el control en la admon pub y la lucha contra la corrupc

UNIVERSIDAD DE SALAMANCA FACULTAD DE DERECHO

Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y Procesal

rea de Derecho Administrativo

EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN: ESPECIAL REFERENCIA

AL TRIBUNAL DE CUENTAS Y A LA INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

TESIS DOCTORAL PRESENTADA POR

Jos Antonio Fernndez Ajenjo

Bajo la direccin del Prof. Dr. D. Ricardo Rivero Ortega

Salamanca, 2009

UNIVERSIDAD DE SALAMANCA FACULTAD DE DERECHO

Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y Procesal rea de Derecho Administrativo

Programa de doctorado Aspectos jurdicos y econmicos de la corrupcin

El control de las Administraciones Pblicas y la lucha contra la corrupcin: Especial referencia al Tribunal de Cuentas y a la

Intervencin General de la Administracin del Estado

Memoria de tesis doctoral presentada por Jos Antonio Fernndez Ajenjo para obtener el ttulo de Doctor en Derecho, dirigida por el Dr. D. Ricardo Rivero Ortega, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca.

V B Director

Fdo. Jos Antonio Fernndez Ajenjo Fdo. Dr. Ricardo Rivero Ortega

Salamanca, octubre de 2009

3

NDICE GENERAL

INTRODUCCIN........................................................................................................ 15 1. Planteamiento (visin de la tesis)...................................................................... 15 2. La problemtica del control en relacin con la corrupcin de las Administraciones Pblicas (objeto de la tesis). ..................................................... 16

2.1. La corrupcin pblica y su incidencia en el Buen Gobierno de las sociedades democrticas (delimitacin temporal). .................................................................... 16 2.2. La corrupcin y el control de la Administracin Pblica estatal en la Espaa constitucional (delimitacin subjetiva y territorial). .................................................. 18 2.3. La relacin de la corrupcin pblica con el control de las Administraciones Pblicas (delimitacin objetiva). ............................................................................. 19

3. Los problemas metodolgicos en relacin con el estudio de la corrupcin y el control en el mbito pblico (metodologa cientfica)........................................ 21 4. El papel del control en la lucha contra la corrupcin pblica (hiptesis de partida). ..................................................................................................................... 27 5. Conclusin (mtodo de investigacin o estructura de la tesis). ..................... 34

CAPTULO PRELIMINAR. LA CORRUPCIN COMO PROBLEMA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS............................................................................. 37 1. Planteamiento. .................................................................................................... 37

2. La concepcin de la corrupcin pblica en los Estados sociales y democrticos de Derecho. ....................................................................................... 40

2.1. El significado de la corrupcin en los Estados sociales y democrticos de Derecho. ................................................................................................................ 40

2.2. Las diferentes acepciones doctrinales acerca de la corrupcin pblica. .......... 44

2.3. La delimitacin del concepto de corrupcin pblica: elementos bsicos y elementos contingentes. ........................................................................................ 49

3. La evolucin de la percepcin social de la corrupcin de las Administraciones Pblicas en Espaa.................................................................... 57

4

3.1. La evolucin de la problemtica de la corrupcin de las Administraciones Pblicas en Espaa en la etapa constitucional....................................................... 57

3.2. La percepcin social acerca del problema de la corrupcin pblica en Espaa................................................................................................................... 76

3.3. La evolucin de la lucha contra la corrupcin pblica de las instituciones de la Administracin de Justicia en Espaa. ................................................................... 84

4. La transparencia de las instituciones de control en la lucha contra la corrupcin en Espaa. ............................................................................................. 92

4.1. Los informes sobre la corrupcin en Espaa y los resultados de las instituciones de control administrativo. ................................................................... 92

4.2. La transparencia y los resultados de la Intervencin General de la Administracin del Estado en la lucha contra la corrupcin. ................................... 98

4.3. La transparencia y los resultados del Tribunal de Cuentas en la lucha contra la corrupcin. ........................................................................................................... 102

5. Conclusiones. ................................................................................................... 109

CAPTULO PRIMERO. EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ANTE LA CORRUPCIN. ........................................................................................ 113 1. Planteamiento. .................................................................................................. 113

2. La concepcin del control en los Estados sociales y democrticos de Derecho y la lucha contra la corrupcin pblica.................................................. 115

2.1. El control como freno al abuso de poder en los Estados sociales y democrticos de Derecho..................................................................................... 115

2.2. El concepto y las acepciones del control de las Administraciones Pblicas en los sistemas democrticos. .................................................................................. 121

2.2.1. Las acepciones del control de las Administraciones Pblicas en los sistemas democrticos. ................................................................................... 121

2.2.2. La delimitacin del concepto del control de las Administraciones Pblicas. .......................................................................................................... 124

2.2.3. Las clasificaciones del control de las Administraciones Pblicas. ......... 128

2.3. La potestad de control de las Administraciones Pblicas y sus modalidades......................................................................................................... 132

5

3. El control interno de las Administraciones Pblicas y la lucha contra la corrupcin............................................................................................................... 144

4. El control externo de las Administraciones Pblicas y la lucha contra la corrupcin............................................................................................................... 166

5. Conclusiones. ................................................................................................... 180

CAPTULO SEGUNDO. LA INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN. .................................... 185 1. Planteamiento. .................................................................................................. 185

2. El papel institucional de la Intervencin General de la Administracin del Estado en la lucha contra la corrupcin. .............................................................. 188

2.1. La evolucin histrica: el nacimiento y la consolidacin de una institucin para velar por el buen uso de los fondos pblicos. ....................................................... 188

2.2. El modelo de control interno contemporneo como medio para la lucha contra la corrupcin......................................................................................................... 200

2.3. El papel funcional de la Intervencin General de la Administracin del Estado y la lucha contra la corrupcin................................................................................. 207

2.3.1. La misin y las finalidades de la Intervencin General de la Administracin del Estado: de la salvaguarda de los bienes pblicos a la mejora de la gestin pblica. ....................................................................................... 207

2.3.2. Las funciones y competencias de control de la Intervencin General de la Administracin del Estado, y su grado de vinculacin con la prevencin de la corrupcin........................................................................................................ 211

2.3.3. Los objetivos de control interno de la Intervencin General de la Administracin del Estado como instrumentos para el descubrimiento de la corrupcin pblica............................................................................................ 216

3. Las modalidades de control interno de la Intervencin General de la Administracin del Estado y sus resultados en la lucha contra la corrupcin.. 222

3.1. La funcin interventora de la Intervencin General de la Administracin del Estado como modalidad de salvaguarda de los intereses financieros pblicos. ... 222

3.1.1. La extensin de la funcin interventora como elemento de control de la legalidad y de la integridad de los bienes pblicos........................................... 222

6

3.1.2. Los efectos suspensivos de la funcin interventora como frmula para evitar los quebrantos econmicos al Tesoro Pblico. ...................................... 226

3.1.3. La aportacin de las diferentes modalidades de funcin interventora a la lucha contra la corrupcin................................................................................ 228

3.2. El control financiero permanente de la Intervencin General de la Administracin del Estado como control continuo de las irregularidades en la gestin de los fondos pblicos. ............................................................................ 236

3.2.1. La vocacin inspectora del control financiero permanente como un control continuo y posterior de la actividad financiera pblica. .................................... 236

3.2.2. Las razones de la limitacin objetiva del control financiero permanente como tcnica fiscalizadora y no inspectora. ..................................................... 239

3.2.3. La funcin y los resultados de las modalidades de control financiero permanente en la deteccin de prcticas corruptas. ........................................ 242

3.3. La auditora pblica de la Intervencin General de la Administracin del Estado como medio de lucha contra la corrupcin. .......................................................... 249

3.3.1. La auditora pblica como tcnica que presta especial atencin a los abusos contra las arcas pblicas. .................................................................... 249

3.3.2. Las limitaciones funcionales de la auditora pblica como tcnica de investigacin de las prcticas defraudatorias de los intereses pblicos. .......... 252

3.3.3. La aportacin de las modalidades de auditora pblica en la lucha contra la corrupcin. ................................................................................................... 254

4. La inspeccin y la auditora forense como instrumentos de participacin directa de la Intervencin General de la Administracin del Estado en la lucha contra la corrupcin. .............................................................................................. 261

4.1. La evolucin histrica de la funcin inspectora de la Intervencin General de la Administracin del Estado. ................................................................................... 261

4.2. La funcin inspectora contempornea de la Intervencin General de la Administracin del Estado: la funcin auxiliar de colaboracin con la Administracin de Justicia. ........................................................................................................... 269

4.2.1. El deber de colaboracin y cooperacin con la Administracin de Justicia de la Intervencin General de la Administracin del Estado. ........................... 269

7

4.2.2. El deber de denuncia de las responsabilidades penales y administrativas de la Intervencin General de la Administracin del Estado. ........................... 271

4.2.3. El deber de investigacin de la Intervencin General de la Administracin del Estado: la tramitacin de los informes especiales. ..................................... 274

4.3. La auditora forense de auxilio judicial de la Administracin de Justicia de la Intervencin General de la Administracin del Estado.......................................... 277

4.3.1. El deber de auxilio judicial de la Intervencin General de la Administracin del Estado........................................................................................................ 277

4.3.2. La auditora forense de la Intervencin General de la Administracin del Estado como cumplimiento del deber de auxilio del Poder Judicial.................. 280

