evaluación de resultados del programa de prevención y

Evaluación de Resultados del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, Componente Sanidades 2013 en Michoacán

Evaluación de Resultados del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos

COMPONENTE SANIDADES 2013

Junio, 2014

i




Junio, 2014

ii


Directorio

GOBIERNO DEL ESTADO DE MICHOACÁN

Dr. Salvador Jara Guerrero Gobernador Constitucional del Estado

Ing. Jaime Rodríguez López Secretario de Desarrollo Rural

Ing. Juan Brambila Aguilar

Subsecretario de Fomento Productivo

Ing. Eustolio Nava Ortiz Subsecretario de Organización y Desarrollo

SECRETARÍA DE AGRICULTURA,

GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN

Lic. Enrique Martínez y Martínez Secretario

Lic. Jesús Alberto Aguilar Padilla Subsecretario de Agricultura

Lic. Juan Manuel Verdugo Rosas Subsecretario de Desarrollo Rural

Lic. Ricardo Aguilar Castillo Subsecretario de Alimentación y

Competitividad

Lic. Mario Aguilar Sánchez Comisionado Nacional de

Acuacultura y Pesca

M.V.Z. Francisco José Gurría Treviño Coordinador General de Ganadería

Dr. Enrique Sánchez Cruz Director General del SENASICA

Lic. Carlos Gerardo López Cervantes Director General de Planeación y Evaluación

Lic. Aníbal González Pedraza Director General Adjunto de Evaluación de

Programas

Lic. Pedro Luis Benítez Vélez

Delegado de la SAGARPA en el Estado

Ing. Jesús Ramón Torres Romero Subdelegado Agropecuario

Ing. Vicente García Lara Subdelegado de Planeación

Lic. Blanca Cielo Margarita Corona Vizcaíno Subdelegada de Pesca

M.C. Ariel Fernando Ruíz Magaña Subdelegado Administrativo

iii


COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO

Lic. Pedro Luis Benítez Vélez Presidente

Ing. Jaime Rodríguez López Secretario Técnico y

Representante del Gobierno del Estado (SEDRU)

Ing. Vicente García Lara Vocal Representante de la SAGARPA

Ing. Salvador Pérez Martínez Vocal Representante de la SAGARPA

Ing. Carlos González Carrillo Vocal Representante del Gobierno del Estado

M.C. Octavio Aparicio Mendoza Vocal Representante del Gobierno del Estado (SEDRU)

Ing. José Luis Rodríguez Villicaña Vocal Representante del Gobierno del Estado (CPLADE)

Dr. Ignacio Vidales Fernández Vocal Representante de Profesionistas y Académicos

M.C. Gerardo Barrera Camacho Vocal Representante de Profesionistas y Académicos

Dr. Arturo Orlando Vallejo Figueroa Vocal Representante de Profesionistas y Académicos

M.C. Alejandro Villaseñor Álvarez

Vocal Representante de Profesionistas y Académicos

C. Luis Humberto Muro Castro Vocal Representante de los productores

C. Lic. Abraham A. Cuevas Vocal Representante de los Productores

Lic. Alejandra Palominos Martínez Vocal

Lic. Rolando López Villaseñor Coordinador Estatal de Evaluación

iv


PERSONAL DEL CTEES

Lic. Rafael Vázquez Águíla

TSU. Liliana Patricia Posada Martínez

LA y GE. Cynthia Meza Valencia

ENTIDAD CONSULTORA ESTATAL

Agrosistemas Joseman, S.P.R. de R.L.

Ing. Manuel Gómez Siordia

Director General

Dr. Teodoro Domínguez Torres

Responsable de la Evaluación

Ing. Santiago Horacio Luna Colina Colaborador de Campo

v


Tabla de Contenido Directorio i Siglas viii Resumen ejecutivo 1 Introducción 6

Capítulo 1. Contexto del Programa 9 1.1. Generalidades 9 1.2. Agricultura 11 1.3. Ganadería 13 1.4. Acuacultura y Pesca 16 1.5. Importancia de la sanidad agropecuaria, acuícola y pesquera en el Estado de Michoacán 19 1.6. Algunas formas de intervención gubernamental internacional en sistemas de inocuidad y calidad alimentaria 21 1.7. Resumen sobre el capítulo de contexto del Programa 22

Capítulo 2. Diseño del Programa 25 2.1. Fundamentación legal del Concepto de Apoyo en evaluación 25 2.2. Análisis de correspondencia de la visión del Estado y la Federación en materia de sanidad agropecuaria, acuícola y pesquera 26 2.3. Objetivos del Programa 27 2.4. Población Objetivo del Programa 28 2.5. Congruencia del diseño del Programa con el problema estatal que busca atender 28 2.6. Asignación presupuestal del Programa en el Estado 30 2.7. Resumen del capítulo de Diseño del Programa 32

Capítulo 3. Gestión del Programa 33 3.1 Arreglo institucional del concepto de apoyo 33 3.2 Planeación del Programa 34 3.3 Articulación con otros programas 36 3.4 Estrategias de focalización del Programa 37 3.5 Selección de solicitudes de apoyo y asignación de recursos 37 3.6 Percepción general de los responsables operativos 38 3.7. Principal mecanismo para la operación del Programa 39 3.9. Resumen sobre el capítulo de Gestión del Programa 42

Capítulo 4. Resultados del Programa 44 4.1. Resultados a nivel de entregables: incremento de la inocuidad de productos o disminución de riesgos en la producción o manufactura de productos 44 4.2 Resultados a nivel de efectos directos: acceso a nuevos mercados 49 4.3. Resultados a nivel de efectos indirectos 51 4.4 Impresión de los beneficiarios y no beneficiarios sobre el Programa 51 4.5 Resumen sobre los resultados del Programa 54

Capítulo 5. Conclusiones y recomendaciones 58 5.1. Conclusiones 58 5.2. Recomendaciones 60

Bibliografía 62 Anexos 64

vi


Índice de Cuadros

Cuadro 1. Resumen del comportamiento de los principales indicadores del Programa ..... 1

Cuadro 2. Medición de pobreza por ingresos de la población total de ............................. 10

México 2010-2012 ........................................................................................................... 10

Cuadro 3. Principales cultivos de Michoacán y lugar que ocupan a nivel nacional ........... 12

Cuadro 4. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Pecuaria en Michoacán ..... 14

Cuadro 5. Comportamiento del inventario ganadero en el Estado de Michoacán en el

periodo 2007-2012 ........................................................................................................... 15

Cuadro 6. Producción Acuícola y Pesquera del Estado de Michoacán ............................ 16

Cuadro 7. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Acuícola y Pesquera en

Michoacán ....................................................................................................................... 17

Cuadro 8. Serie histórica de la producción pesquera de la Entidad (peso vivo en

toneladas) ........................................................................................................................ 17

Cuadro 9. Análisis FODA en materia de Sanidad e inocuidad en elEstado de

Michoacán ....................................................................................................................... 20

Cuadro 10. Principales factores del contexto que pueden limitar los resultados .............. 23

del Programa en sus diferentes niveles ........................................................................... 23

Cuadro 11. Correspondencia entre el PLADIEM-PND en materia de sanidad

e inocuidad ...................................................................................................................... 26

Cuadro 12. Inversión en el Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria,

Acuícola y Pesquera en el periodo 2009-2013 en el Estado de Michoacán (Pesos) ........ 31

Cuadro 13. Principales factores del Diseño que pueden limitar los resultados del

Programa en sus diferentes niveles ................................................................................. 32

Cuadro 14. Metas y acciones programadas en el PIT del Concepto de Apoyo en

evaluación en el Estado de Michoacán ............................................................................ 41

Cuadro 152. Principales factores de la Gestión que pueden limitar los resultados del

Programa en sus diferentes niveles ................................................................................. 43

Cuadro 16. Tipología y descripción de indicadores básicos para Conceptos de Apoyo

de Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación .............................................. 44

Cuadro 17. Nivel de adopción del SRRC en la UP ........................................................... 45

Cuadro 18. Elementos de un Programa de Análisis de Peligros y Control de Puntos

Críticos para evitar contaminación en una UP ................................................................. 45

Cuadro 19. Tasa Porcentual de Variación en la Reducción de Riesgos de

Contaminación en las Unidades de Producción ............................................................... 47

Cuadro 20. Tasa Porcentual de Variación del Rendimiento Promedio de las UP ............. 48

Cuadro 21. Tasa Porcentual de Variación del Costo Total Promedio de las UP ............... 49

Cuadro 22. Tasa Porcentual de Variación Promedio en los Precios de los Productos

de las UP con SRRC ....................................................................................................... 49

Cuadro 23. Tasa Porcentual de UP con SRRC y con Mejora en los Precios de sus

Productos ........................................................................................................................ 50

vii


Cuadro 24. Tasa Porcentual de UP sin SRRC y con Mejora en los Precios de sus

Productos ........................................................................................................................ 50

Cuadro 25. Tasa Porcentual de Variación del Ingreso Neto de las UP ............................ 51

Cuadro 26. Resumen de la opinión de los beneficiarios sobre el Programa ..................... 52

Cuadro 27. Resumen de la opinión de los no beneficiarios sobre el Programa ................ 53

Cuadro 28. Resumen sobre los principales resultados del Programa objeto de

evaluación ....................................................................................................................... 54

Cuadro 1 Anexo. Población total del Estado de Michoacán por sexo y edad ................... 64

Cuadro 2 Anexo. Población Económicamente Activa del Estado de Michoacán .............. 64

Cuadro 3 Anexo. Comparativo Histórico del PIB en Michoacán ....................................... 65

Cuadro 4 Anexo. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Agrícola en

Michoacán ....................................................................................................................... 65

Cuadro 5 Anexo. Estacionalidad Agrícola del Estado de Michoacán ............................... 66

Cuadro 6 Anexo. Producción Pecuaria del Estado de Michoacán .................................... 66

Cuadro 7 anexo. Informantes clave entrevistados (funcionarios operativos) .................... 67

Índice de Figuras

Figura 1. Indicadores de resultados para el Concepto de Apoyo evaluado .............. 23

viii


Siglas

BPPA Buenas Prácticas de Producción Agrícola CESAMICH Comité Estatal de Sanidad Acuícola del Estado de Michoacán CESV Comité Estatal de Sanidad Vegetal CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CTEES Comité Técnico Estatal de Evaluación y Seguimiento DGIAAP Dirección General de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas HACCP Análisis de Peligros y Control de Puntos Críticos IED Inversión Extranjera Directa INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía JLSV Juntas Locales de Sanidad vegetal MIR Matriz de Indicadores para Resultados OA Organismos Auxiliares OGM Organismos Genéticamente Modificados PAIEI Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura PBP Programa de Buenas Prácticas PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto PIT Plan Integral de Trabajo PLADIEM Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán PND Plan Nacional de Desarrollo PO Población Objetivo PPMR Programa de Prevención y Manejo de Riesgos PROGAN Programa de Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero

y Apícola PROVAR Proyecto de Apoyo al Valor Agregado de Agronegocios ROP Reglas de Operación RRC Reducción de Riesgos de Contaminación SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación SE Secretaría de Economía SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEDRU Secretaría de Desarrollo Rural SENASICA Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera SRA Secretaría de la Reforma Agraria SRRC Sistema de Reducción de Riesgos de Contaminación SS Secretaría de Salud TIF Tipo Inspección Federal UA Unidad de Apoyo UP Unidad de Producción

1


Resumen ejecutivo

El presente documento ofrece, de forma sintetizada y analítica, una visión general de los

principales hallazgos de la Evaluación de Resultados del Programa de Prevención y

Manejo de Riesgos, en su Componente Sanidades 2013, específicamente del Concepto

de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera en el Estado de Michoacán.

En principio, debe establecerse que la Evaluación en referencia tiene su Fundamento

Legal, entre otros, en los siguientes documentos: la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013; los

Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la

Administración Pública Federal 2007, y los Convenios de Coordinación para el Desarrollo

Rural Sustentable.

Así, la evaluación del Programa en citado tiene como objetivo general evaluar los

cambios que han obtenido los beneficiarios de los servicios provistos por el Programa,

analizando los aspectos que favorecieron u obstaculizaron la consecución de los

resultados planeados para, así, formular recomendaciones que mejoren la eficacia de la

intervención pública.

En ese sentido, en el siguiente cuadro se presenta de manera resumida el

comportamiento de los principales indicadores asociados a la razón de ser del Programa,

considerando tanto a los beneficiarios como a los no beneficiarios, que da idea del grado

de cumplimiento del objetivo del mismo.

Cuadro 1. Resumen del comportamiento de los principales indicadores del Programa

Indicador Actividades Beneficiarios No beneficiarios

Tasa % de Variación en la RRC de las UP

Agrícolas 25 0

Pecuarias 75 0

Acuícolas 25 0

Pesqueras 0 0

Tasa % de Variación del Rendimiento Promedio

Agrícolas 13.21 7.66

Pecuarias 0.40 0.88

Acuícolas 16.87 37.62

Pesqueras 0 0

Tasa % de Variación del Costo Total Promedio

Agrícolas -3.02 42.83

Pecuarias -9.49 -6.49


Pesqueras 0 0

Tasa % de Variación Promedio en los Precios de los Productos de las UP


Pecuarias 38.53 16.55

http://www.fao-evaluacion.org.mx/benef_res_est_2011/estatal/indicadores/exportar.php?cat_tit_cuest_id=6&ind_id=1&edo_id=16&export=1





















2


Indicador Actividades Beneficiarios No beneficiarios

con SRRC Acuícolas 33.07 10.82

Pesqueras 0 0

Tasa % de UP con SRRC y con Mejora en los Precios de sus Productos

Agrícolas 100 100

Pecuarias 100 100

Acuícolas 100 100

Pesqueras 0 0

Tasa % de UP sin SRRC y con Mejora en sus productos

Agrícolas 100 100

Pecuarias 100 100

Acuícolas 100 100

Pesqueras 100 100

Tasa % de Variación del Ingreso Neto de las UP



Acuícolas -2.10 0

Pesqueras 0 12

Fuente: Elaboración propia con base en los cálculos de la UA-FAO y la ECE.

Como se observa, en general, existe una distinción importante en el comportamiento de

los indicadores en favor de los beneficiarios del Programa, lo cual refuerza la idea de que

el mismo se orienta, con algunas debilidades estatales, en la dirección correcta en el

cumplimiento de sus objetivos. Enseguida se presentan las conclusiones más relevantes

del estudio.

Conclusiones

1. Los resultados son coherentes en términos de los objetivos del Programa toda vez

que se logra la disminución de los riesgos de contaminación física, química y

microbiológica en favor del consumo, tanto nacional como internacional; además

de presentarse mejores condiciones de mercado de los productos e incrementos

en los ingresos de los productores; sin embargo, el avance es lento en la solución

del problema que busca atender el Programa, lo que hace suponer que se

requeriría de un gran número de años para poder abarcar a toda la Población

Objetivo y Potencial del Estado, sobre todo si se considera la relevancia que tiene

el Concepto de Apoyo como un Bien Público en cuanto a la salud pública, de

acuerdo con el marco normativo vigente.

2. Respecto a la Normatividad relacionada con la Sanidad e Inocuidad, como lo son

la Ley Federal de Sanidad Vegetal y la Ley Federal de Sanidad Animal, se aprecia

un vacío importante en la Normatividad supletoria de éstas, donde se le dé mayor

importancia al aspecto coercitivo, que abunde sobre los procedimientos que

sancionen su falta de cumplimiento, principalmente en el rubro de la Inocuidad,

pues aún se aplica supletoriamente el Reglamento de la Ley de Sanidad



























3


Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Sanidad Vegetal,

que data del año de 1980.

3. Existe influencia de factores externos, como el precio de los insumos, el precio de

los productos, los altos niveles de marginación y el bajo poder adquisitivo de la

mayoría de los consumidores del Estado y del País, entre otros, que causan

ocasionalmente que el comportamiento de los indicadores de interés que

presentan los beneficiarios y los no beneficiarios sean similares.

4. Existe congruencia en la ejecución del Programa, de acuerdo con la visión Estatal

y Federal; sin embargo, el carácter universal de la PO sólo es enunciativa ya que

los recursos que en la práctica se erogan sólo son suficientes para una muy

pequeña porción de dicha población; y, además, no se le da el énfasis necesario a

la obligatoriedad –coercitividad- debida por parte de quienes producen y/o

transforman productos primarios, de producir de forma inocua, sobre todo en

consideración de la importancia que tiene en cuanto a la Salud Pública.

5. Las circunstancias fitosanitarias y comerciales para los productos mango y

guayaba han propiciado la utilización de procesos de innovación tecnológica,

Principalmente para la venta de exportación, lo que se convierte en un nicho

importante de mercado; los métodos utilizados son el térmico para mango y el de

irradiación con cobalto 60 para la guayaba; ambos procesos de innovación se

convierten en una alternativa. Sin embargo, éstos pueden perjudicar la vida de

anaquel de los productos y otros posibles riesgos en el método de irradiación.

6. En general, el circuito operativo del Programa no presenta dificultades de

consideración, a excepción de la necesidad de fortalecer los recursos humanos y

materiales para la supervisión del Programa, lo que ocasiona recomendaciones

correctivas antes que las preventivas, por parte de la estructura institucional. Por

otro lado, aunque se identifica anualmente un proceso de planeación del

Programa, no existen evidencias de que se lleven a cabo procesos de “planeación

estratégica de largo alcance” que permitan la consecución de mayores recursos;

así, como una mayor participación interinstitucional para aumentar el nivel de

atención de la PO y la población potencial.

7. Se constata la hipótesis general, en el sentido de que la implementación de SRRC

asegura la ausencia de contaminación del alimento durante su proceso productivo,

por lo que, de manera indirecta, se incurre en nuevas y mejores expectativas

asociadas a la comercialización de los productos y se incrementan los ingresos de

los productores.

En consecuencia, enseguida se plantean las principales recomendaciones que podrían

contribuir al mejor desempeño del Programa.

4


Recomendaciones

1. Por la importancia del objetivo del propio Programa, y como parte del fortalecimiento de la cultura de producir y consumir alimentos sanos y de calidad para las familias mexicanas, se recomienda llevar a cabo un proceso de difusión masiva, dirigida a todos los productores y consumidores del Estado y del País, sobre las bondades de producir y consumir productos agroalimentarios inocuos. Aquí, es relevante la participación activa y coordinada de la SAGARPA y la SS, como instancias normativas en la materia, a fin de cumplir con el propósito de la difusión y promoción masiva del Programa, ya sea a través de los medios modernos de comunicación (considerando un presupuestao adicional para tal fin), o bien, a través de la propia estructura de información de ambas instancias, como es el caso de los Comités Sistemas Producto, los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, etc.

2. Por la preponderancia del tema social de Salud Pública, es propicio contar con un Marco Jurídico moderno que permita armonizar los criterios de Sanidad e Inocuidad para que la producción primaria genere mayor confianza a los consumidores nacionales y extranjeros. En este sentido, se recomienda que la aplicación de las leyes federales de la Sanidad e Inocuidad, por su carácter de obligatoriedad, sea dotada de un Reglamento vigente en el que se señalen las sanciones y los procedimientos correspondientes, aplicables a los productores y transformadores de los productos primarios. Por lo que se sugiere que esta propuesta sea canalizada por la propia SAGARPA, o bien, al nivel estatal a través de la SEDRU, para que se dirija al Poder Legislativo Federal y/o Estatal, según corresponda.

3. Con el fin de impulsar la participación del productor en la implementación de

acciones de Inocuidad, se considera oportuno utilizar la vía de la vinculación entre

Programas de la SAGARPA-SEDRU, donde se considere el implementar acciones

de SRRC como un criterio a favor del solicitante dentro del proceso de selección

de solicitudes para los programas vinculados. En este sentido, se puede plantear

normativamente en el Estado, la preferencia de apoyar las solicitudes de estímulos

productivos que están sujetas a procesos de certificación de Inocuidad en sus UP.

4. Aprovechar la experiencia del personal operativo para convocar a un proceso de

planeación estratégica de largo alcance que propicie la participación intra e

interinstitucional, y que diagnostique con precisión, entre otras cosas, la demanda

potencial de este tipo de proyectos de inocuidad, clarificando las prioridades de

atención de las actividades productivas en el Estado según su importancia

económica y/o social y sus posibles riesgos de contaminación; los tipos de

productores; los tipos de regiones; y tipos de estímulos, en su caso; el tiempo

requerido para lograr la cobertura global del proyecto; así como la definición del

tiempo mínimo necesario que se le puede conceder a un productor en el proceso

de certificación de su UP para, en su caso, suspenderle los servicios

correspondientes y no desperdiciar tiempo ni dinero.

