Download - Informe Final Res Cgr 23 15 Dgcdp

8/17/2019 Informe Final Res Cgr 23 15 Dgcdp

1/126

1

IINNFFOORRMMEE FFIINNAALL

EEXXAAMMEENN EESSPPEECCIIAALL AA LLAA DDIIRREECCCCIIÓÓNN GGEENNEERRAALL DDEE CCRRÉÉDDIITTOO Y Y DDEEUUDDAAPPÚÚBBLLIICCAA,, DDEEPPEENNDDIIEENNTTEE DDEE LLAA SSUUBBSSEECCRREETTAARRÍÍAA DDEE EESSTTAADDOO DDEEAADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN FFIINNAANNCCIIEERRAA DDEELL MMIINNIISSTTEERRIIOO DDEE HHAACCIIEENNDDAA,,

CCOORRRREESSPPOONNDDIIEENNTTEE AALL EEJJ EERRCCIICCIIOO FFIISSCCAALL 22001144..

1. ANTECEDENTES

La Resolución CGR Nº 520 del 24 de noviembre del 2005, “Por la cual se aprueba lametodología para la elaboración del Informe y Dictamen de la Contraloría General de laRepública” establece la necesidad de examinar el estado de la Deuda Pública, Interna yExterna, y las Donaciones, así como, opinar sobre la razonabilidad del saldo expuesto en elInforme Financiero al 31 de diciembre de 2014 emitido por el Ministerio de Hacienda, encumplimiento de los artículos 282 de la Constitución Nacional y 69 de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”.

Para el cumplimiento de los fines enunciados en el párrafo anterior, en la Resolución CGRNº 23 del 02 de febrero de 2015, la Contraloría General de la República dispuso la realizaciónde un Examen Especial a la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP),dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio deHacienda, correspondiente al ejercicio fiscal 2014.

Con la Nota CGR Nº 3884 del 23 de julio de 2015 se remitió a la Institución auditada laComunicación de Observaciones elaborada como resultado del Examen Especial a laDirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), dependiente de la Subsecretaríade Estado de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, correspondiente alejercicio fiscal 2014, para que en un plazo perentorio e improrrogable de 10 días, presenteel descargo correspondiente.

En las Notas MH Nº 831 y 866 del 05 y 14 de agosto de 2015, respectivamente el señor Santiago Peña Palacios, Ministro de Hacienda remitió un informe en el que se expusodetalladamente respecto a las observaciones contenidas en la Comunicación deObservaciones resultantes del Examen Especial a la Dirección General de Crédito y DeudaPública.

El análisis de ese descargo permite formular las conclusiones y recomendaciones insertas

en el presente informe.2. ALCANCE DEL EXAMEN

El examen comprendió el análisis y verificación del sistema de crédito y deuda pública, asícomo de las donaciones y los procedimientos aplicados para la utilización de los recursos delcrédito público y la atención del servicio de la deuda pública, las instrucciones impartidas parala elaboración, la ejecución, la evaluación y el seguimiento de los programas, el registro y elcontrol de la deuda pública y la organización y funcionamiento de las unidades institucionalesejecutoras de proyectos, correspondientes al ejercicio fiscal 2014, además de la evaluacióndel control interno y el seguimiento de las recomendaciones de años anteriores.


2/126

2

El examen de los auditores de la CGR fue practicado de conformidad a las NormasInternacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) emitidas por laOrganización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) que soncompatibles con las Normas Internacionales de Auditoría (NIA), las Normas de AuditoríaGubernamental aplicables al Sector Público, y el Manual de Auditoría “TESAREKO” quecontiene disposiciones para las actividades en materia de control gubernamental,fundamento principal de referencia para las actividades de fiscalización y control de la CGR.

Estas normas requieren que se cumpla con requisitos éticos, se planifique y se realice la Auditoría para obtener certeza razonable que la información y documentación auditada nocontengan exposiciones erróneas. Igualmente, que las operaciones a las cuales ellascorresponden hayan sido ejecutadas de conformidad a las disposiciones legales vigentes ydemás normas aplicables.

Asimismo, el presente informe es resultado de la aplicación de procedimientos de auditoría yanálisis a los documentos proveídos a los auditores, los cuales son de exclusivaresponsabilidad de los funcionarios de la Dirección General auditada.

3. OBJETIVO GENERAL

Emitir opinión sobre la eficiencia y eficacia de la administración, registro y control delsistema de crédito y deuda pública a cargo de la Dirección General de Crédito y DeudaPública y, en forma transversal, a las demás oficinas del Estado participantes conforme alcriterio de front, middle y back office, y evaluar si los gestores de la deuda actúan deacuerdo con las leyes y disposiciones vigentes y verificar si hay discrepancias entre lasituación real de las actividades de gestión de deuda y la ley o disposición que las rige.

4. FUNCIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CRÉDITO Y DEUDA PÚBLICA

De acuerdo al artículo 77 de la Ley N° 1535/99“De Administración Financiera del Estado”,laDirección General de Crédito y Deuda Pública tiene a su cargo la administración del sistemade crédito y deuda pública mediante el establecimiento de directivas, sistemas yprocedimientos, para la utilización de los recursos del crédito público y la atención del serviciode la deuda pública. También le compete impartir las instrucciones para la elaboración,ejecución, evaluación y seguimiento de los programas y para el registro y control de la deudapública y, la organización y funcionamiento de las Unidades Institucionales Ejecutoras deProyectos.

5. SISTEMA DE GESTIÓN Y ANÁLISIS DE LA DEUDA (SIGADE)El Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE) es un sistema computarizado,desarrollado por la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD),que permite registrar, monitorear y analizar los datos relativos a la Deuda. El sistema seencuentra instalado en el Ministerio de Hacienda y en el Banco Central del Paraguay y es uninstrumento de apoyo a la gestión operacional y ejecutiva de la deuda.

El SIGADE constituye la base de datos para la gestión de la Deuda Pública de losOrganismos y Entidades del Estado. Los datos que registra son considerados en carácter referencial y estadístico y pueden ser utilizados como sistema de apoyo para elaborar elcronograma de pagos o vencimientos del servicio de la deuda pública.


3/126

3

El registro contable presupuestario oficial de la Deuda Pública de los Organismos yEntidades del Estado constituye el Sistema de Contabilidad (SICO), que proporciona lainformación de los desembolsos, amortizaciones y pagos de intereses y comisiones.

6. DISPOSICIONES LEGALES

Para la elaboración del presente informe fueron utilizadas las siguientes disposicioneslegales:

a) Constitución Nacional.b) Ley Nº 276/94 “Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República”.c) Ley Nº 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay”.d) Ley Nº 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”.e) Decreto Nº 8127/00 “Por el cual se reglamenta la implementación de la Ley Nº 1535/99

“De Administración Financiera del Estado”, y el funcionamiento del “Sistema Integrado de Administración Financiera – SIAF”.f) Decreto Nº 3252/04 “Por el cual se aprueba el Manual de Organización y Funciones de la

Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda”.g) Decreto Nº 7142/06 “Por el cual se modifica la parte “C” - Descripción de funciones

operativas, correspondiente a la Dirección General de Crédito y Deuda Pública”.h) Decreto Nº 10342/07 “Por el cual se amplía el Decreto Nº 7183 del 17 de febrero de 2006

“Por el cual se aprueba el Manual de Normativas y Procedimientos para el Registro yControl de la Deuda Pública Externa”.

i) Decreto Nº 10062/07 “Por el cual se reglamenta la provisión de información de la deudacontraída por los gobiernos municipales del país”.

j) Decreto Nº 10064/07 “Por el cual se reglamenta la provisión de información para los

Organismos y Entidades del Estado ejecutores de programas y/o proyectos financiadoscon recursos del crédito público y cooperaciones técnicas no reembolsables(donaciones), así como las transacciones del servicio de la deuda pública”.

k) Decreto Nº 3704/09 “Por el cual se conforma la Unidad Central de Inversión Pública delMinisterio de Hacienda (UCIP) y se aprueba su competencia, estructura y funciones”.

l) Ley Nº 5142/14 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejerciciofiscal 2014. Anexo Clasificador Presupuestario de Ingresos, Gastos y Financiamiento”.

m) Ley N° 4394/11 “Que modifica y amplía el contenido de la Ley 109/91 “Que aprueba conmodificaciones el Decreto Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990 “Que establece lasfunciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”.

n) Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).o) Manual de Auditoría Gubernamental.p) Principios de la UNCTAD.q) ISSAI 400 – Principios Fundamentales de la Auditoría de Cumplimiento.r) ISSAI 5410 – Lineamientos para Planear y Ejecutar Auditorías de los Controles Internos

de la Deuda Pública.s) ISSAI 5411 – Indicadores de Deuda.t) ISSAI 5420 – La Administración de la Deuda Pública y la Vulnerabilidad Fiscal: Tareas

para las EFS.u) ISSAI 5422 – Un Ejercicio de Términos de Referencia para realizar una Auditoría de

Desempeño a la Deuda Pública.v) ISSAI 5430 – Contingencias Fiscales: Implicaciones en la Administración de la Deuda

Pública y el Papel de las EFS.


4/126

4

w) ISSAI 5440 – Guía para la Realización de una Auditoría de Deuda Pública – LaUtilización de Pruebas Sustantivas en las Auditorías Financieras.

x) Otras disposiciones legales.

7. NÓMINA DE PRINCIPALES AUTORIDADES

A continuación se detalla el plantel de autoridades de la Dirección General de Crédito yDeuda Pública, correspondiente al ejercicio fiscal 2014:

Nombre y apellido Cargo Decreto o Resolución dedesignaciónFecha de cesesi lo hubiere

Germán Rojas Irigoyen Ministro de Hacienda Decreto N° 1 del 15/08/13 En funciones en el cargoen el ejercicio fiscal 2014.Ramón Isidoro RamírezCaballero Viceministro SSEAF Decreto N° 23 del 16/08/13

En funciones en el cargoen el ejercicio fiscal 2014.

Econ. Raúl Taboada Director General Decreto N° 26 del 15/08/08 En funciones en el cargoen el ejercicio fiscal 2014.

Lic. Modesto Fariña Coordinador

Resolución M.H. N° 123del 31/10/08Resolución M.H. N° 12 del14/01/14 (confirmación enel cargo)


Lic. Jorge Daniel Maluff Jefe del Departamentode Gestión de la Deudade GobiernosMunicipales

Resolución M.H. 597 del26/11/07


Ing.Com. Julián Ibarrola Jefe del Departamentode Procesamiento de laDeuda Pública

Resolución M.H. N° 331del 28/10/10Resolución M.H. N° 12 del14/01/14 (confirmación enel cargo)


Econ. Andrea PicasoJefa del Departamentode Análisis Financiero dela Deuda Pública

Resolución M.H. N° 331del 28/10/10

Resolución M.H. N° 12 del14/01/14 (confirmación enel cargo)

Cese en el cargosegún laResolución MHN° 225 del 07/07/14.

