doctrina general del estado -...
TRANSCRIPT
Doctrina generaldel Estado
Elementos de filosofía política
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
Traducción
JEAN DABIN
HÉCTOR GONZÁLEZ URIBEJESÚS TORAL MORENO
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADOELEMENTOS DE FILOSOFÍA POLÍTICA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 123
Coordinador editorial: Raúl Márquez RomeroCuidado de la edición: Wendy Vanesa Rocha Cacho
Formación en computadora y elaboración de PDF: D. Javier Mendoza Villegas
JEAN DABIN
DOCTRINA GENERAL
DEL ESTADO
ELEMENTOS DE FILOSOFÍAPOLÍTICA
Traducción
HÉCTOR GONZÁLEZ URIBE
JESÚS TORAL MORENO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOMÉXICO, 2003
Título de la primera edición francesa, de 1939:Doctrine générale de L’État. Eléments de philosophie politique
Primera edición: 2003
DR 2003. Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 970-32-0235-7
CONTENIDO
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1. El Estado aquí considerado es el Estado moderno . . . . . . 3
2. Diversidad de puntos de vista en que podríamos situarnos:no hay sino uno fundamental, a saber: el punto de vista polí-tico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
3. Necesidad de la filosofía en el estudio de la política . . . . . 6
PARTE GENERALCAPÍTULO ÚNICO
VISIÓN SINTÉTICA DEL ESTADO
4. Definición vulgar del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
5. Acerca de la palabra “Estado” . . . . . . . . . . . . . . . . 9
6. Una acepción inadmisible: el Estado en el sentido de gobierno 10
Sección I. Los elementos anteriores al Estado . . . . . . . . . . . 11
7. Cierto número de hombres, un territorio limitado . . . . . . 11
1. EL ELEMENTO HUMANO
I
8. El hombre, ser racional y persona . . . . . . . . . . . . . . 11
9. Acerca del número de hombres que se requieren para formarun Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
VII
10. Las unidades componentes del Estado no son los grupos yfamilias, sino los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
II
11. Los diversos principios de repartición de las poblaciones en-tre los Estados: Estado nacional y Estado de clase . . . . . . 15
12. a) Variadas concepciones (unas, más carnales; más espiri-tuales, las otras) de la idea de nacionalidad . . . . . . . . . 16
13. La nación, como tal, no es una institución-persona . . . . . 17
14. La coincidencia entre el Estado y la nación, que de hecho nosiempre existe, no se impone necesariamente en derecho . . 19
15. Problemas que plantea el dualismo de nación y Estado . . . 21
16. La tesis de la “desnacionalización” del Estado . . . . . . . 22
17. b) La concepción marxista del Estado internacional de clase 22
2. EL ELEMENTO TERRITORIAL
18. Determinado territorio, elemento indispensable para el Estado 24
19. Las dos funciones del territorio: a) negativa, como límite decompetencia respecto de los otros Estados. b) Función posi-tiva, como sede del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
20. Naturaleza del derecho del Estado sobre su territorio: un“derecho real institucional” . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
21. El territorio, simple instrumento material, no es más que unmedio al servicio del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Sección II. Los elementos constitutivos del Estado . . . . . . . . . 33
22. En relación con la sociedad subyacente, el Estado representaun nuevo principio: el principio político . . . . . . . . . . . 33
23. El Estado queda incluido en la categoría de las sociedades,no de las fundaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
24. Rasgos específicos de la sociedad estatal: el bien públicotemporal y la autoridad pública . . . . . . . . . . . . . . . . 35
VIII CONTENIDO
1. EL FIN DEL ESTADO: EL BIEN PÚBLICO TEMPORAL
25. Institución humana, el Estado no podría carecer de fin . . . 35
I
26. Distinción entre “ bien común” , fin de toda sociedad, y“bien público” , fin de la sociedad estatal . . . . . . . . . . 36
27. a) El “público” , sujeto-beneficiario del bien que persigue elEstado, es la masa total de los individuos y grupos integra-dos en el Estado. Bien público y bien particular; bien nacio-nal y bien internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
28. b) Los elementos formales del bien público: el orden y lapaz por la justicia, la coordinación de las actividades particu-lares, la ayuda y suplencia a la iniciativa privada . . . . . . 40
29. Carácter a la vez impersonal e intermediario de los elemen-tos del bien público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
II
30. La materia del bien público: todas las necesidades humanasdel orden temporal, específicamente políticas, económicas,intelectuales, morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
31. a) En qué sentido conviene entender el principio de la “ se-paración entre la economía y la política” . . . . . . . . . . 46
32. b) De qué manera debe el Estado interesarse en los valoresde orden intelectual y moral . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
33. Lugar de los valores nacionales (en el sentido étnico) entrelas preocupaciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 50
34. c) La distinción de lo espiritual y lo temporal, y las relacio-nes entre la Iglesia y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 51
35. Bien público temporal y filosofía general . . . . . . . . . . 54
36. Carácter relativo de las aplicaciones de la idea de bien público 56
CONTENIDO IX
2. LA AUTORIDAD O PODER PÚBLICO
I
37. Más que cualquiera otra sociedad, el Estado exige una insti-tución gobernante: la ilusión de la cooperación libre . . . . 56
38. Las dos tareas de la autoridad pública: la gobernación de loshombres y la administración de los servicios públicos . . . 59
II
39. Gobierno entraña esencialmente dirección por vía de mandoy, en consecuencia, poder de emitir el derecho general o par-ticular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
40. Ese poder no compete a los súbditos como tales, sino a losque detentan la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
41. Pero el derecho no es creado en todas sus partes por el Esta-do. Los datos previos y la actualización, política y técnica . 63
42. La fuerza material no constituye ni la realidad ni la esenciadel poder, pero es su auxiliar indispensable . . . . . . . . . 64
43. La coacción no reemplaza, sin embargo, a la libre adhesión 66
44. Subordinación del poder militar al poder civil . . . . . . . . 67
III
45. Noción general de la administración, y en qué se distinguedel gobierno aun la alta administración . . . . . . . . . . . 68
46. Clasificación de los servicios que atañen a la administración:a) Servicios de gobierno propiamente dicho . . . . . . . . . 70
47. b) Servicios de ayuda y de suplencia a las actividades pri-vadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
48. c) Servicios de personal y de material . . . . . . . . . . . . 72
X CONTENIDO
IV
49. Carácter “ funcional” de los derechos de la autoridad, queestán al servicio del bien público . . . . . . . . . . . . . . . 73
50. De aquí, entre otras, estas consecuencias: “separación entrela fiscalidad y el poder público” . . . . . . . . . . . . . . . 75
...exclusión de toda política partidarista . . . . . . . . . . . 75
51. Naturaleza de las relaciones que ligan a los gobernantes conel Estado y el poder público: teoría de la representación...teoría de los “órganos” representativos . . . . . . . . . . . 76
52. Semejanzas con ciertas concepciones modernas: a) Los ju-ristas clásicos definen al Estado por la autoridad y el poder,pero queda entendido que tal poder está al servicio del bienpúblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
53. b) Kelsen reduce el Estado a un orden normativo, pero lanorma no es todo ni nos indica el fin del Estado . . . . . . . 80
54. c) Duguit analiza al Estado como un hecho de poder de losgobernantes, que encuentra su límite en la “ regla de dere-cho” , pero no es difícil reconocer, bajo esta fórmula, los ras-gos de la doctrina tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
55. d) Carácter francamente revolucionario de la doctrina nacio-nal-socialista del Estado, pero lo que aquí decide es la Wel-tanschauung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
3. EL PROBLEMA FILOSÓFICO DEL ORIGEN
DEL ESTADO
56. Enunciado del problema: el Estado (en general) ¿es productode una exigencia de la naturaleza humana o creación de lalibre voluntad de los individuos? . . . . . . . . . . . . . . . 87
I
57. Tesis del “contrato social” de Rousseau: el paso del estadode libertad, que es el natural del individuo, al estado de suje-
CONTENIDO XI
ción política, lógica y moralmente sólo puede provenir de unlibre acuerdo entre los hombres . . . . . . . . . . . . . . . 88
58. Mas la libertad no es el estado natural del hombre y, por otraparte, Rousseau reconoce implícitamente que el pacto socialera exigido por una necesidad de naturaleza . . . . . . . . . 89
II
59. Parte del elemento voluntario en la formación del Estado: lavoluntad actualiza la tendencia natural y funda históricamen-te al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
