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DOCUMENTO TÉCNICO

“BASES CONCEPTUALES PARA EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA SECTORIAL DEL MINISTERIO DE

SALUD Y LA FUNCIÓN NORMATIVA EN EL MARCO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN”

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 2 1. FINALIDAD ................................................................................................................................... 3 2. OBJETIVOS ................................................................................................................................... 3 3. BASE LEGAL ................................................................................................................................. 3 4. ÁMBITO DE APLICACIÓN ............................................................................................................. 3 5. BASES CONCEPTUALES PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN ........................... 4

5.1 ¿Qué es el Sector Salud? ..................................................................................................... 4 5.2 ¿Qué se entiende por Sistema Nacional de Salud? ............................................................. 6 5.3 ¿Qué implica la Rectoría Sectorial? ..................................................................................... 7 5.4 ¿Cuáles son las funciones o dimensiones de la Rectoría Sectorial? ................................... 8 5.5 ¿Qué se entiende por Autoridad de Salud? ........................................................................ 9 5.6 ¿Qué implica el término “competencia”? ......................................................................... 10 5.7 ¿Qué se entiende por función? ......................................................................................... 11

6. DE LOS ROLES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN UN CONTEXTO DE DESCENTRALIZACIÓN ... 13 6.1 ¿Cuál es el rol que debe cumplir el gobierno nacional en la relación con los gobiernos regionales y locales? ..................................................................................................................... 13 6.2 ¿Qué rol tienen los gobiernos regionales y locales como receptores de funciones transferidas? ................................................................................................................................. 14 6.3 ¿Qué relación existe entre las autonomías de gobierno y las políticas nacionales y sectoriales?.................................................................................................................................... 14 6.4 ¿Cuándo se produce un conflicto de competencia? ......................................................... 15 6.5 ¿Qué mecanismos existen para solucionar conflictos de competencia? ......................... 15

7. CLASIFICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS NORMATIVOS ............................................................. 16 7.1 ¿Qué se entiende por documento normativo? ................................................................. 16 7.2 ¿A quién está dirigido un documento normativo? ........................................................... 16 7.3 ¿Qué tipo de documentos normativos existen? ............................................................... 16 7.4 ¿Cómo distingo qué documento normativo corresponde desarrollar? ........................... 19

8. DE LAS FUNCIONES DE REGULACIÓN EN UN CONTEXTO DE DESCENTRALIZACIÓN ................. 21 8.1 ¿Qué implica las funciones de regulación en los gobiernos regionales? .......................... 21 8.2 ¿Qué tipo de documentos normativos se pueden desarrollar en el nivel regional? ........ 21 8.3 ¿Qué tipo de instrumento oficializa los documentos normativos de salud en el nivel regional? ........................................................................................................................................ 22

9. DEL PROCESO DE FORMULACIÓN, APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS NORMATIVOS EN EL MINSA .............................................................................................................. 23 10. ELEMENTOS ADICIONALES A TOMAR EN CUENTA EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS NORMATIVOS EN EL MARCO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ................... 26 11. BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 28

“Bases conceptuales para el ejercicio de la rectoría sectorial del Ministerio de Salud y la función normativa en el marco del proceso de descentralización”

2

INTRODUCCIÓN

En el marco del proceso de modernización y descentralización del Estado, el Ministerio de Salud

(MINSA), como ente rector del Sector Salud, debe fortalecer y desarrollar el marco regulatorio

sectorial que contribuya a elevar el nivel de salud de la población, a lograr mejoras en los servicios

públicos de salud, resolver problemas de salud pública y establecer criterios de ámbito sanitario

para incrementar la calidad de servicio que brindan las distintas organizaciones públicas del sector

a los ciudadanos.

Como parte del ejercicio de la rectoría, se debe desarrollar la función de regulación y normativa; y

ello requiere dictar lineamientos generales y generar instrumentos que sean de aplicación a las

instituciones del sector para la adecuada emisión de documentos normativos en salud, que

regulan distintos aspectos sanitarios o administrativos, tomando en consideración el proceso de

descentralización en marcha y que involucra el ejercicio de funciones compartidas entre distintos

niveles de gobierno. Por tanto, debe existir claridad sobre el ámbito de competencias de cada

nivel de gobierno en el ejercicio de funciones de regulación, de manera que no se generen

superposiciones o vacíos.

En ese marco, el MINSA mediante R.M. N° 826-2005/MINSA aprobó el documento técnico que

regula la clasificación y el proceso de formulación de documentos normativos a cargo de sus

órganos y dependencias técnicas, que permitió estandarizar y ordenar satisfactoriamente en sus

equipos técnicos la formulación dentro de la función normativa. Considerando el proceso de

Descentralización en Salud, el MINSA ha actualizado dicho instrumento con la R.M. N° 526-2011

/MINSA, que aprueba las Normas para la Elaboración de Documentos Normativos en el Ministerio

de Salud.

Sin embargo, resulta evidente que el Ministerio de Salud, en el ejercicio de su rol rector y de

funciones compartidas en el marco de la descentralización, debe generar herramientas y trabajar

en recomendaciones que sean un referente a nivel sectorial y que contribuyan a estandarizar

términos y precisar ámbitos de intervención y responsabilidad de los distintos actores del Sector

Salud, acorde con la realidad y procesos de reforma en marcha. En ese contexto, el presente

Documento Técnico: “Bases conceptuales para el ejercicio de la Rectoría Sectorial del Ministerio

de Salud y de la Función Normativa en el marco del proceso de Descentralización” pone a

disposición de los funcionarios y equipos técnicos del Ministerio de Salud, y de los niveles de

gobierno regional y local, la información necesaria para facilitar el ejercicio responsable de la

producción normativa en salud en el país.


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1. FINALIDAD

Facilitar y contribuir al fortalecimiento del ejercicio de la rectoría sectorial del Ministerio de Salud

y de la función de regulación correspondiente, en el contexto de la descentralización.

2. OBJETIVOS

Fortalecer la función de regulación del nivel nacional en la formulación de documentos normativos en salud, como parte del ejercicio de la rectoría sectorial del Ministerio de Salud.

Precisar el ámbito de competencia del nivel regional en el campo de la regulación en salud y en el marco de las funciones transferidas.

Estandarizar las bases conceptuales que guían el ejercicio de las competencias de regulación en salud en los distintos niveles de gobierno, en el marco del proceso de descentralización y modernización del Estado.

Orientar a los funcionarios y personal del Sector Salud para su adecuada participación en el desarrollo de la función de regulación.

3. BASE LEGAL

Ley No. 26842, Ley General de Salud

Ley No. 27657, Ley del Ministerio de Salud

Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralización

Ley No. 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

Ley No. 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Resolución Ministerial N° 526-2011/MINSA, que aprobó las Normas para la Elaboración de Documentos Normativos del Ministerio de Salud

4. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El presente documento técnico es de referencia obligatoria para funcionarios y personal del

MINSA, sus organismos públicos y órganos desconcentrados, en el desarrollo de sus actividades

relacionadas con la formulación de documentos normativos.


4

Este documento debe servir de orientación para los demás subsectores: EsSalud y sanidades de las

Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú (bajo el ámbito de los Ministerios de Trabajo, Defensa

e Interior respectivamente), y niveles de gobierno (gobiernos regionales y locales) a fin de

contribuir a armonizar y fortalecer al Ente Rector del Sector Salud en el ejercicio de la función de

regulación.

5. BASES CONCEPTUALES PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN

La precisión de conceptos claves en el presente Documento Técnico, pretende dar respuesta a las

interrogantes que surgen a la hora de desarrollar una propuesta de documento normativo. Es

frecuente que surjan preguntas como, ¿qué se necesita o desea normar?, ¿para qué se desea

normar?, ¿lo que se norma es parte de la rectoría sectorial? ¿quién es competente? ¿debería

tener aplicación a nivel nacional o solo para el pliego? Asimismo, para lo que se quiere desarrollar,

resolver, sistematizar o informar, ¿Cuál es el tipo de documento normativo que corresponde

emitir?

