públicos que se reflejan en un mayor beneficio para su población objetivo.

Por lo anterior, esta evaluación considera el análisis de la complementariedad y la duplicidad de acciones del Programa 3x1 con otros programas federales y/o estatales. Este apartado se realizó considerando las Reglas de Operación de los programas en análisis, de tal manera que se pudiera distinguir la complementariedad y la duplicidad de las acciones del Programa 3x1, lo que favorece la utilización óptima de recursos al evitar la dispersión y la duplicidad de las acciones en favor de una mayor eficiencia en la gestión y, sobre todo, garantizar el cumplimiento de las metas del desarrollo social y la superación de la pobreza.

3.2.1. Complementariedad

Es importante señalar que el análisis de la complementariedad se llevó a cabo mediante una revisión documental y se complementó con la fase de campo realizada en la evaluación del Programa.

La complementariedad del Programa puede ser analizada con respecto a sus objetivos, tipos de apoyo y población objetivo, en comparación con otros programas y/o acciones de la SEDESOL, así como de gobiernos estatales y de otras instancias que fomentan el desarrollo local.

En este caso, el análisis de la complementariedad del Programa se desarrolló considerando dos aspectos:

A. Primero se analizó la complementariedad con los programas estatales. Los estados para verificar la complementariedad con el Programa fueron los visitados en la fase de campo de la evaluación.



B. En segundo lugar se analizó la complementariedad del programa 3x1 respecto de los demás programas de la SEDESOL; esto a razón de que el Programa 3x1 forma parte de una misma estrategia de desarrollo social de la SEDESOL y se inserta en el PND 2001-2006 a través del PNDS 2001-2006.

3.2.1.1. Complementariedad del Programa respecto a los programas estatales

Si se considera que el objetivo general del programa es “Apoyar las iniciativas ciudadanas para concretar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados, principalmente radicados en el extranjero”, existe una gran gama de programas que pudieran complementarse principalmente los que coadyuvan a mejorar la calidad de vida de las personas.

En el estado de Guerrero existe el programa Mano con Mano que persigue similares objetivos a los del Programa 3x1 en el sentido que fomenta la corresponsabilidad social, pero solamente a ciudadanos que radican en las localidades. Anteriormente, a través del programa Mano con Mano se apoyaban las iniciativas de los migrantes, pero al establecerse el Programa 3x1 en el contexto federal se enfocó exclusivamente a cubrir las demandas de los migrantes, lo que es indicativo que de cierta manera el Gobierno del Estado tiene un claro interés por impulsar las iniciativas de los migrantes, lo cual se confirma en la complementariedad de sus estrategias de desarrollo económico establecidas en su Plan Estatal de Desarrollo.

Asimismo, en el estado de Zacatecas, entre los objetivos y estrategias que se señalan en el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004, en el apartado correspondiente al fortalecimiento de la economía popular, uno de los objetivos específicos hace referencia a canalizar más eficazmente la participación solidaria de los migrantes a proyectos sociales y productivos, y la estrategia para alcanzar lo anterior fomentando la realización de obras de infraestructura productiva y de comercialización. Este objetivo guarda una adecuada congruencia con los objetivos del Programa 3x1, lo cual alienta la complementariedad de sus acciones con la política estatal. Para el estado de Zacatecas el Programa 3x1 representa una gran importancia, porque fue esa entidad quien dio origen al Programa a través del 2 x 1.

Durante el 2002, el Programa 3x1 impulsó un conjunto de iniciativas que ayudaron a complementar otros programas impulsados por el gobierno de la entidad. El caso más notable fue la inyección de recursos al Programa Especial Carretero del Estado, con lo que se logró realizar obras de pavimentación en 25 carreteras que abarcaron 61.3 km.

Gran parte de las obras carreteras no se hubieran realizado sin el apoyo del Programa 3x1, dado que el Estado carecía de recursos suficientes, la aportación del Programa dio un mayor aliento a la política del Estado de impulsar las iniciativas de la entidad.

La complementariedad también se llevó a efecto apoyando a los municipios de la entidad, que para llevar a cabo una obra de pavimentación, de electrificación, agua potable o



alcantarillado, entre otros, les resultaban insuficientes los recursos disponibles del ramo 33, por lo cual, vieron en el programa 3x1 la posibilidad de potenciar sus recursos.

En las entidades restantes no se observó una complementariedad definida entre el Programa 3x1y las acciones implementadas por los gobiernos de los estados. Únicamente se detectó que, al igual que en Zacatecas, el Programa potenció los recursos de los municipios, al dar mayor capacidad de inversión en obras de infraestructura social a través de los distintos fondos del ramo 33.

En los municipios se tiene un buen concepto de las acciones implementadas por el Programa, puesto que contribuyeron a que un mayor número de obras se realizaran en las localidades, principalmente en aquellas que carecían de servicios básicos.

Del análisis conjunto la complementariedad de acciones en los estados que se visitaron se puede concluir que los gobiernos de los estados establecen en sus planes de desarrollo estatal aspectos relacionados con el apoyo a migrantes; a pesar de que estos apoyos no se encuentran muy puntualizados, en la práctica, en los estados existen estrategias para aprovechar los importantes recursos económicos disponibles y para ello los gobernantes tienen frecuentemente reuniones con los representantes de migrantes con el objetivo de definir y buscar alternativas de colaboración para impulsar la infraestructura social básica de aquellos lugares en los que se presenta una fuerte expulsión de personas al extranjero.

3.2.1.2. Complementariedad del Programa respecto a otros programas de la SEDESOL

La política social de México, como parte de una estrategia integral del Gobierno Federal que se establece en el PND y se procura con lo que se establece en el PNDS, se observa un claro interés por crear los mecanismos que faciliten el alcance de los objetivos en materia social.

Entre otros mecanismos, se observa que la política social parte de un enfoque subsidiario que fomenta la corresponsabilidad y promueve una coparticipación de las diferentes instancias en un marco favorable de políticas públicas que propician la integralidad de las acciones.

En este sentido, la SEDESOL ha planteado la reestructuración y reorganización de sus programas con el propósito de atender con mayor oportunidad y eficacia a su población objetivo. Es por eso que interesa conocer en qué medida las acciones de los diferentes programas de dicha secretaría se están complementando o duplicando con los del Programa 3x1.

Los programas considerados para el análisis de la complementariedad son: Desarrollo Local y Microrregiones, Coinversión Social, Incentivos Estatales, Opciones Productivas, Atención a los Pueblos y Comunidades Indígenas y Empleo Temporal. La selección de estos programas responde principalmente a que están integrados en una misma estrategia de



la política de desarrollo social y comparten un enfoque territorial y de focalización similar, principalmente.

• Desarrollo Local (Micro regiones)

La complementariedad del Programa Desarrollo Local con el 3x1, desde la perspectiva de los objetivos, se presenta principalmente en que en ambos se contempla el apoyo preferente a espacios territoriales o comunidades con alta pobreza aunque solamente en el 3x1 se contempla a las comunidades con alta migración. Asimismo, en ambos programas existe el impulso a proyectos que surjan de iniciativas, ya sea de migrantes o por un proceso de planeación participativa.

Respecto a la cobertura, el ámbito de apoyo de los dos programas que presenta complementariedad o coincidencia se refiere a que ambos están orientados a las microrregiones definidas por la SEDESOL, solo que en el caso del Programa 3x1 se opera en los estados donde existen aportaciones de migrantes o ciudadanos organizados y con la participación de los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal.

La población objetivo del Programa Desarrollo Local son los habitantes que se concentran en microregiones de alta y muy alta marginación, mientras que la del Programa 3x1 son los ciudadanos que viven en localidades en condiciones de pobreza, sólo que también de alta migración.

El Programa 3x1 se complementa con el de Desarrollo Local principalmente porque promueve proyectos estratégicos emanados directamente de un proceso de planeación participativa y fomenta la organización social con proyectos que responden a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad. En su diseño ambos programas guardan cierta complementariedad, al compartir similares tipos de apoyo y población objetivo.

Además, en uno de los objetivos particulares del Programa 3x1 se señala que se deben aprovechar las estrategias y programas institucionales implementados por los diferentes órdenes de gobierno, para la atención de las comunidades en condiciones de pobreza y alta marginación, con el firme propósito de conjuntar esfuerzos en la atención de la población más necesitada.

Respecto a los tipos de apoyos se identifica que ambos programas mantienen cierta similitud debido a que orientan sus acciones a infraestructura social básica, salud, educación, deporte, vivienda, fomento a la producción, entre otros.

Esta similitud en los apoyos no necesariamente significa que existe duplicidad de las acciones sino más bien complementariedad en el entendido de que son parte de una estrategia de desarrollo local de microrregiones.



En resumen, se puede concluir que el Programa Desarrollo Local y el 3x1 mantienen complementariedad en el diseño en su conjunto; aunque el Programa 3x1 se orienta primordialmente a impulsar las iniciativas de los migrantes.

En la fase de campo se encontró que pocas de las acciones entre ambos programas se complementaron, debido a que tienen un enfoque distinto. El Programa 3x1 en la práctica se orientó principalmente a zonas con alta migración, en las cuales, si bien existe pobreza, no necesariamente existe alta marginación; en cambio el programa Desarrollo Local tuvo su mayor enfoque a las zonas altamente marginadas.

En algunas ocasiones se encontró que el Programa Desarrollo Local y el Programa 3x1, compartieron acciones, tal caso ocurrió en Tlaxcala, donde una obra fue potenciada con recursos de ambos programas.

Un aspecto que se podría aprovechar en el marco de la operación del Programa de Desarrollo Local de manera tal que favorezca la operación del Programa 3x1, es que los diferentes diagnósticos situacionales realizados podrían servir como un punto de partida para el gobierno del estado para enfocar sus esfuerzos hacia aquellas localidades que tienen mayores necesidades y en las que exista una presencia de familiares con migrantes organizados. Para lo anterior, es fundamental que exista una estrecha coordinación entre los gobiernos de los estados y las delegaciones de la SEDESOL que permita la retroalimentación en la información y una mayor y mejor focalización de los recursos de los Programas, ya que la información proveniente de los diagnósticos señalados está actualizada y contiene elementos sustanciales para focalizar mejor los esfuerzos de las tres ordenes de gobierno.

• Coinversión Social

Este Programa es operado por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), que es un organismo desconcentrado de la SEDESOL. Su objetivo general es impulsar la corresponsabilidad con los tres órdenes de gobierno y los agentes corresponsables12 para fomentar el desarrollo social integral de la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social, por medio de la coinversión en proyectos y acciones, así como del diseño de estrategias, promoviendo una distribución equitativa entre hombres y mujeres de los recursos, las oportunidades y los beneficios del Programa Coinversión Social.

Este objetivo, al igual que los específicos de este programa, muestra complementariedad con el Programa 3x1 en el sentido de que se orienta a combatir la pobreza, mejorar las

12 Se entiende como agentes corresponsables a las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los gobiernos municipales e instituciones académicas de educación superior o de investigación que participan en el Programa de Coinversión Social del INDESOL.



condiciones de vida y a fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario.

Así como el Programa 3x1, el Programa Coinversión Social fomenta la participación de los tres órdenes de gobierno y propicia la participación de otros actores que son fundamentales para ambos Programas. En el caso del Programa, se propicia la participación de los migrantes a través de sus organizaciones y en el caso de Coinversión Social la de los agentes corresponsables.

Además la población objetivo de ambos programas tiene la característica común de enfocarse a la población en condiciones de pobreza y marginación. Aunque tienen otras particularidades en común, se observa que existe mayor complementariedad en los tipos de apoyo, que se orientan en cinco vertientes: 1) Social, 2) Económica, 3) Fortalecimiento institucional, 4) Capacitación y 5) Investigación.

De estas vertientes, la que presenta mayor complementariedad con el Programa 3x1 es la económica ya que en ambos casos se apoyan proyectos productivos, de comercialización y, en general, que promuevan beneficios económicos, empleo y sustentabilidad, que fortalezcan el patrimonio de la población objetivo. Para la ejecución de estos tipos de proyectos, el INDESOL se coordina con el Programa de Opciones Productivas, el cual también es objeto de análisis.

A pesar de que los proyectos productivos generan alternativas para mejorar el ingreso de las personas, dentro del Programa 3x1 no han sido uno prioritarios ya que de acuerdo con la información oficial del Programa, para la operación 2003 los apoyos al impulso de proyectos sociales productivos han sido mínimos; en contraste, se favorecen los que propician la infraestructura social básica.

En la fase de campo no se encontraron proyectos o acciones complementarias entre ambos programas, más bien en la práctica éstos fungieron como dos programas que operaron por separado.

En la mayoría de las localidades visitadas no se logró identificar obras que se complementaran en los rubros que contemplan ambos programas.

Aunque ambos tienen la característica de fomentar la corresponsabilidad social, el Programa Coinversión Social no está orientado específicamente a migrantes, situación que sí contempla el Programa 3x1.

• Incentivos Estatales

El análisis de complementariedad entre el programa de Incentivos Estatales y el 3x1, en función de los objetivos centrales, permitió distinguir que mientras el Programa 3x1 apoya las demandas ciudadanas y de la población organizada radicada en el extranjero para el desarrollo de obras de infraestructura social básica y proyectos productivos encaminados a



mejorar el nivel de vida de los habitantes. El programa Incentivos Estatales se enfoca a promover el buen desempeño estatal en los programas federales para el desarrollo social, motiva la corresponsabilidad social, la coinversión y además se incentiva el esfuerzo estatal que permite superar la pobreza de su población, es decir, el programa fomenta la eficiencia de la gestión pública en todos los programas que concurren en una misma entidad, debido a que los incentivos se enfocan, además, a establecer los mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno para aprovechar las sinergias y eliminar la posible duplicidad de esfuerzos.

Además, el objetivo de ambos programas se enfoca a la atención de las personas que habitan en localidades en condiciones de pobreza; sin embargo, la diferencia esencial entre ambos, es que el Programa 3x1 opera a la demanda ya sea de los ciudadanos aportantes o de los migrantes, característica que permite distinguir los apoyos según el grado de organización de la población en el país.

En la práctica, los dos programas guardan diferencias en su operación. El Programa 3x1, tiene objetivos muy específicos, diferentes a los del programa Incentivos Estatales. En la fase de campo no se encontraron proyectos en los que coincidieran ambos programas.

• Opciones Productivas

El Programa Opciones Productivas busca beneficiar a la población en pobreza mediante la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de los beneficiarios, entre otros objetivos. Es por eso que la complementariedad entre el Programa Opciones Productivas y el Programa 3x1 es insignificante.

Cabe señalar que el programa Opciones Productivas se encuentra en la misma situación de operación que el de Coinversión Social, y asimismo, que la normativa del Programa enfatiza en coadyuvar, junto con otros programas de la SEDESOL y de otras dependencias, a la ejecución de proyectos productivos que impacten en el desarrollo humano de los beneficiarios.

En el desarrollo de campo se encontraron muy pocos proyectos productivos apoyados por el Programa 3x1 y ninguno de ellos fue complementado o apoyado por el de opciones productivas, lo que permite concluir que hasta el momento la complementariedad entre ambos programas no se ha generado, aunque es importante mencionar que si en un futuro el Programa 3 x 1 diera mayor impulso a iniciativas de proyectos productivos, sería recomendable que se auxiliara con el de opciones productivas o de programas similares.

En el estado de Oaxaca el programa Opciones Productivas coadyuvó a la organización de la localidad para el desarrollo de proyectos productivos. Ya organizados los ciudadanos de la localidad se motivaron a pedir apoyos del Programa 3x1. Así con el apoyo de sus familiares migrantes lograron acceder a las virtudes de este programa. La obra que realizaron con el



apoyo del Programa 3x1, fue la construcción de módulos de atención social y comercial comunitaria.

Lo anterior muestra que los esfuerzos de la SEDESOL, a través de sus diferentes programas, permiten a la población acceder a otros programas, lo cual se favorece con la participación de los técnicos o residentes de la SEDESOL, quienes de hecho, en la mayoría de los casos tienen en la población objetivo, una buena imagen. La labor de los residentes ha sido fundamental, ya que ellos son los que promueven y difunden las acciones que en su conjunto realiza la SEDESOL.

• Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas

Los programas de Iniciativa Ciudadana 3x1 y de Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas, son parte de la misma estrategia que impulsa la SEDESOL, relacionada a combatir la pobreza en el país. Sus objetivos guardan cierta similitud, en el sentido de que buscan un desarrollo social y económico de las comunidades con diferentes grados de marginación o exclusión; la diferencia entre ellos se presenta en el enfoque de sus apoyos a la población.

Los objetivos que persigue el programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas se orientan a la población indígena, buscando ejecutar obras de infraestructura y promover la coordinación con instancias de los tres órdenes de gobierno, instituciones sociales y privadas, con la finalidad de sumar esfuerzos y recursos económicos. Por su parte, los objetivos del Programa 3x1, enuncian que se promuevan propuestas de inversión en las comunidades de alta migración y pobreza, y que, al igual que el Programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas, se impulsen proyectos de infraestructura social básica y se promueva la corresponsabilidad de la ciudadanía y los tres órdenes de gobierno.

El programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas atiende, entre otras entidades consideradas como prioritarias, a Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, San Luis Potosí y Zacatecas, clasificadas como de alta migración por lo tanto, fueron entidades a donde se canalizaron mayores recursos por parte del Programa 3x1.

Entre los apoyos que otorga el programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas se encuentran aquellos orientados al desarrollo de la infraestructura social básica, tales como electrificación, caminos rurales, carreteras alimentadoras, distribución y suministro de agua potable, alcantarillado o drenaje. Esta vertiente también es impulsada por el Programa 3x1.

En conclusión, se puede mencionar que las acciones que impulsa el Programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas se complementan con las que promueve el Programa 3x1, y que coinciden en muchas comunidades consideras como indígenas y de alta migración, impulsando un desarrollo en la infraestructura social básica, con la participación de los tres órdenes de gobierno y de la sociedad en general.



En la fase de campo pudo observarse que en ciertas localidades de Oaxaca las personas ya tienen conocimiento del programa Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas y con el cual ya tenían la experiencia de haber participado o de ser beneficiario.

En la localidad de San Mateo Río Hondo, Municipio de San José del Pacífico la población de la localidad fue beneficiada con la construcción de un albergue comunitario, los beneficiarios fueron principalmente los estudiantes de esa localidad que no pueden regresar a sus casas por el hecho de que el tiempo de transportación y la falta de medios de transporte se lo impide.

Los beneficiarios de la obra que fueron entrevistados manifestaron que los apoyos que les ha brindado la SEDESOL les ha permitido tener más servicios en la localidad. Aunque algunos de ellos no participaron con aportaciones en la obra de agua potable realizada en la misma localidad debido a que ya contaban con el suministro de agua potable, sin embargo, están dispuestos a seguir cooperando en beneficio de la localidad.

Empleo Temporal

La complementariedad que se presenta entre el Programa de Empleo Temporal (PET) y el 3x1, se identifica en uno de sus objetivos generales por el cual se busca la generación de oportunidades de ingresos en el medio rural con acciones dirigidas al desarrollo del capital humano de esta población, así como al desarrollo de la infraestructura social, productiva y preservación del medio ambiente.

En las Reglas de Operación del PET se establece apoyar con mano de obra, preferentemente, a los programas de Desarrollo Local, Tu Casa, Hábitat y otros que impulsen la creación de infraestructura comunitaria básica. Aunque no se menciona el Programa 3 x 1, existe complementariedad porque también impulsa la infraestructura social.

El PET presenta complementariedad con el Programa 3x1, debido a que al crear obras de beneficio colectivo para la comunidad, se generan alternativas de inserción en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural y que están ubicadas en localidades marginadas. Lo anterior se refuerza con el hecho de que uno de los objetivos específicos del PET determina atender las prioridades de carácter nacional e institucional, establecidos en los lineamientos específicos de cada dependencia, por medio del PET inmediato.

En la prueba piloto de evaluación del Programa 3x1, en el estado de Tlaxcala, se identificó que el Programa Empleo Temporal juega un papel primordial en el sentido de que representa para la gente de las localidades la posibilidad de contar con recursos económicos para pagar su parte proporcional a la que están sujetos con su participación en el Programa 3x1.

En algunos casos se observa que con el Programa 3x1 se están fortaleciendo las acciones iniciadas con el programa de Empleo Temporal. Un resultado evidente de este



fortalecimiento es el hecho de que hay obras que se ampliaron con el apoyo del Programa 3x1.

Si bien es cierto que el programa Empleo Temporal tiene importantes bondades, en el caso del estado de Oaxaca algunos de los funcionarios de la delegación de la SEDESOL, manifestaron que con este programa se están violentando los usos y costumbres de la región, ya que anteriormente las personas tenían el compromiso de colaborar en las obras cuando se los pedía la agencia municipal sin recibir retribución alguna; sin embargo, con este programa algunas personas ya se acostumbraron a recibir retribuciones, lo cual es bueno para solventar parte de sus necesidades básicas, sin embargo, cuando se les pide su colaboración para participar en alguna obra ellos consideran que se les va a dar alguna retribución o en algunos casos ponen condiciones.

A pesar de esta percepción de los funcionarios de la SEDESOL, se constató que en las obras realizadas la participación de los beneficiarios fue muy buena y, de hecho, ellos sienten gusto en participar en este tipo de acciones, ya que existe una mayor participación y organización en las localidades.

Otro aspecto que manifestaron los funcionarios señalados fue el hecho de que mientras que el Programa Empleo Temporal está violentando los usos y costumbres, el Programa 3x1 las esta fortaleciendo, ya que en el marco de operación de este último programa es necesaria la participación de los ciudadanos de la localidad o de los migrantes.

3.2.1.3. Complementariedad del Programa respecto a otros programas

• Programas de la CNA

La Comisión Nacional del Agua (CNA), con el fin de hacer frente a la creciente demanda de servicios de agua, su abastecimiento con calidad y el saneamiento de las aguas residuales desarrolla programas como los de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, los cuales dirigen sus acciones a mantener, complementar y aumentar la infraestructura en los servicios, atendiendo y reforzando la infraestructura hidráulica, considerada estratégica, que incluye la entrega de agua en bloque a diversos sectores de la población, para satisfacer los requerimientos tanto de uso doméstico como industrial. Las características de estos programas, en términos generales, son los siguientes:

a) Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas, que atiende a localidades de los estados con población mayor a 2,500 habitantes, en donde existan organismos operadores prestadores de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

b) Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y saneamiento en Zonas Rurales, cuyo universo de atención son los estados y municipios del país, y se dirige a las comunidades rurales con población igual o menor a 2,500 habitantes, preferentemente con índices de muy alta y alta marginalidad.

http://www.e-local.gob.mx/cata/conagua/agua_zonas_urbanas.htm

http://www.e-local.gob.mx/cata/conagua/agua_zonas_rurales.htm

http://www.e-local.gob.mx/cata/conagua/agua_zonas_rurales.htm



c) Programa de Agua Limpia. Este programa se enfoca a las localidades que cuentan con sistemas de abastecimiento de agua y a las que se abastecen a través de fuentes naturales, dando atención prioritaria a las poblaciones marginadas y grupos indígenas que se ubican en zonas con problemas de morbilidad y mortalidad relacionados con el consumo de agua contaminada. Asimismo, las localidades urbanas y rurales que requieran atención a las particularidades y características sociales y culturales de la población a través de actividades de promoción, difusión, organización y participación educativa.

Ante estas consideraciones, se verifica que existe complementariedad de los programas de la CNA con el Programa 3x1, ya que comparten poblaciones objetivo y tipos de apoyo similares.

En la fase de campo se encontraron proyectos de agua potable que fueron atendidos por la CNA. Esto fue importante para el Programa, porque CNA se encargó de construir las obras y de ser la instancia de verificación, en cuanto a que la obra haya sido efectuada con las normas técnicas requeridas para su funcionamiento.

En la práctica los programas de la CNA operan de manera diferente al Programa 3x1; no obstante, persiguen objetivos similares, lo cual a pesar de no mezclar recursos financieros para una misma obra, existe colaboración en aquellos casos en los que una obra se realiza por etapas, por ejemplo, mientras que la CNA puede proporcionar apoyos para la perforación de pozos en una primera etapa, con el Programa 3x1, puede aportar la red de distribución. Es decir, ambos programas están complementando el desarrollo de una obra.

• Invierte en México

Existe un programa de reciente creación el cual fue impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Nacional Financiera (NAFIN) denominado Invierte en México. Es un programa piloto que tiene como objetivos: a) generar ingresos y empleo en las comunidades locales de alta migración y b) atraer inversiones de migrantes mexicanos para el desarrollo de proyectos empresariales en sus comunidades de origen. La implementación de este programa se iniciará en los estados de Hidalgo, Zacatecas y Jalisco.

Para ello, el programa Invierte en México dispone de 2.2 millones de dólares, aportados por los estados participantes, los migrantes, NAFINSA y el Fondo Multilateral de Inversiones del BID. Su esquema de operación contrasta con el Programa 3x1, principalmente está orientado al desarrollo de proyectos productivos rentables en las localidades de origen de los migrantes.

En su diseño, parece existir complementariedad de este programa con el Programa 3x1, sin embargo, en la fase de campo no se detectó conocimiento de aquel programa.

Existe una oportunidad importante para los gobiernos estatal y federal de aprovechamiento de las remesas de los migrantes mexicanos, que en el caso de los que tienen un mayor grado de consolidación, en cuanto a la organización, muestran gran entusiasmo en participar en

http://www.e-local.gob.mx/cata/conagua/agua_limpia.htm



proyectos productivos que vayan creando fuentes alternas de ingreso y así contribuir al arraigo poblacional.

• Otros programas

Recientemente, en el estado de Zacatecas se está promoviendo que el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 tenga mayores recursos económicos, para lo cual las autoridades del Estado y los clubes de migrantes buscan el apoyo de las fundaciones internacionales interesadas en invertir en el Programa, tal caso es la fundación Kellog´s, que desde hace un par de años ha dado seguimiento al desarrollo del Programa.

La idea de los impulsores del Programa en el estado de Zacatecas, al buscar otras fuentes de apoyo es que deje de ser 3 x1, para que se convierta en 4 x1; lo cual es tarea difícil, pero al parecer posible, porque ellos tienen la suficiente experiencia en la operación del 3 x 1. No obstante, se tiene la preocupación de que al cambiar a 4x1 el Programa crezca en burocracia. Si con la modalidad de 3x1 es complicada la selección y aprobación de los proyectos y aún más la transparencia de los recursos, entonces la de 4x1 puede parecer demasiado complicado, por ello, están tratando de que solamente intervengan los mismos actores que en el 3x1.

Entre las acciones que se buscan con el 4x1 están las de dar impulso a proyectos productivos en zonas marginadas, para generar empleos y evitar la migración de sus habitantes, así como dar impulso al desarrollo social mediante la realización de obras sociales. La idea de este proyecto es nueva, aún falta un diseño y, principalmente, que los distintos órdenes de gobierno se interesen en participar.

• Consideraciones

Una forma alternativa de verificar la complementariedad del Programa puede ser a través de la información que se genere en su desarrollo; sin embargo, aún no existe un sistema en el que se detalle cada uno de los programas que realizan aportaciones y las condiciones en que lo hacen. Es decir, en la base de datos proporcionada únicamente se encuentran las aportaciones federal, estatal, municipal y de los migrantes, sin ninguna desagregación de la parte estatal que permita identificar si el recurso proviene de un determinado programa.

Es importante señalar que está en proceso de desarrollo el Sistema Informático Integral de Programas Sociales (SIIPSO) conjuntará la información generada a nivel nacional, el cual se espera que genere buenos resultados, principalmente para el seguimiento y la toma de decisiones.

En las entrevistas a integrantes de los Comités de Validación se clarificó que los propósitos que se persiguen con el Programa presentan una característica importante, por el hecho de que los proyectos aprobados guardan congruencia con las prioridades que se tienen en los estados, lo que propicia la complementariedad de las acciones entre los diferentes ordenes de gobierno. Por ejemplo, en el estado de Tlaxcala, el gobierno ha dado preferencia a las



obras o acciones tendientes a apoyar el suministro de agua potable, y la construcción de redes de drenaje y centros de salud, lo que ha propiciado la solución de necesidades básicas de las comunidades.

La participación del Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) en cada entidad federativa coadyuva al fortalecimiento de la coordinación institucional toda vez que promueve la coordinación y vinculación de acciones entre los programas de la SEDESOL y entre otras dependencias federales, favoreciendo la mezcla de recursos y la potenciación de los mismos.

En el siguiente cuadro se resume la complementariedad de los programas analizados.

Cuadro 3-2-1-3.1. Matriz de complementariedad de acciones del Programa con las de otros programas

Complementariedad con otros programas Obras y acciones Desarrollo

Local Opciones

Productivas Coinversión

Social DPCI* Programas de la CNA PET Invierte en

México Saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales

Salud

Educación

Infraestructura social básica, agrícola y comunicaciones

**

Acciones u obras culturales, recreativas y deportivas

Vivienda y mejoramiento urbano

Proyectos sociales-productivos

** Complementariedad con la acciones de mano de obra. Fuente: Reglas de Operación y Lineamientos Específicos de los programas. * Desarrollo de Pueblos y comunidades Indígenas.

3.2.2. Duplicidad

Con el propósito de evitar duplicidades y asegurar la complementariedad de las acciones inter e intrasectoriales, la normatividad de la SEDESOL ha establecido en las Reglas de Operación diferentes criterios que previenen la duplicidad de las acciones, tal es el caso de la coordinación y vinculación de acciones de los programas de la SEDESOL y otros ramos,



que realiza sus funciones en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) encaminadas a potenciar el impacto y cobertura del Programa.

La duplicidad se entiende como el hecho que una misma obra obtenga recursos de dos Programas diferentes para realizar las mismas acciones. En la prueba piloto y fase de campo se detectó que uno de los aspectos que favorece las acciones del Programa es la coordinación interinstitucional pues con ello se evita la duplicidad de las acciones entre los programas, a lo cual también contribuyen las entidades normativas, que figuran como las determinantes para la aceptación de las obras y las condiciones técnicas que estas deben cubrir.

Si bien el que dos Programas aporten recursos para una misma obra fue una práctica común detectada en el trabajo de campo, se considera que esta práctica es más bien de complementariedad y no de duplicidad, ya que en la mayor parte de los casos se tienen muy bien identificada la acción que fue realizada con los recursos de cada una de las fuentes. Como ejemplos se citan las obras de pozos, con recursos de un programa se realiza la perforación y con recursos de otros se equipa, lo cual bien entendido no es duplicidad sino que más bien los recursos requeridos fueron aportados por dos Programas diferentes. Otra práctica muy común fue la urbanización de calles, en la cual intervinieron diferentes Programas pero en tramos bien diferenciados. Incluso en el caso de la construcción de un colector sanitario se encontró que la mitad de éste fue construida con recursos de un programa y la otra mitad con recursos del programa 3X1.

Se concluye que difícilmente los beneficiarios pueden obtener recursos en dos ocasiones de programas diferentes para realizar una misma obra. Como ya se mencionó el COPLADE juega un papel determinante en este aspecto al igual que las direcciones de obras públicas de los municipios.

3.3. Congruencia entre las actividades y objetivos

En este apartado se analiza la congruencia entre las actividades realizadas en el Programa y los objetivos de éste, con el fin de determinar si el marco legal y la estructura de funcionamiento son los adecuados para alcanzar dichos objetivos. El análisis de este apartado se apoya en la matriz de congruencia entre las actividades y los objetivos del Programa (Cuadro 2.3.3.).



Cuadro 2.3.3. Matriz de congruencia entre las actividades y los objetivos del Programa

Acciones para alcanzar los objetivos del Programa Objetivos del Programa Actividad 1 Actividad 2 Actividad 3 Impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas, de las localidades seleccionadas.

Los criterios de elegibilidad

Transparencia Tipo de apoyos

Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza.

Promoción

Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen. Difusión Promoción

Los criterios de elegibilidad

Fuente: Reglas de Operación del Programa.

Actualmente una de las fuentes importantes de divisas para el país son las remesas enviadas por los migrantes radicados en los Estados Unidos. La captación de esos recursos ha generado derramas económicas en muchas localidades o comunidades de los estados, además de que los envíos que hacen los connacionales siguen en aumento. Ante esta oportunidad, el gobierno federal aprovechando la experiencia previa que se tenía en estados como Zacatecas, implementó el Programa, el cual promueve la inversión en infraestructura social por medio de las aportaciones conjuntas de los migrantes y de los tres órdenes de gobierno. Ante la implementación de este Programa se establece la normatividad que lo regula y motiva la participación de los migrantes y de los tres órdenes de gobierno. Como parte de la evaluación de este Programa se analiza si existe congruencia entre las actividades y objetivos del mismo.

Ante ello, el primer punto que se revisa es si el objetivo de “Impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas, de las localidades seleccionadas” guarda congruencia con las actividades plasmadas en las Reglas de Operación.

Lo primero que se analiza es si los criterios alientan la participación de los migrantes y de los tres órdenes de gobierno y si estimulan el mejoramiento socioeconómico de las localidades atendidas.

Se detectó que los criterios son idóneos y congruentes con el objetivo del Programa, dado que están plasmados de la siguiente forma: “responder a las iniciativas de las organizaciones de migrantes o ciudadanas, y contar con el consenso de las comunidades y de los tres órdenes de gobierno”; “contar con participación financiera de las organizaciones de migrantes o ciudadanas, de la Federación, de la entidad federativa y de los municipios correspondientes”, además de “contribuir a resolver carencias en materia de infraestructura básica de servicios o generar fuentes de ocupación e ingreso para la población”.



Estos criterios han contribuido a una activa participación de los migrantes y de los ciudadanos organizados, así como de los gobiernos estatales y municipales. Además los migrantes y los ciudadanos organizados se interesan más en apoyar a sus localidades carentes de servicios básicos. En cuanto a los gobiernos estatales y municipales, tienen la oportunidad de desarrollar obras de infraestructura social, que sin el Programa no lo hubieran realizado.

Uno de los nuevos planteamientos de los programas de gobierno es fomentar la participación ciudadana, este Programa es el ejemplo más importante de coparticipación, que alienta la intervención de los migrantes y de los ciudadanos, así como de los tres órdenes de gobierno; con ello se está desarrollando una nueva cultura ciudadana y gubernamental, en la cual se promueve la aportación privada y no solo del gobierno.

Otra actividad que permite el logro del primer objetivo del Programa es la transparencia, la cual garantiza la participación de los distintos órdenes de gobierno y asegura que este objetivo se lleve a cabo de la manera más idónea y benéfica para las comunidades objeto de apoyo.

La transparencia del Programa fomenta la contraloría social, que es muy importante, porque propicia la participación de los ciudadanos y de los migrantes en el desarrollo de las obras y proyectos. La idea central es que los contralores sociales sean los migrantes o ciudadanos, los cuales están integrados en comités comunitarios o comités de obra.

Las funciones de estos comités consisten en recibir las demandas y necesidades de las localidades, de supervisar el recurso destinado a las obras, de verificar que la obra esté siendo realizada con la calidad requerida y estar en contacto directo con las autoridades y migrantes en caso de que surgir algún problema.

El Programa, en un afán de que sus acciones se realicen bajo un proceso transparente, incentiva la participación ciudadana en el desarrollo de las obras y proyectos para mejorar las condiciones socioeconómicas de las localidades atendidas.

En cuanto al tipo de apoyo, se considera como otra de las actividades que responden al primer objetivo del Programa, principalmente respecto a cómo éste puede mejorar la condición socioeconómica de las localidades. El programa contempla proyectos orientados a elevar la calidad de vida de los habitantes de las comunidades atendidas, como son, entre otros, el saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales, salud, educación, infraestructura social básica, agrícola y de comunicaciones, acciones u obras de tipo deportivo, cultural y recreativo, vivienda, mejoramiento urbano y otras que acuerden las partes particularmente en materia de desarrollo social, además de impulsar proyectos socio-productivos que contribuyan a elevar los niveles de vida y a mejorar los ingresos familiares. Con la conjunción de estos apoyos se asegura por medio de la aportación de los migrantes y de los tres órdenes de gobierno el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de las localidades seleccionadas.



El segundo objetivo analizado es el de “Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza”.

Se encontró que dentro de las Reglas de Operación existe la actividad de promoción, en la cual se plasma el compromiso del Programa por divulgar las acciones realizadas, por ejemplo se contempla que en las “Delegaciones Federales de la SEDESOL de los Estados, en coordinación con la Unidad Responsable del Programa, serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa, de dar a conocer las acciones a realizar, las comunidades beneficiadas y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos, y asimismo que en las obras y acciones se señalara que es un programa que opera el Gobierno Federal con recursos públicos y en coordinación con dependencias estatales, municipales, beneficiarios u organismos de la sociedad civil, según sea el caso”.

Otras actividades que contribuyen al logro del objetivo son los criterios de elegibilidad en los que se establece que “se apoyarán preferentemente los proyectos que emanen de las organizaciones de migrantes; en el caso de no contar con demanda social de este tipo de organizaciones, se buscará la participación de organizaciones o grupos locales, cuyos proyectos deberán desarrollarse en zonas de pobreza”.

Esta actividad permite que las obras y proyectos se canalicen a las zonas de alta migración, dado que contempla dar prioridad a las propuestas de migrantes, además establece que si la organización no es de migrantes, el proyecto esté encaminado a zonas de pobreza.

Analizando este objetivo se concluye que existe congruencia con las actividades plasmadas en las Reglas de Operación del Programa.

El tercer objetivo es el de “Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen”.

En cuanto a este objetivo no se identifica una actividad precisa dentro de la normativa del Programa. Pero se detecta a lo largo de ésta, que por medio de las distintas acciones se logra incidir de manera directa en los lazos de identidad de los connacionales hacia sus comunidades de origen.

Por ejemplo, al apoyar proyectos de urbanización que atiendan el arreglo de parques y jardines, de atrios de iglesia o de otro tipo de infraestructura de las localidades, se fomentan los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen. Porque de esta manera los migrantes se sienten arraigados a sus comunidades, aunque físicamente ya no se encuentren en éstas.

En el análisis de este objetivo se detecta que existe una adecuada congruencia entre éste y las actividades desarrolladas en el Programa. Se considera que a nivel de normativa, se motiva el acercamiento de los migrantes hacia sus comunidades y pueblos.



Capítulo 4 Supervisión del Programa

En este apartado se analiza el desempeño que tuvo el Programa en el año 2003, a través de la verificación en campo de las acciones impulsadas por los operadores y, se evalúa el cumplimiento de metas físicas y financieras. Los resultados de este capítulo se basan exclusivamente en el trabajo en campo, el cual se apoyó en las cédulas de validación de las obras o acciones, la opinión de los actores que participan en el proceso y en la observación directa del evaluador durante la evaluación.

4.1. Reglas de Operación

4.1.1. Congruencia entre las Reglas de Operación del Programa y las actividades realizadas por los operadores del mismo

Las Reglas de Operación que constituyen el eje central de la implementación del Programa permiten focalizar los apoyos a una determinada población, con el fin de generar mayores impactos tanto sociales como económicos, y de ésta manera dar cumplimiento a los objetivos del mismo como parte de la estrategia de desarrollo social promovida por el gobierno de México.

A partir del análisis realizado es indudable que el Programa generó impactos positivos en la calidad de vida de la población beneficiada, por lo que es factible aseverar que el Programa cumplió su objetivo general de apoyar las iniciativas ciudadanas que promueven una mejora de las condiciones de vida de los habitantes, mediante la mezcla de recursos de los tres órdenes de gobierno y de los propios ciudadanos organizados, principalmente de los radicados en el extranjero13. Sin embargo, con relación a la participación de los migrantes, se observó en campo14 que sus solicitudes no fueron prioritarias ya que la mayor parte de las obras fueron a solicitud de la propia comunidad (Gráfica 4-1-1.1)

Si bien es cierto que los resultados muestran que la mayoría de las obras fue a solicitud de los habitantes de las localidades atendidas, no se descarta la participación económica que hacen los migrantes a través de sus familiares, además de que en muchos casos estos últimos no revelaron información relacionada con sus familiares migrantes.

En este sentido, en el caso del estado de Tlaxcala, se encontró que todas las solicitudes fueron presentadas por integrantes de la comunidad y que según los beneficiarios, los migrantes han apoyado en algunos casos con recursos para realizar las obras.

13 Un análisis más detallado del cumplimiento del objetivo general se ubica en el apartado de impactos “Grado de cumplimiento de los objetivos, general y específicos, del Programa. 14 Se refiere a 144 cédulas de validación de la obra o acción, en las que se verificó este aspecto.



En contraste, en los estados de Guerrero, Oaxaca y Zacatecas más del 60% de los proyectos fue a solicitud de organizaciones de migrantes que, de acuerdo con la opinión de los beneficiarios, los “paisanos”, como les llama la comunidad, hacen un gran esfuerzo por apoyar a su gente, ya que no sólo aportan dinero, sino también dedican parte de su tiempo a la organización de las obras en casi todo el proceso de realización.

Gr fica 4 1 1 1 Tip de s icita te (%)

69.44

29.17

1.39

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

1

Integrantes de la localidad Organización de migrantes Organización nacional

Fuente: REDco, S.C. con base en los resultados de la fase de campo.

En el análisis de las congruencias entre las Reglas de Operación y las acciones impulsadas por el Programa, se pudo constatar que la mayor parte (18%) de las obras corresponde a obras de urbanización, principalmente guarniciones y banquetas. Las obras de asistencia social y servicios comunitarios que tuvieron una participación del 17% han permitido el arraigo de los migrantes a sus lugares de origen y fomentado la preservación de las tradiciones, además de que son las obras que motivan al migrante a continuar participando en el Programa. Con igual participación (17%) se encuentran las obras de pavimentación, seguidas de las obras de infraestructura, como son: la electrificación, agua potable y alcantarillado (Gráfica 4-1-1.2)

No obstante, cabe mencionar que el Programa incide en acciones que fomentan la convivencia entre la población como son las obras de infraestructura deportiva -canchas de usos múltiples-. Una de las virtudes principales de este tipo de obras es que permiten conformar pequeños centros urbanos que a futuro facilitarán el establecimiento de los diferentes servicios de infraestructura básica, como son los de: agua potable y drenaje y la construcción de calles y banquetas, entre otros, esto es, cuando las familias se van concentrando en torno a este tipo de servicios se orienta el crecimiento de la mancha urbana lo que hace menos costosa la inversión pública.

Al respectó también se observó que las obras de infraestructura deportiva impactan de manera directa representando para la población alternativas en las cuales aprovecha su



tiempo libre, además influyen para que haya mejor comunicación entre la gente y participación en la toma de decisiones que promueven el desarrollo de su comunidad.

