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Soluciones administrativas a dilemas políticos. Instituciones, cambio político y servicio civil en México.

Cristopher Ballinas Valdés.

Abstract Esta artículo examina varios tiempos de las instituciones informales (y ahora

formales) que han regido el servicio público en México. Primero, se argumenta, que tras la Revolución en México se crearon una serie de reglas e instituciones que reglamentaron el servicio público federal. A pesar de no ser formales, estas instituciones eran claramente definidas y se desarrollaron al amparo del Partido Revolucionario Institucional. Estas crearon una lógica propia para el reclutamiento, promoción y remuneración de su personal que asemejaba a un sistema de mérito, aunque informal. Esto se comprueba al analizar las carreras de los que ocuparon los niveles superiores de la administración pública federal, donde se aprecian patrones definidos de carreras, al contrario de la creencia general.

Segundo, este esquema permitió una estabilidad en la administración pública, pero debido a su flexibilidad e informalidad, el esquema se vio vulnerado cuando la crisis y la necesidad de efectuar cambios estructurales en el gobierno y la economía necesitaron de otro perfil de funcionario.

Tercero, con el aumento de la democracia en el país y la necesidad de la modernización del aparato publico se vio la exigencia de incorporar un servicio civil de carrera, pero ahora de manera formal. El análisis de este, también nos puede dar los retos a los que se enfrenta la modernización de la administración pública a la vez que la paradoja de la modernización frente a la efectividad.

Las conclusiones son variadas. Esto nos sirve para revalorar varios supuestos sobre la administración pública federal mexicana y sobre los cambios en el perfil de los funcionarios en las últimas dos décadas. Así también debe revisarse la relación de del Servicio Profesional de Carrera con otras instituciones del gobierno y con la efectividad y los resultados del gobierno, de otro modo tendremos un dilema democrático: contar con todos los elementos formales de un país democrático - moderno, pero sin la capacidad de lograr los resultados deseados.

Documento preparado para el Seminario sobre Servicio Civil del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM; julio del 2002. Cristopher Ballinas es profesor en el Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Comentarios: cristopherballinas@hotmail.com

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Soluciones administrativas a dilemas políticos Instituciones, cambio político y servicio civil en México.* Cristopher Ballinas Valdés.**

“Administrative reform breeds more cynicism than efficiency and effectiveness”.

The Hollowing Out of the State. R. A. W. Rhodes

Introducción.

La eficiencia es un ideal que incita a la traición. A menudo citada, ésta ha servido

en muchas ocasiones como una forma de lucha para mantener o ganar el poder y posiciones en las oficinas públicas. Se nos ha enseñado que la eficiencia es un ideal que debe perseguir el gobierno y la única forma en que éste se puede modernizar. Lo que nos ha llevado a un oscuro y confuso debate donde pocos se han dado cuenta a lo que lleva en realidad. A menudo, esto recuerda a una Torre de Babel, pero en lenguaje administrativo.

Las soluciones administrativas pueden traer serias consecuencias políticas, así

también, las soluciones políticas pueden traer serias consecuencias administrativas. Como dice Moe, existe una idea de que la administración pública es una área bifurcada de estudio, donde los intereses de los políticos y burócratas van por un lado y la organización burocrática por otro (1995: 116). Se ha querido entender la administración pública sin los incentivos de los gobernantes.

Es común afirmar, más cuando se trata de países en desarrollo, que la ineficiencia,

el oversatffing y la corrupción administrativa se debe en gran medida a un funcionario poco capacitado. Esta afirmación es más común, cuando se asume que los políticos hacen presa a las instituciones de su clientelismo. En este orden de ideas, se demanda una serie de instituciones que regulen la conducta de los servidores públicos que los alejen de criterios políticos y prácticas inapropiadas. Esto justifica la inclusión de un conjunto de regulaciones (p. e. un servicio civil) en las instituciones gubernamentales, con el objetivo de restringir la política y privilegiar la eficiencia. Pero al final, se limita el actuar gubernamental y a la ineficiencia. Lo que lleva, más tarde, a exigir quitar las regulaciones que restringen el actuar gubernamental.

El supuesto está en que la falta de este tipo de regulaciones crea un caldo propicio

para el clientelismo, el nepotismo y la corrupción. Pero la incorporación de estos no repercute necesariamente en el aseguramiento de una eficiencia administrativa, pues los funcionarios, aun con estas, no se alejan necesariamente de los criterios políticos. Junto

* Esta investigación vino a la luz originalmente como mi tesis de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en el 2000, y actualmente forma parte de otro conjunto de investigaciones sobre reformas de segunda generación en México. Quiero agradecer los útiles comentarios a una versión previa de este documento por parte de los dictaminadores anónimos. Como es costumbre decir, ellos no son culpables de los posibles errores que recaen, como siempre, en el autor. ** Cuenta con estudios en Ciencia Política por la UNAM, en Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos por FLACSO – México y de Economia, Institutione sy Regulación por la Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard. Actualmente es profesor en el Centro de Estudios en Administración Pública en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Ha sido condecorado con la Medalla Gabino Barreda en Ciencia Política por la UNAM (2000).

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con esto, debe verse que la falta de regulaciones formales no repercute en una falta de regulación o en la politización del total de la administración. Por el contrario, si por un lado se puede crear sistemas informales de regulación, por el otro la incorporación de regulaciones formales puede limitar el desempeño administrativo. El problema es el diseño en sí. Tal como lo han ubicado otros autores, el problema no es la regulación: sino “para qué” ha sido diseñado, “por qué” debe ser eficiente y a “quien” debe responder (Horn, 1995: 95)

En este sentido, este artículo busca examinar las instituciones informales que

regularos a los mandos medios y superiores de la administración pública mexicana desde poco antes de la segunda mitad del Siglo XX. Aunque este sistema carecía de reglas formales, se argumenta que se tenía un conjunto de reglas claramente definidas y que se desarrollaron durante los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Estas instituciones crearon un ambiente en el cual se premiaba la profesionalización y la especialización en los niveles medios y altos de la administración publica mexicana y que fue aprovechada por ciertas dependencia para mantener un sistema informal de merito; lo que permitió una amplia estabilidad de las instituciones, así como de la administración pública; todo bajo el amparo de un partido dominante. Este argumento se basa en el análisis de las carreras del personal que conformaron esos niveles desde 1946 y hasta el 2000, así como de las formas de promoción y los patrones de remuneraciones.

Las consecuencias de este argumento pueden ser variadas; más aun, ahora que

en México se ha aprobado una Ley del Servicio Profesional de Carrera a nivel federal. Pero sobre todo nos interesa los grandes retos que enfrenta el actual esquema, dado el que le precedía y el actual ambiente de competencia electoral. Este ambiente de competencia electoral puede ser crucial para desarrollar un correcto conjunto de reglas formales que ayuden a crear sistemas flexibles de gerencia de personal, más allá que solo un regular el ingreso, los ascenso y remuneraciones de los funcionarios, y que es una tendencia actualmente en los países desarrollados. También, nos sirve para reconsiderar muchos supuestos que existen sobre la administración pública mexicana; más aun, durante el gobierno del PRI y cuyas instituciones no son del todo “malas”; Lo que nos leva a revisar la relación del servicio civil con otras instituciones relacionadas de la administración pública para una mejor evaluación del desempeño de la ésta. Junto con esto, podremos ver los cambio ocurridos en este sistema durante las dos década pasadas y su impacto en la operación de este sistema informal. Pero sobre todo, nos permite ver como interviene la “variable política” en el diseño y operación del actual sistema, y sus posible repercusiones que no han sido del todo advertidas. Se espera así cooperar en la construcción de mejores reglas operativas, que sean mucho más flexibles que un sistema clásico de servicio civil y que los antecedentes de la administración pública mexicana, que aquí se muestran, permiten construirlo. De lo contrario, el Servicio Profesional de Carrera, podría no necesariamente contribuir a la eficiencia gubernamental, sino por el contrario, limitar la capacidad estatal.

Para explicar este argumento el artículo se encuentra dividido en tres apartados principales. El primero, examina las instituciones que regularon la administración pública federal mexicana. No sólo se dice como se formaron estas instituciones, sino a su vez se da la evidencia empírica para probarlos y un acercamiento teórico para explicarlo. El segundo trata los cambios en estas instituciones y en el perfil de los funcionarios públicos dado desde la década de los 70, y en mayor medida desde 1982, hasta el 2000. Esto, ya que las necesidad económicas y la cohesión del grupo gobernante vulneró esta instituciones para llevar a cabo los cambios económicos necesarios en el país. De igual

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forma, se muestra los datos que prueban el cambio en el perfil de los funcionarios. El tercer apartado muestra el escenario posterior al 2 de julio del 2000 y aborda los retos del recientemente aprobado Servicio Profesional de Carrera (SPC). Se espera que con estos se muestren los principales retos del SPC, así como explorar nuevas propuestas e investigaciones. 1. Instituciones informales en el servicio público posrevolucionario. 1.1 Los enfoques sobre la dinámica dentro de la administración pública mexicana.

Los enfoques tradicionales de la administración pública asumen que el buen desempeño de los gobiernos depende del profesionalismo y capacidad de su funcionarios. En este sentido, se argumenta que un esquema de servicio civil tendrá un impacto favorable sobre las decisiones y el desempeño, particularmente cuando se nombra a superiores. Los esquemas meritocráticos así como otros esquemas de contratación promoción y remuneración, reducen la discreción sobre la designaciones y los favores políticos dentro de la administración. Pero en la medida que los funcionarios incrementan su experiencia y especialización en ciertas áreas de decisión, se dificulta hacer políticas contra su criterio o sin su “aprobación”. Desde este punto de vista, un servicio civil, ayuda a solucionar estos problemas a la vez que ayuda a mejorar el desempeño gubernamental.

El enfoque predominante en el análisis de la administración pública mexicana ha

estado fuertemente influenciada por el este enfoque, así como por la literatura corporativista, y que sirvió para explicar muchos sistemas políticos llamados “tradicionales”. Desde esta perspectiva, se argumentaba que la administración pública, así como el resto de la actividad política, se basaba en un sistema de “camarillas” (es decir, un grupo de funcionarios encabezados por un político, trabajando conjuntamente para alcanzar mayores beneficios personales) unidas por una lazo de lealtad al líder. Junto con esto, se argumentaba que por esto el sistema resultaba ineficiente, en funcionarios poco capacitados y con pobre desempeño gubernamental; debido a la alta movilidad, poca experiencia debido a este sistema “clientelar”. Lo que sin duda parecía cierto, pero no lo es del todo cuando busca su referente en la realidad, mucho menos al tratar de probar el mal desempeño.

En México, el estudio de la administración pública ha estado permeado por

prejuicios que han obscurecido en mucho su análisis. Esto por la aplicación mecánica y simplificada de modelos y esquemas de conocimiento derivados de hechos históricos diferentes y modelos explicativos aplicados en otros sistemas, que difícilmente se adaptaban al análisis de la realidad mexicana. Defectos y errores metodológicos en los que coincidieron gran parte de los investigadores que inicialmente accedieron al tema y que repercutieron en las posteriores explicaciones sobre el comportamiento político y de la administración pública. Errores atribuibles también en gran medida a lo inaccesible del tema; la inexistencia de reglas formales y de un patrón único de reclutamiento, aunado a la cautela con que se realizan las designaciones, aunque públicas, no siempre notorias, hizo que el acceso de los investigadores y el público en general fuera complicado y por lo tanto, se incrementara la dificultad demostrativa y diera pie a grandes especulaciones (Perez Miranda, 1987: 145). Otras razones, es que muchas de estos estudios se centraron en la élite política y hacían extensivas sus conclusiones al resto del entramado administrativo

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Dada esta circunstancia, podemos encontrar dos vertientes principales en el estudio de este tema. La primera, que podríamos llamar tradicional, o sociológica, y de la cual se han derivado las principales afirmaciones que existen sobre los patrones de reclutamiento, la cual se ha enfocado en encontrar los perfiles de índole social de los funcionarios y políticos que se han encontrado en las esferas del poder desde la década de los cuarenta, advirtiendo el predominio del centro en cuanto a zona geográfica, la supremacía de una institución académica (UNAM) y la hegemonía de una profesión (Derecho), a la vez que valora las relaciones personales entre los miembros de la élite (Luna López, 1997).

Según esta visión, para poder ser parte de la administración pública mexicana (y

así acceder a los mejores puesto políticos y administrativos) se debía haber nacido, o en su defecto residido desde temprana edad, en una ciudad, preferentemente la Ciudad de México; ser de clase media; haber estudiado la carrera de derecho en la UNAM y relacionarse ampliamente con los compañeros de carrera pues éstos serían la llave para acceder a los principales puestos nacionales en un futuro; bastaría “el contacto” realizado en aquella institución para ya sentirse parte de la élite política. En esta línea de ideas se afirma que el acceso al poder se encuentra relacionado – mejor dicho, condicionado – con la cercanía al grupo gobernante o más precisamente con el presidente (Ver principalmente los trabajos de Branderburg, 1964, Camp, 1982, Cornelius and Craig, 1988, Grindle, 1977a, 1977b, 1977c, Smith, 1982, Suárez Farías, 1991). Cuestión que parece contradictoria, pues el lugar de nacimiento y las demás características sociales que podrían definir a un individuo y hacerlo un posible “elegido”, pasarían a un segundo plano ante la única necesidad de socializar en la UNAM con los futuros líderes para verse inmerso en éste supuesto sistema de compadrazgo, clientelismo y complicidad. Entonces, el único camino para el éxito político quedaría reducido a los amigos y “el contacto”.

Sin embargo, no existen trabajos que hayan demostrado la existencia de estas

“camarillas”, de sus formas de integración, de su comportamiento y los motivos por los cuales estos individuos deciden pertenecer a ellas (Hernández Rodríguez, 1997). Además es de advertirse la amplia confusión de términos utilizados en el contexto mexicano, en el cual era lo mismo los grupos políticos, las camarillas o la “familia revolucionaria” y podía aplicarse tanto a la administración pública, como al Partido, como al Congreso, los sindicatos y demás organizaciones político - sociales. Lo términos servían, más que con fines explicativos, para calificar con un carácter clientelar a toda la política mexicana pos revolucionaria; pero en mucho casos, careciendo del sustento teórico y empírico que debía respaldarlo.

Han sido dos los autores principales en esta vertiente, que más que ser disímiles

sus trabajos han sido complementarios, pues, aunque utilizando caminos diferentes, llegaron a las mismas conclusiones. Por un lado, el primer gran intento de analizar este fenómeno lo realizó Peter Smith (1982), utilizando un método común en la sociología norteamericana, en la cual se definían variables como la ocupación, ingreso, clase social, educación, etc. Smith, al analizar las trayectorias de los políticos, consideraba a la carrera política como una especie de escalafón – a la manera de una escalera eléctrica –, para lo que sería suficiente ingresar al “carril” correcto y esperar el ascenso que ya estaría garantizado. Las posibilidades de éxito, en este sentido, radicarían más en ocupar una posición estratégica en el sistema que las características o aptitudes de los individuos; olvidando que no hay recetas escritas para el éxito político. El estudio de Smith, como toda investigación pionera, contenía más preguntas de las que contestaba.

