politicas publicas

Tesis Doctoral. Mª Carmen Ramilo Araujo

-19-

CAPÍTULO II.

MARCO TEÓRICO

1. Introducción: Buscando respuestas a problemas co mplejos Ante la creciente complejidad e interdependencia de los problemas políticos,

sociales, económicos o medioambientales, ninguna organización tiene por sí

sola suficientes recursos para definir políticas que den respuesta a las

complejas necesidades y demandas de la sociedad. Numerosa literatura

académica ha constatado desde hace muchos años la necesidad de realizar

aproximaciones sistémicas a los problemas teniendo en cuenta una pluralidad

de agentes y visiones de la realidad para conocer y comprender los

mecanismos y las interacciones que funcionan dentro de esa caja negra

(EASTON, 1953) o cubo de basura (COHEN et al.,1972), aparentemente

caóticos, que pueden abrirse y analizarse evitando simplificar la realidad que,

por naturaleza, es compleja y plural (BUNGE, 1979, 1996, 1998, 2003;

OSTROM, 1999; AXELROD, 1997; SABATIER, 1999a).

A finales de los años 90 surgieron en Europa una serie de reflexiones para

impulsar la innovación y el crecimiento con el reto de basar la Economía en el

Conocimiento para hacerla más competitiva. Este discurso dominante, que

abogaba por la promoción de la Sociedad de la Información y/o del

Conocimiento (SI/SC), impulsó una serie de nuevas políticas públicas en

diversos ámbitos relacionados con las Tecnologías de la Información y la

Comunicación (TIC). La relación entre discurso sobre la SI/SC y las políticas

públicas efectivamente impulsadas se encuentra en la configuración de las

redes de políticas públicas cuyas diferencias y similitudes permitirán explicar

Capítulo II. Marco Teórico

-20-

qué políticas fueron adoptadas y de qué forma.

Figura 2.1. Abriendo la caja negra

Inputs Black box (Easton) Outputs

Elaboración propia

A partir de las reflexiones en torno a la SI/SC presentadas en el capítulo I, esta

investigación parte de un marco analítico en el que se adoptan elementos de

diversos enfoques sobre Políticas Públicas, como son las Redes de Políticas

Públicas (apartado 2), el Institucionalismo Histórico (apartado 3), la

Gobernanza (apartado 4) y el Marco de las Coaliciones Promotoras (apartado

5) para fundamentar una interpretación teórica acerca de las preguntas de

investigación que giran en torno a las redes de políticas públicas para la

promoción de la SI/SC en Catalunya y Euskadi. Finalmente en el apartado 6 se

presentan las conclusiones del capítulo.

2. Análisis de Redes de Políticas Públicas

El análisis de redes de políticas públicas (policy networks) considera que el

proceso de elaboración de las políticas públicas tiene lugar dentro de una red

de relaciones entre actores públicos, privados y sociales mutuamente

interdependientes (JORDAN, 1990; MARSH y RHODES, 1992a, 1992b; VAN

WAARDEN, 1992; JORDANA, 1995; KICKERT, 1997; RHODES, 1997;

MARSH, 1998). El origen del concepto de “red” (network) está en la literatura

analítica de subsistemas de políticas (policy communities) (HECLO y

ACTORES Multinivel Liderazgo,

Valores, Ideas, Intereses, Creencias, ¿Quiénes,

Con quiénes?

PROCESOS Marco

institucional, ¿Bajo qué

condiciones, Para qué…?

PROBLEMA: Cómo puede ser Europa más

competitiva e innovadora?

RETO:

Economía basada en el conocimiento (Lisboa, 2000)

DISCURSO:

Sociedad de la Información y/o del Conocimiento

(SI/SC)

RESULTADOS -Evaluación

-Percepciones

Sobre el proceso y los resultados


-21-

WILDAVSKY, 1974; RICHARDSON y JORDAN, 1979; LAUMANN y KNOKE,

1987; WILKS y WRIGHT, 1987; KNOKE et al., 1996; SABATIER, 1999b;

SABATIER y JENKINS, 1999; KNOKE, 2004) y en la literatura sobre

implementación y relaciones intergubernamentales (HANF y SCHARPF, 1978;

RHODES, 1981, 1986; WRIGHT, 1983; AGRANOFF, 1990).

Se define como redes de políticas públicas (policy networks) a un conjunto de

relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e

interdependiente que vinculan a una variedad de organizaciones públicas,

privadas y sociales que comparten intereses comunes en referencia a una

política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses

compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar

las metas comunes (BÖRZEL, 1997: 1).

La interdependencia es el concepto básico con el que se expresa la necesidad

de mantener relaciones estables entre actores diversos con el fin de conseguir

objetivos políticos. La comunidad de actores se convierte en un foro

especializado donde se intercambian recursos e información, se elaboran y

discuten propuestas, se negocian transacciones y se acaban perfilando las

políticas (CHAQUÉS, 2004: 36)6.

Para los autores que estudian las policy networks, las decisiones públicas

emergen de la interacción entre actores públicos y privados, y para ello es

preciso analizar los intercambios de recursos e información entre los actores en

un área de política pública (ZURBRIGGEN, 2003). Con el análisis de redes se

pretende examinar las políticas públicas de una forma estructural

acercándonos de manera sistemática a las relaciones que se establecen entre

los actores a lo largo del proceso de elaboración de estas políticas (LAUMANN

y KNOKE, 1987; KNOKE et al., 1996).

6 Laura CHAQUÉS recoge en su libro Redes de políticas una sección denominada Tipologías muy interesante y extensa en la que, en primer lugar, analiza las dimensiones utilizadas para categorizar las redes políticas y, en segundo lugar, se dedica a analizar las tipologías más comunes (CHAQUÉS, 2004: 57-97).


