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  • Captulo IV

    Estado actual del licenciamiento ambiental en Colombia

    Tema: Ocupacin ilegal de ecosistemas

    Ttulo: La choza del Tajamar

    Autor: lvaro Vergara Vegoechea

    Lugar: Tajamar de Bocas de Ceniza

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    Contexto internacional

    La conservacin y el manejo sostenible de los recur-sos naturales y del ambiente han sido de las grandes preocupaciones a en el nivel mundial, producto de la situacin crtica que se ha venido presentando en torno a la degradacin de la riqueza natural, la cada vez ms limitada posibilidad de millones de personas en el mundo para acceder a los recursos vitales y de disfrutar de un ambiente sano. Esta problemtica ha sido debatida en diferentes escenarios y abordada de manera concreta en los diversos tratados, convenios y acuerdos interna-cionales suscritos.

    Sin embargo, despus de 13 aos de haberse asumido compromisos en la Cumbre de la Tierra, seis aos de establecerse nuevos compromisos en la Cumbre del Milenio y cuatros aos de la Cumbre de Johannesbur-go, Amrica Latina y el Caribe an enfrentan el desafo de promover soluciones eficaces y polticas integrales que permitan generar bienestar econmico, social y ambiental. En la regin, la sostenibilidad ambiental del desarrollo est cada vez ms en riesgo, los problemas ambientales ms importantes de la regin (degradacin de tierras y bosques, deforestacin, prdida de hbitat y de biodiversidad, contaminacin del agua dulce, costas martimas y atmsfera) estn agravndose, en trminos generales1.

    Ante este panorama se han promovido y apoyado pro-gramas y estrategias para el manejo y la conservacin de los recursos naturales, de igual forma, a partir de la dcada de los 80 se crean instrumentos de planificacin, regulacin y control por medio de los cuales se busca dar un manejo adecuado a las diferentes actividades antrpicas que generan impactos sobre el medio am-biente y los recursos naturales. Sin embargo, este tipo de instrumentos no ha logrado posicionarse con la rigurosidad requerida.

    Desde la Conferencia de Estocolmo (1972) hasta la Cumbre de Ro (1992) se ha reconocido la necesidad de realizar evaluaciones de impactos ambientales de proyectos, obras o actividades que causen o puedan causar deterioro ambiental. Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1987 fij las metas y los principios de la Evaluacin de Impacto Ambiental, proponiendo como una de estas la de establecer que, antes de que la autoridad o autoridades

    competentes lleven a cabo o autoricen actividades que puedan afectar considerablemente al medio ambiente, deben tenerse plenamente en cuenta los efectos ambien-tales de tales actividades, de igual forma, dispone como mecanismo para identificar dichos impactos la evaluacin del impacto ambiental.

    De otra parte, es pertinente anotar que tambin los organismos multilaterales han abordado este aspecto. El Banco Mundial desde 1989 estableci como requisito que todo prstamo y crdito del Banco requiere un anlisis ambiental .en la mayora de los casos una evaluacin ambiental debe formar parte del estudio de factibilidad y diseo global. Lo cual facilitar la incorporacin de sus resultados dentro de la seleccin de sitios y tecnologa, los diseos y los planes de implementacin2, para lo que se formul la Directiva Operacional 4.00 que presenta la poltica y los procedimientos del Banco en cuanto a la evaluacin ambiental de sus operaciones de crdito para inversiones.

    En los diferentes pases, se ha propendido por la inclusin de herramientas jurdicas y tcnicas para planificacin, control y gestin ambiental. En el presente documento se presenta una aproximacin a los instrumentos y me-canismos vigentes en la Unin Europea, Mxico y Chile, a manera de escenarios referentes de estos aspectos para Colombia.

    Unin Europea

    En la Unin Europea (UE) la concepcin en torno a la obligacin de los Estados de proteger y regular el uso de los recursos naturales y del ambiente est definida en el Tratado de la Unin, as mismo, se ha incluido en los tex-tos de la futura Constitucin europea, all se ha sealado como principio que los poderes pblicos debern velar por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida, defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva.

    1 Objetivos de desarrollo del milenio: una mirada desdeAamrica Latina y el Caribe, Cepal.

    2 Banco Mundial, Trabajo tcnico Nmero 139. Libro de consulta para la evaluacin ambiental. Departamento de Medio Ambiente. Washington D.C. 1991, pg. 2.

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    Se ha planteado, igualmente, que el enfoque de la poltica ambiental es el de evitar desde el inicio de toda actividad la generacin de contaminacin o daos ambientales, ms que combatir posteriormente sus efectos, as como tener en cuenta de manera oportuna las repercusiones que sobre el medio ambiente se pedan suscitar de los procesos tcnicos de planificacin y decisin, de tal ma-nera que se prevea el establecimiento de procedimientos para evaluar tales efectos.

    Por otra parte, teniendo en cuenta que existen asimetras entre las legislaciones vigentes en los diferentes Estados miembros de la Unin, en materia de evaluacin de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos pblicos y privados, las que pueden crear condiciones de competencia desiguales y tener una repercusin directa sobre el funcionamiento del mercado comn; se ha procurado adelantar una aproximacin y armonizacin de las legislaciones que se tena prevista en el tratado de creacin de la UE.

    La UE ha considerado igualmente la introduccin de unos principios generales de evaluacin de las reper-cusiones sobre el medio ambiente, a fin de completar y coordinar los procedimientos de autorizacin de los proyectos, pblicos y privados, que puedan tener un impacto importante sobre el medio ambiente y que la autorizacin de dichos proyectos slo se deber conce-der despus de una evaluacin previa de los impactos o efectos ambientales.

    Desde 1990 se cre la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), rgano que tiene como objetivo proteger y mejorar el medio ambiente, de acuerdo con lo dispuesto en los tratados y los programas comunitarios que se tracen sobre la materia, propendiendo por la con-secucin de un desarrollo sostenible en la UE. Para ello, la agencia tiene la tarea de suministrar a la comunidad y los Estados miembros informacin que permita tomar las decisiones y medidas necesarias para proteger el medio ambiente y los recursos naturales.

    En materia de licencias ambientales, la Unin cuenta con la directiva 85/337/CEE, dentro de la cual se estableci el instrumento de evaluacin de las repercusiones ambien-tales de los proyectos, sean stos de carcter pblico o privado. As mismo, plantea que se debe contar con un sistema que defina, desde la fase de planificacin de las actividades o proyectos, los posibles impactos que stos ocasionen sobre su entorno natural.

    Por otra parte, mediante la citada directiva se define que todo proyecto que cause impactos ambientales y en caso de considerarse necesario, deber obtener la denomi-nada autorizacin para llevarse a cabo, igualmente,

    les establece la responsabilidad a los Estados miembros de adoptar las disposiciones necesarias para que antes de concederse dicha autorizacin, los proyectos que puedan tener repercusiones sobre el medio ambiente se sometan a una evaluacin.

    Igualmente, se deja la facultad que tienen los Estados miembros de establecer normas ms severas en lo que se refiere al campo de aplicacin y al procedimiento en materia de evaluacin de las repercusiones sobre el medio ambiente. Finalmente, si los Estados incumplen su obligacin de evaluar las repercusiones medioam-bientales de los proyectos, existe la instancia del tribunal de justicia, quien puede adelantar un proceso al Estado demandado.

    Otro aspecto fundamental dentro de los procesos de licenciamiento ambiental es la participacin ciudadana, mediante la cual los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil interesadas desempean un papel im-portante en cuanto a la supervisin de la actuacin de las autoridades regionales y locales, existiendo inclusive mecanismos que les permiten poner en conocimiento de la comisin de la Unin Europea la existencia de pro-blemas ambientales y de los posibles incumplimientos a los mandatos y las obligaciones establecidas en materia de autorizaciones y evaluaciones de impactos.

    Adems de estos mecanismos de regulacin, el Conse-jo Europeo ha planteado que la proteccin del medio ambiente tambin se ha de ejercer desde el derecho penal, es as como la comisin de la Unin Europea ha contemplado que los delitos medioambientales superan las competencias comunitarias, por lo cual los Estados miembros deben velar por que su derecho penal castigue con una sancin eficaz y proporcionada estos delitos.

    Mxico

    En el contexto latinoamericano, Mxico, a partir de la firma del tratado de libre comercio Nafta, ha llevado a cabo un proceso de ajuste del marco regulatorio am-biental conforme a las necesidades de una economa en crecimiento y a los desafos generados del modelo de desarrollo de apertura econmica y libre comercio.

    La autoridad ambiental mexicana es la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), que cumple su funcin dentro del marco jurdico que regula la dimensin ambiental, haciendo nfasis en atender la contaminacin atmosfrica, los usos del suelo, recursos forestales y el calentamiento global, entre otros.

    En materia de obligaciones en el nivel atmosfrico, se establece la restriccin de emitir sustancias que ocasio-

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    nen o puedan ocasionar desequilibrio ecolgico o daos al ambiente. Hacen parte de este proceso de control instrumentos como la licencia ambiental nica, la licencia de funcionamiento y la cdula de operacin anual. As mismo, los usuarios deben cumplir con las obligaciones de stas licencias, adelantando actividades de muestreo, monitoreo, inventarios de emisiones e implementacin de sistemas de control.

    A partir de 1995 se implement la licencia ambiental ni-ca (LAU) para fuentes fijas industriales en la jurisdiccin federal, sustituyendo la licencia de funcionamiento. La LAU incluy en un slo trmite, impacto y riesgo am-biental, emisiones a la atmsfera, servicios hidrulicos y generacin y manejo de residuos peligrosos durante la operacin del proceso productivo.

    La LAU obligatoria para las nuevas empresas y para las que se encontraban en operacin y requieren re-gularizarse, y opcional para aquellas que contaban con Licencia de Funcionamiento pero modificaban algunas de las condiciones de produccin a las que inicialmente les fue autorizada su licencia.

    Acorde con este enfoque, a partir de 1998 se implement la cdula de operacin anual (COA) la cual consiste en un reporte anual de emisin y transferencia de conta-minantes generados en el ao inmediatamente anterior, y su presentacin forma parte de las obligaciones fijadas en la licencia de funcionamiento o la LAU.