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Por otro lado tenemos los estudios de Roderic Ai Camp (sobre todo1982), el más prolífico y menos acertado de los investigadores sobre las élites y el reclutamiento político en México; vino a elaborar diferentes trabajos, cuyas conclusiones influenciaron por mucho tiempo las concepciones y creencias sobre la administración pública y el sistema político mexicano. A decir de Camp y de sus seguidores, los puestos políticos se asignaban a los individuos ya que eran conocidos o amigos de la persona que tenía las atribuciones para designarlo. De esta forma, se construían relaciones de deuda o compromiso entre la persona que designaba y entre los que ocupaban los puestos gracias a la primera, conformándose así las llamadas “camarillas” (adjetivo que ha utilizado el autor para llamar a lo que en otros países se llaman grupos políticos). Según esta visión, desde el vértice de la pirámide política hasta su base, los puestos eran resultados del amiguismo, del clientelismo o de vínculos y compromisos políticos. Este a centrado la totalidad de su análisis del sistema político mexicano al papel de la cercanía con el grupo gobernante, y más precisamente con el Presidente; y donde las variables sociales pesan más que la capacidad o experiencia: edad, lugar de nacimiento, lugar de estudios, etc. (Camp, 1982). Lo que limita todo el proceso de reclutamiento a una sola variable “el contacto” para sentirse “parte del sistema”, lo que resulta en inexperiencia (Grindle, 1977) y alta rotación (Smith, 1982). Pero incluso este enfoque ha tenido que admitir que existe preparación en los funcionarios,1 que existen patrones de ascenso claramente definidos semejantes a un sistema civil y que el sistema garantiza el cierta calidad y eficiencia en el desempeño.2

Nos advierte Luna al respecto: “Bajo esta óptica, el sistema mexicano ha sido un

entramado de relaciones personales donde basta tener “el contacto” para ascender y en el que la estabilidad y permanencia de la cual gozó el sistema por casi tres décadas puede ser atribuidas a cualquier causa, excepto a la preparación de su personal” (1997: 4, subrayado mío). No puede negarse que el contacto ha jugado un papel importante en la administración pública en México; es sabido es que para subir se necesitaba la simpatía del presidente – o por lo menos no tener su antipatía –; “no se entra en el Paraíso sin la aprobación de los santos”. El problema radica en que toda la dinámica de la administración pública y el sistema político mexicano trato de ser explicado a través de esta reducción analítica.

Además la definición de vinculo político “es demasiado estrecha, por que se

restringe a un sólo factor, a la relación personal – digamos por deuda – la vinculación política; o es el lazo familiar o el interés creado lo que liga a un político con el otro. Si fuese verdad, los grupos serían (contra lo que busca la definición) frágiles en extremo pues si la relación es de deuda, bastaría a alguien que la contrajera con otro líder para

1 En dos sorprendentes estudios Camp (1971 y 1972), uno de los autores mas convencidos de que el sistema de reclutamiento mexicano es presa de “las camarillas”, acepta que los puesto gubernamentales se dan a personas de probada capacidad y competencia, casi de la misma manera que se hace en Estado Unidos donde opera un servicio civil de carrera formal. En palabras del mismo Camp: “México es un ejemplo de las naciones en desarrollo que no cuentan con un sistema formal [de reclutamiento y promoción], pero aplica holgadamente un conjunto definido de calificaciones basadas en el entrenamiento de la persona y su experiencia en agencias y departamentos” (1971: 189). 2 Smith en su trabajo (1982) afirma que existen tracks o patrones de ascenso en la política mexicana, siendo una de ella la burocrática; para esta, afirma que los que llegan a altos puestos en la administración pública han permanecido largo tiempo de trabajo en ella a la vez que en la misma área de trabajo. Por su parte Grindle (1977), descubre que al no existir una legislación que garantice la continuidad del personal esto crean grupos sólidos de trabajo que a pesar de la incertidumbre por ser expulsados de la administración pública logran terminar sus trabajos y concretar los objetivos .

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poder obtener la protección y poderse librar del primer grupo”. Esta concepción lleva a personalizar demasiado el proceso político; pues la obtención de los puestos está a merced de la lealtad a un líder. Lo que no explica cómo el personal político perdura a pesar de que su líder ha terminado el mandato. “Esos jefes tendrían la fuerza del Cid, aún después de muertos ganarían batallas. La política, y esto es lo grave, sería un conciliábulo de figuras destacadas: la famosa ` familia revolucionaria ´ que decide los destinos del país” (Hernández Rodríguez, 1984: 102).

Los grupos políticos, los equipo de trabajo y la profesionalización, a pesar de ser

recurrentemente citados por los estudios de este tipo, no eran prioritarios en su análisis y poco aparecía en el debate académico; el cual, en muchos casos, era contagiado por el debate político. La existencia de camarillas se daba por un hecho a pesar de que sus formulas clasificatorias se derivaban de nociones imprecisas. El término resultaba no sólo atractivo sino útil (Hernández Rodríguez, 1997).3 No sólo servía para explicar el control corporativo y sindical, sino la totalidad de la dinámica política y administrativa del país.

En este sentido podemos destacar otra vertiente, que sin duda es la menos

explorada, la que podríamos “de profesionalización”, que, al margen de estas afirmaciones, se preocupo en indagar si eran ciertas y en analizar la trayectoria de lo funcionarios. Aunque en esta vertiente no se niega el papel de “el contacto”, se afirma que este no tiene por que estar reñido con la capacidad y la competencia para desempeñar un puesto.

Así encontramos el trabajo de Hernández (1984), quien analizando la formación y

la trayectoria de los que había llegado a puesto de Secretario de Estado entre 1946 y 1982 encontró que la mayoría de sus carreras distaban mucho de ser arbitrarias e improvisadas y que sólo se llegaba a la titularidad de una dependencia tras hacer largas carreras y recorrer puestos de creciente responsabilidad en la entidad donde se le designaba y tras haber demostrado competencia y capacidad. Más aún, esto revelaba un complejo esquema de promoción y reclutamiento que profesionalizaba y especializaba al funcionario, lo que evitaba que se dañara el funcionamiento de las dependencias y del sistema en general.

De igual forma, la supuesta extrema movilidad (que resulta en inexperiencia, como

afirmaba Smith) era una creencia más que una realidad. A la luz de los antecedentes vemos que los funcionarios habían acumulado no más de seis puestos antes de la designación, con un promedio de tres puestos por sexenio. Pero más aun, estos puestos se recorrían en no más de tres entidades que, por lo regular, pertenecían a la misma esfera de actividad; “esto significa que el funcionario se mantuvo el tiempo suficiente para conocer sus funciones y dentro de un solo medio administrativo con el fin de especializarse” (Hernández Rodríguez, 1993b: 448). Concluye Hernández, la administración pública ha sido el lugar de formación del político mexicano, y el Partido así como los puestos electorales han sido secundarios para alcanzar los más altos puestos de la escala política. Más aun, se evidencia un servicio civil informal que capacita y especializa al funcionario que desea ascender; una lógica propia que creo el sistema para el control y ascenso de su personal.

3 Para abundar más sobre el concepto de clientelismo y su uso México (asi como de otros mitos y creencias sobre el sistema político mexicano) véase este excelente trabajo de Rogelio Hernández Rodríguez (1997).

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Tal como dice Greenberg, la historia del reclutamiento de los funcionarios públicos en México ha sido ajustar las necesidades del sistema político y las del personal capacitado. Pero a diferencia del resto de los países de América Latina, caracterizados por los constantes cambios y golpes de Estado, México ha logrado construir instituciones y conducta que le permitieron un proceso de modernización y desarrollo. Parte de ellos fue el gran peso que se le dio al entrenamiento de sus funcionarios para la estabilidad de su sistema político (1970: 98). Por ello, se optaba por reclutar, al inicio, prominentes estudiantes que podían resultar en futuros funcionarios con las capacidades suficientes para llevar a cabo las tareas de la dependencia. Una vez entrenados en la administración, los puestos subsecuentes los obtenían quienes demostraba experiencia y capacidad. Los miembros de la niveles superiores de la administración debían sus posiciones a largas carreras, así como a procesos de evaluación y entrenamiento informales insertados en la estructura misma de la administración (ver también Pardo, 1996). En palabras de Greenberg, “México es un ejemplo de un semi – servicio de mérito informal, contrario a lo que dice el enfoque más difundido” (1970: 98).

El análisis de las carreras de los funcionarios desde 1946 hasta por lo menos 1982

mostraba que, a diferencia de la creencia popular, distaban mucho de ser arbitrarias e improvisadas y mostraban patrones que indicaban que sólo se llegaba a la titularidad de una dependencia tras hacer una larga carrera y recorrer puestos de creciente complejidad y responsabilidad en la entidad o área en que se le designaba, permaneciendo el tiempo necesario en los puestos para adquirir conocimiento y entrenamiento, y habiendo demostrado competencia y capacidad. Elementos que permitieron dar no sólo gran estabilidad a la administración pública, sino a su vez, brindarle gran autonomía y supremacía, incluso sobre el Partido Oficial, así como tras otras instituciones gubernamentales. Las estabilidad y control de la burocracia repercutían sobre el resto de la sistema político. Estos elementos, no sólo caracterizaron a las sistema político mexicano, sino que lo diferenciaron de otros sistemas de partido dominante, y cuyas reglas merecen una mención importante. 1.2 Las reglas institucionales del México posrevolucionario

A pesar de que estos elementos que ya empezamos a mencionar son ampliamente conocidos en México para el análisis del sistema político mexicano posrevolucionario, pocas veces se mencionan en su impacto en la administración pública. Estas son importantes en la medida que delinearon los incentivos tanto de los actores políticos como de los funcionarios y le dieron forma a las instituciones informales que regularon su actuar, por lo menos hasta el año 2000. No sólo eran, como veremos, restricciones al Presidente; sino a su vez, la conducta de los funcionarios tomó forma de acuerdo a estas reglas no escritas que dictaba la forma en como la administración debía ser controlada.

Tras la conclusión del conflicto armado, en México se fueron sentando las bases

institucionales del sistema político. De hecho, una de las piezas primordiales fue la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR), cuyo objetivo fue, en un principio, institucionalizar el conflicto político para erradicar la violencia aun presente. La presencia de caudillos regionales que mantenían sus aspiraciones políticas aunado a las nacientes y débiles instituciones posrevolucionarias llevaba a que el acceso al poder quisiera llevarse por la vía de las armas y por el respaldo de tropas, más que por las vías electorales. Así el partido trato de dar representación dentro de él a estos líderes, lo que llevó a institucionalizar el conflicto así como el relevo presidencial. Aun, con esto no faltaba quien quisiera acceder al gobierno por medio de las armas, y fue solo la expansión de las

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capacidades institucionales las que las fueron fortaleciendo. Para esto, hubo que fortalecer a una persona y su poder: el presidente, que se tornó así en la más robusta institución.

Esta situación, aunado a que el presidente era el líder natural del partido, creo una

atmósfera propicia para que este acumulara una serie de atribuciones no escritas, conocidas también como facultades meta-constitucionales (Carpizo, 1983, Pantoja Morán, 1998). Entre estas, se encontraba la posibilidad de nombrar y remover a los gobernadores estatales, a los miembros del Congreso y del Poder Judicial, a los líderes del Partido, a los Sectores populares, campesino y del trabajo, así como los líderes sindicales. Y más importante aún, la posibilidad de nombrar a su sucesor.4

El fortalecimiento de la figura presidencial durante la administración de Lázaro Cárdenas también evito que se siguiera dependiendo del apoyo militar. Junto con esto, dos elementos permitieron limitar la participación de los militares. El primero, es el inicio de la profesionalización dentro de las filas armadas y, segundo, la diversificación de los intereses de los militares, muchos de los cuales se movieron de los cuarteles para comenzar una vida civil o comenzar prominentes vidas como empresarios, con la creación de negocios o empresas regionales. Esto llevo a la consolidación las instituciones políticas civiles (sobre todo el Presidente y el Partido). Por lo que, una vez electo Avila Camacho, paradójicamente el último presidente de origen militar, se pudo eliminar al sector militar del partido, reservando los puestos administrativos y de poder a los civiles.5

Este conjuntos de reglas impactaron directamente en la administración pública,

pues no sólo crearon los incentivos sino delinearon la manera en que se formarían las reglas informales que operaban dentro del servicio público. Por un lado, como el presidente solía seleccionar a su sucesor dentro de las filas de las administración, lo que ofrecía un fuerte incentivo en el sistema a: 1) buscar personal preparado que se desempeñara dentro de ella, y 2) a los buscadores de puesto, a permanecer y desarrollarse dentro de ese ámbito. Un secretario de Estado era un potencial presidente, así mismo, un subsecretario era un potencial secretario; un director general era un potencial subsecretario y así, por lo menos hasta jefes de departamento. Por otro, este sistema, crea la expectativa de poder ascender dentro de la escala burocrática, por lo menos una vez cada seis años. Existía un grado relativo de movilidad interna en la alta burocracia a mediano plazo, mientras se mantenía estabilidad a largo plazo; lo que incluía el sistema de remuneración y bonos.

Esto creo dos grupos dentro de la administración, la niveles superiores (quien

gozaban de este sistema) y los operativos. Esto es más notorio cuando nos damos cuenta que existe un claro sesgo en la estructura de salarios entre estos dos grupos de funcionarios, sobre todo de Jefe de Departamento hacia los niveles inferiores. Los salarios, a partir de ese puesto, son competitivos, incluye el sector público, lo que crea incentivos al personal preparado a entrar a esos niveles. Situación que se conjuga con los bono de desempeño, los cuales se incrementan con el nivel y son parte adicional al salario. Esto es con el firme objetivo de retener al personal, que estando preparado, 4 El “Maximato” de Calles, obligó a incorporar otra serie de reglas no escritas, como el retiro de la vida política una vez que ha concluido el mandato que complementaba la prohibición de reelección. 5 Anteriormente los militares ocupaban gran parte de las posiciones políticas. De acuerdo con Hernández, en 1933 ocupaban al menos 50% de las secretarias de Estado, gobiernos locales, puestos claves en el Partido, así como la Presidencia misma. Cifra que se mantuvo constate hasta que desciende radicalmente en le periodo de Cárdenas (1979: 19 y 79).

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tendría fuertes incentivos a irse fuera hacía el sector privado, de no contar con salarios competitivos. Esto daba seguridad y estabilidad al sistema así como a los burócratas. Este sistema, pesar de ser informal, denota reglas claras no sólo en le reclutamiento, sino también en los pagos, deberes y responsabilidades.