4.3.3. La unidad de apoyo de la IGAE ante la Fiscala Anticorrupcin: las funciones asesoras e inspectoras de apoyo al Ministerio Fiscal. ..................... 284

5. Conclusiones. ................................................................................................... 288

CAPTULO TERCERO. EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN. ........................................................................................................ 293 1. Planteamiento. .................................................................................................. 293

2. El papel institucional del Tribunal de Cuentas en la lucha contra la corrupcin............................................................................................................... 296

2.1. La perspectiva histrica de la institucionalizacin del control externo: la censura de cuentas como punto de partida del control de los fondos pblicos. ................. 296

2.2. El principio de independencia del Tribunal de Cuentas como premisa para la lucha contra la corrupcin. ................................................................................... 306

2.3. El papel institucional del Tribunal de Cuentas y su vinculacin en la lucha contra la corrupcin.............................................................................................. 313

2.3.1. El papel institucional histrico y actual del Tribunal de Cuentas y la lucha contra la corrupcin: la prevencin y correccin de las responsabilidades contables. ........................................................................................................ 313

2.3.2. Las finalidades del Tribunal de Cuentas y su papel en la lucha contra la corrupcin en opinin de la doctrina cientfica. ................................................ 318

2.3.3. La misin del Tribunal de Cuentas y su papel en la lucha contra la corrupcin en opinin de sus miembros y colaboradores................................. 321

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3. La funcin de fiscalizacin del Tribunal de Cuentas y su papel en la lucha contra la corrupcin. .............................................................................................. 325

3.1. El rgimen jurdico de la funcin fiscalizadora y la lucha contra la corrupcin. ........................................................................................................... 325

3.1.1. El concepto y el mbito de actuacin de la funcin fiscalizadora: sus posibilidades y limitaciones en la lucha contra la corrupcin............................ 325

3.1.2. La iniciativa y la programacin de las actuaciones fiscalizadoras: las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas dirigida a perseguir la corrupcin. ...... 330

3.1.3. Las facultades fiscalizadoras y sus limitaciones en la investigacin de actuaciones fraudulentas. ................................................................................ 333

3.2. Las modalidades y el procedimiento de la funcin fiscalizadora y la lucha contra la corrupcin del Tribunal de Cuentas. ................................................................. 338

3.3. La funcin asesora del Tribunal de Cuentas ante las Cortes Generales y la lucha contra la corrupcin. ................................................................................... 348

4. La funcin de enjuiciamiento del Tribunal del Cuentas en la lucha contra la corrupcin............................................................................................................... 357

4.1. La fiscalizacin forense: la problemtica naturaleza de las actuaciones previas a la exigencia de responsabilidades contables..................................................... 357

4.2. El proceso de enjuiciamiento contable y sus fortalezas y debilidades en la lucha contra la corrupcin.............................................................................................. 362

4.2.1. La funcin jurisdiccional como instrumento de proteccin de los intereses financieros pblicos. ........................................................................................ 362

4.2.2. El proceso de enjuiciamiento contable como medio de investigacin de las responsabilidades contables derivadas de la corrupcin pblica................ 366

4.2.3. La accin popular como medio de denuncia de las defraudaciones pblicas ........................................................................................................... 368

4.3. La responsabilidad contable para la proteccin de los intereses financieros pblicos................................................................................................................ 372

4.3.1. La concepcin de la responsabilidad contable y su vinculacin con los ilcitos de corrupcin ........................................................................................ 372

4.3.2. La tipificacin de la responsabilidad contable y sus limitaciones en la lucha contra la corrupcin................................................................................ 375

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4.3.3. Las resoluciones del Tribunal de Cuentas y sus resultados en la lucha contra la corrupcin. ........................................................................................ 377

5. Conclusiones. ................................................................................................... 380

CAPTULO CUARTO. PROPUESTAS DE REFORMA DE LAS INSTITUCIONES DE CONTROL ECONMICO-FINANCIERO EN FAVOR DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN. ........................................................................................................ 385 1. Planteamiento. .................................................................................................. 385

2. La Gobernabilidad y la profundizacin en la institucionalizacin, la independencia y la especializacin del control como medidas preventivas en defensa de los intereses financieros pblicos. .................................................... 396

2.1. La misin de las instituciones de control financiero: el principio de confianza relativa como punto de partida en la lucha contra la corrupcin. .......................... 396

2.2. El estatus de las instituciones de control financiero: la independencia institucional y personal como garanta en la lucha contra la corrupcin................ 407

2.3. La auditora forense y su especializacin orgnica: la institucionalizacin de la colaboracin con la Administracin de Justicia..................................................... 422

3. La Buena Administracin y la renovacin de los objetivos, las funciones y las facultades de las instituciones de control financiero como instrumentos contra la corrupcin........................................................................................................... 442

3.1. Los objetivos del control financiero: la insercin de la proteccin de los intereses financieros pblicos como objetivo del principio de Buena Gestin Financiera. ........................................................................................................... 442

3.2. Las funciones inspectoras de las instituciones de control financiero y su planificacin: el principio de proactividad en la investigacin del fraude a los intereses financieros pblicos. ............................................................................. 457

3.3. Las facultades de las instituciones de control financiero: la verdad material como principio de actuacin y la mejora de las facultades de informacin. .......... 471

4. La Gobernanza y los principios de coordinacin, participacin y transparencia en la lucha contra la corrupcin.................................................... 481

4.1. La coordinacin y la colaboracin interinstitucional en el control financiero: la auditora nica como instrumento de actuacin conjunta para combatir la corrupcin. ........................................................................................................... 481

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4.2. La colaboracin con las instituciones de control financiero: el reforzamiento del principio de participacin ciudadana como medida anticorrupcin. ...................... 505

4.3. La informacin de las instituciones de control financiero: el principio de transparencia como medio para mejorar la eficacia en la lucha contra la corrupcin. ........................................................................................................... 514

5. Conclusiones. ................................................................................................... 526

CONCLUSIONES..................................................................................................... 531

1. Conclusiones finales sobre la corrupcin, el control y las instituciones de control financiero. .................................................................................................. 531

1.1. Acerca de la corrupcin y la percepcin social de este problema en Espaa.532

1.2. Acerca del control y su vinculacin con la prevencin y la represin de la corrupcin. ........................................................................................................... 535

1.3. Acerca de la Intervencin General de la Administracin del Estado y la lucha contra la corrupcin.............................................................................................. 537

1.4. Acerca del Tribunal de Cuentas y la lucha contra la corrupcin..................... 539

2. Propuestas sobre la implicacin de las instituciones de control financiero en la lucha contra la corrupcin. ................................................................................ 543

2.1. De la Gobernabilidad y la profundizacin en la institucionalizacin de las entidades de control financiero para combatir la defraudacin de los intereses financieros pblicos.............................................................................................. 543

2.2. De la Buena Administracin y la renovacin de los objetivos, las funciones y las facultades de las instituciones de control financiero como instrumentos en la lucha contra la corrupcin.............................................................................................. 545

2.3. De la Gobernanza y los principios de coordinacin, participacin y transparencia en la lucha contra la corrupcin. .................................................... 547

3. Eplogo: la elaboracin de un Informe sobre el Estado de la Corrupcin en Espaa tal y como establece el art. 10 CNUCC. ................................................... 548

APNDICES............................................................................................................. 551 1. Abreviaturas y siglas. ....................................................................................... 553

2. Tablas y grficos............................................................................................... 559

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3. Portales y pginas web..................................................................................... 561

4. Bibliografa y documentacin. ......................................................................... 565

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Agradecimientos A Miguel Miaja y Antonio Arias por

impulsar mis ansias docentes e investigadoras, a Nicols Rodrguez, Pedro Nevado-Batalla y Ricardo Rivero por su maestra universitaria y a Juan Francisco Merchn, Luis Miguel Muoz, Miguel ngel Lucas, Pilar Snchez y Jos Luis Gonzlez por su compaerismo a uno y otro lado de la meseta.

A mi familia nada que aadir pues conocen mi generosidad para dar y mi gratitud para recibir y el cario que intento que les acompae.

El control de las Administraciones Pblicas y la lucha contra la corrupcin: especial referencia al Tribunal de Cuentas y a la IGAE

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Mientras la ciencia parte de la duda para buscar la verdad, la abogaca parte de la verdad para defenderla. Por ello, la ciencia de verdad cambia y la abogaca y la teologa no. Es la diferencia entre razn y sentimiento (Unamuno, Del sentimiento trgico de la vida, 1913).

INTRODUCCIN.

1. Planteamiento (visin de la tesis) El dinero pblico se dice que es sagrado y, por ello, desde tiempos remotos el

Poder se ha preocupado de preservarlo de los afanes por desviarlo de sus finalidades colectivas y dirigirlo hacia los bolsillos de unos pocos. Con esta finalidad de proteccin de los intereses financieros pblicos, tempranamente surgieron unos guardianes de las arcas pblicas que se encargaban de vigilar que las entradas y las salidas de estos recursos no sufrieran aplicaciones espurias hacia fines privados.

Ms recientemente, en los aos 60 y 70 del siglo pasado los escndalos de corrupcin generaron una corriente de opinin doctrinal e institucional que impuls la adopcin de medidas de carcter fundamentalmente penal en el entorno de los pases desarrollados (v. gr., la prohibicin del soborno trasnacional) y de naturaleza econmica en los pases en vas de desarrollo (v .gr., el reforzamiento de las garantas de las ayudas al desarrollo). Como continuacin a la bsqueda de soluciones a estos problemas, en los aos 80 y 90 se ha producido un incremento de las propuestas de solucin de carcter administrativo, mediante el reforzamiento de las normativas sobre incompatibilidades y la adopcin de los cdigos ticos de conducta pblica.