    La COA se puede emplear como instrumento para evaluar la gestin ambiental de las empresas, ya que contiene informacin sobre las materias primas, insumos directos e indirectos, productos, subproductos, residuos generados, y puntos de transferencia de contaminantes al aire, agua y suelo en cada una de las operaciones del pro-ceso; bajo esta perspectiva, se facilita la sistematizacin de la informacin, el cumplimiento de la normatividad ambiental y el establecimiento de programas para la minimizacin de contaminantes.

    Chile

    En Chile se presentan importantes niveles de crecimiento econmico que han orientado su modelo de desarrollo hacia la competitividad, lo cual ha generado que de cierta manera se desarrollen ajustes en la normatividad ambiental. Mediante la Ley 19.300 de 1994 se estable-cieron las bases generales para la proteccin del medio ambiente, definiendo la declaracin de impacto ambien-tal, el estudio de impacto ambiental y la evaluacin de impacto ambiental como los instrumentos que permiten a los organismos competentes evaluar si los impactos ambientales se ajustan a las normas ambientales vigentes,

    partiendo de la descripcin detallada las caractersticas del proyecto, la prediccin, la identificacin y la inter-pretacin de los impactos ambientales, y las medidas de mitigacin, manejo y control de tales efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales.

    Con anterioridad a la ejecucin de los proyectos, la declaracin de impacto ambiental o los estudios de impacto ambiental se presentan ante la Comisin Re-gional y a la autoridad sectorial respectiva para obtener las autorizaciones correspondientes, no obstante, si los proyectos pueden causar impactos en distintas regiones, las declaraciones o los estudios se debern presentar ante la Comisin Nacional del Medio Ambiente, tambin puede suceder que dicha Comisin tenga que definir las competencias por peticin expresa de las comisiones regionales o de los usuarios.

    La Comisin Nacional de Medio Ambiente (Conama) es el ente rector ambiental, encargado de hacer cum-plir el marco legal establecido; para tal efecto, cuenta con Direcciones Regionales que dan apoyo tcnico a la Comisin Regional del Medio Ambiente (Corema), stas direcciones a su vez coordinan la gestin ambiental regional, califican ambientalmente los proyectos o acti-vidades sometidas al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y sancionan los incumplimientos de resoluciones de calificacin ambiental.

    La comisin regional o nacional del medio ambiente, en cada caso, tiene un plazo de 120 das para pronunciarse positiva o negativamente sobre el estudio de impacto ambiental, la calificacin favorable del mismo ser acom-paada de los permisos o pronunciamientos ambientales pertinentes.

    Los titulares de los proyectos o actividades que no requieren elaborar un estudio de impacto ambiental deben presentar una declaracin de impacto ambiental juramentada, en la cual expresan el cumplimento de la legislacin ambiental vigente. En este caso, la autoridad cuenta con 60 das para pronunciarse,. esta declaracin podr contemplar compromisos ambientales voluntarios que el titular estar obligado a cumplir.

    El proceso de evaluacin concluye con la expedicin de una resolucin de calificacin ambiental notificada a los interesados y a todas las autoridades administrativas con competencia, si la decisin es favorable, la resolucin cer-tificar el cumplimiento de todos los requisitos ambienta-les incluidos los trabajos de mitigacin y restauracin y el titular slo bajo esta condicin, obtendr el derecho a los permisos ambientales correspondientes.

    La participacin ciudadana en el proceso de calificacin de los estudios de impacto ambiental se ha establecido

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    mediante mecanismos de participacin de una comu-nidad organizada e informada y por la divulgacin de los proyectos o actividades sujetos a la declaracin de impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas y las personas naturales tambin pueden formular observa-ciones al estudio de impacto ambiental dentro de los 60 das posteriores a la publicacin del extracto, las cuales sern ponderadas por la Comisin en los fundamentos de la resolucin.

    Como se puede observar en el contexto internacional, la proteccin de los recursos naturales y del ambiente a tra-vs de instrumentos de planificacin, regulacin y control tiene una gran importancia y se ha venido incorporando en los diferentes marcos jurdicos, sin desconocer que dentro de los modelos de desarrollo basados en la aper-tura econmica y libre cambio, se evidencia la tendencia hacia la implementacin de mecanismos y estrategias de autorregulacin tanto de los actores pblicos como de los privados, que propenden por la adopcin de buenas prcticas de manufactura, la reduccin de esquemas de regulacin, y la disminucin de trmites y actividades de control directo por parte de las entidades que hacen las veces de autoridades ambientales.

    La bsqueda de mayores niveles de competitividad puede conducir a la disminucin de factores limitantes a dicha dinmica, dentro de los cuales se ha incluido el componente ambiental, con el grave riesgo de que se avoquen escenarios de desregularizacin sin que se haya tenido el suficiente nivel de concientizacin y adopcin de prcticas eficaces de sostenibilidad.

    Contexto colombiano

    Desde el ao 1974, cuando se expidi el Cdigo de los Recursos Naturales, Colombia acogi las recomenda-ciones de la Conferencia de Estocolmo introduciendo la obligatoriedad para toda persona natural o jurdica, pblica o privada que proyecte realizar o realice cual-quier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental3, de realizar la declaracin del peligro pre-sumible de deterioro ambiental y un estudio ecolgico y ambiental previo.

    En la Constitucin de 1991 se retomaron los principios establecidos en la Declaracin de Ro y los dems con-venios internacionales existentes, creando un marco constitucional que propende por la conservacin y la pro-teccin de la riqueza natural y garantiza a los ciudadanos el derecho a gozar de un ambiente sano. Posteriormente, mediante la Ley 99 de 19934 se defini que el proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar segn los principios universales y del desarrollo sosteni-

    ble, e incorpor el estudio de impacto ambiental como herramienta bsica para la toma de decisiones sobre la realizacin de obras y actividades que puedan afectar significativamente el medio ambiente y los recursos na-turales y lo adopt como el instrumento de anlisis para el otorgamiento o no de la licencia ambiental.

    En el artculo 50 de la citada Ley, se define la licencia ambiental como la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecucin de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la Licencia de los requisitos que la misma establezca en relacin con prevencin, mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada. As mismo, el ttulo VIII define las competencias y fija los trminos generales para el procedimiento de trmite y otorgamiento de las licencias.

    El fundamento de la licencia ambiental es el de ser un instrumento de gestin a travs del cual se regula y ejerce control a la explotacin de los recursos naturales y al deterioro del ambiente, permitiendo a las autoridades ambientales contar con mecanismos que eviten el ago-tamiento de los mismos y la disminucin de la calidad de vida de la poblacin5.

    De otra parte, se debe considerar como un instrumento de planificacin que garantice la introduccin de criterios ambientales dentro del proceso de formulacin y desa-rrollo de un proyecto, obra o actividad. Busca, enton-ces, que los proyectos se ejecuten de manera racional, impidiendo la sobreexplotacin y el deterioro del medio natural, al incentivar, de esta forma, la reduccin de la contaminacin y el desarrollo de tecnologas limpias.

    El marco normativo del licenciamiento ambiental, avance o retroceso?

    En el pas se ha expedido un vasto marco normativo por medio del cual se ha reglamentando este instrumento de regulacin y control, dando alcance al ttulo VIII de la Ley 99 de 1993. Que han regulado las competencias de las autoridades ambientales, tiempos, requisitos y alcances de la licencia ambiental (ver cuadro 4.1).

    3 Ttulo VI. Declaracin de efecto ambiental.

    4 Ttulo I, artculo 1. Ley 99 de 1993.

    5 Luis Macas. Dimensin Jurdica - poltica de las licencias ambientales, en: La poltica ambiental del fin de siglo. Ed. Manuel Rodrguez, Cerec, Bogot, 1994, pg. 217.

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    Cuadro 4.1 Marco legistativo y reglamentario de las licencias ambientales

    Ao Norma Alcance

    1974 Decreto 2811 Incluye (artculo 27 y 28) instrumentos jurdicos como: la Declaracin de Efecto Ambiental, el Estudio Ecolgico Ambiental Previo y la obtencin de la licencia. 1993 Ley 99 En el ttulo VIII establece la obligatoriedad de la licencia ambiental para cualquier proyecto, obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales. Define las competencias, los procedimientos y la participacin ciudadana. 1994 Decreto 1753 Reglamenta el ttulo VIII de la Ley 99 sobre licencias ambientales; desarrolla el alcance, las competencias, los procedimientos y el periodo de transicin. 1995 Decreto Ley 2150 Ley antitrmites, por medio de la cual se establece la inclusin de los permisos, autorizaciones y concesiones dentro de la licencia ambiental; elimina las licencias ordinaria y nica. Crea la licencia global para la etapa de la explotacin minera. 1996 Resolucin 655 Se establecen requisitos y condiciones para la solicitud y la obtencin de la licencia ambiental establecida por el artculo 132 del Decreto Ley 2150 1997 Resoluciones El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboracin de documentos de evaluacin y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados con: hidrocarburos, transmisin elctrica, centrales termoelctricas, infraestructura vial. 1997 Ley 388 Ley de Ordenamiento Territorial. Define el ordenamiento del territorio como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin de suelo. Establece como uno de los determinantes las relaciones con la conservacin, la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales. 1998 Decreto 1320 Por el cual se establece la consulta previa a las comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales en su territorio. Reglamenta la participacin de dichas comunidades en la elaboracin de los estudios ambientales. 1998 Resoluciones El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboracin de documentos de evaluacin y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados con: infraestructura portuaria, centrales hidroelctricas, estaciones de servicio, sistemas de acueducto, proyectos tursticos, recreacionales y deportivos, telecomunicaciones, transporte masivo.