La estabilidad de la administración pública, aunada a las facultades no escritas

que mantenía el Presidente definió una supremacía de la administración pública sobre otras instancias políticas (como lo eran el Congreso, el Poder Judicial, los estados e incluso el Partido). A diferencia de otros regímenes con partido dominante (como la URSS) el partido se convirtió en una herramienta de la administración pública y no al revés. Lo que le permitió una autonomía con respecto al resto del sistema político.

Así, el partido quedó relegado a una herramienta de cooptación política y la

institucionalización (y justificación) del relevo presidencial. La administración pública federal, como el aparato que dispersaba el poder y control presidencial, devino en el agente con mayor influencia en toda la actividad gubernamental. No sólo era la encargada de hacerlo, sino que lo hacia sin sanción de los otros poderes, ya que el Congreso nunca sirvieron como verdadero contrapeso y mucho menos como verdadera representación social. La administración se volvió en un cuerpo político y no sólo en uno administrativo, con una sólida estructura, además de con serias restricciones a la entrada y permanencia en ella (ver más en Centeno, 1994). La centralización, la falta de una competencia electoral y la cooptación de los disidentes dieron acrecentaron el poder del Ejecutivo. Más aun, cuando este mismo era el que controlaba el presupuesto. Así el control de la administración pública era no sólo político, sino también económico y financiera; y adaptaba su forma y la de las demás instancias de acuerdo a su prioridades (Pardo, 1991).

De esta forma, el secretario de Gobernación, se encargaba de los asuntos

políticos, dejando a las secretario de Hacienda el control sobre los asuntos económicos y financieros. Estas dos secretarias eran claves en el control del sistema político, así como el control hacia dentro de la administración. En conjunto aparecían como los operarios del poder del presidente, pero a su vez como un balance para su poder. Así, el resto de las secretarias, eran las encargadas de los asuntos “técnicos”. Estas diferencia, resultaron (y condicionaban) en patrones de carrera de los funcionarios y nos ayudan en el análisis.

Esto elementos, conjuntamente con los que mencionamos antes, crearon este

conjunto de reglas que operaron como una suerte de servicio civil informal de merito. Delimitaban las carreras y los patrones de ascenso de los funcionarios. Pero a su vez, delimitó la lucha por el poder político dentro de la administración pública federal, y donde el nivel de poder devenía del lugar que ocupara dentro de la jerarquía burocrática, al más puro estilo weberiano. Así, las reglas informales que delimitaban el actuar de los funcionarios, delimitaba, de igual forma, la lucha por el poder dentro de la administración. La condición para luchar por el poder era experiencia y especialización. De aquí, que no sea una labor ociosa indagar en el perfil de los funcionarios, sino que estos también nos ayudan a explicar de una mejor manera el sistema político al amparo del PRI; y es lo que se muestra más adelante.

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1.2.1 Las bases de la administración pública mexicana: la trayectoria de los funcionarios de 1946 a 1982.6

El análisis de las carreras de los funcionarios desde 1946 hasta por lo menos 1982 muestra que, a diferencia de la creencia popular, distan mucho de ser arbitrarias e improvisadas y con patrones que indican que sólo se llegaba a la titularidad de una dependencia tras hacer una larga carrera y recorrer puestos de creciente complejidad y responsabilidad en la entidad o área en que se le designaba, permaneciendo el tiempo necesario en los puestos para adquirir conocimiento y entrenamiento, y habiendo demostrado competencia y capacidad, como puede verse en el siguiente análisis.

1.2.1.1 El Gabinete

A diferencia del estudio sociológico, el análisis de las carreras de aquellos que ocuparon puestos de secretarios de Estados muestra un panorama distinto a la creencia popular. Las carreras de los que llegaron a puesto de secretarios desde 1946 hasta 1982 presenta 22.2 años de carrera burocrática en promedio. Este dato revela algo importante; si vemos la edad promedio aproximada a la cual ingresa a la administración pública y la edad en la que son designados como titulares del ramo se aprecia que los funcionarios dedicaron aproximadamente dos décadas a su trabajo en la administración.7 De hecho el grueso de las cifras se agrupa entre 42 y 49 años. Más aun, y esto es lo importante, nos denota que dedicaron casi un tercio de su vida a su carrera en la administración.

Así mismo, las carreras de los funcionarios se desarrollan principalmente dentro de

una sola área de actividad gubernamental. Es decir, algo que nos permite ver su especialización y contradice la creencia de la alta movilidad De los 133 funcionarios de este nivel aproximadamente más del 54% (72 de ellos) había realizado su carrera exclusivamente en el área administrativa donde fueron nombrados, 15% (20 de ellos) la había combinado con algún puesto de elección, solo 3% (5 nombramientos) lo había hecho combinando la administración con algún puesto en el Partido Revolucionario Institucional, así como el 9% (12 personas) habían combinado los tres sectores. Del restante, sólo una persona carecía de antecedentes y 4 había llegado solo con puestos de elección en su curricula.

Tipo de carrera de los secretarios de Estado, 1946, 1982.

Periodo A E A-E A-P A-E-P Sin Carrera Total

Nombramientos MAV – JLP 1946 – 1982 72 4 20 5 12 1 133

Los totales pueden no coincidir pues las primeras columnas son excluyentes. Los funcionarios restantes combinan de otra manera sus carreras.

6 Los datos mencionados, salvo donde se haga mención, provienen de una base de datos anterior (Ballinas, 1998, 2000, 2001). Esta contiene la información de las carreras del total de funcionarios que fueron nombrados secretarios desde 1946 hasta el 2000, y subsecretarios y directores generales desde 1960 al 2000. Sobre niveles inferiores se tienen datos sobre directores y subdirectores, más la fragmentación de la información hace imposible concretar una base de datos tan completa como de los niveles superiores. Adicionalmente se esta completando una base de datos que incluye los salarios, por lo menos desde 1960. Para una mayor precisión del argumento, se han omitido a los Secretarios de la Defensa y Marina (porque sus patrones de ascenso difieren de los civiles) y al llamado “gabinete ampliado”. Para mayor detalle de la base de datos, de la metodología, y los funcionarios referirse a Ballinas (2000). 7 Los estudiados contaba con un promedio de edad de 47 años al ser designados. Esto revela que ingresan a la vida pública Salvo José López Portillo y Rosa Luz Alegría Escamilla, la primera mujer nombrada Secretario de Estado, todos los estudiados se habían integrado a la administración pública antes de los treinta años

12

Claves: A: administrativa; E: Electoral; P: Partido.

Cabe decirlo, de las 34 personas que presentan puestos en el partido como antecedente, 17 de ellas lo habían desempeñado por un periodo de un año o menor a este. La mitad de ellos obtuvieron un puesto en el Partido durante la campaña presidencial del candidato en turno; pues es común, que una vez designado el candidato del PRI a la presidencia, se cree el equipo de campaña. Esto revela, que a pesar de que contaban con antecedentes en el Partido en realidad no influía en su selección como funcionario. Así mismo, los puestos de elección, a pesar de la creencia generalizada, tampoco eran determinantes para llegar a los principales puestos de la escala gubernamental.

Tipo de carrera de los secretarios por sexenio, 1946 - 1982

Periodo A E A-E A-P A-E-P Sin

Carrera Total

Nombramientos MAV 10 0 3 4 3 1 21 ARC 9 0 7 0 2 0 19 ALM 10 0 2 1 4 0 17 GDO 8 0 5 2 3 0 18 LEA 21 3 1 2 0 0 28 JLP 14 1 2 8 5 0 30

Totales 72 4 20 15 15 1 133 Los totales pueden no coincidir pues las primeras columnas son excluyentes Los funcionarios restantes combinan de otra manera sus carreras. Claves: A: administrativa; E: Electoral; P: Partido.

Es de notarse que las carreras de estos funcionarios, no sólo son largas y especializadas, sino que a su vez se muestran bastante estables. Esto se complementa al ver que sus ascenso y movilidad ascendente, es gradual y consecutiva.8 Más aun, presenta un grado de permanencia bastante elevado. Incluso ya una vez nombrados secretarios de Estado presentan una de las tasas más alta de estabilidad en la región (incluyendo a Chile) así como en el mundo; superándolo casi en tres veces y promediando 40 meses en el puesto (Naim, 1995). Esto significa que no sólo las carreras de los funcionarios se presentaban como estables, sino las estructuras gubernamentales, para que estas carreras se tornaran en patrones.

La rapidez con la que ascienden se ve al analizar el índice de movilidad (o

rotación).9 Así tenemos que en promedio los funcionarios mostraban en sus carreras un índice de movilidad promedio de 0.439 que es una tasa media de movimiento que nos dice que tuvieron en promedio entre tres y cuatro puestos por sexenio. Más claramente, el 59% de los funcionarios del periodo mantenían una tasa baja de movilidad, lo que dice que obtuvieron entre 1 y 2 puestos por sexenio, mientras que el 36% presentaban una

8 Estos funcionarios ocuparon entre 6 y 7 puestos en promedio antes de su nombramiento. Analizando este dato por sexenio la cifra se mantiene, oscilando entre 5.9 y 6.9 puestos. 9 Este índice resulta de dividir la cantidad de cargos que obtuvo el funcionario antes de su designación entre el número de años efectivos antes del mismo evento. Esté índice es bastante útil pues nos revela la rapidez con los que el funcionario cambia de puestos y la rapidez con la que asciende. Estos resultados se pueden agrupar en tres categorías baja, media y alta. La primera corresponde a las cifras comprendidas entre 0.16 y 0.42, que en realidad nos dice que el funcionario obtuvo uno o dos puestos por sexenio; la segunda, que comprende entre 0.43 y 0.75, nos dice que el funcionario cambió de tres a cuatro veces por sexenio; mientras que la tercera, de 0.76 en adelante revela que se obtuvieron a más de cinco puestos por sexenio (para este índice referirse a Hernández 1984 y 1993).

13

tasa media y solo el 7% presentaba una tasa alta de movilidad en los puestos. Lo que en realidad estamos viendo es que más del 90% de los funcionarios analizados en éste apartado no obtuvo más de 4 puesto por sexenio. Lo que habla de una estabilidad en sus carreras. Más aún, esto nos indica que los ascensos están controlados, y que es una tendencia a lo largo del periodo y que se muestra en la tabla siguiente.

Tasa de rotación de los secretarios por sexenio, 1946 - 1982

Periodo Tasa Baja (de 1 a 2 puestos)

Tasa Media (de 3 a 4 puestos)

Tasa Alta (5 puestos o más)

Total Nombramientos

MAV 12 6 2 21 ARC 8 10 0 19 ALM 7 8 2 17 GDO 9 8 1 18 LEA 19 8 1 28 JLP 18 7 4 30

Totales 73 47 10 133 Los totales no coinciden pues existe personal sin carrera burocrática previa (3 personas)

Esto se comprueba con el índice de permanencia10 que presentan los funcionarios.

Estos pasaron en promedio 2.6 años en cada puesto en su trayectoria, lo que sin duda nos refleja que su paso por los puestos no es breve, por el contrario resulta suficiente para adquirir las habilidades y absorber los conocimientos y la experiencia necesaria. Cabe decir que esta cantidad de años es superior al promedio de tiempo que los servicios civiles de Estados Unidos, Francia e Inglaterra imponen para presentar los exámenes de ascenso.11

Gráfica 3.1 Índice de movilidad de los secretarios por sexenio, 1946 – 1982.

10 El índice de permanencia resulta de invertir los datos anteriores nos indica el tiempo que permanece el funcionario en cada puesto. Una persona que permanece menos de una año en cada puesto y donde su índice de movilidad es alto no está pasando el tiempo suficiente para adquirir las habilidades y de igual forma nos dice que está adquiriendo puestos de manera muy rápida. La combinación de ambos índices nos revela si los funcionarios pasan el tiempo suficiente en los puestos de tal forma que puedan adquirir las habilidades para un puesto de mayor jerarquía y responsabilidad (para este índice referirse igualmente a Hernández 1984 y 1993). 11 Ver sobre esto a Camp (1971), Naim (1995) y OCDE – SIGMA papers, (1997, 1998a y 1998b).

Baja

Media

Alta

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mo

vili

da

d d

e lo

s fu

nci

on

ari

os

MAV ARC ALM GDO LEA JLP

Sexenio

14

Junto con estos elementos, tal como ha investigado Naim (1995) la estructura de salarios es claramente consistente con este patrón. Parte de la estabilidad, dice Naim, radica en la estructura de salarios. Esta, a diferencia de la creencia popular, crea diferentes niveles incluso dentro de esta, de acuerdo a la responsabilidad e importancia del puesto. Lo que crea, diferencias que impactan en el resto del ordena burocrático. La competitividad de los salarios retenía a los funcionarios dentro del sector publico pues, tal como lo ubica Klitggard (1989) uno de los principales problemas que enfrenta el sector público en diversos países es que la estructura de salarios no logra retener el talento; Por lo que existe una relación directa entre salarios y el desempeño de los funcionarios.12 En México, el sistema de pago repercutió directamente en la estabilidad en los puestos de primer nivel se ve una alta estabilidad al tiempo que se premia con un esquema progresivo y competitivos de salarios a los funcionarios de primer nivel.

Salarios anuales de los funcionarios de primer nivel (en dólares americanos).

Fuente (Naim, 1995; p. 30) La carrera de los funcionarios que ocuparon estos cargo presentan carreras

bastante estables, a pesar de que estos puestos son considerados como políticos. Este esquema, se repite en el análisis de las carreras de lo funcionarios de primer nivel. En un análisis comparativo vemos que presentan carreras 4 veces mas estables que el promedio de la región. El sistema político mexicano, creo un control del reclutamiento y ascensos de su personal, exigiéndoles cierta cantidad de años y puestos previos, desempeñados en un numero reducido y determinado de dependencias; es decir probada 12 De otro modo, en palabras de el Primer Ministro de Singapur, Goh Chock “If you pay peanuts, you’ll get monkey for your ministers” (Naim, 1995: 30)

474074

148400

120000

98597

69257

60000

50625

38000

31506

26000

24000

23800

22500

22500

13000

12675

11346

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000

Singapur

Estados Unidos

México

Canada

Taiwan

Argentina

Colombia

Nicaragua

Botswana

Brasil

Guatemala

Perú

Costa Rica

Chile

Venezuela

Pakistan

Bangladesh

15

capacidad y experiencia para que se mantuviera, con esto, la estabilidad de la dependencia y del sistema político en general. Claro que esto también era un reflejo del reparto de poder dentro del sistema político, pero que mantenía una alta administración pública altamente preparada que le daba estabilidad al sistema. Como veremos en el análisis de los niveles inferiores, este esquema asemeja a un merit system dentro de la administración pública mexicana.