60. Libertad de todo individuo particular para cambiar de nacio-nalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
III
61. Tesis de Hauriou sobre el “consentimiento consuetudinario”como fundamento jurídico del Estado . . . . . . . . . . . . 95
Crítica de esta tesis, que no afronta la dificultad profunda . 97
Sección III. Los caracteres del Estado . . . . . . . . . . . . . . . 99
62. Los tres rasgos que derivan de la definición de Estado: per-sonalidad moral, soberanía y sumisión al derecho . . . . . . 99
1. EL ESTADO, PERSONA MORAL
63. Opiniones propuestas e interés práctico del problema . . . . 100
I
64. La tesis de la personalidad como ficción útil: sólo el individuohumano es persona, pero la “personificación” de los cuerpostiene una virtud simplificadora en cuanto permite referir alEstado actos efectuados a nombre y en vista del fin del Esta-do, y también explicar la unidad y perpetuidad de éste . . . 101
XII CONTENIDO
65. De la autoridad competente para crear la ficción, cuando setrata del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
66. Tesis de Duguit sobre la inutilidad y peligro de la ficción, encuanto es apoyo de un derecho subjetivo de soberanía . . . 104
II
67. Crítica de las teorías negadoras de la personalidad moralcomo realidad: a) el Estado no es sólo la suma de los indivi-duos que lo componen; es un ser realmente distinto. b) esteser distinto que es el Estado tiene todos los títulos para quese le reconozca como persona, pero la personalidad no esmás que moral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
68. Los grados de la personalidad moral . . . . . . . . . . . . . 109
III
69. Además, el Estado es naturalmente persona jurídica (en elplano del derecho positivo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
70. La persona del Estado es única, no obstante una dualidad deactividades y regímenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
71. La “personificación” de los diversos servicios, simple pro-cedimiento técnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
2. LA SOBERANÍA DEL ESTADO
72. Transición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
I
73. El Estado es soberano en el sentido de que su sistema y suordenamiento son supremos frente a la voluntad de los indi-viduos y grupos que de él forman parte . . . . . . . . . . . 115
74. La soberanía es esencialmente interna . . . . . . . . . . . . 116
CONTENIDO XIII
II
75. Examen de las objeciones de Duguit contra la noción de sobe-ranía: a) el pretendido problema insoluble del origen del de-recho de soberanía, que en realidad proviene de la naturaleza . 117
76. b) El pretendido problema insoluble del sujeto del derechode soberanía, que no es ni el Herrscher, ni el pueblo o lanación, ni aun el Estado, pues la soberanía no tiene sujeto: esintrínseca al Estado que obra por sus gobernantes . . . . . . 119
77. c) Las objeciones sacadas de la descentralización regional ydel Estado federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
78. d) La pretendida dificultad de conciliar soberanía y sumisiónal derecho. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
79. Crítica de la construcción de Duguit, que reemplaza la ideade soberanía con la de “ función” de los gobernantes ligadospor la “solidaridad social” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
III
80. El Estado es necesariamente soberano, y su soberanía es unae indivisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
81. Pero su soberanía es esencialmente relativa, limitada al bienpúblico temporal. La cuestión de los conflictos de competencia 127
IV
82. Crítica de la teoría de Hauriou sobre las “ tres formas de so-beranía” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
3. LA SUMISIÓN DEL ESTADO AL DERECHO
I
83. La pretendida contradicción entre la idea de soberanía y lade sumisión al derecho: la soberanía no significa voluntaris-mo puro y arbitrario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
XIV CONTENIDO
84. La explicación de la sumisión del Estado al derecho por laidea de autolimitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
II
85. En realidad, hay límites racionales, objetivos, a la soberaníadel Estado; forman el derecho propio, sui generis, del Estadoy de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
86. Límite negativo de competencia: el Estado no puede traspa-sar los linderos de lo temporal, por una parte; de lo público,por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
87. Norma positiva: La realización del bien público, lo cual entra-ña para el Estado, ora obligaciones de abstención más o menoscompleta, ora obligaciones de hacer, especialmente la de orga-nizarse a sí mismo del modo más adecuado para el buen cum-plimiento de su tarea y la observancia de sus límites . . . . . 136
88. Los principios generales de la moral ligan al Estado y a losgobernantes como a los particulares . . . . . . . . . . . . . 138
III
89. El problema de la determinación efectiva de los deberes delEstado soberano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
90. a) No suprimen la dificultad ni la eliminación del conceptode soberanía, reemplazado por una “ regla de derecho” inde-terminada, ni la idea de una multiplicidad de órdenes equi-valentes que se hacen contrapeso . . . . . . . . . . . . . . . 141
91. b) Examen de las soluciones posibles: las soluciones inter osupranacionales, su carácter “ inactual” y sus inconvenien-tes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
92. c) Las soluciones internas; unas, de naturaleza política: res-ponsabilidad de los gobernantes ante el pueblo . . . . . . . 144
93. d) ...Repartición entre varias instituciones, órganos o perso-nas, de las funciones del poder . . . . . . . . . . . . . . . . 145
CONTENIDO XV
94. e) Otras, de índole jurisdiccional: los defectos del métodojudicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
IV
95 Ineluctable imperfección de todas las soluciones técnicas . . 148
96. En qué medida entrañan autolimitación . . . . . . . . . . . 149
97. En qué sentido debe hablarse de la sumisión del Estado alderecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
98. La solución última: el derecho de resistencia . . . . . . . . 152
PARTE ESPECIAL
CUESTIÓN PRELIMINAR: EL PROBLEMADE LAS CONSTITUCIONES RÍGIDAS
99. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
I
100. En el sentido material, y hasta jurídico y formal, todo Estadotiene una Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
101. En el sentido propiamente técnico, el régimen constitucionalse caracteriza por la existencia de un sistema de reglas deno-minadas constitucionales, elaboradas por un poder especial,llamado poder constituyente, conforme a un procedimientoespecial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
II
102. La rigidez constitucional, que tiende a asegurar la estabili-dad de las bases de la vida política, se justifica o no segúnlas contingencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
103. Observancia de precauciones en el empleo del procedimiento . 162
XVI CONTENIDO
104. El “ falseamiento” de las Constituciones . . . . . . . . . . . 164
105. La sanción del procedimiento. Remisión . . . . . . . . . . . 164
CAPÍTULO PRIMERO
LA ORGANIZACIÓN DE LA AUTORIDAD EN EL ESTADO
106. Necesidad de un poder estatal, que queda por organizar . . . 167
107. Problemas que examinar y plan del capítulo . . . . . . . . . 168
Sección I. Los titulares del poder o el problema del “ régimen po-lítico” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
108. Distinción entre el problema de la autoridad y el de sus titu-lares, o sea del régimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
109. Aquí se trata de los gobernantes, y no de los simples agentes 170
1. DE LA DETERMINACIÓN DEL RÉGIMEN DE GOBIERNO
I
110. Las soluciones de derecho divino: el derecho divino sobre-natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
El derecho divino providencial . . . . . . . . . . . . . . . . 171
La monarquía de derecho divino . . . . . . . . . . . . . . . 172
II
111. La selección de los titulares de la autoridad pertenece a lamultitud, es decir, al pueblo congregado en el Estado . . . . 173
112. Discusión de la teoría de la ocupación . . . . . . . . . . . . 174
113. El buen ejercicio del poder de hecho ¿constituye título sufi-ciente de legitimidad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
114. ¿Qué debe entenderse por pueblo? . . . . . . . . . . . . . . 176
Formas variadas del consentimiento popular . . . . . . . . 177
CONTENIDO XVII
115. La teoría del “pacto de sujeción” . . . . . . . . . . . . . . 178
III
116. El pueblo, que tiene derecho a designar al soberano, por de-recho no es él mismo el soberano . . . . . . . . . . . . . . . 179
117. Crítica de la tesis de la soberanía popular alienable, ya a tí-tulo facultativo, ya a título de necesidad . . . . . . . . . . . 181
118. Crítica de la tesis de la soberanía popular inalienable: losargumentos deducidos a) de la libertad e igualdad naturales 183
b) Del derecho común de las asociaciones . . . . . . . . . . 185