    1999 Ley 491 Por la cual se establece el seguro ecolgico, se modifica el Cdigo Penal y se dictan otras disposiciones. 2001 Ley 685 Cdigo de Minas. En el Captulo XX se reglamentan los aspectos ambientales de la actividad minera. 2002 Decreto 1728 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Deroga el Decreto 1753 de 1994. Limita los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental a aquellos enumerados en los artculos 8 y 9 del Decreto. 2003 Decreto 1180 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Deroga el Decreto 1728 de 2002. Limita los proyectos que requieren consulta sobre la necesidad de elaborar un diagnstico ambiental de alternativas, modifica los tiempos de trmite, acoge el acuerdo de Cartagena. 2005 Decreto 1220 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Deroga el Decreto 1180 de 2003. Modifica los procedimientos y los tiempos. Introduce el formato nico nacional de solicitud de licencia ambiental; adopta los manuales de evaluacin y seguimiento ambiental de los proyectos; establece criterios de evaluacin de los estudios de impacto ambiental y el diagnstico ambiental de alternativas. 2005 Resolucin 1023 Por la cual se adoptan 45 guas ambientales como instrumentos de autogestin y autorregulacin. Establece que las guas adoptadas se deben tomar como instrumento de consulta, referente tcnico y de orientacin conceptual, metodolgica y procedimental para el desarrollo de sus actividades. La implementacin de las guas no exime del cumplimiento de las normas ambientales. 2005 Resolucin 1078 Por la cual se adopta el sistema de gestin de calidad para la evaluacin, la expedicin y el seguimiento de las Licencias Ambientales, dictmenes tcnicos, planes de manejo y permisos ambientales del MAVDT. 2005 Resolucin 958 Por el cual se adopta el formato nico nacional de solicitud de licencias ambientales. 2005 Decreto 2762 Por el cual se reglamentan las audiencias pblicas ambientales. 2005 Resolucin 1552 Por la cual se adoptan los manuales para evaluacin de estudios ambientales y de seguimiento ambiental de proyectos y se toman otras determinaciones 2006 Decreto 500 Por medio del cual se modifican los artculos 8 y 40 del Decreto 1220 del 2005.

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    A travs del desarrollo normativo se ha conservado la definicin de la licencia ambiental como:

    la autorizacin que otorga la autoridad ambiental compe-tente para la ejecucin de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, trminos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relacin con la prevencin, mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada6.

    La exigencia de la licencia ambiental se basa en la de-terminacin del nivel de deterioro que se pueda causar con la ejecucin de un proyecto, obra o actividad, sin embargo la definicin de lo que se considera deterioro grave de los recursos naturales no se ha establecido en ninguna ley o decreto, lo que genera ambigedades y otorga una gran discrecionalidad a las autoridades ambientales que ha sido manejada, en algunos casos, con altos niveles de subjetividad tanto al exigir licencias para actividades que no la requeran como para exonerar del trmite a actividades altamente contaminantes.

    Aun ms preocupante resulta la situacin cuando sin haberse definido de manera precisa el significado y el alcance de lo que se debe entender como deterioro grave, se ha expedido gran cantidad de decretos y re-soluciones reglamentando, de manera poco objetiva y sustentada, aspectos tales como competencias, tiempos, mecanismos de participacin, costos, seguimiento y monitoreo, entre otros.

    Qu ha pasado con las competencias para otorgar las licencias ambientales?

    Se entiende como competencia dentro de este proceso la facultad que se les confiere a las autoridades ambien-tales para otorgar licencias ambientales a los proyectos, obras o actividades que tengan un impacto significativo sobre el medio ambiente. En el ttulo octavo de la Ley 99 de 1993 se definen las competencias de las diferentes autoridades ambientales7. Posteriormente, mediante la Ley 768 de 2002, se les definieron las competencias a los establecimientos pblicos ambientales y a las entidades territoriales delegatarias de las CAR las competencias en el rea de su jurisdiccin.

    Desde el citado Decreto se ha mantenido la competencia del MAVDT para licenciar aquellos proyectos que son de gran envergadura o megaproyectos y los considerados

    de inters nacional, en tanto que a las autoridades re-gionales y territoriales se les ha mantenido esa facultad para aquellos proyectos o actividades que afectan reas regionales o locales. Es importante anotar que mediante la legislacin expedida a lo largo del periodo analizado (1994-2005), se ha eximido un gran nmero de pro-yectos, obras y actividades de la obligacin de obtener la respectiva licencia ambiental, cuyas repercusiones han sido significativas y sern el objeto de anlisis en el presente documento.

    Otro aspecto fundamental contemplado en el Decreto 1753 es la posibilidad que tenan las autoridades ambien-tales para definir con el conocimiento y la evaluacin correspondiente si un proyecto, obra o actividad reque-ra o no licencia, y deja claramente establecido con ello que el fundamento de la licencia no corresponde a un simple trmite y por dems que es exigible no slo para aquellos mencionados explcitamente, sino que conlle-vaba a que la autoridad ambiental, procediendo con la rigurosidad y la objetividad necesarias, garantizara que la licencia fuera instrumento de planificacin, control y seguimiento de las actividades que afectan los recursos naturales y el ambiente.

    Para dar alcance al Decreto 1753 en su momento fueron expedidos los Decretos 1421 de 19968 y 883 de 1997, los cuales restringan las facultades de las autoridades ambientales al seguimiento del Plan de Manejo Am-biental (PMA)9 presentado por el interesado, sin que se requiriera de su aprobacin para dar inicio a pro-yectos, obras o actividades que no producen un dete-rioro grave de los recursos naturales ni modificaciones notorias al paisaje, o que forman parte de proyectos, obras o actividades que ya cuentan con autorizaciones ambientales10. Dejando para ello dentro de los con-tenidos del Plan de Manejo Ambiental, las obligaciones del propietario del proyecto, las competencias de las autoridades ambientales, as como la necesidad de pre-sentar informes peridicos y la obtencin de permisos, entre otros.

    6 Artculo 50, Ley 99 de 1993.

    7 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), las corporaciones autnomas regionales (CAR), las corporaciones de desarrollo sostenible, los municipios, distritos y reas metropolitanas cuya poblacin urbana sea superior a un milln de habitantes.

    8 Expedido por el Presidente de la Repblica.

    9 En el Decreto 883 se llam documento de evaluacin y manejo ambiental (DEMA).

    10 Artculo1. Decreto 1421 de 1996.

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    El Decreto 1421, declarado inexequible por conflic-to de competencias en su promulgacin ya que fue expedido por el Presidente de la Repblica, quien no tena esa facultad, sin embargo, en su contenido no se hall reparo alguno, a pesar de que presentaba serias debilidades en los requerimientos que se exigan para obtener la licencia.

    Por su parte, el Decreto 883 fue declarado nulo por considerar que el Documento de Evaluacin y Manejo Ambiental (DEMA) no poda, en manera alguna, sustituir a la licencia ambiental. Adems, se comprob que el Ministerio deba ejercer la facultad de reglamentar las actividades que causasen impacto o deterioro ambiental, y no aquellas que no causen deterioro ambiental.

    Es preciso indicar que, durante la vigencia de los decretos mencionados, una importante cantidad de proyectos y actividades obtuvo la licencia ambiental, con slo el registro de los planes de manejo ante las autoridades ambientales competentes y sin que tuvieran un proceso objetivo riguroso de evaluacin y licenciamiento.

    En el ao 2000, fue expedido el Decreto 266, por me-dio del cual se dictaron normas con el fin de suprimir y reformar regulaciones, trmites y procedimientos, dicho decreto incluy la modificacin de los artculos 49, 52, 56, 57 y 58 de la Ley 99 de 1993, es decir, mo-dific la exigencia de la licencia ambiental, el alcance del diagnstico ambiental de alternativas, los tiempos para la fijacin de trminos de referencia y el procedimiento para el otorgamiento de la licencia ambiental. Dicho decreto fue declarado inexequible por reglamentar una norma inexistente, lo que denota la falta de objetividad y rigurosidad con la cual se formulan y expiden normas sobre temas trascendentales.

    Un aspecto importante del mencionado decreto fue la inclusin, como competencia del MAVDT, de la defi-nicin de mecanismos e instrumentos administrativos de prevencin, control y seguimiento ambiental para la ejecucin de proyectos, obras o actividades que no generan impactos significativos al medio ambiente, los recursos naturales renovables o al paisaje11. Como fue declarado inexequible, an hoy las autoridades am-bientales competentes no cuentan con un instrumento metodolgico vinculante que permita realizar el segui-miento y el control sobre los proyectos que no requieren Licencia ambiental.

    En el Decreto 1728 de 2002 se modificaron sustancial-mente las competencias de las autoridades ambientales reduciendo aun ms los proyectos, obras y actividades que requeran solicitar Licencia ambiental12, excluyendo de manera inexplicable muchos proyectos y actividades

    generadores de importantes repercusiones sobre los recursos naturales y de potencial riesgo ambiental. De igual forma, se exoner de dicho trmite, as como de la presentacin de los planes de manejo ambiental, a actividades declaradas como de bajo impacto ambiental incluidas en los decretos anulados, lo que demuestra la tendencia a limitar las funciones de control y seguimiento de las autoridades ambientales.

    De otra parte, el Decreto acogi el artculo 99 de la Ley 388 de 1997 (Ley de ordenamiento territorial), estableciendo que algunos proyectos municipales13 se someteran a registro ante la autoridad competente cumpliendo lo establecido en unas guas ambientales que, para tal efecto, emitira el Ministerio de Medio Ambiente. En todos los casos, los planes de ordenamiento territorial (POT)14 deberan estar aprobados y adoptados, y los proyectos, obras o actividades, ser compatibles con el uso del suelo definido en ellos. El requisito de registro ante la autoridad competente fue eliminado contradic-toriamente nueve meses despus, mediante el decreto 1180 de 2003, el cual derogo el 1728.

