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Estudio sobre criterios de calidad y mejora de la formación docente del Mercosur

Estudio sobre criterios de calidad y mejora de la formación docente

del Mercosur

Estudio sobre criterios de calidad y mejora de la formación docente del MERCOSUR / Alejandra Birgin (coord.) [et.al.]. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Teseo, 2014. 326 p. ; 23x15 cm. ISBN 978-987-723-005-51. Educación. 2. Formación Docente. 3. MERCOSUR. I. Birgin, Alejandra (coord.)CDD 371.1

© Editorial Teseo, 2014

© PASEM, 2014

© UNSAM, 2014

Buenos Aires, Argentina

ISBN 978-987-723-005-5

Editorial Teseo

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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www.editorialteseo.com

Índice general

Introducción ��9

Informe comparado ��11

Informe Argentina ��45

Informe Brasil ��113

Informe Paraguay ��175

Informe Uruguay ��239

Sobre los autores ��323

introducción

La realización del estudio “Calidad y mejora de la formación docente” surge en el marco de las acciones del Programa de Apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (PASEM) que comenzó sus actividades en marzo de 2012, fruto del convenio sustanciado entre la Comisión Europea y los países be-neficiarios del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay�

El objetivo general del programa es contribuir al proceso de integración regional y a la calidad educativa a través del fortalecimiento de la formación docente en el marco del Plan Estratégico del Sector Educativo del MERCOSUR�

Uno de los resultados esperados del programa es la consolidación de capacidades para diseñar y gestionar políticas de formación docente en pos de la integración regional, por lo que se propuso realizar un estudio que relevase las principales políticas que tienden a la mejora de los procesos de formación docente desarrolladas en los países que integran el PASEM�

Entendemos que la producción de conocimiento sistematizado y ac-tualizado en el campo de la educación es un aporte clave para la definición de políticas públicas eficaces y acordes a la realidad regional�

Con esta publicación, compartimos el estudio que analiza los conceptos de calidad y mejora, sus significados y sus alcances, como elementos cons-titutivos desde los cuales pensar la región� Así, buscamos construir nuevas problematizaciones y propuestas que conciban lo regional como un aspecto clave en las políticas que hay que implementar en el campo de la formación docente inicial y en ejercicio�

Para el desarrollo del conjunto de estudios que hemos realizado du-rante el año 2013 se convocó una serie de licitaciones� La investigación que acá presentamos fue realizada por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), una universidad pública nacional de la República Argentina que convocó para esta tarea a un equipo de expertos coordinado por Alejandra Birgin (que además estuvo a cargo del capítulo sobre Argentina) e integrado por Dalila Andrade Oliveira (a cargo del capítulo sobre Brasil), Eloísa Bordoli (a cargo del capítulo sobre Uruguay) y Rodolfo Elías (a cargo del capítulo sobre Paraguay)� Todos los investigadores principales constituyeron a su vez equipos de apoyo para la realización de cada estudio�

Se elaboraron capítulos por país y un informe final comparado que consi-dera la heterogeneidad y especificidad de la situación de la formación docente

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inicial y continua en Argentina, en Brasil, en Paraguay y en Uruguay estable-ciendo semejanzas y contrastes; identificando potencialidades y dificultades para la elaboración de políticas docentes regionales en el MERCOSUR� La realización de este estudio es el primer paso de una secuencia de acciones que lo tomarán como insumo, ya que es presentado y discutido en ateneos nacionales y en seminarios regionales de los que participan decisores de política, académicos y organizaciones de trabajadores de la educación�

Finalmente todos estos aportes se articularán para la elaboración de documentos de propuestas de política pública para ser considerados por la Reunión de Ministros del Sector Educativo del MERCOSUR, contribuyendo de este modo a la sostenibilidad en el tiempo de las metas del PASEM�

INFORME COMPARADO

Coordinación: Alejandra Birgin Investigador asistente: Alejandro Vassiliades Colaboradora: Ivana Mihal Consultoras: Ana Donini, Mónica Pini

Índice

1� Introducción ��15

2� Panorama actual de la formación docente en los países de la región ��16

2�1 La formación docente inicial en el nivel superior: instituciones y regulaciones ��16

2�2 Políticas de desarrollo profesional docente ��24

3� Análisis de tres políticas docentes en la región: criterios de calidad y de mejora que las organizan ��29

3�1 Políticas estudiantiles en la formación docente ��30

3�2 Políticas de formación de formadores ��32

3�3 Políticas de evaluación docente ��33

4� Hacia la construcción regional de políticas de formación docente: debates y propuestas ��36

Bibliografía ��42

1. Introducción

El MERCOSUR es una construcción en la que confluyen historias, de-safíos y aspiraciones compartidas por los países que lo integran, junto con una amplia heterogeneidad de rasgos culturales, demográficos y educativos que caracterizan las diferentes situaciones nacionales� En ese marco, las políticas de formación docente suponen una variedad de implementaciones y prácticas que dan cuenta de problemas propios de cada contexto y de la necesidad e importancia de considerar la dimensión de lo regional como un aspecto nodal a la hora de diseñar y desarrollar nuevas iniciativas�

Este estudio se propone sistematizar los lineamientos principales de las políticas implementadas en el campo de la formación docente inicial y en ejercicio en cada uno de los países que integran el MERCOSUR, de modo de analizar los criterios de calidad y de mejora que las organizan� Éstos no responden a sentidos unívocos, sino que son el lugar de llegada de múlti-ples significaciones que, según el modo en que son planteadas, configuran políticas docentes diversas y establecen condiciones muy distintas para garantizar el derecho a la educación de quienes se forman como docentes y de sus futuros estudiantes�

Para el análisis de estos criterios de calidad y de mejora, este informe intentará atender las disputas y los conflictos para fijar las coordenadas en que ellos deberían comprenderse en el marco de las políticas docentes actuales� Específicamente, se analizarán estas dinámicas en la formación docente ini-cial, en el desarrollo profesional docente y en tres políticas específicas en las que estas discusiones se expresan: las políticas estudiantiles en la formación docente, la formación de formadores y las políticas de evaluación docente�

El análisis comparado procurará considerar la heterogeneidad y espe-cificidad de la situación de la formación docente inicial y continua en cada país de modo tal que se puedan establecer puntos comunes y aspectos en los que los casos contrastan, a fin de identificar potencialidades y dificulta-des para la elaboración de políticas docentes regionales en el MERCOSUR que promuevan nuevos modos de calidad y de mejora en la formación de maestros/as y profesores/as� El estudio que aquí se plantea responde a una vacancia en la producción de conocimiento sobre la situación de la forma-ción docente a nivel regional y se propone realizar un aporte para plantear formas novedosas de análisis y discusión que habiliten la construcción de políticas públicas que consoliden la realización del derecho a la educación en nuestros países�

Este trabajo requiere ser leído en conjunto con los informes nacionales que lo acompañan� En ellos se da cuenta extendidamente del modo en que la formación docente se enmarca en los contextos y en las dinámicas políticas que en la actualidad atraviesan a los países del MERCOSUR, aspecto que no es incorporado en este trabajo a los fines de privilegiar la mirada comparada


antes señalada� En este sentido, los insumos para esta producción son los informes nacionales de Argentina, de Brasil, de Paraguay y de Uruguay, junto con un relevamiento específico de elaboraciones actuales del campo de la formación docente realizado en el marco de este estudio por el equipo a cargo del informe de Brasil� El rastreo abarcó las producciones recientes del campo de la formación docente presentes en tres bases de publicaciones científicas: Scielo (Scientific Electronic Library Online), el portal de Capes (Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior) y Redalyc (Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe)� Se relevaron más de un centenar de tesis, disertaciones y artículos sobre formación docente publicados entre 2009 y 2012, y se distinguieron las categorías principales o líneas de trabajo sobre las que se organizaban�

En síntesis, este informe comparado aspira a constituirse en un aporte hacia la construcción de una mirada regional que se aparte de las perspec-tivas globalizadas que procuran imponer agendas comunes en relación con la “calidad” y la “mejora” de la formación docente� El trabajo tendrá un carácter doblemente situado: se dirigirá a construir problematizaciones propias y nuevas propuestas1 en torno a la calidad y la mejora de la formación docente en el MERCOSUR, a la vez que analizará la importancia de tomar en consideración lo regional como un aspecto nodal de esas construcciones�

2. Panorama actual de la formación docente en los países de la región

2.1 La formación docente inicial en el nivel superior: instituciones y regulaciones

La formación docente inicial en los países del MERCOSUR se caracteriza por la amplia diversidad de políticas, de instituciones y de prácticas que se desarrollan, como así también por su creciente complejidad y fragmenta-ción� Se trata de un panorama heterogéneo que se compone de diferentes tradiciones y situaciones políticas, sociales y pedagógicas, a la vez que también de problemáticas compartidas, atravesadas por sentidos de calidad y de mejora dinámicos y con inscripciones específicas en cada caso� Estos aspectos plantean desafíos a la hora de pensar la construcción de lo regional desde las políticas de formación docente�

1 Las propuestas aquí desarrolladas deberían articularse con el Sector Educativo del MER-COSUR (SEM), creado el 13 de diciembre de 1991, y que se constituye como un espacio diferenciado para el tratamiento específico de la cuestión educativa en el marco de la integración regional� En ese marco, el Grupo de Trabajo de Formación Docente (GTFD), creado en el 2007, centra sus tareas en el conocimiento e intercambio de los sistemas de formación docente del MERCOSUR y en la identificación de necesidades comunes para la cooperación solidaria entre los países�

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De modo particular, y como se intentará mostrar, este panorama da cuenta del desarrollo de debates y de continuidades respecto de las políticas de corte neoliberal desarrolladas en los años noventa, que asumen especi-ficidades en cada país� Asimismo, las situaciones nacionales se enmarcan en una importante tendencia de expansión de la educación superior que impacta decididamente en los problemas y desafíos planteados en torno a la formación docente y en las políticas que son analizadas en este informe�

En el caso de Uruguay, la formación docente inicial posee una fuerte tradición que se plasma en una diversidad de instituciones de nivel superior comprendidas dentro de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP): Instituto Normal de Formación de Maestros, Instituto de Profesores Artigas, Institutos de Formación Docente e Instituto Normal de Enseñanza Técnica� Estas instituciones reúnen el 95% de la oferta pública de formación docente, que se unifica en el Centro de Formación en Educación (CFE) como respuesta a la fragmentación curricular que existía en la década anterior�

En Uruguay hay 41 000 docentes que trabajan en la educación pública en 2800 centros de enseñanza en todo el país� En la formación docente se registran 1980 docentes distribuidos en 32 centros educativos� Los docen-tes titulados de primaria son el 100%� La tasa de titulación para enseñanza secundaria es de un 59%, un 23,5% tiene estudios de profesorado incom-pletos y un 17,5% no cuenta con formación específica� El censo realizado en 2007 dio cuenta de que, en términos generales, el plantel docente no ha cursado posgrados, situación que puede deberse a la escasa oferta, a nivel de la ANEP, de formación cuaternaria –localizada en la Universidad de la República (UdelaR)–�

En este país la matrícula de formación docente experimentó un cre-cimiento hasta 2004, se estabilizó en 2009, posteriormente descendió y después ascendió levemente en 2010 y 2011� Es posible observar dinámicas de segmentación académica dentro de las instituciones de educación su-perior: las universidades privadas reclutan a los estudiantes con mayores competencias en promedio, la UdelaR capta a los estudiantes promedio y los institutos terciarios de formación docente a aquellos estudiantes con bajo promedio (Fernández, 2010)�

En relación con el gasto publico educativo, el porcentaje del PBI desti-nado a la educación ha experimentado un crecimiento en los últimos años, hasta alcanzar actualmente el 4,5%, porcentaje que es considerado insuficiente por los gremios docentes� Cabe destacar que, dentro del gasto de la ANEP, la formación docente es la que recibe el porcentaje más bajo del presupuesto�

Desde 2005, Uruguay está embarcado en un proceso de cambio institu-cional que tiene como objetivo la transformación de la formación docente de nivel terciario a universitario� En este sentido, la Ley General de Educación de 2008 estableció la creación de un instituto universitario para formar a los


docentes� Luego de intensos debates, se acordó la creación de la Universidad Nacional de Educación que desarrollará actividades de enseñanza, inves-tigación y extensión�

Se busca configurar una nueva institucionalidad y que la formación docente se adecue a las exigencias de la dinámica universitaria� En la actua-lidad, se desarrollan también discusiones en torno al grado de autonomía de la Universidad Nacional de Educación y a cómo se constituirá el cogobierno en esta institución� Parece estar teniendo lugar una disputa con la UdelaR, que reclama la formación de los docentes-investigadores según el modelo actualmente vigente en esa institución�

En Paraguay, la formación docente es de carácter terciario, no uni-versitario� Las carreras de magisterio y de profesorado tienen una duración de tres años con prácticas educativas anuales y se brindan en institutos de formación docente (IFD) así como en algunas universidades o institutos superiores habilitados para tal efecto� La educación superior paraguaya está conformada por las universidades, los institutos superiores y las instituciones de formación profesional de tercer nivel (institutos técnicos e institutos de formación docente)� Los IFD dependen del viceministerio de Educación, que cuenta con una Dirección de Formación Docente (a la cual los IFD públicos y privados deben solicitar la habilitación de los cursos de formación docente inicial)� Los planes y los programas de estudios para la formación docente son definidos por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC)�

En Paraguay hay aproximadamente 60 000 docentes en ejercicio en instituciones educativas en el sector oficial y 18 000 en el sector privado y privado subvencionado� Hay porcentajes significativos de docentes no titu-lados: hacia 2010 había casi 8% de docentes en ejercicio sin titulación para el Nivel Primario, 38,1% para el tercer ciclo de la Educación Escolar Básica y 54,1% para el Nivel Inicial� Es decir, más de la mitad de los docentes que se desempeñan en este último nivel no poseen título�

Hacia 2010, un total de 56 IFD ofrecen formación docente inicial en Paraguay, la mitad de los cuales son privados�2 La formación docente es aran-celada, incluso en el caso de los institutos de formación docente oficiales� En los últimos años se observa una disminución general de matriculados en las diferentes carreras de formación docente�3 La inversión en educación ha ido decreciendo: del 5,1% del PBI destinado a educación en 1999 se ha pasado al 4,1 % en 2010� La reducción del gasto en educación respecto al porcentaje del PBI se registra en el marco de una etapa en la que el PBI ha crecido�

2 Cabe destacar que, entre 2007 y 2013, un total de 31 IFD de gestión privada –más de la mitad de los institutos privados en Paraguay– se han cerrado a pedido de sus responsables�

3 En 2009 la matrícula era de 3626 estudiantes de magisterio, de los cuales más del 50% pertenecía al sector oficial�


Por otra parte, hay una tendencia al aumento en el porcentaje de do-centes que se forman en las universidades� Esta situación podría explicarse por el crecimiento de las ofertas de estas instituciones, en particular de las privadas� Algunos actores sostienen que la universidad no garantiza la calidad de la dimensión pedagógica de la formación docente por su lejanía de las situaciones concretas que atraviesan las escuelas, y que por ello debe seguir teniendo lugar en los IFD�

Por otra parte, en los últimos años se creó en el Ministerio de Educación y Cultura paraguayo una Dirección de Educación Popular y una Dirección General de Educación Indígena, que incorporan líneas de trabajo que podrían cuestionar algunos rasgos tradicionales de la formación docente�

En Brasil la formación docente tiene lugar en el nivel superior, en cursos de “licenciatura”,4 en universidades y en institutos superiores de educación� También se admite como formación mínima (para la Educación Infantil y los primeros cinco años de la Enseñanza Fundamental) la modalidad “normal” del nivel medio� La configuración institucional de la formación inicial en Brasil abarca: 1) universidades que ofrecen cursos de licenciatura –incluyendo cursos de Pedagogía–; 2) Institutos de Educación Superior (IES), constituidos por facultades que además brindan licenciaturas; 3) Institutos Superiores de Educación, que funcionan al interior de las Instituciones de Educación Superior y pueden asumir la formación inicial a través de licenciaturas; 4) Centros Federales de Educación Tecnológica (CEFET) e Institutos Federales de Educación (IFET), que ofrecen cursos de licenciatura; 5) cursos profesio-nales de magisterio en la modalidad “normal” del nivel medio�

Brasil es un país federativo y, por ello, son varias las instancias de go-bierno involucradas en la definición de políticas de formación docente� El Gobierno federal, los estados y los municipios son responsables de adoptar políticas de formación docente inicial que tiendan a garantizar el acceso y la permanencia de los estudiantes en los cursos ofrecidos� En los últimos años, el Gobierno federal emprendió una serie de acciones vinculadas a la institución de regulaciones de carácter nacional respecto de la formación docente� Entre ellas se destaca la creación, en el ámbito de la Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES), de un Comité Técnico-Científico de Educación Básica (CTC-EB) para definir políticas de formación docente, entre las que se encuentra el Plan Nacional de Formación Docente (PARFOR) creado en 2009� En el marco de la CAPES se definen también los programas para consolidar los cursos de profesorado y pro-mover políticas estudiantiles� Estas acciones son llevadas adelante entre

4 En Brasil, el curso de Pedagogía es la principal formación inicial para la educación infantil y los primeros años de la enseñanza fundamental� Las licenciaturas son el curso de forma-ción más importante para los últimos años de la Enseñanza Fundamental y la Educación Media�


las Secretarías de Educación de los Estados, las universidades públicas y el Gobierno federal�

En este país hay más de 2 millones de docentes de Educación Básica (que abarca Educación Infantil, Enseñanza Fundamental y Enseñanza Media)� Existe una importante demanda de cursos que habiliten a los docentes, ya que un porcentaje significativo desarrolla su trabajo sin titulación específica� La ubicación de los docentes titulados es dispar: un porcentaje mayor se ubica en el sudeste, mientras que una presencia menor se evidencia en las zonas norte y noreste del país� Es significativo aún el número de profesores que no tiene formación en el Nivel Superior y que fueron formados en la modalidad normal del Nivel Medio o bien en la Educación Media regular, y que actúan mayoritariamente en la Educación Infantil o en los primeros años de la Enseñanza Fundamental�

La discusión respecto de la calidad de la formación docente en Brasil contempla, por un lado, la necesidad de calificar en el nivel superior a un contingente de docentes capaz de responder a las crecientes demandas de expansión educacional; por otro lado, la adecuación de la formación ofrecida a la realidad concreta de los procesos de escolarización� Cabe destacar que mientras que en 1996 solamente el 25% de los profesores en ejercicio tenían formación en Nivel Superior, en la actualidad ese porcentaje se ha invertido: el 78% de los docentes tiene formación en el Nivel Superior�

La fragmentación institucional de la formación docente toma relevan-cia al advertir que el sector privado tiene el 74% de la matrícula en cursos presenciales, la mayor parte de ellos en facultades aisladas o en Institutos Superiores y en cursos nocturnos –que presentan características más precarias que otras ofertas formativas–� Los profesorados han sido, históricamente, los privilegiados por estas iniciativas� En síntesis, la mayor parte de los profesores de Brasil se forma en instituciones no universitarias y en cursos nocturnos: hacia 2011, las licenciaturas tenían 1 356 329 estudiantes, de los cuales 588 329 pertenecían a la red pública y 768 000 a la red privada�

El porcentaje de PBI destinado a educación gira en torno del 5% en la última década, manteniéndose estable, aunque no se cuenta con infor-mación detallada respecto de la variación del gasto en lo que respecta a la formación docente� La matrícula de este sector crece levemente entre 2001 y 2008 y experimenta una estabilización entre 2009 y 2010�

En Brasil surgieron algunos movimientos que cuestionaron un con-junto de parámetros de la formación docente, como su orientación predo-minantemente urbana o la no incorporación de sectores tradicionalmente excluidos de la formación y del Nivel Superior en general� En este marco, cabe destacar la Pedagogía de la Tierra, inspirada por los movimientos en defensa de la reforma agraria–en especial, el Movimiento de los Sin Tierra (MST)– y dirigida a ampliar los niveles de escolarización de los trabajadores


rurales, y las licenciaturas Intercultural e Indígena, que se presentan como respuestas a las demandas de diversos movimientos étnicos�

En Argentina, la formación de docentes para los distintos niveles de la enseñanza se realiza en dos tipos de instituciones de nivel superior: los Institutos de Educación Superior (IES) y las universidades que ofrecen carreras con esa finalidad� En las universidades nacionales y en los IES pú-blicos la formación de grado es gratuita, mientras que en las universidades e Institutos de Educación Superior privados la formación inicial y continua es arancelada�

Frente a la fragmentación y diversificación institucional que produjo la reforma de los años noventa, en 2006 se crea el Instituto Nacional de Formación Docente (INFD), organismo responsable de planificar la articula-ción federal del sistema de formación docente inicial y continua� El Gobierno y organización de los Institutos de Educación Superior corresponden a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras que las insti-tuciones universitarias tienen autonomía académica e institucional�

En este país, había 825 250 docentes en ejercicio en 20045 (aproximada-mente el 7% de maestros y profesores que se desempeñaban en educación común no poseían título docente) y se estima que esa cifra asciende hoy a 900 000� En la última década hubo un crecimiento sostenido de la tasa bruta de escolarización de Educación Superior� Si bien en las universidades hay un incremento más pronunciado en el sector privado que en el estatal, éste mantiene su claro predominio en estas instituciones así como en los Institutos de Educación Superior� Estas dinámicas fueron acompañadas por un cre-cimiento en el gasto en formación docente en los últimos años� En cuanto al financiamiento, es importante señalar que el presupuesto destinado a la educación pasó del 3,77% en 2003 al 6,47% del PBI en 2012�

En Argentina hay diferencias entre la preparación para trabajar en el Nivel Primario y aquélla para ejercer de profesor/a (Nivel Medio), que obedecen a diferentes tradiciones de formación� Ellas se plasman en la diversidad de instituciones de nivel superior que brindan formación docente� Mientras la formación para el Nivel Primario se brinda casi exclusivamente en los IFD, la formación para el Nivel Secundario tiene lugar en las universidades y los Institutos, en el marco de una configuración institucional bifronte� En términos generales, las universidades y los IFD establecen relaciones diversas con los saberes requeridos para el ejercicio de la docencia� Las universidades que forman profesores/as de determinadas disciplinas para la enseñanza media tienen una vinculación estrecha con la producción de los conocimientos de dichas áreas y, estructuralmente, se plantean una relación indisociable entre investigación científica y docencia (universitaria)� En cambio, los IFD

5 Este dato corresponde al último Censo Nacional Docente, realizado en 2004�


guardan una relación histórica con el sistema educativo para el que forman, así como una nutrida y heterogénea trayectoria –no siempre reconocida– en la construcción y transmisión de saberes pedagógico-didácticos�

En síntesis, se ha analizado cómo la formación docente inicial se con-figura actualmente en cada país a partir de tradiciones y matrices socioedu-cativas propias sobre las que se inscriben las políticas educativas� En el caso uruguayo y argentino, la presencia de una extensa historia de escolarización pública de algún modo orienta la forma en que se ha venido planteando la formación docente inicial, a la vez que atraviesa la manera en que las políticas docentes hoy intentan poner en discusión algunas premisas de las pasadas reformas de los años noventa� En Uruguay, donde no avanzaron procesos privatizadores y de libre juego del mercado, se continúa afirmando la importancia del papel del Estado en las regulaciones que se despliegan� La creación de la Universidad Nacional de Educación parece constituir un intento por sostener la presencia de una instancia central que deje atrás la fragmentación de programas en la formación docente,6 todos alberga-dos en la ANEP� En Argentina y Brasil –donde el neoliberalismo caló más profundamente– se intentan recomponer procesos de regulación a nivel nacional a través del accionar de organismos como el INFD y la CAPES, respectivamente� En Brasil, ello sucede particularmente con la creación del PARFOR y la ampliación de las vacantes en las universidades federales� El caso paraguayo parece diferenciarse más claramente de los tres anteriores, la política de formación docente allí no experimenta variaciones significa-tivas desde el inicio de la reforma educativa� Este país atravesó, años atrás, una explosión de institutos de formación docente con escaso control por parte del Ministerio de Educación y Cultura, en lo que constituye quizás una expresión de la lógica allí imperante: la formación docente es formalmente regulada por el Viceministerio de Educación, pero ella se despliega en torno a criterios y sentidos fijados por el mercado�

Estas diversas matrices presentan desafíos a la hora de pensar tanto la comparación de las políticas de formación docente de los países como los posibles criterios para la construcción de algo del orden de lo regional� En Brasil los docentes se forman mayoritariamente en las universidades o en las Facultades e Institutos Superiores de nivel universitario; en Argentina, en Institutos de Educación Superior y en universidades; en Uruguay, en una única institucionalidad en transición hacia el nivel universitario; mientras que en Paraguay la formación docente es de nivel superior no universitario� En cada caso hay especificidades locales que caracterizan el modo en que

6 Asimismo, también constituye una reivindicación de largo aliento del reconocimiento de la formación docente desarrollada por los gremios docentes�


se despliega la formación docente y que no se restringen únicamente a situaciones diferenciales relativas a su institucionalización�

En efecto, se trata de sistemas formadores muy disímiles, por ejemplo en su magnitud� En Brasil hay, actualmente, dos millones de docentes en ejerci-cio; en Argentina, 900 000; en Paraguay, alrededor de 60 000; y en Uruguay, 41 000� Salvo el caso paraguayo, comparten una tendencia al crecimiento que ha venido acompañándose de incrementos en el gasto destinado a la formación docente� Estas orientaciones recientes se enfrentan a problemas, como la no titulación, que tienen expresiones dramáticas en el caso para-guayo, donde más de la mitad de los docentes de nivel inicial enseña sin habilitación específica� Los otros países se ven atravesados, también, por esta problemática, aunque ella adquiere una menor magnitud�

Otra problemática compartida se refiere a las dinámicas de segmenta-ción y fragmentación entre las instituciones de educación superior� Ellas se expresan en el trabajo con diversos públicos, la distribución territorial de diferentes instituciones, la configuración de circuitos que no se tocan entre sí, el desarrollo de énfasis en aspectos de la formación en alguna institución en particular por sobre otra, diversos modos de gobierno que dificultan la articulación interinstitucional en torno a un sistema formador (por ejemplo, en los casos en los que hay universidades autónomas e institutos de educación superior formando docentes)� Las aristas de las relaciones público-privado también atraviesan estas situaciones�

Por último, se configuran debates en torno de la formación docente inicial que se registran en la región en relación con tres puntos� En primer lugar, la afirmación de la educación como derecho y como responsabilidad del Estado aparece en Argentina, en Brasil y en Uruguay para entablar discusiones –con matices en cada caso– con políticas desplegadas durante la década de los años noventa� En segundo lugar, deben mencionarse los debates respecto de la formación docente proporcionada por las universidades, el papel de la investigación en la formación en estas instituciones y la construcción de saberes docentes que se producen y circulan en los institutos de educación superior que provienen –en los casos argentino y uruguayo– de una tradición normalista� En tercer lugar, en los países ha surgido una preocupación por revisar algunos parámetros tradicionales de la docencia y ello tuvo expresión en un conjunto de resoluciones de diversa envergadura� Por ejemplo, en Brasil y en Paraguay ha habido iniciativas, aún incipientes, de desplegar acciones educativas que promuevan las pautas culturales de los pueblos originarios, preocupación que –como se analizará– también incorpora Argentina a la hora de pensar políticas estudiantiles para la formación inicial�


2.2 Políticas de desarrollo profesional docente

El desarrollo profesional docente supone un conjunto de políticas, prácticas y modos de entender la formación en ejercicio de maestros/as y profesores/as en los países del MERCOSUR que no responde a un sen-tido unívoco� Muy por el contrario, se trata de un lugar de llegada de una multiplicidad de significaciones en torno de esta formación que circulan dinámicamente en la región y que expresan diversos criterios de calidad y mejora que requieren ser analizados� De este modo, un recorrido por cómo el desarrollo profesional docente se implementa en nuestros países puede no sólo aportar algunas conclusiones a partir de la comparación sino también dar cuenta de problemáticas comunes y desafíos en un aspecto clave para la construcción de lo regional desde las políticas de formación docente�

En Uruguay el desarrollo profesional docente se asoció, en los últimos años, a una concepción de “formación permanente”� En la segunda mitad de la década de 1991 se crea el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente (CECAP)� Éste pasó en 2007 a ser el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES), lo que implicó una reformulación en el modo de concebir la formación continua hacia a una modalidad de actualización sustentada en la idea de la educación como derecho y como requisito pro-fesional de los docentes�

En este país se implementan, en la actualidad, dos políticas de desarrollo profesional docente que no se articulan claramente entre sí: la política de posgrado y formación permanente desarrollada –de manera incipiente– por el IPES del CFE y la realizada por el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y el Consejo de Educación Técnico Profesional-Universidad del Trabajo del Uruguay (CETP-UTU)� Las iniciativas desarrolladas abarcan cursos de actualización y de perfeccionamiento, diplomas, especializaciones y maestrías en acuerdo con la UdelaR� Los temas que abarcan van desde la didáctica hasta la gestión, pasando por la educación ambiental y los vínculos entre educación y desarrollo� También en 2012 se crearon las Unidades Regionales de Educación Permanente (UREPs), las cuales iniciaron la planificación de actividades de formación que se espera articular a nivel territorial y local� Un aspecto en debate ligado al desarrollo profesional docente está vinculado a las formas de acreditar la formación en ejercicio en relación con la defini-ción y el desarrollo de la carrera docente, que actualmente no reconoce la formación complementaria que los docentes realizan�

En Paraguay la formación docente denominada “en servicio” es res-ponsabilidad del Ministerio de Educación y Cultura y es instituida como un deber de los profesionales de la educación� El Estatuto del Educador de 2001 establece que los Gobiernos, las municipalidades, las entidades privadas


y las organizaciones gremiales y culturales pueden promover procesos de capacitación y actualización permanente� Ese mismo año se estableció que el Ministerio garantizará la ejecución de programas de formación docente continua para todos los educadores del país, de carácter gratuito, con una carga horaria mínima de cien horas que tendrán validez para su ascenso en la docencia�

La articulación entre la formación docente inicial y la formación en servicio es realizada por el Sistema Integrado Nacional de Actualización Docente (SINAD), instancia creada durante la reforma educativa� No hubo variaciones sustantivas en el modo de pensar la formación continua desde entonces: el Plan 2020 original, su actualización y el Plan 2024 en vigencia formulan metas, objetivos y acciones similares, que se organizan bajo la modalidad de capacitación “en cascada”�7

La formación en servicio en Paraguay no ha tenido continuidad pero sí una marcada desarticulación respecto de la formación inicial� Históricamente, se ha implementado a través de talleres, encuentros y seminarios� Actualmente se destacan las especializaciones, dirigidas a profesionales universitarios que enseñan o desean enseñar en el Nivel Secundario� Diversas institucio-nes ofrecen cursos de capacitación: las universidades (especialmente las privadas), los gremios docentes y el MEC, por medio del Departamento de Formación Docente� La participación de los docentes suele ser voluntaria y la capacitación ha tendido a garantizar, como orientación principal, la puesta en marcha de aspectos de las reformas educativas�

En Brasil el desarrollo profesional docente se concibe como un proceso que se dirige a la actualización y el perfeccionamiento permanente de los docentes� Este tipo de formación se vincula con el desarrollo de la carrera docente� Para ello está previsto un sistema de licencias remuneradas y tam-bién que la formación en ejercicio sea parte de la carga horaria del trabajo docente, medidas de cumplimiento dispar según los estados y municipios�

En el marco de las acciones de desarrollo profesional docente, en 2009 se creó –como ya se ha señalado– el Plan Nacional de Formación de Profesores (PARFOR), una estrategia del Ministerio de Educación que incorporó la Red Nacional de Formación Continua de Profesores, existente desde 2004, y la redirigió hacia la formación continua de docentes de instituciones públicas de educación básica� En el marco de esta Red, el Ministerio de Educación celebra acuerdos de cooperación técnica específicos, por medio de la CAPES, con las Secretarías Estaduales de Educación, para promover la mencionada formación� El PARFOR fue rápidamente incorporado como política efectiva

7 Un grupo de técnicos del MEC capacita a referentes zonales, éstos a su vez capacitan a los técnicos locales, y finalmente éstos hacen lo mismo con los docentes, acompañando su accionar con entregas de materiales sobre lineamientos curriculares y programas que deben aplicar�


de formación docente y ha experimentado un importante crecimiento ma-tricular en las iniciativas de desarrollo profesional docente�

En el contexto de la Red Nacional de Formación Continua se han desa-rrollado programas de perfeccionamiento en alfabetización, matemática y ciencias, como así también en educación infantil� A estas iniciativas se suman las ofertas de cursos de desarrollo profesional docente de las Secretarías de Educación de los Estados y Municipios, varias de las cuales tienen sus propias escuelas de formación de profesores� Sin embargo, los programas ofrecidos por el Ministerio de Educación son los más extendidos en el país y suelen ser dictados por las universidades mejor conceptuadas por la CAPES� Asimismo, esta última viene desarrollando en los últimos años una política de estímulo a la creación de maestrías profesionales dirigidas a profesores de Educación Básica en instituciones públicas de Brasil, a través del Programa de Maestrías Profesionales para la Cualificación de Profesores de la Red Pública de Educación Básica (PROEB)� En algunos casos, estas iniciativas, incipientes y pequeñas en relación con la magnitud de la demanda en Brasil, entran en tensión con la falta de apoyo por parte de las redes municipales y estaduales de enseñanza�

En Argentina la formación en ejercicio es un derecho y una responsabi-lidad de todos los docentes del país� La oferta estatal es gratuita� El Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) ha pasado a ocupar un papel nodal en el despliegue de propuestas de desarrollo profesional docente, entendi-do como la formación continua articulada con la práctica de los maestros y profesores, y orientada a responder a las necesidades del profesorado y sus contextos de actuación� Se pluralizaron los dispositivos de formación, procurando que habilitaran la posibilidad de abordaje de los problemas sobre los que se debía intervenir� En este sentido, no se privilegió un formato didáctico específico, sino que se desarrollaron talleres, escuelas itinerantes, cursos, clínicas y numerosos espacios de capacitación destinados a una di-versidad de actores de la escena escolar: docentes, preceptores, directivos, supervisores y equipos técnicos� También se elaboraron materiales para la capacitación docente en diferentes soportes y se organizaron espacios de formación virtual, que fueron multiplicados, expandiendo la oferta de cursos de desarrollo profesional docente� En cuanto a los postítulos, una amplia mayoría de docentes continúa formándose en los IFD y las instituciones privadas concentran, en este caso, la mitad de la matrícula� Además, y como sucede en los demás países, el Ministerio de Educación propone instancias de formación específica ligadas a las políticas que se implementan para el sistema educativo�8

8 En agosto de 2013, al cierre de este Estudio, se aprobó en el Consejo Federal de Educación el Programa Nacional de Formación Permanente, dirigido a los docentes del último tramo


Un aspecto que contribuyó enormemente a la multiplicación de la oferta fue la irrupción de las modalidades virtuales,9 que ampliaron las posibilidades de los docentes para participar de instancias de formación al desterritoria-lizar la oferta y proponer otra organización de los tiempos� Estas instancias están centradas fundamentalmente en las condiciones y los desafíos que plantean la gestión de la enseñanza y los aprendizajes en la especificidad de los contextos de escolaridad� Asimismo, en la actualidad está en marcha la Red Nacional Virtual de Institutos Superiores de Formación Docente, una instancia de formación mediada por TIC que brinda cursos y seminarios gra-tuitos para estudiantes, docentes y directivos de IFD� A nivel provincial,10 las propuestas presenciales comprenden el desarrollo de postítulos que dictan Institutos de Formación Docente de cada jurisdicción mediante ateneos, aulas o campus� A ellos se suman los cursos de posgrado, especializaciones y maestrías que ofrecen las universidades nacionales y privadas�

En relación con la oferta privada de desarrollo profesional docente, el alto grado de extensión que ha alcanzado en Argentina y la ausencia de un registro nacional complejiza su exploración y sistematización� Las alterna-tivas abarcan un amplio abanico de propuestas generadas por institutos de formación docente privados, universidades privadas y extranjeras, editoriales, instituciones privadas de capacitación y ONG� Se ha extendido la diversidad en la calidad de las propuestas y un conjunto de dinámicas más propias del consumo que de la educación� El “mercado” de ofertas de formación continua que se constituyó durante los años noventa parece expandirse aún más con el despliegue de las modalidades no presenciales�

En síntesis, el desarrollo profesional docente en los países del MERCOSUR presenta una amplia diversidad de sentidos� En los casos de Argentina, Brasil y Uruguay se lo ha establecido no sólo como una obligación de los docen-tes, sino como un derecho, en el contexto de implementaciones que –con matices– ponen en discusión aspectos de la formación continua durante las reformas de la década de 1991, bajo la hegemonía neoliberal� En Paraguay

de la educación inicial (Sala de 5 años), educación primaria, educación secundaria y educación superior, tanto pública como privada� Define dos componentes de trabajo para desarrollar de forma complementaria: uno institucional, centrado en la escuela, y otro en prioridades formativas de acuerdo a los puestos de trabajo y los nuevos roles, disciplinas, niveles y modalidades� Este programa busca incorporar la evaluación participativa como parte del proceso de formación permanente de los docentes�

9 En este marco, desde 2009 se desarrolla el Programa de Formación Docente Continua “Explora, las ciencias en el mundo contemporáneo”, una propuesta virtual gratuita para docentes de nivel secundario con énfasis en América Latina�

10 Dos instituciones que proporcionan específicamente formación docente en ejercicio son el Centro de Pedagogías de Anticipación (CEPA), en actividad desde 1984, y la Universidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires (UNIPE), creada en 2006 y cuya propuesta es organizada en torno de una modalidad semipresencial�


parecen presentarse más continuidades con estas lógicas, en particular al plantearse el desarrollo profesional docente centralmente como una vía a través de la cual tornar aplicables las premisas de una reforma educativa�

La mirada comparada ha permitido observar el amplio abanico de formatos que han proliferado en los países a la hora de plantear iniciativas de desarrollo profesional docente� A la tradicional estructura del curso de capacitación se han agregado seminarios, talleres, conferencias, postítulos, círculos de aprendizaje, campañas de apoyo pedagógico, escuelas itinerantes, clínicas, que parecen compartir la preocupación por acercar la formación en ejercicio a los problemas de la práctica docente� Como se ha podido ver, esto acontece en muy diversos términos temáticos: algunos países, como Uruguay y Paraguay, parecen centrarse en cuestiones relativas a la didáctica, el currículum y la gestión educativa, mientras que Brasil incorpora, también, la cuestión disciplinar y la problemática de los niveles� Argentina, por su parte, parece agregar a ello discusiones en torno de la formación en ejerci-cio, la preocupación por la dimensión política y pedagógica del trabajo de enseñar y, de manera incipiente, la cuestión latinoamericana, trayendo así otros elementos a los debates actuales sobre el desarrollo profesional docente�

Estas dinámicas tienen lugar en un contexto regional de fuerte expan-sión de los posgrados en ciencias sociales en los últimos treinta años, que se inscribe en el crecimiento cuantitativo experimentado por la educación superior� Como señalan Gentili y Saforcada (2012), el proceso de creación de posgrados desde los años ochenta ha sido altamente asincrónico y he-terogéneo� A pesar de la expansión general de la educación superior y de la formación de posgrado en la región, aún persisten grandes desigualdades entre los países respecto de las dimensiones y variedad de la oferta, los re-cursos disponibles y la cantidad de investigadores formados� A ello se suma que los posgrados han seguido una dinámica de crecimiento11 signada por intereses de las comunidades científicas locales y por estrategias de acumu-lación institucional, más que por una planificación solidaria y colaborativa entre nuestros países (Gentili y Saforcada, 2012)�

El recorrido realizado también ha permitido dar cuenta de una recupe-ración de la presencia de las instancias de carácter nacional en la definición y puesta en marcha de políticas de desarrollo profesional docente (INFD en Argentina, MEC y CAPES en Brasil, IPES en Uruguay y MEC en Paraguay)� Ellas conviven con una multiplicidad de actores locales (provincias, estados, municipios) que amplían y complejizan el campo de la formación en ejercicio

11 En relación con posgrados en ciencias sociales y humanidades, entre 1996 y 2006, Argentina pasó de dictar 739 maestrías a 1331 y de 97 doctorados a 221� Brasil, por su parte, pasó de ofrecer 3849 maestrías a 12 897 y de 773 doctorado a 3010� Paraguay pasó de tener 4 maes-trías a 149 y a dar 63 doctorados en 2006, sin que se cuente con datos de 1996� Uruguay, por su parte, pasó de ofrecer 6 maestrías a 157, disminuyendo su oferta de doctorados de 3 a 2 (Gentili y Saforcada, 2012)�


al sumar sus iniciativas, a las que debe agregarse el fuerte impulso de las propuestas del sector privado� Un problema común en la región es el de la baja articulación de las políticas de desarrollo profesional docente –interna-mente y con la formación inicial– y la heterogeneidad y diferenciación que las caracteriza en cada uno de los países� Esta situación supone un desafío para la construcción regional de políticas de desarrollo profesional docente�

Asimismo, ha sido posible observar un importante crecimiento de las instancias semipresenciales y virtuales, que expanden los alcances de las iniciativas de desarrollo profesional docente –incluso a niveles trasnacio-nales– a la vez que plantean la pregunta por la necesidad de su regulación también a la hora de pensar la configuración de algo del orden de lo regional� La virtualidad parece exacerbar un componente que no ha desaparecido pese a la mayor presencia de instancias nacionales en el desarrollo profesional docente: lo mercantil� La lógica del consumo de cursos organizada en torno de la idea de un mercado de capacitación –heredada y expandida desde los años noventa– supone quizás uno de los aspectos más problemáticos para pensar una agenda política que incluya criterios de calidad y mejora que recuperen una preocupación por los derechos, el valor de lo público y la vigencia de valores asociados a lo justo y lo igualitario�

Así, el desarrollo profesional docente constituye un área de enorme expansión en las últimas dos décadas, experimentando un crecimiento que resulta más complejo de regular y vinculándose de diversas maneras con los modos en que se establecen las carreras docentes en cada uno de los países� A esta situación se suma la ausencia de investigaciones sistemáticas12 que construyan dispositivos de información cuantitativa que dimensionen la formación en ejercicio, un aspecto que requiere también ser resuelto para configurar otras condiciones que permitan continuar revisando los criterios de calidad y mejora que organizan estas políticas�

3. Análisis de tres políticas docentes en la región: criterios de calidad y de mejora que las organizan

Este estudio decidió priorizar tres núcleos de políticas docentes para su análisis: las políticas estudiantiles, las de formación de formadores y las de evaluación docente� Fue una decisión compleja ante la pluralidad de aristas que se despliegan en las políticas de formación docente� Sin embargo, el criterio que se privilegió fue el de la identificación de áreas novedosas en la

12 El relevamiento de artículos, tesis y disertaciones sobre formación docente en tres impor-tantes bases de publicaciones científicas desarrollado por el equipo de Brasil en el marco de este Estudio muestra que, en el período 2009-2012, sólo se produjeron nueve trabajos con la palabra clave “desarrollo profesional docente”� Ello da cuenta de una vacancia en la investigación educativa en la región en lo que respecta a esta cuestión�


producción de políticas de formación docente a la vez que potentes para la construcción regional�13

Las políticas estudiantiles y las de evaluación docente están en el centro del debate actual, como se vio en el recorrido por sus temas centrales, así como en los informes por país que conforman este estudio� Las de formación de formadores, aunque tienen menos protagonismo y recorrido, parecen particularmente fértiles tanto para el mejoramiento de la formación docente como para la articulación de perspectivas regionales�

3.1 Políticas estudiantiles en la formación docente

Las políticas estudiantiles constituyen un aspecto prolífico y novedoso dentro de las políticas de formación docente� Ellas articulan cuestiones socioeconómicas, políticas y académicas, y son, en algunos casos, una al-ternativa de respuesta a la caracterización pública de los futuros docentes como deficitarios�

Recientes estudios de los que se ha dado cuenta en los informes na-cionales estarían mostrando una segmentación de la Educación Superior: quienes optan por la docencia provienen de sectores menos competentes académicamente o más empobrecidos que los que eligen otras carreras del nivel� Desde otras perspectivas se señala la creciente inclusión de sectores populares en la Educación Superior y, particularmente, en la formación docente con la diversidad de perfiles que ello implica�

En Uruguay las políticas estudiantiles se preocupan por el apoyo so-cioeconómico, por la participación y por el fortalecimiento académico� Para ello, se ha desarrollado una diversidad de becas� Respecto de la participación estudiantil, ya a fines de los años ochenta, se crearon los Consejos Asesores y Consultivos (CAC) en el Instituto del Profesorado, pero sin carácter preceptivo� Desde 2005 se observan políticas que incluyen la participación estudiantil en dos ámbitos: por un lado, en las comisiones de diseños de las políticas del Área que en 2010 integran (en tránsito hacia la institucionalidad universitaria) dos miembros del sector estudiantil (sobre cinco) por elecciones� Por el otro, en diferentes dinámicas de los centros educativos� Por último, se desarrolló una línea que habilita trayectorias estudiantiles flexibles adecuadas a los intereses y posibilidades de los estudiantes�

En Paraguay las políticas estudiantiles dependen de cada institución formadora� Para ello, el organigrama de los IFD (que data de 1999) reconoce la representación estudiantil en el Equipo de Gestión Institucional así como la existencia del Centro de Estudiantes y de una Comisión de Padres� Existe

13 Otros estudios desarrollados en el marco del PASEM abordan cuestiones nodales, como el currículum de la formación docente, las regulaciones de la carrera docente y el trabajo con las nuevas tecnologías�


además una unidad de Bienestar Estudiantil sobre la que se tiene poca información� Comentario aparte merece la Comisión de Padres, cuya sola inclusión muestra el modo infantilizado en que se concibe a las instituciones formadoras, incluyendo un espacio que solo es pertinente para otros niveles del sistema educativo� No se han desarrollado programas de becas específicas�

En Brasil, sólo recientemente, con la fuerte ampliación y “popula-rización” de la matrícula de la Educación Superior, se iniciaron políticas estudiantiles� Las mismas priorizan un amplio programa diversificado de becas, en su mayoría ligado con hacer efectivas las políticas de inclusión propuestas� Un rasgo particular que ha generado una intensa polémica es que parte de las becas, a la vez que ofrecen a más de un millón de jóvenes el acceso a la educación superior, financian la ampliación del sector de educación superior privado� Por otro lado, Brasil cuenta con un programa reciente (PIBID, 2009) para proyectos de iniciación y acompañamiento de las universidades a quienes se inician en la docencia que financia no sólo becas a estudiantes sino también a los docentes de grado y a los de la escuela donde se desarrolla la práctica�14

En Argentina se sostienen programas de becas para futuros docentes desde 2003� Algunos de dichos programas han incluido diversas propuestas de fortalecimiento académico (pedagógico o en áreas específicas)� Por otro lado, un abanico de proyectos atiende la participación estudiantil en sus comunidades y en sus instituciones (estableciendo representaciones estu-diantiles que difieren en su modalidad según se trate de universidades o de IFD)� Por último, hay una serie de proyectos en marcha que buscan, desde la inclusión de los estudiantes en investigaciones participantes, producir otros lazos entre ellos y sus comunidades (su historia, su cultura, sus conflictos)�

Con modalidades diversas, la cuestión del acompañamiento a docentes noveles tiene una presencia novedosa y creciente en tres de los países del MERCOSUR (desde 2010 en Uruguay, desde 2009 en Brasil, desde 2006 en Argentina)� Su creación y su desarrollo dan cuenta del reconocimiento, desde las políticas, de la complejidad que implica hoy la etapa inicial del trabajo de enseñar, a la vez que un modo pedagógico de producir articulación entre las instituciones formadoras y las escuelas de los sistemas educativos locales�

Una rápida mirada permite concluir que el área de políticas estudiantiles tiene un incipiente y sólido impulso en este siglo� Seguramente estimulada por el crecimiento de la matrícula y la ampliación de sus orígenes socioe-conómicos, la cuestión de las becas se ha convertido en una política que facilita una inclusión efectiva en la educación superior� En algunos casos, la ayuda económica viene acompañada de una propuesta pedagógica y de

14 Junto con programas que buscan garantizar el acceso a los profesorados, como el PROUNI y el FIES-Licenciatura, hay aún una política de cupos para el 50% de las vacantes de las universidades federales�


desarrollo educativo�15 También se observa un despliegue de las estrategias que facilitan la participación estudiantil a nivel institucional y, en el caso de Uruguay, ellas llegan a la participación estudiantil en la definición de orientaciones generales en las políticas del área�

3.2 Políticas de formación de formadores

En la actualidad, con la ampliación de la matrícula y la complejización de la escena escolar, la formación de quienes forman a los docentes tiene un lugar clave� En ese sentido, se demanda un abanico mucho más amplio a la hora de diseñarla e implementarla: se consideran, para ello, cuestiones ligadas a la solidez de la formación y a la actualización en diversos campos del conocimiento� Por otra parte, algunas perspectivas destacan la necesidad de incorporar problemas propios de la escena contemporánea, como así también los aportes específicos de la pedagogía para pensar la formación�

En Uruguay desde 2008 se desarrollan posgrados para formadores de formadores, con fuerte énfasis en las didácticas específicas y la gestión educativa� Particularmente, lo que caracteriza este tiempo en Uruguay es el proceso de redefinición de perfiles y cargos docentes en el contexto del pasaje del conjunto de la formación docente al ámbito universitario� Para ello, se han iniciado concursos que convocan a equipos de profesores para la realización de investigaciones, así como se han destinado fondos para el financiamiento de la participación en actividades académicas�

En el caso de Paraguay no se registran políticas específicas para la formación de docentes que trabajan formando docentes� Por otro lado, la designación de esos docentes se realizaba a propuesta del director del IFD y con aprobación ministerial� Desde 2009 la modalidad pasa a ser por concurso público de oposición, aunque aún no se efectivizó�

En Brasil la formación de formadores está incluida en las políticas de posgraduación que se exigen para el conjunto de los docentes de las univer-sidades� Estos estudios forman especialmente profesores e investigadores para las Instituciones de Educación Superior del país� Aunque el desarrollo del nivel cuaternario es muy amplio (especialmente en las últimas dos dé-cadas), no se observa una política específica de formación de formadores�

En Argentina desde hace dos décadas se desarrollan, con diversos énfasis, políticas de formación de formadores que trabajan en los IFD� En los años noventa, ellas estuvieron ligadas a la orientación academicista del cambio curricular a través de una propuesta extendida de actualización cu-rricular� A partir de 2005, y siempre con la participación de las universidades, la propuesta fue de especializaciones ligadas a la problemática pedagógica

15 En éstas como en otras políticas, la discusión entre política focalizada y política universal abre un campo de debates que requiere un tratamiento específico ligado, en este caso, al Nivel Superior�


contemporánea� En la actualidad se consolidó una oferta amplia, que incluye seminarios presenciales y virtuales de formación desarrollados a nivel na-cional desde el INFD� A la vez, se ha extendido la propuesta de promoción, asistencia y financiamiento de proyectos de investigación en el ámbito de los IFD, con la modalidad de concursos� También existen redes sólidas de investigación educativa que se realizan en el marco de los gremios docentes o de otras asociaciones de docentes� Lo cierto es que en la búsqueda por fortalecer el perfil de los IFD hay diversas iniciativas de formación e investi-gación para sus docentes� En cambio, no se registran políticas específicas ni para el ámbito universitario ni para la formación de formadores en el Nivel Superior en su conjunto�

La formación de formadores es un área clave para el mejoramiento de la formación docente, a la vez que muy potente para el intercambio regional� Sin embargo, no pareciera ser una preocupación fuerte en MERCOSUR� La panorámica que antecede permite afirmar que, en los casos en que la formación de formadores es una línea de trabajo de las gestiones, tiene dos vertientes: diversas formas y contenidos de posgraduación así como estímulos y subsidios a la investigación� Ambos son ítems que exige la do-cencia universitaria�

3.3 Políticas de evaluación docente

La evaluación docente constituye un tema candente y sensible en la región, atravesado por diversas perspectivas, discusiones e implementa-ciones que aparecen particularmente ligadas a los problemas de calidad y de mejora de la formación� En este trabajo se ha optado por incluir bajo este rótulo las políticas de evaluación de los docentes, de los formadores de formadores y de las instituciones�

En Uruguay las políticas de evaluación de formadores de formadores se inscriben en el proceso de la universitarización de la formación docente, que avanza en un régimen de evaluación diferente al vigente, que incluye evaluaciones periódicas para la renovación de los cargos docentes� Como lo indica la Ley de Educación respecto de la carrera docente, la planificación 2010-2014 considera la inclusión de la formación permanente entre los cri-terios de evaluación de los docentes� Sin embargo, se trata de medidas que aún no se han instrumentado� Por la misma ley, en 2009 Uruguay ha creado el Instituto Nacional de Evaluación Educativa con el propósito de evaluar la calidad de la educación (lo que incluye la de sus docentes y su formación) con una concepción que excede los criterios hegemónicos para proponer una aproximación más compleja y situada, que reconoce las condiciones y las políticas como elementos que construyen la trama de la calidad educativa� En esa línea, y para la evaluación docente, se pusieron en marcha estudios que relevan sus condiciones de trabajo y salariales� A la vez, también se han


impulsado procesos de sistematización de conocimiento práctico-didáctico producido por los docentes en las aulas�

En Paraguay, desde la reforma educativa se sostiene un discurso respecto de la evaluación que la presenta como un procedimiento para la mejora de la educación� En relación con las políticas docentes, los procesos evaluati-vos se proponen recorrer las diferentes etapas en la carrera docente: en la admisión a los IFD, durante su formación (evaluaciones internas y evalua-ciones externas a los estudiantes), en la acreditación de los institutos, en los concursos para el acceso al cargo y en el desempeño profesional� Aunque estas prácticas evaluativas se han implementado parcialmente, han tenido un fuerte efecto� Paraguay lidia con la erradicación de los procesos clientelares para el acceso a la carrera docente y la evaluación es parte de ese proceso� Desde allí también hace falta leer el concurso para selección de docentes, que desde 2008 se implementa con un examen de conocimientos que da como resultado la reprobación de aproximadamente el 50% de los aspiran-tes� Esto ha tenido fuerte impacto en los medios de comunicación y en la opinión pública� En el caso de la acreditación/licenciamiento de las IFD, se inició un proceso de autoevaluación voluntaria en el que la mayoría de las instituciones no alcanzó los estándares� La Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES), institución a cargo de la evaluación de las instituciones de educación superior, no ha participado del proceso de licenciamiento de los IFD� Aunque en 2012 el MEC le solicita su apoyo al proceso de “Autoevaluación” y “Evaluación de Pares” de los IFD, la ANEAES pidió su desvinculación del mismo�

Brasil es el país del MERCOSUR que tiene más desarrollada una batería de instrumentos de evaluación como parte de las políticas educativas y de la educación superior� En ese sentido, la formación docente es evaluada como parte del conjunto de las carreras de Educación Superior� Por otra parte, no hay una política de evaluación del desempeño docente a nivel nacional� Sin embargo, la complejidad del sistema descentralizado y las diferentes pertenencias de los docentes hacen que los estados y los municipios tengan políticas propias que, en algunos casos, vinculan el desempeño educativo de los alumnos con la productividad individual docente y su remuneración� Por otra parte, en 2010 el Gobierno federal propuso un examen nacional para el ingreso a la carrera docente que produjo un intenso debate con las organiza-ciones científicas y gremiales� Este dispositivo fue modificado y, finalmente, validado por el colectivo de instituciones, aunque continúa en discusión en cuanto prueba de ingreso a la carrera docente� Su primera aplicación está prevista para el segundo semestre de 2013 a docentes de Educación Básica�

En Argentina, en los últimos años, el Ministerio de Educación Nacional propone lineamientos que incluyen prácticas de evaluación que acompañen las políticas docentes� Por ley, el INFD es el organismo responsable de apli-car las regulaciones que rigen el sistema de formación docente en cuanto a


evaluación, autoevaluación y acreditación de instituciones y carreras� Desde 2007 se sostienen procesos de monitoreo y evaluación curricular de la forma-ción docente como base para su mejora y perfeccionamiento, promoviendo también su articulación con dinámicas de autoevaluación institucional� El Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016 afirma la necesidad de fortalecer y profundizar las políticas de evaluación en torno de un sistema nacional integrado, en el marco del cual se incorpore la evaluación de los diseños curriculares, los IFD y los estudiantes de la for-mación docente� En general, las líneas de evaluación en marcha se plantean fortalecer los logros de las nuevas propuestas (por ejemplo, curriculares e institucionales) así como identificar “aspectos que pueden ser objeto de mejora”�16 Desde una perspectiva muy diferente, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires propuso ligar los salarios docentes a la capacitación y a una evaluación periódica� A la vez, se encuentra en proceso de creación un Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa, autárquico, para evaluar los aprendizajes de los alumnos, la práctica docente y la gestión de las instituciones educativas de todos los niveles y modalidades� Desde allí se promueve el control externo de las prácticas institucionales y la publicidad de los resultados obtenidos con el objeto de mejorar la calidad de la enseñanza�

Como se observa, el panorama actual de las políticas de evaluación docente muestra un escenario dinámico y atravesado por matices y posicio-nes� Estas discusiones reconocen diferentes posturas en cada país (y en su interior), a la vez que diversos sujetos del campo de la formación docente que intervienen� El principal punto de antagonismo parece manifestarse hoy en los modos distintos de concebir la evaluación docente: quién eva-lúa, qué se evalúa, para qué y cómo� Es en esa disputa donde se instala la reciente iniciativa mercosuriana de discutir los criterios de las políticas de evaluación en la región� En un seminario regional realizado recientemente17 se debatieron las contribuciones y los límites de las pruebas internacionales, como así también la necesidad de considerar otras dimensiones institucio-nales y aspectos de los sistemas educativos que den cuenta de las diversas identidades culturales y de los procesos de política educativa vigentes en cada país� Asimismo, se plantearon algunas bases para la evaluación de la calidad educativa de la región y se propuso enfatizar su función orientadora y explicativa, la promoción del análisis contextualizado, la incorporación de contenidos vinculados a las disciplinas tradicionales así como otros apren-dizajes –como por ejemplo el fortalecimiento del sentido de pertenencia

16 En este marco, el Programa Nacional de Formación Permanente recientemente creado establece que la evaluación institucional es un aspecto de la formación permanente y de la producción de estrategias de mejora en las instituciones educativas�

17 Se trata del seminario MERCOSUR “Políticas de Evaluación Educativa en la Región”, de-sarrollado en marzo de 2013 en Buenos Aires�


latinoamericana– y la necesidad de converger con las diversas estrategias de las evaluaciones nacionales�

4. Hacia la construcción regional de políticas de formación docente: debates y propuestas

América Latina fue una víctima privilegiada de la globalización neo-liberal� Se trata de la región más desigual del mundo, pero también de la que más ha disminuido la desigualdad en la última década (Sader, 2012)� Éste es probablemente el rasgo central que caracteriza el actual período en el MERCOSUR: la tensión permanente entre las marcas que dejó un neo-liberalismo muy eficaz (entre ellas, Estados debilitados y sociedades frag-mentadas) y la búsqueda de la redistribución de la renta y de la restitución y ampliación de los derechos del conjunto de la ciudadanía que disputan los nuevos Gobiernos� Es en esa tensión que, se considera, deben ser leídos no sólo los avances y los problemas de las políticas educativas vigentes, sino también las propuestas y las prospectivas que se realicen�

Toda construcción regional es una decisión política que demanda una construcción simbólica� Diversos estudios muestran, sin embargo, que hay más avances en el MERCOSUR en términos de intercambio económico (marca con la que nace) que en términos educativos y culturales, a pesar de que es la primera experiencia de integración regional que, en el mismo momento de entrar en vigencia, cuenta con el sector educativo ya consti-tuido�18 Estamos convencidos de que las políticas educativas (y las docentes en particular), instaladas en la trama cultural, tienen mucho para aportar a la construcción regional�

Ahora bien, las propuestas de integración regional que sostienen los nuevos procesos que suceden en América Latina necesitan apuntalarse mutuamente� Ello requiere una construcción de mediano plazo, en la que aparecen como condición de posibilidad las políticas educativas y culturales� Múltiples interrogantes y desafíos se nos plantean en la región entonces, ligados a esta tarea de sinergia� ¿Cómo construir la integración latinoame-ricana en general y mercosureña en particular? ¿Qué lugar le puede caber al sistema educativo y en particular a sus docentes en esa construcción?

Los criterios de calidad y de mejora que se disputan en la formación docente en el MERCOSUR hoy están atravesadas por tensiones básicamente ligadas a tres elementos: las diferentes tradiciones, un pasaje entre la im-pronta neoliberal del último período del siglo XX y las transformaciones democratizadoras que atraviesan a los países (sobre todo por la ampliación

18 La Unión Europea, por ejemplo, incorpora el tema educativo sólo veinte años después del Tratado de Roma�


de derechos educativos), y por fuertes cambios socioculturales que interpelan a la escuela y, con ello, a la formación de quienes en ella enseñan�

En nuestros países se vienen desarrollando propuestas en el campo de las políticas educativas y, en particular, de la formación docente que buscan rupturas y renovaciones en relación con procesos de décadas anteriores, aunque ello no acontece sin ambivalencias y matices� Es necesario señalar que una rápida mirada muestra a Argentina, Brasil y Uruguay con orien-taciones generales más compartidas respecto de la democratización de la educación y de las políticas de formación para la enseñanza, mientras que Paraguay aparece más encerrado en la tensión entre la marca de la dictadura y la impronta de la reforma de fines de los años noventa�

En la perspectiva del Nivel Superior, resulta importante ubicar la for-mación docente en las problemáticas y los desafíos que allí tienen lugar, junto con su especificidad� El fuerte crecimiento de la Educación Superior en las últimas tres décadas toma un impulso particular en la región cuando, en la declaración final de la Conferencia Regional de Educación Superior en Cartagena de Indias (2008), se establece que los estudios superiores en América Latina son un bien público y social, un derecho humano universal y una responsabilidad de los Estados�19

En esta línea, después de los años noventa (etapa caracterizada por el crecimiento diversificado, desigual y fragmentado de las instituciones formadoras) se observa un proceso de reinstitucionalización y también de recuperación de la legitimidad del ámbito nacional en la direccionalidad de las políticas formadoras� El INFD en Argentina, el actual lugar de CAPES –institución que existe hace más de sesenta años– en Brasil y la creación de la Universidad Nacional de Educación en Uruguay pueden ser leídos en esa clave� En esa misma dirección podrían comprenderse la construcción de nuevos marcos normativos y la aprobación de nuevas leyes de educación que establecen, por ejemplo, el derecho y la responsabilidad en la formación continua de los docentes así como la gratuidad de la oferta estatal en los tres países recién mencionados�

En este contexto, la formación docente parece abandonar una perspec-tiva aséptica y “neutral”, y comienza a incluir explícitamente una dimensión política� Más allá de la adquisición de competencias, se busca desarrollar experiencias de participación, de protagonismo de los estudiantes para la democratización institucional, una identidad profesional y una autoridad docente más ligadas a los desafíos de ampliación del espacio público� Hace falta señalar una vez más que se trata de discusiones que presentan desa-rrollos dispares en nuestros países�

19 Estas dinámicas están acompañadas (en los casos de Argentina, de Brasil y de Uruguay) por un aumento del presupuesto destinado a la educación, que entendemos como una expresión de la recuperación de la centralidad del Estado en las políticas educativas�


El estudio realizado permitió dar cuenta de un doble movimiento: por un lado, una circulación abundante de discursos que describen a los nuevos docentes como deficitarios, en el marco de los que se producen bajas ex-pectativas respecto de su desempeño (como se vio al respecto en la prensa paraguaya y brasilera)� Desde ese discurso, se fortalecen las propuestas para evaluar y seleccionar a los mejores para ingresar a la docencia� Por otro lado, la valorizac publica de la carrera y las condiciones de trabajo de los que enseñan (aunque están en recuperación con diferente intensidad según los países), aún aparecen como obstáculos en la “atractividad” de la docencia como profesión para ciertos sectores de la población�

En la actualidad se desarrollan políticas para ampliar el acceso y garan-tizar la permanencia de estudiantes en formación docente a través de becas y tutorías dirigidos a sectores tradicionalmente excluidos (por razones de etnia, de género, lingüísticas o geográficas)� En este marco, se torna nece-sario debatir cómo la democratización también implica la consideración de las pertenencias culturales de los incluidos� Dicho de otro modo, cómo las políticas de apertura hacia nuevos sectores para la docencia no neutralizan o despojan a los nuevos de las marcas que portan� Las tradiciones homo-geneizadoras que pesan sobre la formación docente y la recuperación del valor y la riqueza de la diversidad cultural son aspectos a tener en cuenta en las transformaciones curriculares en curso�

En relación con el lugar que se le da a la investigación, es posible sos-tener que ella aparece como un elemento clave en la formación docente y con reconocida incidencia en el mejoramiento de las prácticas educativas� Parece haber una tendencia compartida en la búsqueda de alternativas de formación y producción en investigación, lo cual implica necesariamente otra relación con las universidades, que reconozca sus saberes y experiencias a la vez que distinga la particularidad de la investigación en, con y sobre las escuelas y la enseñanza� El compromiso de las universidades con la escuela pública, la formación de los docentes y la revalorización del saber pedagó-gico en nuevas líneas de investigación-acción y en el trabajo colaborativo entre investigación académica y práctica docente constituyen un debate creciente en la región�

Una pugna de particular actualidad parece darse en torno de cómo desarrollar una visión diferente de la evaluación a través de diferentes for-mas y lineamientos que acompañen las políticas docentes y que afiancen los procesos contextualizados de fortalecimiento, planificación y autoeva-luación institucional� En la reciente reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR, desarrollada en Buenos Aires en marzo de 2013, tuvo lugar el seminario “Políticas de Evaluación Educativa en la Región”, como ya se mencionó, donde se discutieron las contribuciones y límites de las pruebas internacionales, como así también la necesidad de plantear otros modos de concebir la evaluación, más atentos a las dimensiones institucionales,


culturales y políticas que acontecen en cada país� Al mismo tiempo, se debatieron algunas bases para la evaluación de la educación en la región, incorporando aspectos habitualmente no considerados por las prácticas hegemónicas vigentes�

Otro rasgo particular de este tiempo es que parecen estar desarrollán-dose en algunos de nuestros países relaciones de mayor simetría y diálogo entre los Estados y las organizaciones docentes� Ello se expresa en el pasaje de un modelo tecnocrático “top-down”, característico de la gerencia social, a un mayor protagonismo de los maestros y los profesores en la discusión, la implementación y la evaluación de las políticas educativas�

La cuestión de la formación en ejercicio aparece como un aspecto potente a la vez que complejo para pensar las políticas docentes en el MERCOSUR� Como muestra este estudio, está tensionada entre la necesidad de establecer coordenadas de regulación y gobierno, y la presencia de dinámicas mercan-tiles a las que se suman nuevos riesgos y posibilidades con la expansión de las propuestas virtuales y transnacionales� Se evidencia también una fuerte mercantilización de la formación a nivel de posgrados, al desplegarse un mercado de instituciones y propuestas, en el que se observa una fuerte ex-pansión de la oferta y de la matrícula� Un indicador de la débil regulación es la dificultad de cuantificar y valorar esta oferta en términos de calidad y pertinencia�

Al mismo tiempo, la formación en ejercicio aparece vinculada de múlti-ples modos con el desarrollo de la carrera docente� En particular, las ofertas virtuales pueden fortalecer o profundizar problemas recurrentes como el credencialismo�

Una cuestión relevante que hay que considerar es la llamativa ausen-cia de propuestas específicas de producción, intercambio y transmisión de contenidos latinoamericanos en las políticas de formación docente� Con la excepción de algunas iniciativas institucionales o de determinadas organi-zaciones, no se registran políticas en el ámbito de la formación docente que recojan esta preocupación�20 En ese sentido, las pretensiones de universa-lidad del conocimiento eurocéntrico no parecen estar puestas en cuestión por una perspectiva regional que reconozca mayor autonomía respecto de estas coordenadas epistemológicas y políticas� ¿Cómo hacer lugar a otros paradigmas epistémicos? Como señala Ticio Escobar, hoy se sabe que no se trata de totalidades homogéneas, como planteaban ciertos mitos, sino de una constelación de sistemas simbólicos, que en la mayoría de las ocasiones aparecen enredados� Sólo desde diferentes registros culturales, desde lugares plurales, es posible organizar una experiencia colectiva que no sacrifique las

20 Una de las pocas excepciones a esta situación es el desarrollo del Programa de Apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (PASEM), en el que se enmarca este estudio� Asimismo, en el MERCOSUR se han venido poniendo en marcha iniciativas específicas entre univer-sidades y respecto de la problemática del reconocimiento de títulos�


muchas memorias y los sueños distintos que definen el carácter democrático de un proyecto común (Escobar, 1995)� En este sentido, la construcción de lo regional a la que alude este informe no remite a un problema geográfico sino a uno de orden político, cultural y pedagógico, en el que la formación docente constituye un aspecto central� La justicia cognitiva y la ecología de saberes, capaces de promover comunidades epistémicas más amplias en la formación de los docentes (De Sousa Santos, 2011), están en el centro de una construcción regional inclusiva y plural�

Varias iniciativas de construcción colectiva y colaborativa entre uni-versidades, sindicatos y diversos colectivos de educadores se conformaron en América Latina para pensar los problemas y los desafíos de la formación y el trabajo docente en la región�21 Entre las más recientes, cabe destacar el Movimiento Pedagógico Latinoamericano� Se trata de un nucleamiento im-pulsado por la Internacional de la Educación para América Latina (IEAL) que reúne a sindicatos docentes, organizaciones sociales y redes de investigadores de la región, y que promueve la realización de jornadas de debate para pro-poner políticas educativas que tiendan a la inclusión, la igualdad y el trabajo con las diferencias culturales, acompañando diversos procesos sociales y políticos y referenciándose en la pedagogía de Simón Rodríguez y Paulo Freire�

Quisiéramos hacer hincapié en que cualquier decisión que se tome en la concepción e implementación de políticas mercosurianas debe considerar las particularidades geopolíticas e históricas que coexisten en la región así como las posiciones asimétricas entre los países, que se traducen necesa-riamente en el intercambio� Desde esa premisa, y en la convicción que la formación docente puede tener una participación efectiva en la producción simbólica regional si actúa en una transmisión viva de la cultura común y de las diversidades que reúne nuestra región, es que se sugieren una serie de recomendaciones y estrategias:

- Incluir en la currícula de formación docente Inicial y en ejercicio (tanto en los contenidos disciplinarios como en las de pedagogía) la producción latinoamericana� En particular, se propone incluir en la historia de la peda-gogía y de la educación a pedagogos latinoamericanos�22

21 Entre ellas cabe destacar a la Red KIPUS y a la Red ESTRADO� La primera es una confluencia de organizaciones e instituciones de la región creada en 2003 y apoyada por la UNESCO� Se propone ser un lugar de intercambio de ideas, saberes y experiencias sobre el trabajo y la formación docente� Por su parte, la Red Latinoamericana de Estudios sobre el Trabajo Docente surgió en 1999 en la primera reunión del Grupo de Trabajo “Educación, Trabajo y Exclusión Social” del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), y ocupa un lugar nodal en la consolidación del campo de estudios sobre el trabajo docente en la región a partir de los desarrollos y aportes que realizan numerosos investigadores latinoa-mericanos de un conjunto de instituciones, principalmente universidades y sindicatos�

22 Entre ellos, podrían destacarse figuras importantes de la pedagogía y el pensamiento lati-noamericanos, como Simón Rodríguez, Paulo Freire, Jesualdo, Luis Iglesias, Reyna Reyes, Julio Castro, Anísio Teixeira, Florestan Fernandes, Darcy Ribeiro y Ramón Indalecio Cardozo�


- Elaborar una diversidad de materiales (publicaciones, videos, páginas webs, etc�) para la formación Inicial y en ejercicio� Éste puede ser un objetivo concreto para la convocatoria a la producción conjunta de un abanico de ins-tituciones (universidades, institutos superiores, redes, gremios) de la región�

- Atender la formación de formadores como área nodal desde diversas alternativas� Por un lado, se propone estimular el intercambio de formadores de docentes en instituciones “gemelas” a través de becas y pasantías� Por el otro, producir posgrados para profesores de formación docente específicos en la temática educativa, política y cultural latinoamericana, cuestión que constituye una enorme vacancia en la actualidad� Esta propuesta podría realizarse con la rotación de quienes en ella enseñan y desarrollando polí-ticas de movilidad estudiantil y docente�23 Asimismo, podrían desarrollarse expediciones pedagógicas entre escuelas de zonas fronterizas como un modo de recuperar y documentar las experiencias que allí desarrollan a la vez que crear lazos entre las instituciones� Sin dudas, el avance de la tecnología y de la cultura digital permite sumar el desarrollo de propuestas virtuales de auténtica cogestión�

- Propiciar posgrados/postítulos con reconocimiento y acreditación regional que sean dictados por varias universidades mercosureñas y que tengan entre sus condiciones el intercambio de profesores y la articulación con escuelas de la región, recuperando los problemas específicamente lati-noamericanos y promoviendo la integración regional�24

-Producir un sistema de becas para el intercambio de los estudiantes de formación docente� Ello permitiría avanzar, entre otras cuestiones, en el reconocimiento de lo cursado en el país vecino�25

23 Un antecedente de esta propuesta lo constituye el Programa Intercultural Bilingüe de Frontera desarrollado por Argentina y Brasil a partir de 2005� Se trata de una iniciativa de carácter binacional, destinada a escuelas de educación básica de la frontera en las que se crea una propuesta intercultural y bilingüe, con el objetivo de aportar a la integración regional� Asumiendo que la frontera puede ser un espacio de actuación compartida y permeable a nuevos significados culturales y políticos, el modelo de enseñanza de las escuelas participantes tiene como uno de sus rasgos centrales el cruce e intercambio de los docentes que enseñan en las instituciones de Argentina y de Brasil involucradas, apuntando al contacto con las producciones que integran el patrimonio cultural de ambos países�

24 Una institución que incorpora explícitamente esta última preocupación es la Universidad Federal para la Integración Latinoamericana (UNILA) creada en 2010 en Foz do Iguaçu, Brasil� Se localiza en la frontera trinacional entre Brasil, Argentina y Paraguay� Esta uni-versidad se propone el intercambio de conocimientos mediante la integración regional, formando a futuros investigadores y profesionales en torno de diversas disciplinas desde las cuales pensar los problemas latinoamericanos� Sus actividades se llevan a cabo en un ambiente bilingüe (portugués y español) y la composición de los alumnos es de un 50% de estudiantes brasileños y un 50% de estudiantes que provienen de países como Argen-tina, Paraguay y Uruguay�

25 Es de particular interés analizar la experiencia del Programa Erasmus, que ya lleva 26 años de desarrollo y se ha consolidado en el intercambio en la educación superior europea�


- Construir proyectos de investigación comparados que aborden la riqueza y la complejidad educativa de la región y que garanticen una plu-ralidad de instituciones y nacionalidades, convocados a partir de concursos públicos� Para ello, la investigación comparada debe atender diversas áreas ligadas con las tradiciones locales y regionales, las culturas juveniles, los medios, los modos de participación política y comunitaria, las variedades lingüísticas, entre otras�

- Avanzar en la compatibilización de instrumentos regionales que co-laboren con la producción de información regional� Así como se inició un camino para la Evaluación Educativa Regional, se puede, por ejemplo, trabajar en los instrumentos del Censo Docente para que contemplen indicadores compartidos�

-Fomentar o crear:a) Una revista virtual de formación docente en el MERCOSUR, que

haga inventario de iniciativas de políticas institucionales, intercambio de experiencias y estudios sobre formación docente;

b) Exposiciones itinerantes con diversos formatos, de producción mul-tinacional o nacional que circulen por los demás países (por ejemplo, de pedagogos nacionales);

c) Una biblioteca virtual dedicada a la producción de los países de la región en la problemática de la formación y el trabajo docente;

d) Colaborar en la consolidación de redes institucionales de diversas instituciones que se ocupan de la formación docente a partir de proble-máticas comunes (formativas, pedagógicas, institucionales, comunitarias);

e) Convocatorias para alentar y facilitar la participación en encuentros regionales (de investigadores, formadores, docentes, estudiantes) con pro-puestas de cambio y mejoramiento de la formación docente�

Asimismo, se propone debatir y avanzar en acuerdos sobre lineamien-tos en políticas docentes regionales entre los organismos que direccionan y conducen las políticas de formación docente así como producir posiciones comunes para llevar a foros internacionales aportes propios de la región� Finalmente, cabe enfatizar que el recorrido realizado por las políticas y los debates vigentes en MERCOSUR se afirma en la convicción de que la formación docente es un campo ávido y potente para la construcción de nuestra Patria Grande�

Bibliografía

ESCOBAR, Ticio (1995), Sobre cultura y MERCOSUR, Asunción del Paraguay, Don Bosco�

FERNÁNDEZ, Tabaré (2010), “Balance de las políticas de inclusión edu-cativa en la Educación Media de Uruguay (2005-2009)”, ponencia


presentada en la Mesa “Políticas de inclusión educativa” en las IX Jornadas de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR, Montevideo�

GENTILI, Pablo y SAFORCADA, Fernanda (2012), “La expansión de los posgrados en ciencias sociales en América Latina� Desigualdad regional y mercantilización”, en GENTILI, Pablo y SAFORCADA, Fernanda (coords�), Ciencias Sociales, producción de conocimiento y formación de posgrado. Debates y perspectivas críticas, Buenos Aires, Colección Red de Posgrados en Ciencias Sociales, CLACSO�

SANTOS, Boaventura de Sousa (2011), La universidad en el siglo XXI. Para una reforma democrática y emancipadora de la universidad, Buenos Aires, Miño y Dávila�

INFORME ARGENTINA

Coordinación: Alejandra Birgin Investigador asistente: Alejandro Vassiliades Colaboradores: Víctor Volman, Jhonn Espinoza, Ivana Mihal

Índice

Resumen ejecutivo ��49

1� Introducción ��51

2� La formación docente en Argentina ��52

2�1� Breve historia de la formación docente en Argentina ��52

2�2� Aspectos socioeconómicos y políticos actuales que contextua-lizan la formación docente ��56

3� La formación docente en el Nivel Superior ��59

4� Marcos legales y organismos que regulan la formación docente y sus instituciones��71

5� Debates actuales en el campo de la formación docente ��75

6� Políticas y programas de desarrollo profesional docente ��79

6�1� Breve recorrido de la formación continua en los últimos veinte años ��80

6�2� Panorama actual del desarrollo profesional docente: disposi-tivos y agendas de formación ��81

6�3� Lo presencial y lo virtual en el desarrollo profesional docente: sobre la oferta a nivel nacional y provincial ��83

6�4� Regulaciones del desarrollo profesional docente: sindicatos, universidades y carrera docente ��88

7� Políticas estudiantiles en la formación docente ��89

8� Políticas docentes y dinámicas de desarrollo institucional: formación de formadores y docentes que hacen investigación educativa ��94

8�1� Políticas de formación de formadores ��94

8�2� Políticas docentes e investigación educativa ��96

9� Políticas de evaluación docente ��99

10� Conclusiones��104

11� Bibliografía ��106

Fuentes consultadas ��112

Entrevistas realizadas ��112

Resumen ejecutivo

Este informe nacional procura dar cuenta de los criterios de calidad y mejora que organizan las políticas de formación docente desarrolladas en los últimos veinte años en Argentina, deteniéndose específicamente en aquéllas que se despliegan en la actualidad� Al asumir que esos criterios no son estáticos ni responden a definiciones unívocas, el trabajo procura explorar las disputas por fijar su significado en la historia reciente de las políticas docentes y en el presente�

El informe fue elaborado en base a la recopilación y sistematización de fuentes documentales –resoluciones del Consejo Federal de Educación, planes de formación docente, leyes y proyectos de ley, documentos producidos por diversos organismos e instituciones– y datos estadísticos disponibles, como así también a partir de la realización de siete entrevistas semiestructuradas a informantes clave –entre los que se encuentran funcionarios, representantes sindicales y especialistas del campo de la formación docente–, además de un relevamiento del acervo bibliográfico sobre los aspectos en los que se detiene este trabajo�

El estudio parte de un recorrido por la configuración histórica de la formación de maestros y profesores, identificando diversos momentos que pueden distinguirse a partir de los criterios con los que se pensó la forma-ción docente inicial y en ejercicio� Asimismo, se presentan un conjunto de coordenadas sociopolíticas y económicas actuales que contextualizan la cir-culación de nociones de calidad y mejora que entablan disputas con aquéllas que organizaron las políticas docentes en la década de los años noventa�

A partir del relevamiento de información estadística disponible, el in-forme presenta los rasgos centrales de la formación docente como parte del Nivel Superior en Argentina y sus tendencias recientes� Además, se plantean los marcos legales y los organismos que la regulan� Por otro lado y sobre la base de un análisis de las producciones del campo de estudios sobre la formación docente, se recorren los principales aspectos que organizan los debates actuales en torno de ella�

Seguidamente, se analizan los criterios sobre los que se construyeron las políticas de desarrollo profesional docente en los últimos veinte años, con especial énfasis en las implementaciones actuales� En ellas ha sido posible dar cuenta de una creciente importancia del papel que asumen el Ministerio de Educación de la Nación y el Instituto Nacional de Formación Docente, al tiempo que se profundiza la expansión de un mercado privado de cursos sobre el cual no existen estudios que aporten información sistematizada�

A continuación, el informe se detiene en tres políticas docentes que constituyen cristales a través de los cuales analizar las disputas en torno de los criterios de calidad y mejora en la formación docente en Argentina: polí-ticas estudiantiles, políticas docentes y dinámicas de desarrollo institucional


(formación de formadores e investigación educativa por parte de docentes), y políticas de evaluación docente� En los tres casos ha sido posible dar cuenta de disputas que se establecen con los criterios que han organizado históri-camente la formación docente en Argentina, como así también de conflictos en el presente en el que intervienen instancias nacionales, jurisdiccionales, universidades y sindicatos docentes� Ellos componen una arena de tensiones, matices, híbridos y articulaciones que sustentan un conjunto de criterios de calidad y mejora altamente dinámicos�


1. Introducción

En Argentina, la formación docente ha sido uno de los aspectos noda-les sobre los que se centró la política educativa desde los orígenes mismos del sistema educativo, hacia el último tercio del siglo XIX� Se trató de un campo con fuerte incidencia histórica en la construcción del Estado y de la Nación� Asimismo, ha sido una arena de permanente disputas en la que es posible reconocer una multiplicidad de posiciones respecto de los sentidos que debería asumir la docencia y su formación, que han sido sostenidas por diversos sujetos pedagógicos y que se han condensado en una variedad de implementaciones de política educativa�

En el marco del “Estudio sobre criterios de calidad y mejora de la for-mación docente del MERCOSUR”, este informe se propone aproximarse al desarrollo de políticas de formación docente en Argentina a partir de la consideración de los criterios de calidad y mejora que las organizan� Estas nociones no suponen conceptos unívocos o abstractos, sino que implican construcciones históricas, sociales y contextualizadas que es necesario atender en su multidimensionalidad�

Por ello, las ideas de mejora y calidad de la formación docente son el lugar de llegada de múltiples significaciones que, según el modo en que son planteadas, configuran políticas docentes diversas y establecen condiciones distintas para garantizar el derecho a la educación de quienes se forman como docentes y de sus futuros estudiantes� En esta perspectiva, no se trata de cuestiones autonomizadas: las preguntas por la calidad y mejora de la formación docente adquieren su sentido cuando se las liga con aquéllas vinculadas a la calidad y mejora de la educación que reciben nuestros niños, jóvenes y adultos�

El informe procurará atender a las disputas y conflictos por fijar las coordenadas en que deberían comprenderse la “mejora” y la “calidad” en el marco de las políticas docentes actuales, ubicándolas en un conjunto de discusiones más amplias de las políticas educativas y su relación con las desarrolladas en la pasada década de los años noventa� En este contexto, es posible plantear como hipótesis de trabajo que los sentidos de la “mejora” y la “calidad” de las políticas docentes contienen elementos de las políticas anteriores que se hibridan de modo complejo con los que desarrollan las políticas actuales� El informe procurará dar cuenta de estos conflictos por los sentidos de la calidad y la mejora en la formación docente�

Para ello, este estudio comenzará dando cuenta de la construcción his-tórica de la formación docente (FD) en Argentina y de algunas coordenadas que contextualizan las políticas docentes en la actualidad� Seguidamente, analizará la formación docente en el Nivel Superior, proporcionando un estado de situación que recoge un conjunto de procesos recientes en rela-ción con las instituciones, la matrícula, los egresados y el financiamiento�


Se abordará el marco normativo y los organismos que regulan la forma-ción docente, como así también los principales puntos de discusión en el campo de la investigación académica y las políticas educativas específicas� Posteriormente se analizarán las dinámicas desplegadas en torno de la for-mación docente abordando líneas centrales de las políticas implementadas en las últimas dos décadas y, en especial, en la actualidad, en relación con el desarrollo profesional docente, los estudiantes de la formación docente y la evaluación docente�

El material sobre el que se ha construido el informe se compone de un corpus de fuentes primarias y secundarias que ha sido complementado con siete entrevistas en profundidad a informantes clave del ámbito guberna-mental, académico y sindical docente en Argentina� Es importante señalar que este trabajo se centra en los lineamientos y orientaciones de las políticas docentes y de los debates, en los actores involucrados, en las posiciones encontradas y en las alternativas en disputa, considerando los derroteros recientes de dichas políticas�

En esta oportunidad, y en cuanto exceden las posibilidades del presente estudio, cabe señalar dos limitaciones que lo atraviesan: por un lado, no se han considerado las prácticas institucionales relativas a la formación docente sino los lineamientos y los debates vigentes� Tampoco se han abordado as-pectos específicos del trabajo docente que, sin embargo, constituyen nudos relevantes que atraviesan las políticas y las dinámicas de la formación�

2. La formación docente en Argentina

Este apartado se propone realizar un sintético recorrido por la formación docente en Argentina� Para ello, se comienza abordando su institucionaliza-ción, cuando hacia el último tercio del siglo XIX se convirtió en un trabajo regulado por el Estado, deteniéndose en los primeros vínculos construidos entre la formación inicial y la formación en ejercicio� Seguidamente, se brin-dan algunas coordenadas de la formación docente durante el desarrollismo, período en el que pasa a integrar el Nivel Superior del sistema educativo argentino� Posteriormente, se analizan las principales notas de la formación docente en el contexto de las reformas de los años noventa en Argentina� Por último, se desarrollan algunos aspectos socioeconómicos y políticos contemporáneos que contextualizan las políticas docentes actuales�

2.1. Breve historia de la formación docente en Argentina

En Argentina la formación docente se institucionalizó cuando pasó de ser una profesión “libre” a ser una profesión “de Estado” (Birgin, 1999)� Previamente, durante la época de la colonia y buena parte del siglo XIX, quie-nes ejercían la docencia lo hacían de un modo “espontáneo”, a partir de un


saber práctico adquirido por medio de la experiencia� A partir de mediados del siglo XIX, los impulsores del sistema escolar, entre ellos Domingo Faustino Sarmiento, evaluaron como inadecuados a los docentes previos (Pineau, 2012) y organizaron desde el Estado Nacional un sistema de formación que se conoció como “normalismo”� En este proceso nacieron las regulaciones estatales (entre ellas, la formación) del grupo que tendría a su cargo la tarea de educar a la población de niños y niñas: los maestros y las maestras�

Hacia el último tercio del siglo XIX es posible reconocer un primer mo-mento, con la fundación de las primeras Escuelas Normales Nacionales –la primera de ellas en 1869–�1 La formación de docentes supuso un eje clave en la impronta civilizatoria que el Estado asumió y depositó en la llamada “educación común”� Los docentes fueron convocados a desarrollar una misión que consistió en la difusión homogeneizante de comportamientos, disposiciones, valoraciones, gustos, estéticas y pautas culturales propias de los grupos dominantes en el país a través de una tarea cotidiana en las escuelas primarias más vinculada a la moralización que a la transmisión de contenidos� En ese marco, los maestros fueron ubicados en el lugar de fun-cionarios estatales, difusores de los valores de lo público y de los principios que estaban vinculados a la consolidación del Estado Nacional� Las Escuelas Normales pertenecían a este último, por lo que la formación docente que ellas desplegaban estaba fuertemente centralizada�

Si bien la formación de docentes para el Nivel Primario2 se ubicó en las Escuelas Normales (que pertenecieron al Nivel Medio hasta 1969), la prepa-ración de profesores para la enseñanza secundaria se organizó en torno de una configuración bifronte: ella acontecía –y aún acontece– en los Institutos de Profesorado y en las Universidades� Estas últimas eran preexistentes a las Escuelas Normales: la Universidad de Córdoba había sido creada en 1613 y la Universidad de Buenos Aires en 1821� Ambas comenzaron a proveer de profesores a los Colegios Nacionales que surgieron a partir de 1863� Así, los graduados universitarios fueron los “profesores naturales” de los Colegios Nacionales, pensados como lugares preparatorios para ir a aquella misma universidad (Pinkasz, 1992)� Con la consolidación progresiva del Nivel Medio, las universidades comienzan a asumir la tarea específica de formación de profesores� En este marco, se crean Profesorados de Enseñanza Secundaria, Normal y Especial en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación

1 Con anterioridad a 1869 se habían registrado antecedentes de intentos provinciales de creación de Escuelas Normales que no lograron consolidarse�

2 También, a partir de 1886, comenzaron a formarse profesoras para el Nivel Inicial dentro de la Escuela Normal de Paraná, en el marco de cursos que tenían como requisito poseer el título de Maestra Normal� Posteriormente, en 1897, se creó el profesorado “Sara Eccles-ton” en la Ciudad de Buenos Aires, lo que constituyó una excepción dentro del proceso de institucionalización de la formación docente para el Nivel Inicial, dado que no se consolidaron otras instituciones específicas a tal efecto (Diker y Terigi, 1997)�


de la Universidad de La Plata (1902) y en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires (1907)� Paralelamente, comenzaron a crearse los primeros Institutos de Profesorado, como el Instituto “Dr� Joaquín V� González”�

En este primer momento, el Estado instrumentó un conjunto de dispo-sitivos para desarrollar la formación en ejercicio� Entre ellos, la publicación de revistas oficiales que llegaban a todas las escuelas –en cuanto voz “oficial” que debía alcanzar a todos los maestros y directivos–, las visitas de inspec-ción –en la que funcionarios brindaban capacitación mediante charlas, conferencias, difusión de bibliografía y otras acciones– y las “conferencias pedagógicas” –como lecciones hacia los maestros–� La formación en ejercicio no se planteaba aquí como una ruptura con la formación inicial sino como una continuidad y un refuerzo de ella� Se configuran allí una sumatoria de acciones poco articuladas entre sí, claramente emanadas del Estado edu-cador (Pineau, 2012)�

Un segundo momento de la formación docente en Argentina puede plantearse hacia fines de la década de 1960 y principios de 1970, en el contexto del desarrollismo� Allí se “terciariza” la formación docente inicial de Nivel Primario: las Escuelas Normales, que pertenecían al Nivel Medio, pasaron a integrar el Nivel Superior (posterior a la escolarización secundaria)� La nueva carrera abarcaba dos años y medio de formación�

El discurso pedagógico incorporó términos provenientes de la economía –“tasa de retorno”, “capital humano”, “eficacia”, “eficiencia”– y la educación pasó de ser un gasto social necesario destinado a la formación de sujetos civilizados a ser entendida como una inversión a largo plazo para lograr el desarrollo de las sociedades�

Sobre la base de estas coordenadas, comienza a plantearse la necesi-dad de la formación permanente a partir de dos inscripciones específicas distintas de las del período anterior� Una de ellas es la prescripción de los estatutos docentes que se sancionaron en este período y que establecían que los docentes debían capacitarse para ascender en su carrera� La otra es la marca tecnocrática del desarrollismo y su planteo en torno de la planifica-ción y el “desarrollo” de las sociedades� La formación continua era, así, un modo de salir de un estadio “menor” (sobre la base del planteo de que la formación inicial “no alcanzaba”) y una posibilidad de “perfeccionamiento” y desplegaba una serie de significados que serían profundizados en los años siguientes� En este período terminó de consolidarse la modalidad “curso” para la formación en ejercicio, que fortaleció la división entre los planifi-cadores “expertos” y los docentes de aula, que debían limitarse a aplicar el currículum prescripto alrededor de una taxonomía de objetivos de conducta (Birgin, 2006; Vezub, 2009)�

Un tercer momento de la formación docente puede reconocerse en la implementación de las llamadas “reformas educativas de los años noventa”


en Argentina� Ellas tuvieron lugar en el marco del discurso neoliberal y profundizaron medidas descentralizadoras iniciadas en la última dictadura cuando, en 1992, se transfirieron los Institutos de Formación Docente (IFD) a las provincias y esto modificó su dependencia histórica del Estado Nacional� Las investigaciones muestran que la descentralización y la transferencia tuvieron básicamente sustento económico (Feldfeber, 2000)� Así, en el con-texto de hacerse cargo de las instituciones del Nivel Superior, las provincias carecían tanto de recursos financieros como de equipos de gobierno, de normativas específicas y de organismos de gestión del nivel� Es en ese terreno en el que abona la propuesta de “reordenamiento” de la oferta, eufemismo para denominar las políticas de acreditación institucional�

En cuanto a la formación inicial, y previamente a la sanción de la Ley Federal de Educación (1993), la década de 1990 se inicia con una propuesta de carácter piloto: el Programa para la Transformación de la Formación Docente (PTFD)� El PTFD se dirigió a las instituciones que formaban a los docentes de Nivel Inicial y Primario� Luego de la transferencia de 1992 y la sanción de la Ley Federal de Educación de 1993 se tornó un programa con-certado entre el Ministerio de Educación de la Nación y diez jurisdicciones provinciales� Con el PTFD comienza un cambio institucional al establecerse tres departamentos o áreas en los IFD: grado, investigación y extensión, y capacitación� Estas tres funciones serían retomadas años más tarde por defi-niciones de políticas docentes adoptadas por el Consejo Federal de Cultura y Educación3 en el contexto de la reforma educativa�

Como parte esta reforma vuelve a desplegarse una formación continua de fuerte impronta tecnocrática –que había experimentado su primer mo-mento durante el desarrollismo–, con una agenda muy ligada a la forma-ción disciplinar y a las funciones que había que desempeñar (Birgin, 2006)� Esta oferta, con “alto consumo” docente, supuso el despliegue de un gran mercado de cursos de formación continua� El Consejo Federal de Cultura y Educación (un organismo integrado por el Ministro de Educación Nacional y los ministros de educación provinciales, creado en 1972 durante la dictadura y que en los años noventa debió desempeñar un papel de concertación) creó la Red Federal de Formación Docente Continua� Esta red aspiraba a integrar la formación “inicial” y la formación “permanente” y se organizó en una cabecera nacional y veintitrés provinciales� Entre sus funciones se contaban la de desarrollar un plan federal de formación docente continua; registrar, acreditar y evaluar las instituciones de formación docente; formu-lar criterios y orientaciones curriculares; definir líneas prioritarias para el perfeccionamiento y certificar las acciones que los docentes realizan en la red, en el marco de un nuevo paradigma que articuló reforma, capacitación y profesionalización (Southwell, 2007)� Respecto de esta última noción

3 Resolución A-14/97 del Consejo Federal de Cultura y Educación�


se desplegaron las de acreditación, calidad, flexibilidad, competitividad, evaluación, dinamismo, gestión, autonomía y “fortalezas y debilidades” (Pineau, 2012)� La capacitación se tornó una necesidad para la conservación del puesto de trabajo en el marco de modificaciones laborales docentes que implicaron el consumo de cursos que permitieran sumar puntaje (Birgin, 1999)�4 Al mismo tiempo, se impulsaron procesos de acreditación para re-gular las instituciones formadoras de docentes y para cerrar aquéllas que no cumplían con los parámetros de la reforma� Este conjunto de políticas se desplegó en el contexto de una fuerte descalificación del perfil de los enseñantes (Feldfeber, 2010)�

Las políticas docentes, como se analizará en este informe nacional, desde 2003 en adelante, avanzaron en la renovación de la agenda de la for-mación docente inicial y en ejercicio, sentando las bases para el desarrollo de políticas nacionales de formación docente y para el establecimiento de un nuevo sistema nacional en torno de ella, en especial a partir de 2006 con la creación del Instituto Nacional de Formación Docente� Estas iniciativas aportaron a la apertura de la discusión sobre el contenido de las políticas docentes y habilitaron otros modos de pensar la formación inicial y en ejer-cicio, así como la evaluación; y así disputaron los sentidos de las políticas desarrolladas en la década de 1990 y buscaron incorporar otros significados acerca de los vínculos entre formación docente e igualdad que aportaron a la redefinición de los criterios de calidad y mejora que los organizaban�

2.2. Aspectos socioeconómicos y políticos actuales que contextualizan la formación docente

Argentina, a partir de 2003, comenzó a experimentar una redefinición de los modos en que se plantearon el papel del Estado, los vínculos entre lo público y lo mercantil y la vigencia de los derechos sociales, luego de más de una década de hegemonía neoliberal y de la fuerte crisis económica, política e institucional de 2001�5 Este viraje coincidió con movimientos de-sarrollados por otros países en el mismo sentido –como Brasil, Venezuela,

4 Disputando estas formas hegemónicas, se desplegaron algunas experiencias alternativas de formación docente que serían recuperadas y potenciadas por las políticas públicas de la década siguiente: el Centro de Pedagogías de Anticipación, nueva denominación que asumió la Escuela de Capacitación Docente de la Ciudad de Buenos Aires, que pensó a la formación en servicio como espacio de experimentación de nuevas propuestas (Pineau, 2012), y la Escuela de Capacitación e Investigación Marina Vilte de la CTERA, destinada a la formación pedagógica y sindical de los docentes agremiados�

5 Esta situación se expresó en un descenso sostenido del PBI, un marcado ascenso de los índices de desempleo, que llegaron al 25% hacia fines de 2001, el cierre de empresas privadas, el aumento de la desconfianza en la política y el descontento social, la crisis generalizada de las instituciones democráticas y –como corolario– la renuncia del presidente De La Rúa en el marco de un despliegue represivo que culminó con treinta y siete muertos frente a la Casa de Gobierno�


Bolivia, Ecuador, Uruguay, Paraguay– y con los avances en la integración regional latinoamericana, expresados en la consolidación del MERCOSUR y en la creación de la Unasur, que dieron cuenta del modo en que América Latina se pensó políticamente desde un lugar alternativo al neoliberalismo�

En estas coordenadas, Argentina se afirmó en la ruptura con el denomi-nado “Consenso de Washington” desde el que se había apelado a la desregu-lación, desresponsabilización y subsidiariedad estatal, entendiendo por esta última la promoción y, en algunos casos, el sostenimiento público estatal de la actividad privada en el campo de las políticas sociales� Argentina, al igual que Brasil, recompuso la capacidad regulatoria del Estado en la economía, revirtiendo los altos índices de pobreza y desocupación6 que había dejado como resultado el neoliberalismo y su planteo de la primacía del mercado como criterio organizador de las definiciones de las políticas públicas�

La recuperación del papel principal del Estado se afirmó en políticas que procuraron revertir la financierización de la economía, la precarización de las relaciones de trabajo y la concentración del ingreso, recuperando los valores de lo público en oposición a la lógica de mercado y avanzando en la disminución de la brecha social� En este sentido, se inició un proceso que Sader (2008) denomina de “desmercantilización”: la salida de la esfera mercantil y el reingreso en la esfera de los derechos, afirmando la ciudadanía social en términos de instituir a todos como sujetos de derecho y no como consumidores, como ciudadanos y no como integrantes del mercado� El posneoliberalismo constituyó en Argentina y en otros países de la región una suerte de solución híbrida, que logró avances de la esfera pública frente a la mercantil disputando con el pasado neoliberal el sentido de las políticas�

El campo de la educación fue expresión de este viraje� En la década de 1990, había constituido una de las dimensiones de la reforma del Estado en América Latina, a través de reformas y de la sanción de leyes educacionales que siguieron las orientaciones impulsadas por organismos financieros multilaterales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial� Sobre la base de la restructuración del papel del Estado y de las políticas públicas, se construyó un nuevo paradigma para la educación desgajado de la idea de igualdad, donde la calidad era definida como la formación en competencias para la competitividad en el marco de un mercado de trabajo cada vez más estrecho y cambiante� Se profundizó la idea de que la educación no es una cuestión social y colectiva sino un problema particular de los individuos, en el marco de la ruptura de un contrato afirmado sobre concepciones universalistas�

6 De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la Argentina (INDEC), el índice de desempleo pasó de rondar el 25% en 2002 a ubicarse en un 6,9% en el segundo semestre de 2012�


Las políticas educativas implementadas desde 2003 en adelante re-cuperaron el valor de lo público y de la igualdad, a la vez que una mayor principalidad del Estado en educación� Posiblemente ello haya tenido una de sus mayores expresiones en que el presupuesto educativo pasó del 3,77% del Producto Bruto Interno (PBI) en 2003 al 6,47% en 2012�

Los datos de investigaciones recientes muestran un cambio significativo en cuanto a las percepciones de los docentes acerca de su posición y trayectoria en la estructura social� Es probable que este cambio se fundamente en las mejoras objetivas del salario real de los docentes por el aumento sistemático de la inversión pública en educación registrado desde el 2003� Se registra una caída en la percepción de pobreza (del 20% en 2000 al 14% en 2010) y se observa una mejora de la percepción de clase social de pertenencia� Así, crece el porcentaje de quienes se perciben como formando parte de la clase media (del 52% en 2000 al 60% en 2010) y caen los que se clasificaban en la clase media baja (del 40% al 29%)� La mejora en la visión de su posición actual en la estructura social se asocia con una transformación análoga en la percepción que tienen los docentes acerca del sentido de su trayectoria social� La imagen de “decadencia”, que tendía a predominar en el año 2000, se corrige (IIPE-UPEA 2010)� En el período de la posconvertibilidad, y en particular a partir de 2003, los salarios reales de los docentes evidenciaron una recuperación significativa� Apuntalados por la Ley de Financiamiento Educativo (2005), los salarios de los docentes de los niveles primario y se-cundario en los principales aglomerados urbanos del país, habrían incre-mentado su poder de compra entre un 63 y un 74% entre 2004 y 2010� Esta evolución habría estado por encima del promedio del resto de los ocupados (Botinelli, 2012)�

En el contexto de los aspectos aquí reseñados, se despliegan una serie de sentidos para las políticas educativas que, como se verá en este informe, tienen consecuencias para los criterios de calidad y mejora que organizan las políticas docentes: igualdad, inclusión, principalidad estatal, educación como derecho social, centralidad de la enseñanza� En torno de ellos, se disputan los significados históricos asociados a estas nociones, reformulándolas en el marco de procesos complejos de negociación� En un terreno en el que el discurso neoliberal ha dejado fuertes marcas, se despliegan políticas que cuestionan sus postulados, produciendo articulaciones nuevas y en algunos casos paradójicas� Vale la pena recordar que los cambios no se sobreimpri-men sobre un vacío, sino que tienen que negociar con tradiciones y prácticas con las que se construyen híbridos (Dussel, Tiramonti y Birgin, 2001)� Cada reforma educativa recrea nuevas y viejas disputas y pugnas por la definición social de los valores y lleva consigo discursos y representaciones que se arti-culan para producir nuevas autorizaciones y desautorizaciones discursivas�


3. La formación docente en el Nivel Superior

Una tendencia de la formación docente regional en las últimas décadas es su pasaje al Nivel Superior (Salgado Peña, 2006)� Se puede afirmar, en-tonces, que las problemáticas de la formación superior y las de la formación docente tienen fuertes puntos en común, a pesar de que aún existe poca investigación que explore esta perspectiva�7 Este apartado busca mostrar algunas de las transformaciones del Nivel Superior y sus instituciones, con especial hincapié en la formación docente inicial, definitivamente incor-porada al nivel� Para ello, se dará cuenta de las instituciones (tipos, gestión, etc�) que lo componen y de su oferta de formación, de la composición de su matrícula y de sus egresados� Por último, se analizará el gasto en el Nivel Superior (universitario o no) según la información disponible�

En Argentina, como se ha mostrado, hay una diferencia significativa entre la formación para trabajar en el nivel primario y la formación para trabajar de profesor/a (Nivel Medio)� La formación para el magisterio surge en las escuelas normales (es decir, en el Nivel Medio) y allí permanece casi un siglo, hasta la reforma de 1969� En cambio, la formación de profesores nace en el Nivel Superior, pero bicéfala, ya que desde principios del siglo XX se realiza tanto en institutos como en universidades, siempre en el Nivel Superior� Lo cierto es que desde 1970 en Argentina la inserción de la formación docente en el Nivel Superior abarca una diversidad de instituciones�

Es importante señalar que, en el marco de las diferentes instituciones que históricamente forman docentes en el Nivel Superior, conviven distintas organizaciones, culturas, tradiciones institucionales y, básicamente, acadé-micas�8 En términos generales, las universidades y los Institutos Superiores de Formación Docente (ISFD) establecen relaciones diversas con los saberes requeridos para el ejercicio de la docencia�9 Esquemáticamente se puede afirmar que las universidades que forman profesores/as para la enseñanza

7 Pese a ello, algunas expresiones recientes a nivel local dan cuenta de preocupaciones en torno del conjunto de la educación superior, en la que está inserta la formación docente� En este sentido, en junio de 2013 los rectores de las universidades públicas de Argentina suscribieron la “Carta de Córdoba”, en la que afirman sus convicciones en la universali-zación de la educación superior; en la innovación y la cooperación para la apropiación social del conocimiento científico; en el fortalecimiento de la Universidad pública, abierta y democrática; así como en la responsabilidad ética y política de las universidades�

8 Hasta 1985 la Educación Superior no universitaria formó parte, junto con la Educación Media, de la DINEMS (Dirección Nacional de Enseñanza Media y Superior), el área del Ministerio Nacional responsable de su gobierno� Esto marcó a las instituciones no sólo en términos burocrático administrativos sino que se articuló con una gramática institucio-nal muy cercana a la de las instituciones para las que formaban, lo que algunos estudios denominaron “isomorfismo de la formación” (Braslavsky y Birgin, 1992; Davini, 1995), proveniente del diseño organizacional normalista�

9 Casi no existen investigaciones en Argentina que den cuenta de la diferencia en el ejercicio de la docencia entre profesores egresados de universidades y los que se recibieron en ISFD�


media de determinadas disciplinas tienen una vinculación estrecha con la producción de los conocimientos de dichas áreas y, estructuralmente, se plantean una relación indisociable entre investigación científica y docencia (universitaria)� En cambio, los ISFD guardan una relación histórica con el sistema educativo para el que forman (con variadas intensidades), así como una nutrida y heterogénea trayectoria en la construcción y transmisión de saberes pedagógicos-didácticos�10

Un fenómeno notable de las últimas décadas en la región, y en Argentina en particular, es la masificación de la educación superior, fuertemente ligada a la masificación del Nivel Medio en la segunda mitad del siglo XX� En ese sentido, se afirma que América Latina acompañó el fenómeno de “masifi-cación intensa, continua y sin antecedentes” de la Educación Superior en el mundo (Ezcurra, 2011) con sus diversas instituciones�

La importancia de dicha masificación no debe ser subestimada� Según el informe de Altbach et al. (2009) para la Unesco, la masificación es calificada como la fuerza principal que moldeó otros cambios críticos del nivel, al punto de haber “dado lugar a la mayoría de las modificaciones clave de las últimas décadas” (Altbach et al., 2009: 165, citado en Ezcurra, 2011) tales como el florecimiento de sistemas académicos diferenciados y el ascenso del sector privado� La masificación del Nivel Superior no implica entonces sólo un cambio de escala, sino que produce una serie de modificaciones en el nivel mismo que requieren ser miradas con atención para considerar sus efectos�

Junto con la masificación operan una ampliación y una diversificación del Nivel Superior que se observan en el crecimiento matricular e institu-cional� En este sentido, los datos revelan avances importantes en términos de cobertura así como la persistencia de desigualdades� El incremento de matrícula en el Nivel Superior ha sido impulsado por la incorporación de sectores otrora postergados, aunque la inclusión de los mismos dista de ser plena debido a las altas tasas de fracaso académico� Algunos autores nombran a este fenómeno como una inclusión excluyente, una inclusión socialmente condicionada, en la que el rol de las instituciones resulta concluyente (Ezcurra, 2011)� Por otro lado y en términos tendenciales, se trata de una ampliación crecientemente diversificada� Conviven allí, en el Nivel Superior, diferentes instituciones: instituciones universitarias y no universitarias, estatales y privadas, con sus diferentes lógicas y con un crecimiento desigual�

En Argentina, el crecimiento sostenido tuvo diferencias significativas desde la recuperación de la democracia: distinto de lo que sucedió durante la presidencia de Raúl Alfonsín11 (cuando la expansión de la educación univer-sitaria se caracterizó por el aumento de la matrícula y la creación de nuevas

10 Otros elementos, como la autonomía, el cogobierno, el nivel de calificación de los docentes, las relaciones territoriales, etc�, también hacen a las diferencias entre estas instituciones�

11 Durante el Gobierno de Alfonsín se reabrió la Universidad Nacional de Luján y se creó la Universidad Nacional de Formosa en 1988�


carreras), a partir del Gobierno de Carlos Menem se verifica una tendencia a la expansión institucional por la instauración de nuevas instituciones o de subsedes, de extensiones áulicas y de sistemas de educación a distancia, que se mantienen hasta hoy� Durante los años noventa, junto con la expansión, hubo una fuerte restricción presupuestaria, lo que provocó un notable de-terioro de las condiciones de la Educación Superior en su conjunto (Carli, 2012)� En esta última década, se sostiene tanto la iniciativa de las instituciones como la acción del Estado mediante políticas públicas en las que se revierte la tendencia a la privatización (en el sentido de reemplazar financiamiento estatal por financiamiento privado para las universidades nacionales) y se recomponen progresivamente los salarios y los presupuestos universitarios, como se verá más adelante�

Como señala Pérez Rasseti (2011), se inicia un proceso de regulación de la lógica de mercado imperante en las estrategias de expansión, de promoción de criterios de calidad y compromiso institucional en los emprendimientos de expansión y pertinencia, buscando reactivar el protagonismo el propio sistema a través de los organismos de participación de las universidades y jurisdicciones provinciales, como son los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES), de implantación muy irregular�

Los datos cuantitativos muestran un crecimiento sostenido de la tasa bruta de escolarización universitaria y de Educación Superior en la última década� Argentina era, en 2010, el país con más alta tasa bruta de matrícula en el Nivel Superior (68%), luego de Cuba y Venezuela, según la Unesco (2012)�

Cuadro 1: Tasa de escolarización de la población del sistema superior de Argentina de 20 a 24 años de edad. Años 2001 y entre 2005 y 2010.

Población de 20 a 24 años* 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010Tasa neta universitaria 17,0 18,6 19,5 19,6 20,4 20,3 21,1Tasa bruta universitaria 35,0 47,7 48,9 48,0 48,7 49,7 52,1

Tasa bruta de Educación Superior 51,0 63,5 66,1 65,5 66,3 69,5 72,4

Nota: (*) Tramo de edad utilizado por la OCDE� Fuente: Anuarios de Estadísticas Universitarias de la Argentina de 2002, 2005, 2008 y 2010, Subsecretaría de Gestión y Coordinación de Políticas Universitarias del Ministe-rio de Educación de la Nación�

El crecimiento de la matrícula y de las instituciones de formación do-cente, si bien comparte las problemáticas de la expansión del Nivel Superior, es un proceso particular con tradiciones y problemáticas específicas� El crecimiento de los sistemas educativos (y el vegetativo) demanda más can-tidad de docentes, específicamente en el Nivel Inicial y Medio, que son los


de mayor expansión,12 por lo que formarse para estos niveles era y es casi garantía de ocupación� Se observa, además, en las últimas dos décadas que un número importante de jóvenes que asisten a los IFD lo hacen porque es la única alternativa de continuar estudios superiores en las localidades en las que viven� En este marco, la especialidad por la que optan está limitada por la oferta cercana existente� El crecimiento matricular está, así, atravesado por estas dinámicas restrictivas en términos de las propuestas formativas que estos estudiantes tienen a su alcance (Terigi, 2011)�

Cuadro 2. Unidades educativas13 del nivel SNU por tipo de formación. Sector de gestión estatal. Total Argentina. Años 1994 a 2011.

Año SNU total Formación docente

Técnico profesional

Ambas formaciones

Sin discriminar

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Fuente: Elaborado sobre la base de los datos publicados por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE) del Ministerio de Educa-ción de la Nación�

12 Según los Censos Nacionales Docentes, entre 1994 y 2004 el número de docentes se in-crementó en un 25,8%�

13 “Unidades educativas” es la categoría que utiliza la DiNIECE del Ministerio de Educación de la Nación en sus anuarios estadísticos� Siguiendo la definición que adopta esta dirección, se refiere específicamente a la concreción del proyecto educativo en un establecimiento al impartir una misma estructura curricular en un determinado nivel de enseñanza�


En cuanto al panorama actual de las instituciones superiores, en la última década y media sus unidades crecieron un 20% (levemente más en el área estatal que en la privada), con algunos rasgos particulares� Las ins-tituciones estatales de formación docente disminuyeron brutalmente entre 1994 y 1999, mientras que en el sector privado el descenso es más atenuado� En la última década, en las instituciones de gestión estatal, se observa un descenso del número que se dedica a la formación docente exclusivamente a la vez que las instituciones que se abocan a la formación técnico-profesional exclusivamente (ya sea en la gestión estatal o en la privada) tienen un gran crecimiento en esta época, de la mano también de la expansión territorial de su oferta� Por último, el mayor crecimiento se observa en las instituciones que brindan ambos tipos de carreras (docentes y técnico-profesionales), crecimiento seguramente ligado a la mayor flexibilidad que esa condición les brinda para producir una “oferta de cercanía”�

Una mirada sobre el conjunto de las unidades educativas de la SNU muestra que, a partir del año 1999, las instituciones del sector privado pa-san a ser más que las del sector estatal, con una distribución muy desigual a lo largo del país, como ya se marcó� Aunque a partir de 2005 el número de instituciones estatales comienza a crecer, la última información disponible (2011) muestra que las privadas representan el 54,6% del conjunto� Como se verá inmediatamente, esta primacía de las instituciones privadas se invierte en términos matriculares�

Respecto de la matrícula, los datos muestran el fuerte incremento en todo el Nivel Superior aunque con características diferenciadas entre las universidades y las instituciones superiores� Si se observa el crecimiento del número de estudiantes del sistema universitario, los datos indican que la matricula se incrementó un 21,6% entre 2000 y 2010, con un crecimiento más pronunciado en el sector privado que en el estatal aunque éste mantiene su claro predominio (1 366 237 estudiantes en el sector estatal; 352 270 estu-diantes en el privado)� Para el mismo período (2001-2010), la matrícula de SNU creció un 48,8% (56,7% en 2011), con un leve descenso entre 2004 y 2005 que se recupera rápidamente� En el caso de dichas instituciones superiores, mientras que en el sector estatal hay 440 365 estudiantes, en el privado hay 287 079� Los datos muestran entonces que desde 2007 hay un crecimiento regular y sostenido del número de estudiantes para el conjunto del nivel�


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El siguiente cuadro muestra específicamente la expansión en SNU (50% en diez años)� Es interesante notar que SNU ganó terreno frente a univer-sidades en la última década� En 2001, por ejemplo, del total de la matrícula del Nivel Superior, el 24,7% era SNU y el resto era universidades (75,3%)� En 2010 la distribución de la matricula registra cambios: el SNU representa el 28,7% y las universidades el 71,3%� Esto estaría mostrando también una dinámica específica del crecimiento del Nivel Superior en su conjunto que merece una mirada que supera los límites de este trabajo�

Cuadro 4: Distribución de la matrícula del nivel SNU y universitario. Entre 2001 y 2010. Argentina. En porcentaje.

Año SNU Superior universitario

2001 24,7 75,32002 24,8 75,22003 26,3 73,72004 24,6 75,42005 24,7 75,32006 24,9 75,12007 25,6 74,42008 27,5 72,52009 28,5 71,52010 28,7 71,3

Fuente: Elaborado sobre la base de datos publicados por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE) y Anuarios de Estadísticas Universitarias de la Argentina de la Subsecretaría de Gestión y Coordinación de Políti-cas Universitarias del Ministerio de Educación de la Nación�

Observar la matrícula de Educación Superior (sin incluir la universitaria) obliga a registrar un comportamiento distinto entre las carreras de formación docente y las técnico-profesionales, así como entre las instituciones de ges-tión estatal y privada� Tendencialmente, se puede afirmar que en la última década en Argentina la matrícula (como las unidades educativas) creció más en las carreras técnico-profesionales que en las de formación docen-te� Aunque dicho crecimiento se observa tanto en instituciones del sector privado como en las del sector estatal, en este último fue mucho mayor: la matrícula llegó a más del doble en el período� En cuanto a la matrícula de la formación docente, tuvo un incremento más considerable en el sector estatal que en el sector privado�


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528

9 43

219

3 98

320

0330

4 18

522

6 21

577

970

226

131

90 0

2613

6 10

553

0 31

631

6 24

121

4 07

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0427

8 25

420

1 44

576

809

222

961

76 0

7814

6 88

350

1 21

527

7 52

322

3 69

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0527

4 21

219

9 66

374

549

234

922

78 7

8615

6 13

650

9 13

427

8 44

923

0 68

520

0627

6 92

820

7 62

669

302

249

237

78 5

3517

0 70

252

6 16

528

6 16

124

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420

0729

1 51

120

4 73

286

779

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3516

8 42

554

0 77

128

5 56

725

5 20

420

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9 04

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5 77

693

266

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92 2

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860

7 23

332

8 03

927

9 19

420

0936

2 95

725

1 27

911

1 67

829

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994

837

198

402

656

196

346

116

310

080

2010

397

744

275

669

122

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293

263

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2319

8 24

069

1 00

737

0 69

232

0 31

520

1144

0 36

529

3 88

114

6 48

428

7 07

993

841

193

238

727

444

387

722

339

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Recuperando la perspectiva de las últimas dos décadas para pensar la FD, desde principios de los años noventa y con vaivenes según la situación del mercado de empleo y el tipo de institución (profesorado, universidad), el crecimiento de la matrícula de las instituciones que forman profesores trae nuevas preguntas y problemas� Se instala en el discurso público acerca de la calidad de la formación un nudo polémico respecto del empobrecimiento material y simbólico de los profesores� Algunas investigaciones acerca de la matrícula de las instituciones que forman maestros y maestras señalan la incorporación de jóvenes de sectores sociales anteriormente excluidos del nivel de enseñanza superior y, específicamente, del trabajo docente� Ingresan a la docencia sectores que constituyen la primera generación de la familia que llega al Nivel Medio o Superior (Gluz, 2011; Charosky, 2013)�

En cuanto a los egresados de formación docente, el número subió sólo un 10% entre 1996 y 2011, con vaivenes, creciendo en el sector privado mientras que en el estatal se mantuvo más estable� Hay que considerar también que a partir de 2009 se retrasó el egreso de quienes se forman para trabajar en el Nivel Inicial y Primario por la implementación de la extensión de dichas carreras a cuatro años� Cabe señalar que el fuerte incremento de la matrícula ocurre desde 2008, por lo cual su reflejo en los egresados recién se visualiza a partir de 2011� En ese año terminaron su carrera de formación docente 45 970 estudiantes de los cuales el 81,6% son mujeres�

Cuadro 6: Egresados del Nivel Superior no universitario14 de formación docente por sector de gestión. Años 1996, 1999, 2002, 2005, 2008 y 2011.

Año Estatal Privado Total1996 31 866 10 081 41 9471999 27 428 12 553 39 9812002 23 893 15 258 39 1512005 23 118 14 180 37 2982008 36 225 20 351 56 5762011 28 331 17 639 45 970

Fuente: Elaborado sobre la base de los datos publicados por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE) del Ministerio de Educa-ción de la Nación�

El cambio en la relación entre público y privado se visualiza en el enorme crecimiento de la proporción de egresados de formación docente del sector

14 Vale aclarar que la DINIECE y la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación de la Nación continúan con la denominación “Nivel Superior No Universitario” aunque este nivel ya no se denomina de esta manera desde la sanción de la Ley 26�206�


privado entre 1996 y 2002 (más del 15% en esos 6 años) en consonancia con las políticas de creciente privatización durante el período�15

Desde 2012 y asumiendo una de las funciones que la normativa exige, las autoridades del Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) jun-to con las jurisdiccionales se encuentran trabajando en el ordenamiento y la planificación de la oferta de formación docente vigente en términos nacionales y provinciales, así como en el análisis tanto las de instituciones universitarias (estatales) como IFDs (estatales y privados)� Lo que allí se observa es un panorama complejo, que requiere de un análisis minucioso y especifico, que reconozca mapas institucionales y regionales particulares y que tensione con análisis presentes y proyectivos de áreas de vacancia, crecimientos esperados, novedades buscadas� Vale marcar que en 2010 la oferta de formación docente en el nivel superior incluye 3465 propuestas, de las cuales 460 son universitarias�

Como tendencias generales, un número importante de carreras se dan simultáneamente en las diferentes instituciones (IFD o universidades) así como otras tienen radicaciones más específicas� Históricamente y en la actualidad, las carreras para la Educación Primaria, Inicial y Especial tienen una presencia casi excluyente en los IFD; del conjunto de ofertas, las universitarias no alcanzan a superar el 3%� En cambio, otras carreras, ligadas a algunas áreas de la enseñanza en el Nivel Medio y con tradición de investigación y formación disciplinaria en las universidades, tienen una propuesta repartida entre ISFD y universidades� Por ejemplo, la formación para la enseñanza de Biología (o Biología y Ciencias Naturales) tenía en 2010 en el país 20 413 estudiantes, de los cuales 4892 estudiaban en Universidades y el resto en IFD� Algo semejante ocurría con Química, donde de los 6994 estudiantes, 2486 estudiaban en universidades�16 En Filosofía, prácticamente la mitad de la matricula estudia en universidades y la otra mitad en IFD� Por supuesto que a este análisis hay que sumarle múltiples variables, entre otras la localización, la oferta jurisdiccional, además de la consideración de carreras que en algunas provincias no se dictan en ninguna institución�

En síntesis, se evidencia una fuerte transformación del Nivel Superior en los últimos años, acompañada por una diversificación institucional y un incremento muy considerable de la matrícula� El SNU ha aumentado su presencia en el nivel y aunque su matrícula crece más en las áreas técnico-profesionales que en la formación docente, se observa que su crecimiento

15 Al interior de Argentina, el sector de gestión varía enormemente según cada jurisdicción� A modo de ejemplo, mientras en Chaco los egresados de instituciones de formación docente de gestión estatal son el 90,4% o en Santa Cruz el 97,9%, en provincias como La Pampa el 78,3% y en Salta el 67,1% de los egresados provienen del sector privado�

16 Esto que aparece como una oferta “compartida” a nivel nacional, en muchas provincias esta “distribuido”� Valga un ejemplo: mientras en Chaco el profesorado de Física está a cargo de la universidad, en Chubut está a cargo de un ISFD�


es sostenido� Es de destacar también que existe una importante heteroge-neidad entre las provincias en relación con estas dinámicas, aunque ellas comparten un conjunto de avances en el plano de los cambios institucionales y en la planificación colectiva de la oferta de formación docente coordinada por el INFD�

En cuanto al financiamiento, es importante subrayar el incremento del presupuesto destinado a la educación en Argentina a partir de 2003: como ya se señaló, el mismo pasó de 3,77% del PBI en 2003 al 6,47% en 2012�

Ahora bien, analizar el gasto en formación docente inicial y continua tiene sus limitaciones, dadas las características de la organización de la in-formación� En un análisis sectorial, no es posible desagregar la información de financiamiento por sector de gestión ni por fuente de financiamiento por-que las transferencias estatales al sector privado no se publican por niveles educativos� Tampoco es posible mostrar o estimar el gasto en capacitación docente continua por los mismos motivos� De modo similar, el dato oficial de gasto del nivel superior no universitario en FD no está disponible porque los sistemas de relevamiento y registros de las áreas de los ministerios de educación no diferencian este gasto tipo por formación (técnica profesional y formación docente)� “En este sentido, la información que se presenta es para ambos tipos de formaciones que brinda el SNU�

Cuadro 7: Evolución del gasto total y del Nivel Superior no universitario en pesos corrientes, como porcentaje del total y

expresado como base 2001=100. Entre 2001 y 2011. Argentina.

AñoGasto total Gasto en SNU

En $ corrientes En $ corrientes

Como % del total Base 2001 = 100

2001 10 677 616 290 435 588 606 4,1 100,02002 10 278 489 497 445 828 568 4,3 102,42003 11 129 362 511 462 104 111 4,2 106,12004 13 808 168 671 563 063 807 4,1 129,32005 18 960 699 370 723 607 341 3,8 166,12006 24 860 182 245 983 350 251 4,0 225,82007 32 882 434 573 1 309 731 655 4,0 300,72008 45 716 442 736 1 707 633 423 3,7 392,02009 55 903 816 754 2 174 473 942 3,9 499,22010 67 273 060 742 2 776 943 347 4,1 637,52011 92 604 354 403 3 943 097 680 4,3 905,2

Fuente: Elaborado sobre datos publicados por la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación de la Nación�


La evolución del gasto total en educación y en el Nivel Superior no uni-versitario (SNU) muestra un fuerte crecimiento y que, con muy pequeños altibajos, la distribución porcentual se mantiene estable� Ahora bien, una distribución pareja a lo largo de los años no implica que se gaste siempre lo mismo� Como el gasto total (en términos absolutos) aumenta (como pasó entre 2000 y 2010), el gasto en formación docente es cada vez mayor aun-que el porcentaje se mantenga estable� Por último, dado que la formación docente se realiza tanto en las IFD como en las universidades, interesa ver las tendencias de incremento del gasto en ambas�

Cuadro 8: Presupuesto de las universidades públicas y presupuesto del Nivel Superior no universitario estatal. En porcentaje. Años entre 2001 y 2010. Año base 2001= 100.

Año Universitario Superior no universitario

2001 100,0 100,02002 99,1 102,42003 120,0 106,12004 130,2 129,32005 174,2 166,12006 243,5 225,82007 330,7 300,72008 454,7 392,02009 606,7 499,22010 841,7 637,5

Fuente: Elaborado sobre datos de los Anuarios de Estadísticas Universitarias de la Argentina de 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2010� Subsecretaría de Gestión y Coordina-ción de Políticas Universitarias y los datos de la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación de la Nación�

Como se observa en la información que antecede, aunque el gasto en el Nivel Superior se incrementó fuertemente en su conjunto y el crecimiento de la matrícula fue numéricamente el mismo en SU y SNU (proporcional-mente mayor en SNU), el crecimiento del gasto en universidades públicas17 fue mayor que en las instituciones superiores�

17 Es necesario señalar que en esta década las universidades tuvieron una muy alta inversión en infraestructura que no está incluida en el gasto educativo computado�


4. Marcos legales y organismos que regulan la formación docente y sus instituciones

Como se ha señalado, desde 2003 en adelante tienen lugar una serie de cambios institucionales y normativos que redefinen algunas regulaciones de la formación docente inicial y en ejercicio, y que a su vez construyen significados relativos a los criterios de calidad y mejora de esta formación en los que se sustentan las políticas docentes� Es por ello que resulta necesario analizar los marcos legales y los organismos que regulan la formación de profesores y sus instituciones, y en ello se concentra este apartado�

En Argentina, en la actualidad, la formación de docentes para los dis-tintos niveles de la enseñanza se realiza en dos tipos de instituciones: los institutos de educación superior y las universidades que ofrecen carreras con esa finalidad� Asimismo, ambas instituciones proporcionan, junto con otras, espacios formativos de desarrollo profesional docente (DPD)� Así, la formación docente es parte constitutiva del Nivel Superior y tiene como funciones la formación docente inicial, la formación docente en ejercicio, el apoyo pedagógico a las escuelas y la investigación educativa� Está regu-lada, principalmente, por la Ley de Educación Nacional (LEN) –sancionada en 2006–, la Ley de Educación Superior (LES) –sancionada en 1995– y los acuerdos del Consejo Federal de Educación�18

Los institutos de educación superior tienen por función formar para el ejercicio de la docencia en el sistema educativo además de proporcionar formación superior de carácter instrumental en las áreas humanísticas, so-ciales, técnico-profesionales y artísticas� Las universidades comparten con los institutos superiores la función de formar a los docentes para el sistema educativo (desde hace casi un siglo, en la formación de profesores para el nivel secundario)�19

En las universidades nacionales y en los institutos de educación superior públicos la formación de grado es gratuita, mientras que las propuestas de formación continua pueden ser gratuitas o aranceladas, dependiendo de las instituciones u organismos que las ofrezcan� En las universidades y en los institutos de educación superior privados la formación inicial y continua es arancelada�

El gobierno y la administración del “Sistema Nacional de Formación Docente” –que, así definido, no incluye a las universidades– es responsabi-lidad concurrente del Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de

18 La oferta de Desarrollo Profesional Docente se enmarca específicamente en los acuerdos del CFE (como la Resolución 30/07), que definen criterios que orienten las líneas de ac-ción y las actividades de desarrollo profesional docente en el país en sus distintos niveles (nacional, provincial e institucional)�

19 Al mismo tiempo, en los últimos años, algunas universidades han incorporado en su oferta carreras de formación de docentes de Nivel Inicial y de Nivel Primario (Res CFE 30/07)�


Educación y de los Poderes Ejecutivos de las provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según lo estableció la Ley de Educación Nacional 26�206/2006 (LEN)� Las políticas y estrategias de formación docente se conciertan en el ámbito del Consejo Federal de Educación (CFE) que es un organismo interjurisdiccional y un ámbito de concertación y coordina-ción de la política educativa nacional, que se propone asegurar la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional (LEN, art� 116)� Está presidido por el ministro de Educación e integrado por las autoridades responsables de la conducción educativa de cada jurisdicción y por tres representantes del Consejo de Universidades� Está integrado por la Asamblea Federal, órgano superior del congreso compuesto por el ministro de Educación Nacional como presidente, por los ministros o responsables del área Educativa de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y por tres represen-tantes del Consejo de Universidades� Las resoluciones del Consejo Federal de Educación son de cumplimiento obligatorio cuando la Asamblea así lo dispone�

El Sistema Nacional de Formación Docente es coordinado federalmente por el Instituto Nacional de Formación Docente (INFD)� Creado en 2006 por la Ley de Educación Nacional 26�206/2006, es el organismo responsable de planificar y ejecutar políticas de articulación del sistema de formación docente inicial y continua, de impulsar políticas de fortalecimiento de las relaciones entre el sistema de formación docente y los otros niveles del sistema educativo, y de promover políticas nacionales y lineamientos básicos curriculares para la formación docente inicial y continua� Este instituto cuenta con la asistencia y el asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educación, del Consejo Federal de Educación, del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educación de gestión privada y del ámbito académico�

El informe “Estudio de la Calidad y la Cantidad de la oferta de la for-mación docente, investigación y capacitación de la Argentina”, coordinado por Cristina Davini en 2005, está en la base de las decisiones ligadas con la creación del INFD� Dicha investigación muestra la dispersión y la desigualdad de la oferta y del desarrollo de la formación docente vigente en las diferentes regiones y provincias de la Argentina, tanto en términos de la diversidad de estructuras y dinámicas en la organización de la educación superior no universitaria, así como en recursos asignados, lineamientos curriculares, criterios de acceso y relación con el sistema educativo�

Luego de las políticas de acreditación y la amenaza que suponían, para los sujetos y las instituciones formadoras, las decisiones y los lineamientos que se tomaron en los períodos sucesivos, buscaron reparar los climas ins-titucionales y las desconfianzas instaladas respecto del Estado evaluador� Es así que se suspenden las acreditaciones y se crean dos programas sucesivos (Polos de Desarrollo, en 2000, y Renovación Pedagógica, en 2004) que, con


diferencias, comparten la preocupación de un trabajo intensivo con un con-junto de IFD� Mientras los Polos de Desarrollo se plantearon como objetivo la construcción de redes locales de buenas prácticas de formación, el trabajo de Renovación Pedagógica puede ser considerado un antecedente del INFD en el sentido de la preocupación por empezar a generar un espacio común de debate y fortalecimiento de las IFD con participación del Estado nacional junto con los provinciales�

Según la Ley 26�206/2006, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son las encargadas de establecer los mecanismos para la planificación de la oferta, garantizando la formación inicial y continua, y atendiendo a la demanda actual y potencial de docentes para el sistema educativo en sus distintos niveles y modalidades, las problemáticas del nivel para el que se forma y las políticas diseñadas para su mejora� De este modo, el gobierno y la organización de los institutos de educación superior corresponden a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como también el dictado de normas que regulen la creación, la competencia, la modificación y el cese de estas instituciones y el establecimiento de las condiciones a las que se ajustará su funcionamiento�

Por otra parte, y según lo establece la LES, las instituciones universitarias tienen autonomía académica e institucional, que comprende la potestad de dictar y reformar sus estatutos; definir sus órganos de gobierno; administrar sus bienes y recursos; crear carreras de grado y posgrado, formular y desarro-llar planes de estudio, investigación y extensión; otorgar títulos; establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente, como así también la designación de este personal; establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes; entre otras� Asimismo, las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera, lo cual implica que pueden administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, fijar su régimen salarial y de administración de personal, dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales� Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el soste-nimiento de las instituciones universitarias nacionales�

El Ministerio de Educación asume la formulación de las políticas ge-nerales en materia universitaria, respetando el régimen de autonomía es-tablecido para las instituciones universitarias� Según la Ley de Educación Superior,20 los órganos de coordinación y consulta del sistema universitario son el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior� El Consejo de Universidades

20 Se han discutido, propuesto e impulsado modificaciones a esta ley a través de diversas instancias y actividades organizadas por universidades nacionales y por la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación�


es presidido por el ministro de Educación y está integrado por el Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional, por la Comisión Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas, por un representante de cada Consejo Regional de Planificación de la Educación Superior que deberá ser rector de una institución universitaria y por un representante del Consejo Federal de Educación� Entre sus funciones se cuenta la de proponer la definición de políticas y estrategias de desarrollo universitario, promover la cooperación entre las instituciones universitarias, así como la adopción de pautas para la coordinación del sistema universitario; y acordar con el Consejo Federal de Cultura y Educación criterios y pautas para la articulación entre las instituciones educativas de Nivel Superior� El Consejo Interuniversitario Nacional está integrado por los rectores o presidentes de las instituciones universitarias nacionales y provinciales reconocidas, mientras que el Consejo de Rectores de Universidades Privadas está integrado por los rectores o pre-sidentes de las instituciones universitarias privadas� Dichos consejos tienen por funciones coordinar los planes y actividades en materia académica, la investigación científica y la extensión entre las instituciones universitarias de sus respectivos ámbitos, ser órganos de consulta y participar en el Consejo de Universidades�

En el marco de la legislación nacional, corresponde al Ministerio de Educación y al CFE acordar las políticas y los planes de formación docente inicial; los lineamientos para la organización y administración del sistema y los parámetros de calidad que orienten los diseños curriculares; las acciones que garanticen el derecho a la formación continua a todos los docentes, en todos los niveles y modalidades, así como la gratuidad de la oferta estatal de capacitación� Asimismo, aquéllos establecen criterios para la regulación del sistema de formación docente y la implementación del proceso de acreditación y registro de los institutos superiores de formación docente, así como para la homologación y registro nacional de títulos y certificaciones� La concertación técnica de las políticas de formación docente, acordadas en el CFE, se realiza a través de encuentros federales que buscan garantizar la participación y la consulta de los responsables de la Educación Superior de cada jurisdicción, bajo la coordinación del Instituto Nacional de Formación Docente (LEN, 2006, art� 139)�

Por su parte, el Consejo Interuniversitario Nacional define los linea-mientos de la formación docente de nivel universitario, las pautas de eva-luación y acreditación de los profesorados, los principios generales de la FD universitaria, las dimensiones y los ejes de la formación y la carga horaria mínima para las carreras21 que se encuentran en la base la producción de

21 Véase el documento “Lineamientos generales de la formación docente comunes a los profesorados universitarios”, Consejo Interuniversitario Nacional, Anexo Resolución C�E� Nº 787/12�


los estándares de cada profesorado de secundaria� Con este marco ya se elaboraron y aprobaron los estándares específicos de cinco profesorados (Química, Matemática, Física, Informática y Biología) y otros están en pro-ceso de validación y acuerdo�22

Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires son las responsables de asegurar la articulación entre las instituciones de educación superior que de ellas dependan� En el caso de los institutos de educación superior, la ar-ticulación entre ellos se regula por los mecanismos que éstas acuerden en el seno del CFE� La articulación con las instituciones universitarias se establece mediante convenios con ellas o entre dichas instituciones y la jurisdicción correspondiente, además de los CPRES como instancias regionales�

En síntesis, las universidades se distinguen marcadamente de los insti-tutos de educación superior en el grado de autonomía para tomar decisio-nes acerca de, entre otros aspectos, la oferta curricular, la contratación de los docentes, la distribución del financiamiento o las formas de gobierno� Mientras que para las universidades constituye un rasgo característico del nivel, la baja autonomía que tradicionalmente han presentado los institutos de educación superior complejiza su estatus de instituciones superiores (Res� CFE 30/07) y, por lo tanto, la articulación de un sistema formador de carác-ter nacional� Esta disparidad constitutiva de ambos tipos de instituciones presenta desafíos complejos a la hora de pensar políticas nacionales para la formación docente�

5. Debates actuales en el campo de la formación docente

La formación docente (inicial y en ejercicio) es ampliamente citada en Argentina, aunque quizás no suficientemente debatida� Sobre ella re-caen múltiples mandatos y expectativas, en un tiempo en que los sistemas educativos son severamente cuestionados� Desde diversas inscripciones, la agenda de debates muestra algunos ejes que vuelven de modo reiterado desplegando viejas y nuevas ideas que recuperan tradiciones locales a la vez que son sensibles a perspectivas internacionales contemporáneas� Se procura dar cuenta de ellos muy sintéticamente a continuación� Para ello, este apartado se detendrá en los debates en torno de la evaluación docente como política específica vinculada al desarrollo profesional; los contenidos de la formación; los diversos modos de producción de saber pedagógico, los vínculos entre la formación docente y la dimensión de lo político, y respecto de las situaciones de desigualdad social; la construcción de diversas formas de autoridad; y los nuevos docentes o aspirantes a serlo� Es importante señalar que, en estas discusiones, las posiciones se ubican frecuentemente en un

22 Entrevista al Rector de la UNGS�


continuo dentro de un abanico de planteos, configurando debates en torno de diversos grados de acuerdo y desacuerdo, y de mayor o menor cercanía, más que ubicándose en extremos dicotómicos�

Inscripto en los diagnósticos acerca de la situación actual del sistema educativo, un debate clave coloca en el centro la responsabilidad que les cabe a los docentes en el “deterioro” de la calidad de la educación� Aunque habría acuerdo en su lugar protagónico, desde ciertas perspectivas se obvia la complejidad de la situación escolar hoy y se plantea una responsabiliza-ción casi excluyente de los que enseñan� De la mano de esta perspectiva, muchas veces la formación de los docentes deviene un lugar inflacionado (Birgin, 2012): múltiples y heterogéneas demandas al sistema educativo se canalizan vía “formar a los docentes”, como si esa fuera la garantía de una enseñanza efectiva�

En estos debates, ciertas perspectivas ponen el acento en nuevas formas de control y “estímulo” a los docentes. Inspirados en criterios que organiza-ron las iniciativas desplegadas por los organismos internacionales a lo largo de los años noventa y que dieron lugar a diferentes propuestas, plantean la definición de nuevos criterios para la carrera laboral de los docentes y de mecanismos de acreditación, así como la definición de estándares a nivel nacional e internacional (Llach, Montoya y Roldán, 1999)�

Algunos autores han analizado cómo la evaluación se tornó un aspecto central para la implementación de propuestas de desarrollo profesional y la definición de nuevas carreras laborales para docentes (Vaillant, 2004)� Estas premisas son las que fundan propuestas como la de un instituto autárquico para evaluar desempeños docentes,23 sobre la base del supuesto de que la calidad será el resultado de un mejor control externo de las prácticas insti-tucionales� Estas iniciativas han sido cuestionadas desde múltiples sectores, entre ellos el campo de la pedagogía y el sindicalismo docente que sostienen que se trata de generar condiciones laborales que hagan posible un trabajo colectivo de mejora de la enseñanza protagonizado por los docentes a partir de estrategias de autoevaluación institucional, no individual (CTERA, 2013)�

Otra serie de debates ha tenido lugar en torno de los contenidos de la formación� En los años noventa, los contenidos de la formación que proponía la reforma hacían eje en la cuestión disciplinar (entendida como una de las principales debilidades del sector docente) de la mano de la implementación

23 Tal ha sido la iniciativa del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los últimos meses, con el supuesto objetivo de mejorar la calidad de la enseñanza� En ese marco, ha enviado un proyecto de ley a la Legislatura de la Ciudad que propone la crea-ción del Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa� Esta propuesta ha sido contundentemente cuestionada por la intención de –a través del accionar de dicho Instituto– hacer públicos los resultados que iban a obtener como sinónimo de mecanis-mos que apuntarían a dicha calidad, sobre la base de una lógica de auditoría o control externo, sin incorporar la participación activa de los docentes y las condiciones laborales necesarias para las transformaciones institucionales necesarias (CTERA, 2013)�


de políticas de renovación curricular (Braslavsky, 1995)� El debate puso en tensión la prioridad de la cuestión disciplinar y la relacionó con tres temas: la enseñanza como problema específico y asunto de la totalidad de la for-mación docente (Terigi, 2012), las cuestiones ligadas con la pedagogía y las ligadas a las transformaciones socioculturales del mundo contemporáneo (Birgin, 2006; Dussel, 2006; Pitman, 2012)�

En el campo se han posicionado también otros modos de producción de saber pedagógico ligados a experiencias de colectivos de educadores que sitúan a los docentes como sujetos de conocimiento –tales como la documentación narrativa de experiencias pedagógicas y los colectivos de docentes que hacen investigación desde la escuela– y que se proponen como alternativas a las instancias hegemónicas de formación continua (Cardelli y Duhalde, 2004; Duhalde, 2012; Suárez, 2007) en espacios principalmente sostenidos por la iniciativa sindical� Algunos trabajos advierten, en relación con estas propuestas, la necesidad de diferenciar la pugna por la simetría de las posiciones en el campo, las inscripciones institucionales que ellas suponen y las relaciones con el saber que establecen los sujetos en ese marco, discu-tiendo las reglas epistémicas que convierten los conocimientos producidos en la práctica en componente de la teoría educativa pública (Terigi, 2012)�

Se han abierto también arduas discusiones referidas a los vínculos entre la formación docente y la dimensión de lo político� La idea de profesionali-zación, en cuanto significante en disputa (Southwell, 2007), ha reconocido diferentes inscripciones, entre las que se cuentan algunos posicionamientos que han afirmado la necesidad de desarrollar medidas que tienden a “rea-firmar la identidad profesional de los docentes”, asociando estas iniciativas a la formación para las exigencias de la llamada “sociedad del conocimiento” (Esteve, 2006), enfatizando la formación en la adquisición de “competencias” necesarias para una mayor autonomía profesional� En algunos casos, estos estudios ponen el foco en equipar a los docentes con herramientas para la “buena enseñanza” que habilite a las nuevas generaciones en los dominios básicos de la información y el conocimiento como modo de promover la inclusión social, aunque sin incorporar discusiones respecto de los modos en que la construcción de hegemonía y de ciertos regímenes de visibilidad se entraman con la formación docente�

En debate con estas perspectivas, un conjunto de trabajos han enfati-zado la necesidad de recuperar en la formación docente la pregunta por lo político y la construcción del orden de lo común y lo colectivo (Birgin, 2006; Frigerio y Diker, 2008) en pos de habilitar otros horizontes� En este marco, la formación ética y política de los educadores, el lugar que se le adjudica a la cultura y el modo en que se la pone en juego se tornan vías centrales para abordar la cuestión de la desigualdad (Birgin y Serra, 2012; Redondo, 2012)� Las políticas de formación juegan, en este sentido, un papel central en la construcción de una posición docente con un compromiso ético que


involucre el respeto, el cuidado y el interés por el otro, concebido como sujeto de derechos�

Es en ese contexto que se han desplegado un conjunto de discusiones sobre los vínculos entre formación docente y desigualdad social. Algunos trabajos han establecido debates respecto de la conveniencia, la pertinencia, la viabilidad y el derecho por parte de los niños/as de recibir una formación que atienda específicamente “al contexto” en el que viven� Algunas producciones recientes recogen estas premisas y abogan por que haya una preparación específica para el trabajo con sectores populares (Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011)� Justamente, la cuestión del trabajo con alumnos en condiciones de pobreza ha estado presente en los objetivos de algunas instancias de formación de grado y posgrado dirigidas a los docentes, con estrategias formalizadas que se proponen prepararlos para educar a los pobres, desde una propuesta que convierte la pobreza en un rasgo diferencial del otro, una situación del orden de lo particular que reorganiza los elementos de la relación pedagó-gica (Serra, 2003)� Otras propuestas discuten con una perspectiva técnica y que eluda la responsabilidad de abordar la complejidad de las situaciones en las que se configuran las escenas educativas en contextos de pobreza y con aquellos elementos designados como “inexorables”� Se reconoce allí el desafío que implica para el trabajo docente el habilitar a los otros a ocupar nuevos lugares, enseñándoles, transmitiéndoles e introduciéndolos en otros lenguajes y códigos, y proporcionándoles herramientas para moverse en el mundo (Dussel, 2006; Serra y Canciano, 2008; Vassiliades, 2012)�

Otro aspecto que ha estado en la agenda de discusiones del campo de la formación docente es la construcción de diversas formas de autoridad� Múltiples discursos sostienen la ausencia de la autoridad docente en la ac-tualidad y la necesidad de recuperarla en términos de rescatar una actitud disciplinadora y civilizatoria en los alumnos que la escuela habría perdido y de reponer un conjunto de principios “tradicionales” frente a diversos fenómenos como las nuevas tecnologías, los cambios en las relaciones ge-neracionales, la complejidad del mundo actual en términos socioculturales, los medios masivos de comunicación, la presunta falta de cultura de las generaciones jóvenes, el consumo, la publicidad, todos elementos ubicados en la misma serie de valores “superficiales” que la escuela debería combatir (Jaim Etcheverry, 1999)�

Una serie de trabajos plantean modos alternativos de pensar la au-toridad docente� Algunos de ellos enfatizan la necesidad de habilitar la ampliación de la experiencia de los sujetos (Greco, 2012) y, en ese marco, se analizan modos de promover una autoridad pedagógica que genere procesos de igualdad en territorios atravesados por la complejidad, la sin-gularidad y la incertidumbre� Se trata de una posición docente que reúna autoridad e igualdad, sin recurrir a una autoridad perdida de otros tiempos y otras instituciones ni a relaciones horizontales entre maestros y estudiantes


(Antelo, 2005; Dussel y Southwell, 2004; Frigerio y Diker, 2004; Greco, 2012)� Asimismo, ciertos estudios posicionan la renovación de la autoridad en la agenda de la formación como modo de producir prácticas de habilitación y de autorización de los docentes y, en consecuencia, de los otros con los que ellos trabajan (Birgin, 2006)�

Por último, otro tema nodal en la agenda de debates y preocupaciones gira alrededor de los nuevos docentes (o aspirantes a serlo)� Ciertas perspectivas y organismos se detienen en dar cuenta de quienes son los nuevos jóvenes que acceden a estudios docentes y los describen desde sus carencias y défi-cits� Desde allí, se insiste en la importancia de seleccionar a los aspirantes a la docencia y reclutarlos entre los sectores mejor formados de la población (Unesco, 2012)� En el fondo, lo que se sostiene es que las condiciones para la docencia son previas al ingreso en las instituciones formadoras�

En términos generales, las posiciones fluctúan desde la condena a la incorporación de nuevos sectores sociales al campo “sin la cultura necesaria” hasta la celebración carente de problematización� Simplificando, es posible identificar tres posiciones� Una, desde ciertos sectores hegemónicos (con el liderazgo de los organismos internacionales), que construye un discurso alrededor de la noción de déficit que portan estos estudiantes tanto porque se alejan del patrón cultural y social que la institución formadora asocia con la docencia como por sus rendimientos académicos� Una segunda posición se encuentra en otros sectores que hacen una celebración ingenua y acrítica, a veces cuasi folklórica, de la llegada de estos grupos (y su cultura) a la docen-cia� Pero un tercer grupo plantea que el uso ingenuo de la identidad podría resultar un soporte de reproducción de la desigualdad si no está ligado al debate sobre la relación con la cultura hegemónica (Birgin y Rubens, 2012)�

Este amplio espectro de cuestiones en debate organiza un conjunto de discusiones en torno de los criterios de calidad y mejora sobre los que se han desplegado y se despliegan las políticas docentes que se analizan en este informe nacional� Como se verá en el caso de las políticas de desarrollo profesional docente, las políticas estudiantiles y las políticas de evaluación, las posiciones de las que se ha dado cuenta en este apartado son constitutivas del modo en que se han venido pensando, debatiendo e implementando esas políticas y también de la manera en que se plantea su continuidad en los próximos años�

6. Políticas y programas de desarrollo profesional docente

En este apartado se realiza un análisis de las políticas y de los programas de desarrollo profesional docente (DPD) implementados en Argentina desde mediados de la década de 1990� Para ello, se presenta un breve recorrido de los hitos centrales de dichas políticas y los sentidos que las han orientado�


Seguidamente, se aborda el panorama actual del desarrollo profesional do-cente y los dispositivos y las agendas de formación que se han configurado en los últimos años� En ese marco, se plantean las principales propuestas y regulaciones que se han delineado a nivel nacional y provincial, con carácter presencial o virtual, y se distingue la oferta pública de la privada� El apartado se detendrá específicamente en considerar el modo en que en los últimos años se construyó una serie de criterios de calidad y mejora en torno de la agenda de formación que discuten algunos aspectos de aquéllos que orga-nizaron los dispositivos implementados en la década previa�

6.1. Breve recorrido de la formación continua24 en los últimos veinte años

La formación en ejercicio, como ya se ha mencionado, ha adoptado diversos sentidos y establecido diferentes vínculos con la formación inicial a lo largo de la historia de la formación docente en Argentina� Ella es parte de un complejo entramado de políticas docentes cuya agenda incluye, entre otros aspectos, la formación, la carrera, las condiciones laborales y la par-ticipación (Birgin, 2012)� Al mismo tiempo, integra las políticas del Estado y del empleo, en este caso destinadas a la formación de los docentes que se encuentran trabajando� Se revisan, a continuación, algunas notas de su devenir reciente para centrar la mirada en las principales coordenadas que organizan la formación continua en la actualidad�

Entre 1994 y 1999 se instala la oferta pública de capacitación en el marco de las reformas educativas de la década de 1990� Allí se establece la Red Federal de Formación Docente Continua25 y la capacitación se torna un aspecto nodal de las regulaciones del trabajo docente y de la implementación de las reformas educativas (Birgin, 1999; Feldfeber, 2000; Serra, 2004)� Junto con ella, se consolidó una oferta extendida y diversificada del sector privado, con un abanico de propuestas de capacitación que, progresivamente, se fue-ron organizando en torno a una lógica mercantil –en particular asociada a la conservación del puesto de trabajo– y del consumo de cursos de formación�

Las políticas curriculares y las políticas docentes se fundaron en la asunción de que los maestros y profesores no dominaban los contenidos disciplinares que debían transmitir, y que ello constituía uno de los proble-mas principales del sistema educativo� Esta lectura fue impulsada por los organismos internacionales y también, a nivel local, por perspectivas que plantearon la idea de que la última dictadura había producido un “vaciamiento

24 Mantenemos la denominación hegemónica que el desarrollo profesional docente adoptó en Argentina en la década de 1990�

25 En el contexto de la Red, se organizaron diversos circuitos de formación: los circuitos A al D para docentes de Nivel Inicial; EGB 1, 2 y 3; y Polimodal, organizados en torno de los contenidos de la enseñanza; el circuito E para formadores de formadores, centrado en la formación disciplinar; el circuito F para los directivos y el circuito G para los supervisores, organizados en torno de la gestión institucional y curricular�


de contenidos socialmente significativos” en la escuela (Braslavsky, 1985)� La capacitación se constituyó, a partir de allí, en la estrategia privilegiada para reponer y actualizar los contenidos de la enseñanza, presuntamente obsoletos o ausentes en los docentes, que fueron posicionados en un lugar de “no-saber”, frente al autorizado de los expertos y diseñadores de las polí-ticas de la reforma (Suárez, 2003)� Otras temáticas de la formación docente continua que problematizaran la socialización y escolarización de los niños, así como el análisis de las transformaciones sociales y culturales y sus efec-tos en el ámbito escolar, no integraron las prioridades de la Red Federal�26

Entre 2000 y 2002 se implementaron formatos alternativos al curso cuestionado por ser excesivamente teórico y centrado en los aspectos disci-plinares de la enseñanza (Pitman, 2012), aunque la lectura de los problemas y los ámbitos de intervención continuaron organizándose en derredor de las áreas del currículum� El nuevo dispositivo de formación fue la “capaci-tación centrada en la escuela”, que desplazó la presencia exclusiva del curso y buscó la articulación entre teoría y práctica combinando la formación de profesionales de la capacitación con la inmersión de estos profesionales en las escuelas� Este proyecto fue conocido como “Fortalecimiento Profesional de Capacitadores” (FordeCap) y en él tuvo lugar una mayor preocupación por las cuestiones ligadas a la enseñanza en el aula�

6.2. Panorama actual del desarrollo profesional docente: dispositivos y agendas de formación

Desde 2003 hasta la actualidad, se construyó otra agenda de formación que expresó la configuración de criterios de calidad y mejora de la forma-ción docente que discutían los de la década anterior� La formación docente continua propuesta se tornó una expresión de políticas educativas que se afirmaron en el valor de la igualdad y en la garantía del derecho social a la educación� En el plano de las orientaciones generales, y con distintos corre-latos en términos de la implementación de las políticas docentes, la agenda de la formación intentó incorporar la reconstrucción de lazos sociales y peda-gógicos, la reducción de los niveles de fragmentación del sistema educativo, la comprensión de las dinámicas escolares y de las transformaciones sociales y culturales contemporáneas, la promoción de la inclusión educativa y el enriquecimiento de la experiencia escolar de alumnos y maestros�

26 Esta agenda de formación docente continua sería posteriormente discutida por propuestas que procuraron apartarse de una perspectiva que reducía la capacitación a su dimensión técnica para abrir la complejidad de las situaciones en las que se configuran las escenas educativas� Tal fue el caso de la Escuela de Capacitación Docente del Centro de Pedagogías de Anticipación (CePA) de la Ciudad de Buenos Aires�


Estos temas y problemas comenzaron a integrar la agenda del desarrollo profesional docente a nivel nacional a partir de 2004�27 En este contexto se pluralizaron los dispositivos de formación, procurando que ellos habilitaran la posibilidad de abordaje de los problemas sobre los que se debía inter-venir�28 En este sentido, no se privilegió un formato didáctico específico, sino que se desarrollaron talleres, escuelas itinerantes, cursos, clínicas y diversos espacios de capacitación destinados a una diversidad de actores: docentes, preceptores, directivos, supervisores y equipos técnicos� También se elaboraron materiales para la capacitación docente en diferentes soportes y se organizaron espacios de formación virtual, que fueron multiplicados, expandiendo la oferta de cursos de desarrollo profesional docente�29

La Ley de Educación Nacional 26�206/2006 estableció el derecho y la responsabilidad de la formación continua de todos los docentes del país y la gratuidad de la oferta estatal (LEN, art� 67)� Creó el Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) como organismo específico para el desarrollo de políticas docentes y que –como ya se adelantó– ocupa un papel nodal en el despliegue de propuestas de desarrollo profesional docente, una de las áreas prioritarias para el fortalecimiento y la mejora del sistema formador de acuerdo al Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010 (Res� CFE 23/07)�

A partir de allí, el DPD se plantea como la formación continua articu-lada con la práctica de los maestros y profesores, y orientada a responder a las necesidades del profesorado y sus contextos de actuación� Esta línea se propone construir respuestas a la dispersión de las ofertas de formación continua y desarrollo profesional, contemplando la heterogeneidad de tra-yectorias, necesidades, situaciones y problemas de enseñanza y aprendizaje que emergen de diversos contextos laborales�

En ese contexto, la oferta pública de desarrollo profesional docente a nivel nacional no sólo abarca líneas de formación entendidas como acompa-ñamiento de políticas específicas (como el Programa Integral para la Igualdad Educativa, Educ�ar o –más adelante en el tiempo– el Programa Conectar Igualdad),30 sino también acciones desarrolladas desde el Ministerio de

27 Asimismo, el documento “Políticas para la formación y el desarrollo profesional docente” aprobado por el Consejo Federal de Cultura y Educación en agosto de 2004 (Res� 223/04) da cuenta de esta nueva agenda de políticas de formación docente a nivel nacional�

28 Allí tuvo lugar la implementación del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) en 2004, por parte del Ministerio de Educación, dirigido a escuelas que recibían a sectores en condiciones de mayor exclusión social� Este programa afirmó la vigencia de la educación como derecho social y la necesidad de posicionar a la enseñanza en el centro de la tarea docente cotidiana� Comprendió actividades de apoyo a las iniciativas de las comunidades educativas como así también recursos e instancias de formación docente en ejercicio�

29 Entrevista a especialista en temas de formación docente, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

30 El programa “Conectar Igualdad” constituye una política pública implementada por el Estado Nacional en 2010 y destinada a garantizar el acceso y uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) a través de la distribución de tres millones de


Educación y el INFD que consisten en propuestas de formación dirigidas a diversos actores educativos y que trabajan sobre problemáticas específicas del trabajo docente y la gestión institucional�31

Respecto a la formación docente continua, una encuesta nacional a docentes desarrollada en 201032 indica que un 17% de los docentes se encontraba realizando una carrera de duración superior a dos años� Este porcentaje se incre menta entre los docentes del Nivel Secundario (20%) y es menor entre los docentes del Nivel Primario (12%)� Los datos indican que son los docentes más jóvenes los que realizan una apuesta mayor a seguir estudiando: el porcentaje de quienes están realizando un curso y tienen menos de 30 años casi triplica al porcentaje que lo hace entre los docentes de más de 40 (36% vs� 14%)� De acuerdo a datos disponibles, hacia 2008 había 20 971 estudiantes continuando su formación docente en posgrados o postítulos, y el 96% de ellos lo hacía en los IFD� Aquí las instituciones privadas poseen un peso considerable: la mitad de los alumnos de posgrado cursa en ellas� Los estudiantes universitarios de posgrados relativos a la enseñanza de alguna disciplina representan solamente el 1% del total de estudiantes de posgrado universitarios (UNIPE, 2012)�

6.3. Lo presencial y lo virtual en el desarrollo profesional docente: sobre la oferta a nivel nacional y provincial

Un aspecto que contribuyó enormemente a la multiplicación de la oferta fue la irrupción de las modalidades virtuales que ampliaron las po-sibilidades de los docentes para participar de instancias de formación al permitir el trabajo asincrónico (Pitman, 2012)� Al desterritorializar la oferta y proponer otra organización de los tiempos, estos dispositivos posibilitan la incorporación de docentes muy alejados de las zonas u horarios en que las propuestas de capacitación suelen tener lugar y amplían la inclusión y el consumo� A la vez que estas propuestas van ganando terreno, conviven con las presenciales en sus múltiples formatos�

Entre las propuestas presenciales que ampliaron el abanico de ofertas de desarrollo profesional docente cabe señalar, a nivel nacional, los “Proyectos de desarrollo profesional en alfabetización inicial”, una iniciativa conjunta del Ministerio de Educación de la Nación y los Ministerios de Educación de

computadoras portátiles a alumnos de escuelas públicas de educación secundaria, de educación especial y aulas digitales móviles con computadoras portátiles para los últimos años de los Institutos Superiores de Formación Docente públicos de todo el país�

31 Entrevista a Directora del Instituto Nacional de Formación Docente, desarrollada en el marco de este estudio, junio de 2013�

32 Fuente: Encuesta nacional a Docentes en Argentina 2010, IIPE-UPEA, y Documento para la Nacionalización de la Universidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires, UNIPE, 2012�


las diferentes jurisdicciones implementada desde 2008,33 el “Plan nacional de formación de directores” y los “Encuentros de trabajo con supervisores”, centrados en la formación en torno de las condiciones y los desafíos que plantea la gestión de la enseñanza y los aprendizajes en la especificidad de los contextos de escolaridad�

Entre las propuestas virtuales de desarrollo profesional docente desa-rrolladas a nivel nacional por el INFD se señalan dos: la “Cátedra Nacional de Alfabetización Inicial” y el programa “Explora”� La “Cátedra Nacional de Alfabetización Inicial” está dirigida a directores, docentes, equipos técnicos de todos los niveles del sistema educativo, alfabetizadores populares, peda-gogos sociales, estudiantes de IFD y universitarios� Se trató de una instancia que implicó la participación en videoconferencias de referentes nacionales e internacionales el campo de la pedagogía y la cultura�

El Programa de Formación Docente Continua “Explora� Las ciencias en el mundo contemporáneo” es una propuesta virtual gratuita de actualiza-ción disciplinar cuyos destinatarios son los docentes de escuelas de Nivel Secundario� El programa estuvo destinado a profesores de las disciplinas correspondientes a las áreas de Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, con énfasis en América Latina, y se implementa desde 2009 en catorce provin-cias� Procura promover un debate educativo en torno a temas polémicos y controvertidos de la agenda científica y sociocultural contemporánea� La capacitación incluye la provisión de materiales digitales, impresos y audiovi-suales, y se completa en una instancia de trabajo conjunto en el marco de los equipos docentes de cada escuela participante� Se trató de la incentivación del estudio a través de soportes tecnológicos diversos y de la comunicación virtual, como así también de la provisión de elementos para el desarrollo de propuestas de intervención sobre cuestiones de desigualdad y diferencia, a partir de la inclusión de una perspectiva latinoamericana�

Es importante destacar que estas acciones de DPD se dan en el marco de una ampliación de funciones del sistema formador, incluyendo entre ellas al asesoramiento pedagógico a las escuelas (Res� CFE 30/07)� Así, se recupera a los institutos de formación docente como una red de apoyo a las escuelas en el contexto de la complejización creciente de la tarea de ense-ñar, y se los plantea como lugares de apropiación, generación y difusión de saberes pedagógicos y de impulso de acciones que renueven contenidos y estrategias de enseñanza�

33 Se trata de un acompañamiento a escuelas y maestros, y de formación de estos últimos, con el propósito de garantizar la continuidad del proceso de alfabetización de niños y niñas� Se propuso también aportar al desarrollo de prácticas alfabetizadoras alternativas y a la generación de espacios de producción y reflexión colectivas en torno de la pedagogía en alfabetización inicial� El proyecto se inició en escuelas de nueve provincias y, en 2011, participaron escuelas, maestros y directivos de catorce jurisdicciones�


Asimismo, en la actualidad está en marcha la Red Nacional Virtual de Institutos Superiores de Formación Docente, que conecta entre sí a todos los IFD del país� Está conformada por un conjunto de herramientas (sitio web, campus y blog), destinadas a facilitar la comunicación entre los inte-grantes de los institutos, entre institutos y entre éstos y sus comunidades� Esta Red se propone constituirse en una instancia de formación mediada por las TICs y en un espacio de colaboración e intercambio en relación con experiencias innovadoras desarrolladas por los IFD� Brinda cursos y seminarios gratuitos y sin puntaje para estudiantes, docentes y directivos de IFD� En 2013, la oferta abarca temas de formación política y ampliación de derechos, pensamiento político latinoamericano y educación, formación en ciencias exactas y naturales, prácticas de lectura y escritura, las TIC en el aula, memoria y derecho a la identidad, entre otros�34 Una construcción de este tipo, con pocos antecedentes en cuanto política estatal, supone usos y direccionalidades novedosas a observar sobre su marcha�

A nivel provincial, las propuestas presenciales comprenden el desarrollo de postítulos35 que dictan los institutos de formación docente de cada juris-dicción� A ellos deben sumarse los cursos de posgrado, especializaciones y maestrías que ofrecen las universidades nacionales y privadas� Desde los ministerios de las jurisdicciones se han venido desarrollando políticas públi-cas de desarrollo profesional docente más o menos fieles a los lineamientos desplegados por el INFD, que ofrecen instancias de formación gratuitas como cursos, talleres, seminarios, postítulos, especializaciones, referidas a cuestiones disciplinares y también pedagógicas en un sentido amplio� En perspectiva, se visualiza la incorporación de temas relativos a la dimensión política del trabajo docente, la condición contemporánea de las infancias y juventudes, las transformaciones sociales y culturales actuales, los problemas y desafíos de la gestión educativa, entre otros�

En las jurisdicciones provinciales crece el desarrollo de instancias de formación docente virtuales mediante ateneos, aulas o campus que brindan propuestas de organismos públicos nacionales y locales� La formación virtual en articulación con el Ministerio de Educación Nacional tiene presencia a nivel provincial a través de diversos programas, como Conectar Igualdad o

34 Fuente: Red Nacional Virtual de Institutos Superiores de Formación Docente, Instituto Nacional de Formación Docente�

35 El Consejo Federal de Educación encomendó en 2008 al INFD la elaboración de planes de estudio de postítulos en las orientaciones y modalidades previstas en la LEN y para la formación de nuevos roles dentro del sistema educativo (Res� CFE 56/08)� En este marco, se aprobaron la Especialización Docente en Educación Rural (Res� CFE 57/08), la Especialización Docente en Educación en Contextos de Encierro (Res� CFE 58/08), la Especialización Docente de nivel superior en Educación y TIC a cargo del INFD (Res� CFE 856/12; Res SE 1163/12)� La primera normativa de este organismo para la elaboración y desarrollo de postítulos data del año 2000 (Res� CFCyE 144/00 y 151/00)�


el Proyecto de Mejoramiento de la Educación Rural (PROMER), con los que se establecen articulaciones para la oferta de postítulos�36

Asimismo, el formato de cursos virtuales organizados desde las provincias tiene una presencia dispar: en jurisdicciones como Río Negro, la oferta de desarrollo profesional docente cuenta con un amplio despliegue en términos de la virtualidad, mientras que está menos presente en provincias como Misiones, que enfatiza más los formatos presenciales� En términos generales, las provincias establecen lineamientos para las ofertas de formación públicas y privadas y organismos que evalúan y acreditan las propuestas (cfr� Consejo Provincial de Educación, Comisión de Educación a Distancia, Dirección General de Planeamiento de los Ministerios de Educación provinciales)�37 En este sentido, las propuestas de desarrollo profesional docente son acre-ditadas y certificadas por cada provincia; no existe una instancia federal acreditadora ni que compatibilice criterios por fuera de los establecidos por el Consejo Federal de Educación� Para algunos actores del sindicalismo docente, la creación del INFD habría constituido un freno a la proliferación de una propuesta mercantilista, planteando límites a la lógica de consumo de instancias de formación que venía consolidándose desde mediados de la década de 1990�38

Una institución nueva en el campo de la formación docente (creada simultáneamente al INFD) es la Univer sidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires (UNIPE)�39 Esta institución plantea una ofer ta académica, de investigación y de transferencia orientada centralmente a la formación

36 En la mayoría de las provincias el Ministerio de Educación de la Nación tiene una amplia presencia en el despliegue de las propuestas de desarrollo profesional docente a través de los Programas Conectar Igualdad desde 2010 y el PROMER desde 2006� Estos programas realizan una serie de capacitaciones (cursos, talleres, especializaciones) de modalidad virtual o semipresencial, relacionados con el uso de las TIC en el primer caso y con la educación rural en el segundo� Asimismo, en el marco del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) se desarrolló el Programa de Fortalecimiento Pedagógico de las escuelas beneficiarias del mismo (FOPIIE) y desde el cual se implementaron acciones de formación�

37 Por ejemplo, en la Provincia de Río Negro la Ley Orgánica de Educación 4819/12 establece que el Consejo Provincial de Educación reglamenta las políticas de educación superior, sus mecanismos de regulación y sus criterios de evaluación y de articulación con la participación de los docentes y directivos del sistema provincial� Los cursos, seminarios, jornadas, congresos, postítulos y cátedras abiertas de formación docente deben recibir una declaración de interés del Consejo Provincial de Educación y pueden ser presentados por instituciones públicas y organizaciones sociales que acrediten Personería Jurídica, con trayectoria en acciones de capacitación y formación docente continua�

38 Entrevista a la Secretaria de Educación de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

39 En 2011 se elevó la solicitud para su reconocimiento como universidad nacional�


continua de docentes en el marco de un proyecto universitario integral, que busca aportar a la construcción de la profesionalización docente�40

La UNIPE se propone, como uno de sus objetivos nodales, propiciar entre los docentes otra relación con el saber, lo cual incluye una actitud investigativa, de apertura, que permita construir el proyecto de enseñanza bajo la forma de una hipótesis, es decir una construcción que habilite una interrogación sistemática y autónoma�41 En estos aspectos, la UNIPE plantea discusiones a los criterios de calidad y mejora que organizaron las políticas docentes de formación continua en la década de 1990, tornándose una institución novedosa en el escenario del desarrollo profesional docente a nivel nacional�

En pos de no superponerse con la formación que brindan los IFD en la provincia de Buenos Aires, el proyecto de la UNIPE se orienta fundamental-mente hacia las formaciones de posgrado aunque se diseñaron y ofertaron a partir de 2012 algunas propuestas de formación de grado para maestros de escuelas primaria� En ese marco, dicta ciclos de complementación curricu-lar (grado), posgrados (especializaciones y maestrías) y seminarios� Hasta 2012 atendió 2324 alumnos� Otro de los rasgos que la caracteriza es que el conjunto de la formación que propone tiene una modalidad semipresencial.