Estas preguntas evidencian la relevancia de clarificar los conceptos que explican y delimitan el

campo de actuación de las distintas entidades públicas que ejercen competencias en el sector

salud.

A continuación se desarrollan estos conceptos clave.

5.1 ¿Qué es el Sector Salud?

El Sector Salud es el espacio social de confluencia de personas, organizaciones y entidades, que

realizan actividades (todas o algunas de estas) relacionadas directamente con la salud individual o

colectiva en el país, o que repercuten indirectamente en ella. No establecen necesariamente entre

ellas, una relación de dependencia orgánica, funcional o jurídica, sino de coincidencia de acciones,

y para las cuales el marco legal vigente les define una instancia rectora: el Ministerio de Salud.

A la hora de hablar de Sector Salud se puede estar haciendo referencia a distintas formas de

entender o segmentar a quienes lo conforman.

Una forma de segmentar el Sector Salud es mediante la identificación de actores que los

constituyen1:

Ministerio de Salud, como ente rector

1 NTS Nº 059-MINSA/INS-CENSI-V.01 Norma Técnica de Salud: Prevención, Contingencia ante el Contacto y Mitigación

de Riesgos para la Salud en escenarios con presencia de indígenas en Aislamiento y en Contacto Reciente, aprobada por R.M. N° 799-2007/MINSA, del 20/09/2007.


5

Prestadores de Servicios (MINSA, gobiernos regionales, gobiernos locales, EsSalud, Sanidades de las Fuerzas Armadas, Sanidad de la Policía Nacional del Perú, y sus establecimientos de salud, otros establecimientos de salud públicos y privados, IPRESS, servicios médicos de apoyo públicos y privados, establecimientos de salud privados lucrativos o no lucrativos, institucionales o individuales);

Compradores o Financiadores Institucionales de Servicios (Seguros privados de salud, EPS, EsSalud, IAFAS, SIS, asociaciones, fundaciones, etc.);

Entidades formadoras de Recursos Humanos en Salud (de Nivel Profesional y No Profesional);

Entidades productoras de otros recursos en salud (fabricantes, importadores, comercializadores de equipos, material médico, insumos, instrumental médico, medicamentos, y otros);

Entidades de otros Sectores del Estado en tanto realicen actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes (como Agricultura, Industria, Minería, Pesquería, Educación, MIMDES, gobiernos regionales, gobiernos locales etc.);

Sociedad Civil (asociaciones, colegios profesionales, sociedades científicas, fundaciones, organizaciones de base, organizaciones comunales entre otros); y,

Población en general (usuarios y no usuarios).

Otra forma de segmentar el Sector Salud es mediante la referencia a sub sector público y sub

sector privado. Sin embargo, bajo esta lógica se abarca principalmente a prestadores,

compradores o financiadores de servicios, dejando de lado a la sociedad civil, población en general

e incluso otras entidades que pudieran estar realizando actividades de impacto sobre la salud.

Sub sector público: abarca a instituciones de propiedad estatal financiadas

fundamentalmente con recursos provenientes del Estado. De esta forma, en el Perú

abarca a establecimientos de salud de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y

local), así como aquellos bajo la administración de los distintos Ministerios (Salud,

Defensa, Interior, Trabajo) que prestan servicios a grupos de población determinados.

Cada uno de estos establecimientos tiene su propio grupo de normas y regímenes

especiales para regular los recursos humanos encargados de prestar los servicios de

salud.

Sub sector privado: involucra establecimientos de salud privados, farmacias, servicios

médicos de apoyo, entre otros, de propiedad privada, cuyo financiamiento proviene de

sus usuarios.

Por lo general, cuando en la

normativa se hace referencia a

subsector público se está

haciendo alusión a

establecimientos de salud que

están bajo la administración de los

distintos Ministerios (Salud,

Trabajo, Defensa, Interior) o bien

de los gobiernos regionales o

locales.


6

5.2 ¿Qué se entiende por un Sistema Nacional de Salud?

El Sistema Nacional de Salud involucra a todas las organizaciones vinculadas directamente con la

producción de todo tipo de servicios de salud, que contribuyen a la mejora de la salud y calidad de

vida de la población2.

El Sistema Nacional de Salud en el Perú está organizado por un subsistema formal que está

compuesto a su vez por prestadores, compradores o financiadores de servicios tanto del sub

sector público como del privado.

Además, se identifica un subsistema no formal que está constituido por personas que practican la

medicina tradicional (curanderos, chamanes, parteras, naturistas, entre otros).

El Ministerio de Salud, como ente rector del sector salud, dentro de sus funciones tiene la

conducción del Sistema Nacional de Salud3.

2 Informe sobre la salud en el mundo 2000. Mejorar el desempeño de los sistemas de salud. Ginebra, Organización

Mundial de la Salud, 2000. 3 Artículo 2, Ley N° 27657 Ley del Ministerio de Salud.

No se debe confundir la definición de Sector Salud con la estructura funcional que

utiliza el Ministerio de Economía y Finanzas en el presupuesto de la república en

donde el Estado se organiza en “sectores”, y estos están integrados por “pliegos”, los

que a su vez se desagregan en “unidades ejecutoras”.

La definición presupuestal concibe a “sector” como el conjunto de organismos con

propósitos comunes que realizan acciones referidas a la gestión gubernamental.

En el caso de salud, a nivel presupuestal, el sector incorpora al pliego 011 Ministerio de

Salud, al pliego 131 Instituto Nacional de Salud, al pliego 134 Superintendencia Nacional

de Aseguramiento en Salud, al pliego 135 Seguro Integral de Salud y al pliego 136

Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas-INEN.

El Pliego 011 Ministerio de Salud está integrado por varias Unidades Ejecutoras entre

las que se encuentran: 001-117 Administración Central- MINSA; 005-121 Instituto

Nacional de Salud Mental; 115-031 Dirección de Salud IV Lima Este, 010-126 Instituto

Nacional de Salud del Niño, etc.


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5.3 ¿Qué implica la Rectoría Sectorial?

Antes de definir la rectoría sectorial se debe tener presente que desde el 2002 el Perú se

encuentra en un proceso de descentralización, gradual e irreversible, que involucra la

transferencia de funciones desde los distintos sectores nacionales hacia los gobiernos regionales y

locales, con el objetivo que éstos las ejecuten con un enfoque territorial.

Este cambio en la forma de organización del Estado tiene implicancias directas en el rol rector que

le toca desempeñar al nivel nacional, pues hasta antes del proceso cada Ministerio definía,

diseñaba, ejecutaba, supervisaba las políticas sectoriales. Ahora, en cambio, los sectores se

encuentran frente a un conjunto de autoridades descentralizadas, con autonomía política,

administrativa y económica, en su respectivo ámbito territorial, con quienes comparten una serie

de funciones.

En este marco, se hace necesario

comprender cabalmente el ejercicio de la

rectoría sectorial en la formulación y

aplicación de la política de salud. La palabra

rectoría significa “el oficio o ejercicio del

rector”, y rector es “el que dirige o

gobierna”.

La Rectoría Sectorial, a nivel nacional, es

una función indelegable e ineludible del

Estado a través de la Autoridad de Salud de

nivel nacional. Por tanto, la Rectoría

Sectorial no la ejerce nadie más que la

Autoridad de Salud de nivel nacional, es

decir el Ministerio de Salud4. No la ejerce

ningún órgano, unidad orgánica, órgano

desconcentrado u órgano descentralizado;

sólo la ejerce el Ministerio de Salud5.

De acuerdo a la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo6, la rectoría sectorial es una

competencia exclusiva, y señala que los

Ministerios asumen la rectoría y diseñan, establecen, ejecutan y supervisan las políticas nacionales

4

Función Rectora de la Autoridad Sanitaria Nacional. Desempeño y Fortalecimiento. Edición Especial N° 17. Washington, D.C. 2007. USAID, OPS.