    Si bien es cierto que el ordenamiento del territorio tiene un fin muy importante y trae grandes beneficios sociales, econmicos e incluso ambientales, resulta equivocado asumir que los lineamientos ambientales de los POT, emitidos por las corporaciones autnomas regionales e incorporados dentro del proceso de ordenacin del uso del suelo, reemplazan la evaluacin, el seguimiento, el monitoreo e incluso el proceso de licenciamiento am-biental de los proyectos, obras o actividades, toda vez que las evaluaciones ambientales permiten identificar y abordar los problemas ambientales de manera oportuna y prctica, para tomar las decisiones apropiadas con la debida antelacin e incorporarlas dentro del diseo y la

    11 Decreto 266 de 2000, artculo 50, pargrafo 2.

    12 Artculos 8 y 9. 13 a. La construccin de hospitales, cementerios, centros de acopio para almacenamiento y distribucin de alimentos, sistemas de transporte masivo, terminales de transporte terrestre de pasajeros y de carga.b. El desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitacionales.c. La construccin y el desarrollo de proyectos municipales de sanea-miento bsico, relacionados con sistemas de acueducto, alcantarillado y sistemas de tratamiento de aguas residuales que sirvan a poblaciones inferiores a 200.000 habitantes.d. El desarrollo de proyectos, obras o actividades industriales, a ex-cepcin de las previstas en las competencias de los grandes centros urbanos.

    14 POT, se refiere a los planes, esquemas y planes bsicos de ordena-miento territorial municipal.

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    ejecucin de las actividades, aun ms, evitan o disminuyen costos y demoras ocasionados por problemas ambien-tales, que con directrices y lineamientos generales de ordenamiento del suelo en una regin no son posibles de identificar y manejar.

    A partir de los convenios de concertacin para la pro-duccin ms limpia celebrados entre las entidades del SINA y el sector productivo desde 1995, se inici un proceso tendiente a la autorregulacin que contempl, adicionalmente, la disminucin de los requerimientos de licenciamiento de aquellas actividades productivas que fueron concertadas a travs de los mismos.

    Situacin que ha resultado poco positiva para el medio ambiente, ya que el instrumento de la licencia ambiental en su esencia, como se ha reiterado en muchos prra-fos anteriores, garantiza un cierto grado de control y seguimiento de actividades que deterioran los recursos naturales, muchas de las que, se ha demostrado, no han logrado estndares de gestin ambiental que aseguren la proteccin adecuada y permanente de la oferta natural, por diversas razones, entre otras por los elevados cos-tos que implican el cambio y la adopcin de tecnologas limpias, el traslado de las actividades o la eliminacin del uso de sustancias que son irremplazables o que indefectiblemente se generan como residuo dentro de los procesos productivos.

    Una vez realizados y adelantados los acuerdos de au-torregulacin, a travs del Decreto 1728 del 2002 se elimin la exigencia de obtener la Licencia ambiental para proyectos de gran impacto, como el transporte de residuos peligrosos, estaciones de servicio de combus-tible, depsitos de combustibles y plantas envasadoras y almacenadoras de gas, proyectos de aprovechamiento forestal, proyectos de reforestacin y silvicultura comer-cial, establecimientos comerciales de floricultura inten-siva y granjas pecuarias, acucolas, pisccolas y avcolas, los que, sin duda alguna, deben ser objeto de un proceso de regulacin y control acorde con las caractersticas y la ubicacin de los mismos.

    Por otro lado, producto de los acuerdos suscritos fueron emitidas numerosas cartillas con el fin de difundir prcti-cas, procesos y tecnologas limpias para la mayora de los proyectos a los cuales se eximi del trmite de la Licencia ambiental. Si bien las guas como documentos de consulta y de orientacin pueden ser importantes, lo cierto es que los mismos resultan inoperantes, dado que no tienen un carcter vinculante, es decir, son de adopcin voluntaria y no implican para los sectores responsabilidades de ndole legal; ms preocupante resulta el hecho de que las autoridades ambientales no tienen facultades para ejercer control y seguimiento al cumplimiento de las buenas prcticas que se proponen en las guas.

    Situacin que denota una gran deficiencia del Estado, con el agravante de que en la actualidad, no han sido adoptadas de forma significativa por parte de los sectores y se mantienen las dificultades en los mecanismos de seguimiento, control y monitoreo; bajo esta condicin se encuentran actividades que inicialmente contaban con una regulacin ambiental por medio de la licencia.

    Otro aspecto sobre el cual se llama la atencin es el relacionado con las actividades productivas del sector agropecuario, las cuales, a partir de 2002, han quedado prcticamente exoneradas del proceso de licenciamiento ambiental, bajo la estrategia adoptada por el MAVDT de elaborar y publicar cartillas de buenas prcticas, que carecen de carcter vinculante, dejando a la voluntad de los productores su implementacin. Con estas decisiones por parte del mximo ente ambiental del pas, se hace cada vez ms imposible la adopcin de mtodos de produccin sostenibles que se reflejen en la realidad de la actividad agropecuaria del pas.

    No menos preocupante resulta la reglamentacin que se estableci con la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas, a travs de la cual se implant la expedicin de guas para la gestin ambiental en el sector minero. Su concrecin se dio con la Resolucin 18-0861 de 2002, con la cual los Ministerios de Minas y Energa y de Medio Ambiente adoptaron las guas minero ambientales15 para la explora-cin, la explotacin, el beneficio y la transformacin.

    La adopcin de estas guas redujo sustancialmente y de manera poco conveniente el tipo de proyectos, obras o actividades sujetos al licenciamiento. Adicionalmente, esta Ley determin que el entonces Ministerio del Medio Ambiente, en conjunto con el de Minas y Energa, adop-tara en el trmino de dos (2) aos los procedimientos que permitieran autorizar a profesionales o firmas de consultora inscritas y calificadas ante el Ministerio del Medio Ambiente para que, seleccionados por los usua-rios y a su costo, realizaran la auditora y el seguimiento a las obligaciones ambientales en los correspondientes contratos de concesin16.

    15 Las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarn, trminos de referencia normalizados, aplicables en la elaboracin, la presentacin y la aprobacin de los estudios de orden ambiental para el sector de la minera, as como la expedicin de guas tcnicas para ade-lantar la gestin ambiental en los proyectos mineros, y procedimientos de seguimiento y evaluacin para el ejercicio de la fiscalizacin, a travs de los auditores ambientales determinados en el artculo 216. Tales trminos, guas y procedimientos tendrn como objeto facilitar y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los particulares. La no sujecin a ellos, en cuestiones simplemente formales, no dar lugar al rechazo o la dilacin de la correspondiente solicitud, estudio o decisin.

    16 Artculo 216 Ley 685 de 2001.

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    Las guas, as como el registro nico de auditores am-bientales externos, creadas mediante el cdigo de minas, generan gran preocupacin ante la evidente debilidad institucional de las autoridades ambientales y, sobre todo, por la delegacin, as sea de manera indirecta, de la labor fundamental y crtica de efectuar seguimiento a los pro-yectos licenciados; por otro lado, es preciso advertir que los proyectos (sean estos de grande, mediana o pequea minera) histricamente por las actividades propias de los procesos extractivos, tienen una alta potencialidad de generacin de impactos negativos sobre el medio ambiente y los recursos naturales.

    Por otra parte, es pertinente resaltar que en el ttulo IX del Decreto 1728 de 2002, se estableci la prohibicin expresa de otorgar licencias ambientales en las zonas de reserva forestal legalmente constituidas, salvo cuando se trate de proyectos de utilidad pblica o inters social. En tal caso, la zona deber ser delimitada y sustrada previa-mente de la reserva. Tambin prohibi el licenciamiento en las reas del Sistema de Parques Nacionales, cuando el proyecto conlleva actividades expresamente prohibidas en el artculo 336 del Decreto Ley 2811 de 1974 y en el artculo 30 del Decreto 622 de 1977.

    De igual forma lo hizo con el licenciamiento en el munici-pio isla de Providencia cuando se tratara de proyectos de construccin de nuevas instalaciones comerciales, hotele-ras e industriales, mientras no se aprobara, por parte del municipio, el Consejo Directivo de Coralina y el entonces Ministerio del Medio Ambiente, un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo para la isla. As mismo, prohibi licenciar proyectos, obras y actividades en reas de pramos y nacimientos de aguas17.

    Dichas prohibiciones permitan un cierto grado de con-trol sobre estas zonas, aunque resultaban limitadas para la proteccin y el manejo de ecosistemas sensibles del pas, Sin embargo, de manera poco justificada, fueron suprimidas en los Decretos 1180 de 2003 y 1220 de 2005, reduciendo aun ms la ya limitada capacidad del Estado de cumplir con su deber de conservar las reas de especial importancia ecolgica; adicionalmente, el control que deben ejercer las autoridades en tales reas slo regular los proyectos, obras o actividades contemplados en los artculos 8 y 9 de los mencionados decretos, quedando por fuera una importante cantidad de actividades.

    Es claro que el pas carece de un marco regulatorio debidamente sustentado que permita un control directo sobre las zonas y recursos especialmente importantes o sensibles, que garantice que los proyectos, obras o activi-dades se realicen de manera sostenible, garantizando el uso racional de los recursos naturales y del ambiente.

    Sin que hubiera transcurrido un ao desde la expedicin del Decreto 1728, se emiti el Decreto 1180 de 2003. mediante el cual se exoneraron de cumplir con el licen-ciamiento ambiental otros proyectos, obras y actividades como construccin de espolones y diques, construccin y operacin de pistas de fumigacin, ejecucin de obras pblicas en la red fluvial, transplante de especies, sub-especies o variedades de fauna acutica entre cuencas no conectadas, y la inscripcin de proyectos municipales ante la autoridad ambiental; as como las prohibiciones anteriormente sealadas en el sentido de otorgar licen-cias ambientales en ecosistemas sensibles.

    Todas estas decisiones redujeron las facultades y las competencias de las distintas autoridades ambientales en materia de evaluacin y licenciamiento de proyectos, bajo el supuesto de mejorar la competitividad particular de proyectos y sectores econmicos sin mayores con-sideraciones ambientales y con la prdida general del bienestar de la poblacin y del patrimonio ambiental de la Nacin.

    En abril de 2005 fue expedido el Decreto 1220, que de-rog el 1728; el nuevo decreto elimin el requerimiento de la licencia ambiental para la industria manufacturera de explosivos, plvoras y productos pirotcnicos, e igualmente suprimi el licenciamiento de proyectos, obras o actividades en municipios sin POT debidamente aprobados. Los vacos generados por el 1220 se han venido entendiendo como una aceptacin tcita de que las actividades mencionadas no producen impactos significativos al medio ambiente y por lo tanto no deben ser objeto de licenciamiento.