-22-

Tanto el enfoque cuantitativo de redes como el cualitativo utilizan las redes

como una herramienta analítica, más que como una teoría en sí misma

(WASSERMAN y FAUST, 1994; DOWDING, 1995; BÖRZEL, 1998; SCOTT,

2000; ADAM y KRIESI, 2007: 146). Sin embargo, el enfoque cuantitativo

considera el análisis de redes como un método del análisis de estructuras

sociales. Las relaciones entre los actores se estudian en términos de su

cohesión, equivalencia estructural y representación espacial, utilizando

métodos cuantitativos tales como clasificación jerárquica ascendente, tablas de

densidad, block models, cliques, clusters, etc (LAUMANN y KNOKE, 1987;

PROVAN y MILWARD, 1995; PROVAN y SEBASTIAN, 1998; WAGNER,

2005). El enfoque cualitativo, por otro lado, está más orientado hacia los

procesos. Se enfoca menos en la simple estructura de interacción entre actores

y más en el contenido de esas interacciones utilizando métodos cualitativos

tales como entrevistas en profundidad, análisis de discurso y de contenido. Sin

embargo, los dos enfoques metodológicos no son mutuamente excluyentes,

sino complementarios (SCIARINI, 1996: 112 citado por BÖRZEL, 1997: 2).

En la disciplina del análisis de las políticas públicas, pueden identificarse dos

“escuelas” diferentes de policy networks. La más destacable, la “escuela de

intermediación de intereses”, inglesa y norteamericana (RHODES, 1986;

WILKS y WRIGHT, 1987; MARSH y RHODES, 1992b; VAN WAARDEN, 1992)

interpreta las policy networks como un término genérico de diferentes formas

de relaciones entre los grupos de interés y el Estado. La “escuela de

gobernanza” germana, por otro lado, concibe las policy networks como una

forma específica de gobernanza, como un mecanismo para movilizar recursos

políticos en situaciones en las que estos recursos están muy dispersos entre

los actores públicos y privados (KENIS y SCHNEIDER, 1991; MARIN y

MAYNTZ, 1991; KOOIMAN, 1993; MAYNTZ, 1998). Esta amplia concepción de

policy networks se extrae de los trabajos en la disciplina de políticas públicas

(BÖRZEL, 1997:3).


-23-

La distinción entre las dos escuelas es fluida y no está siempre claramente

hecha en la literatura. En cualquier caso, no son mutuamente excluyentes

(KATZENSTEIN, 1978; RHODES, 1988, 1995; MARSH y RHODES, 1992b).

Sin embargo, hay una diferencia mayor entre las dos escuelas. La escuela de

intermediación de intereses considera las policy networks como un concepto

genérico que se aplica a todos los tipos de relaciones entre actores públicos y

privados. Para la escuela de la gobernanza, por el contrario, las policy networks

sólo caracterizan una forma específica de interacción pública-privada en

políticas públicas (gobernanza), es decir, aquella basada en la coordinación no

jerárquica, opuesta a la jerárquica y al mercado como dos modos

inherentemente distintos de gobernanza (BÖRZEL, 1997: 3; MAYNTZ, 1998).

El concepto de policy networks ha sido criticado por no saber si consiste en un

modelo de análisis o en una metáfora. La preguntas es: ¿Hasta qué punto

pueden las aproximaciones estructurales a las redes explicar los procesos y

resultados de las políticas públicas? Para poder llegar a explicaciones (más allá

de la descripción) el análisis de las policy networks que se centra en las

dimensiones estructurales deberá combinarse con una aproximación a los

actores y las interacciones (DOWDING, 1995; BLOM-HANSEN,1997;

SCHARPF, 1997; BÖRZEL, 1998; KLIJN, 2000). Autores como Keith

DOWDING (1995: 136) consideran que el análisis de redes de políticas

públicas sólo se convertirá en una teoría siguiendo la línea del análisis de redes

sociológicas. Los análisis de redes de políticas públicas fallan porque el motor

de la explicación, la variable independiente, no son características de “la red”

per se sino características de los componentes dentro de las redes

(DOWDING, 1995: 137 en BLOM-HANSEN,1997: 673). Hay pocos estudios en

los que “la red” se usa como variable independiente, es decir en los que se

explican los rendimientos de la política o los resultados con ciertos rasgos

estructurales del proceso de elaboración de políticas públicas. Y hay apenas

ningún estudio en el que los rendimientos o resultados de las políticas sean

evaluados en términos de efectividad (KENIS y RAAB, 2003: 15).


-24-

Ya que los actores son interdependientes entre sí, las políticas públicas podrán

articularse con eficacia y eficiencia solamente sobre la base de la cooperación

que no se producirá de forma espontánea, sino que generalmente tiene que ser

gestionada y articulada. Las políticas públicas son el resultado de la negociación

e interacción de los distintos actores que tratan de conseguir sus objetivos. El

éxito de las redes de políticas públicas está condicionado por el grado en que los

recursos indispensables y los actores que los poseen están envueltos en los

procesos de negociación y toma de decisiones. No hay ningún agente que tenga

capacidad total para desarrollar por sí solo sus acciones estratégicas obviando la

existencia, objetivos y estrategias del resto de actores. Y generalmente en

políticas multisectoriales, la variedad de actores en juego, la pluralidad de

intereses y objetivos será más amplia que en políticas sectoriales. Para conocer

mejor las relaciones de poder en una red de políticas es interesante examinar los

recursos de los actores (información, conocimiento, legitimidad, reputación,

dinero, etc.) en los procesos de negociación (LAUMANN y KNOKE, 1987; KLIJN

et al., 1995; DOWDING, 1996; SCHARPF, 1997; SCOTT, 2004; RAAB, 2005).

La gestión de las redes de políticas públicas (Network Management) cumple un

papel facilitador para mejorar las interacciones y los resultados de las políticas

sobre todo en situaciones en las que varios actores con intereses y objetivos

divergentes interactúan. Se distinguen dos tipos de gestión de redes. En primer

lugar la gestión relacional que se refiere a los procesos de interacción entre

actores donde el gestor considera que las características de la red y las

relaciones están determinadas y no pueden ser modificadas. En segundo lugar la

estructuración de la red, donde el gestor tratará de producir cambios dentro de la

red. Para influir en las relaciones y la estructura, el gestor de la red tiene cuatro

elementos claves que son los actores, los recursos, las reglas y las

percepciones (KLIJN, 1996, 1997; KICKERT et al., 1997; KLIJN y KOPPENJAN,

2000; AGRANOFF y McGUIRE, 2003; KOPPENJAN y KLIJN, 2004).