5


5. En el proceso de planeación, es pertinente considerar como una alternativa

importante para las condiciones fitosanitarias y de comercialización de los

productos mango, guayaba y otros potenciales, previo estudio de factibilidad, la

utilización de mejores procesos de innovación tecnológica, que sean tratados a

través de métodos que beneficien la vida de anaquel del producto, y que concedan

mayor certidumbre para su consumo. Lo anterior, podrá desarrollar la capacidad

de comercialización de esos y otros productos en el mercado nacional y

principalmente de exportación.

6. Fortalecer al personal operativo institucional para las actividades de supervisión

del Programa en el Estado, así como propiciar mayor coersión para la ejecución

de los Lineamientos Generales Operativos del SENASICA; lo primero, con el fin de

realizar recomendaciones preventivas, principalmente; lo segundo con el propósito

de que el resto de los agentes involucrados en el proceso operativo del Programa

lleven a cabo sus las correspondientes de acuerdo con lo establecido. De esta

manera, se sugiere que dichos lineamientos se publiquen en la gaceta oficial o el

instrumento que corresponda para tal fin.

6


Introducción En principio debe señalarse que la Evaluación de Resultados del Programa de Prevención

y Manejo de Riesgos, Componente Sanidades 2013, en este caso particular, es decir para

el Estado de Michoacán, se refiere al Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria,

Acuícola y Pesquera; por lo que a lo largo del presente documento se hará referencia a

éste, de manera indistinta como Programa y/o como Concepto de Apoyo.

La Evaluación tiene su Fundamento Legal en: a) la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; b) el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013; c) la

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; d) la Ley de Coordinación

Fiscal; e) los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de

la Administración Pública Federal 2007; f) el Programa Anual de Evaluación 2013; g) las

Reglas de Operación de los Programas de la SAGARPA 2013; h) los Lineamientos para

las Actividades de Planeación, Monitoreo y Evaluación en los Estados 2013; i) los

Convenios de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable; y j) los Acuerdos

Específicos para el Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, en su Componente

Sanidades 2013, signados entre el Poder Ejecutivo Federal y los gobiernos estatales.

En general, cabe mencionar que dentro del ciclo de las políticas públicas, conformado por

el diseño de éstas, su implementación, el monitoreo y la evaluación de las mismas, esta

última resulta fundamental para dar seguimiento a las iniciativas dirigidas a la resolución

de la problemática identificada, así como para proporcionar retroalimentación a los

tomadores de decisiones sobre la gestión de los programas y, a la par, establecer

sistemas eficaces de rendición de cuentas.

Así, a lo largo del ciclo de los programas deben realizarse distintos tipos de evaluación

que permitan valorar su pertinencia, desempeño y efectos, con el fin de identificar

oportunamente áreas de oportunidad que posibiliten los ajustes necesarios. De este

modo, para el presente ejercicio se ha determinado la relevancia de generar información

que permita conocer los cambios inmediatos y de mediano plazo en las condiciones de

los beneficiarios del Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y

Pesquera del Estado de Michoacán. Asimismo, la evaluación de resultados, por definición,

se utiliza para estudiar los cambios en las condiciones de los beneficiarios, como

consecuencia de los productos (tangibles e intangibles) entregados por una intervención

pública, con base en resultados previamente definidos, en horizontes de corto y mediano

plazo.

En tal sentido, y en congruencia con la fundamentación antes citada, la evaluación del

Programa en referencia tiene como Objetivo General evaluar los cambios que han

obtenido los beneficiarios de los servicios provistos por el Programa, analizando los

aspectos que favorecieron u obstaculizaron la consecución de los resultados esperados,

para así formular recomendaciones que mejoren la eficacia de la intervención pública. Del

mismo modo, los objetivos específicos son: a) Analizar el contexto sectorial estatal en el

7


que se instrumentó el Programa en 2011, identificando los factores técnicos, económicos,

sociales, ambientales y de mercado que influyeron en el desempeño de las unidades de

producción agropecuaria, pesqueras y/o acuícolas, así como en la efectividad de los

servicios de inocuidad brindados; b) Comprender la lógica de intervención del Programa,

identificando los aspectos del diseño y de la gestión que incidieron en los resultados

observados en 2013; y c) Estimar los cambios observables en las UP que fueron

beneficiadas por el Programa en 2011.

Por lo anterior, la presente evaluación de resultados plantea contrastar -o constatar-, la

hipótesis general de que “la promoción, implementación y mantenimiento de los SRRC

en la producción, a través de los OA de cada sector productivo, son acciones

gubernamentales que aseguran la no contaminación del alimento durante su proceso

productivo, por lo que de manera indirecta se abre la posibilidad de incursión en nuevas y

mejores expectativas asociadas a la comercialización de los productos; lo que en su

conjunto con las acciones sanitarias debieran de contribuir a incrementar los ingresos de

los productores”.

En ese tenor, es pertinente indicar que para la realización de esta evaluación de

resultados se utilizó la metodología propuesta por la UA-FAO, la cual fue validada por el

CTEES del Estado de Michoacán, y que se fundamenta en un enfoque metodológico que

combina tanto métodos de investigación cuantitativos como cualitativos. En tal sentido, el

enfoque cuantitativo se realizó mediante el método denominado “Antes-Después”, para el

cual se recogieron datos de esos dos momentos sobre el grupo de beneficiarios 2011 del

Programa. Así, los cambios observables en las UP se estimaron como la diferencia entre

la situación anterior -2010- y la situación posterior -2013- a la intervención pública.

En el análisis cualitativo, se reconoce que los cambios observados pueden responder

también a fenómenos o factores relevantes que inciden directa o indirectamente en los

resultados registrados. Estos elementos no necesariamente pueden medirse; sin

embargo, su incorporación puede ayudar a comprender los resultados estimados. De esta

forma, se realiza el análisis de los siguientes ámbitos: el contexto en el que se

desenvolvió el Programa, el diseño y la gestión del mismo.

Por otra parte, es importante indicar que se utilizó el método de muestreo de casos y

controles, usando el barrido de todos ellos y la selección de controles en aquellas UP con

condiciones similares a los mismos. Este diseño busca determinar cambios en los

indicadores establecidos entre las UP con la variable independiente (SRRC), los cuales se

comparan con el grupo de individuos libres –o de control- de la presencia de la variable

independiente.

Ahora bien, considerando lo formulado en los propios términos de referencia, así como los

cultivos y especies del Plan Integrado 2011, se constituyó una muestra que fuese

equivalente únicamente con las UP reconocidas; de tal manera que se pudiese consolidar

un universo donde fuera más perceptible la probabilidad de conseguir un determinado

8


cambio positivo en los indicadores establecidos, asociado a la presencia de un cambio en

el manejo de dichas UP.

Por lo anterior, se establecieron los cultivos y especies de interés estatal, de acuerdo con

el ejercicio evaluado en su operación, como fueron la zarzamora, mango, aguacate,

guayaba, fresa, jitomate, chile morrón, porcinos, bovinos leche, tilapia y trucha; mismos

que de acuerdo con las metas establecidas en su planeación estatal, se priorizó el

número de encuestas a realizar. En ese sentido, se definieron 11 beneficiarios y 11 no

beneficiarios en condiciones similares, considerando un caso y un control por producto.

Ambos grupos fueron comparados en razón de la frecuencia de presentación de un “factor

de cambio” (cambio positivo en los indicadores establecidos) que se sospecha que está

relacionado con el efecto o beneficio de incorporar sistemas de reducción de riesgos en

sus procesos productivos o de manufactura. Las estimaciones que se obtuvieron son la

proporción de casos y de controles que presentan un posible factor de cambio.

Finalmente, el trabajo se divide en cinco grandes apartados: En el primero se describe el

contexto general en el que se desempeñó el Programa; en el segundo se exponen las

características esenciales del diseño; en el tercero se presenta el análisis de la gestión;

en el cuarto capítulo se exponen los resultados de la Evaluación; y en el quinto y último

capítulo se presentan las conclusiones y las recomendaciones que pueden contribuir a

mejorar el Programa objeto de Evaluación.

9


Capítulo 1.

Contexto del Programa En este capítulo se realiza una caracterización sucinta del Sector Agropecuario, Acuícola

y Pesquero del Estado de Michoacán, con el propósito fundamental de determinar la

pertinencia del Concepto de Apoyo, lo que coadyuvará a vislumbrar elementos generales

que pudieran favorecer y/o limitar las acciones del Programa, en apoyo al reto que

enfrentan los productores para mantener y preservar la inocuidad adecuadamente en sus

unidades de producción.

1.1. Generalidades

El Estado de Michoacán tiene una extensión de 59 mil 864 Km2, ocupa el lugar número 16

a nivel nacional, representando el 3% de la superficie nacional. Tiene, además, una

población total de 4,529,915 personas, de las cuales la mayor parte son mujeres, y el

mayor rango de edad oscila de los 15 a los 64 años. Por otro lado, del total de la PEA del

Estado, el Sector Primario ocupa alrededor del 24%, contribuyendo con el 6.56% a nivel

nacional, por lo que la importancia relativa de la PEA descrita es aproximadamente el

doble de lo que significa a nivel nacional.

En cuanto al uso del suelo, se registran 262 mil 779 Unidades de Producción (UP) con 3

millones 550 mil ha, de las cuales 192 mil 863 UP registran actividad agropecuaria o

forestal en 1 millón 887 mil ha, con un promedio de 9.7 ha/UP. En específico, del total de

su territorio -5 millones 986 mil 400 ha-, el 21% (1,257,144 ha) se dedica a la agricultura,

ubicándose así en el octavo lugar nacional en superficie cultivada, y en sexto lugar por su

superficie bajo riego; el 44% (2,634,016 ha) es de uso ganadero; el 26% (1,556,464 ha)

de vocación forestal; y el 9% (538,776 ha) corresponde a otros usos.

En el ejercicio fiscal 2011, de conformidad con las metas establecidas en el Plan

Integrado de ese año, se destaca que fue un positivo en relación a los subsecuentes en

cuanto a las UP reconocidas por el SENASICA, con 644, respecto a las 1,109 que se

logro atender; de dichas UP atendidas, el 85% corresponden al subsector agrícola, el

13% al subsector ganadero y el 1% al subsector acuícola. En comparación con los

ejercicios 2012 y 2013 -190 y 109 UP reconocidas, respectivamente-, el 2011 se logró

atender un 0.3% del universo total. A ese paso será necesario más de un centenar de

años para cubrir el total del universo a atender mencionado en el párrafo anterior, por lo

que se tendrán que buscar estrategias convenientes, como la focalización, para evitar ser

aun más rebasados por esta cifra, de cierta forma alarmante.

Por otra parte, el Estado se ha mantenido durante los últimos años en los primeros

lugares nacionales en el valor de la producción agrícola, habiendo logrado posicionarse

en el primer lugar en el periodo 2009-2012 (http://www.siap.gob.mx/, 2014). Así también,

http://www.siap.gob.mx/

10


a nivel nacional la aportación del Estado al PIB Agropecuario en 2012 fue de 7.9%, siendo

el sector que más aportación tuvo relativamente. Además, en ese mismo año el PIB

estatal registró un crecimiento de apenas 2.3%, 1.6 unidades porcentuales por debajo del

promedio nacional, que se ubicó en 3.9%. (INEGI, 2014). Con esa cifra, la Entidad se

ubica en el lugar número 29 a nivel nacional, por encima de estados como Campeche

(que registró una contracción del 1%), Nayarit y Guerrero, que registraron avances del 1.4

y 1.2%, respectivamente.

En lo que respecta a su comercio internacional, durante 2013 los principales productos de

exportación fueron: aguacate, fresa, mango, zarzamora, frambuesa, y alimentos

preparados (INEGI, 2014). Asimismo, de enero a septiembre de 2013, la Entidad atrajo

una Inversión Extranjera Directa (IED) de 81.8 millones de dólares, lo que representó el

0.3% del total nacional. Con respecto a las remesas, a nivel estatal se reportó un total de

1,614.3 millones de dólares provenientes del exterior durante el mismo periodo, ocupando

el primer lugar a nivel nacional.

No obstante lo anterior, la Entidad presenta altos índices de marginación, pues de

acuerdo con Gobierno del Estado de Michoacán (2012 b), en 2010 la población estatal

ascendía a 4 millones 351 mil habitantes, de la cual el 45.6% se encontraba en situación

de pobreza alimentaria, medida que el Banco de México define como el ingreso mínimo

mensual para satisfacer las necesidades básicas de un individuo; el 70.9% se ubicaba en

situación de pobreza patrimonial; y el 78.2% en pobreza de capacidades. La incidencia de

la pobreza en Michoacán se da en mayores niveles en el medio rural, y ésta se ubica por

arriba de la media nacional. De acuerdo con la SAGARPA (2013), de 2010 a la fecha,

más de 52 mil michoacanos ingresaron a la condición de pobreza extrema. Por su parte, a

nivel nacional, los datos relativos a los tipos de pobreza referidos son como se muestran

en el cuadro que sigue.

Cuadro 2. Medición de pobreza por ingresos de la población total de México 2010-2012

Indicadores 2010 2012

Porcentaje Porcentaje

Nacional Pobreza alimentaria 18.8 19.7

Pobreza de capacidades 26.6 28.0

Pobreza de patrimonio 51.1 52.3

Rural

Pobreza alimentaria 29.2 30.9


Pobreza de patrimonio 60.7 63.6

Urbana

Pobreza alimentaria 12.5 12.9


Pobreza de patrimonio 45.3 45.5 Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en los Censos de Población y Vivienda de 1990 y 2000; el Conteo de Población y Vivienda 2005; el MCS-ENIGH de 2008, 2010 y 2012.

11


Del cuadro anterior, se deduce que un amplio sector de la población del país, sobre todo

del Medio Rural, en 2010 y 2012, mantiene un alto grado de pobreza, principalmente de

tipo patrimonial. Esto indica, pues, que gran parte de la población muy probablemente no

tenga un nivel de información alto en relación con la inocuidad de los agroalimentos, entre

otras cosas, y tampoco un nivel de ingresos que le pudiera permitir, en el corto y mediano

plazo, destinarlo al consumo de bienes sanos e inocuos a precios más elevados.

A manera enunciativa dentro de este trabajo evaluativo, se puede destacar también, que

dentro del contexto nacional e internacional, que el tema de inocuidad agroalimentaria se

esta abordando también, a través del uso de tecnologías de vanguardia.

1.2. Agricultura

En materia agrícola, en los últimos 11 años se han sembrado en promedio 1 millón 68 mil

865 ha., de las cuales se han cosechado un promedio de 996 mil 543 ha por año, lo que

refleja un índice de siniestralidad de 10.7%. En el periodo 2008-2012 el valor de la

producción en el año 2008 alcanzó un total de 28 mil millones 433 mil pesos, y para el

2012 fue de 40 mil millones 449 mil pesos, lo que posiciona a la Entidad, como ya se

comentó, en el primer lugar nacional en esta materia, con un crecimiento promedio anual

de 2 mil 328.5 millones de pesos en dicho periodo (http://www.siap.gob.mx/, 2014,

SAGARPA, 2013).

Por otra parte, el Estado genera un mayor valor de la producción agrícola por medio de

los cultivos perennes, ya que obtiene casi el doble que los cultivos del ciclo Primavera-

Verano, y casi seis veces más que durante el ciclo Otoño-Invierno, lo que sin duda es

influido de manera determinante por la producción de frutales como el aguacate.

Esto es, con una predominante vocación agrícola por el número de productos y por el

volumen generado (47.4% de las cosechas se obtiene durante el ciclo perenne), el Estado

de Michoacán genera alrededor de 171 bienes agroalimentarios, de los cuales los

productos con mayor aportación al valor total de la producción agrícola son el aguacate

(36.7%), el maíz grano (17.3%), la zarzamora (9.4%), el sorgo (6.4%) y la fresa (5.7%)

(SAGARPA, 2013). No obstante lo anterior, en cuanto al Producto Interno Bruto (PIB)

agrícola, el Estado ocupa el lugar número 18.

Por su parte, Gobierno del Estado de Michoacán (2012 b), refiere que la superficie

sembrada de cereales, forrajes y frutales en la entidad en 2011 ocupó casi el 91% de la

superficie destinada para la siembra, lo cual se tradujo en un 90% del valor total de la

producción estatal, destacando el aguacate que ocupa el 10% del área total sembrada,

mientras que su participación al valor de la producción es casi el 40%, por lo que por

volumen y valor hacen del Estado el principal productor nacional y mundial de dicho frutal.


12


En lo que al régimen de humedad se refiere, en el Estado se siembra una superficie

importante por medio de riego (673,900.43 ha), en comparación con la superficie de

temporal (425,283.00 ha), lo que explica en buena medida el gran potencial que se tiene

en materia de producción agropecuaria. En ese sentido, en el Estado se tienen alrededor

de 15 cultivos ubicados en los primeros lugares a nivel nacional en cuanto al valor de su

producción, destacando entre ellos el aguacate, la zarzamora, la guayaba y la col, entre

otros (Cuadro 3).

Cuadro 3. Principales cultivos de Michoacán y lugar que ocupan a nivel nacional

Productos Agrícolas Lugar Nacional Aguacate 1

o

Arroz 1o

Camote 1o

Fresa 1o

Guayaba 1o

Zarzamora 1o

Brócoli 2o

Limón 2o

Jitomate 3o

Maíz Grano 3o

Melón 3o

Sorgo Grano 3o

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013, Año Agrícola 2012.

Respecto a los criterios internacionales para la importación de productos inocuos, se

destaca que no han sido generalizados al mismo nivel para la totalidad de los productos

de exportación en el Estado, debido a que cada producto por su propia naturaleza

presenta condiciones diferentes en su tratamiento fitosanitario, aunado a los

requerimientos comerciales.

En orden de importancia, por un lado, el aguacate en el año 2011 tuvo un volumen de

exportación de 411,340 toneladas, mientras que al cierre del año 2013 fue por 628,433

toneladas, lo que se traduce en un incremento alrededor del 30%. Cabe señalar que los

productores de aguacate, a través del Sistema Producto y el Comité Estatal de Sanidad

Vegetal, se atiende bajo el SRRC en un 47% del total de las UP establecidas en el

Estado, de las cuales se tiene aporoximadamente un 25% de UP reconocidas/certificadas

del total Estatal. Por lo que es un producto que se avisora que en inocuidad no presentará

problemas graves para su comercialización, pues es de suma importancia el tratarse de

un Sistema Producto bastante organizado y consolidado (Programa de Sanidad e

Inocuidad, Delegación SAGARPA, 2013 a).

Por otro lado, los productos Mango y Guayaba, a diferencia de la mayoría, tienen criterios

mas definidos en Inocuidad para su tratamiento, con fines de exportación. En el caso

concreto del Mango, ha desarrollado de manera muy significativa su volumen de

exportación, puesto que el año 2011 se logró colocar la cantidad de 12,174 toneladas y en

13


2013 cerró con 91,631 toneladas, lo que significa un crecimiento de 680%. Por su parte, el

producto Guayaba en 2011 logró colocar 230 toneladas, en 2013 fueron 4,480 toneladas,

lo que se traduce en un crecimiento en exportación de 1947% (Programa de Sanidad e

Inocuidad, Delegación SAGARPA, 2013 b). En el Estado estos productos utilizan

principalmente métodos tecnológicos para su tratamiento fitosanitario en cumplimiento a

los criterios definidos para su exportación; siendo el producto mango, tratado a través del

método térmico en la región de Apatzingán, mientras que la guayaba es tratada a través

del método de irradiación Cobalto 60, en el Estado de San Luis Potosí.

En América Latina se observa un gran interés y dinamismo en el uso de la tecnología de

irradiación gamma, dicho interés se manifiesta en su aplicación para la industria de

alimentos, logrando con este método alimentos inocuos al consumo humano; en el

tratamiento post-cosecha de frutas y vegetales con fines de control fitosanitario, la

descontaminación o desbacterización de productos naturistas, herbolarios, cosméticos y

productos para el cuidado de la salud; y la esterilización de productos farmacéuticos para

el consumo humano, veterinarios, dispositivos médicos y productos médicos desechables

(Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares, 2011).