El hecho de que algunos de los funcionarios fueran cercanos al presidente en

turno no significaba que esta cuestión estuviese reñida con una distribución de conocimiento y capacidad, pues todos ellos contaban con trayectorias políticas similares y eran designados en las áreas en las que se habían formado y no en las que presentaban mayores expectativas políticas (Hernández Rodríguez, 1984: 448). El elemento importante que revela este esquema es que las designaciones se realiza entre un pool de elegibles que poseen los requerimientos que necesita el cargo y que impide que se dañe el funcionamiento de las dependencias.

En el fondo el nombramiento trata de colocar personal que sea capaz de resolver

los problemas que el rango implica. El desempeño en la administración pública, más aun en los puestos de alto nivel, condiciona el ingreso y la permanencia a un cúmulo de habilidades que normalmente se adquieren en la práctica cotidiana. Tal como lo dice Hernández “para ser funcionario se requiere cierto adiestramiento, la acumulación de experiencia que no puede reunirse sino a condición de dedicarse totalmente a esa actividad” (Hernández Rodríguez, 1984: 39). Se apuesta a la capacitación que se adquiere en los puestos administrativos; de alguna manera estamos hablando capacitación como profesionalización. Cuestión que no se reducía a la altas escalas de la jerarquía administrativa, sino que se reproduce en los niveles subsecuentes. 1.2.1.2 Los mandos superiores

Los cargos que merecen mayor confianza, son también los que necesitan de mayor capacidad, preparación y trayectoria. En el México posrevolucionario se apostó a personal preparado y capacitado en las mismas labores administrativas y preferentemente, en las mismas dependencias. Estos puestos son de vital importancia pues no sólo dan soporte técnico de las dependencias, sino su posición vital representa el control de mucho de los elementos y recursos de las dependencias, así como representa un poder estratégico. Por lo que la capacitación y conocimiento no sólo resaltan como necesarios sino como ineludibles y donde no se puede reclutar al personal únicamente bajo criterios de lealtad sin poner en riesgo la estabilidad de la dependencias y del sistema en su conjunto (Greenberg, 1970). Esto contradice las versiones de la incapacidad de los funcionarios.

Tipo de carrera de los subsecretarios por sexenio, 1946 - 1982

Periodo A E A-E A-P A-E-P Sin

Carrera Total

Nombramientos MAV 18 0 3 1 0 2 29 ARC 14 0 3 0 3 0 24 ALM 21 0 4 0 0 0 30 GDO 22 0 5 1 3 0 39 LEA 35 0 5 6 4 2 59 JLP 49 0 3 10 13 2 96

Totales 160 0 23 18 23 6 277 Los totales pueden no coincidir pues las primeras columnas son excluyentes. Los funcionarios restantes combinan de otra manera sus carreras.

16

Claves: A: administrativa; E: Electoral; P: Partido. La trayectoria de los funcionarios que han ocupado estos niveles son muy

similares a las de sus colegas secretarios de Estado. Por ejemplo, los 277 subsecretarios que ocuparon el puesto entre 1946 y 1982 160 acumularon tres lustros de carrera administrativa con un promedio de 6 puestos ascendentes previo a sus nombramiento con tasas de rotación predominantemente bajas y haciendo su carrera en no más de dos dependencias y donde el 87% de ellos habían hecho su carrera en el área de gobierno donde eran nombrados.

Tasa de rotación de los subsecretarios en el periodo, 1946 - 1982

Periodo Tasa Baja (de 1 a 2 puestos)

Tasa Media (de 3 a 4 puestos)

Tasa Alta (5 puestos o más)

Total Nombramientos

MAV-JLP Funcionarios

35.7% 99

35.3% 98

10.1% 28 277

Los totales no coinciden pues existe personal sin carrera burocrática previa La estabilidad y consistencia de las carreras no solo se presenta en estos rubros

sino que a su vez en las tasas de movilidad que presentan los subsecretarios. Del total de los nombramientos, 99 presentaban tasas bajas de rotación, el 98 de ellos presenta tasas medias de movilidad, y 28 funcionarios con tasas altas de rotación. Lo que nos indica que en promedio están cumpliendo no más de 4 puestos por sexenios, que es una tasa media de ascenso. Aunque aquí, a diferencia de los secretarios donde abrumadoramente presentan tasas bajas de ascensos, sus colegas subsecretarios presentan casi el mismo porcentaje de funcionarios con tasas bajas y medias. Aun así nos habla de la estabilidad de sus carreras y que los ascensos a estos niveles están igualmente controlados; se sigue reteniendo a los funcionarios en los puestos el tiempo necesario para adquirir los conocimientos y habilidades. Esto nos indica que la mayoría de los que fueron nombrados subsecretarios en el periodo asciende de manera pausada, aunque constante. Así mismo, el índice de permanencia que presentan los funcionarios de este nivel, manteniéndose en promedio 2.8 años en cada puesto, mucho más que sus colegas funcionarios.

La estabilidad de las carreras también se ve reflejada en el número de dependencias en donde cumplieron sus puestos y años de experiencia. Al igual que los secretarios los subsecretarios presentan menos de dos dependencias en promedio (1.9). De hecho la cifra constante es de dos dependencias en cada uno de los sexenios, sin embargo en las administraciones de López Mateos y de Luis Echeverría la cifra es menor, de 1.85 y 1.66 respectivamente. Lo que nos dice que los subsecretarios cumplen sus puestos en no más de dos dependencias, lo que permite su especialización.

17

Índice de movilidad de los subsecretarios en el periodo, 1946 - 1982

Así mismo, los Directores Generales presentaban carreras similares. Estos habían acumulado en promedio más de una década de carrera administrativa (11.9 años) con 5 puesto ascendentes anteriores al nombramiento en promedio. El 66% de los funcionarios que llegaron a este nivel habían hecho su carrera únicamente con puestos administrativos, solo el 4% combinando puestos administrativos y electorales, el 19% con puestos con puestos administrativos y de partido y el 9% combinando las tres áreas; todos con carreras en la administración.

Tipo de carrera de los directores generales, 1946 – 1982 Periodo A E A-E A-P A-E-P Sin Carrera

MAV - JLP 66.1% 0 4.8% 19.4 9.6% 0

Los funcionarios restantes combinan de otra manera sus carreras o se carece de datos. Claves: A: administrativa; E: Electoral; P: Partido.

Estos funcionarios, también presentaban tasas bajas de rotación y habían

permanecido 2.25 años en cada puesto. Lo más destacable en este nivel es que se presenta la tasa mas alta de carrera en el área, 83%, mucho más alta que sus colegas de niveles superiores, siendo que el 79% lo habían hecho exclusivamente en la dependencia. Lo que resulta en que más de 8 de cada diez funcionarios que llegaron a nivel de director general habían hecho su carrera exclusivamente en el área y 8 de cada diez exclusivamente en la dependencia.

Es decir, que los mandos medios de este periodo contaban no sólo con

preparación y experiencia para desempeñar los cargos que se les encomendaron sino a su vez contaban con carreras bastante consistentes y estables; lo que prueba que el esquema mencionado no sólo aplicaba para los secretarios sino para el resto de los niveles superiores. Los patrones de carrera de estos funcionarios muestran largas

Baja

Media

Alta

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mo

vili

da

d d

e lo

s fu

nci

on

ari

os

MAV ARC ALM GDO LEA JLP

Sexenio

18

carreras administrativas, con tasas de movilidad y de permanencia que le ponen como requisito un tiempo de labor para que se adquieran las habilidades y conocimientos que los subsecuentes cargos exigen. Esto aunado a los patrones de movilidad y la permanencia en cada puesto nos revela que los ascensos son paulatinos, más aun, consecutivos y que se controlan con rigor. Aunque con excepciones, el análisis nos revela que se suele pasar de Director General a Subsecretario; y no se es Director General una vez que ha sido uno Director de Área. Es decir, el esquema condiciona el ascenso en la escala burocrática al ocupar anteriormente en el puesto inmediato inferior, por un periodo de tiempo determinado. Sin duda, un esquema de control que ha construido la administración pública para el reclutamiento y promoción de su personal; una lógica que le es propia.

El perfil de los funcionarios nos revela que, al amparo de un partido dominante se

pudo crear un esquema de promoción e ingreso que premiaba la capacidad, el desempeño y la especialización; pero sobre todo la permanencia en el medio administrativo. Proceso que se instauró por que los superiores no conocen suficientes personas para integrar los cargos (lo que es una debilidad) y se necesitaba contar con personal capacitado y en el que se pudiera confiar, para que la estabilidad del régimen se mantuviera.

1.2.1 Aproximaciones teóricas al desarrollo de las instituciones del servicio público pos - revolucionario.

Tan como comentábamos en el apartado 1.1, en los análisis del sistema político

mexicano, prevalece una connotación negativa de los grupos políticos o redes de política al llamarlos “camarillas”. Este vino a sustituir, a manera de un epíteto político, conceptos plenamente aceptados por la Ciencia Política, privilegiando el carácter clientelar de los grupos de trabajo o político dentro y fuera de la administración pública. Pero donde cabe decir que el concepto de “clientelismo”, aparentemente característico de las “camarillas”, ha sido una mala importación de otras metodologías y disciplinas. Pero, dado el carácter sui generis del sistema político, para más de un investigador le resultaba conceptos bastante útiles.

En sistemas políticos democráticos, donde el poder se encuentra igualmente

diseminado, tal como lo expuso Dahl (1971), los grupos, élites o partidos, compiten abiertamente entre sí para acceder al poder por medio de elecciones. Estos funcionan como una forma de renovación de élites y de renovación estructural y social (Mills, 1975, Nagle, 1975, Schumpeter, 1961). Así también, las élites y los partidos se dividen en facciones; incluso dentro del partido hegemónico, donde en muchas ocasiones depende la renovación de élites (Hernández Rodríguez, 1997).

Pero en el caso de países como el de México, donde 71 año mantuvo un sistema

político al amparo de un partido hegemónico (eufemísticamente mayoritario), la presencia de grupos políticos no se da por sentado, como en el resto de los países, y se ha optado por explicar el ingreso, renovación y permanencia, incluso dentro de la administración pública a través de un concepto como es el clientelismo. Muchas veces sin ver, incluso, los alcance y ambigüedad del concepto. Tal como dice Hernández Rodríguez, el concepto resulta atractivo, por que explica cualquier fenómeno en el que exista un aparente líder y un conjunto de seguidores (1997: 695); y como por arte de magia, la cohesión y los

19

intereses comunes aparecerán entre los involucrados.13 Esto se debe a que los grupos siempre ha sido considerados como una manifestación inequívoca del clientelismo (1997: 716). La aceptación en México de este percepción es amplia. Se les considera parte incontrovertible del sistema político (así como el PRI o el poder presidencial), pero no existen estudios que lo comprueben, por lo que los autores advierten la necesidad de realizarlos, no tanto para modificar esta concepción sino para reforzarla (Hernández Rodríguez, 1997: 716 , Ronfeldt, 1989: 439).

Desde la economía o la elección social, se investigado la imposibilidad de poder

empatar las funciones de utilidad entre los individuos; más aun, en una relación de jerarquía y subordinación. Las relaciones de interés, o el clientelismo, ha servido como el instrumento para explicar el reclutamiento y movilidad dentro de la administración pública, que según ello, dado el sistema, se alejaba de todo sistema de mérito. Ya que en México no existían un ingreso y movilidad de los funcionarios con base en pruebas formales y sus movilidad coincidía en muchas ocasiones con los cambios políticos14 – es decir, carecía de los elementos formales que toda administración pública moderna que se digne debe tener –, entonces esta se encontraba altamente politizada. Y los funcionarios que contaban con experiencia y especialización en este periodo no podían entrar dentro del argumento, pues más que tratarse de políticos estos eran técnicos (ver Camp, 1971, 1972, Greenberg, 1970).

Muchos de estos autores, olvidaron que este mismo ambiente, más que al

clientelismo, podía llevar también a la creación de un contexto que propiciara y premiara la preparación de los funcionarios. ¿Cómo explicar el nacimiento de estas instituciones informales (el debate de por que no se formalizaron estas reglas podrá verse más adelante)? ¿No era más rentable para los involucrado crear un sistema de complicidades, de tal forma que todos recibieran los beneficios mientras participaban y mantenían el sistema?, ¿No eran los incentivos (salarios, prerrogativas, beneficios personales) suficientes para mantener el sistema de complicidades intacto?.

Para algunos autores (ver Langston, 1997) esto podría darse al tratar de crear y

mantener controles al comportamiento de los agentes, orientándolos a los objetivos de la organización (“camarilla”); esto es lo que conocemos como una Jerarquía (Coase, 1937, Williamson, 1975). Esto evidencia una falla de mercado que lleva a la ineficiencia (Alchian and Demsetz, 1972); ya que el interés personal se enfrenta al bienestar del grupo. Los beneficios de los esfuerzos son realizados como una suerte de bienes públicos, de tal forma, que existen externalidades que resultan en una suerte de Dilema de Prisionero. No importa que tan duro trabaje cada uno, cada individuo tratará de igualar su costo marginal con su ganancia marginal compartida generada de su esfuerzo (Olson, 1965). “Every member would prefer a team in which no one, not even himself, shirked” (Alchian y Demsetz, 1972: 720). Por lo que no se aleja la posibilidad de conductas adversas, como el free – riding, la búsqueda de renta, o el moral hazard, que pueden distorsionar la efectividad del sistema clientelar. Como ha dicho Miller (1990) en este contexto ningún sistema de incentivos logra solucionar este problema. Más aun, dentro del sector público, por la características de bienes que este produce (Klitgaard, 1995, Milgrom and Roberts, 1992, Wilson, 1989). Es aquí donde la cooperación, más que el clientelismo, aparece

13 Ver más en el artículo de Hernández Rodríguez (1997). 14 Por ejemplo, Tuohy sentenciaba que existía una extrema movilidad determinada por el clientelismo o padrinazgo, lo que hacia que se renovaran los puestos de mayor jerarquía impactando en los subsecuentes niveles (Tuohy, 1975).

20

como elemento para la explicación de las reglas informales que rigieron en la administración pública mexicana del siglo xx.