-25-

Una de las críticas más comunes y recurrentes al análisis de redes de políticas

públicas es que no puede explicar el cambio7 de la política. No obstante, el

análisis de redes de políticas públicas permite poner énfasis en cómo las redes

limitan la participación en el proceso de elaboración de las políticas públicas;

deciden qué temas se incluirán o no en la agenda política; configuran el

comportamiento de los actores a través de las reglas del juego; dan privilegio a

ciertos intereses; y sustituyen el gobierno privado por la rendición de cuentas

pública.

Ha habido intentos de analizar cambio y redes pero, en primer lugar, no es

ninguna gran proeza describir y explicar la continuidad y estabilidad del

proceso de elaboración de las políticas públicas. En segundo lugar, el análisis

del cambio puede ser un problema, pero no solo para el estudio de las redes de

políticas públicas. No hay un consenso en la comunidad de la ciencia política

sobre cómo explicar, por ejemplo, el cambio en las políticas públicas. Por otra

parte, los debates en la literatura de las redes de políticas públicas reflejan los

largos debates epistemológicos y ontológicos en las ciencias sociales

(RHODES, 2006: 436).

3. El Institucionalismo Histórico

En esta investigación se considera que la existencia de instituciones y patrones

históricos diferenciados en cada caso objeto de estudio podría ser uno de los

motivos de las variaciones entre las redes de políticas públicas, y por este

motivo tiene sentido explorar el marco teórico del institucionalismo histórico.

Una pregunta central en cualquier análisis institucional es la siguiente: ¿cómo

afectan las instituciones al comportamiento de los individuos? Después de

todo, es a través de las acciones de los individuos como las instituciones tienen

un efecto en los resultados de las políticas públicas.

7 Para un resumen de este argumento y citas ver RICHARDSON, 2000


-26-

Las instituciones son una garantía para reducir las incertidumbres y establecer el

marco de relaciones posibles entre los actores. Las instituciones ofrecen

estabilidad y se forman por la interacción de actores durante largo tiempo y solo

son efectivas si los actores las respetan y las siguen. Las reglas que rompen

los actores de forma consciente o inconsciente pierden toda su validez y

credibilidad y generan frustración y desconfianza en los actores. Esto significa

que son útiles para conocer el comportamiento que cabe esperar de los actores y

condiciona las posibilidades de cooperación entre los agentes, pero también

supone que son difíciles de cambiar porque acarrean una tradición previa de

interacción, visiones, marcos de creencias y relaciones de poder (BLOM-

HANSEN, 1997; SCHARPF, 1997; OSTROM, 1999; HEFFEN, 2000; KLIJN

1996, 2001; KLIJN y KOPPENJAN, 2006: 143-145).

Como resultado de la interdependencia entre los actores, estos interactúan

unos con otros en estrategias de intercambio estableciendo pautas de relación

(reglas, principios, valores) que emergen, dan sentido a la interacción entre

actores y sostienen la estructura de intercambio. Algunas pautas de relación

son estructuras formales (instituciones), pero muchas otras son sistemas de

coordinación informales desarrolladas durante el proceso de interacción. Estas

instituciones definen las reglas del juego delimitando: quién es importante; qué

acciones se permiten en el proceso; quién puede actuar; bajo qué

circunstancias y qué temas son los relevantes. Analizar cualquier fenómeno

social es complejo pues ha de explicarse como resultado de la interacción entre

actores (individuales, colectivos o corporativos); pero estas interacciones están

estructuradas y los resultados condicionados por las características de los

contextos institucionales en los que ocurren (SCHARPF, 1997).

Quizá el elemento más importante de una institución sea que es, de alguna

manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o una forma de gobierno. Esa

estructura puede ser formal (una legislatura, un organismo dentro de una

burocracia pública o un marco legal) o informal (una red de organizaciones


-27-

interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una institución trasciende

a los individuos e implica a grupos de individuos a través de cierto conjunto de

interacciones pautadas que son predecibles según las relaciones específicas

que existen entre los actores. La segunda característica de una institución sería

la existencia de cierta estabilidad a través del tiempo. La tercera característica

de una institución es que debe afectar al comportamiento individual,

restringiendo, en cierto modo el comportamiento de los miembros de esa

institución. Por último, entre los miembros de una institución debe haber cierto

sentido de valores compartidos (PETERS, 2003: 36-37).

El institucionalismo histórico define las instituciones como aquellos

procedimientos, rutinas, normas y convenciones formales e informales

incrustradas en la estructura política o económica (HALL y TAYLOR, 1996:

938). Dichas instituciones son el resultado de luchas de poder entre actores

que presentan mayores o menores grados de asimetría en su acceso a los

recursos. Para este enfoque, las ideas y su difusión juegan también un papel

importante en la determinación de los resultados políticos o económicos.

Además, en muchos casos, dichos resultados son consecuencias no previstas

por los actores que lograron imponer su arreglo institucional. La estabilidad

institucional se explica como una resistencia al cambio, impuesta por las

mismas instituciones que limitan las opciones de reforma que están a

disposición de los actores. De hecho, distintas trayectorias institucionales se

explican por condiciones heredadas del pasado. Por ejemplo, las capacidades

del Estado en determinado momento histórico pueden afectar las opciones de

política pública en un momento posterior. Sin embargo, siempre queda abierta

la posibilidad de que ocurra algún cambio institucional importante,

especialmente durante crisis económicas o políticas (HALL y TAYLOR, 1996).