5 WHO. Report on the WHO Meeting of experts on the stewardship function of health systems. Meeting on the stewardship function in health systems, HFS/FAR/STW/00.1 2001 September 10-11; Geneva, Switzerland.

6 Artículo 4°, Ley N° 29518, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Políticas nacionales son aquellas que

definen los objetivos prioritarios, los

lineamientos, los contenidos principales de

las políticas públicas, los estándares

nacionales de cumplimiento y la provisión

de servicios que deben ser alcanzados y

supervisados para asegurar el normal

desarrollo de las actividades públicas y

privadas. En síntesis, “las políticas

nacionales conforman la política general de

gobierno” y son de carácter multisectorial.

Políticas sectoriales, constituyen el

subconjunto de políticas nacionales que

afecta una actividad económica y social

específica pública o privada. Ejemplo:

políticas de salud, educación, transportes,

etc.


8

y sectoriales (LOPE, Art. 22°; 2.2.). Esto permite reafirmar que la rectoría sólo es ejercida por la

Autoridad Nacional de Salud. En el marco legal de la descentralización, y de los gobiernos

regionales y locales no existe ningún artículo que afirme lo contrario. El ejercicio de la Rectoría se

traduce en:

El papel principal dentro del proceso de formulación de políticas nacionales y sectoriales. La función rectora en la formulación de políticas nacionales y sectoriales es el ejercicio del Gobierno a través del sector correspondiente, mediante el establecimiento de prioridades de políticas públicas, la provisión de normativa general, la implementación de estándares mínimos que aseguren equidad, la supervisión de su cumplimiento a nivel nacional y la adecuada coordinación y articulación de actores para su adecuada implementación.

La competencia sobre materias específicas que por su naturaleza son inherentes a cada sector y que en el caso del Sector Salud corresponde a la regulación de los procesos esenciales de salud: (a) Promoción de la salud de las personas; (b) Prevención de la enfermedad, recuperación y rehabilitación de la salud de las personas; (c) Aseguramiento en salud; (d) Prevención y control de epidemias, emergencias y desastres; (e) Salud ambiental; (f) Inteligencia sanitaria; (g) Vigilancia y control de productos farmacéuticos y sanitarios, dispositivos médicos y establecimientos farmacéuticos; (h) Desarrollo de recursos humanos en salud; (i) Investigación en salud; y, (j) Desarrollo de infraestructura y equipamiento sanitario para la prestación de salud).

De esta manera, así como el Poder Ejecutivo diseña y supervisa políticas nacionales y sectoriales,

que son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades del Estado, y en todos los niveles de

gobierno, al Ministerio de Salud como ente rector del Sector Salud le compete de manera

exclusiva generar marcos regulatorios para el adecuado ejercicio de funciones en salud y vigilar el

adecuado desempeño de los mismos, dejando atrás funciones vinculadas a la provisión directa de

bienes y servicios, las cuales ahora están bajo responsabilidad de otros niveles de gobierno.

5.4 ¿Cuáles son las funciones o dimensiones de la Rectoría Sectorial?

En tanto el Ministerio de Salud, ejerce la rectoría sectorial, vela por el bien público en materia de

salud, es decir, que ejerce dicha rectoría respecto de todos los que integran el Sector Salud.

Es aceptado por los estados miembros de la OMS, que las Dimensiones o Funciones de la Rectoría

en el Sector Salud7 comprenden:

CONDUCCIÓN SECTORIAL: Constituye la capacidad de la autoridad sanitaria nacional de formular, organizar y dirigir la ejecución de la política nacional de salud, orientando a las

7 Organización Panamericana de la Salud. “Función rectora de la autoridad sanitaria, marco conceptual e instrumento

metodológico”. USAID. 2007, p. 11; OPS/OMS. “La Función de Rectoría en Salud y el Fortalecimiento Institucional de

las Autoridades Sanitarias Nacionales y Subnacionales”, Capítulo 2 La Salud Pública en las Américas. Washington DC:

OPS/OMS, p. 10. 2002.


9

instituciones del sector y movilizando instituciones y grupos sociales en apoyo de dicha política.

REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓN: Involucra el diseño del marco normativo que asegure la protección y promoción de la salud de la población, así como el diseño e implementación de acciones para garantizar su cumplimiento.

ARMONIZACIÓN DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD: Constituye la capacidad de promover la complementariedad de los diversos proveedores públicos y privados, y grupos de usuarios para extender la cobertura de atenciones de salud de manera equitativa y eficiente.

GARANTÍA DEL ASEGURAMIENTO: Implica asegurar el acceso a un conjunto garantizado de servicios de salud para todos los habitantes o a través de planes específicos para grupos especiales de la población, es decir, brindar una protección básica universal en salud, independientemente de la capacidad de pago de las personas.

MODULACIÓN DEL FINANCIAMIENTO: Involucra el garantizar, vigilar y modular la complementariedad de los recursos de diversas fuentes para asegurar el acceso equitativo de la población a los servicios de salud. Se traduce en el diseño de políticas que permitan y estimulen la participación de diferentes fuentes de financiamiento (participación de seguros privados, autofinanciamiento, financiamiento estatal, etc.).

EJECUCIÓN DE LAS FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PÚBLICA: Implica que la Autoridad de Salud de nivel nacional debe ejecutar directamente o asegurar el desempeño de dichas funciones de manera adecuada por otros actores que integran el Sector Salud.

5.5 ¿Qué se entiende por Autoridad de Salud?

La Autoridad de Salud de nivel nacional es quien custodia desde el Estado, el bien público en salud,

y su objetivo primordial es la protección y promoción de la salud de la población.

La Autoridad de Salud de nivel nacional se expresa a través del ejercicio efectivo de la Rectoría en

el Sector Salud.

El Ministerio de Salud es, a nombre del Estado, el depositario de la Autoridad de Salud de nivel

nacional, de conformidad con el Artículo 123° de la Ley N° 26842, Ley General de Salud y el

Artículo 2° de la Ley N° 27657, Ley del Ministerio de Salud8.

8

El Artículo 123° de la Ley N° 26842, Ley General de Salud señala: “Entiéndase que la Autoridad de Salud de nivel nacional es el órgano especializado del Poder Ejecutivo que tiene a su cargo la dirección y gestión de la política nacional de salud y actúa como la máxima autoridad normativa en materia de salud.” Por su parte, el Artículo 2° de la Ley N° 27657, Ley del Ministerio de Salud señala que “El Ministerio de Salud es un órgano del Poder Ejecutivo. Es el ente rector del sector salud que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema Nacional de Salud…”


10

Sin embargo, en la medida que las instancias

sanitarias intermedias como los niveles

regionales y locales, tienen o han recibido en

transferencia funciones en salud, asumen

responsabilidades como Autoridad de Salud de

nivel regional o del nivel local9.

Ello exige una mayor responsabilidad de

Rectoría Sectorial a la Autoridad de Salud de

nivel nacional para garantizar el cumplimiento

de metas y objetivos nacionales de salud.

5.6 ¿Qué implica el término “competencia”?

Se denomina competencia a la atribución que legitima a una autoridad u órgano para el

conocimiento o resolución de un asunto. Es la incumbencia de esa autoridad u órgano, que se

constituye en obligación y encargo de hacer algo en relación a ese asunto10.

Este concepto de competencia debe entenderse como un criterio delimitador del ámbito material

de los actos de una autoridad u órgano, sustentado en el marco legal vigente. Si el marco legal lo

define así, las competencias pueden ser exclusivas y excluyentes. Las competencias pueden estar

dadas en un determinado tema o temas, o en un determinado territorio (local, provincial,

departamental, regional, nacional), siempre sustentado por el marco legal que le rija

9

En el nivel local se emiten ordenanzas en el campo de la salud en el marco de sus competencias y conforme a lo establecido en el nivel nacional y regional.

10 Artículo 61° al 70° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Sub capítulo II, De la autoridad administrativa: principios generales y competencia.