En su trabajo innovador, Axelrod (1984) parte de una pregunta básica: cómo se

logra la cooperación en un ambiente egoísta. Ésta última conducta produce resultados negativos para todos; por lo que la cooperación aparece como la forma de llegar a mejores resultados.Si los jugadores quieren alcanzar un mejor resultado en un Dilema de Prisionero pueden adoptar diversas estrategias, cooperativa (como Tit-For-Tat: TFT) para mejorar sus ganancias, contrario a estrategias de “siempre cooperar” o “no cooperar nunca”. Si transportamos esto a una relación jerárquica entre superior y subordinado, nos damos cuenta que la estrategia TFT obtiene mejores resultados para ambas partes que las estrategias de “pagar siempre bien” y la de “siempre pagar mal” con las opciones de “siempre trabajar duro” o “siempre faltar al deber”. Pensemos primero que existen dos clases de estrategias; para el superior “pagar bien” y “pagar mal”, mientras que para el subordinado “trabajar duro” y “faltar al deber”. Entonces los pagos serían similares a los que marca la siguiente matriz:

Juego de Prisionero simple

Jefe Pagar Bien Pagar Mal

Empleado Trabajar Duro $2, $2 $0, $4

Faltar al deber $4, $0 $1, $1

Fuente: Miller (1990: 333). El equilibrio se encuentra sombreado. Ahora, si suponemos que se incorpora la estrategia TFT manteniendo las otras

estrategias de “siempre pagar bien” y “siempre pagar mal” para el superior, y “trabajar duro” y “faltar al deber” para el subordinado tendríamos algo similar a lo que veíamos arriba. Los subordinados que trabajan duro preferirán un superior que pague bien, al igual que los que faltan al deber, aunque los superiores preferirán un subordinado que trabaje duro. Ahora si suponemos que sucederá esta relación cien veces, donde diversos tipo de superiores y subordinados se enfrentaran, se reagruparan tras cada encuentro y volverán de nuevo la situación sería la que esta ilustrada en la siguiente matriz.

Pagos tras 100 juegos repetidos

Jefe Empleado Siempre pagar mal Tit – for – tat Siempre pagar bien Siempre faltar al deber $100, $100 $103, $99 $400, $0 Tit – for – tat $99, $103 $200, $200 $200, $200 Siempre trabajar duro $0, $400 $200, $200 $200, $200

Fuente: Miller (1990: 333). El equilibrio se encuentra sombreado.

Ahora si pensamos que nos encontramos en un ambiente donde la permanencia depende del desempeño y donde exista un numero igual de cada tipo de superior y subordinados, los superiores que pagan mal se incrementarán en largo plazo, más que los de TFT, estos serán más que los que siempre pagan mal, los cuales disminuirán. Por parte de los subordinados, los que faltan al deber serán más que los TFT y más que los que siempre trabajan duro. Pero cada proporción de individuos en periodos futuros está en relación con los que había en periodos pasados. Por lo que los subordinados que faltan al deber, así como los superiores que siempre pagan bien se irán desvaneciendo. Existen más incentivos a ser cooperativo.

21

Los subordinados que siempre trabajan y los superiores que pagan bien irán

desapareciendo, por lo que los superiores y subordinados TFT les va mejor que los que faltan al deber y pagan mal. El valor esperado de jugar con una estrategia de pagar mal con un empleado desconocido es de $101.50 mientras que el de jugar TFT es de $149.50. “como la proporción de ‘generosos’ va desaparecido la ventaja de ser cooperativos se torna más grande” (Miller, 1990: 335).15

Forma extendida en contexto organizacional

Responder a la confianza

Resultados de A Resultados de B

B

$10 $10

Confiar A

$-5 $15

Abusar de la confianza

Desconfiar $0 $0

Fuente: Miller (1990: 333).

Un refuerzo a esta estrategia con resultados eficientes, es el refuerzo mutuo de expectativas El hecho de que los individuos actúen de una forma no cooperativa es en realidad por el desconocimiento de lo que hará su contrincante, cuestión por la que se trata de maximizar independientemente de lo que el otro realice (Kreps et al., 1982). Las instituciones formadas dentro de la administración pública ayudan al alcanzar este resultado. Pues obliga a todo a jugar con este tipo de estrategias en beneficio de la organización y el sistema en su conjunto. Asi mismo, la existencia de perfiles, carreras, propósitos y educación comunes son elementos que ayudan a reforzar los resultados así como la reglas informales. Pues, para que permanezca la cooperación, es necesario no alterar el ambiente de tal modo que se pueda “venir abajo” la cooperación. Por lo que se debe construir y reforzar las expectativas psicológicas mutuas para obtener resultados eficientes (cuando ambos cooperan) frente a uno ineficiente (cuando ambos no cooperan). Por ende, uno de los papeles del superior es crear un correcto sistema de mutuo refuerzo de expectativas.

A diferencia de lo que se cree, dentro de este sistema, los agentes no optan por

aprovecharse de todos los recursos a los que acceden, pues se daría una conducta adversas al sistema, que por aventajar a unos termina destruyéndolo (Olson, 1982). En

15 Nowak, May y Sigmund (1995) advierten que una estrategia puede resultar bien en ciertos ambientes pero en otros quizá no. De hecho, la razón por la que la estrategia TFT obtiene mejores resultados que otras estrategias es porque no necesariamente es un juego de suma – cero, por lo que se puede obtener ventajas sin que los otros las pierdan. El problema surge cuando uno se enfrenta uno a adversarios que no conoce, o cuando la interacción con múltiples actores al mismo tiempo puede llevar a una eventualidad que se conoce como la imperfección en lo sub – juegos. La solución se encuentra en otra estrategia llamada PAVLOV la cual después de la recompensa de la mutua cooperación (resultado eficiente) los jugadores repiten el mismo movimiento, y después de salir con una acción no cooperativa unilateral repite el movimiento no sin antes ser castigado por la mutua falta de cooperación. Esto lleva de nuevo “a la senda de la cooperación”. Lo que ayuda no solo a reforzar la cooperación sino a su vez a excluir a los oportunistas, de los individuos cooperativos, además de que previene de los explotadores. Lo que asegura no sólo mejores resultados sino que el juego cooperativo permanezca por mucho más tiempo.

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este sentido, los agentes eran premiados no con privilegios, sino con buenos salarios y la certera posibilidad de ascender en el organigrama.16 De esta manera cada uno se deja de preocupar por el comportamiento de los otros y se concreta en el suyo propio. Más aun, este ascenso se da, tal como lo muestra Horn, más por capacidad que por antigüedad (Horn, 1995: 114 - 15).

Dice Horn (1995; 114), la probabilidad de promoción podemos pensarla como la

probabilidad de ser atrapado faltando al deber o realizando alguna otra forma de acción no cooperativa; lo que es equivalente a una perdida del pago (en este caso la promoción). Si pensamos que hay solo dos periodos y solo dos niveles, donde el más bajo paga un salario w y el alto paga un ŵ. La probabilidad de pasar a un segundo periodo si coopera y la probabilidad de un individuo no cooperativo es de ŵ (si no coopera la p* = 0). El subordinado puede ganar un salario w* en el sector privado (pensemos que estamos en una agencia pública) y asume que w*<w.17 Además pensemos que si decide no cooperar su ganancia es de v. Por lo que si coopera obtiene:

w + p ŵ + (1 – p)w

Si además pensamos que no es adverso al riesgo, entonces su recompensa por no cooperar es

1) la ganancia por no cooperar: θ(2w + v), más 2) la ganancia esperada de no cooperar y ser promovido: (1 – θ)p(w + ŵ + v), más 3) la ganancia esperada de no cooperar y no ser promovido (1 – θ)(1 – p)(2w + v).

Por lo que cooperara si: (1 – p)2w + p(w + ŵ) ≥ θ(2w + v) + (1 – θ)p(w + ŵ + v) + (1 –θ)(1 – p)(2w + v)

Lo que implica: ŵ – w ≥ v/θp

Lo que demuestra que el incentivo (la promoción) se da más por la cooperación

(que asumimos como capacidad) más que por la antigüedad. Con esto, el sistema obtenía, más estabilidad y mejores resultados al retener a personal mejor preparado.

Otro elemento que debe considerarse en este sistema, es la forma en que redujo

costos de transacción entre los agentes; lo que se conoce como assets specificities. Cada ocasión que entra un nuevo miembro a una organización, cada vez que un nuevo subordinado trabaja para un superior, o cada vez que se cambia de jefe, se incurre en costos de aprendizaje y adaptación entre los agentes y que ya se había cubierto con el anterior personal. Dependiendo de la curva de aprendizaje de cada uno, esta será más rápida o más lenta; pero al hacerlo se incurre en un costo que no hubiera existido de continuar con el anterior (Coase, 1937, Williamson, 1975). Es decir, emprender trabajos

16 Contrario a esto, en los países de partido hegemónico que se basan en la Nomenclatura o en la prerrogativas que los funcionarios adquirían y daban al Partido, el sistema se volvió bastante inestable y a la larga en contra de él mismo. Ver Winecki (1996). 17 Esto es necesario, primero pues suponemos que la elección del individuo de entrar al sector público viene dada por que la limitación por no cooperar no es conocida; lo que implica que 2w*<w+pŵ + (1 – p)w. Segundo, si asumimos que w<w*<pŵ tendrá que renunciar en el momento de ser atrapado sin cooperar, por lo que la limitación para no cooperar se vuelve ŵ – w ≥ v/θp. Esto no tiene sentido, pues no nos dice por que el individuos prefirió estar en el sector público a un nivel menor (para todo esto ver Horn, 1995, p. 114). Para un análisis del problema de salarios en el sector público ver el trabajo de Klitggard (1989).

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con personal nuevo implica un costo de adaptabilidad. La estabilidad de los grupos de trabajo hizo que en mucho casos se confundiera con la movilidad de toda llamada “camarilla”, pero en ningún momento se ha comprobado que toda la estructura de una secretaria o dependencia se movilizara por el hecho del cambio del líder, la movilidad solo era de algunos.

Las características de los funcionarios les posibilitaba minimizar los costos entre

los agentes. El hecho de que los funcionarios se conocieran entre sí reducía los tiempos de adaptación. Debe destacarse que cuando se logra crear niveles de confianza entre superiores y subordinados se crea equipos de trabajo más eficientes; además de que reduce la incertidumbre al conocer las cualidades y capacidades de los subordinados, que pueden, con estas, lograr las metas de la organización. Siguiendo una explicación alternativa a la tradicional, los funcionarios mexicanos se agruparían no sólo por la búsqueda o satisfacción de intereses, o para la protección de un líder, sino que en este se tenía como meta cumplir con las labores que les han sido encomendadas, pues esto puede desarrollar el objetivo político personal de cada uno.

Estas conjunto de reglas, al no ser formales, le daba una gran flexibilidad del

sistema. Esto, no solo por una cuestión política, que analizaremos más tarde, sino por el hecho de que la administración siempre estuvo condicionada a la prioridades de desarrollo (para esto ver Figueroa, 1981, Pardo, 1991). Por lo un sistema rígido impediría la transformación rápida de la administración y su adaptabilidad para el desarrollo. Esto no sólo permitió que los funcionarios se adaptaran rápidamente a esos cambios sino también permitió independencia entre diversas áreas del gobierno, así como la homologación de experiencia y capacidades de los funcionarios que servían en cada una de ellas. Esto permitió una especialización amparada por una gran flexibilidad.

Estos elementos permitieron construir un sistema informal de mérito dentro de la

administración pública. Este se construyo como una forma de contar con personal capacitado y con experiencia y que daba estabilidad y continuidad al trabajo de las dependencias. El sistema político mexicano, amparado por un partido dominantes y las facultades y reglas no escritas que condicionaban el actuar del presidente y los funcionarios, creó una lógica propia para la selección su personal de alto nivel. De tal forma, que no ha faltó una legislación que regulara la movilidad de su personal, pues su estabilidad radicaba en la similitud con un sistema de mérito pero con gran flexibilidad y adaptación. Así, los funcionarios, en la búsqueda de su bien personal (una larga y fructífera carrera que los podía hacer llegar a secretarios de Estado o, incluso, presidente), mantenían una serie de reglas informales que beneficiaban a todos y brindaba estabilidad al resto del sistema.Sin embargo este sistema, no era del todo infalible y, a raíz de cambios en la prioridades nacionales, se vio vulnerado para favorecer el desarrollo económico a costa de decisiones políticas como podrá verse en el apartado 2.

2. Las reformas estructurales: el cambio en los patrones de ascenso. 2.1 Las reformas de primera generación

El gabinete que nombró tanto Miguel de la Madrid (1982 – 1988) como Carlos Salinas de Gortari (1998 – 1994) enfrentó un panorama adverso. Para el primero, una de las más severas crisis económicas, financieras y políticas que haya registrados el país; aunado al conflicto con el sector privados, tras la nacionalización de la banca. Para el segundo, la falta de legitimidad por los problemas electorales de 1988. Junto con esto, el

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gobierno estaba obligado a un cambio estructural del Estado. Reformas que hacían necesario contar con un personal con un diferente perfil al anterior, comprometido e identificado con estas reformas, capacitado para realizarlas y en el que además se pudiera confiar.18

Así, tanto Miguel de la Madrid como Carlos Salinas necesitaron de subordinados

en los que pudieran confiar plenamente y con los que compartieran plenamente el plan de reformas que pensaban realizar; por lo que las designaciones necesitaban compartir plenamente sus puntos de vista, por lo que recayeron en las personas más cercanas a la carrera de los presidente. Así, un pequeño grupo de funcionarios fue encargado del total de reformas estructurales y una forma de lograrlas era concentrando las decisiones en un pequeño grupo cercano a los presidentes que se les colocó en la dependencias estratégicas del cambio estructural. Junto con esto, la necesidad de control llevó a incrementar las facultades estatales, de facto más que de juré, lo que incrementó las capacidades. Por lo que, los grupos cercanos a estos presidentes se volvieron en el verdadero grupo gobernante.

Esto propicio que se vulnerara una de las reglas de estabilidad del sistema.19 Las

reformas hacían imperante la conformación de un grupo que viera como eje rector su formación y trayectoria Esto dio como resultado, un grupo en el gabinete extremadamente cerrado, homogéneo, ideológicamente compatible que guiaría las acciones, políticas y reformas que permitieran corregir la economía. Esto, por que en momentos de cambio, en sistemas políticos inestables y en los que se enfrentan a grandes problemas, el gobierno requiere prioritariamente de la lealtad de sus miembros en todos los niveles. La disciplina se podría llevar a cabo a través de la identificación de los miembros del equipo y de su formación similar y el cual se puede ver en el análisis sus carreras. 2.1.1 El Gabinete Durante estos gobierno, los funcionarios que alcanzaron nivel de secretarios habían pasado entre 17 y 20 años de experiencia dentro de la administración, con una baja rotación en los que provenían de los sectores “técnicos” – Hacienda, Comunicaciones, Agricultura – y con una rotación media en otros sectores.