Considerando los comentarios de los propios productores de mango y guayaba, que

aunado al auge en el proceso comercial de exportación, es pertinente contar con una

alternativa tecnológica para el tratamiento de dichos productos; pues el método térmico,

aunque no es tan costoso, viene a afectar la vida de anaquel para su comercialización, y,

en guayaba, afecta el costo de traslado y del propio tratamiento. Aunque ambos métodos

permiten la comercialización exterior; sin embargo, es preciso contar con un estudio de

factibilidad en el Estado para impulsar el uso de otro tipo de tecnología para el tratamiento

fitosanitario de éstos y otros productos.

En síntesis, el Estado de Michoacán ha crecido de manera importante en lo que se refiere

a productos y volúmenes exportados, lo cual muestra un destacado proceso de

reconversión, fortalecido por el apoyo que se ha brindado a los productores a través de la

SAGARPA y el Gobierno del Estado en aspectos de inocuidad, sanidad, asesoría y

promoción comercial en eventos nacionales e internacionales, lo que ha favorecido el

posicionamiento de los productos michoacanos en dichos mercados.

1.3. Ganadería

En este rubro, la extensión con vocación ganadera es del 44% de la superficie estatal, lo

que permite el desarrollo de la actividad en diversos sistemas de producción, siendo

predominante y de mayor importancia la de bovinos, seguida de la de porcinos, las

cuales, aún con la potencialidad del Estado para esta actividad, no alcanzan para lograr la

autosuficiencia de producción ante el consumo. Para el año 2010, el déficit de carne en

canal para el Estado fue de 13 mil 144 ton de carne de bovinos, y 38 mil 481 ton de carne

porcina. Para el año 2013, la Entidad aportó el 2.8% del valor de la producción pecuaria

14


del país, lo que indica una importante área de oportunidad en el incremento del potencial

productivo.

Esta actividad en el Estado está dividida en 3 formas de explotación, la especializada, la

semi-especializada y la tradicional, siendo esta última la más común. Este sistema de

explotación agrupa, por un lado, la producción de doble propósito que se desarrolla en

hatos y superficies conocida como ganadería de traspatio. La actividad en su mayoría se

refiere a una ganadería extensiva, con bajos índices de agostadero que es necesario

fortalecer con praderas y sistemas silvopastoriles, además del mejoramiento genético y la

asistencia técnica, la cual debe ser reforzada para incrementar la productividad. En

relación con la tecnología usada, sólo en el 5.7% de las cabezas se aplican vacunas, el

5.5% se desparasitan y al 2.7% se le brinda alimento balanceado (Gobierno del Estado de

Michoacán, 2012 b).

En este caso, las regiones Lerma-Chapala, Tepalcatepec, Tierra Caliente y Costa

destacan por su alta actividad ganadera, por lo que ésta debe ser cuidada con los

componentes de las campañas estatales zoosanitarias, el establecimiento de praderas, la

infraestructura básica y el equipamiento ganadero, de tal forma que se mantenga y mejore

el estatus de la ganadería del Estado.

Por otra parte, y respecto al valor de la producción pecuaria, la Entidad mantiene una

aportación nacional constante, en el periodo 2008-2012, en la producción de carne en pie,

carne en canal y leche (Cuadro 4).

Cuadro 4. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Pecuaria en Michoacán

Valor de la Producción

(millones de Pesos) Total

Carne en Pie

Carne en Canal

Leche Otros

Productos

2008

Michoacán Total (A) 6,647 4,523 4,780 1,479 387

Nacional Total (B) 223,044 130,601 145,804 46,685 30,555

% Part. A/B 3.0% 3.5% 3.3% 3.2% 1.3%

2009


Nacional Total (B) 237,045 140,366 153,830 50,698 32,517

% Part. A/B 3.0% 3.5% 3.4% 3.1% 1.1%

2010


Nacional Total (B) 248,316 148,932 164,036 51,525 32,755

% Part. A/B 3.0% 3.6% 3.3% 3.2% 1.1%

2011


Nacional Total (B) 264,245 157,779 175,934 53,761 34,550

% Part. A/B 3.0% 3.4% 3.3% 3.1% 1.1%

2012


Nacional Total (B) 286,571 170,485 189,090 57,177 40,305

% Part. A/B 2.8% 3.1% 3.0% 3.2% 1.1%

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013. El Total del Valor no incluye el Valor en Pie debido a que está contenido en el Valor de la Producción de la Carne.

Lo anterior coincide precisamente con un inventario, con muy poco cambio, en este

periodo de tiempo (Cuadro 5). Como se observa, en años recientes -2007 a 2012-, el

15


inventario ganadero bovino pasó de un millón 742 mil 393 cabezas a un millón 861 mil

383. De éstas, el 96.5% corresponde a ganado de carne y el 3.5% a ganado lechero. El

Ganado porcino pasó de 721 mil 541 unidades a 728 mil 925 en el periodo mencionado,

con una tasa media anual de incremento del 3% anual; esta actividad genera más de 100

mil empleos fijos, lo que equivale al 8.6% de la PEA del Estado. En producción lechera la

Entidad contó con 63 mil 777 cabezas de ganado bovino y 455 mil 457 de caprino para el

2012, con una producción de 350 mil litros, que representan el 3% de la producción

nacional y que lo ubicó en el décimo lugar. Asimismo, en términos de la aportación al

valor total de la producción pecuaria en el Estado, la SAGARPA (2013) refiere que los

principales productos son: la carne de bovino (33.1%), la leche de bovino (22.9%), la

carne de ave (18.1%), la carne de porcino (17.8%), y el huevo para plato (4.4%).

Cuadro 5. Comportamiento del inventario ganadero en el Estado de Michoacán

en el periodo 2007-2012

Especie (cabezas)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bovino 1,742,393 1,671,802 1,812,663 1,835,636 1,842,400 1,861,383

Bovino para Carne 1,680,695 1,608,523 1,749,340 1,772,812 1,779,349 1,797,606

Bovino para Leche 61,698 63,279 63,323 62,824 63,051 63,777

Porcino 721,541 720,784 729,718 742,386 740,040 728,925

Ovino 238,159 237,882 248,598 249,241 251,235 252,748

Caprino 478,886 482,717 465,890 465,922 466,388 455,457

Total de Aves 9,641,254 9,704,345 8,841,106 8,891,181 9,024,770 9,084,594

Ave para Carne 6,542,771 6,652,534 6,700,534 6,692,771 6,760,925 6,941,410

Ave para Huevo 3,098,483 3,051,811 2,140,572 2,198,410 2,263,845 2,143,184

Guajolote 44,705 44,545 44,784 44,601 44,865 44,747

Abejas (colmenas) 77,273 73,576 72,692 53,884 53,968 53,055

Total 24,327,858 24,311,798 22,869,220 23,009,668 23,290,836 23,426,886 Fuente: Elaboración propia con base datos del SIAP, 2014.

En síntesis, la problemática principal que distingue a la ganadería estatal, de acuerdo con

Gobierno del Estado (2012 b), “es la baja calidad genética debido a la falta de uso de

sementales de registro, inseminación artificial y transferencia de embriones, las malas

prácticas de manejo, la insalubridad pecuaria y los bajos coeficientes de agostadero, por

lo mismo, la baja eficiencia productiva, generando problemas de competitividad nacional e

internacional”.

16


1.4. Acuacultura y Pesca

En este rubro, según Gobierno del Estado (2012 b), “el potencial para la explotación

pesquera indica que se cuenta con 250 mil hectáreas de espejos de agua interiores y 228

kilómetros de litoral, lo que representa el 2.0% del total nacional, teniendo una variedad

de climas que favorecen el cultivo de trucha, bagre, tilapia y la captura de diversas

especies en aguas interiores y marinas. La actividad pesquera se realiza en 31 principales

embalses por aproximadamente 11 mil pescadores, constituidos en 222 organizaciones,

desarrollando únicamente pesca ribereña”.

En el siguiente cuadro puede observarse la importancia relativa de la actividad acuícola y

pesquera, destacando, por ejemplo, la generación de valor que produce la acuacultura en

agua dulce (311 millones de pesos) contra lo generado por la pesca en agua salobre (39

millones de pesos).

Cuadro 6. Producción Acuícola y Pesquera del Estado de Michoacán

Acuacultura Pesca

Nac. Mich. Part. Nac. Mich. Part

Número de Especies

Tipo de Agua

Dulce 9 7 77.8% 15 5 33.3%

Salobre 10 0 0.0% 51 23 45.1%

Destino

Consumo Humano Directo 16 7 43.8% 51 25 49.0%

Consumo Humano Indirecto 0 0 S/D 3 0 0.0%

Uso Industrial S/D 0 S/D 3 S/D S/D

Producción de Peso Vivo (Toneladas)

Tipo de Agua

Dulce 105,8

02 15,378 14.5% 29,600 93 0.3%

Salobre 148,2

24 0 0.0% 1,403,872 1,187 0.1%

Destino

Consumo Humano Directo

254,019 15,378 6.1% 850,290 1,218 0.1%

Consumo Humano Indirecto 0 0 S/D 577,012 0 0.0%

Uso Industrial 7 0 0.0% 6,171 62 1.0%

Valor de la Producción (Millones de Pesos)

Tipo de Agua

Dulce 2,269 311 13.7% 558 2 0.3%

Salobre 5,284 0 0.0% 10,911 39 0.4%

Destino

Consumo Humano Directo 7,481 311 4.2% 10,985 40 0.4%

Consumo Humano Indirecto 0 0 S/D 458 0 0.0%

Uso Industrial 71 0 0.0% 26 0 0.7% Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013.

Por otra parte, en términos del valor de la producción total acuícola y pesquera, de

acuerdo con SAGARPA (2013), en 2012 las especies que mayor aportación hacen al

valor total de la producción son las siguientes: mojarra (75.7%), bagre (4.9%), trucha

(3.6%), guachinango (2.8%), y carpa (2.1%).

17


De esta forma, la producción pesquera y acuícola presentó una tendencia descendente;

en 1993 se llegó a ocupar el 10° lugar a nivel nacional, en el año 2000 se obtuvo el 11°

lugar con una producción de 14 mil toneladas, y en el 2011 la producción pesquera

decayó y ocupó el lugar número 15 con 10,833 toneladas, y el número 19 en términos de

valor. Así también, la producción total de productos pesqueros en el periodo 2008-2012

significó el 1.2, 0.8, 1.2, 0.8 y 1.8%, respectivamente, como participación del Estado a

nivel nacional (Cuadro 7).

Cuadro 7. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Acuícola y Pesquera en Michoacán

Valor de la Producción

(millones de Pesos) Total Acuacultura Pesca

2008

Michoacán Total (A) 204 138 66

Nacional Total (B) 16,884 7,149 9,735

% Part. A/B 1.2% 1.9% 0.7%

2009


Nacional Total (B) 24,399 7,294 17,104

% Part. A/B 0.8% 1.1% 0.7%

2010


Nacional Total (B) 16,907 6,325 10,582

% Part. A/B 1.2% 1.4% 1.0%

2011


Nacional Total (B) 17,786 7,045 10,741

% Part. A/B 0.8% 1.0% 0.6%

2012


Nacional Total (B) 19,022 7,553 11,469

% Part. A/B 1.8% 4.1% 0.4% Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013. Asimismo, como se observa en el Cuadro 8, la especie con mayor volumen de producción

es la mojarra, seguida de la carpa, el charal, el bagre y el guachinango.

Cuadro 8. Serie histórica de la producción pesquera de la Entidad

(peso vivo en toneladas)

Especie 2007 2008 2009 2010 2011

Mojarra 14,884 12,725 9,129 5,824 6,597

Carpa 2,845 2,894 732 754 925

Bagre 441 251 310 306 412

Charal 767 909 308 321 397

Guachinango 291 396 295 199 221

Sierra 109 127 118 140 160

Pargo 95 86 87 92 120

Otras 3,295 3,512 1,303 5,425 2,000

Total 22,727 20,901 12,283 13,061 10,833

Fuente: Elaboración propia con base en SIAP, 2014.

Por otro lado, en relación con la producción acuícola, en la Entidad destaca la producción

de bagre, trucha y tilapia, misma que se realiza en alrededor de 310 Unidades de

18


Producción Acuícola de las ocho regiones administrativas del Estado de Michoacán

(CESAMICH, A.C., 2009). En cuanto al bagre, se tiene el mayor número de UP Acuícola,

aunque la mayoría de éstas son pequeñas, razón por la que la Entidad no figura en los

primeros lugares en cuanto a volumen y valor de la producción; además, las granjas no

cuentan con la tecnificación y equipamiento adecuados para lograr aumentar la

producción a los niveles deseados y requeridos por la demanda estatal y nacional

(www.oeidrus-portal.gob.mx).

Actualmente están certificadas en Inocuidad, ante el SENASICA, tres granjas del Sistema

Producto Bagre, las cuales son: Desarrollo Piscícola El Miedo, S.P.R. de R.L., que se

ubica en el Municipio de Briseñas; Granja Acuícola de la Ciénega, S.P.R. de R.L., en el

Municipio de Briseñas; y Familia López Cuevas, S.P.R. de R.L, en la Palma, Municipio de

Venustiano Carranza. En el Estado existen alrededor de 30 granjas asociadas al Sistema

Producto Bagre, todas ubicadas en la región Lerma-Chapala en los municipios de

Zamora, Ixtlán, Briseñas, Cotija, Yurécuaro, Tanhuato, Santiago Tangamandapio,

Sahuayo, Venustiano Carranza y Allende.

En relación con la Trucha, la cual es un producto que se produce de manera silvestre en

agua dulce y a través del cultivo, es considerada en la acuacultura como una especie

tradicional, debido a su fácil adaptación al cautiverio. La producción estatal de trucha arco

iris estimada oscila, conservadoramente, entre 1,500 a 1,800 toneladas; sin embargo, los

datos oficiales distan mucho de reflejar esta producción, ya que sólo registran 150

toneladas producidas y reportadas (Sistema Producto Trucha, 2013). Actualmente, se

encuentran localizadas alrededor de 106 granjas acuícolas afiliadas a este Sistema

Producto de la Entidad, de las cuales 90 están en operación.

Con respecto a la Tilapia, es el producto que más se produce bajo condiciones de

acuacultura, con un promedio anual de 72 mil toneladas en peso vivo (Sistema Producto

Tilapia, 2009). Los productores de Tilapia en Michoacán se encuentran ubicados

principalmente en los municipios de Briseñas, Chilchota, Pajacuarán, Sahuayo,

Venustiano Carranza, Yurécuaro, Cojumatlán de Regules, Ixtlán, Marcos Castellanos,

Nuevo Urecho, Tanhuato, Villa Mar, Zamora y Lázaro Cárdenas; y existen alrededor de

174 UP Acuícolas dedicadas a la producción de Tilapia en el Estado y, de acuerdo con

datos del Sistema Producto Tilapia de Michoacán, esta actividad genera más de 163

empleos directos.

http://www.oeidrus-portal.gob.mx/

19


1.5. Importancia de la sanidad e inocuidad agropecuaria, acuícola y

pesquera en el Estado de Michoacán

De acuerdo con el Gobierno del Estado (2012 b) “la sanidad para Michoacán representa

un punto angular en el desarrollo y sostenibilidad de los mercados agropecuarios y

pesqueros, ya que los diversos tratados de libre comercio que México tiene celebrados

estipulan los requerimientos en materia de sanidad agroalimentaria, cuyas medidas se

vienen incrementando. Por ello, el Estado atiende puntualmente la sanidad vegetal,

bioseguridad pecuaria, acuícola y pesquera, con diversos programas, proyectos y

campañas con la concurrencia de recursos del Gobierno estatal y federal, que permiten

mantener el estatus sanitario para la comercialización de los productos en el país y en el

fomento de las exportaciones”.

En este sentido, para la atención de la sanidad agroalimentaria, en sanidad vegetal, se

cuenta con la estructura suficiente de atención a través del CESV y 24 JLSV, que operan

y dan seguimiento a los 23 proyectos y campañas que se realizan en el Estado. En

sanidad pecuaria se cuenta con el Comité Estatal para el Fomento y Protección Pecuaria

de Michoacán, A. C., para la instrumentación de 12 campañas zoosanitarias. En materia

de acuacultura se cuenta con el Comité Estatal de Sanidad Acuícola del Estado de

Michoacán, A. C., que atiende 2 campañas, aunque no se cuenta con laboratorios

certificados que realicen análisis de calidad de agua o que brinden certidumbre en los

diagnósticos epidemiológicos y patológicos de los organismos capturados o cultivados.

Cabe señalar, que la estructura de los citados Comités está conformada, por un lado, por

productores del ramo respectivo, que integran la mesa directiva, por otro, el Gerente

Técnico, además de los técnicos responsables de operar los diferentes conceptos de

apoyo, como es el caso de la Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera.

A manera de síntesis, y como parte del contexto general en el que se desenvuelve el

Programa, el siguiente cuadro contiene un análisis FODA del subsector agrícola,

pecuario, acuícola y pesquero, en el contexto de la sanidad e inocuidad a nivel estatal,

mismo que da una idea general de la situación que guarda este importante renglón de la

Política Pública del Sector Rural.

20


Cuadro 9. Análisis FODA en materia de Sanidad e inocuidad en el Estado de Michoacán

Tema

Su

bte

ma

Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas

San

idad

e in

ocu

idad

Ag

ríco

la

Existencia de huertos certificados para exportación libre de plagas cuarentenarias. Existencia de Comités y Subcomités de sanidad vegetal estructurados y funcionando. Existencia de casetas de vigilancia epidemiológica en todo el territorio estatal.

Mantenimiento de estándares de calidad a través de programas de sanidad e inocuidad. Mercados que demandan productos inocuos.

Recursos económicos insuficientes e inoportunos. Falta de organización de los productores para el control fitosanitario. Acceso limitado al Programa por parte de los productores, por las inversiones adicionales que se requieren*. Existencia de Leyes no coercitivas*.

Presencia de enfermedades y plagas de tipo cuarentenario. Perder competitividad al no contar con productos sanos, para salir a los mercados nacionales e internacionales. Introducción de productos alimentarios que puedan tener enfermedades o plagas exóticas invasoras. Riesgo latente de afectación en la salud pública*.

Pecu

ari

a

Se cuenta con innovaciones tecnológicas generadas en los centros de investigación, mismas que han sido transferidas a los productores para controlar y erradicar enfermedades que merman la producción y calidad de la carne y leche.

Evitar problemas de tipo zoonótico. Atender el mercado con productos de calidad.

Sistemas de explotación extensivos con ganadería dispersa y productores tradicionales, que dificulta el control sanitario. Condiciones insalubres en el sacrificio de animales y contaminación de aguas.

Falta de recursos económicos para implementar campañas adecuadas a las necesidades del Estado y, por tanto, perder competitividad al no contar con productos sanos, para competir en los mercados nacionales e internacionales.

21


Tema

Su

bte

ma

Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas

Acu

acu

ltu

ra y

pesc

a

Se cuenta con un Comité Estatal de Sanidad Acuícola del Estado de Michoacán, A. C. (CESAMICH), el cual está al servicio del sector acuícola y pesquero. Cuenta con personal capacitado reconocido por el SENASICA, permitiendo con ello desarrollar una acuacultura sustentable, productos sanitariamente confiables, limpios e inocuos.

El CESAMICH es la única institución que se encarga de dar asesoría técnica al sector acuícola del Estado. Apoyos del Gobierno para el Sector: Existen programas federales, estatales y convenidos que permiten beneficiar a pescadores y acuicultores del Estado.

Falta de personal dedicado a atender las necesidades del sector pesquero, en relación con la sanidad e inocuidad. Falta de recursos económicos. Falta de redes de abasto en los centros de consumo, ligados a los pescadores. Red de frío inexistente.

No se cuenta con un laboratorio certificado que realice análisis de calidad de agua o dé certidumbre en los diagnósticos epidemiológicos y patológicos de los organismos capturados o cultivados. Agotamiento del recurso pesquero. Alta incidencia de especies de bajo valor comercial y/o que no se han aprovechado sus bondades nutricionales. Asolvamiento de cuerpos de agua.

Fuente: Programa Sectorial de Desarrollo Rural 2012-2015 del Estado de Michoacán y encuesta a productores y responsables operativos del Programa. * Común en todas las actividades productivas.