Una característica relevante del institucionalismo histórico es el prominente

papel que tienen en sus análisis el poder y las relaciones asimétricas de poder

(HALL y TAYLOR, 1996: 940). Finalmente, aunque los institucionalistas

históricos ponen atención al papel de las instituciones en la vida política, no es


-28-

frecuente que consideren a las instituciones como única causa de los cambios

políticos o económicos. Suelen situar a las instituciones en una cadena causal

en la que se sitúan otros factores, generalmente relacionados con el desarrollo

económico y la difusión de las ideas o creencias (HALL y TAYLOR, 1996: 942;

PETERS, 2003: 104). El institucionalismo histórico pone más énfasis en la

persistencia de las organizaciones después de formadas que en los hechos de

su creación. En cierta medida, el énfasis sobre la práctica de encarnar ideas en

las estructuras que sustentan a las instituciones puede ser tomado como una

definición de la formación de las instituciones. Es posible argumentar que

cuando una idea llega a ser aceptada y se encarna en una forma estructural, se

puede decir que la institución ha sido creada (PETERS, 2003: 105).

La idea básica es que las decisiones políticas que se tomen al formar una

institución o al iniciar la actividad tendrán una influencia prolongada y definida

sobre la política dominante. Una buena manera de describir esta

argumentación es denominarla “dependencia del rumbo” (KRASNER, 1984);

cuando, dentro de un ámbito gubernamental, un programa o una organización

toma determinado rumbo, hay una suerte de inercia que hace que las

decisiones políticas iniciales persistan. Ese rumbo puede ser alterado, pero se

requiere una buena dosis de presión política para producir tal cambio8

(PETERS, 2003: 99).

El institucionalismo histórico tiene problemas a la hora de explicar el cambio

institucional (PIERSON, 2000). Parte de la idea de que las decisiones

institucionales y políticas que se toman al iniciarse la estructura tienen efectos

duraderos. Por ello esta aproximación es más adecuada para explicar cómo es

que las normas persisten que no para explicar cómo podrían cambiar

(PETERS, 2003: 106). Sin embargo, si recordamos que el poder de las ideas

es un aspecto fundamental del institucionalismo histórico, entonces el cambio

8 Dado que las administraciones públicas tienden, quizá más que las organizaciones del sector privado, a rutinizar sus actividades al centrarse con mayor interés en la estandarización de procedimientos y la legalidad de los procesos, la fuerza de la inercia suele ser incluso mayor dentro de la actividad administrativa, especialmente, en algunos sectores altamente profesionalizados (CRIADO, 2009: 64).


-29-

institucional se convierte hasta cierto punto en una cuestión de cómo modificar

las ideas. El aprendizaje político, más que el aprendizaje institucional, examina

la reformulación de las cuestiones políticas, y con ellas la posible reformulación

de las instituciones asociadas. Paul SABATIER y Hank JENKINS-SMITH

(1993) en su marco de las coaliciones promotoras consideran que el tema del

aprendizaje político es, por una parte, un conflicto entre visiones alternativas de

la política, y por otra, un proceso político para resolver esas diferencias

(PETERS, 2003: 109).

4. Gobernanza: Teoría para acercarse a la complejid ad

En una realidad compleja en la que la interdependencia de los problemas y la

pluralidad de los agentes y de sus visiones sobre cómo encontrar alternativas y

soluciones son cada vez mayores, el enfoque de la Gobernanza9 puede ayudar

a esclarecer dinámicas de funcionamiento de las redes de políticas públicas,

identificar qué variaciones son relevantes, etc...

Renate MAYNTZ (1998: 35) define Gobernanza como:

“un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control

jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y

por la interacción entre el Estado y los actores no estatales en

el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo

privado”.

La Gobernanza como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el

plano de la formulación de políticas a escala regional y nacional (KOOIMAN,

1993; RHODES, 1997; HEFFEN et al., 2000), en la arena europea (BULMER,

9 En castellano hay múltiples términos para denominar los procesos de “governance”. En esta investigación se emplea el concepto “gobernanza" término propuesto por la Unión Europea (COM, 2001a) y la Real Academia Española, también utilizado en las traducciones de los artículos de Renate MAYNTZ (1998, 2001) (una de las principales autoras que ha reflexionado sobre este nuevo estilo de gobierno) y Joan PRATS (2001). Otros autores denominan a este proceso “gobierno relacional” y mantienen el concepto “governance” en inglés (GOMÀ y SUBIRATS, 1998; GOMÀ y BLANCO, 2002).


-30-

1994; SCHARPF, 2000, 2005; COM, 2001a; MORATA, 2002), así como en el

ámbito de las relaciones internacionales (ROSENAU y CZEMPIEL, 1992)10.

Algunos autores (VIDAL BENEYTO, 2002a; BRAND, 2000) critican el uso

ideológico de este concepto para decir que este estilo de gobierno es una

propuesta neoliberal impuesta por las grandes empresas y grupos de interés

para justificar su intervención directa en la formulación de políticas. De ahí que

la expresión “gobernar sin gobierno” (ROSENAU y CZEMPIEL, 1992;

RHODES, 1996) pueda ser su manifestación más clara. Sin embargo, desde

otras corrientes, más cercanas a las Políticas Públicas y la Gestión Pública, la

gobernanza se presenta como un modelo de resolución de problemas que

supera y va más allá de los mecanismos rígidos (“hard”) de control basados en

la ley (jerarquía y burocracia) y el dinero (mercado y privatización); para pasar

a fórmulas flexibles (“soft”) de interrelación basadas en la confianza con la

pluralidad de agentes implicados en el desarrollo de las políticas y servicios

públicos para posibilitar la negociación, la cooperación, la corresponsabilidad o

la cogestión de políticas y servicios públicos (KICKERT, 1997; MESSNER,

1997; PERKMAN, 1999; CORTINA, 2003; BAVEL et al., 2004).

En este nuevo entorno, el gobierno es un agente clave para la resolución de los

problemas de la sociedad, pero no el único. La función política y representativa

no pierden protagonismo sino que recuperarán la legitimidad si son capaces de

escuchar, animar, dinamizar y mediar entre todos aquellos agentes que tienen

algo que aportar en la toma de decisiones y elaboración de las políticas para

que éstas respondan mejor a la complejidad social (MENEGUZZO, 1997;

SHAPIRO, 1999; OCDE, 2001). Y en la medida en que se involucre a una

pluralidad y diversidad de agentes en la política escuchando, en igualdad de

condiciones, sus percepciones de la realidad, es probable que las respuestas a

los problemas sociales sean más acertadas y se consiga mayor compromiso y

capital social, mayor legitimidad de las instituciones públicas y, en definitiva, la

gobernabilidad de las ciudades, regiones o países que aboguen por modelos

10 Una compilación en español de artículos clásicos de autores claves sobre gobernanza como MAYNTZ, KOOIMAN, RHODES, SCHARPF o KLIJN, entre otros, puede encontrarse en CERRILLO, 2005.