¿Quién es la Autoridad de Salud del nivel

regional? Es claro que la transferencia de

funciones se realiza desde el sector hacia el

gobierno regional. Esto motiva que en

ocasiones exista confusión en relación a quién

es la autoridad de salud del nivel regional ¿el

Presidente Regional? ¿el Gerente de Desarrollo

Social? ¿el Director Regional de Salud?

La Autoridad de Salud del nivel regional es

quien tiene la responsabilidad de conducir,

ejecutar y supervisar las políticas de salud en el

territorio siendo el órgano técnico de salud en

la región (Dirección Regional de Salud, o quien

haga sus veces) quien ostenta dicho encargo.

Ello no implica que el Gerente de Desarrollo

Social y el Presidente Regional no asuman

responsabilidad por los resultados en salud que

se produzcan en la región.


11

Por extensión, la expresión ámbito de competencia hace referencia al campo o marco de acción de

una autoridad u órgano, es decir al ejercicio de autoridad jurisdiccional que una autoridad u

órgano practica dentro de ese marco de acción, el mismo que determina sus límites y alcances.

Generalmente se refiere al área de responsabilidades o atribuciones que la ley le atribuye a una

autoridad u órgano administrativo.

En el caso del Ministerio de Salud, su ámbito de competencia está en el ejercicio de la rectoría del

Sector Salud y en el establecimiento de la política nacional de salud, de obligatorio cumplimiento

en el sector y en todos los niveles de gobierno.

5.7 ¿Qué se entiende por función?

La función es el ejercicio de determinada facultad. Las organizaciones tienen funciones que hacen

posible que se ejerciten las facultades que poseen; por tanto las funciones que tienen

corresponden a las facultades que le han sido conferidas por el Estado.

Las funciones clásicas de la Administración son las de planeación, organización, dirección y control,

de manera que las organizaciones cumplen estas funciones en todos sus niveles organizacionales,

según corresponda.

Competencia exclusiva: es aquella cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a

cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley. Ejemplo: las municipalidades

provinciales tienen como competencia exclusiva la regulación de la disposición de los desechos

sólidos en el ámbito de la provincia.

Competencia compartida: aquella en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que

comparten fases sucesivas de los procesos implicados y en donde todos asumen responsabilidad

conforme al rol que deben cumplir. La ley indica la función específica y responsabilidad que

corresponde a cada nivel. Ejemplo: La protección y promoción de la salud es una competencia

compartida por los tres niveles de gobierno.

Competencia delegable: aquella que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de

mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado

a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega

mantiene la titularidad de la competencia y responsabilidad de su ejercicio, y la entidad que la

recibe ejerce la misma durante el período de la delegación. Ejemplo: Mediante convenio de

delegación un gobierno regional puede acordar con un municipio provincial o distrital que éste

nombre a un jefe de red o micro red.

Fuente: Artículo 13°, Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización


12

Pero además las organizaciones, tienen

otras funciones que son dependientes de

las facultades que poseen. Todas las

unidades que integran la organización

contribuyen de una u otra manera al

ejercicio de esas funciones, y a su vez

estas unidades orgánicas tienen sus

propias funciones que dependen del tipo

de unidad orgánica que sean (pueden ser

órganos de conducción, de apoyo, de

asesoría, de línea, o de control).

De esta manera se puede decir que la

organización tiene funciones,

denominadas funciones generales, que

dependen de las facultades que posee; y

sus unidades orgánicas tienen funciones

que son contribuyentes al cumplimiento

de las funciones generales, y que se

denominan funciones específicas.

Este ejercicio de facultades, según el D.S. N° 043-2006-PCM que aprobó los Lineamientos para la

Elaboración y Aprobación del Reglamento de Organización y Funciones – ROF por parte de las

Entidades de la Administración Pública, se realiza a través de un conjunto de acciones o tareas que

le corresponde realizar a la organización, a sus órganos y unidades orgánicas, a fin de cumplir con

la misión y objetivos organizacionales.

Las personas dentro de la organización no tienen funciones, tienen deberes y responsabilidades.

Estas personas ocupan los cargos o puestos de trabajo dentro de cada unidad orgánica, según las

competencias requeridas, y que les permitirán el cumplimiento satisfactorio de las tareas que se

les asignen.

Atribución: Facultad concedida expresamente a quien

ejerce un cargo para resolver, atender o tomar una

decisión sobre cualquier acto administrativo dentro de

su competencia y en el ejercicio de sus funciones.

Facultad: Es el poder o derecho para hacer algo. Es la

capacidad o aptitud que posee alguien para hacer algo.

Dicha capacidad de acción, en la sociedad, tiene que

haber sido conferida por alguien con autoridad para

ello (se le ha tenido que facultar, se le ha dado

facultades).

Facultar es dar autoridad, poder o derecho a alguien

para hacer algo.

En el Estado, las organizaciones públicas, tienen

facultades de acuerdo al marco constitucional y al

marco legal vigente.


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6. DE LOS ROLES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN UN CONTEXTO DE DESCENTRALIZACIÓN

6.1 ¿Cuál es el rol que debe cumplir el gobierno nacional en la relación con los

gobiernos regionales y locales?

El gobierno nacional adquiere un rol relevante en el marco

del proceso de descentralización, dado que es quien debe

prever y diseñar mecanismos y medidas que respondan a las

características específicas de los gobiernos regionales y

locales a fin de generar competencias, hacer monitoreo al

nivel de implementación de las funciones y cumplimiento de

metas nacionales, establecer instrumentos de asistencia

técnica e incentivos que contribuyan al fortalecimiento de

los sectores y al desarrollo del país.

Además, le corresponde afianzar los mecanismos de comunicación y coordinación intersectorial e

intergubernamental para garantizar el cumplimiento de las prioridades nacionales, y evitar que se

afecten factores críticos de desarrollo económico y social.

En lo que respecta al ejercicio de competencias compartidas tiene dos grandes roles. En primer

lugar, debe ejercer un rol coordinador, que permita promover instancias de coordinación

operativas que lleven a sumar los esfuerzos de los distintos actores para así evitar la duplicidad en

la provisión de servicios. En segundo lugar, debe ejercer un rol instructor (o de proveedor de

asistencia técnica), el cual asegure la capacidad técnica de los gobiernos regionales y locales para

ejercer eficientemente las nuevas tareas encomendadas.

Entre sus responsabilidades, el

gobierno nacional debe

desarrollar lineamientos y

mecanismos que faciliten el

monitoreo y seguimiento a la

implementación de funciones

transferidas.

En su rol instructor o de proveedor de asistencia técnica, el gobierno nacional debe

ejecutar un papel de acompañamiento para fortalecer la operación de los servicios y

garantizar la coherencia con las políticas nacionales y sectoriales aprobadas.

En su rol coordinador debe buscar, entre otros aspectos, evitar el desperdicio de

recursos y la provisión ineficiente de servicios. De ahí que sea de suma importancia el

que cada actor tenga claro qué acciones debe ejecutar en el ejercicio de sus

competencias compartidas y de los recursos asignados como producto de las mismas.


14

6.2 ¿Qué rol tienen los gobiernos regionales y locales como receptores de

funciones transferidas?

En cuanto receptores de las transferencias, los gobiernos

regionales y locales asumen una serie de

responsabilidades:

Desarrollar e implementar políticas territoriales, las mismas que deben guardar necesariamente relación con las políticas nacionales y sectoriales aprobadas.

Impulsar la creación de espacios de concertación y planificación en su territorio.

Desarrollar áreas funcionales para diseño, programación, ejecución y seguimiento de planes, programas, proyectos o acciones vinculados con las funciones transferidas.

Mantener recursos humanos capacitados y aptos para las labores que implican las funciones transferidas.

La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en su

artículo 151°, establece un régimen especial para la

Municipalidad Metropolitana de Lima, en armonía con el

Artículo 198° de la Constitución Política y el artículo 33° de la

Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización,

competencias y funciones irrestrictas de carácter local

metropolitano y regional.