1.6. Algunas formas de intervención gubernamental internacional en

sistemas de inocuidad alimentaria

En algunos países desarrollados como Canadá, su Gobierno “tiene la responsabilidad

primaria de identificar cualquier riesgo a la salud proveniente de la oferta de alimentos,

verificar la intensidad y la probabilidad de daño o peligro, y desarrollar estrategias a nivel

nacional para el manejo de riesgos. De igual forma, las industrias tienen responsabilidad

sobre la seguridad de sus productos y de proporcionar una adecuada información a los

consumidores. Por su parte, los consumidores tienen el derecho a ser informados sobre

los riesgos a su salud, y se hacen responsables del uso que hagan de esa información.

De esta forma, la política de inocuidad alimentaria en Canadá se basa en el análisis de

riesgos. La responsabilidad a nivel federal recae en el Ministerio de Salud y en la Agencia

Canadiense de Inspección Alimentaria, entre otras instancias”

(http://www.concitver.com/archivosenpdf/sistemadeinocuidadycalidadalimentariaenus.pdf).

22


Por su parte, “el Sistema de Inocuidad y Calidad Alimentaria de los Estados Unidos está

basado en leyes federales y estatales y, por lo que se refiere al sector empresarial, es

importante mencionar que cada empresa es responsable ante las autoridades

competentes de la producción de alimentos seguros e inocuos. Los gobiernos federal,

estatal y local comparten competencias acerca de la regulación sobre seguridad

alimentaria y los establecimientos en donde se realiza el procesamiento de los alimentos.

Al respecto, se deben cumplir los siguientes lineamientos: 1) Sólo deben estar a

disposición de los consumidores productos alimenticios seguros e inocuos; 2) Las

medidas que se tomen en torno a este tema deben estar científicamente sustentadas; 3)

El Gobierno debe crear mecanismos para asegurar que todas las medidas se acaten de

forma responsable; 4) Todas las personas que intervengan de una u otra forma en la

cadena alimentaria deben cumplir de manera estricta con lo prescrito en el Marco Legal; y

5) El proceso de toma de decisiones en torno a la legislación debe ser transparente y

accesible al público en general”.

Para lo anterior, la estructura institucional que el Gobierno Norteamericano emplea se

sustenta, entre otras, en las siguientes instituciones: el Departamento de Agricultura, que

establece los lineamientos generales de la política agroalimentaria en los Estados Unidos,

y el Departamento de Salud y Servicios Humanos, el cual es el encargado de formular las

políticas sobre salud humana en ese país.

En el caso de México, a pesar de los avances significativos en esta materia, el acceso a

los programas de este tipo, aunque obligatoria su aplicación, son voluntarios y, en

general, la población consumidora se destaca por el enorme desconocimiento sobre el

grado de inocuidad que tienen, o pueden tener, los productos que consume.

En el Estado de Michoacán, el subcomponente evaluado, ha venido desarrollando sus

objetivos positivamente en el plano productivo, aunque casi a la par de la comercialización

de los productos exportables y de exportación; sin embargo, en el comercio nacional,

sigue existiendo en gran medida, dicho desconocimiento sobre el grado de inocuidad de

los productos por parte de los consumidores. En ese sentido, es propicio pensar en una

estrategia de difusión, fortalecimiento organizacional al interior de cadenas de valor, así

como una estrategia tecnológica que afiance la inocuidad de los productos michoacanos.

1.7. Resumen sobre el capítulo de contexto del Programa

De acuerdo con la metodología propuesta por la FAO, a través de la Figura 1 se

presentan, de manera sintetizada, los elementos principales en los cuales se deberían

reflejar los resultados del Programa, en sus diferentes niveles de análisis. En este sentido,

el propósito aquí es identificar los elementos del contexto que pudieran estar influyendo

de alguna manera en la consecución del resultado final de acuerdo con el nivel de análisis

de que se trate.

23


1. Figura 1. Indicadores de resultados para el Concepto de Apoyo evaluado

Fuente: Elaboración propia con base en la metodología propuesta por la FAO.

En congruencia con lo anterior, en el siguiente cuadro se identifican los factores que

pueden estar incidiendo, en el ámbito del contexto general en el que se desempeñó el

Programa, en el logro de los indicadores en sus diferentes niveles.

Cuadro 10. Principales factores del contexto que pueden limitar los resultados del Programa en sus diferentes niveles

Ca

pít

ulo

Nivel de indicadores

Principales factores que pueden influir negativamente sobre los resultados encontrados

Conte

xto

de

l P

rogra

ma

Primer nivel (Reducción de

riesgos)

El nivel de cultura y grado de marginación de la población del Estado, y del País, reflejado en su bajo interés por participar en un Programa de esta naturaleza, así como su bajo nivel de ingresos para realizar inversiones adicionales; y por parte del consumidor en la desinformación y nivel de marginación e ingresos para estar dispuesto a pagar un mayor precio por los productos inocuos, lo que puede influir de manera negativa en el nivel de logro del SRRC. Gran cantidad de UP agrícolas, pecuarias, acuícolas y pesqueras en toda la geografía del Estado, lo que hace difícil la penetración del Programa en todos esos sitios específicos, aunado al criterio de decisión de participación voluntaria por parte de los productores.

Segundo Nivel (Rendimientos productivos, Costos de

producción, Valor de

productos)

Insumos disponibles caros. Alta dispersión geográfica de las UP. El nivel de cultura y grado de marginación de la población del Estado y del País.

Tercer Nivel (Ingreso)

Insumos disponibles caros. Alta dispersión geográfica de las UP. El nivel de cultura y grado de marginación de la población del Estado y del País.

Fuente: Elaboración propia con en base en la metodología propuesta por la FAO.

Reducción de Riesgos

Rendimientos productivos

Costos de producción

Valor de productos

Ingreso

Primer Nivel Segundo Nivel Tercer Nivel

24


Como se aprecia en el cuadro anterior, los factores antes citados, en conjunto y de

manera interrelacionada, pueden influir de manera negativa en la consecución de los

objetivos del Programa, según los niveles de análisis mostrados, por lo que dan un

panorama general de cómo el contexto puede estar influyendo en el desempeño de este

Programa específico, y cómo pueden estar afectando los resultados algunas variables

externas que están fuera del control del Programa en cuestión.

25


Capítulo 2.

Diseño del Programa

En este capítulo se presentan los elementos básicos que tienen que ver con el diseño del

Programa, así como el problema que busca resolver en el Estado, los objetivos, las

poblaciones potencial y objetivo, y los tipos de servicios que ofrece. Asimismo, se

presenta un análisis sucinto sobre la congruencia del diseño del Programa, en función del

problema estatal que busca atender, en especial sobre la pertinencia de los servicios que

otorga a los beneficiarios. El objetivo general de este capítulo es entender qué aspectos

del diseño del Programa podrían estar interfiriendo con los resultados del mismo.

2.1. Fundamentación legal del Concepto de Apoyo en evaluación

En términos generales, el Marco Jurídico que regula las acciones relacionadas con la

sanidad e inocuidad agroalimentaria está integrado por: la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley

de Desarrollo Rural Sustentable; la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo; la Ley General de Pesca y Acuacultura

Sustentable; la Ley Federal de Sanidad Animal; la Ley Federal de Sanidad Vegetal; la Ley

de Bioseguridad de OGM; la Ley de Productos Orgánicos (SENASICA, 2013); la Ley de

Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Michoacán; las 102 Normas Oficiales

Mexicanas; los Reglamentos, Decretos, Acuerdos, Manuales y Circulares (Modelo para

operar y certificar Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación); las Reglas de

Operación de la SAGARPA, así como los Convenios de Coordinación para el Desarrollo

Rural Sustentable 2011, 2012 y 2013, los Acuerdos Específicos 2011, 2012 y 2013 y, por

último, los Planes Integrados de Trabajo de Inocuidad 2011, 2012 y 2013.

En este sentido, específicamente de acuerdo con las ROP 2011 de la SAGARPA, el

Programa de Prevención y Manejo de Riesgos (PPMR) está diseñado para apoyar a los

productores agropecuarios, pesqueros, acuícolas y otros agentes económicos del Sector

Rural para la prevención, manejo y administración de riesgos, a través de instrumentos

que atiendan problemas de mercado y de financiamiento, sanidad e inocuidad y

ocurrencia de desastres naturales. Sin embargo, cabe recordar que la evaluación en

cuestión aborda únicamente lo relacionado con la inocuidad agroalimentaria, acuícola y

pesquera del Estado de Michoacán, por lo que debe reconocerse, de inicio, la probable

influencia de factores externos al Programa que, en un momento dado, pudieran incidir en

el desempeño del mismo.

Destaca en este apartado, que la normatividad supletoria de las Leyes Federales de

Sanidad e Inocuidad se concentra principalmente en el Reglamento de la Ley de Sanidad

Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos (expedido el 18 de Enero del 1980), en

materia de Sanidad Vegetal, además de los Lineamientos Generales Operativos

(expedidos por el SENASICA). Lo anterior, provee de los elementos básicos para la

26


aplicación de la normatividad en la operación gubernamental, sin embargo, vienen a ser

insuficientes para llevar a cabo los procesos de supervisión por parte de la estructura

operativa del programa, ante las circunstancias actuales que merecen ambos temas.

Ciertamente en la operación anual del programa de Inocuidad en el Estado, se cuenta con

un marco normativo que ha permitido cumplir, en buena medida, los objetivos de este

componente o de este rubro, pero, no significa que sea un marco fortalecido y adaptado a

los requerimientos actuales. Cabe señalar, la ausencia de procedimientos concretos y

definidos para llevar a cabo las sanciones correspondientes al incumplimiento de las

propias Leyes Federales en mención.

De acuerdo con lo anterior, es propicio analizar también, la afinidad del programa y

componente evaluado, con la política sectorial en los niveles estatal y federal.

2.2. Análisis de correspondencia de la visión del Estado y la Federación

en materia de sanidad agropecuaria, acuícola y pesquera

De acuerdo con lo antes expuesto, en el Estado de Michoacán se han venido realizando

esfuerzos significativos en esta materia, en correspondencia con lo establecido

fundamentalmente en el Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán 2012-2015,

y lo planteado en el PND 2013-2018 (Cuadro 11).

Cuadro 11. Correspondencia entre el PLADIEM-PND en materia de sanidad e inocuidad

Tema PLADIEM 2012-2015 PND 2013-2018

San

idad

e In

ocu

idad

Objetivo Estratégico 3.4. Impulsar el desarrollo sustentable y productividad agropecuaria. Estrategia 3.4.1. Incremento del valor de la producción incorporando tecnología, financiamiento, asesoría, organización y vinculación con los mercados. Línea de Acción 3.4.1.4. Reforzar la vigilancia y protección fitosanitaria de los cultivos de aguacate en Michoacán. Línea de Acción 3.4.1.12. Fomentar la sanidad e inocuidad agrícola y pecuaria.

Eje VI.4. México Próspero. Objetivo 4.10. Construir un sector agropecuario y pesquero productivo que garantice la seguridad alimentaria del país. Estrategia 4.10.3. Promover mayor certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración de riesgos. Línea de Acción 4.10.3.2. Priorizar y fortalecer la sanidad e inocuidad agroalimentaria para proteger la salud de la población, así como la calidad de los productos para elevar la competitividad del sector.

Fuente: Elaboración propia con base en el PLADIEM 2012-2015 y el PND 2013-2018.

27


Como puede observarse en el cuadro anterior, ambos niveles de gobierno presentan un

alto nivel de alineación, desde luego en correspondencia también con los demás

elementos normativos de orden superior respectivos, por lo que se esperaría, de entrada,

que los demás instrumentos específicos del ámbito operativo y de diseño mantuvieran la

debida congruencia para encaminar los esfuerzos y recursos hacia el logro de resultados

del Programa. Así también, puede verse que en el nivel federal se le continúa dando

prioridad a la salud pública en el marco de las acciones relacionadas con la sanidad e

inocuidad agroalimentaria, lo que indica que dichas acciones tienen, o deberían tener, por

consecuencia, un amplísimo margen de focalización, lo que sin duda debe representar un

reto importante en materia de planeación del Programa a nivel estatal.

2.3. Objetivos del Programa

En particular, dicho Programa, a través del Componente Sanidades, pretende lograr, entre

otros, los objetivos siguientes: i) Fomentar y consolidar la prevención, control,

confinamiento y en su caso erradicación de plagas y enfermedades agrícolas, pecuarias,

acuícolas y pesqueras, tanto las reglamentadas, emergentes y reemergentes a fin de

fortalecer la competitividad de los productos mexicanos en mercados nacionales e

internacionales; y las que sean motivo de restricciones comerciales; ii) Mejorar, preservar

y proteger, mediante estudios y análisis de riesgo, los estatus sanitarios alcanzados en las

diversas regiones, compartimientos y zonas agropecuarias, acuícolas y pesqueras; así

como la regulación en la inspección de la movilización nacional; y iii) Instrumentar,

certificar y promover programas de inocuidad, que reduzcan los riesgos de

contaminación física, química y microbiológica, así como para la producción

orgánica en la producción de alimentos para consumo, tanto nacionales,

importados y de exportación (ROP 2011).

En ese sentido, a través del Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y

Pesquera, el Programa otorga apoyos para las actividades de implementación,

promoción, fomento, capacitación y asistencia técnica; orientados a la instrumentación de

Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación en las unidades de extracción,

producción, de procesamiento primario, acopio, envasado y empaque, tales como Buenas

Prácticas Agrícolas, Pecuarias y Acuícolas, así como Buenas Prácticas de Manufactura.

Cabe indicar que, en el caso de los ejercicios 2012 y 2013, el Concepto de Apoyo se

mantuvo fundamentalmente en los mismos términos; es decir, otorgó apoyos para las

actividades de implementación, promoción, capacitación, asistencia técnica y vigilancia en

el territorio nacional.

Así también, cabe señalar, de manera concreta, que la implementación de los Sistemas

de Reducción de Riesgos de Contaminación está basada en la realización de actividades

ligadas a los temas siguientes: 1) Registro; 2) Infraestructura productiva; 3) Higiene; 4)

Manejo de fauna doméstica y silvestre; 5) Capacitación y desarrollo de habilidades; 6)

Evaluaciones internas; 7) Validación de procedimientos; 8) Trazabilidad; 9) Historial de la

28


unidad productiva; 10) Manejo de agua; 11) Fertilización; 12) Buen uso y manejo de

agroquímicos; 13) Cosecha; 14) Empacado; 15) Transporte; y 16) Producción orgánica

(SENASICA, 2013). Los primeros ocho temas son los requisitos de la Fase Preparatoria

para la certificación de SRRC; asimismo, los temas del 9 al 15 son los requisitos de la

Fase Productiva, y el tema 16 es un requisito complementario (SAGARPA, 2011).

Actualmente, en 2014, las ROP fueron modificadas, y en este caso la modificación

consistió, entre otras cosas, en definir un Programa de Sanidad e Inocuidad

Agroalimentaria -que por cierto de nombre ya se operaba años atrás-, en donde el tema

de la Inocuidad es tratado ahora como un Componente que busca, de forma similar a los

años anteriores, “que los incentivos que se otorguen se destinen a implementar medidas

que minimicen y prevengan la presencia de contaminantes físicos, químicos y/o biológicos

en las UP y/o procesamiento primario de alimentos de origen agrícola, pecuario, acuícola

y pesquero en materia de capacitación, asistencia técnica, difusión, vigilancia de

contaminantes y residuos, así como complemento de infraestructura, en estados, zonas o

regiones agropecuarias, acuícolas y pesqueras con importancia comercial que favorezcan

a la inocuidad de los alimentos”.

2.4. Población Objetivo del Programa

La Población Objetivo a la que está dirigida el Programa es: personas físicas o morales

que se dedican a actividades agropecuarias, acuícolas y pesqueras cuyas actividades

sean susceptibles de ser afectadas por plagas y/o enfermedades fito-zoosanitarias; así

como aquellas que requieran acciones de inocuidad agroalimentaria para la reducción

de riesgos de contaminación en la producción primaria. En ese sentido, los Organismos

Auxiliares de Sanidad han sido, y son en la actualidad, un importante medio para la

ejecución de este Concepto de Apoyo particular.

2.5. Congruencia del diseño del Programa con el problema estatal que

busca atender

Como se comentó, lo enunciado anteriormente mantiene congruencia con el Plan

Nacional de Desarrollo 2013-2018 que plantea, entre otras líneas de acción, lo siguiente:

i) “… ii) Priorizar y fortalecer la sanidad e inocuidad agroalimentaria para proteger la salud

de la población, así como la calidad de los productos para elevar la competitividad del

sector” (Gobierno de la República, 2013).

Por su parte, el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario

2013-2018 establece que “la sanidad e inocuidad constituye un trabajo continuo y

permanente, que representa hoy en día una de las dimensiones de la seguridad

alimentaria de cualquier país. A pesar de que México cuenta con regiones de elevados

niveles sanitarios y de inocuidad, también es cierto que al interior del territorio existen

29


zonas con condiciones de riesgo fito y zoosanitarias. Esta situación se manifiesta por la

prevalencia o aparición de enfermedades que merman la calidad de los productos con

potencial exportador y de aquellos orientados al mercado nacional pero que requieren la

movilización interestatal, lo que limita su consumo y venta”.

Así, es una realidad que un estatus positivo de sanidad e inocuidad abre las puertas de

los mercados del mundo a muchos de los productos de exportación. En este contexto,

para impulsar este pilar, se está fortaleciendo el Programa de Sanidad e Inocuidad

Agroalimentaria para intensificar acciones de sanidad e inocuidad agroalimentaria,

acuícola y pesquera, a través de campañas fito-zoosanitarias, acuícolas y pesqueras, así

como la reducción de riesgos de contaminación, vigilancia epidemiológica y estrategias

coordinadas de inspección, verificación, operación orgánica y apoyo al sacrificio de

ganado en establecimientos Tipo Inspección Federal (TIF).

Es en este sentido cómo el referido Programa Sectorial se propone, entre otras cosas:

“…Promover la oferta de alimentos inocuos y de calidad mediante sistemas de reducción

de riesgos, buenas prácticas y producción orgánica; Consolidar el desarrollo, monitoreo y

vigilancia de nuevas alternativas como la producción orgánica y la utilización de

organismos benéficos; Informar al sector productivo sobre temas sanitarios y fomentar en

la ciudadanía el consumo sano de productos agropecuarios; y Mejorar las regulaciones de

sanidad e inocuidad para impulsar la competitividad del Sector en el comercio nacional e

internacional”.

En correspondencia con lo anterior, sobresale que la importancia de la Sanidad e

Inocuidad Agropecuaria, Forestal y Pesquera en el Estado de Michoacán está

particularmente reflejada en la Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable, ya que

plantea que: “El Titular del Poder Ejecutivo Estatal, por conducto de la SAGARPA,

dependencias y entidades competentes y El Consejo Estatal para el Desarrollo Rural

Sustentable participarán en el diseño, complemento y ejercicio de las medidas sanitarias,

de inocuidad y de bioseguridad para lograr un desarrollo sustentable comercial,

agropecuario, forestal, pesquero y acuícola, libre de plagas y enfermedades, minimizando

el riesgo en los procesos productivos, en el ambiente, y en la salud de la población, así

como en la comercialización de productos en los mercados” (DOF, 2010).

Lo anteriormente citado es, precisamente, el Marco Legal en el que se sustentan los

Convenios de Coordinación del Gobierno Federal y el Gobierno del Estado. De tal modo

que por medio del Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable del

Estado de Michoacán, en este caso del Ejercicio 2011, se establecen los compromisos

para contribuir al desarrollo del Sector Rural del Estado, a través de la realización de

actividades conjuntas que buscan, entre otras cosas, promover proyectos integrales de

alta prioridad específica, en las materias de biotecnología, bioseguridad, producción

orgánica, inocuidad, entre otras. Como puede observarse en el párrafo anterior, el

Gobierno del Estado prácticamente basa su participación en esta materia de acuerdo con

lo que la SAGARPA dispone a través de los programas respectivos.



30


En este sentido, en el Ejercicio 2011, la SAGARPA, a través del SENASICA, y el

Gobierno del Estado, acordaron la ejecución de acciones y/o recursos conjuntos para

operar el Programa de Prevención y Manejo de Riesgos en su Componente Sanidades,

en donde la Unidad Responsable es el SENASICA, y las Instancias Ejecutoras la

SAGARPA y la SEDRU del Gobierno del Estado, sin detrimento de otras que pudiera

designar la Unidad Responsable. El Acuerdo Específico al que se hace referencia

establece, entre otras cosas, que las metas y los objetivos de los proyectos se

determinarán a través de los Programas de Trabajo, definidos como instrumentos de

periodicidad anual elaborados por los OA o instancias relacionadas, con la función de

detallar la temporalidad de las acciones en relación con la disponibilidad de recursos para

ejecutarlos, especificando la forma en que se hará anualmente, determinando con ello las

metas y los responsables de la ejecución.