    Mediante el Decreto 1220 se adopta el formato nico nacional de solicitud de licencia ambiental18. Este repre-senta un avance en el sentido de que estandariza los documentos necesarios para dar inicio al trmite del proceso de licenciamiento, sin embargo, ms all de los logros que se obtengan con la aplicacin de este formato, subyace la preocupacin frente a la homogeneizacin de los trminos de referencia para la realizacin de los estudios y las evaluaciones de impacto ambiental. Dado que en dicha homogeneizacin no se reconocen las caractersticas y las particularidades de los diferentes

    17 Artculo 28, Decreto 1728 de 2002.

    18 El cual contiene los datos del solicitante, la relacin de los recur-sos naturales renovables que requiere utilizar para el desarrollo del proyecto, la manifestacin de afectacin o no al Sistema de Parques Nacionales Naturales, sus zonas de amortiguacin, cuando estas estn definidas, o a otras reas de manejo especial (presencia de culturas indgenas o negras). Adicionalmente, deber anexar documentos tcnicos especficos del proyecto, obra o actividad.

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    entornos naturales y humanos que se puedan afectar con la realizacin de una obra, proyecto o actividad, las evaluaciones ambientales se pueden elaborar con un bajo grado de pertinencia y profundidad.

    A partir de febrero del 2006, con la expedicin del Decreto 500, se modificaron parcialmente los artculos 8 y 40 del Decreto 1220, otorgndole al MAVDT la competencia que no exista para la expedicin de Licen-cias de importacin y produccin de organismos vivos modificados, aplicando nicamente la Ley 740 del 2002 y sus decretos reglamentarios, si bien es un avance que se hayan incluido este tipo de actividades, las normas que se toman como soporte tienen importantes vacos sobre el procedimiento que se aplica en el momento de la importacin y no garantizan un real control de las implicaciones que se puedan generar con la introduccin de este tipo de organismos el medio ambiente.

    De otra parte, se defini la competencia de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Na-cionales (UAESPNN) para autorizar la realizacin de proyectos, obras o actividades en las reas protegidas a su cargo, cuando sean ejecutadas por la Unidad de Parques directa o indirectamente, sea para cumplir sus funciones de administracin del rea o para prestar los servicios a su cargo.

    Respondiendo a la poltica de ecoturismo trazada por el gobierno nacional, se ha venido otorgando en concesin a particulares los servicios ecotursticos de las reas del Sistema Nacional de Parques Naturales; sumado a lo anterior, en el citado decreto se faculta a la UAESPNN para autorizarse a s misma o a quienes se les otorgue la concesin, la ejecucin de obras, actividades o pro-yectos ,sin que exista el requisito previo de un estudio de impacto ambiental, plan de manejo ambiental o diagnstico ambiental de alternativas, por lo que es necesario advertir sobre la posibilidad de ocasionar un mayor deterioro de estas reas de valores excep-cionales para el patrimonio nacional, cuando con fines econmicos se desarrollen proyectos que demanden un uso insostenible de los recursos y servicios ambientales que ofrecen estas reas.

    Otro aspecto sobre el cual se llama la atencin es la concentracin de las concesiones en pocos operadores, hecho que propicia la nociva situacin de monopolios de particulares en la prestacin de servicios dentro de los parques naturales.

    Con el Decreto 500, adems, se elimin de manera inexplicable el plazo para la presentacin de los planes de manejo ambiental (PMA) de los proyectos en rgimen de transicin e incluy en este rgimen a todos aquellos

    que hayan iniciado actividades antes de la Ley 99 de 1993 y que pretendan reanudar actividades. Igualmente, exten-di de manera poco responsable,y con graves efectos,el rgimen de transicin a todos aquellos proyectos y acti-vidades que, a pesar de no contar con licencia ambiental, se encuentran operando, otorgndoles un plazo de 12 meses para la presentacin del PMA respectivo.

    Estos cambios poco acertados en la legislacin implican la legalizacin de la irregularidad, ya que numerosas acti-vidades que han debido cumplir con lo establecido en la Ley 99 y despus de 11 aos de haberse reglamentado el proceso de licenciamiento ambiental, an se encuentran desarrollndose sin cumplir con los requisitos ambientales, con las consecuencias nocivas para el medio ambiente.

    Sumado a ello, se ampliaron las actividades amparadas bajo el rgimen de transicin, dentro de las cuales se encuentran varias que generan serias repercusiones ambientales como la fumigacin de cultivos ilcitos y las explotaciones mineras, en contravia de lo establecido en los acuerdos internacionales y en el marco constitucional que plantea la sostenibilidad ambiental como principio para el desarrollo, resulta poco afortunado para el pas que la mxima autoridad ambiental, encargada de ga-rantizar la proteccin y la salvaguarda del patrimonio natural, con el argumento de la transitoriedad, ampare la realizacin de actividades que han dejado de cumplir con lo establecido legalmente.

    Lo que evidencia una falta de voluntad poltica para exigir a quienes realizan actividades que en su momento fueron amparadas con el rgimen de transicin y de aquellas que lo requieran, que asuman el proceso de licenciamiento dilatando por dems los tiempos para que se acojan a la presentacin de un PMA.

    Otro aspecto sobre el cual es preciso llamar la atencin es el que tiene que ver con la exigencia que se haba establecido en el Decreto 1753 de 1994 de amparar mediante una pliza de cumplimiento o garanta bancaria, el cabal desarrollo del PMA, este requisito respaldaba en buena medida las obligaciones que se le imponen al titular de la actividad o proyecto licenciado; con la modificacin que ha tenido la legislacin a partir de la expedicin del Decreto 1728 del 2002, este requisito fue eliminado, dejando sin este importante soporte a las autoridades ambientales que, como se ha mencionado, en muchos casos, tienen serias limitantes para efectuar el seguimiento de los proyectos licenciados.

    Igualmente, mediante la Ley 491 de 1999 se cre y estableci el seguro ecolgico como obligatorio para todas aquellas actividades humanas que le puedan causar daos al ambiente y que requieran licencia ambiental, de

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    acuerdo con la ley y los reglamentos19. Aunque la Ley en mencin establece que el gobierno nacional reglamen-tar las condiciones de la pliza ecolgica y la manera de establecer los montos asegurados20, a la fecha ninguna de las licencias ambientales expedidas con posterioridad al ao 2002 contempla algn tipo de seguro, y despus de siete aos, no se ha expedido la reglamentacin necesaria que permita aplicar eficazmente dicho instrumento.

    La deficiente gestin al respecto por parte de las enti-dades ha generado que estas importantes herramientas de aseguramiento frente a los daos ambientales no se hayan hecho efectivas hasta el momento, con el consecuente incumplimiento del Estado de sus deberes constitucionales y legales y, por otro lado, ha limitado la corresponsabilidad de los titulares de los proyectos, obras o actividades, frente al detrimento que han podido causar en el patrimonio natural.

    Los tiempos y las etapas del proceso de licenciamiento

    Las etapas y los tiempos del proceso de licenciamiento ambiental se han establecido en los diferentes decretos

    que se han expedido por parte del MAVDT. Los tiempos de duracin de cada una de las fases establecidos en los Decretos, 1753 de 1994, 1728 de 2002, 1180 de 2003 y 1220 de 2005, se presentan en el cuadro 4.2.

    Como se observa, a travs de la legislacin se ha reduci-do el tiempo de trmite de licenciamiento de 375 das hbiles a 120 das hbiles, este cambio se debe esencial-mente a la disminucin de los tiempos otorgados para definir los trminos de referencia, elegir la alternativa, obtener respuesta de las entidades consultadas y en la expedicin de la resolucin. Es preciso resaltar que los decretos expedidos no contemplaron los tiempos en los procedimientos de consulta previa y audiencia ambiental cuando ellas se requieran, factor que, por la dificultad mencionada, en muchos casos resultaba extendiendo de manera significativa el proceso y al momento de realizarse, era asumido como un trmite engorroso.

    Cuadro 4.2Tiempos establecidos para el trmite de licenciamiento ambiental (cifras en millones de pesos)

    Subsector 2002 2003 2004 2005Decreto 1753 1728 1180* 1220Procedimiento Tiempos mximos establecidos en das hbiles

    Solicitud de determinacin de la necesidad de elaborar un DAA y fijacin de trminos de referencia ( TR) Definicin de trminos de referencia (TR) 30 (a) 15 10 (b) 15 (c)Entrega del DAA Auto de iniciacin al trmite 10Eleccin, por parte de la autoridad ambiental de la alternativa a desarrollar. 60 30 (d) 15 30Fijacin TR para el EIA 60 30 Entrega del EIA Auto de iniciacin de trmite 10 10Tiempo en el cual la autoridad ambiental podr solicitar informacin complementaria del EIA 30 30 30 20Tiempo en el cual se puede solicitar conceptos otras autoridades o entidades 15 15 15 15Tiempo para que las autoridades o entidades consultadas emitan su concepto 60 30 30 30Expedicin resolucin, despus del auto de reunida toda la informacin. 60 30 15 15Tiempo total normativo 315 160 145 145

    * Contempla un plazo de 15 das para dirimir el conflicto de competencias entre autoridades ambientales(a) Dentro de este mismo tiempo se dicta auto de iniciacin al trmite(b) La definicin de TR y la necesidad de un DAA se hace simultneamente con el auto de iniciacin(c) Si no requiere DAA, se entregarn los TR para el EIA(d) Simultneamente hace entrega de los TR para el EIA

    19 Artculo 3, Ley 491 de 1999.

    20 Pargrafo nico, artculo 2, Ley 491 de 1999.

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    Si bien es cierto que el tiempo que tarda el trmite de la licencia puede ser un factor crtico dentro de las debili-dades del proceso, es preciso advertir que los actores que participan en el mismo tienen un importante grado de responsabilidad en la agilidad o no del trmite. A lo cual se debe sumar, que se han venido reduciendo los tiempos a travs de las diferentes normas, sin que se hayan efectuado los anlisis juiciosos y objetivos no solo desde el nivel central, sino de manera coherente con la dinmica y la realidad regional a travs de los cuales se identifiquen, analicen y evalen las reas criticas del pro-ceso, las debilidades institucionales, sectoriales e incluso la misma forma como se surte el proceso, y con base en los resultados, considerar la pertinencia y efectuar los ajustes a los tiempos de cada etapa.