119. La tesis que niega la soberanía popular de derecho ¿no estáen contradicción con la que reconoce al pueblo el derecho deescoger el régimen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2. LAS FORMAS DE GOBIERNO
I
120. Los dos principios determinantes de una clasificación: pri-meramente, el número de los gobernantes . . . . . . . . . . 188
121. ...Después, el carácter directo del gobierno . . . . . . . . . 191
II
122. a) El gobierno de uno solo o monarquía (en el sentido eti-mológico) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
La alteración del principio en los regímenes de monarquíamoderada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
123. b) El gobierno de un pequeño número o aristocracia . . . . 194
124. c) La democracia (en el sentido político y en cuanto a la for-ma del poder): crítica de las tesis de la “ soberanía nacional”
XVIII CONTENIDO
y de la “soberanía popular” ; la soberanía detentada por losindividuos titulares como una función . . . . . . . . . . . . 195
III
125. a) Democracia directa y democracia semidirecta (referén-dum, etcétera) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
126. b) Democracia indirecta, representativa, electiva . . . . . . 199
127. Las dos concepciones de la representación: ¿delegación orepresentación libre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
128. La democracia representativa moderna no es la democracia,hablando con propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
129. Dominio limitado de la elección, que no se extiende a todoslos titulares del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
130. La participación, aun relativa y restringida, del pueblo en elgobierno, basta para especificar al régimen democrático . . 205
IV
131. Legitimidad del régimen democrático y defensa del princi-pio: a) desde el punto de vista de la competencia . . . . . . 207
132. b) Desde el punto de vista del equilibrio y de una evoluciónpacífica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
c) Desde el punto de vista del ideal humano . . . . . . . . . 212
133. La fórmula del príncipe en sus consejos y el pueblo en susEstados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
V
134. En cuanto a las modalidades del régimen: crítica de la formadirecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
135. Apreciación del procedimiento electivo, en sí y relativamente . 215
136. Crítica del sistema de la delegación . . . . . . . . . . . . . 215
CONTENIDO XIX
VI
137. Las derogaciones al principio electivo: la monarquía heredi-taria y sus ventajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
138. Consideración a las preferencias sentimentales de la opinión,así como al régimen establecido . . . . . . . . . . . . . . . 221
3. EL SUFRAGIO POPULAR EN EL RÉGIMEN
DEMOCRÁTICO
139. Precisión de la hipótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
I
140. Relaciones entre el cuerpo electoral y la nación: crítica de laidea de representación de ésta por los electores . . . . . . . 223
II
141. a) Quien tiene calidad para votar es el ciudadano miembrodel Estado, haciendo abstracción de cualquiera otra determi-nación extrapolítica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Una concepción inexacta de la representación de la nación,en que lo político está absorbido en lo social . . . . . . . . 227
142. La objeción del “ciudadano abstracto” . . . . . . . . . . . 227
143. b) Crítica de las diversas fórmulas de representación de losintereses (Estado corporativo, Parlamento corporativo). Sincontradecir necesariamente a la democracia, la representa-ción de los intereses contradice la idea de lo político . . . . 228
144. c) Crítica del principio del sufragio familiar consideradocomo sufragio de cuerpo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
145. Sólo el individuo, en cuanto hombre, es capaz de elevarsehasta el nivel de lo político . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
XX CONTENIDO
146. d) Repartición de los electores, sobre la base de la habita-ción, en secciones territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . 235
III
147. Los titulares del derecho de sufragio político: las teorías clá-sicas del derecho y de la función . . . . . . . . . . . . . . . 237
148. La concepción de Hauriou sobre el sufragio-asentimiento . 238
149. El sufragio que es elección tiene el carácter de una funciónpública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
IV
150. La justificación del principio del sufragio universal o dere-cho a la función electoral sin acepción de categorías . . . . 242
151. El problema del sufragio plural y del voto suplementario delpadre de familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Sección II. Las funciones del poder y el problema llamado de la“ separación de poderes” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
152. Evocación de la distinción entre el gobierno de los hombresy la administración de los servicios . . . . . . . . . . . . . 247
153. El problema de las funciones del poder es el de los diver-sos modos de actividad del poder y de las relaciones entreestos modos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
1. LAS DIVERSAS FUNCIONES DEL PODER
154. Precisiones terminológicas: funciones del poder y funcionesdel Estado; funciones, poderes, órganos . . . . . . . . . . . 249
I
155. Las tres funciones tradicionales: a) la función gubernativa,singular por los actos, universal por la competencia y la pre-sencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
CONTENIDO XXI
156. b) La función legislativa (sensu lato), que procede por vía dereglas preestablecidas; justificación del procedimiento . . . 252
157. c) La función jurisdiccional, en las relaciones entre particu-lares y en las relaciones en que está mezclado el Estado . . 254
158. Controversias suscitadas por la función jurisdiccional: ¿ha-brá dejado de ser función política? . . . . . . . . . . . . . . 257
¿no constituirá una función distinta? . . . . . . . . . . . . . 258
¿será sólo una de las ramas de la ejecutiva? . . . . . . . . . 259
II
159. La cuestión de la jerarquía de las funciones: por qué moti-vos no puede ser la primera la legislativa... ni la función ju-risdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
El primado corresponde a la función gubernativa . . . . . . 264
160. En qué sentido la Revolución francesa y la ideología proce-dente de ella postulan la primacía de lo legislativo . . . . . 265
III
161. La teoría de los poderes en el sentido de operaciones de vo-luntad de la potestad pública, según Hauriou . . . . . . . . 267
162. Crítica de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
2. EL PROBLEMA LLAMADO
DE LA “SEPARACIÓN DE PODERES”
I
163. Posición del problema: suponiendo la multiplicidad de los ti-tulares del poder, las diversas funciones ¿serán ejercidas portodos conjuntamente, salvo delegación, o repartidas entreinstituciones y órganos distintos? . . . . . . . . . . . . . . 272
XXII CONTENIDO
164. Situación aparte, generalmente reconocida, de la función ju-risdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
165. El régimen “convencionista” , tipo de la confusión de los po-deres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
II
166. Las aparentes ventajas del sistema de concentración de lospoderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
167. En realidad, el sistema es inconveniente para el propio po-der, porque no permite la especialización de las funciones . 276
168. ...y peligroso para los derechos y libertades legítimas de losciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
III
169. Demostración de la tesis referente a la acumulación objetiva:a) La absorción de lo gubernamental por lo legislativo . . . 280
b) ...de lo jurisdiccional por lo gubernativo . . . . . . . . . 282
170. c) La absorción de lo legislativo por lo gubernativo . . . . . 283
d) ...de lo jurisdiccional por lo gubernativo . . . . . . . . . 285
171. Toda fórmula de “delegación de poder” es contraria al prin-cipio de la separación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
172. Hipótesis del cúmulo subjetivo, que entraña dependencia ab-soluta del personal de una de las funciones respecto de lostitulares de otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
IV
173. Las subseparaciones en el seno de cada función, particular-mente dentro del legislativo (ley constitucional, ley ordina-ria, reglamentos); las “ leyes-marcos” . . . . . . . . . . . . 290
174. Las segmentaciones de órganos . . . . . . . . . . . . . . . 293
CONTENIDO XXIII
V
175. Como el principio de la separación sólo tiene valor de me-dio, es susceptible de excepción, en los tiempos normales . 293
176. ...En las circunstancias anormales . . . . . . . . . . . . . . 295
177. Que se trata en verdad de excepciones, contra lo que sostie-ne Hauriou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
VI
178. Pero la separación en modo alguno impide las relaciones en-tre órganos y poderes: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
a) La dependencia inevitable de los órganos frente a aquelde entre ellos de quien obtienen la existencia (normalmente,el legislativo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