Asimismo, refiere que los OA y las instancias relacionadas, previstos en las leyes

sustantivas cuya aplicación corresponda a la SAGARPA, tienen por objeto coadyuvar con

ésta, entre otros, en la sanidad animal y en las actividades asociadas a las buenas

prácticas pecuarias de los bienes de origen animal; en el desarrollo de las medidas

fitosanitarias y de reducción de riesgos de contaminación en la producción primaria de

vegetales que ésta implemente en todo o parte del territorio nacional; así como la

realización de las campañas y medidas fitozoosanitarias, acuícolas y pesqueras.

2.6. Asignación presupuestal del Programa en el Estado

Para llevar a cabo lo antes referido, los dos niveles de gobierno acordaron operar en el

año motivo de análisis -2011- recursos financieros por $112,736,752.00 en total para el

Componente de Sanidades, de los cuales la federación realiza una aportación de

$84,552,564 y el Gobierno Estatal aporta $28,184,188.00. De este monto, al Concepto de

Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera se destinaron recursos del

orden de $10,891,578.00, mismos que se distribuyeron, de acuerdo con su fuente, de la

siguiente manera: $7,509,459.00 federales y $3,362,123.00 estatales. Del mismo modo,

para el Ejercicio 2013, específicamente para este Concepto de Apoyo, se destinaron

recursos del orden de $11,120,489.00, de los cuales $9,255,156.00 correspondieron a la

aportación federal, y $1,860,333.00 a la estatal; sin embargo, cabe señalar que en este

Ejercicio no se consideró presupuesto para la Inocuidad Pesquera, por lo que en esta

investigación evaluativa se procurará deducir más adelante las posibles repercusiones.

De lo anterior, es pertinente señalar que por medio del Componente de Sanidades,

específicamente a través de los subcomponentes Salud Animal, Sanidad Vegetal,

Sanidad Acuícola y Pesquera, e Inspección de la Movilización, el PPMR lleva a cabo

proyectos de los que en muchas ocasiones los productores no se percatan, pero que les

significan importantes beneficios. Algunos proyectos a los que se hace referencia son:

Tuberculosis Bovinos Carne, Tuberculosis Bovinos Leche, Brucelosis en los animales,

Influenza Aviar, Despoblación, Varroasis, Salmonelosis, etc.

31


En resumen, como se puede observar en el siguiente cuadro, la inversión realizada en el

periodo 2009-2013 en el Concepto de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera ha

sido bastante homogénea cada año; sin embargo, destaca el año 2009, en el que la

inversión fue relativamente alta, y además se tuvo una aportación importante por parte de

los productores. En relación con el año 2010, no se tuvo información. Asimismo, cabe

señalar, que la inversión en dicho Concepto representa aproximadamente el 10% de la

inversión realizada al resto de los conceptos de apoyo del componente de Sanidades, lo

que habla de la poca importancia relativa que se le ha dado al mismo.

Cuadro 12. Inversión en el Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera en el periodo 2009-2013 en el Estado de Michoacán (Pesos)

2009 2010 2011 2012 2013

Apor-tación Fede-

ral

Aporta-ción

Estatal

Aporta-

ción Fe-

deral

Aporta-

ción Estatal

Aportación Fede-

ral

Apor-tación Esta-

tal

Apor-tación Fede-

ral

Apor-tación Esta-

tal

Apor-tación Fede-

ral

Apor-tación Esta-

tal

Concepto de Inocuidad Agroali-mentaria, Acuícola y Pesquera

9,923,042

5,343,177

(más 2,233,500 aportación

de producto-

res)

N.D. N.D. 7,529,459 3,362,119 5,845,881 3,902,993 9,255,156 1,860,333

Total Guber-

namental 15,266,219 10,891,578 9,748,874 11,115,489

Fuente: Elaboración propia con base en los Anexos Específicos 2009-2013. N.D. No Disponible.

Como se observa en el cuadro anterior, el presupuesto total destinado al Programa

prácticamente se mantuvo sin cambio en estos dos ejercicios presupuestales -2011 y

2013-; sin embargo, la aportación federal fue sustancialmente mayor que la estatal, lo que

refleja el compromiso que tiene la federación en el otorgamiento de este importante

servicio. En este sentido, en términos generales, puede decirse que no existe una

correspondencia clara entre la inversión realizada y el diseño del propio Programa, pues

la magnitud del problema –cientos de miles de UP-, sobre todo si se considera la

relevancia del mismo en materia de salud pública, rebasa por mucho el nivel de

financiamiento del mismo.

32


2.7. Resumen del capítulo de Diseño del Programa

En el cuadro que sigue se presentan, de manera resumida, los elementos principales en

los cuales se deberían reflejar los resultados del Programa en sus diferentes niveles de

análisis; por lo que el propósito de este subapartado es identificar los factores del Diseño

del Programa que pudieran estar influyendo de alguna manera en el logro del resultado

final de acuerdo con el nivel de análisis de que se trate.

Cuadro 13. Principales factores del Diseño que pueden limitar los resultados del Programa en sus diferentes niveles

Ca

pít

ulo


Principales factores que pueden influir sobre los resultados encontrados

Dis

eño

de

l P

rogra

ma


riesgos)

A pesar de que el Diseño es coherente normativamente, y existe correspondencia en los diferentes órdenes de gobierno, el recurso asignado al Programa indica una baja congruencia, en reconocimiento del tamaño real del problema de la sanidad e inocuidad (más de 192 mil UP), sobre todo considerando sus posibles efectos en la salud pública.



productos)

Existe desinterés por parte del productor para participar, toda vez que no logra identificar las bondades del Programa, por lo que la mayoría decide no participar y mantener sus tradicionales formas de producción, independientemente de los posibles efectos, tanto productivos, como de riesgos de contaminación y efectos negativos en la salud pública.


Los objetivos del Programa se encaminan al logro del mejoramiento de los ingresos de los productores vía el mejoramiento de las condiciones del mercado; no obstante, los recursos son muy limitados y en ocasiones inoportunos en su radicación. Por el carácter universal de la Población Objetivo pareciera ser más un Programa de interés en salud pública que para el mejoramiento de los ingresos de los productores, tomando en cuenta la participación voluntaria de los mismos. Esto muestra cierto grado de contradicción que habría que revertir con acciones concretas en materia de mayores inversiones y cambios en la normatividad correspondiente, tendiente a hacer de éste un Programa obligatorio para todos los que producen y/o procesan productos primarios.


Como puede verse en el cuadro anterior, los factores citados, en conjunto y de manera

interrelacionada, influyen prácticamente de manera negativa en la consecución de los

diferentes indicadores del Programa, por lo que dan idea de cómo el Diseño del mismo

puede estar influyendo en el desempeño de este Programa específico, y dónde podrían

llevarse a cabo cambios normativos congruentes con la razón de ser del mismo para el

mediano y largo plazo.

33


Capítulo 3

Gestión del Programa

En este capítulo se presenta el análisis de las etapas clave del circuito operativo del

Programa, destacando los mecanismos e instrumentos que contribuyen u obstaculizan el

logro de los objetivos del mismo. Asimismo, tiene como propósito entender en qué medida

la gestión del Concepto de Apoyo incide en los resultados observados.

3.1 Arreglo institucional del concepto de apoyo

En general, de acuerdo con el trabajo de campo realizado a través de entrevistas a

informantes clave, responsables operativos y normativos (Ver anexos), existe consenso

en que las ROP, los Convenios de Coordinación, los Anexos Técnicos, etc., son

instrumentos jurídicos adecuados y lo suficientemente claros para orientar el Programa,

en general, y el Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera,

en particular, transita por la ruta correcta para el logro de resultados específicos. No

obstante, se tiene la impresión de que el marco jurídico general de la materia no dispone

de los mecanismos de coerción necesarios para que, a través de sus reglamentos, se

establezcan las sanciones correspondientes para hacer acatar la disposición de

obligatoriedad correspondiente; esto, independientemente de los esfuerzos y/o

condiciones de producción que tengan que encarar cada uno de los productores del

Estado.

Por otra parte, cabe señalar que por parte de los responsables operativos hay plena

claridad de las funciones y responsabilidades de las tres instancias participantes,

correspondiendo a la SAGARPA, a través del SENASICA, establecer la normatividad

correspondiente y su cumplimiento, así como la aportación de los recursos que a la

federación toca. Por su parte, el Gobierno del Estado, a través de la SEDRU, aporta la

parte complementaria de recursos financieros que para este fin se convienen, promueve

la elaboración del Programa de Trabajo, libera los recursos financieros y, en su caso, lleva

a cabo actividades de supervisión del ejercicio. Del mismo modo, corresponde a los

Órganos Auxiliares -Agrícola, Pecuario y Acuícola y Pesquero- ejecutar el Concepto de

Apoyo, aportando los recursos por parte de los productores que representan, a través de

Figuras Jurídicas denominadas Asociaciones Civiles, las cuales por definición no tienen

fines de lucro.

Por otro lado, en cuanto al otorgamiento de apoyos a los beneficiarios, los responsables

operativos consideran que éstos son suficientes en el sentido estricto de la disponibilidad

presupuestal; esto es, según lo programado y/o etiquetado por la instancia

correspondiente a nivel central, así como por las necesidades expresadas de manera

voluntaria por los participantes en el Programa; pero no necesariamente van de acuerdo

con el tamaño del problema en el Estado, en virtud de su potencial productivo y de la

relevancia de la salud pública a nivel estatal y nacional, principalmente.

34


De esta forma, cabe subrayar que los productores participantes en el Programa, siendo

que éste es voluntario, son muy activos; sobre todo aquellos productores que ya han

adquirido una cultura de “inocuidad” y que normalmente exportan sus productos, pues es

claro que están sujetos a estrictas normas de calidad por parte del país importador. No

obstante, es razonable la observación por parte del personal operativo en el sentido de

que los recursos de que se dispone no alcanzan a cubrir ni siquiera el 10% de la

Población Potencial, por lo que es pertinente un ejercicio de análisis del tiempo en que se

tendría una mayor cobertura en esta materia, ya que, de continuar al ritmo de inversión

que se ha tenido, se requeriría de varias décadas para cubrir las necesidades de acuerdo

con el número de Unidades de Producción que se tienen identificadas en el Estado

produciendo productos agrícolas, pecuarios, y acuícolas y pesqueros.

Al respecto, del carácter voluntario de los participantes, la FAO (2013) refiere que en

México la DGIAAP del SENASICA puso en marcha desde el año 2001 programas

voluntarios de Inocuidad, mediante la implementación de Buenas Prácticas de Producción

en unidades de producción primaria y de Buenas Prácticas de Manufactura en

establecimientos que procesan alimentos para consumo humano. Sin embargo, como se

ha venido sugiriendo en este trabajo, es necesario establecer un reglamento de aplicación

general para la implementación de este programa de manera obligatoria, ya que hasta la

fecha continúa siendo de carácter voluntario. Además, es primordial que se establezcan

lineamientos oficiales para su evaluación y ejecución uniforme a nivel nacional, con la

finalidad de homogeneizar los criterios de producción de alimentos que garanticen su

inocuidad y, por lo tanto, la salud pública nacional.

En resumen, puede expresarse que los apoyos otorgados están correctamente dirigidos y

son suficientes, de acuerdo con lo presupuestalmente programado, aunque no

necesariamente para atender de forma global la magnitud que implica el problema en

cuestión. Esto se agrava aún más si se considera la falta de oportunidad en la radicación

de los recursos gubernamentales, sobre todo del Gobierno Estatal, ya que, como es

sabido, “las plagas y las enfermedades no esperan”; sin embargo, esta situación se

solventa de alguna manera a través de la aportación de los productores, vía el Órgano

Auxiliar correspondiente, quienes al final del día ejercen la totalidad de los recursos según

lo programado.

3.2 Planeación del Programa

En general, se llevó a cabo un proceso de planeación del Programa, de acuerdo con los

lineamientos del SENASICA, de forma coordinada entre las instancias correspondientes:

SAGARPA, Gobierno del Estado y Órganos Auxiliares. Sin embargo, dicho proceso se

basa fundamentalmente en la definición de acciones con base en un presupuesto dado, y

no conforme a una planeación estratégica para el corto, mediano y largo plazos, que

defina con precisión los objetivos, las líneas de acción prioritarias, los tiempos, los

actores, las regiones, las actividades productivas y los recursos necesarios, entre otras

35


consideraciones, para encarar un problema de esta magnitud. Es decir, primero se

conoce la disponibilidad de recursos financieros y posteriormente “se planea” lo que se

hará en materia de inocuidad. En este sentido, no es difícil imaginar que el proceso de

planeación del Programa es más un procedimiento de presupuestación inercial de cada

año, que la definición del rumbo que se desea por parte del Estado de Michoacán en

materia de inocuidad y su contribución a la salud pública y a la competitividad agrícola,

pecuaria, acuícola y pesquera.

En este sentido, existe un consenso entre las instancias operativas del Programa en

términos de la falta de recursos para atender la problemática en una mayor amplitud, de

acuerdo con el potencial productivo del Estado y, sobre todo, de las posibles

repercusiones en la salud pública. Además, cabe indicar que, aunque la mayoría de los

productores, sobre todo los pequeños –de bajos ingresos-, no le dan el valor real a la

inocuidad, se les da de alguna manera atención a través de acciones de vigilancia

epidemiológica, en general, y vigilancia y monitoreo de contaminantes, en particular, a fin

de evitar algún tipo de contingencia que pudiera presentarse. De esta forma, la planeación

del Programa se limita prácticamente, como ya se comentó, al gasto de los recursos

previamente asignados a nivel central, por lo que se requeriría de una mayor aportación

financiera, si se quiere ampliar la cobertura del Programa. Asimismo, sería relevante

determinar la obligatoriedad de que los productores de toda una cadena productiva -

productores primarios, acopiadores, etc.- participen activamente en el Programa, y así se

logre en menor tiempo la inocuidad de todos los productos agrícolas, pecuarios y

acuícolas y pesqueros que en el Estado se producen.

No obstante lo anterior, la planeación que se hace con base en un presupuesto conocido,

y de acuerdo con en los lineamientos del SENASICA para la elaboración del Plan Integral

de Trabajo, define con claridad los objetivos, las metas y los indicadores a considerar para

el logro de resultados. Asimismo, existe congruencia entre los objetivos y metas

planteadas en otros instrumentos jurídicos de orden superior, como es el caso de la Ley

Federal de Salud Animal, las Normas Oficiales Mexicanas, entre otros; por lo tanto,

cualquier diferencia de visión con respecto al Programa por parte de las instancias

involucradas, queda prácticamente resuelto o acordado sin mayor complicación.

Al respecto, cabe señalar que en ocasiones se han presentado dificultades en la

asignación de recursos financieros para la operación del Programa, por ejemplo en la

asignación de salarios de los profesionistas, ya que la instancia normativa algunas veces

emite criterios de tabulación distintos de un año a otro, así como sueldos menores a

ciertos técnicos, lo que ha provocado en ocasiones conflictos laborales que han puesto en

riesgo la efectividad del Programa.

Cabe precisar la relevancia de que, además de las instancias participantes en el

Programa –Gobierno del Estado, SAGARPA y OA- en el proceso de planeación, es

pertinente que todos los productores del Estado tengan pleno conocimiento del mismo,

con el propósito de hacer participar a todos o la mayoría de ellos, considerando toda la

36


cadena de valor en donde la inocuidad de los productos agroalimentarios es

impostergable.

Al respecto, es pertinente indicar que la Estrategia de Fortalecimiento de los Sistemas-

Producto que opera la SAGARPA es, o debería ser, un medio importante en la

consecución de mejores estándares de sanidad e inocuidad; no obstante, de acuerdo con

la revisión realizada a diversos Planes Rectores del Estado, se encontró que básicamente

se considera el tema de la sanidad e inocuidad de manera enunciativa, a través de la

estrategia genérica II. Perfeccionamiento del modelo de gestión y organización del Comité

cuyas acciones se refieren al perfeccionamiento y mejora de cualquier proceso de

transformación al interior de los diferentes eslabones del Sistema Producto. En ese

sentido, la estrategia en referencia se constituye en una importante área de oportunidad

para contribuir al proceso de planeación estratégica antes referido.

Como se mencionaba en el capítulo del contexto del programa, específicamente por las

condiciones de auge en la comercialización de los productos mango y guayaba para

exportación, y considerando que la utilización de tecnología para el tratamiento

fitosanitario de dichos productos ha significado un superávit comercial y plusvalía en el

mercado para su comercio exterior; es propicio considerar una alternativa tecnológica de

vanguardia, que no solo propicie las condiciones en la apertura de nuevos mercados, sino

también el salvaguardar el propósito principal del programa y componente, como lo es la

salud. En este sentido, vale la pena incluir dentro una planeación estratégica, la

implementación de tecnología a la vanguardia para el tratamiento fitosanitario de los

principales productos michoacanos que sea necesario atender.

3.3 Articulación con otros programas

En este tema, se considera que existe articulación del Programa con otros de la propia

SAGARPA y su concurrencia como es el caso del PAIEI y PROVAR, entre otros. Dicha

articulación se logra en el sentido de que, por ejemplo, en el caso de requerirse

infraestructura puede accederse a apoyos de este tipo para la adquisición de malla,

sanitarios, etc. y/o infraestructura para el manejo postproducción en condiciones

sanitarias adecuadas.

En el caso de otras dependencias con las que pudieran establecerse relaciones de

complementariedad, como es el caso de los programas de la SRA (ahora SEDATU), la

SEDESOL, la SE, etc., la condición importante sería que su propia normatividad

estableciera con claridad los requisitos a cumplir en materia de sanidad e inocuidad, de lo

contrario dicha complementariedad sería muy difícil de concretarse, o prácticamente nula.

37


3.4 Estrategias de focalización del Programa

La estrategia de focalización del Programa está determinada básicamente por la

disposición de recursos financieros, ya que éstos no alcanzarían para la totalidad de los

productores –si es que tuvieran disposición y los medios para hacer las inversiones

requeridas-, por lo que los OA deben darse a la tarea de priorizar las inversiones de

acuerdo con la población que sí tiene interés en llevar a cabo prácticas y aportaciones en

pro de la sanidad e inocuidad, siendo fundamentalmente el grupo de productores que

tiene una importante participación en el mercado nacional e internacional, como es el

caso de los aguacateros quienes mantienen SRRC con asesoría técnica propia,

sabedores de que la inversión realizada representa un plus para su negocio.

Cabe señalar, como se ha referido, que en el caso de los pequeños productores –de

bajos ingresos- que aún no participan de manera voluntaria, en virtud de su cultura de

“poco interés”, porque consideran que no hay un reflejo en el mejoramiento de su nivel de

ingresos, etc., las instancias gubernamentales así como los OA se mantienen alertas ante

cualquier tipo de contingencia sanitaria que pudiera presentarse entre éstos, y que

pudiera poner en riesgo la sanidad e inocuidad agroalimentaria, acuícola y pesquera del

Estado, y con ello la salud pública.

En ese sentido, una vez focalizada la Población Objetivo, las acciones del Programa se

ejecutan de acuerdo con el Plan Integral de Trabajo que se define entre las instancias

participantes. Cabe subrayar que los procesos de supervisión que se realizan en su

momento, a través de avances físicos y financieros, indican que una pequeña proporción -

alrededor del 10%- de los productores ya no renuevan su reconocimiento de adopción de

un SRRC. Al respecto, es importante tener presente que el periodo de tiempo que se

requiere para obtener la certificación es de dos años, de tal modo que el productor debe

tener clara esta situación para actuar en consecuencia, de lo contrario si se prevé, desde

la óptica gubernamental, que no habrá avances significativos, entonces debería

suspenderse el apoyo para no malgastar tiempo ni recursos.

3.5 Selección de solicitudes de apoyo y asignación de recursos

Al respecto, cabe expresar que los OA son los responsables de proponer el universo de

atención a las instancias gubernamentales y ejecutar los recursos, siempre en

consideración de los lineamientos y/o criterios técnicos del SENASICA. Por lo tanto, existe

un nivel de cumplimiento relativamente alto de los objetivos del Programa, lo cual es

soportado ampliamente por toda la Normatividad a la que debe sujetarse el mismo.