    La reduccin de los tiempos puede conllevar a que las diferentes fases se adelanten sin la rigurosidad que ameritan, toda vez que es evidente la debilidad de las autoridades ambientales en su capacidad institucional para llevar a cabo todas las etapas del proceso de licenciamiento.

    Se ha enfocado de manera poco acertada la optimiza-cin del proceso al plantearse esta con base en metas de reduccin de los tiempos, lo cual no garantiza en la prctica una mayor eficiencia, por el contrario, se debe tener especial cuidado y propender porque se logre el fin ltimo del instrumento y no manejarlo con argumentos que tienden ms a suprimirlo o reducirlo a un simple formalismo.

    Cmo van el control y el seguimiento de las licencias ambientales?

    Las actividades de control y seguimiento de las obligacio-nes establecidas al titular del proyecto en la resolucin de otorgamiento, las adelanta la autoridad que otorga la licencia, con base en los planes de manejo ambiental, seguimiento y monitoreo y el de contingencia, los cua-les se deben cumplir durante las etapas del proyecto licenciado.

    Al respecto, es preciso anotar que la obligacin explcita de realizar las actividades de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales se incluy slo a partir del Decreto 1728 del 2002, la cual ha presentado dos cambios significativos establecidos en los decretos posteriores. Con el Decreto 1180 de 2003 se eliminaron la verificacin de los ejercicios contables del manejo ambiental del proyecto y la posibilidad de ordenar la suspensin de los trabajos o actividades, y con el Decreto 1220 de 2005, se elimin de los objetivos del monitoreo la exigencia de los ajustes peridicos a los planes de

    manejo cuando se requiere, mediante decisin motivada en conceptos tcnicos.

    Estos cambios sustanciales van en detrimento de los objetivos de la labor de seguimiento y monitoreo, toda vez que un proceso sistemtico debe permitir la adop-cin de medidas correctivas oportunas que prevengan y minimicen la generacin de mayores impactos. Con lo cual, el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados21 no se est cumpliendo a cabalidad.

    Dentro del proceso de licenciamiento, las actividades de seguimiento y monitoreo son las que presentan mayor debilidad y, por ende, las que menos efectividad han tenido a lo largo del periodo analizado. En primera instancia, porque, como se mencion, su reglamentacin se hizo slo a partir del ao 2002 y, adicionalmente, slo en 200522 se adopt el Manual Seguimiento Ambiental de Proyectos para todas la autoridades ambientales; en la actualidad, las bases de datos requeridas para llevar adecuadamente esta labor presentan serias deficiencias y ninguna corporacin autnoma registra la adopcin del manual dentro de sus procedimientos.

    Se evidencia la falta de una adecuada y correcta defini-cin de criterios y lineamientos con base en los cuales adelantar las labores de seguimiento, igualmente, no existe una mnima unificacin de criterios que permitan establecer el nmero y la periodicidad de visitas, ni tampoco una evaluacin real de la eficiencia y la eficacia de las actividades planteadas en el plan de manejo que permita establecer pautas de mejoramiento. As mismo, no se cuenta con indicadores con los cuales se evale la eficiencia de la gestin ambiental que se realiza en un proyecto, obra o actividad. Situacin que ha sido identi-ficada y expresada de manera permanente por parte de los gremios productivos.

    Otro debilidad para resaltar es la influencia del sistema de vinculacin laboral manejado por parte de la mayora de autoridades ambientales para este tipo de activida-des, donde se contratan profesionales y tcnicos por un periodo de tiempo determinado, con una asignacin de expedientes a cada contratista, exigiendo evacuar la carga laboral asignada en un tiempo establecido, lo que influye sobre la calidad, la oportunidad y la periodicidad de las labores de seguimiento y monitoreo a proyectos, obras o actividades.

    21 Artculo 80, Constitucin Poltica de Colombia.

    22 Resolucin 1552 del 2005

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    La capacidad tcnica y la inestabilidad laboral de los funcionarios o contratistas encargados de llevar a cabo el seguimiento y el monitoreo dificultan la evaluacin en el tiempo, del avance o retroceso de la gestin ambiental de un proyecto, obra o actividad.

    Lo descrito anteriormente demuestra la necesidad de contar con un proceso sistemtico de seguimiento y monitoreo de los proyectos, obras y actividades licen-ciadas, que sea adelantado de manera juiciosa y objetiva por parte de las diferentes autoridades ambientales, sin lo cual este mecanismo pierde toda eficacia y se convierte en un simple trmite de carcter administra-tivo de alto costo e inoperante para el mejoramiento ambiental del pas.

    Los costos del licenciamiento en Colombia

    La escala tarifaria de los derechos causados por el trmite para el otorgamiento, la renovacin, la modificacin y el seguimiento de la licencia ambiental ha sido fijada en la normatividad expedida por el MAVDT anterior Minis-terio del Medio Ambiente (ver cuadro 4.3).

    De conformidad con el artculo 338 de la Constitucin Poltica, para establecer las mencionadas tarifas el MA-VDT y las autoridades ambientales deben incluir el valor total de los honorarios de los profesionales requeridos; el valor total de los viticos y gastos de viaje de los profe-sionales que se ocasionen para el estudio, la expedicin, el seguimiento y el monitoreo de la licencia ambiental, permisos, concesiones o autorizaciones y dems instru-mentos de control y manejo ambiental establecidos en la ley y los reglamentos; y el valor total de los anlisis de laboratorio u otros estudios y diseos tcnicos que sean requeridos tanto para la evaluacin como para el seguimiento. Igualmente, se incluye el porcentaje fijado anualmente mediante resoluciones, por concepto de gastos de administracin, el cual ha sido establecido en el 25% de la suma de los costos anteriores.

    Las autoridades ambientales han acogido la Ley 633 de 2000 y las resoluciones emitidas, sin embargo, dado que la ley no fue reglamentada, cada Autoridad ha estableci-do una estructura de costos propia, adoptando unas la categorizacin de profesionales y la escala de salarios y viticos establecida por el Ministerio de Transporte, en tanto que otras han establecido sus tarifas con base en sus propios criterios, lo que genera una disparidad en

    Cuadro 4.3 Marco legal para el cobro de los trmites de licenciamiento ambiental

    Ao Norma Alcance

    1996 Resolucin 1397 Fija la escala tarifaria de los derechos causados por el trmite para el otorgamiento, la modificacin y el seguimiento de la licencia ambiental.

    1996 Ley 344 Artculo 24 crea el Fondo de Compensacin Ambiental; artculo 28 cobro de evaluacin y seguimiento de licencia ambiental, de conformidad con el Artculo 388 de la Constitucin Nacional.

    1997 Resolucin 734 Por la cual se revoca la Resolucin 1397. Establece el mtodo de clculo para la aplicacin de tarifas.

    1998 Resolucin 747 Por la cual se establecen los topes mximos para sueldos y dems gastos que se puedan pagar en los contratos de consultoria, por el sistema de cobro de costos directos ms sueldos afectados por un factor multiplicador y establecer un sistema de actualizacin. Ministerio del Transporte.

    1999 Decreto 1706 Por el cual se determinan las oportunidades para el cobro de los servicios de evaluacin y seguimiento y se dictan otras disposiciones.

    1999 Resolucin 192 Por la cual se fijan las tarifas para el cobro de los servicios de evaluacin y seguimiento de las licencias y otras autorizaciones ambientales para el MAVDT.

    2000 Ley 633 Por la cual se expiden normas en materia tributaria. Artculo 96. Tarifa de las Licencias Ambientales y otros instrumentos de control y manejo ambiental. Modifica el artculo 28 de la Ley 344 de 1996.

    2002 Resolucin 1110 Por la cual se fijan las tarifas para el cobro de los servicios de evaluacin y seguimiento de licencias, autorizaciones y dems instrumentos de control y manejo ambiental para el MAVDT.

    1997-2005 Resoluciones anuales Por la cual se establece el porcentaje por gastos del valor del proyecto que cobrarn las autoridades ambientales en relacin con los servicios de evaluacin y seguimiento y se dictan otras disposiciones.

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    la estructura de costos, y conlleva a que los usuarios de las licencias no cuenten con reglas claras para el cobro y que los valores cobrados no cubran los gastos de estas actividades. Se requiere, por lo tanto, que se reglamente de manera explcita la citada Ley definiendo una estruc-tura nica de costos acorde con las caractersticas y las necesidades propias de las autoridades ambientales23.

    A pesar de que desde la Ley 344 de 1996 se les propor-cionaron a las autoridades ambientales los instrumentos jurdicos para realizar los cobros de las labores de eva-luacin y seguimiento de las licencias ambientales, resulta preocupante que a la fecha existan serias deficiencias en la obtencin de recursos para dichas labores, y que ste se haya convertido en un factor determinante de la debilidad existente en los procesos de evaluacin, mo-nitoreo y seguimiento, segn ha sido en buena medida la justificacin argumentada por las autoridades.

    De otra parte, adicional a los limitados recursos de que disponen las autoridades ambientales, se presenta una situacin sobre la cual hay que llamar la atencin, en el sentido de que para el MAVDT, no es posible realizar el seguimiento a la totalidad de los proyectos anualmente, toda vez que bajo el principio de la asignacin de espacio fiscal, no se cuenta con la totalidad de los recursos recau-dados, a pesar de que la Ley 344 estableci que stos son de destinacin especfica, y que se requieren para cumplir con una labor por la cual pagan los usuarios.

    En el caso de las corporaciones, los escasos recursos recaudados se manejan como rentas propias en un fondo comn y se destinan al cumplimiento de las diferentes funciones que tiene a cargo, en detrimento de las obliga-ciones para con los usuarios y el pas de hacer un eficaz y oportuno seguimiento y monitoreo de los proyectos sujeto de licencia ambiental.