La designación (normalmente por el gubernativo) de las per-sonas llamadas a integrar los órganos de las diferentes fun-ciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
179. El principio de la separación no está contrariado por la parti-cipación de ambos órganos, administrativo y legislativo, enlos actos de la misma función, sea legislativa, sea guberna-mental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
180. La concepción “separatista” de la separación de poderes, talcomo se encuentra en América . . . . . . . . . . . . . . . . 302
181. El sistema del gobierno de gabinete, tipo de gobierno a basede separación de funciones y de colaboración de órganos . . 304
182. ¿Es el gobierno parlamentario negación de la separación depoderes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
VII
183. Conclusión sobre la teoría de los poderes y de sus recíprocasrelaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
XXIV CONTENIDO
Sección III. La descentralización (sensu lato) . . . . . . . . . . . 313
184. Definición del problema y división . . . . . . . . . . . . . 313
1. EL PRINCIPIO DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y SUS APLICACIONES
CON BASE TERRITORIAL
I
185. Rasgos característicos de la descentralización . . . . . . . . 314
186. Evitar confusiones entre: a) descentralización política y des-centralización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
b) Descentralización y desconcentración . . . . . . . . . . . 315
c) Descentralización y democracia . . . . . . . . . . . . . . 316
187. La idea de descentralización y la idea de Estado . . . . . . . 318
188. Motivos justificantes de la descentralización: aplicación delprincipio de la división del trabajo; escuela de educación po-lítica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
II
189. El tipo de descentralización con base territorial: nueva si-tuación de las colectividades locales después del adveni-miento del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
190. Armonías y contradicciones entre el bien público general yel bien público local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
191. Algunos inconvenientes de la descentralización local . . . . 325
192. Los derechos de potestad pública de las colectividades locales 326
193. Diferencias entre las colectividades locales y el Estado . . . 327
III
194. El Estado federal, hipótesis de descentralización con baseterritorial: la forma federal afecta al gobierno más bien queal Estado mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
CONTENIDO XXV
195. Carácter complejo del sistema federal y comparación entrelos Estados-miembros y las colectividades descentralizadas 329
196. Ventajas e inconvenientes del federalismo . . . . . . . . . . 332
2. LOS OTROS TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN: NACIONALITARIA
(DE BASE NACIONAL) Y BASADA EN LOS INTERESES
I
197. La descentralización con base nacional: definición de la hi-pótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
198. Imprecisión del criterio de la nacionalidad . . . . . . . . . . 334
199. De por sí, la nacionalidad no engendra un agrupamiento ca-paz de tornarse sujeto de un derecho de participación en lapotestad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
200. Pero el Estado puede, fuera de la propia solución de descon-centración, organizar la descentralización sobre la base de lanacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
201. Determinación de las respectivas competencias de los gru-pos nacionales descentralizados y del poder central . . . . . 338
202. La protección del Estado a favor de los derechos del hom-bre, por una parte, y de los derechos de la comunidad políti-ca superior, por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
II
203. La descentralización a base de intereses (sensu lato): defini-ción de la hipótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
204. Justificación del derecho de los intereses a gobernarse por símismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
205. Necesidad de una previa organización de los intereses . . . 342
206. Deficiencias relativas de esta organización en la realidad delos hechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
XXVI CONTENIDO
207. Deber que se impone al Estado de tomar en cuenta esas defi-ciencias en la coordinación de los poderes representativos delos intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
208. El problema de la conciliación del bien de los intereses conel bien público general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
209. El freno de las solidaridades ineluctables . . . . . . . . . . 348
CAPÍTULO SEGUNDO
EN EL INTERIOR: EL ESTADO, EL INDIVIDUO Y LOS GRUPOS
210. El problema del estatuto del individuo y de los grupos den-tro del Estado es diverso al del régimen político . . . . . . . 351
211. División de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
Sección I. El derecho individual y el Estado . . . . . . . . . . . . 353
1. VALOR DEL INDIVIDUO Y DERECHO INDIVIDUAL
I
212. Posición fundamental del individuo humano frente al Estadoy, de una manera general, la colectividad (sociedad, pueblo,nación, humanidad): crítica de las tesis “ totalitarias” . . . . 353
213. Las dos partes en el individuo humano: una pública, ordena-da a la comunidad política, sobre la que tiene derechos elEstado; la otra, privada, cuyo señorío y libre disposiciónconserva el individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
214. Delimitación del campo reservado: los derechos de la perso-nalidad, que no sólo se refieren a los valores de plano eter-no, sino también, en cierta medida, a los valores del ordentemporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
215. La objeción de la “contribución de sangre” . . . . . . . . . 360
216. La alienación, en provecho de la comunidad, de los derechosde la persona, en el sistema del “contrato social” de Rous-seau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
CONTENIDO XXVII
II
217. Las aplicaciones del principio del derecho individual: a) lavida, las diferentes libertades . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
218. b) ...la propiedad privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
219. La Revolución francesa tuvo razón para proclamar los “de-rechos del hombre” , pero erró al concebirlos de modo indi-vidualista y voluntarista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
III
220. Los rasgos generales característicos de los derechos indivi-duales: a) derivan de la naturaleza, independientemente detoda concesión del Estado o de la colectividad . . . . . . . 369
221. b) En qué sentido son universales . . . . . . . . . . . . . . 370
222. c) Derechos innatos y derechos adquiridos . . . . . . . . . 372
2. MISIÓN DEL ESTADO RESPECTO DEL DERECHO INDIVIDUAL
223. Al Estado incumbe definir y garantizar el derecho indivi-dual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
I
224. Definición del derecho individual en las relaciones de losindividuos entre sí: respectivos papeles de la ley de losacuerdos privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
225. Definición del derecho individual frente a las exigencias delbien público: necesidad de una conciliación o adaptación,que no podrá llegar, empero, hasta la supresión del derecho 374
226. El apoderamiento del Estado sobre el derecho individual sopretexto de colaboración positiva al bien público . . . . . . 377
XXVIII CONTENIDO
II
227. La garantía del derecho individual: contra los ataques deterceros; contra las usurpaciones del Estado y de sus órganos 378
228. Diversos sistemas de garantía: a) las “declaraciones de dere-chos” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
229. b) Las garantías generales, derivadas del régimen democrá-tico... de las separaciones de poderes . . . . . . . . . . . . . 380
230. ...del principio de legalidad... de ciertas libertades preservati-vas y protectoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
231. c) Las garantías especiales: el derecho de seguridad indivi-dual... los medios de defensa y recursos contra los actos ad-ministrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
232. Los remedios propuestos en lo que atañe a los ataques queemanan del poder legislativo, especialmente el control de laconstitucionalidad de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . 385
233. Con todo, la tarea del Estado no se reduce a la protección delos derechos, sino, dentro del marco del bien público, a lapromoción de los intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Sección II. El Estado y los grupos privados . . . . . . . . . . . . 389
234. ¿Qué se entiende aquí por grupos privados? . . . . . . . . . 389
Planteamiento del problema y distinción entre la familia ylas asociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
1. EL ESTADO Y LA FAMILIA
I
235. Se trata aquí de la familia propiamente dicha, es decir, de laagrupación que tiende a la perpetuación de la especie huma-na y se compone esencialmente del hombre y la mujer, uni-dos por el matrimonio, y de los hijos nacidos de esa unión . 390
236.