-31-

de gobernar con y para la ciudadanía (HABERMAS, 1981; COLEMAN, 1988,

1994; PUTNAM, 1993; BURT,1997,1998; JORDANA, 2000b).

La gobernanza pública (public governance) implica algo más que una gestión

eficaz y eficiente, de tipo empresarial o tecnocrática, alejada de la ciudadanía.

En la gobernanza pública, la interacción entre los agentes públicos y sociales

juega un papel crucial ya que, de hecho, se trata de una actividad compleja

basada principalmente en la gestión de un sistema de redes entre actores

públicos y privados; la gobernanza implica directamente la gestión de las

interacciones y las interdependencias del gobierno y la administración con el

ambiente socio-político (MORATA y HANF, 2000: 5).

La gobernanza alude, en definitiva, a las estructuras y procesos mediante los

cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio,

coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos; y

se caracteriza porque (a) supera la exclusividad de las instituciones y actores

estatales en la gestión de los asuntos públicos, (b) reconoce la pluralidad de

actores sociales con posibilidad de intervenir en dicha gestión, (c) e implica

interdependencia entre ellos de modo que induce su cooperación y

participación en la adopción de decisiones públicas y en la asunción de

responsabilidades de carácter colectivo o interés general (NATERA, 2005: 56).

Jan KOOIMAN (1993: 59-72) ha desarrollado una interesante distinción

conceptual entre governing (acción de gobierno), governance (gobernanza) y

governability (gobernabilidad) que considera como fundamentos de una teoría

sociopolítica de la gobernanza. Su punto de partida es que como consecuencia

de la complejidad, diversidad y el dinamismo de las sociedades

contemporáneas, la acción de gobierno (governing) es por definición un

proceso de interacción entre actores públicos y grupos de interés. Governing

para KOOIMAN consiste en coordinar, orientar, influir, equilibrar, etc. la

interacción entre los actores en juego. El concepto de governing se encuentra

fuertemente vinculado al de governance que puede verse como la pauta o


-32-

GOBERNANZA GOVERNANCE

Reglas del juego, instituciones, prácticas, gestión de las redes de

actores (Límites e incentivos para el

comportamiento de los actores)

estructura que emerge en un sistema sociopolítico como resultado conjunto de

los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes. Esta pauta

emergente conforma las reglas del juego o el medio a través del cual los

actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus

propios intereses y objetivos.

Por governability KOOIMAN entiende la cualidad conjunta de un sistema

sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más

amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y

legítimo entre las necesidades y las capacidades de ‘governing’. Este concepto

de gobernabilidad11 no contempla las necesidades como algo perteneciente a

la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las

sociedades interdependientes contemporáneas las necesidades y capacidades

deben verse también como interdependientes y por tanto a la vez como

políticas y sociales, públicas y privadas, referentes al estado y a la sociedad.

Tabla 2.1.Teoría Sociopolítica de la Gobernanza

Fuente: Elaboración propia a partir de KOOIMAN, 1993 y PRATS, 2001

11 El concepto de “gobernabilidad” cuenta con numerosas definiciones. Presentamos también la de FLISFISCH (1989: 113 citado por ALCÁNTARA, 1995: 39-40), que define gobernabilidad como “la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo” a la que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capacidad de adoptar decisiones oportunas ante eventos que son desafíos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas; aceptación social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a través del tiempo, de manera que no produzcan efectos contradictorios.

GOBIERNO GOVERNMENT

Maquinaria gubernamental

(Estructura, composición, competencias)

Partidos,

Sindicatos, Universidades Empresas,

Asociaciones, Media Etc.

GOBERNABILIDAD GOVERNABILITY

Cualidad conjunta de un sistema

sociopolítico para gobernarse a sí mismo

(Grado de aceptación social de las políticas públicas: Resolución

efectiva de problemas, Integración social, sostenibilidad)

A

C

T

O

R

E

S

PROCESOS

R

E

S

U

L

T

A

D

O

S

GOBERNACIÓN GOVERNING

Acción de Gobierno, Liderazgo y Capacidad gerencial

(Coordinación e interacción entre actores para lograr la eficacia y

eficiencia en la formulación de las políticas)


-33-

Por ello, en las sociedades complejas la eficacia y eficiencia de la gestión

pública ya no dependen sólo de la acción de gobierno (gobernación/governing)

sino de la capacidad para crear marcos institucionales flexibles y compartidos

por una serie de redes de actores críticos, de cuya adecuada articulación

(gobernanza/governance) depende la búsqueda de soluciones a los problemas,

la aceptación social de las políticas públicas puestas en marcha y la confianza

y legitimidad en las instituciones políticas y públicas

(gobernabilidad/governability).

La gobernanza puede concebirse desde una perspectiva tanto analítica como

normativa. Desde la primera, gobernanza es básicamente una herramienta

analítica y descriptiva que permite articular un marco conceptual para captar los

arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los

actores relevantes. Pero en la medida en que una pauta de gobernanza puede

verse como el resultado de las intervenciones de los actores, también tiene una

dimensión normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta

deseable, qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional, y qué

constricciones deben tenerse en cuenta, etc. para mejorar la capacidad de

solución de los problemas de acción colectiva y garantizar la aceptación social

de las políticas (gobernabilidad). Y se dice que un sistema social es gobernable

cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores

estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver

conflictos (governing) conforme a un sistema de reglas y de procedimientos

formales o informales (governance) -que pueden registrar diversos niveles de

institucionalización- dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias

(COPPEDGE, 1996).