Como instrumento integrador de las aportaciones reputadas como vlidas en estas cuatro dcadas, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin de 2003 ha recogido todo un conjunto de instrumentos y medidas de carcter preventivo y represivo para hacer frente a esta lacra social, entre las que destacan, tanto el papel de los rganos dedicados a la adopcin de medidas de prevencin administrativa


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como el trabajo asignado a las autoridades especializadas en la aplicacin de medidas coercitivas de naturaleza penal.

En este contexto, es lcito preguntarse cul es la participacin de las instituciones encargadas de velar por la buena aplicacin del dinero pblico en esta poltica de lucha contra la corrupcin y, concretamente en nuestro pas, cul es la aportacin a estos trabajos de la Intervencin General de la Administracin del Estado y del Tribunal de Cuentas.

2. La problemtica del control en relacin con la corrupcin de las Administraciones Pblicas (objeto de la tesis).

2.1. La corrupcin pblica y su incidencia en el Buen Gobierno de las sociedades democrticas (delimitacin temporal).

Se dice que en las dictaduras no se descubren casos de corrupcin y, si se detectan, se depura a los responsables sin que llegue a la opinin pblica e intervengan los tribunales. En todo caso, la corrupcin se presenta realmente como problema de las sociedades democrticas, pues slo en ellas hay un control de la actividad poltica, tanto en sede parlamentaria como a travs de los tribunales, la sociedad o los medios de comunicacin. Por ello, todos nuestros comentarios se sitan en el entorno de las sociedades democrticas y sus problemas en relacin con el ejercicio del poder1.

En este sentido, el contexto histrico sobre el que se sita esta tesis son los Estados democrticos y sociales de Derecho que rigen en las llamadas sociedades occidentales. El nacimiento de los Estados modernos occidentales, como es bien conocido, se sita en el trnsito de los siglos XVIII y XIX marcado por dos hitos histricos: las revoluciones del republicanismo francs y la independencia norteamericana. Las consecuencias ms reconocibles de este periodo revolucionario fueron el ascenso al poder de la ciudadana mediante la instauracin de democracias

1 En las dictaduras no hay propiamente corrupcin; ella misma es la corrupcin

institucionalizada... En las dictaduras o los regmenes autoritarios, no hay libertad de expresin ni de prensa ni hay parlamento y hay un control poltico de la polica, de la fiscala y de la justicia, de modo que, de haber corrupcin, no puede estallar como escndalo y alarma social, no hay denuncias de la prensa ni intervienen los jueces ni se debaten los temas en el parlamento, LAMO DE ESPINOSA, E., Corrupcin poltica y tica econmica, en LAPORTA, F.J. y LVAREZ, S. (eds.), op. cit. bib., 1997, p. 274. En el mismo sentido, GARZN VALDS, E., Acerca del concepto de corrupcin, en LAPORTA, F.J. y LVAREZ, S. (eds.), op. cit. bib., 1997, pp. 59-61.


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populares y la sujecin del Gobierno a esta soberana popular mediante el predominio de su voluntad plasmada en la Ley aprobada por sus representantes parlamentarios.

La evolucin de estos Estados democrticos de Derecho ha ido en la lnea de aumentar su raz democrtica, posibilitando el acceso al sufragio electoral a todos los colectivos ciudadanos (sin discriminaciones por razones de sexo, edad, raza o religin) y la participacin cada vez ms directa de los administrados en la gestin de los intereses pblicos; as como por el paso de los derechos polticos a los derechos sociales, atribuyendo a todos los ciudadanos unos derechos econmico-sociales que les garanticen un mnimo vital, constituyendo lo que se ha dado en llamar la democracia real. De esta forma, nos encontramos en nuestros das con la consolidacin de los denominados Estados democrticos y sociales de Derecho.

En los albores de este siglo XXI se est produciendo en las sociedades democrticas ms avanzadas un nuevo paso en el desarrollo de los Estados de base constitucional que tratan de una vez que parece consolidada la existencia de una suficiente participacin democrtica, con unas garantas sociales bsicas y un aceptable marco jurdico-institucional optimizar estos regmenes a travs de ideas que buscan la mejora de la gestin pblica y que se enmarcan dentro de las teoras del Buen Gobierno o las democracias de calidad.

A este nuevo rgimen de Buen Gobierno estn contribuyendo decisivamente las propuestas de las instituciones internaciones (ONU, IFIs y otras organizaciones polticas internacionales), aunque muchas de ellas se dirigen, casi en exclusividad, al gobierno de las sociedades democrticamente menos avanzadas bajo el parmetro de la llamada Gobernabilidad. Adems, se est produciendo una importante aportacin doctrinal a travs de la evolucin de las teoras de la Nueva Gestin Pblica y los modelos gerencialistas pblicos de raz econmico-empresarial hacia modelos de naturaleza cvico-social como la Gobernanza.

Este trabajo pretende situarse en el actual contexto histrico de cambio o avance hacia una democracia de calidad aportando la perspectiva jurdica que, en opinin de quien suscribe, est quedando paulatinamente postergada de este ltimo estadio evolutivo de la gestin pblica, tanto por el rechazo a lo jurdico de las aportaciones econmico-sociales como por los prejuicios de los juristas de lo pblico ante todo lo que excede de la seguridad del procedimiento administrativo clsico.


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2.2. La corrupcin y el control de la Administracin Pblica estatal en la Espaa constitucional (delimitacin subjetiva y territorial).

El Estado espaol es un paradigma, aunque tardo, de los regmenes constitucionales tras la aprobacin de la Constitucin de 1978 que instaur, no slo un Estado de Derecho de base democrtica, sino un amplio desarrollo de los derechos sociales, definindose de forma expresa como un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1.1 CE). Es en este contexto constitucional y en este ordenamiento jurdico espaol en el que se sita la investigacin sobre la que se basa esta tesis.

La circunscripcin de este trabajo al ordenamiento jurdico-constitucional de nuestro pas resulta an insuficiente para permitir un anlisis en profundidad de estos problemas, por lo que es necesario una mayor concrecin de los sujetos sometidos a nuestro anlisis desde dos aspectos: el subjetivo-institucional y el subjetivo-territorial.

Desde el punto de vista subjetivo-institucional, nos centraremos en los problemas de corrupcin de uno de los tres poderes del Estado: el Poder Ejecutivo, y, de forma ms concreta, en la institucin que dentro de l se encarga de la prestacin de los servicios pblicos, es decir, la Administracin Pblica. Por ello, se obviar el anlisis de cuestiones relacionadas con la corrupcin y el control del Poder legislativo la financiacin de los partidos polticos, el control parlamentario del Gobierno, la responsabilidad electoral o la corrupcin legislativa, del Poder Judicial la corrupcin de los jueces o la responsabilidad judicial, as como las vinculadas con aquellos aspectos derivados de la responsabilidad poltica del Gobierno.

Desde el lado subjetivo-territorial, se har referencia a una Administracin Pblica concreta, como es la Administracin del Estado (la tradicionalmente denominada Administracin Central). El trabajo tendr en cuenta la normativa jurdica aplicable tanto de la Administracin General como de la Administracin Institucional, si bien se priorizar el ordenamiento de la primera institucin cuando el estudio de la casustica particular de la diversidad de entes pblicos no aporte ningn elemento diferencial relevante al objeto de la investigacin.

Esta delimitacin a los problemas de corrupcin y control de la Administracin del Estado trata de centrar el estudio de estas cuestiones en instituciones y procedimientos concretos con el fin de profundizar en su conocimiento. La seleccin de este mbito institucional se basa en dos razones que esperamos sean adecuadas y fructferas. En primer lugar, la Administracin estatal sigue siendo an hoy en da en nuestro pas el paradigma en el que se basan unas veces por imperativo de la legislacin bsica comn y otras por la recepcin voluntaria de la normativa estatal


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el conjunto de las Administraciones Pblicas; si bien es necesario en este punto reconocer el esfuerzo modernizador de nuestras Administraciones autonmicas, en las cuales en muchos casos se pueden encontrar ejemplos que pudieran ser trasladados a la Administracin central. En segundo lugar, quien suscribe se ha formado cientfica y profesionalmente bajo el imperio de la Administracin del Estado, por lo que es de esperar que el conocimiento ms profundo de este mbito coadyuve en el xito de esta investigacin.

A pesar de la delimitacin de este trabajo a la Administracin del Estado de nuestro pas, en los mbitos supra e infra nacional podemos encontrar ejemplos de soluciones propuestas o adoptadas para afrontar los problemas objeto de este estudio que son merecedoras de tenerse en cuenta. Por ello, se traern a colacin experiencias de otras Administraciones e instituciones, bien a efectos meramente ejemplificadores o bien para la formulacin de propuestas aplicables a la Administracin central. En particular, se analizarn las soluciones implementadas en la Unin Europea y los Estados Unidos en relacin con el problema de la corrupcin y el control, as como las propuestas de ciertas organizaciones internacionales o las aportaciones de la legislacin propia de nuestras Comunidades Autnomas.

2.3. La relacin de la corrupcin pblica con el control de las Administraciones Pblicas (delimitacin objetiva).

El objeto de partida de la tesis doctoral es la corrupcin de las Administraciones Pblicas, definida, en una primera aproximacin, como el abuso de poder en el ejercicio de las funciones pblicas en beneficio de un funcionario pblico o de un tercero.