CONTENIDO XXIX
Análisis de la institución familiar y de las dos series de rela-ciones que la constituyen: entre marido y mujer; entre padree hijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
II
237. Las leyes naturales del matrimonio, normas de la legislacióndel Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
238. La libertad de no casarse y la plenitud del consentimiento enel matrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
239. La libertad de casarse y el régimen de los impedimentos dematrimonio, en especial por causa eugenésica . . . . . . . . 397
240. El problema de la secularización del matrimonio a los ojosde la conciencia católica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
III
241. La educación de los hijos compete a los padres . . . . . . . 400
242. Papel del Estado en materia de educación . . . . . . . . . . 401
243. Consagración de la autoridad del padre de familia, sin per-juicio de reprimir los abusos de poder . . . . . . . . . . . . 402
244. La política de ayuda a la familia, especialmente a la familianumerosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
245. La familia, que no es persona moral, no exige la “personifi-cación jurídica” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
2. EL ESTADO Y LAS ASOCIACIONES
246. La asociación con la mira de realizar ciertos fines comunesresponde a una exigencia de la naturaleza del hombre y de lanaturaleza de las cosas, y esto señala su deber al Estado . . 404
XXX CONTENIDO
I
247. Desde luego, el Estado está obligado a reconocer a los indi-viduos el derecho de asociarse . . . . . . . . . . . . . . . . 405
248. Poco importa el objeto de la asociación, aunque esté en es-trecha relación con el bien público . . . . . . . . . . . . . . 407
...y sea cual fuere la fuerza de la asociación . . . . . . . . . 408
249. No cabe exceptuar ni a los grupos con fines de defensa deintereses particulares (sindicatos) . . . . . . . . . . . . . . 409
250. ...ni a las asociaciones y partidos políticos . . . . . . . . . . 411
251. Pero el Estado no sólo conserva el derecho de prohibir lasasociaciones cuyos medios o fines sean contrarios al bienpúblico, sino el de reglamentar la libertad de asociación parael efecto de proteger el orden público o los legítimos intere-ses de los terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
La garantía del derecho de asociación contra las empresasilegítimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
II
252. Además, el Estado debe respetar la autonomía de las asocia-ciones: crítica del “corporativismo de Estado” . . . . . . . 415
253. La sumisión de las corporaciones al Estado en todo lo queatañe al bien público: crítica de la tesis del pluralismo radi-cal y de la igualdad del Estado y las asociaciones . . . . . . 418
III
254. Finalmente, el Estado debe consagrar los derechos de la aso-ciación como cuerpo: en el interior, respecto de sus miem-bros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
255. ...en el exterior, para la defensa de sus derechos morales ypecuniarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
256. La concesión de la personalidad jurídica no es el único me-dio de procurar este resultado . . . . . . . . . . . . . . . . 424
CONTENIDO XXXI
Sección III. El estatuto de miembro del Estado (estatuto cívico) . . 427
257. Noción de estatuto cívico: el estatuto del individuo en cuantomiembro de la sociedad política . . . . . . . . . . . . . . . 427
1. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS PARA CON EL ESTADO
I
258. La categoría de los deberes del ciudadano, materia de la jus-ticia llamada legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
259. a) El concurso al Estado mismo como institución: prestacio-nes personales, especialmente el servicio militar . . . . . . 429
260. El impuesto y el principio de que “el impuesto debe ser con-sentido” La justicia del impuesto. La iniciativa gubernamen-tal en materia de egresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
261. b) La sumisión a las órdenes de la autoridad, bajo reserva dela justicia de éstas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
II
262. La categoría de los deberes del Estado hacia sus miembros:la distribución equitativa de los beneficios sociales, así comode las ventajas y cargas inherentes a la vida social (justiciadistributiva o igualdad civil) . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
263. Existencia de un derecho subjetivo a la justicia distributiva oigualdad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
2. DE LA INTERPRETACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA JUSTICIA
DISTRIBUTIVA O IGUALDAD CIVIL
264. Siendo los ciudadanos a la vez iguales por naturaleza y di-versos por desigualdades accidentales, ¿serán sometidos aun tratamiento de igualdad matemática o de igualdad pro-porcional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
XXXII CONTENIDO
I
265. Repulsa de toda discriminación odiosa, sobre todo cuandointervienen los derechos de la persona . . . . . . . . . . . . 438
266. Desigualdades derivadas del estado y capacidad de las per-sonas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
267. Las otras desigualdades, particularmente de orden económi-co y social: concepción liberal del derecho común y concep-ción pluralista de los estatutos especiales . . . . . . . . . . 440
268. Las objeciones contra el pluralismo: el bien común, el carác-ter general de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
269. El principio de la igualdad proporcional . . . . . . . . . . . 444
270. El sistema de la igualdad abstracta atemperada por el “ fa-vor” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
271. Los escollos del régimen pluralista: la “ legislación de cla-se” ... la confusión de los géneros... las dificultades de deter-minación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
272. Aun así, la justicia distributiva queda dominada por las exi-gencias del bien público, a menudo deplorables en sí . . . . 449
II
273. La política del Estado ante las desigualdades sociales: acep-tación de las desigualdades ineluctables, a reserva de otorgarun tratamiento proporcional . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
274. Contra las desigualdades derivadas de la injusticia o de laausencia de organización social, lucha por todos los mediosadecuados y honestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
3. EL PROBLEMA DE LA ASISTENCIA PÚBLICA
275. Las tesis que se enfrentan: a) tesis liberal individualista,hostil a la asistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
CONTENIDO XXXIII
b) Tesis de Hauriou sobre el favor administrativo . . . . . . 455
c) Tesis solidarista o socialista . . . . . . . . . . . . . . . . 455
276. En realidad, el deber de asistencia deriva del sistema generaldel Estado: no sólo peligra la paz pública, sino que el miem-bro del Estado tiene, estatutariamente, derecho al socorro dela comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
277. Con todo, la asistencia sólo incumbe al Estado subsidiaria-mente, en defecto de la familia y de la asistencia privada . . 458
278. La determinación y custodia, por el Estado, de las reglas dela justicia distributiva y de la asistencia pública . . . . . . . 459
CAPÍTULO TERCERO
EL ESTADO EN EL PLANO INTERNACIONAL
279. En sentido amplio, el plano externo no comprende única-mente las relaciones interestatales, sino las relaciones entreEstados y grupos privados internacionales . . . . . . . . . . 463
280. Notas sobre la particular posición de las iglesias . . . . . . 464
281. Limitación del presente estudio a las relaciones estrictamen-te interestatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465
1. EL PRINCIPIO FUNDAMENTAL DEL ORDEN
INTERNACIONAL PÚBLICO
282. Cómo se define el problema internacional . . . . . . . . . . 466
I
283. Exposición de la tesis de la soberanía absoluta de los Esta-dos, sólo restringida por la igual soberanía de los otros Es-tados y por la regla Pacta sunt servanda . . . . . . . . . . . 468
284. Crítica de la tesis: a) Por razón de las dos limitaciones que laacompañan, es ilógica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
XXXIV CONTENIDO
Exclusión de estas limitaciones por algunos teóricos (Las-son, C. Schmitt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
285. b) La teoría clásica está contrariada por la práctica interna-cional, tal como se manifiesta en el sistema del derecho degentes positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
286. c) Es radicalmente falsa en su punto de partida individualista 474
II
287. Sobre todo en nuestros días, hay sitio para una sociedad na-tural de Estados, reclamada tanto por el interés de cada pue-blo como por el de los Estados mismos . . . . . . . . . . . 474
288. Análisis de la noción de “bien público internacional” , fin dela sociedad de Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
289. Sujetos de la sociedad internacional siguen siendo los Esta-dos, no los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
290. Los elementos formales del bien público internacional . . . 480
III
291. La existencia de un bien público internacional postula unaorganización societaria, que falta constituir . . . . . . . . . 481
292. El régimen de gobierno de la sociedad de Estados pareceque debe ser la democracia directa, lo cual, por otra parte,no exige un régimen de igualdad absoluta . . . . . . . . . . 482
293. Ojeada sobre la realización actual de la idea de sociedad delos Estados: la Sociedad de las Naciones y las institucionesque de ella dependen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
2. DERECHO SUBJETIVO DE LOS ESTADOS
Y SOCIEDAD DE ESTADOS
294. El problema de las respectivas competencias de la sociedady de los Estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
CONTENIDO XXXV
I
295. Justificación de la conservación del derecho subjetivo de losEstados, cosa que no excluye la existencia de órganos inter-nacionales distintos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
296. Carácter esencialmente “ funcional” del derecho de los Esta-dos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
297. El derecho subjetivo de los Estados, consecuencia del dere-cho de los individuos que los integran . . . . . . . . . . . . 491
298. El principal derecho subjetivo: el derecho a la existencia;sus elementos, sus límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
299. De qué modo la existencia de los Estados, y en especial elderecho de soberanía que les pertenece sobre sus súbditos,es conciliable con la idea de una sociedad de Estados . . . . 493
II
300. La subordinación de los derechos subjetivos de los Estados alas exigencias del bien público internacional, no solamenteen las relaciones de cada Estado con la sociedad, sino tam-bién en las relaciones entre los Estados miembros . . . . . . 495
III
301. Distinción entre el derecho de los Estados a la existencia yel derecho de los pueblos a la independencia política . . . . 497
302. Pero, al igual que el derecho de los Estados constituidos, elderecho de los pueblos está sometido a las supremas exigen-cias del orden público internacional . . . . . . . . . . . . . 498
XXXVI CONTENIDO
Doctrina general del Estado. Elementos defilosofía política, editado por el Instituto de In-vestigaciones Jurídicas de la UNAM, se ter-minó de imprimir el 3 de abril de 2003 en lostalleres de Ediciones del Lirio, S. A. de C. V.En esta edición se empleó papel cultural 70 x 95de 50 kg. para las páginas interiores y cartuli-na couché de 162 kg. para los forros; consta
de 1000 ejemplares.