Este grupo en el gabinete se caracterizaba por un alto predominio en trayectorias dentro del llamado “gabinete económico” y un aumento en la especialización educativa (Centeno, 1994; Ballinas 1998). Al analizar sus trayectorias pues de los 28 funcionarios que integraron el gabinete de Miguel de la Madrid 18 habían desarrollado en el sector económico y financiero del gobierno. De hecho se ubicó a personal con características similares en las secretarías estratégicas como son Gobernación, Hacienda, Programación y Presupuesto, Energía Comercio, Comunicaciones y el Banco de México. Las principales

18 Estas reformas pretendían estabilizar la economía después de las crisis recurrentes de la pasada década. . estas se enfocaron en la adopción de una severa disciplina fiscal, amplios programas de desregulación del comercio, la inversión, así como la privatización de empresas públicas. Estas con tres características principales: 1) las reformas iniciales se centraron más en la transformación de las reglas que regulatorias de la macroeconomía; que estas se pudieran realizar desde el Poder Ejecutivo con un relativo aislamiento del resto del sistema político; 3) el desmantelamiento de muchas agencias que no fueron sustituidas por una nueva inmediatamente (Naim, 1995: 5). 19 Tal como lo revela Hernández, durante este tiempo, pero sobre todo durante la administración de Carlos Salinas, se realizaron una serie de cambio en varias instituciones claves del país (el partidos, las gubernaturas, los integrantes del congreso, etc.) que repercutieron también en la inestabilidad política (Hernández Rodríguez, 1994).

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secretarías, estratégicas para el cambio político y económico, estaban controladas por un grupo muy cercano a los presidentes, con características burocráticas y educativas muy similares. La cohesión del grupo se basaba en esta homogeneidad, evidentemente, ideológica (Hernández Rodríguez, 1993a, Rousseau, 1998).

Aunque con carreras bastante estables, en este periodo debe destacarse la falta

de especialización así como una reducción en los años de carrera. Un comentario interesante que resulta del análisis de su edad y años de carrera es que este grupo se formó en la década del “milagro mexicano”, la etapa de mayor auge del país; cuestión que repercute en su formación y en su halo reformista. Al igual que su antecesor Carlos Salinas designó en las secretarías del cambio y control estratégico a un grupo de funcionarios cercanos a él y con trayectorias y educación similares. Pero lo característico de esta administración es que pueden advertirse claramente dos grupos. El grupo más cercano al presidente presenta una carrera exclusiva en el sector público, que apenas y supera los dos sexenios de carrera (12.79 años, en promedio) y que han sido muy apresuradas; difícilmente han permanecido más de dos años en cada puesto. Mientras tanto, el segundo grupo, donde se encuentran funcionarios reconocidos como especialistas en al área a la cual arribaron y los políticos reconocidos con la élite tradicional a los que convocó el presidente, donde se destacan amplias trayectorias, tanto en el ámbito administrativo, electorales y de partido, y que su duración en la carrera política es el doble de la del primer grupo, muchos de ellos incluso rebasan los treinta años.20

Índice de movilidad de los secretarios por sexenio, 1946 – 1994.

20 Carlos Salinas integró a su gabinete personal identificado como “político”, pero donde no se le podía confiar plenamente áreas estratégicas si se quería llevar a buen puerto los cambios estructurales Por lo que, sin entregarles área importantes del gobierno, se incorporó políticos identificados con la “élite tradicional” siendo Fernando Gutiérrez Barrios, al único que se le encargó de una secretaria importante, pero se le limitó en su funciones (Hernández Rodríguez, 1997).

Baja

Media

Alta

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mo

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MAV ARC ALM GDO LEA JLP MMH CSG

Sexenios

26

Justo es decirlo, a pesar de contar con y experiencia, esta no coincide con su nombramiento; pues los datos de estas administraciones difieren substancialmente de sus colegas de las seis anteriores. Cuando examinamos la carrera por institución y área en la administración de Miguel de la Madrid vemos que presentaban 25% para el primer rubro y 58% para el segundo, mientras que en las seis administraciones anteriores casi el 60% de los funcionarios tenían carrera en la institución en la que se le designaba y el 85% en el área donde se le nombraba. Más aun, cuatro miembros del gabinete no habían tenido contacto previo con la secretaria que se les asignó; pero algunos habían desarrollado su carrera con o cerca del resto de los funcionarios. Era personal preparado burocráticamente pero poco capacitados para las áreas que se les encomendó, pero cuya formación los hacia ideológicamente compatibles, homogéneos y disciplinados; un ethos burocrático necesario para realizar el cambio estructural del Estado.

Este perfil propició que, más de uno llamara a este grupo “tecnócrata” aduciendo al cambio de perfil en los secretarios de Estado. Pero como lo demuestra Ballinas (1998, 2001) la presencia de los técnicos ha sido resultado no de un acto mecánico de sus conocimientos técnicos, sino de un proceso de organización y de política estatal; pero sobre todo de las necesidades gubernamentales que necesitaron de personal mejor preparado en las áreas económicas, administrativas y de gobierno. El esquema, que se aplicaba con gran flexibilidad y pragmatismo, permitía a las diferentes administraciones adaptarse al ambiente y reclutar a sus funcionarios de acuerdo a su objetivos. Tal es el caso que a partir de 1970 se comienza el reclutamiento de un personal más técnica y educativamente especializado para que pudiera hacer frente a los cada vez más complejos problemas que enfrentaba el país y la administración pública, más que privilegiar a los altos niveles académicos extranjeros. Más aun, el complejo escenario político y económico que enfrentó el país desde finales de dicha década obligó a reclutar los funcionarios de primer nivel del gobierno mexicano de acuerdo a un criterio formativo y no sólo a nivel de secretario de Estado, lo que repercutió en el resto del organigrama. 21 2.1.2 Los niveles superiores

El perfil característicos de los secretarios en este periodo se repite con los subsecretarios, pues cuentan con un par de años menos que sus colegas de administraciones pasadas, cerca de una década de servicio. Además consiguieron cinco puesto previos en promedio a la designación, uno menos que sus colegas pasados. Pero con índices de movilidad medios. Este conjunto de datos nos revela, al igual que sus colegas secretarios que ascendieron mucho más rápido que sus antecesores, cuestión que se comprueba al ver que tiempo de permanencia en cada puesto es cercano a los dos años, siendo que antes era casi tres. Existe una aceleración en las trayectorias de los funcionarios de estas administraciones. Conjuntamente, los subsecretarios presentan carreras realizadas en más de dos dependencias siendo que antes se presentaban con trabajo dos de ellas, más aun, el porcentaje de los que hicieron carrera en el área desciende de 87.6% a 65% y de los que hicieron carrera en la institución de 56% a 40.91%, muy similar al nivel superior del periodo.

En cambio los directores generales presentan las mismas características que sus

colegas anteriores, pues estos contaban con más de una década de carrera

21 En México, como en gran parte de Latinoamérica, se redujo el debate de la tecnocracia al ascenso de los economistas al poder; por ejemplo, los llamados “Chicago Boys” en Chile (Para ver un detallado debate sobre la tecnocracia en México referirse a: Ballinas, 1998, 2001, Centeno, 1994, Lindau, 1992, Luna López, 1997, Morales Camarena, 1994).

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administrativa, con cinco puesto previos al nombramiento con una rotación media y con una permanencia en cada puesto que se acerca a los tres años (2.7 años). Lo que nos esta diciendo que, al contrario de sus colegas de niveles superiores, los directores generales mantenían carreras bastante consistentes y estables mientras que los niveles superiores ascendieron mucho más rápido y sin arribar a las dependencias del área donde habían hecho carrera. Este es el lugar donde se mantiene el antiguo sistema, lo que nos da razón sobre el grupo gobernante y las áreas y niveles que gobierna.

La necesidad de crear un grupo cerrado, compacto, disciplinado y homogéneo en

los niveles superiores, para poder realizar las reformas de primera generación, vulneró los esquemas de ingreso, ascenso, profesionalización y, sobre todo, especialización que se habían creado en la administración pública. Aunque había identificación en el gabinete y en el subgabinete, se detuvo la fluidez y movilidad en el resto de los niveles de la administración pública federal, llegando incluso a estancar las carreras. El dato que nos revela esto es el hecho de que casi el 31% de los funcionarios que ocupaban una dirección general en este periodo su puesto anterior era el mismo, 23% venían de nivel inferior y 26% de una dirección de área. Pero se mantiene el problema de falta de especialización pues el 76% de los directores generales habían hecho sus carreras en el área y un 41% de ellos en la misma dependencia en la cual tenían su puesto. Pero con Carlos Salinas, mientras la primera cifra disminuye la segunda aumenta, pues sólo el 67% de ellos lo había hecho carrera en el área, pero el 45% en la dependencia. El mayor problema, es que de las secretarías que demandaban más especialización no contaban con funcionarios provenientes de ellas o área afines (Hernández Rodríguez, 1993b: 464).

Tanto Miguel de la Madrid como Carlos Salinas ejercieron el poder con personas

que su educación y su formación los hacían muy homogéneos. El saber y su formación eran su eje rector. Esto permitía la comunicación entre el equipo y la acción se podía realizar de manera más rápida, coherente y consistente. El patrón de reclutamiento así como su formación favoreció la realización de las reformas de primera generación sin que estas fallasen, abortaran o tuvieran contratiempos importantes, a diferencia de los países donde el Partido era quien controlaba a la burocracia (cfr. Wineki, 1996). Si el antecedente de las élite mexicana hubiera sido la lealtad como el punto de reclutamiento y evaluación de los funcionarios, no se hubiera contado con personal capacitado, con talento y experiencia administrativa para realizar las reformas. En cambio, sus antecedentes administrativos y sus especialización educativa presente a partir de la décadas de los setenta y en mayor medida de 1982 permitió la creación del grupo que encabezara las reformas; pero que vulneró los esquemas que había creado la administración pública para la formación y capacitación de su personal que integraría sus altos niveles. Las necesidades políticas y económicas que enfrentó el gobierno vulneró el esquema que había creado para ascenso y capacitación de sus funcionarios de alto nivel y daba un grado de estabilidad a la burocracia.

2.2 Las reformas de segunda generación: un dilema democrático.

Para la siguiente administración, la de Ernesto Zedillo, se empieza a incorporar una nueva variable que daría un cambio radical al escenario político: la creciente democratización del país. Esta alteró el panorama político y el control de otras áreas vitales para las reformas (como el Congreso), y alteró también la conducta y los incentivos de los funcionarios, a tal grado que se creó lo que aquí llamamos un Dilema Democrático. La creación de un grupo que llevara a cabo la primera generación de reformas vulneró los esquemas que, aunque informales, reglamentaban la carrera y la conducta de los

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funcionarios. De hecho, en sí mismo, la necesidad de un grupo compacto, cohesionado, homogéneo y disciplinado reduce la posibilidad de la renovación de sus integrantes, lo que repercute, inmediatamente en el control y en la disciplina de los funcionarios, sobre todo cuando han cambiado sus incentivos. Más aun, cuando el juego político también limitó el pool de elegibles bajo el criterio de formación y trayectoria similar.22

La creciente democratización del país ponía en un dilema a este gobierno, al tener

que consolidar las reformas que se emprendieron anteriormente y comenzar con la segunda generación de estas. Entre estas reformas se consideraban una que regulara el reclutamiento, las promociones y las remuneraciones en el personal del sector público. Pero esta se presentaba a un escenario distinto. Ante la creciente democratización, los incentivos y preferencia de los funcionarios se vieron alterado. Ante la posibilidad de que en el siguiente periodo no se garantice su permanencia (debido a la posibilidad de un cambio de partido gobernante, a crear mecanismos que aseguren su permanencia. De aquí que, desde iniciado el gobierno de Ernesto Zedillo se haya preocupado en instalar diversas instituciones y formas de organización que garantizaran la permanencia del personal si otro partido llegara a la presidencia. Así comenzó un complejo conjunto de reformas en agencias encargadas de diversos rubros de la acción del mercado cómo un preámbulo a una propuesta de reforma a la administración pública federal (para esto ver Alvide, 1998, Molinet, 2003).

Esto contradice una idea ampliamente difundida en América Latina. Tal como lo

afirma Barbara Geddes (1991, 1994), los partidos políticos, al basar su apoyo político en el clientelismo, crea un serio freno a la reforma política: Geddes explica que los vaivenes electorales de los países latinoamericanos crean un suerte de Dilema de Prisionero al imposibilitar la incorporación de instituciones modernas en el servicio público; pues los partidos políticos prefieren mantener el sistema clientelar (para mantener su apoyo en la oficinas con personal afines a ellos) que transitar a instituciones imparciales de reclutamiento de los funcionarios, que les harían perder control político sobre ellos. El resultado, tal como lo dice la misma Geddes, es ineficiente; siendo el principal freno a la modernización administrativa de los países latinoamericanos el clientelismo partidario. La incorporación de un servicio civil, solo fue posible en aquellos países latinoamericanos donde la representación de un partido logró rebasar el contrapeso del otro partido (u otros partido) y ser constante a lo largo del tiempo de la reforma.

El caso de México ponía en serio aprietos el modelo de Geddes. México, al no

contar con abierta competencia electoral, por lo menos hasta hace una década no podía ser considerado dentro del proceso. Pero también revelaba la debilidad de esta argumento: ¿por qué el Partido Oficial no incluyó una estructura de servicio civil durante su tenure? La explicación puede ser variada. Pero se ha olvidado que de hacerlo, se hubiera rota una estructura de estabilidad del sistema y que se basaba en reglas no escritas, a la vez que hacer esto hubiera resultado en una autonomía de la administración pública sobre el poder político, que hubiera erosionado su control así como la estabilidad del sistema en su conjunto. Entonces por qué plantearse seriamente la incorporación de una estructura de este tipo durante el gobierno de Ernesto Zedillo. La respuesta es los incentivos de los agentes.

22 La administración de Ernesto Zedillo se enfrentó a un problema que no tuvieron sus antecesores: el limitado número de funcionarios en los que podía confiar, por lo que tuvo que echar mano de los funcionarios “de carrera”, pues gran parte de los “elegibles” fueron ocupados por las administraciones anteriores o fueron “eliminados” de la vida política durante el proceso electoral de 1994.