6.3 ¿Qué relación existe entre las autonomías de gobierno y las políticas

nacionales y sectoriales?

Aún cuando los gobiernos regionales y locales cuentan con

autonomía económica, política y administrativa en su respectivo

ámbito territorial para el desarrollo de las competencias asignadas

(exclusivas o compartidas), en la medida en que las distintas

entidades del gobierno nacional ejerzan el rol rector

correspondiente a su propio sector, las políticas que éstas

desarrollen (sectoriales y nacionales) y aprueben conforme a la Ley,

son de obligatorio cumplimiento por parte de los gobiernos

regionales y las municipalidades provinciales y distritales.

Incluso el artículo 4 de la Ley N°

29158, Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo señala que el

cumplimiento de las políticas

nacionales y sectoriales del Estado

es de responsabilidad tanto de las

autoridades del gobierno nacional,

como de los gobiernos regionales

y locales.

Al ejercer sus propias

competencias, las unidades del

nivel regional y local deben actuar

en concordancia con las políticas

definidas por el nivel nacional de

gobierno.

Política regional corresponde a la

priorización de objetivos y

establecimiento de medidas

destinadas a resolver los

problemas prioritarios de su

territorio para generar desarrollo

económico y social, en el marco de

las políticas nacionales y

sectoriales.


15

No obstante, las políticas nacionales y sectoriales también deben tomar en consideración las

realidades específicas de los territorios. Para poder hacer esto, se requiere que durante su

formulación se coordine con los gobiernos regionales y locales, en la medida en que cada política

lo requiera y según corresponda. Asimismo, una vez aprobadas, los gobiernos regionales y locales

cuentan con la facultad de adecuar las mismas a las realidades de su ámbito territorial.

6.4 ¿Cuándo se produce un conflicto de competencia?

El conflicto de competencia se produce cuando una de las entidades estatales adopta decisiones o

rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución

y las leyes orgánicas confieren a otro.

El conflicto de competencia puede darse entre una entidad del nivel nacional con uno o más

gobiernos regionales o municipales; o bien, entre un gobierno regional y un gobierno local.

6.5 ¿Qué mecanismos existen para solucionar conflictos de competencia?11

De acuerdo a la normativa vigente, existen varios mecanismos para solucionar los conflictos de

competencia:

Si el conflicto versa sobre una competencia o

atribución que no se expresa en una norma con

rango de ley, compete a las entidades públicas acudir

al Poder Judicial para resolver dicho conflicto.

Si el conflicto versa sobre una competencia o

atribución expresada por una norma con rango de

ley, la vía adecuada para resolverla es la acción de

inconstitucionalidad que debe presentarse ante el Tribunal Constitucional.

11 Artículo 16° de la Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización; Artículo 127° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de

Municipalidades.

Las políticas nacionales y sectoriales aprobadas son de estricto cumplimiento por todas las

entidades públicas a nivel nacional. Sin embargo, estas deberán adecuarse mediante el

uso de mecanismos de coordinación a la realidad específica de cada territorio.

De igual forma, cada gobierno regional y local tiene facultad para adecuar las políticas

nacionales y sectoriales a las realidades de su territorio, sin distraer ni faltar al

cumplimiento del logro de los objetivos nacionales planteados.

En el nivel regional y local el

encargado de señalar la existencia

de un conflicto de competencia

son los Consejos Regionales y

Concejos Municipales.


16

Sin embargo, antes de proceder a la vía judicial o constitucional para resolver un conflicto de

competencia, es importante tomar en consideración que existen una serie de mecanismos

alternativos que pueden facilitar el resolver dichos problemas de una manera más eficiente,

reduciendo costos e incluso previniendo la profundización o aparición de nuevos conflictos. Entre

los mecanismos alternativos se identifican:

Negociación: Medio de solución de conflictos en que las partes interesadas buscan

consensuar asertivamente sobre un hecho o percepción situacional procurando la decisión

justa y correcta.

Conciliación: Medio de solución de conflictos en el que las partes resuelven directamente

sus controversias con la intervención y colaboración de un tercero designado por las

partes.

Arbitraje: Procedimiento por el cual las partes acuerdan someter sus controversias a la

decisión de uno o varios árbitros.

7. CLASIFICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS NORMATIVOS

7.1 ¿Qué se entiende por documento normativo?

La expresión de la función de regulación es normar que involucra la emisión de documentos

normativos. Se considera documento normativo a todo aquel documento oficial que tiene por

objetivo transmitir información estandarizada y aprobada sobre aspectos técnicos, sean éstos

asistenciales y/o administrativos, relacionados al ámbito del Sector Salud, en cumplimiento de sus

objetivos, así como facilitar el adecuado y correcto cumplimiento de funciones, procesos,

procedimientos y/o actividades, en los diferentes niveles y subsectores, según corresponda.

7.2 ¿A quién está dirigido un documento normativo?

Los documentos normativos están dirigidos en general a las instituciones públicas y privadas que

conforman el Sector Salud; y, en particular a las unidades orgánicas y dependencias del Ministerio

de Salud. Por extensión, también aplican a las organizaciones públicas y privadas de otros sectores

y la sociedad civil en lo que sea pertinente.

7.3 ¿Qué tipo de documentos normativos existen?

Hay varios tipos de documentos normativos los cuales varían según lo que se va a normar y a

quienes vaya dirigido. Su estructura está establecida en la R.M. N° 526-2011/MINSA que aprobó

las Normas para la Elaboración de Documentos Normativos del Ministerio de Salud.


17

Norma Técnica de Salud: constituye el documento normativo del nivel nacional con el cual el Ministerio de Salud establece intervenciones, estrategias, objetivos, procesos tecnológicos, procedimientos y/o acciones de fiscalización sectorial que contribuyen a la mejor prestación de servicios públicos. Únicamente el Ministerio de Salud emite Normas Técnicas de Salud.

Las Normas Técnicas de Salud son de

aplicación a todo el Sector Salud y solo por

excepción - debiendo ser expresamente

señalado-, aplican únicamente a

establecimientos bajo el ámbito del

Ministerio de Salud y de los gobiernos regionales.

Directiva: es el documento normativo que establece aspectos técnicos y operativos en materias específicas, que puede partir de una norma de carácter general. Puede estar referida a la actuación asistencial, administrativa y/o presupuestal de sus órganos de línea, asesoría y/o alta dirección. Es de naturaleza permanente y de cumplimiento obligatorio de parte de las unidades orgánicas o dependencias del Ministerio de Salud involucradas a las que expresamente se mencionen en la directiva. Excepcionalmente puede plantearse para todas las unidades ejecutoras del pliego 011 o ser de alcance nacional para establecimientos públicos en cuyo caso debe estar expresamente consignado.

Las Normas Técnicas de Salud son de

obligatorio cumplimiento.

Se deben distinguir de las Normas Técnicas

Peruanas emitidas por INDECOPI que son

documentos de aplicación voluntaria, que

establecen las especificaciones de calidad de

los productos, procesos y servicios. Existen

también normas técnicas sobre terminología,

métodos de ensayo, muestreo, envase y

rotulado que se complementan entre sí. Estas

normas técnicas son el fruto del consenso

entre las partes interesadas e involucradas en

el tema a normar.

Ejemplos de Normas Técnicas de Salud:

Norma Técnica de Salud para el Transporte Asistido de Pacientes por vía terrestre.

Norma Técnica de Salud para la Acreditación de Establecimientos de Salud y Servicios Médicos de Apoyo.

Norma Técnica de Salud de la Unidad Productora de Servicios Tratamiento del Dolor.

Norma Técnica de Salud para la Organización y Funcionamiento de los Comités Farmacoterapéuticos a Nivel Nacional.


18

Guía Técnica: es el documento normativo del Ministerio de Salud con el que se define por escrito y de manera detallada el desarrollo de determinados procesos, procedimientos y actividades. En las guías técnicas se establecen metodologías, instrucciones o indicaciones que permite al operador tener orientaciones para el cumplimiento del objetivo del proceso y el desarrollo de una buena práctica. Son de aplicación en todas las unidades orgánicas o dependencias del Ministerio de Salud expresamente indicadas. Los demás establecimientos del Sector Salud a nivel nacional pueden aplicarlas o citarlas como referencia en la elaboración de sus propias guías.