Econ. Diego DomínguezJefe interino delDepartamento de

Análisis Financiero de laDeuda Pública

Resolución M.H. N° 281del 04/09/14


Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 06 de fecha 06/04/15, en respuesta del Memorándum CGR/DGCDP N°16/15.

8. ACRÓNIMOS

SIGLAS DENOMINACIÓN¥ Yen € Euro GuaraníesABT Abogacía del TesoroAEC Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas


5/126

5

SIGLAS DENOMINACIÓNAFD Agencia Financiera de Desarrollo

AID Agencia Internacional para el DesarrolloAIF Asociación Internacional de FomentoANDE Administración Nacional de ElectricidadBCP Banco Central del ParaguayBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoBIS Bank for Internacional SettlementsBIVAC B.C. Veritas Inspection Valuation Assessment and ControlBNF Banco Nacional de FomentoC$ Dólar canadiense

CAF Corporación Andina de FomentoCAH Crédito Agrícola de HabilitaciónCEP Consejo de Empresas PúblicasCGR Contraloría General de la RepúblicaCM Consejo de la MagistraturaCONACYT Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaCONAVI Consejo Nacional de la ViviendaCOPACO Compañía Paraguaya de ComunicacionesCSJ Corte Suprema de JusticiaDSIP Dirección de Sistema de Inversión Pública

DGCDP Dirección General de Crédito y Deuda PúblicaDGCP Dirección General de Contabilidad PúblicaDGEP Dirección General de Empresas PúblicasDGIC Dirección General de Informática y ComunicacionesDGP Dirección General de PresupuestoDPE Dirección de Política de EndeudamientoDPMF Dirección de Política Macro FiscalESSAP SA Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A.FDI Fondo de Desarrollo IndustrialFGR Fiscalía General de la República

FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo AgrícolaFONPLATA Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del PlataGC Grupo ConsultivoICO Instituto de Crédito OficialIDM Instituto de Desarrollo MunicipalIPS Instituto de Previsión SocialJICA Japan International Cooperation Agency (Ex-JBIC)KFW Kreditanstal Für Wiederaufbau.MAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMEC Ministerio de Educación y Cultura


6/126

6

SIGLAS DENOMINACIÓNMECIP Modelo Estándar de Control Interno del Paraguay

MH Ministerio de HaciendaMI Ministerio del Interior MIC Ministerio de Industria y ComercioMJT Ministerio de Justicia y TrabajoMOPC Ministerio de Obras Públicas y ComunicacionesMRE Ministerio de Relaciones ExterioresMSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar SocialMTF Mercado del Sistema Multilateral de NegociaciónNIA Normas Internacionales de AuditoríaNICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público

OEE Organismos y Entidades del EstadoOPEP Organización de Países Exportadores de PetróleoPDVSA Petróleos de Venezuela S.A.PFM Programa de Fortalecimiento MunicipalPGR Procuraduría General de la RepúblicaR Rand sudafricanoRC Riesgo de CréditoRIN Reservas Monetarias InternacionalesRL Riesgo LegalRM Riesgos de Mercado

RO Riesgo OperativoSAS Secretaría de Acción SocialSDR Derechos Especiales de GirosSEAM Secretaría del Medio AmbienteSENACUL Secretaría Nacional de CulturaSENASA Servicio Nacional de Saneamiento AmbientalSENATUR Secretaría Nacional de TurismoSFP Secretaría de la Función PúblicaSGS SA Société Générale de Surveillance S.A.SICO Sistema Integrado de ContabilidadSIGADE Sistema de Gestión y Análisis de la DeudaSNNA Secretaria Nacional de la Niñez y la AdolescenciaSSEAF Subsecretaría de Estado de Administración FinancieraSSEE Subsecretaria de Estado de EconomíaSTP Secretaría Técnica de PlanificaciónTFCA Tropical Forest Conservation ACTUAF’s Unidades de Administración y FinanzasUNA Universidad Nacional de AsunciónUS$ Dólar estadounidenseUNCTAD United Nations Conference on Trade and Development


7/126

7

9. DESARROLLO DEL EXAMEN

El Informe se halla dividido en los siguientes capítulos:

CC A APPÍÍTTUULLOO II IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN – – DDEEUUDD A A PPÚÚBBLLIICC A A

CC A APPÍÍTTUULLOO IIII EESSTTRRUUCCTTUURR A A OORRGG A ANNIIZZ A ATTIIVV A A DDEE LL A A OOFFIICCIINN A A DDEE DDEEUUDD A A PPÚÚBBLLIICC A A

CC A APPÍÍTTUULLOO IIIIII BBOONNOOSS SSOOBBEERR A ANNOOSS

CC A APPÍÍTTUULLOO IIVV NNEECCEESSIIDD A ADD DDEE EENNDDEEUUDD A AMMIIEENNTTOO

CC A APPÍÍTTUULLOO VV SSEERRVVIICCIIOO DDEE LL A A DDEEUUDD A A

CC A APPÍÍTTUULLOO VVIIEESSTTUUDDIIOO,, EEVV A ALLUU A ACCIIÓÓNN YY CCOOMMPPRROOBB A ACCIIÓÓNN DDEELL SSIISSTTEEMM A A DDEE CCOONNTTRROOLLIINNTTEERRNNOO YY VV A ALLOORR A ACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS RRIIEESSGGOOSS..

CC A APPÍÍTTUULLOO VVIIII IINNDDIICC A ADDOORREESS DDEE VVUULLNNEERR A ABBIILLIIDD A ADD,, SSUUSSTTEENNTT A ABBIILLIIDD A ADD YY DDEE RRIIEESSGGOOSSDDEE LL A A DDEEUUDD A A PPÚÚBBLLIICC A ACC A APPÍÍTTUULLOO VVIIIIII SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO A A LL A ASS RREECCOOMMEENNDD A ACCIIOONNEESS

CC A APPÍÍTTUULLOO IIXX CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS YY RREECCOOMMEENNDD A ACCIIOONNEESS

A ANNEEXXOOSS


8/126

8

CAPÍTULO IDEUDA PÚBLICA

El artículo 41 de la Ley Nº 1535/99,“De Administración Financiera del Estado” define comoDeuda Pública al endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público externo einterno, y puede originarse en:

a) “La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo o mediano plazo,relativos a un empréstito;

b) La emisión y colocación de bonos y letras del Tesoro, cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero;

c) La contratación de empréstitos con instituciones financieras;d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule

realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero, siempre y cuando losconceptos que se financien se hayan devengado anteriormente;e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del

ejercicio fiscal; y f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas”.

Igualmente, la INTOSAI en la ISSAI 5410 define:“La deuda pública puede incluir lasobligaciones en que incurren entes públicos tales como un gobierno central o federal lasautoridades de un estado, provincia, condado, región municipio o localidad empresa propiedad del Estado o controladas por el Estado y otras entidades consideradas públicas ocuasi-públicas. Cada uno de esos entes contrae una variedad de compromisos que puedenconsiderarse deuda pública, como los derivados de la emisión de valores negociables, préstamos bancarios, pasivos por arrendamiento a largo plazo, garantía de préstamos,créditos al interior de la entidad, emisión de moneda, recursos provenientes de planes públicos de ahorros, créditos de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, pasivos por concepto de pensiones y servicios de salud de empleados públicos, y cuentas por pagar”.

I.1 SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA AL 31/12/14.

Al cierre del ejercicio fiscal 2014, el saldo de laDeuda Pública – Externa e Interna – según laDirección General de Crédito y DeudaPública(DGCDP), ascendía a la suma de 25.047.282.447.032 (Guaranies veinticincobillones cuarenta y siete mil doscientos ochentay dos millones cuatrocientos cuarenta y siete miltreinta y dos), equivalentes a la suma deUS$ 5.410.948.898 (Dólares estadounidensescinco mil cuatrocientos diez millonesnovecientos cuarenta y ocho mil ochocientosnoventa y ocho) al tipo de cambio de 4.629por cada dólar estadounidense, compuesto en

un 68,24 % de Deuda Externa, equivalente a la suma de 17.092.959.679.663 (Guaraníesdiecisiete billones noventa y dos mil noveceintos cincuenta y nueve millones seiscientos

setenta y nueve mil seiscientos sesenta y tres) y en un 31,76 % de Deuda Interna,


9/126

9

equivalente a la suma de 7.954.322.767.369 (Guaraníes siete billones novecientoscincuenta y cuatro mil trecientos veintidos millones setecientos sesenta y siete mil trecientossesenta y nueve).

I.1.1 Evolución de la Deuda Pública con respecto al Producto Interno Bruto.

La INTOSAI respecto al indicador Saldo de la Deuda / Producto Interno Bruto expresa:“esteindicador mide el nivel de endeudamiento, relativo a la capacidad de producción de bienes y servicios del país”.

Según los datos elaborados por el BCP, en el ejercicio fiscal 2014 el monto del PIB endólares corrientes fue de US$ 30.758.595.000 (Dólares estadounidenses treinta milsetecientos cincuenta y ocho millones quinientos noventa y cinco mil), que relacionado conel saldo de la Deuda Pública del Paraguay, de US$ 5.410.948.898 (Dólaresestadounidenses cinco mil cuatrocientos diez millones novecientos cuarenta y ocho milochocientos noventa y ocho), representa el 17,59 %.

AñosSaldo de la

DeudaPública en

US$ *

PIB(en dólarescorrientes) **

% PIB enRelación

a laDeudaPública

2009 2.737.679.447 15.954.961.000 17,162010 2.845.183.043 20.028.376.000 14,212011 2.751.765.616 25.149.416.000 10,942012 3.589.638.205 24.149.416.000 14,86

2013 4.182.404.711 28.845.613.000 14,502014 5.410.948.898 30.758.595.000 17,59

Fuente: Informe elaborado por la DGCDP**Nota BCP N° 60/15, en respuesta a Nota CGR N° 2062/15

En los cuadros de arriba se expone la evolución de la Deuda Pública con respecto al PIB enlos últimos cinco años, y el porcentaje de variación en relación al PIB.En el año 2014, se produce un crecimiento importante en el nivel de endeudamiento delpaís, principalmente como consecuencia de la emisión de los Bonos Soberanos en losMercados Financieros Internacionales, esta acción originó que el porcentaje deendeudamiento en relación al PIB haya llegado al 17,59%.Este resultado refleja que la producción total de bienes y servicios del país de ese ejerciciofiscal superó, en aproximadamente diecisiete veces, a los saldos de la Deuda. Ademásimplica que el país se encuentra en condiciones de hacer frente a las obligaciones futuras,desde el punto de vista de la producción nacional.