En relación con la oferta privada de desarrollo profesional docente, el alto grado de extensión que ha alcanzado en las últimas dos décadas complejiza su exploración y sistematización� Las alternativas abarcan un amplio abanico de propuestas generadas por institutos de formación docente privados, universidades privadas y extranjeras, sindicatos, editoriales, insti-tuciones privadas de capacitación y ONG� Al mismo tiempo, se profundiza la diversidad en la calidad de las propuestas y un conjunto de dinámicas más propias del consumo que de la educación� El “mercado” de ofertas de formación continua que se constituyó durante la década de 1990 se expande aún más con el despliegue de las modalidades no presenciales� Lo virtual, lo público, lo privado y lo mercantil entran, así, en una compleja relación en el despliegue de propuestas de desarrollo profesional docente�42

Otra línea de políticas de desarrollo profesional docente dirigida a la formación de formadores la constituye la “Red de Centros de Actualización e Innovación Educativa”, que desde 2009 propone constituirlos como nodos de redes interinstitucionales de IFD que fortalezcan el trabajo colaborativo entre éstos en torno de las distintas experiencias desarrolladas, brindando

40 Documento para la Nacionalización de la Universidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires, UNIPE, 2012�

41 Entrevista con el Rector, la Secretaria Académica y la Secretaria de Investigación de la Universidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires, desarrollada en el marco de este estudio, junio de 2013�

42 Estas cuestiones constituyen aún una vacancia en términos de la producción en investi-gación en el campo de la formación docente en Argentina�


herramientas para la documentación y sistematización de experiencias pe-dagógicas desarrolladas por aquéllos en el marco de los proyectos nacionales y jurisdiccionales en los que han participado� Esta iniciativa se propone contribuir con el fortalecimiento de 240 IFD que son sede de los centros e impulsar comunidades de intercambio y producción de saber pedagógico� De ese modo, busca fortalecer la formación inicial y el DPD, contribuir con la investigación educativa y el acompañamiento pedagógico de las escuelas, a partir de los lineamientos nacionales enmarcados en el Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010� Al mismo tiempo, se intenta que esta política facilite la vinculación de los IFD con las escuelas, y con otras organizaciones sociales y culturales de su territorio�

6.4. Regulaciones del desarrollo profesional docente: sindicatos, universidades y carrera docente

La cuestión de la relación entre el desarrollo profesional docente y la carrera docente es motivo de múltiples y arduos debates, tanto en términos normativos como por la ligazón con la remuneración de los que enseñan�

En varias provincias no existen regulaciones específicas sobre horas de formación mínimas y máximas respecto al desarrollo profesional docente� En cambio, en algunas como La Rioja un acuerdo paritario estableció topes máximos de capacitación docente anual y fijó para cada tramo formativo una carga horaria específica con su correspondiente puntaje� Del mismo modo, la provincia de Chubut tiene establecido un límite de 200 horas al año para los cursos de desarrollo profesional docente, como modo de limitar la lógica de consumo que se instala en torno de ellos�43

En relación con las propuestas de formación que desarrollan diferentes actores, la oferta de DPD del Estado nacional y de los estados provinciales otorga mayor puntaje en la mayoría de los casos (por ejemplo en Buenos Aires y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)� En algunas jurisdicciones, como La Rioja y Formosa, el reconocimiento se circunscribe a lo que ofrece el Estado� Ello obliga a los sindicatos docentes a construir propuestas en forma conjunta con los Ministerios de Educación de estas provincias para obtener su acreditación�44 En algunos casos, estas construcciones luego se condensan en acuerdos paritarios provinciales� En otros la normativa con-templa la participación de las entidades gremiales, aunque sin avanzar en la especificación de las regulaciones para que ella tenga lugar�

Las universidades, por su parte, tienen una presencia dispar en relación con el desarrollo profesional docente en los requisitos y las regulaciones

43 Entrevista a especialista en temas de formación docente, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

44 Entrevista a Secretaria de Educación de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�


establecidos por las provincias� Éstas suelen contemplarlas como institucio-nes formadoras en su normativa y, aunque se alienta a que los Ministerios de Educación provinciales desarrollen articulaciones con ellas, las concre-ciones que estos lineamientos alcanzan tienen grados diversos y presentan desafíos para la configuración de sistemas formadores provinciales y un sistema formador nacional organizado en torno de una política de DPD articulada� La presencia de un terreno más difuso en términos de las regula-ciones de las propuestas de desarrollo profesional docente desplegadas por las universidades quizás encuentre una doble explicación: por un lado, en el modo en que –como antes se analizó– se configuró de forma bifronte la formación docente en nuestro país; por otro lado, por el carácter autónomo de las universidades nacionales�

Asimismo, el desarrollo profesional docente se plantea, a nivel provin-cial, ligado al ascenso en la carrera docente� Las diversas normativas, y en especial los estatutos docentes provinciales, establecen la capacitación entre los deberes y derechos de los educadores y como requisito para el ascenso en la carrera profesional�45 Por lo general, y siguiendo las marcas originarias que datan de las décadas de 1960 y 1970, en los estatutos aparece más enfatizada la consigna de realizar cursos de “perfeccionamiento” para el ascenso que la responsabilidad de los estados provinciales de garantizar este derecho –que sólo aparece bajo la figura del “estímulo” y la “facilitación”– de capacitación� Esta responsabilidad es incorporada de forma explícita en diversos apartados de la Ley de Educación Nacional, y en especial en relación con el derecho y la obligación de la formación docente gratuita y en servicio (LEN, 2006, art� 67)� Así, diferentes nociones de calidad y mejora conviven en la formación docente inicial y en ejercicio al analizar los planos nacionales y provinciales de despliegue de la oferta de desarrollo profesional docente�

Las tensiones alrededor de los criterios de calidad y mejora son múltiples en el desarrollo profesional docente� Quizás el área con mayor expansión en este campo en las últimas dos décadas pareciera de crecimiento más complejo que regular� De hecho, ni siquiera se dispone de dispositivos de información cuantitativa global que la dimensionen� Juega aquí un rol par-ticular la dinámica del mercado de la capacitación, muy en expansión por otro lado en el discurso epocal�

7. Políticas estudiantiles en la formación docente

Las políticas estudiantiles en la formación docente cobran impulso desde 2003, cuando se crea el Programa “Elegir la Docencia” en el Ministerio de

45 En algunas provincias, como Salta, la capacitación aparece explícitamente vinculada a la remuneración desde mediados de la década de 1990 hasta la actualidad�


Educación, Ciencia y Tecnología�46 En el marco del discurso hegemónico de la década anterior que describía a los nuevos ingresantes como deficitarios en términos de su capital social y cultural, fue una política que, por medio del apoyo con becas académicas, se propuso alentar la opción por el profe-sorado de jóvenes con capacidades, inquietudes y compromiso con la tarea de enseñar, gracias al ofrecimiento de mejores condiciones para dedicarse al estudio y, sobre todo, de diversidad de propuestas formativas de apertura pedagógica y comunitaria� Se trató, así, de una primera línea de acción que procuró jerarquizar la carrera docente a la vez que fortalecer la formación y constituirse como política de estímulo a la juventud, instalando una dis-cusión sobre el valor de la formación docente y la docencia (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2007b)�47

Una de las políticas estudiantiles actualmente en curso es el “Programa Nacional Becas Bicentenario”, dirigido a jóvenes provenientes de hogares de bajos ingresos que estudian carreras consideradas estratégicas para el desa-rrollo económico, productivo y científico del país� En el caso de la Formación Docente, las carreras seleccionadas para este programa son los profesorados de Física, Biología, Química y Matemática� Los objetivos del programa son contribuir a la permanencia de los estudiantes de carreras vinculadas a la ciencia a lo largo de su trayectoria de formación,48 mejorar el rendimiento académico de los becarios e incrementar progresivamente la tasa de egresados de las carreras consideradas prioritarias, aspectos que también dan cuenta de criterios de calidad y mejora en la formación docente� Varias provincias han desarrollado programas de becas propios en el mismo sentido�

En las mismas coordenadas, desde 2006 se desarrolla el Programa de “Estímulos económicos para estudiantes de formación docente” por parte del INFD, que desde su creación asumió la orientación de las políticas es-tudiantiles�49 Se trata de estímulos que buscan promover la opción por la docencia facilitando el acceso, la permanencia y el egreso de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, como así también propiciando la formación de docentes indígenas� Los beneficiarios de este programa son los estudiantes que ingresan a las carreras de formación docente priorizadas por cada provincia y los ingresantes pertenecientes a pueblos originarios�

Estas políticas hacia los estudiantes fueron ampliadas cuando, a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional 26�206/2006, se configura

46 Antes de 2003, se desarrolló en la provincia de Buenos Aires el “Programa Mejores Egresa-dos de la Escuela Media a la Docencia” (PROMESBA), un programa de becas para algunos institutos y estudiantes de zonas urbanas y semiurbanas, públicas y privadas, con prioridad para escuelas de zonas desfavorecidas�

47 Véase al respecto Yo quiero ser profesor, de la colección Contar Pedagogías (MECyT, 2007)� 48 Son las áreas con mayor vacancia de docentes hoy en las escuelas secundarias�49 Entrevista a Directora del Instituto Nacional de Formación Docente, desarrollada en el

marco de este estudio, junio de 2013�


una segunda línea de acción al establecerse que los institutos de Educación Superior deben tener una gestión democrática, a través de organismos cole-giados que favorezcan la participación de los docentes y de los estudiantes en el gobierno de la institución y mayores grados de decisión en el diseño e implementación de su proyecto institucional� Estas políticas están centradas en la democratización del acceso a la formación docente y de la organización de las instituciones de formación inicial� Para ello, se procura garantizar la participación estudiantil en las instancias de representación previstas en las instituciones y en las decisiones que se adopten para su funcionamiento cotidiano (Res� CFE 72/08)�

A estos lineamientos subyace la idea de que el mejoramiento de la formación docente está íntimamente relacionado con la democratización institucional� Desde allí se alienta la incorporación en los IFD de las dinámicas de la esfera pública, asociándola a la efectiva participación en el cogobierno de las instituciones –cuestión ya incorporada en institutos de formación do-cente de varias provincias y de la Ciudad de Buenos Aires– y a la habilitación de canales de expresión pública de distintos modos y grados de disenso�

Una tercera línea de acción en políticas estudiantiles se ha construido en torno de los intentos de producir articulaciones entre el sistema formador y el resto del sistema educativo, en particular con las universidades y con los procesos de desarrollo social y cultural del territorio� Esta preocupación por los vínculos entre los institutos de formación docente y las comunidades en que se insertan se expresa desde el abordaje de las formas de organización institucional, los diseños curriculares y las culturas y trayectorias subjetivas de los estudiantes� De este modo, algunas líneas de las políticas estudiantiles se proponen reconocer las particularidades de los estudiantes en distintas zonas del país, trazando acciones para entrelazar la práctica educativa con las condiciones materiales y simbólicas de las comunidades en las que se insertan los IFD� De allí es que se impulsa desde los IFD la investigación participante donde los jóvenes puedan contar su cultura y el mundo a través de sus palabras; dar cuenta de la construcción de sus identidades e iden-tificaciones; de sus formas de sensibilidad, de sociabilidad, de producción y circulación de saberes; de los modos de transitar la formación subjetiva y profesional; de las desigualdades e injusticias que viven, las maneras de oponerse, resistir o impugnar las estructuras que los condicionan�50

Las políticas estudiantiles implementadas en los últimos diez años a través de las tres líneas mencionadas plantean la necesidad de otorgar centralidad a los estudiantes en su condición de sujetos de derecho, a la vez que buscan promover la integración y la participación estudiantil (Res� CFE

50 Un antecedente de esta línea fueron los proyectos de investigación situada desarrollados por equipos de estudiantes y profesores de los IFD en 2006 sobre historias locales y expe-riencias colectivas durante los años de la dictadura militar� Véase MeCyT, 2007�


23/07)� El despliegue de estas políticas está organizado en torno de una serie de criterios de calidad y mejora que suponen la necesidad de reconocer a los estudiantes de la formación docente como sujetos adultos, revisando los elementos de continuidad de una cultura escolarizada en el Nivel Superior y las prácticas institucionales que promueven un clima de pasividad en los estudiantes� Así, los mencionados criterios pasan a asociarse al desarrollo de mayores grados de autonomía por parte de los estudiantes y de posiciones creativas y de pensamiento crítico en lo que hace a su condición actual y a su futuro desempeño�

Como parte de estos criterios y en disputa con sentidos arraigados, las políticas estudiantiles proponen mirar a los alumnos desde sus potenciali-dades y capacidades y no desde sus limitaciones y carencias, y los conciben como sujetos de derecho capaces de asumir obligaciones y responsabilidades� Suponen, además, una tarea de reconocimiento de las diferencias culturales que los constituyen� Así, comienza a construirse otra visibilidad y otros mo-dos en que son nombrados los estudiantes, y se despliegan otras actividades respecto de las que tradicionalmente los convocaban y los situaban en un lugar de infantilidad (Birgin y Pineau, 1999)� Este reconocimiento de su po-sición está en consonancia con las políticas para la juventud desplegadas a nivel nacional y por la extensión de sus derechos políticos�51

En este sentido, las políticas estudiantiles exigen un anclaje institucional en cuanto una de sus dimensiones, la participación de los alumnos de IFD, requiere de condiciones organizacionales que la vuelvan posible� En este marco, se inscribe la convocatoria en marcha al concurso por el cargo de Coordinador Institucional de Políticas Estudiantiles (CIPE) en los institutos de formación docente por parte del INFD en 2013� Los CIPE tienen como función la promoción de la participación y el involucramiento de los estudiantes en la gestión democrática de las instituciones y en el mejoramiento académico, y el desarrollo de proyectos de construcción colectiva con estudiantes y con otros actores institucionales en temáticas que promuevan la construc-ción del sentido ético, político y transformador del docente, la pertenencia institucional y su autonomía� Esto supone no sólo una intervención en las coordenadas institucionales en que tienen lugar las políticas estudiantiles, sino también en la construcción de una posición docente en los estudiantes de profesorado� El criterio que organiza esta línea de trabajo se funda en la idea de que un docente formado en una matriz democrática podría aportar a la democratización en el ejercicio de su profesión�52

51 En particular a la extensión del derecho al voto para elegir autoridades a los jóvenes que tienen entre 16 y 18 años�

52 La convocatoria incluye a docentes y otros agentes de la sociedad civil con experiencias de trabajo en organizaciones sociales o políticas� El Comité de Selección incluye actores provinciales y nacionales�


También se han desarrollado propuestas formativas dirigidas a los estu-diantes con el objeto de fortalecer el carácter participativo y democrático de la formación docente, sobre la base de las coordenadas antes desarrolladas� En ese marco, el Proyecto “Nos-otros y la Participación” del INFD convoca a estudiantes de formación docente de todo el país a realizar trabajos so-bre la participación estudiantil a partir de la presentación de proyectos de construcción colectiva, cuya realización sea a través de diversos lenguajes alternativos: monografía, micro radial, cine-video, mural, propuesta teatral� Esta propuesta apunta a promover reflexiones sobre la participación estu-diantil y a posibilitar la transmisión de temáticas relacionadas, indagando sobre los sentidos de lo político en las acciones educativas en marcha en veintiún provincias�

Por último, cabe señalar que el INFD desarrolla una política de “Acompañamiento a Docentes Noveles”, que desde 2007 es una de las fun-ciones del sistema formador en Argentina (Res� CFE 30/07) y que supone un trabajo con docentes en su primera inserción laboral� Para ello, los institutos superiores de formación docente seleccionados por las provincias despliegan una serie de dispositivos de trabajo destinados a los nuevos docentes� Esta línea parte de la premisa de que en los primeros desempeños profesionales tiene lugar un proceso particular de construcción de la identidad docente que se diferencia de las experiencias transitadas en la formación inicial�

En el marco de esta política, las provincias seleccionan a las instituciones formadoras en zonas donde existe una gran movilidad de docentes y alta presencia de maestros y profesores principiantes� Estas instituciones imple-mentan los dispositivos de acompañamiento comenzando por conformar un equipo integrado por algún directivo del establecimiento, formadores del campo de la práctica, de las didácticas especiales y de las disciplinas pedagógicas� Se aspira, así, a fortalecer la relación entre las instituciones formadoras y las necesidades pedagógicas de los sistemas educativos locales, a la vez que a facilitar el análisis de singularidades del aula y la construcción de alternativas de acción por parte de los docentes principiantes�53

En términos generales, los lineamientos que estructuran las políticas estudiantiles implican fuertes cambios discursivos a la vez que anclajes institucionales específicos en cuanto requieren de los IFD la habilitación de espacios y el involucramiento docente� Dichos cambios, como no podía ser

53 Estas políticas específicas dirigidas a los docentes noveles vienen siendo abordadas en los sucesivos congresos internacionales sobre Profesorado Principiante e Inserción Profesional a la Docencia, cuya segunda edición tuvo lugar en Buenos Aires en 2010� Allí, el evento reunió a más de novecientas personas (entre especialistas, investigadores, formadores y docentes) nacionales y extranjeros� Fue impulsado por el Instituto Nacional de Formación Docente, en colaboración con el Área de Formación Docente del Instituto para el Desarrollo y la Innovación Educativa de la Organización de Estados Iberoamericanos, el Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento y la Universidad de Sevilla�


de otro modo, transcurren de manera conflictiva� A la vez que está presente la institucionalización de la participación de los estudiantes tanto en políticas locales como específicas al interior de los IFD (como el acompañamiento institucional a las trayectorias estudiantiles o incluso en la incorporación del contexto social y cultural al trabajo pedagógico cotidiano), encuentra resistencias tanto en las instituciones como en las políticas mismas, sean más o menos explicitas�

8. Políticas docentes y dinámicas de desarrollo institucional: formación de formadores y docentes que hacen investigación educativa

En este apartado recorreremos dos políticas docentes específicas que se vinculan estrechamente con el despliegue de dinámicas institucionales: la formación de formadores y la promoción de la investigación educativa por parte de los docentes� En ambos casos, nos detendremos en el modo en que fueron concebidas por las reformas educativas de la década de 1990, para luego abordar sus inscripciones recientes en el marco de las políticas educa-tivas de la última década� Como se verá, se trata de iniciativas cuyo impulso actual se debe principalmente a instancias nacionales, como el Ministerio de Educación de la Nación y el Instituto Nacional de Formación Docente� En el caso de la promoción de la investigación educativa por parte de docentes, abordaremos el modo en que los sindicatos han desplegado propuestas específicas al respecto, incorporando criterios de organización alternativos que disputan elementos históricos del trabajo docente en Argentina�

8.1. Políticas de formación de formadores

Sin duda, la formación de los formadores es una línea estratégica en la búsqueda de desarrollar propuestas de mejora de la formación docente en la que diversos criterios de calidad entran en juego� A la vez, se trata de un terreno en el que se dirimen tensiones del campo de la formación entre uni-versidades e IFD� Prácticamente todos los docentes que trabajan en los IFD tienen título de Nivel Superior� Así, la continuidad de los estudios formales radica, principalmente, en la oferta de las universidades�

Las políticas de formación de formadores cobraron impulso en el marco de las reformas educativas desplegadas en la década de 1990 y se inscribie-ron en el denominado Circuito E de la Red Federal de Formación Docente Continua� Fundamentalmente, se trató de seminarios de actualización disciplinar organizados desde el Ministerio de Educación y brindados por las universidades� Como antes se señaló, estas propuestas se fundaron en la prioridad otorgada a los contenidos disciplinares� La formación de forma-dores siguió, así, las líneas centrales de la capacitación docente, dirigida a


colmar ese presunto vacío a través del “reciclaje” y la “actualización” de los contenidos de la enseñanza�

Estas orientaciones experimentaron cambios al iniciarse la década si-guiente, y en particular en el desarrollo de políticas docentes desde 2003 en adelante� En este sentido, y con un énfasis en el trabajo sobre problemáticas pedagógicas, desde 2005 se desarrolló una convocatoria a las universidades para la creación de tres carreras de especialización de posgrado para pro-fesores de IFD: Didáctica y Currículo, Pedagogía de la Formación y Nuevas Infancias y Juventudes, que fueron acreditadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) como carreras de especialización de posgrado y dictadas por trece universidades públicas� Se seleccionaron un total de 1500 cursantes para los posgrados, que fueron becados para la realización de la especialización� Es interesante marcar aquí que es el Ministerio Nacional el que propone y financia a las universidades nacionales la creación específica de especializaciones según las necesidades y prioridades que define para la formación docente�

A la vez, el Ministerio de Educación ha desplegado una política de becas para docentes de institutos de formación docente que aspiren a realizar estu-dios de posgrado en universidades argentinas y extranjeras� En el caso de estas últimas, se ha desarrollado una línea de “Visitas de Estudio al Exterior” que alcanza a la formación de formadores y a través de la cual se otorgan becas con el fin de conocer otras prácticas educativas que permitan enriquecer las propias� Esta línea de formación de formadores consiste en un viaje de una o dos semanas de duración para desarrollar prácticas de observación in situ, análisis y reflexión sobre experiencias pedagógicas llevadas a cabo por instituciones extranjeras� La intención enunciada es fortalecer y acompañar los proyectos de innovación que los formadores de formadores llevan a cabo en las instituciones donde se desempeñan� Las Visitas de Estudio al Exterior están dirigidas a directores y docentes de IFD públicos de todo el país y a equipos técnicos de las Direcciones de Educación Superior de todas las ju-risdicciones� Asimismo, se conformaron redes pedagógicas virtuales con el fin de fomentar el intercambio y la socialización de experiencias educativas desarrolladas en el extranjero, entre colegas de las diferentes provincias�

Además, desde el INFD se han impulsado los stages como modalidad de formación de formadores� Se trata de cursos cortos con énfasis en la práctica áulica y en la actualización académica dirigidos a profesores de IFD públicos� El objetivo principal es la renovación de las prácticas de enseñanza en los institutos en los que se desempeñan� Los docentes participantes tienen la opción de contar con becas que cubren tanto el costo de la formación como los traslados y viáticos necesarios para asistir a los encuentros presenciales� Hacia 2010 se habían seleccionado y ofrecido las siguientes ofertas: carreras de especialización y maestrías en Enseñanza o Didáctica en Matemática y Ciencias Experimentales (ocho ofertas); carreras de especialización y


maestrías en Lengua y Literatura (cuatro ofertas); carreras de especialización en Educación (Didáctica y Currículum, Pedagogía de la Formación, Nuevas Infancias y Juventudes)�

Por otro lado, en 2007 el INFD creó el Ciclo de Desarrollo Profesional para directores de ISFD como política universal dirigida a todos los directivos del país� En estos años se han llevado adelante distintas líneas de análisis de prácticas, con seguimiento de experiencias y, desde 2011, con un énfasis fuerte en temas de gobierno de la formación docente� Desde 2012 hay un ciclo semipresencial dirigido a directivos y coordinadores de los ISFD que cubre todas las jurisdicciones del país�

Asimismo, y como antes se señaló, el INFD desarrolla una oferta de cursos y seminarios virtuales dirigidos a docentes y directivos de IFD, que integra la Red Nacional Virtual de Institutos Superiores de Formación Docente� Su objetivo principal ha sido fortalecer la comunicación entre los distintos actores del sistema educativo, desarrollar acciones formativas en entornos virtuales y promover el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en los institutos� En este marco, se formaron cerca de 2000 profesores como facilitadores TIC para administrar los espacios virtuales y acompañar a los docentes de los IFD�

Cabe consignar que las políticas de formación de formadores parecen delinearse principalmente a nivel nacional, y no a través de las jurisdiccio-nes provinciales, y que la acreditación de las acciones que se expresan en este tipo de políticas también depende de organismos nacionales y de las universidades nacionales� En términos generales, éste es un lineamiento menos desarrollado en relación con otras políticas de formación�

8.2. Políticas docentes e investigación educativa

Un tema clave y polémico en el desarrollo de la formación docente es la cuestión de la investigación, tanto en términos de prácticas formativas como en relación con la producción de conocimientos� La función de investigación, históricamente asumida por las universidades nacionales, constituyó y aún sigue siendo un elemento que distingue marcadamente las instituciones que integran la configuración bifronte de la formación docente antes analizada (IFD y universidades)� Las políticas que plantean su inclusión en las IFD son recientes�

En las últimas dos décadas se han venido desarrollando diversas inicia-tivas para incorporar la investigación educativa como un componente de los IFD� Como señalan Diker y Terigi (1997), las relaciones entre investigación y práctica docente se plantearon, desde los orígenes del magisterio, como la aplicación del conocimiento producido en ámbitos académicos y científicos en los que no estaban incluidos los institutos�


A comienzos de los años noventa, se promovió la inclusión de la inves-tigación educativa como un eje de la formación docente y como una función que debía desarrollarse en las IFD, en el marco de la implementación del Programa para la Transformación de la Formación Docente (PTFD)� Estas definiciones serían el origen para los sucesivos acuerdos que el Consejo Federal de Cultura y Educación aprobaría en la década de 1990 en relación con la investigación como uno de los componentes de los IFD� La Ley de Educación Superior, sancionada en 1995 y aún vigente, establece que las jurisdicciones deben arbitrar los medios para que las IFD promuevan el desarrollo de investigaciones educativas�

Estos lineamientos estuvieron presentes en las políticas de acreditación de las instituciones de formación docente desarrolladas durante los años noventa y exigieron la actividad de investigación como uno de los requisitos para obtener dicha acreditación y apelaron a un diseño que buscaba acercarse al modelo universitario� Se configuró así un panorama sumamente diverso en términos de las posibilidades y los desarrollos de los IFD de incorporar la investigación educativa como uno de sus componentes (Serra, 2010)�

Esta situación de heterogeneidad y desigualdad entre los IFD se torna una de las preocupaciones en las orientaciones de las políticas docentes de la última década� En 2004, el Consejo Federal de Educación reconoce este escenario y la necesidad de superar la fragmentación en la entonces llamada “Educación Superior No Universitaria”, afirmando que el Estado nacional era quien debía garantizar condiciones de igualdad� En este marco, se revisa y reformula el sistema de acreditación hasta entonces vigente�

En 2006, la creación del INFD avanza sobre el desarrollo de la investiga-ción que la Ley de Educación Nacional le asigna como una de sus funciones (LEN, 2006 art� 76)� Siguiendo el análisis de Serra (2010), esta definición implica un giro en la concepción de las políticas de formación docente: mientras que en la reforma implementada en la década de 1990 la función de investigación era responsabilidad de los IFD, ahora es asumida por el sistema formador como totalidad� En este marco, los Planes Nacionales de Formación Docente 2007-2010 y 2012-2015 plantean avanzar en la articula-ción de esfuerzos entre el Estado nacional y las provincias para el desarrollo de políticas relativas al fortalecimiento de la investigación en la formación docente� Así, se busca impulsar la investigación como una de las funciones del sistema formador y uno de los aspectos de la formación inicial y continua, destacándose la importancia en relación con la producción de saberes en torno de la enseñanza, la formación y el trabajo docente�

En relación con las desiguales condiciones en que se encontraban los IFD –entre sí y respecto de las universidades– para desarrollar actividades de investigación, en los últimos años ha surgido un conjunto de líneas de financiamiento provenientes de agencias u organismos del Estado, que prevén la realización de concursos por proyectos para acceder a ellas� Una de las


iniciativas, desarrolladas desde 2005, es la convocatoria a la presentación de Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Orientados (PICTO) en el área Educación, por parte de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica junto al Ministerio de Educación de la Nación�

Asimismo, desde 2007 el INFD propone “Proyectos concursables de investigación”, que apuntan al fortalecimiento de investigaciones educa-tivas que incidan en el mejoramiento de las prácticas docentes, la gestión institucional y la promoción del intercambio de experiencias innovadoras� En este marco, se ha desarrollado en 2011 y 2012 la convocatoria “Conocer para incidir sobre las prácticas pedagógicas”, dirigida a los IFD públicos de todo el país, para la presentación de proyectos de investigación empírica con el objetivo de promover el análisis de prácticas pedagógicas� De este modo, se procura fortalecer la producción de conocimiento en los IFD, alentar la formación a través de la investigación y la conformación de equipos de do-centes y estudiantes de IFD, y transferir los resultados de las investigaciones a los IFD e instituciones educativas a los cuales se dirige la investigación, tendiendo puentes entre ésta y las prácticas educativas�

Por otra parte, desde algunas organizaciones sindicales se ha venido promoviendo el desarrollo de prácticas de investigación por parte de docen-tes, que procuran posicionarlos como sujetos de conocimiento y disputar los lugares de “no-saber” y de presunta desactualización en los que los ubicaba el discurso reformista neoliberal� En este marco, desde 1999 se ha venido desarrollando la Red de Docentes que Hacen Investigación Educativa (Red DHIE) en la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina� Se trata de una organización de educadores y educadoras que se proponen la construcción colectiva de conocimientos y el intercambio entre pares acerca de las propias prácticas de modo horizontal, sobre la base de una propuesta político-pedagógica que entiende la investigación como un derecho de los docentes y aboga por la creación de condiciones de trabajo adecuadas para que pueda investigarse desde las escuelas (Duhalde, 2008)�

La Red DHIE ha organizado, desde el año de su creación, diez encuentros nacionales como instancias en las que los docentes presentan sus trabajos de investigación y también en las que los participantes debaten sobre los procesos de investigación realizados desde las escuelas� Estos encuentros presentan características diferentes de las de los congresos o jornadas académicas que se realizan habitualmente� Por un lado, se habilita la posibilidad de que las instancias propuestas para los encuentros sean reformuladas y modificadas por los maestros que participan de ellos en función de los intercambios que se van generando en su desarrollo� En segundo lugar, todos los asistentes son convocados a una activa participación a través de las dinámicas propuestas, para superar así la distinción entre ponentes y asistentes (Duhalde, 2008) y que éstos se vuelvan expositores de problemáticas, complejidades y desafíos del trabajo docente y de la investigación desde la escuela� En tercer lugar,


estos encuentros prevén espacios de elaboración de propuestas y síntesis, junto con los más tradicionales momentos de exposición, reflexión y debate� Siguiendo las mismas coordenadas, la Red DHIE participa de encuentros iberoamericanos junto con otras redes y colectivos de docentes que hacen investigación educativa en la región�

Así como la Red DHIE tiene una clara perspectiva latinoamericana (actualmente ligada, además, a la construcción del Movimiento Pedagógico Latinoamericano), en las propuestas de investigación vigentes en los ISFD y en las líneas de formación de formadores aún es incipiente�

9. Políticas de evaluación docente

La cuestión de la evaluación docente ha producido numerosos debates en el ámbito nacional, regional e internacional� Así como la evaluación es una práctica cotidiana en las instituciones de enseñanza, evaluar a quienes trabajan en ellas es, a la vez que un recurso muy actual, un tema objeto de diversas disputas� Es que la evaluación es un campo político-técnico en el que están en juego perspectivas sobre la educación y sobre el control público de aquello que se evalúa (Perazza y Terigi, 2008)�

En la actualidad existe una enorme diversidad de formas y sistemas de evaluación� En Argentina, hay diversos antecedentes: en evaluación del desempeño de los estudiantes, en evaluación de la oferta educativa, en evaluación de las políticas educativas, etc� (Sverdlick et al., 2012)� Menor es la batería desplegada en torno a la evaluación de la docencia tanto en los desempeños como en la formación (Homar, 2010) más allá de que ninguna evaluación deja de involucrar la consideración de los docentes�

La reforma de los años noventa se planteó la necesidad de desarrollar una “cultura de la evaluación” ligada a los criterios de eficacia, eficiencia y calidad de la educación� Para ello, inició el despliegue de diferentes instrumentos y puso en relación resultados con inversión� En cuanto a las instituciones que forman docentes, se implementó un procedimiento de acreditación de las instituciones formadoras que, en línea con lo que planteaban los organismos internacionales, ponía como condición (y objeto de evaluación) aquello que, desde otra perspectiva, era y es responsabilidad del Estado� Por tomar un ejemplo, contar con una biblioteca o hacer investigación eran condiciones para acreditar en vez de políticas activas de promoción desde el Estado� Aunque el proceso fue diverso según las provincias, distintas investigacio-nes dan cuenta de la marca indeleble que dejo el proceso de acreditación en las instituciones formadoras (Birgin, Duschatzky y Dussel, 1999)� Así, la acreditación quedó asociada en los IFD al riesgo de la sobrevivencia, ya que en muchos casos fue el motivo del cierre institucional�


Durante el Gobierno de la Alianza, entre 1999 y 2001, desde el Ministerio de Educación de la Nación se impulsó la realización de una evaluación diagnóstica de los docentes de 1° y 2° ciclo de la EGB, con el propósito de “apreciar los conocimientos disciplinares y habilidades didácticas en Lengua, Matemática, Biología e Historia”�54

Asimismo, el entonces Ministro de Eduación Juan José Llach impulsó, junto con Silvia Montoya, la creación de un Instituto para la Evaluación de la Calidad Educativa que tendría a su cargo la evaluación de la escolariza-ción en base a estándares nacionales e internacionales, como así también del conocimiento y de la capacitación de los docentes, lo que situaría la evaluación como un “estímulo” para el aumento de la calidad educativa y fijaría parámetros provinciales y fechas de cumplimiento en función de los diferentes puntos de partida de las jurisdicciones�55 La relación entre evaluación docente, incentivos salariales e inestabilidad laboral, aparece claramente explicitada en el libro Educación para todos de estos autores al plantear un nuevo contrato docente� Éste supondría mejores remuneracio-nes a cambio de un sistema de incentivos basado en el presentismo y los resultados�56 La resistencia de los sindicatos docentes nucleados en CTERA produjo la interrupción de estos proyectos ligados a la modificación de la carrera docente desde una perspectiva que proponía evaluarla y retribuirla en base a resultados�

Actualmente, la mayoría de las normas provinciales vigentes tienen varios artículos relacionados con la evaluación del desempeño de los do-centes y sus planteos ofrecen alternativas para reformulaciones (Perazza y Terigi, 2008)� Algunas jurisdicciones, como la Ciudad Autónoma de Buenos

54 Resolución N°129/00 del Consejo Federal de Cultura y Educación 55 Las Bases para el Pacto Federal Educativo II, propuesta que el Ministerio de Educación de

la Nación construye en el año 2000, establecían “Se crea el instituto para la evaluación de la calidad educativa, que tendrá autonomía académica y deberá realizar: a) la evaluación sistemática y permanente de la calidad educativa, en base a los estándares nacionales, y de los logros referidos a escolarización y graduación a tiempo; esta evaluación deberá ser anual y censal; b) estudios del valor agregado por las escuelas; c) evaluaciones del conocimiento y la capacitación de los docentes, muestrales y anónimas, con la finalidad de desarrollar adecuadas políticas de capacitación; d) evaluaciones comparables internacionalmente, con la periodicidad habitual de este tipo de pruebas; e) el desarrollo y la difusión de un nuevo concepto de evaluación, tendiente a destacar su valor pedagógico y de estímulo; f ) la recopilación, el procesamiento y el análisis de toda la estadística educativa; g) la realización de las investigaciones necesarias para cumplir su finalidad y para promover y desarrollar la calidad de la educación”�

56 Ello implicaría “por un lado, los aumentos en los puntajes de las pruebas de calidad, en el número de alumnos y en su condición de regulares� Por otro lado, los resultados in-dividuales de cada docente, cuya evaluación estaría a cargo del director, eventualmente con la no objeción de las asociaciones de padres y con instancias de apelación� En tercer lugar, los de las pruebas de calidad periódicas análogas que se toman a los estudiantes� [��] calificaciones muy pobres o resultados escolares reiteradamente insatisfactorios serían causal de despido�” (Homar, 2010: 37)�


Aires, entre 2002 y 2006 avanzaron en procesos de consulta y construcción de alternativas para modificar los antiguos procedimientos (a veces altamente vueltos una rutina) para la evaluación profesional docente�

En los últimos años, un conjunto de políticas ha avanzado en estable-cer lineamientos para plantear prácticas de evaluación que acompañen las políticas docentes que se han venido desarrollando desde 2003� De acuerdo con la Ley Nacional de Educación 26�206, el Instituto Nacional de Formación Docente es el organismo responsable de “aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formación docente en cuanto a evaluación, autoevaluación y acreditación de instituciones y carreras” (art� 76)�

En este marco, el Plan Nacional de Formación Docente 2010-2011 afir-mó la importancia de afianzar procesos de fortalecimiento, planificación y autoevaluación institucional para consolidar su organización institucional en vistas del mejoramiento de la formación� Estos lineamientos continúan los previstos por el Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010, que impulsaba procesos de monitoreo y evaluación curricular como base para su mejora y perfeccionamiento, promoviendo también su articulación con dinámicas de autoevaluación institucional� En continuidad con estas defi-niciones, el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-201657 afirma la necesidad de fortalecer y profundizar las políticas de evaluación en torno de un sistema nacional integrado, en el marco del cual se incorpore la evaluación de los diseños curriculares, los IFD y los estudiantes de la formación docente�

En este contexto, recientemente el CFE (Res 167/12) ha planteado la importancia de relevar los aspectos institucionales y las prácticas docen-tes que pueden ser objeto de mejoras para el desarrollo curricular en las instituciones, con el objetivo de analizar las variables de incidencia sobre las trayectorias estudiantiles en términos de ingreso, permanencia, rendi-miento académico, previsión del egreso y socialización institucional� Entre las acciones derivadas de esta política de evaluación integral se encuentran, por un lado, la creación de un organismo específico, de carácter federal y con la participación de los actores involucrados, bajo la coordinación del INFD que asegure el cumplimiento de las responsabilidades delegadas por la Ley Nacional�

En el marco de las políticas descritas, parece de interés analizar una línea en particular� Desde 2009 se están implementando en todo el país nuevos diseños curriculares para la formación docente dirigidos a la Educación Inicial y Primaria en los que se extiende dicha formación a cuatro años (según lo establece la Ley de Educación Nacional)� El INFD, a partir de un acuerdo federal (Res� CFE 134/11), se hizo cargo de la evaluación curricular de dichas carreras con el objetivo de obtener una visión de conjunto del desarrollo

57 Res� CFE Nº 188/12�


curricular y las condiciones institucionales que identifique logros y ponga en evidencia las dificultades y obstáculos�58 En ese proceso se reconocen tres escalas de la evaluación: la institucional, la provincial y la nacional� Las dimensiones consideradas son las condiciones institucionales, la practicas educativas de los formadores y las trayectorias estudiantiles�

El objetivo que se enuncia es fortalecer los logros de las nuevas propuestas (curriculares e institucionales) así como identificar “aspectos que pueden ser objeto de mejora”� El dispositivo de evaluación deviene un informe que produce cada institución en el que integra el resultado de cuestionarios y encuestas con el informe de una comisión externa�59 Se realizó en 2011 (abarcando 201 IFD) y en 2012 (abarcando 369 IFD)� El número de IFD que participa se incrementa, incluyendo (en menor proporción) a los del ámbito privado�

Quienes participan de las evaluaciones institucionales son el conjunto de actores de los IFD con roles diferenciados y especificados� Se designa una Comisión Interna de evaluación con representación del equipo directivo, del equipo docente y de los estudiantes� Hay además espacios específicos de participación estudiantil (a través de encuestas online) y docente (mediante Jornadas Docentes de Evaluación)� La Comisión Externa está integrada por pares (directivos de otros IFD), directivos de las escuelas asociadas, supervi-sores, así como autoridades jurisdiccionales del nivel� Llama aquí la atención que no se incluya la participación de una figura externa al sistema educativo�

Es importante destacar que los énfasis de la evaluación han ido varian-do en los últimos años� Los objetivos a evaluar en 2013 tienen una fuerte preocupación por la cuestión institucional (régimen académico, reglamento orgánico, democratización interna, así como la cuestión de las escuelas asociadas)� Los objetivos para 2015 incluyen la articulación con otras ins-tituciones del sistema formador y el crecimiento del número de docentes con postitulación y posgrados�

Estos desarrollos en las políticas de evaluación docente tienen inscriptos matices y discusiones60 que dan cuenta de las posiciones de los diversos sujetos en el campo de la formación� Desde el punto de vista de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), la eva-luación institucional debe estar estrechamente vinculada a la formación en

58 Entrevista con la Directora del INFD, junio de 2013�59 Se trata de un conjunto de procedimientos de recolección de datos cuantitativos y cualita-

tivos cuya sistematización se realiza en tres niveles (institucional, provincial y nacional)� Se supone que el análisis así producido contribuye a la formulación de políticas y a la toma de decisiones�

60 En la entrevista realizada para este estudio, Laura Pitman señalaba que el campo pedagógico no supo generar un contradiscurso en el terreno de la evaluación, pero que, sin embargo, las propuestas de CTERA y del INFD plantean la evaluación de diseños curriculares de la formación docente que tensionan con los modos hegemónicos�


servicio�61 Han planteado un formato de evaluación institucional que toma a la escuela como unidad de análisis, desarrollando estrategias de investi-gación y acción que se incorporan como modos de formación en servicio (que es la manera en que denominan al desarrollo profesional docente o la formación en ejercicio)� En lo que se refiere específicamente a evaluación docente, han señalado que ella es constitutiva del trabajo docente, aunque no ligada a estrategias de control con carácter punitivo como la construyen ciertas posiciones sino para considerar aquellas cuestiones que deben me-jorarse y aquéllas que vienen desarrollándose adecuadamente�

Si bien en 2012 se había planteado la evaluación docente como estrategia central por parte del Ministerio de Educación de la Nación, en 2013 el eje parece haberse desplazado a la autoevaluación institucional, participativa y no punitiva� En el caso de la evaluación de la formación docente, CTERA propuso sumar la evaluación de los estudiantes de formación docente desde primer año y un seguimiento a lo largo de toda su formación�62

Estas premisas y acuerdos se sitúan en una abierta discusión con las polí-ticas de evaluación docente que vienen siendo impulsadas desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, cuyo ministro de Educación, Esteban Bullrich, propuso ligar los salarios a la capacitación y a una evaluación periódica� Como antes se señaló, en esta jurisdicción se ha propuesto la creación de un Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa, autárquico, para evaluar los aprendizajes de los alumnos, la práctica docente y la gestión de las instituciones educativas de todos los niveles y modalidades�63 Este organismo promueve el control externo de las prácticas institucionales y la publicidad de los resultados obtenidos con la supuesta intención de mejorar la calidad de la enseñanza, sin participación de los docentes, en lo que constituye una clara continuidad con las políticas de evaluación que se instalaron en la década de 1990 y durante el período 1999-2001, antes analizadas� Asimismo, esta iniciativa tiene como antecedente la llamada “Evaluación Docente para la Mejora de la Enseñanza”, desarrollada en 2011 en la Ciudad de Buenos Aires� Se trató de una prueba voluntaria y piloto tomada por el Ministerio de Educación de la que participaron 255 docentes� Estuvo centrada en estrategias didácticas referidas a las áreas disciplinares y su foco estuvo en determinar cuánto se aproximaban o se alejaban los docentes de las prescripciones curriculares y en qué medida ellos desarrollaban lo que se denominaban “buenas prácticas”, definidas por su apropiación del diseño curricular�

61 Entrevista a la Secretaria de Educación de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

62 Entrevista a Secretaria de Educación de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

63 Proyecto de Ley “Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2013�


El panorama actual de las políticas de evaluación docente muestra un escenario dinámico y atravesado por matices y posiciones que disputan criterios de calidad y mejora� Estas discusiones reconocen diversos sujetos del campo de la formación docente que han construido posturas al respecto, cuyo principal punto de antagonismo parece manifestarse hoy en los modos diferentes de concebir la evaluación docente por parte del Ministerio de Educación de la Nación y el Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires y donde la posición político-pedagógica de los gremios docentes se hace oír� Ambas concepciones, como se ha mostrado, entablan, a la vez, disputas y vínculos de continuidad con las implementaciones desarrolladas en la década de 1990 y en el Gobierno de la Alianza, en el período 1999-2001�

10. Conclusiones

Argentina atraviesa un largo proceso de reconstrucción del tejido ins-titucional y de la legitimidad de las políticas públicas después del vendaval de los años noventa� El sistema educativo y la formación docente están en el corazón de dicha compleja tarea� Es en esa clave, y en las direccionali-dades que se disputan, que hay que leer las búsquedas, los problemas y las construcciones de la última década respecto de las políticas de formación docente� Por otro lado, vale recordar que las fortalezas (y los problemas) del sistema formador en Argentina, si bien son el resultado inicial de la gesta sarmientina, tardaron décadas en instalarse� También, con la óptica del mediano plazo, interesó mirar en este trabajo lo que hoy acontece�

Este informe tuvo, entre sus limitaciones, la de la información dispo-nible� Argentina se halla a la orilla de un nuevo censo (decenal) por lo que la información de 2004 en un país de veloces transformaciones resulta, en algún punto, obsoleta� Además, se encuentran pocos estudios con perspectiva global del sistema formador y se carece de información cuanti-cualitativa organizada acerca del DPD� Por otro lado, el recorte realizado en términos de aquello que se impulsa desde el Estado nacional reconoce que las di-námicas son mucho más complejas y contradictorias, pero dar cuenta de ellas requeriría el desarrollo de indagaciones que exceden los objetivos y las posibilidades de este estudio�

En términos generales, se observa un giro en los criterios de calidad y mejora para la formación docente que se asumen hoy desde las políticas públicas en marcha� Quizás la primera cuestión que hay que señalar sea la centralidad que propone para sí el Estado a través de la creación de un nuevo organismo, el INFD, que busca, a la vez que jerarquizar la formación docente, recuperar centralidad en una orientación acordada de políticas públicas�

Lo relevado para este estudio muestra, claramente, que dichos obje-tivos están en plena construcción� En ese sentido, el INFD aparece como


un organismo joven y con fortalezas en términos nacionales, que busca construir espacios de acuerdos con los diferentes sectores involucrados en la formación y que cuenta para ello con una posición activa y potente� El trabajo con las jurisdicciones y también el que se desarrolla con las univer-sidades parecieran ser los más complejos e intensos� La sedimentación de la historia hace que en las instituciones (donde hay normativa, historias, sujetos) toda implementación pierda algo de su fuerza inicial y se hibride con esos elementos, dando cuenta de complejos procesos de configuración de las regulaciones�

Un tema delicado es el papel que las universidades deben desempeñar en la formación docente inicial y en el despliegue de propuestas de DPD, atravesado por una doble tensión: por un lado, la cuestión que se despliega entre la autonomía y la regulación nacional; por el otro, en términos de reconstrucción de un tejido que asuma a la formación docente como una responsabilidad de la Educación Superior en su conjunto� Una mirada sobre las acciones del INFD desde su creación muestra una inclusión tibia de las universidades en sus políticas�

Como se ha mostrado a lo largo de este informe nacional, se observan cambios en la discusión por la agenda y los dispositivos de la formación, con especial atención al anclaje institucional de dichas transformaciones, donde quizás radique su potencia a la vez que su mayor dificultad� Tanto las iniciativas gremiales como las de algunas provincias y desde el INFD mismo muestran esfuerzos (en un número importante de veces, contradictorios) por alejarse de un libreto consolidado y por construir propuestas alternativas que tomen distancia de un discurso tecnocrático y que naveguen en terrenos más complejos e imprevisibles�

En este sentido, se han venido entablando, en la última década, debates con un conjunto de sentidos instalados, tanto en las políticas de evaluación docente como en las políticas estudiantiles� Por tomar un ejemplo, pareciera que la concepción que subyace a las nuevas propuestas de evaluación busca superar la centralidad de los resultados de aprendizaje de los estudiantes como única fuente de información para, en cambio, construir una perspectiva más compleja� Al respecto, se observa un desplazamiento de la perspectiva individual a la institucional, y del resultado a los procesos� Sin embargo, por sobre todo, opera un cambio en la cuestión de las responsabilidades: mientras que los sistemas de evaluación hegemónicos localizan la responsabilidad en la base del sistema y sus resultados, estas propuestas reconocen una dimensión colectiva así como una responsabilidad específica del Estado en los logros y en las dificultades formuladas� Desde estas perspectivas, las pro-blemáticas son múltiples: desde el debate con la hegemonía en los discursos globalizados hasta la construcción de instrumentos fieles a los principios en su proceso de construcción y en su diseño definitivo�


Por último, cabe señalar la presencia aún tímida en las propuestas de formación y en los dispositivos desplegados de la cuestión regional� En este sentido, está pendiente su incorporación más vigorosa al pensamiento y desarrollo de las políticas de formación docente en Argentina que permita plantear coordenadas para una formulación y un desarrollo colectivo en el contexto del MERCOSUR�

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Entrevistas realizadas

Entrevista a Stella Maldonado, secretaria general de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

Entrevista a Laura Pitman, especialista en temas de formación docente, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

Entrevista a María Isabel Ortega, secretaria de educación de CTERA, desarrollada en el marco de este estudio, mayo de 2013�

Entrevista a Alberto Sileoni, ministro de Educación de la Nación, desa-rrollada en el marco de este estudio, junio de 2013�

Entrevista a María Verónica Piovani, directora del Instituto Nacional de Formación Docente, desarrollada en el marco de este estudio, junio de 2013�

Entrevista a Adrián Cannellotto, rector de la Universidad Pedagógica de la Provincia de Buenos Aires, desarrollada en el marco de este estudio, junio de 2013�

Entrevista a Eduardo Rinesi, rector de UNGS�

INFORME BRASIL

Coordenadora: Dalila Andrade Oliveira Colaboradoras: Maria Helena Gonçalves Augusto, Heloisa Silva de Oliveira Gomes, Luciana Cristina Honório

Índice

Resumen Ejecutivo – Informe Brasil ��117

1� INTRODUÇÃO: a formação docente inicial e continuada no Brasil ��119

2� PANORAMA DAS POLÍTICAS DE FORMAÇÃO DOCENTE ��122

2�1� A formação inicial ��122

2�2� Descrição quantitativa da formação docente ��126

2�3 – Perfil dos ingressantes ��128

2�4� Instituições formadoras ��129

2�5� O público e privado na formação inicial ��130

2�6� A formação inicial de novos docentes para novos projetos educativos: a Pedagogia da Terra e as Licenciaturas Intercultural e Indígena ��131

2�6�1� Pedagogia da Terra��132

2�6�2� A licenciatura intercultural indígena ��134

3� A FORMAÇÃO CONTINUADA ��135

3�1� A formação continuada e o desenvolvimento profissional ��143

4� OS PROGRAMAS DE FORMAÇÃO DOCENTE À DISTÂNCIA ��144

5� O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL E A FOR-MAÇÃO DOCENTE ��148

6� AÇÕES DO GOVERNO FEDERAL NOS ÚLTIMOS ANOS PARA MELHORIA DA FORMAÇÃO DOCENTE ��151

7� QUALIDADE DA FORMAÇÃO DOCENTE ��155

7�1� Perspectivas de melhorias e desafios ��155

7�2� A regulação da qualidade da formação inicial e os processos de avaliação ��157

7�2�1� Prova Nacional de Concurso para o Ingresso na Carreira Docente ��160

8� POLÍTICAS ESTUDANTIS DE FORMAÇÃO DOCENTE ��162

9� POLÍTICAS CURRICULARES SOBRE FORMAÇÃO DOCENTE ��166

10� CONCLUSÕES: REVISITANDO OS CRITÉRIOS DE QUALIDADE E MELHORIA NAS POLÍTICAS DE FORMAÇÃO DOCENTE ��168

11� Referências ��171

Resumen Ejecutivo – Informe Brasil

Este relatório nacional sobre a formação docente no Brasil foi elaborado com o propósito de trazer algumas informações e realizar análises sobre as políticas de formação docente no país com o objetivo de subsidiar a defini-ção de novas estratégias e propostas que possam contribuir para a melhoria da qualidade da oferta de formação e inserção profissional no magistério público� Para tanto, foram realizados levantamentos documentais sobre a normativa nacional que regula a formação docente inicial e continuada no país, dados estatísticos de fontes oficiais sobre o perfil dos docentes em exercício nas redes públicas municipais e estaduais e do Distrito Federal de Educação Básica e especialmente sobre a formação docente inicial em nível médio e superior� Foram utilizados também resultados de um survey nacional realizado em sete estados do Brasil� Contribuiu ainda para as análises aqui apresentadas, a realização de entrevistas com informantes chaves sobre a política de formação docente no país� Foram entrevistados: a presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); o diretor de assuntos educacionais da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); o diretor de assuntos educacionais da União Nacional dos Estudantes (UNE); um membro do Comitê Técnico-Científico de Educação Básica da Capes (CTC-EB/Capes)� Realizou-se ainda revisão de literatura sobre o tema da formação inicial e continuada a partir de alguns descritores e acompanhamento de notícias na imprensa brasileira sobre o tema�

As principais considerações que o texto apresenta, são expostas a seguir: 1) Apenas 78% dos docentes são habilitados em nível superior� A con-

centração maior dos habilitados em nível superior está na região Sudeste, representando 84,7% dos docentes� As regiões Norte e Nordeste possuem os menores índices de docentes titulados em nível superior�

2) 80% dos docentes da Educação Básica são do sexo feminino, provém, em geral, de setores e famílias com menor capital cultural e econômico e cujo salário contribui com porção significativa da renda familiar, correspondendo, em alguns casos, a 45% da renda total familiar�

3) 80,9% dos docentes da educação básica têm entre 25 e 50 anos� Apenas 104�608 são jovens com menos de 24 anos�

4) O setor privado responde por 74% das matrículas em cursos de graduação presenciais no Brasil, a maior parte em instituições não univer-sitárias, sobretudo em cursos noturnos� Segundo dados do INEP, Censo Escolar de 2011, o Brasil tem 1�356�329 (um milhão, trezentos e cinquenta e seis mil, trezentas e vinte e nove) matrículas nas licenciaturas, sendo 588�329 (quinhentos e oitenta e oito mil, trezentos e vinte e nove) na rede pública e 768�000 (setecentos e sessenta e oito mil) na rede privada�


5) Em relação às instituições formadoras há uma grande fragmentação institucional e a formação em serviço, por meio de atividades esporádicas e eventuais, ainda é predominante�


1. INTRODUÇÃO: a formação docente inicial e continuada no Brasil

A formação inicial e continuada é considerada um importante com-ponente da valorização dos profissionais da educação e, por esta razão, constitui um tema cada vez mais presente no debate educacional brasileiro� As condições às quais são submetidos os profissionais da educação nas distintas redes públicas de ensino no país têm sido objeto de preocupação constante da sociedade� Os baixos salários, a falta de perspectiva na carreira, a carga de trabalho e problemas de infraestrutura que afetam diretamente a prática docente são apontados como fatores preocupantes por pesquisas acadêmicas, pelos sindicatos, pela imprensa e pela sociedade em geral� Tais problemas repercutem diretamente sobre a formação docente tanto no que diz respeito à orientação que os cursos oferecem no sentido de se adequa-rem à realidade quanto em relação à baixa procura que algumas carreiras de licenciatura vêm sofrendo� Existe certo consenso de que a profissão docente, referindo-se aos profissionais que atuam na educação básica, sofre um processo de desvalorização há décadas, sendo que a condição desses profissionais é muito variável no país, dependendo da rede em que são contratados, da etapa de ensino em que atuam e até mesmo da formação que receberam (OLIVEIRA, 2013)�

Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBN, Lei nº 9394/96, a formação docente para atuar na Educação Básica deve ser feita em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal�

A formação docente no Brasil se apresenta como um desafio a ser enfrentado, considerando as desigualdades socioeconômicas, a dispersão territorial e a precariedade das condições de trabalho dos professores das escolas públicas de educação básica no país� Diversos estudos e pesquisas têm apresentado o retrato da formação docente no Brasil quanto à dimen-são, cursos, ofertas, demandas, perspectiva das políticas, desafios� O próprio Ministério da Educação (MEC) disponibiliza os dados necessários às análises, por meio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)�

O Brasil é um país de regime federativo e, portanto, são várias as ins-tâncias de governo que podem definir políticas ligadas à formação docente� O Governo Federal, nos últimos anos, vem empreendendo uma série de ações, que revelam a intenção de instituir e regular as políticas públicas de formação docente� Dentre estas, merece destaque a atuação de fomento da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), com os programas que vem desenvolvendo no sentido de consolidar as


licenciaturas, incentivar a iniciação à docência e conceder bolsas, com vistas a contribuir na elevação da qualidade dos cursos de licenciatura, na perspectiva de valorizar a formação e a relevância social dos professores da educação básica� Trata-se de ações a serem desenvolvidas em comum entre as secretarias de educação dos estados, as universidades públicas e o Governo Federal� A criação dos Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação Docente com a função de realizar diagnósticos para identificar as demandas de formação de profissionais do magistério, definir ações e apresentá-las em planos estratégicos para o atendimento, é uma importante iniciativa no sentido de buscar equalizar as oportunidades de formação inicial e continuada no país�

Merece ainda destaque algumas iniciativas da última década que repre-sentaram, em grande medida, o acolhimento de reivindicações dos movimen-tos sociais em políticas públicas efetivas possibilitando o desenvolvimento de projetos alternativos de formação docente, dentre eles, a Pedagogia da Terra e as Licenciaturas Intercultural e Indígenas�

Os dados quantitativos sobre a formação docente indicam que são muitas as demandas de cursos que habilitem os profissionais do magistério, o que representa um desafio no sentido de se atingir as metas previstas no Plano Nacional de Educação (PNE), em tramitação no Congresso Nacional� Temos ainda um enorme contingente de professores trabalhando sem a ha-bilitação necessária em distintas partes do país� Segundo dados do INEP, são cerca de 530 mil docentes� O momento é de enfrentamento dos obstáculos e superação de desafios, as políticas em vigência sobre formação docente no país, acenam e indicam essa disposição� O que se interroga é se de fato tais políticas são organizadas de forma colaborativa e articulada em direção ao alcance da melhoria dos padrões de formação docente�

Considerando que a educação básica abrange a partir da Emenda Constitucional nº 59/20091, a faixa dos quatro aos dezessete anos e que a esfera pública é a sua principal mantenedora, o que os dados indicam é a crescente responsabilidade do poder público quanto à provisão de um quadro de professores adequadamente habilitados�

Ao mesmo tempo em que vem ocorrendo um movimento de defesa da educação, como alternativa ao desenvolvimento do Brasil, em paralelo, registra-se, já há algumas décadas, uma significativa desvalorização profis-sional dos professores da educação básica� Gatti, Barreto e André (2011), levando em conta as proposições das políticas educacionais, consideram que é preciso não apenas garantir a formação dos profissionais da educação,

1 Emenda Constitucional no� 59/2009, promove alterações na Constituição Federal no seu artigo 208, dando-lhe nova redação, estabelecendo a obrigatoriedade escolar entre 4 e 17 anos�


mas oferecer-lhes as condições adequadas de trabalho e valorizá-los, para atrair e manter em sala de aula esses profissionais�

Conforme estudo denominado “Quem quer ser professor no Brasil? O que o ENEM nos diz”, realizado pelo INEP2, dentre os jovens de 17 a 20 anos que fizeram a prova do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) em 2007, 25% ainda não haviam escolhido, até aquele momento, a profissão que pretendiam seguir� Dos que já haviam feito a escolha, a maioria optou por profissões da área de Ciências Biológicas e da Saúde, seguidas por profissões da área de Engenharias e Ciências Tecnológicas e da área de Ciências Humanas� Aqueles que escolheram a profissão de Professor da Educação Básica correspondem a apenas 5,2% dos jovens� Com este pequeno percentual de escolha pelas licenciaturas parece pouco provável que o Brasil consiga atrair professores, pois a pressuposição é que deveria ocorrer um percentual significativo de interessados na carreira do magistério� Analisando o perfil dos que querem ser professores (5,2%), o estudo conclui que pelas evidências encontradas na análise, os indivíduos com maior probabilidade de escolher o magisté-rio –aqueles com 17 a 20 anos, que realizaram o ENEM 2007 e declararam a opção pela profissão de professor de educação básica – têm o seguinte perfil: são mulheres, estudaram sempre em escolas públicas, têm renda familiar de até dois salários mínimos e a mãe não completou o ensino médio� Os dados do estudo constituem, embora não tenha sido o propósito do tema, uma indicação do perfil socioeconômico dos candidatos ao magistério na educação básica� No Brasil o magistério como profissão não está entre os mais requisitados nem entre os que cursam as licenciaturas� Muitos, conforme declaram, optam pela docência como uma segunda opção profissional� O que o estudo indica é que há necessidade de tornar a profissão mais atraente, uma vez que se trata de trabalho de elevado significado social, sendo, desta forma, possível selecionar profissionais com alto nível de conhecimentos e disposição para a carreira docente�

Este texto pretende trazer algumas informações e realizar análises sobre as políticas de formação docente no país com o objetivo de subsidiar a defini-ção de novas estratégias e propostas que possam contribuir para a melhoria da qualidade da oferta de formação e inserção profissional no magistério público� Para tanto, foram realizados levantamentos documentais sobre a normativa nacional que regula a formação docente inicial e continuada no país, dados estatísticos em fontes oficiais sobre o perfil dos docentes em exercício nas redes públicas municipais e estaduais e do Distrito Federal de Educação Básica e especialmente sobre a formação docente inicial em nível médio e superior� Foram utilizados também resultados de um survey nacional

2 Publicado no Boletim on-line do INEP “Na Medida”, setembro de 2009� Disponível em www�inep�gov�br, consulta realizada em 8 de maio de 2013�


realizado em sete estados do Brasil�3 Contribuiu ainda para as análises aqui apresentadas, a realização de entrevistas com informantes chaves sobre a política de formação docente no país� Foram entrevistados: a presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); o diretor de assuntos educacionais da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); o diretor de assuntos educacionais da União Nacional dos Estudantes (UNE); um membro do Comitê Técnico-Científico de Educação Básica da Capes (CTC-EB/Capes) sendo que neste caso, trata-se de uma experiente professora de uma universidade federal, que se dedica à pesquisa sobre formação docente, tendo sido presidente da Associação Nacional pela Formação dos Profissionais (ANFOPE) e é atualmente vice-presidente da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd)� Realizou-se ainda revisão de literatura sobre o tema da formação inicial e continuada a partir de alguns descritores e acompanhamento de notícias na imprensa brasileira sobre o tema�

2. PANORAMA DAS POLÍTICAS DE FORMAÇÃO DOCENTE

2.1. A formação inicial

No Brasil as licenciaturas representam o principal curso de formação docente inicial para o trabalho nos anos finais do ensino fundamental e no ensino médio� O curso de Pedagogia é a principal formação inicial para os primeiros anos do ensino fundamental e a educação infantil� A formação inicial habilita os profissionais para o exercício do cargo, antes do ingresso na carreira� A LDB 9394/96 define que a formação docente é constituída em formação inicial e formação continuada� A formação inicial de profissionais de magistério se fará, segundo a Lei, de preferência no ensino presencial, sub-sidiariamente fazendo uso de recursos e tecnologias de educação a distância�

São estabelecidos como fundamentos da formação docente para atuar na educação Básica:

I – a presença de sólida formação básica, que propicie o conhecimento dos fundamentos científicos e sociais de suas competências de trabalho;

II – a associação entre teorias e práticas, mediante estágios supervisio-nados e capacitação em serviço;

III – o aproveitamento da formação e experiências anteriores, em ins-tituições de Ensino e em outras atividades (Brasil, 2013)�

3 Pesquisa “Trabalho Docente na Educação Básica no Brasil” que contou com apoio do Minis-tério da Educação – MEC, em projeto institucional de cooperação técnica com a Secretaria de Educação Básica (SEB)� O trabalho foi realizado em conjunto com oito grupos de pesquisas dos sete estados pesquisados, a saber: GESTRADO/UFMG, GESTRADO/UFPA, GETEPE/UFRN, NEDESC/UFG, NEPE/UFES, NUPE/UFPR, GEDUC/UEM-PR, GEPETO/UFSC�


A formação docente está na agenda da política educacional brasileira� As disputas em torno da orientação que deve ser dada às políticas públicas nessa matéria estão refletidas no processo de organização da Conferência Nacional de Educação (CONAE)� No último ano de mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva foi realizada a CONAE que, pretendeu ser um processo democrático, aberto pelo Poder Público, para possibilitar a ampla participação de setores ligados à educação brasileira nos seus distintos ní-veis, modalidades, interesses e finalidades e pautou a educação escolar, da educação infantil à pós-graduação� A CONAE foi precedida de conferências municipais, regionais e estaduais que, a partir de um documento referência, possibilitou o debate sobre o futuro da educação brasileira para os próximos dez anos, envolvendo professores e outros profissionais da educação, estu-dantes, pais, gestores, enfim, diferentes segmentos organizados em torno da educação� Esse documento foi organizado em seis eixos, sendo que o quarto foi denominado “formação e valorização dos profissionais da educação”�

Está prevista a realização da segunda CONAE (em fevereiro de 2014), para a qual estão sendo realizadas conferências municipais, estaduais e distritais como etapas precedentes à etapa nacional� Segundo o documento base para a realização da CONAE 2014, intitulado, “O PNE na articulação do Sistema Nacional de Educação: participação popular, cooperação federativa e regime de colaboração”:

A formação inicial e continuada, entendida como processo permanente, que articule as instituições de educação básica e superior, requer um debate mais aprofundado, no âmbito do planejamento e da Política de Formação de Profissionais da Educação Básica� Esta política, delineada no Decreto N° 6�755/2009, cujos princípios evidenciam uma concepção de formação que considera os profissionais da educação básica como portadores de conhecimentos, experiências, habilidades e possibilidades, os credencia a integrar os programas das universidades e demais instituições formadoras, exercendo um papel fundamental nos processos formativos (Brasil, 2012)�

O mesmo documento da CONAE 2014, que está estruturado em sete eixos, deixa claro no eixo VI – Valorização dos Profissionais da Educação: Formação, Remuneração, Carreira e Condições de Trabalho – a grande dívida que o país tem com os profissionais da educação e, por isso, faz-se necessá-rio um empenho dos governos em remunerá-los adequadamente, propor planos de carreira e remuneração, e oferecer as oportunidades de formação em nível superior para aqueles que estejam trabalhando e não a possuam, bem como estimular a formação continuada, inclusive com licenciamento remunerado para tal fim, de forma a promover o seu desenvolvimento profissional� São estas ações por parte dos governos, tanto em nível federal quanto estadual e municipal que, permitirão o investimento de recursos e o alcance das metas previstas no Plano Nacional de Educação, em tramitação no Senado Federal, relativas aos profissionais da educação�


Tais pressupostos estão claros na LDB 9394/96, que foi recentemente alterada� A Lei Nº 12�796/2013 modificou a LDB 9394/96 nos aspectos relativos à formação de professores, tais como se apresentam as alterações a seguir:

· A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nos 5 (cinco) primeiros anos do ensino fundamental, a oferecida em nível médio na modalidade normal�

· A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios adotarão meca-nismos facilitadores de acesso e permanência em cursos de formação de docentes em nível superior para atuar na educação básica pública�

· A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios incentivarão a formação de profissionais do magistério para atuar na educação básica pública mediante programa institucional de bolsa de iniciação à docência a estudantes matriculados em cursos de licenciatura, de graduação plena, nas instituições de educação superior�

· O Ministério da Educação poderá estabelecer nota mínima em exame nacional aplicado aos concluintes do ensino médio como pré-requisito para o ingresso em cursos de graduação para formação de docentes, ouvido o Conselho Nacional de Educação – CNE�

· A formação dos profissionais a que se refere o inciso III do art� 61 far-se-á por meio de cursos de conteúdo técnico-pedagógico, em nível médio ou superior, incluindo habilitações tecnológicas�

· A formação continuada para os profissionais pode ser realizada no local de trabalho ou em instituições de educação básica e superior, incluindo cursos de educação profissional, cursos superiores de graduação plena ou tecnológicos e de pós-graduação (Brasil, 2013)�

Segundo alguns autores4 que estudam a formação docente no país e os documentos que expõem sobre as políticas educacionais, são indissociáveis os três componentes da valorização do magistério da educação básica: carreira docente, formação profissional e remuneração salarial� O que ocorre, entretanto, é que há resistências por parte dos sistemas educacionais ao cumprimento das determinações políticas, ligadas à questão do financiamento, sob alegação da necessidade de cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)5, e que acabam por apresentar empecilhos a sua concretização� Como decorrência do debate em torno dos limites impostos pela referida LRF encontra-se em

4 SCHEIBE (2009), FREITAS (2012), GATTI (2011), OLIVEIRA (2012) e ROMANO (2012)�5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000) estabelece,

em regime nacional, parâmetros a serem seguidos relativos ao gasto público de cada ente federativo (estados e municípios) brasileiro�


tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº Projeto de Lei 7420/2006, (Lei de Responsabilidade Educacional- LRE), que dispõe sobre a qualidade da educação básica e a responsabilidade dos gestores públicos na sua promoção� A questão das resistências por parte dos governos locais, tanto em nível dos estados como dos municípios, foi elemento constantemente ressaltado nos depoimentos dos entrevistados para este estudo� Os movimentos educacionais, as entidades de classe e acadêmico-científicas, os sindicatos e organizações profissionais se debruçam sobre a questão no momento atual, na busca de soluções para o impasse� Em uma das entrevistas fica evidente o “distancia-mento” entre o que é definido nas políticas nacionais de formação docente e a realidade do cotidiano escolar, como se pode observar nas palavras do Diretor de Assuntos Educacionais da CNTE, a seguir:

O que está definido nas legislações sobre a formação docente, são prin-cípios e procedimentos muito bons, conforme nós pensamos, desde os movimentos iniciais da década de 80 sobre as políticas educacionais� Agora, na prática isso não acontece� Na prática não acontece, e nós observamos que a demanda de formação docente não conseguiu chegar nas escolas, e às vezes nem nos municípios� Então, geralmente a demanda apresentada vem a partir da secretaria estadual de educação, que está localizada nas capitais dos estados, e muitas vezes não conhece a realidade das escolas�

Observa-se que são amplos os desafios à formação docente, o que a torna uma questão complexa� No Brasil nos anos 1970 e 1980 ocorreu sig-nificativa expansão da oferta da educação básica, e nos dias atuais ocorrem esforços de inclusão das diversidades e de segmentos que estiveram alijados do sistema escolar, tais como os indígenas, as populações remanescentes de quilombos, entre outros, muitas vezes demandando formação específica dos profissionais que atuam com esse público� A ampliação do atendimento aos alunos em tempo integral, os programas e projetos educacionais que procuram contemplar as comunidades carentes e em situações de risco social, são também desafios presentes� Estas demandas políticas e sociais trazem à tona a questão de um maior contingente de professores, que se faz necessário� Professores adequadamente preparados em todas as regiões do país passam a ser um imperativo ao atendimento das políticas atuais� São pressões resultantes das transformações sociais que se apresentam aos sistemas educacionais e que perpassam o ambiente escolar, acarretando, por sua vez, mudanças nas práticas escolares e nos projetos pedagógicos� A discussão da qualidade da formação docente no Brasil hoje contempla estas duas dimensões, por um lado a necessidade de qualificar em nível superior um contingente capaz de responder às crescentes demandas da expansão educacional e, por outro lado, a adequação da formação oferecida à realidade concreta� Há um descompasso entre o que está previsto nas políticas sobre formação docente e o cotidiano de trabalho dos professores das escolas públicas de educação básica no país�


2.2. Descrição quantitativa da formação docente

O Brasil, segundo dados do Censo Escolar de 2012, possui mais de dois milhões de docentes na Educação Básica, que compreende a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio� Esses profissionais lecio-nam para mais de 52 milhões de alunos, em todo o território nacional, nas redes públicas e na rede particular de ensino, sendo que cerca de um quinto deles trabalha em mais de uma escola�6

Apenas 78% dos docentes (Tabela Nº 1) são habilitados em nível supe-rior�7 A concentração maior dos habilitados em nível superior está na região Sudeste, representando 84,7% dos docentes� As regiões Norte e Nordeste possuem os menores índices de docentes titulados em nível superior�

Tabela Nº 1. Número de Funções Docentes na Educação Básica por Escolaridade, segundo a Região

Geográfica e a Unidade da Federação – 2012

Unidade da Federação

Funções Docentes na Educação Básica

Total

Escolaridade

FundamentalEnsino Médio

SuperiorMédio Total

Normal/ Magistério

Ensino Médio

Brasil 100% 0,40% 21,46% 15,96% 5,49% 78,15%Norte 8,67% 0,06% 2,41% 1,70% 0,71% 6,19%

Nordeste 29,19% 0,18% 10,11% 7,72% 2,39% 18,89%Sudeste 40,38% 0,06% 6,10% 4,76% 1,34% 34,21%

Sul 14,78% 0,06% 2,03% 1,39% 0,63% 12,69%Centro-Oeste 6,99% 0,03% 0,80% 0,38% 0,42% 6,17%

* porcentagem em relação ao total de docentes no Brasil. Fonte: MEC/Inep/Deed�

Do total de professores da educação básica, 1�418�418 são habilitados em nível superior na área específica em que trabalham (Gráfico1)�

6 Mais informações em: http://www�todospelaeducacao�org�br/7 Notas: 1 – Professores são os indivíduos que estavam em efetiva regência de classe em

25/05/2012; 2 – Não inclui auxiliares da Educação Infantil; 3 – Não inclui os professores de turmas de atividade complementar e de atendimento educacional especializado (AEE); 4 – Professores (ID) são contados uma única vez em cada Unidade da Federação (UF), porém podem atuar em mais de uma UF; 5 – Ensino Médio Normal/Magistério: Inclui professores do Magistério Específico Indígena�


Gráfico 1

Fonte: Censo Escolar 2012 – INEP/MEC

Os dados indicam que é elevado o número de professores que têm curso superior, mas não são licenciados – 111� 544 professores em toda a educação básica no Brasil e que 112�333 cursaram a complementação pedagógica para completar a sua formação para o magistério na educação básica� Um dado que o gráfico não apresenta, mas leva a inferir, é que ainda é significativo o número de professores que não têm curso superior, são formados em nível médio, na modalidade Normal, ou mesmo no ensino médio regular� São de modo geral os que lecionam nos anos iniciais do ensino fundamental e na educação infantil�

As taxas de evasão do magistério no Brasil tendem a ser mais altas nos primeiros anos de atividade profissional, declinando à medida que aumen-ta o tempo de profissão e voltando a crescer quando se aproxima a idade da aposentadoria� As taxas de vacância são maiores para alguns tipos de


professores, como os do sexo masculino, os das disciplinas de matemática, química e física� Nesta área de ciências exatas os dados revelam que há uma grande distorção, sendo insuficiente o número de profissionais formados em cursos de licenciatura para suprir a demanda (Gatti; Barreto; André, 2011)�

Segundo pesquisa realizada por Leme (2011), na Universidade de São Paulo (USP), metade dos alunos de licenciatura nas áreas de matemática e física não pretende ou tem dúvidas quanto a seguir a carreira de professor de educação básica� Dos que cursam licenciatura em física, 52% não preten-dem ser professores ou tem dúvidas� Em matemática, o percentual é 48%� A pesquisa ouviu um total de 512 estudantes recém-ingressantes na USP, incluindo também alunos de pedagogia e medicina�

2.3 – Perfil dos ingressantes

A grande maioria do professorado é do sexo feminino, provém em geral, de setores e famílias com menor capital cultural e econômico em termos relativos e cujo salário contribui com porção significativa da renda familiar, correspondendo, em alguns casos, a 45% da renda total familiar (GATTI, BARRETO, ANDRÉ, 2011)�

Conforme a Sinopse da Educação Básica 2012 (MEC/Inep/Deed), 80% dos docentes da Educação Básica são do sexo feminino, confirmando outras pesquisas sobre formação docente realizadas no Brasil (Tabela N° 2)8�

Tabela Nº 2. Número de Funções Docentes na Educação Básica por Sexo, segundo a Região Geográfica e a Unidade da Federação – 2012

Unidade da Federação


TotalSexo

Masculino FemininoBrasil 2.101.408 411.546 1.689.862Norte 182.119 52.381 129.738

Nordeste 613.367 127.504 485.863Sudeste 848.459 154.547 693.912

Sul 310.507 48.428 262.079Centro-Oeste 146.956 28.686 118.270

Fonte: MEC/Inep/Deed�

8 Notas: 1 – Professores são os indivíduos que estavam em efetiva regência de classe em 25/05/2012; 2 – Não inclui auxiliares da Educação Infantil; 3 – Não inclui os professores de turmas de atividade complementar e de atendimento educacional especializado (AEE); 4 – Professores (ID) são contados uma única vez em cada Unidade da Federação (UF), porém podem atuar em mais de uma UF�


Sobre a faixa etária, 80,9% dos docentes da educação básica têm entre 25 e 50 anos� Apenas 104�608 são mais jovens com até 24 anos (tabela Nº 3)� Esta informação corrobora que a profissão docente não tem atraído os mais jovens na atualidade� Pelos dados da Tabela pode-se inferir que a grande maioria dos docentes da educação básica tem acima de 10 anos de carreira�

Tabela Nº3. Número de Funções Docentes na Educação Básica por Faixa Etária, segundo a Região Geográfica e a Unidade da Federação – 2012

Unidade da

Federação


TotalFaixa Etária

Até 24 anos De 25 a 32 De 33 a 40 De 41 a 50 Mais de 50

Brasil 100% 4,98% 23,44% 28,03% 29,51% 14,04%Norte 8,67% 0,42% 2,25% 2,85% 2,29% 0,86%

Nordeste 29,19% 1,86% 7,27% 8,48% 8,15% 3,41%Sudeste 40,38% 1,48% 8,83% 10,72% 12,56% 6,79%

Sul 14,78% 0,90% 3,41% 3,85% 4,44% 2,17%Centro-Oeste 6,99% 0,32% 1,68% 2,13% 2,06% 0,80%

* porcentagem em relação ao total de docentes no Brasil Fonte: MEC/Inep/Deed�

2.4. Instituições formadoras

A formação inicial de professores no Brasil apresenta a seguinte confi-guração, conforme Scheibe (2010): a) as universidades oferecem os cursos de licenciaturas, incluindo a Pedagogia; b) os Institutos de Educação Superior, constituídos por faculdades integradas, também oferecem as licenciaturas, em geral; c) os Institutos Superiores de Educação, que funcionam no interior da IES podem assumir a formação inicial nas licenciaturas e a formação continuada de professores; d) os Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFET) e os Institutos Federais de Educação (IFET) ofertam os cursos de licenciatura, além dos cursos específicos de educação profissional; e) cursos profissionais de magistério em nível médio na modalidade normal�

Em relação às instituições formadoras, Scheibe (2010) considera que a fragmentação institucional se faz presente� Segundo o Censo da Educação Superior de 2007 (Brasil/INEP, 2009), é o setor privado que responde por 74% das matrículas em cursos de graduação presenciais no Brasil, a maior parte em instituições não universitárias, sobretudo em cursos noturnos� Tais instituições apresentam, em geral, situação mais precária para a oferta dos cursos� Devido ao menor custo de oferta, as licenciaturas são, historicamente, privilegiadas por essas instituições� A maior parte dos professores no Brasil,


portanto, é formada em instituições não universitárias e em cursos ofertados no período noturno�

O debate sobre as instituições formadoras, conforme estudos de Scheibe (2010) mostra que:

Há hoje, grande pressão para que os professores apresentem melhor des-empenho, principalmente no sentido de os estudantes obterem melhores resultados nos exames nacionais e internacionais� As críticas ressaltam, sobretudo, os professores como mal formados e pouco imbuídos de sua responsabilidade pelo desempenho dos estudantes� A partir daí, os diver-sos níveis governamentais vêm criando mecanismos que visam ampliar o controle do exercício profissional, mediante exames de certificação de competência, associados à implantação de incentivos financeiros (Scheibe, 2010 – p� 985)�

Segundo a autora, tais medidas, no entanto, se não totalmente dispen-sáveis, precisam ser relativizadas frente aos salários nada compensadores, carreiras que não oferecem clareza de percurso, imaginário coletivo des-motivado em relação à profissão, alto índice de abandono da docência e a progressiva queda na procura pelos cursos de licenciatura� Revela-se um cenário que exige assumir prioridades para tornar a ocupação não apenas mais atrativa e valorizada, mas também mais competente para o desenvol-vimento de uma educação com qualidade para todos�

2.5. O público e privado na formação inicial

Segundo dados do INEP, Censo Escolar de 2011, o Brasil tem 1�356�329 matrículas nas licenciaturas, sendo 588�329 na rede pública e 768�000 na rede privada� Em relação às instituições formadoras, Scheibe (2010) considera que há uma grande fragmentação institucional e o Censo da Educação Superior de 2011 corrobora esta informação (Gráfico 2)�


Gráfico 2

Fonte: INEP/MEC

De acordo com dados de 2011, é o setor privado que responde por 56,6% das matrículas em cursos de graduação presenciais no Brasil, a maior parte em instituições não universitárias, sobretudo em cursos noturnos� Tais instituições apresentam, em geral, situação mais precária para a oferta dos cursos� Devido ao menor custo de oferta, as licenciaturas são historicamente privilegiadas por essas instituições� A maior parte dos professores no Brasil, portanto, é formada em instituições não universitárias, da rede privada e em cursos ofertados no período noturno�

2.6. A formação inicial de novos docentes para novos projetos educativos: a Pedagogia da Terra e as Licenciaturas Intercultural e Indígena

Com a expansão educacional das últimas duas décadas no Brasil, alguns segmentos passaram a exigir novos formatos escolares no atendimento ao seu direito à educação� A crítica à concentração institucional e geográfica da


formação docente e, sobretudo, a sua orientação predominantemente urbana têm sido frequente nos debates ocorridos nas conferências preparatórias às CONAE (2010 e 2014), bem como em outros espaços de interlocução entre movimentos sociais e governos� Os segmentos que por séculos estiveram excluídos dos sistemas escolares, nas últimas duas décadas têm apresentado projetos específicos de proposição de políticas públicas dirigidas à educação que lhes convém� Esses segmentos têm elaborado propostas que revelam concepção e fundamentação específicas de educação e de prática pedagógica para orientar a formação de professores que devem atuar nas escolas que atendem a esses públicos� As mais importantes experiências nessa direção são a Pedagogia da Terra, inspirada pelos movimentos em defesa da refor-ma agrária, mais especialmente o Movimento dos Sem Terra (MST), e as Licenciaturas Intercultural e Indígena que se apresentam como respostas ao nível das políticas públicas às demandas dos movimentos étnico-raciais�

2.6.1. Pedagogia da TerraO Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária (Pronera), do

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra, instituído por meio do Decreto Nº 7�352/2010)9, tem a missão de ampliar os níveis de es-colarização formal dos trabalhadores rurais assentados� Os jovens e adultos de assentamentos participam de cursos de educação básica (alfabetização, ensinos fundamental e médio), técnicos profissionalizantes de nível médio e diferentes cursos superiores e de especialização� O Pronera capacita edu-cadores, para atuar nas escolas dos assentamentos, e coordenadores locais, que agem como multiplicadores e organizadores de atividades educativas comunitárias� Para promover o desenvolvimento sustentável, as ações do programa têm como base a diversidade cultural e socioterritorial, os pro-cessos de interação e transformação do campo, a gestão democrática, além do avanço científico e tecnológico� Já as práticas educacionais têm como princípios o diálogo, a práxis e a transdisciplinaridade� O Pronera é uma parceria do Incra com movimentos sociais e sindicais de trabalhadores rurais, instituições públicas de ensino, instituições comunitárias de ensino sem fins lucrativos e governos estaduais e municipais�10

O Pronera foi criado a partir da iniciativa de movimentos sociais em defesa da educação do campo, especialmente o MST, e teve como principal fundamento pesquisa realizada em que se buscou conhecer a situação da educação no meio rural brasileiro, I Pesquisa Nacional sobre Educação na

9 Em 1997, o MST realizou o I Encontro Nacional de Educadoras e Educadores da Refor-ma Agrária – I ENERA, organizado em parceria com a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB, o Fundo das Nações Unidas para a Infância – Unicef e universidades brasileiras� A partir destas articulações, no dia 16 de abril de 1998 foi criado o Pronera, inicialmente vinculado ao Ministério Extraordinário de Política Fundiária� Em 2001, o programa passou a ser vinculado ao INCRA� (Caldart, 2004)

10 www�incra�gov�br


Reforma Agrária (I PNERA)�11 Na atualidade, o Pronera está mapeando os projetos de educação no campo realizados em parceria com universidades públicas ou sem fins lucrativos para identificar as potencialidades e neces-sidades do programa� A II Pesquisa Nacional sobre Educação na Reforma Agrária (II PNERA) já está em campo e vai levantar as instituições realizadoras, cursos, professores, alunos e movimentos sociais beneficiados pelo Pronera� A apuração vai desde o início do programa, em 1998, até 2011� Espera-se viabilizar um levantamento em 258 cursos que foram realizados durante os 13 anos de existência do Pronera, com cadastro de todos os participantes, em vários níveis: alfabetização, ensino médio, médio técnico, ensino supe-rior e especialização com o objetivo de se criar o Data Pronera, onde serão disponibilizadas todas as informações�12

De acordo com Rezende e Bezerra Neto (2010), há uma relação dialética entre interesses distintos dos agentes envolvidos no Pronera: dos represen-tantes das universidades, do INCRA, do governo e de movimentos sociais do campo, em que se observa a existência de objetivos comuns e distintos entre si e esta relação resulta em consensos e dissensos ao longo do processo de criação, elaboração e acompanhamento dos projetos�

Ainda de acordo com os autores, os movimentos sociais do campo, em conjunto com estudiosos na área de educação rural e entidades que discutem o tema, defendem uma educação do campo que possa transformar o quadro da educação oferecida para os trabalhadores rurais respeitando e valorizando a cultura camponesa� A concepção é que a educação dos moradores da área rural deve ser construída pelos próprios sujeitos do campo, contrapondo-se às teorias de educação rural, que podem ser definidas como uma adaptação da proposta de educação urbana à realidade do campo� Nesse sentido, a formação do educador do campo é uma preocupação constante dos movi-mentos sociais do campo, devido à importância que o professor representa nestas escolas, uma vez que ele é uma referência para os estudantes e para a comunidade�

A população participante do Pronera é composta por jovens e adultos assentados em projetos do INCRA ou órgãos estaduais reconhecidos por ele (Brasil, 2010)� Devido às especificidades do público-alvo do programa, os cursos devem partir das situações vivenciadas pelos educandos, organi-zados a partir da Pedagogia da Alternância� Esta metodologia de trabalho é constituída por dois momentos: o Tempo Escola e o Tempo Comunidade� O Tempo Escola concentra as aulas e atividades presenciais na qual toda a turma

11 Para conhecer o panorama da educação rural no Brasil, em 2004, foi realizada a Pesquisa Nacional de Educação na Reforma Agrária – PNERA a partir de uma parceria entre o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA/INCRA/Pronera, com o Ministério da Educação – MEC/Instituto Nacional de Educação e Pesquisa – INEP, visando caracterizar a escolarização dos beneficiários da reforma agrária no Brasil (Brasil, 2005)�

12 www�incra�gov�br


é reunida e se organiza para a sua formação político-pedagógica� O Tempo Comunidade é o período em que o educando retorna ao seu assentamento e desenvolve atividade de pesquisa, estágio ou intervenção, a fim de buscar elementos da sua realidade para a compreensão da teoria apresentada nas aulas� Sendo assim, o programa promove projetos de alfabetização e esco-larização de assentados e acampados; projetos de escolarização e formação continuada dos educadores do campo; projetos de formação profissional de nível médio, técnico e superior para os assentados (Brasil, 2004)� Os cursos de Pedagogia financiados pelo Pronera são conhecidos como “Pedagogia da Terra”�

Caldart (2004) afirma que a preocupação em relação à formação dos seus educadores sempre esteve presente na história do MST que reivindicou, desde o início do Pronera, a realização de cursos de capacitação de profes-sores do campo, favorecendo a criação de muitas turmas de Magistério e Pedagogia� Para o MST, a formação de educadores apresenta uma impor-tância estratégica para os movimentos sociais, uma vez que a educação é concebida como um instrumento privilegiado no processo de formação de consciência� Para Rezende e Bezerra Neto (2010), o entendimento do MST é de que os sujeitos do campo, ao se apropriarem dos espaços instituídos para educar, contribuem para que a realidade rural seja considerada no processo de formação dos assentados e acampados� Espera-se que os peda-gogos formados na Pedagogia da Terra atuem como agentes multiplicadores nos assentamentos e movimentos sociais, levando em conta o debate sobre educação do campo� Esses mesmos autores, afirmam terem encontrado em suas pesquisas indícios de que os cursos de graduação do Pronera ligados às universidades públicas garantem uma boa qualidade na formação docente�

2.6.2. A licenciatura intercultural indígenaOutra experiência alternativa às formas tradicionais de formação inicial

de professores são os cursos de licenciatura intercultural indígena� Esse curso visa a formação de profissionais para atuar, prioritariamente, em aldeias in-dígenas� Nelas, os professores poderão trabalhar na escolarização básica de crianças, jovens e adultos, contribuindo para a melhoria da educação em suas comunidades� Muitas universidades públicas brasileiras vêm desenvolvendo projetos dessa natureza, sobretudo, a partir do Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades (Reuni)� Como exemplo, pode-se citar o curso oferecido como regular desde 2009, na UFMG, de Licenciatura Intercultural Indígena, desenvolvido no âmbito do Reuni� A graduação é voltada para a formação de professores que irão atuar no segundo ciclo do ensino funda-mental e no ensino médio das aldeias�

Outra experiência bem sucedida é o curso de Licenciatura Intercultural Indígena Teko Arandu, da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), que permitiu a formação de 41 professores indígenas da etnia Guarani Kaiowá


e que agora atuarão como professores nas aldeias de Mato Grosso do Sul e do resto do país�13 Esses professores foram qualificados em matemática, linguagens, ciências da natureza e ciências sociais� Atualmente, há cerca de 23 cursos desse gênero em todo o Brasil� O Curso de Licenciatura Indígena tem a modalidade de alternância, o objetivo é formar os filhos de lavradores e até mesmo os próprios lavradores, a partir de referências que lhes auxiliem a desenvolverem uma forma mais digna de viabilizar sua vida no campo� Os cursos são voltados para a realidade do contexto indígena e, por isso, está composto por dois blocos: Bloco I também denominado Núcleo Comum [de um ano e meio] com um currículo único para todos os acadêmicos e Bloco II também denominado Núcleo Específico [de dois anos e meio] organizado em quatro grandes áreas de formação especializada: Educação Intercultural e Ciências Sociais; Educação Intercultural e Linguagens; Educação Intercultural e Matemática; Educação Intercultural e Ciências da Natureza�14

3. A FORMAÇÃO CONTINUADA

A formação continuada, também denominada de Desenvolvimento Profissional Docente (DPD), está prevista como um processo que visa pos-sibilitar a atualização e aperfeiçoamento profissional permanente aos do-centes� A Lei Nº 9394/96 estabelece a formação continuada como uma condição de trabalho que permite a valorização docente (art� 67)� Dentre as condições previstas na referida Lei para a valorização docente figura o ingresso na carreira por meio de concurso público de provas e títulos e o direito ao aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licen-ciamento periódico remunerado para esse fim� As carreiras profissionais devem propiciar a progressão funcional baseada na titulação ou habilitação e na avaliação do desempenho� Na carga horária de trabalho remunerado os docentes devem, segundo a mesma lei, ter período reservado a estudos, planejamento e avaliação�

O debate sobre a formação continuada, que hoje se desenvolve no Brasil, evidencia a distância entre a idealização da profissão docente e a realidade escolar� Embora se exija do docente da educação básica, segundo Gatti, Barreto e André (2011), preparação e qualificação para uma prática contextualizada, uma constante atualização de conhecimentos e habilidades, um trabalho colaborativo, o que se observa são as dificuldades para que tais políticas sejam viabilizadas� As autoras, em pesquisa realizada junto às secretarias de educação de estados e municípios, concluem que em muitas

13 A iniciativa surgiu do Movimento de Professores Guarani e Kaiowá em parceria com as Universidades UFMS, UCDB, UEMS, UFRR, UFMT e Secretarias Municipais de Educação do Estado, FUNAI, MEC�

14 Conferir em http://www�ufgd�edu�br, consultado em 17 de julho de 2013�


delas não existe um setor responsável pela formação de professores� De modo geral o foco das ações de formação continuada é orientado para o desenvolvimento curricular, por meio de oficinas, palestras, seminários e prevalece uma concepção de formação transmissiva, sem o envolvimento dos docentes nas atividades didáticas� Os conteúdos priorizados concentram-se em língua portuguesa e matemática, prevalência que pode ser entendida, porque são as áreas cobradas nas avaliações externas�

Em relação à organização e institucionalização da formação continuada no Brasil, até o ano 2004 o Governo Federal mantinha a Rede Nacional de Formação Continuada de Professores� Essa rede funcionava em parceria com as IES e os estados e municípios deveriam aderir à Rede para a instituciona-lização do atendimento às demandas específicas, realizando os diagnósticos junto às escolas dos seus sistemas educacionais e apresentando-os ao MEC� As universidades ofereciam os cursos, articulavam-se com as secretarias de educação e elaboravam material didático�

O Governo Federal, nos últimos anos, vem empreendendo uma série de ações de regulação das políticas de formação docente que revelam a intenção de sua melhoria e desenvolvimento em nível nacional� Ressalta-se que o debate sobre a formação docente no Brasil, tanto inicial quanto con-tinuada, ainda apresenta dados que revelam um quadro de frágil relevância em relação à qualidade dos cursos oferecidos, das instituições formadoras, que são na maior parte da rede privada de ensino, da ausência de uma maior articulação entre os conteúdos curriculares e a prática escolar� Soma-se a isso a dispersão das informações sobre a matéria, já que em grande parte as atividades de formação realizadas no âmbito dos estados e municípios, quando ocorrem, não têm grande visibilidade nacional, pois não há um sistema ou fonte no qual essas informações estejam reunidas�

Sendo assim, as políticas organizadas e postas em ação pelo Governo Federal acabam ganhando maior relevância e visibilidade quer pelo seu vulto quer pela abrangência� Dentre as ações do governo federal destaca-se a instituição da Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica (Decreto Nº 6�755/2009), que disciplina a atuação da Capes no fomento a programas de formação inicial e continuada�

O Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica (PARFOR, criado por meio do referido Decreto), é apresentado como uma ação estratégica do MEC, resultante de um conjunto de ações que se concretizam mediante o princípio de colaboração com as secretarias de educação dos estados e municípios e as IES neles sediadas� A Rede passa a ser incorporada ao PARFOR e adquire maior abrangência e visibilidade� Passa a ser denomi-nada Rede Nacional de Formação Continuada de Profissionais da Educação Básica e amplia suas funções� Pensada para elevar o padrão de qualidade da formação continuada dos professores das escolas públicas da educação básica, a Rede tem possibilitado que o MEC celebre Acordos de Cooperação


Técnica específicos, por meio da CAPES, com as secretarias estaduais de educação para promover a formação continuada de professores das redes públicas de educação básica� O MEC adota para as IES, a formalização de Termos de Adesão aos respectivos Acordos de Cooperação Técnica, em que se encontram estabelecidas as formas de implantação e execução dos cursos e programas do PARFOR, com programação e indicadores definidos, tendo em vista a previsão da entrada dos alunos em cada curso�

Gráfico 3. Parfor: Percentual dos cursos por área

Fonte: CAPES/MEC, 2013�

O Parfor foi rapidamente incorporado como uma política efetiva de formação docente que visa à melhoria da qualificação profissional dos professores em atuação nas redes públicas de ensino, contando com a participação da comunidade local� O crescimento de sua matrícula revela a aceitação que teve no meio e as articulações bem sucedidas entre MEC, secretarias de educação e universidades (Gráfico 4)�


Gráfico 4 – Parfor: Evolução do número de matrículas em relação ao número de pré-inscrições validadas – 2009 a 2011.

8,57%

26,47%

71,26%

2009 2010 2011

Fonte: CAPES/MEC, 2013

Integram a Rede Nacional de Formação Continuada os programas: a) Pró-Letramento, que é regulamentado pela Resolução CD/FNDE nº 33/2009; b) Programa Gestão da Aprendizagem Escolar – GESTAR II; e c) Especialização em Educação Infantil�

O Pró-Letramento é um curso de aperfeiçoamento de 120 horas de duração, com acompanhamento e certificação realizados pelas instituições formadoras com o título de “Curso de Aperfeiçoamento em Linguagem e Alfabetização para as Séries Iniciais do Ensino Fundamental” e “Curso de Aperfeiçoamento em Matemática para as Séries Iniciais do Ensino Fundamental”� O curso do Pró-Letramento é realizado em duas etapas dis-tintas� Na primeira, os professores do município, estado ou Distrito Federal são divididos em dois grupos, para que cada um deles desenvolva as atividades de formação relativas a uma das seguintes áreas: Linguagem e Alfabetização e Matemática/Ciências� Finalizada esta etapa, inicia-se o revezamento, na qual o grupo que fez o curso de Matemática/Ciências na primeira etapa faça o curso de Linguagem e Alfabetização, e vice-versa� Tanto os professores orientadores de estudos (tutores) quanto os professores são certificados a cada etapa finalizada�

O Programa Gestão da Aprendizagem Escolar – GESTAR II oferece for-mação continuada em língua portuguesa e matemática aos professores dos anos finais (do sexto ao nono ano) do ensino fundamental em exercício nas escolas públicas� A formação possui carga horária de 300 horas, sendo 120


horas presenciais e 180 horas a distância (estudos individuais) para cada área temática� O programa inclui discussões sobre questões prático-teóricas e busca contribuir para o aperfeiçoamento da autonomia do professor em sala de aula�

O programa de Especialização em Educação Infantil é um curso que visa atender os docentes que atuam em creches e pré-escolas, com a finalidade de aprofundar os conhecimentos relacionados às práticas pedagógicas, bem como desenvolver a identidade dos profissionais da educação infantil�

Além dos cursos programados pelo MEC, as secretarias de educação dos estados e municípios também oferecem cursos de formação continuada aos profissionais da educação básica que integram os seus quadros� As próprias unidades escolares podem promover a formação continuada, oferecendo cursos aos seus professores, assim como os docentes em exercício nas redes públicas podem ter a iniciativa de buscar a formação continuada, tendo em vista o aperfeiçoamento profissional�

Os cursos de aperfeiçoamento e especialização constam, segundo a legislação nacional, como critérios para progressão e promoção nas carreiras docentes� Entretanto, em muitos sistemas escolares os requisitos previstos na legislação não sejam cumpridos�

Os professores formadores que atuam nos processos de formação con-tinuada são, em geral, os professores universitários das instituições parceiras (universidades credenciadas pelo MEC), os supervisores escolares das pró-prias redes de ensino, pedagogos, ou professores de fundações privadas� Exige-se de modo geral, experiência profissional e titulação apropriada, quando da seleção desses formadores� Muitos deles não são integrantes das escolas da rede de ensino à qual a formação se destina e não têm conhecimento da realidade escolar� São especialistas nas temáticas que desenvolvem nos cursos de formação, mas esse fator (pouco acesso ao contexto escolar) dificulta a prática docente, tanto dos formadores, como dos que estão em formação�

Com base em tais argumentos muitas secretarias de estado têm criado suas próprias escolas de formação de professores, como é o caso do Estado de Minas Gerais, que criou em janeiro de 2011, a MAGISTRA – Escola de Formação e Desenvolvimento Profissional de Educadores, que atua, em todo o estado, tendo como objetivo promover a formação e a capacitação de educadores, de gestores e demais profissionais da Secretaria Estadual de Educação (SEE), nas diversas áreas do conhecimento e em gestão pública e pedagógica�

Contudo, os programas oferecidos pelo MEC são os de maior abrangência no país, e como apresentam uma maior carga horária além de serem ofereci-dos por universidades bem conceituadas pela CAPES, apresentam melhores condições de contribuir efetivamente para o desenvolvimento profissional docente� Outros cursos mais aligeirados e de qualidade duvidosa, de modo


geral, oferecidos por instituições não credenciadas pelo MEC, apresentam pouca contribuição ao preenchimento de lacunas na formação docente�

Outros problemas que afetam o preenchimento das demandas são as questões relacionadas ao financiamento da formação docente� Como os docentes se afastam das suas atribuições, eles devem ser substituídos por outros profissionais, em suas escolas, o que implica em mais encargos finan-ceiros para as redes de educação contratantes� Além disto, os docentes se afastam de suas sedes e precisam ser custeados pelas suas redes de ensino com recursos para despesas de alimentação e hospedagem� Isto tem sido um obstáculo ao desenvolvimento da formação continuada por meio dos programas oferecidos pelo MEC� Tais obstáculos ficaram bem evidenciados nas entrevistas realizadas para este estudo� Os estados e municípios restrin-gem, muitas vezes, a participação dos professores em tais cursos, devido à limitação dos recursos para a sua manutenção� Entretanto, são muitos os obstáculos à realização da formação docente, conforme prevista na legislação:

a) Os professores que se afastam para cursar o mestrado e o doutorado nas instituições formadoras, quando remunerados pelas escolas de origem, precisam nelas cumprir em exercício, o mesmo período de tempo que ficaram afastados para o curso, após a sua conclusão, e muitas vezes sem que isto signifique uma evolução nas carreiras docentes, ou quando têm reajustes salariais eles são tão irrisórios, que não se tornam atrativos�

b) A forma de organização e funcionamento escolar é tradicional e burocrática e não permite que os professores, que concluíram seus estudos de aperfeiçoamento, os ponham em prática no cotidiano escolar� Registra-se aí um descompasso entre o que foi aprendido e o que pode ser realizado, trazendo sentimento de frustração aos professores� As suas situações de trabalho são inadequadas, a sua carga horária de trabalho e a precariedade da infraestrutura escolar se constituem em empecilhos à prática docente que foi veiculada nos cursos de aperfeiçoamento e pós-graduação stricto sensu.

c) Há pouco espaço e tempo para a formação docente� Os professores precisam ser substituídos durante sua ausência de sala de aula, o que onera os sistemas de ensino� De modo geral, as ações formativas são realizadas aos sábados, ou à noite, o que provoca muita resistência entre os docentes�Em recente survey realizado em sete estados do Brasil foi possível ob-

servar que os dados referentes aos elementos constitutivos da valorização docente – formação, remuneração e condições de trabalho e carreira – são preocupantes, na atualidade, sobretudo os que se referem a pouca eficácia da formação continuada na valorização dos profissionais da educação� O referido survey realizado entre os anos de 2009 e 2010 teve como objetivo


analisar o trabalho docente nas suas dimensões constitutivas, identificando seus atores, o que fazem e em que condições se realiza o trabalho nas esco-las de Educação Básica de redes públicas municipais e estaduais, além das instituições conveniadas na educação infantil�

A partir de 8�795 entrevistas com docentes em unidades educacionais (creches e escolas) em sete estados brasileiros (Minas Gerais, Espírito Santo, Goiás, Rio Grande do Norte, Pará, Paraná e Santa Catarina), utilizando-se de um questionário com 85 questões e 319 variáveis, foi traçado o perfil socioeconômico e cultural dos docentes em exercício na Educação Básica no Brasil� Buscou-se conhecer a divisão técnica do trabalho nas unidades educacionais, a emergência de postos, cargos e funções derivados de no-vas exigências e atribuições, bem como as atividades desenvolvidas pelos docentes� Procurou-se ainda conhecer as condições de trabalho: os meios físicos, os equipamentos disponíveis, os recursos pedagógicos, entre outros fatores que interferem diretamente na realização do trabalho docente� As formas de contratação, as condições salariais e de carreira nas diferentes redes de ensino foram também objeto de investigação� Foram ainda coletadas informações sobre a formação inicial e continuada dos docentes, o acesso à literatura específica das áreas de atuação, às tecnologias e a outros bens culturais para o desenvolvimento de seu trabalho�

Foram considerados sujeitos docentes nessa pesquisa os trabalhadores que realizam atividades que se relacionam diretamente com o processo educativo, sendo compreendidos aí os professores e outros profissionais que exercem atividade de docência� Os dados relativos à formação docen-te, obtidos no que se refere aos efeitos que a formação inicial e a educação continuada têm sobre as condições profissionais dos docentes sugerem que o peso da titulação obtida na formação inicial é determinante na re-muneração desses profissionais, ao passo que as atividades realizadas nos processos de formação continuada não apresentam mudanças significativas no rendimento dos docentes�

Os 8�795 respondentes declararam possuir a seguinte formação: 0,18% possuem o ensino fundamental incompleto; 0,27% ensino fundamental completo; 0,72% ensino médio incompleto; 14,82% ensino médio completo; 32,02% curso superior em nível de graduação e 51,99% algum curso de pós--graduação� Considerando para esta análise apenas os docentes que pos-suem algum curso de pós-graduação e buscando conhecer sua distribuição entre os sete estados, observa-se um percentual maior de professores com titulação mais alta nos estados do Espírito Santo (73,6%) e Santa Catarina (66,8%), localizados respectivamente nas regiões Sudeste e Sul do Brasil� Entre os docentes que ocupam outros cargos, o Pará aparece em primeiro lugar (51,6%), estado localizado na região Norte, seguido por Santa Catarina (51,3%)� O Rio Grande do Norte, estado situado na região Nordeste, apresentou


os percentuais mais baixos de docentes com cursos de pós-graduação, tanto para professores (37,4%) quanto para as demais funções (37,6%)�

Quando se observa os docentes com maior titulação por rede de ensino, constata-se que o percentual de professores com cursos de pós-graduação é de 53,4% nas redes municipais e 57% nas redes estaduais� Entre os docentes com demais funções, chama a atenção o alto percentual nas redes estaduais, 59,8%� Nas redes municipais, esse percentual é de 40%� Nas redes convenia-das15, os valores ficaram bem abaixo das redes públicas, sendo 25,8% para professores e 16,6% para as demais funções�

Já quando se põe em evidência os dados por etapas de ensino, observa--se um percentual maior de docentes com mais alta titulação no ensino fundamental e ensino médio em relação à educação infantil� O percentual de professores da educação infantil com curso de pós-graduação é de 42%, enquanto para o ensino fundamental é de 54,8% e de 58,8% para o ensino médio� Nas demais funções, esses valores são ainda mais discrepantes, sendo 19,2% na educação infantil, 52,9% no ensino fundamental e 60,4% no ensino médio�

Quando se confronta os dados de formação com aqueles relativos à carreira e condições de trabalho e à remuneração, observa-se que, apesar de apresentarem na sua maioria a formação compatível para o exercício de suas funções, 84,01% possuem curso superior; sendo que a maioria investiu na educação continuada em nível de pós-graduação, 51,99%, tal investimento não vem acompanhado percentualmente dos dados relativos à carreira� Do total dos respondentes, 46,2% afirmam não estar contemplados por um plano de carreira�

Em relação aos ganhos salariais, observa-se uma concentração maior de professores com titulação menor nas faixas salariais mais baixas, em que 39,2% ganham entre um e dois salários mínimos� Se considerarmos somente as três faixas de rendimentos mais baixos (até três salários mínimos), vemos que mais de 70% dos docentes sem curso de pós-graduação encontram-se nessas faixas, enquanto para os docentes com pós-graduação esse percentual fica pouco acima dos 50%�

Esse mesmo comportamento é observado de forma mais acentuada entre os docentes que ocupam demais funções� A maior concentração de docentes sem cursos de pós-graduação encontra-se nas três faixas de rendi-mentos mais baixas, sendo que mais de 80% dos docentes de menor titulação ganham até três salários mínimos� Entre os docentes com titulação maior, esse percentual é de 44% (Oliveira, 2012)�

Constata-se pela rápida apreciação dos dados que, mesmo em ní-veis muito baixos e insatisfatórios, os rendimentos dos docentes tendem a

15 Redes conveniadas são consideradas nesta pesquisa as instituições conveniadas com o poder público para o atendimento à demanda de educação infantil�


acompanhar os níveis de formação, ou seja, quanto mais titulado maior a remuneração, mesmo que esta seja abaixo do que recebem profissionais de outras áreas com mesma escolaridade�

3.1. A formação continuada e o desenvolvimento profissional

A Capes vem desenvolvendo nos últimos anos uma política de estímulo à criação de mestrados profissionais dirigidos a professores de educação bá-sica em redes públicas do Brasil� A Capes instituiu (Portaria Nº 209/2011) o Programa de Mestrado Profissional para Qualificação de Professores da Rede Pública da Educação Básica (PROEB), com o objetivo de apoiar a formação continuada em nível de pós-graduação stricto sensu para professores das redes públicas de educação básica� O PROEB prevê a concessão de bolsas de formação continuada aos professores matriculados em cursos de mestrado profissional e em exercício nas redes públicas de educação básica�

Apesar do estímulo do Governo Federal para a criação dos mestrados profissionais como a formação continuada desejável para os professores de educação básica em redes públicas, são muitos os fatores que impedem o acesso da maioria desses profissionais aos cursos, sobretudo, a falta de apoio por parte das redes municipais e estaduais de ensino, conforme já mencionado e a concentração institucional e geográfica dos programas de pós-graduação no país�

Sendo assim, é possível afirmar que a formação em serviço, por meio de atividades esporádicas e eventuais, ainda é predominante� Os docentes respondentes do survey TDEBB/GESTRADO quando perguntados sobre o acesso que têm a este tipo de formação informam em sua maioria a realiza-ção de seminários e cursos de pequena duração� Mesmo assim, em relação às atividades de formação continuada, observa-se um percentual baixo de docentes que as realizaram, seja entre os professores (16,4%), seja entre os docentes que desempenham outras funções (14,4%) (Oliveira, 2012)�

Quando se relaciona o fato de ter realizado atividades de formação continuada e os ganhos salariais, observa-se que não há uma relação direta de ganho� A distribuição que se apresenta exibe percentuais muito seme-lhantes entre as faixas salariais em meio aos docentes que realizaram ou não atividades desse tipo� O que nos leva a inferir que tais atividades têm pouco impacto na remuneração dos docentes�

De todo modo, a formação continuada com essas características parece ter ainda menos efeitos entre os professores que os demais docentes� No caso dos docentes das demais funções, apesar de se observar um comportamento semelhante, fica mais clara uma leve diferença� Os docentes que realizaram atividades de formação continuada apresentam percentual um pouco maior em algumas faixas de salários mais altos, como na faixa entre quatro e cinco salários mínimos, por exemplo, na qual o percentual dos que realizaram as


atividades é de 10,4% contra 8,1% dos que não realizaram� Essa variação pode ser explicada pela presença dos especialistas e dirigentes escolares que figuram nessa faixa� Comportamento inverso é observado na faixa sa-larial mais baixa, em que o percentual dos que realizaram tais atividades é de 10,8%, enquanto os que não realizaram atingem 18,2% (Oliveira, 2012)�

A participação em atividades de formação continuada aparece em terceiro lugar entre os aspectos mais valorizados nos planos de cargos e salários tanto dos professores quanto dos docentes que ocupam outras fun-ções� A titulação aparece em primeiro lugar, seguida pelo tempo de serviço� O percentual de docentes que destacaram a participação em atividades de formação continuada como um aspecto valorizado no plano de cargos e salários é de 21,1% para os professores e 20,2% para os docentes que ocupam outras funções (Oliveira, 2012)�

4. OS PROGRAMAS DE FORMAÇÃO DOCENTE À DISTÂNCIA

A Universidade Aberta do Brasil (UAB) é um sistema integrado por universidades públicas que oferece cursos de nível superior, por meio do uso da metodologia da educação a distância, para camadas da população que têm dificuldade de acesso à formação universitária� O público em geral é atendido, mas os professores que atuam na educação básica têm priori-dade de formação, seguidos dos dirigentes, gestores e trabalhadores em educação básica dos estados, municípios e do Distrito Federal� Os Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação Docente são os responsáveis por viabilizar a adesão dos polos de apoio presencial, mantidos pelos go-vernos locais, e das instituições públicas de ensino superior ao Sistema� A UAB representa uma alternativa para atender as demandas por educação superior, geradas a partir de assimetrias educacionais em relação à oferta de formação inicial e continuada, já que, no Brasil, segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), apenas 12,7% dos jovens entre 18 e 24 anos têm acesso ao ensino superior� Para responder a demanda de universalizar o acesso ao ensino superior e desconcentrar o atendimento, o MEC em parceria com a Capes vem desenvolvendo políticas que buscam uma mobilização acadêmica e técnica, além de fortalecer as estruturas edu-cacionais do interior do país� A UAB conta com 92 instituições de educação superior, parceiras; 774 polos de apoio presencial; 880 cursos de graduação, pós-graduação e extensão; e 180 mil matrículas efetuadas�16

A UAB foi criada (Decreto Nº 5�800/2006 do Governo Federal), sob a res-ponsabilidade da Diretoria de Educação a Distância, da Capes� Desenvolveu-se um sistema de tecnologias de informação e comunicação (TICS) para

16 Disponível em http://www�uab�capes�gov�br/� Acessado em julho de 2013�


tornar viável o programa de formação a distância, trabalhando de forma colaborativa com os estados e os municípios, e com as universidades que integram a parceria� Os polos de apoio presencial funcionam nos municípios� É nos polos que os alunos têm acesso às bibliotecas e aos laboratórios de informática, biologia, química e física� Os recursos tecnológicos são dispo-nibilizados para as escolas por meio de convênio do MEC com o Ministério das Comunicações, e das secretarias de educação� As escolas dispõem de banda larga podendo acessar os programas disponibilizados pela TV Escola17 do MEC, para utilização em reuniões pedagógicas de formação continuada, nos próprios locais de trabalho dos professores�

A formação a distância, segundo Scheibe, (2010) tem limites� O cres-cimento de cursos na modalidade EAD ocorrido na última década causa preocupação não só entre os estudiosos da educação, mas também em toda a comunidade educacional� A tardia regulação da oferta da EAD facilitou a abertura desmesurada desses cursos, a ponto de ter- se estabelecido, em muitas situações, uma clara e danosa concorrência em relação aos cursos presenciais� Há uma compreensão de que a formação indiscriminada desen-volvida a distância na qualificação dos profissionais para o magistério traz privações vinculadas à vivência universitária, comunitária e institucional que compõem um processo formativo� A maioria dos educadores admite a excepcionalidade, de modo a ser utilizada na formação inicial de professores apenas em situações em que a modalidade presencial não atinge a popula-ção que precisa ser formada� A formação inicial deve ser prioritariamente oferecida na modalidade presencial, é o que afirmam os pesquisadores do tema, no país� Contudo, a oferta de formação docente inicial a distância é crescente e muitas vezes concorrente à presencial (tabela N° 4)�

17 A TV Escola é um canal de televisão do Ministério da Educação que capacita, aperfeiçoa e atualiza educadores da rede pública desde 1996� Sua programação exibe, nas 24 horas diárias, séries e documentários estrangeiros e produções próprias� Acesso: Disponível em http://tvescola�mec�gov�br/


Tabela N° 4. Distribuição do número de cursos de formação de professores oferecidos pela UAB, segundo a modalidade e a região.

Modalidade do curso Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-

OesteRepresentação

nacional

Lice

ncia

tura

Número de cursos 30 140 60 37 34 301

Participação por região 10% 46,5% 19,9% 12,3% 11,3% 100%

Participação na oferta to-tal de cursos

42,3% 51,9% 38,7% 32,5% 39,1% 43,2%

Form

ação

pe

dagó

gica

Número de cursos 0 7 0 0 0 7

Participação por região - 100% - - - 100%


- 2,6% - - - 1%

Espe

cial

izaç

ão

Número de cursos 7 35 34 40 22 138

Participação por região 5,1% 25,4% 24,6% 29% 15,9% 100%


9,9% 13% 21,9% 35,1% 25,3% 19,8%

Ape

rfei

çoam

ento Número de

cursos 20 60 50 25 24 179

Participação por região 11,2% 33,5% 27,9% 14% 13,4% 100%


28,2% 22,2% 32,3% 21,9% 27,6% 25,7%

Fonte: MEC/CAPES/UAB� (Dados obtidos por meio do SisUAB em maio de 2011)�


Gráfico 5. Evolução percentual das IES credenciadas para oferta de EaD, segundo a categoria administrativa – Brasil: 2000-2006

Fonte: MEC/INEP�

Gráfico 6. Evolução percentual das matrículas EaD, segundo a área – Brasil: 2000-2006

Fonte: MEC/INEP�


Gráfico 7. Evolução percentual das matrículas EaD em cursos de formação de professores – Brasil: 2000-2006

Fonte: MEC/INEP�

Constata-se (Gráfico 7) que a matrícula em cursos de graduação de formação de professores é majoritária quando se observa a evolução do percentual de matrícula em seu conjunto no intervalo entre 2000/2006, período de maior crescimento relativo da EAD no Brasil�

5. O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL E A FORMAÇÃO DOCENTE

O financiamento da educação no Brasil ocorre por vinculação consti-tucional de impostos, procurando garantir a oferta da educação para todos, sendo que os recursos disponíveis por aluno têm por base os percentuais mínimos vinculados� Não ocorre ainda, embora existam estudos e pareceres favoráveis do Conselho Nacional de Educação CNE/MEC, medidas regu-lamentares que permitam definir os custos mínimos por aluno, na educa-ção básica, que garantam um padrão mínimo de qualidade para o ensino oferecido��18 O percentual do Produto Interno Bruto do país (PIB) gira hoje, segundo o documento Comunicações do IPEA, de número 124, intitulado

18 A Campanha Nacional pelo Direito à Educação, em 2002, iniciou um movimento de mobili-zação social para a construção do Custo Aluno Qualidade – CAQ� O Parecer do CNE/MEC nº


“Financiamento da Educação: necessidades e possibilidades”, de dezem-bro de 2011, em torno de 5%� Cabe ressaltar que o PNE, em tramitação no Congresso Nacional, estabelece na meta 20: “ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo 7% (sete por cento) do PIB do país no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo o equivalente a 10% do PIB ao final do decênio”� Os destaques na mídia no momento atual sobre o financiamento da educação pública, estão centrados no debate no Congresso Nacional sobre a aplicação dos royalties do petróleo e do Fundo Social do Pré-Sal para a educação, que no entender de alguns parlamentares permitirá a ampliação dos recursos para a educação pública�

A maior parte do orçamento educativo recai sobre o pessoal, especial-mente os salários dos professores, conforme Pinto (2007)� A limitação dos recursos orçamentários é sempre apresentada nas mesas de negociação em que estão em pauta ajustes e reivindicações salariais�

Na história do financiamento da educação básica no Brasil, cabe regis-trar que em 1996 foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF, instituído pela Emenda Constitucional Nº 14/1996, e pela Lei Nº 9424/96)� Tratava-se de um fundo contábil, abrangendo todos os estados, municípios e o Distrito Federal, originado de recursos vinculados à educação, destinado aos insumos básicos, estabelecendo um valor per capita por aluno do ensino fundamen-tal: 60% dos recursos do FUNDEF eram direcionados a ser utilizados na remuneração dos professores do ensino fundamental; os 40% restantes eram utilizados em outras despesas, em manutenção e desenvolvimento do ensino� A principal crítica ao FUNDEF era sua focalização no ensino fundamental, deixando descobertas as outras duas etapas da educação básica: educação infantil e ensino médio�

Em substituição ao FUNDEF, foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB, pela Lei Nº 11�494/2007), que opera da mesma forma que o anterior, com a diferença de que abrange todas as etapas da educação básica� Os recursos são distribuídos proporcionalmente às matriculas de alunos da educação básica, sendo que o total de impostos que compõem o FUNDEB foi ampliado� O Governo Federal deve complementar os recursos do FUNDEB, se o valor arrecadado não alcançar o mínimo estabelecido nacionalmente por aluno� Como o fundo anterior, 60% dos recursos são destinados à remuneração dos docentes da educação básica�

Os recursos provenientes do FUNDEB de cada estado, distribuídos para as redes municipais e estadual de ensino, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, devem ser utilizados em ações consideradas

8/2010 estabelece normas para aplicação do inciso IX do artigo 4o da Lei no 9�394/96(LDB), que trata dos padrões mínimos de qualidade de ensino para a Educação Básica�


como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) para a educação básica pública, conforme disposto no art� 70 da LDB 9394/96, que no inciso primeiro considera a remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação como MDE, sendo, no mínimo 60% dos recursos para pagamento de salário e 40% para infraestrutura das escolas, transporte escolar e formação dos profissionais da educação� Na lei do FUNDEF (Lei N° 9�424/96) foi permitido, durante os primeiros cinco anos de sua vigência, aplicar parte dos 60% dos recursos no aperfeiçoamento dos professores leigos�

Outra medida recente que merece destaque é a aprovação da Lei Nº 11�738/2008 que institui o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os profissionais do magistério da educação básica� De acordo com essa Lei, o piso é definido como o vencimento inicial da carreira, ou seja, é o salário base e não o global que inclua gratificações, abonos, etc� Nenhuma rede de ensino pode pagar menos do que a Lei define como piso�

A função da União é também neste caso, redistributiva e supletiva em relação aos municípios daqueles estados que recebem complementação para o cumprimento da Lei do FUNDEB� Essa Lei representa um avanço em relação à valorização docente no país, uma vez que define a composição da jornada de trabalho em 40 horas semanais, sendo 2/3 destas horas com alunos e 1/3 das horas para outras atividades docentes sem a presença de alunos, podendo, inclusive ser usado para formação em serviço�

Esta Lei somente entrou em vigência a partir de 2011, em razão de uma ação de inconstitucionalidade ter sido julgada como improcedente� Esta Lei define ainda a obrigação dos sistemas de atualizar os Planos de Carreira e Remuneração do Magistério� Apesar de ser considerado um avanço em termos do reconhecimento do magistério público como profissão, a Lei N° 11�738/2008 desencadeou indiretamente uma tensão que estava em certa medida adormecida� Trata-se do debate sobre o nível desejável (ou exigível) da formação inicial para ingresso na carreira docente� Desde 1996 que a pre-dominância no debate e mesmo na normativa sobre a formação docente era de que tal exigência deveria ser do curso de licenciatura, portanto, em nível superior e presencial, conforme estabelecido inicialmente na LDB 9394/96� Entretanto, a Lei N° 11�738/2008 estabelece que o Piso deverá ser pago aos professores com formação inicial em nível Médio, na modalidade Normal� Com isso, a LDB 9394/96 acabou por sofrer duas recentes mudanças, as que constam da Lei N° 12�014/2009 que estabelece quem são os profissionais da educação, e os define como formados também em nível médio, e a referida Lei 12�796/2013�


6. AÇÕES DO GOVERNO FEDERAL NOS ÚLTIMOS ANOS PARA MELHORIA DA FORMAÇÃO DOCENTE

Como já comentado, o Governo Federal, nos últimos anos, vem em-preendendo ações e políticas de formação docente, orientado pela busca de melhoria e desenvolvimento da formação inicial e continuada para os professores de educação básica do país� O Decreto Nº 6�755/2009, que institui a Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica e disciplina a atuação da Capes no fomento a programas de formação inicial e continuada, pode ser considerado uma importante medida nessa direção�

Essas políticas devem se organizar de forma colaborativa e articulada, entre o Governo Federal, por meio do MEC, os governos estaduais e muni-cipais, por meio das secretarias de educação dos estados e os municípios� O Decreto Nº 6�755/2009 prevê a criação de Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação Docente� Esses fóruns se constituem em instâncias descentralizadas, por estado da federação e devem se organizar e exercer as suas ações, de forma articulada e colaborativa entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios� Integram os fóruns representantes das secretarias de estado, do MEC, representante da UNDIME, dos dirigentes das instituições públicas de educação superior, da CNTE, representantes dos Conselhos de Educação dos estados e da União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME)� Os princípios e os objetivos da política nacional de formação dos profissionais do magistério da educação básica estão contidos no Decreto Nº 6�755/2009, que prevê a celebração de Acordos de Cooperação Técnica específicos, do MEC por meio da Capes, com as secretarias estaduais de educação, para garantir a cooperação técnico--operacional entre as partes e promover a formação inicial de professores das redes públicas de educação básica, conforme já comentado� Com o mesmo propósito, adotada para as IES, a formalização de Termos de Adesão aos res-pectivos Acordos de Cooperação Técnica, onde se encontram estabelecidas as formas de implantação e execução dos cursos�

Compete ao Fórum a elaboração de planos estratégicos de formação docente, em que estejam previstos:

· Diagnósticos e identificação das necessidades de formação dos profis-sionais do magistério e da capacidade de atendimento as instituições públicas de educação superior, segundo dados dos censos escolares da educação básica e do censo da educação superior do país�

· Ações a serem desenvolvidas para o atendimento de tais necessida-des; e

· Atribuições e responsabilidades de cada ente partícipe, especificando os compromissos assumidos, inclusive os financeiros�


Nas entrevistas realizadas, as opiniões e posições dos depoentes sobre a política nacional de formação de professores são positivas quanto à sua concepção� Contudo, consideram que na prática há problemas na sua imple-mentação, conforme é possível observar nos relatos do Diretor de Assuntos Educacionais da CNTE, um de nossos entrevistados:

a criação do Fórum se constitui em uma perspectiva da demanda do local de trabalho das escolas� O decreto permite, em sua forma de concepção, colocar qual a necessidade que tem, a partir das avaliações diagnósticas, sobre a formação dos professores, qual disciplina qual o tipo de formação que necessita nesse processo� As Secretarias Municipais de Educação vão sistematizar as demandas, a partir dessas necessidades e em convênio com as universidades públicas serão definidos: o processo de formação de cursos, quais as áreas e necessidades� É o caminho que nós achamos coerente e correto de se fazer, porque se parte de uma necessidade colocada para o profissional da educação� Porém na prática isto não acontece, nós observa-mos que essa demanda não conseguiu chegar na escola, então geralmente a demanda apresentada vem a partir da Secretaria Estadual de Educação�

O que se pode observar, a partir das entrevistas realizadas, é que o pro-cesso de diagnóstico, conforme detalhado no Decreto, não tem permitido corresponder às necessidades de formação docente das redes públicas de ensino do país�

A previsão da política de formação é que o MEC analise, aprove e financie os cursos propostos nos planos estratégicos encaminhados pelos estados da federação e forneça apoio financeiro aos estados, municípios e às instituições formadoras selecionadas� A Capes tem a competência de homologar, por meio do seu Conselho Técnico e Científico, os cursos a serem oferecidos pelas instituições públicas de educação superior, bem como incentivar a formação de profissionais do magistério para atuar na educação básica, por meio de programas de iniciação à docência e concessão de bolsas a estudantes das licenciaturas�

Algumas dessas ações do MEC, dirigidas à formação profissional para a educação básica, são destacadas a seguir:

1) Programa de Formação Inicial e Continuada, Presencial e a Distância, de Professores para a Educação Básica (PARFOR)� Trata-se de uma ação estratégica do MEC, resultante de um conjunto de ações que se concretizam mediante o princípio de colaboração com as secretarias de educação dos estados e municípios e as IES neles sediadas� Serve para elevar o padrão de qualidade da formação dos professores das escolas públicas da educação básica no território nacional� Conforme já demonstrado no item 4 deste relatório, esta é uma política que pode ser considerada bastante efetiva no sentido que foi amplamente assumida pelos estados�


2) Programa de Consolidação das Licenciaturas (Prodocência)� O Programa oferece apoio financeiro a projetos institucionais que contribuam para inovar os cursos de formação de professores e me-lhorar o processo de ensino e aprendizagem dos futuros professores e a superação de problemas identificados nas avaliações efetuadas nos cursos de licenciatura� Podem concorrer aos editais, Instituições Federais de Ensino Superior, inclusive os Institutos Federais, que possuam licenciaturas e Instituições Estaduais e Municipais de Educação Superior que tenham licenciaturas autorizadas na forma da lei�

Gráfico 8. Projetos em execução em 2011, por região

Fonte: CAPES/MEC


Gráfico 9. Principais áreas dos projetos em execução em 2011

Fonte: CAPES/MEC

Gráfico 10: Outras áreas envolvidas nos projetos em execução em 2011

Fonte: CAPES/MEC


Gráfico 11: Licenciaturas envolvidas nos projetos, por edital e região

Fonte: CAPES/MEC

3) O Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) é um compromisso formal assumido pelo Governo Federal, do Distrito Federal, dos estados e municípios de assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental� As ações do Pacto apoiam-se em quatro eixos de atuação, dentre os quais se destacam a formação continuada presencial para os professores alfabetizadores e seus orientadores de estudo�19

7. QUALIDADE DA FORMAÇÃO DOCENTE

7.1. Perspectivas de melhorias e desafios

O que os dados sobre formação docente indicam é que há um longo caminho a percorrer para que se consiga melhorar a sua qualidade� Se for tomado a habilitação dos profissionais da educação como critério para defi-nir a qualidade, vê-se que ainda é significativo o número de professores em exercício, sem habilitação em nível superior, localizados em centros mais distanciados das capitais dos estados e atuando na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental�

19 Mais informações em: http://pacto�mec�gov�br/


O Plano Nacional de Educação para o próximo decênio, ainda em tramitação no Congresso Nacional, conforme já comentado, apresenta nas suas metas 15 e 16, propostas direcionadas à garantia de estabelecimento de política de formação que assegure que todos os professores da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam� Dispõe ainda sobre a garantia de que todos os profissionais da educação básica tenham acesso à formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessida-des, demandas e contextualização dos sistemas de ensino� O mesmo Plano associa a qualidade da educação com o alcance dos indicadores do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)�

Como são muitas as tensões e os desafios a serem enfrentados no campo da formação docente, são muitas as ações e estratégias que se fazem neces-sárias, no sentido de intensificar as lutas para combater as desigualdades que se apresentam quanto ao tema�

Oliveira (2004) analisa a organização do trabalho na escola e constata que as mudanças que vem ocorrendo em tal contexto implicam em ampliação das funções e atribuições dos docentes, que se veem obrigados a responder às novas exigências pedagógicas e administrativas, apresentadas como no-vidade ou inovação� São demandas que indicam a necessária atualização e aperfeiçoamento profissional docente� A autora põe em relevo nesta análise, que as mudanças atuais implicam em maior flexibilização das relações de trabalho em ampliação da precarização do trabalho desses profissionais� Tais constatações reforçam a urgência de valorizar o trabalho dos profissionais do magistério, melhorando as suas condições de trabalho e possibilitando-criando oportunidades para uma melhor oferta de formação profissional�

Nos últimos dez anos as políticas públicas criaram um arcabouço legal no campo da formação docente no Brasil, como destaca Freitas (2012)� A mesma autora exemplifica como ações originadas a partir dessas políticas, a atuação do Conselho Técnico e Científico da Capes, no fomento a programas de formação inicial e continuada� Ressalta ainda nesse contexto, a luta dos educadores e de suas entidades, entre elas a ANFOPE, como importantes interlocutoras dessas políticas� Segundo Freitas (2012), para o fortalecimento de uma política nacional de formação docente, é necessário:

a) Que as universidades se constituam como o lócus privilegiado e prioritário para a formação docente na educação básica, pela mul-tiplicidade de campos do saber e indissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extensão�

b) Que o aprimoramento profissional seja definido pela proposição de uma política de formação continuada�

c) Que sejam revistos os atuais planos de carreira que valorizam uni-camente tempo e titulação�


d) Que a dignidade do trabalho docente seja recuperada pela im-plementação do piso salarial profissional nacional do magistério público, instituído pela Lei Nº 11�738/2009, que propõe jornadas de trabalho para os professores, prevendo que um terço das horas que a compõem, sejam dedicadas a atividades pedagógicas sem a presença de alunos�As argumentações de Freitas (2012) mostram que apesar de ter ocorrido

no país nos últimos anos um incremento de políticas quanto à alteração na legislação sobre formação docente, ainda se fazem necessárias iniciativas que tenham o intuito de tornar essa formação mais articulada em relação aos conteúdos formadores, à unidade entre instituições formadoras, à própria aplicação que deve ser feita em relação ao processo formativo, tanto no que se refere à possibilidade da sua viabilidade ao contexto escolar, como em sua utilização nas carreiras docentes tornando-as mais atrativas e valorizadas socialmente� Essas observações ganham maior relevância dado o contexto de ampliação da oferta de formação inicial a distância, por meio da UAB e ainda certa reatualização da formação em nível médio na modalidade Normal, no sentido da legitimidade atribuída que lhe foi atribuída pela Lei N° 11�738/2008�

Registra-se na formação docente, a necessidade de articulação entre as esferas de poder, federal, estaduais, e municipais, tanto no diagnóstico da necessidade de formação, privilegiando o local, como na elaboração, exe-cução e avaliação dos programas de formação docente� Para que não venha a ocorrer um desarticulado processo de formação, a regulação da prestação dos serviços oferecidos por entidades do setor privado deveria ser realizada pelos setores competentes do MEC, no sentido de resguardar a qualidade dos cursos oferecidos�

7.2. A regulação da qualidade da formação inicial e os processos de avaliação

Os cursos superiores no Brasil são avaliados por meio de um sistema desenvolvido e conduzido pelo INEP� Essa avaliação produz indicadores e um sistema de informações que subsidia tanto o processo de regulamenta-ção, exercido pelo MEC, como busca garantir transparência dos dados sobre qualidade da educação superior para a sociedade� Os instrumentos que sub-sidiam a produção de indicadores de qualidade e os processos de avaliação de cursos desenvolvidos pelo INEP são o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE) e as avaliações in loco realizadas pelas comissões de especialistas� Participam do ENADE alunos ingressantes e concluintes dos cursos avaliados, que fazem uma prova de formação geral e formação específica� A Lei n° 10�861, de 14 de abril de 2004, criou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) do qual faz parte o ENADE�


Sendo um componente da avaliação das instituições de educação superior no país, o ENADE avalia o rendimento dos alunos dos cursos de graduação, ingressantes e concluintes, em relação aos conteúdos programáticos dos cursos em que estão matriculados� O exame é obrigatório para os alunos selecionados e condição indispensável para a emissão do histórico escolar� A primeira aplicação ocorreu em 2004 e a periodicidade máxima com que cada área do conhecimento é avaliada é trienal� Criado em 2004, o ENADE substituiu o Exame Nacional de Cursos (também conhecido como Provão)� A prova mede as competências e habilidades dos estudantes nos respectivos cursos�

Para a edição do ENADE em 2011 os ingressantes dos cursos avalia-dos e que têm nota do ENEM nos anos de 2009 ou 2010 estão dispensados do exame� Mas mesmo assim eles devem ser inscritos pelas IES� Em 2011 foram inscritos para fazer a prova 1,2 milhão de estudantes e cerca de 400 mil fizeram a prova� A partir de 2011, o questionário do estudante passa a ser obrigatório� O preenchimento ocorre de forma on-line em sistema próprio e a IES pode acompanhar o percentual de preenchimento dos seus estudantes, orientando sobre a importância do mesmo para a avaliação do curso� Os cursos que foram avaliados em 2011 foram: arquitetura e urba-nismo, engenharia, computação e as licenciatura: biologia, ciências sociais, filosofia, física, geografia, história, letras, matemática, química, pedagogia, educação física, artes visuais e música, além de cursos de tecnologia em alimentos, construção de edifícios, automação industrial, gestão da pro-dução industrial, manutenção industrial, processos químicos, fabricação mecânica, análise e desenvolvimento de sistemas, redes de computadores e saneamento ambiental�

O desempenho dos estudantes no ENADE é um dos componentes do Conceito Preliminar de Curso (CPC)� Também compõem a nota o Índice de Diferença de Desempenho (IDD), que é a média entre a nota do aluno no ingresso e no fim do curso, além da opinião dos estudantes sobre a IES com relação à infraestrutura, instalações físicas, recursos didático-pedagógicos, titulação dos professores, e o questionário do estudante, preenchido pelos participantes do ENADE naquele ciclo avaliativo� A média dos CPC dos cursos avaliados no ciclo avaliativo compõe o Índice Geral de Cursos (IGC), indicador de qualidade das instituições de educação superior� O outro componente desse indicador é a Nota Capes, que avalia os cursos de pós-graduação� As notas também variam de 1 a 7 e as IES om indicador 1 e 2 precisam sanar suas deficiências sob pena de serem descredenciadas do MEC�

A avaliação da formação docente é um tema de grande debate também hoje no país, revela uma grande tensão entre importantes segmentos da educação� O ENADE é uma avaliação para todos os cursos de graduação, nesse sentido, as licenciaturas são avaliadas, mas dentro de um conjunto


que compõe a preocupação com a regulação da educação superior no Brasil visando controlar seu funcionamento e normatizar sua oferta de qualidade�

Não há uma política nacional de avaliação docente no Brasil, mas alguns estados e municípios vêm nos últimos anos promovendo políticas que associam o desempenho discente à produtividade docente� Os estados de Minas Gerais e Pernambuco têm desenvolvido gestões na educação que premiam as escolas pelo desempenho demonstrado nos exames externos realizados com alunos�

Em Pernambuco foi instituído um Bônus de Desempenho Educacional (BDE, pela Lei Nº 13�486/2008), que é pago às escolas que cumprirem suas metas do Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco (SAEPE)� Dessa forma, as notas dos alunos nas provas de proficiência são utilizadas para a definição das metas a serem alcançadas�

Em Minas Gerais, o Prêmio por Produtividade (instituído pela Lei Nº 17�600/2008), é um bônus a ser pago aos servidores em efetivo exercício que obtenham resultado satisfatório na Avaliação de Desempenho Institucional do Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Básica (SIMAVE) e realizem a Avaliação de Desempenho Individual permanente de seus servidores, nos termos da legislação vigente�

Em São Paulo, o sistema de premiação é denominado Bônus Mérito (e foi instituído pela Lei Complementar Nº 891/2000), sendo mantido até o ano de 2006� Em 2007 sofreu mudanças no sentido de associá-lo aos resultados de língua portuguesa e matemática, obtidos pelos alunos no Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (SARESP)�

Contudo, essas avaliações que vinculam o desempenho dos alunos com a produtividade docente têm sofrido forte resistência por parte dos sindicatos dos trabalhadores da educação, entidades acadêmicas e outros movimentos� O debate em torno da avaliação e da formação necessária para o ingresso na carreira docente tem sido objeto de disputa em diferentes momentos da política educacional brasileira� São divulgados, tanto na internet, em sites de entidades ligadas à educação, como em portais dos meios de comunicação impressa, (jornais e boletins de notícias) informações sobre os sistemas de avaliação e as suas consequências para os profissionais da educação�

Em maio de 2013 a Folha de São Paulo, jornal de grande circulação no país, publicou em seu Caderno de Educação com o título “Professores terão de melhorar alunos para ganhar diploma” uma matéria em que noti-cia um programa a ser desenvolvido pelo MEC, com o intuito de melhorar o desempenho de alunos e professores em matemática, física, química e biologia, tanto no ensino médio quanto no superior�20 Outras reportagens, adicionadas a este relatório como anexo, têm divulgado notícias sobre a

20 http://www1�folha�uol�com�br/educacao/2013/05/1271974-professores-terao-de-melhorar-alunos-para-ganhar-diploma�shtml


formação docente e valorização dos profissionais da educação, temas em debate no momento presente no país�

7.2.1. Prova Nacional de Concurso para o Ingresso na Carreira Docente Um exemplo elucidativo de proposições na direção de vincular a avalia-

ção à formação docente foi a tentativa de instituição, por parte do Governo Federal, do Exame Nacional de Ingresso na Carreira Docente, em 2010 (por meio da Portaria N° 14)� O MEC instituiu na criação do Exame um Comitê de Governança, composto por entidades do campo educacional, presidido pelo INEP� Na ocasião, ao analisar a Portaria, as entidades acadêmico--científicas da área da educação, ANFOPE, a Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE), a ANPED, o Centro de Estudos Educação e Sociedade (CEDES), a CNTE e o Fórum Nacional de Diretores de Faculdades e Centros de Educação ou Equivalentes das Universidades Públicas Brasileiras (FORUMDIR) identificaram aspectos contraditórios em relação à concepção do exame e os seus fundamentos, com reflexos preo-cupantes principalmente no que se refere à valorização dos professores� A partir de então, buscaram desenvolver um processo de discussão, elaborando uma crítica objetiva à referida Portaria para orientar a intervenção dessas entidades no Comitê de Governança�

Segundo o documento elaborado pelas entidades, a partir de contribui-ções de pesquisadores a elas vinculados, foi manifestada posição contrária ao Exame Nacional de Ingresso na Carreira Docente, já que poderia resultar em certificação� As entidades defenderam no lugar do Exame Nacional, a consti-tuição de um sistema de provas de concurso, voluntário para os professores, apresentando ainda a sugestão de que tal sistema de provas se elaborasse com base na adesão dos municípios e dos estados e a reelaboração das matrizes de referência das provas, por parte das entidades envolvidas� Essas entidades destacaram em documento assinado por elas e entregue ao INEP:

a) a importância da realização de concursos públicos para ingresso na carreira docente, nos termos da Constituição Federal de 1988 (art� 206)� A defesa ao cumprimento desse preceito constitucional é uma luta histórica das entidades, assim como a autonomia na realização de concursos pelos entes federados� É notório que as profundas desigualdades socioeconômicas que marcam a realidade brasileira no conjunto de seus estados e municípios podem constituir-se em empecilho não só à definição de carreiras docentes, mas também à possibilidade de realização de concursos com a qualidade técnica esperada e a transparência desejada� Nesse sentido, uma política de apoio da União à realização de concursos pelos entes federados, no momento atual, poderá vir a contribuir para a melhor efetivação do preceito constitucional�


b) o papel indutor que uma prova dessa natureza poderia vir a ter em relação ao currículo de formação desses profissionais� Essa indução, quase sempre de caráter linear, afrontaria a noção de autonomia universitária na definição de seus projetos de formação e diminuiria a importância dos conteúdos não abordados na prova, determi-nando, assim, o que seria ou não importante na formação docente� Tal evidência leva as entidades a enfatizar a necessidade de que a matriz de referência incorpore proposições político-pedagógicas resultantes das lutas históricas em defesa da formação e valorização dos profissionais da educação�

c) a necessidade de se articular a Matriz às Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Básica (Resolução No 4, 2010) às Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental de Nove Anos (Resolução Nº 7, 2010), bem como às Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (Resolução Nº 5, 2009)�

d) a importância de evitar que a prova assuma um caráter avaliativo dos cursos de formação de professores de maneira equivocada e que se antecipe à política nacional de avaliação do ensino superior� Ressaltou-se ainda que, deve ser resguardado o sigilo das IES forma-doras para não caracterizar um sistema classificatório de instituições por meio dos resultados obtidos pelos seus egressos e ingressantes na carreira docente da educação básica�

e) a prova não pode se transformar em uma corrida pelos melhores empregos, contribuindo para que a profissão docente, que deve ser baseada na responsabilidade social, seja vista como mercadoria, com “valor” no mercado� Essa seria uma possibilidade com consequências desastrosas para o desenvolvimento escolar com justiça social e para a devida apropriação do conhecimento por aqueles que dele mais necessitam� Tais questões sinalizam para a cautela na divulgação dos resultados e para a necessidade de que seja resguardado, também, o sigilo individual do candidato�As entidades ainda propuseram que, para a efetivação dos termos de

adesão dos estados e municípios à prova nacional de concurso, se exija o atendimento aos preceitos já estabelecidos pela política nacional de valo-rização profissional dos docentes, entre os quais: implantação de plano de carreira do magistério, garantido o piso salarial nacional; estabelecimento de programa de acolhimento e acompanhamento dos novos professores no início da carreira docente; existência de política de formação continuada e apoio ao trabalho docente�21

21 Conferir: www�anped�org�br


Em 2011, o MEC publicou nova portaria (Portaria Normativa N� 3, 02/03/2011), revogando a anterior� Nesta última, foram incorporados vários pontos negociados com as referidas entidades, entre os quais a mudança do caráter do processo, que passou de Exame para Prova de Concurso.

As críticas acentuadas pelas entidades envolvidas nessa discussão estavam fundamentadas na perspectiva de realização da Prova Nacional de Concurso para o Ingresso na Carreira Docente que fosse compreendida no âmbito do compromisso com a construção de uma escola pública de qualidade� Considerando limitadas as visões de qualidade em educação que priorizam desempenho satisfatório em exames nacionais; domínio de conhecimentos, habilidades e competências que se estabeleçam previamen-te; emprego de tecnologias avançadas; supervalorização da competividade e da produtividade; novos métodos de gerenciar sistemas e instituições educacionais; procedimentos integrados e flexíveis no trabalho pedagógico, as entidades firmaram suas críticas às matrizes inicialmente apresentadas�

A defesa desse conjunto de entidades estava assentada em uma concep-ção de escola pública de qualidade que demanda profissionais de qualidade, isto é, com sólida formação intelectual, política, cultural e pedagógica, bem como com condições adequadas para a realização do trabalho docente� Essas condições concretizam-se por meio de uma carreira docente que valorize o trabalho coletivo, a participação docente na construção e efetivação do pro-jeto pedagógico da escola, a permanência e dedicação a uma única unidade educacional, com jornada de trabalho que inclua as atividades de interação com os educandos e aquelas relativas ao estudo, planejamento e avaliação; por meio da garantia de formação permanente como direito fundamental da profissão docente, que se realiza tanto em cursos (de atualização, aper-feiçoamento, especialização, mestrado e doutorado), quanto em momentos de discussão e reflexão coletivas construídas na dinâmica dos processos de trabalho na escola�

8. POLÍTICAS ESTUDANTIS DE FORMAÇÃO DOCENTE

Só muito recentemente o Brasil passou a se preocupar com políticas estudantis, sobretudo, aquelas dirigidas a ampliar o acesso e garantir a permanência dos alunos na educação superior� Dentre as políticas mais recentes merece destaque a Lei N° 12�711/2012 que dispõe sobre as cotas para ingresso nas universidades e escolas técnicas federais, estabelecendo que pelo menos 50% das vagas devem ser reservadas para quem tenha feito o ensino médio integralmente em escola pública� A lei prevê ainda a combinação de critérios complementares de renda familiar e étnico-raciais�

Dentro da cota mínima de 50%, haverá a distribuição entre negros, par-dos e indígenas, proporcional à composição da população em cada estado,


tendo como base as estatísticas mais recentes do IBGE� A política de cotas tem validade de dez anos a contar de sua publicação, portanto, trata-se de uma política temporária que pretende a superação de uma condição social indesejável, por meio de discriminação positiva, em um período determinado� São medidas dessa natureza que têm permitido mudar o perfil dos alunos das universidades públicas brasileiras, estudo recente do INEP (Brasil, 2010) mostra como as universidades federais no Brasil vem popularizando seu pú-blico nos últimos dez anos� O referido estudo mostra que os alunos de origem econômica mais pobre estão concentrados nos cursos de licenciatura, daí a importância de políticas estudantis que garantam a permanência desses estudantes para que possam seguir em condições favoráveis seus cursos�

Algumas políticas estudantis estão articuladas diretamente à formação docente, algumas sofrendo mudanças recentes no sentido de estimular a procura pela carreira de docência na educação básica e fornecer apoio aos estudantes que estejam cursando as licenciaturas, buscando maiores e melhores vínculos entre a formação acadêmica e a prática pedagógica� Os programas em ação na atualidade são os seguintes:

1) Programa Institucional de Bolsa de Iniciação à Docência (PIBID)� O Programa foi criado com a finalidade de valorizar o magistério e apoiar es-tudantes de licenciatura plena, das instituições públicas (federais, estaduais e municipais) e comunitárias, sem fins econômicos, de educação superior� O PIBID é desenvolvido com base no diálogo com as instituições parceiras; na responsabilidade compartilhada entre os envolvidos; na abertura a no-vas ideias e ao aperfeiçoamento dos processos; na disseminação das boas práticas e do conhecimento produzido� A autonomia das universidades e o regime de colaboração que respeita a descentralização administrativa em educação são pilares da ação do PIBID� A intersetorialidade é incentivada pelos editais lançados, visando promover oportunidades de construção do conhecimento multidisciplinar, contextualizado e com padrão de qualidade� Distingue-se de outras políticas anteriormente implementadas por permitir maior interação entre os diversos atores sociais ligados à educação públi-ca: alunos, professores, estudantes de licenciaturas de cursos superiores e professores de licenciaturas de ensino superior� É prevista uma dinâmica de aproximação – licenciando e escola pública – com a finalidade de gerar um ambiente positivo para a criação de soluções, onde todos os envolvidos são beneficiados� No PIBID são concedidas bolsas aos estudantes e coorde-nadores e supervisores escolares� Há 124 IES participantes e 1�267 escolas beneficiadas pela ação dos bolsistas� Entretanto, considerando as dimensões do sistema público de educação básica brasileiro isto ainda representa muito pouco� PIBID espera contribuir para: a) a diminuição da evasão e aumento da procura pelos cursos de licenciatura; b) o reconhecimento de um novo status para as licenciaturas na comunidade acadêmica; e c) indicação de melhoria do IDEB em escolas participantes�


Gráfico 12- IES e escolas públicas participantes do PIBID

Fonte: CAPES/MEC

Gráfico 13. Bolsistas por área de conhecimento PIBID

Fonte: CAPES/MEC


Gráfico 14. Bolsistas por área de conhecimento PIBID

Fonte: CAPES/MEC

Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES)� O FIES é um programa do MEC destinado a financiar prioritariamente estudantes de cursos de graduação� Para candidatar-se ao FIES os estudantes devem estar regularmente matriculados em instituições de ensino não gratuitas cadas-tradas no programa, em cursos com avaliação positiva no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES)� O programa foi reformulado, facultando aos estudantes dos cursos de medicina e licenciaturas ressarci-rem o financiamento com trabalho nos programas de Saúde da Família e nas escolas públicas de educação básica�

Programa Universidade para Todos (PROUNI)� Tem como finalidade a concessão de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de educação superior� Criado pelo Governo Federal em 2004 (e institucionalizado pela Lei Nº 11�096, em 2005), oferece, em contrapartida, isenção de alguns tributos àquelas instituições de ensino que aderirem ao Programa� O PROUNI já atendeu, desde sua criação até o processo seletivo do segundo semestre de 2012, mais de um milhão de estudantes, sendo 67% com bolsas integrais� Um significativo percentual de estudantes beneficiados pelo PROUNI está matriculado em cursos de licenciatura, nas universidades contempladas no programa�

As principais críticas apresentadas ao PROUNI são justamente por sua ambivalência, ou seja, ao mesmo tempo em que possibilita o acesso ao ensino superior aos mais pobres, favorece as instituições privadas�

O diretor de assuntos educacionais da UNE, em relação às políticas estudantis de formação docente, avalia:


são políticas interessantes no sentido de recuperarem uma ideia de in-clusão, em primeiro lugar eu acho que é isso, essas bolsas na maioria dos casos vieram em primeiro lugar pra responder a um desafio de inclusão de garantir um direito a educação, que nós em um período anterior, tínhamos muito mais dificuldades, nesse sentido�

A participação estudantil nas decisões do governo, conforme constatado por meio do levantamento documental realizado, é grande� As entidades estudantis são consultadas sobre essas políticas, ocupam espaços de re-presentação, compõem fóruns e conselhos que acompanham as políticas educacionais� Porém, muitas vezes, não há correspondência entre a parti-cipação e a deliberação� Na opinião do diretor de assuntos educacionais da UNE, a relação existente entre o Governo Federal e as entidades estudantis é respeitosa, no sentindo de que existe diálogo sempre nos momentos em que as entidades estudantis se mobilizam em defesa dos direitos dos estudantes� Pode-se observar no depoimento a seguir um exemplo dessa relação:

um exemplo mais recente na questão do financiamento, e na disposição do governo em defender os 100% dos royalties do petróleo, e 50% do fun-do social do pré-sal, para a educação� Em uma reunião do governo com a UNE e outras entidades estudantis, tais assuntos foram debatidos� Pode-se, portanto entender, que existe essa participação, existe mobilização nessas diferentes esferas, tanto no âmbito federal, na CONAE, no Fórum Nacional de Educação� As entidades estudantis realizam movimento sempre no âm-bito das escolas, das universidades� Procuram sempre ocupar os espaços, mas há ainda uma limitação na questão da deliberação sobre as políticas�

O PROUNI e o FIES são programas que não alteram a estrutura seletiva do sistema superior de educação� As bolsas distribuídas por esses programas visam a promoção da justiça permitindo que o aluno pobre possa continuar seus estudos em nível superior� Contudo, ao fazê-lo, promovem o financia-mento da educação privada com recursos públicos�

9. POLÍTICAS CURRICULARES SOBRE FORMAÇÃO DOCENTE

Os cursos de licenciatura são regulamentados pelo Conselho Nacional de Educação (por meio da Resolução nº CNE/CP Nº 02/2002), que institui as diretrizes curriculares e a carga horária, definindo um mínimo de 400 horas de prática como componente curricular, vivenciadas ao longo do curso e mais 400 horas de estágio curricular supervisionado, a partir do início da segunda metade do curso, além das demais horas de conteúdo científico cultural� O curso de Pedagogia é regulamentado pela Resolução do Conselho Nacional de Educação (CNE/CP Nº 1, 2006), que institui Diretrizes Curriculares Nacionais, definindo princípios, condições de ensino e de aprendizagem, procedimentos a serem observados em seu planejamen-to e avaliação, pelos órgãos dos sistemas de ensino e pelas instituições


de educação superior do país� As Diretrizes Curriculares para o curso de Pedagogia aplicam-se à formação inicial para o exercício da docência na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, nos cursos de ensino médio, na modalidade Normal, e em cursos de educação profissional na área de serviços e apoio escolar, bem como em outras áreas nas quais sejam previstos conhecimentos pedagógicos� Definem a docência como ação educativa e processo pedagógico metódico e intencional, construído em relações sociais, étnico-raciais e produtivas, as quais influenciam conceitos, princípios e objetivos da Pedagogia, desenvolvendo-se na articulação entre conhecimentos científicos e culturais, valores éticos e estéticos inerentes a processos de aprendizagem, de socialização e de construção do conheci-mento, no âmbito do diálogo entre diferentes visões de mundo�

Entretanto, algumas pesquisas, entre elas a de Gatti e Nunes (2009) apontam uma dissonância dos currículos das licenciaturas em relação às definições previstas nos textos legais� Constatou-se, no estudo em questão, um currículo fragmentado, disperso, com pouca ênfase nas disciplinas ligadas à formação pedagógica� As autoras analisaram os currículos dos cursos de Pedagogia, Letras, Matemática e Ciências Biológicas, bem como os projetos pedagógicos de um conjunto de instituições formadoras de professores� Segundo os dados da pesquisa em questão, enquanto 70% da carga horária dos cursos de licenciatura analisados consistiam em discipli-nas dos conhecimentos específicos das áreas, apenas 30% correspondiam à formação pedagógica, assemelhando-se mais ao bacharelado do que às licenciaturas� Quanto aos estágios supervisionados constatou-se que as instituições não os especificam e nem definem como são realizados e de que forma se dá a orientação e o acompanhamento dos mesmos� As autoras da pesquisa concluem que os currículos são dispersos e não apresentam um eixo estruturador específico para a docência, o que indica uma frágil preparação para o magistério, como seria necessário, de forma a fortalecer a identidade profissional docente�

O que se torna necessário para ampliar a participação das escolas, dos gestores, dos municípios na formulação das diretrizes curriculares, e desta forma, melhorar as propostas de currículo e prática de trabalho docente, durante a formação dos profissionais da educação, são questões que se colocam para reflexões�

Segundo a posição de Freitas (2012) apesar das ações articuladas da União, estados e municípios para o aprimoramento da escola pública de educação básica, mantêm-se ainda as marcas das políticas dos anos 1990, não superadas na diferenciação de cursos e diversificação das instituições� Verifica-se, segundo a autora, um predomínio das instituições privadas na formação de professores para a educação básica, em detrimento do que se registra nas redes públicas federal e estadual, na formação docente�


Os currículos das licenciaturas devem ser previstos no sentido de abran-ger o que deve ser aprendido na educação infantil, no ensino fundamental e no ensino médio, além de fornecer oportunidades de práticas curriculares que levem os futuros docentes a refletir sobre o processo de aprendizagem/ensino� Pressupõe-se que para ampliar a vinculação da formação docente ao cotidiano escolar, de forma a obter melhorias no processo de formação docente, deve-se observar um caráter mais interdisciplinar na formação, vinculado ao campo da prática curricular da escolarização básica� Ampliar e supervisionar os estágios curriculares, acompanhar os novos docentes em sua prática de trabalho, promover maior reflexão e oportunidades de repensar o trabalho realizado com os alunos, são mecanismos que podem contribuir a uma melhoria das propostas curriculares de formação docente�

Segundo Scheibe (2010), o processo de implementação das diretrizes para a formação docente no país requer continuidade e acompanhamento� Os dados das licenciaturas, em diversas áreas de conteúdos, indicam que boa parte dos cursos ainda não mantém correspondência clara com as deter-minações legais contidas nos pareceres e nas resoluções sobre as diretrizes�

A estrutura curricular dos cursos de licenciatura deve prever, além da possibilidade de aquisição de conhecimentos específicos, a prática que se faz necessária ao exercício do magistério e uma ampliação do conhecimento da realidade escolar na educação básica� Segundo Scheibe (2010), importa ter presente que a possibilidade de aperfeiçoamento dos currículos destes cursos não se esgota nos aspectos pedagógicos stricto sensu, mas supõe, sobretudo, estratégias de articulação entre os diversos institutos/departa-mentos que participam da formação e as faculdades de educação, de modo que, internamente, nas instituições formadoras, aconteça a integração�

10. CONCLUSÕES: REVISITANDO OS CRITÉRIOS DE QUALIDADE E MELHORIA NAS POLÍTICAS DE FORMAÇÃO DOCENTE

As políticas educacionais dos últimos dez anos no Brasil apresentam um caráter ambivalente entre a permanência em relação às reformas em-preendidas nos anos 1990 e elementos de ruptura com certos padrões tra-dicionalmente estabelecidos� As reformas dos anos 1990 caracterizaram-se pela descentralização administrativa, financeira e pedagógica, repassando às escolas, responsabilidades e funções antes centralizadas� A formação continuada aparece nesse contexto como uma demanda dos docentes e, ao mesmo tempo, como um imperativo à capacitação dos mesmos por parte dos sistemas para se adequarem às mudanças� Esse processo fez com que em muitos casos a formação continuada ou em serviço fosse reduzida a atividades isoladas, fragmentadas e dispersas, muitas vezes sob a respon-sabilidade da escola ou dos docentes individualmente�


Nas últimas duas décadas houve um súbito crescimento de cursos de pós-graduação lato sensu, muitas vezes, oferecidos por instituições privadas nos finais de semana, para responder à demanda dos docentes por formação continuada que em muitas redes pode representar uma melhoria salarial, ainda que pequena e que é correspondente ao crescimento também da presença de professores de educação básica que informam ter pelo menos realizado uma especialização em nível de pós-graduação� O incentivo à realização da formação continuada ou em serviço veio como um mecanis-mo promotor da melhoria da qualidade da formação dos professores que deveria ser repassado diretamente à melhoria do sistema, mas não existem evidências de que a formação docente na realidade brasileira nas últimas duas décadas tenha logrado esse resultado�

Com relação à formação inicial já é possível observar uma preocupação maior entre os entes federados, traduzida em políticas regulares, sobretudo por parte do Governo Federal, a partir do Governo Lula, que têm ampliado significativamente a oferta de cursos de formação inicial em nível superior articulada a programas de incentivo à formação de professores, como foi descrito ao longo deste relatório� Essas políticas conseguiram no prazo de quinze anos inverter positivamente o quadro da formação docente dos professores em exercício nas redes públicas de ensino� Em 1996, quando foi promulgada a LDB 9394/96, somente 25% dos professores em efetivo exercício na educação básica brasileira tinham formação em nível superior, quinze anos depois era exatamente o contrário, ou seja, somente 22% não tinham formação em nível superior�

Apesar da constatação do grande esforço empreendido na direção de fomentar uma política nacional de formação articulada a outras políticas de incentivo à docência, tais como as políticas estudantis, e que responda às exigências de habilitação dos professores da educação básica da creche ao ensino médio, especialmente por meio do Governo Federal, ainda há muito a se realizar� Estudos e pesquisas, entre eles Freitas (2012), Gatti (2011), Oliveira (2011) e Scheibe (2010), indicam que a formação docente, tanto a inicial como a continuada precisam ser repensadas, no sentido de se adequar às reais necessidades do trabalho pedagógico das escolas de educação básica pública, com o propósito de sua melhoria, quanto na direção de oferecer condições mais isonômicas de oferta e permanência dos alunos desses cursos nas distintas regiões do país� Algumas proposições podem ser citadas, a seguir, em relação à formação inicial e à continuada:

· Ampliação da oferta da formação inicial por meio das licenciaturas nas universidades públicas, procurando garantir a indissociabili-dade entre ensino, pesquisa e extensão, acolhendo os que aspiram à docência e procurando elevar a qualidade da oferta, de modo a permitir uma real articulação entre os programas dos cursos de formação e a prática pedagógica na educação básica� A garantia do


direito de acesso a uma formação adequada, gratuita e de boa qua-lidade torna-se uma questão de justiça social� A qualidade social da escola pública está, antes de tudo, ligada à melhoria das condições de trabalho na educação básica, de forma a tornar a profissão mais atraente e capaz de recrutar e manter profissionais capacitados em seus quadros�

· Garantia da oferta da formação continuada, nos termos previstos no artigo 67 da LDB 9394/96 e demais legislações sobre o tema, licencia-mentos e ajuda de custo para deslocamentos e alimentação, quando for o caso� Os sistemas de ensino devem estabelecer os vínculos necessários entre a formação continuada e as carreiras docentes�

· Reduzir gradualmente a formação a distância, especialmente na formação inicial docente, em instituições que forneçam serviços cuja qualidade não tenha sido avaliada pelo MEC�

· Ampliação dos recursos destinados à educação básica, especificando os percentuais que devem ser destinados à formação docente, que hoje não estão discriminados nas legislações�Conforme o documento referência da CONAE 2014, o Brasil tem uma

grande dívida com os profissionais da educação, particularmente no que se refere à sua valorização� Para reverter essa situação, as políticas de valorização não podem dissociar formação, salários justos, carreira e desenvolvimento profissional�

A valorização profissional e, sobretudo, a política de formação inicial e continuada, segundo documento referência da CONAE 2014, devem se efetivar a partir de uma concepção político-pedagógica ampla, que assegure a articulação entre teoria e prática, pesquisa e extensão� A formação inicial e continuada como processos permanentes deverão permitir a integração das instituições de educação básica e superior�

A despeito da política de formação docente (delineada no Decreto Nº 6�755/2009), em seus princípios evidencia uma concepção de formação que considera os profissionais da educação básica como portadores de conhe-cimentos, experiências, habilidades e possibilidades, persiste no Brasil um quadro em que a metade dos professores com habilitação em nível superior são formados por instituições privadas de ensino, que em grande medida não oferecem as condições adequadas a uma boa formação tais como, a ausência ou oferta precária de laboratórios e bibliotecas�

Outra dificuldade a se destacar no que se refere à formação dos profes-sores de educação básica no Brasil é que são milhares que só conseguem realizar seus cursos no turno noturno, por necessitarem trabalhar� É também bastante preocupante o crescimento dos cursos de licenciatura na moda-lidade a distância que não contam com a estrutura oferecida nos cursos


presenciais e que, paradoxalmente, são ofertados justamente aos que mais carência apresentam�

A política de formação e valorização profissional está vinculada à ins-tituição do Sistema Nacional de Educação, prevendo a atuação e a respon-sabilidade conjunta dos sistemas de ensino (federal, estaduais, distritais e municipais)� Tal requisito exige, segundo o documento referência da CONAE 2014, definição de atribuições de cada ente federado para com a educação, considerando o pacto federativo e o respeito à autonomia de que gozam os sistemas de ensino�

11. Referências

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INFORME PARAGUAY

Coordinadores: Rodolfo Elías, Patricia Misiego

Índice


1� Introducción: la formación docente inicial y en servicio en Paraguay, contexto político y marco normativo ��183

Marco normativo de la formación docente en Paraguay ��185

2� Panorama de las políticas docentes ��187

2�1� Debates actuales en el campo de la formación docente ��187

2�2� Inscripción de la formación docente en el nivel superior ��200

2�3� Políticas y programas de formación docente inicial y forma-ción en servicio: articulaciones ��202

2�4� Lo público y lo privado en la formación docente ��206

2�5� Los cursos virtuales: una tendencia en aumento en la forma-ción en servicio ��208

2�6� Régimen de financiamiento y recursos asignados ��209

3� Descripción cuantitativa de la formación docente ��211

3�1� Formación docente inicial ��211

3�2� Formación docente en servicio y desarrollo profesional del docente �� 218

4� Calidad y mejora en políticas específicas de formación docente ��220

4�1� Políticas estudiantiles en la formación docente ��220

4�2� Políticas curriculares y su anclaje institucional en la forma-ción docente ��222

4�3� Políticas de evaluación en la formación docente ��225

5� Conclusiones: revisitando los criterios de calidad y mejora en las políticas de formación docente ��228


7� Fuentes consultadas y entrevistas realizadas ��233

7�1� Fuentes consultadas ��233

7�2� Entrevistas realizadas��236

Índice de tablas, gráficos y anexos

Tablas

Tabla 1: Indicadores y metas del Plan Nacional de Educación 2024, respecto a los IFD ��186

Tabla 2: Las instituciones educativas del subsistema de la educación superior ��200

Tabla 3� Cantidad de instituciones educativas por zona y sector, según nivel y programa ��208

Tabla 4� Docentes por sector, según nivel� Años 2000, 2005 y 2010 ��212

Tabla 5� Porcentaje de docentes por nivel/ciclo, según nivel de formación más alto alcanzado ��214

Tabla 6� Formación Docente� Matrícula por sexo� Período 1990-2010 ��217

Tabla 7� Formación docente� Docentes según nivel de formación ��217

Tabla 8� Porcentaje de docentes no habilitados ��218

Tabla 9� Ofertas educativas y carreras en implementación ��219

Gráficos

Gráfico 1: Cantidad de universidades públicas y privadas ��201

Gráfico 2: Número de IFD habilitados ��207

Gráfico 3: Gastos públicos en educación como porcentaje del PIB y crecimiento del PIB, 2000-2010 ��210

Gráfico 4: Total del gasto público en educación en porcentaje del PNB, 1999 y 2010 ��210

Gráfico 5: Evolución de la matrícula total de formación docente inicial 2000-2010 ��216

Flujograma

Flujograma 1: Desarrollo de la carrera profesional docente ��202

Flujograma 2: Organigrama de un IFD ��221

Resumen ejecutivo

El capítulo sobre las nociones de calidad y mejora de la formación docente en Paraguay se centra en el período de la reforma (1992-2008) y en la política educativa que se impulsa con la alternancia política (2008-2012)� Como antecedente, se menciona la educación durante la dictadura de Stroessner (1954-1989)� El informe analiza los modelos de calidad y mejora de la formación docente en Paraguay a partir de entrevistas a actores claves de la educación, de los datos provenientes de las estadísticas educativas y de informes realizados por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), el Consejo Nacional de Educación (CONEC) y otros organismos� Los temas desarrollados son el marco normativo, el gobierno y la institucionalidad de la formación docente en el país; un panorama de las políticas y los princi-pales debates que se dan en este campo; una descripción cuantitativa de la formación docente y un análisis de los conceptos de calidad y mejora en torno a políticas específicas de formación docente que incluyen las políticas estudiantiles, curriculares y de evaluación�

Con la reforma educativa se produjeron dos fenómenos que afectaron la formación docente: a) El crecimiento de la cobertura educativa que demandó mayor cantidad de docentes y provocó la “explosión” de los institutos de formación docente, tanto públicos como privados, con escaso control por parte del MEC (esta masificación activó los mecanismos ya existentes de clientelismo político para la creación de los institutos y para la adjudicación de los cargos docentes y directivos); b) La reforma intentó introducir una racionalidad diferente para la selección, la formación y el ejercicio profesional de los docentes que se tradujo en la formulación de planes estratégicos, en la creación de normas de evaluación para estudiantes de formación docente y para el licenciamiento de los institutos, en los concursos de oposición para la selección de docentes, entre otras acciones�

En este informe se ha argumentado que la política de formación docente no ha variado significativamente desde el inicio de la reforma educativa� Tanto el Plan 2020 (original) y el Plan 2020 (actualizado) como el Plan 2024 (vigente) formulan metas, objetivos y acciones similares en lo que respecta a la formación inicial y a la formación en servicio� Si bien se han dado expe-riencias con otros enfoques educativos y con una orientación diferente hacia el rol del docente, las mismas no han influido lo suficiente para el desarrollo de nuevos modelos y prácticas innovadoras en la formación docente inicial, en especial en los institutos de formación docente (IFD)�

En cuanto a los principales temas de debates sobre la formación do-cente, los mismos giran en torno a: a) El descontrol en lo que se refiere a las aperturas de IFD y a la masificación de la docencia en la primera década de la reforma (los años noventa) y sus consecuencias; b) Los productos y los resultados como criterio principal de la calidad de la formación; c) Las


condiciones laborales precarias y su relación con el desempeño docente; d) La emergencia de otras concepciones del rol y la práctica docente frente al modelo autoritario y unilateral y la resistencia por parte de los institutos de formación docente� En lo referente a la formación en servicio, los nudos críticos señalados son la falta de mecanismos que garanticen la continuidad de la formación; las capacitaciones y las campañas percibidas como poco efectivas; los costos asociados y la multiplicidad de contextos en que realiza su trabajo el docente que exige habilidades pedagógicas especiales que no son atendidas en las capacitaciones�

Un aporte en la experiencia paraguaya para la construcción de una nueva propuesta de formación docente es la educación bilingüe, con la incorporación de la lengua guaraní como lengua oficial y el derecho a la escolarización en la lengua materna� Esto ha generado prácticas docentes y modelos educativos que promueven la integración social y la diversidad cultural� La educación intercultural ha sido y continúa siendo un desafío para la docencia y para el sistema educativo paraguayo�


1. Introducción: la formación docente inicial y en servicio en Paraguay,1 contexto político y marco normativo2

El presente análisis sobre las nociones de calidad y mejora de la forma-ción docente en Paraguay se centra en el período de la reforma (1992-2008) y en la política educativa que se impulsa con la alternancia política (2008-2012)� Como un antecedente, se realiza una reseña de la educación durante la dictadura de Stroessner (1954-1989), período poco investigado ya que sólo se dispone de algunos estudios y diagnósticos efectuados al inicio de los años noventa que dan cuenta de la situación educativa anterior a la reforma�

La reforma educativa, que se mantuvo como política por casi dos déca-das, con sus cambios y diferentes énfasis, ha marcado el discurso educativo y, en gran medida, continúa vigente en los debates y disputas actuales� La reforma surgió poco después de la caída de la dictadura, en un clima de consenso sobre la necesidad de una transformación de la educación para construir una sociedad democrática� Como parte de la reforma se estable-ció un Consejo Asesor (CARE), se formuló y aprobó una Ley General de Educación (1998), se definieron metas a través de un Plan Estratégico (Plan 2020), se desarrollaron programas de mejoramiento de los distintos niveles educativos (Inicial, Escolar básica, Media)�

Las nociones sobre la formación docente y sobre las ideas de mejo-ra y calidad se expresan principalmente en los planes del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), en algunos estudios y evaluaciones� Ante una situación previa a la reforma, entendida como una etapa donde primaron los intereses políticos de legitimación de régimen autoritario, se opone un discurso de racionalidad técnica que busca introducir una lógica basada en conceptos de planificación y de gestión por resultados� Esta disputa, librada en el campo de la formación y la carrera docente, se traduce en un conflicto entre un modelo clientelista en la “distribución” de los cargos docentes y otro basado en criterios de eficiencia y calidad medidos a través de sistemas de evaluación en la formación y el ejercicio� El conflicto se resuelve más bien en una situación híbrida, donde coexisten ambas visiones y prácticas�

En la segunda década de la reforma, algunos análisis registran dificulta-des para el logro de las metas establecidas en educación� En ellos, se plantea

1 Oficialmente, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) utiliza los términos “Formación Continua Inicial” y “Formación Continua en Servicio” (Ley General de Educación 1998)� En informes y documentos se emplean varias palabras para referirse a la Formación Continua en Servicio tales como “actualización”, “desarrollo profesional”, “capacitación en servicio” y “formación permanente”� Para evitar confusiones en este informe se utilizarán los términos: “formación inicial” y “formación en servicio”�

2 Queremos expresar nuestro agradecimiento a Nelly Briet y a Claudia Spinzi por su apoyo en la preparación del informe� También manifestar nuestra gratitud a las personas que fueron entrevistadas y nos proporcionaron información y documentación sobre el tema investigado�


que se ha alcanzado un crecimiento de la cobertura, escolarizando a niños y niñas pertenecientes a sectores históricamente excluidos del sistema educa-tivo� Pero también se señalan los bajos rendimientos a partir de los primeros informes elaborados por el Sistema Nacional de Evaluación del Progreso Educativo (SNEPE) y de los resultados del primer estudio internacional en que participa Paraguay impulsado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) que ubican al país por debajo del promedio regional� Si bien se reconocen deficiencias estructurales del sistema educativo y la baja inversión que realiza el Estado en el sector, una parte importante del problema se atribuye a los docentes� De allí que se cuestione, desde instancias como el CONEC, las políticas de formación docente de la reforma�

Otros discursos y prácticas educativas y de formación de educadores también se han dado ya desde los años setenta, al margen del sistema educativo oficial� Cabe citar la experiencia de las escuelas campesinas du-rante las Ligas Agrarias, basadas en las propuestas de educación popular latinoamericana, con un fuerte énfasis en la enseñanza de la lectoescritura en guaraní, modelos educativos que se implementaron en instituciones privadas que incorporaban perspectivas de educación por el arte, con el aporte de pedagogos y artistas, prácticas de organización escolar basada en la participación estudiantil, entre otras�

Estas experiencias fueron escasamente recogidas y sistematizadas y, aunque constituyen visiones alternativas, tienen implicancias respecto a los conceptos de calidad de la formación docente� Algunas de estas ideas permearon en la educación pública a través del trabajo con equipos docentes de las instituciones que participaban en programas, por ejemplo, en educa-ción de personas jóvenes y adultas, en educación preescolar y en programas dirigidos a sectores sociales en condiciones de mayor exclusión y pobreza� En el período que se inicia en 2008 con la alternancia política, se plantean críticas a la reforma y se sugieren otros énfasis y líneas de intervención, pero aún se mantienen elementos de la política anterior en lo referente a la formación docente y, en especial, al funcionamiento de los institutos de formación docente�

Este informe efectúa un análisis de los modelos de calidad y mejora de la formación docente en Paraguay a partir de entrevistas a actores claves de la educación y de la formación docente, de los datos provenientes de las estadísticas educativas y de informes realizados por el CONEC y otros organismos� El documento incluye una referencia al marco normativo, al gobierno y a la institucionalidad de la formación docente en el país; un pa-norama de las políticas y los principales debates que se dan en este campo; una descripción cuantitativa de la formación docente y un análisis de los conceptos de calidad y mejora en torno a políticas específicas de formación docente que incluyen las políticas estudiantes, curriculares y de evaluación�


Marco normativo de la formación docente en Paraguay

La educación superior paraguaya está conformada por las universidades, los institutos superiores y las instituciones de formación profesional de tercer nivel (institutos técnicos e institutos de formación docente)� Los mismos se rigen por la Ley 1264/98 y en este momento aún se encuentra en estudio en las cámaras del Congreso Nacional la Ley de Educación Superior�

El marco normativo principal que regula la formación docente, el acceso y la carrera docente está comprendido principalmente por la Ley General de Educación (como ya se dijo, Ley 1264/98) y el Estatuto Docente (autoriza-do por la Ley 1725/01 y el Decreto Presidencial 468/01)� Asimismo existen resoluciones ministeriales y circulares que reglamentan procedimientos específicos, como habilitación de IFD, cursos, aranceles, calendarios edu-cativos, titulación, entre otros�

En Paraguay la formación docente tiene un carácter terciario no uni-versitario, lo cual sería un equivalente al nivel CINE 5B3 que se otorga a los programas de educación superior que están principalmente diseñados para que los participantes adquieran las habilidades prácticas y los conoci-mientos necesarios para el empleo o la profesión en particular� Programas del nivel 5B suelen tener una duración equivalente a dos o tres años de estudio a tiempo completo� En el caso paraguayo, las carreras de magisterio y profesorados tienen una duración de tres años con prácticas educativas anuales y se brindan en los IFD así como en algunas universidades o insti-tutos superiores habilitados para el efecto� Particularmente, en el caso de las licenciaturas en Educación, con duración de cuatro años y la elaboración de tesis (categoría CINE 5A), éstas se ofrecen en universidades o en institutos superiores habilitados para tal efecto, no en los IFD ya que éstos no pueden otorgar títulos de grado�

La Ley 1264/98 establece que el requisito para la enseñanza es la “ido-neidad y la integridad ética” y, en coincidencia con lo expresado, también menciona que para ejercer en un determinado nivel educativo “se requerirá el título de profesor o profesora otorgado en los centros e institutos de formación docente” (capítulo III artículo 17, República del Paraguay)� Esta normativa también reconoce el carácter profesional de los educadores, quienes deben ser egresados de IFD, de institutos superiores o de universidades habilitadas�

Los IFD, sean privados o públicos, se rigen por las normativas estable-cidas por el Viceministerio de Educación Superior, específicamente por la Resolución Ministerial 7056/12 en la que se establece la estructura orgánica de dicho Viceministerio� Este organismo cuenta con una Dirección General

3 Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (Unesco)�


de Instituciones Profesionales de Tercer Nivel, la que tiene a su cargo la Dirección de Formación Docente de la cual dependen los IFD�4

El Decreto Presidencial 468/01 establece que “la formación docente inicial se desarrollará conforme a planes y programas de estudios oficiales definidos por el Ministerio de Educación y Cultura, y otorgará el título ha-bilitante para el ejercicio profesional de la docencia� La formación docente continua en servicio es la que se realiza con los docentes que están en ejercicio de la docencia”�

Los IFD públicos y privados deben solicitar la habilitación de los cur-sos de formación docente inicial por cohortes a la Dirección de Formación Docente (según lo estipula la Resolución 334/2010) de la Dirección General de Educación Superior “por la cual se aprueba el reglamente de requisitos y plazos de los procesos administrativos realizados en la Dirección General de Educación Superior”� Una vez que esta Dirección los habilita, se procede a la matriculación y ejecución del curso�

Los IFD están comprometidos en un proceso de licenciamiento de las instituciones desde el 2010, ya que en el Plan Nacional de Educación 2024 se estableció como una meta llegar al 10% de los IFD licenciados para el año 2013 (Tabla 1)� Hasta el momento participaron del proceso de licen-ciamiento veinte IFD de gestión oficial, de los cuales solamente ocho han recibido su licenciamiento y los restantes obtuvieron la postergación y el no licenciamiento�

Tabla 1: Indicadores y metas del Plan Nacional de Educación 2024, respecto a los IFD

Indicadores Líneas de base 2006Metas

2013 2018 2024Porcentaje de Institutos de Formación Docente (IFD)

con licenciamientoIndicador nuevo 10% de

las IFD30% de las IFD

50% de las IFD

Fuente: Plan Nacional de Educación 2024 (MEC, 2011)

La formación docente en servicio es también responsabilidad del Ministerio de Educación y Cultura, órgano que según la Ley 1264/98 “es-tablecerá programas permanentes de actualización, especialización y per-feccionamiento profesional de los educadores” (República del Paraguay)� Esta normativa también estipula como un deber de los profesionales de la educación desarrollar su formación y actualizarse permanentemente en el ámbito de su profesión�

4 El organigrama del Viceministerio de Educación Superior puede consultarse en la Reso-lución Ministerial 7056 (del 24 de octubre de 2012); disponible en línea: http://www�mec�gov�py/cms/resoluciones/546-resolucion-n-705612?idx=0


El Plan Nacional de Educación 2024 tiene como meta “Mejorar la calidad de la educación en todos los niveles/modalidades educativos, atendiendo la diversidad y multiculturalidad” y la acción definida como “Fortalecimiento e innovación de los programas de formación continua en servicio de los educadores y las educadoras, acordes a las necesidades y prioridades de mejora del desempeño”�

El “Estatuto del Educador”, Ley 1725/01, expresa que los gobiernos departamentales, las municipalidades, las entidades privadas y las organi-zaciones gremiales o culturales pueden apoyar y promover los procesos de capacitación y actualización permanente� Los proyectos de capacitación y actualización podrán ser ejecutados también por instituciones de educación superior, reconocidas por el MEC�

El Decreto Presidencial 468/2001 establece que el MEC garantizará la ejecución de programas de formación docente continua para todos los educadores del país, de carácter gratuito, con una carga mínima de cien (100) horas cronológicas que tendrán validez para su ascenso en la carrera del educador�

2. Panorama de las políticas docentes

2.1. Debates actuales en el campo de la formación docente

La formación docente antes de la reforma educativa de los años noventaEl análisis de la situación actual de Paraguay requiere considerar su

pasado reciente, en especial el período de la dictadura de Stroessner (1954-1989), cuya influencia sigue presente en las prácticas políticas y en la orga-nización y el funcionamiento de diversas instituciones del Estado� Tal es el caso del sistema educativo, de allí la importancia de realizar una reseña de este período para comprender la situación actual de la educación y de la formación docente (FD)�

Cada reforma orientó algunos lineamientos en la FD, así la reforma de 1957 puso énfasis en la formación de docentes rurales y, a la vez, estableció los centros regionales de educación, como sostiene Acosta González (1996)� En 1958 fue aprobado un plan de estudios para las escuelas normales de la República que serían de tres tipos: rurales, urbanas y superiores�

Las escuelas normales rurales de encargaban de formar profesores para el agro y tendrán la función de elevar la preparación general y pedagógica de las profesoras de las escuelas primarias rurales� Las urbanas formarán educadores para los centros predominantemente urbanos; elevarán la preparación de los maestros urbanos sin título; suministrarán formación psicopedagógica a profesores de áreas especiales� Las normales superiores formarán profesores de jardines de infantes, de pedagogía y psicología,


metodología y práctica pedagógica, de ciclo básico de enseñanza media, directores de escuelas, orientadores vocacionales y cursos de postgrado de psicopedagogía (Acosta González, 1996: 72)�

Con la reforma de 1973 (Innovaciones Educacionales) perdieron vigencia las escuelas normales y se habilitó la formación docente a nivel superior no universitario con dos años de duración (CARE, 1998)� En este marco se crea-ron institutos de formación docente; de los cuales el más representativo es el Instituto Superior de Educación (ISE) que constituye, hasta hoy, la institución emblemática de la formación de educadores en Paraguay (Cadogan, 1996)� El sistema de FD que se encontraba en el Proyecto de Estructura Curricular de esta reforma incluye la formación docente (profesorado de enseñanza primaria y profesorado de enseñanza media), la capacitación docente, la especialización docente (en orientación, evaluación, supervisión, admi-nistración educativa, educación especial y otros) y la profesionalización�

Según los entrevistados, la docencia en el período de la dictadura estuvo marcada por el clientelismo político en la distribución de cargos y por el alto porcentaje de docentes no titulados�

Normalmente eran por el padrinazgo político del caudillo de la zona, nor-malmente� Aún un largo tiempo en la transición, las ternas eran un ropaje para legitimar que ella tenía que ser nombrada (entrevista a gremialista)�Entonces en la época de la dictadura, conseguían cargos los que estaban de acuerdo con la política de Stroessner o tenían algún parentesco con alguna autoridad, es un tema cultural del Paraguay, el parentesco y el comadrazgo� Eran nombrados, por eso vamos a encontrar nombramientos en cadenas por ejemplo, la madre, el cuñado, la hija (entrevista a especialista en FD)�

Esta situación convirtió a la docencia y al sistema educativo en un sector identificado con discursos y prácticas de legitimación del régimen� Alocuciones, actos oficiales, la actividad diaria en las instituciones educativas estaban cargados de símbolos que transmitían un modelo de organización social, más allá de los contenidos explícitos de los currículum, programas de estudios y textos� Se pueden mencionar algunos conceptos que eran utiliza-dos en el ámbito educativo: obediencia, disciplina, jerarquía, uniformidad, mistificación de los héroes (algunas figuras históricas resignificadas desde la ideología oficial), militarismo (alumno como soldado), escuela como “santuario” (sacralización, reproducción del modelo dogmático, alianza con figuras de la Iglesia católica que representaban los valores tradiciona-les), negación de las diferencias (las cuales eran consideradas “doctrinas disociantes”), ritualismos para fortalecer la ideología (como los actos de colación con presencia de Stroessner), centralización del poder en la figura del “único líder”, desarrollismo, crecimiento�


Se castigaba al docente por la inobservancia a la uniformidad constituida� El Decreto 11089/425 expresaba: “si un Profesor predicase en su enseñanza ideas o doctrinas perniciosas, o que atentaren contra la orientación nacio-nalista que deber ser observada en todo establecimiento educacional, será suspendido en la forma establecida en al Art� anterior� En caso de reinci-dencia, el Director hará la denuncia del caso a fin de aplicarse la pena que corresponda” (artículo 19)� Cabe señalar que dentro del sistema educativo funcionaban canales de información entre las escuelas y los organismos represivos, ligados a autoridades educativas que, a su vez, eran parte de la estructura política-partidaria del Gobierno (Elías y Segovia, 2011)�

El Consejo Asesor de la Reforma (CARE) publicó en los inicios de la reforma un informe de avance en el que realizaba un diagnóstico de la si-tuación educativa paraguaya (CARE, 1992)� Este informe dedica un capítulo a la formación docente y para su elaboración se conformó una comisión integrada por miembros del CARE y especialistas del área de formación docente del MEC� En el diagnóstico de la situación de la formación docen-te, que corresponde a la etapa previa a la reforma, se señalan las siguientes características:

- La formación de docentes se realiza por diversas instituciones con características diferentes: algunas instituciones dependen directa-mente del MEC y se ocupan de la formación de docentes para Nivel Inicial, Primario, Medio y Terciario no universitario� Éstas abarcan los institutos de formación docente del Departamento de Formación y Especialización Docente, el Instituto Superior de Educación (ISE), los institutos dependientes de los centros regionales� Otras instituciones dependen de distintas direcciones del MEC, como del Departamento de Formación Técnica y Profesional, de la Escuela de Bellas Artes, de la Escuela Nacional de Educación Física y también de la Universidad Nacional y de la Universidad Católica�

- En ese conjunto de instituciones se observan diferencias significativas en cuanto a la planificación e implementación curricular�

- Hay estudios que son terciarios, que requieren el bachillerato para su ingreso y otros que exigen el ciclo básico�

- Se observa confusión entre lo que es formar para una especialidad y lo que es formar para la docencia� Algunas instituciones otorgan título de profesor sin incluir para tal fin ni formación en pedagogía ni didáctica�

- El número de egresados tiende a ser muy bajo en algunas instituciones�

5 Este decreto es previo a Stroessner (que asumió en 1954), pero estuvo vigente durante todo el stronismo�


- La estructura del MEC no cuenta con la capacidad suficiente para organizar y orientar a las instituciones que forman docentes�

- El presupuesto adjudicado a los institutos de formación docente es insuficiente�

- La mayoría de los institutos en relación con el local y el equipamiento no reúnen las condiciones adecuadas para su funcionamiento�

- Se señala el bajo salario a los docentes de los institutos de formación�- Existe poca valoración económica del servicio docente�- La carrera de formación docente ofrece poco atractivo para los jóve-

nes de zonas urbanas� La mayoría de los que aspiran al magisterio provienen de zonas rurales�

- Se destaca el bajo nivel con que llegan los candidatos y su bajo rendimiento en el instituto�

- La formación académica de los profesores de formación docente es heterogénea y en la generalidad de los casos no se ajusta a los requisitos para los profesores de este nivel�

- El reglamento de formación docente se refiere sólo a la formación de profesores de Nivel Primario�

Sobre la situación de los maestros en ejercicio, el informe del CARE concluye lo siguiente:

- Existe un elevado porcentaje de docentes no titulados (23,51%)�- Entre los docentes no titulados existen quienes no tienen estudios

secundarios completos�- Los departamentos en cuyos distritos funcionan IFD no cubren la

demanda de docentes de su zona�- El número de egresados es muy bajo ya que la carrera es poco atractiva�- Se requiere la apertura de institutos de formación docente en ciertas

localidades�- Los bachilleres incorporados a la docencia, por falta de docentes

profesionales, están resolviendo una situación de emergencia, pero necesitan aún mejor capacitación para el desempeño de su trabajo�

La formación docente en la reforma educativaEl CARE conjuntamente con el MEC elaboró un plan estratégico de la

reforma educativa: Paraguay 2020: Enfrentemos juntos el desafío educativo (CARE, 1996)� El documento se define como un instrumento de gestión basado en los trabajos del Grupo de Diálogo Estratégico conformado por especialistas del MEC y del CARE con apoyo técnico del Harvard Institute of International Development (HIID)� En este documento se presentan las grandes prioridades de la reforma y las acciones específicas que correspondían


a cada una de esas prioridades� Asimismo se incluye el marco lógico que permite examinar las metas, propósitos, resultados y actividades�

Respecto a la formación docente, Paraguay 2020 (en adelante) propone desarrollar una política para mejorar la calidad del desempeño docente� Las acciones formuladas son las siguientes:

- Elaborar un estatuto que estimule el desarrollo del rol profesional del docente� Este estatuto buscará, en un plan gradual, fortalecer el perfil del docente, remunerando su jornada completa, lo que incluye todas las clases para los alumnos y tiempo para su formación y para coordinar actividades de autoformación en su escuela� Igualmente el estatuto contemplará una política salarial diferenciada para los docentes, de acuerdo a su formación y desempeño, y preverá desa-rrollar incentivos para quienes enseñan en escuelas a las que asisten alumnos de alto riesgo y para quienes enseñan en los primeros grados� Buscará igualmente incentivar a las maestras y maestros con capacidad educativa bilingüe�

- Estimular el ingreso a la profesión docente de candidatos de sólida formación general y con apertura a las orientaciones centrales de la reforma� Esto deberá tomar en cuenta los déficits estimados de pro-fesores para expandir el acceso al tercer ciclo de la educación escolar básica� En el mediano plazo se elaborará un plan de emergencia para satisfacer la demanda de profesores, cuando no haya candidatos específicamente capacitados, con egresados universitarios de otras disciplinas, capacitándolos en pedagogía –sobre todo didáctica– y en el manejo de las lenguas oficiales�

- Ejecutar un plan para elevar la calidad profesional de los institutos de formación docente que permita una mejor formación inicial� Llevar a cabo una política para aumentar las competencias de los profesores de estos institutos, vía: 1) la realización de concursos de mérito para el nuevo personal y el personal que actualmente trabaja en dichos institutos; 2) el desarrollo de convenios con universidades para actualizar a los formadores; y 3) la incorporación de exámenes de competencia periódicos a los formadores� Dos temas centrales para ser atendidos en la formación inicial son el desarrollo de com-petencias para ser docentes bilingües y, para aquellos docentes que opten por desempeñarse en el tercer ciclo de educación básica, el desarrollo de competencias para enseñar los “bloques” de disciplinas contemplados en ese nivel�

- Consolidar el sistema de actualización permanente sobre la base de círculos de aprendizaje, apoyados por los equipos técnicos� A la par desarrollar un plan de seguimiento y apoyo especial para maestros/


as que se emplean por primera vez y para aquéllos que trabajan en escuelas de alto riesgo�

- Actualizar permanentemente los programas de formación docente, asegurando que brinden oportunidades para que los estudiantes adquieran las destrezas para facilitar situaciones de aprendizaje que permitan a sus alumnos, en las escuelas, adquirir las competencias básicas para la vida, señaladas como propósito en el marco lógico�

La expansión de la matrícula, el aumento de los institutos de forma-ción docente, la multiplicación de estudiantes de formación docente y la oportunidad de empleo que significaba el magisterio fueron la tónica de los primeros años de la reforma educativa� Un hecho ilustrativo, citado por una de las entrevistadas, fue una resolución del MEC que creaba simultáneamente (en la misma declaración) dieciséis IFD de gestión oficial�

Varios entrevistados coincidieron en subrayar esta situación como un factor de riesgo para la calidad de la formación docente y para el logro de las metas trazadas en la reforma� Hablan de la masificación de la formación docente, de la inclusión de nuevos grupos sociales tradicionalmente exclui-dos al magisterio, del descontrol del MEC para asegurar estándares mínimos para el funcionamiento de los IFD y de injerencia política para la apertura de los institutos sin una planificación en base a las necesidades y recursos�

Esta visión se expresa en varios informes y evaluaciones efectuadas por diferentes actores institucionales� El Consejo Nacional de Educación y Cultura6 realizó un balance de la primera década de la reforma educativa (CONEC, 2004)� En este informe se señalan avances en aspectos como el incremento del gasto social en educación, el crecimiento de la cobertura, la educación bilingüe y la alfabetización� También se indican áreas de rezago (y la formación docente es el primero de los puntos mencionados)� Según el informe, la reforma educativa no ha tenido los resultados esperados en cuanto a la formación del docente:

6 A partir de la promulgación de la Ley General de Educación (Ley 1264/1998), el Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) desaparece y se conforma el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC) que, al menos en sus primeros períodos, coincidió en gran parte de su conformación con el CARE� De acuerdo a esta normativa, el CONEC tendrá como objetivos principales: a) participar en la formulación de la política cultural y educativa nacional, en diálogo con el Ministro de Educación y Cultura y presentándole formalmente sus propuestas; b) cooperar en su ejecución a corto, mediano y largo plazo; c) colaborar para la coordinación entre los diferentes sectores y niveles de las diversas instancias administrativas, que se ocupan de la educación y la cultura; y, d) evaluar periódicamente e informar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo sobre la situación y evolución del sistema educativo nacional, por los conductos correspondientes�


Las causas son múltiples y encararlas supone elaborar un cuidadoso plan sobre las prioridades y los recursos necesarios para tal tarea� En este orden, un fenómeno que no debe ser pasado por alto es la creciente heterogenei-dad de la población que a partir de la reforma se ha ido incorporando a la actividad docente, en particular por la diversidad de las capas sociales de las que proceden� Uno de los efectos de dicho proceso ha sido el fuerte deterioro de las bases de preparación de una proporción importante de los candidatos a ejercer la tarea docente� A esto debe agregarse otro factor de agravamiento: la apertura y funcionamiento de centros de formación docente que no disponen de las mínimas condiciones para asumir tal responsabilidad (CONEC, 2004: 45)�

Más adelante, el informe refiere:

Por largo tiempo se ha afirmado –y aún hay quienes siguen sosteniendo tal tesis– que el mejoramiento del desempeño del docente pasa centralmente por sus niveles salariales� Sin embargo, sin desconocer los efectos positivos que genera en el educador y en cualquier ocupación en general los incre-mentos salariales, se ha comprobado que tiene poca incidencia sobre el rendimiento de los escolares� Lo cierto es que el aumento salarial mejora las condiciones de vida del docente, lo que resulta destacable, pero poco o nada es lo que cambia en lo que rutinariamente hace en la escuela� Lo que esta constatación enseña, es que afrontar la responsabilidad de lograr mejores resultados en la formación de los docentes implica trabajar en base a una estrategia que reconozca la multiplicidad de dimensiones que se debe afectar, contar con una clara definición con relación a los derechos y deberes profesionales y sobre todo, dar a dicha tarea un horizonte de seguimiento y continuidad (CONEC, 2004: 46)�

En diciembre de 2007, el CONEC presenta un último informe sobre la situación de la educación en el Paraguay antes del cambio de Gobierno (y de autoridades del MEC, en previsión de las elecciones presidenciales de abril de 2008)� En este documento la formación docente aparece como un tema pendiente y los miembros del CONEC expresan lo siguiente:

Es difícil entender cómo los diversos responsables del MEC, que han ido pasando por el Ministerio desde 1989 hasta el 2007, no han acometido fehaciente y sistemáticamente la reforma profunda de la formación do-cente� Lógica y estratégicamente, es impensable realizar una reforma de la educación sin reformar la formación de los educadores profesionales que van integrándose en la formación inicial y la de quienes están en el ejerci-cio de la profesión� No hay posible reforma sin educadores profesionales reformados y adecuadamente formados (CONEC, 2007: 32-33)�

En otro párrafo, el informe afirma:

Los resultados de esta errada política de no haber encarado la reforma de la formación docente saltan a la vista: maestros, maestras, profesoras y profesores incompetentes como el mismo MEC ha reconocido en sus in-formes del Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNEPE); bajo rendimiento, repetición, mediocres resultados en los alumnos, baja preparación para la educación superior, nivel de calidad por debajo de la media, etc� (CONEC, 2007: 33)�


El documento marca, entre los problemas de la FD, la multiplicación de los IFD abiertos sin cumplir con los requerimientos mínimos y que “antes de contribuir están debilitando el sistema educativo”; el problema de los docentes bachilleres que no se ha superado y él de los llamados “docentes ad honórem” que, según el informe, tiene raíces políticas�

A conclusiones similares se arriba en otros informes, como la evaluación del sistema educativo de Paraguay realizada con apoyo de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) (Martin y Marchesi, 2007) y un informe más reciente del CONEC (2011) en el que se sostiene, entre otras cosas, que la mercantilización de la educación, en especial de la formación docente, sin un acompañamiento adecuado por parte del MEC, llevó a no respetar los criterios de admisión� Señala también la partidización del sistema educativo, que viene de décadas atrás, y sus efectos en la docencia; su incidencia en el acceso a los cargos docentes y en la calidad de la educación; la apertura de numerosos IFD privados sin reunir los requisitos indispensables para ofrecer calidad y la carencias de políticas de regulación, de monitoreo y de evaluación de los IFD�

Las recomendaciones hechas por el CONEC (2011) para la formación docente son reforzar con recursos humanos, técnicos y financieros los IFD para generalizar los cursos de profesorado, especialmente para el Nivel Medio y la Educación Inicial; intensificar los cursos de capacitación y profe-sionalización de los docentes no titulados en ejercicio; estructurar y ejecutar programas permanentes de capacitación para la docencia de los diferentes niveles y preferentemente para las especialidades de la educación técnica, tanto a nivel posbásico como bachillerato industrial; evaluar el sistema de formación docente a nivel nacional y regional en su aspecto curricular y en su estructura organizacional y administrativa para adecuarlo oportunamente a fin de darle la necesaria coherencia, secuencia y continuidad e incentivar con diversos mecanismos la carrera docente, con el propósito de hacerla atractiva a los jóvenes egresados del Nivel Medio�

A principios de 2007 las autoridades del MEC y los miembros del CONEC iniciaron un proceso de revisión y actualización del Plan 2020, que incluyó: a) una evaluación externa sobre la percepción de la educación por la so-ciedad; b) una consulta nacional y mesas de diálogo con distintos actores respecto a los rumbos que debería tomar la educación en Paraguay, c) un diagnóstico de la realidad educativa; d) un taller de diagnóstico y e) talleres de planificación estratégica (CONEC, 2008)� Entre las directrices estratégicas del Plan 2020 Actualizado se afirma que los educadores deben contar con las competencias personales, profesionales y sociales requeridas para una carrera docente de calidad en contextos diversos� Para lograr esto, se plan-tea desarrollar la carrera de los educadores y educadoras, lo que se traduce finalmente en una serie de acciones:


- Mejoramiento de los mecanismos de admisión a los programas de formación�

- Aplicación gradual de mecanismos de evaluación de la calidad de las instituciones formadoras de docentes�

- Fortalecimiento de la formación inicial conforme a los requerimientos de la demanda y del contexto�

- Fortalecimiento y mejora de las instituciones formadoras de docentes�- Establecimiento de alianzas con universidades e institutos superiores�- Evaluación y ajuste del mecanismo de selección y contratación de

profesionales de educación�- Evaluación sistemática del desempeño de los educadores y aplicación

del mecanismo de certificación�- Fortalecimiento e innovación de los programas de formación con-

tinua en servicio, basado en competencias�- Cualificación de los educadores que ejercen la docencia sin el título

habilitante�- Formulación y desarrollo de una política de remuneración y de

condiciones laborales acordes a la carrera del educador�

El Plan 2020 Actualizado fue traspasado al equipo de transición del MEC luego de las elecciones del año 2008� Las nuevas autoridades del MEC elaboraron un nuevo plan educativo, el Plan 2024, actualmente en vigencia� En el Plan Nacional de Educación 2024 (en adelante Plan 2024) se explica la tarea del educador actual y plantea que, para afrontar estos desafíos se requieren competencias más allá de la docencia� Asimismo, el Plan realiza un análisis sobre la situación actual:

La política vigente sobre las estructuras e instituciones para la formación docente inicial y en servicio está manifestando claramente síntomas de agotamiento� El vertiginoso crecimiento de nuevos institutos de formación docente desde el inicio de la reforma educativa hasta hace dos o tres años ha entrado en crisis con el cierre de muchos de ellos y la constatación de la baja calidad de su servicio de formación, evidenciado en el insuficiente nivel de competencias de la mayoría de sus egresados/as�Ha entrado en crisis la demanda para la carrera ante la saturación del mer-cado� Se desea y se necesita mejorar la calidad de la mayoría de los institutos de formación docente� Urge un cambio profundo de los currículos de la formación inicial y una revisión de las experiencias de formación en servicio para los y las profesionales que están en ejercicio� Se plantea la posibilidad de levantar el nivel académico y profesional de la formación, pasándola del nivel de instituciones terciarias al nivel de estudios y formación universitaria�De todo ello hay algo especialmente ineludible: revisar la certificación de los institutos de formación docente, evaluando sus prácticas, promoviendo la innovación y exigiéndoles su trabajo en la investigación, porque nuestro sistema educativo necesita replantear las prácticas de la formación de los/as docentes, impulsar la actualización de ellos/as y de los/as profesionales y


contribuir en la producción de conocimientos (no sólo en los diagnósticos) mediante la investigación� (MEC, 2010)�

Sobre las estrategias para la formación de docentes se menciona que “durante décadas ha estado claro cómo debía formarse a los/as docentes para que pudieran realizar su gran vocación y profesión como educadores/as� Hace pocos años hemos perdido esa claridad y ahora es muy difícil de-finir el perfil con los rasgos que deben caracterizar a un/a docente” (Plan Nacional de Educación, 2024)

En el Plan 2024 se sugieren y enumeran las siguientes competencias para el docente actual:

· Competencias para actualizarse permanentemente· Competencias en la sociedad de la información y el conocimiento· Competencias para saber religar los saberes· Competencias para identificar las culturas infantiles y juveniles· Competencias cognitivas· Competencias afectivas

En este período, si bien tanto en la formulación como en las acciones desarrolladas no se han dado cambios sustantivos respecto a la formación docente, se han impulsado algunos procesos y experiencias que afectan o cuestionan las visiones tradicionales del docente� Cabe consignar que aunque no ha tenido la continuidad necesaria, el MEC creó en el período 2008-2012 una Dirección de Educación Popular, tratando de acercar esta visión al sistema educativo�7 Otro hecho que se consolidó en los últimos años fue la creación de una Dirección General de Educación Indígena, que promueve acciones educativas que tratan de respetar los elementos de la cultura de los pueblos originarios�

Los docentes organizados: un actor que emerge en la transición democráticaLa base fundamental para el surgimiento de los gremios de educadores

está dada por las disposiciones de la Constitución de 1992, que consagra la libertad de asociación al establecer que “toda persona es libre de asociarse o agremiarse con fines lícitos” (artículo 42), así como nadie está obligado a pertenecer a determinada asociación� La forma de colegiación profesional será reglamentada por ley� Los derechos laborales de los agentes públicos se plantean en los siguientes términos: “Los funcionarios y empleados pú-blicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección

7 Esta iniciativa generó un debate sobre la posibilidad de lograr un acercamiento entre una visión de la educación desde el sistema educativo, con toda la carga histórica y sus prácticas tradicionales, con perspectivas que en gran medida se han construido en contra de estas prácticas y que han actuado desde fuera del sistema formal�


de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos” (artículo 102), con lo cual éstos pueden, consecuentemente, acogerse a las disposiciones de la norma constitucional (del mismo artículo 42 ya citado) (Becker y Aquino, 2009)�

Becker y Aquino (2009) señalan que el protagonismo sindical docen-te se desarrolla principalmente en tres organizaciones: la Federación de Educadores del Paraguay (FEP), la Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay (OTEP) y la Unión Nacional de Educadores (UNE)� Estos gremios se destacan por su número de asociados y su capacidad de convocatoria, movilización, alcance territorial y peso político� A estas orga-nizaciones hay que sumarles otras nacionales y también regionales�

La Federación de Educadores del Paraguay (FEP) nace en 1962, en plena fase de consolidación dictatorial, de derrota de la lucha armada en Paraguay, de imposición de la Guerra Fría y del inicio del programa “Alianza Para el Progreso”� La Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay-Sindicato Nacional (OTEP-SN) surge en la segundad mitad de los años ochenta, fase final de la dictadura, caracterizada por una lucha antidictatorial que empezaba a afirmarse a nivel interno y por un creciente aislamiento internacional del régimen paraguayo� La Unión Nacional de Educadores (UNE) emerge en 1992, luego de la caída del dictador, año de promulgación de la nueva Constitución y del inicio de la reforma educativa (Becker y Aquino, 2009)�

Según Becker y Aquino (2009), los gremios han logrado éxitos en lo relativo a sus reivindicaciones sectoriales vinculadas principalmente con cuestiones salariales� Sin embargo, su aporte ha sido escaso en lo referente a aspectos educativos centrales de la reforma educativa� Se puede notar una tensión entre sectores responsables de las políticas educativas, el MEC y, especialmente el CONEC, y los gremios de educadores� Se critica a los gremios señalando que al perseguir mejoras en sus condiciones laborales, ponen en riesgo la consecución de objetivos educativos� Así, un informe del CONEC (2004), que realiza un balance de la primera década de la reforma, señala lo siguiente:

La resistencia de los gremios a aceptar la disposición ministerial de los 200 días de duración del año escolar, ha sido un obstáculo hasta hoy día insuperable para el Ministerio de Educación� De igual forma, la aprobación de la Ley del Estatuto Docente, sancionando derechos que visiblemente no pueden ser satisfechos, refleja claramente, por una parte, el creciente poder de negociación que los docentes mantienen con el Parlamento y a la vez la ausencia de una línea clara, realista y objetiva en cuanto a la política educativa en determinados poderes del Estado� Las últimas convocatorias de huelga general, la más reciente en pleno período de exámenes, consti-tuyen un indicador claro de la definitiva incorporación de nuevas modali-dades en la confrontación de los gremios con el MEC� La alianza de estas


organizaciones con otros movimientos sociales y su cada vez más estrecha relación con fuerzas políticas representadas en el Parlamento, requiere un cambio radical en la forma en que el MEC y los gremios docentes se han relacionado tradicionalmente (CONEC, 2004: 49)�

Por otra parte, los gremios afirman que las organizaciones de educa-dores no tuvieron oportunidad de participar en la discusión y definición de las políticas educativas desarrolladas en la reforma� En este sentido, un referente del gremialismo docente entrevistado planteaba:

Decíamos nosotros que con ese estado de sumisión, de obediencia, de ver-ticalidad existente no era posible que los docentes fueran partícipes� Van a estar presentes pero no participar de la reforma educativa� Esto se nos quedó muy atrás, la participación profesional, hasta hoy día está muy ausente� Los docentes seguimos siendo obedientes, excesivamente obedientes para el desarrollo de lo que sea (entrevista a gremialista)�

Desde el punto de vista gremial, la precaria situación del magisterio ha hecho que las organizaciones sindicales se ocuparan principalmente de lo corporativo y económico y no de lo profesional� Sin embargo, diferentes entrevistados, incluyendo al representante gremial, reconocen el vacío que existe en materia de discusión pedagógica y de la política educativa dentro de las organizaciones de educadores� Algunos referentes de los gremios han manifestado su crítica a las políticas educativas, a ciertos programas y acciones llevadas a cabo por el MEC en diferentes períodos, pero no han podido acercar propuestas de política educativa alternativa a la reforma�

Otros actores y temas de debate respecto a la formación docenteEn síntesis, en el recorrido realizado en relación con la formación docen-

te, su situación antes, durante y después de la reforma, se pueden identificar diferentes actores y temas de debate� Entre los principales actores cabe citar al MEC, como institución responsable del sistema educativo nacional, el CONEC, una instancia asesora de la política educativa, y los gremios docentes� También hay otros actores relacionados al ámbito académico, a las organiza-ciones internacionales y a los medios de comunicación� Los académicos han tenido sus principales referentes en el CONEC, las agencias internacionales se han vinculado principalmente con el MEC� Otra institución es el Instituto Superior de Educación (ISE), que si bien pertenece al MEC tiene su propia perspectiva� El ISE ha mantenido su propia política en formación docente y es una referencia para otras instituciones� En los últimos tiempos, otro actor emergente es la Organización “Juntos por la Educación” que reúne principal-mente a referentes del sector empresarial� También existen algunas organi-zaciones no gubernamentales que se vinculan con el sector educativo, como ser Fe y Alegría, organización que trabaja en escuelas públicas en zonas de rurales y urbanas pobres, y la organización Paraguay Educa, que ha impulsado el Programa Una Computadora por Niño (OLPC, por sus siglas en inglés)�


En cuanto a los temas de debates, los principales ejes giran en torno a:1) El descontrol en lo que se refiere a las aperturas de IFD y a la masifi-

cación de la docencia en la primera década de la reforma (los años noventa) y sus consecuencias� En este sentido, diferentes actores consideran que hubo una falta de planificación por parte del MEC para la apertura de institu-ciones de formación docente oficiales y privadas, incluso señalan que esta masificación se ha producido por intereses políticos más que educativos� La incorporación de los egresados al sistema en estas condiciones traslada una complicación importante a la formación en servicio, donde no se cuenta con una estructura de instituciones ni con una estrategia consolidada�

2) Los productos y los resultados como criterio principal de la calidad de la formación� Desde esta perspectiva, el foco está puesto en el desempeño o logros en pruebas, más que en la experiencia y los procesos desarrollados� Los riesgos de las evaluaciones (como se verá en la sección sobre políticas de evaluación) son asignar la responsabilidad de los resultados al estudiante de formación docente y al docente en ejercicio (cuando se trata de concursos de oposición o evaluaciones de desempeño) y reducir el concepto de calidad a unos indicadores de rendimiento en pruebas� Una acción que, si bien no se contrapone, amplía la perspectiva, es el esfuerzo por realizar el licencia-miento de los IFD, que implica analizar no sólo el desempeño individual, sino las condiciones en que se realiza el trabajo educativo en los institutos�

3) Las condiciones laborales y su relación con el desempeño docente� Una postura expresada claramente en el informe del CONEC (2004) señala que el salario no tiene relación directa con el desempeño del docente y que los gremios docentes obstaculizan la ejecución de algunas acciones edu-cativas� Esto confronta con el discurso gremial que sostiene la persistencia de condiciones laborales inadecuadas para el docente, así como la poca participación que se les ha permitido tener en las discusiones sobre políti-cas educativas� En cuanto a la situación salarial y labor, el representante del gremio entrevistado señaló que es muy difícil elevar la formación del docente en servicio y mejorar su desempeño, cuando un docente por una situación salarial inadecuada debe trabajar en doble turno (lo que significa estar en aula a la mañana y a la tarde), sin contar con el tiempo que debe dedicar a la preparación de clases y la corrección de tareas de sus estudiantes�

4) Otras concepciones del rol y la práctica docente frente al modelo au-toritario y unilateral� Hay resistencia por parte de los institutos de formación docente� Como ya se ha subrayado, concepciones diferentes respecto a la educación y al rol del docente se han desarrollado en distintas experiencias educativas, incluso en programas del MEC, lo cual ha implicado procesos de formación de docentes en servicio� Sin embargo, estos abordajes y sus implicancias para los docentes no tuvieron mucha repercusión dentro de los IFD que siguen ligados a un modelo de formación y a concepciones muy próximas a la escuela tradicional�


2.2. Inscripción de la formación docente en el nivel superior

Las instituciones de educación superior en Paraguay se organizan en universidades, institutos superiores e institutos de tercer nivel, donde se encuentran los institutos de formación docente y los institutos técnicos� Los datos muestran que gran parte de las instituciones de educación superior (82%) se encuentran en el sector privado� Los IFD tienen mayor representa-ción en el sector oficial en comparación con otros institutos y universidades (el 42% es oficial)�

Tabla 2: Las instituciones educativas del subsistema de la educación superior

F % F %1. Universidades 45 85 8 15 532. Ins�tutos Superiores 30 81 7 19 37

3. Ins�tutos profesionales de Tercer Nivel

3.1 Ins�tutos de Formación Docente 50 58 40 42 903.2 Ins�tutos Técnicos 222 92 5 8 227

Total 348 82 75 18 407

Privado OficialSectorIns�tuciones Total

Fuente: CONEC, 2011

La formación docente en Paraguay, como ya se ha mencionado, tiene un carácter terciario no universitario con una duración de tres años, con prácticas educativas anuales y se ofrece en institutos de formación docente y en algunas universidades o institutos superiores habilitados� También existen licenciaturas en educación con duración de cuatro años que se desarrollan en universidades o institutos superiores habilitados, no en los IFD ya que éstos no pueden otorgar títulos de grado�

En el Plan 2024 se plantea “levantar el nivel académico y profesional de la formación, pasándola del nivel de instituciones terciarias al nivel de estudios y formación universitaria” (MEC, 2011: 20)�

Los datos cuantitativos muestran una tendencia al aumento en el por-centaje de docentes con formación universitaria (licenciaturas y maestrías), en especial en la educación media� Esta tendencia se podría explicar por el crecimiento tanto de las ofertas de universidades públicas y privadas en Paraguay como de la matrícula universitaria, en especial en las instituciones privadas (Gráfico 1)�


Gráfico 1: Cantidad de universidades públicas y privadas

Fuente: MEC (2012)

A pesar de la tendencia hacia la formación de grado, existe la opinión generalizada entre las personas entrevistadas que la universidad no garan-tiza la calidad de la dimensión pedagógica de la formación docente y que se debe seguir trabajando con los IFD� Los actores entrevistados refieren, por un lado, que el MEC no puede renunciar a la formación de docentes porque constituye una política de interés público y, por el otro, que no existe ninguna universidad capacitada para formar docentes en la actualidad� En relación con esto último, una de las entrevistadas plantea que “las universidades no tienen vocación, experiencia, ni proximidad con la realidad de las escuelas” (entrevista a ex viceministra de Educación)�

Por otra parte, los especialistas entrevistados consideran que el MEC no puede continuar con la formación de docentes “en solitario”� Se debe construir un itinerario formativo que parta de las instituciones que están a cargo del MEC pero que pueda pasar a la universidad� En este sentido, algunos sugieren que la formación docente para la Educación Media exija una formación universitaria y no de institutos�

Una de las instituciones más emblemáticas en la formación de docentes, como se ha planteado antes, es el Instituto Superior de Educación (ISE)� El ISE ha optado por abandonar sus profesorados y llevar a cabo cursos de gra-do y postgrados� En este momento, el ISE ofrece licenciaturas específicas en Educación Inicial, Escolar Básica, de Trabajo y Tecnología, en Matemática, en Lenguas, Artística, entre otras� También desarrolla licenciaturas articu-ladas con la formación docente inicial, posgrados en didáctica, evaluación y tutoría virtual y maestrías (con modalidad presencial y a distancia) en gestión educación, investigación educativa y en educación�


En síntesis, en Paraguay la discusión en torno a la inscripción de la formación docente en el nivel universitario apunta fundamentalmente a fortalecer los institutos y buscar áreas de articulación y complementación de las universidades que han demostrado capacidad para abordar temas y áreas referidas a la docencia�

2.3. Políticas y programas de formación docente inicial y formación en servicio: articulaciones

La política de formación docente no ha variado significativamente des-de el inicio de la reforma educativa� Tanto el Plan 2020 (Original) y el Plan 2020 (Actualizado) como el Plan 2024 (Vigente) formulan metas, objetivos y acciones similares en lo que respecta a la formación inicial y la formación en servicio� El concepto subyacente en los planes es el de desarrollo profe-sional docente (DPD), va comienza en el ingreso a la formación inicial y se extiende durante todo el ejercicio profesional� Para cada etapa del desarrollo profesional se plantean un conjunto de mecanismos� Esta trayectoria puede resumirse en el siguiente esquema:8

Flujograma 1: Desarrollo de la carrera profesional docente

La formación en servicio, como ya se mencionó, constituye una respon-sabilidad del Ministerio de Educación y Cultura (Ley General de Educación, 1998) que puede ser promovida y apoyada por los gobiernos departamentales, las municipalidades, las entidades privadas y las organizaciones gremiales (Estatuto del Educador, 2001)�

8 El SINAD (Sistema Integrado Nacional de Actualización Docente) es una instancia creada durante la reforma para articular la formación inicial y la formación en servicio�


La reforma adoptó como modalidades de capacitación para directores y docentes las entregas técnicas y la capacitación en cascada�9 Las entregas técnicas fueron jornadas de clases magistrales de corta duración, dirigidas a maestros, sobre los delineamientos curriculares, programas y fascículos con las informaciones técnicas para la aplicación del nuevo diseño curricular de la reforma� Estas entregas técnicas fueron complementadas posteriormente por la capacitación “en cascada” a través de la estructura operativa descen-tralizada del Sistema Nacional de Actualización Docente (SINAD)�

Dos experiencias de capacitación en servicio que se destacan en este informe fueron los círculos de aprendizaje (implementados principalmente en la primera década de la reforma)10 y las campañas de apoyo pedagógico (desarrolladas entre el año 2011 y 2012)�

Los círculos de aprendizajeEl círculo de aprendizaje es el encuentro de trabajo de un grupo, confor-

mado por el personal docente, técnico o directivo de una determinada institu-ción educativa, que se reúne de forma periódica y permanente para estudiar, motivados por las necesidades y objetivos comunes de desarrollo personal, y orientados por actitudes participativas, de pertenencia e integración, ante la búsqueda del saber� Los principales rasgos de los círculos de aprendizaje son:

a) Permiten la máxima acción, interacción y espontaneidad entre los miembros�

b) Exigen responsabilidad de todos los integrantes para la participación y una buena preparación para el desarrollo de los temas�

c) La conducción o liderazgo es coparticipativo y surge de manera de-mocrática, generada por la misma dinámica del grupo�

d) Propician un ambiente armonioso, donde todos escuchan, reflexio-nan, emiten ideas, críticas y experiencias, en el marco del respeto mutuo�

Sus objetivos apuntan a permitir a los integrantes del grupo de una co-munidad educativa aprender a encontrarse, a dialogar, a decidir soluciones y a emprender acciones; aprovechar la dinámica social generada en el grupo humano de la institución educativa y ponerla al servicio del crecimiento personal y profesional de sus integrantes; fomentar en los docentes la actitud reflexiva, crítica y comprometida con la noble misión que abrazan; generar en el grupo, y en cada persona que lo integra, una conciencia reflexiva y analítica, y desarrollar las actitudes cogestionarias y autogestionarias; contribuir a la auto y mutua capacitación permanente, a despertar potencialidades, cambiar, renovar y garantizar nuevas actitudes y nuevos conocimientos, mediante diversos métodos y estrategias de participación activa (Parra Gaona, 2004)�

9 “Cascada” es una estrategia donde un grupo pequeño de técnicos del MEC (denominados ETC) capacita a referentes zonales (ETZ); estos referentes a su vez capacitan a los técnicos locales y finalmente son los técnicos locales (llamados ETL) quienes capacitan a los docentes�

10 El término se comienza a utilizar con la reforma de los años noventa y aparece explicita-do en 1995, cuando se publica el documento “Círculos de Aprendizaje” del MEC� Serie Creciendo n�° 1 y 2�


La campaña nacional de apoyo pedagógicoEl MEC ha realizado durante los años 2010, 2011 y 2012 una Campaña

Nacional de Apoyo a la Gestión Pedagógica del Docente en Servicio� Esta campaña que congregaba a los docentes una vez al mes, implicaba que éstos eran capacitados en sus propias instituciones por otros educadores o referentes locales, que fueron capacitados por referentes zonales quienes a su vez habían sido formados previamente por el equipo técnico del MEC� Durante el primer año fueron tratados temas generales teóricos sin distin-ción de los niveles de ejercicio de los docentes� Desde el segundo año, se propusieron temas diferenciados por ciclos educativos� Si bien desde el MEC se refiere que esta campaña implicó unos 60 000 docentes capacitados, no se tienen datos acerca de la efectividad de dicha estrategia� En el año 2013, se interrumpió el proceso�

La campaña realizada en el año 2011 tuvo como lema “Construyendo experiencias pedagógicas en la nueva escuela pública paraguaya”� Fue una iniciativa que contó con el acompañamiento de la mayoría de las agremia-ciones de docentes y que logró apoyar pedagógicamente durante los meses de trabajo a aproximadamente 80 000 docentes, directores y directoras de las escuelas públicas y subvencionadas del país� La campaña se realizó en diferentes encuentros divididos en varias etapas: inició con la capacitación de los referentes departamentales en Capital, siguió con la capacitación de los referentes locales en cada departamento y concluyó con la implementación de la campaña para todos los docentes del país� Otro aspecto importante que se trabajó, por medio de la campaña, fue la actualización de los programas de estudios de los diferentes niveles�

Durante las jornadas de formación se trabajó sobre diferentes ejes te-máticos por niveles en pequeños grupos que permitieron la participación activa y de esa manera encontrar soluciones a las necesidades pedagógicas de cada escuela� Tanto los coordinadores/as como directores/as participantes manifestaron la importancia del trabajo realizado, la pertinencia de los temas abordados y uno de los puntos a mejorar a nivel central es el aspecto admi-nistrativo, sobre todo en cuanto a lo que reembolso de viáticos (MEC, 2011)�

Ahora bien, las opiniones dadas por las personas entrevistadas en este estudio son más bien negativas respecto a las experiencias de articulación entre la for-mación inicial y la formación en servicio y, en general, sobre la organización, el desarrollo y los contenidos trabajados en las experiencias de formación en ser-vicio� En este sentido, se señalan los siguientes problemas sobre la articulación:

- “La dispersión que existe en el Ministerio por parte de las instancias encargadas de la formación y de la carrera docente, que se encuen-tran repartidas en diferentes viceministerios, direcciones generales y direcciones, dificulta la realización de los trabajos de selección, evaluación, certificación, entre otros” (entrevista a directora general


de instituciones de formación profesional del Tercer Nivel y directora de formación docente)�

- “No se cuenta con un marco único regulador de la formación do-cente” (entrevista a ex directora de formación docente)�

Sobre las experiencias de formación en servicio, los entrevistados con-sideran que:

- “No se cuenta con una política de formación en servicio� Cada ministro viene con sus propias ideas e iniciativas” (entrevista a gremialista)�

- “Los IFD que tienen pocos estudiantes y han demostrado poca capacidad en formación inicial, menos estarán en condiciones de desarrollar programas de formación en servicio a profesionales en ejercicio” (especialista en FD)�

- “El modelo de ‘cascada’ no ha funcionado por la poca formación de los responsables encargados de realizar el trabajo con los docentes” (especialista en FD)�

- “No estamos preparados para campañas masivas, no dan resultados” (especialista en FD)�

Tal como afirma Martínez Stark (2013), en estos momentos coexisten accio-nes aisladas en lo referente a la formación en servicio cuyos nudos críticos son la falta de mecanismos que garanticen la continuidad de la formación y profe-sionalización; la percepción en cuanto que poco efectivas de las capacitaciones y las campañas por parte de docentes y directores, debido a su desvinculación de las prácticas en el aula y de las condiciones concretas de trabajo; el elevado número de docentes que deben capacitarse y los costos asociados; y la multi-plicidad de contextos en que realiza su trabajo el docente que exige habilidades pedagógicas especiales que no son generalmente atendidas en las capacitaciones�

Otras experienciasCabe apuntar que en las dos últimas décadas se han dado múltiples expe-

riencias de formación en servicio asociadas a programas y proyectos financiados con préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial y con apoyo de distintos organismos internacionales como la AECID, la Unión Europea, UNICEF, OEI, entre otros�11 Se ha trabajado con programas de Educación Inicial

11 Entre los programas desarrollados en este período con apoyo de agencias internacionales cabe mencionar algunos de los más relevantes: Programa de mejoramiento de la educa-ción primaria (Préstamo del BID, 1994-2000); Programa de mejoramiento de la educación secundaria (MECES) (Préstamo del BM, 1996-2001); Programa de fortalecimiento de la educación bilingüe (Cooperación no reembolsable del BID, 1998-2002); Programa fortalecimiento de la reforma educativa en la educación escolar básica “Escuela Viva He-kokatuva” (Préstamo del BID, 2000-2005); Programa de educación de personas jóvenes y adultas “PRODEPA” (Donación de la AECID, 2001-2012); Programa de fortalecimiento de la educación inicial y preescolar (Préstamo del BID, 2004-2008); Programa de reforma de la educación con énfasis en la educación media (Préstamo del BM, 2004-2009); proyecto


y Preescolar, Educación Básica y Educación Media� Estos programas incluían entre sus componentes la capacitación de docentes, representando una parte importante de los recursos financieros� Sin embargo, si bien se han realizado algunas evaluaciones, no se cuenta con publicaciones o sistematizaciones que recojan estas experiencias, sus modelos de intervención y sus resultados�

Desde la perspectiva de la calidad y la mejora de la formación docente, se puede concluir que una de las áreas de mayor dificultad es la articulación entre la formación inicial y la formación en servicio� La formación en servicio se encuentra en una situación de debilidad institucional que se muestra en la falta de organicidad dentro de la estructura actual del MEC y la ausencia de un marco regulador� En las últimas décadas se han probado diferentes estra-tegias pero, al carecer de una buena base institucional, han quedado como acciones aisladas y sin continuidad, con poco acompañamiento del MEC�

Un aspecto que requiere una atención particular al analizar las experiencias de formación en servicio y de sus resultados es el referido a la situación laboral de los docentes, aspecto que, como se analizó anteriormente, generalmente no se integra al análisis global de la carrera del educador� Cuestiones como el ejer-cicio de la docencia en doble turno, la existencia aún de docentes ad honórem,12 los problemas en la cobertura social y la política jubilatoria, inciden en las posibilidades reales del ejercicio de la docencia y de la formación en servicio�13

2.4. Lo público y lo privado en la formación docente

En la década de los años noventa se dio un notable incremento en la creación y habilitación de IFD, los cuales fueron autorizados sin contar con criterios ni normas específicas para su funcionamiento� Recién en el año 2007 se establece el “Manual del mecanismo de licenciamiento de instituciones formadoras de docentes”�

de educación a distancia para maestros no titulados (Donación de AECID, 2003-2007)� También existen varias Organizaciones No Gubernamentales que han trabajado en las escuelas y han incluido entre sus acciones la capacitación de docentes� Esto incluye áreas como educación cívica y participación, educación sexual, derechos humanos, género y educación, educación y salud, producción de huertas escolares, entre otras�

12 Los docentes ad honórem ejercen el magisterio sin haber sido nombrados por el MEC (no cuentan con un rubro o contrato para el cargo) y no perciben salario del Estado� Estas personas ingresan irregularmente a la docencia, en algunos casos, por una necesidad real de contar con un educador para una comunidad y, a veces, como parte del clientelismo político, y después de un tiempo gestionan un contrato con el MEC y regularizan su situa-ción laboral� Estos docentes ad honórem pueden o no tener formación para el ejercicio de la docencia� Esto explica que, por una parte, haya concursos de oposición y, por otra, que aún persistan docentes sin la formación y la habilitación ejerciendo el cargo�

13 Al inicio de la democracia en el Paraguay se partía de una situación en la que el docente percibía por un turno (4 horas) menos del 50% del salario mínimo del país (8 horas)� Esta situación se corrige por medio de ajustes sistemáticos que elevan el salario del docente in-cluso por encima del salario del obrero, lo que ocurre en el año 1999, cuando por 4 horas el docente percibía más que un obrero por 8 horas de trabajo� Es importante señalar, que en el Paraguay, el salario mínimo es efectivamente un piso que percibe la mano de obra del país�


En 2000 existían en Paraguay un total de 98 IFD, de los cuales 32 eran oficiales y 66 de gestión privada� En 2006 la cifra aumenta a un total de 40 IFD oficiales y 95 IFD privados (Gráfico 2)� Por este motivo, considerando la cantidad de egresados y la proyección de la demanda requerida, en marzo 2007 se resuelve “suspender la apertura y habilitación de nuevos institutos de Formación docente de gestión oficial y privada, por el término de seis años, a partir de la fecha” (MEC, 2007)� En sintonía con la resolución precedente en 2008 se suspende la implementación de programas de formación docente de educación escolar básica, primer y segundo ciclos a partir de la cohorte 2009-2011 y siguientes hasta nueva disposición (MEC, 2008)�

Gráfico 2: Número de IFD habilitados

Fuente: MEC 2012

Entre los años 2007 y 2013, 31 IFD de gestión privada se cerraron a pedido de sus responsables� Son activos hasta la fecha 49 IFD de gestión privada, pero se carece de datos precisos sobre su estado actual y su funcionamiento�

Al realizar una comparación de los IFD en los años 2000 y 2010 se constata que se ha reducido a más de la mitad la cantidad de instituciones que ofrecen los programas de formación docente inicial (Tabla 3)� Esta situa-ción es particularmente llamativa en las zonas urbanas, donde se cerraron más del 50% de las instituciones� El número de instituciones de zona rural también disminuyó de forma considerable (cerca del 40%) si se considera la poca cantidad de instituciones existentes en 2000 en comparación con la zona urbana (Tabla 3)�

De los IFD oficiales, 11 son los que ya no ofertan ninguna carrera de FDI� Una drástica reducción se observa en los IFD privados: 41 institutos que funcionaban al comienzo de la década cerraron la carrera hacia 2010� En cuanto a los IFD de gestión privada subvencionada sólo uno queda para el año 2010 con el programa de formación docente inicial�


Tabla 3. Cantidad de instituciones educativas por zona y sector, según nivel y programa

NivelZona Sector

TotalUrbana Rural Oficial Privado P. Subv.