El concepto contemporneo de corrupcin pblica construido a partir de la dcada de los 60 del ltimo siglo es especialmente til al objeto de este trabajo, pues se centra en los abusos de poder de los funcionarios pblicos en el ejercicio de la actividad administrativa dirigidos a la obtencin de un lucro o beneficio econmico ilcito. En este contexto, los paradigmas de figuras corruptas seran el soborno del funcionario y la malversacin de los fondos pblicos.

Este concepto estricto de corrupcin ha sido seguido por los analistas de este fenmeno hasta finales del siglo XX. A partir de ese momento, la persistencia de los escndalos de corrupcin en el mbito de todos los pases, fueran democracias avanzadas o en vas de desarrollo, han hecho extender el objeto del anlisis desde dos puntos de vista: uno criminolgico, al hacerse hincapi en las conexiones entrelazadas entre la corrupcin sistmica y otros fenmenos de la gran criminalidad


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(trfico de drogas, blanqueo de capitales, fraude fiscal, etc.), y otro fenomenolgico, al detectarse conductas ms sutiles de corrupcin que estaban quedando fuera del enfoque tradicional, surgiendo nuevas figuras como el trfico de influencias o los conflictos de intereses.

Este concepto amplio de corrupcin extiende su mbito no slo a acciones en las que el funcionario nefando obtiene beneficios econmicos, sino a aqullas en las que persiga cualquier clase de beneficio personal, e incluye, no slo las conductas en las que se produzca una actuacin irregular, sino tambin aqullas en las que el funcionario se coloca en una situacin de indudable riesgo para que sta se produzca.

Esta concepcin extensiva de la corrupcin, que est siendo introducida en los trabajos de las organizaciones internacionales y que est teniendo un reflejo paulatino en las legislaciones nacionales, cuenta con el problema que propicia precisamente su xito: la extensin del concepto hace que se confunda con fenmenos similares como el fraude fiscal o la criminalidad organizada, llegando a incluirse dentro de la nocin de corrupcin cualquier infraccin del ordenamiento jurdico-pblico.

En el estado actual de la cuestin, y aceptando tanto la utilidad de la extensin del concepto como la necesidad de evitar su dispersin, es conveniente un intento de delimitacin del concepto moderno de corrupcin, labor en la que, como se tendr ocasin de hacer referencia, no se ha producido an un amplio consenso cientfico. Por ello, y dado que como se va a citar a continuacin, el objeto de este trabajo se centra en otros aspectos, el concepto de corrupcin pblica que va a guiar el estudio ser su significado ms estricto como abuso de poder para obtener un beneficio privado de carcter econmico.

Si las deficiencias de las instancias legislativas y ejecutivas involucradas en la problemtica de la corrupcin de las Administraciones Pblicas han sido profusamente estudiadas por la doctrina, no son tan frecuentes, en cambio, los trabajos relativos al papel de los rganos de control en relacin con esta materia, a pesar de que, como se ver a lo largo del trabajo, las recomendaciones de las organizaciones internacionales siempre otorgan un papel importante a estas entidades. Por ello, nuestro enfoque se va a centrar especficamente en el papel de las instituciones de control de las Administraciones Pblicas en la lucha contra la corrupcin.

En este punto es necesario precisar, a priori, el concepto de control que se va a utilizar, tanto subjetiva como objetivamente. El control, de forma aproximativa, puede definirse como la comprobacin de que se ha cumplido lo mandado. Como se analizar ms detenidamente, existe otro concepto de control ms amplio que incluye


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todo poder de dominio sobre una persona o actividad, pero este concepto es demasiado extenso para nuestro propsito, pues en l se incluira como rganos de control a los propios poderes legislativos en el ejercicio de sus facultades normativas y a las instituciones gubernativas en el ejercicio de su potestad directiva. Por lo tanto, la investigacin se centrar en las facultades de las entidades y sujetos controladores relativas a comprobar que la actuacin de las Administraciones Pblicas no se ha separado de la gestin de los intereses pblicos que tienen atribuidas.

Una ltima delimitacin objetiva nos lleva a centrar el objeto de la investigacin en la actividad econmica-financiera pblica como campo de la actuacin pblica ms proclive a la aparicin de prcticas corruptas, pues la circulacin monetaria que producen estas transacciones permite con mayor facilidad la obtencin por parte de los agentes corruptores de un beneficio de naturaleza econmica. Por otra parte, las instituciones de control financiero de las Administraciones Pblicas presentan tradicionalmente un desarrollo jurdico mucho ms consolidado que el resto de las actividades administrativas, a travs de figuras como la rendicin de cuentas, la fiscalizacin, la responsabilidad contable, etc.; por lo cual, su estudio puede servir de paradigma para el conjunto de la organizacin administrativa2.

En conclusin, el objeto de la tesis doctoral puede definirse como el estudio del problema de la corrupcin pblica en la actividad administrativa a travs de las instituciones de control de la Administracin del Estado, prestando especial atencin a las especializadas en el campo financiero.

3. Los problemas metodolgicos en relacin con el estudio de la corrupcin y el control en el mbito pblico (metodologa cientfica).

El objeto material de conocimiento de esta tesis se encuentra inserto en el marco de las llamadas ciencias sociales, pues estamos ante problemas de relacin entre seres humanos 3 . Por ello, podemos encontrar anlisis cientficos de estas

2 Al igual que es cierto que los primeros vestigios de la actividad de control pueden encontrarse

en las civilizaciones ms remotas y es propia de todos los estamentos y profesiones, tambin puede afirmarse que la verificacin de los estados financieros ha sido siempre su manifestacin ms generalizada, correspondiendo histricamente a los llamados contadores el ejercicio ms acabado de esta funcin. As, por ejemplo, en el Egipto faranico pueden encontrarse ya manifestaciones de la comprobacin independiente de los registros tributarios y en la Grecia clsica se llevaba a cabo con regularidad la verificacin de los libros de los funcionarios pblicos, ALEMANY EGUIDAZU, J., Auditora legal: Due diligence y opiniones legales en los negocios mercantiles, Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2008, p. 77. 3 GARRIDO FALLA diferencia, a efectos del conocimiento cientfico, entre objeto material (que

es la realidad examinada, en nuestro caso la Administracin Pblica) y objeto formal de conocimiento (que es la concepcin que de esa realidad ha definido cada rama cientfica, en


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instituciones desde cualquiera de las ciencias humanas: la filosofa, la economa, el derecho, la poltica, la sociologa, etc., y, aun dentro de cada una de ellas, estudios diferenciados de las mismas por las diferentes ramas de cada disciplina cientfica.

Esta indudable multidisciplinariedad de los problemas de la administracin de los intereses pblicos suele ser motivo de polmica y confusin entre los estudiosos que se enfrentan a estos fenmenos, por la diversidad de los conceptos y soluciones aportados por cada disciplina cientfica (y, en algunos casos, por cada autor que se acerca a su estudio) lo que dificulta el avance cientfico, obligando a dedicar buena parte de los esfuerzos de todo investigador a la propia diseccin de los conceptos a estudiar e impidiendo centrar los trabajos en nuevos campos en los que profundizar.

En este sentido, a lo largo de la exposicin habr ocasin de analizar los problemas terminolgicos y conceptuales que conciernen a vocablos como la corrupcin o el control. En este apartado quisiera resaltar justamente la perspectiva contraria: los beneficios que el carcter pluridisciplinar de cada una de estas instituciones puede aportar al estudio de la misma y, en concreto, al anlisis jurdico que es el punto de partida que en este trabajo se va a seguir.

La corrupcin pblica ha sido histricamente un problema propio de la filosofa y la poltica relacionado con la forma de gobierno de la Sociedad. Entre los autores clsicos, el problema de la corrupcin ocupaba un lugar principal dentro de las teoras del Estado y las formas de gobernar, hasta el punto de que ARISTTELES, como se estudiar infra ms detenidamente, utilizaba este criterio como forma de delimitacin de los diferentes regimenes polticos. En la poca moderna esta cuestin filosfico-poltica pierde importancia, pues el anlisis en la Teora del Estado se centra en la legitimacin y distribucin del poder, por lo que nicamente pueden encontrarse referencias colaterales acerca de la corrupcin como una disfuncin ms relacionada con el ejercicio de las potestades pblicas. Como ya se ha tenido ocasin de comentar, a partir de la segunda mitad del siglo XX el tema de la corrupcin ha vuelto a ocupar sustantividad propia en la investigacin cientfico-social, fundamentalmente desde el campo de la poltica y la economa; si bien pueden encontrarse ejemplos en todos los campos del saber. En este nuevo escenario cientfico hay que resaltar las relativamente escasas aportaciones realizadas desde la perspectiva jurdica, ms si se

nuestro caso el concepto jurdico de Administracin Pblica) que no tienen por qu coincidir plenamente en todas las disciplinas cientficas, GARRIDO FALLA, F., PALOMAR OLMEDA, A., y LOSADA GONZLEZ, H., Tratado de Derecho Administrativo: Parte General, vol. I, 14 edicin, Tecnos, Madrid, 2005, pp. 168-169.


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tiene en cuenta que la corrupcin supone per se la infraccin de una norma, lo que parece que ofrece un campo de estudio abonado para los expertos en Derecho.