Por la naturaleza de su contenido, las Directivas se denominan

Directivas Administrativas, cuando están dirigidas a temas del ámbito administrativo. Su ámbito de aplicación varía según:

o Aquellas donde cada unidad ejecutora emite directivas administrativas que solo son aplicables para dicha unidad ejecutora. Ejemplo: Directiva Administrativa que establece el Procedimiento para el Alta, Baja y Entrega de Bienes Muebles.

o Aquellas que son de aplicación para todo el pliego (DISAS, hospitales, institutos y sede central). Ejemplo: Directiva Administrativa de medidas de austeridad, racionalidad, disciplina y ecoeficiencia en el gasto institucional del Pliego 011-MINSA para el año fiscal 2011.

o Aquellas que si bien norman el procedimiento administrativo de un órgano o entidad, éste es de aplicación general a establecimientos bajo el ámbito de los gobiernos regionales y del MINSA en su relación con dicho órgano o entidad. Ejemplo: Directiva Administrativa que regula el proceso de pago para las prestaciones del Seguro Integral de Salud - SIS.

Directivas Sanitarias, cuando están dirigidas a temas del ámbito sanitario. Ejemplo: Directiva Sanitaria para la implementación del tamizaje de prueba rápida para VIH en mujeres en edad fértil en los Servicios de planificación familiar.

Las Guías Técnicas pueden ser del campo administrativo o del campo asistencial.

o Ejemplo de guía técnica del campo administrativa: Guía de implementación de los Proyectos Pilotos de Descentralización en Salud a los Gobiernos Locales.

o Ejemplo de guía técnica del campo asistencial: Guía de Práctica Clínica para la Atención del Recién Nacido Prematuro.

Dentro del campo asistencial, cuando se aboca al diagnóstico o tratamiento de un problema

clínico recibe el nombre de Guía de Práctica Clínica (GPC) y en este caso contiene

recomendaciones desarrolladas sistemáticamente que orientan y facilitan el proceso de toma

de decisiones para una apropiada y oportuna atención de salud. Su aprobación se basa en la

revisión científica, tecnológica y la experiencia sistematizada y documentada sobre el tema

que aborda según corresponda y que es respaldada por el Ministerio de Salud. Ejemplo: Guía

Práctica Clínica para el manejo de pacientes con intoxicación por plomo.

Cuando el Ministerio de Salud emite una Guía Técnica como una Guía de Práctica Clínica, no es

necesario que cada ámbito regional o que cada hospital la adapte; solo deben aplicarla.


19

Documento Técnico: se refiere a publicaciones del Ministerio de Salud que abordan desde lineamientos de política hasta información sistematizada sobre un determinado aspecto sanitario o administrativo, o que fija posición sobre él y que se estima necesario enfatizar o difundir, autorizándola expresamente, por tanto lo respalda, y en virtud a ello lo difunde y facilita su disponibilidad para la consulta de aspectos relativos al tema que se aboca.

Su finalidad es de información a los usuarios, personal de apoyo y/o población general, basado en el conocimiento científico y técnico, validado por la experiencia sistematizada y documentada y respaldado por las normas vigentes que correspondan.

Los documentos técnicos están dirigidos a las unidades orgánicas y dependencias del Ministerio de Salud y por extensión y según la naturaleza del contenido a todo el Sector Salud, para lo cual se debe señalar en forma expresa.

7.4 ¿Cómo distingo qué documento normativo corresponde desarrollar?

En la siguiente tabla se resumen los principales aspectos a tomar en consideración a la hora de

determinar qué tipo de documento normativo corresponde desarrollar, según el objetivo que se

persiga.

¿Qué se quiere normar? Tipo de documento ¿A quienes va dirigido?

Regla general Por excepción (debiendo

estar expresamente

dispuesto)

Aspectos sectoriales o

generales (por lo general

existiendo ley o

reglamento)

Norma Técnica de Salud Obligatoria para

establecimientos públicos

y privados

Obligatoria para


del MINSA y de gobiernos

regionales y locales

Referencial para otros


Son Documentos Técnicos

aquellos que abordan aspectos

como “doctrinas”, “lineamientos

de políticas”, “sistema de gestión

de la calidad”, “manuales”,

“planes (de diversa naturaleza)”,

entre otros.

Ejemplos de documentos técnicos:

o Documento Técnico: Lineamientos de Política para la Vigilancia Ciudadana en Salud. o Documento Técnico: Lineamientos para la organización de los Institutos

Especializados. o Documento Técnico: Plan nacional de vacunación contra la influenza A H1N1.


20

¿Qué se quiere normar? Tipo de documento ¿A quienes va dirigido?

Regla general Por excepción (debiendo

estar expresamente

dispuesto)

Definir aspectos

específicos (existiendo

norma sectorial o general)

Directiva Administrativa Obligatoria para unidad

ejecutora o pliego

Referencial para órganos

técnicos de salud en las

regiones

Obligatoria para el pliego

y órganos técnicos de

salud en las regiones

Directiva Sanitaria Obligatoria para


del MINSA y gobiernos

regionales


establecimientos de salud

públicos y privados

Obligatoria para todos los


Referencial para


privados

Describir procesos y/o

procedimientos

Guía Técnica (del campo

administrativo o del

campo sanitario)

Las del campo

administrativo son

obligatorias para el

Ministerio de Salud

(DISAS, hospitales, sede

central)

Las del campo asistencial

son obligatorias para los


del MINSA y los gobiernos

regionales



públicos

Difundir (doctrinas,

lineamientos de políticas,

sistema de gestión de

calidad, manuales, planes,

entre otros)

Documento técnico Obligatorio para MINSA y

gobiernos regionales



y privados

Obligatorio para


y privados


21

8. DE LAS FUNCIONES DE REGULACIÓN EN UN CONTEXTO DE DESCENTRALIZACIÓN

8.1 ¿Qué implica las funciones de regulación en

los gobiernos regionales?

En atención a la transferencia de funciones a los gobiernos

regionales, se requiere implementar una serie de acciones

para su efectiva ejecución, en el marco de las políticas

nacionales y sectoriales aprobadas.

A pesar de que los gobiernos regionales cuentan con la

autonomía suficiente para desarrollar las competencias que han sido transferidas, se deben regir

bajo la normativa y estándares impuestos por el gobierno nacional para el cumplimiento de sus

políticas. En ese sentido deben actuar dentro de la ley, mantener prácticas democráticas y utilizar

sus recursos para los objetivos previstos.

Aún así, en el marco de sus competencias, los gobiernos regionales pueden adecuar los

documentos normativos que emita el ente rector a efecto que éstos respondan a las

características y particularidades de su territorio, de ser

necesario.

Inclusive en el nivel regional el órgano técnico de salud

puede regular determinados aspectos que no hayan sido

desarrollados a nivel sanitario por el ente rector siempre y

cuando se enmarque en las políticas nacionales y

sectoriales. Dicho documento normativo tendría aplicación

únicamente en el ámbito de la región y en tanto el ente

rector no emita norma regulando el tema. Si el ente rector

en algún momento norma dicho tema, al nivel regional le

corresponderá adecuar su documento normativo, o dejarla

sin efecto si fuese el caso.

8.2 ¿Qué tipo de documentos normativos se

pueden desarrollar en el nivel regional?

Se ha señalado que existen una serie de documentos normativos los cuales varían según qué se

requiera normar y a quienes vaya dirigido.

Conforme a la clasificación anteriormente señalada, en el nivel regional se podrían emitir:

El órgano técnico de salud puede

regular determinados aspectos

administrativos o sanitarios para

adecuar documentos normativos

del nivel nacional o bien,

desarrollar aspectos que aún no

hayan sido normados por el ente

rector que serían de aplicación en

su territorio.