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Geddes no logró explicar claramente la razón por la que un partido desea y logra

incorporar un servicio civil, pues asume que en la medida que se moderniza un país la “coherencia de los actores” hará que los incorporen como parte de la modernización y el desarrollo general del país. Pero es precisamente la competencia electoral – y no combatir el clientelismo – quine crea los incentivos a incorporar este tipo de esquemas. Tal como lo revela el estudio de Stephen Skowronek (1982) al revisar la historia de la administración pública de Estados Unidos, se da cuenta que las razones que llevaron a los diferentes países a incorporar un servicio civil fue una razón política (mantener el poder) más que una administrativa (modernizar la administración pública). El servicio civil sirve como una forma de mantener el poder en el cambiante ambiente político electoral.23

Así durante el largo proceso de incorporación del servicio civil en Estados Unidos,

que coincide con cambios constante en el control del Congreso y del Ejecutivo, Skowronek, se da cuenta de que este, se hizo con la intención de conservar puestos estratégicos, o mantener el personal de los dos partidos políticos como una forma de forma de frenar el avance electoral y político del contrincante. A través de este mecanismo se lograba extender la influencia de un partido a otros periodos y limitando el control de la administración pública al otro partido. En realidad, se crearon una serie de candados, que impedían la contratación de personal – tanto de confianza como de base – para el nuevo gobierno, por lo que la nueva mayoría trataba de hacer lo propio. Al final del proceso los servicio civiles probados, mas que representar la consolidación de un orden gubernamental eficiente, era un desafío para el orden gubernamental y el control político, situación que perduró hasta la administración de Bill Clinton.24 Aunque la justificación era administrativa, la instauración de un servicio civil distaba mucho de intenciones que mejoraran la labor pública, por el contrario imposibilitaba la acción gubernamental e impedían la correcta y eficiente provisión de servicios. Este esquema limitaba el control sobre el aparato público a la vez que impedía un compromiso de los administradores con sus jefes administrativos, pues estaban limitados en nombramientos. A juicio de Skowronek, este esquema fue una de las razones que impidieron la construcción de un administración pública moderna. Es decir, comparándolo con el esquema de Geddes, la incorporación de un servicio civil resultó en un Dilema de Prisionero con resultado ineficiente. Y lo mismo resultaba, al analizar el resto de la administraciones públicas que incorporaron estos esquemas y que se consideraban como referencias en la teoría de la administración pública (Reino, Unido, Alemania, Francia).

Por qué dos conclusiones diferentes ante un suceso similar. El problema en la

investigación de Geddes es la forma en que ordena la preferencia de los agentes y el contexto en que estas se dan que no son constante a los largo del tiempo. Cuestión similar sucedía en México durante la administración de Ernesto Zedillo. El servicio civil, no solo ofrecía una elemento relevante al discurso de modernización administrativa de ese gobierno, sino a su vez garantizar un control político ante el cambiante ambiente con una

23 En realidad, en Estados Unidos los partidos habían crecido mano a mano con el uso de las oficinas administrativas como recompensas para los partidarios locales. Las designaciones bajo este sistema eran una fuente importante de financiamiento para las campañas de los partidos. De hecho, para la mitad del siglo XIX, el clientelismo se había vuelto en el elemento clave en el apoyo de las prerrogativas de las élites partidistas y facilitaban la acción colectiva dentro del fragmentado sistema institucional norteamericano (1982: 48). El dilema era que se necesitaba moldear las instituciones públicas para que favorecieran los intereses políticos. 24 Para ver la evaluación que hizo esta administración referirse al documento de Gore (1994)

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justificación administrativa.25 Continuidad del personal que, bajo el amparo de la cobija administrativa, podría convertirse en un fuerte grupo de presión que vetara o condicionara las políticas y disposiciones a su criterio, en el caso de que otro partido llegara al poder. Pero ante la problemática de aprobar un esquema para el personal de la Administración Pública Federal (ver Guerrero Amparán, 1997) se fue incorporando paulatinamente esquemas de servicio civil en diferentes áreas del gobierno; cancelando así la posibilidad de nombrar o remover al personal que dirige diversas agencias, o poniendo un candado al nombramiento de estos a los nuevos gobierno.

Tal como lo ilustra Alvide (1998) y Molinet (2003) en la creación de las agencias

gubernamentales con independencia técnica y operativa (pero sobre todo, en la creación de las estructuras de sus comités de decisión y dirección) se procuró modelar esquemas que garantizaran el control de un determinado tipo de burócratas sobre estas. Más aun, es un complejo esquema que extiende el control de la coalición que los diseño por varios años, y garantizar la permanencia de este personal y de sus políticas públicas; cuestión que no está restringida a quien llegue a la presidencia o controle el Congreso. Más que una estructura que favorezca la regulación del mercado, a forma y estructura que mantiene estas es resultado de la presión y juego de los diversos grupos políticos que integraban la administración pública en esa administración, que trataban de perpetuar su poder o introducir sus intereses políticos. El resultado de incorporar servicio civiles en alguna de estas agencias, no era del todo eficiente26.

De hecho, el largo y soliviantado debate entre la SHCP y la SECODAM – quienes

debatían no sólo la forma y alcance del servicio civil, sino quien lo controlaría –, que frenaba una iniciativa, permitió ir incorporando servicios civiles en áreas estratégicas del gobierno y las cuales no necesitaban de una reforma legal más amplia. Así, conforme iba creciendo la democratización en el país se iban aprobando más esquemas de estos, no sólo a nivel federal sino también local. Simplemente, del total de servicios civiles con los que se contaba a nivel federal, doce, ocho (lo que representa dos tercios del total) de ellos fueron creados en los últimos siete años de régimen del PRI y seis de ellos en su última

25 Debe recordarse que en 1997 el PRI perdió la mayoría calificada en el Congreso, por primera vez en la historia del partido. 26 En él documento Profesionalización del servicio público. Diagnostico y propuestas generales (SECODAM, s/f) se analiza los logros y limitaciones que han enfrentado los servicio civiles en México Grosso modo, la SECODAM previene con siete puntos.; 1) la falta de soportes normativos generales pone en riesgo la permanencia de estos esquemas; además de la falta de voluntad para aplicarlos ha incidido en el desarrollo y efectividad de la profesionalización del servicio público, 2) la notoria diferencia entre los regímenes que regulan a los trabajadores de confianza y los sindicalizados hace difícil la aplicación de políticas homogéneas y consistentes e impiden la remoción del personal que se aparta de las buenas prácticas administrativas; 3) en los sistemas en que se ofrece mayor estabilidad en el empleo, está no se ha balanceado con instrumentos para la remoción para aquellos servidores que no se han desempeñado de manera correcta; esto sobre todo, por las restricciones que imponen la legislación laboral; 4) la ausencia de instrumentos que equilibren financieramente los estímulos hacen imposible su otorgamiento, pues esto crea presiones al gasto publico y a los pasivos de las dependencias; además de que pone en riesgo la efectividad de los sistemas de profesionalización y su existencia misma; 5) la falta de precisión en cuanto a estrategias de desarrollo de los recursos humanos ha determinado que la capacitación se dirija en cursos aislados que no concurren a un mismo objetivo; 6) las restricciones presupuestarias y el incipiente progreso de los sistemas de profesionalización ha provocado que se instauren solo los sistemas de selección e ingreso y que no se procuren los demás componentes que integral el sistema; 7) la carencia de mecanismos eficaces de evaluación del desempeño dificulta tanto la objetividad para el otorgamiento de estímulos y promociones como la remoción de personal que no cumple cabalmente su responsabilidad. Ver otra evaluación en (Moctezuma Barragan and Roemer, 1999)

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administración; dos más de ellos se habían realizado dentro en los últimos diez años; y sólo los dos restantes tenían más de cincuenta años de existencia. La presión electoral creaba incentivos a conservar el poder.27

Si bien es cierto, la misma lógica del desarrollo de la nación, y las presiones

sociales, obligaban a la modernización del gobierno, poco se había hecho hasta ese momento. Más aun, se comenzaba a poner en duda el viejo esquema informal – el cual, todavía Zedillo pudo aprovechar –, que si bien había garantizado cierta estabilidad y ciertas carreras exitosas, en el nuevo esquema democrático podía no ser igual, por lo que había que sustituirlo o formalizar sus fortalezas. Sin embargo, el gobierno de Zedillo no logró concretar una propuesta de servicio civil que fuera presentada como iniciativa al Congreso, pues el avivado proceso electoral que se avecinaba, obligó a otras prioridades. Aun con esto, se logró sembrar las bases de una discusión más sería, sobre la factibilidad de instrumentación de un servicio civil a nivel federal. Pero junto con esto, se avivó la posibilidad de, lo que aquí llamamos, un dilema democrático.

El dilema democrático aparece cuando las herramientas propias de una

administración pública moderna se tornan en contra del control político que trata cambiarla. Tal como lo demuestra los estudios de, entre otros, Rouban (1996), es en el momento que la burocracia se torna en contra de las decisiones de los políticos y hacen que las reformas, a pesar de su necesidad, fallen; y el impedimento de removerlo hace que no se pueda colocar personal que sí las pudiere lograr. Citándolo, “uno no puede cambiar los valores y formas de actuar de los funcionarios a través de un reforma administrativa del servicio civil […] pensar que por esta, se obtiene una administración pública perfectamente racional es mera fantasía” (Rouban, 1996: 51 - 53). Lo que se complica más en los países en transición, pues en ese momento, lo que falta es control político.

Cuando un nuevo partido o fuerza política entra al gobierno trata de ubicar al

personal política y administrativamente necesario para realizar los cambios por los cuales fue elegido, o para instrumentar las políticas que considera necesarias o las cuales prometió en campaña. El problema es que al no poder colocar a su personal en los puestos estratégicamente necesarios para llevar a cabo los cambios o las políticas, por las limitaciones de un servicio civil, estas acciones se pueden venir abajo debido a que los burócratas o funcionarios se pueden volcar en contra de estas acciones que no consideren pertinentes o vetarlas a su consideración pues no se identifican con ellas. Por esta misma razón, países como Inglaterra, Nueva Zelanda y Estados Unidos, se dieron a la tarea de reformar sus sistemas de control de personal (servicio civiles) para reforzar el poder de los políticos sobre la administración, pues este último se había tornado en una poderosa fuerza que impedía las reformas y las políticas. Un problema clásico de selección adversa y que podría suceder el México. 3. Transición, administración pública y los retos del Servicio Profesional de Carrera.

27 Cuestión similar sucede en el ámbito local. En los estados con mayor competencia electoral (Baja California, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Querétaro, Sonora, Tlaxcala, Veracruz), se han ido introduciendo servicios civiles de carrera para garantizar la permanencia de los funcionarios en el cambiante ambiente electoral. Cabe decir, que no sólo han sido propuesto por el PRI, sino en su mayoría por los partidos que recién llegan al poder en esos estados y en su mayoría hacia sus dos últimos años de gobierno (ver más detalles en Ballinas, 2000).

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Como se ha vuelto costumbre decir, a partir del 2 de julio del 2000, en México se inaugura una nueva época política en México. Con la llegada de Vicente Fox Quesada a la Presidencia de la República se rompen siete décadas de dominio y monopolio del PNR-PRM-PRI. Junto con esto, todo un régimen que se amparaba en el control y monopolio que ejercía dicho partido. Parte de las propuesta del nuevo gobierno incluían una profunda reforma y modernización de la administración pública. La inercia del debate y las propuesta que se dieron durante la administración anterior, propicio que se pudiera aprobar una Ley de Servicio Civil y que se decretó finalmente en abril del 2003 como la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Cabe decir, que esta propuesta no provino del Ejecutivo sino del Congreso y no era la primera en analizarse, pues ya en la legislatura anterior se había incluido alguna, que finalmente no logró su aprobación.28 Pero es precisamente en los ambiente cambiantes (o las naciones en transición) que debe de tenerse en cuenta no sólo la incorporación de institución que propicien el mejoramiento del gobierno, sino a su vez los costos de la instrumentación de estos. Además, la experiencia en México demuestra que la lucha política, sobre todo en los último 15 años, no ha traído consigo mejores instituciones; por el contrario, la lucha política y los intereses de partido, han prevalecido sobre el de la nación.29 ¿Entonces, qué garantías tenemos de que el Servicio Profesional de Carrera pueda concretarse de manera que favorezca el desarrollo de instituciones gubernamentales eficientes que favorezcan el desarrollo de la nación?

Sin duda, la nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera cuenta con los elementos esenciales de todo servicio civil de carrera; lo que favorece su buena instrumentación y resultados. Se ha logrado hacer una división clara entre los funcionarios denominados “políticos” (secretarios, subsecretarios, jefes y titulares de unidad, así como su homólogos) de los de “línea” (directores generales, directores, subdirectores, jefes de departamento, enlaces y homólogos), reconociendo el carácter de cada uno. También se reconoce la diferencia entre las labores de las dependencias federales al dejar la libertad del diseño del su propio servicio profesional. Se ha tenido la capacidad de considerar la forma en que serán evaluados (y removidos) los funcionarios, así como la forma en que se rendirán cuentas y se transparentarán sus actividades; sin olvidar los elementos de mejora constante de los servidores públicos. Elementos esenciales para el desarrollo de un cabal y correcto sistema de profesionalización.

Sin embargo, hay que ser cautelosos, pues en algunos momentos ha faltado el

análisis de ciertos factores que entorpecerían la efectividad del sistema y que deben tomarse en cuenta este tiempo en el que se terminaran de crear los elementos operativos del sistema. De querer obtener un Servicio Profesional de Carrera efectivo tenemos que considerar en este tiempo, factores que pudieran obstaculizarlo, unos de tipo político y otros de tipo técnico – administrativos; que si bien no son todo deben de tomarse en cuenta. Empecemos por lo segundos. 3.1 Los retos administrativos

28 De hecho, desde los tiempos de Abelardo Rodríguez se han introducido innumerables iniciativas y propuesta de profesionalización de la Administración Pública. 29 Baste ver la Reforma Fiscal aprobada a finales del 2001, la falta de las llamadas “reforma estructurales”, etc.

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La gran diferencia existente entre los regímenes de los trabajadores que se incluirán en el servicio civil y los niveles más bajos creará una tensión entre estos. Cuestión que no es trivial, pues el objetivo del servicio civil no es sólo profesionalizar a los funcionarios, sino que con esto resulte en una mayor eficiencia gubernamental. La tensión entre estos niveles, debido a las condiciones de trabajo, se hace más notorias al no existir reglas homogéneas; lo que repercute en la necesidad de administrar dos tipos de trabajadores con políticas de recursos humanos diferentes. Lo que implica un doble esfuerzo de administración, que puede llevar a privilegiar algún sistema sobre el otro, o en no lograr la eficiencia deseada en ambos dada la carencia de recursos. El Servicio Profesional de Carrera deberá de ser incluyente y debe posibilitar la entrada del personal sindicalizado, pues gran parte de la provisión de servicio públicos se da directamente en los niveles más bajo y que no están considerados dentro del Sistema, lo que limitará la eficiencia gubernamental y sus resultados; lo que pone en entre dicho el objetivos del Servicio. La gran diferencia entre los funcionarios de base y los incorporados al Servicio impiden la creación de estímulos conjuntos, debilitará la mejora gubernamental.

Esto se compagina con uno de las principales cuestionamientos que llevan en la

actualidad los sistemas de servicio civil, pues las restricciones presupuéstales crean una presión a los pasivos de las dependencias que en mucho momentos comprometen el éxito del sistema en su conjunto. El sistema de premios y estímulos se basan en sistema de competencia entre los funcionarios, de tal forma que esta resulte en mejores resultados en general (tal como lo expresaba Weber, 1985). Pero hay que recordar que los esquemas que favorecen la competencia potencialmente minan los incentivos a la cooperación; pues se supone los subordinados, tratando de maximizar su interés, responderán al sistema de incentivos (Olson, 1965). Pero tal como lo expresa Miller, este enfoque, en sus mismas palabras, se “autodestruye”; pues es lógicamente imposible diseñar un sistema de control e incentivos que convenza a cada uno de los individuos que integra la organización que su propio interés es mejor que perseguir con devoción al interés de la organización (1990: 326). Lo que se contrapone, sin duda, con una de las principales prioridades de los gobiernos, la austeridad y el balance presupuestal y donde cabe una severa revisión. Al final, no sólo no se puede alcanzar la eficiencia gubernamental y la profesionalización, sino resultar extremadamente caro, lo que resulta en contradicción al concepto de eficiencia (ver el trabajo de Holmstrom, 1982).