Por su parte, el estudio del control, centrndonos ya en la llamada edad contempornea, ha seguido dos caminos cientficos divergentes en el sector pblico y privado. Por un lado, el control privado o empresarial ha sido objeto de conocimiento casi exclusivamente de la doctrina econmica aplicada a este campo. En cambio, el estudio de los controles institucionales pblicos ha sido patrimonio de la ciencia jurdica que ha impuesto los procedimientos y formas de actuar propios de los principios que rigen el Derecho administrativo. Como se tendr ocasin de analizar, ello ha motivado, en estos momentos, un proceso de reaccin contrario que afecta al conjunto de la actividad administrativa, por el cual se estn priorizando las soluciones econmicas, importndolas en muchos casos de forma poco precavida como ha denunciado reiteradamente la doctrina directamente del campo privado.

En la actualidad, como es conocido, la Administracin Pblica est recibiendo una constante recepcin de instrumentos y tcnicas provenientes del campo de la economa privada, a travs de teoras de corte gerencialista entre las que destaca la llamada Nueva Gestin Pblica. A pesar de la reaccin generalizada del campo de la ciencia del Derecho a la importacin de formas de gestionar procedentes del mundo econmico-empresarial privado en la actividad de las Administraciones Pblicas, stas se han ido introduciendo de forma inexorable en nuestros ordenamientos, y en la organizacin y funcionamiento de nuestras instituciones pblicas4.

Excede de las pretensiones de este texto analizar las ventajas e inconvenientes que esta nueva cultura de la gestin pblica causa desde la perspectiva jurdica, pero s es necesario destacar la importancia que esta visin de lo pblico produce en la normativa positiva que informa de la actividad de las Administraciones Pblicas modernas. La yuxtaposicin de disciplinas cientficas sobre un objeto material de conocimiento debe ser, a priori, un aspecto positivo, que permita un mayor

4 Como dice, y denuncia, BAENA DEL ALCZAR, M., los estudios sobre la Administracin tienen diferentes enfoques: el jurdico, que persigue la garanta del ciudadano y estudia las relaciones jurdicas subyacentes; el econmico, que prima la eficacia en la obtencin de los objetivos; y el poltico, que analiza las relaciones de poder. La controversia entre estos planteamientos se centra entre las concepciones jurdica, cuyo estudio se prioriza en la Europa continental desde la revolucin francesa; y las ideas econmicas que son seguidas por los analistas anglosajones, donde la gestin de estas organizaciones se asemeja a la de las entidades privadas. Todos estos enfoques son tiles, [pero] por regla general, dichos enfoques se ignoran mutuamente hasta el punto de que ha podido compararse la situacin cientfica respecto a la materia con un dilogo de sordos (Curso de Ciencia de la Administracin, vol. I, 4 edicin, Tecnos, 2000, pp. 38-39).


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conocimiento del objeto de estudio. En concreto, actualmente muy buena parte de los trabajos sobre la corrupcin pblica parten de una perspectiva multidisciplinar pues son impulsados desde organizaciones internacionales (v. gr., la ONU o el Banco Mundial) cuya finalidad es dar una solucin unitaria y prctica a los problemas planteados. Esta heterogeneidad de las aportaciones cientficas causa problemas, como ya se ha indicado, acerca de la caracterizacin y definicin de este fenmeno, pero son indudables los avances aportados por estas instituciones en este campo: convenios internacionales, medidas-modelo, guas de ayuda, centros de denuncias, etc.

Como advierte FERREIRO LAPATZA, el principio de divisin del trabajo obliga al cientfico a elegir una ciencia y aceptar su metodologa; pero, como el mismo autor admite, todo investigador necesita usar las dems con cierto nivel informativo, que ser siempre limitado, pues no hay que olvidar que el hombre no es un ser omnicomprensivo5 . Por ello, en opinin de quien suscribe, la colaboracin de las disciplinas cientficas debe primar sobre las disputas entre ellas, no teniendo ms lmites esta posible cooperacin que las restricciones propias de la naturaleza humana (limitada) de quienes trabajan en los respectivos campos cientficos6.

Una vez realizada esta pequea labor proselitista acerca de la multidisciplinariedad, debemos centrar el enfoque metodolgico de la tesis doctoral sobre un sistema cientfico de partida que de seguridad y armona al mismo7. Los conocimientos e intereses de quien suscribe (licenciado en Derecho e investigador en la rama del Derecho administrativo) no pueden ser otros que el seguimiento de los dogmas y herramientas de la ciencia del Derecho pblico, lo que significa que la

5 Vid. FERREIRO LAPATZA, J.J., Curso de Derecho financiero espaol: Instituciones, 25

edicin, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 2006, pp. 19-20. 6 Como afirma GARCA MEXA, P., cuesta de ordinario, pues, que nuestros juristas sean

conscientes de que el enfoque jurdico no es ni mucho menos el nico para aproximarse al buen gobierno y consiguientemente a sus desviaciones en forma de abuso de poder, revelndose tan necesario como aqul, el que desde la Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin, la Economa, la Filosofa, la Historia y otras Ciencias Sociales se puede llegar a adoptar (Breves apuntes acerca de la idea de Cdigo tico, en RODRGUEZ-ARANA MUOZ, J., y GARCA MEXA, P. (dirs.), op. cit. bib., 2009, p. 239). En definitiva, tomando como propia la reflexin de MARTN-RETORTILLO BAQUER, S. sobre estas cuestiones, puede afirmarse que si los juristas no prestamos atencin a la evolucin de la realidad econmica o social y adaptamos las instituciones jurdico-administrativas, contribuiremos de forma eficaz a que la actividad de los Poderes Pblicos discurra al margen de los criterios y categoras jurdicos (Rgimen jurdico de la reconversin industrial, en MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit. bib., 2000b, pp. 20-21). 7 Como bien nos advierte FERREIRO LAPATZA, J. J., de lo contrario se puede correr el riesgo

de convertirse en un puro diletante que ofrece un discurso carente de coherencia interna, de rigor y de profundidad (op. cit., 2006, pp. 20-22).


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investigacin ha de centrarse en los problemas derivados del ordenamiento jurdico que regula las instituciones afectadas, y su interpretacin y adecuacin para atender los intereses pblicos que se encuentran en juego.

Con la eleccin de este enfoque metodolgico se trata de aportar al estudio del objeto de la investigacin una doble perspectiva que considero novedosa. Por un lado, como ya he sealado, los estudios jurdicos sobre la corrupcin son relativamente reducidos en comparacin con las aportaciones polticas y econmicas, pues los juristas, como se analizar infra, no han prestado generalmente una especial atencin a esta institucin como fenmeno unitario, limitndose a tratar de forma independiente por cada disciplina jurdica los problemas derivados de las respectivas infracciones penales o administrativas producidas. Por otra parte, la evolucin actual de las instituciones administrativas de control, las cuales tradicionalmente se han regido por la dogmtica jurdica, estn recepcionando, como ya se ha sealado, tcnicas procedentes de la ciencia econmico-empresarial, sin que se haya realizado el esfuerzo, hasta el momento, por parte de los estudiosos del Derecho de adaptar las innovaciones que estas aportaciones han producido en los ordenamientos jurdicos.

En el marco de la ciencia jurdico-pblica, la investigacin se va a centrar en la Teora de la Organizacin, es decir, en el anlisis del ordenamiento jurdico de las instituciones pblicas y sus funciones, para determinar las caractersticas de las funciones de control en relacin con la deteccin de actividades fraudulentas internas de las Administracin Pblicas. Este planteamiento significa que analizaremos el control en tanto que principio y potestad de las instituciones pblicas, situando en un papel secundario los problemas de relacin jurdica y de procedimiento derivados de estas actuaciones administrativas8.

8 Como seala MARTN RETORTILLO BAQUER, S., los postulados de Otto MAYER de finales

del siglo XIX que marginaban los estudios jurdico-administrativos de la organizacin administrativa para someterla a la jurisdiccin del Derecho poltico han producido un profundo efecto en la doctrina iusadministrativista espaola que ha ignorado en la prctica su investigacin, olvido slo en parte paliado a partir de la publicacin del trabajo ya clsico de J.A. GARCA TREVIJANO en 1957 (Potestades administrativas de direccin y control, en MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit. bib., 2000d, pp. 27-33). En el mismo sentido, MARTNEZ LPEZ-MUIZ, J.L., Introduccin al Derecho administrativo, Tecnos, Madrid, 1986, p. 105. Ms recientemente, PAREJO ALFONSO, L, ha vuelto a incidir en la atencin marginal de la teora de la organizacin en sede jurdico-administrativa, a pesar del actual resurgimiento del inters doctrinal, pues dista de proporcionar, sin embargo, un sistema de conceptos, tcnicas y categoras a la altura de los tiempos, por ello, de encuadrar, encauzar y explicar la cada vez ms compleja realidad, estructural y funcional, de los Estados y de los poderes pblicos en que stos se concretan, especialmente del que tiene encomendada la funcin ejecutiva en su doble dimensin gubernativa y administrativa (Organizacin y poder de organizacin: Las potestades organizatoria y reglamentaria del complejo orgnico-funcional Gobierno y Administracin, Iustel, Madrid, 2009, pp. 24-41).