Para conocer en el proceso de elaboración de las políticas públicas la

existencia de dinámicas de gobernanza es necesario contar con un marco de

análisis que permita conocer qué actores son más centrales en las políticas

públicas; quiénes participan en la definición de los proyectos, la elección de las


-34-

alternativas de actuación y en el proceso de toma de decisiones; de qué

recursos disponen; cómo se produce y se gestiona la interacción de los

múltiples agentes implicados en el proceso; y cómo se valoran y legitiman

estos proyectos y sus resultados (KENIS y SCHNEIDER, 1991; MARIN y

MAYNTZ, 1991). Para ello se acude en esta investigación al análisis de redes

de políticas públicas.

Las administraciones públicas dedican gran parte de sus energías a organizar y

gestionar sus relaciones con los otros actores públicos y privados con el objeto

de definir los problemas y llegar, en la medida de lo posible, a acuerdos

satisfactorios para todos. Desde esta perspectiva, teniendo en cuenta que el

rendimiento de un sector determinado depende cada vez más del modelo

organizativo interno y del tipo de red de relaciones con los actores externos, el

desarrollo de las capacidades organizativas y de gestión de estos procesos

deviene un factor clave a la hora de conseguir una gestión pública eficiente.

Los estudios empíricos demuestran que la actividad de la red representa un

aspecto fundamental del proceso de implementación de las políticas públicas

(AGRANOFF, 1999; BÖRZEL, 1998 citados por MORATA y HANF, 2000: 5). La

interdependencia ha modificado drásticamente el marco de actuación de los

gestores públicos, quienes no sólo deben gestionar las funciones de sus

servicios respectivos, sino que también deben construir enlaces externos

eficientes.

El cambio del modelo de gobernanza tiene efectos importantes, tanto en

relación con los mecanismos institucionales mediante los cuales se

implementan las políticas como con la capacidad y la formación de los

funcionarios públicos implicados en las diferentes actividades de red. Este

cambio comporta, en particular, la creación de equipos eficientes y la gestión

de los conflictos mediante la negociación y la mediación (WIEDNER, 1998

citado por MORATA y HANF, 2000: 6).


-35-

5. El Marco de las Coaliciones Promotoras

Esta teoría hace un esfuerzo por construir un análisis del cambio en las (redes

de) políticas públicas. El modelo “advocacy coalition” o coalición promotora12 de

Paul SABATIER y Hank JENKINS-SMITH (1999), no comparte la visión de las

políticas públicas del modelo de las fases13 ni del modelo del cubo de basura14

por su escasa capacidad explicativa sobre por qué se producen cambios en las

políticas públicas. Según estos autores, la unidad de análisis más útil para

comprender el cambio en las políticas públicas no es una organización

gubernamental o un programa sino un subsistema de políticas (o dominio). El

subsistema está formado por aquellos actores de una variedad de

organizaciones públicas y privadas que se encuentran activamente

involucrados con un ámbito de actuación pública y quienes regularmente

buscan tener influencia en esas políticas públicas. Las creencias, los valores y

las ideas son dimensiones importantes del proceso de formulación de políticas

públicas, en general ignorados por los modelos anteriores. Así, cada

subsistema que integra una política pública está compuesto por un número de

12 Se define coaliciones promotoras como “los actores de una amplia variedad de instituciones que comparten las creencias del núcleo de una política y que coordinan su comportamiento de diversas maneras” (SABATIER y JENKINS-SMITH, 1999: 130). 13 El modelo de las fases fue desarrollado, entre otros autores, por Charles JONES (1970, 1977), James ANDERSON (1975) Garry BREWER y Peter DeLEON (1983). El proceso de elaboración de las políticas se divide en una serie de fases/etapas: definición del problema, formación de la agenda, formulación de alternativas, toma de decisiones y legitimación, implementación y evaluación. En los años 70 y principios de los 80 fue una metodología útil que permitía dividir los complejos procesos de las políticas en fases concretas (se produjeron excelentes estudios relacionados con el establecimiento de la agenda, implementación de las políticas y evaluación). En los años 90 este modelo se ha visto sometido a una crítica devastadora porque, entre otras razones: no es un modelo causal (no indica de qué modo una fase conduce a otra); no proporciona una base clara para probar las hipótesis empíricas; niega el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales (DeLEON, 1997: 10; SABATIER, 1999a). 14 El modelo “garbage can” o cubo de basura fue desarrollado por Michael COHEN, James MARCH y Johan OLSEN (1972) argumentando que las elecciones en las políticas públicas son hechas como si las alternativas estuvieran en un cubo de basura. Es decir, que existen varios problemas y pocas soluciones. Las soluciones no serían detenidamente analizadas y dependerían de las soluciones que los decisores públicos tuvieran en el momento. Según este modelo, las organizaciones son formas anárquicas que componen un conjunto de ideas con poca consistencia. La comprensión del problema y de las soluciones es limitada y las organizaciones operan en un sistema de ensayo-error. En síntesis, en el modelo las elecciones componen un cubo de basura en el cual varios tipos de problemas y soluciones son colocados por los participantes a medida que estos aparecen (SOUZA, 2006).


-36-

coaliciones promotoras que se distinguen por sus valores, creencias, ideas y

por los recursos de los que disponen (SABATIER y JENKINS-SMITH, 1999;

SOUZA, 2006).

El proceso de elaboración de políticas públicas envuelve un amplio número de

elementos en interacción (SABATIER, 1999b: 3-4):

1. Cientos de actores envueltos en uno o más aspectos del proceso:

grupos de interés, agencias gubernamentales y legislativas de diferentes

niveles de gobierno, investigadores y periodistas. Cada actor (individual

o corporativo) tiene diferentes valores/intereses, percepciones de la

situación y preferencias políticas.

2. El proceso político normalmente dura una década o más (desde la

emergencia del problema hasta disponer de una suficiente experiencia

con la implementación para realizar una evaluación razonablemente

justa del impacto del programa.

3. En un área de actuación pública existen normalmente docenas de

diferentes programas sobre los que operan diferentes niveles de

gobierno. Ya que estos programas tienen temas interrelacionados y

envuelven bastantes actores comunes, algunos académicos consideran

apropiado que la unidad de análisis debiera ser el área de actuación

pública como tal más que un programa específico de gobierno.