Gr fica 4 1 1 2 Vertie tes de s pr yect s (%)

17%10%

9%

3% 3%

9%

6% 18%

17%

8% UrbanizaciónAsist. Soc.y Ser. Com.PavimentaciónElectrificaciónAgua potableAlcantarilladoInf. EducativaInf. DeportivaProy. Prod.Otros

Fue te REDc S C c base e s resu tad s de a fase de ca p

4.1.1.1. Tipo de obras que impulsa el Programa

Considerando el tipo de obras que apoyó el Programa, se observó que la mayoría (71%) correspondía a obras o proyectos nuevos, los cuales a decir de los beneficiarios y funcionarios municipales, son obras que se venían solicitando con anterioridad. Asimismo, que las obras de ampliación son consideradas importantes, debido a que se refieren en su mayoría a obras de infraestructura social básica, es decir a obras de ampliación de drenaje, electricidad, agua potable y pavimentación, principalmente. Las cuales representaron el 22% del total de las obras. Solo el 7% restante se refiere a obras de rehabilitación, ampliación y remodelación (Gráfica 4-1-1-3)



Gr fica 4 1 1 3 Tip de bra (%)

1

22

2

71

4

0

20

40

60

80

Iniciación Rehabilitación Ampliación Equipamiento Remodelación


Como consecuencia de la operación del Programa, la reducción del tiempo para ejecutar las obras ha sido un beneficio evidente, además ha permitido a los municipios realizar un mayor número de obras en menor tiempo y a menor costo. Este beneficio fue general para los tres órdenes de gobierno y la sociedad.

Conclusión

Considerando que las Reglas de Operación establecen el apoyo a las iniciativas ciudadanas y de migrantes para la realización de obras de infraestructura principalmente, los resultados muestran que la normativa y las acciones son congruentes. Es decir, la mayoría de las obras son de infraestructura social.

La principal virtud de las obras de infraestructura deportiva y asistencia social comunitaria es que permiten conformar pequeños centros urbanos que a futuro facilitarán el establecimiento de los diferentes servicios de infraestructura básica, como son agua potable, drenaje, la construcción de calles y banquetas, entre otros, esto es, al concentrarse las familias en torno a este tipo de servicios se orienta el crecimiento de la mancha urbana haciendo menos costosa la inversión pública.

El 71 % de las obras impulsadas por el Programa son nuevas, lo cual muestra que el Programa impacta en la reducción del tiempo de realización de las obras, que se habían solicitado con al menos tres años de antelación, además de que se realizan a un menor costo para los cuatro actores del Programa.

Existe cierto grado de continuidad entre las obras que impulsa el Programa, considerando que los resultados muestran que un 22% de las obras o acciones fueron de ampliación de obras, que en años anteriores iniciaron bajo el esquema de operación del ProgramRecomendación



Es importante considerar la continuidad del Programa, considerando que a la fecha es el único Programa del Gobierno Federal que promueve la participación financiera de los migrantes radicados en el extranjero, y que, además de atraer recursos frescos para obras de infraestructura social al país, fomenta los lazos de identidad de los connacionales así como la preservación de la cultura. De igual importancia es el hecho de que este Programa permite a los migrantes lograr un reconocimiento no solo en sus lugares de origen, sino también en el extranjero.

4.1.2. Cuantificación del cumplimiento de las Reglas de Operación

La valoración del grado de cumplimiento de las Reglas de Operación permitió determinar el cumplimiento de los objetivos del Programa y por lo tanto de su justificación. De ahí la importancia del análisis de los diferentes criterios de elegibilidad que debieron ser cubiertos en cada uno de los proyectos muestreados.

La cuantificación del cumplimiento de las Reglas de Operación se basó en los expedientes de los proyectos apoyados y en la observación directa realizada en campo.

El primer criterio que se valoró fue si el proyecto presentó la solicitud de una organización de migrantes o grupo local. Al respecto se encontró que sólo 79% de los expedientes incluía la solicitud y el resto no. Esto último se explica en parte porque en algunos municipios la solicitud de las obras se hace en bloque y no por cada obra o acción. En otros casos fue por que la solicitud ya se tenía desde tiempo atrás en las direcciones de obras públicas o fomento económico, cuando se refería a obras de infraestructura social básica principalmente. De acuerdo con la versión de los funcionarios locales, no se consideró relevante este aspecto.

Sin embargo, como se identificó en éste análisis, cuando la solicitud es presentada por los beneficiarios potenciales de las obras o proyectos, existe cierta garantía de que ellos harán la aportación económica correspondiente. En cambio en aquellos casos en que las obras no fueron a solicitud de la comunidad, los beneficiarios mostraron diferentes inconformidades, desde el tipo de material utilizado, como fue el caso de una obra de alcantarillado en el municipio de Villanueva, Zacatecas o el de las fechas de realización de las obras15 en Juchipila, que a decir de los beneficiarios no se les consultó para realizarla. Aún cuando existe la solicitud.

El segundo criterio que se consideró fue si el proyecto estuvo orientado a zonas de alta migración. Los resultados indican que el 77% de las obras cumplieron este criterio, sin embargo, hubo casos como el del estado de Tlaxcala porque la mayor parte (83%) de sus

15 En una obra del municipio de Juchipila, los beneficiarios manifestaron inconformidad en la calidad de la obra, y por el hecho de que las obras iniciaron en la fecha de la feria su impactó fue negativo tanto para los “paisanos” como para la población local.



proyectos estuvieron dirigidos a localidades en las que la migración no es importante. Una situación similar se encontró en el estado de San Luis Potosí.

Asimismo se encontró que 78% de los proyectos o acciones estuvieron orientado a zonas de pobreza, lo cual se explica en parte porque las regiones que se caracterizaron como de alta migración no necesariamente coinciden con las zonas de alta marginación en la clasificación del Consejo Nacional de Planeación (CONAPO). En este aspecto sobresale el estado de Jalisco, en el cual solo el 26% de las acciones se orientaron a zonas de pobreza. Sin embargo se considera que en general existe una adecuada focalización del Programa.

Cuando se valoró la aportación de recursos, tanto de los migrantes como de los ciudadanos de la localidad en las obras o proyectos, la mayoría (82%) manifestó haber participado. Sólo en el estado de San Luis Potosí no existió participación financiera de los beneficiarios.

Para ser aprobado cualquier proyecto debe existir necesariamente la aportación financiera de la Federación. En la fase de campo se verificó que el 100% de las acciones cumplió el criterio.

En la mayoría de las acciones (87%) existió participación financiera de los gobiernos de los estados, sólo en el estado de San Luis Potosí el gobierno no hizo su aportación, debido al convenio pactado entre el Gobierno Federal y los municipios del estado para operar el Programa. Lo anterior no incumple las Reglas de Operación, debido a que por lo menos los gobiernos estatal y municipal, deben aportar el 50% de los recursos destinados al Programa.

La participación financiera del municipio fue generalizada (99%). En el caso del estado de San Luis Potosí, los municipios aportaron el 75% de los recursos atendiendo al convenio concertado con la SEDESOL. No obstante, se verificó que en un municipio del estado de Jalisco se encontró un caso en el que la organización de la gente superó a la autoridad local. Es decir, los beneficiarios aportaron el 50% de los recursos de su obra e incluso se han organizado para ampliar las metas16.

Casi la totalidad de obras o proyectos (98%) se dirigieron a resolver alguna carencia de infraestructura básica, de servicios o a generar fuentes de empleo. Un bajo porcentaje de las acciones (2%) se referían a obras que fomentan la cultura y que preservan las tradiciones de la gente -remodelación de iglesias y plazas cívicas, así como construcción de lienzos charros-, los cuales han contribuido a recabar fondos que han sido utilizados para hacer las aportaciones en obras de infraestructura social.

El criterio relacionado con la carta compromiso del beneficiario en el que se manifiesta, bajo protesta decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas acciones o proyectos de manera general no se cumplió, porque de acuerdo con la versión de los

16 Es un grupo de mujeres que se organizó para hacer la plaza cívica de la localidad.



operadores del Programa en oficinas centrales, sólo se considera este criterio cuando se trata de proyectos productivos, en cuyo caso el apoyo es efectivo. De acuerdo con la versión de los funcionarios municipales y funcionarios de las delegaciones de la SEDESOL, ello se debe a que el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) garantiza que las obras o acciones que se validan, no están siendo apoyadas por otra instancia en los mismos conceptos.

La Gráfica 4-1-2.1.muestra los resultados del cumplimiento de los criterios de elegibilidad.

Gr fica 4 1 2 1 Cu p i ie t de s criteri s de e egibi idad (%)

Los criterios que se utilizaron para valorar el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación fueron los siguientes: Criterio 3.1.- El proyecto fue a solicitud de una organización de migrantes o grupo local. Criterio 3.2.- El proyecto estuvo orientado a zonas de alta migración. Criterio 3.3.- El proyecto estuvo orientado a zonas de pobreza. Criterio 3.4.- Hubo aportación de recursos de migrantes o ciudadanos de la localidad. Criterio 3.5.- Hubo aportación financiera de la Federación. Criterio 3.6.- Hubo aportación financiera del Estado. Criterio 3.7.- Hubo aportación financiera del Municipio. Criterio 3.8.- El proyecto contribuyó a resolver una carencia de infraestructura básica, de servicios o generar

fuentes de ocupación e ingreso. Criterio 3.9.- Contiene carta compromiso del beneficiario en el que se manifieste, bajo protesta decir verdad, que

no reciben apoyos para las mismas acciones o proyectos.

Fuente: REDco, S.C. con base en los resultados de la fase de campo. Se considera solo los datos de la muestra establecida. A partir de una estimación general del grado de cumplimiento de las Reglas de Operación, en función de los criterios de elegibilidad establecidos, se concluye que éstos se cumplieron en un 91%, por lo que se considera un cumplimiento muy alto de las Reglas de Operación (Cuadro 4-1-2.1)

Cuadro 4-1-2.1. Cumplimiento de las Reglas de Operación por estado (%)

Criterios

79 77 78 82

10087

99 98

0

25

50

75

100

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 Criterios

(%)



Estados C3.1 C3.2 C3.3 C3.4 C3.5 C3.6 C3.7 C3.8 %

General Aguascalientes 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Guerrero 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Jalisco 26 71 19 94 100 100 98 88 75 Michoacán 92 100 62 100 100 92 92 100 92 Oaxaca 100 100 100 100 100 100 100 100 100 San Luis Potosí 82 27 100 0 100 0 100 100 64 Tlaxcala 33 17 50 67 100 100 100 100 71 Zacatecas 100 100 93 98 100 100 100 98 99 Cumplimiento general 88% Fuente: REDco, S.C. con base en los resultados de la fase de campo.

Los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operación se cumplieron en un 88%, por lo que se considera que el Programa logró de manera general sus objetivos, lo que justifica la inversión hecha en el Programa con recursos públicos erogados en el año 2003.

Además se concluye que cuando existió participación de migrantes se presentó un mejor desempeño del Programa. Tales fueron los casos de Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Zacatecas.

Es importante valorar que se prioricen las obras o acciones que son impulsadas por migrantes, debido a que aún cuando las solicitudes de las obras son hechas por integrantes de la localidad, la aportación financiera en su mayoría proviene de las remesas de los familiares de los migrantes.

4.2. Verificación en campo del cumplimiento de las metas físicas y financieras del Programa

Para realizar la verificación en campo del cumplimiento de las metas físicas y financieras del Programa, primeramente se hizo una revisión de los expedientes de las diferentes acciones y después una constatación en cada obra mediante observación directa.

4.2.1. Avance físico de las obras

Al tiempo de la evaluación, el 48% de las obras visitadas estaban terminadas y el resto en diferentes grados de avance (Gráfica 4-2-1.1)

De las obras que se encontraban en proceso, el 23% estaban por se concluidas, el 20% en una situación avanzada y el 4% se encontraba con menos del 25% de avance. Solo el 5% de las obras no se habían iniciado, lo cual se explica porque en algunos casos se contrató una misma empresa para hacer más de una obra, lo que generó retrasos, además, la radicación tardía de los recursos tanto de la federación como de los estados, fue otro elemento



importante para el retraso en la realización de las obras -de acuerdo con la versión de los funcionarios municipales-. Asimismo, la reprogramación de algunas obras afectó el grado de su avance tanto físico como financiero.

Gr fica 4 2 1 1 Ava ce f sic de as bras (%)

20 234

48

50

10

20

30

40

50

60

Aprobada sin inicar En inicio Avanzada Por concluir Concluida


Respecto al grado de avance físico por entidad federativa se detectó que el estado de San Luis Potosí logró un avance significativo en el cumplimiento de sus metas. El avance en el cumplimiento se éstas se debe al tipo de obras realizadas en la entidad, que son principalmente de electrificación (además de que fueron realizadas directamente por Comisión Federal de Electricidad), además muchas de ellas habían sido solicitadas con años de anticipación por las localidades, lo cual permitió agilizar su realización (Cuadro 4-2-1.1)

Cuadro 4-2-1.1 Avance físico de las obras por Estado (%) Estado Estado de la obra Ags. Gro. Jal. Mich. Oax. S.L.P. Tlax. Zac.

Concluida 57 100 67 25 91 31 10 Por concluir 29 33 50 9 21 7 Avanzada 14 50 50 31 31 En inicio 25 7 21 Aprobada sin iniciar 10 31


4.2.2. Avance financiero de las obras

En el avance financiero se identificó que el 51% de las obras habían ejercido el total del presupuesto asignado, aun cuando el 100% de los recursos estaba liberado; en las situaciones de avanzado y por concluir se valoró en un 20% respectivamente, en inicio se valoró en un 4% y solo el 5% se identificó con ejercicio nulo (Gráfica 4-2-2.1)



Gr fica 4 2 2 1 Ava ce fi a cier de as bras (%)

20 20

51

450

10

20

30

40

50

60

Aprobado sinejercer

En inicio Avanzado Por concluir Concluido


Va ra d e grad de ava ce p r estad se uestra que s estad s de Guerrer y Sa uis P t s ha e ercid e 100% de s recurs s fi a cier s cua es c grue te c e

ava ce f sic de as bras

s resu tad s bte id s e ca p uestra que existe cierta re aci e tre e ava ce f sic de as bras c su e ercici fi a cier (Cuadr 4 2 2 1)

Cuadro 4-2-2.1. Avance financiero de las obras por Entidad Federativa (%) Estado Avance Ags. Gro Jal. Mich. Oax. S.L.P. Tlax. Zac.

Concluido 57 100 67 50 25 100 35 Por concluir 29 33 17 17 Avanzado 14 50 50 83 31 En inicio 25 5 Aprobado sin ejercer 12 Fuente: REDco, S.C. con base en los resultados de la fase de campo.

Conclusión

Se concluye que el grado de avance físico de las obras fue bajo (48%), debido en la mayoría de los casos al retraso en la radicación de los recursos federales, lo cual depende como en todos los programas de gobierno, de la SHCP. El grado de avance financiero también fue bajo (51%), y estuvo en relación con el avance físico de las obras.

4.2.3. Características del expediente

La cédula de validación de campo permitió verificar si las obras apoyadas cumplieron con las características estipuladas en los proyectos, el progreso en físico y el avance con relación al calendario de gasto autorizado, entre otros aspectos.



Las características que se observaron en campo en cada uno de los expedientes fueron básicamente las que se muestran en el Cuadro 4-2-3.

Cuadro 4-2-3. Características del expediente %

Presenta solicitud 100 Presenta proyecto técnico 100 Tiene aprobación por el comité de validación 100 Contiene calendarización de las acciones 97 Contiene presupuesto 97 Menciona origen de los recursos 97 Existen comprobantes de las aportaciones 97 Existen reportes de seguimiento y/o supervisión de las obras 60 Cumplimiento General 94 Fuente: REDco, S.C. con base en la revisión de los expedientes de las obras.

Con relación a los comprobantes de las aportaciones, es importante mencionar que estos documentos no se localizaron en los expedientes de cada obra, ya que esta información la respalda el área de finanzas de la SEDESOL.

Los reportes de seguimiento no se encontraron en los expedientes de la institución normativa, debido a que en la mayoría de los casos la instancia ejecutora de las obras fue el municipio, siendo éste quien llevó a cabo el seguimiento de las obras, por lo que la mayoría de los reportes de seguimiento fueron revisados en esta instancia. Al respecto, los funcionarios de la SEDESOL manifestaron no contar con los recursos humanos suficientes para cumplir con el seguimiento en todas las obras.

Este hecho influyó para que los beneficiarios de este Programa opinaran que tienen ahora mayor comunicación con sus representantes municipales e incluso mayor confianza y credibilidad que antes. Uno de los impactos positivos no esperados del Programa fue que la relación de los beneficiarios con las autoridades municipales se mejoró. El 83% de los entrevistados así lo manifestó.

Conclusión

Se concluye que en general los expedientes cumplen con el formato establecido, debido a que la mayoría (94%) contiene los requisitos suficientes para valorar las características de las obras y su desarrollo.



Capítulo 5 Procesos del Programa

Este capítulo de procesos tratará sobre la transparencia del Programa, los problemas que se encontraron en su implementación, cobertura y focalización y el proceso que deben seguir las solicitudes para su aprobación y la eficacia de las acciones del Programa.

5.1. Transparencia

En este apartado se examina cómo se lleva a cabo la toma de decisiones para la selección de las obras, cómo participan los miembros de las localidades apoyadas, qué mecanismos son empleados para hacer transparente el manejo de los recursos, qué función desempeñan los comités comunitarios o comités de obra y qué estrategia utilizan para difundir lo realizado en las obras.

La transparencia del Programa se midió a través de entrevistas a integrantes de los comités comunitarios o de los comités de obra. Entre los entrevistados se encuentran responsables de obras públicas, presidentes municipales, técnicos de SEDESOL y beneficiarios de las localidades.

Cabe precisar que en las reglas de operación del Programa se establece que los comités comunitarios desempeñarán la función de proponer los proyectos a realizar, de verificar su apego a la normatividad y su correcta ejecución, así como de difundir en las localidades beneficiadas los proyectos a ejecutar y los resultados alcanzados. Asimismo que, al ser concluidas las obras o acciones, promoverán ante la comunidad el mantenimiento de las mismas.

El primer punto evaluado correspondió al mecanismo de cómo fueron invitados los actuales integrantes de los comités de obra a participar en éste. Las respuestas obtenidas indican que fue por medio de asamblea general (60%) o por petición de los gobiernos municipales (14%). Cabe agregar que gran parte de los comités de obra son integrados por representantes de las localidades, que a su vez también son beneficiarios de las obras. Por ello, algunos de los que fungen como presidentes, secretarios o tesoreros fueron designados por los vecinos donde se desarrolló la obra (Cuadro 5-1-1.).



Cuadro 5-1-1. Mecanismos de invitación para participar en los Comités de obra del Programa

Respuestas Totales % Por asamblea general de la localidad 47 60 Por pertenecer a un grupo u organización aportante 6 8 Por petición de los gobiernos municipales, estatales o federales 11 14 Por convocatoria abierta 1 1 Por invitación a pocas personas 9 11 Otros 5 6 Total: 79 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los Comités Comunitarios, P 6.

En cuanto a la toma de decisiones, el 64% de los entrevistados respondieron que las decisiones son tomadas por todos los integrantes y un 25% por la mayoría. Los comités de obra están integrados principalmente por los beneficiarios de las localidades, ocupando los cargos de presidente, secretario o tesorero, generalmente son los que proponen y deciden sobre las obras a realizar, además de que dan seguimiento a las acciones y fungen en conjunto como contraloría social (Cuadro 5-1-2.).

Cuadro 5-1-2. Quienes toman las decisiones dentro del comité comunitario Respuestas Totales % Todos 49 64 La mayoría 19 25 Unos cuantos 6 8 Una sola persona 2 3 Total: 76 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los comités comunitarios, P 6.

Entre las particularidades detectadas en campo está el hecho de que en los estados de Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes, los comités de obra integrados por beneficiarios, en la mayoría de los casos carecieron de responsabilidad, debido a que no administraron la obra, sólo la solicitaron, delegando toda la responsabilidad al municipio.

En el caso del estado de Zacatecas, el comité de obra tuvo un correcto funcionamiento, pues intervino en todo el proceso, desde la selección del proyecto y la compra de materiales hasta designar al constructor. Cuando las obras son grandes y absorben gran cantidad de recursos, se efectúa un proceso de licitación, en el que interviene el municipio y los comités de obra. Este proceso es estricto y se ajusta a la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos, apegándose a los requerimientos técnicos y económicos para que la obra sea realizada de manera correcta.

Los comités de obra tienen una función importante para que se realicen los proyectos, pues son ellos los que tienen y ejercen el recurso para la adquisición de los materiales. En Zacatecas los comités efectúan las cotizaciones de los insumos y se encargan de determinar



la compañía o empresa constructora de la obra. Los municipios son los encargados de radicar los recursos a los comités, los cuales se otorgan por medio de dos ministraciones, cada una por el 50% de la obra y no se otorga la segunda ministración hasta que se comprueba la totalidad de la primera. La segunda ministración debe también ser comprobada.

En Zacatecas se presentó inconformidad por parte de los comités, según ellos, esta manera de ministrar los recursos, limita la operación de las obras; sin embargo, el personal del municipio coincide en que esta medida les permite tener un control sobre los gastos que van efectuando, así como una mayor vigilancia de los recursos financieros que se les otorga.

Los presidentes municipales expresaron su temor de que sean los beneficiarios quienes administren el recurso y no tengan ninguna responsabilidad legal; ellos opinan que aquellos comités que administren mal el recurso o que si se lo queden, se le pueda proceder con acción penal. Porque se puede dar el caso de alguna anomalía, en la cual la presidencia municipal puede verse seriamente afectada.

En el caso de Oaxaca las decisiones se toman en asamblea de la comunidad, en la cual se decide el tipo de obra que se apoyará y la manera en que ésta se va a financiar, así como quienes van a integrar los comités de obra, y quién representará a los migrantes en la localidad. En este Estado toda la comunidad participa en las decisiones y todos tienen la capacidad de proponer el tipo de obra o proyecto que se efectuará.

La participación de los miembros de la comunidad en las obras es fundamental, porque de esta manera se pueden alcanzar los mayores beneficios e impactos. El 35% de los entrevistados coincidió en que la participación de los miembros de la comunidad es muy buena, el 45 % se refirió a que es buena y en menor porcentaje a que es regular y mala (Cuadro 5-1-3.).

En los estados en los que se detectó una activa participación de los habitantes de las localidades fueron Zacatecas, Tlaxcala, Oaxaca y Michoacán, donde los habitantes además aportaron dinero, mano de obra y se organizaron, mientras que en Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes la participación de los habitantes fue baja, y se concretaron a aportar dinero para las obras. En particular en el estado de Jalisco se encontró que los ciudadanos de la localidad tienen escasa participación, valoran poco las obras y no intervienen en las decisiones en cuanto al tipo de proyecto que se efectuará y la forma en que se desarrollará.

Cuadro 5-1-3. Participación de los miembros de las comunidades beneficiadas Respuestas Totales % Muy buena 28 35 Buena 37 45 Regular 12 15 Mala 4 5 Total: 81 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los Comités Comunitarios, P 8.



Los entrevistados comentaron que la participación de los beneficiarios de las localidades fue a través de: aportación de dinero (41%), mano de obra (16%), como organizadores (15%) y gestores de las obras (13%) (Cuadro 5-1-4.).

De esta manera los integrantes de los comités de obra fueron los responsables directos de verificar la calidad de la obra y de los recursos erogados.

Cuadro 5-1-4. Forma de participación de los miembros de las comunidades Respuestas Totales % Aportan efectivo 62 41 Aportan mano de obra 24 16 Gestionan las obras o proyectos 19 12 Deciden que tipo de proyecto debe desarrollarse 21 14 Como organizadores de las obras o proyectos 22 14 Nada 1 1 Otro 3 2 Total: 152 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los Comités Comunitarios, P 10.

Otro punto fue determinar quién propone las obras. Al respecto, en gran medida la opinión de los entrevistados coincidió en que fueron los habitantes de la localidad (35%). Por ejemplo, si ellos detectan que en su calle o colonia carecen de algún servicio, entonces los habitantes de la localidad integran su comité de obra y realizan su solicitud al municipio. Otro porcentaje de los entrevistados mencionó que fueron los migrantes (30%), el comité comunitario (22%) y en menor medida los gobiernos municipales (Cuadro 5-1-5.).

Un dato importante que está ocurriendo en algunos estados es que una pequeña parte de las solicitudes se está dando por medio de los clubes de migrantes, aunque las propuestas sean de los ciudadanos de la localidad. Los entrevistados opinaron que los expedientes técnicos son integrados con solicitudes de los migrantes para que la obra sea aprobada de manera más fácil, aunque el recurso sea aportado por los habitantes de la localidad y no por los clubes. Algunos de estos casos se dieron en Zacatecas, Guerrero y Oaxaca, donde se aprovechó la figura de un club para obtener el apoyo del Programa.

Otra particularidad detectada en campo fue en el estado de Jalisco, en donde los beneficiarios opinaron que la mayoría de las obras y proyectos fueron propuestos por el municipio; esta situación generó inconformidad entre los habitantes de las localidades, al considerar que las obras no fueron a petición de los ciudadanos y por ello no las sienten como suyas. Por otra parte, los beneficiarios consideraron que las obras fueron para que los presidentes municipales quedaran bien ante el electorado.



Cuadro 5-1-5. Quién propone las obras o acciones a realizar Respuestas Totales % El gobierno del estado 1 1 El presidente municipal 8 7 El comité comunitario 25 21 La organización solicitante (migrante o nacional) 35 30 Ciudadanos de la localidad 41 35 Autoridad de la localidad 1 1 Otro 6 5 Total: 117 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los Comités Comunitarios, P 11.

Respecto al tiempo de emisión del dictamen de las obras, la mayor parte de los entrevistados opinó que fue oportuno, a pesar de que muchas de las solicitudes tenían como antecedente más de un año (Gráfica 5-1-1).

Esta percepción por parte de los entrevistados se debe a que ellos habían solicitado esta obra desde hacía varios años, y por el hecho de que se les haya realizado no les importó si fue a tiempo o no. Otra cuestión es que los beneficiarios no podían medir en todos los casos la oportunidad de las obras, algunas de éstas fueron realizadas en pocas semanas y ellos no supieron desde cuándo se llevó a cabo la solicitud. En opinión de éstos, la realización de los proyectos fue un gran logro, porque algunas veces no tenían la certidumbre si la pavimentación, la electrificación, etc., se podría llevar a efecto o no. Por esta razón, independientemente del tiempo de realización de la obra, ellos se mostraron satisfechos con las obras realizadas.

Gr fica 5 1 1 p rtu idad de as bras acci es

Inoportuno28%

Oportuno72%

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los comités comunitarios, P 12.

Aunque la mayor parte de los entrevistados consideró oportuno el tiempo de aprobación de las obras, se detectó en campo que la iniciación de las obras sufrió retrasos importantes, por



ejemplo una solicitud puede tardar más de un año, y una vez que es aprobada el recurso se radica tarde y los costos estimados inicialmente son rebasados.

En Zacatecas y Jalisco se encontraron casos en que las obras aún no se iniciaban, por la razón de que el recurso fue radicado tardíamente en la segunda semana de enero de 2004. Algunos de los migrantes señalaron casos en que ellos y el municipio habían hecho su aportación en el mes de junio, mientras que SEDESOL y gobierno del estado lo hicieron hasta el mes de noviembre.

Los retrasos en la aportación provocan incertidumbre y desaprobación de los migrantes y ciudadanos participantes, pues ellos creen que estas acciones le generan productos financieros al gobierno.

En Zacatecas se detectó que la responsabilidad de los retrasos recae en el gobierno del estado y en SEDESOL. Los entrevistados expresaron que entre ambos órdenes de gobierno no hay una homogeneidad de criterios en la aprobación de las obras, pues mientras SEDESOL aplica un criterio, el gobierno del estado aplica otro. Tal situación la expresaron los entrevistados de la siguiente forma: los municipios envían las solicitudes al gobierno estatal, éste las revisa y en su caso las aprueba, luego las remite a SEDESOL donde nuevamente son revisadas pero SEDESOL las rechaza porque les falta documentación, entonces nuevamente se debe integrar el expediente con las correcciones. Este procedimiento puede llevar hasta 5 meses.

Otro problema que es causa de retraso en la aprobación de las obras es la falta de capacidad técnica para la integración de los expedientes. En los municipios se carece de personal capacitado para desempeñar este tipo de actividades. En el estado de Jalisco se encontró que las personas de las áreas de desarrollo económico y de obras públicas carecen de conocimientos relacionados con actividades de licitación y de obras públicas; por ello, muchas de las obras se retrasaron.

Por otra parte, en el estado de Oaxaca sucede lo contrario, existe una comunicación constante entre los diferentes aportantes, lo que favorece la integración de los distintos expedientes técnicos de una manera más rápida, además de que el dictamen es oportuno.

Sobre si los integrantes de los comités de obra saben si existen reglas que deben seguirse para que funcione el Programa, el 75% opinó que sí tienen conocimiento de ello. Sólo que no las conocen escritas; en la práctica solo saben de lo que les exigen en el municipio en cuanto a los requisitos que deben cumplir para que les aprueben los proyectos. Entre estos requisitos se encuentran los siguientes: que deben ajustarse a los criterios de comprobación de todos los gastos realizados, presentar los proyectos técnicos con ciertas características, efectuar sus aportaciones, etc. Sin embargo, no conocen las Reglas de Operación publicadas en el D.O.F., elaboradas por SEDESOL, las únicas personas que las conocen son los encargados del municipio, los técnicos del gobierno del estado y los de SEDESOL, y algunos de los migrantes (Gráfica 5-1-2).



Gr fica 5 1 2 Existe cia de reg as para e fu ci a ie t de Pr gra a

SI75%

NO25%


En la fase de campo se constató que los proyectos cumplieron con los criterios establecidos en las Reglas de Operación, aunque en algunas ocasiones se desarrollaron proyectos en los que no hubo aportación de migrantes o de ciudadanos de la localidad, no obstante, el municipio efectuó la aportación.17

En el estado de San Luis Potosí ni los solicitantes ni el gobierno del estado, hicieron su respectiva aportación por lo cual el municipio aportó hasta el 75% de los recursos y SEDESOL el 25%, criterio que si se respetó, por estar establecido en la normatividad.

Una situación peculiar que se suscitó en Jalisco fue que en la mayoría de los casos los beneficiarios no conocen el Programa y no saben como funciona, lo que ha propiciado que se originen ciertos problemas en cuanto a quienes deben aportar y el monto de las aportaciones. En este caso los entrevistados manifestaron no estar conformes con lo que deben aportar, mencionan que es alto el monto que aportan para tener los beneficios de la obra.

Otro hecho digno de mencionar fue en Michoacán, donde en la mayoría en que los solicitantes fueron ciudadanos de la localidad, los municipios aportaron el recurso de los beneficiarios con tal de que se llevara a cabo la obra, aunque después recuperó el recurso con los mismos habitantes. De esta manera el municipio dio oportunidad a los beneficiarios de que consiguieran el recurso para dar su aportación.

En cuanto a la verificación del apego a las reglas, el 85% de los entrevistados opinó que llevan a cabo esta actividad juntamente con el personal del municipio, de SEDESOL y del gobierno del estado. La verificación consiste en que deben presentar un expediente técnico que cumpla con todos los requisitos necesarios en cuanto a solicitud, proyecto técnico de la obra, acta constitutiva del comité comunitario, acta de aceptación de la comunidad, croquis

17 Los proyectos donde se detectaron estos casos fueron de San Luis Potosí.



de localización, todas las comprobaciones debidamente requisitadas y acta de entrega recepción (Gráfica 5-1-3).

Gr fica 5 1 3 Verificaci de apeg a as Reg as de peraci NO

15%

SI85%


La difusión del Programa se detectó como una de las debilidades fuertes del mismo. La mayor parte de los entrevistados manifestó no conocer con certeza el Programa. El 45% del total mencionó conocerlo a través de pláticas con gente del municipio, en menor medida por representante de los estados, por los migrantes y por SEDESOL (Cuadro 5-1-6).

Los entrevistados también externaron que no saben de donde proviene el recurso, ni cuanto deben aportar ni quienes aportan. Aquellos que opinaron que el recurso proviene del gobierno federal, no saben qué secretaría libera el apoyo.

La poca difusión fomenta mayor clientelismo político, principalmente en las zonas más atrasadas que atiende el Programa. Si no se les explica a los beneficiarios que el recurso proviene de los tres órdenes de gobierno puede aparentarse que el municipio o el gobierno del estado aportaron todo el recurso, marginando así la acción de la SEDESOL.

Esta situación se origina porque el Programa cuenta con pocos recursos para difusión, no obstante, las delegaciones deberían tomar parte en esta función en los municipios, por medio de pláticas o reuniones con los responsables de desarrollo económico, de obras públicas y con los comités de obra. Se podrían aprovechar las actividades de seguimiento de otros programas de SEDESOL para difundir las acciones del Programa en las localidades.

Las acciones del Programa han sido importantes en las localidades atendidas, porque fomentan la coparticipación de los ciudadanos, pero también deben fomentar la corresponsabilidad entre los distintos órdenes de gobierno, de tal manera que las acciones del Programa no se le atribuyan al gobierno en turno o a un partido político.



Cuadro 5-1-6. Medios de Difusión del Programa Respuestas Total % Por un representante de la localidad 8 8 Platica con amigos 3 3 Por un representante del municipio 44 44 Por un representante del estado 11 11 Por un representante de la SEDESOL 16 16 Por la radio 1 1 A través de carteles, folletos y trípticos 1 1 Otro 12 12 No sabe 4 4 Total: 100 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los comités comunitarios, P 15.

Respecto al mantenimiento de las obras el 37% de los encuestados manifestó que es realizada principalmente por el municipio y 36% que es por los beneficiarios. El municipio se encarga de dar mantenimiento a obras de pavimentación, de drenaje y alcantarillado, alumbrado público, asilos, parques, jardines, plazas y auditorios. Los beneficiarios ayudan al mantenimiento de ciertas obras, como: capillas, lienzos charros, escuelas, centros de salud, algunas plazas y jardines, caminos rurales y canchas deportivas. Cuando las obras requieren de apoyo técnico especializado intervienen distintas comisiones o secretarías: para obras de electrificación, la Comisión Federal de Electricidad; en carreteras, la Secretaría de Comunicaciones y Transporte (Cuadro 5-1-7).

Cuadro 5-1-7. Mantenimiento de las obras Respuestas Totales % El municipio 37 37 El comité comunitario 16 16 Los beneficiarios 36 36 La organización solicitante 7 7 Nadie 1 1 No sabe 3 3 Total: 100 100% Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Entrevista a los comités comunitarios, P 16.

En los estados de Jalisco y San Luis Potosí se encontró que las actividades de los integrantes de los comités de obra son limitadas, debido a que no desempeñan ninguna función, además de que no conocen al Programa. En estas entidades la totalidad de las acciones son efectuadas por parte de la presidencia municipal, siendo ésta la principal participante, la que gestiona la obra y decide cómo debe realizarse.



En esos estados la participación de los comités de obra se especifica en los expedientes; sin embargo, los comités sólo están registrados como requisito indispensable para la aprobación de los proyectos. Las personas ignoran el proceso que debe seguirse para que sean realizadas las obras. Los beneficiarios, en algunos casos sólo se limitan a dar su aportación y no se preocupan de la supervisión y seguimiento de las obras.

De aquí se desprende que en los estados donde los comités de obra tienen una activa participación, el funcionamiento del Programa es muy bueno, tales son los casos de Tlaxcala y Zacatecas; sin embargo, en las entidades donde el comité de obra tiene una limitada participación, el Programa presenta problemas en su funcionamiento, se encuentran retrasos en las obras, la calidad no es la adecuada y existe inconformidad en cuanto al manejo de los recursos.

Por lo anterior se considera que debe ser reforzado el funcionamiento de los comités de obra, para lo cual, es importante que el personal de SEDESOL desempeñe una función de seguimiento más precisa en cuanto a explicar a las presidencias municipales lo importante que es la participación de los comités de obra, además de que pueda interactuar con algunos de los integrantes y enseñarles las funciones que deben desempeñar, cuáles son sus derechos y obligaciones, y por último difundir las acciones del Programa, desde quienes fueron los aportantes y cuanto aportaron.

Es necesario tener claro que la comunicación es parte de la nueva cultura que debe fomentarse en México. La Transparencia es importante al momento de que el gobierno otorgue los apoyos, si el beneficiario no tiene claro de donde provienen los recursos, estas acciones pueden tergiversarse a favor de actividades partidistas en los estados. Por ejemplo, si un beneficiario no conoce el Programa, se puede atribuir que la pavimentación de la calle la hizo la presidencia municipal o el gobierno del estado, y ocultar la participación de la SEDESOL.

Es más común que un beneficiario opine que la presidencia o el gobierno del estado le pavimentó su calle, por el hecho de que es con los representantes de la presidencia con quienes interactúa o con los del gobierno del estado, porque el gobernador o algún otro funcionario visita las obras.

Sobre la transparencia se concluye que aún falta mejorar la del Programa, se deben corregir algunas debilidades como la falta de difusión del Programa y que debe darse mayor coordinación institucional entre la SEDESOL y los gobiernos de los estados y mayor participación de los habitantes de la localidad, así como mayor integración de los comités de obra en la toma de decisiones y mayor oportunidad en la aprobación y entrega de los recursos.

5.2. Problemas encontrados en la implementación del Programa

En este apartado se examina si las obras iniciaron en tiempo y en forma, si fue adecuada la participación de los municipios y de las organizaciones solicitantes y si los recursos



económicos fueron suficientes para desarrollar más obras. Esto con base en entrevistas aplicadas a los integrantes de los comités de obra a personal de SEDESOL y a miembros de los ayuntamientos municipales.

Uno de los problemas frecuentes fue que las obras no iniciaron a tiempo, debido principalmente a que la radicación de los recursos llegó en forma extemporánea. A pesar de que el 56% de los entrevistados de los comités de obra respondieron que las obras iniciaron en tiempo y en forma, bajo la percepción de los miembros del municipio fue que hubo retraso en las obras (Gráfica 5-2-1). La opinión favorable de los comités de obra se debe a que como beneficiarios de las obras no advirtieron esos retrasos, para ellos fue un gran logro la realización de la obra, independientemente del tiempo que duró su construcción.

El 40% que opinó que las obras no inician ni en tiempo ni en forma, es porque los entrevistados son miembros del municipio o integrantes de los comités de obra que están más involucrados en el desarrollo de éstas (Gráfica 5-2-1.). En el caso de los integrantes de los comités de obra, ellos consideran que los retrasos afectan a la credibilidad en el manejo de los recursos públicos y de los ciudadanos. Existe el caso en que los ciudadanos o los migrantes efectuaron su aportación con varios meses de anticipación a la aprobación e iniciación obra, lo que ocasionó desconfianza hacia el municipio y los integrantes de los comités de obra, considerando que el recurso que ellos aportaron está siendo utilizado para otros fines o que está generando productos financieros al que maneja la cuenta bancaria.

Gr fica 5 2 1 as bras i iciar e tie p y e f r a

NO39%

NO SABE5%

SI56%


De acuerdo con la opinión de los entrevistados, los recursos se liberan tarde, a lo que en parte contribuyen la SEDESOL y el gobierno del estado. En Zacatecas, los retrasos se suscitaron porque fue un año electoral y gran parte de los proyectos se detuvieron hasta que pasaron las elecciones, pero también influyó la falta de coordinación institucional entre ambos órdenes de gobierno. Esto último provocó retrasos de las obras en todas las entidades visitadas.

No existen planteamientos claros de cómo deben trabajar conjuntamente el gobierno federal y los gobiernos estatales, cada uno persigue sus propios objetivos; mientras los estados persiguen una mayor presencia estatal en cuanto a objetivos políticos, el gobierno federal



trata de participar en las decisiones de política pública y social que favorezcan a un mayor número de personas.

Las delegaciones de la SEDESOL y los gobiernos estatales no han logrado consensar sobre como operar el programa, mientras algunos atribuyen los retrasos a SEDESOL, otros consideran que el causante es el gobierno del estado. La situación principal es que no tienen criterios comunes en cuanto a cómo deben ser operadas las solicitudes de las obras y el tipo de obras o proyectos que deben ser apoyados.

En algunos de los estados existe la opinión de que las obras y proyectos son de la entidad y que la SEDESOL únicamente participa como aportante; sin embargo, la SEDESOL considera que el Programa es federal y no estatal, por tal motivo existe el Comité de Validación y de Atención a Migrantes, y la toma de decisiones se distribuye de manera equitativa. Las pugnas entre los órdenes de gobierno por la dirección del Programa es lo que ocasiona retrasos en la aprobación de las obras y en la asignación del recurso.

Finalmente, los resultados del Programa favorecen a los estados y municipios, porque cada vez más se están desarrollando obras sociales en beneficio de localidades carentes de servicios básicos, pero debe tenerse en cuenta que los recursos son públicos y el nivel de participación comprende a los tres órdenes de gobierno.

Ante esto se hace necesaria una mayor difusión de los logros y alcances del Programa en los últimos años, con la participación de los tres órdenes de gobierno. Es necesario que se difunda una nueva cultura en el manejo de los recursos públicos, ya que éstos no son exclusivos de nadie, ni ninguna figura pública los aportó, estos recursos provienen de la recaudación anual del Estado.

Otro de los problemas encontrados fue que en los municipios tienen escasa capacidad administrativa para desarrollar su trabajo, existe poco conocimiento del manejo de los recursos públicos, de cómo organizar una licitación, de qué manera hacer uso de las partidas comprendidas en el Ramo 33 y cómo elaborar los expedientes técnicos de las obras o proyectos. Esto, de nueva cuenta, afecta el desarrollo de las obras y proyectos, porque no son aprobadas a tiempo y el inicio de éstas se retrasa en algunos casos considerablemente.

Otra situación que se detectó, principalmente en Zacatecas, es la desaprobación de los migrantes hacia las obras impulsadas por iniciativa ciudadana. En la opinión de los migrantes entrevistados, el Programa se está desvirtuando de sus orígenes, pues son ellos los que dieron origen a éste. Opinan que si no se les atiende en sus demandas va a ser difícil que sigan participando, pues ahora ya no se sienten motivados, se sienten desplazados.

Los migrantes entrevistados expresaron que hasta el momento han apoyado obras de infraestructura social como carreteras, pavimentación, alcantarillado, electrificación, etc., pero también quieren que se les siga apoyando con obras de asistencia social como lienzos, capillas, parques y jardines. En su percepción ellos consideran que la construcción de capillas, parques y lienzos charros, alientan lazos de identidad y de arraigo entre los



connacionales con sus localidades de origen, además de que propician el desarrollo de otras obras como las de pavimentación, electrificación, alcantarillado y proyectos productivos, entre otras.

A esto se agrega que los migrantes organizados de Zacatecas tienen mucho poder de convocatoria y pueden incidir fácilmente en el desarrollo del Programa; además tienen la oportunidad de poder demandar un mayor número de obras para el estado y debido a su excelente organización y dirección han podido obtener un mayor presupuesto. Esto último ha sido en detrimento de otros estados donde también existe organización de migrantes como Michoacán y Oaxaca. En estos estados las organizaciones de migrantes opinan que esto ha sido injusto porque ellos también tienen capacidad de aportación, pero al parecer a la política del Programa le importa más las organizaciones zacatecanas.