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A pesar de ello, la inevitable alteridad entre la Teora de la Organizacin y la Teora de la Relacin har necesario analizar, no slo el marco institucional del control y la corrupcin, sino tambin algunos aspectos de la relacin jurdica entre Administracin y funcionario, tanto como deber jurdico personal como infraccin jurdica en caso de incumplimiento. De todos modos, esta segunda perspectiva, que incluira el estudio de los supuestos de responsabilidad patrimonial, disciplinaria y patrimonial (y cuyo tratamiento es mucho ms habitual dentro de la doctrina jurdica), nicamente se adoptar cuando sea necesaria a efectos de situar de forma suficientemente amplia la realidad jurdica objeto de la investigacin.

Para finalizar, este enfoque iuspublicista no significa que obviemos de manera absoluta las aportaciones de otras ciencias sociales pues, en cuanto que ciencias informativas de la realidad objeto de estudio, son necesarias para un adecuado resultado de este trabajo. En primer lugar, la regulacin jurdica de estas instituciones se encuentra condicionada inexorablemente, como ya se ha justificado, por las aportaciones multidisciplinares (v. gr., las medidas anticorrupcin adoptadas en los proyectos financiados por el Banco Mundial). En segundo lugar, el uso prudente de las herramientas aportadas por otras ciencias sociales nos servir para tener un mejor conocimiento de los problemas jurdicos planteados (v. gr., los estudios sociolgicos sobre la percepcin de la corrupcin pblica en la sociedad espaola). Y, finalmente, sobre estas instituciones se han realizado propuestas o aportaciones cientficas dignas de ser tenidas en cuenta que no pueden imputarse de forma inequvoca a ninguna disciplina cientfica, por lo que el enfoque global ser imprescindible (v. gr., las investigaciones realizadas en el entorno de las Naciones Unidas y cuyo principal referente es la mencionada Convencin de 2003).

En definitiva, puesto que, como bien dice PAREJO ALFONSO, el Derecho nicamente permite una visin parcial del fenmeno de la Administracin y dado que el autor de este trabajo no es sino un modesto cameralista (auditor pblico para ms seas) con formacin jurdica, la metodologa de la investigacin adoptar como referencia la ciencia jurdica, pero completada con otras aportaciones cientficas a las que quien suscribe ha podido acceder a travs de la prctica administrativa y el estudio interdisciplinar9.

9 PAREJO ALFONSO, L., Introduccin: Surgimiento, desarrollo, consolidacin y situacin del

Derecho administrativo, en PAREJO ALFONSO, L. (coord.), op. cit. bib., 1998, p. 2. En todo caso, siguiendo los consejos de NIETO GARCA, A., en este trabajo se realizar un acercamiento a la realidad de la corrupcin en nuestro pas, pues la realidad social forma tambin parte de la realidad jurdica (Crtica de la razn jurdica, Trotta, Madrid, 2007, pp. 231-


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4. El papel del control en la lucha contra la corrupcin pblica (hiptesis de partida).

La corrupcin es un problema de implicaciones econmicas, jurdicas, institucionales y ticas que en la actualidad se ha desbordado por una pluralidad de factores, completando, como ha sealado SNCHEZ MORN, un crculo vicioso del que todos los partcipes obtienen beneficios, a costa del contribuyente. Entre estos factores, a los efectos que ahora nos interesan, hay que destacar la falta de adecuacin de los sistemas de control de las Administraciones Pblicas a los retos de nuestro tiempo, pues, a pesar del incremento formal de los controles internos y externos, su eficacia no ha alcanzado an niveles satisfactorios10.

Si el proceso pblico empieza con el encargo o mandato al agente pblico, debe cerrarse con el control y la exigencia de responsabilidades. El entramado social no ser suficiente para garantizar que los agentes pblicos atiendan los intereses ciudadanos y no decidan actuar en su propio beneficio o adopten decisiones equivocadas para los intereses pblicos por simple negligencia. Es en este contexto en el que el papel de las instituciones de control de las sociedades democrticas, singularmente las que se ocupan de la materia financiera pblica, resulta insuficiente, tanto por las escasas aportaciones en este sentido realizadas por estas entidades, tal y como se estudiar infra, como por el desdn tradicional que han demostrado las autoridades parlamentarias, tal y como seala PALAO TABOADA, ante las irregularidades detectadas por las mismas11.

Los sistemas actuales de control de los Estados democrticos sociales y de Derecho se basan en los principios de la divisin de poderes que inspiran la organizacin constitucional de las democracias liberales12. Esta divisin de poderes

238). Finalmente, cabe recordar que se conoca como cameralistas a todo servidor pblico que trabajaba en las Cmaras del Rey y que escriba sobre las materias respecto a las que versaban sus competencias administrativas, BAENA DEL ALCZAR, M., op. cit., 2000, p. 61. 10

En este sentido, SNCHEZ MORN, M., considera que tras la Constitucin, el escaso sistema de control existente, basado en controles internos, se ha destruido, sin ser sustituido por otro, establecindose un riesgo importante de corrupcin en la gestin pblica, que afecta fundamentalmente a reas de la contratacin pblica, el urbanismo, las subvenciones o la seleccin de personal. Los sistemas de control externo se han reforzado, pues en la etapa anterior eran inexistentes, pero se encuentran limitados por la confrontacin poltica y su sujecin a lmites formales (La corrupcin y los problemas del control de las Administraciones Pblicas, en LAPORTA, F.J. y LVAREZ, S. (eds.), op. cit. bib., 1997, pp. 190-196). 11

PALAO TABOADA, C., El control de la actividad financiera en un Estado democrtico, en TRIBUNAL DE CUENTAS, op. cit. bib., 1985, pp. 267-268. 12

La teora de la divisin de poderes pretende inicialmente, en trminos generales, realizar un cierto equilibrio de los mismos dentro del Estado, de forma tal que no puedan ser utilizados


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surge originariamente en Inglaterra, como compromiso que puso fin a las sacudidas revolucionarias del siglo XVII, y mediante el cual Parlamento y Corona establecan un modelo de colaboracin, con una serie de contrapesos y limitaciones, reconociendo la supremaca del Common Law elaborado por los Tribunales13. En este sistema poltico, la Corona ostenta el poder ejecutivo, el Parlamento el poder poltico de dictar las leyes generales y la Judicatura acta como un rgano independiente, no sometido ni al legislador ni al monarca, asegurando el imperio de la ley. En este esquema, la Administracin se vincula a la Corona y carece, con carcter general, de poderes exorbitantes, debiendo acudir al Juez al igual que el particular si encuentra resistencia en la aplicacin de sus decisiones, y, por el contrario, detenta una mayor amplitud en el ejercicio de poderes discrecionales14.

Posteriormente, MONTESQUIEU extrapol esta tcnica al contexto continental, utilizndola como frmula de garanta de la libertad, entendida como derecho a hacer todo lo que permita la ley, y freno del abuso del poder (en sus palabras, que el poder frene al poder). De esta forma, establece el esquema tripartito de poder legislativo, ejecutivo y judicial, buscando el control y sometimiento del Ejecutivo a la ley, en cuanto que poder predominante en los Estados continentales. Esta divisin de poderes fue acogida por la dogmtica revolucionaria e incorporada en el art. 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (la sociedad en donde no estn garantizados los derechos ni est establecida la separacin de los poderes carece de constitucin)15.

En este esquema, el control de las finanzas pblicas se configura como un derecho de los ciudadanos en el art. 14 DDHC (los ciudadanos tienen derecho a verificar por s mismos o por medio de sus representantes la necesidad de la contribucin pblica, de consentirla libremente, de controlar su empleo y determinar las cuotas, la base tributaria, la recaudacin y la duracin de dicha contribucin). Este control de la actuacin administrativa va a diferir del modelo ingls de control judicial,

abusiva y abrumadoramente en perjuicio de los ciudadanos, en detrimento de sus libertades individuales, MARTN MATEO, R., Manual de Derecho Administrativo, 24 edicin, Aranzadi, Pamplona, 2005, p. 36. 13

GARCA DE ENTERRA, E., y FERNNDEZ, T.R., Curso de Derecho administrativo. 14 edicin, tomo I, Thomson-Civitas, Madrid, 2008, pp. 32-34. 14

Este modelo bsico, expuesto tericamente por DICEY, presentaba excepciones, por lo que puede afirmarse que nunca fue llevado a sus ltimas consecuencias, MARTN MATEO, R., op. cit., 2005, p. 37. 15

SNCHEZ MORN, M., El control de las Administraciones Pblicas y sus problema, Instituto de Espaa, Espasa Calpe, Madrid, 1991, pp. 19-20.


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pues la Administracin va a ser completamente independiente en su actuacin, dentro del respeto de la ley, sin que pueda ser controlada por los Tribunales16. De esta forma, el control de legalidad ser realizado por rganos administrativos, dotados de mayor o menor grado de independencia, cuya expresin mxima ser el Consejo de Estado francs17.

La evolucin del constitucionalismo del siglo XX consagr el Estado social, que se sancion por la Constitucin alemana y se extendi tras la Segunda Guerra Mundial a todas las Constituciones 18 . Las consecuencias principales en el plano jurdico-constitucional se pueden resumir en las siguientes: (a) evolucin del rgimen parlamentario hacia un Estado de partidos que ha difuminado la separacin entre poder legislativo y ejecutivo, pues la potestad legislativa se encuentra muy sometida a la iniciativa gubernamental; (b) la expansin de la Administracin que se ha institucionalizado, asumiendo responsabilidades propias en su servicio al ciudadano y no del Gobierno, lo que ha permitido hablar de un cuarto poder; (c) la modificacin de los valores que rigen la actividad administrativa, limitando la efectividad del principio de legalidad a favor del principio de eficacia, acogindose a frmulas del Derecho privado; y (d) el modelo de direccin por objetivos, que ha modificado la posicin de los Tribunales, los cuales no pueden ya limitarse a la ejecucin de las leyes, sino que deben interpretarlas e integrarlas conforme a esta nueva escala de valores, lo que agrava el riesgo de la intromisin de los jueces en las funciones del Ejecutivo19.