Si ya existe una directiva sanitaria,

guía técnica, manual o documento

técnico que defina un

determinado aspecto ya no sería

necesario aprobar un documento

normativo regional al respecto.

Tiene sentido normar sobre el

tema sólo si es que fuera

necesario ajustar dicho

documento normativo a la

realidad o particularidades de la

región.


22

Directivas Administrativas que regule aspectos administrativos de las unidades ejecutoras. Ejemplo: Para regular el horario de atención en los establecimientos de salud de la región.

Directivas Sanitarias para la actuación asistencial en el territorio. Ejemplo: Directiva sanitaria que establece el procedimiento para la recepción de muestras de alimentos de consumo humano en laboratorios de control ambiental de la región.

Guías Técnicas: para el desarrollo de procesos, procedimientos o actividades vinculados con funciones que les han sido transferidos. Ejemplo: Guía Técnica para la presentación y financiamiento de proyectos de investigación con fondos del gobierno regional.

Documentos Técnicos: que contengan información sistematizada sobre aspectos sanitarios o administrativos que se considera necesario difundir. Ejemplo: lineamientos de política regional en salud, planes operativos o estratégicos en salud, entre otros.

Si bien en el nivel regional no se emiten Normas Técnicas de Salud en la medida que éstas son de

competencia exclusiva del nivel nacional, los gobiernos regionales pueden proponer para

aprobación del nivel nacional Normas Técnicas de Salud.

8.3 ¿Qué tipo de instrumento oficializa los documentos normativos de salud en

el nivel regional?

Según el objetivo y alcance de lo que norme, los documentos normativos en salud en la región

deberán ser aprobados mediante ordenanza regional, resolución de gerencia regional o resolución

directoral.

Ordenanza Regional: Conforme a la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales12, por ordenanza regional deberán aprobarse aquellos Documentos Técnicos que correspondan relacionados con la regulación o reglamentación de asuntos que hayan sido transferidos en salud al gobierno regional en el marco de las políticas nacionales y sectoriales.

12 Artículo 38° de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

No es correcto

Aprobar una norma técnica de salud

de acreditación de establecimientos

en la medida que únicamente el

ente rector puede emitir normas de

este tipo.

Es correcto

Aprobar una directiva sanitaria para la

implementación de lactarios en los

establecimientos de salud del

gobierno regional.


23

Decretos Regionales13: aquellos documentos técnicos que establecen disposiciones reglamentarias para la ejecución de las Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administración Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano.

Resolución de Gerencia Regional/Directoral: todas las directivas de carácter administrativo relacionadas con el funcionamiento/organización de las unidades ejecutoras del Sector Salud requerirían emitirse mediante una resolución de gerencia regional o directoral, según la denominación en la estructura orgánica que tenga el órgano técnico de salud. Tratándose de directivas de carácter administrativo que abarcan no solo a las unidades ejecutoras de salud sino en general al pliego regional, corresponde a la gerencia regional de administración su emisión.

La aprobación de las Directivas Sanitarias, Guías Técnicas y algunos Documento Técnicos,

según corresponda, competen al responsable del órgano técnico de salud en la región

(Director Regional de Salud o quien haga sus veces).

9. DEL PROCESO DE FORMULACIÓN, APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS NORMATIVOS EN EL MINSA

Las etapas en la emisión de un documento normativo son:

1. Planificación: es aquella en la que se identifican con anticipación los documentos normativos que se consideran necesarios emitir durante un periodo de tiempo determinado por parte las unidades orgánicas o dependencias correspondientes, en el marco de sus funciones objetivos y funciones.

13 Artículo 40° de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Los documentos normativos que se planteen como necesarios

para ser desarrollados deben estar considerados en el Plan

Operativo respectivo.

En caso que durante un periodo se requiera trabajar un

documento normativo que no esté contemplado en el Plan

Operativo, se requerirá aprobación de la Alta Dirección para su

formulación.


24

2. Formulación: involucra la realización de una serie de actividades

2.1. Análisis previo a la comunicación a la Alta Dirección. Involucra acopiar información básica que sirva como antecedentes a la formulación del proyecto de documento normativo, pero también una evaluación preliminar de lo que podría implicar a nivel de capacidades organizacionales (infraestructura, equipamiento, recursos humanos, recursos financieros), impacto en la regulación, viabilidad de implementación y que no se esté superponiendo funciones. Asimismo, requiere confrontar las necesidades reflejadas en el diagnóstico de situaciones de salud con las capacidades de respuesta organizacional para brindar los servicios respectivos, a efecto de definir criterios de priorización para seleccionar la mejor alternativa que sería recogida en el documento normativo.

2.2. Comunicación (o solicitud de autorización) a la Alta Dirección. El órgano competente se dirige al Despacho del Vice Ministro para comunicar su iniciativa de emisión de un documento normativo. La Alta Dirección se reserva la facultad de hacer observaciones y comentarios a la propuesta, los que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano recurrente para su aplicación.

2.3. Elaboración del proyecto de documento normativo. Comprende la redacción del documento normativo por parte de los equipos técnicos.

2.4. Validación del proyecto de documento normativo. Involucra el proceso de consulta y validación de la propuesta de documento normativo con expertos sanitarios y con operadores de salud intra y extra institucionales. Está dirigida a recibir opiniones sobre la viabilidad aplicativa del proyecto de documento normativo.

2.5. Evaluación de aportes. El órgano competente analiza los aportes y observaciones recibidos e identifica aquellos que pueden mejorar los conceptos, procedimientos y demás disposiciones contenidas en el proyecto del documento normativo.

2.6. Ajustes al proyecto de documento normativo. A partir de las observaciones recogidas se procede a modificar el proyecto de documento normativo, para incorporar aquellos aportes que se han considerado que lo complementan y enriquecen.

2.7. Opinión de la Oficina General de Asesoría Jurídica. El proyecto de documento normativo –junto con las observaciones que fueron recogidas en el proceso de consulta- se remiten a la Oficina General de Asesoría Jurídica (OGAJ). La OGAJ emitirá opinión sobre los aspectos jurídicos sanitarios de fondo y los aspectos de forma contenidos en el proyecto. Luego de

Por razones de situación de

emergencia y/o desastres

naturales, la autorización

requerida para la emisión de un

documento normativo no previsto

en el Plan Operativo, está

dispensada en atención a la

intervención pronta que requiere

la situación planteada.

En caso que la OGAJ identifique

que el proyecto de documento

normativo no contiene las

opiniones de todas las instancias

técnicas que correspondan,

devolverá el proyecto al órgano

recurrente para que complete el

proceso de consulta.


25

emitir opinión, la OGAJ remite el expediente al órgano recurrente para continuar con el proceso de formulación del documento normativo.

2.8. Presentación del proyecto de documento normativo a la Alta Dirección para Aprobación. Obtenida la opinión favorable por parte de la OGAJ, el proyecto normativo debe remitirse a la Secretaría General adjuntando: el sustento respectivo (antecedentes o exposición de motivos); el texto propuesto; un análisis de beneficio o de costo beneficio de lo que se propone regular; la opinión favorable de la OGAJ; las opiniones de las instancias técnicas involucradas; copia de las citas contenidas en las base legal del proyecto de documento normativo propuesto.

3. Aprobación. Involucra el cumplimiento de los siguientes pasos:

3.1. Opinión de la Secretaría General. La Secretaría General verifica la conformidad (en contenido y forma) del expediente presentado, antes de continuar con el trámite de aprobación del documento normativo. De no tener opinión favorable, el proyecto de documento normativo será devuelto al órgano recurrente para que absuelva las observaciones.

3.2. Pre publicación en la página web. Si el proyecto normativo contiene aspectos de influencia intersectorial o que puedan afectar a terceras personas, la Secretaría General dispondrá la pre publicación del proyecto en la página web del MINSA, por un tiempo no menor de dos semanas ni mayor de cuatro semanas. Las opiniones, sugerencias, recomendaciones o comentarios que se reciban serán enviados al

órgano recurrente para su consolidación, valoración e incorporación, cuando corresponda. Cumplido el plazo de consulta, el órgano recurrente deberá volver a seguir los pasos señalados en la fase anterior (punto 2.5).