De esta situación se desprende que debe fomentarse una mayor organización en los estados con alta migración. Recientemente no sólo ha sobresalido Michoacán, Jalisco, sino que estados donde anteriormente no existía población migrante, como Veracruz y el Estado de México, que en captación de remesas han sido incluso superiores a Zacatecas.

El Programa tiene un potencial bastante importante; sin embargo, la escasa organización de algunas entidades ha limitado su desarrollo. Este problema se suscita en el estado de Jalisco, que tiene una creciente población de migrantes, sin embargo no se han organizado para aprovechar los beneficios del Programa.

Las solicitudes recibidas en esa entidad fueron en su gran mayoría de iniciativa ciudadana, los migrantes no tuvieron participación. A pesar de que los entrevistados opinaron que tenían familiares en los Estados Unidos, manifestaron no haber recibido apoyo para hacer su aportación.

El problema esencial en este estado es que los migrantes escasamente se organizan en los Estados Unidos, además de que no reciben atención, apoyo, ni impulso por parte del gobierno del estado. Los migrantes y ciudadanos entrevistados consideran que es necesario que se dé mayor certidumbre y transparencia al manejo de los recursos aportados, pues tienen poca credibilidad hacia las autoridades que manejan el dinero, además de que no están conformes con que las propuestas de obras no provengan de los ciudadanos o de los migrantes, sino de los municipios y que sean ellos los que definan las obras y proyectos y, sean aprovechados para fines políticos en los ayuntamientos.

En la mayoría de los municipios de Jalisco se han impuesto las obras. Si bien todas las que se han desarrollado han alcanzado impacto social, los beneficiarios consideran que no fue una necesidad de ellos, sino del municipio, pues algunas veces ellos hubieran preferido la energía eléctrica a la pavimentación o a la carretera. Esta situación desencadena también un mal funcionamiento de los comités de obra y una escasa participación de la ciudadanía. Los comités de obra no funcionan por haber sido integrados solamente para cubrir el requisito, pues toda la planeación, gestión y desarrollo de la obra la llevan a cabo las autoridades municipales. La escasa participación de los ciudadanos se debe a que las obras no las ven



como suyas, sino como del municipio y como tal es éste el que debe dar seguimiento y apoyo a cada una de ellas.

Uno de los problemas detectados en campo es la insuficiencia de recursos financieros que aportan, tanto las organizaciones solicitantes como los tres órdenes de gobierno son suficientes. En los estados de Zacatecas, Guerrero y Oaxaca la opinión fue en el sentido de que, efectivamente, existe una alta demanda de parte de los migrantes y de las organizaciones de los ciudadanos, ellos cada vez solicitan más obras, sólo que los recursos que aportan, así como los del municipio, del gobierno del estado y de SEDESOL son insuficientes. Cada año se quedan solicitudes sin atender, por lo que son programadas para el siguiente año.

Otro de los problemas es la insuficiencia de personal para dar seguimiento a las obras. En las delegaciones se encontró que la capacidad para dar seguimiento a las obras y proyectos generados por el Programa es limitada, porque tienen que atender otros programas y además la demanda de obras y apoyos cada año se incrementa, tanto que el personal se reduce. A esto se agrega la dispersión geográfica de alguna de las obras, como en el caso de Oaxaca.

En conclusión se puede señalar que, el Programa ha resultado de alto impacto social, la población tiene una alta satisfacción y las obras han propiciado el desarrollo de nuevos proyectos como detonadores de derrama económica; sin embargo, se suscitan problemas que afectan el desarrollo del Programa, como lo tardío en la aprobación de las obras, la escasa participación de los migrantes en algunos estados, la poca capacidad administrativa de los municipios, la inadecuada coordinación institucional entre SEDESOL y los gobiernos de los estados, entre otros, a los cuales es determinante darles solución sobre todo en los que incide SEDESOL. En cuanto a los demás problemas debe exteriorizar y tratar de trabajar coordinadamente con los otros órdenes de gobierno, de tal manera que se tengan mayores beneficios y una población objetivo más satisfecha.

5.3. Cobertura del Programa

5.3.1. Cobertura por Entidad Federativa

Como se ha observado a través del tiempo, en México el fenómeno de migración se ha concentrado en los estados de Zacatecas, Guanajuato, Michoacán y Jalisco que conforman lo que Durand denomina “la región histórica de la migración mexicana a Estados Unidos” a los que se han incluido los estados de Durango, San Luis Potosí, Colima y Aguascalientes. Esta tendencia se corresponde con el presupuesto que se destinó, en el techo financiero inicial, para la operación del Programa en el 2003, el cual se concentró en ocho estados (Gráfica 5-3-1-1).



Z a c J a l M i c h S .L .P G to O a x G r o T l a x R e s to

2 7 .3

1 9 .3

7 .1 6 .7

4 .1 3 .9

2 .7 2 .7

2 6 ,1 0

0 .0

5 .0

1 0 .0

1 5 .0

2 0 .0

2 5 .0

3 0 .0

Gr fica 5 3 1 1 Participaci estata e e tech fi a cier 2003

Fuente: Elaborado con información oficial del Programa, generada a partir de las propuestas presentadas por los estados, datos preliminares 2003.

El presupuesto del Programa durante el 2002 fue de $424,188,879.34, mientras que para el 2003 sólo alcanzó la cifra de $386,886,390.00, que representó una disminución del 9% respecto al del año anterior.

Los estados más afectados en el presupuesto fueron Zacatecas, Michoacán y Guanajuato, en cambio, Jalisco registró un incremento significativo para el 2003 (Gráfica 5-3-1-2).



Gr fica 5 3 1 2 C parativ de s t s e ercid s p r estad e s a s 2002 2003

0

20000000

40000000

60000000

80000000

100000000

120000000

140000000

160000000

180000000

Agua

s.

B.C.

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.

Col.

Dgo.

Edo.

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.

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Hgo. Jal.

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.

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S.L.

P.

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.

Ver.

Zac.

INV

ERSI

ÓN

TO

TAL

2002

2003


El número de obras apoyadas en el 2002 fue de 970, en tanto que para el 2003 fue de 899, es decir, menor en 7%. Zacatecas fue uno de los estados afectados en su presupuesto para el 2003, sin embargo fue la entidad con mayor presupuesto y cobertura de obras y proyectos para este período. Jalisco fue otra de las entidades que lograron una mayor cobertura, pero fue a partir de que recibió mayor incremento de recursos (Gráfica 5-3-1-3).



Gr fica 5 3 1 3 C parativ de as bras ap yadas p r estad e s a s 2002 y 2003

0

50

100

150

200

250

300

350

Agu

as

B. C

Chih

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Tlax

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Zac.

NÚ

MER

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ECTO

S

2002

2003


5.3.2. Cobertura por vertiente de apoyo

De acuerdo con los avances del ejercicio 2003 y con fecha de corte al mes de diciembre, se muestra que las obras de asistencia social y servicios comunitarios tuvieron la mayor participación (19%), seguidas por las de pavimentación (16%), carreteras alimentadoras (13%), urbanización (11%) y electrificación (10%), por lo que concentraron el mayor porcentaje de los recursos destinados al programa. En otras obras importantes se encuentran las de agua potable (8%), caminos rurales (6%), infraestructura educativa (5%), alcantarillado (5%) e infraestructura deportiva (4%). (Gráfica 5-3-2-1).

Este tipo de proyectos representan en conjunto una importante participación del Programa en obras de infraestructura social básica, aunado a obras que fomentan los lazos de identidad de las personas que radican en el extranjero.

Esta revisión documental permitió detectar que las acciones en proyectos productivos fueron las de menor participación o demanda. Considerando que los proyectos apoyados se basan en las iniciativas de las organizaciones locales y de los migrantes radicados en Estados Unidos, es evidente que las demandas son de obras que mejoren las condiciones de infraestructura en sus comunidades de origen y no así de fomento de actividades productivas.



Gr fica 5 3 2 1 Recurs s e ercid s p r vertie te e e e ercici 2003

CARRETERAS ALIMENTADORAS

13%ELECTRIFICACION

10%

INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA

4%

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

5%

ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS

COMUNITARIOS19%

ALCANTARILLADO5%

AGUA POTABLE8%

CAMINOS RURALES6%

CENTROS DE SALUD1%

PAVIMENTACION16%

URBANIZACION11%

OTROS2%


Por lo anterior se concluye que las acciones de apoyo al abasto y comercialización, fomento a la producción y productividad a través del apoyo en infraestructura ya sea agrícola o pecuaria, no son por el momento prioridad para los solicitantes del Programa, por lo que para éstas se destinó un menor presupuesto.

Así mismo las organizaciones solicitantes tienen dos prioridades: por un lado el desarrollo de obras en sus localidades que mejoren las condiciones de infraestructura social básica, como guarniciones y banquetas, pavimentación, centros de salud y escuelas; por otro, buscan generar lazos de identidad entre los migrantes y sus localidades de origen, por medio de obras de rehabilitación de iglesias y capillas, de construcción de kioscos y de rehabilitación de jardines, así como la rehabilitación de casas de usos múltiples, ampliaciones de panteones y construcción de lienzos charros y plazas cívicas, equipamientos para casa hogar, salas de usos múltiples para niños, ancianos y discapacitados, entre otras.

5.3.3. Número de obras apoyadas por vertiente

El análisis estadístico de la información del Programa revela que el mayor número de acciones se enfoca a las obras de urbanización, concentrando el 18% del total; las obras de asistencia social el 16%, las de electrificación, representaron el 15%, y las de pavimentación, el 13%. Esta distribución refleja la congruencia entre los objetivos planteados en el programa y las condiciones de vida de los beneficiarios, a través del mejoramiento de la infraestructura social básica, con el apoyo de los migrantes (Gráfica 5-3-3-2-2).



Gr fica 5 3 2 2 bras ap yadas p r vertie te e e e ercici 2003

INFRAESTRUCT URA DEPORTIVA

4%

INFRAESTRUCT URA EDUCATIVA

7%

PAVIMENTACION13%

ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS

COMUNITARIOS16%

ALCANTARILLADO7%

AGUA POTABLE8%

CAMINOS RURALES4%

CENTROS DE SALUD2%

CARRETERAS ALIMENTADORAS

3%ELECTRIFICACION

15%

URBANIZACION18%

OTROS3%


Debido a que las comunidades de origen de los migrantes se ubican en su mayoría en zonas de alta y muy alta marginación, éstas carecen de los servicios básicos de infraestructura como de establecimiento de calles, guarniciones y banquetas y, por ende, de pavimento, de ahí la importancia de promover este tipo de acciones a través del Programa el cual muestra en sus avances del ejercicio 2003 que un mayor número de acciones se destinó a la construcción de guarniciones y banquetas (40%) seguido por las de empedrado y adoquinamiento de calles y, en menor porcentaje la remodelación de plazas cívicas y jardines (7%). Es importante mencionar que también se fomentan las acciones que inciden en mejorar el ambiente, así como las de alumbrado público (Gráfica 5-3-2-3).



REMODELACION DE PLAZAS CIVICAS Y

JARDINES7%

GUARNICIONES Y BANQUETAS

48%

EMPEDRADO Y ADOQUINAMIENTO DE

CALLES36%

CONSTRUCCION DE CALLES

8%

ALUMBRADO PUBLICO

1%

Gr fica 5 3 2 3 Pri cipa es acci es urba as i pu sadas p r e Pr gra a


5.3.4. Cobertura del Programa según los niveles de marginación

Cobertura del Programa según los niveles de marginación

El Programa atiende sólo al 0.45% del total de localidades identificadas por CONAPO. De las comunidades registradas con nivel de marginación I, el programa realiza acciones en el 4.2%; en las de II, incide en el 1.4%, mientras que en las de niveles III, IV y V18, que son las de más alta marginación, el Programa no alcanza a participar en el 1%, lo que revela que las comunidades de mayor marginación no son una prioridad del Programa, según el destino de proyectos e inversiones (Gráfica 5-3-4-1 y 5-3-4-2).

18 El nivel I corresponde a muy baja marginación, El II baja marginación, el III mediana marginación, el IV alta marginación y el V muy alta marginación.


46.71

20.78

17.70

8.236.58

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Porc

entaj

e de p

roye

ctos

4 8 .91

1 6 .88

1 8 .77

8 .99

6 .46

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

I I I I I I IV V

%

Gr fica 6 3 4 1 Desti de as i versi es p r grad de argi aci

Nota: I muy baja marginación, II baja marginación, III mediana marginación, IV alta marginación y V muy alta marginación.

Fuente: REDco, S.C con base en información oficial del Programa y CONAPO 2000.

El Programa se enfoca primordialmente a localidades con niveles de marginación de I y en menor medida a localidades cuyos niveles de marginación son de V, mientras en el ámbito nacional una mayor proporción de comunidades se localizan en este último (Gráfica 5-3-4-2).

Gr fica 5 3 4 2 Distribuci de s ap y s e ca idades seg sus ive es de argi aci

Nivel de marginación del Programa (A) Nivel de marginación según CONAPO (B)

5.106.57

14.73

20.89

52.72

0

10

20

30

40

50

60

Núcle

os po

blacio

nales


0I II III IV V

Grado de marginación

Fuente: REDco S.C., con base en la información oficial del Programa y CONAPO 2000.

La anterior relación que no corresponde a la atención prioritaria a las comunidades con niveles de marginación más elevados, posiblemente responda a que las autoridades hacen

I II III IV VNivel de marginación



sus aportaciones correspondientes considerando más la iniciativa de los migrantes que priorizando la atención a comunidades más rezagadas, donde poco se impulsa la inversión participativa de migrantes y gobiernos.

Por otra parte, destaca que la relación entre el grado de migración frente al de marginación y de desarrollo humano no es tan estrecha como comúnmente se cree ya que los niveles de migración más elevados se encuentran en los estados de Durango, Guanajuato, Michoacán, Nayarit y Zacatecas, mientras los grados de marginación más elevados se localizan en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz (Cuadro 5-3-4-1).

Cuadro 5-3-4-1.Relación estatal por grado de migración, marginación y desarrollo humano

Entidad federativa Grado de intensidad migratoria

Grado de Marginación

Grado de Desarrollo Humano

Principales estados por grado de intensidad migratoria Durango Muy alto Medio Medio alto Guanajuato Muy alto Medio Medio alto Michoacán Muy alto Alto Medio alto Nayarit Muy alto Medio Medio alto Zacatecas Muy alto Alto Medio alto

Principales estados por grado de marginación Chiapas Muy bajo Muy alto Medio alto Guerrero Alto Muy alto Medio alto Oaxaca Medio Muy alto Medio alto Veracruz Bajo Muy alto Medio alto

Principales estados por grado de desarrollo humano Aguascalientes Alto Muy bajo Alto Baja California Medio Muy bajo Alto Baja California Sur Bajo Bajo Alto Campeche Muy bajo Alto Alto Coahuila Medio Muy bajo Alto Colima Alto Bajo Alto Chihuahua Medio Bajo Alto Distrito Federal Muy bajo Muy bajo Alto Jalisco Alto Bajo Alto Nuevo León Bajo Muy bajo Alto Querétaro Medio Medio Alto Quintana Roo Muy bajo Medio Alto Sonora Bajo Bajo Alto Tamaulipas Medio Bajo Alto Fuente: REDco, S.C con información de la CONAPO, 2000.



Las inversiones destinadas por el Programa no necesariamente se concentran en los estados y regiones más marginados, lo que orilla a investigar sobre los aspectos que se consideran prioritarios para dirigir los apoyos. De manera hipotética se considera que es la capacidad de organización y de gestión que tienen los clubes de migrantes en el extranjero y su capacidad de ingerencia en sus comunidades de origen, no obstante es la lejanía, uno de los factores determinantes.

A este factor posiblemente se le vinculen aspectos de índole político relacionados con la necesidad de buscar votos y apoyos de los migrantes de parte de quienes aspiran a ocupar algún puesto de representación en las comunidades con tradición migratoria.

De acuerdo con el destino de las inversiones por estado y por regiones marginadas destaca San Luis Potosí con un comportamiento que tiende a concentrar apoyos en una cantidad similar en regiones de marginación baja y elevada (Gráfica 5-3-4-3).

Por otra parte sobresalen los estados de Zacatecas y Jalisco, cuyas obras se concentran principalmente en localidades con niveles de marginación menores, 42% y 74%, respectivamente y el estado de Guanajuato que concentra el 34% de las obras en comunidades de baja marginación (nivel II).



0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

I II III IV V

%

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

I II III IV V

%

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

I II III IV V

%

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

I II III IV V

%

0

5

10

15

20

25

30

35

I II III IV V

%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

I II III IV V

%

Gr fica 5 3 4 3 P rce ta e de pr yect s p r estad y ive de argi aci p r regi es

Zacatecas Jalisco

Guanajuato Michoacán

San Luis Potosí Colima



0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

I II III IV V

%

0

10

20

30

40

50

60

70

I II III IV V

%

24.35%25.28%

25.15%25.23%

Gob. Fed Gob. Est Gob. MPAL Migrantes

Inversión Total347,248,011.07

Baja California Aguascalientes

Fuente: REDco, S.C con base en información oficial del Programa y CONAPO, 2000.

Gr fica 5 3 4 4 Participaci de s g bier s y s igra tes e a i versi t ta de Pr gra a 2003

Fuente: REDco, S.C con base en información oficial del Programa.

Tampoco existe una relación estrecha entre la inversión que se realiza en el Programa frente a la población migrante por estados participantes y frente a la población que reside en los Estados Unidos (Gráfica 5-3-4-5 y 5-3-4-6), como factores que pudieran explicar el destino de los recursos del programa.



23.87%

34.35%

8.00%

5.64%5.15%

3.93%

3.48%

2.85%

2.27%2.16%

1.85%

1.48%1.39%

1.27%

0.86%0.51%

0.74%0.19%

10.55

3.94

10.41

4.18

10.88

3.563.86

2.11

1.61

4.67

1.64

3.86

3.17

8.12

2.213.86

3.884.99

0

20,000,000

40,000,000

60,000,000

80,000,000

100,000,000

120,000,000

140,000,000

ZACATECAS

JALISCO

M ICHOACAN

SAN LUIS

POTOSI

GUANAJUATO

OAXACA

TLAXCALA

NUEVO LEON

NAYARIT

GUERRERO

AGUASCALIENTES

BAJA CALIF

ORNIA

CH IHUAHUA

MEXICO

SINALOA

COLIMA

HIDALGO

VERACRUZ0

2

4

6

8

10

12

Inversión en 3x1 % de Pob. Migrante

%Gr fica 5 3 4 5 I versi desti ada a pr gra a fre te a p rce ta e de p b aci

igra te p r estad 2000

Fuente: REDco, S.C con información de la CONAPO, 2000.

Gr fica 5 3 4 6 I versi desti ada a pr gra a fre te a p rce ta e de p b aci reside te e EU p r estad 2000

0.86%

0.74%

0.51%

0.19%

34.35%

23.87%

8.00%

5.64%

5.15%

3.93% 3.48%

2.85%

2.27%

2.16%

1.85%

1.48% 1.39%

1.27%4.0

0

1 .274 .0

0

2 .00

2 .46

5 .88

4 .00

2.14

3.472.4

32 .754.0

0

2.05

7 .92

11 .83

18 .35

8 .49

3 .88

0

20 ,0 00,000

40 ,0 00,000

60 ,0 00,000

80 ,0 00,000

10 0,00 0,0 00

12 0,00 0,0 00

14 0,00 0,0 00

ZACATECAS

JAL ISCO

MIC

HOACAN

SAN LUIS

POTO S

GUANAJUATO

O AXACA

TLAXCALA

NUEVO LEO N

NAYARIT

G UERRERO

AGUASCAL IENTES

BAJA CALIF

ORNIA

CH IHUAHUA

MEX IC

O

S INALOA

COLIMA

HIDALGO

VERACRUZ0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Invers ión e n 3 x1 P ob. Res id en E U

%

Fuente: REDco, S.C con información de la SEDESOL 2003 y CONAPO, 2000



5.4. Focalización del Programa

Otro motivo de la evaluación del Programa fue la correspondencia de los beneficiarios con la población objetivo del Programa. En las Reglas de Operación del Programa se menciona que la población objetivo “Son sujetos de atención del Programa las personas que habitan en localidades en condiciones de pobreza de acuerdo a los criterios que determine la SEDESOL, que requieran del mejoramiento de la infraestructura social básica y desarrollo de proyectos productivos, y que sean seleccionados por los migrantes o ciudadanos aportantes”.

Al respecto se consideró el objetivo específico número dos de las Reglas de Operación; que se refiere a promover las propuestas de inversión en las comunidades de alta migración y pobreza. Este fue el criterio determinante para calcular la focalización del Programa. En los proyectos examinados en la fase de campo se detectó que el 73% están ubicados en zonas de alta migración y el 70% están localizados en zonas de pobreza. Los proyectos que cumplieron con los dos criterios de estar en zonas de pobreza y alta migración representaron el 69% de las obras visitadas (Gráfica 5-4-1).

Gr fica 5 4 1 F ca i aci de Pr gra a

100 100

73%

69% 70%

020406080

100

proyectos en zonas dealta migración

proyectos en zonas depobreza

proyectos en zonas depobreza y alta migración

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Cédulas de validación de las obras.

El Programa presenta una adecuada focalización, porque gran parte de sus acciones se están dirigiendo a zonas que cumplen con los criterios establecidos en las Reglas de Operación. A pesar de que un gran número de las solicitudes fue a petición de organizaciones nacionales, éstas se ubican en zonas catalogadas de alta migración. Por otra parte, se detectó que los criterios de CONAPO, respecto a la definición de las zonas marginadas del



país, diferían con lo observado en campo; ante ello, se utilizó el instrumento metodológico: cédulas de validación de las obras.19

5.5. Evaluación del proceso seguido por las solicitudes

En el proceso seguido por las solicitudes se busca identificar la gestión realizada por las organizaciones o beneficiarios, la participación de los miembros de la comunidad y la intervención de los tres órdenes de gobierno.

Este apartado se evaluó por medio de entrevistas a los representantes de las organizaciones solicitantes, a los integrantes de los Comités de Validación y Atención de Migrantes y a los funcionarios de las presidencias municipales.

El proceso seguido por las solicitudes presenta diferencias entre estados. La recepción e integración de los expedientes es de los aspectos en los que existe mayor heterogeneidad; sin embargo, en la mayoría de los casos el proceso se presentó de la siguiente forma:

Las organizaciones solicitantes señalaron, en general, haber presentado sus solicitudes al municipio o al gobierno del estado. En el caso de los clubes de migrantes, éstos manifestaron que elaboraron sus solicitudes de acuerdo con los criterios establecidos por el gobierno del estado, y que ellos, desde los Estados Unidos presentaron sus propuestas en las representaciones del gobierno del estado en la Unión Americana o en las presidencias municipales.

Las propuestas fueron recibidas a finales del 2003 y puestas a disposición del Comité de Validación y Atención a Migrantes a finales del mismo. Esto con la finalidad de que primero fueran examinadas en este órgano, para después sean enviadas en los dos primeros meses del 2004, a la delegación de SEDESOL.

Una vez que la solicitud llega al municipio, el club de migrantes respectivo debe concertar con esta autoridad el tipo de obras que se promueven y ver la manera de que se incluya en su catálogo de solicitudes. Una vez que el club hubo concertado con el municipio, ambos se ponen de acuerdo, respecto a el presupuesto de la obra y los tiempos de realización.

El municipio juega un papel trascendental, recibe la solicitud y verifica si es viable; si lo es, determinará el programa de gobierno que puede apoyar esta solicitud. Si determinó que el Programa 3 x 1 es el ideal, envía la solicitud al gobierno del estado, donde nuevamente se revisa, y si concluye que el proyecto se justifica lo suficiente entonces se pone a consideración del Comité de Validación y Atención a Migrantes.

19 Estas cédulas permitieron identificar si el proyecto estuvo orientado a una zona con alta migración y pobreza. En cuanto a los criterios de CONAPO, éstos diferían de lo encontrado en campo, mientras algunos de los municipios fueron catalogados como de baja marginación, en campo se constató que las localidades se ubicaban en zonas marginadas.



Finalmente este comité dictamina si la solicitud debe ser apoyada o no. Una vez que se autoriza, el municipio lo comunica a los migrantes, les informa cuanto deben aportar el número de la cuenta a la que deben depositar su aportación. Los integrantes del comité de obra invitan a los beneficiarios de las localidades a que realicen su aportación, de tal manera que completen el 25% que les corresponde, una vez que los beneficiarios y los migrantes completaron su aportación, el municipio hace lo propio e invita al gobierno del estado para que también contribuya. Teniendo estas tres aportaciones el municipio notifica a SEDESOL para que deposite el restante 25%.

En el caso de que la organización solicitante sea de ciudadanos de la localidad, el proceso es similar al de los clubes de migrantes, la diferencia es que en el Comité de Validación le dan mayor prioridad a las solicitudes de los migrantes.

Por esta razón, en el estado de Zacatecas hubo solicitudes en las que el expediente tenía la firma del club de migrantes, pero en realidad la solicitud era de los ciudadanos. Esto da entender que la organización de ciudadanos locales aprovechó la figura del club para que le aprobaran la obra. Así, el club de migrantes no hizo ninguna aportación.

En cambio, en el estado de Jalisco ocurrió que en el 2003 hubo muy pocas solicitudes de migrantes, ante lo cual se dio apertura a las organizaciones nacionales. Esta medida fue tomada por considerar que si no se aprovechaba el recurso, este se perdería. Esto es algo lamentable para la entidad, debido a que el presupuesto destinado es más alto que los de otros estados como Michoacán, siendo que en éste existe mayor organización de migrantes.

No obstante que en este estados se dio apertura a las solicitudes de las organizaciones nacionales, al final los proyectos desarrollados en el 2003 no fueron solicitudes de los grupos de ciudadanos, sino de los municipios, que vieron una gran oportunidad en aprovechar el recurso federal. Los entrevistados de los gobiernos municipios consideraron que el Programa es muy bueno porque una obra que les costaba 100, con el Programa les costó 25.

En cuanto a la pregunta de cómo fue el trato de los funcionarios al momento de entregar su solicitud, todos los entrevistados opinaron que fue muy bueno. En los estados con mayor población migrante y organizada, como Zacatecas, el gobierno tiene incluso oficinas de representación en los Estados Unidos, de esta manera buscan dar un trato digno y facilitar el número de trámites para los connacionales que residen en ese país.

En los estados de Zacatecas, Oaxaca, Guerrero e Hidalgo, las autoridades estatales y municipales realizan giras por el territorio estadounidense buscando que los migrantes apoyen ciertas obras de infraestructura. Por su parte los migrantes manifestaron haber tenido recientemente la visita de funcionarios de SEDESOL, tanto de las oficinas centrales como de los estados.

Esto es un claro ejemplo de que en ciertos estados con creciente población de migrantes, también se pueden aprovechar las oportunidades que brinda este Programa. Lo único que



hace falta es la voluntad de las autoridades estatales y municipales para difundirlo en la Unión Americana.

Ejemplo de ello es el estado de Zacatecas, que absorbe un gran presupuesto, no sólo por haberse creado allí el Programa, sino también por la capacidad organizativa de esta entidad en los Estados Unidos. En entrevista realizada a los responsables del Programa en Zacatecas, la mayoría opinó que es posible que el Programa crezca, pero hace falta organización en otros estados. La Federación de Clubes Zacatecanos ha trabajado no sólo para su estado, sino también ha organizado a clubes de otras entidades.

Respecto al trámite que tienen que realizar las organizaciones solicitantes, en estas se opina mencionan que es complicado y que el exceso de documentación es una limitante en la proposición de proyectos; en ocasiones las solicitudes son rechazadas a pesar de que el club haya realizado su aportación.

En el estado de Zacatecas, donde el Programa tiene mayor tiempo, los entrevistados coincidieron en la opinión de que anteriormente, con el Programa 2 x 1, no tenían que realizar tantos trámites, únicamente le aprobaban la obra por el hecho de que aportaban el recurso. Los entrevistados manifestaron que han insitado a las autoridades federales del Programa a que sean más flexibles en la integración de las solicitudes, y que además ellos están apoyando al país de buena fe y que sería injusto para las localidades y para ellos que los limitaran en sus acciones.

Otra limitante que se presenta en la selección de los proyectos es la normativa del Programa, que no permite las solicitudes para ciertas acciones, como la de adquisición de equipo de cómputo para una escuela dentro de la vertiente educativa, por lo cual el comité debe ingeniar su aprobación incluyéndolas en la vertiente de asistencia social y servicios comunitarios.

En el estado de Zacatecas, durante el 2003 se estableció el criterio de que no se apoyarían solicitudes referentes a lienzos charros, capillas o de salas de velación, entre otras; sin embargo, a lo largo del año los migrantes ejercieron presión para que algunas de estas obras fueran consideradas por el Programa. El argumento que utilizaron fue que estos proyectos no solo alentaban fiestas o charreadas, sino que generaban derrama económica para la zona por efecto de la venta de diversos productos, tales como comidas y bebidas, con lo que se generaba recursos que se podían invertir en obras de infraestructura social como de agua potable, electrificación o pavimentación.

Respecto al apego de la selección del proyecto a un procedimiento adecuado y a la participación de los miembros de la organización solicitante los migrantes expresaron que fue correcto el funcionamiento del Comité de Validación y Atención de Migrantes, porque se establecieron condiciones igualitarias en la selección de los proyectos, además de que la presencia de los migrantes dentro del comité fue tomada en cuenta.



En los estados donde tuvieron buen desarrollo los comités de validación fueron Zacatecas, Guerrero, Michoacán y Tlaxcala; en estos la presencia de los tres órdenes de gobierno y de las organizaciones solicitantes fue importante.

En Zacatecas se presentó la particularidad de que la participación municipal estuvo compuesta por los tres partidos políticos más importantes de la entidad, lo que generó una mayor pluralidad en la selección de los proyectos.

En Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes, no se pudo calificar la participación de todas las partes en el proceso de selección de los proyectos porque las solicitudes provinieron de grupos locales y en algunos casos directamente del municipio.

En el estado de Oaxaca, la participación de la SEDESOL no tiene mucha ingerencia en la dictaminación de los proyectos u obras, ya que el estado es el que presenta las propuestas. Así la delegación estatal no opina en la aprobación de los proyectos u obras, para no entrar en conflictos políticos, por lo que su participación en el Comité de Validación es únicamente normativa.

Respecto a cómo se notificó la aprobación del proyecto, los migrantes entrevistados expresaron que fue a través de los integrantes de los clubes pertenecientes al comité de validación, ya que ellos, una vez que levantan la sesión del comité, elaboran un informe y l envían a cada una de las federaciones o clubes de procedencia de las solicitudes., ya sea informando que fue aprobada o reportando las razones por la que se rechazó.

En general, el proceso de selección de los proyectos es transparente en los estados, las autoridades locales, estatales y federales tienen una adecuada participación; sin embargo, los tiempos de aprobación resultan largos, lo cual origina retrasos en el inicio de las obras, y los trámites para la aprobación de los proyectos son complejos, además de que la normativa restringe ciertos proyectos.

5.6. Eficacia del Programa

Dado que las acciones del Programa no son programadas, sino que responden a la demanda de los beneficiarios, se realizó la medición de la eficacia del Programa mediante la verificación en campo de los proyectos apoyados.

Indicador de eficacia = Número de obras terminadas (79) / Total de obras en la muestra (165) = .48

El 48% de las obras visitadas en campo se encuentran terminadas (79), del resto (86) el 23% están por concluir (38), el 20% están avanzadas (33), el 4% están en inicio y el 5% (8) se encuentran aprobadas sin iniciar (Gráfica 5-6-1).



Gr fica 5 6 1 Eficacia de Pr gra a

48%

23%20%

4%5%

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Aprobada sininiciar

En inicio Avanzada Por concluir Concluida

Grado de avance de la obra

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos. Cédulas de validación de la obra.

El número de obras sin terminar responde a retrasos en la aprobación de los proyectos, en la mayoría de los casos sufren retrasos de hasta 5 meses y aun después la federación y los gobiernos de los estados demoran su aportación.

A pesar de los retrasos en las obras, los beneficiarios valoraron de manera positiva el Programa, atribuyéndole beneficios sociales importantes para sus localidades.



Capítulo 6 Análisis del costo-beneficio de los recursos asignados al

Programa

El análisis costo-beneficio mide la eficiencia del Programa en relación con sus beneficios en términos monetarios (para el caso de los que son cuantificables) de los beneficios que no son monetarios pero si cuantificables. Es importante mencionar que los aspectos más difíciles de medir son los beneficios, debido a que en los programas de gobierno, muchos de ellos son de índole cualitativo de difícil cuantificación.

En este contexto se plantea que en los costos el elemento a cuantificar será el valor monetario del subsidio implícito del apoyo entregado. Para medir los beneficios, que se espera en su mayoría no se puedan cuantificar directamente, se propone evaluarlos a partir de variables indirectas como son el ahorro de recursos de los beneficiarios, principalmente dinero y tiempo. Indiscutiblemente, algunos de los apoyos otorgados por el Programa repercuten en una mayor salud, en una mejor educación, en mayor bienestar, entre otros, todos ellos difíciles de cuantificar.

Para estimar el beneficio del proyecto, generado a través el ahorro de tiempo y dinero se incluyeron en el cuestionario preguntas orientadas a recabar la siguiente información: pasaje que se tiene que pagar actualmente para recibir el servicio del proyecto apoyado por el Programa. En otras palabras, cuanto se paga de pasaje para trasladarse a la escuela, centro de salud, cancha deportiva, panteón, escuela, etc.; construido con el apoyo del Programa. Para poder estimar el beneficio fue necesario estimar cuanto tenía que pagar el beneficiario para trasladarse al lugar donde recibía anteriormente el servicio. Con la información obtenida del costo del pasaje que se pagaba antes y después del apoyo se obtiene el ahorro monetario obtenido.

Del mismo modo se incluyó una pregunta similar orientada a detectar el tiempo que se requería antes del apoyo para trasladarse al lugar donde recibía el servicio, que comparada con el que se requiere actualmente, indica el ahorro en horas hombre generado por el proyecto. El ahorro de horas hombre se convirtió en pesos multiplicándolo por el valor de un jornal en la zona de estudio, el cual en promedio y tomando como referencia la información recabada durante el trabajo de campo, se estimó en $6.25 la hora. En ambos casos, fue necesario detectar con que frecuencia al año una misma persona se traslada al lugar donde recibía el servicio.

Para otros proyectos se cuantificaron los beneficios de manera similar, por ejemplo para el caso de obras de agua potable y drenaje, que evidentemente repercuten sobre la salud de los beneficiarios, principalmente disminuyendo la incidencia de enfermedades gastrointestinales, el beneficio generado por el Programa se cuantificó en función del ahorro en medicamentos y desparasitantes. Criterios similares se aplicaron para evaluar los beneficios generados por proyectos de otro tipo.



Para medir el costo en el que incurre el Programa por cada beneficiario, se recurrió a la información oficial preliminar sobre el cierre de ejercicio físico financiero del año 2003. En este análisis se utilizó el monto total de obras apoyadas en el 2003, el cual dividido por el número de beneficiarios permitió estimar un costo promedio por persona beneficiada. Tanto para el costo como el beneficio fue necesario estimar un promedio por beneficiario por vertiente del apoyo lo que facilitó el análisis de la razón costo beneficio.

6.1. El nivel de eficiencia

Considerando la inversión federal, estatal, municipal y de los beneficiarios, el costo promedio nacional de los proyectos fue de $430,831.00. Se observan variaciones significativas en esta variable entre los diferentes estados participantes. Así por ejemplo los Estados de Colima, Hidalgo y Sinaloa presentan el costo promedio más bajo por proyecto, el cual se ubica muy por debajo del promedio nacional (Gráfica 6.1.1.). Lo anterior se debe a que se realizaron obras que requirieron baja inversión. Tal es el caso del Estado de Colima, Estado que registró el menor costo promedio por proyecto, en éste la obra predominante fue construcción de banquetas, vertiente en la que se invirtió el 63% de los recursos.

Gr fica 6 1 1 C st pr edi p r bra rea i ada c ap y de Pr gra a p r Estad ap yad 2003

-

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

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Fuente: REDco S. C. a partir de la base de datos oficial generada por las propuestas presentadas por cada uno de los estados, datos preliminares 2003.

Por el contrario las obras de mayor costo promedio fueron realizadas en los estados de Guerrero, Nayarit y Chihuahua. Guerrero fue el estado en el cual se realizaron las obras de mayor inversión, debido a que la mayor parte de los recursos (81%) se destinaron a la construcción de caminos rurales. En Nayarit, las obras no se concentraron en alguna vertiente, pero si en una proyecto específico, la pavimentación de un camino y la construcción del vado para alcantarilla “E. C. FED el CAPOMO”, el cual absorbió 48% de los recursos estatales del Programa. En el estado de Chihuahua la obra que predominó fue la rehabilitación de albergues indígenas ubicados en la Sierra Tarahumara. Sin embargo, estas obras concentraron únicamente 25 porciento de los recursos, el resto de los recursos se invirtió en la realización de otras tres obras.



6.1.1. Costo por beneficiario

Considerando el monto total de los recursos asignados (federales, estatales, municipales y de los beneficiarios) y el número de personas beneficiadas por cada obra, el monto promedio del subsidio del Programa por beneficiario es de $252.00. En esta variable también se observan diferencias notables entre estados. Los que presentan menor costo promedio son: Aguascalientes. Hidalgo, Jalisco y Sinaloa. Pero sin lugar a dudas el costo más bajo por beneficiario se observa en el Estado de Sinaloa, en donde el apoyo promedio es de aproximadamente $15.00, lo cual se debe a que se considera que la obra de construcción de la barda perimetral del parque Sinaloa beneficia a 201,000 personas. Aunque si se elimina esta obra el apoyo promedio por beneficiario continua siendo inferior al promedio nacional. En general el bajo costo observado en este estado se debe a que las obras realizadas benefician a un gran número de personas, el número más bajo reportado por obra es de 100 beneficiarios.

En el otro extremo destacan los estados de Chihuahua y Guanajuato, por que en estos él costo por beneficiario fue muy superior al promedio nacional (Gráfica 6-1-1.1.). Esto también se debe a la asignación presupuestaria estatal. Guanajuato con cuatro veces el presupuesto de Sinaloa atendió únicamente el doble de beneficiarios.

Gr fica 6 1 1 1 C st pr edi p r be eficiari de Pr gra a I iciativa Ciudada a 3X1 p r Estad ap yad 2003

-

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1,000

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6.1.2. Costo por proyecto según vertiente de apoyo

Los proyectos de Carreteras alimentadoras son con mucho las obras con mayor costo promedio, su costo representa cinco veces el costo promedio de todas las obras (Gráfica 6-1-2.1). Durante el 2003 se realizaron tres obras de esta vertiente cuya inversión fue superior a los 4 millones de pesos, éstas fueron: construcción de carretera alimentadora La Boquilla-Lobatos Km2 + 000 al 4+220; pavimentación de camino rural El Malacate-Mezquital del



Oro tramo Los Guajes 8+000 al 9+ 600 ancho de 7 mts.; y construcción de tercería, obras de drenaje, pavimentación y señalamiento E.C. Zacatecas /Guadalajara, las tres en el Estado de Zacatecas.

Otra vertiente que sobresale por su alto costo por proyecto son los caminos rurales, sin embargo el costo de éste tipo de proyectos es apenas un tercio el costo de las carreteras alimentadoras. Los proyectos de la vertiente apoyo a la producción también destacan por su alto costo, si bien durante el 2003 únicamente se apoyó un proyecto de este tipo.

Resaltando por el bajo costo por proyecto se encuentran las vertientes de vivienda y el proyecto Definición y Conducción de la Planeación del Desarrollo Regional. En la primera vertiente el apoyo se dio para pintura de la fachada de las viviendas y en la segunda para la terminación de la ampliación de la red de energía eléctrica en baja y alta tensión en una calle del Municipio de Españita, Tlaxcala.

Gr fica 6 1 2 1 C st pr edi p r pr yect seg vertie te de ap y

-

500,000

1,000,000

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6.1.3. Costo promedio por beneficiario según vertiente del apoyo

En este análisis sobresale que las vertientes que más apoyo conceden a por beneficiarios son las de abasto y comercialización, apoyo a la producción, riego y fomento a la producción. En el caso de la vertiente de abasto los beneficiarios reciben hasta 50 veces el apoyo promedio, los beneficiarios de la vertiente de apoyo a la producción primaria hasta 32 veces, los de la vertiente de riego 14 y los de fomento a la producción y la productividad hasta 15 veces (Gráfica 6-1-3.1).



En la vertiente de apoyo se registran únicamente dos obras, la construcción de un rastro TIF para pavos en la comunidad de Atacheo de Regalado en Michoacán, y una tienda de abasto comunitario.

En la vertiente de apoyo a la producción primaria se registra solamente el proyecto integral para la producción de hortalizas 2ª etapa en la localidad de San Rafael del Carrizal ubicada en el Estado de Michoacán.

En el caso de loas apoyos de Desarrollo de Áreas de Riego se reportan solamente dos proyectos. De la vertiente de fomento a la producción y productividad se apoyaron proyectos diversos que van desde fabricas de block, invernaderos de jitomate y adquisición de pie de cría. La característica común de todos estos proyectos es su alta inversión y el reducido número de beneficiarios.

Gr fica 6 1 3 1 C st pr edi p r be eficiari de vertie tes de ap y se ecci adas de Pr gra a 2003

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

Abasto Produción Riego Productividad

Apoyo/beneficiario Promedio


Eliminando dichas vertientes del análisis, otros apoyos que resaltan por otorgar a los beneficiarios un apoyo por arriba del promedio son las de electrificación, carreteras alimentadoras, e infraestructura educativa. El proyecto aislado de Definición y conducción de la planeación del desarrollo regional también otorgó un apoyo alto por beneficiario (Gráfica 6-1-3.2.).

La vertiente de vivienda también sobresale, pero en este caso por su bajo costo por beneficiario, al igual que las vertientes de infraestructura deportiva y asistencia social.

Cuantificar el costo del Programa por vertiente y por beneficiarios es una tarea sencilla, pero el objetivo de este análisis se orienta a la cuantificación del costo/beneficio del Programa, por lo que a continuación se procede a analizar los principales beneficios detectados.



Gr fica 6 1 3 2 C st pr edi p r be eficiari de vertie tes de ap y se ecci adas de Pr gra a 2003

-

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6.1.4. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de recursos

La mayor parte de los recursos del Programa se invirtieron en obras de pavimentación. No se dispuso de información sobre la superficie pavimentada en cada proyecto, por lo que no fue posible hacer una comparación de costos entre ellos. La única conclusión factible a partir de la base de datos preliminares es que las cinco obras de mayor costo presentan una inversión similar, aproximadamente dos millones de pesos, únicamente la obra “Pavimentación del camino y construcción del vado y alcantarillado El Capomo”, realizada en la localidad del mismo nombre, Municipio de Compostela, Nayarit. rebasa el promedio mencionado anteriormente, ya que dicha obra requirió de una inversión de más de cuatro millones de pesos (Gráfica 6-1.4.1.).