    Otro cobro que se realiza sobre los proyectos sujetos de licenciamiento es el de la tasa por utilizacin del agua24, que establece a todo proyecto que involucre en su ejecucin el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreacin, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, la destinacin de no menos del 1% del total de la inversin para recuperacin, preservacin, vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta la res-pectiva fuente hdrica.

    El propietario del proyecto deber invertir este 1% en las obras y acciones que se establezcan en el programa de inversin que se aprueba con la licencia ambiental. Solamente en el mes de junio de 2006 y mediante el Decreto 1900, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reglament este pargrafo. No obstante ni las inversiones anteriores al Decreto ni las

    posteriores, has sido reportadas con claridad por las entidades ambientales.

    Adicionalmente, se debe resaltar que con las modifi-caciones que ha sufrido la reglamentacin relacionada con el licenciamiento ambiental, mediante la cual cada vez menos proyectos requieren su trmite, a pesar de que hacen uso intensivo del recurso agua, no tienen que invertir el 1%, pues est establecido que el medio a travs del cual se imponen dichas obligaciones obras y actividades de recuperacin, preservacin y vigilancia de la cuenca es la licencia ambiental.

    La participacin ciudadana: un reto en el proceso de licenciamiento ambiental

    En la Constitucin Poltica, posteriormente, en las normas expedidas, se han establecido los diferentes instrumentos y mecanismos de participacin de la ciu-dadana en materia ambiental, que incluyen, entre otros, el derecho de peticin de informacin, las consultas previas, la realizacin de audiencias publicas, las acciones populares y de grupo e incluso la posibilidad de entablar demandas por infracciones a la ley.

    Es as como en el Decreto 1728 del 2002, reglamentario de la Ley 99 de 1993, se reglament el alcance de la participacin de las comunidades en el proceso de eva-luacin ambiental y licenciamiento, al establecer que las comunidades localizadas en el rea de influencia directa del proyecto, obra o actividad, debern ser amplia y adecuada-mente informadas en relacin con la naturaleza del mismo, los impactos ambientales identificados y sobre las medidas previstas en el plan de manejo ambiental; as mismo, y una vez iniciadas las actividades licenciadas, debern ser pe-ridicamente informadas y partcipes sobre los resultados de la implementacin del plan de manejo ambiental y las medidas correctivas que de ste se deriven25.

    El mismo artculo incluy la obligatoriedad de la consulta previa a comunidades indgenas y negras tradicionales, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 76 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1320 de 199826.

    23 La Procuradura General de la Nacin a travs de la Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, se pronunci en el mismo sentido, en el informe Tarifas de servicios ambientales que prestan las autoridades ambientales, 2005.

    24 Establecido en el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993.

    25 Artculo 30, Decreto 1728 de 2002.

    26 Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.

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    Posteriormente, en el Decreto 1180 de 2003, se hace ex-presa mencin de la obligatoriedad de realizar la consulta previa a comunidades negras e indgenas presentes en el rea de influencia del proyecto, obra o actividad, exclu-yendo la participacin del resto de poblacin que puede estar ubicada en el rea de ejecucin o verse afectada con la realizacin del mismo, igualmente, no se establece de manera explcita la obligatoriedad de informar peridica-mente sobre las medidas previstas en el plan de manejo ambiental una vez iniciadas las actividades licenciadas y sobre los resultados de la implementacin del plan y las medidas correctivas que de ste se deriven.

    En el Decreto 1220 de 2005, se establece como requisito del diagnstico ambiental de alternativas y el estudio de impacto ambiental, poner en conocimiento de la auto-ridad ambiental la identificacin de las comunidades en el rea de influencia y los mecanismos utilizados por el titular para informar a stas sobre el proyecto, obra o actividad. Sin embargo, cabe anotar que no se precisan los alcances y las caractersticas de dicha informacin y no se exige que sea continua durante las fases de cons-truccin y operacin.

    De otra parte, el Decreto 2762 de 2005, por medio del cual se reglamentan las audiencias pblicas ambientales, impone requisitos previos a la solicitud de su celebracin y al ejercicio del derecho de intervenir en ellas. Si bien es una manera de dar cierto grado de orden a estos escenarios, se convierten en una limitante para la participacin abierta e incluyente de las comunidades y las organizaciones afec-tadas o interesadas en el manejo ambiental adecuado del desarrollo de un proyecto, obra o actividad.

    La legislacin expedida para regular el proceso de licenciamiento ha propiciado un cierto grado de debili-tamiento de los mecanismos de participacin ciudadana, toda vez que se han eliminado dentro de los decretos reglamentarios las obligaciones expresas de los titulares de los proyectos, en el sentido de garantizar de manera oportuna y cualificada el suministro de informacin su-ficiente y peridica a la poblacin interesada, en llo que se limitan as las posibilidades de una participacin activa y decisiva de la ciudadana.

    Por otro lado, se evidencia una gran debilidad por parte de las autoridades ambientales en la generacin de canales y estrategias de interaccin proactiva con las comunidades y los diferentes actores sociales, limitn-dose a generar una informacin general sin las debidas y oportunas socializacin y divulgacin. Lo que hace inane el principio de la participacin ciudadana en estos proyectos y, por tanto, resulta contrario al espritu con-templado en la Constitucin respecto al Estado social de derecho y la democracia participativa.

    La gestin pblica en el proceso de licenciamiento

    La normatividad para el licenciamiento ambiental, construccin articulada?

    La construccin del marco normativo por medio del cual se ha reglamentado el proceso de licenciamiento ambiental, ampliamente expuesto en los prrafos an-teriores, ha sido formulado por el MAVDT como ente rector. Es evidente la falta de una poltica de Estado frente al licenciamiento ambiental, reflejada en el hecho de que la normatividad expedida carece de la realizacin de estudios tcnicos rigurosos que analicen, evalen y justifiquen las modificaciones y los ajustes realizados en cada decreto y cada resolucin expedidos.

    Por otra parte, a pesar de las actividades (talleres, se-minarios, jornadas de capacitacin y socializacin, entre otras) realizadas por el Ministerio para la socializacin de las modificaciones y los ajustes del marco normativo a las distintas entidades del SINA, los sectores y los gremios de la produccin, ha existido una evidente debilidad en estos procesos, toda vez que los mecanismos y las estra-tegias utilizados no han logrado incorporar los aportes y las inquietudes de los distintos actores en los decretos y las resoluciones que finalmente se expiden, a lo que se debe sumar la limitada divulgacin de stos al interior de las corporaciones y dems entidades. Esto conlleva a que en los rdenes regional y local se asuma la regu-lacin que emite el Ministerio con serias dificultades, ya que algunas autoridades la aplican literalmente, en tanto que otras la interpretan y adaptan a la organizacin y las caractersticas del rea de jurisdiccin.

    Existe entonces la necesidad de que se adelanten proce-sos articulados y eficaces entre las autoridades ambien-tales regionales y locales con el MAVDT, que permitan orientar la normatividad de acuerdo con la realidad, tanto de las actividades productivas que requieren ser licenciadas, como con el estado actual de los recursos naturales en los niveles regional y local.

    Si bien en los distintos decretos se han establecido las etapas y los tiempos que se deben cumplir para el licenciamiento de un proyecto, obra o actividad, la falta de estandarizacin de los procedimientos que se deben seguir en cada una de estas contribuye a que se presente discrecionalidad en las exigencias en las distintas autori-dades ambientales, lo que conduce a una asimetra en la aplicacin de las normas.

    Es necesario denotar la escasa participacin de los ins-titutos de investigacin cientfica adscritos al MAVDT

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    en el proceso de construccin del marco regulatorio del licenciamiento, situacin preocupante si se tiene en cuenta que dentro de sus funciones esta la realizacin de estudios y evaluaciones del estado de los recursos naturales del pas y, por tanto, deben aportar dicho conocimiento, para que las normas que reglamentan la realizacin de actividades, proyectos, obras o activi-dades se expidan sobre la base de la realidad, estado y dinmica de los ecosistemas, teniendo en cuenta que las licencias son instrumentos fundamentales para la gestin ambiental.

    La baja articulacin entre los institutos, el MAVDT y las autoridades ambientales se ve reflejada en la debilidad de la informacin y los sustentos tcnicos que han so-portado los cambios en la reglamentacin del proceso de licenciamiento, lo que conlleva al bajo control que se puede ejercer sobre la cobertura boscosa, la diversidad especfica y ecosistmica, los niveles de contaminacin, la disminucin de las fuentes hdricas, el deterioro de los suelos y, en general, sobre las condiciones de la riqueza natural.

    Son pocas las corporaciones que ajustan los marcos nor-mativos para su aplicacin con fundamento en estudios cientfico-tcnicos especficos de su territorio, lo que no permite contextualizar adecuadamente la toma de decisiones y los procesos de seguimiento y monitoreo de los proyectos, obras y actividades sujetos de licen-ciamiento, en funcin de las caractersticas propias de sus jurisdicciones.

    Trmite y expedicin de las licencias ambientales: realidad y perspectivas

    El trmite por medio del cual se lleva a cabo el proceso de licenciamiento ambiental se adelanta de acuerdo con lo que se ha definido en los distintos decretos expedidos para tal fin, sin embargo, cada autoridad ha establecido dentro de sus procedimientos internos las dependencias involucradas y los pasos que se surten para el cumpli-miento del trmite.

    En el MAVDT, inicialmente el trmite era responsabilidad de la Subdireccin de Licencias, adscrita a la Direccin General Ambiental Sectorial, posteriormente, con la reestructuracin del Ministerio27, la Subdireccin es suprimida y sus funciones son asumidas por la Direccin de Desarrollo Sectorial Sostenible. Mediante el Decreto 3266 de 2004, esta tarea es asignada a la Direccin de Licencias Permisos y Trmites Ambientales, adscrita al despacho del Viceministerio del Ambiente.

    A partir de ese mismo ao se inicia la implementacin del Sistema de Gestin de la Calidad de la Direccin, el

    cual ha sido certificado, acogiendo por resolucin28 los Manuales de Evaluacin y de Seguimiento de Proyectos elaborados en 2002.