4. Los debates sobre las políticas entre los actores a lo largo del proceso

político plantean numerosas disputas técnicas sobre la seriedad de los

problemas, sus causas y los posibles impactos de posibles alternativas

de actuación. Comprender el proceso de elaboración de políticas

requiere cierta atención al papel que estos debates juegan a lo largo del

proceso.

5. Otro factor que complica el proceso de elaboración de políticas es que la

mayoría de las disputas se sostienen sobre valores/intereses, grandes

cantidades de dinero y al mismo tiempo, la coerción de las autoridades.

Y así, en raras ocasiones las discusiones sobre las políticas contienen


-37-

debates académicos. Lo que sucede es que la mayor parte de los

actores tratan de preservar sus planteamientos, minuslavorar las demás

opiniones, ejercer coerción y descrédito sobre los oponentes y

generalmente, distorsionar la situación para beneficiarse.

En resumen, analizar y comprender el proceso de elaboración de políticas

precisa de un conocimiento de los objetivos, metas y percepciones de cientos

de actores a lo largo de todo un país, región o ciudad; conocer un conjunto de

elementos técnicos, científicos y legales; sobre un periodo de una década o

más; cuando la mayor parte de estos actores están activamente buscando

cómo difundir sus propias definiciones e intereses sobre los problemas.

Ante esta complejidad, el analista debe encontrar formas de simplificar la

situación para tener oportunidades de entenderla. Simplemente no se puede

buscar y analizar todo. Por ejemplo, para comprender el proceso de

elaboración de políticas, el enfoque de las coaliciones promotoras (SABATIER

y JENKINS-SMITH, 1999) plantea al analista:

- que asuma que los sistemas de creencias son más importantes que la

afiliación institucional;

- que los actores pueden estar siguiendo una amplia variedad de objetivos

que deberán medirse empíricamente;

- que deberán añadirse investigadores y periodistas al conjunto de actores

potencialmente importantes en el proceso de elaboración de las

políticas.

El marco de las coaliciones promotoras es importante para el análisis de las

políticas públicas, en particular, y para la ciencia política en general, porque

ofrece un marco teórico eficaz para avanzar en la comprensión de la

complejidad de los procesos de las políticas públicas (MARTINÓN, 2007: 283).

El marco de las coaliciones promotoras parte de cuatro premisas básicas que

son: (1) que para comprender el proceso del cambio en las políticas públicas es


-38-

necesaria una perspectiva de estudio de al menos una década o más; (2) que

la forma más útil de pensar sobre el cambio en las políticas es centrarse en

subsistemas de políticas15 como unidad de análisis; (3) estos subsistemas

serán de naturaleza intergubernamental e incluirán una amplia variedad de

actores; (4) las políticas públicas pueden conceptualizarse como sistemas de

creencias16 (SABATIER, 1993: 16).

Figura 2.2. Marco de las coaliciones promotoras

Fuente: SABATIER y JENKINS-SMITH, 1999: 149, traducido por MARTINÓN, 2007: 293

El objeto de estudio o variable dependiente es el cambio en las políticas

públicas. Es importante precisar que desde el marco de las coaliciones

promotoras no se hace una equiparación entre cambio y cualquier producto o

15 Se definen los subsistemas de políticas como “la interacción de actores de diferentes instituciones que buscan y pretenden influir en las decisiones gubernamentales en un área de política pública” (SABATIER, 1993: 16).


-39-

impacto, de modo que no hubiese distinción más que de grado entre cambio y

estabilidad. Hay cambio si se producen transformaciones en el sistema de

creencias que estamos considerando que es la política pública. Más

concretamente hablaremos de cambio mayor cuando afecte a los aspectos

nucleares de la política y menor cuando se dé en los aspectos secundarios

(MARTINÓN, 2007: 284).

Dos son las hipótesis que el enfoque de las coaliciones promotoras considera

respecto al cambio en las políticas (MARTINÓN, 2007: 284-285):

- la primera afirma que los atributos del núcleo de la política de un

programa gubernamental en una jurisdicción específica, no serán

significativamente revisados mientras la coalición promotora que inició

el programa permanezca en el poder en esa jurisdicción, excepto

cuando el cambio es impuesto por una jurisdicción jerárquicamente

superior.

- Las perturbaciones significativas externas al subsistema (cambios en las

condiciones socioeconómicas, en la opinión pública, en las coaliciones

de gobierno, en los productos de las políticas de otros subsistemas) son

causa necesaria, pero no suficiente del cambio en los atributos del

núcleo de una política de un programa de acción gubernamental.

Para explicar el cambio en las políticas públicas, el marco de las coaliciones

promotoras centra la atención en dos tipos de procesos: primero, cómo las

coaliciones de dentro del subsistema intentan trasladar los aspectos del núcleo

de la política y los aspectos secundarios de sus sistemas de creencias a los

programas gubernamentales, a través de incrementar sus recursos y del

aprendizaje orientado a las políticas; y segundo, cómo las perturbaciones

externas, del sistema global, afectan a los recursos y constricciones de los

actores del subsistema.

16 Se define el sistema de creencias como “el conjunto de prioridades de valor y asunciones causales sobre cómo realizar las políticas públicas” (SABATIER, 1993: 16).


-40-

De este modo, se considera que el cambio en las políticas puede ser en

función de tres variables (MARTINÓN, 2007: 285):

- los parámetros relativamente estables del sistema (atributos básicos del

área del problema o del producto; distribución básica de los recursos

naturales; valores socioculturales fundamentales y estructura social;

estructura básica constitucional, reglas)

- los elementos externos de carácter dinámico (cambios socio-

económicos mayores, tales como deslocalizaciones económicas o el

surgimiento de movimientos sociales; cambios en la opinión pública,

particularmente de cara a las prioridades de gasto del gobierno; cambios

en las coaliciones de gobierno del sistema; y decisiones e impactos de

políticas de otros subsistemas)

- Y la propia dinámica interna del subsistema

Dentro del subsistema, este enfoque agrega a los actores en coaliciones

promotoras, definidas como “los actores de una variedad de instituciones que

comparten las creencias del núcleo de una política y que coordinan su

comportamiento de diversas maneras” (SABATIER y JENKINS-SMITH, 1999:

130). Son todos aquellos que pueden jugar un papel importante tanto en la

generación, difusión y evaluación de las ideas de las políticas, como en su

formulación e implantación. Es el concepto que sitúa al marco de las

coaliciones promotoras en los análisis de redes de políticas públicas

(MARTINÓN, 2007: 286-287).