Gr fica 6 1 4 1 C st de as bras de pavi e taci c ay r c ce traci de recurs s

-

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GUADALUPE CIUDADGUZMAN

TEPATITLAN DEMORELOS

CIUDADGUZMAN

EL CAPOMO




6.1.5. Costo de las obras de pavimentación con mayor concentración de recursos

Otra obra importante en cuanto a concentración de recurso son las carreteras alimentadoras. Del mismo modo, la información disponible no permitió hacer una comparación de costos entre obrase. Las cuatro obras de mayor costo presentan una inversión que difiere hasta en un millón de pesos entre la de mayor inversión y la que ocupa el cuarto lugar en dicho concepto (Gráfica 6-1.5.1.). Cabe señalar que la obra de esta vertiente que requirió la menor inversión, apenas 281,000.00 pesos fue realizada en la localidad “Palma Cuata”, municipio de Tlaltenango de Sánchez Román en el Estado de Zacatecas.

Gr fica 6 1 5 1 C st de as bras de pavi e taci c ay r c ce traci de recurs s

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ADJUNTAS DELREFUGIO

LOS GUAJES HUANUSCO LAS CHILITAS


6.1.6. Costo de las obras de urbanización con mayor concentración de recursos

Otras de las obras importantes por la concentración de recurso fueron las de urbanización. En este caso, tampoco fue posible hacer una comparación de costos entre proyectos. Las cinco obras de mayor costo fueron de adoquinamiento y empedrado y la inversión se ubicó entre $ 1,364,000.00 y $ 1,600,000.00 (Gráfica 6-1.6.1.). La mayoría de éstas obras se realizaron en el Estado de Jalisco, con excepción de la realizada en la localidad de Puruagua, la cual se encuentra en el Estado de Guanajuato.



Gr fica 6 1 6 1 C st de as bras de urba i aci c ay r c ce traci de recurs s

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SAN DIEGO DEALEJANDRIA

CIHUATLAN COLOTLAN EL SALVADOR PURUAGUA


6.2. Costo beneficio

6.2.1. Beneficio Costo de las Obras de Abasto y Comercialización

Entre los beneficios detectados en los proyectos de abasto y comercialización se mencionó que la comunidad ahora cuenta con un mayor abasto y variedad de productos, que los productos se adquieren a mejor precio y que ya no es necesario trasladarse a otras comunidades para adquirir los productos. Únicamente los dos últimos se pueden cuantificar.

En el primer caso, durante la realización de la prueba piloto se detectó que los beneficiarios se mostraron poco dispuestos a proporcionar información sobre su sus ingresos y gatos por lo que dichas preguntas fueron eliminadas del cuestionario definitivo, por tal motivo es necesario realizar algunas generalizaciones, a partir de información que fue proporcionada por los beneficiarios durante el trabajo de campo.

La primera generalización respecto al ingreso es que los beneficiarios perciben un salario mínimo y que de éste el ochenta por ciento se invierte en productos de consumo básico. Considerando que las tiendas de abasto comunitario ofrecen productos a un precio 10% menor al ofrecido en las tiendas tradicionales. Entonces el beneficio estimado es aproximadamente $960.00 por familia al año. Al cual debe agregarse el costo de traslado a la comunidad más cercana para adquirir los productos, Considerando que las compras se realizan una vez a la semana y costo del transporte de ida y vuelta es de $10.00, entonces el ahorro o beneficio anual es de $520.00. Con lo cual el beneficio de este tipo de proyectos asciende a $1,480.00 por familia al año.



Para este tipo de proyectos, en la base de datos oficial del Programa se reporta un número de beneficiarios reducido, del cual se infiere que los beneficiarios directos de esta obra pudieron haber sido tres familias.

El beneficio generado por el proyecto es de $4,440.00, mientras que el costo por beneficiario fue de $7,273.00. Si se considera que la vida útil de este proyecto es de un año, la obra arroja un costo superior a los beneficios. Si se considera que estas obras tenga una vida útil de por lo menos cinco años, lo cual es perfectamente factible, entonces los beneficios son superiores a su costo.

La otra obra de esta vertiente realizada con el apoyo del Programa fue la construcción de un rastro TIF. Para este proyecto es difícil cuantificar la relación beneficio costo, ya que en este caso el beneficio repercute en una mayor calidad e inocuidad de los productos generados, por lo que dicha estimación requiere de información que rebasa el ámbito de esta evaluación.

6.2.2. Beneficio Costo de las Obras de Agua Potable

En general, las comunidades visitadas ya contaban con acceso al agua potable, pero dicho acceso o bien era restringido o bien condicionado. Por lo que los principales beneficios detectados fueron una mayor seguridad en el abasto dado que ya no tienen que depender de otras comunidades para el abasto o ya no tienen que comprar el agua a pipas abastecedoras o bien el incremento en horario de abastecimiento de agua potable. Para los beneficiarios entrevistados lo anterior se traduce en una mayor disponibilidad de tiempo, dado que ya no tienen que estar en su casa en un horario determinado esperando el abastecimiento de agua, lo que les permite una mejor planeación de las actividades de la familia. Por lo que lo que para estimar los beneficios de las obras de esta vertiente se recurrió a las horas hombre liberadas.

Los beneficios también pudieran estimarse mediante al ahorro que implica el ya no tener que pagar a las pipas abastecedoras, sin embargo las comunidades que reportaron como beneficio el dejar de adquirir el agua, de esta manera, fueron mínimas por lo que se optó por la primer alternativa.

Una estimación conservadora, es que gracias al apoyo del Programa cada beneficiario disponga de 60 minutos más por semana, es decir 52 horas al año y valorando cada hora a $6.2520, el beneficio por persona es de $325.00.Considerando que el costo promedio por beneficiario de las obras de agua potables es de $315.00, es evidente los beneficios generados por este tipo de obras permiten recuperar su costo en solamente un año. Las obras de agua potable son acciones rentables para la sociedad.

20 Que resulta de dividir el salario mínimo mensual entre 200 horas de trabajo.



6.2.3. Beneficio Costo de las Obras de Alcantarillado

En esta vertiente predominan las obras de drenaje y alcantarillado. Los principales beneficios generados por las obras de drenaje se relacionan con la salud de la población: disminución de enfermedades parasitarias, disminución de enfermedades gastrointestinales, disminución de malos olores, mejoramiento del aspecto de la comunidad. Estas dos últimas son difíciles de cuantificar por lo que para estimar los beneficios se recurrió a los beneficios relacionados con la salud de los habitantes.

Los habitantes de una comunidad que cuenta con drenaje requieren desparasitarse con menor frecuencia y sufre de enfermedades gastrointestinales con menor frecuencia. Considerando que el costo de desparasitación individual es de aproximadamente $20.00, que el costo de los antibióticos necesarios para controlar una enfermedad diarreica es de $50.0021 y que la frecuencia de desparasitación y la incidencia de enfermedades disminuye en un evento al año. Esto da un ahorro de $70.00 por persona al año, que no cubre el costo por beneficiario de las obras de alcantarillado y drenaje de $191.00. Cabe señalar que el ahorro en medicamentos o beneficio de estas obras se considera un beneficio para la sociedad y no para las personas, ya que se observó que en algunas comunidades apoyadas por el Programa los medicamentos son abastecidos gratuitamente en los centros de salud

Sin embargo el análisis precedente no cuantifica el efecto que dichas enfermedades tienen sobre el desarrollo físico, la capacidad de aprendizaje y trabajo de las personas y con ello sobre la formación del capital humano, que finalmente se traduce en capacidad de desarrollo del país. Por lo cual aún cuando no es factible demostrar numéricamente que las obras de alcantarillado y drenaje son rentables para el país, se sostiene que las obras que inciden sobre la salud de la población generan beneficios que superan con creces su costo. La inversión en obras de drenaje y alcantarillado es una acción rentable para el Programa.

6.2.4. Beneficio Costo de las Obras de Asistencia Social

Las obras construidas al amparo de esta vertiente son variadas: Kioscos, plazas, miradores turísticos, centros comunitarios, asilos, infraestructura para discapacitados, salas de velación, panteones, auditorios, templos centros de salud, entre otros. Lo cual complica la cuantificación de los beneficios y por ende la relación beneficio costo. Por lo que en este apartado solamente se comenta que el desarrollo de este tipo de infraestructura impacta principalmente el arraigo de la población, y no solamente de los migrantes. Al incrementarse los servicios ofrecidos en una comunidad se incrementan las posibilidades de que sus habitantes encuentren ahí mismo la oportunidad de desarrollarse y crecer, evitando la necesidad de tener que salir a buscar mejores oportunidades en otros lugares del país o del extranjero. También se incrementan las posibilidades de que nuevos habitantes sean

21 Evidentemente el costo de los desparasitantes y los antibióticos es muy variable dependiendo de la marca, la presentación, la concentración del ingrediente activo, el lugar de compra, etc., etc.



atraídos a esa comunidad. Se concluye que las obras de asistencia social son rentables para la sociedad.

6.2.5. Beneficio Costo de las Obras de Caminos Rurales

La cuantificación de los beneficios generados por los caminos rurales es, tal vez, una de las tareas más fáciles de este apartado. Los beneficios que genera la construcción de caminos rurales giran alrededor de una mayor comunicación, que incrementa en la comunidad todo tipo de actividades. El contar con caminos rurales permite que los niños y jóvenes asistan a la escuelas, permite a los adultos obtener mejores trabajos, mejor remunerados, permite a lo enfermos la posibilidad de trasladarse a obtener una mejor atención médica, permite a las amas de casa trasladarse para adquirir los productos requeridos por su familia, permite adquirir los insumos empleados en la producción agrícola y ganadera, a la vez que permite vender los productos generados en éstas. En fin el contar con mejores caminos rurales incrementa todo tipo de actividades desde las comerciales hasta las personales.

Sin embargo muchos de estos beneficios, al igual que la mayoría de los beneficios generados por el Programa no son cuantificables, por lo que solamente como una aproximación a los beneficios generados por la construcción o rehabilitación de caminos rurales se utilizará como medida las horas hombre ahorradas en el tiempo de traslado requerido de las comunidades a los centros urbanos más cercanos.

Considerando que la construcción o rehabilitación de este tipo de caminos permite a los habitantes de una localidad un ahorro promedio en el tiempo de traslado de quince minutos diarios, es decir una hora un cuarto a la semana y cotizando la hora a $6.25, como se había establecido previamente, el ahorro de horas hombre es de $407.50 al año, el cual es ligeramente inferior al costo por beneficiario de la obra, que son $500.23 (Gráfica 6-2-8.1). Pero la vida útil de los caminos rurales es mucho más que un año, por lo que en el largo plazo la relación costo beneficio de las obras de esta vertiente es menor que uno. De hecho como se demostró previamente, la sociedad recupera el costo de estas obras casi en el mismo año en que se realizan y esto sin considerar todos los demás beneficios que se generan, que son difíciles de cuantificar. Por lo que se concluye que la construcción o mejora de caminos rurales es rentable para la sociedad.

6.2.6. Beneficio Costo de las Carreteras Alimentadoras

La diferencia principal entre esta vertiente y la de caminos rurales es que mediante esta última se construyen vías de acceso que antes no existían, mientras que con la primera se mejora las ya existentes, generalmente mediante la pavimentación.

Por lo anteriormente expuesto los beneficios que genera la vertiente de carreteras alimentadoras son similares a los descritos en la vertiente de caminos rurales, solo que en este caso se hace más énfasis en la reducción en el tiempo requerido para el traslado. Aunque también se detectaron otros beneficios como conservación de los automóviles, para los que cuentan con ellos, o mayor duración del calzado, para los que no. Pero los



beneficios se cuantifican recurriendo nuevamente al ahorro de horas hombre. En esta vertiente el costo promedio por beneficiario es más elevado $1,156.00, por lo que si el ahorro en el traslado es nuevamente de 15 minutos se requiere de un poco más de dos años para recuperar la inversión realizada en la obra. Sin embargo la construcción de carreteras alimentadoras continúa siendo una obra rentable para la sociedad en el mediano plazo.

6.2.7. Beneficio Costo de los Centros de Salud

Los beneficios generados por las obras de la vertiente centros de salud son incuestionables, aunque difíciles de cuantificar. Como ya se mencionó en la vertiente de alcantarillado y drenaje, los proyectos que se relacionan con salud generan beneficios relacionados con el desarrollo del capital y humano y por lo tanto con el desarrollo nacional.

Para no profundizar en un análisis que con mucho rebasa las posibilidades de esta evaluación, la cuantificación de los beneficios generados por la creación de centros de salud se evaluará mediante el ahorro en el transporte que anteriormente tenían que pagar los beneficiarios para recibir atención médica en alguna comunidad cercana. Considerando que el costo promedio del pasaje redondo a dicha comunidad es de $10.00, y que cada persona en promedio asiste a un centro de salud una vez al mes22, y que por lo general las personas que vistan al médico van acompañadas de otra persona, el beneficio o ahorro al año por beneficiario es de $240.00, mientras que el costo es de $201.000.

Por lo que la inversión de este tipo de proyectos se recupera en el mismo año que se realiza, esto sin considerar los demás beneficios que son difíciles de cuantificar. Se concluye que este tipo de proyectos es altamente rentable para la sociedad.

6.2.8. Beneficio Costo de las Obras de Electrificación

Los principales beneficios generados por la obras de electrificación son la simplificación de las labores domésticas por el acceso a aparatos electrodomésticos y a mejores herramientas de trabajo, incremento en el esparcimiento familiar por acceso a medios de comunicación, incremento en el tiempo disponible para realizar algunas actividades durante la noche, reducción en la contaminación de las viviendas creada por el uso de velas o petróleo y disminución en la incidencia de accidentes. Cuando la electrificación es en la vía pública se agrega el incremento en la seguridad en las calles.

Para algunos beneficiarios el acceso a la energía eléctrica representa un incremento en costos, por el hecho de tener que pagar una cuota que antes no se pagaba o bien por el incremento de la misma. Generalmente, el ahorro en velas o petróleo utilizado anteriormente no compensa el incremento en el costo de la cuota. Sin embargo la evaluación del costo beneficio de las obras de esta vertiente necesariamente tiene que ir mucho más allá del consumo de petróleo y la cuota de energía eléctrica.

22 La frecuencia de visitas al médico es muy variable dependiendo del tamaño y características de la familia.



Gr fica 6 2 8 1 C st be efici p r vertie te de ap y se ecci ada Pri er a 2003

0

500

1000

1500

2000

2500

Agua Potable CaminosRurales

Carreterasalimentadoras

Centros deSaluds

Electrificación

Costo Beneficio

Fuente: REDco S. C. a partir de la base de datos oficial generada por las propuestas presentadas por cada uno de los estados

Por lo que nuevamente se recurrirá al ahorro de horas hombre. Considerando que el disponer de energía eléctrica permita a las amas realizar sus quehaceres domésticos en media hora menos y a los señores les permite emplear herramientas eléctricas en la realización de alguna actividad por lo que también se ahorran media hora diaria, y que todos los miembros de la familia disponen de media hora más durante la noche para realizar cualquier tipo de actividad. De manera que los beneficiarios disponen en total de una hora más al día, la cual cuantificándola a $6.25, genera un beneficio anual de $2,281.25, muy por encima del costo por beneficiarios de las obras de electrificación que es de $1,325.00 (Gráfica 6-2-8.1). Lo anterior sin cuantificar el beneficio que implica un mayor acceso a la comunicación. Lo que permite recuperar la inversión en menos de un año. Se concluye que las obras de electrificación son rentables para la sociedad mexicana.

6.2.9. Beneficio Costo de las Obras de Infraestructura Deportiva

El deporte tiene repercusiones deseables sobre el estado físico y mental de quienes lo prácticas. El contar con este tipo de infraestructura genera alternativas para invertir el tiempo libre alejando a los jóvenes de actividades indeseables. Estas obras también generan beneficios para los demás habitantes de las comunidades, ya que los torneos y competencias ofrecen un espectáculo para personas de todas las edades.

Dado que los beneficios mencionados son prácticamente imposibles de cuantificar, la cuantificación de beneficios se realizará únicamente considerando que el contar con canchas deportivas genera un ahorro para las familias ya que no se tiene que pagar el traslado a otras comunidades para realizar algún deporte.



La construcción o rehabilitación de canchas deportivas aunque requiere de cierta cantidad de recursos, el costo por beneficiario es bajo dado que generalmente el número de beneficiarios es elevado. De tal manera que dicho costo es de apenas $122.00 el cual es cubierto fácilmente. Considerando que lo beneficiarios se ahorren el transporte requerido para trasladarse a una cancha en otra comunidad únicamente una vez al mes. El beneficio o ahorro por beneficiario al año es de $120.00 (Gráfica 6.2.10.1). Con lo cual las obras se recuperan en solamente un año. Por lo anteriormente expuesto se concluye que la inversión en infraestructura deportiva es altamente rentable.

6.2.10. Beneficio Costo de las Obras de Infraestructura Educativa

Para medir el beneficio generado por las obras de infraestructura educativa se parte del hecho de que una mejor educación permite el acceso a empleos mejor remunerados. Considerando que en promedio la existencia de centros educativos permite a sus beneficiarios un incremento en sus ingresos de solamente 10 porciento por arriba del salario mínimo. El beneficio promedio anual generado por las obra es de $1,200.00, el cual es superior al costo promedio de $992.00. La sociedad recupera la inversión en obras de infraestructura deportiva en solamente un año. Este tipo de proyectos es altamente rentable para la sociedad.

6.2.11. Beneficio Costo de las Obras de Pavimentación

Las obras de pavimentación generan beneficios que se relacionan con la limpieza de las personas y las viviendas, así como con la duración de las prendas de vestir, los muebles de las viviendas y los automóviles, por lo que también reducen el tiempo requerido para la limpieza y mantenimiento de los mismos. Pero tal vez, desde el punto de vista del evaluador, el beneficio más importante se presenta en el incremento en el valor de la propiedad. Las propiedades que cuentan con pavimentación tienen un mayor a valor. Por lo cual el costo promedio por beneficiario de las obras de pavimentación, $273.00, es fácilmente rebasado por los beneficios. Tan solo un incremento de 10% en el valor de una propiedad cuyo valor original es de apenas $10,000.00 permite recuperar la inversión en este tipo de obras en aproximadamente tres años (Gráfica 6.2.10.1).



Gr fica 6 2 10 1 C st Be efici p r vertie te de ap y se ecci ada Pri er a 2003 C ti uaci

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Inf. Deportiva Inf. Educativa Pavimentación Urbanización

Costo Beneficio

Fuente: REDco S. C. a partir de la base de datos oficial generada por las propuestas presentadas por cada uno de los estados

6.2.12. Beneficio Costo de las Obras de Urbanización

El tipo de obra que se realiza con mayor frecuencia en la vertiente de urbanización es la construcción de guarniciones y banquetas. Los beneficios generados por estas obras son similares a los descritos en la vertiente de pavimentación. En este caso se suma la seguridad al transitar por las calles. Por lo que, de igual manera el costo promedio de este tipo de obras que asciende a $108.00 es fácilmente superado por los beneficios. Simplemente con que gracias al apoyo sea necesario adquirir un par de zapatos menos al año, con eso los beneficios superan los costos (Gráfica 6.2.10.1).

6.3. Conclusiones del Análisis Costo Beneficio

De este análisis se desprende que la mayor parte de las vertientes realizan obras que tienen una relación beneficio costo mayor a la unidad. La inversión realizada en estas obras se recupera en algunos casos el mismo año en que se realizan, en otros casos se requieren varios años para su recuperación. Considerando los beneficios privados y sociales generados por los proyectos todos ellos son rentables en términos económicos y privados. En el caso de las vertientes de Apoyo a la Producción Primaria, Fomento a la Producción y Productividad, y Desarrollo de Áreas de Riego, que en la mayoría de los casos requieren de una inversión elevada que beneficia a un reducido número de personas, por lo que la rentabilidad privada es mayor que la social.



Capítulo 7 Análisis de los impactos del Programa

En el presente capítulo, se muestra el análisis de los impactos generados por los diversos proyectos que impulsa el Programa, en las localidades y en la población beneficiada. Cabe acotar, que los resultados e impactos aquí mostrados, corresponden a una muestra de 165 obras programadas el ejercicio 2003; en donde se entrevistaron a un total de 667 beneficiarios, seis presidentes de clubes de migrantes, 79 integrantes de los comités comunitarios o de obras y nueve integrantes de los comités de validación y atención a migrantes.

El análisis contempla los beneficios que a la fecha se están generando con las obras, al igual que los beneficios que se esperan tener cuando la obra este en servicio. Se hace notar esta diferencia debido a que al momento de la evaluación sólo 73 obras estaban concluidas y 92 estaban en proceso de construcción.

El apartado contiene el grado de cumplimiento de los objetivos general y particulares, el grado de satisfacción de la población objetivo, identifica los beneficios económicos y sociales generados por los diversos proyectos y, finalmente, muestra los efectos positivos y negativos no esperados por el Programa.

7.1. Grado de cumplimiento de los objetivos, general y particulares, del Programa

Para medir el grado de cumplimiento de los objetivos, general y particulares, se partió de un análisis específico por cada uno de los objetivos particulares, para finalmente valorar de manera cualitativa el grado de cumplimiento del objetivo general.

7.1.1 Análisis del grado de cumplimiento por objetivo específico

Los objetivos particulares que el Programa persigue son23:

1) Impulsar las iniciativas ciudadanas corresponsables en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas de las localidades seleccionadas.

Para medir este primer objetivo, es importante analizar, en primer término, de parte de quién provienen las iniciativas, es decir, si provienen de las organizaciones - nacional o de

23 De acuerdo a las Reglas de Operación 2003.



migrantes-, de las presidencias municipales, de los gobiernos de los estados o de las propias representaciones estatales de la SEDESOL.

Aludiendo a las entrevistas realizadas a los beneficiarios, se obtiene que, un 45% opina que el proyecto fue promovido por la localidad, un 21% que fue a través de las organizaciones de migrantes, un 8% opina que fue por medio de las presidencias municipales y un 6% mencionó que el proyecto fue promovido por un líder de la localidad (gráfica 7-1-1.1-A). Cabe destacar, que en el estado de Zacatecas se suscitaron casos en donde el club de migrantes sólo fungió como aval para poder gestionar el proyecto, sin aportar recursos para su ejecución; esto debido a que en las Reglas de Operación 2003, se consideraba prioritaria la solicitud de las organizaciones de migrantes.

El convenio de colaboración que estableció la Representación Estatal de la SEDESOL en San Luis Potosí con las presidencias municipales, debió de reflejar un alto porcentaje de participación de parte de los gobiernos municipales; sin embargo, se observa que debido a la falta de difusión del Programa en los beneficiarios, se presentó que un alto porcentaje (80%) opinara que las obras fueron promovidas por las localidades.

Gr fica 7 1 1 1 Grad de participaci de s act res que pr ueve as bras e as ca idades

A. Según las opiniones de los beneficiarios B. Según las opiniones de los Comités de Comunitarios o de Obras

44.7%

21%

5.6%7.7%

0.9%

6%3.6%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

La localidad Los migrantesUn líder de la localidad El MunicipioLa SEDESOL OtroNo sabe

35.0%

29.9%

21.3%

5.1%6.8%

0.9%0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

La Localidad Los migrantes

El Comité Comunitario El Presidente Municipal

Otro El Gobierno del Estado

Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos, encuestas a beneficiarios y entrevistas a miembros de los comités de obra. P. 45 y p11, respectivamente.

Para ampliar el análisis respecto a los entes que promueven los proyectos en las localidades, se recurrió a las opiniones de los miembros de los Comités Comunitarios o de Obras, quienes son responsables, en coordinación con las presidencias municipales, de ejecutar y vigilar el pleno cumplimiento de las obras.



En la gráfica 7-1-1.1-B, se observa que el comportamiento es muy similar a las opiniones vertidas por los beneficiarios, pues un 35% de los miembros de los comités de obra, opinan que los proyectos fueron promovidos por los mismos ciudadanos de la localidad y en segundo lugar, por las organizaciones de migrantes.

Los resultados anteriores, tanto de las opiniones de los beneficiarios como de los miembros de los comités comunitarios o de obras, muestran que las iniciativas de las obras provienen principalmente de los miembros de la localidad, seguido por las organizaciones de migrantes. Promediando los porcentajes obtenidos de beneficiarios y de los integrantes de los comités, se tiene que para un 43%24 de los entrevistados los proyectos fueron promovidos por la localidad y para un 27% los proyectos fueron promovidos por las organizaciones de migrantes.

Estos resultados permiten concluir que efectivamente se cumple con el objetivo de impulsar las iniciativas ciudadanas, al considerar que un alto porcentaje de los proyectos fueron promovidos por los propios ciudadanos de las localidades beneficiarias.

Otra variable que resulta de gran interés para determinar el grado de cumplimiento de este objetivo, es la concurrencia de los recursos financieros, siendo las fuentes de aportación: la Federación25, los estados, las presidencias municipales, los migrantes y los propios integrantes de la localidad.

De acuerdo con las entrevistas a los beneficiarios, un 46% opina que los recursos para llevar a cabo la obra provienen de las aportaciones de las presidencias municipales y el Gobierno Federal, un 31% responde que son los miembros de la localidad, el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado y el Gobierno Municipal, un 28% que es el Gobierno del Estado, el Gobierno Municipal y los migrantes y, un 27% opinan que es el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado, el Gobierno Municipal y los migrantes.

Cuadro 7-1-1.1. Aportación de recursos de acuerdo a las opiniones de los beneficiarios Aportación de Recursos %

Gobierno Municipal y Gobierno Federal 46 La localidad, Gobierno Municipal, Gobierno del Estado y Gobierno Federal 31 Migrantes, Gobierno Municipal y Gobierno del Estado 28 Migrantes, Gobierno Municipal, Gobierno del Estado y Gobierno Federal 27 Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos, encuestas a beneficiarios. P. 10.

El primer y tercer porcentaje, 46 y 28 respectivamente, llaman la atención, pues reflejan la baja difusión que tiene la SEDESOL respecto a su participación en el Programa, situación más aguda, cuando de la población entrevistada que afirma conocer la participación del

24 Este porcentaje contempla las opiniones de los beneficiarios que respondieron, que el proyecto había sido promovido por un líder de la localidad. 25 Cuando se hace referencia al Gobierno Federal, se refiere a la SEDESOL.



gobierno federal, un porcentaje considerable desconoce que se hace a través de la SEDESOL.

Con base en el análisis de los resultados obtenidos en las cédulas de validación de obras (revisión de expedientes), se evidencia que para el 91% de los proyectos apoyados, existe la participación de los integrantes de la localidad o migrantes, de las presidencias municipales, del Gobierno del Estado y del Gobierno Federal, mientras que para un 9% se suscitó la participación de las presidencias municipales y de la Federación (caso específico del estado de San Luis Potosí).

A manera de conclusión, se puede mencionar que los beneficiarios de las obras no identifican las diferentes fuentes de financiamiento que participan en el Programa; sin embargo, en realidad existe una alta concurrencia de recursos (91%) entre los tres órdenes de gobierno y los ciudadanos beneficiados.

Para valorar si los proyectos apoyados a través del Programa están mejorando las condiciones socioeconómicas de las localidades beneficiadas, se analizan las siguientes hipótesis26:

a) Incremento o mejoramiento de la infraestructura social básica de las localidades beneficiarias.

Para medir el incremento o mejoramiento de la infraestructura social básica, se recurre a las cédulas de información de las localidades, en donde se refleja el porcentaje de incremento o mejoramiento de las obras27.

Con base en las vertientes que maneja el Programa, se pueden catalogar como obras de infraestructura social básica para las localidades, las de urbanización, electrificación, agua potable, drenaje y alcantarillado, infraestructura educativa, caminos rurales, centros de salud, carreteras alimentadoras y la mayoría de las obras de asistencia social y servicios comunitarios. Las obras que las presidencias municipales no consideran como de infraestructura básica, son principalmente los lienzos charros, la rehabilitación de templos, iglesias y capillas; algunas obras de infraestructura deportiva, como la construcción de gradas, rehabilitación de canchas, entre otras.

Los proyectos de fomento a la producción y productividad se consideran más de impacto económico que social, además de que presentan la característica de ser ejecutados por un grupo u organización de la localidad, con beneficios para sus propios integrantes.

26 Hipótesis que fueron plateadas en los Términos de Referencia para la Evaluación del Programa. 27 Estas cédulas fueron llenadas con la información documental que brindaron las direcciones de obras públicas de las presidencias municipales visitadas.



De acuerdo con los resultados obtenidos en las cédulas de validación de las localidades, el incremento y/o mejoramiento en la infraestructura social básica es de 64.5% (cuadro 7-1-1.2); esto significa que gracias a la implementación del Programa, las localidades tuvieron un incremento y/o mejoramiento aproximado de ¾ partes en la infraestructura social básica.

Cuadro 7-1-1.2. Incremento o mejoramiento de la infraestructura social básica de las localidades beneficiadas

Vertiente Número de proyectos

Incremento o mejoramiento promedio (%)1

Urbanización 5 31.2 Electrificación 30 24.7 Pavimentación 8 61.6 Agua potable 3 36.3 Alcantarillado 4 41.3 Caminos rurales 1 100.0 Carreteras alimentadoras 1 100.0 Infraestructura educativa 5 85.0 Centros de salud 3 100.0

Promedio total 64.5 Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos, cédula de información de la localidad. Incisos 4-28. 1 El incremento o mejoramiento de la infraestructura social básica, se obtuvo mediante la suma de los porcentajes (reflejados en el instrumento cédulas de las localidades), dividido entre el total de obras realizadas por vertiente.

Como se observa en el cuadro anterior, entre las obras que reportan un incremento o mejoramiento del 100%, se encuentran la construcción de tres centros de salud, ubicados en localidades en donde antes del apoyo no contaban ni siquiera con un dispensario médico. Pese a que los beneficios se mostrarán con mayor detalle en el apartado de beneficios económicos y sociales, es importante resaltar que en el caso específico de la comunidad de Tampacán, San Luis Potosí, los beneficiarios tendrán un ahorro considerable en tiempo y dinero, evitarán que existan mayores brotes de enfermedad y sobre todo podrán atenderse de manera oportuna.

El incremento y/o mejoramiento en las obras de infraestructura social básica de las localidades visitadas, se considera alto, con relación de las obras existentes en las localidades.

b) Incremento o mejoramiento de la infraestructura de servicios de las localidades beneficiarias.

Entre las obras que impulsa el Programa al desarrollo de la infraestructura de servicios en las localidades, se ubican las de asistencia social y servicios comunitarios: construcción de bibliotecas, construcción de asilos, la construcción o ampliación de un auditorio, la



ampliación del panteón; en sitios históricos y culturales: la restauración de templos28 y la restauración de museos.

Con base en los resultados encontrados en las cédulas de validación de las comunidades, se observa que hubo un incremento y/o mejoramiento del 79% en la infraestructura de servicios de las localidades.

Cuadro 7-1-1.3. Incremento o mejoramiento de la infraestructura de servicios en las localidades beneficiadas

Vertiente/Tipo de apoyo Número de

proyectos

Incremento o mejoramiento promedio (%)

Asistencia Social y Servicios Comunitarios Asilos de ancianos 2 100.0 Construcción de auditorios 7 86.4 Rehabilitación de Templos, Iglesias y Capillas 5 30.0 Infraestructura Deportiva Canchas deportivas 2 100.0

Promedio total 79.1 Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos, cédula de información de la localidad. Incisos 4-28. 1 El incremento o mejoramiento de la infraestructura de servicios, se obtuvo mediante la suma de los porcentajes (reflejados en el instrumento cédulas de las localidades), dividido entre el total de obras realizadas por vertiente.

El 100% de incremento en los asilos de ancianos y en las canchas deportivas se debe a que anteriormente no existían en la localidad. El bajo porcentaje que se observa en los templos, iglesias y capillas, se explica a que solo fueron rehabilitadas; solo existió un caso en donde el apoyo consistió en el techado de la iglesia.

2) Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades de alta migración y pobreza.

Con base en el análisis mostrado en el apartado de cobertura, se observa que el Programa cubre sólo un 0.45% del total de las localidades identificadas por la CONAPO; siendo mayor el apoyo en las clasificadas como de nivel I de marginación, con un 4.2%, seguidas en las de nivel II con 1.4% y sin alcanzar el 1% en las localidades catalogadas en los niveles III, IV y V. Los estados que muestran los grados de marginación más elevados son Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz.

Por el lado de la migración, los estados que presentan el nivel más alto son Durango, Guanajuato, Michoacán, Nayarit y Zacatecas, lo que permite dilucidar que no existe una relación directa entre los estados con mayor grado de marginación versus mayor nivel de migración.

28 Se refiere a los templos y capillas que son considerados sitios históricos o patrimonio cultural.



Sin embargo, acotando el análisis a los resultados obtenidos en la fase de campo29, se observa que un 68% de los proyectos se dirigió a zonas de pobreza y un 81% a localidades de alta migración, lo que muestra que existe una relación directa entre la marginación y los niveles de migración.

Gr fica 7 1 1 2 Distribuci de as pr puestas de i versi e as ca idades de a ta igraci y p bre a

81%

68%

P royec tos orientados a zonas de alta m igrac iónP royec tos orientados a zonas de pobreza

Fuente: REDco S.C., con información de base de datos, cédulas de validación de obras. Apartado IV.

Específicamente los proyectos que se implementaron en los estados de Aguascalientes, San Luis Potosí y Tlaxcala, estaban orientados a localidades de alta y media alta marginación, aunque no de alta migración.

3) Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

En el momento en que se lleva a cabo una obra de infraestructura social básica o de servicios en alguna de las localidades en donde existe migración, se están fomentando los lazos de identidad de los connacionales hacia su comunidad. Los mismos migrantes desean tener comunidades que los motiven a volver con mayor frecuencia y entusiasmo, razón por la cual promueven y apoyan proyectos de desarrollo comunitario de beneficio social y económico para sus habitantes en general y para sus familiares en particular.

Los migrantes se sienten con una mayor identidad en el momento en que existen mayores espacios de diversión, por ejemplo: en los lienzos charros o con eventos deportivos, en donde existen lugares agradables para convivir, como los jardines o plazas del pueblo, en el

29 Los resultados se obtienen de las cédulas de validación de obras.



momento en que existen mejores accesos de viabilidad hacia la localidad, gracias a que las carreteras se encuentran pavimentadas o simplemente porque la iglesia o capilla es la más bonita de la región.

Gracias a este tipo de acciones, la mayoría de los connacionales radicados en el extranjero, se sienten más orgullosos de su localidad, visitan con mayor frecuencia a sus familiares y participan más en las festividades del pueblo.

El compromiso que asumen los migrantes hacia sus localidades de origen, de potenciar el desarrollo económico y social, les son reconocidos por la propia comunidad beneficiaria, en algunos casos el reconocimiento se hace en público, ya sea en la fiesta de la localidad o en una reunión comunal, en algunos otros casos, se hace mediante la exhibición de una placa en la obra realizada, en donde se incluye el nombre del club con los nombres de los respectivos integrantes. Estos reconocimientos hacen que el migrante se sienta orgulloso de su participación y en efecto, motivado a continuar participando en proyectos futuros.

7.1.2. Grado de cumplimiento del objetivo general

El grado de cumplimiento del objetivo general depende del grado de alcance que tuvo cada uno de sus objetivos específicos, en tanto, el objetivo general del Programa plantea:

Apoyar las iniciativas ciudadanas para concretar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados, principalmente radicados en el extranjero.

El análisis se enfoca a tres premisas que se desprenden del objetivo general, que son: 1) El apoyo a iniciativas ciudadanas, 2) Mejorar la calidad de vida de los habitantes y 3) La concurrencia de los recursos de la Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados, principalmente radicados en el extranjero.

Como se muestra en el cuadro 7-1-2.1, se considera de alto grado de cumplimiento30 el impulso a las iniciativas ciudadanas (IC), en virtud de que un 70% de los entrevistados, asevera que los proyectos fueron producto de las iniciativas de las organizaciones de la localidad y de los migrantes.

La calidad de vida de los habitantes de las localidades, sin lugar a dudas se ha mejorado, gracias a que ha existido un incremento y/o mejoramiento del 65% en la infraestructura social básica. De igual manera, la infraestructura de servicios se incrementó en un 79%; lo cual significa que ha habido una mejora bastante considerable en la infraestructura de las

30 Los rangos en los porcentajes son: >0<40 se considera como de bajo grado de cumplimiento, >40<60 como de alcance medio y >60 a 100 se considera de alto grado de cumplimiento.



localidades, lo que a final de cuentas se ve reflejado un mejor bienestar de vida para sus habitantes.

En seis de los ocho estados visitados en la fase de campo, hubo aportación de la Federación, el estado, los municipios y de las organizaciones, tanto nacional como de migrantes. En el estado de San Luis Potosí sólo hubo aportación de parte de la Federación (SEDESOL) y de las presidencias municipales, gracias a un convenio de participación que se realizó entre ambos órdenes de gobierno.

En Jalisco, de acuerdo con los expedientes, la participación financiera fue de la Federación, Estado y organizaciones31.

Cuadro 7-1-2.1. Grado de cumplimiento del objetivo general del Programa Variable Grado de

cumplimiento Alcance

Impulso a las Iniciativas Ciudadanas (IC) 70% Alto Concurrencia de Recursos Financieros (RF) 91% Alto Incremento de la infraestructura social básica (IIB) 65% Alto Incremento de la infraestructura de servicios (IS) 79% Alto Proyectos orientados a zonas de pobreza (ZP) 68% Alto Proyectos orientados a zonas de alta migración (ZAM) 83% Alto Promedio Total 76% Alto Fuente: REDco S.C., con base en los resultados obtenidos en los objetivos específicos.

Sin embargo, existió una alta participación de parte de las cuatro partes que considera el Programa de manera conjunta, al ser financiados un total de 91% de los proyectos visitados en la fase de campo, el 9% restante fue entre el gobierno federal y los municipios principalmente. Este porcentaje indica que el Programa cumple con su función de buscar la mezcla de recursos entre los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de la sociedad.

31 De acuerdo con las opiniones de representantes de organizaciones, migrantes y funcionarios del Gobierno del Estado, las presidencias, como unidades ejecutoras, le solicitaban al beneficiario (organización nacional o de migrantes) una aportación equivalente al 100% del costo del proyecto, sin retribuirles las aportaciones que realizaban la Federación y el Estado.



Gr fica 7 1 2 1 atri de p sici a ie t de grad de cu p i ie t de b etiv ge era seg variab e

Fuente: REDco S.C., con los resultados logrados por los objetivos específicos IC: Impulso a las iniciativas ciudadanas RF: Concurrencia de recursos financieros IIB: Incremento de la infraestructura social básica IS: Incremento de la infraestructura de servicios MIS: Mejoramiento de la infraestructura de servicios ZP: Proyectos orientados a zonas de pobreza ZAM: Concurrencia de recursos financieros

Como se observa en la gráfica anterior se considera como de alto grado de cumplimiento el objetivo general que persigue el Programa, esto sin contemplar que con las acciones que apoya, se ha logrado fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.

A manera de conclusión, se muestra que existe un alto grado de cumplimiento en los objetivos, general y particulares, del Programa, en virtud de que existió un gran impulso a las iniciativas de los ciudadanos, un alto grado de participación de los tres órdenes de gobierno y los ciudadanos organizados, un alto incremento y mejora de la infraestructura social básica y de servicios; el cual se refleja en mejores condiciones de bienestar y calidad de vida para los ciudadanos beneficiarios32. Además las obras estuvieron orientadas principalmente a las zonas de pobreza y alta migración.

32 Para observar la mejoría del bienestar de los habitantes, ver el apartado de beneficios económicos y sociales.

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %IC

R F

IIB

ISM IS

Z P

Z A M



7.2. Grado de satisfacción de la población objetivo del Programa, respecto de las obras y acciones recibidas

El grado de satisfacción de la población objetivo, se mide con relación en dos niveles de participación dentro del Programa, por un lado con las opiniones de los beneficiarios y por el otro con las percepciones de los integrantes de los comités comunitarios o de obras.

7.2.1. Grado de satisfacción de los beneficiarios de las obras

El grado de satisfacción de los beneficiarios se midió mediante sus opiniones respecto de la calidad y utilidad de las obras, así como del grado de contribución a las necesidades de la localidad.

Con base en los resultados obtenidos en las entrevistas, se tiene que para un 46%, las obras son consideradas como de muy buena calidad, gracias a que se emplearon los materiales adecuados y además porque fueron construidas por empresas o personas con experiencia en la construcción de la obra; un 48% de los beneficiarios opinan que las obras son de buena calidad, esto debido a que aún no se han concluido y no saben si finalmente cumplan con la calidad requerida, y para un 2% la obra es de mala calidad debido a que no cumplieron con las especificidades estipuladas en el proyecto.

Cabe resaltar que muchas de las obras son consideradas de muy buena calidad debido a que son construidas por empresas de amplia experiencia y reconocimiento en el ramo, por ejemplo, las obras de electrificación son realizadas por la misma Comisión Federal de Electricidad (CFE), las carreteras alimentadoras son realizadas por la Junta Estatal de Caminos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Las obras consideradas como de mala calidad por los entrevistados, son tres; dos correspondientes a la vertiente de alcantarillado y una a la de pavimentación; entre las de alcantarillado, una se ubica en el municipio de Villanueva Zacatecas, la cual fue construida con material de segunda (con pedazos de tabique) y no cumple con lo estipulado en el proyecto; la segunda de alcantarillado se ubica en el municipio de Rincón de Romos Aguascalientes, ésta obra presenta el problema de que el tubo del alcantarillado es de un diámetro más angosto que el solicitado y no puede ser conectado con la red de tuberías. La obra de pavimentación está ubicada en el municipio de Juchipila Zacatecas, y se considera de mala calidad debido a que presenta problemas de nivelación, pues en uno de los tramos existen encharcamientos de agua.

El índice de calidad de las obras es de 0.8333 (cuadro 7-2-1.1), lo que significa que las obras visitadas son consideradas como de muy buena calidad34 por los beneficiarios de las obras.

33 La metodología de elaboración de indicadores se encuentra en el Anexo A.



En lo que respecta a la utilidad de la obra, un 54% de los beneficiarios consideran que las obras son de muy alta utilidad, un 40% considera a las obras como de alta utilidad y un 0.6% las consideran de baja utilidad35. Entre las obras de alta utilidad destacan los centros de salud, las escuelas, las carreteras pavimentadas, los asilos de ancianos, entre otros. Un claro ejemplo de la alta utilidad que representa un centro de salud, se observó en la localidad de Ampliación Nuevo Hulero, Tampacán, San Luis Potosí, en donde antes de que se construyera la obra, los habitantes tenían que viajar tres horas caminando para llegar a la clínica más cercana, actualmente no sólo van con mayor frecuencia al médico, sino que muchos de ellos tuvieron un ahorro económico, el cuál se ubica en los 100 pesos promedio por mes.