    En cuanto al personal asignado a las labores de expedicin de licencias ambientales, cada funcionario de planta de la dependencia tiene a cargo la coordinacin de un grupo de profesionales contratistas de distintos perfiles, a los que se les asigna un determinado nmero de expedien-tes. Situacin que resulta preocupante, toda vez que esta conlleva a la prdida de memoria institucional y al condicionamiento de las labores de evaluacin a tiempos contractuales que muchas veces no estn acordes con la complejidad de la evaluacin y los anlisis requeridos.

    De otra parte, se presenta una limitada articulacin entre las diferentes dependencias encargadas del trmite e in-cluso con otras que resultan fundamentales en la emisin de conceptos tcnicos y en la toma decisiones sobre la valoracin de los impactos reales que se pueden generar por una actividad, obra o proyecto que se presenta para ser licenciado.

    En relacin con el sistema de informacin sobre los expedientes de las licencias, se evidencia una clara difi-cultad en el manejo y la sistematizacin para el perodo 1994-2000, lo cual genera incertidumbre sobre el segui-miento que se ha efectuado a los proyectos licenciados durante este perodo y que an se encuentran activos, con el agravante de que el Ministerio es el encargado de licenciar los megaproyectos del pas.

    En el caso de las corporaciones, el proceso de licen-ciamiento es llevado a cabo por dependencias que responden a las caractersticas propias de la estructura institucional de cada entidad (direcciones tcnica, jurdi-cas, oficinas seccionales o territoriales, entre otras). As, esta tarea se cumple dentro de las mltiples funciones que desempean diferentes dependencias; en la mayo-ra de los casos, el proceso se lleva a cabo mediante la participacin de las dependencias tcnicas y, jurdicas y en algunos casos, administrativas.

    Si bien algunas corporaciones realizan un esfuerzo en el mejoramiento del proceso de trmite y expedicin de Licencias ambientales, toda vez que algunas de ellas cuentan hoy con certificacin de calidad, fortaleciendo las dependencias encargadas de los trmites y aspectos legales dentro del proceso de licenciamiento ambien-tal, sin embargo, esto no ocurre con las reas tcnicas

    27 Decretos 216 y 217 de 2003

    28 Resolucin 1552 de 2005.

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    que intervienen en el trmite, entre otras razones por la diversidad de funciones y el reducido nmero de profesionales que deben desarrollar las evaluaciones y los anlisis de los diagnsticos ambientales, estudios de impacto y los planes de manejo que se presentan por parte de los usuarios, lo que genera incertidumbre sobre la rigurosidad de la evaluacin de las actividades, obras o proyectos a ser licenciados.

    La mayora de autoridades presentan una falta articula-cin entre las dependencias encargadas del proceso, lo que puede afectar la dinmica y la objetividad del trmite, presentndose en algunos casos disparidad de conceptos que llevan a decisiones en algunos casos poco afortunadas para el manejo y la conservacin de los recursos naturales y del ambiente.

    Esta observacin se acenta en aquellas corporaciones que tienen estructurado el proceso por oficinas territo-riales, ya que en estos casos se da autonoma para que adelanten en su territorio el proceso de licenciamiento ambiental, lo que conlleva a una ausencia de coordinacin entre las unidades territoriales y el nivel central.

    Los profesionales y los tcnicos asignados a las labores de expedicin de licencias ambientales realizan a su vez otro tipo de labores, lo que genera una diversidad de responsabilidades que se priorizan de acuerdo con las necesidades y los requerimientos temporales de la entidad, que en muchos casos afecta la oportunidad del anlisis de los proyectos a licenciarse. Otro aspecto sobre el cual se debe llamar la atencin es el alto nmero de profesionales por contrato que participan dentro del proceso de licenciamiento; ello genera serias deficiencias como la afectacin de la continuidad del proceso (anlisis, evaluacin seguimiento y monitoreo), as como la prdida de memoria institucional.

    El perfil de los profesionales encargados del proceso de licenciamiento ambiental, en la mayora de las entidades, incluye grupos afines con el medio ambiente (ingenieros ambientales, gelogos, ingenieros forestales, ingenieros sanitarios) y abogados, administradores y contadores; preocupa la poca participacin de profesionales del rea social, toda vez que el componente social es fundamental para garantizar el adecuado anlisis del entorno social de un proyecto, obra o actividad.

    Ante el panorama presentado, donde se ha priorizado la reduccin de tiempo en los trmites bajo el supuesto de que ello representa el mejoramiento en eficiencia del mismo, sumado a las debilidades institucionales en los procesos de trmite y expedicin mencionadas an-teriormente, si no se toman las medidas estructurales correctivas, conllevaran a que se desvirte el objetivo, la

    importancia y la utilidad de la licencia ambiental como instrumento de planificacin, regulacin y control sobre los recursos naturales y el ambiente, y la reduccin a un simple trmite de ndole administrativa e incluso poniendo en riesgo su permanencia en el tiempo.

    Seguimiento y monitoreo de las licencias: fortalezas y debilidades

    El proceso de seguimiento y monitoreo es funda-mental para garantizar la eficaz implementacin y el ajuste de las medidas de prevencin, mitigacin, control, compensacin y correccin de los impactos generados por las actividades, obras y proyectos que han sido licenciados, con lo cual se logra el fin ltimo de la licencia.

    Las actividades de seguimiento y monitoreo les permi-ten a las autoridades ambientales contar con instancias que de manera objetiva, sistemtica y sustentada do-cumentan la realidad del desarrollo de las actividades productivas dentro de las condiciones propias del rea de su jurisdiccin, con el fin de reglamentar, controlar y planificar la gestin ambiental.

    Los resultados alcanzados con los procesos de segui-miento a las licencias se convierten, para el titular de los proyectos, en mecanismos de retroalimentacin que le permiten optimizar sus procesos y mejorar sus actividades con beneficios econmicos, sociales y desde luego ambientales.

    Como se puede observar el seguimiento y el monitoreo de las actividades que han sido licenciadas, sin duda es un avance significativo que se les ha suministrado a las autoridades ambientales como herramienta de innume-rables efectos positivos en la gestin ambiental.

    Sin embargo, se evidencian debilidades estructurales en estos procesos, relacionadas, entre otros aspectos, con la ausencia de sistemas de informacin actualizados, aspecto que dificulta la accesibilidad y la disponibilidad de los expedientes, el conocimiento del estado actual del proyecto, los avances o retrocesos que han tenido los proyectos licenciados, as como los resultados del proceso adelantado. Lo que se ha venido acentuando a la luz de las diferentes reformas que se han efectua-do a las autoridades ambientales, as como del marco normativo. Esto se conlleva a que se exijen exhaustivos estudios de impacto ambiental y de planes de manejo, cuando no se tiene la capacidad ni la rigurosidad en el proceso de seguimiento, que permita evaluar la perti-nencia y la aplicabilidad de las medidas planteadas en estos documentos.

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    El MAVDT, al igual que en el tema de evaluacin, hasta el ao 2002 realiz esta labor de seguimiento y monitoreo a travs de la Subdireccin de Licencias de la Direccin General Ambiental Sectorial; al darse la reestructuracin del anterior Ministerio del Medio Ambiente, se elimina esta subdireccin de licencias y sus funciones son asumi-das por la Direccin de Desarrollo Sectorial Sostenible. Por medio del Decreto 3266 de 2004, esta tarea es asignada a la Direccin de Licencias Permisos y Trmites Ambientales, adscrita al despacho del Viceministerio del Ambiente, que cuenta con un grupo especializado de profesionales, proceso estandarizado y acogido en el Manual de Seguimiento Ambiental.

    Las labores de seguimiento de las obligaciones deriva-das de las licencias otorgadas se realiza asignando un funcionario de planta en la coordinacin de un grupo de profesionales contratados de distintos perfiles, quienes asumen, a su vez, un nmero determinado de expedien-tes cuya programacin responde a una priorizacin anual que no cubre la totalidad de los proyectos que deben ser monitoreados.

    En la gran mayora de las corporaciones, las dependencias y los funcionarios encargados del proceso de seguimiento son los mismos que realizan el trmite y laexpedicin y cumplen adems funciones de control y seguimiento de permisos, concesiones y dems instrumentos expedidos. Es preciso anotar que no cuentan con instrumentos tcnicos estructurados, ni actos administrativos que adopten el proceso de seguimiento y monitoreo, lo que conlleva a que estas funciones, tan determinantes para el manejo y el control de los recursos naturales, se adelanten sin las debidas planeacin y rigurosidad, focalizndose en los denominados megaproyectos y en aquellos que han presentado requerimientos, quejas o algn tipo de particularidad.

    Por otra parte, preocupa que, a pesar de la obligacin impuesta mediante el Decreto 1552 de 2005 de adop-tar el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos a todas la autoridades ambientales regionales, ninguna Corporacin hace referencia del uso y la implementacin de este Manual como un instrumento para las actividades de seguimiento en sus jurisdicciones.

    Otro aspecto en el que se debe llamar la atencin est re-lacionado con la obligacin establecida desde la creacin del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC) de estructurar un mdulo Sistema de informacin de licencias ambientales (SILA), el cual sera alimentado por las corporaciones para su posterior consolidacin nacional por el Ministerio y el Ideam. Lo nico que se ha adelantado en este sentido es el proyecto piloto para el sector de hidrocarburos, en el que se ha venido es-

    tructurando un sistema para recopilar la documentacin consignada en los estudios de impacto ambiental, validada previamente por el MAVDT y las corporaciones.

    Se evidencia un rezago en la creacin del mdulo de licencias ambientales dentro del sistema de informacin ambiental del pas, ya que ni siquiera se cuenta con bases de datos que permitan conocer el nmero de licencia otorgadas, la localizacin de los proyectos, el estado y el avance de los planes de manejo ambientales establecidos y, mucho menos de informacin tcnica (estudios, eva-luaciones, cartografa, anlisis, entre otros) que permita un conocimiento del estado del arte de licenciamiento ambiental en el pas, lo que permitira reducir la incerti-dumbre en la valoracin de los impactos de proyectos futuros, la formulacin de polticas y la definicin de acciones.

    No menos preocupante resulta la r