3.3. Aprobación del Despacho del Vice Ministro. Con la opinión favorable de la Secretaría General, el Vice Ministro visará el proyecto de documento normativo en señal de aprobación.

3.4. Aprobación del Despacho Ministerial. En caso que así lo considere, el Ministro de Salud aprobará y dispondrá la oficialización correspondiente.

3.5. Oficialización. La aprobación debe hacerse a través del documento oficial que corresponda (Resolución Ministerial, Resolución Vice Ministerial o Decreto Supremo), siendo la Secretaría General la responsable de coordinar la emisión del mismo.

3.6. Publicación. La Secretaría General procede a la publicación del acto resolutivo, según corresponda. Además, se dispone la publicación en la página web del MINSA y se

El órgano que tuvo la iniciativa de

la formulación del documento

normativo es responsable del

trámite que corresponda hasta

alcanzar la aprobación y

oficialización del proyecto de

documento normativo propuesto.

Si por la naturaleza del proyecto de

documento normativo fuese

recomendable, se autorizará la pre

publicación del proyecto en la

página web del MINSA.


26

comunica al órgano recurrente la aprobación y oficialización del documento normativo. La distribución del instrumento resolutivo a las instancias que correspondan es responsabilidad de la Secretaría General.

4. Difusión. Involucra el poner a disposición el documento normativo aprobado a todas las unidades orgánicas, dependencias, entidades, instituciones y sociedad civil, priorizando aquellas que están directamente involucradas en su aplicación. Para tal fin, se utilizan medios impresos, magnéticos y cibernéticos.

5. Implementación. Implica asegurar la adecuada interpretación y aplicación del documento normativo, mediante su presentación a través de seminarios, talleres o reuniones técnicas dirigidos a dependencias del Ministerio de Salud, institutos especializados, hospitales, establecimientos de salud, gobiernos regionales, gobiernos locales, otras instituciones del Sector Salud y organizaciones de la sociedad civil.

La etapa de implementación es responsabilidad del órgano que propuso el documento

normativo aprobado y para tal fin debe diseñar y aprobar su plan de implementación y

supervisión que contemple cuando menos objetivos, actividades, recursos necesarios,

cronograma y responsables, una vez aprobado el documento normativo.

6. Evaluación. Involucra valorar la eficacia y utilidad del documento normativo en la solución de la situación y/o problema sanitario que originó su emisión. Para ello se requiere supervisar su aplicación, valorar las opiniones del personal operativo y de expertos y evaluar mediante indicadores de resultado e impacto las intervenciones y actividades sanitarias.

7. Actualización de documentos normativos. Conforme a avances y cambios tecnológicos, científicos o normativos es necesario actualizar los documentos normativos. Por ello, es importante que los distintos órganos que participan en el proceso de producción normativo efectúen revisiones de manera periódica para identificar aquellos aspectos que requerirían modificación.

10. ELEMENTOS ADICIONALES A TOMAR EN CUENTA EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS NORMATIVOS EN EL MARCO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Existen una serie de recomendaciones a tomar en consideración por los equipos técnicos a la hora

de elaborar los documentos normativos:

El proyecto de norma que se elabora lo firma la Autoridad de Salud por tanto, el equipo técnico encargado de elaborar la propuesta normativa es responsable de garantizar que lo que el Ministro de Salud (o el Director General) suscriba, sea lo correcto.

La evaluación debe ser realizada

por todos los niveles de gobierno

(nacional, regional y local),

debiendo ser coordinada por el

órgano que propuso el documento

normativo.


27

Un documento normativo no es bueno por el hecho que sea extenso. Lo importante es la calidad de la norma. Se debe buscar que sea clara, realista, efectiva, aplicable, planificada, validada y flexible.

En la medida que se han transferido una serie de funciones a los gobiernos regionales es importante precisar adecuadamente el alcance del documento normativo y el detalle que se pone a la hora de definir el nivel de responsabilidad de otros órganos o dependencias que no estén bajo administración del MINSA. Se debe recordar que por el nivel de autonomía de los gobiernos regionales, éstos pueden organizarse de la forma que estimen pertinente para cumplir con las funciones que le han sido transferidas. Por tanto, ya no se puede normar asignando responsabilidades a unidades orgánicas o áreas específicas que pudieran replicar al órgano que tiene la iniciativa normativa.

El Ministerio de Salud como Autoridad de Salud es el órgano rector y como tal, los Documentos Normativos que emite, no deberían necesitar aludir al órgano de línea o dependencia que ha elaborado la propuesta, o incluir en la denominación del Documento Normativo las siglas de la unidad orgánica o dependencia que ha promovido el proyecto. Además es importante tener en cuenta que las organizaciones cambian, se reforman, se reestructuran pero la Autoridad de Salud es la que permanece en el tiempo.

Al formular o redactar un proyecto de documento normativo es importante posicionarse en el rol de la Autoridad de Salud. Se debe redactar pensando en el Sector, en la institucionalidad, en fortalecer la imagen del Ministerio de Salud.

Hay que evitar el riesgo de subjetividad en el proceso de formulación de un documento normativo. El proceso de consulta es muy importante porque permite que otros que también conocen del tema lo lean e identifiquen posibles errores, textos confusos, etc.

Se debe cuidar el lenguaje que se utiliza para redactar los Documentos Normativos. Se escribe para que al leer se entienda con facilidad, por ello hay que utilizar conceptos concretos y redactar con precisión. Cuide la ortografía, léxico, sintaxis, semántica, gramática, etc.

El diccionario es un buen compañero al redactar. No es buena idea suponer el significado de palabras.

Es importante tomar precauciones a la hora de redactar. Recuerde colocar el encabezado, poner pie de páginas, numerar las páginas y señalar adecuadamente la propuesta de documento normativo (“documento de trabajo”, “no oficial”, “circulación restringida”). No se debe promover que se vise el documento si no existe seguridad que esa versión está correcta.

Si se participa en el proceso de revisión de un documento normativo evite firmar sin haberlo leído a cabalidad. Al visar un documento se está dando conformidad al contenido que se plantea.

Se debe cuidar que todo

documento normativo tenga un

sustento válido. Por tanto, hay

que tener cuidado con las cifras

que se utilizan y la bibliografía

sobre la cual se basa la propuesta.


28

La formulación de un documento normativo debe conjugar dos elementos: el técnico y el normativo. La fortaleza técnica del contenido la pueden dar los expertos en el campo (intra y extra institucionales) pero el direccionamiento y la solidez normativa la debe dar quien tiene la experiencia de formular documentos normativos.

Todo documento normativo tiene –debe tener- un expediente con los antecedentes de su formulación y aprobación. La formulación de un documento normativo genera responsabilidades que no se deben eludir. Las responsabilidades son técnicas, administrativas, políticas y legales.

11. BIBLIOGRAFÍA

NTS Nº 059-MINSA/INS-CENSI-V.01 Norma Técnica de Salud: Prevención, Contingencia ante el

Contacto y Mitigación de Riesgos para la Salud en escenarios con presencia de indígenas en

Aislamiento y en Contacto Reciente, aprobada por R.M. Nº 799-2007/MINSA, del

20/09/2007

Organización Mundial de la Salud, (2000). Informe sobre la salud en el mundo 2000. Mejorar el

desempeño de los sistemas de salud. Ginebra.

Organización Panamericana de la Salud, (2007), Función Rectora de la Autoridad Sanitaria

Nacional. Desempeño y Fortalecimiento. Edición Especial N° 17. Washington, D.C. 2007.

USAID.

Organización Panamericana de la Salud, (2007), “Función rectora de la autoridad sanitaria, marco

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OPS/OMS, (2002) “La Función de Rectoría en Salud y el Fortalecimiento Institucional de las

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