Otro ejemplo de una obra que se considera de alta utilidad para los habitantes de la localidad, es la construcción de una carretera alimentadora en el municipio de Tarimoro, Michoacán, donde antes de recibir el apoyo, el acceso a la comunidad era muy poco transitable debido a las pésimas condiciones en las que se encontraba el camino. En los casos en que existía una emergencia por enfermedad, llegar oportunamente a la ciudad más cercana era casi imposible; lo que ahora con la carretera pavimentada es cuestión de minutos. Además, actualmente esta localidad cuenta ya con una base de taxis y con algunos pequeños negocios, lo que muestra que la simple construcción de una carretera alimentadora ha llevado el desarrollo económico y social a la localidad.

Por citar un último ejemplo, en la localidad del Caquixtle, municipio de Tepetengo, Zacatecas, se apoyó una fosa séptica, a razón de que la gente de la comunidad había tomado como basurero y como desagüe de aguas negras el río que pasa a un lado de la localidad. Esta obra se considera de alta utilidad debido a que el río era la fuente de agua potable, lo que llevó a que existieran casos de gente enferma por los parásitos que contenía el agua. Otro gran beneficio que les trajo la obra, fue la eliminación de malos olores, pues de acuerdo con las opiniones de los beneficiarios, en los meses de abril y mayo eran insoportables los olores. Cabe resaltar que esta obra fue promovida y realizada por los migrantes, pues comentan algunos beneficiarios que ya no querían regresar a las fiestas patronales en el mes de mayo a causa de los malos olores que se desprendían.

Con base a lo anterior y de acuerdo con las opiniones de los beneficiarios, el índice de utilidad es de 0.84 (cuadro 7-2-1.1), el cual significa que para los beneficiarios, las obras son consideradas de alta utilidad.

Por último, un 45% de los beneficiarios opinan que las obras tuvieron una contribución muy alta para resolver las necesidades de la localidad, un 44% asevera que la contribución

34 El índice es considerado como muy buena calidad sí toma los valores entre (0.83,1]; buena calidad sí toma los valores entre (0.5,0.83]; de mala calidad (0.16,0.5] y muy mala calidad sí toma los valores entre [0,0.16]. 35 Es importante hacer notar, que la suma de los porcentajes no precisamente deben de sumar el 100%, debido a que algunos beneficiarios decidieron no opinar.



fue alta, mientras que sólo un 4% considera que la contribución de las obras a resolver los problemas de la localidad es baja.

Esta variable está muy ligada con la utilidad de la obra; sin embargo, lo que llama la atención es el ato porcentaje de beneficiarios que afirman que las obras contribuyeron en mucho a resolver los problemas de la localidad, cabe analizar, que en algunas localidades en donde se apoyaron lienzos charros, capillas, iglesias, plazas cívicas; éstas no eran las principales necesidades. Por ejemplo, en la localidad del Sauz de San Mateo, Valparaíso, Zacatecas, se apoyó para construir un lienzo charro, si bien es cierto, generó beneficios sociales e incluso económicos, pero la localidad carecía de escuelas, clínicas de salud y carreteras pavimentadas.

No obstante, de acuerdo con los beneficiarios, el índice de respuesta a las necesidades de la localidad es de 0.82, lo que significa que las obras contribuyeron en gran medida a resolver las necesidades de la localidad.

Cuadro 7-2-1.1. Grado de satisfacción de los beneficiarios Índice Valor

Índice de calidad de las obras 0.83 Índice de utilidad de las obras 0.84 Índice de respuesta a las necesidades de la localidad 0.82 Índice de satisfacción de los beneficiarios 0.83 Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos de las encuestas a beneficiarios. Pp. 60-62.

El índice de satisfacción de los beneficiarios es de 0.83, lo que significa que existe una alta satisfacción por las obras realizadas, en virtud de que fueron de muy buena calidad, con una alta utilidad y contribuyeron a resolver algunas necesidades de la localidad, en pocas palabras, generaron altos beneficios.

7.2.2. Grado de satisfacción de los integrantes de los Comités Comunitarios

El grado de satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios o de obra se mide con base en el grado de participación de los beneficiarios de las obras, si las obras iniciaron en tiempo y forma y, por último, si las obras se concluyeron a entera satisfacción.

Con relación al grado de participación de los miembros de la comunidad, un 35% de los entrevistados confirma que existe una muy buena participación, un 46% la considera como buena, un 14% afirma que la participación es mala y una minoría 5% asevera que la participación es muy mala.

El alto porcentaje de participación que existe por parte de los miembros de las localidades, se debe a que un alto porcentaje de las obras son producto de iniciativas de los ciudadanos (70%), por lo que se sienten muy interesados y comprometidos con la ejecución plena de la obra. Los funcionarios de las presidencias municipales son lo que, principalmente opinan que la participación de los beneficiarios es muy mala, las razones que exponen son que no



saben administrar el recurso que se les brinda, muestran poco interés en la obra y en casos muy específicos, porque no están conformes con la obra propuesta.

El indicador de participación de los miembros de la localidad es de 69.6% (cuadro 7-2-2.1), el cual indica que la participación es buena36, afectada por el 19% de los beneficiarios que consideraron a la participación como mala y muy mala.

En la oportunidad de los apoyos, un 56% de los entrevistados opina que las obras iniciaron en tiempo y forma, un 39% considera que no iniciaron en los tiempos programados y un 5% desconoce si las obras iniciaron en los tiempos estipulados en el proyecto. El primer porcentaje es el que llama la atención, ya que de acuerdo a las fechas que se manejan en los expedientes37, se observa que existen casos con un desfase de hasta siete meses, además de que no existió una sola obra que iniciara en las fechas programadas.

Según los entrevistados, las obras que no iniciaron en los tiempos y en la forma programada, se debió principalmente a que faltaron recursos, en primer lugar de los gobiernos del los estados y en segunda de la Federación (SEDESOL). Por citar un ejemplo, en Zacatecas, se suscitó un atraso bastante considerable en la aportación del recurso por parte del mismo Estado.

No obstante, el indicador de la oportunidad de los apoyos muestra que para un 56% de los entrevistados la obra inició en los tiempos y en la forma estipulada en el proyecto, indicador que se puede catalogar como alto, debido a los desfases existentes en la iniciación de la obra.

Para las obras que a la fecha de la evaluación estaban concluidas (que son un total de 73), un 67% de los entrevistados está satisfecho con la calidad, en contraste con el 37% que opina que la calidad fue mala.

Cuadro 7-2-2.1. Grado de satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios o de obras

Indicador Valor Grado de participación de los miembros de la localidad 69.6 Oportunidad de los apoyos 55.7 Grado de satisfacción en la terminación de las obras 67.1 Grado de satisfacción de los integrantes de los comités de obra 64.7 Fuente: REDco S.C., con información de la base de datos de las encuestas a los integrantes de los comités comunitarios o de obras. pp. 6 y 17-20.

36 Los rangos para considerar si la participación es muy buena, buena, mala o muy mala, son los mismos que se establecieron en el grado de satisfacción de los beneficiarios. 37 Este registro se tiene en las cédulas de validación de obras.



El bajo grado de satisfacción que muestran los integrantes de los comités comunitarios o de obras (64.7%), se debe principalmente a dos factores: el primero de ellos, es debido al desfase que existe en la ejecución de la obra respecto de las fechas programadas en el proyecto, y el segundo, que surge como consecuencia del primero, es la difícil tarea de comprobar gastos del año 2003, cuando las últimas ministraciones se están realizando en los primeros día de enero del 2004.

Conclusiones

• Existe un alto grado de satisfacción en los beneficiarios de la obras, gracias a que las obras han sido construidas con la calidad exigida en el proyecto, además de presentar una alta utilidad para la comunidad y de coadyuvar a dirimir las necesidades básicas de las localidades.

• Caso contrario sucede con los integrantes de los comités comunitarios o de obras, en donde existe un bajo grado de satisfacción, explicado en gran parte, porque las obras no inician en las fechas establecidas, debido principalmente por la falta de recursos, ocasionado por las aportaciones tardías de parte de los gobiernos estatal y federal.

Recomendaciones

A razón de que el principal problema al que se enfrentan los integrantes de los comités comunitarios o de obras, es la carencia de recursos para poder dar inicio a las obras en los tiempos programados, es de gran ayuda, que las propias fuentes de financiamiento (organizaciones de la localidad o de migrantes, el Municipio, el Estado y el Gobierno Federal) establezcan fechas específicas para dar su aportación; con esto se lograría hacer una mejor planeación financiera del proyecto, se evitarían desfases en la ejecución de la obra y no se tendría que estar comprobando gastos del año recién pasado.

7.3. Identificación de los beneficios económicos y sociales

El análisis de los beneficios económicos y sociales se fundamentó en la fase de campo de la evaluación la cual comprendió la visita a 8 estados del país, 91 municipios y 132 localidades.

Dentro de las principales virtudes de la operación del Programa destaca sin lugar a duda los beneficios que genera. Con sus diferentes tipos de apoyo, existe una amplia gama de obras o acciones que permiten cubrir de cierta forma las necesidades de infraestructura social básica requeridas en las localidades para mejorar los niveles de vida de la población beneficiaria.

El número de obras visitadas fue de 165 distribuyéndose de la siguiente manera (Cuadro 7.3.1)



Cuadro 7.3.1. Distribución de las obras por programa Nombre del Programa Total

Urbanización 31 asistencia social y servicios comunitarios 27 Pavimentación 25 Agua potable 17 Electrificación 15 Alcantarillado 14 Infraestructura educativa 12 Infraestructura deportiva 10 Caminos rurales 6 Centros de salud 2 Fomento a la producción y productividad 2 Infraestructura pecuaria 2 Abasto y comercialización 1 Apoyo a la producción primaria 1

Total general 165

Existe una gran variedad de beneficios sociales y económicos que han sido generados con la existencia del Programa debido principalmente a que una de sus bondades básicas es apoyar las iniciativas de las organizaciones solicitantes. El análisis de estos beneficios se presenta por tipo de vertiente para tener una mayor percepción del tema.

Beneficios económicos y sociales en los proyectos de Urbanización

Dentro de este rubro se encontraron obras como guarniciones y banquetas, empedrados, adoquinamiento, remodelación de la plazas cívicas y jardines comunitarios.

La mayor parte de los entrevistados (77%), manifestó que no contaban con los aspectos mencionados en el párrafo anterior y que gracias al apoyo del Programa pudieron contar con dichas obras. El 20% de los beneficiarios que expresaron contar con empedrados o plazas cívicas, indicó que las condiciones en las que se encontraban eran malas.

Los beneficios en la construcción de guarniciones y banquetas, se reflejan en el sentido de que ya no existen encharcamientos enfrente de sus casas, mayor seguridad al caminar en la calle, incremento en el valor de las casas, mayor limpieza de la casa debido a que no se mete mucha tierra o polvo y, el beneficio que la totalidad mencionó, es que su casa se ve más bonita lo cual generó una buena satisfacción con los beneficios del Programa.



Gr fica 7 3 1 Guar ici es y ba quetas Pri cipa es be efici s

No se inunda su casa

15.8%

Mayor seguridad al caminar

18.8%

La casa está más limpia 14.9%

La calle se ve más bonita

18.1%

No existen encharcamientos

en su calle17.4%

Mayor valor de la propiedad

14.4%

Otro0.5%

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 12.

En general la calificación que los beneficiarios le dieron a las obras realizadas con el Programa fue muy buena (57%) y buena (43%). No hubo opiniones que calificaran las obras como malas o muy malas, lo que demuestra que las acciones que se están impulsando con el Programa tienen importantes beneficios por el hecho de que la población considera de buena calidad las obras y los materiales usados (Gráfica 7-3.2).

Gr fica 7 3 2 Guar ici es y ba quetas Ca ificaci a tes y despu s de ap y

77%

2%

20%

2%

43%

57%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo No exis te

S in apoyo Con apoyo

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 11. R1.

En las obras de adoquinamiento o empedrado de calles, los entrevistados manifestaron como principales beneficios el no tener encharcamientos en frente de sus casas, ya no se



levanta mucho el polvo y por consecuencia ya no se mete mucho polvo a las casas las cuales tardan más tiempo limpias. Por otra parte, hubo personas que manifestaron que la calle se ve más bonita y aludieron a una mejora en la limpieza de las calles y se puede transitar mejor. Asimismo, los entrevistados manifestaron que a consecuencia del adoquinamiento su calzado les dura más tiempo y se les ensucia menos. El incrementó en el valor de su propiedad fue un beneficio que resultó de la construcción del adoquinamiento o empedrado (Gráfica 7-3.3.)

Gr fica 7 3 3 Ad qui a ie t y e pedrad Pri cipa es be efici s 98%

88%80%

90%

56%

69%76%

71%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Menos polvoen la calle

Calle másbonita

Pisoslimpios

Menoscharcos

Se salpicanmenos lasparedes de

su casa

Llos niños seenferman

menos

Se gastanmenos los

zapatos

Mayor valorde

propiedades


Del 58% de los beneficiarios que manifestaron contar con adoquín o empedrado enfrente de sus casas, el 34% consideraron que estaba en muy malas condiciones, el 18% en malas condiciones y, el 6% en buenas condiciones. El 42% restante manifestó que no tenían y prácticamente se referían a aquellos lugares en los que la calle no estaba nivelada o existían bordos que hacían difícil la circulación de los carros e inclusive de las personas.

No obstante, después del apoyo los beneficiarios consideran como muy buena la obra y el restante 33% la consideran buena. Otro de los beneficios que se pudieron observar es que los niños juegan más en las calles pavimentadas, aunque pareciera algo peligroso jugar en este tipo de lugares porque transitan automóviles, la verdad es que existe poco tránsito.



Gr fica 7 3 4 Ad qui a ie t y e pedrad de ca es Ca ificaci a tes y despu s de ap y

6%

34%42%

55%

33%

0%

20%

40%

60%

80%

Muy bueno Bueno Ma lo Muy Ma lo N o exis teS in apoy o Con apoyo

12%18%


Respecto a las obras como plazas cívicas y jardines comunitarios, se identificó como principal beneficio el tener un lugar como centro de recreación y punto de encuentro para realizar actividades culturales y deportivas principalmente para los niños.

La obra visitada “Remodelación de plaza cívica primera etapa”, en Juanacatlán, Jalisco, permitió conocer que, a pesar de que no podía generar un beneficio económico inmediato para la localidad se presentaron varios beneficios sociales. Anteriormente esta comunidad era un importante sitio turístico por sus cascadas, sin embargo, por la instalación de algunas farmacéuticas y el descuido se fue contaminando y deteriorándose la belleza del lugar. Por esta razón la comunidad decidió realizar una obra con la cual se identificará la localidad, con la que se diera a conocer y que fuera un punto de encuentro reconocido.

Para recuperar esa identidad que los identificaba con las cascadas, se construyó un pozo de alimentación de agua para la simulación de cascadas y la gente se siente muy satisfecha ya que comentaron que al menos tienen un bonito recuerdo de lo que existió alguna vez en la región.

De acuerdo a las opiniones de los entrevistados, el apoyo de la SEDESOL solo fue para la primera etapa y no se esperaba más, sin embargo, la gente al ver que la obra estaba superando las expectativas de lo que se esperaba, empezaron a dar más dinero las gentes de la misma localidad y de algunas aledañas para el kiosco, bancas, un canal de agua, etc.

Esta obra, a percepción del evaluador, es impresionante ya que con los materiales, su diseño y la forma en que los beneficiarios la valoran, ha logrado en ellos una mayor identidad y un punto de encuentro importante de convivencia al grado de que la consideran igual que la que existe en la Ciudad de Guadalajara.



Beneficios económicos y sociales en los proyectos de Electrificación

Se visitaron 15 obras de electrificación cuyos apoyos consistieron en la dotación de postes y cables, generalmente estas obras se realizaron en las periferias –o en las colonias– de las localidades en las cuales existe el suministro de energía eléctrica. Dentro de estas obras se analizó un suministro de energía eléctrica por medio de sistemas de celdas solares en Terrenate, Tlaxcala.

Con el servicio de energía eléctrica se han generado importantes beneficios para la población, principalmente, los encuestados manifestaron en un 93% que con la luz se han generado las condiciones para utilizar electrodomésticos, en el mismo porcentaje, también expresaron que pueden realizar otras actividades ya que con el uso de electrodomésticos se les ha disminuido el tiempo de trabajo necesario para realizar sus actividades cotidianas. Fundamentalmente, las mujeres son las que han sido privilegiadas ya que son en la mayoría de los casos, las que son responsables de las labores domésticas.

En algunas de las localidades la electrificación fue vital para la instalación de pozos de agua potable y para utilizar sistemas de riego en las actividades agropecuarias. Aunque han tenido que realizar una mayor inversión, esperan tener buenos resultados en su producción.

Por otra parte, la mayoría afirmó que se han visto beneficiados con la iluminación de las calles y de sus casas por lo cual se sienten más seguros por las noches.

En las escuelas que no contaban con este vital servicio, se logró incorporar tecnología para la enseñanza. Actualmente a los alumnos les presentan videos educativos, se utiliza la computadora, pueden hacer fiestas de ceremonia con sonido, entre otros.

En aquellas comunidades en las que no existía este servicio ha favorecido el desarrollo de nuevas actividades por ejemplo, se han establecido molinos de nixtamal para la molienda del maíz lo que ha favorecido mucho a la amas de casa por el simple hecho de no ir a otra localidad donde hay este tipo de molinos.

Lo anterior ha ocasionado que la mujer como madre de familia tenga más tiempo para hacer otras cosas de las cotidianas, han iniciado pequeños negocios de dulces, venta de mercancía al menudeo, trabajar en otras cosas o hacer manualidades para sus casas o en algunos casos para venderlas. El 46% de los encuestados señaló que la mujer tiene tiempo para salir a trabajar.

Otro aspecto que fue mencionado es que a raíz de la existencia de la luz, en la localidad o en la zona de donde viven los beneficiarios existen más diversiones en las que los niños tienen la oportunidad de disfrutar.

De aquellos beneficiarios que especificaron no tener el suministro de energía eléctrica, se detectó que se sienten más seguros y satisfechos debido a que ya no utilizan petróleo o leña



para hacer la comida así como velas para alumbrarse por las noches con lo cual les resultaba peligroso.

Otra opinión importante que expusieron los beneficiarios es que a sus propiedades actualmente tienen un mayor valor por el hecho de tener el suministro de energía eléctrica. (Gráfica 7-3.5.)

Gr fica 7 3 5 E ectrificaci Pri cipa es be efici s

46%

59%

93% 93%

41%

57%

91%

17%

72%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Las

señ

oras

tiene

n tie

mpo

par

asa

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trab

ajar

Dis

pone

de

may

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mpo

May

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cend

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May

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de

las

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des Otro

s


El 81% de los beneficiarios entrevistados no contaban con energía eléctrica mientras que el 14% de aquellos que si contaban con el servicio, el 8% manifestó que el servicio era malo y muy malo (4%, respectivamente), porque constantemente había apagones o la intensidad de la luz era baja lo cual no les permitía utilizar varios aparatos a la vez (Gráfica 7-3-6 A)

Antes del apoyo la mayoría de los beneficiarios (76%) manifestaron que en sus zonas de residencia el número de casas con tal servicio era muy malo porque en la localidad no se contaba con los recursos económicos necesarios para realizar inversiones de tal magnitud. Situación que vino a cambiar con el Programa debido a que con la participación de las tres ordenes de gobierno y de los migrantes se logró realizar las obras (Gráfica 7-3-6 B)

Del 14% de los beneficiarios que mencionaron que contaban con el servicio de energía eléctrica antes del apoyo, el 36% consideró que la disponibilidad del servicio de energía eléctrica era de malo o muy malo. Para evaluar este aspecto se les preguntó a los beneficiarios con qué frecuencia se presentaban interrupciones del suministro –apagones– y con base en sus opiniones se valoró esta disponibilidad del servicio, identificándose que solo el 27%, manifestó no tener apagones. No obstante, después del apoyo la mayoría calificó como muy bueno el servicio, es decir, ya no había muchos apagones. Los



porcentajes referentes a no existe o no aplica es cuando el beneficiario no contestó o la pregunta no tenía el servicio o no aplicaba la pregunta (Gráfica 7-3-6 C)

Gr fica 7 3 6 E ectrificaci Ca ificaci a tes y despu s de ap y A. Acceso al servicio de energía eléctrica B. Número de casas con energía eléctrica

6% 4% 4%

81%

6% 6%2%

14%8%

71%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muybueno

Bueno Malo Muymalo

Noexiste

Noaplica

Sin apoyo Con apoyo

14%6%

76%

10%

71%

8%14%

2%0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muybueno

Bueno Malo Muy malo No aplica

Sin apoyo Con apoyo

C. Disponibilidad de energía D. Intensidad de la energía eléctrica

27%18% 18%

9%

27% 27%

18%

55%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muybueno

Bueno Malo Muymalo

Noexiste

Noaplica

Sin apoyo Con apoyo

29%

43%

7%

21% 21%

7%7%

64%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muybueno

Bueno Malo Muymalo

Noexiste

Noaplica

Sin apoyo Con apoyo

De aquellos beneficiarios que si tenían el servicio energía eléctrica antes del apoyo, el 43% argumentó que la intensidad de la energía era muy mala mientras que el 29% la consideró como muy mala. Es decir, la mayoría de los beneficiarios expresó que la energía que tenía sus casas era baja. Sin embargo, después del apoyo, con la ejecución de la obra, la mayor parte consideró que la intensidad era normal y que ya no tenían el problema que subía o bajaba la intensidad (Gráfica 7-3-6 D)

Con respecto a la opinión de los encuestados referente a la capacidad para establecer pozos de agua para las actividades agrícolas o para abasto de agua potable, por el hecho de tener



el servicio de energía eléctrica gran parte de ellos consideraba buenas condiciones para el establecimiento de pozos; sin embargo, después del apoyo la mayoría comentó que las condiciones para establecer pozos son buenas (Gráfica 7-3-6.A I)

Otro de los beneficios que manifestaron los beneficiarios fue que con la obra de electrificación existe una mayor diversión en el hogar y en la localidad. Al preguntarles la situación antes y después del apoyo, ellos indicaron que antes del apoyo las condiciones para divertirse eran malas o muy malas (42 y 47%, respectivamente), mientras que solo el 11% mencionó que eran buenas. Al preguntarles después del apoyo la mayoría expresó que se tienen las condiciones para divertirse o entretenerse, principalmente con la televisión en la casa o con los videojuegos que se establecieron en algunas tiendas pequeñas. (Gráfica 7-3-6.A II)

Por contar con servicios de electricidad la mayoría de los beneficiarios compraron medios de comunicación masiva como televisión y radio con lo cual ellos consideran que están más informados de lo que pasa en otros lados ya que pueden escuchar o ver programas de noticias del país y del extranjero. Cerca de la mitad de los encuestados manifestó que el acceso a las fuentes de información antes del apoyo eran muy malas, situación que se mejoró después de que se realizó la obra (Gráfica 7-3-6.A III)

Otros beneficiarios mencionaron que a raíz de la disponibilidad del servicio, lograron utilizar aparatos electrodomésticos, mismos que han ayudado principalmente a las amas de casa para realizar las diferentes actividades que se realizan en el hogar. Algunas de las amas de casa que fueron entrevistadas manifestaron que el tiempo que le dedican a las labores del hogar se ha reducido y de esta manera pueden realizar otras actividades dentro y fuera de la casa. También señalaron que pueden utilizar la plancha, licuadora y pueden guardar sus alimentos en el refrigerador, entre otros. Por todos estos beneficios, la totalidad de las mujeres entrevistadas expresó una buena satisfacción ya que sus condiciones de vida se han mejorado sustancialmente (Gráfica 7-3-6.A IV)



Gr fica 7 3 6 A E ectrificaci Ca ificaci a tes y despu s de ap y I. Servicio de pozos de agua II. Diversiones en su hogar o en su localidad

58%

25%25%17%

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67%

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20%

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60%

80%

Muybueno


Sin apoyo Con apoyo

11%7%

47%42%

69%

11% 13%

0%

20%

40%

60%

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Muybueno


Sin apoyo Con apoyo

III. Acceso a fuentes de información IV. Acceso a aparatos electrodomésticos

16%8%

37%

47%

11%16%

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Muybueno


Sin apoyo Con apoyo

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100%

Muybueno

Bueno Malo MuyMalo

Noexiste

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Sin apoyo Con apoyo

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 17. R.1-9.

Beneficios económicos y sociales en los proyectos de Asistencia Social y Servicios Comunitarios

En este rubro se presentaron apoyos como, auditorios, salones de usos múltiples, centros comunitarios, casa del pueblo, albergue, capillas, casa de salud, asilos para ancianos, plaza de toros, lienza charro, salón de clases y equipos de computo.

Los beneficios observados en los auditorios o salones de usos múltiples se relacionan con la disponibilidad de tener un lugar específico para realizar diferentes actividades y cuyo resultado se ha reflejado principalmente en una mayor convivencia de los personas en los eventos organizados en las localidades.



Gr fica 7 3 7 Ce tr s de us s tip es Pri cipa es be efici s 100% 100%

71%

89%

76%

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25%

50%

75%

100%

May orc onv iv enc ia en la

loc alidad

Partic ipa más lagente en ev entos

Lugar paradif erentes

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Hay más ev entosen la c omunidad

Otros


Los beneficios varían de acuerdo al tipo de obra, por ejemplo: en la localidad de San Juan Yaguila, Municipio de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, se apoyó con el Programa la terminación de la construcción de un salón de usos múltiples (5a. Etapa) y entre los beneficios esperados se manifestó la existencia de un espacio para la Agencia Municipal ya que las condiciones de sus oficinas anteriores presentaban escurrimientos y debido a que las construcciones son de antaño, existía el riesgo de que se derrumbara mientras alguna persona estuviera en tales instalaciones. Otros beneficios que esperan tener son: una cancha de Basket ball así como para efectuar ceremonias y festivales de las escuelas38, eventos sociales y comerciales con el consentimiento de la autoridades de la agencia municipal. También servirá para resguardar algunas piezas arqueológicas encontradas por miembros de la comunidad, las cuales conforman un museo pequeño pero de enorme relevancia cultural.

Por otra parte, algunos de los auditorios que se construyeron han sido utilizados o se piensan utilizar como una fuente de ingresos para efectuar otras obras de beneficio comunitario.

Otra obra denominada “Módulos de atención social y comercial comunitario” que se ejecutó en Santa Inés de Zaragoza, Oaxaca busaca tener instalaciones para la presidencia, para los migrantes como oficina de enlace y contar con espacios para que la gente de la localidad pueda vender sus productos tradicionales en el lugar construido.

38 De acuerdo a las opiniones de los encuestados, normalmente no se realizaban ceremonias o fiestas de salida de las escuelas porque no tenían un lugar específico para realizarlas o porque generalmente en esas fechas llueve y se cancelan los eventos.



De aquellas localidades en las que existía algún lugar para efectuar actividades correspondientes a auditorios o centros de usos múltiples, los beneficiarios (77%) consideraron que las condiciones en las que se encontraban estos espacios eran muy malas, 2% las describió como malas. El 21% de los beneficiarios manifestó que no existían obras como la realizada antes del apoyo del Programa.

Un aspecto relevante es que casi la totalidad de los encuestados consideraron este tipo de obras como muy buenas (Gráfica 7-3.8)

Gr fica 7 3 8 Ce tr s de us s tip es Ca ificaci a tes y despu s de ap y

2%

77%

21%

98 %

2%0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo No ex is te

S in apoy o Con apoy o


Aunque en la muestra no estaban programadas visitas a asilos se logró acudir a uno en el Municipio de Valparaíso, Zacatecas. Debido a que la obra aún no se terminaba al momento de la visita, los beneficios eran nulos, sin embargo, los beneficiarios y las autoridades explicaron que con esta obra se tendrá un lugar específico en el que se brindarán las condiciones para que las personas de la tercera edad tengan un mejor nivel de vida.

Entre los servicios que se espera que brinde el asilo es la vivienda; un trato digno, con el apoyo de prestadores de servicio social y con la contratación de personal dedicado; alimentación, para la cual piensan contratar a un nutriólogo y para que tengan sus comidas en tiempo y en forma; se espera realizar talleres de participación con los miembros del asilo, para que se entretengan y logren una mejor convivencia con personas de su misma edad; tener asistencia médica, principalmente.

Un resultado directo es también el beneficio a los familiares ya que son los que se encargan de cuidar a sus ancianos y una vez que el asilo brinde sus servicios podrán tener más tiempo libre para realizar otras actividades y también se sentirán más seguros de que sus ancianos tendrán con quien convivir y que no les falte nada. En la Gráfica 7-3.9. se muestran las opiniones de los encuestados.



Gr fica 7 3 9 Asi s Pri cipa es be efici s esperad s

50%

100% 100% 100%

50%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Los ancianos tienenmejor nivel de vida

Los ancianos estánacompañados

Los ancianos tienensus alimentos

seguros

Los ancianos tienenatención médica

asegurada

Otro


Debido a que no estaba terminada la obra los beneficiarios prefirieron no adelantar beneficios que a la mejor no brinda. Por esta razón no se presenta el análisis de la calificación antes y después del apoyo.

Las obras de lienzos charros y plazas de toros han propiciado un mayor acercamiento entre los migrantes y sus familias. Con la construcción de este tipo de obras se ha fomentado la realización de diferentes eventos que promueven su participación en las fiestas patronales y además se ha generado o se espera que exista una derrama económica por los eventos que se realizan en este tipo de establecimientos.

Un ejemplo de lo anterior se presenta en el Municipio de Valparaíso, Zacatecas, donde se construyó un lienzo charro y los beneficiarios manifestaron que a partir de su construcción, las personas de lugares aledaños van a la localidad a participar en dichos eventos y generan una derrama económica cuyas ganancias que resultan de esas actividades, se utilizarán para llevar a cabo otras obras de infraestructura social que se pretenden realizar con el Programa.

Con este tipo de actividades se ha fomentado la identidad con sus comunidades de origen y se ha creado una mayor participación por parte de los migrantes ya que se sienten más identificados con sus costumbres y tradiciones por tener una mayor convivencia y cooperación para cubrir las necesidades de infraestructura social básica en las localidades.



Gr fica 7 3 10 ie s charr s y p a as de t r s Pri cipa es be efici s

100%

83% 83%

7 5 %

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9 0 %

9 5 %

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Ma yo r co n vive n c ia Ma yo r id e n tid a d co n s ulo ca lid a d

O tro


Los lienzos charros y las plazas de toros se apoyaron en las comunidades en las que existe tradición por el gusto de dichas actividades. Y, la visión de recabar fondos para impulsar otros proyectos, resulta un aspecto relevante porque no solo está orientado para divertirse sino para que la localidad genere sus propios recursos con la participación activa de los integrantes de la localidad.

La totalidad de los encuestados califica la obra como muy buena y se siente completamente satisfecho porque se realizó o se esta haciendo como se planeo además de que en este tipo de obras con de otro tipo se ha utilizado mano de obra de la localidad como peones y albañiles para apoyo en la construcción.

El 91% de los beneficiarios manifestaron que contaban con este tipo de obras, sin embargo, el 64% indicó que la situación en que se encontraba dichas obras eran muy malas porque se hacia solo con enrejados de madera lo cual era peligroso para aquellos que asistían a los eventos celebrados. Solamente el 24% consideró que era bueno y un 9% explicó que no se contaba con el tipo de obras que fueron apoyadas por el Programa (Gráfica 7-3.11)

Algunos beneficiarios manifestaron que la obra está muy bien porque el material usado es de buena calidad, se colocaron gradas con techos lo que les permitirá visualizar mejor el evento, existe una zona específica para vendedores, se beneficio a un padre de familia para que cuidara la plaza de toros.



Gr fica 7 3 11 ie s charr s y p a as de t r s Ca ificaci a tes y despu s de ap y

27%

64%

9%

100%

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20%

40%

60%

80%

100%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo No exis te No aplica

Sin apoyo Con apoyo


Existe mucha disposición de la gente por este tipo de proyectos y se refleja en su participación para las actividades requeridas en la obra y constantemente el comité comunitario está informando a los migrantes39 como a los ciudadanos de la localidad el avance en la obra y todas aquellas situaciones que se presenten en el desarrollo de la obra.

Tienen en mente otros proyectos, la organización es un detonante para la organización de la gente, responsabilidad para generar recursos.

Los beneficios de las capillas y templos se observan en el fortalecimiento de los lazos de identidad de los migrantes con sus comunidades de origen. Estos lazos de identidad han propiciado que los migrantes regresen con mayor frecuencia a su pueblo ya que por las fiestas patronales se crea un ambiente de amistad, solidaridad, cooperación y organización que genera el trabajo en equipo y favorece el impulso de nuevos proyectos.

Los beneficiarios que tienen familiares en el extranjero señalaron que gracias al impulso de estas obras, los migrantes han tenido una mayor participación en la toma de decisiones de las obras acciones y se sienten orgullosos de su localidad a la cual regresan cuando se inauguran las obras o cuando hay fiestas en el pueblo.

Un resultado favorable producto de los impactos del programa es la organización que se presentó en este tipo de obras, lo que dio origen a una mayor convivencia entre la gente de

39 La comunicación con los migrantes generalmente es vía telefónica y para conocer los avances de la obra algunos de los comités comunitarios o comités de obra, mandan fotos y videos para que tengan la confianza de que su dinero se esta utilizando correctamente y en lo que ellos impulsaron. En el caso del estado de Zacatecas, para que los migrantes estén informados del avance de las obras, existe una página en la que se presentan resúmenes y fotos de las obras.



la localidad ya que con el simple hecho de que se está remodelando o construyendo existe una mayor participación de la población y por consecuente existe una buena satisfacción.

Gr fica 7 3 12 Capi as y te p s Pri cipa es be efici s 100%

92%96%

100%

67%

83%

96%

0%

25%

50%

75%

100%

Existe unlugar

específ ico

Participa másla gente en

eventos

La iglesia seve bonita

Se sienteorgulloso dela localidad

Se fomentó laorganización

Mayor visitade migrantes

Otros

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios.

Más de la mitad de los beneficiarios (63% ), mencionaron que antes del apoyo no contaban con el espacio específico para celebrar sus eventos religiosos, generalmente iban a las localidades aledañas, situación que a muchos se les dificultaba o bien consideraban que era necesario que la localidad tuviera su propia iglesia.

En aquellas localidades en la que ya existía la obra pero tuvo que ser apoya para su remodelación o ampliación, los encuestados reconocieron que estaba en condiciones muy malas. En algunos casos opinaron que si no se hubiera remodelado, el campanario podría haberse caído, y hubiera existido una gran pérdida si consideramos que la iglesia fue construida en el Siglo XVII.40 Solamente el 11% de los encuestados valoró en buenas condiciones el aspecto físico de la obra (Gráfica 7-3.13.)

40 Este caso se presentó en la localidad de Mariscala de Juárez, Oaxaca.



Gr fica 7 3 13 Capi as y te p s Ca ificaci a tes y despu s de ap y

11% 8%

18%

63%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo No ex is te

Sin apoyo Con apoyo

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 19. R.8.

Otra de las obras analizadas en la prueba piloto fue el de una sala de velación. De acuerdo a las opiniones de los entrevistados, la sala es muy importante para ellos ya que cuando se les presentaba la situación de requerir este tipo de servicios tenían que ir a otra localidad que estaba retirada de su lugar de origen.

Beneficios económicos y sociales en las obras de pavimentación, caminos rurales y carreteras alimentadoras

Las obras de caminos rurales y carreteras alimentadoras, son fundamentales ya que el crecimiento económico de cualquier país está íntimamente relacionado con el desarrollo de las comunicaciones. La cobertura esta polarizada, mientras que en las zonas aledañas a las capitales existe una mayor densidad de caminos, en la periferia se presentan insuficiencias que dificultan las comunicaciones intra e interregionales que se agudizan por diferentes problemas tales como la dispersión de los centros de población y la presencia de una topografía accidentada.

La mayoría de los entrevistados señaló que con el camino se ha beneficiado en gran medida a la localidad en virtud de que ha favorecido la comunicación con otras localidades en las que se pueden adquirir insumos o productos que no existen en las localidades en las cuales no existen medios de comunicación.

Los beneficiarios mencionaron que con el camino se han reducido los tiempos de traslado a otras comunidades y que se ha propiciado el ingreso del transporte público. Con lo anterior, a los estudiantes les ha permitido asistir a las escuelas o disminuir su tiempo de traslado lo cual ha favorecido su rendimiento académico ya que por las distancias que tenían que recorrer a diario les resultaba cansado y no tenían el mismo aprovechamiento en la escuela.



Asimismo, ha servido para adquirir los insumos necesarios para la producción agropecuaria y forestal y al mismo tiempo, para poder comercializar su producción.

La totalidad de los encuestados manifestó que gracias a la obra ya no hay charcos y baches, el 97% menciona que ya no se atascan o atascarán los carros ni se quedarán incomunicados en las épocas de lluvia A pesar de que uno de los resultados esperados era el incremento en la comunicación, solamente cerca de la mitad de los beneficiarios afirmó dicho incremento y se explica en el sentido de que un cercano porcentaje indicó que se disminuyó el tiempo de traslado y tienen mayor seguridad al viajar debido a que el camino esta libre de basura y de piedras.

Gr fica 7 3 14 Pavi e taci ca i s rura es y carreteras a i e tad ras Pri cipa es be efici s

45%

100% 97%

40% 40%

54%

87%

35%

11%

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54%

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25%

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100%

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loca

lidad

es Otro


El transporte por carretera es el modo más importante de movilización de personas y mercancías. La carencia de vías de comunicación resta productividad a las regiones y actividades en virtud de los tiempos de transporte y costo de los fletes.

En este sentido, el gran reto del gobierno es ampliar la infraestructura de comunicaciones de los municipios y localidades más apartados.

Una forma de contribuir a ese reto es con las acciones del Programa, ya que se favoreció la construcción, reconstrucción y conservación de los caminos rurales con 62 km, 592 m2 y 234 metros lineales.41

La problemática de las carreteras está relacionada principalmente con el uso y el mantenimiento es por eso que con el programa se apoyaron 28 km para la conservación,

41 Información Oficial del Programa. Base de datos al 30 de noviembre de 2003. SEDESOL.



para la reconstrucción, 8.6 km y 57 m2, mientras que para la construcción se presentó un mayor apoyo el cual fue de 25.39 km, 535 m2, y 240 metros lineales. Lo anterior permite señalar que los recursos se están orientando a aquellos lugares en los que no se tenía vías de comunicación. A estas cifras es importante agregar el apoyo a una carretera alimentadora que abarco un total de 32 km.

En general las obras visitadas comprendían la construcción de caminos o carreteras que oscilaban entre uno cinco kilómetros, la mayoría fueron caminos nuevos y otros comprendieron su mantenimiento.

Algunos de los comentarios de los beneficiarios fueron que el transporte no entraba hasta la localidad y solamente a las personas los dejaban a orilla de carretera o hasta donde el camino estaba en buenas condiciones ya que frecuentemente se atascaban o se descomponían. Ciertos beneficiarios del estado de Guerrero manifestaban que tenían que caminar alrededor de dos horas para llegar a un cruce de carretera y en ocasiones tenían que esperar hasta una hora para que pasara un transporte público o tener suerte y que alguien en su carro particular los llevara.42

Más de la mitad de los beneficiarios (64%) argumentó que la frecuencia del transporte antes del apoyo era mala, el 17% la consideraba muy mala, mientras que el 10% mencionó no haber tenido transporte (Gráfica 7-3.15. C)

Algunos beneficiarios expresaron que anteriormente los carros se les descomponían constantemente de la suspensión y el costo de las refacciones les era elevado. El 63% de los encuestados mencionó que sin la carretera las condiciones de las unidades de transporte eran malas y con la construcción del camino explicaron que las condiciones son buenas 75% (Gráfica 7-3.15. D)

Algunos de los migrantes que se encontraban al momento del levantamiento de las encuestas, manifestaron anteriormente no traían su automóviles de Estados Unidos porque no había camino o estaba muy feo. Actualmente, aquellos que fueron beneficiados, mencionaron que ya pueden regresar a sus localidades con la confianza de que sus carros no se les atascarán o se les deteriorarán.

Anteriormente, cuando las personas de las localidades tenían que llevar a un enfermo o tenían que salir de emergencia de su localidad por no contar con centros de salud, las condiciones del camino no les permitían llegar a tiempo a su cometido y les resultaba en ocasiones muy desafortunado.

42 El Presidente de la Confederación de Mexicanos radicados en Illinois, mencionó que antes de que se fuera de su localidad duraba de dos a tres horas en llegar a la localidad más cercana, ya que no entraba ningún tipo de transporte y por eso e tenía que ir a caballo o caminando . Posteriormente abrieron una parte del camino y era terracería con la cual podían entrar los carros, entonces tardaba alrededor de una hora, posteriormente, con el apoyo del Programa, logramos constatar que el tiempo actual de recorrido es de 15 minutos en camioneta a una velocidad aproximada de 100 km/hr.



En el Municipio de Taricate Michoacán, se reconstruyó el camino Zarate –Los Rucios. El problema eran los baches, que en tiempos de lluvias se hacia difícil su tránsito y el tiempo de transporte era mucho. En esta comunidad no contaban con un centro de salud y el más cercana les quedaba muy lejos. Con la carretera el tiempo de traslado disminuyó de dos a horas a 25 minutos. Los encuestados manifestaron que como resultado de la carretera se estableció un sitio de taxis en la localidad y alrededor del mismo se pusieron unas tienditas. En esta obra, la gente se organizó de manera excelente, los migrantes quedaron muy satisfechos y están en la mejor disposición para continuar apoyando obras en beneficio de su localidad. También se contrató a la gente del pueblo para la obra, como chalanes, y peones.



Gr fica 7 3 15 Pavi e taci ca i s rura es y carreteras a i e tad ras Ca ificaci a tes y despu s de ap y

A. Condiciones del camino B. Tiempo de traslado a la comunidad

53%45%

53% 46%

0%

20%

40%

60%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo

11%

45%31%

13%

45% 42%

13%0%

20%

40%

60%

Muybueno

Bueno Malo Muy Malo No aplica

Sin apoyo Con apoyo

C. Frecuencia de transporte D. Condiciones de las unidades de transporte

64% 17%21%

71%

9%10% 9%0%

20%

40%

60%

Muybueno

Bueno Malo MuyMalo

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Noaplica

Sin apoyo Con apoyo

10%

63%

6% 21%10%4%

75%

12%0%

20%

40%

60%

80%

Muybueno

Bueno Malo Muy Malo No aplica

Sin apoyo Con apoyo

E. Limpieza del transporte F. Otros

14%

55%

12%19%

9%

76%

14%2%

0%

20%

40%

60%

80%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo No aplica

Sin apoyo Con apoyo

12%

88%100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muy bueno Bueno Malo Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo




Beneficios económicos y sociales en los proyectos de Agua potable

Las obras de agua potable estudiadas, comprendieron, en la mayoría de los casos, recursos para la ampliación y para la perforación de pozos, con el objetivo de incrementar el suministro de agua y proporcionar un abasto eficiente.