Este trnsito desde el constitucionalismo liberal a los Estados sociales de Derecho ha modificado las caractersticas del esquema de divisin de poderes diseado por MONTESQUIEU y el revolucionarismo francs. Como ya sealaba GARCA TREVIJANO en 1957, la separacin de poderes, que empez siendo en la

16 Esta diferenciacin surge por razones histricas pues en Francia los revolucionarios

temieron que la Administracin fuese maniatada por la Justicia, teniendo presente lo sucedido en el Antiguo Rgimen que la Revolucin trataba de liquidar. En el Antiguo Rgimen, en efecto, la judicatura vena integrada por determinados estamentos privilegiados, la nobleza de la toga, los cuales tenan particular inters en que las leyes fuesen aplicadas de tal forma que no afectase a los privilegios de la clase de que procedan, MARTN MATEO, R., op. cit., 2005, p. 38. 17

En la actualidad, se observa una tendencia a la convergencia de ambos sistemas, producindose la mutua incorporacin de tcnicas ajenas, proceso que se ve apoyado por la labor de las organizaciones supranacionales, como el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo y el de Justicia de las Comunidades Europeas, vid. SNCHEZ MORN, M., op. cit., 1991, pp. 20-28. 18

MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., La Administracin Pblica en la llamada crisis del Estado social de Derecho, en MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit. bib., 2000c, p. 204. 19

Vid. SNCHEZ MORN, M., op. cit., 1991, pp. 29-34.


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Revolucin francesa un principio institucional y poltico, es, en la actualidad, un principio organizativo de divisin de funciones y del trabajo20.

La principal consecuencia de esta evolucin sobre el control pblico es la modificacin del sistema institucional de controles de la Administracin napolenica, superponiendo otros mltiples controles adoptados de los pases anglosajones y escandinavos, si bien no siempre respetando su filosofa. El Poder Judicial se constituye en un poder independiente, encargado de la revisin jurisdiccional de la actividad pblica y privada. La Administracin se integra en el Poder Ejecutivo, como una organizacin instrumental de la funcin ejecutiva que corresponde ejercer al Gobierno. El Gobierno adopta una doble posicin como rgano de direccin de la Administracin y cabeza de la organizacin administrativa. Se crean dos instituciones nuevas de control, como son el Tribunal Constitucional, como intrprete supremo de la Constitucin, dotado de independencia del resto de poderes; y el Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, encargado de la defensa de los derechos y deberes fundamentales, en cuya misin podr supervisar la actuacin de las Administraciones Pblicas. Adems, se mantiene la figura del Tribunal de Cuentas, que ser el encargado, por delegacin del Poder legislativo, de la fiscalizacin de las cuentas pblicas21.

Por lo tanto, el Estado social y democrtico de Derecho se ha convertido un nuevo paradigma basado en el equilibrio constitucional de los derechos personales y vitales de los ciudadanos. Este nuevo paradigma constitucional trata de encontrar una solucin de sntesis en la pugna entre el Estado liberal y el Estado social, es decir, en la larga disputa entre la libertad y la igualdad que est en la gnesis del hombre social22.

20 GARCA-TREVIJANO ROS, J.A., Principios jurdicos de la organizacin administrativa,

Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1957, p. 49. 21

En esta lnea, nuestra Constitucin no hace referencia a la divisin de poderes, pues ha sustituido este principio por otro ms dinmico y actual como es el de la distribucin de poderes. De esta forma, los Ttulos III y IV no hablan de Poder legislativo y ejecutivo, pues las Comunidades Autnomas tambin ostentan potestades de esta naturaleza, y, en cambio el Ttulo VI se titula Poder Judicial, puesto que ste es monopolizado por el Estado, ENTRENA CUESTA, R., Artculo 2, en GARRIDO FALLA, F. (dir.), op. cit. bib., 2001, p. 53. 22

Como seala PAREJO ALFONSO, la frmula del Estado social y democrtico de Derecho que recoge nuestra Constitucin es el ltimo escaln plenamente consolidado de los Estados constitucionales nacidos tras la superacin de las monarquas absolutas. Esta evolucin no ha supuesto la anulacin de las etapas anteriores, sino un intento de mejorar las conquistas sociales, y, en la actualidad estamos asistiendo a una nueva transformacin cuyos resultados no podemos an evaluar (op. cit., 1998, p. 3). En el mismo sentido, MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit., 2000c, p. 205.


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Este nuevo estadio de la evolucin poltica, altamente aceptado por los diferentes estamentos sociales, ha producido, paradjicamente, una fuerte crisis de legitimidad en el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, que la sita en un permanente escenario de reforma23.

La razn principal que impulsa esta readaptacin es la inviabilidad econmica y financiera puesta de manifiesto tras la crisis econmica de los aos setenta. Adems, se han apuntado otras muchas razones como la disminucin del poder estatal en manos de organizaciones supranacionales, la reduccin de facto de la capacidad de intervencin pblica en la Economa como consecuencia de la globalizacin y las innovaciones producidas por las nuevas tecnologas (MARTN-RETORTILLO BAQUER) o la decadencia tico-social y la complejidad de la Administracin del bienestar (BAENA DEL ALCZAR)24.

La conclusin generalmente admitida por los Gobiernos en el final del siglo XX la cual, con ciertos ajustes, sigue actuando en el nuevo siglo es que el alto grado de iuspublicitacin constituye un lastre para el desarrollo econmico y que, por lo tanto, los Poderes Pblicos deben reducir el aparato regulador estatal (desregulacin) y su participacin directa en la actividad econmica (privatizacin). En todo caso, cabe hacer una advertencia que va a ser importante a efectos de nuestro trabajo, esta desregulacin y privatizacin no siempre significa una reduccin del Estado, sino una nueva forma de relacin entre lo pblico y lo privado. As, la privatizacin puede afectar a la gestin y no a la titularidad del servicio, y la desregulacin puede significar nuevos procedimientos de intervencin menos agresivos que no implican autorizaciones previas, sino intervenciones menos formales25.

La Administracin tradicional no se adapta con rapidez a estos cambios y la legalidad se convierte en un cors que impide conseguir los objetivos de eficacia y

23 Como afirma MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., el tema de la crisis del Estado es un tpico que expresa el permanente proceso de transformacin y cambio al que aqul est siempre sometido (op. cit., 2000c, p. 203) 24 MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit., 2000c, pp. 205-206; y BAENA DEL ALCZAR, M., op. cit., 2000, pp. 105-106. Acerca de las razones del cuestionamiento de la Administracin como garante del inters general y de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos, vid. VILLORIA MENDIETA, M., La modernizacin de la Administracin como instrumento al servicio de la democracia, Instituto Nacional de Administracin Pblica y Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp. 105-129. 25

Vid. el ejemplo de la renovacin del sistema de intervencin del Estado en el sistema crediticio expuesto por MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., op. cit., 2000c, pp. 209-212. Acerca de los orgenes de la crisis de la Administracin tradicional, vid. VILLORIA MENDIETA, M., op. cit., 1996, pp. 49-100


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eficiencia demandados por la Sociedad. Se entra en un espiral de cambios en los que se asumen de forma automtica frmulas de management importadas del campo privado, que no son asimiladas ni estructuradas por la doctrina jurdica, rompindose los esquemas tradicionales del Derecho administrativo, sin ser sustituidos por figuras anlogas26.

En este clima de deslegitimacin de la accin pblica, la corrupcin administrativa se inserta como uno de los problemas ms acuciantes para la opinin pblica. Los ciudadanos empiezan a identificar la corrupcin como un mal endmico del funcionamiento del sector pblico y la percepcin social del problema se incrementa hasta alcanzar su punto de inflexin en la dcada de los noventa. Esta situacin da lugar a una reaccin de las autoridades pblicas que refuerza las garantas jurdicas de los procedimientos de gestin de los fondos pblicos (v. gr., reduccin de la flexibilidad presupuestaria y de la discrecionalidad en materia de contratacin o subvenciones) y adopta medidas contra los conflictos de intereses en que incurren los funcionarios pblicos (v. gr., legislacin sobre incompatibilidades o castigo penal del trfico de influencias)27.