El Servicio Profesional de Carrera funcionará en la medida que pueda mantenerse

dentro de los techos financieros y no afecte los pasivos gubernamentales. Pero esto limitará fuertemente los estímulos que son parte esencial de este; y donde las dependencias con mayores presupuestos se verán beneficiadas, prevaleciendo “rangos” entre estas; lo que evitará retener el personal necesario en las más “pobres”. La presiones que crea este tipo de esquemas a los pasivos de las dependencias puede ser un duro freno, y será recurrente el debate por la austeridad del presupuesto pues gran parte se concentrará en el gasto corriente. Asimismo, de no ofrecer incrementos saláriales sin que se tenga que ascender en el escalafón, se limitarán los estímulos a lo ascensos; lo que creará presiones financieras y no repercutirá en el desempeño, pues los funcionarios se concentraran en ascender más que en trabajar.

Junto con esto se presenta un problema relacionado: la medición del desempeño.

Si bien existe un gran debate sobre los indicadores de desempeño que difícilmente puede resumirse aquí, debe destacarse las advertencias que hacen dos autores al respecto. Klitgaard (1988, 1995) afirma que un sistema de recompensas puede fallar por las distorsiones que se pueden crear en una situación de Principal – Agente, pues puede que

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el desempeño se difícil o imposible de medir o distorsionado por el cliente, dada sus tecnicidad. Esto se complica, tal como dice Wilson (1989), dadas las características de los bienes que “produce” el gobierno. tanto los ouputs como los outcomes de las agencia gubernamentales, en algunos casos no son sólo inobservables, sino “inconocibles”; y dado que en algunos caso las dependencias tienes no sólo uno sino varios Principales, los estímulos puede ser fluctuantes o resultar en conductas adversas.30 Lo que dificulta crear un sistema de evaluación que refleje claramente el desempeño de los funcionarios y que resulte en incentivos.

Entonces será más fácil crear sistema de evaluación del desempeño en la áreas

cuya producción es “palpable” (técnicas) que en aquellas donde es subjetiva (políticas). Por lo que podríamos esperar que en México, como ya se esta dando, sea más fácil hacerlo en las áreas y dependencias cuya actividad es claramente “visible” que en las áreas políticas o de apoyo. Esto permite incluir a mayores rangos dentro de estas áreas, mientras que en las áreas de apoyo no; pues da mayor estabilidad en funciones de elevado grado de especialización y complejidad. De no arrojar resultados perceptibles y de impacto que contribuyan a mejorar el desempeño gubernamental, se cuestionará la eficiencia del sistema. Por lo que habrá una tendencia a privilegiarlo en la áreas que proveen servicios gubernamentales, creando diferencias y prioridades sobre otras áreas también sustantivas del gobierno. Reforzar muchas de las instituciones informales que ya existen en esas dependencias o áreas podría ser provechoso.

Además, los datos de esta investigación sugieren que quizás las fallas en el

desempeño de la administración pública no se debían necesariamente a la falta de un servicio civil y que podían estar ubicadas en otras áreas de ésta. Los bajos salarios unido a la situación laboral que reina en los niveles más bajo de la administración aparece como un serio cuello de botella a la operación del sistema. Adicionalmente a esto, las instituciones presupuéstales (SHCP) y las controladoras del sistema (SFP) carecen en la actualidad medios para evaluar el gasto en términos del desempeño. 3.2 Los retos políticos

Es aquí donde resalta un punto importante, el carácter político de la administración pública muchas veces negado, pone un reto sobre la afectividad del sistema en su conjunto. El Servicio Profesional de Carrera depende, en gran medida, de la voluntad de llevarlo a cabo. La diferencia que existe entre los servicio civiles actuales, así como sus alcances y sus fechas de inicio, destacan la falta de continuidad para impulsar estos esquemas en diversas áreas del gobierno. Mientras no exista un compromiso a largo plazo este no trascenderá.

Debe tomarse en cuenta que el cambio de un sistema de libre designación a uno

reglamentado enfrentará serías oposiciones que le restarán viabilidad y provocará que no se cree de manera uniforme, sobre todo en las áreas “políticamente sensibles”. Esto crea incentivos en los políticos a tratar de asegurar un lugar a su personal, independientemente de este esquema y de quien controle la Presidencia. En el debate y diseño del Servicio Profesional de Carrera se ha olvidado las intenciones políticas. Tal 30 Para Wilson, existen 4 tipos de agencias gubernamentales, siendo cada una de ellas diferentes en su actuar, por lo que necesita un sistema diferente de administración de su personal: 1) en las que se puede medir sus esfuerzos y resultados, a las que llamas production organizations; 2) en las que se puede ver los esfuerzos pero no los resultados, las que llama procedural organizations; 3) en las que se puede ver los resultados pero no los esfuerzos, a las que llama craft organizations; y 4) en las que no puede ver los esfuerzos ni los resultados, a las que llama coping organizations (Wilson, 1989).

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como mencionamos al final del apartado anterior, la experiencia revela que los servicio civiles también sirven para un claro fin político en un ambiente electoral cambiante. Esto puede llevar a una construcción continua de candado políticos entre diversos partidos que limitarían los nombramientos más que tratar de profesionalizar al personal. Más aun, es seguro que con el pretexto de profesionalizar la administración pública se siga dando una escalada de creación de controles que la tornen más compleja e ineficiente.

Tal como lo revelan otras investigaciones31 el debate político tiende a crear

instituciones que no son del todo eficientes con el gobierno; pues suelen reforzar muchas de las patologías de la burocracia al sobrereglamentarla y cuyos costos sobrepasan los beneficios (Jacobs and Anechiarico, 1996, 2001). Lo que puede esperarse es una demora en la toma de decisiones, excesiva centralización (sobre todo en la agencia que regulara el SPC, la Secretaría dela Función Pública), autoridad deficiente, y hasta baja moral (2001: 322).

La lucha por el poder, en la democracias modernas, no sólo se da en las urnas,

también se da en el seno de la administración. Al ser la encargada de la administración del aparato estatal, es donde se disgrega el poder. El control de ella, en tiempo de cambio, ofrece una gran oportunidad de control. Así el diseño de las instituciones que la forman o la regulan tiene una huella imborrable de la lucha por el poder (Skowronek, 1982), pero con una justificación administra (Majone, 1997, Moe, 1995). Debe tomarse en cuenta los incentivos políticos a diseñar, instrumentar y controlar un servicio civil como el de México. Más aun, encontrar las posibles formas de evitarlo.

He de llamar la atención principalmente en una de estas instituciones que integran el servicio civil de carrera y que será parte del Servicio Profesional de Carrera. Me refiero a los órganos encargados de dirimir los conflictos entre el contratante y los funcionarios: Los llamados judicial review. Tal como lo revela la evaluación de la SECODAM a los servicios civiles en México estos no ha logrado constituirse cabalmente pues los sistemas que ofrecen mayor estabilidad al empleo no se encuentra balanceado con instrumentos para la remoción de los funcionarios esto sobre todo, por las restricciones que imponen la legislación laboral. Esto quiere decir, que de no contar con elementos suficientes (o la legislación laboral lo impide) para remover al personal, esto no se logrará, a pesar de estar contemplado.

Peor aun, el control de esta instancia puede ser crucial para objetivos políticos.

Digámoslo en un ejemplo simple siguiendo el supuesto de preferencias políticas de los administradores. Si el partido A dejara el poder, pero no así sus administradores y estos incurrieran en faltas por no aplicar las políticas del nuevo partido gobernante B, esto serian retirados de su cargo, pero apelaría al judicial review, el cual, el partido A, previendo lo anterior, controla. Entonces B no logrará la remoción de A; menos aun, si la legislación no le favorece.32 Ya sea por una cuestión política o técnica, es necesario una

31 Ver principalmente (Alvide, 1998, Ballinas, 2000, Ballinas and Garibaldi, por venir, Bushnell and Sallee, s/f, Chaudry, 1994, Garibaldi, 1999, Gore, 1994, Guerrero Amparán, 1997, Holmstrom, 1982, Horn, 1995, Jacobs and Anechiarico, 1996, 2001, Miller, 1990, Moe, 1982, 1995, Molinet, 2003, Naim, 1995, Niskanen, 1997, Osborne and Gabler, 1994, Reid, 1994, Ronfeldt, 1989, Rouban, 1996, Skowronek, 1982) 32 De acuerdo a la encuesta publica en e Reforma en mayo del 2003, 67% de los Burócratas se declaraba abierta o discretamente afín a un partido diferente al del Presidente Fox. Este a tenido que gobernar con una Administración pública que no le es afín ideológicamente. Ver también la reiterada queja del Partido Acción Nacional sobre la mala actuación de los delegados gubernamentales en los estados, todavía afines al PRI o al

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revisión minuciosa de lo anterior antes de la puesta en marcha del Servicio Profesional de Carrera.

Lo que nos lleva a una paradoja, y más que eso a una encrucijada. Los sistemas

que contribuyen a mejorar el desempeño de los funcionarios públicos se encuentran contrapuestos con los que persiguen aislarlos de influencias o criterios políticos, o de prácticas incorrectas. La estabilidad laboral, aunque garantiza una inmunidad frente a presiones externas socava los incentivos al desempeño (Garibaldi, 1999). 33 Mientras que un esquema de Servicio Civil trata de prevenir malos manejos, mientras que un sistema por resultados no. La experiencia de países latinoamericanos que cuentan con un esquema así demuestra que estos provienen más por la interacción entre las necesidades fiscales internas y las reformas propuestas por organismos internacionales (Bushnell and Sallee, s/f, Chaudry, 1994).

De hecho, el Servicio Profesional de Carrera va en sentido contrario a las

principales tendencias en los países de la OCDE y podría ser el reverso del proceso general de modernización administrativa (Reid, 1994). Un servicio civil de tipo rígido para México sólo se justificaría en un momento de consolidación política y donde la competencia partidaria se encontrara igualmente consolidada. Las necesidades y los tiempos políticos, así como las prioridades nacionales obligan actualmente a otros tipos de esquemas donde se puede realizar designaciones políticas así como administrativas. Por lo que hay que tratar de flexibilizar el sistema, de tal forma que se puedan compaginar las necesidades políticas y económicas sin descuidar las administrativas, tal como es la tendencia actual en la administraciones públicas de los países desarrollados (Irwin, 1996, OCDE-PUMA, 1996, Pan, 1999). De hecho, las recomendaciones sugieren relajar los sistemas de control para privilegiar los resultados (Gore, 1994, OCDE-PUMA, 1996, Osborne and Gabler, 1994, Pan, 1999).

Una manera de resolver este dilema es hacer formales algunas fortalezas del

sistema que la administración pública federal desarrollo durante la época. La administración pública federal contaba con un conjunto de instituciones que configuran algunos elementos de un senior civil service, que no por informal (i.e. no tener un apoyo legal) dejaba de ser efectivo y que asemeja a un sistema flexible de gerencia de personal. Este esquema fue provechoso, pues permitía la creación de grupos que pudiera llevara a cabos reformas (como sucedió entre 1982 y 1994), y puede servir de base para la instrumentación del Servicio Profesional de Carrera aprobado recientemente y donde se deja suficiente flexibilidad para las actuales necesidades políticas. De otra forma se corre el riesgo de contar con dobles estructuras, la que da el servicio civil, y la que desarrolla las políticas.

antiguo régimen, que dice, repercutió en el desempeño gubernamental y los resultados electorales. (ver el debate periodístico del 15 al 30 de julio del 2003) 33 La experiencia demuestra que crear estructuras de supervisión y control mina el desempeño. Si suponemos que en algún momento dado un superior no está conforme con los resultados de un subordinado, la respuesta weberiana al problema sería un refuerzo del monitoreo y/o la supervisión (y los castigos) lo que haría que el subordinado lo recibiera “de mala gana” y disminuya su voluntad de cooperación y su desempeño. Estos controles tienden a volverse más sofisticados y complejos con el tiempo, pese a ello no contribuye al desempeño , por lo que se torna en un círculo que tiende más a la parálisis que a la eficiencia. A manera que estos crecen y aumentan es mucho más difícil para los superiores controlar la organización y responder con resultados.

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Junto con esto, y en lo que se logra la construcción de las reglas operativas del sistema, es necesario considerar también, de forma que permita el éxito del Servicio Profesional de Carrera, lo siguiente: Es necesario la modernización de los sistemas administrativos y de administración de los recursos humanos al tiempo que se instaura el servicio civil. Junto con esto habrá que mejorar los sistemas presupuéstales. Debe reconocerse las fortalezas que tienen ya ciertas dependencias y entidades para llevar a cabo el Servicio Profesional. Así mismo, es necesario proveer a las dependencias de los medio materiales, financieros y de control que les permitan cumplir con sus funciones, así como con el Servicio Profesional de Carrera. Todo sobre un entorno favorable que propicie un sistema por resultados, más que un control. Pero encima de todo es necesario conjugar las necesidades políticas, administrativas con la mejora de gobierno y en México contamos ya con lo elementos para lograrlo.

De copiar una formula, por creerla cierta, sin considerar las instituciones con las

que ya contamos nos puede llevar al objetivo contrario. Se hará realidad otra vez aquella frase de Alfonso Reyes y que revela nuestro tardío despertar en el proceso de desarrollo nacional “convidados a la cena de las naciones ya que la mesa estaba servida”. Es mejor, tal como pedía Octavio Paz, buscar el desarrollo a través de nuestras propias instituciones, que no por ser anteriores deben ser desdeñada. Siempre se puede construir en la base que nuestra propia historia nos da; y no repetir la historia de otro devenir, ahora como tragedia. Es necesario una revisión de las estructurpas que nos permitieron cierta estabilidad, y que puedan ser compatibles en el nuevo esquema, y que nos lleven a un desarrollo junto con la modernización del gobierno, al tiempo que considera las necesidades políticas y administrativas. La prisa por instaurar instituciones similares a las que tuvieron algunos países en su fase de desarrollo no debe desarrollar una ceguera para apreciar las instituciones con las que contamos y asumir los retos de contar con mejores gobiernos independientemente de contar con aquellas. Referencias: Alchian, A. and Demsetz, H. (1972) "Production, Information Cost, and Economic Organization",

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