En estos proyectos, la totalidad de los beneficiarios expresaron que como resultado de la construcción, rehabilitación o equipamiento de los sistemas de agua potable, ya cuentan con el servicio de agua potable en su casa o el servicio se mejoró debido a que ya tienen mayor disponibilidad de este liquido (Gráfica 7-3.16). Otros beneficiarios afirmaron que ya tienen seguridad en el suministro y que actualmente no son dependientes de otras comunidades o de pipas abastecedoras las cuales brindaban un servicio adecuado a las necesidades.

Otros de los beneficios que se identificaron fue que las amas de casa realizan con mayor frecuencia el aseo del hogar, -así lo declaró el 92% de los entrevistados-; el agua se encuentra más limpia, -88%-; a las propiedades se les ha aumentado su valor, -85%-; ahorra tiempo y esfuerzo en el sentido de que antes la tenía que acarrear, -78%-; ha fomentado una cultura en el ahorro del agua porque saben lo difícil que fue para ellos contar con el suministro, -75%-; y, en igual proporción explicaron que ha mejorado la higiene de los habitantes de la casa debido a que ya se bañan más seguido y consecuentemente han disminuido las enfermedades de los niños (Gráfica 7-3.16)

Gr fica 7 3 16 Agua p tab e Pri cipa es be efici s 100%

78% 75%

88%

75%85%

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75%

92%

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lor Otro

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En la localidad de Villa Victoria, Municipio de Chinicuila, Michoacán, con la construcción de la red de distribución de agua potable, los beneficiarios esperan que la presión del agua en las tomas incremente ya que diariamente tenían que apartar el agua porque se suspendía constantemente. Algunos de los beneficios no esperados con la obra fue la participación activa de las personas en la localidad, ya que al ver que se estaba cubriendo la necesidad en



una parte de la localidad, se organizaron más personas para que la obra tuviera una mayor cobertura y así poder beneficiarse.

Por otra parte, la opinión de los beneficiarios con respecto a el acceso de agua potable fue en la mayoría de los casos mala (65%), principalmente porque no existía la infraestructura indispensable o las tuberías se encontraban en mal estado lo cual ocasionaba un insuficiente abasto a todos lo hogares (Gráfica 7-3.17. A y B). Aquellos beneficiarios que si contaban con el suministro de agua, revelaron que los días que tenían eran esporádicos (malos, 73%), y cuando había agua la cantidad era mínima, es decir no había suficiente presión (Gráfica 7-3.17.B y D)

Gr fica 7 3 17 Agua p tab e Ca ificaci a tes y despu s de ap y A. Acceso al agua potable B. Días con agua potable

65%

19%

7%

31%

51%

7%

8%

3%

6%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

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Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

73%

7%

7%

22%

58%

7%

9%

7%

4%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

C. Calidad de las tuberías del agua potable D. Presión de agua disponible en la llave

73%

2%

8%

21%

56%

3%

9%

8%

6%

12%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

65%

17%

6%

25%

52%

3%

9%

8%

5%

8%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo




Más de la mitad de los beneficiarios señalaron que anteriormente la calidad del agua era mala, principalmente porque les llegaba sucia; alrededor de una cuarta parte la consideró buena y, una pequeña parte la consideró como muy buena. Con el apoyo, la mayoría (63%) considera que la calidad del agua es buena (Gráfica 7-3.18.A)

El ahorro de agua antes de construir el apoyo era malo principalmente porque las tuberías se encontraban en mal estado y presentaban fugas de agua. Lo cual no correspondía al consumo directo de los beneficiarios. El 69% de los beneficiarios manifestó que el ahorro de agua era malo; sin embargo, después del apoyo el 48% considero como muy bueno el ahorro. No obstante, un 27% de personas calificaron como malo el ahorro (Gráfica 7-3.18. B).

Gr fica 7 3 18 Agua p tab e Ca ificaci a tes y despu s de ap y A. Calidad del agua B. Ahorro del agua

54%

1%

3%

13%

63%

4%

9%

7%

28%

9%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

69%

0%

5%

5%

48%

27%

9%

8%

17%

8%

3%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No existe

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

C. Costo del agua potable

4 2 %

0 %

8 %

1 7 %

3 3 %

2 8 %

1 0 %

8 %

7 %

4 3 %

3 %

0 % 2 0 % 4 0 % 6 0 %

M u y b u e n o

B u e n o

M a lo

M u y M a lo

N o e x is te

N o a p lic a

S in a p o y o C o n a p o y o

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 29



Respecto al costo del agua la mayoría manifestó que disminuyó, porque antes tenía que comprar en las pipas abastecedoras o en algunos casos tenían que pagar por que se las acarrearan en camionetas particulares.

Algunos manifestaron que el costo está en función de lo que se consume ya que cuentan con medidores de agua que les permite conocer el consumo exacto y pagar lo justo.

Beneficios económicos y sociales en los proyectos de drenaje y alcantarillado

Por lo que respecta a las obras de drenaje y alcantarillado, los beneficios principales que manifestaron los beneficiarios fue la existencia de una red de drenaje que les permitiera el acceso a dicho servicio de tal manera que las condiciones sanitarias de las calles y de sus casas mejoraran ya que el desagüe de las aguas negras se concentraba en las calles lo cual provocaba malos olores y la prevalencia de insectos que generaban insalubridad que de cierta manera afectaba la salud de los ciudadanos.

La totalidad de los beneficiarios comentó que con el apoyo ya no hay contaminación de las calles y de sus propias casas por las aguas negras, el 97% mencionó que ya no se estanca el agua y en el mismo porcentaje señaló que se incrementó el valor de su propiedad.

Gr fica 7 3 19 Dre a e y a ca tari ad Pri cipa es be efici s

97% 100%

62%

97%

14%

83%

31%

0%

25%

50%

75%

100%

No se estancael agua

No haycontaminación

por aguasnegras

La calle estálimpia

Tratamiento deaguas negras

Mayormantenimientodel sistema de alcantarillado

Mayor valor alas propiedades

Otro


Con la construcción de este tipo de obras, la mayoría de los beneficiarios dejó de utilizar la letrina, aunque para otros les ha representado un costo mayor ya que han tenido que construir baños pero se sienten satisfechos porque las condiciones de vida son mejores.

En la Gráfica 7-3.20 muestra la calificación antes y después del apoyo.



Gr fica 7 3 20 Dre a e y a ca tari ad Ca ificaci a tes y despu s de ap y A. Limpieza de las calles B. Encharcamiento en las calles

70%

9%

43%

57%

22%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo

58%

19%

50%

50%

23%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo

C. Olores D. Enfermedades diarreicas y/o parasitarias

37%

53%

58%

39%

3%

8%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No aplica

Sin apoyo Con apoyo

16%

41%

32%

38%

30%

14%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

No aplica

Sin apoyo Con apoyo


Beneficios económicos y sociales en los proyectos de Infraestructura educativa

Las obras o proyectos visitados contemplaron la construcción de baños, el equipamiento de una sala de cómputo, salón de usos múltiples, aulas, techados, anexo de actos cívicos, principalmente.

Los principales beneficios que manifestaron los estudiantes fueron: Mejores condiciones para la recibir la enseñanza, esto debido a que se ampliaron o construyeron nuevas aulas y se adquirió equipo de computo; mayor seguridad, por el hecho de que han puesto bardas perimetrales o enrejados mientras que para la escuela se presenta el beneficio de mayor seguridad para las instalaciones; la atención a los alumnos es mejor debido a que cuentan con las instalaciones apropiadas, principalmente (Gráfica 7-3.21)



Gr fica 7 3 21 I fraestructura Educativa Pri cipa es be efici s

78% 81%

22%

52%

100%

0%

19%

0%

25%

50%

75%

100%

Mayor atencióna los alumnos

Mayorseguridad

Menor tiempo yesfuerzo parael traslado a la

escuela

Mayorasistencia de

estudiantes a laescuela

La asistencia ala escuela esmàs barata

Se impartemejor

educaciòn

Mejorescondicionessanitarias


Con la construcción de los baños, alumnos indicaron que ya no tienen que salir de la escuela para hacer sus necesidades y los maestros opinan que los alumnos se atrasen en las clases.

Algunos alumnos expresaron que se sienten más a gusto porque pueden hacer actividades deportivas dentro de la escuela, tienen un salón específico y además se les ha elevado la autoestima por ver a su escuela más bonita y por contar con nuevos servicios en su interior (Gráfica 7-3.22)

Gr fica 7 3 22 I fraestructura Educativa Ca ificaci a tes y despu s de ap y A. Capacidad de atención a alumnos B. Aspecto de las instalaciones

30%

60%

70%

30%

10%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo

44%

56%

45%

27%

0% 20% 40% 60%

Muy bueno

Bueno

Malo

Muy Malo

Sin apoyo Con apoyo




Haciendo una valoración de conjunto del Programa se puede decir que ha generado una corresponsabilidad social en el sentido que promueve la participación tanto de los tres niveles de gobierno (Federación, Estados y Municipios) como la de los ciudadanos mexicanos radicados en el país o en el extranjero.

Por otra parte, los beneficios también se presentan en la participación de los migrantes, ya que están poniendo mayor interés y han colaborado para hacer obras en sus localidades de origen, lo que resulta para ellos una satisfacción por contribuir para mejorar las condiciones de vida de sus familiares. Lo anterior también ha favorecido un mayor acercamiento de los migrantes a sus localidades de origen, se sienten más identificados y existe una mayor comunicación con sus familiares. En algunos casos, los presidentes municipales realizan visitas a los migrantes en las ciudades donde radican en el extranjero, con la finalidad de invitarles a participar en el Programa, lo cual ocasiona que los migrantes se sienten valorados e incluidos en la toma de decisiones.

Otro aspecto importante como producto de los beneficios de las obras y proyectos apoyados por el programa es la organización que se ha manifestado en el desarrollo de las obras. Además, ha sido la base para el desarrollo de otros proyectos.

Por otra parte, se ha visto una mayor participación de los migrantes, se sienten más valorados y se ha provocado un ambiente de trabajo colectivo y principalmente satisfacción por el hecho de que las obras demandadas se están cumpliendo tal y como ellos las solicitaron.

7.4. Efectos positivos y negativos no esperados del Programa

El objetivo de este apartado fue evaluar como las acciones del Programa generaron efectos positivos o negativos no esperados.

Efectos positivos no esperados

Entre los positivos se encuentra el desarrollo de capacidades organizativas de los integrantes de las localidades, la derrama económica que han provocado las obras en la región, la generación de empleos43, entre otros.

Para validar este apartado se entrevistó a personal de los municipios, a técnicos de Sedesol y a integrantes de los comités de obra. La finalidad fue determinar si las obras o acciones realizadas por el Programa lograron efectos positivos no esperados.

43 Cabe señalar que no en todos los proyectos o las obras tienen como objetivo crear empleos. Si no que se han creado servicios como disponibilidad de bienes, acceso a clínicas, escuelas, etc.



Uno de los primeros efectos señalado por los entrevistados es sobre el desarrollo de la capacidad organizativa. Todos coinciden en que el desarrollo de las obras promovidas por el Programa permitió que los habitantes de las localidades aprendieran a organizarse.

Esto se observó con los integrantes de los comités de obra, los cuales en su mayoría son los beneficiarios de las obras. Estos beneficiarios no sólo tuvieron la capacidad de organizarse para solicitar la obra, sino que también para administrar el recurso económico.

Otro de los efectos positivos detectados, se encuentra la generación de empleos para los ciudadanos de la localidad. Las obras de infraestructura crearon una mayor contratación de empleos principalmente se solicitaron albañiles, peones y chalanes, que auque fueron de manera temporal ellos consideran que el Programa ha logrado impactar de manera positiva en sus localidades, pues en cierta medida mucha gente no beneficiaria se ha visto favorecida por las acciones del Programa.

Los entrevistados también opinaron que las obras desarrolladas generaron derrama económica para sus zonas. Los principales beneficiados han sido las casas comerciales que venden materiales de construcción, donde sus ventas se incrementan a partir de que inicia una obra.

En algunos de los proyectos de drenaje y alcantarillado se logró disminuir la contaminación que estaba teniendo un arroyo cercano.

Con la obra de agua potable mencionada anteriormente en Villa Victoria, Michoacán, se logro que los padres de familia se organizaran para que se hicieran unos baños para los estudiantes los cuales participaron en algunas de las actividades requeridas en la obra.

En Zacatecas algunos de los presidentes municipales realizaban tratos con los migrantes en el sentido de que si ellos requerían que se remodelará su iglesia y esa obra no era prioritaria para el municipio, accedía al apoyo con la condición de que los mismos migrantes apoyaran otro tipo de obras necesarias en las comunidades.

Otro beneficio no esperado que se ha presentado es el una mayor comunicación entre todos los aportantes económicos a las obras, principalmente entre el municipio, los integrantes de la localidad y los migrantes. Aunque no fue generalizada una buena comunicación con el estado y la Federación, en algunos estados se denotó que los beneficiarios tienen una buena percepción de las acciones que realizan ambas instituciones.

En el estado de Oaxaca ha venido a consolidar los usos y costumbres, debido a que en casi todo el estado se practica el tequio, generalmente los migrantes oaxaqueños están comprometidos a colaborar con lo necesario para que se desarrollen sus localidades de origen.



Efectos negativos no esperados

La mayoría de los efectos negativos que manifestaron los beneficiarios fue por el retraso en las obras, debido principalmente a que el recurso económico no llegó a tiempo.

En algunas obras de guarniciones y banquetas, no se previeron diferentes factores técnicos, como el ancho de las banquetas y su espacio. En una obra de adoquinamiento, el expediente técnico no contemplaba la construcción de guarniciones, por lo que muchos de los beneficiaros no quedaron a gusto porque en tiempo de lluvias se les metía el agua a sus casas.

En general podemos decir que en la difusión de quién realizó las inversiones para realizar la obra no esta bien clara, lo cual ha generado confusiones a los beneficiarios ya que el Estado o el Municipio no dan créditos a todos los que aportaron con recursos para la obra. Lo anterior es un fin político ya que cuando no se sabe quien es el que aporta algunos se aprovechan para hacerse méritos.

Prácticamente se puede decir que no hubo muchos efectos negativos ya que como son obras que fueron a iniciativa principalmente de la localidad están de acuerdo con la obra y más que efectos negativos genera más efectos positivos.

7.5. Comparación del Programa con otras alternativas

La comparación del Programa con otras alternativas permite medir hasta que punto éste puede complementar acciones con otros programas, de tal manera que se puedan alcanzar de manera óptima los objetivos planteados.

A lo largo de la evaluación se detectó en campo que el Programa ha funcionado de manera correcta, en parte ha sido porque ha guardado complementariedad en sus acciones con otros programas e instituciones.

La operación del Programa se sustenta en el apoyo que pueda brindar otras instituciones o dependencias. En el caso de que el proyecto sea de electrificación se respalda en la Comisión Federal de Electricidad, cuando es de carreteras se apoya en la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, entre otros.

En el Cuadro 7-5.1 se expone con cuales programas se detectó complementariedad de acciones, según la visita de campo realizada en la evaluación. Se encuentra que con todos los programas expuestos tuvo complementariedad de acciones, aunque no fueron determinantes para el logro de los objetivos. Esto se debe a que de acuerdo al tipo de obra o proyecto puede complementarse. En algunos proyectos el Programa opera de manera única, sin que necesite de las acciones del Programa.



En este apartado se concluye que el Programa guarda un adecuado funcionamiento, se detectó que la manera de operar hasta el momento es correcta y propicia el logro de los objetivos.

Cuadro 7-5.1 Comparación del Programa con otras alternativas y programas Programas Objetivos Población Objetivo Orientación de los

apoyos del Programa Desarrollo Local

El objetivo del Programa de Desarrollo Local (Microrregiones), es buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación del país a través de la promoción de: Proyectos estratégicos emanados directamente de un proceso de planeación participativa.

La corresponsabilidad de su población en el desarrollo económico, social y humano.

La promoción de un enfoque de género en la distribución de los recursos, las oportunidades y los beneficios del programa.

El apoyo a la población rural en condiciones de pobreza en la realización de gestiones que les permitan contar con los documentos oficiales que les acrediten los atributos de personalidad jurídica necesarios para ejercer sus derechos ciudadanos y obtener seguridad sobre su patrimonio.

La generación de procesos complementarios de desarrollo regional integral en las comunidades en condiciones de pobreza que muestren expresiones agudas de exclusión social o resquebrajamiento del tejido social.

El fomento a la organización social con proyectos que respondan a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad.

Serán sujetos de atención del Programa los habitantes de las microrregiones de alta y muy alta

marginación, de conformidad con la publicación de la SEDESOL en el Diario Oficial de la Federación; así

como la población que habita en los espacios territoriales, determinados con la aprobación de la Sedesol,

donde se presentan fenómenos de convergencia de altos índices de marginación, con otras expresiones de

exclusión social o resquebrajamiento severo del tejido social.

Esta modalidad podrá operar en las microrregiones determinadas por la Secretaría de Desarrollo Social

y en aquellas zonas que muestren expresiones de exclusión social o resquebrajamiento del tejido social.

Estas zonas serán determinadas con la aprobación de la Sedesol.

Opciones productivas

Otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la

Son las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y productores en condiciones de pobreza que muestren iniciativa y capacidad productiva y que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva local y en un

El Programa operará a nivel nacional; preferentemente en las microrregiones y en la zonas de alta concentración de pobreza urbana definidas por la SEDESOL, atendiendo a criterios de impacto regional o sectorial. Las modalidades de Apoyo a la Palabra, Crédito Social,



Programas Objetivos Población Objetivo Orientación de los apoyos del Programa

pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional.

• Promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo de la población en condiciones de pobreza, impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios.

circuito de ahorro y crédito en los términos de las presentes Reglas de Operación. Tendrán especial prioridad las personas que hayan sido beneficiadas mediante el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES (o antes, mediante el PROGRESA)

Crédito Productivo Para Mujeres, Martes 11 de marzo de 2003 DIARIO OFICIAL (Primera Sección) 4

Acompañamiento y Formación Empresarial, Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local se orientan a microrregiones y otras regiones de características rurales. Como apoyo a la estrategia Siempre Contigo, orientada a brindar apoyos a los adultos mayores, la modalidad de Crédito Social podrá operar en las zonas de alta concentración de pobreza urbana, determinadas de acuerdo a los criterios establecidos por la SEDESOL. La modalidad Ahorrando Contigo sólo podrá operar en dichas zonas.

Coinversión Social

Impulsar la corresponsabilidad con los tres órdenes de gobierno y los agentes corresponsables para

fomentar el desarrollo social integral de la población en situación de pobreza, exclusión, marginación,

desigualdad por género o vulnerabilidad social, por medio de la coinversión en proyectos y acciones, así

como el diseño de estrategias, promoviendo una distribución equitativa entre hombres y mujeres de los

recursos, las oportunidades y los beneficios del Programa.

Los proyectos deberán beneficiar, directa o indirectamente, a la población en situación de pobreza,

vulnerabilidad, marginación, desigualdad de género o exclusión sociales, con base en los criterios

establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial y por el Indesol.

El Programa tiene cobertura nacional.

Desarrollo de pueblos y comunidades indígenas

Impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos, mediante la ejecución de obras de infraestructura, de alcance regional, detonadores de su desarrollo; la generación de organización productiva para mujeres indígenas; la instrumentación de acciones

La población que habite en localidades de muy alta o alta marginación, con 29 por ciento o más hablantes de lengua indígena y con un tamaño de localidad entre 50 y menos de 10,000 habitantes; utilizando para fines de su identificación la

El Programa atenderá, de manera prioritaria, a las entidades federativas de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo,



Programas Objetivos Población Objetivo Orientación de los apoyos del Programa

de capacitación, y la consolidación de los Fondos Regionales Indígenas como instancias de financiamiento de carácter social operadas y administradas por organizaciones comunitarias indígenas

información del “XII Censo General de Población y Vivienda, 2000” del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y los “Índices de Marginación a Nivel de Localidad, 2000”, del Consejo Nacional de Población (CONAPO). Dado el impacto social de las acciones a realizar en la población indígena, la Unidad Administrativa responsable del programa, previo análisis y justificación respectiva podrá autorizar la atención a población que habite en otras localidades que presenten un porcentaje menor de hablantes de lengua indígena

San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatán, que presentan la mayor concentración de población indígena.

Programa Empleo Temporal

Generar oportunidades de ingreso en el medio rural con acciones dirigidas al desarrollo de capital humano de la población que vive en pobreza extrema, así como al desarrollo de infraestructura social, productiva y preservación del medio ambiente.

Mejorar las alternativas de inserción en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural mediante acciones intensivas de mano de obra, que generen beneficios de corto, mediano y largo plazo.

Población rural en pobreza extrema mayor de 16 años que esté dispuesta a participar en el programa, pudiendo ser productores rurales, jornaleros con o sin tierra, y hombres y mujeres que habiten las áreas rurales de las regiones establecidas.

El Programa opera en las 31 entidades federativas del país.

Fuente: Reglas de Operación de los programas analizados.

7.6. Bienestar, equidad, igualdad y la no discriminación de mujeres

Dentro de los grandes retos que la presente administración del Gobierno Federal se propuso alcanzar en materia de desarrollo social, es disminuir la brecha existente entre los hombres y mujeres y es por eso que en la mayoría de los programas federales se observa esta situación.

Sin embargo, para el caso de la evaluación del Programa, no condiciona ni limita la participación de las mujeres por lo que su actuación dentro de las obras está en función de aspectos coyunturales o de usos y costumbres.

La participación de las mujeres en los comités comunitarios o de obra, generalmente fue en función del tipo de obras o proyectos. Sin embargo, cuando se detectó la participación de



ellas, la mayoría de los beneficiarios (78%) manifestó que su labor la hace responsablemente y el restante (22%) no la hace adecuadamente.

El 57% de los encuestados expresó que existe participación de la mujer, mientras que el restante 43% manifestó no conocer si participa o no. Los que mencionaron que participaban se refirieron a que es con dinero o con especie que proviene del jefe de familia o de los hijos.

Cuadro 7-6.2. Participación de la mujer en las pobras o proyectos Respuesta No. %

Si 296 57 No

No sabe 222 43 Total 518 165

Fuente: REDco, S.C. Con información de la base de datos, cuestionario a beneficiarios. P. 64

En una obra de plaza cívica realizada en Jalisco, la organización estuvo a cargo por mujeres las que se motivaron a participar porque había una fuerte apatía de los hombres. Las señoras forman parte del comité comunitario y son las que se encargan de hacer las contrataciones, han tenido una buena administración de la obra y se demuestra con el hecho de que la obra se va a ampliar y la gente de las localidades aledañas está llevándoles más aportaciones hasta sus casas de quienes son las responsables. Este grupo de mujeres con tal de completar con los recursos para la obra han efectuado rifas, tardeadas, quermeses, entre otros. Además de que están contratando gente de la localidad para que les salga más barata la mano de obra.

A pesar la buena planeación y organización de la obra, algo no esperado fue la reacción de las autoridades municipales ya que les están poniendo trabas para la obra y a la vez desprestigiando a las mujeres para que no continúen con la obra. Esta opinión fue resultado de los comentarios de las mujeres entrevistadas responsables de la obra.

El caso anterior fue el único que se presentó en la fase de campo por lo que en general se puede concluir que de las obras visitadas no existe una discriminación de las mujeres y más que una discriminación, existe un bienestar de las mujeres por el simple hecho de haber sido beneficiadas con el Programa.

El Programa apoyo por igual a hombres y mujeres, aunque destaca que a nivel nacional el número de beneficiarias es 6% superior al de beneficiarios del sexo masculino.

Los estados que presentaron menor participación de mujeres en los proyectos y obras realizados por 3 x 1 fueron Nayarit, Nuevo León, Oaxaca y Guanajuato. Contrariamente, el estado de Veracruz destaca por beneficiar a un número proporcionalmente mayor de mujeres que de hombres, 17% (Gráfica 7-6.1.). La obra que destaca por la mayor participación de mujeres es la construcción de un centro de recreación social en Landero y



Coss del mismo municipio. Otros estados que realizaron obras que beneficiaron mayoritariamente a mujeres fueron: Zacatecas, Sinaloa, Michoacán, México y Jalisco.

Gr fica 7 6 1 P rce ta e de u eres be eficiarias de Pr gra a p r E tidad federativa 2003

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Zac Ver Tlax Sin Oax N. L. Nay Mich Méx Jal Gto B. Cal Agsc

Fuente. REDco S.C. a partir de información oficial del programa generada a partir de los reportes de los Estados

En cuanto al apoyo a mujeres por vertiente de apoyo, destaca que las obras de vivienda, fomento a la producción, electrificación y asistencia social son las que apoyaron mayoritariamente a mujeres (Gráfica 7-6.2.).

Se considera que los beneficios generados por las obras de vivienda llegan principalmente a las mujeres, por lo que el número de beneficiarias reportado es 40% superior al de los beneficiarios (Gráfica 7-6.2.).

En la vertiente de fomento a la producción destacan los proyectos de invernaderos para la producción de jitomate realizados en las localidades de: Villa Sola de Vega, San Miguel del Puerto y Río Grande, los tres en el Estado de Oaxaca. Estos proyectos destacan por que se orientan básicamente al apoyo de grupos de mujeres.

Por el contrario las vertientes que beneficiaron en menor medida a las mujeres fueron las de Apoyo a la Producción y Abasto y Comercialización. El número de mujeres beneficiadas por este tipo de obras es mínimo, ya que representan únicamente 6 y 10% del total de beneficiarios, respectivamente (Gráfica 7-6.2.)



Gr fica 7 6 2 P rce ta e de u eres be eficiarias de Pr gra a p r vertie te de ap y 2003

0.000.100.200.300.400.500.600.700.800.901.00

Viv

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Fuente: REDco S.C. con información oficial del Programa generada a partir de los reportes de los Estados

Gr fica 7 6 2 A P rce ta e de u eres be eficiarias de Pr gra a p r vertie te de ap y 2003

0.000.100.200.300.400.500.600.700.800.901.00

Ele

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Fuente: REDco S.C. con información oficial del Programa generada a partir de los reportes de los Estados



Capítulo 8 Análisis prospectivo

El escenario prospectivo muestra la trayectoria que seguiría el Programa en los siguientes años, sí se continúa operando de la misma forma cómo se hizo en el año sujeto de evaluación; visto desde su diseño, supervisión, procesos, costo-beneficio e impactos. El análisis permitirá dilucidar las principales debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades que presenta el Programa; mismas que servirán de base para reorientar las acciones que le permitan operar de la manera más eficiente.

Bajo esta lógica es cómo se muestra el presente capítulo, el cual consta de un análisis de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de sus resultados, identifica las limitantes y necesidades que tienen cada uno de los diferentes participantes en el Programa y finalmente muestra el apuntalamiento de las acciones.

8.1. Análisis de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del Programa

Es importante precisar que las debilidades y fortalezas surgen de acciones internas del Programa, mientras que las amenazas y oportunidades son producto de acciones externas al mismo.

8.1.1 Análisis de las debilidades encontradas en la operación del Programa

En el diseño de sus objetivos:

• La falta de difusión de las acciones realizadas por el Programa ha llevado a que no se promuevan las propuestas de inversión en las comunidades de alta migración y pobreza, tal y como lo plantea uno de los objetivos específicos del Programa.

En la supervisión del Programa

• Existe un desfase en la ejecución de las obras y de los recursos financieros, ocasionados principalmente, por la falta de aportación de los gobiernos estatales y federal, en los tiempos estipulados en los proyectos.

En los procesos de operación:

• El hecho de que los comités comunitarios administren el recurso financiero de las obras sin ninguna responsabilidad legal, esto puede provocar recursos mal administrados.

• La aprobación tardía de las solicitudes y la radicación fuera de las fechas establecidas, ocasionan que los costos de ejecución de las obras se incrementen y en efecto, no se puedan cumplir las mestas físicas programadas.



• La falta de recursos económicos en la SEDESOL, ha ocasionado que existan recursos humanos insuficientes para llevar a cabo el seguimiento de las obras.

• Se realiza muy poca difusión sobre las Reglas de Operación del Programa, en consecuencia se observa que una parte considerable de la población beneficiaria, desconoce las diferentes fuentes de financiamiento y los tipos de apoyo.

• La incipiente difusión del Programa ha fomentado un mayor clientelismo político, tanto en las presidencias municipales como en los estados.

• La falta de coordinación institucional entre la federación, los estados y los municipios. • La falta de correspondencia en recursos financieros, de parte de los gobiernos

municipal, estatal y federal, para atender la demanda existente de solicitudes.

De los impactos:

• No se registraron debilidades en la evaluación de impactos.

8.1.2 Análisis de las fortalezas encontradas en la operación del Programa


• El potenciar los recursos de la población solicitante, principalmente de las organizaciones de migrantes, mediante las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y municipal.


• La participación de los beneficiarios en los comités comunitarios o de obra ayuda a que exista una mejor transparencia en la ejecución de los recursos.

• Pese a las limitantes que mostró el Sistema de Información Integral de Programas Sociales (SIIPSO) en algunos estados, se tomará como la principal fuente de información para el seguimiento de las obras; asimismo, coadyuvará al proceso de planeación y selección de las regiones prioritarias a atender por el Programa.

• El Programa cumple con una adecuada focalización, porque gran parte de sus acciones están dirigidas a zonas de alta migración y pobreza.

De los impactos:

• El incremento en la infraestructura social básica y de servicios es considerado como alto.



8.1.3 Análisis de las amenazas encontradas en la operación del Programa


• El hecho de que el Programa opere a la demanda, se convierte en una presión social para el mismo; principalmente con las organizaciones de los ciudadanos residentes en el País, considerando que existen solicitudes que provienen de zonas en condiciones de pobreza, pero no de alta migración.

• Las intenciones que tienen las organizaciones de migrantes del estado de Zacatecas de incorporar un quinto aportante en el Programa (las cuales pueden ser fundaciones nacionales o internacionales), puede dificultar aún más el proceso de operación del mismo.


• La reducción del presupuesto asignado al Programa, ya que se convierte en una reducción de metas físicas.

8.1.4 Análisis de las oportunidades encontradas en la operación del Programa


• Por los objetivos que persigue el Programa, población objetivo y tipos de apoyo, existe apertura para que se complemente con otros programas de alcance estatal.

• El Programa se complementa con las acciones que impulsa el programa de Desarrollo Local (Micro regiones), gracias a que existe una similitud con los objetivos, población objetivo y tipos de apoyo.

• Pese a que los programas Iniciativa Ciudadana 3x1 y el de Empleo Temporal persiguen objetivos diferentes, en la realidad se observa que se complementan en sus acciones. La complementariedad se da al momento en que existen beneficiarios del primer programa que aportan mano de obra y que son apoyados por el programa de Empleo temporal o que obtienen de este Programa los recursos necesarios para realizar su aportación en el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1.

• La gran cantidad de remesas que ingresan al País y que los propios migrantes buscan invertir en infraestructura social básica y de servicios en sus localidades de origen.


• La existencia de la Comisión de Planeación de Desarrollo Estatal (COPLADE), ya que evita la posibilidad de que exista una duplicidad de acciones hacia una misma población beneficaza.



Externalidades del Programa

• La posible implementación del Programa Invierte en México, el cual busca: a) generar ingresos y empleo en las comunidades locales de alta migración y b) atraer inversiones de migrantes mexicanos a proyectos empresariales a sus comunidades de origen.

• La falta de capacitación de los responsables de la ejecución en las presidencias municipales.

• Las elecciones de presidentes municipales y estatales en algunas de las entidades visitadas, lo que generó un retraso en la aprobación de las solicitudes, al igual que en la radicación del recurso.

8.2. Limitantes y necesidades detectadas por los diferentes participantes en el Programa

Las limitantes y necesidades detectadas por cada uno de los participantes en el Programa están estrechamente relacionadas con las debilidades mostradas anteriormente. En este sentido se muestra lo siguiente:

Por parte de las organizaciones (nacional y de migrantes)

• La falta de capacidad financiera de parte de los diferentes gobiernos para financiar la totalidad de las propuestas de inversión, principalmente las realizadas por las organizaciones de migrantes.

• Particularmente hablando de las organizaciones nacionales, éstas consideran como una limitante el hecho de que se les dé prioridad a las organizaciones de migrantes.

Por parte de las presidencias municipales

• Para que los comités comunitarios o de obras continúen administrando el recurso, es necesario que se les dote de responsabilidad legal, ya que existen casos donde se registran anomalías administrativas.

• Es necesario que se les brinde una mayor capacitación a los responsables del Programa en las presidencias municipales, principalmente en lo que respecta a los procesos de licitación.

Por parte del gobierno federal

• Mayor coordinación con los gobiernos estatal y municipal.

8.3. Apuntalamiento de las acciones del Programa

El apuntalamiento de las acciones del Programa, se desprende del análisis DAFO, mostrado en el primer apartado de éste capítulo. El apuntalamiento se enfoca a fortalecer las



debilidades, disminuir las amenazas y aprovechar las oportunidades, con la finalidad de que el Programa opere de la manera más eficiente en el corto y mediano plazos.

El análisis del apuntalamiento de las acciones se aborda con base al diseño de los objetivos, de la supervisión, de los procesos de operación, del costo beneficio y de los impactos logrados por el Programa. En este sentido se plantea lo siguiente:

Del diseño de los objetivos del Programa

Para alcanzar el objetivo de que las propuestas de inversión sean canalizadas a zonas de alta migración y pobreza, es preciso que la SEDESOL emprenda una labor de promoción del Programa en otros estados distintos a los que habitualmente opera el 3 x 1.

En la fase de campo se detectó que en el estado de Jalisco que a pesar de que tiene un alta índice de migración a los Estados Unidos, gran parte de las obras apoyadas por el Programa no fueron a iniciativa de éstos, sino que de organizaciones nacionales.

Lo que sugiere el equipo de REDco S.C. es que se aproveche la oportunidad del aumento de remesas enviadas al país. Es decir, convencer a los migrantes a que se agrupen en clubes u organizaciones y que participen en el Programa, de tal manera de que se sigan obteniendo mayores beneficios sociales en las localidades con mayor pobreza y migración del país.

De la supervisión del Programa

El desfase que existe en la ejecución de las obras y en la radicación de los recursos financieros, es una de las principales debilidades que muestra el Programa, de acuerdo con la información recabada en las entrevistas, ésto se suscita porque los gobiernos de los estados y la SEDESOL no realizan su aportación en los tiempos establecidos.

La sugerencia del equipo de REDco S.C. es que se reduzcan los tiempos de aprobación de los proyectos, es decir que todos los proyectos sean dictaminados en los estados y que no tengan que llegar hasta SEDESOL central.

Otra sugerencia es que se encuentren los mecanismos de que la federación obligue a los gobiernos de los estados a que liberen sus recursos de aportación a tiempo.

De los procesos de operación

La falta de difusión del Programa en los beneficiarios ha ocasionado que los gobiernos municipales y estatales lo utilicen como un medio para encaminar partidos políticos y candidatos a gobernar, ante lo cual es inminente efectuar una mayor difusión de sus reglas de operación y acciones realizadas.

Con la finalidad de que exista una mayor transparencia en la ejecución de los recursos, es conveniente que la SEDESOL realice un mayor seguimiento de las obras, para evitar



retrasos y anomalías en la administración de los recursos por parte de los comités comunitarios o de obras.

Para disminuir el riesgo de una mala administración de los recursos financieros por parte de los comités comunitarios, se recomienda que el municipio se los otorgue por ministraciones, siendo necesario comprobar cada una de las ministraciones otorgadas.

Conclusión

El análisis de las debilidades, las fortalezas, las amenazas y las oportunidades, permiten concluir que el Programa debe continuar operando, aunque ahora con algunas readecuaciones en sus objetivos; las cuales consisten básicamente en otorgar una participación equitativa, tanto a las organizaciones o grupos locales como a las organizaciones de migrantes.



Recomendaciones

Las readecuaciones a los objetivos del Programa, deben quedar como se menciona a continuación:

El objetivo general del Programa debe hacer referencia a ambos enfoques, sin dar preferencia, quedando de la siguiente manera: “Apoyar las iniciativas ciudadanas para concretar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes, mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los propios ciudadanos organizados”

Los objetivos específicos presentarían diferencias entre ambos enfoques, siendo para las organizaciones de migrantes, los estipulados en las Reglas de Operación; mientras que para las organizaciones o grupos locales se contemplaría el relacionado con “Impulsar las iniciativas ciudadanas…” y un segundo sería readecuado de la siguiente manera: “Promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades en condiciones de pobreza”



Capítulo 9 Conclusiones y Recomendaciones

9.1. Conclusiones

Un aspecto invaluable de la migración es el de las remesas, que representa para el país un gran beneficio y más aún si las localidades receptoras son capaces de aprovechar los efectos multiplicadores de estos recursos económicos.

Si bien es cierto que un buen porcentaje de los envíos de dinero se destinan a satisfacer las necesidades básicas de sus familias, también es cierto que los envíos por mínimos y focalizados que sean, podrían encontrar alternativas importantes como fuentes de coinversión social para el desarrollo de proyectos de infraestructura social que demandan las comunidades de origen de los migrantes.

Análisis del diseño del Programa

Se concluye que el diseño del Programa es correcto ya que contribuye a alcanzar los objetivos planteados en el programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y sus objetivos y acciones no se duplican con otros Programas, sino que por el contrario se completa con algunos de ellos, además las acciones realizadas son congruentes con sus objetivos.

Los resultados muestran que existe una correspondencia indirecta entre los objetivos del Programa y los objetivos rectores planteados en el PND; por los proyectos que se impulsan, en su mayoría de infraestructura social básica, se encuentra que existe vinculación con las estrategias que se implementan en el área de Desarrollo Social y Humano, sobresaliendo aquéllas relacionadas con la educación, salud y cohesión social.

Los objetivos que persigue el Programa se insertan adecuadamente en los objetivos que plantea el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, observándose una mayor correspondencia con el objetivo que refiere a fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario. Se hace hincapié en fortalecer las iniciativas “productivas” ciudadanas con recursos provenientes de mexicanos residentes en el extranjero, focalizando los proyectos a regiones de alta marginación.

Complementariedad y duplicidad

El Programa guarda complementariedad con los Programas Desarrollo Local y Empleo Temporal, principalmente, sin embargo, tiene escasa complementariedad con los programas estatales, únicamente en Zacatecas tuvo una perfecta complementariedad con el Programa Especial Carretero de la entidad. En general, el Programa contribuyó a potenciar los recursos de los municipios, con lo cual se generó un mayor número de obras sociales, atendiendo a mayor número de localidades y beneficiarios.



El Programa no presentó duplicidad con ningún otro programa, a lo cual, en cierta medida contribuyó el COPLADE.

Congruencia de los objetivos

Se encontró que las actividades realizadas por los operadores del Programa son congruentes con los objetivos del Programa y con las Reglas de Operación. El Programa realizó obras en comunidades con altos índices de marginación y migración, las cuales contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la población y a incrementar el arraigo de los migrantes a sus comunidades de origen.

Supervisión

En cuanto a la supervisión se concluye que el Programa muestra un alto cumplimiento de las Reglas de operación, aunque el cumplimiento de metas físicas y financieras es bajo, lo cual es atribuible a factores ajenos al Programa, entre ellos el principal es el tiempo que requieren las diversas instancias (CNA, CFE, entre otras) para dar el aval al proyecto técnico de las mismas. Se observó una relación directa entre participación de los Comités Comunitarios y la transparencia del programa.

Cumplimiento de reglas de operación

El cumplimiento de las Reglas de Operación, en función de los criterios de elegibilidad establecidos, fue alto. La falta de aportación financiera tanto de los gobiernos de los estados, como de los beneficiarios fueron los factores en los que se observó mayor incumplimiento, sin embargo, éstos se presentaron como fenómenos aislados.

Cumplimiento de metas físicas y financieras

A la fecha de elaboración del presente informe menos de la mitad de las obras estaban terminadas, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas es bajo. Sobre este indicador influyó el tiempo requerido para la integración del expediente y aprobación de las obras, el cual en general es amplio. En cuanto al avance financiero se detectó que la totalidad de los recursos estaba liberado, aunque únicamente la mitad de las obras habían ejercido el total del presupuesto asignado, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas y financieras es bajo.

Transparencia

El análisis del mecanismo mediante el cual los responsables de los comités comunitarios o de obra son seleccionados, el proceso de toma de decisiones al interior de los comités, la forma de participación de los beneficiarios y de los comités permite concluir que el proceso mediante el cual opera el Programa es transparente.



La toma de decisiones dentro del comité comunitario generalmente es llevada a cabo por todos o por la mayoría de sus integrantes. En algunos estados se detectó escasa participación de los miembros de las comunidades, lo cual coincide con un funcionamiento limitado de los comités. En dichos estados la participación de los beneficiarios se limita exclusivamente a la aportación de efectivo o de mano de obra para desarrollar los proyectos.

Se encontró que los proyectos fueron propuestos principalmente por los ciudadanos de la localidad o por los migrantes; únicamente en el estado de Jalisco se encontró que las obras fueron a iniciativa de los municipios.

Aunque los beneficiarios opinaron que las obras fueron oportunas, se encontraron evidencias que las obras sufrieron retrasos considerables, tanto en la aprobación de las solicitudes, como en la radicación de los recursos.

Los integrantes de los comités comunitarios cumplieron con la normatividad establecida en el Programa, además se ajustaron a los criterios establecidos en las Reglas de Operación.

En cuanto a la difusión, los beneficiarios entrevistados respondieron que se enteraron de las acciones del Programa por medio de las autoridades municipales y por pláticas entre compañeros de la localidad.

Los entrevistados respondieron que el mantenimiento de las obras será efectuado principalmente por el municipio o los beneficiarios de la localidad. En realidad esta acción depende del tipo de apoyo, ya que para obras cuyo mantenimiento no requiere de conocimientos técnicos especializados los responsables serán los mismos beneficiarios, mientras que para el mantenimiento de obras que requieren de conocimientos específicos (energía eléctrica, agua potable y alcantarilliado, carreteras y caminos, entre otros) las encargadas de su mantenimiento serán las instituciones correspondientes (CNA, CFE, etc.).

Problemas encontrados en la implementación del Programa

En la implementación del Programa se encontraron diversos problemas, que en general difieren de un estado a otro, por lo que no pueden generalizarse para la operación a nivel nacional. Ninguno de estos problemas impacto negativamente la operación estatal o nacional del Programa.

El problema más común, tal vez el único que pudiera generalizarse a nivel nacional, fue la falta de coordinación institucional, la cual retrasó el desarrollo de las obras en todas las entidades visitadas. Se concluye que no existen planteamientos claros de cómo deben trabajar conjuntamente el gobierno federal y los gobiernos estatales, ya que por lo general cada uno persigue sus propios objetivos.



Otro problema de similar magnitud fue el retraso en el desarrollo de las obras. El cual se suscitó en algunos estados por la tardanza en la aprobación de las solicitudes y en otros por la tardanza en la radicación de los recursos.

Otro de los problemas encontrados, pero de menor magnitud, fue que los municipios tienen escasa capacidad administrativa para operar el Programa, ya que en general existe poco conocimiento en el manejo de los recursos públicos, además de que el personal disponible es insuficiente.