Los problemas de control de las Administraciones Pblicas se han tenido que enfrentar con este nuevo escenario introducido por el Estado del bienestar. As, el control parlamentario se ha mostrado insuficiente para supervisar la totalidad de la extensa actividad administrativa, por lo que ha asumido un nuevo rol como canal de

26 Como consecuencia, la crisis de las Administraciones Pblicas se vincula a la crisis del

Derecho Administrativo como ha sido puesto de manifiesto por la generalidad de la doctrina administrativa: GARRIDO FALLA, F., PALOMAR OLMEDA, A., y LOSADA GONZLEZ, H., op. cit., 2005, pp. 18-19; PAREJO ALFONSO, L., op. cit., 1998, pp. 17-32; CAZORLA PRIETO, L.M., Temas de Derecho Administrativo, 3 edicin, Escuela de Inspeccin Financiera y Tributaria, Ministerio de Economa y Hacienda, Madrid, 1983, pp. 44-46; MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., Prlogo, en PALOMAR OLMEDA, A., y LOSADA GONZLEZ, H., El procedimiento administrativo y la gestin presupuestaria y su control, Dykinson, Madrid, 1995, pp. XI-XVII; o MARTN MATEO, R., op. cit., 2005, pp. 53-55. Como denuncia GARCA DE ENTERRA, E., este alejamiento de lo jurdico se radicaliza en Espaa ante el error de afirmar que el Derecho Administrativo y las tcnicas de control son ms propias de los regmenes dictatoriales que de los democrticos (Democracia, Jueces y control de la Administracin, 5 edicin, Civitas, 2000, pp. 39-50). En definitiva, en palabras de PALOMAR OLMEDA, A., y LOSADA GONZLEZ, H., el reto de nuestros das pasa por adaptar los viejos esquemas del Derecho Pblico a las nuevas formas de hacer las cosas por la Administracin y, especficamente, en encontrar el contenido concreto de ese ius publicum de las Administraciones Pblicas (El procedimiento administrativo y la gestin presupuestaria y su control, Dykinson, Madrid, 1995, p. 11). Acerca de los debates sobre la modernizacin de la Administracin entre los paradigmas de la burocracia y el management, y la ineficacia de las respuestas jurdicas, vid. VILLORIA MENDIETA, M., op. cit., 1996, pp. 279-336. 27

En el Captulo Preliminar se analizarn ms detenidamente el nivel de percepcin social de la corrupcin de las Administraciones Pblicas espaolas en este periodo y las medidas adoptadas desde los poderes pblicos.


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informacin y transparencia hacia la Sociedad y ha creado o reforzado la existencia de rganos comisionados de carcter tcnico y especializados, como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas. El control judicial centra su problemtica en la aplicacin de medidas cautelares con las que subsanar la lentitud de la justicia provocada por el notable aumento de la litigiosidad y el incremento de la intensidad de los poderes del Juez. Esto puede dar lugar a una parlisis administrativa o la sustitucin de la discrecionalidad administrativa por la discrecionalidad judicial, lo que debe motivar una mejora en la especializacin de estos jueces y en sus medios materiales, para que puedan aplicar estas nuevas prerrogativas con las debidas cautelas28. El control interno o autocontrol administrativo se ha visto reforzado con el fin de evitar todos estos problemas, mediante la creacin de tribunales administrativos independientes, preparados tcnica y funcionalmente para resolver una gran cantidad de recursos y servir de filtro a los tribunales de justicia; la incorporacin de tcnicas de control a los procesos administrativos, a travs de procedimientos administrativos contradictorios que permiten la participacin de los interesados y de los grupos sociales y son resueltos por funcionarios imparciales; y la garanta de la transparencia administrativa mediante el reconocimiento de la libertad de acceso a los archivos y documentos administrativos29.

Estos problemas que causa la actual crisis transformadora de la Administracin Pblica son el objeto principal de esta tesis y los que definen su punto de partida. Esta hiptesis inicial puede formularse en los siguientes trminos: el anlisis de los problemas que se presentan sobre las instituciones de control financiero de las Administraciones Pblicas para combatir la corrupcin en el actual momento de crisis y cambio en los principios de la gestin pblica, y el estudio de las propuestas de reforma que pueden adoptarse a la luz de las soluciones aportadas por las organizaciones internacionales bajo los nuevos paradigmas tales como la Gobernabilidad, la Gobernanza y el principio de Buena Administracin.

28 La doctrina administrativa ha mostrado su constante preocupacin por lograr que la

necesaria generalizacin de la justicia administrativa como garanta de un sistema democrtico de representacin, con sometimiento de la Administracin a la ley y al Derecho, no traspase los lmites del control de legalidad sobre todo a la hora de enjuiciar cuestiones relacionadas con los conceptos jurdicos indeterminados, los poderes discrecionales y la razonabilidad (eficacia) de la actuacin administrativa, vid. GARCA DE ENTERRA, E., op. cit., 2000, pp.126-160. 29

Vid. SNCHEZ MORN, M., op. cit., 1991, pp. 34-39. En este sentido, GARCA DE ENTERRA parte de cuatro exigencias del control administrativo: la realidad poltica que garantiza una relacin bilateral con los poderes del Estado y la ciudadana, el control de eficacia que busca evitar la arbitrariedad, la necesidad de profesionalizacin de la funcin pblica para evitar la corrupcin y la separacin entre Gobierno y Administracin entendiendo que sta busca unos fines propios (op. cit., 2000, pp. 112-121).


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5. Conclusin (mtodo de investigacin o estructura de la tesis). En coherencia con el carcter de fuente de inspiracin que UNAMUNO

representa a lo largo de esta tesis, hay que cumplir, como deca con sorna en sus Apuntes para un Tratado de Cocotoga (Amor y Pedagoga, 1902), con la ineludible obligacin de exponer qu se va estudiar primero, qu segundo, qu tercero y qu cuarto; es decir, con la descripcin de la estructura y el mtodo de investigacin desarrollado.

La Introduccin se inicia con un planteamiento que explica el punto de partida de la eleccin del trabajo doctoral; tras ello se delimita el objeto de la investigacin desde los aspectos temporales, subjetivos, territoriales y objetivos; y contina con la justificacin de la eleccin de la metodologa cientfica empleada. Una vez expresadas las razones fcticas, objetivas y cientficas que configuran este trabajo de investigacin, se frmula la hiptesis de partida (el papel de las instituciones de control financieras de las Administraciones Pblicas en la lucha contra la corrupcin) y se expone el mtodo y la estructura de la investigacin.

El Captulo Preliminar (LA CORRUPCIN COMO PROBLEMA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS) trata de analizar la cuestin de partida: la corrupcin pblica y los resultados que sobre ella obtienen las instituciones de control, en particular las dedicadas a la actividad administrativa financiera. Para ello, se expone, en primer lugar, el concepto y los elementos que configuran la corrupcin pblica en los actuales Estados sociales y democrticos de Derecho. En segundo lugar, se analiza la evolucin de la percepcin social de la corrupcin de las Administraciones Pblicas en Espaa. En tercer lugar, para terminar, previa referencia a la evolucin fctica del problema de la corrupcin pblica en la etapa constitucional, se analizan los resultados obtenidos por las instituciones de control econmico-financiero (Intervencin General de la Administracin del Estado y Tribunal de Cuentas)30.

En los Captulos Primero a Tercero se investigan las funciones de las instituciones de control de la Administracin Pblica estatal en relacin con la lucha contra la corrupcin para determinar sus posibles capacidades o ineficiencias. El Captulo Primero (EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ANTE LA CORRUPCIN) expone, en primer lugar, el concepto y la naturaleza jurdica del

30 Pues, como nos dice BAENA DEL ALCZAR, M., un slido sentido comn, que ha de presidir todo intento cientfico, aconseja no iniciar una reflexin sobre la realidad sin conocerla previamente (op. cit., 2000, pp. 16-17).


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control de las Administraciones Pblicas en Espaa; en segundo lugar, las funciones de los rganos de vigilancia interna de la propia Administracin; y, en tercer lugar, las funciones de aquellas instituciones externas con potestades o derechos para controlar la actividad administrativa. El Captulo Segundo (LA INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN) estudia, en primer lugar, el papel de esta institucin en la lucha contra la corrupcin; en segundo lugar, las aportaciones de las diferentes modalidades de control interno en relacin con el abuso de poder; y, en tercer lugar, la especificidad de la funcin inspectora y de auditora forense desarrollada por este rgano de control interno. Este anlisis del sistema de control financiero se cierra con el Captulo Tercero (EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN) en el que, en primer lugar, se estudia el papel institucional del mximo rgano de control externo en la lucha contra la corrupcin; en segundo lugar, las aportaciones realizadas, en este sentido, por la funcin fiscalizadora; y, en tercer lugar, se exponen las contribuciones realizadas en esta materia por la funcin jurisdiccional.

Para finalizar, el Captulo Cuarto (PROPUESTAS DE REFORMA DE LAS INSTITUCIONES DE CONTROL ECONMICO-FINANCIERO EN FAVOR DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN) se dirige a proponer alternativas a los actuales planteamientos de la IGAE y el Tribunal de Cuentas como instrumentos de control de las prcticas defraudatorias de los fondos pblicos, partiendo de las nuevas tendencias reformistas de las Administraciones Pblicas y de las experiencias de otras instituciones de control, en especial, de Derecho comparado. En primer lugar, a partir de las ideas de la Gobernabilidad, se aboga por profundizar en la institucionalizacin de los rganos de control financiero como herramienta preventiva en defensa de los intereses financieros pblicos, para lo cual se proponen medidas como la asuncin de la lucha contra la corrupcin como un fin prioritario de estas instituciones, el reforzamiento de su independencia orgnica y personal, y la especializacin funcional mediante la creacin de rganos ad hoc dedicados a este problema dentro del organigrama de estas instituciones. En segundo lugar, los nuevos planteamientos del principio de Buena Administracin permiten proponer una renovacin de los objetivos, las funciones y las facultades de las instituciones de control financiero como instrumentos para mejorar la lucha contra la corrupcin. Finalmente, en tercer lugar, el nuevo paradigma de la Gobernanza como medio para mejorar los principios de participacin y transparencia servir para exponer las ventajas de afron

el control en la admon pub y la lucha contra la corrupc

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