2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010Formación

Docente Inicial *

105 48 13 8 39 28 68 27 11 1 118 56

(*) Estas cifras tienen valor referencial si se considera la baja tasa de respuesta censal de estos niveles, que origina subestimaciones en las estadísticas�

No se cuenta con evaluaciones ni estudios que analicen el funciona-miento de los IFD oficiales y privados y que permitan identificar caracte-rísticas que los diferencien� Lo que se puede notar es que, si bien la falta de planificación y acompañamiento afectó tanto a los IFD oficiales como a los privados, los de gestión privada, al estar más alejados del MEC, se habrían desarrollado con criterios menos rigurosos y habrían respondido mejor a oportunidades que brindaba la alta demanda de docentes�14

2.5. Los cursos virtuales: una tendencia en aumento en la formación en servicio

En la formación inicial predominan los cursos presenciales, dictados en los IFD� Ya en el área de la formación en servicio existen experiencias de cursos a distancia� Diversas instituciones ofrecen cursos de modalidad virtual para docentes en servicio� Un ejemplo son los periódicos que desarrollan cursos para docentes con apoyo o asesoramiento del MEC u otra institución, como la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI)�15

El MEC a través de su Viceministerio de Educación Superior implementa el curso a distancia virtual “Recursos Digitales para la Educación”, dirigido a docentes de IFD (formadores de formadores)� Este curso se está desarrollado en el marco del fortalecimiento de las políticas educativas: tiene una duración de seis semanas y es impartido y tutorado por especialistas del Departamento

14 Sería muy importante realizar estudios que analicen la situación actual y el funcionamiento de los IFD públicos y privados, que impliquen observaciones y entrevistas con directores, docentes y estudiantes� Es poco lo que se tiene sistematizado sobre lo que sucede en el interior de estos institutos�

15 Al respecto, cabe citar el Convenio que firmaron el diario ABC Color, el MEC y la OEI para impulsar el Programa de Apoyo Pedagógico a la Formación Docente� Como parte de este acuerdo, el diario ABC publica de forma sistemática el material del Programa de Apoyo Pedagógico a la Formación Docente en fascículos cuyos ejes temáticos cuentan con la aprobación del MEC� El material es publicado desde el mes de junio de 2013� El diario ABC también habilitó la plataforma virtual para facilitar a los participantes del curso el formulario de inscripción y el instrumento de evaluación (ABC, 31 de mayo de 2013)�


de Educación a Distancia de la Dirección de Formación Docente, que de-pende de la Dirección de Instituciones de Formación Profesional de Tercer Nivel� Con este curso los participantes acceden a contenidos actuales sobre herramientas digitales y su implementación pedagógica, lo que beneficia a más de 40 participantes de 22 IFD (MEC, 2013)�

También el ISE cuenta con una plataforma para desarrollar tutorías vir-tuales en sus cursos de posgrados y maestrías� No se dispone de información sobre la participación de docentes o estudiantes de formación docente en cursos virtuales impartidos por instituciones extranjeras�

Se puede suponer un crecimiento de los cursos virtuales, sobre todo en la formación en servicio, si se considera la experiencia positiva de los cursos a distancia a través de los periódicos (con una alta participación de docentes) a lo que se suman las plataformas virtuales con recursos para la formación y la enseñanza� Es preciso considerar además que el MEC promovió desde el año 2011 la campaña “Una computadora por Docente”, en la que se distribuirán aproximadamente 30 000 laptops, lo que permitiría acceder a cursos virtuales� Un aspecto que debe tenerse en cuenta y que dificultará una expansión a corto plazo de los cursos virtuales es la baja conectividad que existe aún en el país�16

2.6. Régimen de financiamiento y recursos asignados

El presupuesto nacional de educación se divide en tres programas: Programas de Administración, Programas de Acción y Programas de Inversión� Los costos visibles en el presupuesto destinados a la formación docente se encuentran en el Programa 12: Formación del Profesorado Docente, dentro de los Programas Acción, e incluyen 2 subprogramas: Subprograma 1: Apoyo operativo a la gestión curricular y Subprograma 2: Capacitación a docentes en servicios� El Programa 12 equivale a un 7% del presupuesto total en educación (Presupuesto Obligado, Ejecución Presupuestaria 2012)� Sin embargo, este monto no incluye una serie de gastos salariales que se encuentran en otros programas así como algunos gastos en infraestructura de los IFD que están contemplados en los Programas de Inversión� Un análisis del presupuesto destinado a formación docente requeriría una desagregación del presupuesto general, aspecto al que no se pudo acceder en el momento en que se realizó esta investigación�

Se puede señalar, en términos generales, que la inversión en educación en Paraguay es baja, y que incluso tiene tendencia a disminuir, a diferencia

16 De cada 100 personas en Paraguay, sólo 24 tienen acceso a internet, según el informe elaborado y presentado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones en el marco de la última asamblea general de la ONU� Paraguay está por debajo del puesto 100 en el ranking de acceso a Internet en el mundo� Dicha información se puede consultar en línea: http://ea�com�py/24-personas-de-cada-100-tienen-acceso-a-internet-en-paraguay/


de los demás países de la región� El análisis del gasto público en educación muestra que en Paraguay se ha dado una disminución del porcentaje del PIB destinado al sector educativo, que había alcanzado el 5,1% en 1999 y se redujo al 4,1% en 2010 (Gráfico 3)� La reducción del gasto en educación respecto del porcentaje del PIB se registra en el marco de una etapa en la que el PIB ha crecido de forma significativa�

Gráfico 3: Gastos públicos en educación como porcentaje del PIB y crecimiento del PIB, 2000-2010

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Gastos en Educación como % del PIB Variación anual del PIB (%)

Fuente: Instituto Desarrollo y PREAL (2013)� Informe de Progreso Educativo de Para-guay

La situación paraguaya muestra una tendencia opuesta a lo que sucede en otros países de la región latinoamericana, ya que Paraguay tenía en el año 1999 un gasto público superior a Argentina, Brasil y Chile y en 2010 se encuentra por debajo de todos estos países (Gráfico 4)�

Gráfico 4: Total del gasto público en educación en porcentaje del PNB, 1999 y 2010

Fuente: Unesco (2012)� Informe de Seguimiento de la EPT en el mundo


En Paraguay la formación docente es arancelada, incluso en los IFD oficiales, aunque los costos son bajos, por lo que no deberían constituir una barrera para el ingreso de estudiantes de diferentes sectores sociales� Los aranceles correspondientes a la formación docente inicial se ajustan frecuentemente� En la Resolución Ministerial 11�076/2012 se estipulan aran-celes diferenciados para los IFD de gestión oficial y los de gestión privada� El costo aproximado de matriculación y de derecho a exámenes ordinarios en un IFD de gestión oficial es de 20$ (US dólares) anuales, si bien algunos cursos de profesorados en el interior del país proponen un costo de 40$ anuales� En los IFD de gestión privada tienen que abonar el arancel estatal de aproximadamente 20$ (US dólares) anuales y las cuotas mensuales desde 20$ (US dólares) estipuladas por el propio IFD�

Para solicitar la habilitación de cursos de formación docente, las insti-tuciones deben presentar un proyecto que contenga: un diagnóstico de las necesidades de docentes la zona, identificación, fundamentación, objetivos generales y específicos, contenidos, malla curricular correspondiente, forma de evaluar el curso, población destinataria, currículo de los docentes, modelo de certificado y abonar el arancel correspondiente�

En resumen, lo que se puede deducir es que el Estado ha dispuesto pocos recursos para la educación en general y, en consecuencia, para la forma-ción docente inicial y en servicio� Más allá de los recursos para salarios, se cuenta con escasos fondos para diseño e implementación de innovaciones, mejoramiento de la infraestructura de los IFD, entre otros�

3. Descripción cuantitativa de la formación docente

3.1. Formación docente inicial

Docentes en ejercicioEn Paraguay la mayoría de los docentes (aproximadamente unos 60

000) ejerce funciones en instituciones educativas del sector oficial� El sector privado y el privado subvencionado no muestran grandes diferencias en-tre sí en cuanto al número de docentes: contratan a unos 18 000 docentes aproximadamente� Existe una mayor cantidad de docentes en la educación primaria: 1º y 2º ciclo de la Educación Escolar Básica (EEB), seguido por el 3º ciclo de la EEB� El Nivel Inicial es el que cuenta con menor cantidad de docentes (Tabla 4)�

La cantidad de docentes del 3º ciclo de EEB y de la Educación Media creció considerablemente de 2000 a 2005 (60% y 58% respectivamente)� Esto se atribuye a la expansión de la secundaria, con la creación de nuevas secciones (Tabla 4)�


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Si se tienen en cuenta las zonas de trabajo se pueden constatar algunas inequidades por zonas y niveles educativos� Si bien existe una importante cantidad de docentes en instituciones educativas oficiales de zona rural, hay una desproporción en los niveles educativos� Existe solamente la mitad de docentes en la secundaria rural (14 084 docentes) en comparación con la primaria (27 076 docentes), lo cual indica que en la zona rural no se ha logrado la universalización del acceso a este nivel educativo� En la zona ur-bana tanto en el sector privado como en el oficial hay paridad en la cantidad de docentes de estos dos niveles� En la zona rural hay menor cantidad de docentes que trabajan para el sector privado�

En la distribución de los docentes según sexo, se destaca una predomi-nancia de mujeres en el cuerpo docente� Por otra parte, se comprueba un bajo porcentaje de hombres que se desempeña en los niveles inferiores del sistema educativo (Inicial y EEB 1º y 2ºciclo), mientras que los porcentajes más altos de mujeres se encuentran en estos niveles� Si bien en los niveles superiores la cantidad de mujeres sigue siendo mayor, se confirma mayor presencia de hombres: más del 35% (3º ciclo de la EEB y Educación Media)� Casi no hubo variación en los porcentajes de hombres y mujeres que se desempeñan en los diferentes niveles educativos en el período 2000-2010�

TitulaciónEn general, la máxima titulación alcanzada por la mayoría de los edu-

cadores en ejercicio es la de “profesor”� En el 3º ciclo de la EEB y en la Educación Media se encuentra un mayor porcentaje de docentes con for-mación universitaria�

Es de advertir que en el Nivel Inicial y en el 1º y 2º ciclo de la EEB aún existe un 1% de docentes que no ha finalizado el 3º ciclo de la EEB� En todos los niveles educativos se encuentran entre un 5 y un 8% de docentes que tiene como título máximo el de bachiller� En 2010, en la enseñanza primaria (1º y 2º ciclo de la EEB), se registró un total de 7,9% de docentes sin título correspondiente que ejercían en escuelas oficiales� Estos aspectos deben ser atendidos a la hora de proponer políticas de formación en servicio, de manera de elevar el nivel de formación de los docentes�

En los años analizados (2007/2010) se nota un leve aumento en la for-mación de educadores de Educación Inicial: algunos alcanzaron el título de “profesor” y el nivel universitario� También incrementó el porcentaje de docentes de 3º ciclo y de Educación Media que culminaron su formación docente y postsuperior universitaria (Tabla 5)�


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Distribución de los docentes por rango de edad En 2010, se constata que el 82% de los docentes tiene menos de 40

años de edad, y que sólo el 18% tiene más de 40 años� La mitad de docentes de primaria, 1º y 2º ciclos, tiene entre 30 y 39 años (51%)� Por otra parte, se constata un porcentaje importante de docentes jóvenes (20%) que tiene menos de 30 años�

Al comparar los años 2005 y 2010 se observa un aumento en todos los niveles educativos de la cantidad de docentes en los rangos de edad de 30 a 39 años y de 40 a 49 años, y en 2010 la cantidad de docentes menores de 30 años disminuye� En cambio, el porcentaje de docentes mayores de 50 años no ha variado mucho en el tiempo y se mantiene en un porcentaje muy bajo (2%) para Educación Inicial (EI) y para Primaria (5%)�

Si se analiza la distribución de las edades de los docentes de Educación Secundaria (3º ciclo EEB y Educación Media), sucede lo mismo que en la primaria� En 2010, la mayor cantidad de docentes tiene entre 30 a 39 años (el 43% de los docentes del 3° ciclo EEB y 41% de los docentes de Educación Media), luego vienen aquellos menores de 30 años y mayores de 40 años (alrededor de 25% en cada uno de los niveles educativos)� En cuanto al rango de mayores de 50 años y más, también es reducida la cantidad de docentes en ejercicio (8%), lo cual indica que la docencia en la Educación Secundaria está en manos de gente joven�

Los docentes en Paraguay se pueden jubilar al cumplir 28 años de servi-cio sin considerar la edad de la persona� Las mujeres pueden hacerlo antes, a los 25 años de ejercicio, pues se les reconoce un año por cada hijo nacido durante el ejercicio de la docencia (se puede contabilizar hasta tres hijos)� La jubilación con 28 años de ejercicio tiene un retorno del 87%� Los hombres que se quieran jubilar a los 25 años, pueden hacerlo con el 83% de retorno�

Matrícula de formación docente La matrícula total de formación docente al año 2009 era de 3626 estu-

diantes, de los cuales más del 50% pertenecía al sector oficial� El Profesorado de Educación Escolar Básica y Educación Media absorbe más del 68% del total de estudiantes matriculados (MEC, 2009)� En 2012 se implementaron 58 cursos de profesorados con 69 secciones en todo el país�

Se ha realizado un análisis del total de matriculados de formación docente inicial de varios años a partir de 2000 y, según los datos, se puede notar una disminución general de matriculados en las diferentes carreras de formación docente (Gráfico 5)�

En 2005, se tuvo la mayor cantidad de matriculados para la formación docente en educación inicial con un total de 933 estudiantes� En el año 2000, se registra la mayor cantidad de matriculados en formación docente inicial, principalmente en el magisterio (1º y 2º ciclo de la EEB)�


En el marco de la implementación de la reforma educativa se creó un curso de “Formación en Educación Escolar Básica 3º Ciclo - 4to año”, que tenía una duración de un año sobre la titulación del Profesorado de Educación Escolar Básica y que se realizaba por especialidad� Este curso se cerró en 2012� La carrera de Profesorado en Educación Media también tuvo su auge en el quinquenio 2000-2005, pero luego la cantidad de matriculados se redujo a menos de la mitad al final de la década�

Esa considerable disminución en la matriculación coincide con la sus-pensión por cinco años de la carrera de Profesorado de Educación Escolar Básica (lo que ocurrió en 2008) y con el cambio de la malla curricular de los Profesorados de la Educación Inicial y de la Media� Desde 2006 se im-plementan de manera experimental nuevos planes curriculares sólo en algunos IFD oficiales seleccionados, según un sistema de ingreso con un ciclo propedéutico� Recién en el año 2013 se rehabilita el Profesorado de Educación Escolar Básica con un plan curricular ajustado�

Gráfico 5: Evolución de la matrícula total de formación docente inicial 2000-2010

Fuente: Elaboración propia, Datos MEC, 2000 - 2010

Al principio de los años noventa, los hombres representaban sólo el 16% de los estudiantes de formación, lo que se llega a duplicar en el año 2010 (34% de la matrícula total)� Los datos revelan que en el período 1995-2000 se tuvo la mayor cantidad de matriculados en la carrera y que en esta etapa el 71% de las matriculadas eran mujeres (Tabla 6)�


Tabla 6. Formación Docente. Matrícula por sexo. Período 1990-2010

Año Mujer Hombre Total1990 2.450 467 2.9171995 4686 1498 61842000 15 925 6504 22 4292005 8709 4053 12 7622010 1757 912 2669

Fuente: MEC, DGPEC� Análisis Cuantitativo de la Evolución Educativa 1990/2000/2005/2010� Datos 1990/1995 de Rivarola (2006)�

Perfil de formadores de formadoresEn 2007, según los datos disponibles, se contaba con 1437 formadores

ejerciendo en los IFD, lo cual disminuyó a casi la mitad en el año 2010� Se puede notar que el 53% de los formadores alcanzó un nivel universitario, mientras un 23% tiene aún como máximo nivel educativo el de formación docente� Este dato es muy contundente pues en la Dimensión de Recursos Humanos del proceso de Licenciamiento de los IFD se tiene como indicador de calidad que “los docentes poseen formación universitaria” (MEC, 2007)� Esto debe ser considerado a la hora de plantear estrategias de calidad y mejora de la formación docente desde los IFD, pues se debe atender primordial-mente a la mayor cualificación de estos formadores� Además se constata un aumento significativo (10%) en el nivel postsuperior universitario (Tabla 7)�

Tabla 7. Formación docente. Docentes según nivel de formación

Nivel de formación2007 2010

Cantidad % Cantidad %Técnica superior 9 0,6 5 0,6

Formación docente 353 24,6 181 23,2Formación militar 0 0,0 2 0,3

Universitaria 857 59,6 417 53,4Postsuperior no universitaria 69 4,8 18 2,3

Postsuperior universitaria 149 10,4 158 20,2Total 1437 100,0 781 100,0

Fuente: MEC-DGPE� SIEC 2007 y 2010�

Los formadores de formadores fueron objeto de algunos programas esporádicos y específicos que han otorgado becas o capacitaciones a cierta cantidad de formadores� No hubo programas o propuestas generales que abarquen a toda la población de formadores�


3.2. Formación docente en servicio y desarrollo profesional del docente

Docentes habilitadosUna situación que se enfrenta en la formación en servicio es que para

algunos niveles educativos existe un alto porcentaje de docentes no habili-tados� Esto sucede en la Educación Inicial, donde el 54% no está habilitado para enseñar en esta etapa, y en el tercer ciclo de la EEB, donde existe un 38% no habilitado (Tabla 8)�

Tabla 8. Porcentaje de docentes no habilitados

Porcentaje de docentes no habilitados 2010Nivel Cantidad %

Inicial (Cine 0) * 3919 54,1EEB 1º y 2º Ciclo (Cine 1)* 2655 8,2

EEB 3º Ciclo (Cine 2) 10 873 38,1

*Sólo incluye a los docentes responsables de grado, no a los docentes de materias extracurriculares Fuente: MEC-DGPE� SIEC 2010

No se pudo acceder a datos de Educación Media pero probablemente el porcentaje sea igual o superior al de docentes no habilitados en el tercer ciclo� Muchos de estos docentes no habilitados tienen formación en el magisterio y son egresados de los IFD pero no ejercen en el nivel para el que fueron preparados, lo cual genera una demanda adicional a la formación en servicio�

Instituciones que ofrecen formación en servicio: alcance, modalidades predominantes, principales líneas de acciónHistóricamente en Paraguay, la formación en servicio se ha imple-

mentado mediante talleres, encuentros y seminarios� En muchos casos se ha capacitado a los técnicos que tenían a su cargo la formación en servicio� También se han desarrollado círculos de aprendizaje, mencionados anterior-mente, donde un grupo de docentes o de personal directivo de una misma institución o de una misma zona se reúne para favorecer la reflexión, las teorías, los principios educativos (Saravia y Flores, 2005)�

Diversas instituciones ofrecen cursos: las universidades, especialmente las privadas, y los gremios docentes� El MEC ofrece cursos por medio del Departamento de Formación Docente� En general, la participación de los docentes es voluntaria, salvo algunos casos en que es obligatoria� Una de las características salientes de la formación en servicio en la década de 1990 fue el énfasis puesto en la capacitación y la actualización docente para poner en marcha las reformas educativas (Saravia y Flores, 2005)�


Los IFD también ofertan propuestas de formación en servicio, esto debido a la suspensión de los cursos de formación docente inicial, lo cual obligó a las instituciones a redirigir sus acciones hacia la formación en servicio�

En relación con la formación docente en servicio hay dos líneas prin-cipales: la profesionalización, dirigida a educadores que son bachilleres (esta carrera se ofertó en 18 lugares en 2012) y la formación posdocente, las llamadas “especializaciones” (que ofrecieron 89 carreras habilitadas impartidas en 98 secciones en 2012) (Tabla 9)�

Tabla 9. Ofertas educativas y carreras en implementación

Carreras en implementación Ofertas educativas 2012

Profesionalización 41 18Especialización 89 98

Fuente: MEC� (2012)� Datos sobre la Educación Superior en el Paraguay� Asunción: MEC�

En cuanto a la especialización docente se presentan las siguientes propuestas: Administración Educacional, Educación Especial, Evaluación Educacional, Orientación Educacional y Vocacional, Educación Inicial y Habilitación Pedagógica� La Habilitación Pedagógica está dirigida a profe-sionales universitarios que enseñan o desean enseñar en instituciones de nivel secundario�

Lo público y lo privado en la formación en servicioEn 2000, no se tenía ofertas de formación en servicio en los IFD�

Actualmente los 15 IFD que tienen ofertas de profesionalización son del sector oficial (14 de zona urbana y 1 de zona rural)� También existen 22 IFD que brindan formación en servicio (especializaciones y cursos de actualiza-ción), de los cuales 18 son de gestión oficial y 4 de gestión privada; 21 están ubicados en zonas urbanas y sólo 1 en zona rural�

Este dato es interesante ya que el MEC, si quisiera implementar políticas de formación en servicio a través de los IFD, podría llegar a todo el país, pues estos IFD están distribuidos geográficamente en todo el territorio nacional�

Datos cuantitativos sobre los docentes que realizan formación continua Existen pocos datos reportados de formación docente en servicio, aspec-

to que habría que mejorar para tomar mejores decisiones sobre las ofertas de formación� Se proponen una multiplicidad de cursos de formación en servicio a docentes por iniciativas de las supervisiones pedagógicas (pue-den ser cursos de hasta 40 horas pedagógicas), las ONG, los periódicos en asociación con otras entidades, las municipalidades y las gobernaciones, los IFD y las universidades�


En los programas de especialización docente, en 2010 se matricularon 1298 personas, la especialidad con más participantes es la de Administración Educacional (39% de la matrícula), seguida por Educación Inicial (36%)� Los participantes en el programa de Evaluación Educacional representan una cifra mucho menor (14,5%); sin embargo significativamente el menor porcentaje de participantes (1,8%) se encuentra en la de Educación Especial (MEC, 2012)�

Los IFD pueden proponer cursos de capacitación específicos para sus comunidades� Estos proyectos deben ser presentados a la Dirección de Formación Docente para su habilitación y reconocimiento: según los datos, unos 3148 docentes han asistido a dichos cursos, de los cuales en su mayoría son mujeres que ejercen en la educación escolar básica�

4. Calidad y mejora en políticas específicas de formación docente

4.1. Políticas estudiantiles en la formación docente

Un primer tema, común en las entrevistas y en los documentos analiza-dos, es la consideración de las características de las personas que ingresan a la formación docente: escaso nivel de formación básica y pertenencia, en la mayoría de los casos, a estratos socioeconómicos bajos� Ante esto, se plantea la necesidad de una política para “atraer a los mejores” y también volver más exigentes los sistemas de admisión� La propuesta de atracción a los considerados “mejores” tropieza con una dificultad significativa: la carrera docente es poco valorada y mal remunerada y, de hecho, ha disminuido la cantidad de personas que se interesan en esta profesión, lo que hace, en la práctica, que los sistemas de ingresos no presenten muchas exigencias�

El magisterio como profesión “poco atractiva para los mejores” ha sido señalado en diversos informes en los que se afirma que la formación previa de los postulantes a la formación docente es baja y que éstos provienen de sectores socioeconómicos desfavorecidos� Ante esta situación, se han tratado de desarrollar programas de nivelación o propedéuticos, sin mucho impacto en la formación general del estudiante� En contraposición a esta visión, la incorporación del guaraní como lengua de enseñanza y el impulso que ha tenido en los últimos años la educación indígena han mostrado la necesidad de contar con docentes cercanos a la matriz cultural del estudiante, hecho que lleva a repensar quiénes serían los “mejores” para la enseñanza� Por dar un ejemplo, en una escuela indígena un docente perteneciente a esa comunidad estaría en mejores con-diciones de realizar un trabajo educativo que un docente urbano no indígena�

En cuanto a la participación estudiantil, el organigrama de un IFD estipulado por el Reglamento de IFD (Flujograma 2) prevé en su diseño una representación estudiantil en el Equipo de Gestión Institucional (EGI), la existencia de un centro de estudiantes y una comisión de padres� El EGI se conforma generalmente por


dos representantes de cada estamento� En la práctica, se tienen pocos registros de funcionamiento de los EGI y de los centros de estudiantes en los institutos de formación docente� Al parecer de los entrevistados, en la mayoría de los institutos no se implementan estas instancias de participación�

Existe además en el organigrama una unidad llamada “de bienestar estu-diantil”� Esta unidad está constituida por los docentes guías y la orientadora, lo que puede considerarse como una estrategia más centrada en el acompaña-miento individual, mientras que en otros niveles del organigrama, relacionados con los docentes, se hace referencia a coordinadores que trabajan en dinámicas más colectivas� Sobre este punto tampoco se tiene información respecto de la presencia y el funcionamiento de la unidad de bienestar estudiantil�

Flujograma 2: Organigrama de un IFD

Fuente: Extraído del reglamento de IFD


Las políticas de bienestar estudiantil dependen de cada institución for-madora� La mayoría de los IFD cuentan con pocos medios para este tema� Según lo señalado en la entrevista con el equipo pedagógico del ISE, esta institución cuenta con recursos como apoyo alimentario para estudiantes, servicios de salud y apoyo psicológico� No obstante, se carece de informaciones que permitan valorar el alcance de las políticas de bienestar estudiantil en los IFD y si permiten superar barreras de acceso a estudiantes en situación socioeconómica desventajosa�

En cuanto a las subvenciones, no se tiene registro de becas específicas destinadas a estudiantes de formación docente, solamente algunas del Viceministerio de la Juventud que el postulante puede concursar� Tampoco existen programas para el apoyo y el acompañamiento a estudiantes de sectores sociales más desfavorecidos o pertenecientes a minorías para que accedan a la formación docente�

Una percepción del funcionamiento de los IFD subrayada en las en-trevistas es que los IFD se parecen más a una escuela, con su lógica y sus prácticas, que a una institución de educación superior (lo cual también se visualiza en el organigrama)� Esto afecta a las políticas estudiantiles y, en general, al proceso de formación� Un ejemplo, es que los IFD están ali-neados al calendario escolar (períodos de clases, exámenes y vacaciones) y en el organigrama se incluye una asociación de padres (ver Flujograma 2)� Asimismo, las opiniones de los entrevistados enfatizan que las prácticas educativas, la organización y las actividades instituciones y las relaciones entre estudiantes y docentes tienen el sello escolar, más que una impronta o estilo asociado a los institutos superiores y universitarios�19

4.2. Políticas curriculares y su anclaje institucional en la formación docente

Los principios y las características del sistema de formación docente fueron redefinidos en el contexto de la reforma en 1994� Los nuevos deli-neamientos curriculares se basan en los siguientes principios:

· El aprendizaje significativo que se produce cuando el alumno y la alumna incorporan en el nuevo contenido su esquema de conoci-mientos a partir de lo que ya saben y de sus necesidades e intereses

· La contextualización · Los valores que se visualizan, se captan e internalizan a lo largo

de todo el proceso educativo, que se traducen en las actitudes de

19 Este análisis requiere de una constatación empírica ya que en este tema, con en otros, hay pocas investigaciones hechas en el país� Sería interesante realizar un estudio cualitativo acerca de la dinámica de funcionamiento y las relaciones sociales que se dan en los IFD en distintos contextos�


profesores y alumnos, en el clima afectivo que se comparte, en los objetivos propuestos en la metodología y en la evaluación

· La creatividad como expresión de lo que la persona tiene dentro de sí y que espera ser desarrollado

· La investigación como el espacio para la reflexión y análisis y para establecer una relación positiva entre la teoría y la práctica

· La integración: la propuesta curricular para la Formación Docente Inicial se visualiza como un todo integrado, en el que las diversas disciplinas son en sí una unidad, pero a la vez son parte de un proceso en el que confluyen diferentes aprendizajes para lograr alcanzar un perfil que integre la dimensión cognitiva, actitudinal y sicomotora

Otro aspecto clave que la caracteriza es la incorporación de un “núcleo fundamental” que se dirige al logro de conocimientos, actitudes y valores relacionados con la Educación Democrática, la Educación Familiar y la Educación Ambiental, que impregnan transversalmente el currículum, demandan un tratamiento desde todas las áreas y no se desarrollan en un espacio y tiempo determinado del programa (MEC, 2004)� Es decir, se hacen presentes, tanto en el trabajo en el aula como fuera de ella, en las acciones que se ejecutan más allá de la institución conjuntamente con la comunidad�

En muchos casos, ese componente provee contenido curricular y, en otros, actividades y valores que se vivencian en los procesos metodológicos y en las relaciones entre los actores sociales por lo que demandan siempre acciones coordinadas de todas las instancias y agentes que participan en la tarea educativa�

La Educación Democrática que impregna todo el currículum de la Formación docente pretende: estimular y garantizar que todos los alumnos y las alumnas logren transformar su experiencia personal cotidiana en una vivencia democrática; participar constructivamente en el proceso democrá-tico del país y formar hombres y mujeres libres, responsables, solidarios y capaces de perfeccionar este estilo de vida (MEC, 1994)�


Cuadro 4: Síntesis de los principales cambios curriculares en la formación docente

Año Cambios curriculares Formación docente

1993

El currículum para la formación docente considera fundamental el desarrollo ar-mónico del alumno docente, como factor decisivo de la actividad constructivista en la realización del aprendizaje.Se cambia la duración de la carrera a tres años.

La reforma educativa define un perfil del profesor que difiere significativamente del profesor tradicional.El rol asignado al nuevo maestro es el de or-ganizador de la interacción entre alumnos para que el aprendizaje resulte significativo.

2000

El Programa Escuela Viva (MEC/BID 2000) desarrolla una acción de fortalecimiento de la formación de los docentes de 1º y 2º ciclos de la EEB. Se inician procesos de evaluación de los IFD.

2003 Se plantean los primeros currículos con enfoque por competencias.

El Programa Escuela Viva desde la Educación Inicial (MEC/BID 2004-2009), desarrolla el componente de la formación de los docentes para Educación Inicial (di-seño de nueva malla curricular, formación de formadores, elaboración de materiales).

2006Se incorpora un período propedéutico.Las áreas se cambian de anuales a semestrales.

El Programa Reforma de la Educación Media (MEC/BIRF 2003) inicia la implemen-tación del nuevo currículum de formación de docentes de este nivel educativo.

2013

Se ajusta el currículum de Profesorado de EEB a un enfoque por competencias. Se incorpora un semestre propedéutico.Las áreas se cambian de anuales a semestrales.

Reapertura del Profesorado de Educación Escolar Básica en 21 IFD oficiales.

Las redefiniciones y los cambios curriculares de formación docente en la primera etapa de la reforma educativa (1993-1994) para la formación de docentes de EI y de EEB han sido formulados por el MEC� Los cambios curriculares para la formación de docentes de educación media de esta época fueron realizados e implementados por el ISE y luego extendidos a los demás IFD del país�

A partir de 2003, los programas desarrollados con préstamos del Banco Mundial o del BID reformularon los currículum de la formación docente inicial para Educación Inicial (con el BID) y para Educación Media (con el Banco Mundial)� El principal cambio constituye la incorporación del “Enfoque por competencias” para lograr en un proceso sistemático el desarrollo de competencias necesarias para el desempeño eficiente de la profesión� Los temas transversales dentro de este diseño curricular son la educación ética, la educación familiar, la educación ambiental, la educación democrática y la educación bilingüe�

En el proceso de reformulación de las mallas curriculares participaron principalmente las Direcciones del MEC involucradas con el planteamiento


(Dirección de Currículum, de Formación Docente y del nivel educativo respectivo), especialistas internacionales y nacionales�

El ISE, por su parte, haciendo uso de su Ley de Autonomía (Ley 1692/01), inició en 2005 una serie de cambios en sus propuestas de profesorados, lo que se denomina “Reforma-ISE”� Luego en 2013 cierran los profesorados y comienza la implementación de diversas Licenciaturas en Educación, con duración de cuatro años y presentación de tesis entre sus requisitos� Es de considerar que el ISE ha hecho una disminución de la carga horaria� También el ISE incorpora en sus nuevos planes un semestre probatorio que incluye materias de formación general a modo de nivelación de aprendizajes y materias específicas del profesorado�

Al analizar las políticas curriculares, se pueden marcar dos aspectos: si bien existe una relación entre los cambios educativos y las modificaciones curriculares en la formación docente, dichos cambios en los diferentes niveles educativos (como los de Educación Básica y Educación Media, educación de personas jóvenes y adultas) no siempre fueron acompañados por trans-formaciones curriculares en la formación inicial del docente, por lo que las innovaciones educativas se apoyan fuertemente en la formación de servicio, con los problemas ya señalados� Los IFD no generan en sus estudiantes las bases conceptuales y actitudinales para que sean agentes activos de su formación y protagonistas de innovaciones educativas�

Las experiencias educativas no formales de trabajo con sectores sociales minoritarios e históricamente excluidos del sistema escolar no son asumidas en los contenidos curriculares de la formación docente o sí pero de manera superficial (por lo cual no afectan el núcleo de la formación)� Se desarrolla una escasa participación de otros actores, además de los especialistas de formación docente del MEC y del ISE, en el debate y en la formulación curricular para la FD� Incluso integrantes de otras direcciones educativas, como Educación Inicial y Preescolar, Educación Inclusiva o educación de personas jóvenes y adultas, participan sólo marginalmente� Se observa, por lo tanto, una “resistencia” por parte de los IFD a discutir e incorporar otras perspectivas y contenidos en la formación de docentes�

4.3. Políticas de evaluación en la formación docente

Las evaluaciones de los estudiantes de IFD, de los institutos y de los docentes en ejercicio han estado presentes en el discurso de la reforma como un mecanismo para mejorar la calidad de la formación y del ejercicio docente� Los procesos evaluativos aparecen en diferentes etapas dentro de una concepción de la carrera docente: en la admisión a los IFD, durante su formación (evaluaciones internas y evaluaciones externas a los estudiantes), en el licenciamiento de los institutos, en los concursos de oposición para el acceso al cargo y en el desempeño profesional�

Estas prácticas evaluativas se han implementando parcialmente y, muchas veces, escindidas del conjunto de las políticas docentes, lo que ha


conducido en ocasiones a fortalecer una visión negativa sobre el docente, con mala formación y responsable del bajo rendimiento académico de los estudiantes�

En la admisión, se relaciona con el propósito de la “selección de los mejores”� Sobre este punto se señaló anteriormente que en la práctica no se han dado sistemas de selección, primero por la gran demanda de educa-dores que masificó la formación docente y, posteriormente, cuando ya no existía la demanda, se registró una disminución de postulantes por lo que los IFD aceptan a la mayoría de las personas interesadas� Las evaluaciones iniciales han servido, en algunos casos, para encarar procesos propedéuticos o de nivelación�

En cuanto a la evaluación institucional, se ha dado la experiencia de autoevaluación de los IFD dentro de un proceso de licenciamiento� El objetivo de esta evaluación fue preparar a los institutos para, posteriormente, realizar un proceso de acreditación�20 El MEC elaboró un manual para el licencia-miento que incluye las siguientes dimensiones: propósitos institucionales; organización, gestión y administración; implementación del currículum; vinculación con el medio; recursos humanos; infraestructura y recursos para la enseñanza (MEC, 2007)�

Según señalaron las personas entrevistadas, el trabajo se realizó sólo parcialmente ya que se llevó a cabo la autoevaluación pero no la evaluación externa, prevista en el Manual de Licenciamiento� El trabajo se inició en el año 2009 sin contar con presupuesto y se solicitó la participación voluntaria de veinte institutos oficiales (plan piloto)�

De acuerdo a la directora general de Formación Profesional de Institutos,

el resultado de ese proceso de licenciamiento lo tenemos bien claro, las instituciones no han logrado los estándares� Tenemos los licenciados, los postergados y los no licenciados� Nos tomamos como un tiempo no menor de dos o tres años para que estas instituciones respondan a los estándares para que puedan continuar como institutos de formación docente (entrevista a directora del Nivel Terciario)�

Según señaló, el MEC cuenta con un Plan de Mejora de estas instituciones�La reacción de los directivos de las instituciones evaluadas reflejó que

no se tenía claridad sobre los objetivos de esta acción y de sus consecuen-cias� En muchos casos los resultados fueron percibidos como un fracaso del IFD y de sus directores más que una consecuencia de las acciones del MEC:

Jamás se imaginaron que al final iban a recibir una resolución, iban a estar con amenazas de cierre del instituto (entrevista a ex directora de Formación Docente del MEC)�

20 La instancia nacional responsable de la acreditación de las instituciones de educación superior es la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES): es un ente autónomo vinculado a la estructura del MEC� Actualmente la ANEAES ha acreditado sólo 18 carreras de grado en el país� http://www�aneaes�gov�py/aneaes/


La reacción propia de los institutos era de frustración (entrevista a directora del Nivel Terciario)�El que se aplazó fue el MEC� No se debe desplazar la responsabilidad del MEC en los Institutos�� Los no licenciados son los que tienen que ser objeto de atención prioritaria del MEC (entrevista a especialista)�

El concurso público para la selección de docentes y directivos es una práctica que ha implementado el MEC en los últimos tiempos� De acuer-do al Reglamento “Concurso Público de Oposición para la Selección de Educadores” (MEC, 2012), éste es el proceso por el cual se selecciona a los educadores que demuestran a través de la evaluación documental y de la evaluación de conocimientos reunir los requerimientos establecidos (en dicho reglamento) para ocupar cargos de educador en instituciones educa-tivas de gestión oficial y privadas subvencionadas� Los órganos responsables de los concursos son las Comisiones de Selección de Educadores Nacional y Regional� El MEC ha elaborado un reglamento para la implementación de estos procedimientos (MEC, 2012), aunque los procesos de selección se vienen ejecutando desde el año 2008�

El concurso resulta en un examen a los docentes y dado que la informa-ción tiene difusión en los medios de prensa (los resultados globales de las aplicaciones de pruebas para el concurso), se convierte en una evaluación de los docentes� En los medios se destacó este tema debido al alto porcentaje de docentes que no aprueban las pruebas� Como ejemplo se pueden transcribir algunos de los títulos en los principales diarios del país: “La mala formación docente compromete el futuro del país” (ABC, 2 de marzo de 2010); “Examen demuestra bajísimo nivel de conocimientos de los docentes” (ABC, 16 de febrero de 2011); “Con docentes incapaces habrá cada vez más pobres en el país” (Última Hora, 16 de marzo de 2012)�

Los concursos de oposición constituyen, sin duda, una respuesta a los procesos arbitrarios y clientelistas que han primado en la selección y dis-tribución de cargos en el sistema educativo y, en general, han tenido una reacción positiva por parte de la mayoría de los sectores vinculados a la educación� Sin embargo, también han tenido un impacto en los medios de comunicación y en la opinión pública y han fortalecido una imagen negativa del docente� Como afirmó una entrevistada: “Como los resultados son bajos, acaban por aplastar cada vez más a los docentes” (entrevista a especialista)�

Finalmente, el MEC ha preparado una propuesta para la evaluación del desempeño para la certificación profesional de los educadores (MEC, 2008) que incluye el conjunto de procesos que debe acompañar el desarrollo profesional del educador “asegurando que el mismo posee las competencias docentes requeridas para su ingreso laboral al sistema educativo oficial y du-rante su permanencia en el mismo, demuestra cada cierto tiempo, mediante evaluaciones de desempeño, su competencia para el cargo ocupa” (MEC, 2008: 12)� Este manual incorpora procesos vigentes en el MEC y agrega el


proceso de evaluación de desempeño� Esto último no ha pasado a una fase de implementación�

En síntesis, se pueden señalar dos aspectos centrales respecto a la eva-luación docente� Primero, se ha tratado de instalar un sistema de evaluación dentro de una política más amplia que involucra toda la carrera docente� Al darse en forma fragmentada, difícilmente logra el objetivo general y quedan como medidas parciales, que muchas veces, incluso, tienen efectos negati-vos, como los señalados respecto a la imagen del docente en los medios y la atribución a los docentes de los malos resultados educativos del sistema�

Por otra parte, debe analizarse el tema de la evaluación y su articulación con el modelo educativo� Sin cuestionar la importancia de la evaluación (el sistema educativo y la escuela siempre han utilizado y utilizan diversas formas de evaluación), el problema se da cuando la evaluación se limita a la medición de ciertos aspectos del aprendizaje (necesarios, pero no suficien-tes) y se reduce el concepto de calidad a los resultados de estas mediciones�

5. Conclusiones: revisitando los criterios de calidad y mejora en las políticas de formación docente

Los criterios de calidad y mejora de las políticas docentes han sido una parte importante del debate y de las acciones realizadas en el sistema educativo en las tres últimas décadas, fuertemente influidas por los delinea-mientos establecidos en el marco de la reforma de los años noventa� Se han generado a la vez diferentes visiones sobre la formación docente, que han permeado a través de ciertos programas a diversas instancias en el MEC pero con una influencia limitada en los IFD, tanto oficiales como privados, que han tenido una etapa de gran crecimiento y masificación sin un seguimiento cercano por parte del MEC�

La necesidad de una reforma frente a un sistema educativo autoritario y represivoLa reforma paraguaya tiene mucho en común con otras reformas en

América Latina iniciadas en los años noventa y varias de las críticas realiza-das en la región son aplicables al caso paraguayo� Sin embargo, es necesario considerar las características particulares de la historia del Paraguay, en especial, como antecedente inmediato, a la larga dictadura que culmina en 1989 que ha marcado al sistema educativo y, en particular, a la docencia� La educación fue motivo de preocupación y de control por parte del Gobierno, dada su importancia como instrumento ideológico y de adoctrinamiento� La misma estaba limitada por los controles internos, la propaganda tendiente a legitimar al régimen y el temor a la represión� La reforma educativa de los años noventa, que coincide con el inicio de la transición democrática


paraguaya, significó en sus inicios la oportunidad de construir un modelo educativo para una sociedad democrática�

La formación docente en la reforma: entre el discurso técnico y las prácticas clientelaresSegún algunos estudios realizados, previa a la reforma, el sistema de

formación docente se encontraba en una situación de desorganización y ausencia de criterios y normas� El MEC carecía de capacidad y recursos para atender y orientar a las instituciones de formación docente, había casi una cuarta parte del plantel docente carente de la certificación mínima para el ejercicio del magisterio y, además, éste estaba sometido al esquema jerár-quico, autoritario y represivo que imponía la dictadura a las instituciones educativas�

Con la reforma educativa se produjeron dos fenómenos contrapues-tos que afectaron directamente la formación docente: por una parte, el crecimiento de la matrícula de estudiantes en todos los niveles (Preescolar, Escolar Básica, Educación Media) que demandó mayor cantidad de docentes y provocó la “explosión” de los IFD, tanto públicos como privados, con escaso control por parte del MEC� Esta masificación de la formación docente y de la inclusión de sus egresados al sistema educativo activó los mecanismos ya existentes de clientelismo político para la creación de los institutos y para la adjudicación de los cargos docentes y directivos�

Por otra parte, la intención de introducir una racionalidad diferente para la selección, formación y ejercicio profesional de los docentes se tra-dujo en la formulación de planes estratégicos, la creación de normas de evaluación para estudiantes de formación docente y para el licenciamiento de los institutos, los concursos de oposición para la selección de docentes, entre otras acciones�

Los problemas señalados antes de la reforma en el tema docente aparen-temente no pudieron ser solucionados o abordados de manera satisfactoria� Incluso, se puede afirmar, que dichos problemas se multiplicaron con el crecimiento de la matrícula de estudiantes en todos los niveles educativos, el aumento incontrolado de los institutos de formación docente y la falta de capacidad del MEC para monitorear así como para establecer y hacer cumplir sus normativas�

La continuidad de las políticas de la reforma frente a la poca incidencia de modelos alternativos en el plano de la política de formación docenteEl cambio político producido en 2008 con la alternancia política por la

vía de las elecciones (por primera vez en Paraguay) y la asunción al Gobierno de una figura asociada a las corrientes progresistas de América Latina cons-tituye un hito en la historia paraguaya y tuvo su influencia en las políticas educativas� La nueva administración asumió un discurso crítico de la reforma educativa y formuló un nuevo plan educativo: el Plan 2024�


Los datos que se disponen no permiten analizar con rigurosidad las rupturas y las continuidades que se dieron tanto en la formulación como en la ejecución de la política educativa en relación con lo que se había trabajado en el marco de la reforma de los años noventa� Es aun más arduo caracterizarlas, tanto en sus aspectos de gestión del sistema educativo en sus diferentes niveles como en la práctica escolar�

En lo que respecta a la formación docente, en este informe se ha soste-nido, a partir de la revisión de los planes educativos vigentes en este período, que la política de formación docente no ha variado significativamente desde el inicio de la reforma educativa� Tanto el Plan 2020 (Original) y el Plan 2020 (Actualizado) como el Plan 2024 (Vigente) formulan metas, objetivos y ac-ciones similares en lo que respecta a la formación inicial y la formación en servicio� Si bien se han dado experiencias con otros enfoques educativos y con una orientación diferente hacia el rol del docente en programas como los de educación inicial y preescolar, en educación de personas jóvenes y adultas, en educación bilingüe y en la creación de espacios dentro del MEC como la Dirección General de Educación Indígena, la Dirección de Educación Inclusiva y la Dirección de Educación Popular, estas instancias no han influido lo suficiente para el desarrollo de nuevos modelos y prácticas innovadoras en la formación docente inicial, en especial en los IFD�

Criterios de calidad vigente: el modelo de la nueva gerencia socialLos criterios de calidad de la formación docente se encuentran formula-

dos principalmente en los planes educativos� El Plan 2024 (Vigente) enuncia las siguientes acciones para lograr el objetivo de desarrollo profesional de los educadores: mejoramiento de los mecanismos de admisión a los pro-gramas de formación; fortalecimiento de la formación continua inicial de los educadores, conforme a las necesidades del contexto; fortalecimiento e innovación de los programas de formación continua en servicio; diseño de la carrera del educador; aplicación del mecanismo de evaluación de la calidad de las instituciones formadoras; fortalecimiento y mejora de las instituciones y evaluación sistemática del desempeño de los educadores para la certificación del educador profesional�

Este modelo de calidad responde a la denominada “nueva gerencia social” (New Public Management) (Mons, 2009) con políticas planificadas de arriba hacia abajo (top-down) y con un fuerte énfasis en los productos y en los resultados como criterio principal de calidad� Desde esta perspecti-va, las mediciones y evaluaciones estandarizadas tienen un rol clave en la rendición de cuentas (accountability) de las políticas� Por ejemplo, hay un fuerte énfasis en la rendición de cuentas del docente a partir de los logros educativos de sus estudiantes, como un criterio para establecer incentivos (premios y sanciones)�


Existe un debate regional sobre los modelos de política educativa� Como señala Pini (2011), los discursos han cambiado y cumplen la importante función de abrir alternativas� En Paraguay los nuevos discursos sobre el tema docente aún no han logrado incidir en las políticas educativas nacionales�

Los gremios docentes, que han tenido un gran desarrollo en las últimas décadas con la transición democrática, han centrado sus acciones en el me-joramiento de las condiciones laborales de los docentes (aspecto necesario, dada la precaria situación laboral), pero su aporte no ha sido muy sustantivo en el debate de las políticas educativas� Las discusiones sobre las condiciones laborales y el modelo pedagógico y de gestión se han desarrollado por vías separadas, lo cual ha dificultado la construcción de propuestas adecuadas a las necesidades y características de la sociedad paraguaya� Esta situación se puede observar en los muchos intentos y en los resultados más bien limitados en el campo de la formación en servicio�

Por otra parte, los espacios académicos en el país tampoco han ge-nerado en los últimos años un cuerpo de conocimientos y un conjunto de experiencias que permitan plantear y desarrollar nuevas propuestas en el área de las políticas de formación docente�

Aportes en la experiencia paraguaya para la construcción de una nueva propuesta de formación docente inicial y en servicioSi bien la mayoría de los autores, los informes y las personas entrevistadas

señalan problemas en la formación docente inicial y en servicio, también es posible identificar líneas de acción y experiencias que pueden aportar a la construcción de una nueva política docente�

Un hecho importante que se ha dado es la incorporación de la lengua guaraní como lengua oficial (Constitución Nacional 1992) y el derecho a la escolarización en la lengua materna (Constitución Nacional y Ley General de Educación, 1998)� Esto ha implicado que se generen prácticas y modelos educativos que promuevan la integración social y la diversidad cultural� La educación intercultural ha sido y continúa siendo un desafío para la docencia y para el sistema educativo en general� El MEC ha formulado e implementado la Modalidad Guaraní hablante dentro de un concepto de educación bilingüe�

Otra experiencia destacable es la de los Círculos de Aprendizaje, como un espacio de reflexión y de construcción de equipo dentro de las institucio-nes� Este abordaje puede generar un mayor protagonismo de los docentes y una estrategia más adecuada para la formación en servicio del educador�

Finalmente, los cursos a distancia dados por los principales periódicos tienen una gran aceptación y participación de los docentes� A estos cursos, que tradicionalmente se desarrollan por fascículos que se distribuyen con los periódicos, se le han sumado recientemente plataformas en Internet� Las plataformas son un factor de acercamiento del docente a las herramientas de la informática� Estos cursos, si son adecuadamente coordinados con el MEC, pueden constituir en una herramienta útil de capacitación en servicio�


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7. Fuentes consultadas y entrevistas realizadas

7.1. Fuentes consultadas

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Resolución 840 (2009), por la que se Aprueba el Reglamento de Registro de Títulos de Pregrado, Grado y Posgrado Expedidos por las Universidades, Institutos Superiores e Instituciones Profesionales del Tercer Nivel, Asunción, MEC�

Resolución 7056, por la cual se aprueba la Nueva Estructura Orgánica del Viceministerio de Educación Superior del Ministerio de Educación y Cultura, Asunción, MEC�

Resolución DGCD 01 (2009), por la cual se convoca al Proceso de Aplicación Experimental del Mecanismo de Licenciamiento de Instituciones Formadoras de Docentes, con fines de Validación, a veinte Institutos de Formación Docente de Gestión Oficial, Asunción, MEC�

Políticas docentesDecreto 468 (2003), Por el cual se Reglamenta la aplicación de la Ley 1725

del 13 de septiembre de 2001 del Estatuto del Educador, Asunción, Paraguay�

Circular 01/2013m Convenio Específico de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio de Educación y Cultura y el diario Última Hora para


el emprendimiento de Apoyo Pedagógico a la Formación Docente Continua, Asunción, MEC�

MEC, Publicaciones en la web sobre Licenciamiento (7 noticias): http://www�mec�gov�py/

SANABRIA, Margarita, Ana BENÍTEZ y Gloria TORALES (2007), Mecanismo de Licenciamiento de Instituciones Formadoras de Docentes, Asunción, MEC-BIRF�

Descripción cuantitativa de la formación docente MEC (2012), Datos sobre la Educación Superior en el Paraguay, Asunción,

MEC�MEC (2000-2010), Estadísticas Educativas, DGPE, Asunción, MEC

Políticas específicasFILÁRTIGA, María (2012), “Capacitaciones docentes en los niveles de

Educación Inicial y Educación Escolar Básica en el marco de la reforma educativa paraguaya de 1992”, Revista Cientíco-pedagógica del ISE Kuaapy Ayvu, núm� 3, pp� 179-209�

MEC (1994), Delineamientos curriculares del sistema de formación do-cente, Asunción, MEC�

(1995), Programa de Estudio. Area: Educación Artistica, Asunción, MEC�

(2007), Marco curricular para la formación docente continua inicial de la Educación Media, Asunción, MEC�

(2008a), Formación docente continua inicial para la Educación Media. Profesorado de Ciencias Básicas, Asunción, MEC�

(2008b), Formación docente continua inicial para la Educación Media. Profesorado de Ciencias Sociales, Asunción, MEC�

(2008c), Formación docente continua inicial para la Educación Media. Profesorado de Lengua y Literatura Castellana-Guaraní, Asunción, MEC�

(2008d), Formación docente continua inicial para la Educación Media. Profesorado de Matemática, Asunción, MEC�

(s/f), Formación docente continua inicial para la Educación Inicial. Profesorado de Educación Inicial, Asunción, MEC�

Políticas de evaluación docenteARCE, María Eugenia (2004), Formación Docente, Asunción, CONEC�EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE (2011), Asunción, MEC�MEC (2002a), ¿Cómo redactan nuestros futuros docentes?, Asunción,

Escuela Viva�(2002b), ¿Cuánto aprenden nuestros futuros maestros?, Asunción,

Escuela Viva�


(2007), Mecanismos de licenciamiento de Institutos Formadoras de Docentes, Asunción, MEC�

(2008), Evaluación de desempeño para la certificación profesional de los educadores del Paraguay, Asunción, MEC�

(2012), Reglamento “Concurso público de oposición para la selección de educadores”, Asunción, MEC�

QUINTANA, C� (2006), Estudio de la formación y capacitación docente, Asunción, CONEC�

7.2. Entrevistas realizadas

Los informantes seleccionados para las entrevistas corresponden a diferentes ámbitos: estatal, académico, gremial� Las personas entrevistadas fueron:

· Ex directora de formación Docente del Ministerio de Educación y Cultura, Sra� Mariana Gómez

· Directora general de Instituciones de Formación Profesional del Tercer Nivel, Sra� Lucy Mabel Bento; director de Formación Docente del Ministerio de Educación y Cultura, Sr� Carlos Eduardo Garay; y Sra� Matilde Duarte, jefa de gabinete técnico de la Dirección General de Instituciones de Formación Profesional del Tercer Nivel�

· Especialista en Educación (Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción), Sra� Marta Lafuente�

· Especialista en Formación Docente con trayectoria dentro del Ministerio de Educación y Cultura y actual decana de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Autónoma de la Asunción, Sra� Peggy Martínez

· Representante de gremio docente Pte� de la OTEP-Auténtica, Sr� Gabriel Espínola

· Ex directora general de Desarrollo Profesional Docente del Ministerio de Educación y Cultura, Sra� Margarita Sanabria

· Visita al Instituto Superior de Educación; entrevista con la directora académica, Sra� Ilse Ramírez, y el equipo técnico curricular: Sra� Milagros Carregal, Sra� Graciela Román (ex directora de Formación Docente del MEC, período 2000-2003)�

· Sociólogo, miembro del Instituto Desarrollo y de CLACSO, Sr� José Carlos Rodríguez�

INFORME URUGUAY

Coordinación: Eloísa Bordoli Investigadora asistente: Paola Dogliotti

Índice


Introducción ��243

1� Panorama de las políticas docentes ��244

1�1� Aspectos socioeconómicos y políticos que contextualizan las políticas de formación docente ��245

1�2� El predominio de lo público en la historia de la formación docente ��250

1�3� Debates actuales en el campo de la formación docente ��252

1�4� Políticas y programas de formación docente inicial y desarro-llo profesional docente y articulaciones entre ellas ��257

1�5� Régimen de financiamiento y recursos asignados ��262

1�6� Nociones y criterios de calidad y mejora que se ponen en juego en las políticas docentes��264

2� El presente de la formación docente en Uruguay� Marco normativo, gobierno e instituciones ��266

2�1� Principales criterios de calidad y mejora en el proceso de armado de la ley orgánica ��269

3� Descripción cuantitativa de la formación docente ��275

3�1� Panorama educativo general: cobertura y perfil docente ��275

3�2� Docentes en ejercicio y perfil de formación por subsistema de la ANEP ��279

3�3� Formación docente inicial y desarrollo profesional docente ��280

4� Calidad y mejora en políticas específicas de formación docente ��284

4�1� Políticas estudiantiles en la formación docente ��284

4�2 Políticas curriculares y su anclaje institucional en la formación docente ��289

4�3� Políticas de evaluación docente en la formación docente ��299

5� Conclusiones: revisando los criterios de calidad y mejora en las políticas de formación docente ��310


7� Fuentes consultadas ��315

8� Entrevistas realizadas ��317

9� Abreviaturas ��317

10� Anexos ��319

Resumen ejecutivo

Este estudio se propone la exploración de los criterios de calidad y mejora que se establecen en los lineamientos de las políticas de formación docente (FD) en los últimos veinte años en el Uruguay� El concepto de calidad educativa jerarquizado se inscribe en el marco de significación histórica y desde una perspectiva amplia y abarcativa que pretende superar los aspectos exclusivamente tecnocráticos�

En el período de estudio se han producido cambios institucionales significativos para la FD que se subdividen en dos momentos marcados por dos acontecimientos centrales: primero, en el marco de la reforma educativa de los años noventa, se diseñan nuevas estrategias de formación y se crean nuevos Centros de Formación Docente en el interior del país y un Centro de Capacitación en Montevideo; luego, en el marco de los Gobiernos del Frente Amplio, se aprueba una nueva Ley de Educación en la cual se prevé la creación de un Instituto Universitario para formar a los futuros docentes�

Desde el punto de vista metodológico el estudio se sustenta en dos estrategias para la recolección de la información: análisis documental y entrevistas a actores claves del sistema educativo�

Los principales cambios y tensiones en las políticas de FD se establecieron en torno a tres aspectos centrales: la necesidad de reubicar a la educación como un derecho y reafirmar la responsabilidad del Estado en relación con ésta; la necesidad de integrar las formas de producción del conocimiento a las prácticas de reproducción del conocimiento en los diseños curriculares e institucionales de la FD básica, así como en los ámbitos académicos de inscripción de los formadores de formadores y en el desarrollo profesional de los docentes, como forma de superar los limitados modelos de capacitación en servicio; y la necesidad de habilitar espacios orgánicos de participación de los docentes y de los estudiantes en los diferentes ámbitos de la vida de las instituciones educativas como forma de fortalecer los mecanismos democrá-ticos de conducción y resolución de conflictos y garantizar la transparencia en la gestión pública� Los modelos de formación en disputa tanto a nivel de la formación inicial como del desarrollo profesional docente, han girado en torno a los marcos conceptuales y pedagógicos así como al asiento institucio-nal que debería tener� El quid del debate se aloja en torno a si la formación se limita a una capacitación circunscripta a las demandas instrumentales de la enseñanza o si ésta se articula con modalidades de formación vinculadas no sólo a la reproducción del conocimiento sino a las diversas formas de su producción� La materialización de estos dos modelos se ha reflejado, en el caso uruguayo, en el debate en torno a las formas institucionales que la FD debería adquirir dando cuenta de la particular manera en que la cultura política de este país procesa sus diferencias�


Introducción

En este estudio se analizan los principales lineamientos de políticas educativas dirigidas a los ámbitos de formación docente (FD) en los úl-timos años en el Uruguay�1 El período seleccionado se inicia a mediados de la década de 1990 y finaliza en el presente� El corte temporal escogido responde a los cambios acaecidos en el ámbito de la formación docente en este período� El objeto central de este estudio se ubica en la exploración de los criterios de calidad y mejora que se establecen en los lineamientos de las políticas de FD� El significante “calidad” se entiende en su carácter histórico y cultural y no en el restringido marco del tecnicismo educativo que asocia, en forma lineal, a éste con la medición estandarizada del des-empeño docente� No se trata de medir y clasificar según estándares sino de entender los procesos, complejos y multidimensionales, que se articulan en los procesos de formación, desempeño y actualización docente en una clave pedagógica y política� En este sentido, los criterios de calidad y mejora son significados en el contexto histórico particular y refieren a los contenidos y procesos políticos y pedagógicos acaecidos en la formación, actualización y desarrollo del desempeño docente�

Desde el punto de vista metodológico el estudio se sustenta en dos estrategias para la recolección de la información: el análisis documental y las entrevistas a actores claves del sistema educativo� En este sentido, se entrevistó a representantes del Gobierno –el director de Educación del Ministerio de Educación y Cultura (MEC)–, a representantes del gobierno de la educación, particularmente del Consejo de Formación en Educación (CFE) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) –Consejera–, a representantes del gobierno de la Universidad de la República (Pro-rector de la Comisión Sectorial de Enseñanza), a representantes del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) –Consejera– y a representantes de los do-centes nucleados en las Asambleas Técnico Docentes de Formación Docente� Con respecto a los documentos seleccionados se priorizaron dos fuentes: a) las nuevas leyes y reglamentaciones del período así como su debate y b) las actas de las comisiones de trabajo de las principales instituciones educativas vinculadas a formación docente en las que han participado representantes institucionales y de los colectivos docentes organizados� Esta decisión me-todológica tiene su fundamento no sólo en el escaso tiempo disponible para la elaboración de este informe de investigación, sino también en que en el período de estudio se han producido cambios institucionales significativos

1 Cabe destacar que en Uruguay la formación docente tiene una rica historia que se remonta a la reforma vareliana en el segundo tercio del siglo XIX y que, en el siglo XX, tuvo un desarrollo destacado� El recorte temporal propuesto en este estudio obedece a criterios de orden particularmente prácticos�


para la formación docente� A su vez, estas modificaciones no son meros actos burocráticos sino que entrañan debates, tensiones y conflictos� Asimismo, es pertinente señalar que la búsqueda de soluciones institucionales a los conflictos da cuenta de una particular forma de procesar los disensos y con-flictos en Uruguay� La cultura política en este país se ha caracterizado por la construcción de “equilibrios” y soluciones “a la medida”� En otro orden es oportuno señalar que los cambios institucionales y las políticas tienen efectos reguladores no sólo sobre las instituciones sino también sobre los colectivos y los sujetos así como en los espacios discursivos de debate�

Como se señaló precedentemente, el período de estudio, desde el punto de vista metodológico y analítico, se subdivide en dos momentos que se co-rresponden con dos acontecimientos centrales en el campo de la educación y particularmente de la formación docente� En el primero de estos períodos y en el marco de la Reforma Educativa de los años noventa se diseñan nuevas estrategias de formación y se crean nuevos Centros de Formación Docente en el interior del país y un Centro de Capacitación en Montevideo� El se-gundo período, en el marco de los Gobiernos del Frente Amplio, se aprueba una nueva Ley de Educación en la cual se prevé la creación de un Instituto Universitario para formar a los futuros docentes� Lo precedente no implica la no existencia de ciertas continuidades entre estos momentos (así como conflictos) como se desarrollará en este informe� Esta subdivisión se basa en dos consideraciones, una metodológica y otra conceptual� Desde el punto de vista metodológico, la identificación de estos dos momentos se asocia a las fuentes documentales que habilitaron la recolección de información (leyes presupuestales, rendiciones de cuenta, Ley de Educación, Proyecto de Ley del Instituto Universitario de Educación Instituto Universitario de Educación [IUDE], Informes de Comisiones de trabajo, etc�)� Desde el punto de vista conceptual, los nuevos diseños institucionales ubicados en estos períodos condensan propósitos y sentidos políticos particulares con respecto a la educación, a la formación docente y a los criterios de calidad y mejora�

1. Panorama de las políticas docentes

Este apartado tiene por objetivo efectuar una contextualización que permita comprender el entramado sociopolítico general en el que se han desarrollado las políticas educativas destinadas a FD en las dos últimas décadas en Uruguay� En este período ha habido cambios significativos en el campo educativo y particularmente en la FD� Como se analizará estos cambios guardan relación con los procesos políticos, económicos y sociales acaecidos en la sociedad uruguaya� Para dar cuenta de ellos, este apartado se estructura en seis ítems� En el primero, se señalan algunos elementos que permitirán comprender las características contextuales generales de los dos


momentos en que se ha dividido el período de análisis (Reforma Educativa de los años noventa y nueva ley de Educación del Gobierno del Frente Amplio)� En el segundo, se presentan los ejes centrales del debate en torno a la formación docente (éstos se retomarán, con mayor profundidad, en el siguiente apartado)� En tercer lugar, se enumeran las principales políticas y programas desarrollados en la formación docente inicial (FDI) así como en el desarrollo profesional docente (DPD)� En el cuarto, se desarrolla una historización de las principales tradiciones de la formación docente y en el quinto se señalan los marcos financieros de las políticas de las dos últimas décadas� En sexto y último lugar, se efectúa un esfuerzo analítico para iden-tificar las nociones centrales de calidad y mejora imbricadas en las políticas de formación docente en los dos períodos de estudio�

1.1. Aspectos socioeconómicos y políticos que contextualizan las políticas de formación docente

Desde el punto de vista educativo el período de estudio se caracteriza por dos acontecimientos centrales: a) la reforma educativa de los años noventa y b) la aprobación de una nueva ley de educación en 2008� Estos aconte-cimientos están en estrecha relación con los contextos socioeconómicos y políticos del país de los años noventa y de las nuevas administraciones del Frente Amplio de los años 2005 y 2010�2

En 1995, en el segundo gobierno del Partido Colorado y tercero posdic-tatorial, se inicia un conjunto de transformaciones en el sistema educativo nacional que se integran, con rasgos particulares, a cambios del período� La década de 1990 se caracteriza por nuevas formas de relacionarse del Estado con la sociedad y el mercado� El Estado de Bienestar de las décadas precedentes hacia los años setenta mostró señales de agotamiento; a partir de este momento y de la mano del régimen dictatorial, se pautó una nueva modalidad en el endeudamiento externo que no constituyó una solución sino un incremento sustantivo en la dependencia económica y política del país� Estos acontecimientos provocaron el aumento de la crisis financiera y social y, como consecuencia de ello, el incremento de los sectores en situación de pobreza�

En ese escenario, a fines de los ochenta3 y a lo largo de los noventa, se plantea una nueva relación entre el mercado y el Estado y un nuevo modelo de acumulación –neoliberal– basado en la retracción del Estado

2 El Frente Amplio, coalición de izquierda, asume por primera vez el Gobierno en el año 2005 y es reelecto en 2010�

3 La década de los años ochenta es caracterizada como la “década perdida”: la crisis eco-nómica provocada por el agotamiento del modelo de acumulación anterior, el aumento de los intereses de la deuda externa y el retiro de los capitales caracterizaron este período� Esto tuvo su punto de inflexión en agosto de 1982 cuando México declarara el no pago de la deuda externa�


y el predominio neto del mercado� Este modelo se puede sintetizar en un conjunto de diez medidas que los organismos internacionales efectúan en lo que se denominó el Consenso de Washington�4 Estas medidas consistieron en disciplina fiscal, reducción del Estado, reformas impositivas, liberalización de los tipos de interés y liberalización comercial así como la profundización de la inversión extranjera�

La estructuración del modelo de acumulación neoliberal que fue im-puesta por los países centrales (y articulada por sectores nacionales vin-culados al capital extranjero), llevó a Uruguay5 y al conjunto de los países latinoamericanos a la hegemonía del mercado, la apertura comercial, la liberalización financiera, el incremento de las privatizaciones y el pago de la deuda externa� Como consecuencia de ello el Estado se “retira” y se produce una desregulación laboral� Los efectos sociales fueron “atendidos” con políticas focalizadas de carácter compensatorio� En el ámbito educativo, este tipo de políticas fue central� Este nuevo modelo económico tuvo severas consecuencias sociales y políticas en cuanto arrastró a grandes sectores de la población a situaciones de pobreza extrema y exclusión social� El objetivo central de las políticas sociales y educativas fue “aliviar” los costos sociales6 del ajuste estructural efectuado en el período� Estas políticas estuvieron caracterizadas por las disputas de los espacios de competencia reserva-dos para el Estado y para el mercado en cada sociedad� El eje neurálgico de estos cambios fue la relación público-privado en la economía y en la prestación de los bienes y servicios sociales� En este marco se desarrollan una serie de tensiones, que podrían sintetizarse en: a) regulación estatal-regulación del mercado, b) provisión estatal de servicios-privatización, c) centralización-descentralización, d) control centralizado-autonomía, e) remuneración salarial-incentivos, f ) supervisión-evaluación, g) universal-focalizado (Bentancur, 2008: 11)�

La reforma educativa de los años noventa en Uruguay se desarrolla en ese marco general con rasgos particulares� Los cambios se operaron en todas las ramas de la enseñanza y afectaron a la Educación Inicial, la Educación Primaria, Media (básica, superior y técnica) y a la formación docente (Rama, 2000)� La reforma educativa adquirió sesgos moderados con respecto a los cambios sucedidos en otros sistemas educativos de la región; ésta ha sido caracterizada como moderada o liberal amortiguada en cuanto se procesó

4 En 1989 John Williamson elaboró “What Washington Means by Policy Reform” para pre-sentar en la Conferencia del Institute for International Economics� En 1990 los principales centros económicos y organismos financieros internacionales con sede en Washington adoptan este conjunto de medidas como el mejor programa económico que los países Latinoamericanos debían aplicar�

5 Como se analiza más adelante, este proceso en Uruguay adquirió rasgos particulares�6 Con ellas se procuró detener el riesgo de la exclusión y desafiliación social (Castel, 2001)�


en una peculiar mezcla de persistencia institucional, gobierno conservador e innovación tecnocrática (Bentancur, 2008: 228)�

Es pertinente señalar que uno de los aspectos particulares del proceso de reforma educativa en Uruguay se ubica en que no avanzó en procesos privatizadores y del libre juego del mercado como en otros países de la re-gión�7 Este punto se plantea con claridad en el siguiente párrafo: “definir la Reforma de la Educación como un proceso tendiente a fortalecer la equidad social supone, en nuestra visión, la presencia de un actor central, el Estado, que opere como garantía de la universalidad de los objetivos y de la conse-cución de niveles razonables y necesarios de igualdad […]� Esto no implica desconocer la presencia de los actores privados, pero sí supone que no podemos supeditar la búsqueda de la equidad social a la libre concurrencia en el mercado en materia educativa” (ANEP, 2000: 44)�

Los principales lineamientos orientadores de la reforma fueron: “la consolidación de la equidad social; la dignificación de la formación y la función docente; el mejoramiento de la calidad educativa, y en apoyo a estos tres objetivos; el fortalecimiento de la gestión institucional” (ANEP-CODICEN, 1995)�

Como puede apreciarse en las citas precedentes la FD fue uno de los tres objetivos centrales sobre los que se estructuró la reforma en ese período� En los siguientes párrafos analizaremos este punto más en profundidad�

En 2005 asume el Gobierno nacional el Frente Amplio, coalición que representa a los partidos de la izquierda tradicional y a sectores progresistas� Los gobiernos de Vázquez y Mujica se caracterizan por una búsqueda de alternativas a las políticas precedentes que condujeron en el año 2002 a la crisis económico-financiera� Estos Gobiernos8 se inscriben en una difícil tensión entre las restricciones externas que América Latina tiene en el escenario global –dinamizado por la circulación financiera– y las decisiones políticas que los Gobiernos asumen� El rol subordinado y dependiente del Uruguay “obliga” a los Gobiernos a mantener una polí-tica macroeconómica que tienda a la ortodoxia monetaria al tiempo que buscan desarrollar políticas que promuevan el desarrollo estructural con cierto margen de autonomía interna y una búsqueda de nuevos mercados externos�

Estos Gobiernos establecieron la educación como una de sus priori-dades, lo que se vio reflejado en el aumento presupuestal (4,5% del PBI) y en la organización de ámbitos de debate y consulta para sentar las bases de

7 No obstante es pertinente señalar que en el período se crean dos estructuras paralelas a la ANEP (MECAEP y MEMFOD) con el objetivo desarrollar cursos de capacitación en servicio, edificaciones, etc� por fuera de la estructura y controles del Estado�

8 Estos Gobiernos forman parte de la progresiva instalación de presidentes de nuevo signo que se produce en diversos países de América Latina y a quienes se ha denominado “Nuevos Gobiernos Progresistas o de Izquierda moderada y racional” (Moreira et al., 2008)�


una nueva Ley de Educación� Asimismo, se impulsó una política integrada de protección social en la cual la educación y los docentes ocuparían un lugar particular�

El primer período (2005-2009) fue definido como una etapa de “transi-ción” que señala la necesidad de transformación permanente de la educación para adecuarse a las necesidades y demandas de la sociedad (Yarzábal, 2010: 18)� La gestión de la ANEP9 estuvo enmarcada por cuatro lineamien-tos centrales: a) la concepción de la educación desde una perspectiva de derechos humanos, b) el alineamiento de los procesos administrativos con las metas y los objetivos de las políticas educativas, c) la promoción de la participación como principio rector y d) la visión sistémica de la educación pública (ANEP-CODICEN, 2010: 14)�

En este período se resignifican los Programas de Inclusión Educativa que tienen vocación igualitaria y universal pero que se imparten de forma focalizada� La mayoría de estos programas se articulan en el Plan de Equidad implementado por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) creado bajo el Gobierno del presidente Tabaré Vázquez en 2005� En este marco, en di-ciembre de 2007, la administración Vázquez lanzó el Plan de Equidad con el objetivo central de “revisar y adecuar el esquema de protección a los nuevos problemas sociales, propiciando la generación de un sistema renovado de bienestar y asistencia social articulado en diversos componentes y con capacidad de atender las necesidades de los distintos segmentos sociales” (CNCPS, 2008: 17)�

Las Políticas de Inclusión Educativa que se diseñan o resignifican a partir del Plan de Equidad tienen características particulares que las dife-rencian de las políticas compensatorias de la década de los noventa y de las políticas de mera transferencia económica� En este contexto, el objetivo central del Plan de Equidad se ubicó en articular una red de protección y promoción social para los sectores en situación de pobreza y exclusión� Por ello, las Políticas de Inclusión Educativa (PIE) se diseñan en forma articulada (integral y transversalmente) entre diversas organizaciones estatales –como el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) ANEP, MIDES, MEC– y en algunos casos articuladas con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)� Entre estos se encuenta el Programa Aulas Comunitarias (PAC) y los Centros de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (CAIF), entre otros�

Los PIE se diferencian de los esquemas economicistas de las políticas de transferencias condicionadas de dinero y de las políticas compensa-torias de los años noventa no sólo por su carácter integral sino por su

9 La educación pública del Uruguay (a diferencia de otros países del MERCOSUR) no está bajo la égida ministerial sino de un ente autónomo, Administración Nacional de Educa-ción Pública (ANEP), creado por personería jurídica por la Ley 15�739/ 1985� Este ente es conducido por un Consejo Directivo Central (CODICEN)�


implementación intersectorial� Esta nueva forma de diseño y gestión de las PIE, articulada con las políticas sociales integrales desarrolladas a nivel central y territorial, plantea importantes desafíos a los gestores y docentes, así como ciertos niveles de conflictividad en cuanto se profundiza el carácter integral y focalizado� Estos dos rasgos estructuran espacios de articulación al tiempo que generan una zona de tensión, pues “rompen” con la historia de políticas educativas sectoriales y universales desarrolladas en Uruguay en las etapas prerreforma�

Un aspecto importante para analizar es el lugar que tienen los docentes en estos PIE en cuanto: “en el paradigma de inclusión educativa hoy en cons-trucción en la región, se sostiene que el fracaso educativo puede revertirse y se resalta que en su superación es clave la mirada de los maestros porque son ellos quienes pueden naturalizar las diferencias de capital cultural o bien rechazar tal naturalización” (Mancebo y Goyeneche, 2010: 13)�

En el marco de los diversos PIE se han desarrollado dos tipos de accio-nes en relación con los docentes: a) habilitar espacios para la participación y el intercambio de los docentes y b) brindar instancias de formación en servicio� En estas actividades uno de los ejes de trabajo ha sido el análisis y la fundamentación en torno al trabajo territorial e interdisciplinario� Si bien este tipo de instancias formativas no han sido sistemáticas y han variado en relación con los programas particulares, revisten cierta centralidad en cuanto procuran marcar una nueva forma de abordaje de las relaciones de lo educativo con respecto a las problemáticas sociales�

Cuadro 1.1. Síntesis comparativa de los principales ejes de políticas educativas

Período 1995-2004 Período 2005-2013

Ejes estratégicos: a) equidad social, b) mejoramiento de la calidad educativa, c) fortalecimiento de la gestión institucional, d) dignificación de la formación y función docente.

Ejes estratégicos: a) la educación como derecho, b) el alineamiento de los pro-cesos administrativos con las metas y los objetivos de las políticas educativas, c) la participación como principio rector, d) democratización y transparencia en la ges-tión y e) visión sistémica de la educación pública.

Predominio de políticas sectoriales. Impulso de políticas intersectoriales e integradas.

Políticas compensatorias. Políticas de inclusión educativa.

Fuente: Elaboración propia�


1.2. El predominio de lo público en la historia de la formación docente

La formación docente en Uruguay se caracteriza por contar con una larga historia dentro del sistema de educación pública� Diversas institu-ciones –Instituto Normal de Formación de Maestros (IINN) del Consejo de Formación en Educación (CFE),10 Instituto de Profesores Artigas (IPA) del CFE, Institutos de Formación Docente del CFE (IFD), Centros Regionales de Profesores (CERP) del CFE e Instituto Normal de Enseñanza Técnica del CFE (INET)– reúnen más del 95% de la oferta pública de FD� Actualmente hay dos institutos privados habilitados que imparten FD pero que tienen una escasa incidencia: el Instituto María Auxiliadora habilitado en 197511 y la Universidad de Montevideo habilitada en el 2009�12

El predominio de la enseñanza pública en relación con la formación de los docentes no es únicamente cuantitativo sino que se sustenta en la historia educativa del país� En este sentido es oportuno señalar que la forma-ción de Magisterio se inicia en el segundo tercio del siglo XIX en la reforma vareliana� En 1882 se crea el primer Internado Normal de Señoritas, bajo la dirección de María Stagnero de Munar� Nueve años más tarde, se crea el Internado Normal de Varones, bajo la dirección de Joaquín Sánchez� En 1918, el Consejo Nacional de Educación Primaria y Normal sustituye a la anterior Dirección de Instrucción Pública� En 1962, se crea el Instituto Magisterial Superior, destinado al perfeccionamiento y posgrado de los maestros� Los maestros se forman en el Instituto Normal de Montevideo y desde 1960 en los más de veinte institutos distribuidos en el interior del país� En 1977 los IINN del interior son convertidos en IFD con el objetivo de ampliar su oferta de formación incluyendo a los profesores de Educación Media�

La tradición fundacional que marca la formación de maestros es el nor-malismo, caracterizado por una figura docente disciplinada y disciplinante cuya misión articula la difusión de la cultura con formas de regulación de las conductas de los sujetos� Este rasgo constitutivo ubica la labor del maestro en el espacio de la práctica de enseñanza y de la reproducción del conocimiento y las pautas de conducta� Entrado el siglo XX el influjo de las ideas de la escuela nueva y de los aportes de la psicología en el campo educativo producen que en el magisterio nacional se desarrollen diversas experiencias pedagógicas que remueven las concepciones normalistas (sin hacerlas desaparecer) en torno al rol docente, a las prácticas de enseñanza y al lugar del niño en la relación pedagógica� El movimiento de la escuela rural uruguayo13 tiene una

10 El CFE es un organismo transitorio, que se encarga actualmente de la formación docente pública del país, creado con carácter de Consejo Desconcentrado, dependiente de la ANEP (Acta Ext� Núm� 5, Resolución 1 del CODICEN del 24 de junio de 2010)�

11 Habilitado por la Ordenanza 146, Resolución 6/182/77, Exp� 1/811/75 del CONAE�12 Acta núm� 56, Resolución 59, 13/8/2009 del CODICEN� 13 Entre éstas pueden destacarse la experiencia el Núcleo Escolar Experimental de la Mina

(1954-1961) bajo la dirección de Miguel Soler�


riqueza sustantiva en estos procesos de renovación pedagógica, particular-mente en relación con el vínculo de la escuela con el medio social y con la figura del maestro� El desarrollo de una Pedagogía Nacional sustentada en las nuevas ideas del escolanovismo y en un creciente “compromiso social” del magisterio con el medio, la comunidad y las familias delinean una figura docente progresivamente crítica y capaz de indagar e innovar en su trabajo áulico así como de incentivar el desarrollo de una escuela “polivalente, con diversos grados de incidencia comunal” (Soler, 2005: 137)�

En el período de la dictadura cívico-militar (1973-1984) se desmantelaron las experiencias pedagógicas innovadoras, se persiguió a sus docentes y se impulsó un modelo escolar y de formación docente absolutamente tecnicista como forma de garantizar el control del desarrollo docente y de la escuela� A pesar de estos intentos, con la reapertura democrática, se actualizan las tradiciones pregolpe y se rearticulan con nuevas formas de centrar la figura del docente y su profesionalización�

Con respecto a la formación de profesores de educación secundaria, hasta 1935 se encontraba incluida en el seno de la Universidad� La Ley 9�523/1935 escinde al Consejo y forma un nuevo ente autónomo en el que se da la modalidad de agregaturas para formar docentes que impartan clases en el subsistema� En 1940, se conforma la Sección Agregaturas de la Educación Secundaria y en 1949 se crea el Instituto de Profesores de Enseñanza Secundaria bajo la órbita del Consejo Nacional de Educación Superior que posteriormente se llamaría Instituto de Profesores Artigas (IPA)� A partir de 1977 en los IFD del interior del país los estudiantes podrán recibir cursos presenciales vinculados al núcleo técnico-pedagógico y viajar a la capital del país para poder rendir exámenes libres de las asignaturas específicas en el IPA�

La génesis diferencial de la formación de los profesores con respecto a los maestros se caracteriza por su vocación autonómica y por su ubicación en la tradición universitaria de formación y desarrollo profesional� En este sentido, los profesores de secundaria se encuentran más próximos a la arti-culación de formas de trasmisión y de creación del conocimiento�

En relación con la formación de Maestros Técnicos y Profesores Técnicos, en 1962 se crea el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET), que los formaba en varias especialidades y tenía como antecedente los Cursos Normales para la Formación de Maestros Industriales, creados en 1919�

Como consecuencia de los procesos reseñados, la FD hasta 1972 se encontraba fragmentada en tres entes� Es en los preámbulos de la dictadu-ra que la Ley 14�101/1973 suprime los tres entes existentes y destina para la formación docente un lugar que depende directamente del Consejo Nacional de Educación (CONAE)� Profundizada la dictadura y creada una junta de generales que interviene el CONAE, se crea el Instituto Nacional de Docencia (INADO)� Este instituto estaba compuesto por tres centros: los


Institutos Normales, el IPA y el Instituto Magisterial Superior (IMS)� En el año 1985 se restaura la democracia y por medio de la Ley 15�739/85 se crea el ente autónomo Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)� La formación docente se reorganiza y pasa a depender de una Dirección Ejecutiva de especial jerarquía dependiente del Consejo Directivo Central (CODICEN) de la ANEP�

La formación de profesores de educación física es un caso particular: estuvo siempre institucionalmente separada tanto de la universidad como de la FD� Se desarrolla en el Instituto Superior de Educación Física (ISEF) que ha dependido de diversos ministerios,14 hasta que en 2006 pasó a for-mar parte de la Universidad de la República (UdelaR)� Desde mayo de 2012 se está en proceso de diseño de un Programa Conjunto de Grado para esta formación entre el CFE de la ANEP y el ISEF de la UdelaR� En relación con la oferta privada en Educación Física recién a partir del año 2002, con la creación del Instituto Universitario Asociación Cristiana de Jóvenes (IUACJ) que forma licenciados en Educación Física, Deporte y Recreación, comienza paulatinamente a adquirir relevancia�15

1.3. Debates actuales en el campo de la formación docente

En este apartado, en un primer momento, se presentarán los lineamientos generales y los objetivos estratégicos que caracterizaron los debates sobre la FD en los dos períodos analizados� En segundo lugar, el trabajo se centrará en las formas institucionales en que se materializan esos lineamientos� El apartado se cierra con un cuadro comparativo que procura sintetizar los aspectos revisados�

Los objetivos estratégicos en relación con la formación docenteLa reforma educativa en los años noventa, como se señaló preceden-

temente, inscribe la FD dentro de sus líneas estratégicas� “La excelencia docente” junto a la “equidad social y calidad de los aprendizajes” (ANEP, 2000: 263) configuran tres líneas rectoras de los procesos de transformación impulsado en el período� A partir de un diagnóstico que señala los déficits e insuficiencias sobre el estado de la FD el CODICEN apunta a “crear, en me-diano plazo, un sistema nacional terciario de formación docente que tienda a fortalecer dicha actividad como profesión” (ANEP, 2000: 263)�

En ese contexto se crean el Centro de Capacitación (CECAP) en 1996 y seis Centros Regionales de Formación de Profesores (CERP) en el interior del

14 Desde 1939 hasta el año 2000 perteneció a la CNEF del Ministerio de Educación y Cultura� A partir de ese año pasó a depender de la Dirección Nacional de Deporte del Ministerio de Deporte y Juventud que fue transformado en 2005 en Ministerio de Turismo y Deporte�

15 En este momento la matrícula de ingreso del IUACJ representa aproximadamente el 40% de la matrícula total de ingreso nacional�


país�16 A su vez, se impulsa una reorganización curricular en Magisterio, un programa de fortalecimiento institucional del IPA y el Plan de Titulación de docentes de secundaria� El conjunto de medidas tenía por objetivo “elevar el nivel de egresos de maestros y profesores y fortalecer la calidad de la formación docente” (ANEP y CODICEN, 2005: 42)� Los CERP desarrollaron acciones de “discriminación positiva” por medio de un programa de becas que tendían a captar estudiantes de la Educación Media Superior (EMS) de condiciones socioeconómicas bajas� Las becas eran financiadas fundamentalmente por la ANEP y en menor medida por las Intendencias del interior del país� Éstas se clasificaban en a) totales (becas de alimentación, alojamiento y transporte) o b) parciales (de alimentación exclusivamente o becas de alimentación y transporte)� Los CERP funcionaban con un currículum diferente al de los Institutos de Formación Docente (IFD)� El régimen de cursado también fue diferente: los estudiantes tenían régimen full-time de estudio, los grupos eran menos numerosos y la asignación horaria de los docentes era de 40 horas para dictado de clases, consultas, estudio y planificación� En el año 1997, los docentes recibieron cursos de capacitación disciplinar y en las áreas pedagógicas�

En cuanto a la calidad de la enseñanza, la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFyPD) impulsó: a) concursos para directores del IPA, los IINN y FD, b) pruebas de Lengua con carácter eliminatorio para los aspirantes a cursar FD,17 c) reformulación del INET, d) capacitación didáctica para los docentes del INET, e) promoción de Proyectos Educativos de Centro en los CERP (ANEP, 2005: 42-43)�18 El tratamiento diferencial otorgado a los docentes y estudiantes de los CERP en relación con los otros centros de FD, el impulso de acciones de “discriminación positiva”, la carencia de consulta y participación “real” de los docente, así como el modelo de la capacitación impulsado por las autoridades del período produjeron reacciones de rechazo y crítica por parte de las organizaciones gremiales y las ATD�19

El CODICEN de la ANEP establece cuatro líneas estratégicas con re-lación a la FD en 2005, contenidas en el mensaje presupuestal enviado al Parlamento Nacional: a) desarrollar un Sistema Nacional Integrado de Formación Docente que articule bajo una Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFyPD) los IFD, IINN, IPA, INET, CERP y el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente (CCPD), b) estimular

16 Los CERP se crean en Rivera (1997), Salto (1997), Maldonado (1998), Colonia (1999), Atlántida (1999) y Centro –en Florida– (2000)�

17 La prueba de ingreso tuvo un rechazo generalizado lo que obligó a retirar el carácter de selección� Permaneció unos años como prueba diagnóstica�

18 Este documento, si bien es publicado en 2005, trata de los cambios acaecidos en el período de la reforma y posreforma educativa (1992-2004)�

19 Información obtenida a partir de las entrevistas a los miembros de la ATD�


la participación real de los órdenes en la conducción, c) impulsar la demo-cratización en la gestión y transparencia y d) desarrollar la informatización de los procesos�

En este marco, surge el Plan Único de Formación Docente en 2008 y se impulsaron nuevas especializaciones por medio de la oferta desarrollada por el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES) bajo dos modalidades: a) formación en servicio y b) formación de posgrados (diplo-maturas y maestrías) en coordinación con la UdelaR�20 El INET, integrado al Sistema Nacional Único de FD (2008), estructura su malla curricular en cuatro años y abre nuevas especializaciones: Electrotecnia, Electrónica, Mecánica Automotriz e Industrial y el Profesorado de Informática�

De la Memoria de la DFyPD y de los docentes de ATD entrevistados surgen elementos que permiten ejemplificar la valoración que las nuevas autoridades efectuaron de la participación de los docentes y estudiantes de FD� A modo de ejemplo: la conducción de la Dirección de FD fue ejercida por el director ejecutivo, los tres subdirectores de las áreas (Primaria, Media y Posgrado), el presidente de ATD, un delegado estudiantil y un delegado por los funcionarios�21 A la vez, la reforma curricular estuvo precedida por un trabajo en las diferentes salas y comisiones docentes22 desarrolladas en instancias departamentales, regionales y nacionales�

En este período las nuevas autoridades marcaron su distanciamiento con el período anterior por medio de cuatro elementos: a) la promoción de ámbitos de participación de los docentes y en menor medida de los estudiantes, b) la democratización y transparencia de la información, c) la unificación de las diversas modalidades de FD desde el punto de vista organizacional y curricular y d) la reorganización de la oferta de posgrado en base a una concepción de “formación permanente”�

Nuevas instituciones y enfoques en el campo de la formación docenteEn 1996 se crea el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento

Docente23 (CECAP) que depende de la Secretaría de Capacitación del

20 La UdelaR es la única institución habilitada para otorgar titulaciones de carácter cuater-nario� Por tal motivo la DFyPD debía coordinar con ésta en el marco de la Comisión Mixta ANEP/UdelaR� El trabajo de esta Comisión, en el período 2005-2010, se caracterizó por las dificultades y los desencuentros en torno a los criterios� En el actual período (2010-2013) los entrevistados de la UdelaR así como del CFE coinciden en el clima de acuerdo que la actual Comisión ha desarrollado�

21 Los Consejos desconcentrados de la ANEP integraron con voz y sin voto a representantes de las ATD en sus sesiones de trabajo en concordancia con las líneas rectoras de la política de “efectiva participación docente” impulsada por el CODICEN�

22 Las Salas Nacionales de docentes y alguna de estudiantes estuvieron apoyadas económi-camente por la DFyPD (Información obtenida de una entrevista a una ex representante de ATD)�

23 Resolución 6, Acta 25 del Consejo Directivo de la ANEP del 6/6/96� En el año 1995 se ha-bía cerrado el Instituto Magisterial Superior (IMS) dependiente de la ANEP, que impartía


CODICEN� Se desarrolla en el marco de una política de mejoramiento de la calidad docente en todos los niveles académicos y de especialización de la ANEP� El CECAP tuvo como acciones prioritarias la capacitación de los docentes que se incorporan al proceso de Reforma del Ciclo Básico en 1997, así como la capacitación de los futuros formadores de formadores de los Centro Regionales de Profesores (CERP)� Funcionó hasta 2007,24 cuando se transforma en el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES) que depende de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFyPD)�

Los documentos relevados así como las personas entrevistadas en este trabajo (autoridades del CFE y representantes de la ATD) coinciden en que el pasaje del CECAP al IPES no implicó únicamente un cambio de nombre sino que obedeció a concepciones diferentes sobre la FD� En este sentido, cabe consignar que la perspectiva de “capacitación continua” se sustenta en una concepción que niega la capacidad del docente en cuanto se planifican acciones de corta duración impartidas por expertos externos al sistema y en instituciones paralelas a la ANEP�25 Dichas acciones tienen por objetivo la adquisición de destrezas y habilidades concretas e instru-mentales� La perspectiva centrada en la “formación permanente” implica modalidades de “actualización, perfeccionamiento y posgrado” en el marco de una educación postulada como derecho y como requisito profesional de los docentes (Gatti y Luaces, 2008)�

Este nuevo punto de vista es asumido por las nuevas autoridades de la ANEP en el marco de un proceso de cambio institucional que tiene como objetivo la transformación de la FD de nivel terciario a universitario en 2005� En este contexto se crea un Sistema Nacional Integrado de Formación Docente que articula los diferentes centros de formación docente (IFD, IINN, IPA, INET, CERP y CCPD) bajo una única dirección, la DFyPD, dependiente del CODICEN� A la vez y a partir de la Ley de Educación 18�437/2010, se crea un Consejo de Formación en Educación y se faculta al CODICEN, hasta tanto no esté en funcionamiento el IUDE, “a adoptar las decisiones que correspondan para mantener la continuidad de la formación y el per-feccionamiento docente a su cargo” (MEC, 2009: 45)�

diversas actividades de especialización docente� Estos cursos tenían tres características: a) se relacionaban con áreas de especialización y con niveles de formación y gestión para ocupar cargos de dirección, b) tenían un carácter genérico, c) promovían la trasmisión a otros docentes por medio del “efecto cascada”�

24 En 2000 se dispuso la creación del Instituto Superior de Docencia (Resolución 2, Acta 35 del 30/5/00 del CODICEN)� Este instituto no se instaló�

25 MEMFOD y MECAEP�


Cuadro 1. 2. Síntesis comparativa de los principales ejes de políticas de formación docente

1995-2004 2005-2013

Líneas estratégicas Dignificación de la forma-ción y función docente.

a) participación docenteb) democratización y transparenciac) unificación de FD d) posgrados como “forma-ción permanente”

Dimensión institucionalCreación de Centros Regionales y de un Centro de Capacitación.