38


3.6 Percepción general de los responsables operativos

De acuerdo con la percepción de los responsables operativos del Programa en 2011,

algunos aspectos externos que pudieron haber afectado los resultados son: 1) la

etiquetación de presupuesto desde el nivel central; y 2) el retraso en la radicación de los

recursos, sobre todo de la parte estatal. Esto desde luego conlleva, en ocasiones, la

realización de actividades fuera de tiempo, lo que puede poner en riesgo la efectividad del

Programa; sin embargo, esto de alguna manera se resuelve en la medida en que los OA

participan aportando sus recursos disponibles y posteriormente los gubernamentales. En

este sentido, como ya se ha manifestado, la necesidad de un proceso de planeación

estratégica en esta materia resulta de gran importancia para el cumplimiento del Objetivo

del Programa con una mayor cobertura en el Estado.

Asimismo, cabe indicar que los apoyos entregados en 2011 son pertinentes para

contribuir a resolver la problemática que atiende el Programa, en el sentido de que, con

base en el presupuesto disponible, se realiza precisamente lo que se establece en el

Programa Integral de Trabajo, de acuerdo con las disposiciones técnicas y/o normativas

del SENASICA. Es decir, se ejecuta lo planeado de acuerdo con el presupuesto

etiquetado para ello, y no necesariamente de acuerdo con el tamaño real del problema en

el Estado dada la diversidad de cultivos, especies pecuarias, etc.

Otra de las posibles debilidades del Programa, en cuanto a la participación de la DGIAAP,

se refiere a la burocracia que existe en la emisión de las constancias de inocuidad, de tal

modo que podría considerarse la posibilidad de descentralizar esta función en la instancia

pertinente para agilizar este proceso, sobre todo si se toma en cuenta la ya de por sí

escasa disposición de participar por parte de los productores en el mismo. Por otra parte,

en lo administrativo, no existe homogeneidad en los lineamientos operativos entre los

componentes del PPMR y el Concepto de Apoyo objeto de Evaluación, sobre todo en lo

que se refiere a gastos de operación, salarios, etc., lo que lleva a hacer diferencias que,

aunque no necesariamente ponen en riesgo el Programa, sí pueden generar

paulatinamente, y tal vez de manera imperceptible, cierto desinterés por el desempeño

general del Programa.

Por otra parte, se considera que los apoyos entregados son de calidad aceptable, por lo

que en ningún momento se pone en peligro el Programa; es decir, se cumple con la

Normatividad correspondiente. Asimismo, en general, entre los responsables operativos

existe la percepción de que el Programa ha contribuido a generar cambios positivos en la

situación socioeconómica de los beneficiarios; sobre todo de aquellos a los cuales el

mercado internacional les exige producto de calidad, ya que para el mercado doméstico –

local y regional- las exigencias son mucho menores o prácticamente nulas, lo que da idea

del grado de desinformación de la mayoría de los productores y, sobre todo, los

consumidores del Estado y el País.

39


Adicionalmente, otra aportación relevante del Programa en el mejoramiento de la

situación económica de los beneficiarios es la capacitación que reciben, pues a través de

este proceso los productores adquieren gradualmente mayor conciencia de cómo realizar

las actividades cotidianas en su UP de manera más eficiente, lo que puede resultar en

una disminución de sus costos de producción, lo que se ve reflejado en un aumento de su

ingreso, como se podrá constatar más adelante. Es decir, en algunos casos, actualmente

el efecto del Programa en el mejoramiento del ingreso no es necesariamente al lograr un

producto inocuo, en virtud de que al parecer aún no existe diferenciación del precio del

producto por esta condición, lo que es una importante área de oportunidad del Programa

en un futuro inmediato, al poder demostrarse la inocuidad del producto en comparación

con los que no llevan a cabo ningún procedimiento al respecto.

En términos generales, puede referirse que el Programa ha venido contribuyendo

paulatinamente en el cambio de mentalidad de los productores en el sentido de generar

productos sanos que coadyuven con la salud pública de la población y, aunque todavía en

algunos casos no se perciba un ingreso mayor por la inocuidad de los productos, se

considera que el Programa podría extenderse obligatoriamente para todos los agentes

involucrados en la cadena de valor, en pro de la seguridad de todos los consumidores a

nivel estatal, nacional e internacional.

Por otro lado, parece ser que existe en la actualidad una importante área de oportunidad

en el sentido de la responsabilidad social que le toca asumir a los productores

representantes de los OA, toda vez que se tienen dudas de que éstos estén asumiendo

con total responsabilidad su papel, tanto en lo administrativo como en lo técnico, ya que

suele suceder que ellos mismos manejan el personal técnico que promueven y/o

remueven prácticamente a discreción; y lo que puede ser más grave aún es la posibilidad

de que algunos miembros directivos de los OA, utilizando su influencia, no estén

permitiendo que sean reportados, por parte de los técnicos correspondientes, problemas

sanitarios de sus propias UP, lo que sí estaría poniendo en real peligro el Objetivo del

Programa. En este sentido, deberían al menos generarse los mecanismos legales y/o

administrativos necesarios que eviten esta posibilidad, o de lo contrario habría que

proponer una nueva manera de administrar estos Organismos, donde la propia

Delegación Estatal de la SAGARPA estableciera un orden al respecto, y evitar así

cualquier indicio de tipo discrecional, con las evidentes consecuencias.

3.7. Principal mecanismo para la operación del Programa

Al respecto, como pudo apreciarse en los capítulos precedentes, la operación del PPMR

en su Componente de Sanidades, específicamente del Concepto de Apoyo de Inocuidad

Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera, está lo suficientemente normado –pero no

necesariamente obliga a la práctica-, en virtud de lo delicado del tema, pues éste tiene

que ver con la satisfacción de una de las principales necesidades básicas del ser humano

–la alimentación- y, particularmente, con la salud pública. Precisamente dicho Programa

40


es un ejemplo claro de lo que es un bien público, ya que su puesta en marcha tiene

influencia en prácticamente toda una población del orden regional, estatal, nacional e,

incluso, internacional.

En este contexto, la operación del Programa mantiene una coherencia importante para el

logro de resultados, y ésta se concreta finalmente en un importante instrumento de

planeación denominado “Plan Integrado de Trabajo del Programa de Prevención y

Manejo de Riesgos del Componente de Sanidades en el Concepto de Apoyo de

Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera en su modalidad de recursos a

ejercer durante los meses de abril a diciembre de 2011 en el Estado de Michoacán”.

Dicho Plan Integrado de Trabajo destaca la importancia de consolidar la información de

los sectores que operan el Programa de SRRC, ya que tiene la finalidad de mejorar la

comercialización que beneficie de manera directa a los productores de la cadena

agroalimentaria, acuícola y pesquera, a través de la estrecha relación existente entre el

sector oficial, el estatal y los comités. Para esto, en el citado Plan se realiza una

regionalización distrital por tipo de Concepto de Apoyo y por tipo de producto, lo que de

inicio muestra que se tiene un significativo reconocimiento de las potencialidades del

Estado en materia de producción agrícola, pecuaria, acuícola y pesquera, que debe

facilitar la focalización del Concepto de Apoyo objeto de estudio.

En este sentido, dicho Plan se plantea, como objetivo general, “incluir y mantener bajo

vigilancia y monitoreo de contaminantes, capacitación y asistencia técnica, a través

de la instrumentación de SRRC en alimentos de origen agrícola, pecuario, acuícola

y pesquero”. Para esto, el referido Plan establece la realización, en tiempo y forma, de

cuatro actividades sustantivas, a saber: i) divulgación, ii) asistencia técnica, iii)

capacitación, y iv) vigilancia y monitoreo de contaminantes.

Asimismo, cabe subrayar que las especies con las que se trabajó en el Programa fueron:

I) Inocuidad Agrícola –aguacate, frutillas, fresa, guayaba, jitomate, mango, limón,

plátano, toronja y papaya-; II) Inocuidad Pecuaria –bovinos productores de leche,

bovinos productores de carne, porcinos, caprinos, apícolas producción primaria y manejo

y envasado de miel-; y III) Inocuidad Acuícola y Pesquera –trucha arco iris, tilapia y

bagre-. De ahí que puede considerarse, en general, que el PPMR mantiene una

congruencia con los problemas de sanidad que se busca resolver en la Entidad y,

específicamente, con los que se pretende resolver a través del Concepto de Apoyo en

cuestión, por lo que de inicio se espera que la aplicación de éste haga aportaciones

positivas al cumplimiento de sus objetivos particulares y, por lo tanto, contribuya al logro

de objetivos de orden superior.

En congruencia con lo anterior, en el siguiente cuadro se presenta, de manera resumida,

el conjunto de metas y acciones programadas para el Ejercicio 2011, motivo de la

presente Evaluación, que da una idea general del proceso operativo al que se sujetó el

Programa para el cumplimiento de su objetivo particular.

41


Cuadro 14. Metas y acciones programadas en el PIT del Concepto de Apoyo en evaluación en el Estado de Michoacán

Co

nc

ep

to d

e

Ap

oy

o

Gestionar

Reconocimientos

y/o Certificados

Promoción de

Buenas Prácticas

en:

Mediante las Acciones de:

Número de

Visitas de

Asistencia

Técnica

Número de

Eventos de

Capacitación

a Operadores

y Productores

Difusión por

medio de

Spots de Radio

(Número)

Ino

cu

idad

Ag

ríco

la

Sección de Empaque. Se renovarán 13 y se incrementarán 27 nuevos reconocimientos; además se renovarán 137 Unidades de producción y se incrementarán como nuevas 163, para hacer un total de 300 UP.

1,160 UP y 40 Unidades de Empaque.

3,060 Visitas de Asistencia Técnica.

16 Cursos a Técnicos y 150 Cursos a Productores.

900 Trípticos, 900 Señalamientos Gráficos y 500 Posters.

Ino

cu

idad

Pecu

ari

a Renovación de 37

Certificados de BPPP: en apícolas 19, Bovinos de Leche 10, 5 Porcinos y 3 de Bovinos en confinamiento; 40 UPP; asimismo, se obtendrán 40 nuevos certificados en Unidades de Producción Pecuarias.

Se realizarán 30 Recertificaciones Apícolas, 7 Porcinas, 2 de Bovinos Leche y 1 Caprina. Para Certificación 20 Apícolas, 7 de Bovinos Leche, 1 de Caprinos y 12 de Porcinos.

149 Visitas de Asistencia Técnica.

14 Cursos de Capacitación de Personal y 16 a Productores, un Congreso Internacional de Inocuidad Pecuaria.

-

Ino

cu

idad

Acu

íco

la y

Pesq

ue

ra

6 Nuevos Reconocimientos en BPPA, 15 Renovaciones y una Planta de Manufactura.

83 UP en la Producción de Trucha (45), Tilapia (21) y Bagre (14), además 3 Plantas de Proceso.

774 Visitas de Asistencia Técnica.

7 Cursos a productores y 3 a Personal Técnico.

28 Juegos de Carteles Informativos, 2,000 Trípticos, 1,000 Folletos y 513 Videos Didácticos.

Fuente: Elaboración propia con base en el PIT del PPMR 2011 en la Entidad de Michoacán.

Al respecto, de la revisión realizada a las evaluaciones físicas y financieras de los Conceptos de Apoyo en Inocuidad Agrícola, correspondientes al ejercicio 2011, se tiene en general un avance del 116.12% en indicadores reportados como UP atendidas, UP reconocidas, superficie atendida, productores atendidos, hectáreas reconocidas, visitas realizadas, pláticas realizadas, entre otros, lo que muestra la eficacia del Programa en términos de lo programado en el ejercicio en cuestión, y refuerza la idea de que el Programa opera de forma adecuada según las metas planteadas y su disponibilidad presupuestal, como se ha comentado con anterioridad. Para el caso de los ejercicios 2012 y 2013 los avances fueron 109.58% y 101.36%, respectivamente, lo que indica que normalmente las metas programadas son cumplidas un poco más de lo que originalmente se planteó.

42


3.8. Contribución del Comité Técnico Estatal de Evaluación y Seguimiento en la gestión del Concepto de Apoyo en evaluación Al respecto, destaca también el ejercicio que realiza la Delegación de la SAGARPA en el

Estado, a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación y Seguimiento, con respecto a

la definición de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), donde establece, como guía

general en el direccionamiento del PPMR, el Fin siguiente: “Contribuir a mantener o

mejorar los ingresos de los productores rurales y pesqueros ante las contingencias (de

mercado, sanitarias, de crédito y desastres naturales) que afectan su actividad productiva,

mediante la prevención y manejo de riesgos”.

Sin embargo, como se observa, la construcción de dicha MIR aparentemente no ha

contribuido en la práctica a delinear un proceso de planeación estratégica de mayor

alcance como el referido anteriormente, lo que se corrobora a través de los recursos

aportados por las partes participantes en los últimos tres años. Esto, desde luego, es una

importante área de oportunidad para que en el Estado, a través del referido Comité, se

propicie un ejercicio de planeación estratégica, en particular sobre el rumbo que ha de

tomarse en materia de inocuidad agroalimentaria, acuícola y pesquera.

3.9. Resumen sobre el capítulo de Gestión del Programa

En el cuadro que sigue se presentan, de manera resumida, los elementos principales en

los cuales se deberían reflejar los resultados del Programa en sus diferentes niveles de

análisis; por lo que el propósito de este subapartado es identificar los factores de la

Gestión del Programa que pudieran estar influyendo de alguna manera, en el corto,

mediano y largo plazo, en la consecución del resultado final de acuerdo con el nivel de

análisis de que se trate.

43


Cuadro 15. Principales factores de la Gestión que pueden limitar los resultados del Programa en sus diferentes niveles

Ca

pít

ulo


Principales factores que pueden influir sobre los resultados encontrados

Gestión d

el P

rogra

ma


riesgos)

Los procesos de planeación son débiles en virtud de su carácter presupuestal, ya que el tamaño del problema de la inocuidad se traduce en la asignación de recursos presupuestales relativamente bajos que sólo alcanzan para los productores que voluntariamente solicitaron el acceso al Programa, y no a través de un proceso de planeación estratégica de mayor alcance, de mayor participación de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros del Estado, que contribuya a la consecución de mayores recursos y la definición de prioridades estatales; acciones discrecionales por parte de los directivos de los OA; y burocracia en la emisión de los certificados de inocuidad.



productos)

A pesar de que existe articulación del Programa con otros de la propia SAGARPA, se requiere una mayor sinergia con todos los programas que inciden en el desarrollo rural, para hacer más eficientes los recursos disponibles y, a su vez, poder aumentar la cobertura del mismo desde la óptica de un bien público como el aquí referido.


Al no haber un proceso de planeación estratégica de largo alcance, la estrategia de focalización, la selección de solicitudes y la elaboración de programas de trabajo anuales sólo estarán influidos por la disponibilidad de recursos que asignan las instancias participantes prácticamente de forma constante cada año, sin atender el fondo del problema en materia de cambio positivo en el nivel de ingresos de la mayoría de los productores y su contribución a la salud pública que es, o debería ser, de interés nacional.


44


Capítulo 4

Resultados del Programa Este capítulo incluye, básicamente, el análisis de la estimación del conjunto de

indicadores señalados en los Términos de Referencia de la presente evaluación. Dicho

análisis procura dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Qué resultados ha tenido el

Programa en términos de sus propios objetivos? ¿Qué resultados ha tenido el Programa

en términos de mejoras en aspectos de desarrollo clave de la UP? ¿Se ha contribuido

significativamente a resolver el problema que dio origen al Programa? ¿Qué factores del

contexto económico, social y ambiental del Programa se pueden vincular a los resultados

obtenidos? ¿Qué elementos del diseño del Programa se pueden vincular a los resultados

obtenidos? ¿Qué aspectos de la operación del Programa se pueden vincular a los

resultados obtenidos?

En ese contexto, enseguida se enlistan los indicadores de resultados básicos para estimar

los resultados del Concepto de Apoyo evaluado del PPMR en su Componente Sanidades

en el Estado.

Cuadro 16. Tipología y descripción de indicadores básicos para Conceptos de Apoyo de Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación

Tipo de indicador Concepto

Indicador de reducción de riesgo Cambio en los niveles de riesgo en producción y/o manufactura de las UP apoyadas

Indicador de rendimientos productivos Cambio en el rendimientos productivos de las UP apoyadas

Indicador de costos de producción Cambio en los costos de producción de las UP apoyadas

Indicador de cambio en valor de los productos

Cambio en comercialización de los productos de las UP apoyadas

Indicador de ingreso Cambio en el ingreso de las UP apoyadas Fuente: Guía metodológica para el cálculo de indicadores 2013. FAO.

4.1. Resultados a nivel de entregables: incremento de la inocuidad de

productos o disminución de riesgos en la producción o manufactura de

productos

El índice de reducción de riesgos de contaminación dentro de la UP es un valor

ponderado del nivel de adopción de sistemas de reducción de riesgos, certificados o no,

enfocados a reducir los riesgos de contaminación física, química o biológica en una

Unidad de Producción. La estimación del índice de reducción de riesgos de contaminación

de la UP se obtiene como se indica en el siguiente cuadro:

45


Cuadro 17. Nivel de adopción del SRRC en la UP

Nivel de adopción del SRRC en la UP

Índice de reducción de riesgos de

contaminación de la UP

Programa de Análisis de peligros y control de puntos críticos en la UP (HACCP no certificado)

0.25

Programa de Buenas Prácticas (PBP) certificado por SENASICA 0.50

PBP certificado + HACCP (SRRC no certificado) 0.75

Sistema de Reducción de Riesgos de Contaminación (SRRC) Certificado por SENASICA

1.00

Fuente: Guía metodológica para el cálculo de indicadores 2013.

Un Programa de Análisis de Peligros y Control de Puntos Críticos (HACCP, por sus

siglas en inglés) es aquel que se establece en una UP con la finalidad de reducir los

riesgos de contaminación, física, química o biológica en sus procesos de producción y/o

manufactura y/o empaque y que contempla al menos los elementos mencionados en el

siguiente cuadro.

Cuadro 18. Elementos de un Programa de Análisis de Peligros y Control de Puntos Críticos para evitar contaminación en una UP

Puntos de riesgo Agrícola Pecuario Acuícola

Calidad del Suelo Manejo, tratamientos químicos y biológicos, estudios de calidad

Manejo, tratamientos químicos y biológicos, estudios de calidad

Manejo, tratamientos químicos y biológicos, estudios de calidad

Calidad del Agua Fuentes controladas, tratamientos para su uso, estudios de calidad

Fuentes controladas, tratamientos para su uso, estudios de calidad

Fuentes controladas, tratamientos para su uso, estudios de calidad

Instalaciones ubicación

Cercanía con otras UP, con basureros y otras fuentes de contaminación aérea y terrestre



Equipo Libre de corrosión y material tóxico

Libre de corrosión y material tóxico

Libre de corrosión y material tóxico

Higiene (equipo e instalaciones)

Protocolos establecidos y sus manuales, equipo e insumos adecuados



46


Puntos de riesgo Agrícola Pecuario Acuícola

Manejo de la producción (medidas preventivas por etapas)

Medidas de control en etapas de preparación, siembra, labores culturales, fertilización, cosecha, empaque, almacén, transporte

Medidas de control en etapas de Crianza, Desarrollo, Engorda, Producción, empaque, almacén, transporte

Medidas de control en etapas de Crianza, Desarrollo, Engorda, Producción, empaque, almacén, transporte

Capacitación Planes, temas seleccionados, personal capacitado

Planes, temas seleccionados, personal capacitado

Planes, temas seleccionados, personal capacitado

Higiene del personal Ropa y calzado, limpieza e higiene personal, alimentación y salud personal

Ropa y calzado, limpieza e higiene personal, alimentación y salud personal

Ropa y calzado, limpieza e higiene personal, alimentación y salud personal

Trazabilidad Identificación en etapas, sistemas documentales, bases de datos

Identificación en etapas, sistemas documentales, bases de datos

Identificación en etapas, sistemas documentales, bases de datos

Manejo de desechos Recolección, tratamiento y disposición adecuada

Recolección, tratamiento y disposición adecuada

Recolección, tratamiento y disposición adecuada

Bioseguridad de

instalaciones Manejo fauna, control de ingresos (personas, transporte, equipos, material vegetativo)

Cercas, arcos y tapetes sanitarios, manejo fauna, control de ingresos (personas, transporte, equipos, material vegetativo)

Cercas, arcos y tapetes sanitarios, manejo fauna, control de ingresos (personas, transporte, equipos, material vegetativo)

Insumos para la producción registrados

Uso de fertilizantes, hormonales y pesticidas registrados



Almacén de productos químicos y biológicos

Construcción, ubicación y accesos adecuados



Fuente: Guía metodológica para el cálculo de indicadores 2013.