Conclusión

El indicador de sostenibilidad de la Deuda Pública con respecto al Producto Interno Bruto,en el ejercicio fiscal 2014 representa el 17,59%, por debajo de los niveles mínimossugeridos entre el 25% y 30% por los organismos internacionales, como el FMI, para laseconomías emergentes 1, cuyos valores significan que existe baja probabilidad de crisis dedeuda.

1 Informe de las Finanzas Públicas del Paraguay pagina 14, Ministerio de Hacienda.


10/126

10

No obstante, se recuerda que la determinación del endeudamiento del Estado paraguayo ysu capacidad de pago para asumir compromisos es responsabilidad del Poder ejecutivo, con

sus respectivos organismos y, siempre y cuando los recursos obtenidos sean eficientementeaplicados en beneficio de los programas y/o proyectos de inversión, cuyos fines estáncontenidos en los objetivos de cada Convenio de Préstamo.

Recomendación

El Ministerio de Hacienda deberá contraer créditos públicos en forma controlada ysostenible, de tal modo a no aumentar de manera sustancial en relación a la produccióndebido a sus implicancias económicas y, además, aplicarlos adecuadamente y en el menor tiempo posible en la consecución de los fines propuestos.

I.2 SALDO Y COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA O DEUDASOBERANA.

La Deuda Pública Externa es la deuda asumida por el Estado paraguayo en calidad dedeudor principal – en la Administración Central – o de Garante – en la AdministraciónDescentralizada – debidamente autorizada por la Ley y contraída con otro Estado uOrganismo Internacional, o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia odomicilio en la República del Paraguay, cuyo pago puede ser exigible fuera del territorionacional.

El saldo de la Deuda Externa a cargo de la Administración Central corresponde a préstamostomados por el Estado en calidad de deudor principal y el saldo de la deuda a cargo de la Administración Descentralizada, cuando esta cuenta con el aval y garantía del Estadoparaguayo.

Dentro de la Deuda Pública Externa se incluye la emisión de bonos realizada por el TesoroPúblico en el mercado financiero internacional, que fuera autorizada por las Leyes Nºs.1421/99, 1441/99, 4848/13, y 5142/14.

El saldo de la Deuda Externa, al cierre del ejercicio fiscal 2014, ascendía a la suma de 17.092.959.679.663 (Guaraníes diecisiete billones noventa y dos mil novecientos cincuentay nueve millones seiscientos setenta y nueve mil seiscientos sesenta y tres), equivalentes aUS$ 3.692.581.482 (Dólares estadounidenses tres mil seiscientos noventa y dos millonesquinientos ochenta y un mil cuatrocientos ochenta y dos), compuesta en un 89,71% –equivalente a la suma de 15.333.318.488.436 (Guaraníes quince billones trescientostreinta y tres mil trescientos dieciocho millones cuatrocientos ochenta y ocho milcuatrocientos treinta y seis) – de préstamos a cargo de la Administración Central y, en un10,29 % – equivalentes a la suma de 1.759.641.191.227 (Guaraníes un billón setecientoscincuenta y nueve mil seiscientos cuarenta y un millones ciento noventa y un mil doscientosveintisiete) – de préstamos a cargo de la Administración Descentralizada, tal como seaprecia en forma detallada en el Anexo N° 1 del presente Informe.


11/126

11

Grupo de AcreedoresMontos Expresados en

AdministraciónCentral

(1)

AdministraciónDescentralizada

(2)

Total de la DeudaExterna

(1+2)Gobiernos Extranjeros y sus Agencias 966.306.523.069 405.837.422.757 1.372.143.945.826Organismos Multilaterales de Crédito 6.885.950.674.387 1.353.803.768.470 8.239.754.442.857Deuda Externa Bonificada 7.481.061.290.980 0 7.481.061.290.980

TOTAL DEUDA EXTERNA 15.333.318.488.436 1.759.641.191.227 17.092.959.679.663Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 04 de fecha 06/04/15 en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 10/15

Del saldo total de la Deuda Pública Externa al cierre del ejercicio fiscal 2014, corresponde el8,03% a préstamos otorgados por Gobiernos Extranjeros y sus Agencias, el 48,20% por Organismos Multilaterales de Créditos y el 43,77% a deuda externa bonificada.

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 04 de fecha 06/04/15 en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 10/15

Tal como se puede observar en el gráfico, el saldo total de la Deuda Externa al cierre delejercicio fiscal 2014, estaba compuesto por préstamos otorgados por:

• Gobiernos extranjeros y sus Agencias, 5,65 % a cargo de la Administración Central y2,37 % a cargo de la Administración Descentralizada;

• Organismos multilaterales de crédito, 40,29 % a cargo de la Administración Central y7,92 % a cargo de la Administración Descentralizada y;

• Deuda Externa Bonificada 43,77 % a cargo de la Administración Central.

Evolución de la Deuda Externa en los últimos años.

El nivel de endeudamiento externo, en el ejercicio fiscal 2004, presentaba un saldo deUS$ 2.357 millones disminuyendo en los siguientes años hasta el monto de US$ 2.152millones en el ejercicio fiscal 2007 y, posteriormente volvió a incrementarse hasta alcanzar la suma de US$ 2.344 millones en el ejercicio fiscal 2010. En los ejercicios fiscales 2011 y2012, se dio un leve descenso, alcanzando un valor total de US$ 2.236 millones, al cierredel ejercicio fiscal 2012.

Posteriormente, en los ejercicios fiscales 2013 y 2014 con las emisiones de los BonosSoberanos en el Mercado Financiero Internacional, la Deuda Pública Externa se elevónuevamente a la suma de US$ 3.693 millones en el año 2014, como se expone en elsiguiente gráfico:


12/126

12

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 08 de fecha 06/04/15, en respuesta al Memo CGD/DGCDP N° 11/15

Desde el cierre del ejercicio fiscal 2004 y hasta el 2007, los saldos de la Deuda PúblicaExterna disminuyeron en aproximadamente un 8,69%, sin embargo, si se analiza suevolución desde el año 2004 al 2014, se observa que los saldos de la Deuda PúblicaExterna aumentaron en aproximadamente un 56,64% y, para el periodo comprendido entrelos años 2013 y 2014, se dio un incremento del 37,7%, en gran medida por la emisión de losBonos Soberanos en el Mercado Internacional.

Préstamos Públicos Externos desembolsados durante el ejercicio fiscal 2014.

Durante el ejercicio fiscal 2014, los desembolsos recibidos en concepto de préstamosexternos a cargo de la Administración Central y Descentralizada, totalizaron la suma de 5.397.955.417.999 (Guaraníes cinco billones trescientos noventa y siete mil novecientoscincuenta y cinco millones cuatrocientos diecisiete mil novecientos noventa y nueve).

Grupo de Acreedores U$S %

Gobiernos Extranjeros y sus Agencias 3.015.642,48 13.285.942.289 0,25Japan International Cooperation Agency ex (JBIC) 3.015.642,48 13.285.942.289 0,25Organismos Multilaterales de Créditos 247.368.466,01 1.117.669.475.710 20,70Banco Interamericano de Desarrollo 86.694.410,97 389.040.939.006 7,21Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento 52.473.319,67 235.441.758.462 4,36Fondo Financiero para el desarrollo de la Cuencadel Plata 17.181.321,81 77.097.934.759 1,43Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola 1.962.841,07 8.472.319.340 0,16

Cooperación Andina de Fomento 80.229.786,15 368.267.547.938 6,82Fondo de la Organización Países Exportadores dePetróleo 8.826.786,34 39.348.976.205 0,73Deuda Externa Bonificada 1.000.000.000,00 4.267.000.000.000 79,05Bonos Soberanos - Ley N° 5142/14 1.000.000.000,00 4.267.000.000.000 79,05

Total 1.250.384.108,49 5.397.955.417.999 100,00Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 09 de fecha 06/04/15, en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 12

El mayor porcentaje de desembolsos se recibió con la emisión de los Bonos Soberanos dela Ley N° 5142/14, representando el 79,05 %, seguido por los recibidos del BancoInteramericano de Desarrollo con el 7,21 %.


13/126

13

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 09/15 de fecha 06/04/15, en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 12

Saldo de la Deuda Pública Externa al 31/12/14, según el Organismo Ejecutor.

Del saldo de la Deuda Pública Externaal cierre del ejercicio fiscal 2014,corresponde a los desembolsos decréditos cuyos organismos ejecutoresfueron el Ministerio de Hacienda (MH),con el 55,27%; el Ministerio de ObrasPúblicas y Comunicaciones (MOPC),con un 17,36%; el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), con el5,50 %; la Administración Nacional deElectricidad

(ANDE), con el 4,18 %; la AgenciaFinanciera de Desarrollo (AFD), con el4,23%; el Ministerio de Educación y

Cultura (MEC), con el 3,17% y la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A.(ESSAP SA) con el 2,36%; entre otros, tal como se puede apreciar en el ANEXO N° 2 de

este Informe.Saldos de la Deuda Pública Externa, según los organismos financierosinternacionales acreedores.

El saldo total al 31 de diciembre de 2014 de la Deuda Pública Externa a cargo de la Administración Central y Descentralizada, ascendió a la suma de 17.092.959.679.663(Guaraníes diecisiete billones noventa y dos mil novecientos cincuenta y nueve millonesseiscientos setenta y nueve mil seiscientos sesenta y tres), equivalentes aUS$ 3.692.581.482 (Dólares estadounidenses tres mil seiscientos noventa y dos millonesquinientos ochenta y un mil cuatrocientos ochenta y dos). Esta Auditoría solicitó a losorganismos financieros internacionales la información acerca del monto de ese saldo


14/126

14

registrado por ellos, obteniéndose respuestas que, resumidamente, se exponen en elsiguiente cuadro y en el ANEXO N° 3 del Informe.

Grupo de Acreedores Saldo % departicipaciónGobiernos Extranjeros y sus Agencias 1.372.143.945.826 8,03Organismos Multilaterales de Crédito 8.239.754.442.857 48,21Deuda Externa Bonificada 7.481.061.290.980 43,77

TOTAL DEUDA EXTERNA 17.092.959.679.663 100,00Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 04 de fecha 06/04/15 en respuesta al Memorándum CGR/DGCDP N° 10/15

El análisis del total de los Saldos de la Deuda Externa, por Organismo Financiador, indicóque los de mayor participación fueron, los Organismos Multilaterales de Créditos, entre ellos,el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el 30,86 %; la Deuda Externa Bonificada -los Tenedores de Obligaciones y Bonos Externos - con el 43,77 %; el Banco Internacionalde Reconstrucción de Fomento (BIRF), con el 10,34 %; Japan Internacional Cooperation Agency (JICA), con el 4,16 %; Cooperación Andina de Fomento, con el 4,06 %, y ChinaTrust Commercial Bank, 2,82 %.