PREFACIO
Jean Dabin nace en Lieja el 9 de julio de 1889 y fallece en Lovaina en1971. En 1911 obtiene el doctorado en derecho por la Universidad deLieja y en 1920 el doctorado especial en derecho civil por la misma Uni-versidad. En 1922 es profesor de la Universidad de Lovaina; en 1947miembro de la Academia Real de Bélgica. Doctor honoris causa de lasuniversidades de París, Estrasburgo, Burdeos, Nancy, Mont Pellier, Di-jon y Lyon, Aix-Marseille, Leiden, Utrecht, Nimega y Friburgo (Suiza),entre otras. Miembro de la Unión Internacional de Estudios Sociales(Malinas), miembro honorario del Instituto Argentino de Filosofía delDerecho, miembro honorario de la Sociedad Italiana de Filosofía del De-recho, gran oficial de la Orden de Leopoldo, comendador de la Orden deSan Silvestre, caballero de la Legión de Honor.
Formado en la escuela de los grandes clásicos, Jean Dabin ama elbuen sentido de las ideas que se expresan claramente. En su fecunda vidase publicaron de él más de 100 artículos y libros, entre ellos se incluyentraducciones a varios idiomas, como la traducción japonesa de su Teoríageneral del derecho.
De su extensa bibliografía se pueden citar las siguientes relevantesobras, que tuvieron resonancia mundial: La teoría de la causa (1919); Lafilosofía del orden jurídico positivo (1929); La técnica de la elaboracióndel derecho positivo (1935); Doctrina general del Estado (1939); Teoríageneral del derecho (1944); El derecho subjetivo (1952); El Estado y lapolítica (1957).
En 1963, con motivo de su jubilación como profesor de la Universi-dad de Lovaina, se publica en Francia una monumental obra en dos tomosen homenaje al jurista belga,1 fruto de la colaboración de cincuenta emi-nentes juristas de tres continentes, entre los que cabe destacar los nom-bres de Hans Kelsen, Georges Burdeau, Giorgio del Vecchio, Joseph L.
XXXVII
1 Mélanges en l’ honneur de Jean Dabin, Établissements Émile Bruylant, París-Bruselas, Édi-tions Sirey, 1963.
Kunz, Paul Roubier, Miguel Reale, N. Hazard, E. Wolf, Georges Renard,entre otros muchos.
Como ha escrito uno de los discípulos del profesor Dabin: “En el ple-no sentido del término se puede decir que cada una de sus obras lleva lamarca de una obra maestra” . Su Doctrina general del Estado es la confir-mación contundente de esta aserción.
Tal es el título que Jean Dabin le da a la obra que nos ocupa, lo mis-mo que Alessandro Groppali, y no el de teoría general del Estado, comole denominan a la disciplina otros clásicos, como Jellinek, Kelsen o He-ller, aunque este último la llama simplemente teoría del Estado.
En una cierta acepción la palabra teoría se contrapone a doctrina, auncuando muchas veces se les emplea como sinónimas. Así, hablando conrigor, teoría es siempre una consideración objetiva, imparcial de los he-chos y de las verdades, en cambio doctrina implica ya una toma de posi-ción frente a esos hechos y verdades, una decisión de la voluntad basadaen la aceptación de ciertas categorías axiológicas. Tanto en la teoría como enla doctrina hay juicios existenciales y juicios de valor, pero en la segundaesos juicios deontológicos dan su matiz definitivo a los hechos y verdadesque se exponen. En el fondo podría decirse que la teoría prepara y sirvede fundamento a la doctrina aun cuando no desemboque necesariamenteen ella.2 Para Jellinek, en cambio, el fundamento de todo conocimientoteórico del Estado lo forma una doctrina general del mismo, y cualquierainvestigación que no descanse en este fundamento general habrá de llegara resultados incompletos o inexactos.3
Creemos que la expresión doctrina la utiliza Dabin en el primer senti-do mencionado, pues en el propio prólogo de su trabajo señala que “setrata aquí de doctrina y, por consiguiente, de principios” , y puntualizaque si bien “ los principios, en materia política, deben forzosamente per-manecer en contacto con la tierra, se remontan, al mismo tiempo, lo sufi-cientemente alto para que pueda considerárseles en sí mismos, separadosde ciertas modalidades de actualización” . De aquí que subtitule su obracomo Elementos de filosofía política.
A partir de esa premisa, Dabin emprende una profunda reflexión delos principios y de los valores del Estado y de la política, que no excluye losdatos que aporta la ciencia política. En ese reexamen de los valores, para
XXXVIII PREFACIO
2 Cfr. González Uribe, Héctor, Teoría política, 6a. ed., México, Porrúa, 1987, p. 49.3 Jellinek, George, Teoría general del Estado, México, Oxford University Press, 1999, p. 6.
Dabin es irrelevante que los grandes valores y principios sean nuevos oviejos, lo importante es que sean verdaderos.
Más allá de la posible distinción o sinonimia entre doctrina y teoríadel Estado, ambas, como se pone de manifiesto en la obra de Dabin, tie-nen como objeto de su estudio el Estado propiamente dicho, o sea la enti-dad que existe bajo ese nombre, independientemente de la ideología enque se inspire, y, como lo precisa Herman Heller, “ tal como se ha forma-do en el círculo cultural de Occidente a partir del Renacimiento” .4
Podríamos añadir en este primer acercamiento a la Doctrina generaldel Estado de Jean Dabin, que es un verdadero tratado, amplio y profun-do acerca del Estado, con un enfoque predominantemente filosófico y ju-rídico, que se inscribe en la tradición histórica del jusnaturalismo, pero enel que se toman en cuenta también —con hábil criterio seleccionador—los datos históricos y sociológicos.
En su obra, Jean Dabin pone de manifiesto cómo la filosofía neoesco-lástica constituye un sistema organizado y coherente de pensamiento,pero a la vez singularmente abierto al diálogo con otras filosofías, y deese modo muy en la esfera de las preocupaciones contemporáneas.