Unificación de la FD y re-formulación del Instituto de Posgrados.Creación de un Instituto Universitario de Formación en Educación.

Modelo institucional de los IFD

Formación centrada en la enseñanza.

Formación centrada en la Enseñanza e incentivo de la investigación y extensión.Creación de departamentos para promover la investiga-ción y la extensión.

Dimensión curricular en la formación inicial

Reformas curriculares (Magisterio, INET, etc.).Diversidad de propuestas de formación.

Unificación curricular por medio del SNIFD.

Dimensión curricular en la formación continua

Capacitación en servicio centrado en los aspectos didácticos y disciplinares.Ausencia de posgrados.Ausencia de especialización específica para roles de do-cencia indirecta.

Desarrollo de formación cuaternaria (posgrados) y cursos de actualización en servicio.Posgrado en Gestión de los Centros Educativos.

Lugar institucional de los sujetos de la educación

Escasos niveles de participa-ción a través de los Consejos Asesores y Consultivos (CAC).156

Alto grado de participa-ción de los docentes y es-tudiantes en comisiones de trabajo y en la conducción del CFE.

Fuente: Elaboración propia�

26 Por la Ley 16�507/1994, las cámaras de senadores y representantes, reunidos en Asamblea General, decretan la creación de los Consejos Asesores y Consultivos en los Institutos oficiales de FD (Art� 1) con cuatro representantes docentes, tres alumnos y dos egresados para los centros de Montevideo y tres docentes, dos alumnos y un egresados para los del interior� Éstos deberán ser electos por sus respectivos órdenes (Diario Oficial, 1 de julio de 1994, núm� 24080)�


1.4. Políticas y programas de formación docente inicial, desarrollo profesional docente y articulaciones entre ellas

Las políticas de formación docente inicial: entre la tradición y la innovaciónActualmente la formación docente inicial (FDI) se encuentra unificada,

desde el punto de vista institucional, en el Centro de Formación en Educación (CFE) y curricularmente por medio del Sistema Nacional Integrado de Formación Docente (aprobado en 2008)� La malla curricular del Plan 2008 prevé una formación inicial de cuatro años para los estudiantes de magis-terio, para el Profesorado de Educación Media, para maestros y profesores técnicos así como para los educadores sociales�

La unificación de la propuesta de formación inicial se impulsa en la administración anterior como respuesta a la fragmentación que existía en el período precedente� Los diferentes planes de estudios no sólo se sustentaban en modelos diferentes de formación sino que se fundamentaban en una política de discriminación positiva que implicó diferencias en el régimen de cursado de los estudiantes así como en los docentes que impartían la enseñanza en los CERP con respecto a los IFD y al IPA�

El CFE, desde 2010 hasta el presente, se encuentra centrado en el estudio y diseño de las modificaciones institucionales, curriculares y académicas ne-cesarias para qua la FD se adecue a las exigencias de la dinámica universitaria� Particularmente, en 2012 el CFE aprueba la conformación de tres comisiones de trabajo integradas por representantes de la Asamblea Técnico Docente (ATD) del CFE-ANEP, directores, coordinadores y estudiantes (CFE, 2012)�27 Las comisiones que se instalan son Estructura curricular, Articulación entre Estructura Curricular y Académica, y Jurídico Normativa�

La Comisión de Estructura Curricular se encuentra abocada al análisis del plan de estudio de grado de formación docente en el marco de la cual se analiza: a) la fragmentación curricular, b) el diseño de diversas trayectorias de cursado, c) la creditización de la carrera, d) la creación de una formación específica para los docentes de Educación Inicial, e) la excesiva carga horaria del Plan 2008, entre otros temas� Tal como se señala en el Acta núm� 1 de la Comisión de Estructura Curricular, el diseño que se elabore en el marco del tránsito al Instituto Universitario debe ajustarse a tres principios rectores: integralidad, simultaneidad (transversal en los cuatro años de la carrera) y especificidad de la FD� Asimismo los pilares estructuradores de la malla curricular de la FD inicial debe contemplar tres aspectos: a) la existencia de un núcleo de asignaturas vinculadas a las Ciencias de la Educación, b) una

27 Acta núm� 21, Resolución 1, Exp� 5/6903/12c/7711/12 del 02/08/12� En línea: http://www�cfe�edu�uy/index�php?option=com_content&view=article&id=557&Itemid=133


serie de disciplinas relacionadas a las asignaturas objeto de la enseñanza y c) la Didáctica y la Práctica Docente (CFE, 2012)�28

Los principios rectores y los pilares estructuradores de la malla cu-rricular señalados se sustentan en una visión, predominante en el cuerpo docente, sobre cómo debe desarrollarse la FDI� Esta visión tiene un funda-mento epistemológico sobre cómo se construye el saber docente� Desde esta perspectiva el métier docente se configura en el marco de la articulación dialéctica teoría-práctica docente� Asimismo, la especificidad del saber docente se estructura en el campo didáctico en relación con las ciencias de la educación y las disciplinas específicas� Esta visión, aunque con matices, tiene su matriz en la perspectiva normalista de principios del siglo XX en el magisterio�29 En la coyuntura actual, a las concepciones epistemológicas y disciplinares reseñadas se añade un fundamento político� La reafirmación de la especificidad de la formación docente y de su historia particular se acentúa con el objetivo de tomar distancia de la Universidad de la República y reafirmar la necesidad de configurar una nueva institucionalidad, distinta de la de esta tradición universitaria�

Desde la UdelaR se impulsó en el seno de la Comisión de Implantación la posibilidad de que la formación inicial de los docentes se pudiera efec-tuar por medio de diferentes trayectorias formativas cursadas en distintas instituciones universitarias y no exclusivamente en los centros de formación docente� La postura universitaria que logra acuerdo en dicha Comisión se fundamenta, desde el punto de vista conceptual, en la riqueza de circuitos de formación que las diferentes facultades de la UdelaR presentan y, a la vez, se señala que éstos se encuentran articulados con los centros de producción del conocimiento�

En síntesis, la FDI en el tránsito a la nueva institucionalidad universita-ria es objeto de debates en los ámbitos académicos, docentes y políticos� Si bien hay diferencias, parecería que la FDI se desarrollaría en base a los tres principios señalados (integralidad, simultaneidad y especificidad) pero que la malla curricular se tornaría más flexible y habilitaría diversos recorridos formativos por medio de unidades curriculares optativas y electivas�

Desarrollo profesional docenteActualmente se desarrollan, fundamentalmente, dos políticas de de-

sarrollo profesional docente que no presentan una clara articulación entre ellas: la política de posgrado y la formación permanente desarrollada por el

28 Comisión de Estructura Curricular del CFE, Acta núm� 1 del 13 de agosto de 2012� En línea: http://www�cfe�edu�uy/index�php?option=com_content&view=article&id=557&Itemid=133�

29 La formación de los profesores de Enseñanza Media tiene una génesis y un recorrido dife-rente� No obstante, la posición predominante de los profesores acuerda con los principios y pilares señalados�


Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES) del CFE y por el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y el Consejo de Educación Técnico Profesional-Universidad del Trabajo del Uruguay (CETP-UTU)�

El CFE tiene entre sus cometidos la formación de grado y posgrado de docentes y la contribución al desarrollo profesional permanente de los docentes en servicio. El IPES es quien desarrolla las actividades de posgrado y perfeccionamiento� En el documento de las proyecciones de actividades de 2012 de este instituto se enumeran las diversas actividades que están en curso� Las actividades de enseñanza que se desarrollan son de dos ca-tegorías: a) educación permanente y b) formación de posgrado� Éstas se diferencian en función del título que otorgan, la duración de la formación, el régimen de evaluación y la forma de acceso� Dentro de la formación per-manente se desarrollan cursos de actualización con el objetivo de brindar los avances acaecidos en los diversos campos de conocimiento y cursos de perfeccionamiento a efectos de promover el desarrollo profesional de los docentes� Los cursos de posgrado son diplomas, especializaciones y maes-trías, en acuerdo con la UdelaR� Actualmente están en curso seis posgrados: Educación y Desarrollo, Didáctica de la Enseñanza Primaria, Didáctica en la Enseñanza Media (en Historia, Geografía, Física, Química, Sociología y Biología), Gestión de Instituciones Educativas, Educación Ambiental y Especialización en Geografía�

En relación con la formación permanente, la dirección del IPES, en 2011, organizó una coordinación semanal con representantes de los Consejos Desconcentrados de la ANEP (CEIP, CES, CETP-UTU, CFE) a los efectos de proyectar actividades de formación conjunta� La oferta de educación permanente potencialmente se destina a todos los docentes en actividad de la ANEP� En el IPES también se desarrollan actividades de extensión e investigación� Particularmente se inscriben diez equipos de investigación que fueron seleccionados en un llamado en 2009 realizado por la entonces DFyPD y que desarrollaron su trabajo en el período 2011-2012� El llamado fue abierto y los equipos estaban conformados por investigadores de diverso anclaje institucional (ANEP, UdelaR e instituciones privadas)� Esta pecu-liaridad tuvo como consecuencia la dificultad de que el IPES capitalizara e institucionalizara la labor de investigación de estos equipos� Como se señaló en el apartado anterior, esta política de formación se inspira en el modelo universitario caracterizado por el lugar central que tiene la producción de conocimiento�

La segunda política de desarrollo profesional es la impulsada por los CEIP y CETP-UTU� Estos consejos, con diferencias, sesgos particulares y en función de sus realidades, han creado departamentos de formación en servicio con dependencia de la Inspección Técnica� El cometido del Departamento en el CEIP es:


la organización, planificación y ejecución de planes de formación en ser-vicio para todos los docentes en concordancia con las líneas de políticas educativas� Se concibe la formación en servicio en el marco de la formación permanente, como derecho y a la vez requisito para la construcción de una auténtica profesionalidad docente� El objetivo de este Departamento es coordinar y articular acciones intra-inter institucionales a fin de concretar proyectos de formación compartidos que contribuyan a mejorar la calidad de la enseñanza (CEIP, 2013)�30

El CEIP ha establecido un plan de formación en servicio en el actual período que tiene por objetivo la actualización docente en dos tópicos: a) didácticas especiales (Lenguaje, Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales) y b) nuevas tecnologías� Para el primer eje se realizó un convenio con el Tercer Proyecto de Apoyo a la Escuela Pública (PAEPU-ex MECAEP) que inicialmente había desarrollado la formación de los maestros de las escuelas de tiempo completo y para el segundo eje con el Centro Ceibal� El objetivo es extender al conjunto de los maestros en actividad los cursos de formación mencionados en la presente administración (2010-2014)�

El CETP-UTU, en su Plan Quinquenal 2010-2014, establece como proyecto central la profesionalización en servicio y la educación permanente descen-tralizada para propiciar el incremento y la circulación de conocimientos en la institución� En este marco se crean las Unidades Regionales de Educación Permanente (UREPs)�31 Estas unidades tienen como propósito:

la apertura de espacios que promuevan la posibilidad de reinterpretar las prácticas educativas desde diferentes dimensiones: institucional-grupal, didáctico-pedagógico y entornos virtuales de aprendizaje […]� El espacio incluye dos dimensiones fundamentales: la participación y la profesiona-lización� La participación concebida desde una lógica colectiva, donde los actores participan en la toma de decisiones� La profesionalización relacio-nada a procesos de especialización creciente, en aquellas áreas donde los colectivos manifiesten interés (CETP- UTU, 2013)�32

Las UREPs se instalaron en 2012 y recientemente han iniciado la plani-ficación de las actividades de formación� Es interesante señalar su carácter regional, lo que permite la articulación de actividades a nivel territorial y local�

Con un carácter no sistemático y con variedad de propuestas, los pro-gramas que se instrumentan en el marco de las políticas de inclusión edu-cativa implementados por la ANEP y el MIDES han desarrollado diversas actividades de formación docente�33 La intencionalidad de estas actividades

30 En línea: http://cep�edu�uy/index�php/departamentos/formacion31 Se crearon ocho UREPs en diferentes puntos del país con cuatro docentes con diferentes

perfiles: institucional, pedagógico-didáctico, entornos virtuales y grupal�32 En línea: http://industriales�utu�edu�uy/programas/ureps/33 No se encuentran disponibles datos sistemáticos sobre la cantidad de horas de formación

por docente en este tipo de programas� Se hallan datos generales de la cantidad total de docentes que aborda cada uno�


es triple: a) se procura actualizar y formar a los docentes en una problemática específica, b) se promueven instancias de intercambio de los docentes con otros técnicos y c) se brinda un espacio de reflexión sobre la práctica� Es claro que este tipo de actividades tienen como principal objetivo la correcta implementación de los nuevos PIE�

Principales criterios de calidad y mejora en la formación docente inicial y en el desarrollo profesional docenteEn relación con la FDI, en la reforma de los años noventa, se acorta la carrera

de formación de maestros de cuatro a tres años, se crea un sistema de formación paralelo al IPA para capacitar a docentes en el interior del país y se implementan diversos cursos aislados desde el INET� A partir de 2005, se unifica la formación de profesores y maestros en un único plan de cuatro años de duración, centrado en los principios de simultaneidad, integralidad y especificidad�

En cuanto al DPD, la reforma de los años noventa llevó a cabo un sistema de capacitación focalizado, dirigido a los docentes de centros en los que se aplicaban los cambios curriculares: los liceos en los que se implementaba el plan 96 en el nivel de la secundaria, las escuelas que fueron transformadas a tiempo completo en el nivel de la primaria� En 2005, en el nivel de la enseñanza secundaria se unifican los planes de estudio y para la actualización de docentes en servicio se instrumentan, por un lado, diversos cursos de posgrado en el marco del IPES y, por el otro, se crean departamentos de formación en servicio en el marco de dos de los desconcentrados� Si bien el IPES establece una serie de acciones para articular las ofertas de formación con los desconcentrados, estos últimos han comenzado a implementar una política de formación en servicio específica hacia sus docentes y no articulada con el IPES� Aquí se establece una tensión entre dos modelos de formación, el primero con una visión más cercana a lo universitario y el segundo próximo al normalismo�

En forma analítica, es posible apreciar disputas que se ubican en torno a tres núcleos: capacitación vs� formación; políticas de formación focalizadas vs� políticas de formación universales; un modelo de actualización docente normalista vs� un modelo universitario� En el primer núcleo, la capacitación se concibe vinculada a una formación en aspectos centrales de la reforma educativa, en los modos de organización, secuenciación y estructuración de los cambios curriculares, a una formación que se circunscribe a las nece-sidades prácticas del docente y a la resolución de los problemas de aula� El modelo de formación, impulsado por los actores que se oponían a la reforma (ATD, gremios de la enseñanza) proponía una formación en servicio con mayores niveles de complejización de lo educativo, más ligada a modelos de investigación y que trascienda la resolución concreta de problemas prácticos� Para ello, estos actores, junto a las nuevas autoridades del CFE, proponen una formación de carácter cuaternario que permita el desarrollo académico y profesional de los docentes�


En relación con el segundo núcleo, la tensión entre las políticas foca-lizadas y universales, si bien ha habido algunas acciones de unificación de planes estudio tanto en FDI como DPD, se continúa con la implementación de programas focalizados� Éstos fundamentalmente se dirigen a docentes que trabajan en programas especiales destinados a la inclusión educativa� En función de lo expuesto, se aprecia la coexistencia de los dos modelos de for-mación� Las políticas de formación focalizadas implementadas en el momento establecen ciertas continuidades con las desarrolladas en los años noventa en cuanto la lógica de la capacitación en torno a los aspectos específicos de los programas, en este caso de inclusión educativa, sigue siendo lo central�

El tercer núcleo de tensión, un modelo de actualización docente normalista vs� un modelo universitario, se visualiza de forma más clara en los modos de DPD� Los desconcentrados tienden a implementar programas de formación en servicio circunscriptos a las necesidades de implementación de los nuevos programas de inclusión educativa, a las necesidades específicas de cada centro, a la resolución de conflictos en el aula, entre otros� Por otra parte, el IPES ha desarrollado diferentes programas de especialización, diplomatura y maestría, en articulación con la UdelaR, que se inscriben en la lógica del trabajo universitario�

1.5. Régimen de financiamiento y recursos asignados

En el Uruguay, el gasto público en educación, comparado con los países desarrollados o con los países de la región,34 ha sido históricamente bajo� El crecimiento del gasto público educativo en enseñanza básica y superior, desde comienzos del siglo pasado al presente, respondió básicamente al incremento de la matrícula, lo que implica que el aumento no constituía un crecimiento real del gasto� No obstante, durante las dos últimas administra-ciones, en Uruguay el gasto público educativo tuvo un incremento sostenido con respecto al promedio de la década pasada� El incremento se registró en el porcentaje del PBI destinado a educación así como al monto global, en cuanto el PBI creció por la expansión de la economía en el período�

Cuadro 1.3. Evolución del porcentaje de PBI dedicado a educación

Año 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012% PBI 2,26 3,32 3,41 3,66 3,87 4,40 4,45 4,5 4,6

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INE35

34 Según datos de CEPAL, en 2009 Argentina destinó un 6%, Brasil un 5,7% y Cuba un 18,4% del PBI a Educación� Por otro lado, Perú destinó un 2,6 % y Colombia un 3,1%� Uruguay se halla en el décimo lugar con un 4,3% del PBI destinado al sector educativo�

35 En línea: http://www�ine�gub�uy/biblioteca/uruguayencifras2011/Uruguay%20en%20cifras%202011�pdf


Si bien los gremios de la educación reconocen la mejora,36 la consideran insuficiente� Éste ha sido uno de los elementos centrales que los trabajado-res agremiados denuncian y, reclamando un incremento mayor, plantean:

con respecto al presupuesto para la educación se valora el esfuerzo realizado por este gobierno de izquierda que ha multiplicado la asignación de recur-sos para el sistema de educación pública […]� No obstante hay que seguir profundizando este aspecto pues los fondos resultan todavía insuficientes� La propuesta de la UNESCO del 6% del PBI para la educación, es nuestra base� Debemos impulsar desde el PIT CNT que se destine a la educación un presupuesto prescriptivo de modo que esté ligado al crecimiento del PBI pero que no se pueda rebajar cuando el PBI descienda (PIT CNT, 2013)�37

En 2012, de la distribución interna del presupuesto educativo corres-pondió un 70% a la ANEP y un 17% a la UdelaR� El restante 13% se distribuyó entre la Administración Central e incluyó: educación militar y policial, fondos administrados por el MEC, el MIDES, el Ministerio de Transporte y Seguridad Social (MTSS), Educación no formal inicial (Plan CAIF) y Plan Ceibal entre otros� La inclusión de programas como Ceibal y la educación policial y militar en el porcentaje destinado a educación también ha sido motivo de polémica y conflicto en el ámbito sindical� Los trabajadores reclaman un 6% del PBI para la ANEP y la UdelaR�

En la ANEP aproximadamente el 80% del presupuesto se destina a servicios personales y el restante 20% se reparte entre inversiones y gastos corrientes� El monto destinado a sueldos se explica porque la ANEP es el ente más grande del Estado, en el que hay más de 56 200 trabajadores� Dentro de las unidades ejecutoras de la ANEP, la formación docente es la que recibe el porcentaje más bajo del presupuesto� Por ejemplo, con respecto al CEIP la relación es 1 a 10, es decir que recibe la décima parte del presupuesto� Esto se explica en relación con el número de matrícula y de establecimientos educativos que tiene la Primaria� En la Comisión de Seguimiento Presupuestal del período 2005-2010, coordinada por las Direcciones Sectoriales de Programación y Presupuesto y Planificación Educativa de CODICEN e integrada por los desconcentrados y los gremios de la enseñanza, se debatió en torno a los criterios de distribución interna del presupuesto de la ANEP� En este sentido los gremios sostenían que el factor cuantitativo no podía ser el único aspecto que había que considerar en el momento de establecer los montos financieros por unidad ejecutora� A pesar de ello el elemento cuantitativo es el que continúa predominando�

36 A inicios de 2005 un maestro de 1º grado recibía $ 9800 nominales (pesos constantes 2012) de salario, mientras que a inicios del año 2012 pasó a recibir $ 15 103, lo que implica un incremento del 53%� En línea: http://www�fenapes�org�uy/prespuesto-para-la-educacion-documento-pit-cnt/

37 Comisión de Educación del PIT CNT en el Primer Encuentro en Defensa de la Educación Pública desarrollado en abril de 2013� En línea: http://www�fenapes�org�uy/prespuesto-para-la-educacion-documento-pit-cnt/


Cuadro 1.4. Porcentaje de participación por unidad ejecutora de ANEP de la asignación presupuestal

Año 2011

Unidad Ejecutora de ANEP PorcentajeCEIP 43,6%CES 28,5%

CETP-UTU 12,1%CFE 4,1%

CODICEN 11,7%

Fuente: ANEP, CODICEN, 2012

1.6. Nociones y criterios de calidad y mejora que se ponen en juego en las políticas docentes

Los criterios de calidad y mejora que se presentan en las políticas do-centes se pueden analizar en el desarrollo profesional de los docentes en actividad así como en la formación inicial de éstos�

Con relación al DPD, los debates actuales se inscriben en el espacio de discusión que ubica a la educación en el marco de derecho� La educación como derecho, y por consiguiente como responsabilidad del Estado, se articula con otros dos elementos: a) la resignificación de la especificidad educativa y de la labor docente y b) la necesidad de desarrollar el trabajo pedagógico en articulación con las políticas sociales integrales� En éstas las instituciones escolares y los docentes deben trabajar con otros profesionales e instituciones en clave de complementariedad� Como se señaló preceden-temente, la escuela pública y el maestro en Uruguay han ocupado un lugar destacado en relación con el proceso de desarrollo y consolidación del Estado moderno� Inicialmente el maestro normalista y posteriormente el maestro enmarcado en los modelos escolanovistas de enseñanza y el maestro crítico y partícipe de los cambios del acontecer social se estructuraba en torno al poder transformador de la educación que el optimismo pedagógico moderno había consagrado�38 En el presente, sin renunciar totalmente al optimismo, se reconfigura la educación, la escuela y la labor pedagógica del maestro en el marco de las políticas sociales� Éstas exigen un trabajo integrado en el cual lo educativo es un componente más� En este contexto, las políticas de formación en servicio desarrolladas por los consejos desconcentrados y el MIDES en relación con los programas de inclusión educativa dan cuenta de este cambio�

38 El Instituto Magisterial Superior (IMS) cumplió un papel relevante en este proceso�


Un segundo aspecto que se encuentra en debate con respecto al DPD refiere a las formas de acreditar la formación en servicio en relación con la definición y el desarrollo de la carrera docente� Actualmente, el pasaje de grado de los docentes se efectúa, básicamente, por la antigüedad y no se reconoce la formación complementaria que los docentes de aula puedan realizar� Como se desarrollará en los capítulos siguientes, este aspecto se halla en revisión�

Con respecto a la formación docente inicial y al desarrollo de los forma-dores de formadores, la calidad educativa se presenta asociada al desarrollo de una formación de carácter universitario donde la investigación ocupa un lugar estructurador en el proceso formativo de los sujetos� Este aspecto tiene efectos en la organización institucional, en la malla curricular y en la vida académica de los institutos� La materialización de estos cambios se aprecia en la conformación de los departamentos académicos como espacios privilegiados para desarrollar tareas de investigación y extensión en forma institucionalizada y con continuidad� La actual revisión curricular de la malla de formación docente inicial, los planes de grado y posgrado en coordinación con la UdelaR también se inscriben en esta línea� En este punto es interesante señalar el carácter innovador de estos cambios y de los esfuerzos conjuntos de la ANEP y la UdelaR; no obstante, en las discusiones se inscriben los principios de integralidad, simultaneidad y especificidad de la formación docente que caracterizaron la formación normalista de los maestros� A la vez, la estructuración del currículum de formación inicial en torno a las Ciencias de la Educación, a la práctica docente y a la Didáctica también se inscribe en un discurso de continuidad con los modelos de formación�

Finalmente, es posible observar el lugar privilegiado que en los últimos años se le otorga a los espacios de participación estudiantil y docente� El involucramiento de los docentes en los ámbitos de decisión de lo educati-vo es una cuestión central de las dos últimas administraciones (2005-2009 y 2010-2014)� Este principio se articula con la búsqueda de transparencia y la democratización en los procesos de decisión� Asimismo apunta a una progresiva responsabilización de los actores en las cuestiones públicas de lo educativo� Este aspecto es valorado en forma positiva por los gremios docentes y estudiantiles así como por las asambleas técnico-docentes� A pesar de ello, en la praxis se configura como un ámbito de disputa entre los docentes y las autoridades en cuanto los gremios exigen mayores niveles de participación y las autoridades aspiran a un mayor compromiso de los docentes�


2. El presente de la formación docente en Uruguay. Marco normativo, gobierno e instituciones

La formación docente en Uruguay a partir de la promulgación de la nueva Ley General de Educación 18�437/2008 comenzó con un proceso de transformación de educación terciaria en educación terciaria universitaria�39 Dicha normativa establece que: “la formación en educación se concebirá como enseñanza terciaria universitaria y abarcará la formación de maestros, maestros técnicos, profesores de educación física y educadores sociales, así como otras formaciones que el Sistema Nacional de Educación40 requiera” (Uruguay, 2009: 17)� Para efectivizar esta transformación, la ley prevé que la formación docente pública (en este momento dependiente de la ANEP)41 esté a cargo de otro ente autónomo: “créase el Instituto Universitario de Educación (IUDE) en el ámbito del Sistema Nacional de Educación Pública42 que desarrollará actividades de enseñanza, investigación y extensión� Formará maestros, maestros técnicos, educadores sociales y profesores, y otorgará otras titulaciones que la educación nacional requiera” (Uruguay, 2009: 33-34)� Para llevar adelante la creación de este Instituto,43 actuó entre mayo de 2009 y abril de 2010 una Comisión de Implantación del IUDE integrada según

39 Según esta ley “la educación terciaria universitaria será aquella cuya misión principal será la producción y reproducción del conocimiento en sus niveles superiores, integrando los procesos de enseñanza, investigación y extensión� Permitirá la obtención de títulos de grado y posgrado” (Uruguay, 2009, artículo 30: 17)�

40 “El Sistema Nacional de Educación es el conjunto de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los habitantes a lo largo de toda la vida” (Uruguay, 2009, artículo 20: 15)�

41 Como ya se ha hecho referencia, a diferencia de la mayoría de los países del MERCOSUR, la educación pública del Uruguay no está bajo la égida ministerial sino de un ente autónomo, ANEP, creado por personería jurídica por la Ley 15�739 del 28 de marzo de 1985 (Uruguay, 2009: 23)� Este ente es conducido por un Consejo Directivo Central (CODICEN) integrado según la presente ley por cinco miembros� Tres de ellos, entre los que se encuentra el Pre-sidente, son designados, al comienzo de cada período de gobierno, por el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores por tres quintos de votos� Los otros dos miembros son electos por el cuerpo docente del ente, el año anterior a las elecciones nacionales (Uruguay, 2009: 24-25)�

42 Es integrado por el MEC, la ANEP, la UdelaR y demás entes autónomos de la educación pública estatal� Es coordinado por la Comisión Coordinadora de la Educación Pública, creada por esta ley, que funciona en el ámbito del MEC (Uruguay, 2009: 22 y 40)� Aquí se visualiza mayor injerencia ministerial sobre los entes autónomos a partir de la promul-gación de la presente ley�

43 Se está en proceso de definición en este momento en el parlamento si va a ser un instituto o una universidad� En diciembre de 2012 se promulgó la ley para la creación de la Universidad Tecnológica (segunda universidad pública del país) que no respetó lo reglamentado en la Ley de Educación (art� 87 y 88), que preveía la creación de un Instituto Terciario Superior� Esto ha repercutido de tal manera que se está pensando en conformar una Universidad de Educación o Pedagógica y no el IUDE (información extraída de entrevistas a Director de Educación del MEC y a Consejera del CFE)�


por un representante del MEC, uno del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), uno de la ANEP y uno de la UdelaR (artículo 85 de la ley vigente)� Esta comisión tuvo dos grandes cometidos: 1� Elaborar “una pro-puesta general para la estructura académica y curricular, la cuantía y carac-terísticas del personal, el patrimonio, el presupuesto y finanzas necesarios para la instalación y puesta en marcha, el marco legal, fines, organización y mecanismos de dirección del IUDE� […] 2� Proponer a la ANEP y a la UdelaR programas conjuntos para la formación de docentes de todos los niveles de la enseñanza pública” (Uruguay, 2009: 34)�

El Consejo de Formación en Educación (CFE),44 como ya se mencio-nó, es un organismo transitorio encargado actualmente de toda la forma-ción docente pública del país, fue creado en el año 2010 y depende de la ANEP para llevar adelante los cambios propuestos por el Informe Final de la Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación (IUDE)�45 La anterior DFyPD, que dependía directamente del CODICEN de la ANEP, se transformó en un Consejo Desconcentrado más junto a los restantes: Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP), Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP-UTU) y Consejo de Educación Secundaria (CES)�

El ámbito de competencia del CFE46 es la formación de profesionales de la educación e incluye a partir de 2011 la formación de educadores sociales�47 Entre sus funciones se destaca la aplicación de los contenidos del Informe Final de la Comisión de Implantación del IUDE en cuanto al campo, los objetivos de la formación, el perfil de egreso, la estructura cu-rricular y académica y las características del personal docente (MEC, 2010: 36)� El CFE está compuesto por treinta y dos centros o institutos� Cuatro de ellos están ubicados en Montevideo: el Instituto Normal de formación de maestros (IINN), el Instituto de Profesores Artigas (IPA) de formación de profesores para la Educación Secundaria, el Instituto Normal de Enseñanza

44 Creado con carácter de Consejo Desconcentrado de la ANEP (Acta Ext� Núm� 5, Resolución 1 del CODICEN del 24 de junio de 2010)�

45 Según lo indica la Ley 18�437/2008, “luego de que los Consejos Directivos de la ANEP y la Universidad de la República aprueben el Informe elaborado por la Comisión de Implanta-ción, y hasta tanto no se apruebe su Ley Orgánica, el Instituto Universitario de Educación funcionará en el ámbito de la ANEP, como órgano desconcentrado de carácter privativo, con las atribuciones establecidas en dicho informe para esta situación” (Uruguay, 2009, literal I de las Disposiciones Transitorias: 45)�

46 Formado por cinco miembros designados por el CODICEN de la ANEP, incluido su pre-sidente� Dos de ellos serán designados en su calidad de estudiante y docente respectiva-mente, luego de realizar las consultas democráticas respectivas mediante elección directa de los representantes de los órdenes docente y estudiantil (MEC, 2010: 36)� El CFE hasta el momento funciona con los tres miembros designados por el CODICEN de la ANEP� El 29 de mayo se llevaron a cabo las elecciones de los órdenes de docentes y estudiantes (información extraída de entrevista a Consejera de CFE)�

47 Esta formación hasta ese momento y desde 1990 (cuando se creó) estaba en la órbita del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU)�


Técnica (INET) para la formación de profesores para la Educación Técnica y el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (IPES) encargado de la formación permanente y posgrados de los docentes� En el interior del país se encuentran los restantes veintiocho centros o institutos, seis Centros Regionales de Profesores (CERP), creados en la reforma educativa entre los años 1990 y 1995, y veintidós Institutos de Formación Docente (IFD)�48

Es importante destacar que el CFE no es el único ámbito público49 donde se forman docentes para ejercer en el sistema educativo formal y no formal� La formación de profesores de educación física es un caso particular, del que ya se ha hecho mención, y estuvo siempre institucionalmente separada tanto de la universidad como de la formación docente� Se desarrolla en el ISEF que en 2006 pasó a formar parte de la UdelaR y desde 2012 se está diseñando un Programa Conjunto de Grado con el CFE�

En el nivel universitario, la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FHCE) de la UdelaR, desde la implementación del Plan de estudios de 1992, ofrece el título de licenciado en cualquiera de sus ramas en “opción docencia” (Antropología, Historia, Letras, Lingüística, Ciencias de la Educación, Filosofía)� Esta opción es llevada adelante por la Unidad Opción Docencia del Instituto de Educación�

Por otra parte, en mayo de 2012, el Poder Ejecutivo eleva para su tra-tamiento al parlamento el proyecto de Ley del IUDE elaborado por el MEC� También fueron elaborados otros dos proyectos de ley, uno por el Partido Colorado (criticado principalmente porque no propone una estructura co-gobernada) y otro por la ATD (Asamblea Técnico Docente) de Formación Docente (organismo que representa a la totalidad de los docentes de las instituciones de formación docente actualmente dependientes del CFE)� Estos proyectos están en este momento siendo estudiados y modificados en el poder legislativo� En los primeros meses del año 2013 el tema fue tratado en cuatro actas en Comisión de Diputados –hay un Grupo de Trabajo para el diseño de la nueva ley–�

El IUDE, según el articulado del proyecto enviado por el poder ejecutivo, funcionará como ente autónomo al amparo de lo establecido por los artículos 202 al 205 de la Constitución de la República e integrará el Sistema Nacional de Educación Pública y dentro de éste el Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública (SNETP)50 como institución de enseñanza terciaria univer-

48 Información obtenida de http://www�cfe�edu�uy/index�phpoption=com_content&view=article&id=52&Itemid=76

49 El Uruguay presenta un sistema de formación docente mayoritariamente público� Existen escasas experiencias aisladas de formación de docentes a nivel privado� Esto se ampliará en el próximo capítulo�

50 Para la articulación de toda la educación terciaria pública, la Ley de Educación establece, según su artículo 83, la conformación en el marco del Sistema Nacional de Educación de un Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública (SNETP)� Dentro de sus finalidades, se destaca: “contribuir a la dignificación de la profesión docente, así como a la formación de nivel


sitaria según lo establecido en la vigente ley de educación� En este sistema se promoverán programas conjuntos en el área de la educación con otras instituciones nacionales� Desarrollará, como ya se ha consignado, las tres funciones universitarias (enseñanza, investigación y extensión) en todo el país y otorgará títulos de grado y posgrado en educación�51 Se considerará, en el marco del SNETP, la movilidad de los estudiantes a través del reco-nocimiento de créditos académicos o por la reválida de los conocimientos adquiridos en otras carreras de carácter terciario� En relación con la carrera docente, se establece que se ingresará y ascenderá mediante concurso y que sus contratos serán renovables en períodos no mayores a cinco años� Se prevé la contratación de docentes de dedicación exclusiva (MEC, 2012)�

2.1. Principales criterios de calidad y mejora en el proceso de armado de la ley orgánica

Los principales criterios de calidad y mejora de la formación docente, que se pueden visualizar a partir de las discusiones de diversos actores en torno al proceso de elaboración de la nueva ley orgánica de la instituciona-lidad universitaria que albergará la FD, se pueden precisar en los siguientes puntos: el lugar de la investigación en la FD, autonomía y cogobierno, y la estructura académica regionalizada o por centros�

En cuanto al lugar de la investigación en la FD hay acuerdos entre actores institucionales (CFD, MEC, UdelaR) y colectivos docentes de forma-ción docente y docentes de educación básica nucleados en los sindicatos y en las Asambleas Técnicas, en relación con el carácter universitario de la formación docente� Las mayores diferencias se encuentran alrededor de cómo se concibe lo universitario y el grado y modo de articulación de las funciones de enseñanza, investigación y extensión� También existen diferencias en relación con los modos de nombrar a esta institución: unos plantean llamarla “instituto”, otros “universidad”� En este momento se pro-pone por parte del Grupo de Reflexiones sobre Educación (GRE)52 formar una Universidad Nacional de Educación de carácter específico similar a la recientemente creada Universidad Tecnológica, a diferencia de la UdelaR que es de carácter general�

universitario, la calificación permanente y la evaluación sistemática de todos los docentes de la enseñanza pública, desde el nivel inicial hasta el superior” (Uruguay, 2009: 33)�

51 Es importante destacar que la formación de licenciados en educación pertenece a la FHCE de la UdelaR�

52 Este grupo hizo esta propuesta cuando fue convocado a la Comisión de Educación de la Cámara de Representantes el 15 de mayo de 2013� Es un grupo independiente integrado por doce trabajadores de la educación, la mayoría con gran trayectoria docente, fundado en 2010, “con el fin de contribuir al tratamiento en profundidad de los temas educativos (…) En los últimos meses, el GRE ha venido ocupándose del tema de la formación de los docentes de todos los niveles del sistema educativo” (GRE, 2013a)�


Entre los principales argumentos esgrimidos por los diferentes actores en relación con la importancia de la transformación de la formación docente en universitaria se destaca la necesidad de revertir el énfasis históricamente dado exclusivamente a la función de enseñanza, una enseñanza que al no estar articulada con la investigación se centraba fundamentalmente en la reproducción del conocimiento� Lo universitario implica comenzar un pro-ceso de incorporación de las dos funciones ajenas a la tradición normalista: la investigación y la extensión� La discusión se plantea sobre los modos de incorporación e integración de estas últimas a la función primigenia de esta tradición: la enseñanza�

El Consejo Directivo Central (CDC) de la UdelaR (en sesión del 17 de julio de 2012) realizó críticas al proyecto de ley enviado por el Ejecutivo y, en relación con la función de investigación, señala que:

aparece vinculada al objetivo general de mejorar la calidad de la educación como derecho humano fundamental, sin mencionar el carácter científico de las investigaciones ni la investigación disciplinaria� La investigación y su vínculo con la enseñanza son fundamentales para superar debilidades de un modelo de formación docente más vinculado al conocimiento y dominio de los contenidos que luego se impartirán en las labores de en-señanza y no tan vinculado a los conocimientos producidos o adquiridos a través de la investigación en disciplinas específicas y concurrentes o a la investigación de carácter interdisciplinario o a las actividades de extensión� En ese sentido, reafirmamos que la Ley debiera dejar explícita la necesidad y conveniencia del desarrollo sinérgico de los aspectos disciplinares y pe-dagógicos, también en materia de investigación, aspectos en los cuáles la cooperación de la nueva institución y la Universidad de la República será fundamental (UdelaR, 2010: 9)�

De los argumentos esgrimidos por la UdelaR se destaca la impor-tancia de la articulación de la investigación disciplinar y pedagógica y de ambas con la función de enseñanza� Para esto se menciona la necesidad de cooperación mutua entre la nueva institución y la UdelaR, institución que alberga en este momento más del 90% de la investigación del país� Este argumento no es menor, ya que intenta “remediar” la escisión pro-vocada por las dos tradiciones fuertemente instaladas en el país, que ha llevado a que se tenga dividida institucionalmente la formación de los que se dedican a la investigación disciplinar (tanto en ciencias exactas como en ciencias sociales y humanidades, alojadas en las diversas fa-cultades en la UdelaR: Ciencias Sociales, Humanidades y Ciencias de la Educación, Ciencias) de los que se dedican a la enseñanza de la disciplina (en el ámbito de la ANEP)� Sería necesario señalar, que en los inicios del quinquenio 2005-2010, previo a la sanción de la nueva ley de educación, se dieron discusiones al interior de la Comisión Mixta ANEP-UdelaR en torno a si se debía crear una nueva institución universitaria para la formación docente o si, por el contrario, se la debía incluir dentro de la


UdelaR� Dentro de los argumentos esgrimidos por los representantes de la UdelaR,53 se presenta que es en el ámbito de la UdelaR donde se podrá formar a los docentes en investigación:

Es necesario que esta formación tenga un nivel universitario, que les permita acceder a títulos de licenciaturas, maestrías y doctorados lo que supone preparar cursos de grado y posgrado, asegurando la obligatoriedad de con-formar una educación permanente actualizada y así como poder recorrer los caminos de la investigación sin la cual no se conseguirá el objetivo�Estos elementos son fundamentales para el docente, pues su formación debe conjugar la preparación en lo concerniente a las ciencias de la educación con el estudio de la disciplina que aspira a enseñar, todo en un ámbito de creación�Esta temática deberá ser encarada en un trabajo conjunto entre ANEP y UdelaR en el que la UdelaR debe proponer ciertas premisas, entre las que se puede hablar de que es en el ámbito de la UdelaR donde se desarrollará dicha formación�Deberá garantizar la realización de investigación de calidad, atendiendo a las necesidades y demandas de la sociedad, contemplando su desarrollo social, científico productivo, económico y cultural (UdelaR, 2007: 5-6)�

Es posible aventurar que, si la formación docente se hubiera alojado en la UdelaR, los vínculos entre la investigación disciplinar y la investigación de la enseñanza se hubieran desarrollado más fácilmente� Por el contrario, la génesis y las polémicas entre los dos entes autónomos (UdelaR y ANEP, en el cual se encuentra la FD) han dificultado la articulación de estas investiga-ciones� En este sentido, las discusiones entre Grompone y Vaz Ferreira54 han matizado los modos de constitución y de relación entre ambas institucio-nalidades (FD y universidad)� En este escenario, cabe pensar si la inclusión de la FD en la UdelaR, luego de no haber compartido una misma matriz fundacional, hubiera sido lo mejor� Por otra parte, entre otros argumentos, se consideró la inconveniencia de seguir manteniendo el monopolio de la educación universitaria pública, el gran tamaño que adquiriría la UdelaR si incorporaba un número tan grande de docentes y centros, y la burocracia que esto implicaría� Otros actores señalaron que en esta inclusión la FD arriesgaría perder su unidad e identidad, garantía de sus criterios profesio-nales (Langón, 2006)�

Sin embargo, desde el inicio la Comisión Mixta ANEP-UdelaR apostó al reconocimiento de las dos importantes tradiciones institucionales� La ANEP posee una valiosa tradición en materia de formación didáctico-pedagógica de los docentes de los diversos subsistemas que conforman

53 Argumentos que se detallan en los informes “Ley general de educación” y “Sistema Nacional de Educación Pública” de la Comisión La Universidad y el Sistema Educativo Nacional de la Asamblea General del Claustro (AGC) de octubre de 2007�

54 Antonio Grompone fue el fundador del IPA y Carlos Vaz Ferreira el de la FHCE� Ambas instituciones se crearon en el mismo año y albergan proyectos político-educativos disímiles en relación con las tensiones entre las discursividades normalista y universitaria�


la educación pública; la UdelaR posee, por su parte, una vigorosa tra-dición en materia de investigación disciplinaria y una incipiente pero prometedora investigación en materia educativa� Dada esta realidad, se proponía elaborar alternativas que supieran conjugar ambas tradiciones (ANEP-UdelaR, 2007)� Pareciera que estas alternativas pasan hoy funda-mentalmente por las propuestas de elaboración de programas conjuntos de grado y posgrado�

Por otra parte, otros actores como la ATD y el GRE sostienen que la especificidad de la FD se despliega en la articulación de las tres funcio-nes en el ámbito de las prácticas profesionales, que permita una lectura crítica de la realidad educativa y genere espacios interdisciplinarios e interinstitucionales con los diversos actores sociales� Proponen avanzar en la profesionalización de la docencia formando sistemáticamente edu-cadores integrales a nivel universitario y durante toda su vida, de modo que alcancen maestría tanto en lo que enseñan como en su didáctica específica (GRE, 2013b)�

En lo referente a la autonomía y cogobierno, la mayoría de los ac-tores de la formación docente así como de la UdelaR no está de acuerdo en que la conformación del mayor órgano cogobernado esté integrado por un miembro de la UdelaR y otro de la ANEP, como se explicita en el proyecto de ley del Ejecutivo� Entre los principales argumentos se es-grimen la pérdida de la autonomía correspondiente� La ATD señala que incluir el tutelaje de otras instituciones (UdelaR, MEC, ANEP, institucio-nes privadas) impide la autonomía y el cogobierno ya que el proceso de decisión directa no radica en los órdenes de la organización del IUDE (ATD, 2012b)� Se cuestiona que

los órganos de conducción de la Universidad de Educación sean de repre-sentatividad política y no de cogobierno educativo� A nuestro criterio, es importante no confundir estos dos tipos de órganos� Los órganos de conduc-ción de cada ente se ocupan cotidianamente de su función educadora� Es por eso que deben estar al amparo de los avatares cotidianos de la política, gozar de plena autonomía y tener órganos de gobierno integrados por sus órdenes, capaces de asumir su responsabilidad educativa ante la sociedad y ante los Poderes del Estado (GRE, 2013)�

La posición de la ATD es más que contundente en relación con la autonomía, como lo expresa su propuesta de proyecto de ley “El Instituto Universitario de Educación se desenvolverá en todos los aspectos de su actividad, con la más amplia autonomía” (artículo 4, ATD, 2012a)�

Según el GRE (2013b) esto permitirá

dar identidad y unicidad a la formación docente en todo el país, tratando de evitar la fragmentación que predominó en nuestra tradición educativa y que generó cierta endogamia en las instituciones y una excesiva diferenciación entre las distintas formaciones docentes� Esto dificultó que se considerara a la docencia estrictamente como profesión, llevó a que sus instituciones


carecieran de elementos propios de la educación universitaria y trabó sensiblemente las posibilidades de sus egresados de seguir formándose mediante estudios de posgrado�

En relación con el concepto de autonomía se expresa que

hay una estrecha relación entre la soberanía nacional, la organización democrática de la sociedad, la autonomía de la educación y la libertad personal� Al contribuir al pleno desarrollo de la personalidad del edu-cando, permitiéndole incorporar críticamente la herencia cultural de la Humanidad y los conocimientos que necesita para desempeñarse como ciudadano, la educación favorece la autonomía individual de las perso-nas� Para formar personas libres y ciudadanos activos en una sociedad democrática, la educación debe, pues, regirse autónomamente, generando espacios educativos que formen en y para la libertad, la responsabilidad y la solidaridad (GRE, 2011)�

La posición de la ATD es crítica tanto con la propuesta del MEC como con la del Partido Colorado� Sostienen que en el proyecto del MEC la re-presentación de los órdenes es débil a nivel local y se presenta a nivel na-cional� En el Proyecto del Senador Bordaberry (Partido Colorado) señalan que la autonomía no existe debido a que en la integración del Consejo Directivo Central tres de sus miembros son designados por el Presidente de la República con voz y voto, y los otros tres miembros son electos por los órdenes del cuerpo docente con voz y sin voto� Critican además que no exista cogobierno en los órganos a nivel nacional y que se proponga mantener la existencia de los Consejos Asesores Consultivos a nivel de los centros� En contraposición, el proyecto de ATD propone la participación del orden docente en la discusión y toma de decisiones tanto a nivel nacional como por centro (ATD, 2012b)�

En síntesis, las mayores disputas están dadas en relación con las formas y los modos de ejercicio del cogobierno� Tanto la ATD como el GRE sostie-nen la necesidad de consagrar el cogobierno en todos los niveles (nacional, regional o local)� Éste es entendido como la representación de los órdenes (docentes, estudiantes, egresados y funcionarios) democráticamente electos que tienen poder de decisión sobre los temas académicos, técnicos, admi-nistrativos y financieros que le competen� Sostienen que la representación no puede ser ni por “formaciones” ni por departamentos académicos, ya que eso restringe y fragmenta la participación en la toma de decisiones� Pero señalan que esto no impide que los órganos de cogobierno puedan estar integrados además por los directores nacionales “de formaciones” y que eventualmente puedan ser convocados en consulta los coordinadores académicos por áreas o disciplinas, los que actuarán con voz pero sin voto (GRE, 2012b)�

Otra disputa relevante es, en torno a la ley orgánica de la nueva ins-titucionalidad universitaria, sobre los modos de organizar la estructura:


regionalizada o por centros. La propuesta del MEC presenta una estructura regionalizada que, según los argumentos del director de Educación, permitiría una mayor rotación de carreras, de trabajo interdisciplinario y de creación de conocimiento� En forma contraria al MEC, el GRE propone eliminar la estructura por regiones porque la estructura de coordinación interna de los centros que integren la nueva universidad debería ser dejada en manos de sus autoridades y tener ductilidad para ser cambiada cuando sea necesario� Imponer por ley una estructura nueva y rígida sería un grave error que no le permitiría adecuarse a esta universidad a los nuevos desafíos (GRE, 2013)� Esto también es señalado por la ATD, que propone facilitar la coordinación de los centros de una región en virtud de la comunidad de intereses, proyectos, investigación y extensión� El proyecto del MEC propone el cogobierno a nivel regional, lo que posibilita la coordinación con los organismos regionales de la UdelaR� Sin embargo, en esta propuesta, según la ATD, se pierden las redes organizacionales locales y se disuelve la fluidez de las interrelaciones entre lo local y lo nacional� En los distintos niveles de la organización nacional, se pierde la representación proporcional por institutos� Algunos centros no tendrán representación directa en la Asamblea Nacional dado que se propone que ésta esté integrada por un miembro de cada orden de cada formación existente en cada Coordinación Regional� La ATD postula que el proyecto del MEC propone una estructura regional costosa, burocrática y seudoparticipativa� La regionalización prevista pone una formación docente nacional integrada� Su diseño apuesta a fragmentar la formación e impedir un funcionamiento de representación genuina� Plantea sólo dos niveles de decisión, lo nacional y lo regional, desconociendo el nivel local (ATD, 2012b)�

Por otra parte, el Consejo Directivo Central (CDC) de la UdelaR (en sesión del 17 de julio de 2012) establece que el proyecto se aparta del Informe Final de la Comisión de Implantación, al presentar una organización regional débil con una institucionalidad excesivamente basada en órganos unipersonales de gobierno (una estructura de gobierno muy centralizada), carente de es-tructura docente y académica (carácter de los llamados, estructura funcional, tipos de grado docentes, formas de evaluación) y con escasa mención a la flexibilidad curricular (UdelaR, 2012)�

Si bien la UdelaR apuesta a una estructura regionalizada que permita su mayor articulación con la nueva institución universitaria, sostiene que la organización regional debería tener otra forma de cogobierno a la planteada por el proyecto del MEC� La tradición de organización de la formación docente es de una estructura por centros y no por regiones; habría que pensar en los riesgos que se correrían si además de asumir el cambio hacia una orga-nización cogobernada se sumara una nueva estructura de regionalización�


3. Descripción cuantitativa de la formación docente

En este apartado se presentan algunos datos estadísticos generales que permiten apreciar la cobertura del sistema educativo uruguayo así como las características del perfil docente� Particularmente se analiza la posición en la estratificación social de los docentes en ejercicio y el perfil de formación de los maestros y profesores por subsistema de la ANEP� También se incluyen datos que permiten apreciar la evolución de la matrícula de alumnos de formación docente por modalidad de enseñanza�

3.1. Panorama educativo general: cobertura y perfil docente

Cobertura públicaEl Anuario Estadístico del MEC (2012) señala que el sistema educa-

tivo público tiene una amplia cobertura a nivel nacional, que representa históricamente la oferta mayoritaria del país� Ésta abarca el 84,1% de la matrícula de los alumnos que asisten a 2800 instituciones educativas� Es importante señalar que a inicios de los años noventa prácticamente no se constatan diferencias, ya que el porcentaje de la matrícula pública ascendía a un 83,6%�

En 2009 la ANEP presenta una matrícula total de 700 000 alumnos aproximadamente� En las últimas dos décadas es posible apreciar tres mo-mentos con relación a la evolución de la matrícula� En el período 1990-2000, la matrícula crece un 27,3%; le sigue un momento de cierta estabilización con oscilaciones en la primera mitad de la década de 2000 y una reducción leve en los últimos cinco años ya que disminuye un 2,9%� Esta tendencia ha sido diferente en cada uno de los sistemas� En lo que refiere a FD se aprecia un incremento en el número de alumnos; aproximadamente en quince años se triplicó la matrícula de FD� No obstante, el número de docentes no es suficiente para cubrir la demanda pública; esto se explica básicamente por las políticas de los subsistemas, especialmente de Primaria, de reducción del número de alumnos por grupo�55

La matrícula pública por subsistema, en 2009, se distribuye de la si-guiente manera: Educación Inicial y Primaria representa el 54% del total de la ANEP; Educación Media Secundaria, un 32,7%; la Educación Media Técnico Profesional, un 10,3%; y la FD un 2,9%� Si se compara la evolución de la matrícula entre los años 2000 y 2009, se aprecia una pérdida del peso de la Educación Inicial y Primaria y un incremento en Educación Media y en FD�

55 El número de alumnos por grupo pasó de un promedio de 35 niños a 25 en los últimos años�


Cuadro 3.1. Matrícula pública por nivel educativo en la ANEP. Años 2000-2009

MatrículaAño 2000

MatrículaAño 2009

PorcentajeAño 2000

Porcentaje Año 2009

Educación Inicial 84 984 83 854 12,6% 12,0%Educación Primaria 309 416 293 627 45,7% 42,1%

Educación Secundaria 209 228 228 323 30,9% 32,7%Educación Técnico-profesional 59 716 72 092 8,8% 10,3%

Formación Docente 13 352 20 271 2,0% 2,9%Total ANEP 676 696 698 167 100% 100%

Fuente: Datos extraídos del presupuesto de la ANEP (2010: 13)�

Uno de los aspectos que influyen en la disminución de la matrícula de Educación Inicial y Primaria se debe a la paulatina reducción de los naci-mientos en Uruguay� Con relación a la FD, el incremento sostenido de la matrícula está asociado, básicamente, a dos factores: la apertura de nuevas carreras en el interior del país y la política de becas estudiantiles56 (estos aspectos se profundizarán en los apartados siguientes)�

Aproximadamente 41 000 docentes se desempeñan en la educación pública en 2800 centros de enseñanza en todo el país� Particularmente en FD, se registran 1980 docentes distribuidos en 32 centros educativos�

Cuadro 3.2. Cantidad de docentes de la ANEP según subsistema en los que trabajan. Año 2007

CEIP CES CETP-UTU CFE CODICENTotal 20 802 16 323 6624 1980 355

Trabaja sólo en un subsistema 19 216 12 526 3899 566 127Trabaja además en CEIP 667 222 501 113Trabaja además en CES 667 2246 678 26

Trabaja además en CETP-UTU 222 2246 5744Trabaja además en CFE 501 678 57 23

Trabaja además en CODICEN 113 26 44 23Trabaja en tres o más lugares de ANEP 83 180 156 155 22

Fuente: Censo Nacional Docente (ANEP, CODICEN, 2008: 47)57

56 La asignación de becas estudiantiles ha oscilado entre un 10% y un 12% en los últimos años y alcanzó aproximadamente a unos 2000 alumnos (ANEP, CODICEN, 2009: 73)�

57 Algunos docentes se desempeñan en varios subsistemas y fueron contados en cada uno de ellos�


Aproximadamente la mitad de los docentes trabajan en el CEIP (44,8%), otro tanto lo hace en el CES (35,2%) y en menor medida en el CETP-UTU (14,3%)� Estos tres subsistemas concentran el mayor número de docentes de la ANEP (94,5%)� En FD trabaja un 4,3% de los docentes� La mayoría de los docentes de la ANEP se desempeña en un subsistema� La excepción se halla en FD en cuanto la gran mayoría de los profesores se desempeña en más de un subsistema� Interesa señalar que de los 1980 profesores de FD el 86% cumplen tareas de docencia directa�

Perfil docenteEl Censo Nacional Docente 2007 (ANEP-CODICEN, 2008) registra in-

formación relevante con respecto a la posición en la estratificación social de los docentes así como datos sobre sus ingresos� En este sentido, es posible observar que en el caso del 80% de los docentes censados la remuneración por sus actividades docentes representa la totalidad de sus ingresos personales, lo que muestra que la gran mayoría de los docentes de la ANEP realiza, de forma exclusiva, actividades de enseñanza y vive de su salario�

El censo también relevó la posición de los docentes y sus familias en la estructura social por medio del nivel de ingreso de los hogares, el peso relativo de los ingresos del docente en la estructura de ingresos en el hogar y la proporción de esos ingresos que corresponden a la actividad docente (ANEP-CODICEN, 2008: 78)� A partir de esta información y de los datos apor-tados por el Instituto Nacional de Estadística (INE, 2006) sobre los tramos de ingresos de la población general del Uruguay se arriba a la ubicación de los docentes en la estructura social� En este informe, es significativo señalar tres conclusiones extraídas del censo en relación con estos aspectos�

a) Con relación al nivel de ingreso de los hogares de los docentes: 1) la posición de los docentes en la estratificación social coincide, en términos generales, con los sectores medios y medio altos en la estructura social; 2) se presenta una heterogeneidad del cuerpo docente ya que en todos los tramos de ingresos se registran familias de docentes;58 3) existen diferencias entre los docentes por subsistema de la ANEP� Por un lado, los docentes del CEIP, comparados en términos relativos con el resto de los subsistemas de ANEP, tienen una distribución que se desplaza hacia las posiciones menores en la distribución de los ingresos� A la vez, los docentes del CES y del CETP-UTU son similares entre sí y tienden a ubicarse en los deciles medios y medio altos� Esto expresa una mejor posición relativa de los maestros de Primaria�

58 Metodológicamente, el Censo trabajó a partir de tramos de ingresos que dividen el total de hogares del país en diez partes iguales (deciles) tal como lo efectúa el INE (2006)� Estos tramos marcan los límites inferiores y superiores de los deciles de ingresos; por lo tanto no se diferencian tipos de hogares sino que se toma al total (100%) de las familias (ANEP-CODICEN, 2008: 78)�


Finalmente, los profesores de FD tienden a ubicarse en la mejor posición de la estructura de ingresos�

b) Con respecto al peso relativo de los ingresos del docente en la es-tructura de ingresos en el hogar: cabe subrayar que si se contrasta el ingreso de los hogares de los docentes con el conjunto de las familias uruguayas, en las que alguno de sus miembros posea un nivel de instrucción análogo al de los docentes, se constata que en esa estructura de ingresos hay una menor posición relativa de los hogares de los docentes� A modo de ejemplo, en el último decil de ingresos se ubica el 42% de los hogares del grupo de com-paración frente a un 20% de los hogares de los docentes� Esta comparación muestra que si bien los hogares de los docentes tienden a ubicarse en una posición media o media alta en la estructura de ingresos, su posición relativa es muy inferior a otros grupos poblacionales que tienen algún miembro con igual tiempo de formación�

Otro aspecto de interés que muestra el Censo refiere al porcentaje eco-nómico que los ingresos de los docentes representan en el conjunto de los ingresos de sus hogares� En este sentido, aproximadamente la mitad de los docentes (53,7%) aportan más de la mitad de los ingresos totales de su hogar� A la vez, un 32,7% aporta las tres cuartas partes� En este aspecto, también se presentan diferencias entre los docentes de los subsistemas de la ANEP�

c) Con respecto a la proporción de los ingresos de los docentes que corresponden a la actividad específica de docencia: como se señaló, la remuneración por las actividades docentes representa, para el 80% de los maestros y profesores, la totalidad de sus ingresos personales� A la vez, el Censo revela que el 71,5% de los maestros y profesores perciben ingresos exclusivamente por su trabajo en el sistema público, particularmente en la ANEP� Si se analiza en particular este punto, se observa un comportamiento heterogéneo en el cuerpo docente� Las diferencias se pueden sintetizar en dos aspectos: intersubsistemas y género� Con respecto a las diferencias en-tre los subsistemas, la proporción en la fuente de ingresos exclusivos de la ANEP se incrementa en relación con los maestros que trabajan en el CEIP y desciende con los profesores y maestros técnicos del CETP-UTU� A la vez, los docentes del CES y de FD perciben un porcentaje mayor de ingresos por su actividad docente dentro del sistema privado de enseñanza�

Con respecto al género se aprecia que en las mujeres aumenta el por-centaje que trabaja exclusivamente en la ANEP (73,3%) y disminuye en los hombres (64,1%)�


3.2. Docentes en ejercicio y perfil de formación por subsistema de la ANEP

Según datos del Censo Nacional Docente59 efectuado por la ANEP en 2007, la educación pública del país cuenta con 41 499 docentes y con 2814 unidades educativas (ANEP, 2008: 81)�

Cuadro 3.3. Docentes de aula con formación docente específica y otra formación terciaria no específica según subsistema de la ANEP

CEIPFD

Completa

CEIPOtra

formación completa

CES FD Completa

CES Otra formación completa

CETP-UTU FD

Completa

CETP-UTU Otra formación completa

CFE FD Completa

CFE Otra formación completa

100% 7,6% 59,0% 17,7% 44,3% 25,4% 89,4% 38%

CEIPFD

incompleta

CEIPOtra

formación incompleta

CES FD incompleta

CES Otra formación

incompleta

CETP-UTU FD

incompleta

CETP-UTU Otra formación

incompleta

CFE FD incompleta

CFE Otra formación

incompleta

-- 13,4% 23,5% 34% 22,1% 25,8% 2,7% 28,8%

Fuente: Censo Nacional Docente 2007 (ANEP, 2008: 118)�

Según se consigna en este cuadro, en Educación Primaria los docentes titulados son el 100%, en cuanto la titulación es un requisito para el ejercicio de la profesión� La tasa de titulación en enseñanza secundaria es de un 59%� A la vez, un 23,5% tiene estudios de profesorado incompletos y un 17,5% no cuenta con formación específica�60 Un 51,7% de los profesores reporta es-tudios terciarios no docentes completos o incompletos� En el CETP-UTU la titulación alcanza al 44,3% de los maestros y profesores técnicos� Asimismo, hay un 22,1% de docentes con formación específica incompleta� Por otra parte, al igual que en Secundaria, un 51,2% ha realizado estudios de nivel terciario no docente, y de éstos un 25,4% obtuvo el título correspondiente (ANEP, 2008: 117)�

La mayoría de los docentes que tienen horas en los institutos de FD (89,4%) son egresados de las carreras de Magisterio o del Profesorado de Educación Media o Técnica� A la vez, 2 de cada 3 (66,8%) tienen formación terciaria no docente y 4 de cada 10 (38%) son titulados en esas carreras� En el caso de Primaria, 1 de cada 5 maestros (21%) ha cursado estudios terciarios no docentes y un 7,6% los ha culminado�

59 La cobertura censal fue del 98,3% de los docentes que trabajan en la ANEP�60 La titulación específica refiere al título de maestro para los docentes del CEIP, profesor de

Educación Media (IPA, IFD, CERP, ISEF u otro similar del exterior del país) para el CES; maestro técnico o profesor de Educación Media (INET, IPA, IFD, CERP, ISEF u otro similar del exterior del país) para el CETP-UTU; cualquier título docente para el CFE�


En síntesis, es posible apreciar que en el CEIP se registra la más alta tasa de titulación específica pero al mismo tiempo presenta un porcentaje menor de maestros con otra formación terciaria� Por su parte, en el CFE la titulación docente es casi universal y se constata un porcentaje elevado de docentes con estudios de nivel terciario no específico�

Según el Anuario Estadístico del MEC, en 2011 no se aprecian variacio-nes significativas con respecto a la tasa de titulación y al perfil de formación de los docentes de la ANEP� La titulación a nivel de los docentes del CEIP es universal en cuanto en el CES a nivel del Ciclo Básico se registra un 55,3% de docentes con título específico (lo que equivale a 16 436 profesores de un total de 29 688)� En la Educación Media Superior el porcentaje de profesores con título específico es menor; se registra un porcentaje de un 34% (lo que equivale a 7986 docentes de un total de 12 102)� El CETP-UTU no reporta información al respecto�

Al analizar la información reportada por el Censo Docente, se considera que la titulación por asignaturas, a nivel de la Enseñanza Media, es hete-rogénea� A su vez, el déficit de titulación también es irregular a nivel de los departamentos� Las asignaturas que registran un mayor déficit de titulación específica completa son: Física, Matemática, Dibujo, Inglés e Informática; y los departamentos que presentan la tasa más baja de titulación son: Cerro Largo, Rocha y Treinta y Tres� Por ejemplo, de la heterogeneidad territorial se reporta que el 80% de los profesores de Química de la ciudad de Paysandú tienen título docente específico, pero sólo un 15% de los docentes de Química de la ciudad de Treinta y Tres acreditan FD específica�

Con respecto a la heterogeneidad de las titulaciones por disciplinas, se registra que casi la totalidad de los docentes de Historia de la ciudad de San José son titulados� En Ciencias Físicas, el porcentaje de titulación de los docentes es de un 20%� Las heterogeneidades en las disciplinas y en el territorio detectadas en el Censo son relevantes a la hora de elaborar políti-cas de formación docente� Éstas deberán atender, de forma central, las dos variables señaladas�

3.3. Formación docente inicial y desarrollo profesional docente

Las carreras de docencia de los centros del CFE se componen por las modalidades de Magisterio, Profesorado y Educador Social (IPA, IFD, CERP) y Maestro Técnico (INET)� Según el Anuario Estadístico del Ministerio de Educación y Cultura, en 2010 la matrícula global de formación docente fue de 20 191 y en 2011 de 20 919� En los años 2006 y 2008 la matrícula había registrado un aumento sostenido que se detiene en el año 2009, cuando la matrícula cae un 7,8%� Por lo tanto, los registros de 2011 marcan una recu-peración del 2,6%, avanzando a los niveles previos a 2006 (MEC, 2012: 119)�


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(200

0-20

11)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

IFD

7252

8073

9499

10 5

4312

622

12 3

7613

787

13 4

3013

357

10 4

1911

175

11 0

50

Mag

.44

8850

0252

0566

5262

0769

1558

6370

0167

6170

5360

8263

73

CERP

1319

1556

1764

1980

1970

1977

1490

1494

1923

2430

2804

3160

INET

107

157

142

123

167

3567

6767

489

130

134

Tota

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166

14 7

8816

610

19 2

9820

968

20 4

3521

175

21 9

9322

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En la evolución de la matrícula por áreas de formación (Magisterio y Profesorado), se aprecia que ambas presentan, en el largo plazo, una evo-lución similar: crecimiento hasta 2004, estabilización hasta 2009, año en el que la matrícula desciende un 7,8%; y luego una leve recuperación en los años 2010 y 2011 (2,6%)� Al discriminar por carreras, se puede apreciar que Magisterio registra una evolución variable, tendencialmente decreciente en cuanto los profesores (CERP) incrementaron su matrícula (crecimiento interanual de 12,7%)� Este incremento explica la recuperación global regis-trada en el año 2011 y muestra una tendencia en ascenso para el área de formación de profesores�

Según un estudio de Boado y Fernández (2010: 93), existe una seg-mentación académica dentro de las instituciones de Educación Superior en la cual las universidades privadas reclutan a los estudiantes con mayores competencias en promedio� La UdelaR capta a los estudiantes promedio y los institutos terciarios de formación docente a aquellos estudiantes con bajo promedio�61 Estos investigadores señalan que

existen diferencias marcadas, en particular entre los estudiantes reclutados por las universidades privadas y el resto de los estudiantes de la educación superior� En promedio, los estudiantes de las universidades privadas tenían 507,9 puntos en matemática y 538,7 en lectura� Este nivel es estadísticamente más alto que los estudiantes de UdelaR (486,0 y 508,7, respectivamente)� Los institutos de formación docente de la ANEP reclutan una población académicamente menos competente: en promedio tienen puntajes de 457,7 y 470,2 en matemática y lectura respectivamente� Si bien las diferencias son significativas con las dos primeras categorías, vale la pena remarcar que en estas carreras docentes los estudiantes tienen casi medio desvío estándar menos que en las universidades (Boado y Fernández, 2010: 91)�

Una de las características relevadas en el censo docente es la ausencia de posgrados entre el plantel docente� Ésta se podría explicar por la ausencia de oferta, a nivel de la ANEP, de formación cuaternaria� Este aspecto se ha comenzado a revertir, como se señaló, en los últimos años, por la instru-mentación de posgrados a nivel del IPES�62 No obstante, el porcentaje de los docentes que accede a esta formación es minoritario�

61 Este trabajo se compone de un estudio longitudinal sobre las trayectorias estudiantiles y laborales en el año 2007 de los estudiantes que realizaron las pruebas PISA en el año 2003� La muestra se compuso de 2201 jóvenes uruguayos que tenían entre 19 y 20 años de edad y se circunscribió al área metropolitana�

62 Previamente se han detallado las actividades de enseñanza que se desarrollan en el IPES en sus dos modalidades: a) educación permanente y b) formación de posgrado� Como ha sido planteado, en la formación permanente se realizan cursos de actualización con el objetivo de brindar los avances acaecidos en los diversos campos de conocimiento y cursos de perfeccionamiento a efectos de promover el desarrollo profesional de los docentes� Los cursos de posgrado son diplomas, especializaciones y maestrías, de acuerdo con la UdelaR� Actualmente están en curso seis posgrados: Educación y Desarrollo, Didáctica de la Enseñanza Primaria, Didáctica en la Enseñanza Media (en Historia, Geografía, Física,


Contrariamente a lo anterior, la formación en servicio ha tenido un im-portante desarrollo e impacto en los cuadros docentes� En el siguiente cuadro se muestra la cantidad de maestros que realizaron cursos de formación en servicio dentro de programa PAEPU-MECAEP entre los años 1998 y 2008, discriminando por tipo de curso� Como se aprecia, en el período de refor-ma y posreforma educativa los cursos estaban focalizados exclusivamente en los maestros que trabajaban en escuelas de tiempo completo� Entre los años 2005 y 2008, se comienzan a implementar en las escuelas de contexto sociocultural crítico, un grupo más amplio de escuelas que no sólo tienen el formato de tiempo completo�

Cuadro 3.5. Cantidad de maestros que realizaron cursos de formación en servicio dentro del CEIP (1998-2008)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Curso I 86 169 137 176 226 157 180 121 131 124 122

Curso II (Leng. CS, CN) 63 188 331 453 645 531 322 202 200 195

Curso III (Mat.) 287 384 140 136 111 130Total Esc. TC 86 232 325 506 679 1089 1095 583 520 439 447

Fuente: MECAEP-CEIP disponible en: http://www�mecaep�edu�uy/?pag=formacion

En el marco del Proyecto de Apoyo a la Educación Media y Técnica y a la Formación en Educación (PAEMFE), en el componente DPD, se han formado durante los años 2011 y 2012:

- en el ámbito del CETP: docentes (784) en el programa de sensibi-lización y acercamiento al Programa FPB (Formación Profesional Básica) 2007; docentes (130) en el Área Sexualidad y Adolescencia; docentes (140) en Lenguaje de Señas; docentes y directores (1050) en Gestión Educativa; docentes (950) formados en las Unidades Regionales de Educación Permanente (UREPS)�

- en el ámbito del CES: directores (1960) formados en salas de directo-res regionales; docentes (1080) capacitados en participación juvenil (PAEMFE, 2013)�

Química, Sociología y Biología), Gestión de Instituciones Educativas, Educación Ambiental y Especialización en Geografía�


4. Calidad y mejora en políticas específicas de formación docente

Este apartado desarrolla las principales políticas específicas de FD en relación con los estudiantes, los diseños curriculares de los institutos de formación y las modalidades de evaluación de los docentes de enseñanza básica y de los formadores de formadores� A partir de la identificación de estas políticas y de los discursos que las dotan de sentido se procuraráni-dentificar los criterios de calidad y mejora en juego�

4.1. Políticas estudiantiles en la formación docente

A partir del análisis del material recabado se han podido identificar tres ejes en las políticas estudiantiles en la FD en el actual período, a saber: políticas que priorizan los aspectos sociales y académicos, políticas que promueven la participación estudiantil y políticas académicas� Como podrá apreciarse en los apartados siguientes, las primeras de estas políticas tiene por objetivo brindar oportunidades de formación a aquellos estudiantes de bajos recursos, fundamentalmente por medio de becas, así como promover diseños de enseñanza virtual y tutorías para los estudiantes que viven en el interior del país y que no pueden acceder a un centro de formación docente de forma presencial� Las políticas que promueven la participación estudiantil en los órganos de conducción de las instituciones educativas así como en la cotidianeidad de la vida académico-institucional son una de las líneas estratégicas de las dos últimas administraciones de la educación pública� Finalmente las políticas que priorizan los aspectos académicos han tenido como objetivo la adecuación curricular en la enseñanza de grado�

Políticas que priorizan los aspectos sociales y académicos: sistema de becas y tutorías Uruguay tiene una larga tradición en relación con el libre ingreso a la

educación terciaria y universitaria�63 En 1997 se estableció una prueba de lenguaje para el ingreso a FD y ésta fue cuestionada por amplios sectores de la educación pública� Inicialmente tenía carácter eliminatorio; luego de las resistencias estudiantiles y docentes se implementó como prueba exclu-sivamente de diagnóstico� Las asignaturas que tienen examen de ingreso se ubican en las carreras de profesorado que requieren de un conocimiento disciplinar específico previo; éstas son: Inglés, Dibujo y Música� Todos los otros profesorados disciplinares, técnicos y las carreras de Magisterio y Educador Social son de libre ingreso�64

63 En los años setenta, en el período de la dictadura cívico-militar, se promovió el examen de ingreso a la universidad� Éste fue duramente criticado y resistido, lo que obligó a que las autoridades que intervinieron la Universidad lo retiraran�

64 La excepción la ocupa el ingreso restringido a la Licenciatura en Educación Física del ISEF-UdelaR; tiene un examen de ingreso que se ha ido modificando desde sus inicios


En este marco, las dificultades del sistema no se ubican en el ingreso de los estudiantes sino en la retención y en el egreso oportuno� En este sentido, se han desarrollado diferentes estrategias que apuntan a lograr el egreso en el tiempo teórico esperado así como la retención de aquellos jóvenes con dificultades económicas para costear sus estudios� La política de becas estudiantiles tiene este objetivo�

Como se especificó en el apartado anterior, en la década de los años noventa, para los estudiantes de los CERP se desarrolló un sistema de becas65 totales y parciales� El criterio de selectividad de ese sistema fue criticado por las gremiales docentes y estudiantiles que reclamaban que los estudiantes de todos los centros pudieran tener acceso al sistema de becas�

El CFE, en octubre de 2010, creó un grupo de trabajo para elaborar una propuesta de un nuevo reglamento para la asignación y el usufructo de las becas para estudiantes�66 Finalmente en enero de 2012 el CFE67 aprobó un nuevo sistema de becas que en su artículo 1º plantea el fundamento con-ceptual que enmarca el sistema: “una política educativa pública que tiene como finalidad promover el acceso, la permanencia y el egreso en tiempo de los estudiantes de sus centros dependientes cuyas condiciones sociales requieran apoyos a esos fines, fortalecer requerimientos docentes del sis-tema educativo y/o promover instancias de profundización del desarrollo académico” (CFE, 2012)�

En este sistema se presentan las categorías de las becas: a) asisten-cia económica, b) residencia, alimentación y transporte, c) transporte, d) alimentación, e) residencia y f ) profundización del desarrollo académico�

El sistema de becas se articula con otras iniciativas desarrolladas por el CFE que apuntan a garantizar el derecho a la educación de los estudiantes, como son las tutorías y las adecuaciones curriculares a las necesidades específicas (este punto se retomará más adelante)� Este sistema y el progra-ma de tutorías, entre otras iniciativas “socioacadémicas”, se enmarcan en el Lineamiento Estratégico 2 del CFE, el cual establece que se impulsarán “políticas de integración académica, orientadas a la superación de las in-equidades en la distribución social de los aprendizajes” (CFE, 2010)� Este lineamiento, tal como se plantea en el mensaje presupuestal, se sustenta en la necesidad de abordar las inequidades para avanzar en la distribución social del conocimiento, democratizar el acceso y generar condiciones para

en 1939� En este momento una Comisión de Ingreso estudia el tema y tiene como desafío la eliminación de la prueba, pero para esto se requiere un aumento presupuestal�

65 En 1987 se crea la Comisión Nacional de Becas con la promulgación de la Ley 15851, y con la promulgación de la Ley 16170 Art� 335 y Art� 336 se crea la Oficina de la Comisión Nacional de Becas�

66 CFE, Resolución 9, Acta núm� 16 del 14 de octubre de 2010 y Resolución 12, Acta núm� 20 del 15 de noviembre de 2010�

67 CFE, Resolución 7, Acta núm� 1; Exp� 5/216/12 del 26 de enero de 2012�


la integración de los sujetos� En esta misma línea de promoción social del conocimiento a todos los estudiantes, se plantea:

- abrir nuevas carreras en el interior del país para aquellos estudiantes que no estén en condiciones de viajar;

- incentivar el desarrollo cultural para que los estudiantes tengan acceso a diferentes instituciones académicas y culturales;

- dinamizar los espacios de aprendizaje de los centros creando Unidades de información y comunicación (UIC) así como impulsar el lenguaje académico y las innovaciones educativas por medio de las TIC a toda la comunidad estudiantil (CFE, 2010)�

La actualización del sistema de becas y su vinculación con la FD tam-bién se encuentran en la agenda del MEC�68 Este ministerio promovió la implementación de becas económicas para los alumnos de la Educación Media Superior que presenten las mejores calificaciones, con el objetivo de incentivarlos a elegir carreras de FD, en especial el Magisterio� Esta ini-ciativa ministerial se articula con el descenso en el egreso del Magisterio� En este marco, el objetivo es convocar a los mejores estudiantes egresados de Educación Media Superior y con sensibilidad social a inscribirse en el Magisterio, a través de una beca que los acompañe durante toda la carrera�69

Políticas que priorizan los aspectos académicos: adecuación curricular en la enseñanza de grado y modalidades de formación virtualA partir del concepto de calidad educativa70 planteado en la Ley de

Educación 18�437/2010, el CFE fundamenta la línea estratégica N�º 1: ade-cuación curricular en la enseñanza de grado. En el marco de los primeros egresados del Plan 2008 y del proceso de transición a un instituto universitario, el CFE estima necesario promover una adecuación curricular que habilite trayectorias estudiantiles flexibles que atienda a los intereses de los sujetos y a las exigencias de la educación universitaria� La flexibilización curricular (y posterior creditización de la carrera) habilitará a los estudiantes a elegir trayectos formativos equivalentes pero que se adecuen a sus intereses y

68 El objetivo del MEC es contribuir en la construcción de un Sistema Nacional de Becas como propone el artículo 112 de la Ley General de Educación por el cual la Comisión Nacional de Becas procurará articular los sistemas de becas y apoyos a estudiantes para lograr una mayor racionalidad en la gestión y mayor impacto en los fines perseguidos con las becas� Los programas de becas son: Compromiso Educativo, Uruguay Estudia, Formación Do-cente y la beca Carlos Quijano (información obtenida a través de la entrevista al director de Educación del MEC)�

69 Información obtenida a través de la entrevista al director de Educación del MEC�70 Calidad entendida “en un carácter amplio, incluyendo el acceso a la educación, la cobertura

y la permanencia en cada nivel educativo, los resultados del aprendizaje, la relevancia y la pertinencia de las propuestas y contenidos educativos y la evolución y características del gasto público” (ANEP-CFE, 2010)�


posibilidades� Es significativo que en el propio mensaje presupuestal se sostiene que las adecuaciones curriculares deberán surgir de una comisión interinstitucional y con amplia participación�

En este mismo eje se plantea la necesidad de mantener las modalidades de profesorado semipresencial y semilibre71 que permiten a los estudiantes del interior o que trabajan continuar con sus estudios� Estas modalidades se apoyan en docentes tutores y en la plataforma virtual, lo que permite que los estudiantes que acceden a este nivel educativo tengan condiciones para culminar sus estudios con “idénticas” oportunidades�

Políticas que priorizan la participación estudiantilUna de las líneas estratégicas del actual período es promover la partici-

pación de los órdenes en los distintos niveles de la administración� En base a este principio, en 2010,72 el Consejo Directivo Central de la ANEP resuelve aprobar el documento remitido por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública: “Orientaciones a considerar en la transición hacia la conformación del Instituto Universitario de Educación”, en el que se plantea que el CFE estará integrado por cinco miembros, tres designados por el CODICEN de la ANEP, incluido su presidente, y dos designados por el orden estudiantil y por el orden docente� En junio del presente año, luego de las elecciones docentes y estudiantiles, se terminó de conformar el Consejo con sus cinco miembros�

Es de destacar que la DFyPD del período anterior así como el actual Consejo han promovido la participación de los estudiantes en las diversas comisiones de trabajo que elaboraron el Plan 2008 y que se han conformado para su seguimiento y adecuación� Particularmente en el Objetivo Estratégico 6�1� del mensaje presupuestal se plantea fortalecer los espacios institucio-nales de participación de los órdenes, y en este marco se prevé trabajar en comisiones, financiar proyectos, disponer espacios físicos de uso propio del orden estudiantil, entre otros aspectos�

La participación de los estudiantes en los órganos de conducción de los institutos de FD ha sido una reivindicación histórica de los gremios estu-diantiles del IPA y del Magisterio� En el período de recuperación democrática y especialmente en los años noventa, se constituyó en un elemento central de la plataforma del Centro de Estudiantes del IPA (CEIPA) y del Centro de Estudiantes de Magisterio (CEM)� Esta reivindicación originó una huelga estudiantil y la ocupación de los institutos de formación; éstos lograron

71 En 2003 se comenzó a implementar una modalidad semipresencial de formación inicial de profesores� Esta modalidad articulaba: a) cursos presenciales en los IFD para las asig-naturas comunes con Magisterio, b) el desarrollo de la práctica docente en los centros de educación media en cada departamento y c) instancias semipresenciales para las áreas específicas con tutorías a distancia que se complementan con instancias regionales gru-pales en los IFD, CERP e IPA�

72 CODICEN: Acta núm� 24, resolución 2 del 22 de abril de 2010�


que el parlamento nacional aprobara la Ley 16�507/1994 que establece la creación de los Consejos Asesores y Consultivos en los centros de FD con participación del orden estudiantil y docente� El CEIPA y el CEM ubican a estos consejos (consultivos) como instancias intermedias en la lucha por la autonomía y el cogobierno� No obstante, en el presente año, cuando se realizaron por primera vez las elecciones del orden estudiantil para elegir al miembro del orden para el Consejo de Formación en Educación, el CEIPA exhortó a votar en blanco ya que se oponía a la actual Ley de Educación y a los acuerdos de la Comisión de Implantación� A pesar de estas resistencias, en mayo se realizaron las elecciones73 y se eligió a los consejeros por el orden estudiantil y por el orden docente por primera vez�

En síntesis, la política de participación estudiantil impulsada presenta dos niveles de incumbencia que se interrelacionan: a) participación orgá-nica de los estudiantes en la conducción del CFE en el tránsito al instituto universitario y al cogobierno y b) participación en las diferentes instancias de la dinámica de los centros educativos� Asimismo, estos niveles en los que se procesa la participación estudiantil se articulan con otros dos aspectos sustantivos: las formas más democráticas de procesar los conflictos propios de la dinámica educativa y la transparencia en la información y gestión ins-titucional� Finalmente, es preciso subrayar que la valoración en el grado de avance de esta política es dispar en la comunidad educativa� Las autoridades de educación entrevistadas así como algunos docentes reconocen avances significativos en esta materia, mientras que el gremio de estudiantes del IPA y algunos docentes de la ATD de FD señalan que los logros han sido escasos�

Nociones y criterios que se ponen en juego en estas políticasEl CFE reafirma la noción de calidad educativa que se presenta en la

actual Ley de Educación (de forma expresa en el mensaje presupuestal del 2010)� Ésta es visualizada en un sentido amplio y abarcativo, pues desde esta perspectiva la calidad articula al menos tres aspectos: a) cobertura, acceso y permanencia en el sistema educativo, b) relevancia y pertinencia de las propuestas y contenidos educativos y c) mejora en los resultados del aprendizaje (CFE, 2010)� Para que estos elementos se concreten se valora necesario promover una mejora presupuestal y un mayor involucramiento de los sujetos en el quehacer educativo por medio de la institucionalización de espacios de participación�

73 En el Acta 38, resolución 17, Exp� 5/12836/12 del 13 de diciembre de 2012 el CFE aprueba los criterios para desarrollar las primeras elecciones de los órdenes�


4.2 Políticas curriculares y su anclaje institucional en la formación docente

Construcción de las propuestas y dinámicas curriculares: procesos generalesFormación inicial: cambios en las dinámicas curricularesEn este momento se encuentra vigente el Sistema Único Nacional de

Formación Docente comenzado en el año 2008� Durante su proceso de elaboración en 2005 y entre los años 2006 y 2007, se formaron una serie de comisiones con representantes de directores, docentes y estudiantes de todo el país a cargo de la institucionalidad anterior al CFE, la DFyPD, que dependía de forma directa del CODICEN�74 La necesidad de formar este sistema surgía de la gran fragmentación institucional y de planes existentes en 2005 en la formación de docentes� En relación con la primera, era necesario incorpo-rar en el ámbito administrativo de la DFyPD los seis Centros Regionales de Profesores creados en la Reforma Educativa 1995-2000, antes bajo diversas administraciones (Director Nacional de Educación Pública, Secretaría de Capacitación, Gerencia de Planeamiento Educativo)�75 A nivel curricular era necesario unificar la diversidad de planes que coexistían en ese momento y que se detallan a continuación:

a� En relación con la formación de Maestros de Enseñanza Primaria: 1) Plan 92, reformulación 2001 de Formación de Maestros; 2) Plan 2005 de Formación de Maestros�

b� En relación con la formación de los Profesores de Enseñanza Secundaria: 1) Plan 1997, reformulación 2003 de Formación de Profesores para la Enseñanza Media en los Centros Regionales de Profesores; 2) Plan 1997, Diseño Curricular 2005 de Formación de Profesores para la Enseñanza Media en los Centros Regionales de Profesores; 3) Plan 86 de Formación de Profesores para la Enseñanza Media en modalidad presencial en el IPA; 4) Plan 86 de Formación de Profesores para la Enseñanza Media en modalidad semipresencial en siete especialidades (Ciencias Biológicas, Comunicación Visual - Dibujo, Física, Química, Matemática, Idioma Español y Educación

74 A partir de la Comisión O (comisión central) se formaron seis comisiones presupuestadas con las siguientes temáticas: 1) Núcleo de Formación Profesional Común, 2) Formación Magisterial, 3) Formación Técnica-Tecnológica, 4) Formación del Profesorado, 5) D�I�C�E� (Departamentalización, investigación, coordinación y extensión), 6) Posgrados� En la etapa final del proceso se convocó a una Comisión de Currículo Evaluación y Normativa de carácter técnico a efectos de dar unidad y coherencia al nuevo plan (ANEP-DFyPD, 2008)�

75 En 2005 se concreta la incorporación de los Centros Regionales de Profesores y la Secretaría de Capacitación Docente al Área de la DFyPD y se crea la Subdirección de Posgrados y Estudios Superiores�


Musical) en los IFD; 5) Plan 86 de Formación de Profesores para la Enseñanza Media en modalidad semilibre en los IFD76

c� En relación con la formación de los Maestros Técnicos del CETP- UTU: 1) Plan de Profesores Técnicos en el INET�

A este respecto la Asamblea Técnico Docente (ATD) reunida a inicios de 2005 señala que se ha producido un

proceso de desmontaje de la DFyPD con pérdida creciente de competencias y capacidad propositiva, de tal manera que las iniciativas más relevantes (Plan de titulación en Servicio, Plan de Formación Semipresencial a Distancia, Plan de Maestros) han quedado en Comisiones o Secretarías que están fuera de la mencionada Dirección [��]� De todo esto resulta una fragmentación que rompe con la unidad de la formación docente generando diversidad de niveles, de criterios y de prácticas educativas que no permite un “lengua-je” común a los egresados� El docente se ha transformado en ejecutor de decisiones que se procesan en otros ámbitos� Se generan grupos aislados en virtud de su procedencia y su formación, debido a una visión distinta sobre las prácticas y los entendimientos� Se rompe la unidad académica, se rompe el diálogo y se instala la competitividad� Consecuentemente se perjudican directamente los procesos de enseñanza y los aprendizajes de los estudiantes destinatarios (ATD, 2005)�

El Sistema Único se fundamentaba desde la DFyPD como un sistema que

no deja de lado el conocimiento y la experiencia acumulados, busca construir con los docentes y sus saberes y no “sobre ellos” no ve a la formación docente como aislada de las condiciones de trabajo de los maestros y profesores en todo el sistema educativo; no se basa en una concepción instrumental de la formación docente por lo que no es “puntual y asistemática”, sino que se inserta en una estrategia de largo plazo; recupera la práctica como un núcleo central de la formación, como espacio privilegiado de aprendizaje; abandona el verticalismo en las propuestas para horizontalizar la discusión (ANEP-DFyPD, 2008: 4)�

Dentro de sus lineamientos centrales, además de los ya esbozados, se proponía la departamentalización y la formación en posgrados�

El diseño curricular vigente de FD está integrado por tres planes únicos (Magisterio, Profesorado y Maestros Técnicos)�77 Está compuesto por un núcleo profesional común que representa el 40% de la formación total y un núcleo de formación específica� Se desarrolla en cuatro años de estudio, con una carga horaria total de entre 117 y 130 horas de docencia directa78 que varía según la especialidad� Está compuesto de un gran número de materias por

76 En 2006 se reabre la modalidad semilibre en las especialidades que no se encuentran en la modalidad semipresencial�

77 En 2011 se integró la carrera de Educación Social, creada en 1989 en la órbita del INAU�78 Las cargas horarias son horas semanales mensuales de 45 minutos y se tradujeron a cursos

anuales�


año (en un promedio general entre 12 y 14 según la especialidad)�79 El plan actual no está creditizado ni semestralizado por lo tanto no sigue criterios de estandarización universitaria nacional e internacionales� Esto dificulta la posibilidad de tránsitos, reválidas, equivalencias, movilidad y pasantías estudiantiles a nivel nacional y con el MERCOSUR� El plan se puede cursar bajo tres modalidades: presencial, semipresencial80 y semilibre�81

Dentro de los cambios en la dinámica curricular implementados se propuso que “debe, además, contar con la participación de los involucrados, para lo cual se asignaron horas de Sala Docente a aquellos profesores de los institutos que aún no las tenían� Asimismo, está previsto el desarrollo de actividades de investigación y extensión, pilares fundamentales para que la enseñanza terciaria crezca y se alimente de nuevos conocimientos” (ANEP-CODICEN, 2007: 28)� Para su concreción se crearon departamentos académicos de carácter nacional, a cargo de un coordinador nacional, y se adjudicaron horas de departamento a los docentes según la cantidad de horas de docencia directa� Esto se fundamenta en que

la actual estructura organizacional y legal de las instituciones de formación docente no está de acuerdo con una formación de nivel superior� Se repiten estructuras que no condicen con los fines de desarrollo académico y de investigación que debe tener una institución de nivel superior� Es impres-cindible que en la enseñanza de nivel superior el docente tenga espacios rentados más allá de las horas de docencia directa, que permitan su desarrollo profesional y la profundización en su área de conocimiento� La estructura por Departamentos permitirá un apoyo más orgánico y estructurado a los estudiantes y el progresivo trabajo conjunto de docentes y estudiantes en tareas de producción e investigación� El Departamento permitirá la in-vestigación, el análisis y la divulgación del conocimiento sin descuidar el hecho de que se trata de un conocimiento a enseñar y por lo tanto habrá un énfasis importante en la didáctica específica, [��] el Departamento será un referente para las Salas y dará coherencia interna a la acción docente� Tendrá a su cargo los vínculos interinstitucionales e interdepartamentales (ANEP-DFyPD, 2005)�

Formación permanente: programas de inclusión educativaDentro de las propuestas de formación permanente se encuentran

las de los programas de inclusión educativa comprendidos dentro de la División Socioeducativa de la Dirección de Desarrollo Social del Ministerio

79 Para una ampliación de la información referirse a cuadro explicativo en ANEP-DFyPD (2008: 21)�

80 El estudiante cursa las asignaturas del núcleo profesional común en el instituto de su departamento y las asignaturas específicas a través de una plataforma del CFE�

81 El estudiante cursa las asignaturas del núcleo formación profesional común en el instituto de su departamento y rinde libre las asignaturas específicas en el instituto por el cual optó� Este instituto deberá cumplir como condición ofrecer la formación presencial de la especialidad que curse el estudiante� Las especialidades que se pueden cursar en este régimen son aquéllas que no existen en la modalidad semipresencial�


de Desarrollo Social (MIDES)� Estos programas tienen la características de estar coejecutados entre los diversos Consejos Desconcentrados de la ANEP (CEIP, CES, y CETP) y el MIDES, y de promover la intersectorialidad y la interdisciplinariedad� Todos ellos con diversas modalidades plantean la formación de los docentes a través de encuentros, jornadas y seminarios de corta duración, acompañamiento en territorio, acompañamiento de la escritura sobre sus prácticas mediante la publicación de revistas, filmación de experiencias novedosas mediante el armado de videos, elaboración de guías didácticas para la formación permanente de sus docentes� Los programas llevados adelante en este momento son: dentro del CEIP, el Programa de Maestros Comunitarios, Educación Física en las Escuelas e INTERIN; den-tro del CES, Programa Aulas Comunitarias y Programa de Fortalecimiento Educativo; dentro del CETP, Programa de Formación Profesional Básica, Experiencia CETP-INAU; en un cuarto grupo estarían los programas que se gestionan directamente desde el CODICEN y que se coejecutan con varios subsistemas e instituciones, entre ellos se encuentran: Tránsito Educativo, Compromiso Educativo y Puente (MIDES, 2013)�

Formación de formadores y su relación con las políticas curricularesEn el marco de los grandes cambios institucionales que está atravesando

la formación docente en el país, se están redefiniendo el perfil, los tipos de cargos y los llamados del docente formador de los profesionales de la edu-cación que se albergarán en la nueva institucionalidad universitaria� Todos estos aspectos convergen tanto en una nueva estructura funcional como en la elaboración de un estatuto docente que está siendo diseñado por parte de las autoridades y del colectivo docente del CFE�

Hay consenso entre los diversos actores del campo de la formación docente82 sobre el hecho de que el perfil del docente formador deberá adecuarse al de un docente universitario que permita la integración de su triple función: investigación, enseñanza y extensión� Para esto se deberán dar las condiciones materiales y simbólicas que le permitan aspirar a este ejercicio, lo que implica brindar mayor formación en investigación, promover el contacto con grupos de investigación ya consolidados a través de progra-mas conjuntos y la realización de posgrados, una mayor concentración de la carga horaria laboral que exceda las horas de docencia directa y que le permita involucrarse tanto en proyectos de investigación como de extensión�

En relación con el tipo de cargos, se aspira a que su mayoría sean efectivos mediante concursos y a que la minoría sean interinos mediante aspiracio-nes, y ambos tipos de cargos serían públicos y de libre aspiración� Algo que diferenciará a esta nueva institucionalidad de la anterior es que todos los

82 Tanto entre los actores institucionales (CFE, MEC, UdelaR) como los colectivos de forma-ción docente y la ATD�


cargos y llamados serán ocupados por un lapso limitado y siempre renovable� En relación con el carácter de los concursos y llamados se establece que

los aspectos a evaluar deberán incluir: tareas de enseñanza, actividad creadora y producción científica, actividades de investigación, actuación profesio-nal, labor de extensión y vinculación con el medio, actuación y formación académica, así como las responsabilidades en la gestión y en el cogobierno universitario� Se considerará el peso relativo de los diferentes aspectos según el grado y la dedicación horaria correspondiente (MEC, 2010: 23-24)�

En relación con la estructura de cargos, la Comisión de Implantación recomendó los siguientes cinco grados:

a) Grado de carácter formativo: Realizarán tareas de colaboración en enseñanza, investigación o extensión orientadas a su formación aca-démica� Se requiere que quienes lo ocupen sean noveles egresados o estudiantes avanzados [��]�

b) Grado de formación avanzada: Realizarán tareas de colaboración en enseñanza, investigación o extensión orientadas a su formación académica con mayores responsabilidades que en el grado anterior y en mayor profundidad en cuanto a su formación� Aunque se propen-derá a que cumplan las tres funciones universitarias, podrán asumir mayores responsabilidades de enseñanza� Se requiere que quienes lo ocupen sean graduados con estudios de posgrado o formación equivalente o que acrediten experiencia profesional cualificada [��]�

c) Grado de profesor: Realizarán tareas de enseñanza de grado y pos-grado, investigación y extensión en forma independiente� Tendrán responsabilidades de planificación y de dirección de equipos y asumirán responsabilidades en la formación de docentes de su área de trabajo� Se requiere que quienes lo ocupen sean graduados con formación de posgrado o equivalente y producción académica [��]�

d) Grado de alta responsabilidad académica e institucional: Realizarán las mismas tareas que fueron descriptas para el grado anterior pero en mayor profundidad y se le agregan las de planificación, organización, dirección y evaluación en las funciones universitarias básicas� Se requiere que quienes lo ocupen posean formación de posgrado, preferentemente doctorado o formación equivalente y producción académica [��]�

e) Grado de máxima responsabilidad académica e institucional: Realizarán las mismas tareas que fueron descriptas para el grado anterior pero asumiendo la máxima responsabilidad en la plani-ficación, organización, dirección y evaluación en todas las funcio-nes universitarias y en particular ocuparán los cargos de máxima responsabilidad en la gestión académica institucional� Se requiere que quienes lo ocupen posean doctorado o formación equivalente y amplia producción académica [��] (MEC, 2010: 24-25)�


En cuanto al proceso que se viene gestando al interior del CFE para transformar al formador de formadores en un docente universitario, se han desarrollado diversas acciones� Pero es necesario señalar que la mayor parte de los recursos económicos en estos primeros tres años de constitución del CFE se los ha llevado la reestructura administrativa (gestión, jurídica)�83 Entre los principales apoyos a los docentes para su inserción en la diná-mica de la investigación se han financiado diez proyectos de investigación mediante llamados abiertos a equipos, durante los años 2011 y 2012; se han desarrollado una serie de posgrados84 (los primeros iniciados en 2008) y se ha impulsado un llamado a actividades de apoyo académico� Esta última convocatoria, que viene desarrollándose desde junio de 2011, según relató una de las tres Consejeras del CFE,85 tomó como modelo los llamados rea-lizados por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la UdelaR� Tiene entre sus principales cometidos promover la participación en cursos, seminarios, congresos u otros eventos en el país o en el exterior, que se vinculen con la educación superior, con la enseñanza de la disciplina o con su didáctica; promover la realización de pasantías de estudio o de investigación educativa en el exterior relacionadas con el campo de cono-cimiento en el que participa el postulante a través de la docencia directa o indirecta (CFE, 2013: 2)�

En este momento, como tema de agenda de la Comisión Mixta ANEP-UdelaR, se está tratando desde inicios de 2013 la posibilidad de realización de un Programa Conjunto de Doctorado en Educación� El CFE ha contratado a dos especialistas internacionales para el armado de un documento marco del doctorado, que se está discutiendo entre los actores de la UdelaR� Una de las principales potencialidades que se destacan de esta propuesta es la inserción de los futuros doctorandos en líneas y equipos consolidados de investigación tanto de la UdelaR como de la región�86 En esta perspectiva, la tradición universitaria pública de Uruguay considera que los modos de incorporación de la actividad de investigación no están dados por la reali-zación de posgrados aislados, como es la dinámica imperante en muchas de las universidades privadas donde prima la mercantilización de ofertas de posgrados� Por el contrario, se apuesta a que los posgrados sean producto

83 Información obtenida de entrevista a Consejera del CFE�84 Los posgrados que se desarrollan son: Educación y Desarrollo; Didáctica para la Enseñanza

Primaria; Didáctica de la Enseñanza media (en Historia, Geografía, Física, Química, Socio-logía y Biología), Gestión de Instituciones Educativas, Educación Ambiental y Geografía� El total de inscriptos es de 448 docentes de los cuales se encuentran activos 377 (CFE, IPES, Nota núm� 3-182/13 del 8 de abril de 2013)�

85 Consejera Selva Artigas, con trayectoria en magisterio y con gran trayectoria como docente universitaria�

86 Información obtenida de la entrevista al pro rector de enseñanza de la Comisión Sectorial de Enseñanza de la UdelaR, el Dr� Luis Calegari, integrante de la Comisión Mixta ANEP-UdelaR�


de las actividades de investigación desarrolladas por las instituciones invo-lucradas� La escasa trayectoria del CFE en materia de investigación se vería fortalecida mediante la implementación de un doctorado de forma conjunta con la UdelaR y estableciendo convenios con otras instituciones y grupos de investigación de universidades de la región�

En la misma línea que lo anterior, el GRE propone que la formación de postítulos tiene que estar estrechamente ligada a la conformación de equipos sólidos y estables de investigadores que trabajen en la institución o que estén articulados con otras universidades� Ninguna educación de nivel cuaternario funciona sin estar apoyada, sostenida, en líneas de investigación en las que puedan integrarse estudiantes de posgrado (GRE, 2013)�

Anclaje institucional de las políticas específicasPropuestas curriculares que albergará la nueva institucionalidad uni-

versitaria de formación docente En relación con la estructura curricular que deberá desarrollarse en la

universidad o en el instituto de educación, el Informe Final de la Comisión de Implantación del IUDE destaca algunos lineamientos generales entre los que se destacan los siguientes:

- Se compondrá de diversas áreas formativas que se diferenciarán según formación disciplinar o área socioeducativa en el caso de los educadores sociales; todas tendrán en común un área pedagógica o de ciencias de la educación y un área de prácticas educativas�

- Una malla curricular flexible que constará de materias obligatorias (compuesta por los conocimientos que son base de la formación profesional) y de materias optativas o elegibles (de libre elección de una oferta más amplia)� Esto permitirá al estudiante transitar horizontalmente dentro y fuera de la institución�

- Una creditización del plan de estudios que posibilitará las equiva-lencias y los reconocimientos a nivel nacional e internacional�

- El reconocimiento de recorridos educativos entre diversas carreras al interior del IUDE como a través de convenios con otras universi-dades e institutos del país�

- Una convergencia curricular de las carreras IUDE entre sí y de éstas con las que ofrezcan otras instituciones universitarias lo que faci-litará la movilidad horizontal y vertical (grados y posgrados) y el reconocimiento de recorridos educativos (MEC, 2010: 19-22)�

Programas conjuntosUn punto que hay que destacar de las políticas sobre la Educación

Superior en el Uruguay durante las últimas dos administraciones de Gobierno es el establecimiento de programas conjuntos entre la UdelaR y la ANEP, tanto a nivel de tecnicaturas, de grado y de posgrado, como


de investigación y extensión� La Ley de Educación vigente le asigna a la Comisión de Implantación del IUDE el cometido de “proponer a la ANEP y a la Universidad de la República, programas conjuntos para la formación de docentes, a todos los niveles de la enseñanza pública” (MEC, 2009: 34)�

Los programas conjuntos son definidos como acuerdos interinstitucio-nales para el desarrollo de actividades académicas con el fin de contribuir a la formación de los docentes de las instituciones involucradas,87 realizar en común programas de investigación, extensión y posgrados y complementar las formaciones de grado (MEC, 2010)� “Un mecanismo importante para la implementación de estos programas es a través de un coordinado y diná-mico sistema de pasantías� La elaboración de programas conjuntos deberá permitir la movilidad de los estudiantes en el S�N�E�T�P�”88 (MEC, 2010: 10)� Estos programas de investigación y extensión desarrollados con la UdelaR, institución que tiene una larga trayectoria en ambas funciones universitarias, permite capitalizar la experiencia acumulada, complementar capacidades y promover la interdisciplinariedad�

También se promoverán intercambios con otras instituciones educativas y sociales para realizar actividades en el medio� “El IUDE deberá buscar los caminos necesarios para elaborar con diferentes instituciones vinculadas al campo de la educación, intercambios sobre aquellos aspectos que favo-rezcan la formación integral de los profesionales de la educación, tomando como referencia las experiencias realizadas y los acuerdos alcanzados entre la ANEP y la UdelaR” (MEC, 2010: 10)�

Nociones y criterios de calidad y mejora que se ponen en juego en estas políticasDentro de las principales tensiones sobre políticas curriculares desarro-

lladas en el Uruguay en los últimos años se puede destacar la que hay entre la fragmentación y la universalización� El período de la reforma educativa de los años noventa se caracterizó por desarrollar todo un sistema paralelo de FD que llevó a la fragmentación y división de esta formación� Desde el 2005 se comenzó con un proceso de diseño e implementación de un sistema único de formación docente tanto a nivel institucional como curricular� Las principales discusiones sobre la calidad se dieron en torno a un currículum único y universal para toda la FD o diferenciado en base a un modelo de gestión desarrollado en la reforma, que estaba convenido que para que los cambios institucionales pudieran plasmarse en cinco años; era más efectivo producir estructuras paralelas y por fuera de las existentes que transformarlas�

En relación con las discusiones en torno a los modos de concebir un currículum para toda la FD se presentaron los siguientes ejes:

87 Se propone ampliar también a otras instituciones como el INAU y el MEC (MEC, 2010)�88 Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública previsto por la Ley de Educación�


a� Los modos de articular y la proporción de tres aspectos centrales de la formación: 1) la formación disciplinar, 2) la formación en Ciencias de la Educación, 3) las prácticas docentes�

b� La flexibilidad curricular�c� Creditización y semestralización�d� Movilidad estudiantil�

En el punto a�, es de destacar que el vigente Plan Único 2008 presenta un núcleo de formación común en Ciencias de la Educación muy extenso, que representa el 40% de la formación total� Existen diferentes perspectivas de los actores de la FD respecto a ello: algunos consideran que esta formación es demasiado generalista y que presenta escasa articulación con el núcleo de formación específica� Por otra parte, se manifiesta que muchos estudiantes no logran egresar por las dificultades de aprobación presentadas en ese núcleo generalista� Sería necesario dar mayores discusiones en relación con este punto y en este sentido establecer articulaciones con el instituto de Ciencias de la Educación de la UdelaR, donde se forman los licenciados en Ciencias de la Educación y que muchos de ellos dictan los cursos del tronco común�

Otra discusiones son las relativas a si la formación disciplinar y la peda-gógica deben realizarse de forma simultánea o si pueden darse en tiempos divergentes� La postura de los docentes que impulsaron el plan de estudio vigente y de la ATD es a favor de la simultaneidad: la formación disciplinar de la FD no puede ser impartida con el mismo énfasis y modalidad que el que se dedica a la investigación disciplinar� En el primer caso, el acento debe estar dado en la enseñanza de la disciplina y en el segundo caso, en la investigación disciplinar� Aquí se abre toda otra polémica en torno a si los investigadores de las disciplinas (los licenciados) y los que enseñan la disciplina en la enseñanza básica (los profesores) se deben formar conjun-tamente o en instituciones separadas� En el caso uruguayo esto está saldado en cuanto se forman en instituciones separadas, pero quizás se pueda dar la posibilidad de realizar recorridos institucionales diversos en los trayectos de formación de los estudiantes que permitan a los futuros licenciados y profesores formarse juntos en la formación disciplinar y a muchos estudian-tes en un área disciplinar que todavía no tiene decidido si se va a dedicar de forma exclusiva a una u otra tarea (enseñanza o investigación): quizás pueda desarrollar ambas, realizar tránsitos comunes, sin que ello siempre implique la formación simultánea entre lo pedagógico y lo disciplinar� En este sentido, es viable pensar en múltiples trayectorias estudiantiles que permitan variados recorridos institucionales entre la formación docente y la formación en la UdelaR� Por otra parte, esto permitiría una mayor articula-ción entre la investigación disciplinar y la investigación en la enseñanza de la disciplina, en cuanto el saber sabio, el saber a enseñar y el saber enseñado (Chevallard, 1998) se articularían de otro modo� No es menor destacar que


algunos posgrados conjuntos desarrollados en los últimos años han sido promovidos por docentes que han transitado ambas instituciones (UdelaR y formación docente) y que han sabido conjugar las potencialidades y las tradiciones de cada una de ellas�

En relación con la flexibilidad curricular, el plan de estudios vigente en gran medida no la tiene en cuenta y, como lo han expresado diversos documentos de transformación universitaria de la formación docente, sería conveniente impulsar un cambio curricular que permita a los estudiantes cursar materias optativas en diferentes instituciones universitarias que les permitan un recorrido acorde al perfil de formación seleccionada por el estudiante�

La creditización y semestralización curricular no es contemplada en el actual plan de estudios de FD� Las autoridades actuales están en camino para adecuar el plan en estos dos aspectos, ya que es una tendencia actual de la formación universitaria y esto permitiría un adecuado sistema de pasantías, movilidad estudiantil, reválidas, reconocimientos de títulos, entre otros�

En relación con el último punto, la movilidad estudiantil entre universi-dades del país y de la región, se está en un proceso muy lento de comenzar a promover este tipo de intercambios� Para ello la nueva universidad de formación docente tendrá que ingresar a los programas ya desarrollados en el MERCOSUR y a otros a nivel internacional�

Los principales criterios de calidad y mejora de la FD en Uruguay, en relación con las políticas curriculares dirigidas a la formación inicial, tienen que ver con tres grandes aspectos:

1� Transformación hacia una docencia de carácter universitario que implique el ejercicio de la investigación y la extensión como parte de sus funciones esenciales, más allá de la enseñanza�

2� La realización de posgrados conjuntos con la UdelaR que permita la capitalización de la experiencia acumulada en investigación y extensión por parte de la única institución universitaria pública del país hasta fines de 2012�

3� Que la vida académica de los docentes formadores deje de estar cen-trada en el plan de estudios y las tareas de allí derivadas y que esté nucleada en torno a la dinámica académica al interior de los departamentos� Desde este entramado, los planes de estudio lentamente dejarán de ser el centro de la vida institucional para convertirse en una de las manifestaciones de la producción académica y las actividades de extensión desarrolladas en los departamentos�

La formación continua en este momento está fragmentada en los diver-sos consejos desconcentrados de la ANEP con mecanismos de coordinación débiles con el CFE a través del IPES� Se estima conveniente, en el marco de desarrollo de criterios de calidad y mejora de la DPD, desarrollar un sistema de formación docente continua articulado con la nueva institucionalidad universitaria� Esto en el entendido de que los docentes mejor formados,


para la realización de la formación continua, son los formadores de forma-dores� En este sentido, la articulación entre ambas formaciones (la inicial y la continua) es de capital importancia�

Por otra parte, a través de las tareas de extensión, en su articulación con la investigación, se recomienda realizar convenios interinstitucionales entre los programas de inclusión educativa del MIDES y la nueva institución universitaria�

Sería necesario pensar nuevas formas y formatos de formación en servicio, con estructuras menos endogámicas, hacia el interior de cada uno de los subsistemas de la ANEP, donde el docente deje de recibir todos sus cursos dentro de su propio subsistema y deba transitar otras instituciones de carácter universitario, a nivel nacional y de la región, para realizar su forma-ción permanente� Para esto, la lógica central de la formación debe dejar de estar centrada en la lógica de la “capacitación”, “resolución de problemas” de su quehacer cotidiano, para centrarse en una política de formación per-manente que priorice una formación a más largo aliento, con fundamentos más amplios que permitan entender las lógicas más globales y generales de las políticas educativas en la que el docente está inmerso�

4.3. Políticas de evaluación docente en la formación docente

Políticas de evaluación vigente y proyectadaEn relación con las políticas de evaluación docente llevadas adelan-

te en las últimas décadas, se puede decir grosso modo que no ha habido transformaciones sustanciales al respecto, si bien se han insinuado algunas modificaciones menores� En el período de reforma educativa, si bien uno de sus principales ejes estuvo centrado en la dignificación de la formación y la función docente, no hubo cambios en las políticas de evaluación que implicaran cambios en los modos de estructuración de la carrera docente� La estructuración de la carrera docente es amparada por el estatuto del funcionario docente y no ha tenido cambios en relación con los modos de ascender de grado, a no ser por la antigüedad�

Los docentes de FD como los de formación básica (Nivel Inicial, Primaria y Secundaria) en la actualidad se encuentran amparados por el mismo estatuto del funcionario docente, regulado por el CODICEN de la ANEP�89 En el marco de conformación de una nueva institución universitaria que albergue a todos los profesionales de la educación, se prevé la elaboración, como el documento de implantación lo señala, de un nuevo estatuto docente exclusivo para esta universidad� En este sentido, se comenzará a distinguir y especializar de forma gradual el perfil del docente que trabaja en cualquiera

89 Aprobado por Acta núm� 68, resolución 9 del 20 de diciembre de 1993, complementado y modificado por las Resoluciones del Consejo Directivo Central del 21 de abril de 2009�


de los niveles del sistema educativo formal del perfil de aquel que se espe-cializa en la FD� Al primero, entre otros aspectos, no se le exigirá la triple función del docente universitario�

En relación con el estatuto vigente, se establece que la evaluación de los docentes en cualquiera de los sistemas escalafonarios (Educación Primaria, Educación Secundaria, Educación Técnico Profesional, Formación y Perfeccionamiento Docente y Educación Adultos) será regulada según el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Docente�

Los sistemas escalafonarios seguirán un orden de precedencia por grado en orden decreciente, con el siguiente criterio: precederá quien posea mayor grado; dentro de cada grado precederá quien tenga mayor puntaje promedial de antigüedad calificada90; a igual puntaje en el mismo grado precederá quien posea mayor valor de aptitud docente; si la igualdad persistiera, precederá quien registre mayor antigüedad en ese grado; luego precederá quien tenga mayor antigüedad de ingreso al escalafón� De ser necesario, se tendrá en cuenta la mayor antigüedad como egresado del Instituto de Formación Docente (ANEP, 2010: 7)�

Se desprende del citado estatuto que la carrera de los docentes está basada principalmente en la antigüedad� Como se señalará en el próximo apartado, se prevé que la carrera docente del docente formador esté regulada por criterios universitarios, basados en informes de actuación docente en los que se detallen las actividades de investigación, enseñanza, extensión, formación en posgrados, actividades de gestión y cogobierno� También se prevén cambios para todos los docentes albergados en la ANEP (Educación Básica) como se detallará más adelante�

Políticas de evaluación docente en el marco de la transformación universitariaA nivel de formación inicial, las políticas de evaluación de los formadores

de formadores están en pleno proceso de reestructuración en el contexto de la transformación a una institución de carácter universitario�

En la primera administración de los Gobiernos del Frente Amplio, en la comisión que pensaba la organización de la investigación, extensión y posgrados, en el marco del Sistema Nacional Único de Formación Docente, se establecía que

la transformación de Formación Docente hacia un sistema Universitario su-pone el desarrollo profesional permanente del cuerpo docente en actividades de Docencia, Investigación y Extensión� Para ello es estrictamente necesario que los docentes cuenten con una mayor dedicación en los institutos en los que se desempeñan, la cual se produce al sustituir el sistema de horas por el de cargos� Sin duda que esta sustitución deberá estar acompasada por una

90 La antigüedad calificada se compone de la actividad computada registrada a partir de las asistencias y la actividad calificada obtenida a partir de los informes de los cargos de supervisión (director o inspector)�


normativa y un régimen de evaluación y recontratación sustancialmente distintos del modelo actual (Comisión DICE, ANEP-DFyPD, 2008: 13)�

Este proceso comenzado en 2006, por medio de esta comisión, se con-tinuó con las sugerencias vertidas en el documento final de la Comisión de Implantación� En relación con los modos de evaluación de los docentes for-madores en el marco de la nueva institucionalidad universitaria, ésta sugiere que los cargos docentes sean sometidos a evaluaciones periódicas para su renovación y que los cargos de mayor duración sean los cargos efectivos�

Se propone que la evaluación tome en cuenta los siguientes aspectos: - un informe del docente con una descripción documentada y valo-

ración de su trabajo en el período;- la opinión del responsable del área o departamento en el que se in-

serte así como de otras comisiones u órganos que correspondan (si fuere necesario se consultará a especialistas en aspectos específicos de su trabajo);

- a través de los mecanismos que se establezcan, se recabará la opinión estudiantil del desempeño docente (MEC, 2010: 26)�

Por otra parte, se plantea que a través de reglamentos se elaboren indi-cadores de evaluación adecuados a los cargos y las funciones� Se sugieren los siguientes:

- desempeño de las actividades de enseñanza- actividades de investigación, producción científica y publicaciones - labor de extensión y vinculación con el medio - desempeño en las responsabilidades de gestión o participación en

el cogobierno universitario (MEC, 2010: 26- 27)�

Para aquellos docentes que ocupan cargos de gestión se recomienda incluir mecanismos que permitan que los docentes de su área o departa-mento puedan evaluarlos (MEC, 2010: 27)�

Políticas de evaluación docente en la formación básicaEn relación con la evaluación de los docentes de los subsistemas de

enseñanza primaria y secundaria, está habiendo ciertas iniciativas de los desconcentrados hacia la revalorización de la carrera docente no sólo por la antigüedad computada, sino por la realización de diferentes cursos y posgrados� Esto es señalado la Ley de Educación vigente (Ley 18�437/2009): “a los efectos de la carrera docente se jerarquizará la evaluación del desem-peño en el aula, los cursos de perfeccionamiento o posgrado, así como las publicaciones e investigaciones realizadas por los docentes” (MEC, 2009, en el inciso D del artículo 69: 30)�

La Ley Presupuestal vigente de 2009 sostiene que para los funciona-rios docentes debe impulsarse una línea de trabajo orientada a desarrollar,


progresiva y consensuadamente, las modificaciones que permitan una carrera docente que reconozca y estimule el trabajo creativo en el aula, la actividad de formación, la actividad académica y, en general, el desarrollo profesional del docente, y que no le otorgue un peso privilegiado a la anti-güedad (ANEP, 2010b)�

El CEIP interpreta el mandato legal anteriormente citado con la instru-mentación del proceso de estructuración del Departamento de Formación en Servicio que es presentado en la planificación presupuestal del quinquenio (2010-2014), con el cometido de comenzar a incluir la formación permanente en los criterios de evaluación de los docentes� Se expresa una formación en servicio continua con una lógica institucional que alcance a todos los docentes y se tiene como referente al programa escolar vigente� En relación con la carrera docente, se plantea “promover el avance en la carrera docente incorporando el cambio de grado, a partir del concurso voluntario para los maestros que ocupan cargos de docencia directa” (CEIP, 2010)� Para esto se propone como objetivo estratégico incorporar el concurso como alternativa para avanzar en la carrera docente� Se instrumentará un concurso por año�

Es interesante señalar que la creación del departamento de Formación en Servicio del CEIP parece estar ligada a la intención de estructurar una carrera docente que no se restrinja al ascenso de grado por antigüedad� Este aspecto ha sido contemplado en el envío del mensaje presupuestal de la ANEP aunque aún no se ha podido instrumentar� En la gestión anterior, en la órbita de la Dirección Sectorial de Planificación Educativa del CODICEN se constituyó una comisión de trabajo mixta sobre carrera docente que funcionó entre abril y noviembre de 2008� La misma tenía por objetivo estudiar el tema y elaborar un informe al CODICEN� Estaba integrada por representantes de los tres consejos desconcentrados (CEIP, CES, CETP-UTU), la DFyPD, los gremios de la educación reunidos en la CSEU (FUM, FENAPES, funcionarios del CODICEN, AFUTU) y un representante de CODICEN� La Coordinadora de Sindicatos de la Educación del Uruguay (CSEU) se retiró antes de elaborar una propuesta� Desde ese momento hasta el presente no ha habido avances sobre carrera docente�

El Instituto Nacional de Evaluación EducativaRespecto de la evaluación docente, la Ley de Educación establece (artícu-

lo 113) la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd),91 como persona jurídica de derecho público no estatal y que se vincula con el Poder Ejecutivo a través del MEC� Tiene como cometido evaluar la calidad de la educación nacional en sus niveles Inicial, Primario y Medio, y dentro

91 Dirigido por una Comisión Directiva integrada por seis miembros: dos designados por el MEC que lo presidirá, dos por el CODICEN de la ANEP, uno por la UdelaR y uno por la educación privada Inicial, Primaria y Media (Ley 18869/2011 que sustituye el art� 114 de la ley de educación vigente)�


los criterios rectores de la calidad educativa señala la calidad de la formación y el desarrollo profesional de los docentes (Uruguay, 2009: 42-43)�

En relación con el concepto de calidad, entre los documentos produci-dos por el INEEd, se destaca su polisemia y complejidad� Por esto entiende que la aproximación a la evaluación de la “calidad” de la educación debe realizarse desde un enfoque sistémico que, en diálogo con los distintos actores involucrados e interesados en la educación, tome en cuenta los siguientes aspectos:

a� El contexto o entorno, que plantea al sistema educativo necesidades y demandas y que tiene dinámicas sociales y culturales que pueden contribuir u obstaculizar la labor educativa;

b� Los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros ;c� Los procesos (acceso y trayectoria de los alumnos; gestión y funcio-

namiento de los centros educativos a nivel regional y nacional; los procesos pedagógicos dentro de las aulas);

d� Los resultados (en el corto plazo incluyen los logros de los estudiantes: conocimientos, habilidades, actitudes y valores, y en el largo plazo implican la influencia de la educación en la transformación cultural y la mejora de los estándares de vida de la población) (INEEd, 2013a: 9)�

Cabe subrayar que el INEEd no quiere reducir el concepto de calidad a la evaluación de los aprendizaje de los estudiantes, como ha sido la ten-dencia en relación con las mediciones de calidad de la educación en las últimas décadas en nuestro país, comenzada en el primer quinquenio de la década de los años noventa por parte de los estudios de la CEPAL (1990, 1991), que luego fueron la base de fundamentación de la reforma educativa en el segundo quinquenio�

En la entrevista realizada a uno de los miembros de la Comisión Directiva del INEEd, el entrevistado destacó este tema, sostuvo que no es interés del instituto la exclusiva evaluación estandarizada de aprendizajes y, en este sentido, pronunció que “no se puede medir el aprendizaje”; estas mediciones lo que permiten es una evaluación censal instantánea de un momento que no explica el proceso elaborado y recorrido por el estudiante�

En sintonía con los argumentos esgrimidos precedentemente, el do-cumento del INEEd (2013a) plantea que, en relación con los logros o los resultados, la educación es buena (“de calidad”) según los siguientes factores:

a� establece un currículo adecuado a las características de los alumnos (pertinencia) y a las necesidades de la sociedad (relevancia);

b� logra que todos los estudiantes accedan y permanezcan en el sistema educativo, de acuerdo con los mandatos legales vigentes (cobertura), y que recorran el trayecto educativo en los tiempos previstos, sin rezago ni extraedad;


c� logra que todos los estudiantes adquieran conocimientos y capaci-dades relevantes para la vida personal y social, en tanto herramientas para participar en la sociedad, para desarrollar su proyecto personal, incluyendo el acceso a un trabajo en función de un proyecto de vida;

d� considera la desigual situación de alumnos, familias y escuelas y apoya de un modo especial a quien lo requiera, para que todos alcancen aprendizajes relevantes (equidad);

e� logra conjugar la formación de ciudadanos imbuidos de pautas para la convivencia y de los valores implicados en la declaración de derechos humanos, con el desarrollo de la libertad personal para tomar opciones y establecer una escala de valores propia en forma reflexiva; y

f� conjuga el logro de un conjunto de conocimientos y capacidades comunes por parte de todos los estudiantes, con el desarrollo de oportuni-dades personalizadas para el desarrollo de las habilidades, inclinaciones y opciones individuales de los estudiantes (INEEd, 2013a: 10-11)�

Si bien se mantienen algunos indicadores tradicionales de medición de resultados educativos, como acceso, permanencia, cobertura, rezago, extraedad (tal como se detalla en los puntos b y e), se incorporan aspectos relativos a los aprendizajes (como se detalla en el punto c), otros interesantes, como el análisis de los currículos, tanto el prescripto como el real o vivido, y otros difíciles de convertir en indicadores (como los detallados en los dos últimos puntos)� En este sentido, parece relevante señalar, como se indicará más adelante, la importancia de realizar más que mediciones estandarizadas, investigaciones cualitativas que den información relevante acerca de aspectos complejos de la realidad educativa� Para esto, el documento citado agrega que dentro de la evaluación de la calidad de los procesos educativos se incluirá:

a� el estado de la infraestructura y equipamiento de los centros educativos; b� el tipo de actividades de aprendizaje que tienen lugar al interior de

las aulas; c� los sistemas de apoyo a los estudiantes con dificultades; d� la formación y las prácticas de enseñanza de los docentes; e� las condiciones de trabajo de los educadores y los sistemas de eva-

luación y apoyo; f� el ambiente humano y formativo en los centros educativos; g� la gestión de las instituciones; h� la conducción del sistema y las políticas implementadas; y i� la suficiencia de los recursos financieros, la adecuación en su asig-

nación a diversos rubros y la eficiencia de su gestión (INEEd, 2013a: 10-11)�

Cabe consignar, a partir del desglose de los múltiples y complejos factores intervinientes en la evaluación de la calidad educativa, que es necesaria una política de evaluación sistémica que los englobe a todos de forma simultánea


e interrelacionada para que, a partir del diagnóstico de los diversos niveles del sistema educativo básico, se pueda realizar una toma de decisiones para el rediseño de las políticas educativas del país� En este sentido, es de destacar la autonomía de esta institución, independiente tanto del poder político de turno como de la ANEP�

Este instituto tiene competencia exclusiva sobre la evaluación de los docentes pertenecientes a la enseñanza básica (Inicial, Primaria, Secundaria), y no tiene injerencia sobre el nivel terciario y universitario, como fue expli-citado en la Ley de Educación citada en el primer párrafo de este apartado�

En relación con el concepto de evaluación manejado por el INEEd, es de destacar su interés por trascender todo lo relativo a la medición, así “evaluar, por tanto, no es sinónimo de producir información (medición)� Lo que define a la evaluación es la producción de juicios de valor sobre la realidad, con el fin de intervenir para transformarla” (INEEd, 2013ª: 12)� Para esto, toma cuatro elementos claves: “contar con un referente o conjunto de criterios de valoración relevantes; producir información confiable; comparar información y referente para formular juicios de valor; tomar decisiones o cursos de acción para transformar la realidad evaluada” (INEEd, 2013a: 13)� No es menor destacar la importancia de la intervención de diferentes actores para la definición del sentido de la evaluación, ya que ellos definen lo que se hará con sus resultados�

Dentro de sus primeros cuatro años de gestión (2013-2016), el INEEd desarrollará cuatro líneas de trabajo en relación con la evaluación docente� A su vez, en relación con los ejes de “investigación y estudios educativos”, se destacan dos referidas a los docentes: profesión, situación y condiciones de trabajo de los docentes; y prácticas de enseñanza y evaluación (INEEd, 2013b)� Dentro de los estudios iniciados en el 2013 se encuentran: “La docencia en Uruguay, condiciones de trabajo y carrera docente (estudio externo)” y “Tendencias y estructura de los salarios docentes: análisis de la última década (MEF-INEEd)”�92 Se destaca otro estudio que iniciará en los primeros años: propuestas y prácticas de evaluación y calificación de los estudiantes por sus docentes, vinculado al tema eje de la repetición y a la puesta en marcha de la línea de trabajo de sistematización y gestión de conocimiento sobre prácticas de enseñanza (INEEd, 2013b)�

Otra línea de trabajo del INEEd es la relativa a la mejora de los proce-sos de evaluación en el sistema educativo nacional� Se orienta a atender la necesidad de mejora de los procesos de evaluación de alumnos, docentes y centros educativos al interior del sistema� En relación con la evaluación de los docentes, ofrecerá asistencia técnica calificada y elaborará normas técnicas y protocolos de calidad para los instrumentos y procedimientos de

92 http://ineed�edu�uy/evaluaci%C3%B3n-educativa/investigaciones-y-estudios#sthash�tCeykXpJ�dpuf�


evaluación, tanto para la que se realiza a través de la Inspección y Dirección, como para la que se realiza con fines de selección (los concursos), e incluirá la posibilidad de acompañar el desarrollo de nuevas experiencias y modalidades (INEEd, 2013b: 16)� Se puede observar que esta perspectiva es desafiante y presenta algunos riesgos: siempre que se intentan estandarizar y realizar protocolos de calidad para evaluar a los docentes (para inspectores, directores y tribunales de concurso) se pone en riesgo la peculiaridad e singularidad de cada docente, se comienza a generar mecanismos de productividad y competencia entre los docentes, entre otros� En este sentido, no es menor señalar cómo los criterios estandarizados que se han construido para evaluar a los investigadores en la enseñanza superior han llevado a mecanismos de mercantilización de la Educación Superior, a generar mecanismos de compe-tencia entre universidades y a crear una lucha por la productividad docente medida en términos de papers en revistas arbitradas, entre otros criterios�

Otro de los lineamientos desarrollados por el INEEd es la denominada “sistematización y gestión de conocimiento didáctico-práctico”, dirigida a promover la recuperación, generación, sistematización y circulación de conocimiento práctico producido por los docentes en las aulas y que busca favorecer la construcción de espacios para la experimentación de prácticas educativas alternativas� Para esto, se propiciará la construcción de redes de intercambio de experiencias prácticas y de bancos de información vinculados con la enseñanza, la evaluación y el trabajo institucional (acompañamiento a jóvenes, innovaciones institucionales)� Una de las estrategias principales será la constitución de una red de grupos de investigación con base territorial, conformados por docentes jóvenes que serán orientados por formadores o investigadores� Se promoverá, en estos primeros dos años, la creación de veinte grupos de investigación asociados en distintas localidades, que tengan base en un instituto de formación docente, escuela, liceo o escuela técnica� Estos grupos se conformarán a partir de la presentación de proyectos de trabajo, bajo la forma de fondos concursables� Los grupos cuyos proyectos sean seleccionados recibirán un fondo preestablecido por el INEEd para su funcionamiento y aportarán una visión desde el territorio sobre las pre-ocupaciones y problemáticas educativas locales (INEEd, 2013b: 17-18)� Se destaca de esta propuesta la apuesta en tres aspectos: 1) la generación de equipos docentes jóvenes, de sistematización e investigación de las prácti-cas educativas alternativas, y el apoyo material y de recursos técnicos para esto; 2) la promoción de redes entre los equipos y su anclaje territorial; y 3) la orientación de los equipos por parte de formadores o investigadores�

En ese sentido, si bien el documento del INEEd no lo señala, sería con-veniente realizar convenios y apoyos interinstitucionales entre la ANEP y diversas universidades nacionales e internacionales para que los formadores o investigadores que sean los tutores o referentes de los proyectos puedan realizar esta tarea como parte de la investigación y la extensión, y anclada


en su dinámica institucional, que logre vincular a las universidades con las necesidades educativas del país� Por último, otra de las líneas desarrolladas por el INEEd es la “formación de recursos humanos en evaluación educativa”, que pretende contribuir al desarrollo de una cultura de la evaluación y la innovación� Con relación a la ANEP, se irá construyendo progresivamente una oferta de propuestas de formación en temas de evaluación educativa, dirigidas a docentes, directivos, inspectores y otros actores educativos� Algunas de estas propuestas podrán ofrecerse directamente desde el INEEd, mien-tras que otras se harían en conjunto con la futura institución universitaria que albergará a la FD y con otras instituciones universitarias nacionales e internacionales (INEEd, 2013b: 21)�

Se quiere destacar la multiplicidad de líneas y apuestas que este instituto realizará dirigidas a la evaluación de la calidad educativa de los docentes comprendidos en la ANEP, muchas de las cuales exceden los criterios tra-dicionales o hegemónicos de evaluación y de calidad� En este sentido, lo más innovador estaría desarrollado en torno a la promoción de equipos de investigación y sistematización de las prácticas educativas� Esto, en cierta medida, forma parte de las políticas de FD dirigidas a la transformación que está atravesando a todo el país en un proceso que la entiende como universitaria en su más amplio sentido: que conjugue de un modo novedoso y articulado la enseñanza, la investigación y la extensión en el marco de un Sistema Nacional de Educación� Es de vital importancia, para que esto se concrete, la promoción de articulaciones y redes entre los diversos consejos desconcentrados de la ANEP y las diferentes instituciones universitarias del país y de la región�

Nociones y criterios de calidad y mejora que se ponen en juego en estas políticasEn relación con la evaluación dirigida a los docentes comprendidos en

la formación básica, no ha habido en el Uruguay políticas claras y propues-tas concretas que den cuenta de los modos de articulación y jerarquización de la evaluación del desempeño en el aula; la evaluación del trabajo en la institución; los cursos de perfeccionamiento y posgrados y las publicaciones e investigaciones realizadas�

Éste es un tema relevante, ya que concebir el desempeño docente de forma integral implica diseñar cambios en los modos de concebir los cargos docentes, no sólo pensados por horas de docencia directa, sino por horas de dedicación para la realización de tareas en el ámbito institucional, tareas de investigación y realización de cursos de perfeccionamiento y posgrados�

En cuanto al desempeño del docente en el aula, históricamente la Educación Básica, con especial importancia en el Nivel Primario, ha desa-rrollado un sistema de inspección que tiene dentro de su principal cometido


la calificación de los docentes� Algunos de los factores que hay que tener en cuenta:

- Escaso número de inspectores (en el Nivel Primario el número es muy superior al Secundario, pero su acción permite la visita al docente únicamente tres veces en el año; en el Nivel Secundario hay entre 4 y 6 inspectores por disciplina para todo el país)� Esto lleva a que el inspector sea visto como una figura muy lejana a las problemáticas de la institución y del aula�

- Recarga de tarea administrativa por sobre lo pedagógico-didáctico� Frente a cada una de las visitas realizadas al docente, el inspector debe realizar un informe escrito� Realizar una guardia semanal en la inspección, resolver asuntos de infraestructura y edilicias, par-ticipar en tareas y reuniones a nivel de su jurisdicción� Todo esto lleva a disminuir el tiempo dedicado a asesorar y guiar al cuerpo de docentes e instituciones a su cargo�

- Escasa preparación de los inspectores para asumir tareas de sistema-tización e investigación pedagógico-didáctica� Si bien en las últimas décadas la formación se ha incrementado, los cursos son realizados de forma endogámica, al interior de cada subsistema, con escasa promoción de posgrados y formaciones por fuera del sistema�

Por estos factores, diversos docentes de amplia trayectoria93 coinciden en subrayar que el rol del inspector ha quedado más próximo a las tareas fiscalizadoras que a las pedagógico-didácticas� En este marco plantean la necesidad de pensar otros modos de acompañamiento y trabajo con los equipos docentes que habiliten los procesos de análisis de las prácticas de aula� La figura del inspector adquiriría el rol de orientador pedagógico y promotor del trabajo cooperativo con el docente y el director del centro y se constituiría en un impulsor de procesos de sistematización e investigación en las aulas�

Cabe consignar que el rol fiscalizador del inspector se articula con la tradición normalista que tenía como eje de tensión la unificación y homo-genización de criterios administrativos y de fiscalización con el principio de igualdad� En el marco de un sistema educativo ya unificado y en los nue-vos contextos institucionales parece necesario acentuar los componentes pedagógico-didácticos del rol del inspector�

Respecto al docente formador de formadores, los acuerdos laudados entre los representantes de la UdelaR y la ANEP en la Comisión de Implantación

93 Dentro de los docentes que desarrollan una “visión crítica” al actual rol fiscalizador de los inspectores se encuentran maestros que han ejercido esa función�


permiten visualizar que los criterios de calidad y mejora con respecto a las políticas de evaluación docente se ubican en torno a cinco aspectos:

- La evaluación de la tarea docente se debe definir por la realiza-ción de tareas de investigación, enseñanza y extensión, y no por la antigüedad�

- Debe haber un sistema de evaluación que permita la renovación de los cargos docentes según su desempeño (lo que implica que los cargos pueden ser removidos)�

- La incorporación de la autoevaluación docente se hará mediante la realización de informes de actuación docente�

- La realización de informes cualitativos por parte del responsable del área o departamento se hará en base al informe de autoevaluación docente�

- Los órdenes participarán en la evaluación docente y los docentes, en la evaluación de los cargos docentes de gestión (dirección de departamentos, áreas, entre otros)�

Estos acuerdos en los mecanismos de evaluación docente implican un cambio en las tradiciones institucionales de formación docente; por ello la construcción de las pautas para la realización de los informes de autoeva-luación tendría que ir incorporando, de forma gradual, las exigencias en relación con las tareas de investigación y extensión� Por otra parte, para que estos acuerdos se materialicen, será necesaria la transformación de las for-mas de contratación docente por horas de docencia directa de determinada asignatura en cargos docentes adscriptos a los departamentos académicos� Estos cargos, diseñados en paquetes horarios, permitirán la articulación de la enseñanza a la investigación y extensión� Para elaborar los criterios de evaluación será preciso atender a la diversidad de docentes que albergará la nueva institucionalidad y, como señala el rector de la UdelaR, para la ins-titución que dirige habrá que “configurar una carrera docente con criterios de evaluación que reconozcan la enorme diversidad de la institución, pero que a la vez se piensen como institución única” (Arocena, 2013: 28)�

El último eje implica ubicar la evaluación docente en el marco del co-gobierno universitario, en el entendido de que los informes de evaluación docente, informados por el superior y acompañados en muchos casos por la evaluación estudiantil, son elevados a los órganos de cogobierno y son éstos quienes tienen la potestad de reelegir a sus docentes� Son, por lo tanto, los órdenes universitarios, actuando de manera conjunta y en un entorno de democracia participativa, los responsables finales de la evaluación docente� A este respecto, es relevante subrayar lo delicado de este asunto, como lo señala el decano de la Facultad de Química en el marco de la UdelaR: “resulta una responsabilidad de una institución de enseñanza terciaria, trabajar sobre sus


estudiantes a los efectos de hacerles comprender los conceptos y el alcance de una evaluación docente� En este sentido creo que nuestra universidad tiene un debe muy grande” (Manta, 2013: 18)� Es importante que los tres ór-denes puedan comprender las diferentes variables e indicadores que deben intervenir en los procesos de evaluación docente, así sea la evaluación de la clase o de las tareas de investigación y extensión� Los procesos de participa-ción en la construcción de los instrumentos de evaluación forman parte del grado de involucramiento de los diversos órdenes en la evaluación y, por lo tanto, en su mejoramiento�

5. Conclusiones: revisando los criterios de calidad y mejora en las políticas de formación docente

El concepto de calidad educativa jerarquizado en este informe se ins-cribe en el marco de significación histórica y desde una perspectiva amplia y abarcativa que pretende superar los aspectos exclusivamente tecnocráti-cos� En este sentido, la indagación de los criterios de calidad y mejora que se condensan en las políticas de FD ha requerido un abordaje en torno a los procesos de cambio acaecidos en la FD en los últimos veinte años a los efectos de identificar los elementos en disputa sobre estos criterios�

Desde una perspectiva diacrónica, los principales cambios y tensiones en las políticas de FD desarrolladas en Uruguay en las últimas décadas se establecieron en torno a tres aspectos centrales: a) la necesidad de reubicar la educación como un derecho y de reafirmar la responsabilidad del Estado en relación con ésta, b) la necesidad de integrar las formas de producción del conocimiento a las prácticas de reproducción del conocimiento en los diseños curriculares e institucionales de la FD básica, así como en los ámbitos académicos de inscripción de los formadores de formadores y en el desarrollo profesional de los docentes, como forma de superar los limitados modelos de capacitación en servicio y c) la necesidad de habilitar espacios orgáni-cos de participación de los docentes y de los estudiantes en los diferentes ámbitos de la vida de las instituciones educativas como forma de fortalecer los mecanismos democráticos de conducción y resolución de conflictos y de garantizar la transparencia en la gestión pública�

Uno de los aspectos centrales en juego en torno a los criterios de calidad es los modelos de formación en disputa, tanto a nivel de la formación inicial como del desarrollo profesional docente� Los debates han girado en torno a los marcos conceptuales y pedagógicos así como al asiento institucional que la formación inicial de los futuros maestros y profesores debería tener� En relación con el primer aspecto, el quid del debate se aloja en torno a si la formación se limita a una capacitación circunscripta a las demandas instru-mentales de la enseñanza o si ésta se articula con modalidades de formación


vinculadas no sólo a la reproducción del conocimiento sino a las diversas formas de producción del mismo� La materialización de estos dos modelos se ha visualizado, en el caso uruguayo, en disputas sobre las formas insti-tucionales que la FD debería adquirir� Como se indicó precedentemente, el debate en torno a la forma institucional de la FD da cuenta de la particular manera en que la cultura política de este país procesa sus diferencias�

En este sentido, en la discusión sobre la forma universitaria de la FD, se articulan tres criterios centrales vinculados a la calidad: la relación entre la enseñanza, la investigación y la extensión en la FD y en el DPD; las formas de regulación y autorregulación de los colectivos docentes, y los modos de organización y desarrollo de la estructura académica del docente�

En relación con el primer criterio, el quid se ubica en torno a los modos de entender y relacionar la función de enseñanza característica del docente con las funciones de investigación y extensión� En este marco la disputa se centra, fundamentalmente, en dos niveles: epistémico y profesional� En un plano epistémico el debate se refiere a cuál es el objeto particular de la investigación de los docentes y en el plano profesional se relaciona con las formas de reconocimiento y acreditación de las tareas de investigación en el marco de la formación docente así como en la carrera docente�

Estos niveles analíticos en juego en la forma universitaria de la FD configuran un campo de disputa que configura debates por la apropiación de un saber específico vinculado al ámbito de producción e intervención educativa de los docentes� Asimismo, se articulan relaciones y luchas de poder entre los actores educativos y las instituciones de educación: institutos de formación, ministerio y universidad� En este campo de disputa se conjugan, con diversa intensidad, tradiciones institucionales en torno al saber de la enseñanza (institutos de FD) así como al saber de la investigación (UdelaR) con la búsqueda de nuevas formas institucionales y caminos de cooperación y solidaridad académica con el objetivo de potenciar las mejoras en la FD�

Respecto al segundo criterio, formas de regulación y autorregulación de los colectivos docentes, los aspectos vinculados a la calidad que se hallan en tensión refieren a los grados de autonomía, a las formas de gobierno y cogobierno de los espacios de formación docente (locales, regionales y na-cionales) así como a los modos de participación docente en la conducción institucional y en la vida orgánica de las instituciones�

En relación con el tercer criterio, los modos de organización y desarrollo de la estructura académica, se materializa en el debate que pone en cuestión la necesidad de superar una estructura centrada en la hora-clase y reempla-zarla por una estructura que habilite espacios y tiempos para las tareas de investigación en los departamentos académicos organizados por disciplinas�

En síntesis, las discusiones sobre la forma universitaria en relación con los criterios de calidad se ubican en los beneficios que la labor de investigación otorga a la tarea de enseñanza así como a los procesos de profesionalización


docente� Sin embargo, es importante tener en cuenta que la docencia se ha conformado, históricamente, como una profesión vinculada directamente a la enseñanza sin valorar el vínculo necesario que esta práctica debe tener con las formas y procesos de producción del conocimiento�

En torno a la calidad y mejora de la formación docente inicial se han podido identificar un conjunto de políticas específicas� El sistema de becas estudiantiles apunta a disminuir el abandono de los alumnos y promover el egreso oportuno (en el tiempo teórico estimado en el diseño curricular)� En este sentido se procura garantizar la igualdad de oportunidades para aquellos estudiantes que poseen menores recursos económicos� En este marco, el eje de debate se ubica en las formas de acceso a las becas así como al carácter focalizado o universal de estos apoyos�

A su vez, la organización de currículos flexibles y el diseño de tra-yectorias de aprendizaje diversas se presentan en tensión con las formas únicas y rígidas características de la tradición normalista� Por su parte, la navegabilidad curricular e institucional de los estudiantes por medio de asignaturas electivas, optativas y pasantías en centros de investigación y extensión configura un campo más cercano a las formas universitarias de formación contemporáneas�

En este sentido los principales criterios de calidad y mejora de las polí-ticas curriculares de FDI se podrían sintetizar en los modos de articulación entre la formación disciplinar, las ciencias de la educación y las prácticas docentes, la flexibilidad curricular, la creditización y semestralización y la movilidad estudiantil�

Finalmente, las políticas que promueven los niveles de participación estudiantil en los órganos de gobierno institucional así como en los diver-sos aspectos que hacen a la vida de las instituciones universitarias parecen constituir el criterio de calidad que amalgama mayor consenso entre los actores educativos y mayor disenso en los partidos políticos de la oposición�

La disputa en torno a los principales criterios de calidad y mejora de las políticas de DPD se ubican en tres niveles: el desarrollo de una oferta de formación cuaternaria a través del desarrollo de posgrados, la implementa-ción de formación vinculada a los nuevos programas de inclusión educativa y las nuevas modalidades de formación en servicio desarrolladas por los subsistemas de la ANEP�

En relación con estos criterios, si bien el IPES ha comenzado a realizar coordinaciones entre los tres subsistemas, no hay en el país una política sistemática y coordinada de DPD� Estos criterios guardan estrecha conexión con los debates que se han sucedido en torno a la conformación de una ca-rrera docente que trascienda el modelo de pasaje de grado por antigüedad en el cargo e incluya las diversas modalidades de formación permanente, las tareas de producción de conocimiento y los concursos�


Los principales debates en torno a los criterios de calidad y mejora de la evaluación de los docentes de educación básica se llevaron adelante sobre los modos de articulación de los siguientes cuatro aspectos: evaluación del desempeño en el aula, evaluación del trabajo en la institución, cursos de perfeccionamiento y posgrados y publicaciones e investigaciones realizadas�

Es preciso aclarar que, si bien la nueva Ley de Educación presenta estos cuatro criterios de evaluación, no se han implementado políticas de FD efec-tivas� El primer criterio es el que tradicionalmente, desde la instauración de nuestro sistema educativo, se practica por parte de los cuerpos inspectivos� El segundo criterio ha sido incorporado en las últimas décadas a partir de la incorporación de algunas horas de coordinación docente por fuera de las horas clase� En relación con los dos últimos criterios, no se han implemen-tado políticas que permitan tomarlos en cuenta para la evaluación docente�

Respecto a los criterios de calidad y mejora en torno a la evaluación de los formadores de formadores, Uruguay está viviendo un proceso vertiginoso de transformación� Se están llevando adelante discusiones sobre los modos de estructurar la carrera docente en el marco de la nueva universidad y su nuevo estatuto docente� Entre los principales se destacan: la evaluación de la tarea definida en relación con la labor de investigación, enseñanza y ex-tensión, el desarrollo de un sistema de evaluación renovable que impida la inamovilidad de los cargos efectivos, la incorporación de la autoevaluación docente, la realización de informes cualitativos por parte del responsable del área o departamento y la participación de los órdenes en la evaluación docente�

Los modos de articulación y priorización de cada una de las funciones universitarias y el peso relativo de cada uno de los criterios precedentemente enumerados no serán temas menores que habrá que seguir definiendo� Los programas conjuntos de posgrado e investigación impulsados por la ANEP y la UdelaR se presentan como estrategias que podrían habilitar la capi-talización de la experiencia acumulada en investigación y extensión de la universidad y la rica experiencia en enseñanza e intervenciones pedagógicas desarrolladas por los docentes�

6. Bibliografía

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7. Fuentes consultadas

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CODICEN de la ANEP (Tomos I y II), Montevideo�ANEP (2005), Proyecto de Presupuesto 2005-2009, Montevideo, ANEP�ANEP-DFyPD (2008), Sistema Único Nacional de Formación Docente

2008, Documento Final, Montevideo, ANEP-DFyPD�(2005), Proyecto de Presupuesto 2005-2009, Montevideo, ANEP-DFyPD�ANEP-UdelaR (2007), Declaración conjunta ANEP-UdelaR, versión pre-

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Páginas web consultadas

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8. Entrevistas realizadas

- Director de Educación del MEC: Mtro� Luis Garibaldi- Consejera del Consejo de Formación en Educación: Mtra� Selva Artigas- Pro rector de la Comisión Sectorial de Enseñanza de la UdelaR: Dr�

Luis Calegari- Miembro del Consejo Académico del Instituto de Evaluación Educativa:

Mag� Carmen Caamaño- Ex representante de las Asambleas Técnico Docentes de Formación

Docente: Lic� y Mtra� Estela Davit- Representante de las Asambleas Técnico Docentes de Formación

Docente: Prof� Gustavo Bentancur

9. Abreviaturas

AFUTU (Asociación de Funcionarios de UTU)AGC (Asamblea General del Claustro de la UdelaR)ANEP (Administración Nacional de Educación Pública)ATD (Asamblea Técnico Docente del CFE-ANEP)CAC (Consejo Asesor y Consultivo)CAIF (Centros de Atención Integral a la Infancia y la Familia)CDC (Consejo Directivo Central de la UdelaR)CECAP (Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente transfor-

mado en el IPES)CERP (Centros Regionales de Profesores)CSEU (Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay)CFE (Consejo de Formación en Educación de la ANEP)CODICEN (Consejo Directivo Central de la ANEP)CEIPA (Centro de Estudiantes del IPA)CEIP (Consejo de Educación Inicial y Primaria de la ANEP)CEM (Centro de Estudiantes de Magisterio)CERP (Centros Regionales de Profesores del CFE)CES (Consejo de Educación Secundaria de la ANEP)CETP (Consejo de Educación Técnico Profesional de la ANEP)CNEF (Comisión Nacional de Educación Física)CSE (Comisión Sectorial de Enseñanza de la UdelaR)DFyPD (Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente del

CODICEN de la ANEP) EMS (Educación Media Superior)FHCE (Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UdelaR)FENAPES (Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria)


FUM (Federación Uruguaya de Magisterio)GRE (Grupo de Reflexiones sobre Educación)IFD (Institutos de Formación Docente del CFE)IINN (Instituto Normal de formación de maestros del CFE)INE (Instituto Nacional de Estadística)INEEd (Instituto Nacional de Evaluación Educativa)IPA (Instituto de Profesores Artigas del CFE)IPES (Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores del CFE)INAU (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay)�INET (Instituto Normal de Enseñanza Técnica del CFE)ISEF (Instituto Superior de Educación Física de la UdelaR)IUDE (Instituto Universitario de Educación)MEC (Ministerio de Educación y Cultura)MECAEP (Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria de

CODICEN de la ANEP)MIDES (Ministerio de Desarrollo Social)MEMFOD (Mejoramiento de la Educación Media y la Formación Docente

del CODICEN de la ANEP)MTSS (Ministerio de Transporte y Seguridad Social)UdelaR (Universidad de la República)SNE (Sistema Nacional de Educación)SNEP (Sistema Nacional de Educación Pública)SNETP (Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública)PAEMPU (Proyecto de Apoyo a la Escuela Pública Uruguaya, ex MECAEP)PIE (Programas de Inclusión Educativa)UREP (Unidad Regional de Educación Permanente del CETP-UTU)UTU (Universidad del Trabajo del Uruguay)


10. Anexos

Anexo I

Organigrama del Sistema Nacional Educativo elaborado por el Área de Investigación y Estadística de la Dirección

de Educación del MEC (MEC, 2011: 38-40).

Fuente: Área Investigación y Estadística, Dirección de Educación, MEC�

· Educación Inicial (Nivel 0): tiene como cometido estimular el de-sarrollo afectivo, social, motriz e intelectual de los niños y niñas de 3, 4 y 5 años� Tiene el carácter de obligatoria para los niños de 4 y 5 años de edad�

· Educación Primaria (Nivel 1): se encuentra organizada en dos modalidades de educación (común y especial; la especial está diri-gida a niños con discapacidades y se organiza en consideración de la especificidad de su condición) y atiende a niños a partir de los 6 años de edad, conformando, para la modalidad común, un ciclo de 6 grados�

· Educación Media (Niveles 2 y 3): se organiza en dos niveles� Educación Media Básica (Nivel 2): este ciclo prioriza el desarrollo de las competencias y los conocimientos adquiridos y promueve el dominio teórico-práctico de disciplinas artísticas, humanísticas, biológicas, científicas y tecnológicas (entre otras)� Se imparte tanto a nivel de Enseñanza General (Educación Media Básica General) como de Enseñanza Técnica (Educación Media Básica Tecnológica)


y también comprende al programa conocido como 7º, 8º y 9º gra-do de Ciclo Básico Rural (dependiente del Consejo de Enseñanza Secundaria y que se imparte en establecimientos del interior rural del país del Consejo de Educación Inicial y Primaria)� Como ciclo se extiende entre el 1º y 3º año de Educación Media y atiende a la población egresada de Primaria�

· Educación Media Superior (Nivel 3): este nivel tiene un mayor grado de orientación o especialización y se imparte en dos modalidades de enseñanza: a) Educación general: permite la continuidad a la educación terciaria (bachilleratos generales)� Como ciclo se extiende entre el 4º y 6º año de Educación Media General, constituye una con-tinuación de la Educación Media Básica; b) Educación tecnológica: permite la continuidad a la educación terciaria y la inserción laboral (bachilleratos tecnológicos, educación media profesional, educación media tecnológica y cursos de articulación entre niveles)� Como ciclo se extiende entre el 1º y 3º año de Educación Media Superior Tecnológica, para jóvenes de 15 y más años de edad y constituye una continuación de la Educación Media Básica�

· Educación Técnico-Profesional orientada a la inserción laboral: fundamentalmente orientada a la inserción laboral, tiene el propósito de formar técnicos medios y superiores para el desempeño calificado de profesiones� Incluye cursos técnicos básicos y superiores, requiere que el alumno tenga por lo menos 15 años de edad y constituye una continuación de la Educación Primaria� Normalmente estas ofertas no permiten la continuidad educativa, pero se pueden presentar en conjunto con ofertas técnicas con continuidad educativa�

· Educación Terciaria (Nivel 4): en este nivel existe una importante diversidad de ofertas educativas provenientes de diferentes institutos, escuelas y centros, públicos y privados� La Educación Terciaria se organiza a su vez en tres niveles diferentes: A) la Educación Terciaria No Universitaria; B) la Formación en Educación con carácter uni-versitaria, y C) la Educación Terciaria Universitaria�

· Educación Terciaria No Universitaria (Nivel 4-A): este nivel y moda-lidad tiene por objeto profundizar y ampliar la formación en alguna rama del conocimiento� Incluye, en materia de oferta pública, los cursos y carreras terciarias no universitarias del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de ANEP, de las escuelas Militar, Militar de Aeronáutica y Naval (todas dependientes del Ministerio de Defensa), de la Escuela Nacional de Policía (dependiente del Ministerio del Interior) y de la Escuela Municipal de Arte Dramático (dependiente de la Intendencia Municipal de Montevideo)� Las instituciones de


tipo no universitario en el sector privado son los llamados Institutos de Enseñanza Terciaria No Universitaria, que solicitan al Ministerio de Educación y Cultura el reconocimiento del nivel académico adecuado de la enseñanza impartida y de los títulos que expiden, según pautas de valoración generalmente aceptadas en el ámbito nacional e internacional�

· Formación en Educación (Nivel 4-B): este nivel y modalidad tiene por objeto la formación de maestros, maestros técnicos, profesores, profesores de educación física y educadores sociales, así como de otras formaciones que el sistema social requiera, como Enseñanza Terciaria Universitaria� Incluye, en materia de oferta pública, los cursos y carreras terciarias de formación en educación (IFD, CERP, IPA, INET e IINN) que dependen del Consejo de Formación en Educación (CFE) de ANEP�

· Educación Terciaria Universitaria (Nivel 4-C): se encuentra dirigida a la formación en producción y reproducción de conocimiento en sus niveles superiores, integrando los procesos de enseñanza, inves-tigación y extensión� Conduce a la obtención de títulos de grado y posgrado (especialización, diplomas, maestrías o doctorados)� En la órbita pública, la institución que ofrece cursos de nivel terciario universitario es la Universidad de la República (UdelaR), que es autónoma, abierta y gratuita (MEC, 2012: 38-40)�

Sobre loS autoreS

El Centro de Estudios Interdisciplinarios en Educación Cultura y Sociedad (CEIECS) de la Escuela de Humanidades de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) fue seleccionado, teniendo en cuenta su experiencia en proyectos internacionales y su trayectoria en investigación educativa y en formación docente, por el Programa de Apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (PASEM) para elaborar un estudio sobre criterios de calidad y mejora de la formación docente del MERCOSUR�

El proyecto, coordinado por la Dra� Mónica Pini y la Dra� Ana Donini, investigadoras del CEIECS, tuvo como objetivo realizar un estudio que sistematice y elabore un análisis cualitativo de las políticas implementadas para la mejora de la formación docente inicial, continua y en servicio de los distintos niveles del sistema en cada país del MERCOSUR� Asimismo, se propuso obtener un análisis comparativo de las políticas implementadas que permitan tomar decisiones que favorezcan el diseño y la gestión de políticas integrales para la región�

Para cumplir con este objetivo y realizar un estudio por país (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y un estudio comparado, se convocó a especia-listas de reconocida trayectoria en el campo de la formación docente�

La Lic� Alejandra Birgin, experta principal, tuvo a su cargo la dirección del estudio, el Informe Argentina y el Informe Comparado�

Alejandra Birgin es Maestra� Lic en Ciencias de la Educación (UBA)� Mgr� en Educación (FLACSO)� Profesora Regular de la Cátedra Formación Docente de la Facultad de Filosofía y Letras (UBA)� Investigadora del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación (UBA) y de la Universidad Pedagógica (UNIPE)� Fue Directora de la Escuela de Capacitación Docente de la Ciudad de Buenos Aires entre 2000 y 2003 y Subsecretaria de Calidad y Equidad Educativa del Ministerio de Educación de Argentina entre 2005 y 2007. Autora de numerosas publicaciones argentinas e internacionales sobre cuestiones de políticas, formación y trabajo docente

Alejandro Vassiliades, investigador asistente del Informe Comparado y el Informe Argentina� Es Doctor en Educación por la Universidad de Buenos Aires� Becario posdoctoral del CONICET� Docente e investigador de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de La Plata�


Colaboraron en la elaboración de estos informes Víctor Volman, Jhonn Espinoza e Ivana Mihal

Dalila Andrade Oliveira coordinó el Informe Brasil con la asistencia de Maria Helena Gonçalves Augusto, Heloisa Silva de Oliveira Gomes y Luciana Cristina Honório� Dalila Andrade Oliveira es Professora Titular da Faculdade de Educação e do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Minas Gerais na área de Políticas Públicas e Educação� Socióloga e mestre em Educação pela Universidade Federal de Minas Gerais (1992), doutora em Educação pela Universidade de São Paulo (1999)� Realizou um Pós-doutoramento na Universidade Estadual do Rio de Janeiro (2005) e outro na Université de Montréal, Canadá (2005)� Atualmente exerce a coordenação geral da Rede Latino-americana de Estudos Sobre Trabalho Docente (RedEstrado)� Autora e co-autora de vários livros e artigos em periódicos nacionais e estrangeiros� Atualmente realiza estágio sênior (Fellow Visiting) no Instituto de Educação da Universidade de Londres (IOE)�

Rodolfo Elías y Patricia Misiego coordinaron el Informe Paraguay�Rodolfo Elías es Licenciado en psicología y Master en Psicología social�

Trabajó como investigador en el Centro Paraguayo de Estudios Sociológicos (CPES), coordinó proyectos sociales para UNICEF, la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), entre otros� Es coordinador del Área de Educación del Instituto Desarrollo (Asunción) y Coordinador Académico de FLACSO Paraguay�

Patricia Alejandra Misiego Telesca es Profesora de Educación Inicial y Licenciada en Ciencias de la Educación, ha cursado la Maestría en Educación con énfasis en Investigación Educativa� Docente del Instituto Pedagógico de la Universidad Católica de Asunción� Es investigadora del Instituto Desarrollo (Asunción) en el área de educación y niñez�

Eloísa Bordoli coordinó el Informe Uruguay con la colaboración de Paola Dogliotti�

Eloísa Bordoli es docente e investigadora del Instituto de Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República (Uruguay)�

Maestra, Lic� en Educación y Magíster en Ciencias Humanas por la Universidad de la República� Doctoranda en Ciencias Sociales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede académica Buenos Aires� Autora de diversos libros y artículos nacionales e internacionales�

Paola Dogliotti es Directora del Instituto Superior de Educación Física (UDELAR)� Docente e investigadora del Instituto Superior de Educación Física y del Instituto de Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República (Uruguay)� Profesora de Educación Física, Lic� en Educación y Magíster en Enseñanza Universitaria por la Universidad de la República� Autora de diversos libros y artículos nacionales e internacionales�

estudio sobre criterios de calidad y mejora · estudio sobre criterios de calidad y mejora de la...

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