Un Programa de Buenas Prácticas (PBP) certificado por SENASICA es aquel que ha

cumplido con los requisitos establecidos en los manuales respectivos emitidos por la

Dirección General de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera del SENASICA y ha

recibido la certificación correspondiente.

47


Un Sistema de Reducción de Riesgos de Contaminación (SRRC) certificado por

SENASICA es el sistema implantado en la UP que ha cumplido con los requisitos

generales y los lineamientos respectivos emitidos por el SENASICA y ha sido certificado

por la Dirección General de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera del

SENASICA.

4.1.1 Reducción de riesgo

En este caso, la Tasa porcentual de Variación en la Reducción de Riesgos de

Contaminación en las UP (indicador de nivel inmediato) se define como la diferencia, en

términos porcentuales, en el índice de reducción del riesgo de contaminación determinado

por la adopción de sistemas certificados o no dentro de las Unidades de Producción en un

período final con respecto a un período inicial. El índice de reducción de riesgos de

contaminación de la UP en el período 2010 representa el índice de reducción de riesgos

de contaminación en el período inicial o antes del apoyo, mientras que el índice de

reducción de riesgos de la UP en el período 2013 representa el índice de reducción de

riesgos de contaminación en el período final de medición del indicador.

Al respecto, la información reportada por los beneficiarios encuestados arroja los

siguientes datos:

Cuadro 19. Tasa Porcentual de Variación en la Reducción de Riesgos de Contaminación en las Unidades de Producción

Actividades Beneficiarios No Beneficiarios




Pesqueras 0.00 0.00

Fuente: Elaboración propia con base en los cálculos de la UA-FAO.

Como se observa, para los beneficiarios del Programa, las UP Agrícolas alcanzan el

índice de 25% lo que equivale a tener implementado un Programa de Análisis de Peligros

y Control de Puntos Críticos en la UP (HACCP no certificado). Por su parte, las UP

Pecuarias alcanzan el 75%, lo que indica que se trata de la implementación de un PBP

certificado+HACCP (SRRC no certificado). De la misma forma, las UP Acuícolas obtienen

el 25% que representa un Programa de Análisis de Peligros y Control de Puntos Críticos

en la UP (HACCP no certificado). Sin embargo, para el caso de las UP Pesqueras se

tiene nulo avance, lo cual puede ser explicado por la falta de inversión gubernamental en

esta importante actividad productiva durante el ejercicio 2013.

En contraste con la mayoría de los casos anteriores, para el caso de los no beneficiarios

del Programa, la tasa en referencia tiene un valor de cero por ciento lo que indica que

efectivamente no se tiene un control de forma completa por lo que el avance por cuenta

propia para la posible certificación de sus UP es prácticamente nulo. Esto, en primera

instancia, muestra que la participación en el Programa no debería estar sujeta sólo a la








48


voluntad del productor, sino que tendría que ser obligada legalmente, pero desde luego

autorizando mayor cantidad de recursos, y procurando la consecución de algunos

estímulos, independientemente de los posibles beneficios productivos y/o económicos, en

virtud de la importancia del cuidado de la salud pública en sí mismo.

4.1.2 Rendimientos productivos

La Tasa Porcentual de Variación del Rendimiento Promedio de las UP (indicador de nivel

intermedio) es el cambio porcentual en la relación entre el rendimiento promedio de las

UP en el año 2013 con respecto al año 2010. En este caso, como se observa en el cuadro

20, los incrementos en el rendimiento son prácticamente marginales en todas las

actividades productivas de los beneficiarios; sin embargo, en los controles o no

beneficiarios el cambio en el rendimiento es aun menor en cada una de las actividades

productivas. Esto, probablemente se explique por la propia naturaleza del Programa que

no tiene precisamente contemplado como un objetivo el incremento en los rendimientos

de las UP y a factores externos del propio Programa.

Cuadro 20. Tasa Porcentual de Variación del Rendimiento Promedio de las UP



Pecuarias 0.40 0.88


Pesqueras 0.00 0.00


4.1.3 Costos de producción

La Tasa Porcentual de Variación del Costo Total Promedio de las UP (indicador de nivel

intermedio) es el cambio porcentual en la relación entre el costo total promedio de las UP

en el año 2013 con respecto al año 2010. En este caso, como se observa en el cuadro 21,

en general hay un cambio negativo –disminución- en los costos totales de producción de

los beneficiarios mayor que en los no beneficiarios, lo que apoya la hipótesis de los

responsables operativos en el sentido de que a través de la ejecución del Programa los

costos totales de producción tienden a disminuir por los efectos de la asistencia técnica

que los beneficiarios reciben, así como la menor inversión que implicó en el año más

reciente.





49


Cuadro 21. Tasa Porcentual de Variación del Costo Total Promedio de las UP


Agrícolas -3.02 42.83

Pecuarias -9.49 -6.49


Pesqueras 0.00 0.00


4.2 Resultados a nivel de efectos directos: acceso a nuevos mercados

En este subapartado se presentan los indicadores de nivel mediano plazo, por ser variables que pueden presentar cambios en un tiempo determinado.

4.2.1 Tasa Porcentual de Variación Promedio en los Precios de los Productos de las UP con SRRC

La Tasa Porcentual de Variación Promedio en los Precios de los Productos de las UP

(indicador de nivel mediano plazo) con SRRC, es la diferencia, en términos porcentuales,

en los precios, en un período final (2013) con respecto a un período inicial (2010). En este

caso, como se observa en el cuadro 22, los cambios porcentuales en los precios de los

productos agrícolas, pecuarios y acuícolas son positivos –variación media-, en

comparación con los de los no beneficiarios que presentaron un cambio positivo menor.

Esto, mantiene congruencia con lo que el Programa se propone en el sentido de mejorar

las condiciones de comercialización, por lo que soporta la hipótesis en ese sentido.

Cuadro 22. Tasa Porcentual de Variación Promedio en los Precios de los Productos de las UP con SRRC





Pesqueras 0.00 0.00


4.2.2 Tasa Porcentual de UP con SRRC y con Mejora en los Precios de sus

Productos

Otro indicador similar al anterior es la Tasa Porcentual de UP con SRRC y con Mejora en

los Precios de sus Productos (indicador de nivel mediano plazo) la cual se define como la

diferencia, en términos porcentuales, en el número de UP que implementan SRRC y que

muestran una variación porcentual positiva en los precios de sus productos, con respecto

al total de UP con SRRC encuestadas. En ese sentido, como se observa en el cuadro que

sigue, el 100% de las UP agrícolas, pecuarias y acuícolas mostraron alguna mejora en el


http://www.google.com/url?q=http%3A%2F%2Fwww.fao-evaluacion.org.mx%2Fbenef_res_est_2011%2Festatal%2Findicadores%2Fexportar.php%3Fcat_tit_cuest_id%3D5%26ind_id%3D3%26edo_id%3D16%26export%3D1&sa=D&sntz=1&usg=AFQjCNF73TawwEanDfcCqD_UuUnpK56tlw



http://www.google.com/url?q=http%3A%2F%2Fwww.fao-evaluacion.org.mx%2Fbenef_res_est_2011%2Festatal%2Findicadores%2Fexportar.php%3Fcat_tit_cuest_id%3D5%26ind_id%3D3%26edo_id%3D16%26export%3D1&sa=D&sntz=1&usg=AFQjCNF73TawwEanDfcCqD_UuUnpK56tlw




http://www.google.com/url?q=http%3A%2F%2Fwww.fao-evaluacion.org.mx%2Fbenef_res_est_2011%2Festatal%2Findicadores%2Fexportar.php%3Fcat_tit_cuest_id%3D5%26ind_id%3D4%26edo_id%3D16%26export%3D1&sa=D&sntz=1&usg=AFQjCNFwHmdEFgQVUZj6uQ_XvvMiK_zLoA







50


precio como efecto de implementar algún SRRC, y los no beneficiarios aunque también

presentaron alguna mejora en los precios de sus productos, ésta fue ligeramente menor

como se vio anteriormente.

Cuadro 23. Tasa Porcentual de UP con SRRC y con Mejora en los Precios de sus Productos


Agrícolas 100.00 100.00

Pecuarias 100.00 100.00

Acuícolas 100.00 100.00

Pesqueras 0.00 0.00


4.2.3 Tasa Porcentual de UP sin SRRC y con Mejora en los Precios de sus

Productos

La Tasa Porcentual de UP sin SRRC y con Mejora en los Precios de sus Productos es la

diferencia, en términos porcentuales, en el número de UP que no implementan SRRC y

que muestran una variación porcentual positiva en los precios de sus productos, con

respecto al total de UP sin SRRC encuestadas. De ahí, como se observa en el cuadro que

sigue, todas las UP de los beneficiarios, aunque no realicen SRRC completos como tales,

experimentan alguna mejora en los precios de sus productos; asimismo, para el caso de

los no beneficiarios el 100% de las UP también manifiesta alguna mejora en los precios

de sus productos, lo que expresa ciertas condiciones de igualdad entre los que no

participan en el Programa y los que sí lo hacen pero no realizan procesos completos de

SRRC.

Cuadro 24. Tasa Porcentual de UP sin SRRC y con Mejora en los Precios de sus Productos


Agrícolas 100.00 100.00

Pecuarias 100.00 100.00

Acuícolas 100.00 100.00

Pesqueras 100.00 100.00


















51


4.3. Resultados a nivel de efectos indirectos

4.3.1 Tasa Porcentual de variación del Ingreso Bruto Total y Neto de las UP

En principio, debe señalarse que los productores beneficiarios del Programa tienen una

Tasa Porcentual de Variación del Ingreso Bruto Total de las UP de 53.96%, lo que al

parecer es indicativo de un resultado positivo. Por su parte, en los no beneficiarios dicha

tasa alcanza el 44.01%, que por cierto no es un cambio despreciable.

En cuanto al comportamiento del ingreso neto, en el cuadro siguiente puede verse que el

cambio porcentual del ingreso neto de los beneficiarios se presenta en el caso de las

actividades agrícolas y pecuarias, y no así para el caso de las actividades acuícolas

donde aparentemente hubo, aunque muy pequeño, un cambio negativo. En el caso de los

no beneficiarios, si bien hubo un cambio porcentual positivo en el ingreso neto de las UP

agrícolas y pecuarias, éste en general es menor que el de los que sí participan en el

Programa, lo que apoya la hipótesis en el sentido de que las acciones del Programa

deben verse reflejadas en el mejoramiento de los ingresos de los productores.

Cuadro 25. Tasa Porcentual de Variación del Ingreso Neto de las UP




Acuícolas -2.10 0.00

Pesqueras 0.00 0.00


4.4 Impresión de los beneficiarios y no beneficiarios sobre el Programa

Al respecto, fue interés del CTEES del Estado de Michoacán conocer las impresiones

generales de los propios productores sobre el Programa, en términos cualitativos, de la

utilidad del mismo, así como sus debilidades y propuestas de mejoras. En ese sentido, en

el siguiente cuadro se resume el punto de vista en conjunto de los beneficiarios del

Programa entrevistados.






52


Cuadro 26. Resumen de la opinión de los beneficiarios sobre el Programa

Co

nc

ep

to

Beneficios del Programa: sí o no, por qué

Debilidades del Programa

Propuesta de mejora

Ben

eficia

rios

Sí: son acciones simples de llevar a cabo para las buenas prácticas; la cosa es cambio de actitud para producir con calidad para aspirar a un mejor precio de venta, porque el servicio de asistencia técnica es excelente en general. Hay mayor eficiencia en los costos de producción; mayor concientización de los trabajadores para realizar buenas prácticas en las huertas; y se han logrado mejores negociaciones de venta por tener buenas prácticas. El producto que cumple con la Norma de Buenas Prácticas en Producción y empaque coloca en el mercado a precios hasta el 100% por arriba de los convencionales. El beneficio económico y social es mayor por poderse exportar a mejor precio y porque el producto esté libre de contaminantes para el consumidor. Con prácticas así se tiene la preferencia por parte del comprador.

Implica hacer inversiones adicionales que hacen de entrada que se aumenten los costos que no estaban planeados. Se requieren inversiones e implica modificaciones, por lo que los productores pequeños no se interesan tanto y más aún que no mejora su precio.

Ser continuo hasta lograr la certificación y que el asesor le apoye en la gestión de recursos para la adquisición de la infraestructura necesaria. Que los productores que no conocen sobre el programa sean informados para que su infraestructura sea acorde a eso, y no hacer adecuaciones posteriormente que implican un costo.

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios del Programa.

Asimismo, se realizó un ejercicio similar para el caso de los no beneficiarios, por lo que en

el cuadro que sigue se presenta un resumen de sus impresiones con el propósito de

contrastar las dos diferentes visiones.

53


Cuadro 27. Resumen de la opinión de los no beneficiarios sobre el Programa C

on

cep

to

Razones para no participar en el

Programa

Conocimiento del OA

Qué resultados ha escuchado de los que sí participan

No B

eneficia

rios

No lo invitaron, pero realiza algunas prácticas por imitación. No le interesa, porque no se refleja en el precio de venta. Sí le interesa pero no tiene los recursos para la infraestructura que se requiere. Empresa reciente que apenas inicia acciones de inocuidad. No le interesa: el consumidor no valora la calidad.

Sí, prácticamente el 100%.

Ha escuchado sobre buenos resultados, también de algunos que no hacen las cosas como debe ser, y entonces tienen problemas para vender su producto. Que se facilita su comercialización y se mejora el precio de venta. Que tienen que hacer inversiones y el precio de venta es el mismo que todos, por lo que la mayoría no participa por no haber mayor rentabilidad. Además, no están organizados para asegurar un mayor precio del producto por ser inocuo. Excelentes resultados, el producto tiene mayor precio de venta en ocasiones hasta más del 100%; y además el consumidor nacional ya es más exigente, por lo que todos los empaques deben certificarse en buenas prácticas. En general, los comentarios negativos son más comunes en pequeños productores rústicos que no les interesa salir de su situación por vender en pequeña escala y localmente, sin aspirar a crecer.

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta a no beneficiarios del Programa.

De lo anterior se observa que, en términos generales, los beneficiarios están satisfechos

con los resultados obtenidos en cuanto a la rentabilidad de la actividad productiva, y con

el desarrollo de capacidades por parte de los asesores técnicos. Pero la mayoría

desconoce los aspectos administrativos y de operación para generar el servicio. Por su

parte, los no beneficiarios, a pesar de tener buenas referencias en general sobre el

Programa, argumentan que no fueron invitados, siendo que no requieren invitación, y que

el gobierno debería apoyarlos con la infraestructura que se requiere para poder participar.

Esto, demuestra que existe desconocimiento por parte de los productores en lo que a

sanidad e inocuidad se refiere, lo cual no los exime de responsabilidades.

Por otro lado, es pertinente señalar que se percibe que el nivel socioeconómico de los

entrevistados como beneficiarios es mayor que los no beneficiarios, pues tienen un nivel

más alto de enfoque empresarial y están mentalizados de que se tiene que invertir para

concretar las acciones que conllevan a la aplicación de medidas preventivas y correctivas

en materia de sanidad e inocuidad, y así obtener en el menor tiempo la certificación de

sus Unidades de Producción. Por su parte, los entrevistados como no beneficiarios

54


reconocen, en general, que los beneficios son mayores con la aplicación del Programa,

pero sus delaraciones denotan que para ellos representa inversiones que no quisieran

hacer en su totalidad, y que además tienen problemas de organización para el mejor

control de la comercialización de sus productos.

4.5 Resumen sobre los resultados del Programa

Con el propósito de resumir el presente capítulo, en el siguiente cuadro se presentan, de

manera resumida, los elementos que pueden contribuir a vislumbrar las posibles acciones

de mejora que ayuden a eficientar el desempeño global del Programa en cuestión.

Cuadro 28. Resumen sobre los principales resultados del Programa objeto de evaluación

Principales Interrogantes del Capítulo

Respuesta Concreta Pendientes del

Programa Acciones de

Mejora

¿Qué resultados ha tenido el Programa en términos de sus propios objetivos?

En general, resultados coherentes en la instrumentación, certificación y promoción de acciones de inocuidad, que reducen los riesgos de contaminación física, química y microbiológica en favor del consumo, tanto nacional como internacional; y logrando mejores condiciones de mercado de los productos e incrementos en los ingresos de los productores. Esto con recursos financieros relativamente bajos, y sirviendo en la práctica como mecanismo de transferencia tecnológica entre los productores que no participan en el Programa.

Incorporar a un mayor número de productores para lograr producciones inocuas en beneficio de todos los consumidores, ya que el universo de atención posible es enorme y desconocen, en general, las responsabilidades que tienen legalmente en materia de sanidad e inocuidad agroalimentaria.

Establecer con claridad en las ROP la obligatoriedad de los productores y/o transformadores de producir de manera inocua, independientemente de los posibles beneficios económicos y/o sociales que vislumbren, en virtud de la importancia que esto reviste en materia de salud pública. Desde luego, en consideración de la posibilidad de poder acceder a incentivos productivos para tal fin –como lo marcan las ROP 2014-, pero sin que esto sea una condición sine qua non. Aquí es relevante la participación activa y coordinada de la SAGARPA y la SS para llevar a cabo acciones de difusión y promoción del Programa.

55





Mejora

¿Qué resultados ha obtenido el Programa en términos de mejoras en aspectos de desarrollo clave de la UP?

En general presenta resultados coherentes en los diferentes tipos y niveles de indicadores como es el caso del mejoramiento del precio del producto y el ingreso de los productores; además fomenta la cultura de la “inocuidad” entre los productores, lo que puede llevar a que cada vez más este proceso esté totalmente en manos de ellos mismos, siendo que la inversión en este tipo de proyectos es rentable en el corto, mediano y largo plazo.

Lograr una mayor participación de los productores en este tipo de proyectos sin que necesariamente deba existir un subsidio gubernamental, sino más bien fomentar la organización entre ellos, sobre todo de los de menores ingresos, y que reconozcan las bondades que tiene un proyecto de esta naturaleza y la misma organización para la producción y/o comercialización. De esta forma, se tendrían mayores posibilidades de atender el importante objetivo del Programa que se refiere a la procuración de la salud pública.

Difundir masivamente la indicación legal generalizada de producir de forma inocua como una necesidad y obligación en pro de la salud pública; y no sólo con visos económicos, sin que esto necesariamente implique aumentar significativamente el presupuesto del Programa. Desde luego, esta acción debería ir acompañada de un proceso de difusión masiva a todos los consumidores sobre las bondades de consumir productos agroalimentarios inocuos en beneficio de su salud.

¿Se ha contribuido significativamente a resolver el problema que dio origen al Programa?

Puede decirse que el Programa está avanzando en la dirección correcta en general, según la asignación presupuestal, pero de manera muy lenta, lo que hace suponer que se necesitará un número indefinido de años para poder abarcar a toda la Población Objetivo y Potencial, sobre todo si se considera la relevancia que tiene el Programa en cuanto a la salud pública, como se infiere en el marco legal vigente.

Avanzar a mayor velocidad en la cultura de producción inocua, incentivando la producción en estas condiciones con mayores estímulos de las dependencias federales, estatales y/o municipales, incluida la difusión masiva, desde luego, pero siempre en consideración de lo establecido legalmente respecto de la obligatoriedad de producir de forma inocua, ya que con la inercia operativa actual del Programa cualquier cantidad de recursos sería prácticamente insuficiente por el gran número de UP en el Estado.

Poner en marcha un proceso de difusión masiva nacional en la que se informe a todos los productores de la enorme responsabilidad y obligación que tienen de producir de forma inocua en beneficio de la salud de todos los consumidores. No es posible que sólo los productos de exportación o de ciertos segmentos del mercado nacional cumplan con características deseables de inocuidad, y el resto se constituya en posibles focos de infección.

56





Mejora

¿Qué factores del contexto económico, social y ambiental del Programa se pueden vincular a los resultados obtenidos?