De ahí que haya ejercido una gran influencia entre los cultivadoresmexicanos de la teoría del Estado, en la misma línea del pensamientoneoescolástico, como Héctor González Uribe, Agustín Basave Fernándezdel Valle, Francisco Porrúa Pérez, entre otros. El primero de ellos, el doc-tor Héctor González Uribe, con la colaboración del distinguido jurista Je-sús Toral Moreno, fue quien tradujo por primera vez al castellano la Doc-trina general del Estado de Jean Dabin, cuyas dos primeras y únicasediciones hasta ahora, en 1946 y 1955, respectivamente, fueron publica-das bajo el sello de la benemérita Editorial Jus.
Y justo es recordar también que el propio González Uribe (1918-1988)escribió un excelente libro sobre teoría del Estado —al que denominó Teo-ría política—, que es editado por Porrúa desde 1972, y que —como señalael maestro Héctor Fix-Zamudio— es “un libro pionero en el que exponesistemática y metódicamente la materia” .5 Texto que, en opinión de otrainsigne cultivadora de la materia, la doctora Aurora Arnaiz Amigo, “me-rece ser elevado a la consideración de un clásico a la altura de un Jellinek,
PREFACIO XXXIX
4 Heller, Herman, Teoría del Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, p. 43.5 López Fernández, Ana María E., Héctor González Uribe. Vida y obra, México, Porrúa, 1992,
p. 174.
de un Carré de Malberg, Maritain, Dabin, tanto por la hondura de su pen-samiento como por el rigor de su exposición científica” .6
Al atisbar —no otra cosa intentaremos, sino atisbar— en el pensa-miento político de Jean Dabin, se manifiesta inmediatamente que estácentrado en la persona humana. Para él, la concepción del Estado es inse-parable de la concepción del hombre. El conocimiento del Estado debeestar sustentado en el conocimiento del hombre, de otra manera no podríaser un conocimiento verdadero.
Por ello, la primera afirmación con la que inicia su obra, que despuésrecibirá un desarrollo amplio y sistemático, es adelantar una definición“de primera intención” del Estado, desde un punto de vista formal, comola “ agrupación política por excelencia” , y a continuación añade otrodato: “suprema” . Es decir, la agrupación política suprema. Pero, agrupa-ción ¿de qué? De hombres, o sea, de seres racionales y libres que poseenuna eminente dignidad.
Para Dabin, el Estado es, ante todo, una agrupación de hombres, osea, de seres racionales y libres, dotados de un destino individual propioque trasciende al de cualquier colectividad. O, como lo diría Maritain, elhombre vive en el Estado pero trasciende el Estado por el misterio invio-lable de su libertad y por su vocación de bienes absolutos. Esta afirma-ción, que parece tan sencilla y obvia, es de capital importancia para lateoría política, y se logró como un triunfo del Cristianismo sobre la con-cepción de la antigüedad pagana, que veía en la comunidad política un finsupremo.
Por ello, nuestro autor insiste en subrayar que toda doctrina negadorade la personalidad humana tiene su repercusión necesaria en el campo delEstado, ya sea que se quiera poner la organización estatal al servicio de lamasa hipostasiada, llámesele humanidad, pueblo, nación, clase —como lofueron los Estados totalitarios fascista, nacionalsocialista y comunista delsiglo XX— o que el Estado mismo se erija en fin supremo de su propiaactividad y de la de sus miembros, que es la concepción de la antigüedadclásica, magistralmente estudiada por Fustel de Coulanges en La ciudadantigua.
Con el rigor metodológico que caracteriza toda su obra, el antiguoprofesor de la Universidad de Lovaina observa y analiza la vida intensa,rica y compleja del Estado y va identificando los elementos que contribu-
XL PREFACIO
6 Idem.
yen a formar su esencia —no todos en la misma forma y en la mismaproporción— y considera como elementos previos o anteriores al Estado,el elemento humano —la población— y el elemento territorial; y comoelementos constitutivos, el fin del Estado —el bien público temporal—, yla autoridad o poder público. De estos elementos obtiene una definicióndel Estado que le permite atribuir a éste tres caracteres fundamentales: lapersonalidad moral, la soberanía y la sumisión al derecho.
Del estudio de los elementos del Estado —previos y constitutivos—se desprende que éste es, como lo precisa el tratadista belga, una socie-dad jerarquizada al servicio del bien público temporal. Y de esta defini-ción se derivan también, de una manera inmediata y necesaria, como seha indicado en el párrafo precedente, los tres caracteres esenciales de unasociedad de tal naturaleza, que están estrechamente vinculados entre sí yque no pueden darse el uno sin el otro. El Estado, por su organizacióny fines, es —tiene que ser— una persona moral, sujeto de derechos yobligaciones. Por la superioridad de sus fines y medios frente a cualquierotra entidad social, el Estado es soberano. Pero como agrupación que estáal servicio de un fin superior, en el orden valorativo, el Estado está some-tido al derecho. La norma racional y objetiva que limita su acción es elbien público temporal; pero esa norma debe ser traducida en disposicio-nes positivas —Constitución, leyes, reglamentos— para que su observan-cia sea efectiva.
Es de llamar la atención —siguiendo con el análisis de Dabin— quecuando éste se refiere al elemento o aspecto teleológico del Estado, o seael bien específico de la comunidad política, que la tradición filosófico-po-lítica del pensamiento occidental ha llamado el bien común, Dabin lo lla-ma bien público temporal. “El bien común —escribe el jurista belga—será particular o público según que se relacione de manera inmediata conintereses particulares o con el interés público. He aquí por qué, tratándosedel Estado, la expresión bien público es preferible a la de bien común,porque indica con precisión que el bien común en juego es el bien comúnpúblico” ;7 y añade en otra parte de su obra que “el bien público cubre launiversalidad de los bienes humanos... nada de lo que interese al hombrele es extraño” .8
Es indudable, por otro lado, que esta concepción del Estado comoagrupación humana orientada al bien común, o bien público temporal, tie-
PREFACIO XLI
7 Dabin, Jean, Doctrina general del Estado. Elementos de filosofía política, p. 37.8 Ibidem, p. 45.
ne como trasfondo el imperecedero texto con el que Aristóteles principiaLa política:
Todo Estado es, evidentemente, una asociación, y toda asociación no seforma sino en vista de algún bien, puesto que los hombres, cualquiera queellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece ser bueno.Es claro, por lo tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de ciertaespecie, y que el más importante de todos los bienes debe ser el objeto dela más importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las de-más, y a la cual se llama precisamente Estado y asociación política.9
Para Dabin, el bien público implica la inadmisibilidad de la razón deEstado: “El bien público sanamente comprendido —anota el jurista bel-ga— debe necesariamente conciliarse con el bien de la naturaleza huma-na, lo que excluye todo argumento de ‘razón de Estado’ o de bien públicoopuesto a la ley humana por excelencia, que es la ley moral” .10
Por ello el bien público temporal es un límite objetivo de la soberaníadel Estado. No puede decirse, por tanto, que el Estado se autolimite,como si esto proviniera de una decisión de su voluntad. Ya está intrínse-camente limitado, por su propia esencia y por su finalidad.
De aquí que no pueda desligarse nunca la soberanía del fin del Esta-do, porque devendría en un poder omnímodo y arbitrario. Para una sanateoría política que busca los contenidos valorativos de justicia y bien, elbinomio soberanía-fin es algo totalmente indisoluble. La una no se da sinel otro. Por tal razón, como lo anota muy bien Jean Dabin,11 hay límitesracionales y objetivos en la soberanía que están contenidos en la regla delbien público temporal y forman el derecho al que el Estado está natural-mente sometido y fuera del cual deja de ser Estado para constituirse en unfenómeno de fuerza incontrolada.
Soberanía no significa, pues, voluntarismo puro, sin acatamiento aninguna regla de fondo o de competencia; en una palabra, arbitrariedad. Elbien público temporal, que justifica la soberanía del Estado, determina, porello mismo, su sentido y su límite. No se incurre, desde luego, en ningunacontradicción lógica al plantear el principio de una soberanía limitada a undeterminado orden de relaciones y condicionada por cierta finalidad.