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 04/15 de fecha 06/04/15 en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 10/15

I.2.1 Evolución de las Reservas Netas Internacionales con respecto a la DeudaPública Externa.

Las Reservas Internacionales presentan un aumento sostenido en los últimos diez años, conexcepción del año 2012, en el que se produjo una reducción del 0,08 % con respecto alperiodo 2011, tal como se puede apreciar en el gráfico:


15/126

15

Fuente: Nota BC/P N° 22 del 19/02/15, Memorándum DGCDP/CGR N° 08 del 06/04/15, en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 11/15.

La Deuda Externa, a lo largo de la década pasada, ha presentado saldos superiores a lossaldos de las Reservas Netas Internacionales. A partir del ejercicio fiscal 2007, estecomportamiento fue revertido, pasando la Deuda Pública Externa a presentar saldosinferiores a las Reservas Netas Internacionales, tal como se aprecia en el gráfico siguiente:

Fuente: Nota BC/P N° 22 del 19/02/15, Memorándum DGCDP/CGR N° 08 del 06/04/15, en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 11/15.

En el gráfico de arriba se observa como fue evolucionando, tanto las Reservas MonetariasInternacionales como la Deuda Externa, de este modo la Deuda Externa para el año 2004fue de US$ 2.357 millones, para luego descender paulatinamente, llegando en el año 2009 asu nivel más bajo de US$ 2.242 millones y, posteriormente, tener una leve fluctuación yllegar a US$ 3.693 millones en el 2014, su punto más elevado.

En cuanto a las Reservas Internacionales, desde el año 2004 se produjo un aumentoconstante durante los últimos años. La tendencia continuó en alza hasta el año 2014, año enel que se tuvo un total acumulado de US$ 6.764 millones. En el gráfico puede apreciarseademás que, desde el año 2004 y hasta el 2006, la Deuda Externa superó a las ReservasInternacionales y que, a partir del 2007, se produjo la situación inversa.

Debido a que las Reservas son consideradas como medida de la liquidez y capacidad depago de los países, su monto afecta de forma directa a la calificación de riesgo-país,parámetro que es analizado por organismos internacionales y países inversionistas paraofrecer líneas de créditos o para la inversión de capitales privados.


16/126

16

Desde esa perspectiva, la primera situación expuesta – en la que las Reservas fueronmenores a la Deuda – significó una imagen negativa del país, haciendo más dificultosa laobtención de líneas de créditos, empréstitos o inversiones privadas. Esta percepción pudo

ser revertida a partir del momento en que el monto de las Reservas empezó a superar al dela Deuda Pública Externa.

Es decir que, a partir del año 2007, la acumulación de reservas monetarias se incrementósustancialmente y su mayor valor con respecto a la deuda pública, además, de demostrar lasolvencia y liquidez del BCP, permitió que puedan ser utilizadas en operaciones de mercadoabierto, como instrumento de política monetaria y estabilidad de los precios. De esta forma,fue una herramienta importante para mejorar la situación macroeconómica del país.

En el ejercicio fiscal 2014, la relación de las Reservas Internacionales Netas/Deuda Externarepresentan el 183,16%. Esta relación indica el número de veces que supera el saldo dedivisas a los pasivos externos del Estado.

Además, este hecho posibilitó al BCP realizar con mayor tranquilidad la función determinadaen el artículo 61 de la Ley Nº 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay”, queexpresa: “Las reservas monetarias internacionales del Banco Central del Paraguay estándestinadas exclusivamente a mantener la normalidad en las transacciones en el mercadolibre de cambio, a superar dificultades transitorias en la balanza de pagos y a preservar el valor externo de la moneda”.

Conclusión

Al cierre del ejercicio fiscal 2014, las Reservas Internacionales Netas representan el183,16% del Saldo de la Deuda Externa, lo cual indica la solvencia del Estado para honrar laDeuda Externa Pública con las Reservas Netas del país, si dicha deuda fuese cobrada alcontado. En este caso, el porcentaje hallado indica que podría pagarse el 100 % de ella.

Recomendación

El Ministerio de Hacienda deberá tomar créditos públicos en forma controlada y de manerasostenible, de manera a no aumentar de manera sustancial su pasivo explícito en relación alas Reservas Monetarias Internacionales.

I.3 SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA INTERNA.

El artículo 42 de la Ley Nº 1535/99 “De Administración Financiera del Estado” , consideraDeuda Pública Interna la contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadasen la República del Paraguay cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional.

La Comisión de Deuda Pública IDI – INTOSAI, define la Deuda Interna como:“El monto pendiente, en cualquier momento, de aquellos pasivos corrientes no contingentes querequieren pago de principal y/o intereses por el deudor en algún punto del futuro y que se ledeben a residentes del Gobierno Central de una economía” .

Al cierre del ejercicio fiscal 2014, el saldo de la Deuda Pública Interna según la DirecciónGeneral de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), ascendía a la suma de 7.954.322.767.369(Guaraníes siete billones novecientos cincuenta y cuatro mil trescientos veintidós millonessetecientos sesenta y siete mil trescientos sesenta y nueve), equivalentes a


17/126

17

US$ 1.718.367.415,72 (Dólares estadounidenses mil setecientos dieciocho millonestrescientos sesenta y siete mil cuatrocientos quince con setenta y dos centavos), al tipo decambio de 4.629 cada US$.

Para una mejor comprensión, se expone en forma detallada en el ANEXO N° 4 y elresumen en el siguiente cuadro:

ConceptoSaldo al31/12/14

Deuda Interna de la Administración Descentralizada 933.329.332.408Deuda Bonificada Garantizada Administración Descentralizada 931.410.000.000

Préstamo del TFCA (Canje de Deuda) 1.919.332.408Deuda Interna Administración Central 7.020.993.434.961Prestamos del TFCA (canje de deuda) 1.345.426.118Deuda Interna Bonificada de la Administración Central 7.019.648.008.843

TOTAL 7.954.322.767.369Fuente: Nota M.H. N° 274 de fecha 03/03/15, en respuesta a la Nota CGR N° 169 de fecha 13/01/15 .

El total de la Deuda Pública Interna al 31 de diciembre de 2014 estaba compuesto, en un88.25% por la Deuda Interna Bonificada Garantizada de la Administración Central y, en un11,71%, de la Administración Descentralizada y en un 0,04% correspondiente al canje dedeuda del Tropical Forest Conservation ACT (TFCA), de la Administración Central como laDescentralizada, tal como se expone en el siguiente cuadro:

Fuente: Nota M.H. N° 274 de fecha 03/03/15, en respuesta a la Nota CGR N° 169 de fecha 13/01/15.

Deuda Interna Bonificada de la Administración Central

En este grupo se incluyen los saldos de la Deuda Pública Interna de la AdministraciónCentral y reflejan la Deuda Directa del Tesoro Público, comprende la colocación de losBonos autorizados por las Leyes N°s. 1720/01, 1857/02, 2336/03, 3148/06, 3409/08,3692/09, 3964/10, 4249/11, 4581/11, 3974/10, 4848/13, y la 5142/14.


18/126

18

El saldo de la Deuda Interna Bonificada, al 31 de diciembre de 2014, ascendía a la suma de 7.019.648.008.843 (Guaraníes siete billones diecinueve mil seiscientos cuarenta y ocho

millones ocho mil ochocientos cuarenta y tres), conforme al siguiente detalle:Deuda Interna Bonificada Administración Central

Concepto/Referencia Deudor Aprobado ReferenciaSaldo al 31/12/14

Banco Central Paraguay

Ministerio de Hacienda

Ley N° 1720 / 07.06.01 Bonos Ley N°1720 180.531.000

Ley N° 1857 / 08.01.02 Bonos Ley N° 1857 87.951.000

Mercado Nacional de Bonos

Ley N° 2336 / 12.12.03 Bonos Ley N° 2336 569.367.000

Ley N°3148 / 29.12.06 Bonos Ley N° 3148 51.700.000.000

Ley N° 3409 / 04.01.08 Bonos Ley N° 3409 47.800.000.000

Ley N° 3692 / 13.01.09 Bonos Ley N° 3692 30.000.000.000

Ley N° 3964 / 20.01.10 Bonos Ley N° 3964 81.000.000.000

Ley N° 4249 / 12.01.11 Bonos Ley N° 4249 50.000.000.000

Ley N° 4581 / 30.12.12 Bonos Ley N° 4581 955.307.000.000

Banco Central Paraguay Ley N° 3974 / 22.04.10 Bonos Ley N° 3974 3.927.460.159.843

Mercado Nacional de Bonos Ley N° 4848 / 02.01.13 Bonos Ley N°4848 798.000.000.000

Ley N° 5142 / 06.01.14 Bonos Ley N° 5142 1.077.543.000.000

Total 7.019.648.008.843Fuente: Nota M.H. N° 274 de fecha 3/03/15, en respuesta a la Nota CGR N° 169 de fecha 13/01/15.

Deuda Interna Bonificada de la Administración Descentralizada

Al 31 de diciembre de 2014, el saldo de la Deuda Interna Bonificada Garantizada era de 931.410.000.000 (Guaraníes novecientos treinta y un mil cuatrocientos diez millones),correspondiente al financiamiento de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) por laemisión de Bonos, autorizados en las leyes N°s. 4249/11, 4581/12, 4848/13 y 5142/14.

Deuda Interna Bonificada Administración Descentralizada

Concepto/Referencia Deudor Aprobado ReferenciaSaldo al31/12/14

Mercado Nacional de Bonos A.F.D.

Ley N° 4249 / 12.01.11 Bonos Ley 4249 AFD 25.000.000.000

Ley N° 4581 / 30.12.12 Bonos Ley 4581 AFD 50.000.000.000Ley N° 4848 / 02.01.13 Bonos Ley 4848 AFD 270.000.000.000Ley N° 5142 / 06.01.14 Bonos Ley 5142 AFD 586.410.000.000Total 931.410.000.000


Deuda Interna de la Administración Central Garantizada por el Tesoro Nacional

El saldo de la Deuda Interna Bonificada Garantizada al 31 de diciembre de 2014, fue de 1.345.426.118 (Guaraníes un mil trescientos cuarenta y cinco millones cuatrocientosveintiséis mil ciento dieciocho), en concepto de los Préstamos del “TFCA Conservación de

Bosques Tropicales" (Canje de Deuda).


19/126

19


Deuda Interna Garantizada por el Tesoro Nacional de la AdministraciónDescentralizada.