Un problema aislado que se presentó en el estado de Zacatecas, es la desaprobación de los migrantes hacia las obras impulsadas por iniciativa ciudadana. Estos insisten en que el Programa apoye exclusivamente aquellas obras que sea iniciativa de los migrantes.

Cobertura del Programa

Para el 2003, el presupuesto del Programa 2003 sufrió un decremento con respecto de 2002. Los estados más afectados en el presupuesto fueron Zacatecas, Michoacán y Guanajuato, en cambio, Jalisco fue la entidad que registró el incremento más significativo en el presupuesto asignado para el 2003.

Al mes de diciembre de 2003 se muestra que las obras de asistencia social y servicios comunitarios, pavimentación, carreteras alimentadoras, urbanización y electrificación concentraron la mayor parte del presupuesto del Programa.

Focalización del Programa

En la fase de campo se detectó que la mayoría de los proyectos se realizó en zonas de alta migración y pobreza. La mayor parte de los proyectos cumplieron con los criterios de estar en zonas de pobreza y alta migración.

Proceso seguido por las solicitudes

El proceso seguido por las solicitudes difiere entre estados, la recepción e integración de los expedientes son las acciones en las que existe mayor diferencia. En general los entrevistados coincidieron en que el trámite que tienen que realizar es complicado, que la documentación requerida es excesiva y que la aprobación es tardada, sin embargo, consideran que el proceso seguido para la selección de los proyecto fue adecuado.

Eficacia

Se concluye que la eficacia del Programa es baja, ya que menos de la mitad de las obras visitadas en campo se encuentran terminadas. Dicho retraso, como ya se mencionó, se debe a diversos factores ajenos al Programa. Lo cual, si bien incide negativamente sobre la calificación del Programa en su evaluación a corto plazo, no necesariamente influye en su desempeño en el mediano y largo plazo.



Análisis del costo beneficio del Programa

Los beneficios generados por las obras cambian conforme a la vertiente de apoyo. Las obras que generaron mayores beneficios económicos fueron las de salud y educación, mientras que las que generaron mayores beneficios privados fueron las de apoyo a la producción primaria, fomento a la producción y productividad y desarrollo de áreas de riego, aunque estos beneficios se concentran en pocas personas.

Se concluye que todas las obras generan beneficios superiores a los costos. En algunas obras los beneficios permiten recuperar la inversión en el mismo año que se realiza en otras se requieren varios años para recuperarla. La inversión que se realiza a través del Programa es rentable en términos privados y sociales.

Impacto Se considera que el Programa tuvo un alto impacto en las comunidades apoyadas, ya que tanto el logro de sus objetivos y la satisfacción de los beneficiarios, como el incremento y mejora de la infraestructura social básica y de servicios, así lo indican. Cumplimiento de los objetivos

Se determinó un alto grado de cumplimiento en los objetivos general y particulares del Programa, en virtud de que se dió un gran impulso a las iniciativas de los ciudadanos, un alto grado de participación de los tres órdenes de gobierno y de los ciudadanos organizados y, un alto incremento y mejora de la infraestructura social básica y de servicios lo cual se refleja en mejores condiciones de bienestar y calidad de vida para los ciudadanos beneficiarios. Además, las obras estuvieron orientadas principalmente a las zonas de pobreza y alta migración.

Así los connacionales radicados en el extranjero se sienten más orgullosos de sus comunidades de origen, visitan con mayor frecuencia a sus familiares y participan más en las festividades del pueblo, gracias a los proyectos que impulsaron a través del Programa.


Se observó un alto grado de satisfacción en los beneficiarios, gracias a que las obras han sido construidas con la calidad exigida en el proyecto, además de ser de utilidad para la comunidad y contribuir a la satisfacción de sus necesidades básicas. Caso contrario sucede con los integrantes de los comités comunitarios o de obras, en quienes existe un menor grado de satisfacción, explicado en gran parte porque las obras no inician en las fechas establecidas, principalmente a la falta de recursos que ocasionan las aportaciones tardías de los gobiernos estatales y el retraso en la integración de expedientes.



Hipótesis de la evaluación

Respecto a las hipótesis de trabajo de la evaluación se concluye que con el Programa se ha mejorado la infraestructura de salud con proyectos con esta orientación, se ha mejorado la infraestructura de educación en localidades beneficiadas con proyectos de educación y se ha incrementado la calidad de vida con proyectos de infraestructura social y de servicios en las localidades beneficiadas con este tipo de apoyos.

Los beneficiarios se muestran altamente satisfechos con la operación del Programa y tienen amplias expectativas de que éste sea el principal medio para resolver otras de sus necesidades básicas de mediano y corto plazo.

Escenario Prospectivo

En una apreciación de conjunto se espera que el Programa siga creciendo debido, entre otros aspectos, al creciente interés por parte de los diferentes órdenes de gobierno, además de la insistencia de las organizaciones de solicitantes, que están dispuestas a participar con su aportación correspondiente para el desarrollo de las obras. Lo anterior ha favorecido y seguirá fomentando la corresponsabilidad social, que beneficia a localidades con necesidades de infraestructura social básica. Por otra parte, el análisis de las debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades, permitió concluir que el Programa debe continuar operando, aunque con algunas modificaciones en sus objetivos, las cuales consisten básicamente en permitir la participación tanto de las organizaciones o grupos locales como de las organizaciones de migrantes.

9.2. Recomendaciones

En términos generales se recomienda que el Programa conserve su papel como principal mecanismo de captura de las remesas de los migrantes orientándolas hacia la realización de obras de tipo social, pero sin descuidar su función, no menos importante, de mecanismo para resolver las necesidades básicas de las comunidades que viven en marginación y pobreza, sin importar si son a solicitud de migrantes o a iniciativa de ciudadanos de las comunidades. Para lo cual se recomienda hacer algunas adaptaciones en los objetivos principal y secundarios las cuales se detallan en el apartado de análisis prospectivo.

Para mejorar la operación del Programa

Para mejorar la operación del Programa es necesaria una mayor difusión de los logros y alcances del Programa en los últimos años, en la cual involucren de nueva cuenta los tres órdenes de gobierno. Se necesita que se difunda una nueva cultura en el manejo de los recursos públicos, ya que éstos no pertenecen a particulares o a alguna figura pública, pues estos recursos provienen de la recaudación anual del Estado.

Esta debilidad se origina por que el Programa no cuenta con recursos para la difusión, no obstante, las delegaciones deberían tener mayor presencia en los municipios por medio de



pláticas o reuniones con los responsables de desarrollo económico, de obras públicas y con los comités de obra. Así se podría aprovechar las actividades de seguimiento que se dan a otros programas de la SEDESOL para difundir las acciones del Programa entre las localidades.

Es indispensable que sea reforzado el funcionamiento de los comités de obra, para ello, es importante que el personal de la SEDESOL desempeñe una función de seguimiento más precisa en cuanto a explicar a las presidencias lo importante que es la participación de los comités de obra, además de que pueda interactuar con algunos de sus integrantes y explicarles las funciones deben desempeñar, cuáles son sus derechos y obligaciones, y por último difundir las oportunidades del Programa, desde quienes fueron los aportantes y a cuanto ascendió su contribución..

Es necesario que los gobiernos de los estados incentiven la organización de migrantes de algunas entidades como Jalisco y San Luis Potosí, entre otras que tienen potencial en cuanto a captación de divisas. Hasta el momento se está desaprovechando esta oportunidad por parte del Programa.

Se necesita una mejor coordinación institucional entre SEDESOL y los gobiernos de los estados, de tal manera que se logren mayores beneficios y se reduzcan los trámites de autorización de los proyectos.

Es importante incentivar las iniciativas de los migrantes, pero se necesita seguir apoyando las iniciativas de los ciudadanos organizados.

Para generar mayores impactos

En virtud de que el principal problema al que se enfrentan los integrantes de los comités comunitarios o de obras es la carencia de recursos para poder dar inicio a las obras en los tiempos programados, sería de gran ayuda, que las propias fuentes de financiamiento (organizaciones de la localidad o de migrantes, el municipio, el estado y el gobierno Federal) establecieran fechas específicas para hacer su respectiva aportación; con ello se lograría mejorar la planeación financiera del proyecto, se evitarían desfases en la ejecución de la obra y no se tendría que estar comprobando gastos del año recién pasado.

Una provisión que podría favorecer la planeación y priorización de las obras o acciones por parte de los gobiernos de los estados y los municipios es utilizar los diagnósticos situacionales realizados en el marco de la operación del Programa de Desarrollo Local, debido a que contienen información actualizada y que ofrecería elementos sustanciales para ello, sin embargo a fin de que ese sea posible es de fundamental importancia que se dé una mayor coordinación entre las Delegaciones de la Sedesol, los municipios y los gobiernos de los estados.



Bibliografía

Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina de Evaluación (EVO), Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos.

Diario Oficial de la Federación. Reglas de Operación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. 2003

Diario Oficial de la Federación. Reglas de Operación del Programa Coinversión Social de la Indesol. Martes 11 de marzo de 2003

Diario Oficial de la Federación. Reglas de Operación del Programa Empleo Temporal. 29 de julio de 2003.

Diario Oficial de la Federación. Reglas de Operación de los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la Comisión Nacional del Agua. 7 de abril de 2003 y 1 de septiembre de 2003.

García, Zamora 2000. “Migración Internacional y Desarrollo Local: Una Propuesta Binacional para el Desarrollo Regional del Sur De Zacatecas, México”. Red Internacional de Migración y Desarrollo.

Judy L. Baker (2000), Evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo en la pobreza, Manual para profesionales Banco Mundial, Washington, D.C.

Plan estatal de Desarrollo, Puebla 1999-2005. Plan Estatal de Desarrollo de Michoacán, 2003-2008. Febrero de 2003. Plan estatal de Desarrollo, Zacatecas. Plan estatal de Desarrollo, Guanajuato. Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006. Ejecutivo Federal. Programa Nacional de Desarrollo Social, 2001-2006 SEDESOL (2003). Términos de Referencia para la Evaluación del Programa “Iniciativa

Ciudadana, 3X1”. SEDESOL (2003). Bases para la Evaluación del Programa “Iniciativa Ciudadana, 3X1”. Reglas de Operación del Programa Social Migrantes 2x1 para el ejercicio fiscal 2003.

Guanajuato, Gto., 31 de enero de 2003



ANEXOS



ANEXO A. Indicadores y memoria de cálculo

Metodología utilizada para calcular el Índice de Satisfacción

Suponga que se tienen cuatro respuestas para una pregunta, definidas como: A = Muy buena X = Número de personas que respondieron A B = Buena Y = Número de personas que respondieron B C = Mala Z = Número de personas que respondieron C D = Muy mala V = Número de personas que respondieron D Sea “IS” el índice de satisfacción, definido por:

NvzyxIS ϑδβα +++=

Dónde N = Número de encuestados que contestaron la pregunta. Supuestos adicionales:

I. El índice fluctúa entre cero y uno. Toma el valor de cero cuando todos los encuestados contestan la respuesta “D”; y el valor de 1 cuando todos los encuestados contestan “A”.

II. El índice será considerado como “Muy malo”, sí toma los valores entre [0,D]; “Malo”, sí toma valores entre (D,C]; “Bueno”, sí toma valores entre (C,B]; y “Muy bueno”, sí toma valores entre (B,1]. Dónde: 1>A>B>C>0.

III. Sí Z+V=N, el índice será considerado como “muy malo” sí V≥Z; y “malo”, sí Y<Z. IV. Sí Z+Y=N, el índice será considerado cómo “malo”, sí Z≥Y; y “Bueno”, sí Z<Y. V. Sí Y+X=N, el índice será considerado como “Bueno” sí Y≥X; y “Muy Bueno”, sí

Y<X. VI. Los rangos que se establezcan deben permitir que el índice se considere como muy

malo, malo, bueno y muy bueno, independientemente de los valores de β y δ. VII. El valor de I debería ser el mismo para [X=1, Y=0, Z=0, V=1], [X=1, Y=1, Z=1,

V=1] y [X=0, Y=1, Z=1, Y=0] Dado los supuestos anteriores se tiene que: si i = 0, entonces φ=0. si i = 1, entonces α = 1. Por lo que:

NZYXIS δβ ++=



Ahora supongamos que Z=V y Z+V=N, por lo que I=Zδ/N=δ/2=D, dado que Z+V=2Z=N Ahora supongamos que Z=Y y Z+Y=N, por lo que I=Z(β+δ)/N = (β+δ)/2=C, dado que Z+Y=2Z=N Ahora suponga que Y=X y Y+X=N, entonces I=Y(1+β)/N=(1+β)/2=B Del supuesto 7, se deduce que β=2/3 y δ=1/3. Por lo tanto: D=1/6, C=1/2 y B=5/6.

Indicadores de satisfacción

a) Grado de satisfacción de los beneficiarios El grado de satisfacción de los beneficiarios se medirá mediante su percepción respecto a la calidad de la obra o acción, la utilidad de la obra y el grado de importancia para la localidad. Índice de calidad de las obras

83.0637

)11(33.0)319(66.0307 =++=++=N

ZYXICO δβ

Donde: ICO =Índice de calidad de las obras X = Respuestas en la opción a) Muy buena Y = Respuestas en la opción b) Buena Z = Respuestas en la opción c) Mala N = Total de beneficiarios entrevistados β = Factor de ponderación para la opción b)=0.66 δ = Factor de ponderación para la opción c)=0.33

La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 60. ¿Cómo considera usted la calidad de la obra o acción?, ubicada en el cuestionario a beneficiarios

Índice de utilidad de las obras

84.0632

)4(33.0)269(66.0358 =++=++=N

ZYXIUO δβ

Donde:



IUO = Índice de utilidad de las obras X = Respuestas en la opción a) Muy buena Y = Respuestas en la opción b) Buena Z = Respuestas en la opción c) Mala N = Total de beneficiarios entrevistados β = Factor de ponderación para la opción b)=0.66 δ = Factor de ponderación para la opción c)=0.33

La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 61. ¿Cómo considera usted la utilidad de la obra o acción?, ubicada en el cuestionario a beneficiarios

Índice de respuesta a las necesidades de la localidad

82.0618

)24(33.0)291(66.0302 =++=++=N

ZYXIRN δβ

Donde: IUO = Índice de utilidad de las obras X = Respuestas en la opción a) Muy buena Y = Respuestas en la opción b) Buena Z = Respuestas en la opción c) Mala N = Total de beneficiarios entrevistados β = Factor de ponderación para la opción b)=0.66 δ = Factor de ponderación para la opción c)=0.33

La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 62. Mencione usted, ¿Qué tanto contribuyó la obra a resolver las necesidades de la localidad?, ubicada en el cuestionario a beneficiarios.

Índice de satisfacción de los beneficiarios

83.03

82.084.083.0 =++=++=iP

IRNIUOICOISB

Donde: ISB = Índice de satisfacción de los beneficiarios ICO = Índice de calidad de las obras o acciones IUO = Índice de utilidad de las obras IRN = Índice de respuesta a las necesidades de la localidad Pi = Total de subindicadores que conforman el indicador



Con los valores obtenidos en cada uno de los indicadores se elaborará el modelo de la telaraña, con la finalidad de ubicar el grado de contribución a la satisfacción de los beneficiarios. b) Grado de satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios La satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios o de obras, se medirá con base en la oportunidad de los apoyos, con relación a si las obras iniciaron en tiempo y forma y, por último, si las obras se concluyeron a entera satisfacción. Oportunidad de los apoyos

7.55100*7944100*1 =

=

=∑

N

aIOA

n

Donde: IOA = Porcentaje de beneficiarios que consideran como oportunos los apoyos a = Total de entrevistados que consideran que las obras iniciaron en tiempo y forma N = Total de beneficiarios entrevistados

La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 12. ¿Cómo considera usted el tiempo de aprobación de las obras o acciones?, ubicada en el cuestionario a integrantes de los comités comunitarios o de obras.

Grado de participación de los miembros de la comunidad

( ) ( ) ( ) ( )6.69100*

81)33.0(12)66.0(37)1(28100*1111 =

++=

+++=

∑∑∑∑N

QdQcQbQaIPF

n

i

n

i

n

i

n

i

Donde: a = Respuestas en la opción a) Muy buena b = Respuestas en la opción b) Buena c = Respuestas en la opción c) Mala d = Respuesta en la opción d) Muy mala n = Total de respuestas en cada opción N = Total de beneficiarios entrevistados Qi= Factor de ponderación para cada una de las respuestas, siendo para la opción a) =1,

en la opción b)=0.66, en la opción c) =0.33 y en la opción d)=0



La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 8. ¿Cómo es la participación de los miembros de la comunidad beneficiada?, ubicada en el cuestionario a integrantes de los comités comunitarios.

Grado de cumplimiento en la terminación de las obras

1.67100*7349100*1 =

=

=∑N

aGCO

n

Donde: a = Total de respuestas favorables N = Total de beneficiarios entrevistados

La información para elaborar este subindicador se encuentra en la pregunta 19. ¿Cree usted que la obra se concluyó a entera satisfacción de los beneficiarios?, ubicada en el cuestionario a integrantes de los comités comunitarios o de obras.

Satisfacción de los integrantes de los comités comunitarios o de obras

7.693

1.676.695.72 =++=++=iP

IRNIUOICOISB

Donde: ISB = Índice de facilidad en el trámite ICO = Índice de agilidad en el trámite IUO = Índice de atención a solicitantes IRN = Índice de participación Pi = Total de subindicadores que conforman el indicador Con los valores obtenidos en cada uno de los indicadores se elabora un modelo de la telaraña, con la finalidad de ubicar el grado de contribución a la satisfacción de los beneficiarios.



Indicadores de operación

Indicador Porcentaje de cumplimiento de metas

Apoyos otorgados/apoyos programados

No se calculó porque no se contó con la información, además de que las acciones del Programa no están programadas, sino que responde a la demanda.

Eficiencia presupuestal Gasto ejercido en el trimestre/Gasto ejercido total Gasto ejercido en el trimestre/Gasto programado en el trimestre

No se calculó porque no se contó con la información, además de que las acciones del Programa no están programadas, sino que responde a la demanda.

Índices de cobertura Número de obras apoyadas/número de obras solicitadas

Monto de obras apoyadas/monto de obras solicitadas

No se pudo determinar la cobertura de las obras solicitadas, en las delegaciones no se tiene este registro. Las obras solicitadas y que no fueron apoyadas, se transfieren al siguiente año.

Índices de focalización Este indicador fue descrito en el punto 5.4 e ilustrado en la gráfica 5.4.1.

Error de exclusión Localidades atendidas en zonas de alta pobreza y alta migración / Localidades en zonas de alta pobreza y alta migración que solicitaron ser apoyadas y que por diversas razones no se encuentran dentro del Programa.

Este indicador no se pudo calcular porque no se tienen registro de solicitudes de proyectos de zonas de alta pobreza y migración que pidieron ser apoyadas y no fueron atendidas por el Programa.

Porcentaje de obras terminadas y funcionando, no terminadas y funcionando e inexistentes. En cada caso se deberá entregar un análisis de las causas por las cuales el proyecto no funciona o no existe.

Número de proyectos de cada tipo/ Número de proyectos totales

Monto de los proyectos de cada tipo/ Monto total en proyectos

Este indicador es descrito en el apartado 4.2 e ilustrado en la gráfica 4.2.1.1 y gráfica 4.2.2.1.

El análisis de este indicador se fundamentó en la muestra aplicada. Este mismo indicador no se pudo



obtener para el universo de estudio, ya que no se tienen estos datos.

Porcentaje de obras y proyectos apoyados por comunidades de migrantes

Número de obras o proyectos apoyados por migrantes/ Número de obras totales

Monto de las obras o proyectos apoyados por migrantes / Monto de las obras totales

El análisis de este indicador se encuentra en el apartado 4.1.1. e ilustrado en la gráfica 4.1.1.1.

El análisis de este indicador se fundamentó en la muestra aplicada. Este mismo indicador no se pudo obtener para el universo de estudio, ya que no se tienen estos datos.



Anexo B. Anexo estadístico con los resultados de gabinete

Índice y grado de marginación y lugar que ocupa en el contexto nacional por entidad federativa, 2000

Clave de la entidad

federativa Entidad federativa Índice de

marginación Grado de

marginación

Lugar que ocupa en el

contexto nacional

01 Aguascalientes - 0,97340 Bajo 28 02 Baja California - 1,26849 Muy bajo 30 03 Baja California Sur - 0,80173 Bajo 27 04 Campeche 0,70170 Alto 8 05 Coahuila de Zaragoza - 1,20202 Muy bajo 29 06 Colima - 0,68709 Bajo 22 07 Chiapas 2,25073 Muy alto 1 08 Chihuahua - 0,78007 Bajo 26 09 Distrito Federal - 1,52944 Muy bajo 32 10 Durango - 0,11390 Medio 17 11 Guanajuato 0,07966 Alto 13 12 Guerrero 2,11781 Muy alto 2 13 Hidalgo 0,87701 Muy alto 5 14 Jalisco - 0,76076 Bajo 25 15 México - 0,60460 Bajo 21 16 Michoacán de Ocampo 0,44913 Alto 10 17 Morelos - 0,35571 Medio 19 18 Nayarit 0,05813 Alto 14 19 Nuevo León - 1,39258 Muy bajo 31 20 Oaxaca 2,07869 Muy alto 3 21 Puebla 0,72048 Alto 7 22 Querétaro de Arteaga - 0,10726 Medio 16 23 Quintana Roo - 0,35917 Medio 20 24 San Luis Potosí 0,72114 Alto 6 25 Sinaloa - 0,09957 Medio 15 26 Sonora - 0,75590 Bajo 24 27 Tabasco 0,65540 Alto 9 28 Tamaulipas - 0,69053 Bajo 23 29 Tlaxcala - 0,18493 Medio 18 30 Veracruz - Llave 1,27756 Muy alto 4 31 Yucatán 0,38133 Alto 11 32 Zacatecas 0,29837 Alto 12

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.



Base de datos al cierre de Diciembre de 2003.

Entidad Presupuesto Número de proyectos

Beneficiarios Hombres

Beneficiarios mujeres

AGUASCALIENTES 6407718.04 30 47148 47152 BAJA CALIFORNIA 5126377.42 20 3282 3242 CHIHUAHUA 6728470 8 2105 2064 COLIMA 2576870.39 24 4080 4653 GUANAJUATO 13923281.74 38 16151 15609 GUERRERO 8257746.8 6 1782 1976 HIDALGO 1852291.2 10 7086 7254 JALISCO 82821834 184 196526 208823 MEXICO 4405248.84 7 4132 3730 MICHOACAN 30118064 64 25974 27659 NAYARIT 8457228 8 4151 2139 NUEVO LEON 9887476.12 22 4018 3527 OAXACA 15722178.28 28 5103 5670 SAN LUIS POTOSI 26715076 64 10567 10891 SINALOA 3896269.8 20 124004 131718 TLAXCALA 12074068 37 27628 27897 VERACRUZ 1307171.12 7 698 816 ZACATECAS 146609020 322 260824 286070 Total general 386,886,389.8 899 745259 790890




RELACION DE GASTOS DE OPERACIÓN (G O) EJERCIDOS POR ESTADO, 2002. NUMERO DE PROYECTOS Y PRESUPUESTO

No. Estado Total Proyectos % de Proy. Monto Presupuesto Aporte % de Prog. Proyectos por GO ejecutados de GO ejercido Federal GO

1 Aguascalientes 37 1 3.8 25,100.00 6,610,984.68 1,652,746.17 1.50% 2 B.C. 12 2 1.2 38,015.40 9,820,625.40 2,455,156.35 1.50% 3 Chihuahua 8 0 0.8 3,349,998.00 837,499.50 0.00% 4 Colima 17 2 1.7 15,540.00 1,035,552.00 258,888.00 6.00% 5 Durango 74 1 7.6 46,400.00 20,961,688.99 5,240,422.25 0.90% 6 Guanajuato 72 1 7.4 54,800.00 20,005,208.16 5,001,302.04 1.10% 7 Guerrero 15 1.5 14,523,467.00 3,630,866.75 0.00% 8 Hidalgo 19 1 1.9 22,300.00 8,860,300.00 2,215,075.00 1.00% 9 Jalisco 122 0 12.6 50,637,542.00 12,659,385.50 0.00% 10 Edo. Méx. 26 0 2.7 9,522,900.00 2,380,725.00 0.00% 11 Michoacán 67 2 6.9 200,000.00 40,422,300.00 10,105,575.00 2.00% 12 Nayarit 2 1 0.2 3,300.00 403,300.00 100,825.00 3.30% 13 Nuevo León 153 2 15.8 110,884.00 31,649,628.44 7,912,407.11 1.40% 14 Oaxaca 22 0 2.3 14,644,133.67 3,661,033.42 0.00% 15 Puebla 2 0.2 5,426,434.00 1,356,608.50 0.00% 16 S.L.P. 12 1.2 16,725,792.00 4,181,448.00 0.00% 17 Sinaloa 25 1 2.6 60,000.00 5,798,017.00 1,449,504.25 4.10% 18 Tlaxcala 14 1.4 4,000,000.00 1,000,000.00 0.00% 19 Veraruz 5 0.5 875,296.00 218,824.00 0.00%

20 Zacatecas 266 1 27.4 72,000.00 158,913,710.00 39,728,427.50 0.20% 970 15 99.7 648,339.40 424,186,877.34 106,046,719.34 0.60%

Fuente: Elaborado con información oficial del Programa, generada a partir de las propuestas presentadas por los estados, 2002.



Anexo C. Anexo estadístico del trabajo de campo

C.1. Instrumentos aplicados

Los instrumentos utilizados en la fase de campo fueron:

Cuestionario a beneficiarios

Cuestionario a comités comunitarios o de obra

Cuestionario a comités de validación

Cuestionario a organizaciones solicitantes

Cédula de validación de la obra

Cédula de información de la localidad

Cuestionario a no beneficiarios del programa

Guión para realizar los estudios caso


C.2. Diseño muestral y muestra seleccionada

Se aplicará una muestra que en su diseño será:

• Aleatorio estratificado (por Estados) en su primera etapa, con probabilidad de selección para cada estado proporcional al presupuesto asignado en cada estado.

• Aleatorio simple (por subprograma dentro de cada estado) en su segunda etapa, con el total de proyectos en un mismo estado distribuido proporcionalmente en cada subprograma.

1. Universo de estudio: población (individuos) beneficiarios en el Programa, según SEDESOL.

2. Marco Muestral: el marco muestral está compuesto por 892 proyectos, distribuidos es los estados de Aguascalientes, Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.

3. Cobertura: diseñada para tener una representatividad de todos los participantes en el Programa a nivel nacional.

4. Tamaño de la Muestra: para evaluar el impacto de este Programa y todos aquellos demás factores de interés se seleccionó una muestra aleatoria sin reemplazo de 165 proyectos, para cada proyecto en la muestra se seleccionarán a 6 beneficiarios (obteniendo un total de beneficiarios de 990). Este tamaño de la muestra permitirá estimaciones confiables para cada uno de los dominios de estudio con la información generada a partir de ésta, obteniendo en cuanto a promedios, proporciones y otras estimaciones derivadas a partir de estas dos medidas; un error estándar alrededor del 3 %, con un nivel de confianza del 95 %.

Los cálculos del número de proyectos a muestrear se hicieron con las fórmulas apropiadas para el tipo de diseño muestral. El modelo matemático utilizado fue:

n: tamaño de muestra (proyectos) necesaria. N: tamaño del universo (número total de proyectos ejecutados = 892) ∧p : probabilidad de ocurrencia del fenómeno (variable de mayor interés) estudiado, en

qpzNdqpNzn

ˆˆˆˆ22

2

+=


este caso se considera un valor conservador de 0.05. ∧q : 1-

∧p

d: error máximo permitido de estimación para una variable de interés, en este caso 0.03. Z: nivel de confianza del 95%.



165)95)(.05(.)03)(.892(

)95)(.05(.)892(22

2

=+

=z

zn

La propuesta de los factores de expansión a utilizar, se muestran en el apartado correspondiente a Procesamiento de Datos.

5. Selección de la muestra:

a) Primera etapa: se obtiene la probabilidad de selección de cada estado, que resulta de dividir el presupuesto federal asignado a cada estado por el presupuesto total federal (cuadro 1).

Cuadro 1. Probabilidad de selección de cada estado de acuerdo al presupuesto federal invertido

Estado Presupuesto Federal

Proyectos Probabilidad de selección de cada estado

AGUASCALIENTES 1601929.51 30 0.01751393 BAJA CALIFORNIA 1280506 20 0.0139998 COLIMA 644217.6 24 0.007043245 CHIHUAHUA 1682118 8 0.018390632 GUANAJUATO 4468288.02 48 0.048851889 GUERRERO 2808869.7 6 0.030709433 HIDALGO 463072.8 10 0.005062785 JALISCO 20464673 186 0.22374071 MEXICO 916783.46 7 0.010023213 MICHOACAN 7418093 64 0.08110217 NAYARIT 2114309 8 0.023115786 NUEVO LEON 2471869.05 22 0.027024998 OAXACA 3930544.57 28 0.042972728 SAN LUIS POTOSI 7093273 64 0.077550906 SINALOA 966542.2 20 0.010567227 TLAXCALA 3018517 34 0.033001511 VERACRUZ 326792.28 7 0.003572827 ZACATECAS 29795625 306 0.325756209 Total General 91466023.19 892 1 Fuente: REDco S.C. con la base de datos al 30 de noviembre.

Enseguida, se obtiene la probabilidad acumulada para que un estado sea seleccionado; esa probabilidad representa un rango de valores dentro del cual se seleccionarán los ocho estados donde se aplicarán las encuestas. Al estar ligada la probabilidad con el monto de



inversión realizado en cada estado, la posibilidad de que una entidad sea seleccionada se incrementará en la medida en que la inversión realizada sea mayor.

De esta manera, se obtienen números aleatorios entre 0 y 1; los primeros 8 distintos que se ubiquen en cualquiera de los rangos establecidos en los valores de probabilidad acumulada correspondiente a cada entidad serán los estados seleccionados para aplicar las 165 encuestas. Al ser el cálculo de los números aleatorios una rutina que se recalcula automáticamente, es conveniente copiar y pegar en una columna aparte, sólo los primeros valores que se obtuvieron con los números aleatorios (cuadro 2)

En el cuadro 2 se obtuvo una serie de números aleatorios cuyo valor se ubicó entre el rango de 0 y 1. El primer número aleatorio fue el 0.6378851; el cual se ubica entre los valores de probabilidad acumulada de 0.6376695 y 0.670671, que corresponden a los estados de Sinaloa y Tlaxcala, en cada caso, el estado seleccionado corresponderá al que se encuentre en el límite superior del rango en que haya caído el número aleatorio obtenido, que en este ejemplo corresponde a Tlaxcala.

El siguiente número aleatorio obtenido fue el 0.8976298, que se ubica en el rango correspondiente a Veracruz y Zacatecas (con probabilidades acumuladas de 0.6742438 y 1, respectivamente). Siguiendo el procedimiento establecido, el estado seleccionado es Zacatecas, por encontrarse en el límite superior del rango.

El tercer número aleatorio obtenido fue 0.8335216, pero como se encuentra dentro del mismo rango de Veracruz y Zacatecas, 0.6742438 y 1 para cada caso, entonces éste número se descarta dado que el estado seleccionado se repite con otro que seleccionamos anteriormente, por lo que se continúan buscando 8 números aleatorios que se ubiquen en distintos rangos de probabilidad acumulada. Mediante este procedimiento se obtuvieron los 8 estados donde se aplicará la muestra.



Cuadro 2. Selección de los estados a partir de la probabilidad de selección acumulada

Estado Probabilidad

de selección de cada estado

Probabilidad acumulada

1eros aleatorios

AGUASCALIENTES 0.01751393 0.0175139 0.6378851 Tlax BAJA CALIFORNIA 0.0139998 0.0315137 0.8976298 Zac COLIMA 0.007043245 0.038557 0.8335216 CHIHUAHUA 0.018390632 0.0569476 0.2268275 Jal GUANAJUATO 0.048851889 0.1057995 0.8840906 GUERRERO 0.030709433 0.1365089 0.8651489 HIDALGO 0.005062785 0.1415717 0.8389395 JALISCO 0.22374071 0.3653124 0.4364937 Mich MEXICO 0.010023213 0.3753356 0.0156832 Ags MICHOACAN 0.08110217 0.4564378 0.2360211 NAYARIT 0.023115786 0.4795536 0.1749317 NUEVO LEON 0.027024998 0.5065786 0.2152014 OAXACA 0.042972728 0.5495513 0.7043394 SAN LUIS POTOSI 0.077550906 0.6271022 0.5282355 Oax SINALOA 0.010567227 0.6376695 0.0117329 TLAXCALA 0.033001511 0.670671 0.4404332 VERACRUZ 0.003572827 0.6742438 0.7058914 ZACATECAS 0.325756209 1 0.7711137 1 0.3189003 0.1309874 Guerrero 0.6381435 0.4189904 0.1164217 0.5889898 S.L.P. Fuente: REDco S.C. con la base de datos al 30 de noviembre.

Con este procedimiento se obtienen los 8 estados en los que se distribuirán proporcionalmente las 165 encuestas: Aguascalientes, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosí, Tlaxcala y Zacatecas. A partir del número total de proyectos financiados en cada entidad se obtiene un gran total de proyectos financiados en estos 8 estados (718). Con este valor se calcula la proporción de proyectos correspondientes a cada entidad; esa misma proporción servirá para distribuir la muestra en cada una de las entidades seleccionadas.

b) Segunda etapa: una vez calculado el número de proyectos a muestrear en cada estado se obtiene el valor del coeficiente “k”, que servirá para sumar sistemáticamente su valor al primer número aleatorio obtenido entre el rango de 0 a “k”, calculado para cada entidad federativa (cuadro 3). El coeficiente “k” es un valor constante que resulta de dividir el número total de proyectos financiados en una entidad, por el tamaño de muestra que le corresponde.



Cuadro 3. Distribución de la muestra y valor de “k” para cada entidad Estado Presupuesto

Federal Proyectos, N No. Proyectos

a muestrear, n Coeficiente “k” = N / n

AGUASCALIENTES $1,601,930 30 7 4.4 = 4 GUERRERO $2,808,870 6 2 3 JALISCO $20,464,673 186 42 4.4 = 4 MICHOACAN $7,418,093 64 15 4.4 = 4 OAXACA $3,930,545 28 6 4.4 = 4 SAN LUIS POTOSI $7,093,273 64 15 4.4 = 4 TLAXCALA $3,018,517 34 8 4.4 = 4 ZACATECAS $29,795,625 306 70 4.4 = 4 $76,131,525 718 165 4.4 = 4 Fuente: REDco S.C. con la base de datos al 30 de noviembre.

Por ejemplo, en Aguascalientes, se financiaron 30 proyectos y el tamaño de muestra es de 7; el coeficiente “k” adquiere el valor de 4.4 (que para fines prácticos se redondea a 4). El valor de “k” servirá para obtener el primer número aleatorio, entre un rango de 0 a 4, que corresponderá al primer proyecto de la muestra de 7 que se seleccionarán de los 30.

En este caso, el primer número aleatorio obtenido fue el 4, al que se le sumará, sistemáticamente, el valor de k = 4 hasta obtener los 8 proyectos de la muestra. En el cuadro 4 aparecen los números de los proyectos que se seleccionaron como parte de la muestra:

Cuadro 4. Proyectos seleccionados en Aguascalientes ALEATORIO NO.

PROY. MUNICIPIO NOM_PROG NOM_LOCALI

1er. ALEAT. 4 EL LLANO ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

L. JESÚS TERÁN

n2 8 PABELLÓN DE ARTEAGA INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA PABELLÓN DE ARTEAGA

n3 12 RINCÓN DE ROMOS PAVIMENTACIÓN RINCÓN DE ROMOS n4 16 RINCON DE ROMOS ALCANTARILLADO RINCÓN DE ROMOS n5 20 TEPEZALA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS

COMUNITARIOS LOS ALAMITOS

n6 24 TEPEZALA ELECTRIFICACIÓN EL CHAYOTE n7 28 TEPEZALA ELECTRIFICACIÓN EJIDO SAN RAFAEL

Fuente: REDco S.C. con la base de datos al 30 de noviembre.



Cuadro 5. Proyectos seleccionados en Guerrero ALEAT. NO.


1er. ALEAT. 2 CUETZALA DEL PROGRESO AGUA POTABLE APETLANCA n2 5 TELOLOAPAN CAMINOS RURALES LOS SAUCES


Cuadro 6. Proyectos seleccionados en Jalisco ALEAT. NO.


1er. ALEAT. 3 ACATIC PAVIMENTACION ACATIC n2 7 ACATIC URBANIZACION ACATIC n3 11 AHUALULCO DE MERCADO ALCANTARILLADO AHUALULCO DE

MERCADO n4 15 AHUALULCO DE MERCADO URBANIZACION AHUALULCO DE

MERCADO n5 19 ATOTONILCO EL ALTO AGUA POTABLE REFUGIO DE LOS

BAJOS n6 23 CHIMALTITAN CAMINOS RURALES TEPIZUAC n7 27 CIHUATLAN URBANIZACION CIHUATLAN n8 31 COLOTLAN URBANIZACION COLOTLAN n9 35 CUAUTITLAN DE GARCIA

BARRAGAN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA TEL CRUZ

n10 39 CUQUIO PAVIMENTACION CUQUIO n11 43 LA HUERTA URBANIZACION LA HUERTA n12 47 JESUS MARIA PAVIMENTACION ALLENDE n13 51 JESUS MARIA CAMINOS RURALES ROSALES n14 55 JESUS MARIA URBANIZACION JESÚS MARÍA n15 59 JESUS MARIA URBANIZACION LOS ROBLES n16 63 JUANACATLAN URBANIZACION LOCALIDADES

VARIAS n17 67 MAZAMITLA INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA EPECHE CHICO n18 71 PIHUAMO URBANIZACION LA ESTRELLA n19 75 PONCITLAN ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS

COMUNITARIOS PONCITLÁN

n20 79 SAN DIEGO DE ALEJANDRIA

URBANIZACION SAN DIEGO DE ALEJANDRÍA

n21 83 SAN MARTIN DE HIDALGO URBANIZACION SAN JACINTO n22 87 TAMAZULA DE GORDIANO INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA TAMAZULA DE

GORDIANO n23 91 TECOLOTLAN AGUA POTABLE QUILA n24 95 TEPATITLAN DE MORELOS PAVIMENTACIÓN TEPATITLAN DE

MORELOS n25 99 TEPATITLAN DE MORELOS PAVIMENTACIÓN TEPATITLAN DE

MORELOS n26 103 TEPATITLAN DE MORELOS URBANIZACION TEPATITLAN DE

MORELOS n27 107 TEQUILA URBANIZACION EL SALVADOR n28 111 TEQUILA URBANIZACION EL SALVADOR n29 115 TLAJOMULCO DE ZUÑIGA URBANIZACION SANTA CRUZ DEL

VALLE n30 119 TOLIMAN AGUA POTABLE EL PUERTO DE TOXIN n31 123 TONAYA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS

COMUNITARIOS TONAYA

n32 127 TUXCUECA ALCANTARILLADO TUXCUECA n33 131 TUXCUECA URBANIZACIÓN SAN LUIS SOYATLÁN n34 135 TUXCUECA URBANIZACIÓN SAN LUIS SOYATLÁN n35 139 TUXCUECA URBANIZACIÓN PURAGUA DE

RAMÓN CORONA n36 143 UNION DE SAN ANTONIO AGUA POTABLE EJIDO SAN

SALVADOR n37 147 VALLE DE GUADALUPE ALCANTARILLADO VALLE DE

GUADALUPE n38 151 VILLA GUERRERO PAVEMENTACIÓN VILLA GUERRERO n39 155 ZAPOTLAN EL GRANDE PAVEMENTACIÓN CIUDAD GUZMAN n40 159 ZAPOTLAN EL GRANDE PAVEMENTACIÓN CIUDAD GUZMAN n41 163 ZAPOTLAN EL GRANDE URBANIZACIÓN CIUDAD GUZMAN n42 167 ZAPOTLAN EL GRANDE URBANIZACIÓN CIUDAD GUZMAN




Cuadro 6. Proyectos seleccionados en Jalisco ALEATORI

O NO. PROYECTO NOM_MUNICI NOM_PROG NOM_LOCALI

1er. Aleatorio 4 ALVARO OBREGON

PAVIMENTACION CHEHUAYO CHICO (CHEHUAYITO)

n2 8 APORO INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

APORO

n3 12 CHINICUILA AGUA POTABLE VILLA VICTORIA

n4 16 CUITZEO AGUA POTABLE CUITZEO DEL PORVENIR

n5 20 ECUANDUREO CAMINOS RURALES SOLEDAD, LA

n6 24 HUACANA, LA CENTROS DE SALUD BELLAS FUENTES (NUEVO CENTRO)

n7 28 IRIMBO AGUA POTABLE TZINTZINGAREO

n8 32 MARAVATIO INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

APEO

n9 36 SAN LUCAS ELECTRIFICACION ANGAO (ANGAO DE LOS HERRERA)

n10 40 SANTA ANA MAYA

APOYO A LA PRODUCCION PRIMARIA

SAN RAFAEL DEL CARRIZAL (SAN RAFAEL)

n11 44 TANHUATO INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA

TARIMORO

n12 48 TANHUATO ELECTRIFICACION CIENEGUITAS, LAS

n13 52 TURICATO CAMINOS RURALES RUCIOS, LOS

n14 56 VISTA HERMOSA

ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

ANGOSTURA, LA

n15 60 ZAMORA ABASTO Y COMERCIALIZACION

ATACHEO DE REGALADO


Cuadro 7. Proyectos seleccionados en Jalisco ALEATORIO NO.

PROY. NOM_MUNICI NOM_PROG NOM_LOCALI

1er. ALEAT. 1 IXTLAN DE JUAREZ ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS SAN JUAN YAGILA

n2 5 MARISCALA DE JUAREZ ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS GUADALUPE LA HUERTILLA

n3 9 MESONES HIDALGO AGUA POTABLE CONCEPCION LAS MESAS

n4 13 SAN MIGUEL DEL PUERTO INFRAESTRUCTURA PECUARIA COPALITA LA HAMACA

n5 17 SAN MIGUEL DEL PUERTO FOMENTO A LA PRODUCCION Y PRODUCTIVIDAD SAN MIGUEL DEL PUERTO

n6 21 SANTA INES DE ZARAGOZA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS SANTA INES DE ZARAGOZA




Cuadro 9. Proyectos seleccionados en San Luis Potosí ALEATORIO NO.