En virtud del comportamiento, en ocasiones similar, de los indicadores que presentan los beneficiarios y los no beneficiarios, es probable la influencia de factores externos como el precio del producto, el propio precio de los insumos, y el alto nivel de marginación de la población del Estado y del País que implica un bajo poder adquisitivo.

Recordar masivamente a los productores la obligatoriedad que existe de producir de manera inocua; y divulgar de la misma manera a la mayor parte de la población consumidora de productos agroalimentarios, sobre las bondades de consumir productos inocuos tanto en su salud como en la contribución en el mejoramiento de las condiciones económicas de los propios productores del Estado y del País.

Incorporar con claridad y de manera explícita en las ROP de todos los programas públicos el requerimiento legal (coercitivo) de llevar a cabo acciones sanitarias y de inocuidad, si se va a producir y/o transformar productos con el uso de subsidios gubernamentales.

¿Qué elementos del diseño del Programa se pueden vincular a los resultados obtenidos?

A pesar de que existe congruencia en la visión del Programa según la Federación y el Estado, con la Normatividad de orden superior, el carácter universal de la Población Objetivo sólo es de forma enunciativa ya que los recursos que se erogan en su operación sólo son suficientes para una muy pequeña porción de dicha población objetivo; además no se le da el énfasis de la obligatoriedad que debe tener quien produce y/o transforma en relación con la salud pública, lo que hace que la participación sea voluntaria e, incluso, se confunde la situación en el sentido de que algunos productores mencionan que no se les invita a participar y/o que no notan bondades económicas por participar en este tipo de actividades.

Coordinarse con la SS en la supervisión del Programa por su relación con la salud pública, así como generalizar la disposición en todas las dependencias federales y estatales de que es condición (obligación) para cualquier trámite en la solicitud de subsidios producir de manera inocua buscando no tan sólo el mejoramiento económico sino social en general.

Plantearlo normativamente en todos los programas con o sin ROP, y a través de procesos de divulgación masiva.

57





Mejora

¿Qué aspectos de la operación del Programa se pueden vincular a los resultados obtenidos?

Básicamente el no realizar un proceso interno de planeación estratégica de largo alcance que permita la consecución de mayores recursos, y mayor participación institucional para aumentar el nivel de atención de la Población Objetivo, y no sólo planear las actividades con base en un presupuesto definido a nivel central.

Atender a un mayor número de productores para, en el menor tiempo posible, abarcar a la totalidad de las unidades de producción en el Estado. Esto a través de un proceso de planeación participativa con todas las dependencias relacionadas con el desarrollo rural sustentable, en el entendido de que se tiene la responsabilidad, junto con los productores, de lograr producir de manera inocua.

Para propiciar la participación institucional y llevar a cabo un proceso de planeación estratégica de largo alcance, se sugiere la realización de un diagnóstico que contribuya a determinar con precisión la demanda potencial de este tipo de proyectos –inocuidad- que clarifique, entre otras cosas, la priorización de actividades productivas en el Estado según los posibles riesgos; los tipos de productores y regiones; los tipos de estímulos, en su caso; y el tiempo necesario para lograr la cobertura general del proyecto; así como la definición del tiempo mínimo necesario para ubicar en la práctica al productor que efectivamente está llevando a cabo las acciones concretas para la certificación de su UP, o, en todo caso, suspenderle los servicios correspondientes y no desperdiciar tiempo ni dinero. Este proceso de planeación estratégica puede ser promovido y encabezado por el CTEES y soportado, en su caso, por consultoría externa.

Fuente: Elaboración propia con base en los primeros cuatro capítulos.

58


Capítulo 5

Conclusiones y recomendaciones El presente capítulo resume los principales hallazgos de aspectos clave que determinaron los resultados del Programa y presenta las recomendaciones viables para el mejor desempeño del mismo.

5.1. Conclusiones

A continuación se muestra una valoración analítica sobre los resultados que el Concepto de apoyo de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera evaluado ha tenido en el Estado. Dicha valoración contiene los principales aspectos que determinaron los resultados.

5.1.1 Resultados del Programa de acuerdo con sus objetivos

Los resultados son coherentes en términos de los objetivos del Programa, toda vez que

se logra la disminución de los riesgos de contaminación física, química y microbiológica

en favor del consumo, tanto nacional como internacional; además de presentarse mejores

condiciones de mercado de los productos e incrementos en los ingresos de los

productores. Sin embargo, el avance es lento en la solución del problema que busca

atender el Programa, lo que hace concluir que se requiere de un importante número de

años para poder abarcar a toda la Población Objetivo y Potencial del Estado, sobre todo si

se considera la relevancia que tiene el Concepto de Apoyo como un Bien Público en

cuanto a la Salud Pública, de acuerdo con el Marco Normativo vigente.

5.1.2 Resultados del Programa en términos de mejoras en aspectos de

desarrollo clave de las UP

Existe influencia de factores externos, como el precio de los insumos, el precio de los

productos, los altos niveles de marginación y el bajo poder adquisitivo de la mayoría de

los consumidores del Estado y del País, entre otros, que causan ocasionalmente que el

comportamiento de los indicadores de interés que presentan, los beneficiarios y los no

beneficiarios sean similares.

5.1.3 Contribución del Programa en la solución del problema

Existe congruencia con la ejecución del Programa, de acuerdo con la visión Estatal y

Federal. Sin embargo, el carácter universal de la PO sólo es enunciativa, ya que los

recursos que en la práctica se erogan sólo son suficientes para una muy pequeña porción

de dicha Población; además, no se le da el énfasis necesario a la obligatoriedad-

coercitividad debida por parte de quienes producen y/o transforman productos primarios,

para producir de forma inocua, sobre todo en consideración de la importancia que tiene en

cuanto a la Salud Pública.

59


5.1.4 Factores del contexto del Programa que se vinculan con los resultados

obtenidos

Las circunstancias fitosanitarias y comerciales para los productos mango y guayaba han

propiciado la utilización de procesos de innovación tecnológica, mayormente para la venta

de exportación, lo que se convierte en un nicho importante de mercado; los métodos

utilizados son el térmico para mango y el método de irradiación con cobalto 60 para la

guayaba. Ambos procesos de innovación se convierten en una alternativa; sin embargo,

estos métodos pueden perjudicar la vida de anaquel de los productos, y representar otros

posibles riesgos en el método de irradiación.

5.1.5 Elementos del diseño del Programa que se vinculan a los resultados

obtenidos

En general, el circuito operativo del Programa no presenta dificultades de consideración, a

excepción de algunas situaciones de influyentismo técnico, así como del proceso de

planeación del Programa, dado que no existen evidencias de que se lleven a cabo

procesos de planeación estratégica de largo alcance que permitan la consecución de

mayores recursos, así como una mayor participación interinstitucional para aumentar el

nivel de atención de la PO y la población potencial.

5.1.6 Aspectos de la operación del Programa que se vinculan a los

resultados obtenidos

Se constata la hipótesis general, en el sentido de que la implementación de SRRC

asegura la ausencia de contaminación del alimento durante su proceso productivo, por lo

que de manera indirecta se incurre en nuevas y mejores expectativas asociadas a la

comercialización de los productos, y se incrementan los ingresos de los productores.

5.1.7. Confirmación de la hipótesis general de la Evaluación

Considerando que la hipótesis general expresa: “la promoción, implementación y

mantenimiento de los Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación en la

producción, a través de los OA de cada sector productivo, son acciones gubernamentales

que aseguran la no contaminación del alimento durante su proceso productivo, por lo que

de manera indirecta se abre la posibilidad de incursión en nuevas y mejores expectativas

asociadas a la comercialización de los productos; lo que en su conjunto con las acciones

sanitarias debieran de contribuir a incrementar los ingresos de los productores”. Ésta se

confirma.

En consecuencia, enseguida se plantean las principales recomendaciones que podrían

contribuir al mejor desempeño del Programa.

60


5.2. Recomendaciones

En este subapartado se exponen las sugerencias que se consideran más relevantes y de

utilidad para retroalimentar las intervenciones de la SAGARPA, del SENASICA y del

Gobierno Estatal, con el objeto de contribuir en una mayor eficiencia y eficacia en cuanto

a la resolución de la problemática que atienden en materia de inocuidad agroalimentaria,

acuícola y pesquera en el Estado.

5.2.1 Recomendaciones orientadas al diseño del Concepto de Apoyo

1. Por la importancia del objetivo natural del propio Programa o Componente, y como

parte del fortalecimiento de la cultura de producir y consumir alimentos sanos y de calidad

para las familias mexicanas, se recomienda llevar a cabo un proceso de difusión masiva,

dirigida a todos los productores y consumidores del Estado y del País, sobre las bondades

de producir y consumir productos agroalimentarios inocuos. En este sentido es relevante

la participación activa y coordinada de la SAGARPA y la SS, como instancias normativas

en la materia, a fin de llevar a cabo la terea de difusión y promoción masiva del Programa,

ya sea a través de los medios modernos de comunicación (considerando un presupuesto

adicional para tal fin), o bien a través de la propia estructura de información de ambas

instancias, como es el caso de los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, o

ambas.

2. Por la preponderancia del tema social de salud pública, se recomienda que la

aplicación de las leyes relacionadas con la sanidad e inocuidad, en general, por su

carácter de obligatoriedad, sea dotada de un Reglamento Interno en el que se señalen las

sanciones y los procedimientos correspondientes aplicables a los productores y

transformadores de los productos primarios. Se sugiere que esta propuesta sea

canalizada por la propia Delegación Estatal de la SAGARPA, en conjunto con la SEDRU,

al Legislativo Estatal y/o Federal.

3. Con fines de impulsar la participación del productor para la implementación de acciones

de Inocuidad, se considera oportuno utilizar la vinculación entre Programas de la

SAGARPA-SEDRU, que implique la implementación de acciones de SRRC como un

criterio a favor del solicitante,dentro del proceso de selección de solicitudes para los

programas vinculados. En este sentido, se puede plantear normativamente en el Estado la

preferencia de apoyar las solicitudes de estímulos productivos que están sujetas a

procesos de certificación de Inocuidad en sus UP.

5.2.2 Recomendaciones orientadas a la gestión del Concepto de Apoyo

1. Aprovechar la experiencia del personal operativo para convocar a un proceso de

planeación estratégica de largo alcance, que propicie la participación intra e

interinstitucional, y que se diagnostique con precisión, entre otras cosas, la demanda

potencial de este tipo de proyectos de inocuidad, clarificando las prioridades de atención

de las actividades productivas en el Estado, según su importancia económica y/o social y

sus posibles riesgos de contaminación; los tipos de productores; los tipos de regiones; y

61


tipos de estímulos, en su caso; el tiempo requerido para lograr la cobertura global del

proyecto; así como la definición del tiempo mínimo necesario que se puede conceder a un

productor en proceso de certificación de su UP para, en su caso, suspenderle los

servicios correspondientes y no desperdiciar tiempo ni dinero.

2. En dicho proceso de planeación, es pertinente considerar como una alternativa

importante para las condiciones fitosanitarias y de comercialización de los productos

mango y guayaba, entre otros potenciales, la utilización de mejores procesos de

innovación tecnológica, y que sean tratados a través de métodos que mejoren la vida de

anaquel del producto y que concedan mayor certidumbre para su consumo. Lo anterior,

podrá desarrollar la capacidad de comercialización de esos y otros productos en el

mercado nacional, y principalmente de exportación.

3. Darle el carácter de obligatoriedad a los lineamientos operativos del SENASICA, para

que todos los agentes involucrados en el proceso operativo del Programa lleven a cabo

sus funciones correspondientes de acuerdo con lo instruido, y así evitar acciones

discrecionales que pongan en riesgo la razón de ser del Programa. De esta manera, se

sugiere que dichos lineamientos se publiquen en la Gaceta Oficial o elinstrumentoque

corresponda para tal fin.

62


Bibliografía Anexos Técnicos 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013.

Comité Estatal de Sanidad Acuícola del Estado de Michoacán, A. C. –CESAMICH, A. C.-

(2009). Recopilación e Información de Unidades de Producción Acuícola de

Michoacán, Incorporadas y Monitoreadas por el CESAMICH, A. C. Morelia, Mich.

DOF. 2013. SAGARPA. Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y

Alimentario 2013-2018. México, D.F.

DOF. 2010. Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Michoacán de

Ocampo. Morelia, Mich.

FAO.2013. Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en México 2012.

México, D. F.

FAO, 2001. El estado mundial de la agricultura y la alimentación. México, D. F.

Gobierno del Estado de Michoacán. 2012 (a). Plan de Desarrollo Integral del Estado de

Michoacán 2012-2015. Morelia, Mich.

Gobierno del Estado de Michoacán. 2012 (b). Programa Sectorial de Desarrollo Rural

2012-2015. Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán 2012-2015. Morelia,

Mich.

http://www.siap.gob.mx/, 2014.

http://espanol.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/mexico. 2014.

América Latina, Situación actual y Plantas de Irradiación en México, por el Instituto

Nacional de Investigaciones Nucleares (2012): http://www.latu.org.uy/docs/9-Situacion-

actual-irradiacion-gamma-America-Latina.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). 2014. Aguascalientes, Ags.

Plan Integrado de Trabajo del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos del

Componente de Sanidades en el Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria,

Acuícola y Pesquera en su modalidad de recursos a ejercer durante los meses de abril a

diciembre de 2011 en la Entidad de Michoacán. 2011. Morelia, Mich.

Plan Integrado de Trabajo del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos del

Componente de Sanidades en el Concepto de Apoyo de Inocuidad Agroalimentaria,

Acuícola y Pesquera en su modalidad de recursos a ejercer durante los meses de enero a

diciembre de 2013 en la Entidad de Michoacán. 2013. Morelia, Mich.


http://espanol.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/mexico

63


Gobierno de la República. 2013. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. México, D. F.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

(SAGARPA). 2013. Infografía Agroalimentaria de Michoacán. México, D.F.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

(SAGARPA). 2011. Los Sistemas de Reducción de Riesgos de Contaminación en la

producción y procesamiento primario. Buenos Aires, Argentina.

Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA).

SAGARPA. 2013. Modelo para operar y sistemas de reducción de riesgos de

contaminación. México, D. F.

64


Anexos

Cuadro 1 Anexo. Población total del Estado de Michoacán por sexo y edad

Concepto

Michoacán Nacional % Part.

A/B Total Total

(A) (B)

Población Total (PT) 4,529,915 118,395,054 3.83%

Sexo Hombres 2,189,202 57,810,955 1.85%

Mujeres 2,340,713 60,584,099 1.98%

Grandes Grupos de Edades

0-14 Años 1,326,793 33,608,274 1.12%

15-64 Años 2,866,409 77,044,501 2.42%

65 y más Años 336,713 7,742,279 0.28% Fuente: Elaboración propia con base en datos del INEGI, 2013. Proyecciones de población total a mitad de Año, por Sexo Grandes Grupos de Edad.

Cuadro 2 Anexo. Población Económicamente Activa del Estado de Michoacán

Concepto

Michoacán Nacional % Part.

A/B Total Total

(A) (B) Total PEA ocupada 1,860,481 49,549,331 3.75%

Primario 439,244 6,688,635 6.56%

Secundario 373,188 11,676,727 3.19%

Terciario 1,041,154 30,883,639 3.37%

No especificado 6,895 300,330 2.29% Fuente: Elaboración propia con base en datos del INEGI, 2013.

65


Cuadro 3 Anexo. Comparativo Histórico del PIB en Michoacán (Millones de Pesos)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INGEI, cifras preliminares 2012.Millones de pesos a precios constantes de 2008.

Cuadro 4 Anexo. Comparativo Histórico del Valor de la Producción Agrícola en

Michoacán (Millones de Pesos)

Total

Primavera-Verano

Otoño-Invierno

Perennes

2008

Michoacán Total (A) 28,433 7,933 2,818 17,682

Nacional Total (B) 305,951 114,371 75,484 116,096

% Part. A/B 9.3% 6.9% 3.7% 15.2%

2009


Nacional Total (B) 294,662 101,306 73,371 119,985

% Part. A/B 10.1% 6.7% 3.5% 17.0%

2010


Nacional Total (B) 331,786 120,390 75,520 135,876

% Part. A/B 9.1% 7.2% 3.7% 13.7%

2011


Nacional Total (B) 354,657 124,902 77,570 152,185

% Part. A/B 11.0% 8.4% 4.9% 16.3%

2012


Nacional Total (B) 410,160 152,818 94,760 162,582

% Part. A/B 9.9% 8.3% 4.9% 14.2% Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP 2013, Año Agrícola 2012.

Total Primavera-

Verano

Otoño- Invierno

Perennes

2008


Nacional Total (B) 11,941,199 392,984 4,365,207 7,183,008

% Part. A/B 2.4% 7.5% 1.9% 2.4%

2009


Nacional Total (B) 11,374,629 377,848 4,094,017 6,902,764

% Part. A/B 2.3% 7.6% 1.7% 2.4%

2010


Nacional Total (B) 11,965,979 390,856 4,280,609 7,294,514

% Part. A/B 2.3% 7.0% 1.7% 2.4%

2011


Nacional Total (B) 12,424,948 366,739 4,426,553 7,631,656

% Part. A/B 2.3% 8.0% 1.6% 2.4%

2012


Nacional Total (B) 12,912,908 397,044 4,541,161 7,974,703

% Part. A/B 2.3% 7.9% 1.5% 2.4%

66


Cuadro 5 Anexo. Estacionalidad Agrícola del Estado de Michoacán

Primavera-Verano Otoño-Invierno Perennes

Período de Siembra Marzo - Septiembre Octubre - Marzo

Período de Cosecha Septiembre - Marzo Noviembre - Septiembre

Enero – Diciembre

Modalidad Hídrica

Predominan te

Riego Temporal Riego Temporal Riego Temporal

Hectáreas 166,078.50 521,246.56 75,333.66 18,493.50 183,870.84 134,160.37

Participación 24.2% 75.8% 80.3% 19.7% 57.8% 42.2%

Cultivos Número 56 52 47

Participación 36.1% 33.5% 30.3%

Participación en el Año

Agrícola por Superficie

Hectáreas 687,325.06 93,827.16 318,031.21



Agrícola por Volumen

Toneladas 4,047,123.00 1,075,587.00 4,607,494.00



Agrícola por Valor

Millones de Pesos 12,698.59 4,631.11 23,119.22


Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013. Año Agrícola 2012.

Cuadro 6 Anexo. Producción Pecuaria del Estado de Michoacán

Producción Valor de la Producción

(Millones de Pesos)

Nacional Michoacán Participa-

ción Nacio-

nal Michoacán

Participa-ción

Carne (Ton)

Ganado en Pie 5,258,068 213,301 4.1% 103,798 4,137 4.0%

Ave y Guajolote en Pie

3,490,090 63,965 1.8% 66,688 1,230 1.8%

Carne en Canal 5,970,636 173,513 2.9% 189,090 5,717 3.0%

Leche

(Litros)

Bovino 10,880,870 344,810 3.2% 56,445 1,833 3.2%

Caprino 155,636 3,930 2.5% 731 19 2.7%

Otros Productos

Huevo para Plato 2,318,261 20,538 0.9% 38,167 351 0.9%

Miel 58,602 1,691 2.9% 2,003 75 3.7%

Cera en Greña 1,868 91 4.9% 116 6 4.8%

Lana Sucia 5,042 105 2.1% 20 2 8.2%

Total 286,571 8,003 2.8%

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIAP, 2013. El Total del Valor no incluye el Valor en Pie debido a que está contenido en el Valor de la Producción de Carne.

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Cuadro 7 anexo. Informantes clave entrevistados (funcionarios operativos)

Número Consecutivo

Áreas de responsabilidad

1 Área de Salud Animal de la SAGARPA en el Estado

2 Área de Sanidad Vegetal de la SAGARPA en el Estado

3 Prestación de Servicio Profesional en el Área de Sanidad Vegetal de la SAGARPA en el Estado

4 Subdelegación de Pesca de la SAGARPA en el Estado

5 Área de la Subdelegación de Pesca de la SAGARPA en el Estado

6 Área de la Subdelegación de Pesca de la SAGARPA en el Estado

7 Coordinación de Inocuidad Vegetal

8 Coordinación de Inocuidad Pecuaria

9 Coordinación de Inocuidad Acuícola

10 Área de Salud Animal de la SEDRU en el Estado

11 Área de Sanidad Vegetal de la SEDRU en el Estado

Fuente: Elaboración propia.

evaluación de resultados del programa de prevención y

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