El saldo de la Deuda Interna Bonificada Garantizada al 31 de diciembre de 2014, fue de 1.919.332.408 (Guaraníes mil novecientos diecinueve millones trescientos treinta y dos

mil cuatrocientos ocho), en concepto de los Préstamos del “TFCA, Conservación deBosques Tropicales" (Canje de Deuda).


I.3.1 Evolución de la Deuda Pública Interna

Según la información recibida de la Dirección General de Crédito y Deuda Pública en elMemorándum DGCDP/CGR Nº 08 del 06/04/15, los saldos de la Deuda Pública Interna apartir del año 2004 fueron disminuyendo en los dos siguientes años, con posterioridad, seproducen unos incrementos moderados hasta el año 2010, para luego producirse undescenso en el año siguiente, sin embargo, a partir de los años 2012 y 2013 se produjeronaumentos considerables de la Deuda Interna, hasta alcanzar al cierre del ejercicio fiscal2014 la suma de 7.954.322.767.369 (Guaraníes siete billones novecientos cincuenta ycuatro mil trescientos veintidós millones setecientos sesenta y siete mil trescientos sesenta ynueve), tal como se observa en el siguiente gráfico:

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 08/15 de fecha 06/04/15, en respuesta al Memo CGD/DGCDP N° 11/15

Deudor Concepto/Referencia Nombre del ProyectoMonto

autorizado enUS$

Saldo al31/12/14

Préstamos del TFCA (canje de deuda) de la Administración Central. 1.345.426.118

Ministerio deHacienda

Obligación 8 526-W-026

Programa TFCA - Canje Deudapor Naturaleza 948.715,21 0

Obligación 9 526-T-027

Programa TFCA - Canje Deudapor Naturaleza 1.583.570,15 1.345.426.118

Deudor Concepto/Referencia Nombre del ProyectoMonto

autorizado enUS$

Saldo al31/12/14

Préstamos del TFCA (canje de deuda) de la AdministraciónDescentralizada 1.919.332.408

BCPObligación10 - 526-T-028

Programa TFCA - Canje Deudapor Naturaleza 1.258.712,48 1.919.332.408

SENAVITATObligación7 - 526-L-023

Programa TFCA - Canje Deudapor Naturaleza 670.791,85 0


20/126

20

El saldo de la Deuda Pública Interna correspondiente al año 2014, aumentó en un 15,45 %en comparación al saldo correspondiente al año 2013.

Conclusión

Al cierre del ejercicio fiscal 2014 la Deuda Pública Interna aumentó en un 15,45 % conrelación al ejercicio fiscal anterior, como consecuencia de la segunda colocación de losBonos Soberanos, los cuales permitirán el financiamiento de obras de inversión einfraestructura de los OEE.

Recomendación

El Ministerio de Hacienda deberá subsidiar créditos públicos internos en forma controlada ysostenible, controlando la gestión eficiente y trasparente de los OEE beneficiarios, demanera a ejecutarlos adecuadamente y en el menor tiempo posible en la consecución de losfines propuestos.


21/126

21

CAPÍTULO II

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA OFICINA DE DEUDA PÚBLICA

Conforme al artículo 77 de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, laDirección General de Crédito y Deuda Pública es la encargada de la administración delsistema del Crédito y la Deuda Pública mediante el establecimiento de directivas, sistemas yprocedimientos, para la utilización de los recursos del Crédito Público y la atención delServicio de la Deuda Pública. Además, impartir las instrucciones para la elaboración, laejecución, la evaluación y el seguimiento, de los Programas y, para el registro y control de laDeuda Pública y la organización y funcionamiento de las unidades institucionales ejecutorasde proyectos.

II.1. Las tareas concernientes a la Oficina de Deuda Pública se encuentrandistribuidas entre tres Direcciones, dependientes de dos Subsecretariasdistintas del Ministerio de Hacienda.

Actualmente en el Ministerio de Hacienda, en el proceso de gestión de la Deuda intervienentres Dependencias, que son, la Dirección de Política de Endeudamiento, la Dirección deSistema de Inversión Pública y la Dirección de Crédito y Deuda Pública, dependientes dedos Subsecretarias diferentes. En efecto, las dos primeras dependen de la Subsecretaría deEconomía, y última, de la Subsecretaría de Administración Financiera.

A continuación, se expone en forma resumida las tareas realizadas por las Dependenciasque intervienen en la administración de la Deuda Pública:

a) La Dirección de Política de Endeudamiento – órgano de negociación –en el marco del front y middle office, tiene a su cargo el estudio de las condiciones de lospréstamos que se ofrecen al país en los diferentes mercados financieros y en las distintasfuentes de financiación – Deuda Externa y/o Deuda Bonificada – y, además, tiene laresponsabilidad sobre las negociaciones para la obtención de las condiciones másventajosas para los préstamos y el seguimiento a la gestión hasta el primer desembolsodel mismo.

b) La Dirección General de Crédito y Deuda Pública – órgano de gestión – en el marco deback office, es la encargada del seguimiento de los diferentes préstamos con el fin derealizar los desembolsos para su pago, realizar la provisión de fondos para el pago delservicio de la deuda, y verificar que las sumas reclamadas por los acreedores sean las

correctas.c) La Dirección de Sistema de Inversiones Públicas – órgano de análisis – también en el

marco del back office, es la que provee la información que recibe del Órgano de registro yremite sus análisis a los órganos ejecutivos, de servicio y de control, los que debenrevisar y analizar sus actividades.

Al respecto, la ISSAI 5422, señala: “El marco legal y normativo debe establecer claramentelas atribuciones de quienes estén facultados para contraer deuda, emitir nuevosinstrumentos, invertir o realizar transacciones en nombre del gobierno; y si las oficinasencargadas de la gestión de la deuda pública tienen establecida una sólida estructuraoperacional que comprenda la delegación y la asignación clara y específica de

responsabilidades a las diferentes entidades públicas que toman parte”.


22/126

22

Igualmente, con relación a la estructura organizacional2, expresa, “Un Ejercicio de Términosde Referencia para INTOSAI al realizar una Auditoría de Desempeño a la Deuda Pública”,aclara que: “ …no existe un modelo universalmente aceptado que sirva de paradigma de una

estructura orgánica para la gestión de la deuda y sus funciones conexas. Sin embargo, engeneral, deben existir los órganos o entidades para desempeñar la totalidad de funcionesque se requieren: el órgano ejecutivo, el órgano de control y coordinación, los órganosoperativos, el órgano de registro y el órgano de análisis”.

De este enunciado se desprende la importancia de contar con un marco legal y normativo,con una oficina encargada de la gestión de la Deuda Pública dotada de una estructura sóliday con funciones claramente definidas. Sin embargo, en oportunidad de la entrevista deControl Interno, se evidenció que la DGCDP no posee un Manual de Organización yFunciones actualizado, acorde a la actual dinámica implementada por la Cartera de Estadopara la gestión de la Deuda.

En la Ley N° 4394/11 se actualizaron los Manuales de Organización y Funciones de lasdependencias del Ministerio, a excepción de la DGCDP, la que hasta la fecha del presenteInforme, su aprobación no fue considerada por la alta gerencia de la Institución.

Con posterioridad a la presentación de la Comunicación de Observaciones, en su descargo,la DGCDP señaló cuanto sigue:

“Con respecto a este punto, la DGCDP toma nota de la observación formulada por la CGR y manifiesta que estará procediendo a elevar a conocimiento de las altas autoridades del Ministerio de Hacienda la pertinencia de avanzar en la actualización de la propuesta deManual de Organización y de Funciones, hecha la acotación de que esta acción ya ha sidocumplida con anterioridad por lo cual la misma reviste un carácter de reiteración, sugiriendoque se deriven los antecedentes a las dependencias y reparticiones ministerialescompetentes en la materia, para las determinaciones y la toma de decisión que correspondaen base al marco legal vigente. Cabe agregar que en la línea de acción descrita, la DGCDP ha solicitado derivar estos antecedentes a la Unidad de Modernización e Innovación del MH a través del Memorando DGCDP N° 424 de fecha 27/07/2015, para conocimiento y fines pertinentes”.

Al respecto, la UMI con el Memorándum UMI 62 del 06/08/15, informó:

“En ese sentido esta Unidad toma nota de la situación expuesta en la Comunicación deObservaciones y se abocará al estudio de la observación detectada, conjuntamente con lasoficinas involucradas (Dirección General de Crédito y Deuda Pública, Dirección de Políticade Endeudamiento y Dirección de Sistema de Inversiones Públicas ), teniendo en cuentaque dichas dependencias se encuentran conformadas por la Leyes de la Nación (N°1535/99, N° 109/91 y 4394/11, respectivamente), razón por la cual se requerirá además el análisis jurídico de la Abogacía del Tesoro, además de dilucidar la normativa legal correspondiente para las modificaciones que surgieren del estudio.

Cabe resaltar igualmente que conforme se desprende del Memorándum DGCDP N° 424/15,actualmente se encentra a consideración de vuestra Subsecretaría de Estado (ExpedienteSIME N° 36686/13), el borrador de actualización del Manual de Organización, Cargos y Funciones de la DGCDP, según consulta realizada en los registros del SIME II”.2 Véase Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y desarrollo, El programa SIGADE. Gestión eficaz de la deuda y Pal Borresen yEnrique Cosio Pascal, El papel y la organización de una oficina de deuda. Naciones Unidas Nueva York y Ginebra 2002


23/126

23

Esta Auditoría se ratifica en su observación considerando que en la respuesta la DGCDPexpresa que la misma reviste carácter de reiteración, derivando los antecedentes a la

Unidad de Modernización e Innovación del MH.Conclusión

El Ministerio de Hacienda, en el que recae la administración de la Deuda Pública, confía lagestión de la misma a tres Direcciones no relacionadas entre si. Si bien no existe un modelode organización universalmente aceptado, a los efectos de aumentar la eficiencia ytransparencia es recomendado por Organismos Internacionales la consolidación de lasfunciones de la gestión de la Deuda en una oficina encargada de administrar y generar unaadecuada separación de tareas correspondientes a los servicios de front office, middle officey back office,y con un nivel elevado de control interno.

RecomendaciónTeniendo en cuenta que la función asignada a la DGCDP – administrar el Sistema deCrédito y Deuda Pública – es una tarea altamente tecnifica, el Ministerio de Haciendadeberá:

1. En el más estricto cumplimiento del artículo 77, de la Ley N° 1535/99, asignar a laDirección General de Crédito y Deuda Pública la función que le corresponde.

2. Con los mecanismos administrativos a su alcance, dotar a la DGCDP de funcionarioscapacitados para el cargo que desempeñan, a tiempo completo, en esa DirecciónGeneral, proveyéndoles de capacitación continua y de la necesaria estabilidad en susfunciones.