Sin embargo, no todos los actores que podemos encontrar en un subsistema

de política pertenecen a una de las coaliciones promotoras del mismo. Destaca

el papel de los policy brokers o “intermediarios de la política”, expertos o

burócratas, que tienen ciertas habilidades que ofrecer o a los que les preocupa

principalmente, mantener el nivel del conflicto político dentro de límites

aceptables y poder alcanzar alguna solución razonable al problema

(MARTINÓN, 2007: 287).


-41-

El número de coaliciones promotoras que pueden encontrarse en un

subsistema varía. En los subsistemas quietos, inactivos, latentes puede haber

una única coalición. En la mayoría de los casos, sin embargo, habrá de dos a

cuatro coaliciones importantes. Además, cuanto más reciente sea el

subsistema, mayor será la fragmentación, porque “las coaliciones promotoras

con sistemas de creencias claramente articulados y relativamente estables,

necesitan tiempo para desarrollarse y pueden hacerlo bien sólo en la presencia

de conflicto sostenido en la política pública” (SABATIER, 1993: 26) o, de modo

equivalente, cuando el tema está sujeto a conflictos que se reabren

periódicamente según el ciclo presupuestario (MARTINÓN, 2007: 287).

Respecto al papel que juegan las coaliciones promotoras, o cómo actúan, este

marco teórico considera que esos actores que comparten un conjunto de

creencias básicas (los fines de la política más percepciones causales y de otro

tipo) buscan realizarlas, es decir, trasladarlas a los programas públicos,

influyendo en el comportamiento de múltiples instituciones gubernamentales a

lo largo del tiempo (MARTINÓN, 2007: 288).

Para ello, las coaliciones actúan en una multiplicidad de escenarios:

parlamentos, gobiernos, agencias administrativas y tribunales, a todos los

niveles relevantes de gobierno. Además, utilizan diversos instrumentos: la

alteración de las reglas y presupuestos de los organismos públicos, el cambio

del papel que juegan los personajes clave, el cambio de la opinión pública (a

través de los medios de comunicación); o la alteración de la población objetivo

directo a la que se dirige el comportamiento del grupo a través de

manifestaciones o boicots; o, por último, el intento de alterar gradualmente las

percepciones de una diversidad de actores a través de la investigación y el

intercambio de información (MARTINÓN, 2007: 289).

Mientras los sistemas de creencias determinarán la dirección en la cual una

coalición promotora (o cualquier actor político) buscará modificar los programas

gubernamentales, su capacidad para hacerlo será especialmente dependiente


-42-

de sus recursos. Y, aunque las coaliciones buscarán incrementar sus recursos,

el modelo de las coaliciones promotoras argumenta que los cambios mayores

en la distribución de los recursos, normalmente serán el producto de hechos

externos al subsistema y realmente alejados de las actividades de las

coaliciones del subsistema (SABATIER, 1993: 29 citado por MARTINÓN, 2007:

289).

6. Conclusiones

Para describir y comprender el desarrollo de las políticas públicas en un ámbito

emergente y novedoso como la promoción de la SI/SC en Catalunya y Euskadi

esta investigación utiliza como herramienta analítica las Redes de Políticas

Públicas y se sustenta en las teorías del Institucionalismo Histórico, la

Gobernanza y el Marco de las Coaliciones Promotoras para intentar conocer en

qué medida los actores en juego y sus relaciones pueden explicar por qué

existen variaciones entre las dos redes de políticas públicas catalana y vasca

para la promoción de la SI/SC; y cómo influyen las redes en el cambio de las

políticas públicas de promoción de la SI/SC en Catalunya y Euskadi. Éstas son

las cuestiones que se estudiarán en los siguientes capítulos.

La herramienta analítica y las teorías que se presentan en este capítulo pueden

ayudar a responder a las preguntas de investigación de la siguiente forma:

- el análisis de las redes de políticas públicas de alguna manera ya está

implícito en las preguntas, de manera que este enfoque es de utilidad

para analizar el nivel de influencia y de relación de los actores presentes

en las redes y averiguar por qué se producen variaciones entre ellas en

el proceso político;

- el institucionalismo histórico puede ser de ayuda en la medida en que la

existencia de instituciones y patrones históricos diferenciados en cada

caso (diseño institucional, liderazgo, discurso, ideas y creencias) podría

ser uno de los motivos de las variaciones entre las redes de políticas

públicas;


-43-

- la gobernanza puede también plantear respuestas a las preguntas de

esta investigación puesto que implica el desarrollo de mecanismos de

gestión de las interacciones y las interdependencias del gobierno y la

administración con el entorno complejo;

- finalmente, el marco de las coaliciones promotoras es de ayuda ya que

facilita la comprensión del cambio en las políticas públicas.

Los enfoques teóricos planteados en esta investigación comparten varias

características, como por ejemplo, tratar de buscar respuestas a problemas

complejos de la sociedad y también analizar cómo son las relaciones de poder

entre los actores que toman parte en las políticas para la promoción de la

SI/SC en Catalunya y Euskadi. Combinando las distintas perspectivas teóricas

se intenta realizar una aproximación al problema de la forma más completa

posible, teniendo en cuenta diferentes variables de análisis.

En definitiva, en este capítulo se trata de establecer el marco conceptual y de

interpretación para articular y trasladar las preguntas de investigación a un

planteamiento más vinculado con el debate científico al respecto. Para ello se

han revisado algunas perspectivas teóricas. Esta revisión debe tener sentido

para la investigación y ha de servir de apoyo para su avance, que se

concretará en el siguiente capítulo con el planteamiento de las hipótesis.

politicas publicas

Documents