PROY. NOM_MUNICI NOM_PROG NOM_LOCA

1er. ALEAT. 3 CERRITOS PAVIMENTACION CERRITOS

n2 7 CERRITOS ELECTRIFICACION MANZANILLAS

n3 11 CHARCAS ELECTRIFICACION CHARCO VERDE

n4 15 CHARCAS ELECTRIFICACION CHARCAS

n5 19 CHARCAS ELECTRIFICACION SANTA ANA DE ZARA

n6 23 SALINAS ELECTRIFICACION SALINAS DE HIDALGO

n7 27 SAN MARTIN CHALCHICUAUTLA PAVIMENTACION HUAYAL, EL

n8 31 SAN MARTIN CHALCHICUAUTLA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA SAN MARTIN CHALCH

n9 35 SAN MARTIN CHALCHICUAUTLA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS SAN MARTIN CHALCH

n10 39 SAN MARTIN CHALCHICUAUTLA ELECTRIFICACION IXTEPEC

n11 43 TAMPACAN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA LAGUNILLAS

n12 47 TAMPACAN ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS AMPLIACION NUEVO

n13 51 VENADO ELECTRIFICACION CERRO BLANCO

n14 55 VENADO ELECTRIFICACION POZOTE, EL

N15 59 VILLA DE ARISTA PAVIMENTACION VILLA DE ARISTA


Cuadro 10. Proyectos seleccionados en Tlaxcala ALEATORIO NO.


1er. ALEAT. 4 CHIAUTEMPAN AGUA POTABLE PRESA IXCOTLA, LA

n2 8 EMILIANO ZAPATA ALCANTARILLADO COLONIA GUSTAVO DIAZ ORDAZ

n3 12 ESPAÑITA AGUA POTABLE RANCHO DE TORRES

n4 16 ESPAÑITA AGUA POTABLE REFORMA, LA

n5 20 ESPAÑITA ELECTRIFICACION CONSTANCIA, LA

n6 24 IXTACUIXTLA DE MARIANO MATAMOROS AGUA POTABLE ALPOTZONGA DE LIRA Y ORTEGA

n7 28 IXTACUIXTLA DE MARIANO MATAMOROS AGUA POTABLE SAN MARCOS JILOTEPEC

n8 32 TERRENATE ELECTRIFICACION CORTESCO




Cuadro 11. Proyectos seleccionados en Zacatecas ALEATOR

IO NO.


1er. ALEAT. 1 ATOLINGA CENTROS DE SALUD DURAZNO, EL n2 5 BENITO JUAREZ URBANIZACION FLORENCIA n3 9 CALERA INFRAESTRUCTURA

EDUCATIVA VICTOR ROSALES

n4 13 CUAUHTEMOC ALCANTARILLADO SAN PEDRO PIEDRA GORDA n5 17 CUAUHTEMOC PAVIMENTACION SAN PEDRO PIEDRA GORDA n6 21 FRESNILLO PAVIMENTACION PURISIMA DEL MAGUEY n7

25 FRESNILLO ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS FRESNILLO

n8 29

FRESNILLO ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

FRANCISCO I. MADERO

n9 33

GUADALUPE ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

TACOALECHE

n10 37 GUADALUPE URBANIZACION GUADALUPE n11

41 HUANUSCO INFRAESTRUCTURA

DEPORTIVA HUANUSCO

n12 45

JALPA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

SANTA JUANA (IGNACIO ZARAGOZA)

n13 49 JEREZ PAVIMENTACION SAN JUAN DEL CENTRO n14

53 JEREZ ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS SAN JUAN DEL CENTRO

n15 57 JEREZ URBANIZACION SAN JUAN DEL CENTRO n16 61 JEREZ URBANIZACION IGNACIO ALLENDE (SANTA FE) n17

65 JEREZ INFRAESTRUCTURA

EDUCATIVA JOMULQUILLO

n18 69 JEREZ ELECTRIFICACION JOMULQUILLO n19 73 JUCHIPILA ALCANTARILLADO JUCHIPILA n20 77 JUCHIPILA PAVIMENTACION JUCHIPILA n21 81 JUCHIPILA PAVIMENTACION GUADALAJARITA n22

85 JUCHIPILA INFRAESTRUCTURA

PECUARIA JUCHIPILA

n23 89 JUCHIPILA AGUA POTABLE REMOLINO, EL n24 93 JUCHIPILA URBANIZACION GUADALAJARITA n25 97 LUIS MOYA PAVIMENTACION LUIS MOYA n26 101 MIGUEL AUZA CAMINOS RURALES EMILIO CARRANZA n27 105 MONTE ESCOBEDO PAVIMENTACION ADJUNTAS DEL REFUGIO n28 109 MONTE ESCOBEDO AGUA POTABLE VERGEL, EL n29

113 MORELOS INFRAESTRUCTURA

DEPORTIVA HACIENDA NUEVA

n30 117 NOCHISTLAN DE MEJIA PAVIMENTACION NOCHISTLAN DE MEJIA n31 121 NOCHISTLAN DE MEJIA ALCANTARILLADO VILLITA, LA n32 125 NOCHISTLAN DE MEJIA ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS NOCHISTLAN DE MEJIA

n33 129 NOCHISTLAN DE MEJIA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

TLACHICHILA

N34 133

PANUCO ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

POZO DE GAMBOA

N35

137

PANUCO FOMENTO A LA PRODUCCION Y PRODUCTIVIDAD

INDIA, LA

n36 141

PLATEADO DE JOAQUIN AMARO, EL


COLONIA ANTONIO R. VELA (SAN LORENZO)

n37 145


PAVIMENTACION COLONIA ANTONIO R. VELA (SAN LORENZO)

n38 149



CARRETON, EL

n39 153 TABASCO AGUA POTABLE COFRADIA n40

157 TABASCO ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS TABASCO

n41 161

TABASCO INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

TABASCO

n42 165

TEPECHITLAN ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

RAMIREZ, LOS



ALEATORIO

NO. PROY.

NOM_MUNICI NOM_PROG NOM_LOCALI

n43 169 TEPETONGO ALCANTARILLADO CAQUIXTLE, EL (EL CUIDADO) n44

173 TEUL DE GONZALEZ ORTEGA

PAVIMENTACION IGNACIO ALLENDE (SANTA MARIA DE LA PAZ)

n45 177

TEUL DE GONZALEZ ORTEGA

INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA

IGNACIO ALLENDE (SANTA MARIA DE LA PAZ)

n46 181

TEUL DE GONZALEZ ORTEGA


IGNACIO ALLENDE (SANTA MARIA DE LA PAZ)

n47 185

TLALTENANGO DE SANCHEZ ROMAN



n48 189



VILLARREALES (SAN ISIDRO)

n49 193 TRANCOSO ALCANTARILLADO TRANCOSO n50 197 TRANCOSO ALCANTARILLADO TRANCOSO n51 201 TRANCOSO ALCANTARILLADO TRANCOSO n52 205 TRANCOSO ALCANTARILLADO TRANCOSO n53

209 TRANCOSO ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS PORVENIR, EL

n54 213

VALPARAISO ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

VALPARAISO

n55 217


MILPILLAS DE LA SIERRA

n56 221


SAUZ DE SAN MATEO, EL (LOS SAUCES)

n57 225

VILLA HIDALGO INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA

REFUGIO, EL

n58 229 VILLA HIDALGO URBANIZACION VILLA HIDALGO n59 233 VILLANUEVA ALCANTARILLADO VILLANUEVA n60 237 VILLANUEVA PAVIMENTACION VILLANUEVA n61 241 VILLANUEVA PAVIMENTACION JAGUEY, EL n62

245 VILLANUEVA INFRAESTRUCTURA

DEPORTIVA BOCA DE RIVERA

n63 249

VILLANUEVA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

MALPASO

n64 253

VILLANUEVA INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA

FRANCISCO VILLA (EL CABALLETE)

n65 257

VILLANUEVA ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

BOCA DE RIVERA

N66 261 VILLANUEVA URBANIZACION VILLANUEVA N67 265 VILLANUEVA URBANIZACION VILLANUEVA N68 269 VILLANUEVA URBANIZACION VILLANUEVA N69 273 VILLANUEVA URBANIZACION VILLANUEVA N70 277 VILLANUEVA URBANIZACION JAGUEY, EL


a) En la etapa final es donde se considera a los beneficiarios individuales.

i) Para seleccionar a los beneficiarios a ser entrevistados de manera individual se contactará y solicitará el apoyo del responsable de cada proyecto en cada localidad seleccionada, con el propósito de que apoye en la identificación y localización de seis beneficiarios.

ii) Se está considerando igual proporción tanto de hombres como de mujeres beneficiarios que participarán en la muestra, ya que el total general de beneficiarios es proporcionalmente similar. Sólo en caso extremo se complementará el total con hombres o mujeres según sea el caso.



C.3. Base de datos de la captura de los cuestionarios

La base de datos se encuentra disponible en el archivo “Base de datos”

C.4. Catálogos de codificación de las variables y etiquetas

Los catálogos se encuentran disponible en el archivo “Variables y descripciones” que se encuentra contenido en la carpeta “Base de datos”- “Catálogos de codificación y etiquetas”.

C.5. Tabulados de las encuestas

La información se encuentra contenida en el archivo con el nombre “Tabulados beneficiarios.xls”



C.6. Entrevistas a profundidad

ESTUDIO DE CASO

Comunidad: El Cortezco Estado: Tlaxcala Vertiente: Energía Eléctrica

La principal fuente de información empleada para la elaboración de este estudio de caso fue la entrevista realizada al Sr. Justiniano Armas de Gante representante de los beneficiarios, la cual fue complementada con la información recabada en los cuestionarios de beneficiarios, organización solicitante y las cédulas de verificación de expediente y de información de la comunidad.

El Cortezco es una comunidad de 70 habitantes que se localiza en el municipio de Terrenate, al Noreste de Tlaxcala. Esta es una comunidad de alta marginación que carece prácticamente de todos los servicios básicos, aunque cuenta con un cetro de salud y una escuela.

A la escuela asisten 10 niños, dos de ellos cursan el cuarto grado, cinco el segundo, dos el cuarto y uno el sexto. En opinión de la maestra el nivel de aprovechamiento de los estudiantes es muy bajo. Además las perspectivas de mejorar el nivel escolar de la comunidad son muy pocas ya que para continuar con la secundaria, que inicia clases a las 7 de la mañana, es necesario que los jóvenes se levanten a las cinco de la mañana, para realizar una caminata de aproximadamente hora y media. Actualmente, solamente los hijos de una familia asisten a la secundaria.

Los habitantes de esta comunidad viven únicamente del cultivo del maíz: El tamaño promedio de las parcelas es de una hectárea, en la cual cosechan aproximadamente media tonelada por hectárea, que evidentemente se destina al autoconsumo. Los pasados dos años han sido malos para la agricultura por que hubo sequía y el maíz casi no se dio. La hoja y el grano de maíz son la principal fuente de ingreso de la comunidad. Solamente dos de los ahombres adultos trabajan en Xicotencatl en Linda Vistas. De dicha actividad obtienen un ingreso de $300.00 a la semana

El Cortezco recibió apoyo del Programa Iniciativa Ciudadana 3X1 para realizar una obra de electrificación cuyo monto total ascendió a $240,384.00. Esta obra se realizó con estricto apego a las Reglas de Operación del Programa ya que ésta es una comunidad de alta marginación y pobreza. Tanto los ciudadanos como los gobiernos federal, estatal y municipal aportaron cada uno para la realización de la obra $60,087.50.

Los recursos obtenidos mediante el apoyo del programa se destinaron al suministro y colocación de celdas solares de uso rudo de 500 w, pila de hasta 25 celdas y lámparas de tipo solar que contribuyeron a resolver una carencia de infraestructura básica de la comunidad. Cada equipo de celdas solares cuesta $4,900.00 y debe ser cambiado cada 7-8 años, para su adecuado manejo se les proporcionó un manual para que aprendieran a darle



mantenimiento y limpieza. En está comunidad la migración es nula por lo que el proyecto no fue solicitado por una organización de migrantes.

El expediente de la obra contiene solicitud de los beneficiarios, proyecto técnico, aprobación del comité de validación, calendarización de las acciones, presupuesto, se menciona el origen de los recursos, existen comprobantes de las aportaciones, pero carece de reportes de seguimiento y/o supervisión de la obra.

En cuanto al estado físico de la obra, en el expediente se menciona que la obra inició el primero de octubre de 2003 y que la fecha de término, considerando hasta la colocación de las lámparas solares, fue el 30 de noviembre de 2003. Por lo que el avance físico es de 100%. En cuanto al avance financiero, dado que la obra se reporta como concluida éste es de 100%.

En la verificación en campo se constató que dicha obra aún no está concluida. La visita se realizó el día ocho de enero y en esa fecha los beneficiarios manifestaron que hacia 15 días les habían instalado las celdas de energía solar, únicamente a las casas ubicadas en la zona alta de la comunidad, por lo que estaba pendiente de instalar el equipo en la mayoría de las casas. Los beneficiarios desconocían las causas del retraso y la fecha de conclusión de la obra. Tomando esto en consideración el avance físico de la obra es de 30% por lo que existe una discrepancia de 70% con lo reportado en el expediente.

En la comunidad existe una fuerte organización informal, establecida por lazos familiares. La pareja formada por Vidal y Roberta de Gante adquirió hace más de 100 años la propiedad del Cortezco. Actualmente la comunidad esta integrada por los descendientes de esa pareja y esta constituida principalmente por la familia de los hermanos Antonio, María Ana y Justiniano Armas de Gante.

Los habitantes de esta comunidad tenían aproximadamente 10 años solicitando al Municipio la instalación de energía eléctrica, fue por este medio que se enteraron del Programa. Un representante del Municipio les explicó la forma de operar del Programa, y los convenció de que era una alternativa para solucionar su problema.

Los beneficiarios consideran que la explicación que les dieron fue clara y precisa, aunque reconocen que algunos aspectos no les quedaron claros, como son los derechos y obligaciones de cada uno de los participantes, la mezcla de recursos y quién los administra. Durante la entrevista realizada a los representantes y a los beneficiarios se pudo constatar que desconocen algunos aspectos del Programa.

En cuanto al proceso seguido por las solicitudes se encontró que si presentaron solicitud, pero su representante reconoció que no sabe ante quién fue presentada y que no se les pidió ninguna otra documentación. Los representantes de los beneficiarios consideran que el trato que le brindaron los funcionarios al momento de entregar la solicitud fue bueno y que el trámite para la realización de la obra fue complicado, aunque el tiempo transcurrido entre la entrega de la solicitud y su aprobación fue rápido.



Los beneficiarios seleccionaron la obra que se realizó y aunque el entrevistado respondió que no sabe cual fue el criterio para seleccionarlo, una de las beneficiarias entrevistadas confirmó que la comunidad decidió que la electrificación era su necesidad más apremiante. Otras necesidades apremiantes son el agua potable y el drenaje.

La principal fuente de abasto de agua potable es un manantial cercano. Durante la época de lluvia el abasto de agua es suficiente, pero en época de secas el agua disponible no alcanza para realizar algunas actividades elementales. Por ejemplo, para lavar la ropa tienen que trasladarse en burro hacia un pequeño río que atraviesa las cañadas.

Los beneficiarios no se muestran satisfechos con la obra realizada ya que se les instalaron celdas solares en lugar de la energía eléctrica que ellos habían solicitado. Al cuestionar a los funcionarios sobre el tema respondieron que efectivamente los beneficiarios habían solicitado energía eléctrica, pero que debido a la lejanía de la comunidad y a las características geográficas que presenta el terreno, el costo de la instalación de la infraestructura requerida para el energía eléctrica, rebasaba las posibilidades del Programa y de los beneficiarios, por lo que la única alternativa viable fueron las celdas solares. La existencia de torres de alta tensión fue otro factor que dificultó la instalación de energía eléctrica.

Cuando se instalaron las primeras celdas solares, lo primero que adquirieron los beneficiarios fue una TV para ver “muñecos”, que es como ellos le llaman a los programas de televisión. Según lo manifestado por los beneficiarios, la energía recabada por las celadas no es suficiente para que algunos aparatos electrodomésticos funcionen correctamente, tal es el caso de las licuadoras, planchas o grabadoras, por lo que la mayor parte de las tareas domésticas continúan realizándose de manera rústica o tradicional.

De hecho los beneficiarios tienen que decidir entre emplear la energía para alumbrado de las viviendas o para ver televisión. Hasta el momento de realizar la entrevista, la preferencia se orientaba hacia ver la televisión, y las comedias se habían convertido en el momento más esperado del día.

Un aspecto en el que los beneficiarios, sobre todo las señoras, se sienten más decepcionadas, es la imposibilidad de usar molinos eléctricos para moler el nixtamal. Cabe resaltar que esta actividad es una de las más pesadas en la comunidad, ya que cada tercer día tienen que hacer la caminata de hora y media hasta la cabecera municipal para moler el nixtamal que requieren para la elaboración de sus alimentos.

Como se pudo constatar durante las entrevistas la comunidad se encuentra aproximadamente a una hora de distancia de la cabecera municipal, y efectivamente para llegar a ella se atraviesa una serie de cañadas, en la cuales en una de las partes más elevadas se ubica la comunidad.

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) cuenta con una serie de normas y reglamentos que deben cumplirse en la instalación de los postres de energía eléctrica, lo cual repercute en que para poder llevar la energía a la comunidad se requiera una gran cantidad de postes, con lo cual el proyecto se encarece.



Al respecto existe mucha inconformidad entre los habitantes de la comunidad, dado que un rancho, en el que habita solamente una familia, y que se encuentra un poco más retirado, desde hace tiempo ya cuenta con ese servicio. Para hacer llegar la energía eléctrica hasta allá se emplearon solamente tres postes, ignorando las normas establecidas por la CFE. Dicho proyecto se realizó cuando los propietarios del rancho ocupaban un importante puesto político en el municipio.

El entrevistado consideró que la elección del proyecto no se apegó a un procedimiento adecuado, en el cual hayan participado los miembros de la comunidad. Cabe señalar que la alternativa de las celdas solares fue expuesta a la comunidad durante una reunión, aunque no estaban satisfechos aceptaron la propuesta, por que entendieron que si no aceptaban perdían la aportación que ya habían realizado.

En cuanto a la transparencia en la operación del programa, se encontró que al no existir una organización formal, con un representante que exija información a los representantes del municipio o de la SEDESOL la comunidad cuenta con muy poca información sobre la situación del proyecto y los factores que han ocasionado su demora.

Del mismo modo se desconoce como se gastó el recurso financiero otorgado por los aportantes. En este aspecto hay mucha confusión entre los beneficiarios ya que al parecer para la adquisición de los equipos planeados sobraban recursos y se les informó que con el excedente se comprarían protectores para evitar que los niños se quemaran con las baterías. Posteriormente de algún modo se estableció la necesidad de instalar dos equipos más, para lo cual se requería una aportación adicional de $1,000.00 por familia. Lo anterior causó confusión ya que se les había informado que sobraban recursos y luego se les informó que faltaban lo cual a ellos les confunde y manifestaron que no están dispuestos a pagar.

Cabe señalar que los beneficiarios no cuentan con recursos para hacer su aportación. El programa fue complementado con el Programa de empleo temporal, en el cual a cambio de trabajo se les dio su aportación para el programa Iniciativa Ciudadana. También el programa de Empleo Temporal les ha otorgado recursos, a cambio de trabajo, para la rehabilitación de letrinas. Otro Programa que ha operado en la comunidad es SECODUVI, con el cual se han realizado mejoras a las viviendas.



ESTUDIO DE CASO

Estado: Tlaxcala Municipio: Emiliano Zapata Localidad: Díaz Ordaz Vertiente: Drenaje

La principal fuente de información empleada para la elaboración de este estudio de caso fue la entrevista realizada al Sr. Leonso Lara Rodríguez Presidente Comunitario, la cual fue complementada con la información recabada en los cuestionarios de beneficiarios, organización solicitante y las cédulas de verificación de expediente y de información de la comunidad.

Díaz Ordaz es una comunidad de 240 familias y 800 habitantes que se localiza en el municipio de Emiliano Zapata, Tlaxcala. Esta es una comunidad bastante desarrollada que cuenta con servicios como: centros de atención medica, escuelas hasta el nivel de secundaria, transporte público, agua potable, infraestructura deportiva, iglesia, panteón, biblioteca, centro de aprendizaje, parque y presidencia comunitaria

La comunidad se construyó hace aproximadamente 38 años. Inicialmente, los terrenos de Díaz Ordaz se habían concedido a un grupo de ejidatarios, el cual las rechazó debido a que les parecieron terrenos muy pobres. Un grupo de 125 habitantes de Emiliano Zapata aceptó las 1,125 hectáreas, que actualmente constituyen la comunidad.

En palabras del beneficiario entrevistado, al inicio todo era monte y entre todos abrieron a pico y pala. Actualmente en esos terrenos se llevan a cabo actividades agrícolas y ganaderas. La actividad agrícola se realiza principalmente en temporal, y se cultiva maíz y trigo. Del maíz cosechan 1.5 toneladas por hectáreas, y 1.5 toneladas de trigo por hectárea. Para estas actividades reciben apoyo de PROCAMPO y de Alianza para el Campo. La ganadería es básicamente de traspatio.

En la comunidad los jóvenes tienen la opción de estudiar hasta el nivel secundaria, para continuar con estudios de preparatoria deben trasladarse a Emiliano Zapata, algunos de los jóvenes estudian la preparatoria de esa forma. Entre los planes de la Presidencia Comunitaria se encuentra la creación de un CONALEP para abrir nuevas oportunidades en la misma comunidad. Muchos de los habitantes en edad de trabajar se emplean en Xicotencal.

En la comunidad el fenómeno de migración no es muy marcado, en total 30 de los habitantes son migrantes temporales, solamente uno de ellos ya no ha regresado. Los migrantres envían dinero para sus familias, el cual se destina principalmente para el arreglo de las viviendas y en algunos casos para la adquisición de ganado.

Díaz Ordaz recibió apoyo del Programa Iniciativa Ciudadana 3X1 para la construcción de un colector de aguas negras, la obra es conocida como colector sanitario Río Galera. El monto total de la obra es de $500,000.00. Los gobiernos federal, estatal y municipal



aportaron cada uno para la realización de la obra $125,000.00, los habitantes de la comunidad aportaron la misma cantidad de recursos. Estos recursos no son suficientes para construir el colector por lo que se buscaron recursos complementarios del Programa Desarrollo Local.

Los beneficiarios reconocen el Programa y están concientes de que el colector se construye gracias al apoyo de éste. Otro Programa que opera en la comunidad es el de Empleo Temporal y como ya se mencionó el de Desarrollo Local, con el apoyo del cual se ha realizado otras obras como son el la construcción del Centro de Salud y el Centro Comunitario de aprendizaje.

En general esta comunidad está bien informada sobre el origen de los recursos y la participación de los diferentes gobiernos. La aportación de las autoridades municipales es considerada suficiente al igual que la aportación de los beneficiarios. No es común que los migrantes aporten más recursos para realizar obra en la comunidad y en opinión del entrevistado los migrantes no hacen una mayor aportación debido a la falta de recursos.

Los recursos obtenidos mediante el apoyo del programa se destinaron a la construcción de un colector sanitario que en total tiene 900 metros lineales. Anteriormente las viviendas manejaban las aguas negras mediante fosas sépticas. La introducción de drenaje se dificulta debido a que la comunidad esta ubicada en las laderas de un cerro, por lo que solo las viviendas ubicadas en el centro de la comunidad contaban con este servicio.

El expediente de la obra contiene solicitud de los beneficiarios, proyecto técnico, aprobación del comité de validación, calendarización de las acciones, presupuesto, se menciona el origen de los recursos, existen comprobantes de las aportaciones, pero carece de reportes de seguimiento y/o supervisión de la obra.

En cuanto al estado físico de la obra, en el expediente se menciona que ésta inició el dos de mayo de 2003 y que concluyó el 30 de Septiembre de ese mismo año. Por lo que de acuerdo con expediente el avance físico es de 100%. En cuanto al avance financiero, dado que la obra se reporta como concluida éste es de 100%.

En la verificación en campo se constató que el avance físico es de aproximadamente 30%. Según lo que comentó el entrevistado la obra fue programada para iniciar en noviembre, pero el inicio de la obra se retrasó hasta principios de Diciembre y se esperaba que se concluyera para fines de enero. A pesar de lo cual considera que la obra es oportuna, que ésta inició en tiempo y forma y que se concluirá a entera satisfacción de los beneficiarios.

El Sr. Lara cuenta que dada su condición de Presidente Comunitario le corresponde formar parte del Comité de Obra. Como tal conoce las Reglas de Operación del Programa y verifica su estricto cumplimiento.

La comunidad se enteró el Programa Iniciativa Ciudadana 3X1 a través de un representante del Municipio y un representante de la Sedesol. El entrevistado comenta que en el Comité que representa las decisiones son tomadas por mayoría de votos y que la participación de



los miembros de la comunidad es buena. Generalmente la participación de los beneficiarios es mediante la aportación de recursos en efectivo.

La obra fue propuesta para ser realizada por los ciudadanos de la localidad. El tiempo de aprobación de la obra es considerado como oportuno y se planea que la comunidad se encargará de darle mantenimiento.

Como parte del desarrollo de la obra se generaron algunos empleos, principalmente para peones, pero esto fue solamente durante la construcción de la obra. Las mujeres participan en la toma de decisiones relacionada con la obra y aportan dinero en efectivo.

Los beneficiarios se muestran satisfechos con la obra, misma que califican como de buena calidad y muy alta utilidad, y de muy alta contribución a la solución de las necesidades de la comunidad.



ESTUDIO DE CASO

Estado: Oaxaca Municipio: San Miguel del Puerto Localidad: San Miguel del Puerto Vertiente: Fomento a la producción y productividad Nombre del Proyecto: Invernadero para la producción de Jitomate (400 m2) Distrito: Pochutla

Antecedentes del Proyecto

De acuerdo a la información proporcionada por la Consejo Estatal de Apoyo al Migrante Oaxaqueño (CEAMO), el proyecto se origina de la demanda de proyectos productivos que presenta un grupo de productoras avecindadas en la localidad San Miguel del Puerto quienes están organizadas para la producción. Sin embargo, en la visita realizada a la comunidad se observó que la mayoría de los que participaron en la obra son sus esposos quienes colaboraron con mano de obra o dinero para las actividades requeridas en el proyecto.

De acuerdo a la información de los entrevistados, el proyecto lo tenían planeado desde hace varios años; sin embargo, no habían obtenido algún apoyo por parte de los diferentes programas existentes de los gobiernos Federal y Estatal. Mencionan que habían entregado su solicitud para ser beneficiados con el Programa de la Alianza para el Campo pero por problemas políticos y de organización al interior de las autoridades municipales ocasionaron que no se les otorgará dicho apoyo.

Por lo anterior, buscaron otras alternativas para ser apoyados y es que a través del Comité de Planeación para el desarrollo del Estado, los canalizó al CEAMO, instancia que les informó de las posibilidades que tenían con el Programa.

Objetivos del Proyecto

Su objetivo es desarrollar un proyecto productivo que genere empleos e ingresos para los integrantes de la organización. De tal manera que fomente el trabajo colectivo y organizado que al final permita mejorar el nivel de vida de las familias beneficiadas con la producción de hortalizas que tienen un gran potencial de venta.

Con el proyecto se pretende establecer un módulo de horticultura que consta de una nave de invernadero de 400 m2 con equipo de riego por goteo para plantar 600 matas de tomate rojo determinado (con un ciclo de seis meses) y obtener por lo menos siete toneladas de tomate por ciclo.



Organización

Un aspecto relevante dentro del proyecto es la forma en que están organizados los beneficiarios. La organización parte del acercamiento familiar y vecinal en la comunidad lo que da la certeza y la confianza de las acciones y los recursos que son administrados por los responsables del proyecto.

Existe una división de las actividades requeridas dentro del proyecto, por ejemplo, los jefes de familia en el inicio de la construcción del invernadero colaboraron con mano de obra para limpiar el área donde se estableció el invernadero, aquellos que por sus condiciones no pudieron colaborar personalmente, pagaron los jornales que les correspondía.

Por su parte, se espera que las esposas de los beneficiarios participen en el proceso de producción, principalmente en aquellas labores que no impliquen un gran esfuerzo.

La organización está explorando alternativas para la diversificación de sus actividades y aprovechar el potencial existente en la región de tal manera que puedan acceder a nuevas tecnologías y a procesos de producción que les permita conformar una empresa sustentable en la región.

Los socios que componen la organización se muestran optimistas y manifiestan que trabajarán de manera colectiva para realizar las actividades que se necesiten en la explotación con la finalidad de obtener mayores beneficios que representen ingresos para la economía familiar de los beneficiarios.

Los integrantes del proyecto han designado dos módulos de trabajo para el manejo de la empresa, asimismo, han designado a un responsable para la administración de los recursos de la empresa.

Ellos consideran que la rotación de los responsables de los módulos será una tarea fundamental para que no existan diferencias entre los socios y para que exista una participación activa de cada uno de ellos.

Aspectos técnicos

La organización dispone de terreno, agua, energía eléctrica y mano de obra necesarios para la lograr una correcta ejecución del proyecto. Sin embargo, algunas de las debilidades que se observaron en la parte técnica del proyecto fue la asistencia técnica en el proceso de producción. Aunque los entrevistados manifestaron que tendrían capacitación por parte de un especialista que radica en el Municipio, el costo que tienen que pagar por sus servicios profesionales representa un factor en el que es necesario el apoyo por parte de las autoridades municipales.

Algunos de los beneficiarios tienen experiencia en la producción de jitomate, sin embargo, consideran que es fundamental tener el apoyo y la asistencia permaanente para que no tengan problemas en la producción.



Características de los beneficiarios

Los beneficiarios son personas de escasos recursos que se dedican a diversas actividades principalmente agrícolas y algunos de ellos trabajan como jornaleros. La escolaridad promedio de ellos es de 5 años y una edad promedio de 43 años. La mayoría cuenta en sus casas con los servicios básicos como agua potable, energía eléctrica y drenaje, ninguno cuenta con teléfono.

Aspectos de mercado y comercialización

En un principio la producción se destinará al mercado local y posteriormente se buscarán otras alternativas de comercialización a las cabeceras municipales aledañas.

La zona donde se desarrolla el proyecto tiene como cabecera municipal el Distrito de Pochutla en donde se encuentran establecidos intermediarios que compran productos agropecuarios y los comercializan a diferentes zonas de la región e incluso son importantes introductores a la Ciudad de Oaxaca.

Beneficios económicos y sociales

Es importante aclarar que al momento de la evaluación, el proyecto se encontraba a un 70 % de avance físico y financiero por lo cual los beneficios económicos no se pudieron cuantificar; sin embargo, los beneficiarios consideran que con el apoyo para la construcción del invernadero se podrán autoemplear los integrantes de la organización, en la cual participan las esposas de los beneficiarios y sus hijos.

La mayoría coincide en el hecho de que se generarán empleos principalmente familiares pero además se crearán empleos indirectos por la compra de insumos u derivados de la comercialización de su producto.

A pesar de que el grupo que fue beneficiarios ya tenía antecedentes en la organización se vieron favorecidos con el proyecto ya que fortalecieron su amistad en un trabajo conjunto.

También manifiestan que con la producción de jitomate en la localidad se disminuirá el precio al consumidor final ya que se ahorran los costos de comercialización. Además de que se esperan que se incremente el comercio con otras zonas.

La capitalización de los beneficiarios con el invernadero es algo de suma importancia para ellos ya que no solo piensan producir jitomate sino una variedad de productos hortícolas. Con la asistencia técnica que les brinden mejoraràn sus sistemas de producción y podrán ofrecer al mercado productos de alta calidad que les permitirá obtener un mejor precio.

Sobre la participación de los beneficiarios en el Programa

Todos los beneficiarios manifestaron que el proyecto fue impulsado por un líder de la localidad al cual avalaron y dieron su apoyo y su voto para las gestiones necesarias.



Los integrantes de la organización han participado en las acciones requeridas en el proyecto principalmente con mano de obra y dinero en efectivo.

La selección del proyecto fue por consenso pidiendo su opinión a todos los integrantes. Esto se facilitó debido a que son pocos los beneficiarios y además de que se encuentran en la misma localidad.

La mayoría de los beneficiarios se enteró por el líder de la organización el cual se informó por medio del Presidente Municipal y este último por integrantes de una organización de migrantes y de integrantes del COPLADE.

Los responsables de dar mantenimiento al invernadero son los beneficiarios quienes se turnarán para cada una de las actividades requeridas.


Los beneficiarios tienen una alta satisfacción por haber participado en el proyecto ya que les potenciaron sus recursos y además de que consideran que el material utilizado para la construcción del invernadero es de buena calidad. Asimismo, consideran que la obra es de mucha utilidad ya que derivado de la venta de su producción podrán tener mayores ingresos y consecuentemente tendrán fuentes de empleo para sus familiares.



ESTUDIO DE CASO

Estado: Oaxaca Municipio: Ixtlán de Juárez Localidad: San Juan Yagila Vertiente: Asistencia Social y Servicios Comunitarios Nombre del Proyecto: Construcción de Sala de Usos Múltiples (5ª. Etapa)

Antecedentes del Proyecto

Esta obra surge como una necesidad expresada por los habitantes de la localidad, debido entre otras cosas, a que las instalaciones con las que contaba la Agencia Municipal se encontraban en muy malas condiciones, existían escurrimientos que provocaban humedad y deterioro de las instalaciones y del equipo o material de oficina. Sus documentos y demás cosas las estaban perdiendo.

La localidad cuenta con una población de alrededor de 500 habitantes que están integradas en aproximadamente 130 familias y que en promedio tienen 4 personas por familia.

La principal actividad a las que se dedica la población es a la agrícola, fundamentalmente siembran maíz, frijol, caña y algunos cuentan con ganado mayor. En la localidad la migración no es muy representativa; sin embargo, aquellos que se han ido a los Estados Unidos tienen un sentido de corresponsabilidad con su comunidad y generalmente las remesas las han utilizado sus familiares en México para el consumo, para la construcción de viviendas y para la realizar obras de beneficio comunitario.

En la verificación de campo se observó que la obra se encontraba en un 45% de avance mientras que en el expediente la obra debería estar terminada. Algunos de los aspectos que mencionaron los integrantes del Comité de Obra respecto al retraso de la obra fue el hecho que el Gobierno del Estado retrasó su aportación. Aunado a que en la zona se presentaron constantes lluvias que impidieron el avance de la obra.

En el expediente de la obra que se revisó en la Delegación de la SEDESOL se detectó que cuenta con los siguientes documentos: Oficio de autorización, oficio de solicitud, anexo técnico de autorización, oficio de validación, oficio de propuesta, número de expediente de la DGEPS, expediente técnico, oficio de aprobación, anexo técnico de la aprobación, reporte de supervisión de la obra y convenio.

La organización en la Agencia Municipal es vital para el desarrollo de su comunidad y aunado a sus usos y costumbres ha permitido un buen desarrollo de la obra. La cooperación de los ciudadanos para realizar las actividades que se han requerido para la obra ha sido satisfactoria.

Anteriormente, los ciudadanos de la localidad desconocían la existencia del Programa y solamente habían sido beneficiados por el Programa de Desarrollo de Comunidades y Pueblos Indígenas, para la construcción de un asilo de ancianos.



Los beneficiarios se enteraron por el Presidente Municipal, el cual explicó a los integrantes del Comité de Obra el funcionamiento del Programa y los requisitos necesarios para participar en sus beneficios.

Mientras que a los integrantes del Comité de Obra les explico el funcionamiento las autoridades municipales, a los beneficiarios les explicaron los primeros.

Generalmente en la localidad, los informes del estado de la obra y demás aspectos financieros y de avances de la obra se realizan mensualmente o cuando el comité considera necesario.

Aunque, la explicación que recibieron los integrantes del Comité de Obra sobre la operación del Programa, señalan que hubo algunos aspectos que no les quedaron claros, sin embargo en el CEAMO les apoyaron para la integración de sus solicitud y demás aspectos en los que tenían problemas.

Una debilidad que manifestaron los residentes de la SEDESOL es que en general, en todas las agencias municipales del estado de Oaxaca el tiempo de gobierno es de uno a dos años, lo cual no permite llevar una consecución de las acciones o cuando existen problemas entre los sucesores porque pertenecen a partidos políticos diferentes, la información y los logros obtenidos se olvidan o no se pasan a las autoridades siguientes.

Respecto al proceso seguido por las solicitudes se identificó que la solicitud se presenta generalmente ante el CEAMO, que es quien se encarga de recibir las propuestas o en su caso también las recibe el COPLADE el cual las envían al CEAMO quien es el encargado de llevar las solicitudes de los ciudadanos.

De acuerdo a la opinión de los integrantes del Comité de Obra el trato que les brindaron en estas instancias es bueno y que han recibido asesoría para cumplir con todos los requisitos que se tienen que cumplir para ser beneficiario del Programa. La mayoría considera que el trámite es complicado; sin embargo, con el apoyo del CEAMO se les ha facilitado todo el proceso, aunque un aspecto en el que se está presentando problemas es en la radicación de los recursos por parte del Gobierno del Estado.

Los ciudadanos de la Agencia Municipal por medio de asambleas decidieron sobre la selección de la obra, las decisiones son por mayoría procurando que exista un mayor impacto de las obras. De hecho, antes de participar en el Programa, los ciudadanos de la localidad frecuentemente hacen su priorización de obras por lo que refleja una buena organización al interior de la localidad.

Los beneficiarios están muy satisfechos con la obra ya que además de incluir oficinas para la Agencia Municipal será un pequeño auditorio para realizar diferentes eventos culturales y deportivos. La obra contempla la construcción de una cancha de basket ball.

Los beneficiarios comentan que anteriormente no tenían un lugar específico para realizar ceremonias o eventos que se realizan en las escuelas y cuando lo hacían al aire libre,



generalmente se suspendían porque normalmente en las fechas en las que se hacen los eventos coincide con las temporadas de lluvia.

Por lo anterior, la mayoría se siente de los beneficiarios se siente satisfecho porque además tienen un lugar para divertirse con la cancha de basket ball la cual tiene baños y vestidores. Otros mencionaron que ya van a poder realizar diferentes eventos culturales, para los autoridades de la Agencia Municipal mencionaron que con la nueva construcción se van a cuidar sus papeles y todo el material que tenían en las construcciones viejas

Los entrevistados tienen la confianza de que la obra se desarrolle tal como se planeo y para eso tuvieron que contratar a un arquitecto que les recomendó el Gobierno del Estado. Este arquitecto fue el que participó en la elaboración del expediente técnico por lo que ha sido una fortaleza, ya que el supervisa y vigila que el material utilizado y la forma en que se este realizando sea la estipulada en el expediente técnico.

En cuanto a la transparencia que se detectó en la ejecución de la obra, se encontró que por su forma de organización y rendición de cuentas es un aspecto favorable ya que les permite saber en qué y cómo se gastan los recursos. Generalmente el Comité de Obra se reúne para informar del avance de las obras, asimismo, se envían fotografías o videos a los migrantes para que estén seguros y tengan la confianza de que su dinero se está utilizando en las obras en las cuales también decidieron.

El arquitecto da informes al Comité de Obra y al CEAMO de tal manera que exista una transparencia en la utilización de los recursos de los diferentes aportantes.



ESCENARIO CONTRAFACTUAL

ESTUDIO DE CASO

TLAXCALA

Para asegurar el rigor metodológico, una evaluación de impactos debe contemplar un escenario contrafactual, es decir, analizar lo que habría ocurrido si el proyecto nunca se hubiera realizado o lo que habría ocurrido normalmente.

Para determinar el escenario contrafactual, es necesario separar el efecto de las intervenciones de otros factores; una tarea algo compleja. Esto se logra con la ayuda de grupos de comparación o de control (aquellos que no participan en un programa ni reciben beneficios), que luego se comparan con el grupo de tratamiento (personas que reciben el apoyo). Los grupos de control se seleccionan en forma aleatoria de la misma población que los participantes del programa, mientras que el grupo de comparación es simplemente el grupo que no recibe el proyecto. Los grupos de comparación y de control deben ser semejantes al grupo de tratamiento en todo aspecto y la única diferencia entre los grupos es la participación en el proyecto.

La metodología propuesta planteaba aplicar el mismo cuestionario que había sido diseñado para los beneficiarios, pero en este caso respondiendo únicamente la parte de las preguntas “sin apoyo del programa”. Lo que supuestamente permitiría hacer comparaciones cuantificables bajo los dos escenarios

Dicho procedimiento no funcionó. Generalmente las comunidades seleccionadas carecen por completo de alguno o de todos los servicios por lo que la respuesta a la mayor parte de las preguntas fue NO EXISTE. Evidentemente esta respuesta no es susceptible de análisis o de comparación con la proporcionada por los beneficiarios.

De entrada el presentarse a una comunidad que ha estado solicitando un apoyo durante varios años y que se le ha estado negando, de manera justificada o no, es un tanto arriesgado. Generalmente entre los habitantes existe cierto descontento, que están dispuestos a manifestar en la primera oportunidad, en algunos casos con agresiones.

Ante la imposibilidad de realizar este análisis de la manera inicialmente planteada se acordó realizar únicamente un estudio de caso, para lo cual se seleccionó el estado de Tlaxcala. Este Estado no presenta un alto índice de migración, por lo que se seleccionó una comunidad con alto índice de marginación y pobreza, sin migración, que carece de los principales servicios básicos y que no ha podido ser atendida por el Programa.

La comunidad seleccionada para el análisis contrafactual fue el Rancho Santa Ana, localizado a unos cuantos kilómetros de la comunidad del Cortezco, la cual fue analizada en los estudios de caso. Aproximadamente a una hora y cuarenta y cinco minutos de la cabecera municipal. Esta comunidad es una propiedad privada que alberga a la descendencia de cuatro hermanos. A pesar de los lazos familiares esta comunidad presenta



graves problemas de entendimiento, lo que repercute en problemas de organización. La comunidad carece de absolutamente todos los servicios básicos, no tiene agua potable, ni drenaje, ni energía eléctrica, ni pavimentación, ni transporte público. La comunidad está constituida por unas cuantas casas dispersas, alejadas unas de otras. La pobreza y marginación saltan a la vista y son más agudas que en otras de las comunidades del mismo estado visitadas.

Los habitantes de esta comunidad tienen muchos años solicitando apoyo para la instalación de energía eléctrica. En una ocasión se les hizo una cotización, que ascendió a $120,000.00 cantidad que por supuesto no están en condiciones de pagar. Al igual que en el Cortezo su disgusto es aún mayor por que justo frente a ellos se encuentra un rancho, en el que habita una sola familia, al cual se le introdujo la energía eléctrica, de manera irregular, utilizando el poder e influencia de los propietarios.

Los funcionarios de SEDESOL comentan que en el caso de estas comunidades, incluyendo el Cortezo, resulta más barato reubicar a los pobladores que introducir los servicios básicos, y que ya se les han hecho propuestas al respecto. Se había conseguido un terreno en Terrenate para reubicarlos, pero no aceptaron, argumentando que se les dificultaría estar al pendiente de los cultivos. Al respecto los habitantes comentaron que ahí nacieron y ahí morirán.

La conclusión de este análisis, dado los resultados obtenidos en la comunidad cercana, es que con apoyo o sin apoyo es difícil que esta comunidad supere su condición de marginación y pobreza. La introducción de energía eléctrica a la comunidad sería sumamente costosa y la instalación de celdas solares tampoco cambiaría en gran medida su situación actual.

evaluación del programa iniciativa ciudadana...

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