3. Estructurar e implementar políticas específicas en función a la especialidad de susdistintas dependencias con el objeto de minimizar la posibilidad de que se produzcarotación del personal calificado que debilite la estructura operativa.

4. Priorizar, en carácter urgente, la aprobación del Manual de Organización y Funciones delas distintas dependencias de la DGCDP, de manera que esta Dirección General cumplael rol que le asigna la Ley N° 1535/99 como dependencia encargada de la administracióndel Sistema de Crédito y Deuda Pública.


24/126

24

CAPÍTULO III

BONOS SOBERANOS

Entre los ejercicios fiscales 2013 - 2014, el Ministerio de Hacienda endeudó al país conBonos Soberanos por un importe total de US$ 1.500.000.000 (Dólares estadounidenses milquinientos millones) mediante dos colocaciones, la primera en fecha 17/01/13 de un montode US$ 500.000.000 (Dólares estadounidenses quinientos millones) y, la segunda, en fecha04/08/14, por un monto de US$ 1.000.000.000 (Dólares estadounidenses mil millones).

En la verificación de las correspondientes Ejecuciones Presupuestarias, se constató laejecución total aproximada de US$ 617 millones, que representa el 41,13%, del total delmonto de ambas emisiones. A continuación se detalla los Organismos y Entidades delEstado (OEE) beneficiados con esos recursos y el respectivo porcentaje de avance se suaplicación.

Financiamiento con BonosSoberanos

En millones de US$Ley

4848/13PGN2013(a)

Ley Nº5142PGN2014(b)

Ley Nº5246

Capitalidad(c )

Ley Nº5248

BIVAC/SGS(d)

Ley Nº5251

Bonos(e )

Total(f)=

(a+b+c+d+e)

ImporteEjecutadoal 31/12/14

(g)

%Ejecución

(h)

Financiamiento de obras einfraestructura 497,5 115,3 0 0 667 1279,8 465,1 36,34

Ministerio del Interior 0 5,9 0 0 0 5,9 3,6 61,02Ministerio de Defensa 0 6,3 0 0 0 6,3 1,4 22,22Ministerio de Educación y Cultura 0 4,4 0 0 0 4,4 2,5 56,82Ministerio de Salud Pública yBienestar Social 0 8,3 0 0 0 8,3 0,00Ministerio de Obras Públicas yComunicaciones (*) 297,5 63,9 0 0 350 711,4 326 45,83

Instituto de Desarrollo Rural y de laTierra 0 20,3 0 0 0 20,3 2,5 12,32

Secretaría Nacional de la Vivienda yel Hábitat 0 6,2 0 0 100 106,2 0,00

Administración Nacional deElectricidad (*) 200 0 0 0 100 300 96,7 32,23

Industria Nacional de Cemento 0 0 0 0 67 67 28,9 43,13

Crédito Agricola de Habilitación/CAH 0 0 0 0 50 50 3,5 7,00

Municipalidad De Asunción 0 0 33,3 0 0 33,3 9,5 28,53Ministerio de Hacienda 0 43,4 0 62,5 0 105,9 66,4 62,70

Deuda interna 0 4,9 0 62,5 0 67,4 66,4 98,52Deuda externa 0 38,5 0 0 0 38,5 0 0

Aportes de capital a OrganismosMultilaterales 0 77 0 0 0 77 72 93,51

Costos descontados 2,5 1,5 0 0 0 4 4 100Total 500 237,2 33,3 62,5 667 1500 617 41,13(a) (b) ( c) (d) Fuente: Memorándum SSEE N° 223 de fecha 20/03/15, en respuesta al Memo CGR/DGCDP N° 08 de fecha 16/03/15.

(g) Importe Ejecutado: corresponde al importe registrado como pagado de las ejecuciones presupuestarias al 31/12/14, convertidas a US$conforme la tasa de cambio del Banco Central del Paraguay al 31/12/14. TC: 1 USD = 4.629 Gs(*) El importe de lo ejecutado incluye lo pagado en los ejercicios fiscales 2013 y 2014.


25/126

25

El análisis de los documentos referentes a ejecución de los recursos proveniente de losbonos emitidos, evidenció cuanto sigue:

III.1 El Ministerio de Hacienda, con excepción de los Convenios firmados con lasEmpresas Públicas, no reglamentó la elaboración de proyectos inversión paralos OEE beneficiados con recursos de los Bonos Soberanos.

El Estado paraguayo, mediante la emisión de Bonos Soberanos negociados en el MercadoFinanciero Internacional, al 31 de diciembre de 2014 generó recursos financieros de unimporte de US$ 1.500.000.000 (Dólares estadounidenses mil quinientos millones) para elfinanciamiento de la infraestructura productiva en el sector vial y energético, de laproducción agropecuaria, de la edificación de viviendas y, para el servicio de la DeudaPública.

El análisis de la ejecución presupuestaria de los Organismos y Entidades del Estado (OEE),

beneficiados con esos recursos para el “Financiamiento de Obras e Infraestructura”,evidenció que en su conjunto, al cierre del ejercicio fiscal sujeto a verificación, presentabanuna ejecución de apenas 36,34%.

A los efectos de verificar el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos por los OEEbeneficiados, se pudo evidenciar que solamente las Entidades Descentralizadas – la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) y la Industria Nacional de Cemento (INC) –presentaron sus respectivos cronogramas de ejecución de obras.

En el Memorándum CGR/DGCDP N° 66 de fecha 26/05/15 se requirió informar el motivopor el que no fueron firmados Convenios de Préstamos, o Convenios de Gestión por Resultados, entre el Ministerio de Hacienda y los OEE de la Administración Centralbeneficiados con los recursos proveniente de los Bonos Soberanos.

En el Memorándum DGCDP/CGR N° 62 de fecha 26/05/15, la entidad auditada informó:

“a) La Ley N° 5251/2014 “Que amplía la programación de montos de los ingresos y gastosdel Presupuesto General de la Nación, para el ejercicio fiscal 2014, aprobado por Ley N°5142 del 6 de enero de 2014 - Ministerio de Hacienda (MH), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), SecretaríaNacional de la Vivienda y el Hábitat (SENAVITAT), Administración Nacional deElectricidad (ANDE), Industria Nacional del Cemento (INC) y Crédito Agrícola deHabilitación (CAH)”, transcripta en forma textual en las disposiciones pertinentes al caso,señala lo siguiente:

i) Artículo 4°.- Autorizase la canalización de los fondos destinados a las EntidadesDescentralizadas Administración Nacional de Electricidad e Industria Nacional del Cemento, a través del Ministerio de Hacienda.

ii) Artículo 5°.- Facúltese al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, adeterminar la modalidad de transferencia y las condiciones de reembolso de losrecursos del crédito público al Tesoro Nacional, las que serán instrumentadasmediante la suscripción de contratos individuales entre el Ministerio de Hacienda y lasEmpresas Publicas mencionadas en el artículo 3° de la presente Ley.


26/126

26

b) Como se podrá apreciar de la lectura de los antecedentes legales transcriptos en el punto precedente, la Ley N° 5251/14 no menciona que deban ser firmados con los demásOrganismos y entidades del Estado el documento que menciona el Equipo de Auditores

de la CGR.En ese sentido, el artículo 6° de la citada Ley establece que: “Las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones,Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat, Administración Nacional de Electricidad,Industria Nacional del Cemento y Crédito Agrícola de Habilitación, serán responsables por la inclusión en sus presupuestos de recursos y créditos, planes y programas que noguarden relación directa con los fines y objetivos previstos en la ley o sus cartasorgánicas, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”.

De acuerdo a la DGCDP, la firma de un contrato u otro documento con los OEE

beneficiados no se encuentra establecida expresamente en el artículo 5 de la Ley N°5251/14; sin embargo, se hace notar que el mismo artículo se refiere a que “… la modalidad de transferencia y las condiciones de reembolso de los recursos del crédito público al Tesoro Nacional, serán instrumentadas mediante la suscripción de contratos…”, redacciónésta que no limita la potestad del Ministerio de Hacienda de exigir, para las transferencias derecursos a los OEE, la elaboración de un proyecto de ejecución de obras a los efectos degenerar un compromiso de éstos y que sirva como un instrumento de control y seguimientode los trabajos ejecutados. El subrayado corresponde a la CGR

Con posterioridad a la Comunicación de Observaciones, la DGCDP adjuntó el MemorándumSSEE N° 710 del 31/07/15, de la DPE, informando:

“En ese sentido se informa que todos los proyectos de inversión de la OEE, que fueronbeneficiadas con los recursos de los bonos soberanos cuentan con Código SNIP. Se adjuntaa la presente los proyectos presentados por las instituciones.

Por otra parte, el artículo 5 de la Ley 5251/14 “Que amplía la programación de monto de losingresos y gastos de Presupuesto General de la Nación, para el Ejercicio Fiscal 2014,aprobado por Ley N° 5142 del 06 de enero de 2014 – Ministerio de Hacienda, Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC),Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat (SENAVITAT), Administración Nacional deElectricidad (ANDE), Industria Nacional de Cemento (INC) y el Crédito Agrícola deHabilitación (CAH)”, establece que: “Facúltase al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio deHacienda, a determinar la modalidad de transferencia y las condiciones de reembolso de losrecursos del crédito público al Tesoro Nacional, las que serán instrumentadas mediante lasuscripción de contratos individuales entre el Ministerio de Hacienda y las EmpresasPúblicas mencionadas en el artículo 3 de la presente Ley ”.

En ese sentido, entendemos que el artículo 5 mencionado, up supra, se refiere únicamentea las empresas públicas y que las transferencias a la OEE se regirán por la Ley anual dePresupuesto General de la Nación y sus reglamentaciones ”

La DPE informó que el artículo 3 de la Ley N° 5251/14 se refiere únicamente a las EmpresasPúblicas ANDE e INC, sin embargo, es importante que, en su condición administrador natural del Tesorero Público, el MH pueda reglamentar las condiciones de transferencias a

las OEE beneficiarios de la colocación de los bonos soberanos.


27/126

27

Esta condición de reglar las transferencias a todas las OEE es fundamental para poder controlar que los recursos erogados por el Estado para la ejecución de proyectos yprogramas aprobados a ser financiados mediante el dinero obtenido en la colocación de

Bonos Soberanos y pueda ser verificado, tanto en el cumplimiento en su forma y en eltiempo acordado, como también verificar si el Bien o el Servicio fue transferido a losverdaderos beneficiarios del proyecto.

La ausencia de la formalización de estas transferencias hace imposible la evaluacióncorrespondiente y, por tanto, esta auditoría se ratifica en la observación.

Conclusión

Al cierre del ejercicio fiscal sujeto a control, el Ministerio de Hacienda transfirió la sumaaproximada de US$ 541 millones, del total de los recursos obtenidos en la primera ysegunda emisión de Bonos, sin exigir que las OEE beneficiadas presenten proyectos de

infraestructura de obras a los efectos de generar un compromiso con los beneficiarios y que,a su vez, sirva como un instrumento de control y seguimiento de los trabajos en curso.

Recomendación

El Ministerio de Hacienda deberá:

1. Elevar proyectos de Ley que formulen la inclusión de los convenios de préstamos paratodos los OEE beneficiarios de la colocación de los Bonos Soberanos.

2. Incluir en los proyectos de Ley las condiciones para un mayor control de los presupuestosde recursos y créditos, planes y programa guarden relación directa con los fines yobjetivos previstos en la Ley o sus cartas orgánicas.

III.2 Baja Ejecución de la Administración Nacional de Electricidad – ANDE, para lautilización de los fondos procedentes de la primera y segunda emisión de losBonos Soberanos.

El análisis del “Informe sobre la Ejecución de Proyectos Financiados con Bonos Soberanos – Primera y Segunda Emisión”, recibido de la ANDE, evidenció que la Institución licitó yadjudicó obras por un valor de US$ 194,08 millones y que; sin embargo, recibiódesembolsos del Ministerio de Hacienda por valor de US$ 175,89 millones, de los querealizó pagos por valor de US$ 107,69 millones para la apertura de Cartas de Crédito para elpago de los suministros, de anticipo financiero de Obras, certificados de ejecución de obras,indemnizaciones por liberación de franja de servidumbre, entre otros, de acuerdo a lamodalidad de pago establecida en el Contrato respectivo, presentando un avance físico del18,67 %, cuyo detalle se expone en el ANEXO N° 5 del presente Informe.

A continuación, se detalla el importe de los Bonos Soberanos aprobado para la ANDE, eltotal de desembolsos recibidos, el importe correspondiente a las Cartas de Crédito y pagode facturas y el porcentaje de avance físico, al cierre del ejercicio fiscal 2014:

Fondo DestinadoUS$

Desembolso recibido del MHUS$

Carta de Crédito y/opago de facturas

US$

Avance Físicodel Proyecto

%300.000.000 175.891.245,12 107.691.122,68 18,67

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 34 del 05/05/15, en respuesta del Memorándum CGR/DGCDP N° 30/15.


28/126

28

Al respecto, el artículo 2° de la Ley N° 5119/13,“Que modifica el inciso a), del artículo 92, y amplía la ley N° 4848/13, “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación, para el ejercicio fiscal 2013”,establece: “…que las autoridades de los Organismos y Entidades del Estado (OEE), receptoras de los recursos del crédito público asignados en virtud del artículo92 de la Ley N° 4848/13 “Que aprueba el presupuesto general de la nación, para el ejerciciofiscal 2013”, sean responsables por la correcta ejecución de los mismos, en estrictaconcordancia con los fines y objetivos previstos en la ley o sus cartas orgánicas, deconformidad con lo establecido en el artículo 7°, inciso a) de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”.

Asimismo, el Contrato por Gestión de Resultados 2013 – 2015, entre el Consejo deEmpresas Públicas (CEP) y la ANDE, aprobado en la Resolución P/Nº 25573, “Por la que seaprueban la Misión, Visión y Valores de la ANDE y los Lineamientos, Objetivos y Metas del Plan Estratégico para el periodo 2009-2013”, establece:

“Cláusula 1. Del objeto. El Contrato tiene por objeto:

1.1 Establecer un mecanismo objetivo, eficaz, y transparente para mejorar el desempeño dela ANDE y así contribuir con los objetivos del Programa de Gobierno;

1.2 Establecer un sistema de indicadores y metas de gestión multianual para el gerenciamiento de la organización, en su situación patrimonial y en la calidad de losbienes y servicios proveídos a los clientes; y

1.3 Propender y apoyar la implementación de un modelo de gerenciamiento por resultados para contribuir al Programa de Gobierno.

Cláusula 9. Indicadores y metas cuantitativas y cualitativas de gestión. Con el fin de dar cumplimiento al objeto del presente CONTRATO y en un todo de acuerdo con suslineamientos estratégicos 2013-2015, la ANDE se compromete a ejecutar y concluir lasacciones gerenciales necesarias que permitan el cumplimiento de las metas en los periodosindicados en el ANEXO III – Matriz de Indicadores y Metas Cualitativas y en el ANEXO IV –Matriz de Indicadores y Metas Cuantitativas.

De acuerdo a estas normativas, en el Memorándum CGR/DGCDP Nº 122 del 13/07/15, sesolicitó informar el motivo de que los Programas de Inversión Pública tuvieran muy bajaejecución.

Con la Nota SSEE. N° 681 del 23/07/15, el señor Daniel Correa, Viceministro de la

Subsecretaría de Estado de Economía, remitió un informe de “Barreras en la Ejecución deProyectos de la Administración Central en el Ejercicio Fiscal 2014” , expresando:

“A partir de estas revisiones se puede inferir que la ejecución promedio de los últimos años,que ronda el 57% del presupuesto vigente, podría deberse a que las institucionessobreestiman la necesidad real de recursos para la ejecución de las actividades y lacapacidad de gestionar estos recursos.

Sin embargo, se pueden destacar problemas transversales a todos los proyectos, queguardan relación con:


29/126

29

• Diseño y formulaciónMucho de los proyectos que actualmente se encuentran en ejecución fueron diseñados sinlos criterios establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública que entra en vigenciaen julio de 2012, igualmente persisten prácticas de elaborar proyectos “de gabinete” que al momento de implementarse colisionan con los intereses reales de los beneficiarios por loque requieren tempranos ajustes y ocasionan demoras y dificultades en la ejecución.

• Gestión Algunas Unidades Ejecutoras no cuentan con las habilidades necesarias para la correctagestión de los procesos propios de los proyectos de inversión, que en general son distintos alos procesos típicos de ejecución de la administración pública. Muchas veces lasreparticiones funcionales de las instituciones no acompañan los procesos y los plazos de lasUEP no coinciden con los administrativos.

• Recursos de contrapartidaEn los últimos años la recaudación impositiva no alcanzó los niveles esperados por lo queen algunos casos la contrapartida local sufrió recortes en el Plan de Caja afectando laejecución de los proyectos.

• BurocraciaSi bien están en marcha en varios de los Organismos y Entidades del Estado reformasinstitucionales tendientes a agilizar los procesos administrativos y la eficiencia de loscontroles todavía persisten largos asociados además a una débil planificación que requierede continuos ajustes”.

Con posterioridad a la presentación de la Comunicación de Observaciones, en su descargo,la DGCDP señaló cuanto sigue:

“A través del Expediente SIME N° 52.134/2015 la Subsecretaria de Estado de Economía(SSEE) ha dado respuesta (descargo) a la observación realizada por la CGR para el puntoen cuestión. Se adjunta copia del Expediente”.

Con el Memorándum SSEE N° 681 del 23/07/15, la DPE informó:

“ Al respecto, se remite adjunto el informe a las barreras en la ejecución de proyectos de lainversión en el ejercicio fiscal 2014. Los datos no incluyen proyectos de la ANDE pues el registro de la ejecución del SICO tiene regazos en el tiempo pues no está en línea ”.

El análisis del descargo permite a esta Auditoría ratificarse en su observación, considerandoque la entidad reconoce las observaciones señaladas e, inclusive, remite un documentodenominado: “Barreras en la Ejecución de Proyectos de la Administración Central en elEjercicio Fiscal 2014”, que expone los problemas transversales que ocasionas la bajaejecución.


30/126

30

Conclusión

La verificación del “Informe sobre La Ejecución de Proyectos Financiados con Bonos

Soberanos – Primera y Segunda Emisión” al 31 de diciembre de 2014 recibido de la ANDE,evidenció un avance físico de apenas el 18,67 %, en los proyectos que están siendofinanciados con los recursos provenientes de la primera emisión de los Bonos Soberanos.

De un monto transferido de US$ 156.157.248 (Dólares estadounidenses ciento cincuenta yseis millones ciento cincuenta y siete mil doscientos cuarenta y ocho), equivalentes a 682.129.883.497 (Guaraníes seiscientos ochenta y dos mil ciento veintinueve millonesochocientos ochenta y tres mil cuatrocientos noventa y siete), fue obligado solamente unmonto de 394.846.355.773 (Guaraníes trescientos noventa y cuatro mil ochocientoscuarenta y seis millones trescientos cincuenta y cinco mil setecientos setenta y tres),equivalentes al 57,88 %, con un presupuesto vigente de 869.873.400.000 (Guaraníesochocientos sesenta y nueve mil ochocientos setenta y tres millones cuatrocientos mil),

hecho que demuestra nuevamente la insuficiente gestión de las autoridades de la ANDE.Los términos para el cumplimiento, en lugar, tiempo, calidad y cantidad, metas y objetivos,los compromisos contraídos, fueron establecidos en el Contrato de Gestión por Resultados2013 – 2015, entre el Consejo de Empresas Públicas (CEP) y la ANDE, cuya Cláusula 1,“Del Objeto”, inciso 1.4, ya fue trascrito precedentemente. Además, no se dio cumplimiento ala Cláusula 9, “Indicadores y Metas Cuantitativas y Cualitativas de Gestión” y al artículo 2,también ya trascrito en este ítem del Informe.

Cabe además acotar que al 31/12/14, el monto del servicio de la deuda pública pagado por la primera colocación de los bonos soberanos fue de US$ 23.125.000 (Dólaresestadounidenses veintitrés millones ciento veinticinco mil), equivalentes a 107.045.625.000 (Guaraníes ciento siete mil cuarenta y cinco millones seiscientosveinticinco mil).

RecomendaciónLa Dirección General de Crédito y Deuda Pública del Ministerio de Hacienda y la Direccióndel Sistema de Inversión Pública, deberán:1. Establecer mecanismos más eficientes que le permitan evaluar la gestión de los

Organismos del Estado en la ejecución de los proyectos financiados con recursosprovenientes de la primera colocación de Bonos Soberanos y, en general, de todos losrecursos que el Estado les asigna para el cumplimiento de sus fines.

2. Arbitrar con diligencia, procedimientos que permitan que las futuras inversiones públicasfinanciadas por la emisión de Bonos Soberanos se ejecuten en el tiempo establecido, demodo que en próximas emisiones de bonos no se repita la falta de ejecución de losproyectos.

3. Arbitrar los medios administrativos necesarios para determinar las causas y la identidadde los responsables de la adopción de acciones diferentes a las expresamentedeterminadas en la Ley N° 4848/13, modificada por la Ley N° 5119/13, “Que modifica el inciso a), del artículo 92, y amplía la ley N° 4848/13, “Que aprueba el presupuestogeneral de la Nación, para el ejercicio fiscal 2013” , con miras a la aplicación de lassanciones que la Ley determine, si ese fuera el caso.


31/126

31

III.3 Proyectos y Programas financiados por la colocación de Bonos Soberanos, sinla debida evaluación y control.

El MH informó a este Organismo Superior de Control que el monto del presupuestoasignado al 31/12/14 a las entidades beneficiarias por los recursos provenientes de losBonos Soberanos, ascendía a 8.354.915.893.938 (Guaraníes ocho billones trescientoscincuenta y cuatro mil novecientos quince millones ochocientos noventa y tres milnovecientos treinta y ocho).

La Ejecución Presupuestaria de Gastos, por Organismo Ejecutor al 31/12/14, registró: TIPO1, “Presupuestos de Programas de Administración”: 2.717.664.958.509 (Guaraníes dosbillones setecientos diecisiete mil seiscientos sesenta y cuatro millones novecientoscincuenta y ocho mil quinientos nueve); TIPO 2, “Presupuestos de Programas de Acción”: 147.511.091.408 (Guaraníes ciento cuarenta y siete mil quinientos once millones noventa yun mil cuatrocientos ocho); TIPO 3, “Presupuestos de Programas de Inversión”: 4.894.418.962.549 (Guaraníes cuatro billones ochocientos noventa y cuatro milcuatrocientos dieciocho millones novecientos sesenta y dos mil quinientos cuarenta y nueve)y, TIPO 4, “Presupuestos de Programas del Servicio de la Deuda Pública”: 595.320.881.472 (Guaraníes quinientos noventa y cinco mil trescientos veinte millonesochocientos ochenta y un mil cuatrocientos setenta y dos). La composición se observa en elsiguiente cuadro:

Presupuesto Ejecución Presupuestaria de Gastos en

N° deOrden Descripción

Vigente(4+5)

Tipo 1"Presupuesto de

Programas deAdministración"

(1 )


Programas deAcción"

(2)

Tipo 4"Presupuesto deProgramas delServicio de la

Deuda Pública"(3)

Sumas4= (1+2+3)


Programas deInversión"

(5)

1 MI 16.500.000.000 0 16.500.000.000 0 16.500.000.000 0

2 MDN 7.462.349.028 0 7.462.349.028 0 7.462.349.028 03 MEC 20.000.000.000 0 20.000.000.000 0 20.000.000.000 0

4 MSP y B.S 34.346.613.300 4.191.047.200 17.223.411.055 0 21.414.458.255 12.932.155.045

5 MOPC 2.656.263.407.504 3.650.000.000 0 3.650.000.000 2.652.613.407.504

6 INDERT 58.410.855.760 0 58.410.855.760 0 58.410.855.760 0

f7 SENAVITAT 477.914.475.565 0 27.914.475.565 0 27.914.475.565 450.000.000.000

8 ANDE 1.319.873.400.000 0 0 0 0 1.319.873.400.000

9 INC 301.500.000.000 0 0 0 0 301.500.000.000

10 MAG 283.410.855.760 125.910.855.760 0 0 125.910.855.760 157.500.000.000

12 MH 3.179.233.937.021 2.583.913.055.549 0 595.320.881.472 3.179.233.937.021

TOTAL 8.354.915.893.938 2.717.664.958.509 147.511.091.408 595.320.881.472 3.460.496.931.389 4.894.418.962.549

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 44 del 19/05/15, en respuesta del Memorándum CGR/DGCDP N° 9/15

La Dirección del Sistema de Inversión Pública (DSIP), de acuerdo al informe proporcionadopor el Lic. Jorge Villagra, Encargado de Despacho, es la dependencia encargada de evaluar y controlar la ejecución de los proyectos correspondientes a los programas del Tipo 3,“Presupuesto de Programas de Inversión” de los OEE que, al cierre del ejercicio fiscal 2014,presentaban una ejecución total de 4.894.418.962.549 (Guaraníes cuatro billonesochocientos noventa y cuatro mil cuatrocientos dieciocho millones novecientos sesenta ydos mil quinientos cuarenta y nueve), es decir, del 59 % del total del presupuesto asignadode los fondos provenientes de la colocación de Bonos Soberanos, mientras que el 41 %restante, de 3.460.496.931.389 (Guaraníes tres billones cuatrocientos sesenta milcuatrocientos noventa y seis millones novecientos treinta y un mil trescientos ochenta ynueve), no es controlada por el MH, como se observa en el siguiente gráfico :


32/126

32

Fuente: Memorándum DGCDP/CGR N° 44 del 19/05/15.

Al respecto, el artículo 29 de la Ley 1535/99, Título III, “Del Sistema de Inversión Pública”,Capítulo Único, establece: “ Administración del Sistema de Inversión Pública. Laadministración del sistema de inversión pública corresponderá al Ministerio de Hacienda.Para el efecto deberá:

a) evaluar y controlar, cualitativa y cuantitativamente los programas en ejecución por losOrganismos y Entidades del Estado, y formular recomendaciones para optimizar losniveles de rendimiento; y

b) mantener un registro de datos, permanente y actualizado, incluido el sistema decostos y los progresos en el cronograma de ejecución, que permita el seguimiento decada proyecto de inversión pública.

La institución encargada de dirigir la planificación del desarrollo coordinará acciones con lossectores público y privado a los efectos de incluir en los presupuestos anuales las previsiones necesarias para cumplir el Plan Anual de Inversiones, que podrá ser plurianual ”.

Igualmente, la Ley N° 4394/11“Que modifica y amplia el contenido de la Ley N° 109/91 "Queaprueba con modificaciones el decreto-ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990, "Queestablece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda ”, dispone que laDirección del Sistema de Inversiones Púbicas es la encargada del control y la evaluaciónposterior de los proyectos ejecutados “…y Tendrá también a su cargo:

La Administración del Sistema de Inversión Pública, con el objetivo de optimizar el uso delos recursos públicos destinados a la inversión. En coordinación con la Secretaría Técnicade Planificación y la Oficina Nacional de Proyectos, tendrá como funciones las de evaluar los proyectos que están en la fase de pre inversión; manejar y actualizar la base de datos delos proyectos de inversión; realizar la evaluación posterior de los proyectos ejecutados; participar en la identificación de los sectores prioritarios para el destino de las inversiones públicas; así como proponer las directivas que mejoren el funcionamiento de las fases de los proyectos y la base de datos de los mismos, en coordinación con las demás reparticionesdel Estado que estén involucradas en alguna fase del proceso de aprobación y control de los proyectos de inversión".


33/126

33

Asimismo, el artículo 10, establece: “Dispóngase que, con el fin de dar cumplimiento a lasdisposiciones de las Leyes Nos. 5098/2013 y 5189/2014, las instituciones mencionadas en

el artículo 6° de este Decreto, deberá remitir al Ministerio de Hacienda, a partir de la primeratransferencia de recursos con cargo a los bonos soberanos autorizados en la Ley N°5142/2014 y su ampliación por Ley N° 5251/2014, informes mensuales en el que se indiquen pormenorizadamente, la aplicación de los fondos recibidos, el plan de culminación de lasmismas y toda información adicional o complementaria que requiera el Ministerio deHacienda”.

Al respecto, en el Memorándum CGR/DGCDP Nº 92 del 11/06/15, se solicitó informar ladependencia encargada de coordinar, controlar y evaluar, a los Organismos y Entidades delEstado (OEE) ejecutores de proyectos del Tipo 1, 2 y 4, con fondos provenientes del CréditoPúblico - Deuda Soberana y Deuda Bonificada.

En respuesta, la Institución informó:“En ese contexto, se puede mencionar que en la Ley de Presupuesto se establece el mecanismo por el cual los OEE deben remitir informe a la Dirección General de Presupuesto(DGP), a fin de presentar los principales resultados de gestión institucional.

En ese sentido, de conformidad a la Ley N° 5142/14 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2014” y en el marco de la presentación de InformesTrimestrales, establecidos en el inciso a) del artículo 218 del Decreto N° 1100/14, la DGP informó a los OEE que se encuentra disponible el Reporte PRIEVA011 “Control y Evaluaciónde Gestión”, este reporte se extrae del Módulo de Plan Financiero y debe ser anexado a losInformes de Gestión Cualitativos y Cuantitativos que se presentan trimestralmente en dichadependencia.

Asimismo, es importante señalar que dicho mecanismo está en concordancia con el Inc. adel Art. 38 del Decreto N° 8127/00, esto considerando lo dispuesto en la Ley N° 1535/99, enel Capítulo IV “Del Control, Evaluación y Liquidación” en su Artículo 27 Evaluación y Control presupuestario”.

Finalmente, con el Memorándum CGR/DGCDP N° 109 del 24/06/15, se solicitó:

• Informe cualitativo y cuantitativo remitido a la Dirección General de Presupuesto, por OEEque fueron beneficiados con la emisión de Bonos Domésticos y Bonos Soberanos al31/12/14. Según lo dispuesto en inciso a) del Artículo 284 del Decreto N° 1100/14.

Con posterioridad a la presentación de la Comunicación de Observaciones, en su descargo,la DGCDP adjuntó el Memorándum CMyEGP N° 102 del 25/06/15 de la Coordinadora deMonitoreo y Evaluación del Gasto Público, señalando cuanto sigue:

“ Al respecto, se aclara que el informe de carácter trimestral solicitado a los OEE por laDirección General de Presupuesto según inciso a) del artículo 2018 decreto N° 1100/2014,hace referencia a “… un Informe cualitativo y cuantitativo (en forma impresa y medio dealmacenamiento CD, grabado en formato PDF, posterior a la firma de los contratos y enWord y/o Excell) con el detalle de las principales actividades, el monto de los recursosaplicados y los principales logros y/o resultados obtenidos, conjuntamente con el reporte

PRIEVA011 “Control y Evaluación de Gestión”…, el cual no contempla la provisión de


34/126

34

información en la base a la Fuente de Financiamiento (FF) así como el desglose por Organismo Financiador (OF).

En ese sentido, se deja constancia que la documentación requerida por la CGR según ladisposición expuesta en el Expediente de origen, no corresponde con la información proveída por los OEE a la Dirección General de Presupuesto”

El análisis del presente descargo permite a esta Auditoría señalar que la Coordinadora deMonitoreo y Evaluación del Gasto Público, dependiente de la DGP, no proveyó a esteOrganismo Superior de Control el Reporte PRIEVA011, o cualquier otro reporte respecto alos datos solicitados, por lo que esta Auditoria no pudo verificar el control y evaluaciónrealizado sobre el 41 % de ejecución de los OEE beneficiarios de los fondos provenientesde los Bonos Soberanos que, al 31/12/14, repr

Download - Informe Final Res Cgr 23 15 Dgcdp

Top Related