XLII PREFACIO
9 Aristóteles, La política, trad. de Patricio de Azcárate, Buenos Aires, Espasa Calpe, 1941,colección Austral, p. 25.
10 Dabin, Jean, op. cit., p. 139.11 Ibidem, pp. 135 y ss.
Queda, no obstante, viva la interrogación: ¿quién y cómo va a limitarla soberanía del Estado? Las soluciones tendrán que venir, obviamente,de la organización jurídica y social, tanto interna como internacionalmente.Así lo reconoce acertadamente el autor, y divide las posibles solucionesen dos grupos: de orden supranacional y de orden nacional o interno, quedesarrolla lúcidamente, y cuyo estudio —nos parece— sería de una granutilidad en el planteamiento de las cuestiones de globalización, soberaníay órganos supranacionales en la problemática del mundo de nuestros días.
Y ya referido a nuestro medio nacional, cabría llamar la atención sobreuna condición que parece esencial y que afecta al problema de la sobera-nía y del bien público temporal, y que tiene que ver con la responsabili-dad del Estado de derecho en el ejercicio de su autoridad legítima, y queDabin expresa en los siguientes términos: “Si la fuerza no es la justifica-ción ni la realidad del poder, que es de esencia espiritual, es por lo menossu auxiliar indispensable” .
En consecuencia, el gobierno que por debilidad o por principio prac-ticase la teoría de no resistencia al mal, descuidando reaccionar contra lasfaltas a la disciplina, faltaría a su deber, que es realizar en la práctica elordenamiento prescrito para el bien público. De esto se infiere que el go-bierno está obligado a armarse de tal suerte que, en el grupo, ningún indi-viduo, corporación o partido esté en actitud de contrarrestar su propio po-der. Por ello, como dice nuestro autor, “enérgicamente reprimidas desdeel principio, las faltas aisladas no corren el riesgo de extenderse por con-tagio para determinar poco a poco un estado general de anarquía al que lafuerza no podría ya poner remedio en lo sucesivo” .12 No hacer uso opor-tuno y prudente del ejercicio de la fuerza, cuando lo exige el bien común,es abdicar de la autoridad legítima.
Y en otro lugar de la obra que comentamos añade lo siguiente: “Si sepermite a los súbditos comenzar por rehusar la obediencia a las medidasque no les placen, toda autoridad queda abolida, la arbitrariedad de losgobernados se substituye a la de los gobernantes y se llega a la anar-quía” .13 Debe, pues, desecharse el equívoco de que hacer valer la autori-dad es sinónimo de reprimir. El mismo Kelsen ha puesto en evidenciacómo la antinomia entre el derecho y la fuerza sólo es aparente, como loexplica en el siguiente texto: “El derecho es, sin duda alguna, un ordenestablecido para promover la paz, ya que prohíbe el uso de la fuerza en
PREFACIO XLIII
12 Ibidem, p. 6713 Ibidem, p. 153.
las relaciones de los miembros de la comunidad. Empero, no excluye demanera absoluta su empleo. El derecho y la fuerza no deben ser entendi-dos como absolutamente incompatibles entre sí. Aquél es la organizaciónde ésta” .
Otros de los temas a los que conviene prestar especial atención y quepueden ayudar a iluminar nuestras nuevas e inéditas circunstancias políti-cas se refieren a los partidos políticos, al sufragio popular y a la condi-ción de los gobernantes.
Los partidos, como observa Dabin, que agrupan a los ciudadanoselectores según las diversas maneras de concebir y de realizar el bien pú-blico, olvidan con frecuencia que existen para la política, en el sentidoelevado de la palabra, y no para el partido. El espíritu de partido engendralos prejuicios tenaces, las rivalidades personales y las discusiones estéri-les, en detrimento del fin lógico de los partidos, que debería identificarsecon el fin del Estado mismo, o sea, el bien público. Y, citando a Hau-riou,14 señala que: “No se debe gobernar para el partido; se llega al podercon el partido, pero debe gobernarse para el bien público” .
En cuanto al voto, le asigna una triple dimensión: es una función, undeber y un derecho. Pero niega —a fuer de auténtico demócrata— que lasola ilustración superior —y de ello tenemos una buena prueba en Méxi-co— sea garantía de aptitud electoral. “La instrucción superior, afirmaDabin, que no es patrimonio de todo el mundo, no corresponde a un gra-do superior de aptitud electoral. Más valen el buen sentido, la prudencia yla virtud, que se encuentran en todas las clases de la población y que for-man el verdadero criterio, inaplicable por desgracia técnicamente, porquees rebelde a la identificación en cada caso” .15 Podríamos decir —sin hi-pérbole— que no ha sido infrecuente en nuestra vida pública el caso depersonas sencillas con una gran conciencia de sus responsabilidades ciu-dadanas, y doctores en derecho o en otras disciplinas que son analfabetospolíticos.
Y previene el jurista de Lieja contra la proclividad de los gobernantesde hacerse pagar muy altos sus servicios a la comunidad. Desde luego,considera que es legítimo que los detentadores del poder público cuentencon el salario merecido. Pero lo que no es legítimo es el abuso que segenera cuando la realización del servicio público está subordinado alpago de altas remuneraciones como compensación del servicio rendido.
XLIV PREFACIO
14 Dabin, Jean, op. cit., pp. 75 y 76.15 Ibidem, p. 244.
“Los gobernantes —dice Dabin— hacen entonces negocio con su poder,exactamente como un particular que presta servicio y, en ese caso, muypronto se sentirán tentados de exagerar sus pretensiones y exigir a sussúbditos más de lo debido” .16 Podríamos añadir que menos justificablesson, desde la perspectiva de la ética política, los ingresos desmesuradosque se asignan los representantes populares y los altos funcionarios delgobierno en países con un gran índice de pobreza y de desempleo.
Pero el autor aclara —contra la idea muy extendida de que la políticapor su naturaleza es corruptora— que “si, a veces, la política se torna co-rruptora, esa no es culpa suya, pues, por su esencia misma, es amiga delprogreso y de la humanidad. Los responsables no pueden ser más que loshombres, que degradan la política, la alteran y la prostituyen para finesextraños” .17 Parafraseando a Eduardo Couture podríamos añadir que lapolítica puede ser la más noble de todas las profesiones o el más vil detodos los oficios.
En suma, se puede afirmar que para Dabin, la razón profunda del Es-tado es, pues, en definitiva, el bien común o bien público temporal. ElEstado es necesario, en cuanto instrumento necesario de realización deese bien necesario que es el bien público. Y esta razón es la que explicaque después de tantos siglos, muchos Estados se han desplomado, y, sinembargo, el Estado nunca ha muerto, sino que se ha reconstruido siemprebajo distintas formas. No podría zozobrar sino como un retorno de la hu-manidad a la barbarie.
El ilustre maestro de la Universidad de Lovaina elaboró su Doctrinageneral del Estado en forma sincrónica a “ la reforma del Estado” belgade 1938, y en el mismo prólogo de su obra escribió estas palabras que—mutatis mutandi— pueden aplicarse a la tan ansiosamente anunciadacomo diferida “ reforma del Estado” mexicano:
La reforma del Estado es, seguramente, un problema de gran actualidad,pero, si no nos equivocamos, es ante todo un problema moral, que implicauna reforma de las costumbres tanto de los gobernantes como de los gober-nados, y sólo secundariamente político, en el sentido de que la reformadebe afectar no tanto las líneas esenciales de la construcción cuanto los de-talles de la organización, cuya importancia práctica es a menudo más con-siderable que la de aquéllas.18
PREFACIO XLV
16 Ibidem, p. 75.17 Ibidem, pp. 97 y 98.18 Ibidem, p. 1.
Hasta aquí algunos rasgos del caudaloso pensamiento político deleminente autor de la Doctrina general del Estado.
Constituye un señalado acierto del Instituto de Investigaciones Jurídi-cas de la Universidad Nacional Autónoma de México la decisión de pu-blicar esta obra clásica de Jean Dabin, con lo cual refrenda nuestra inter-nacionalmente prestigiada institución su vocación inquebrantable de estarabierta a todas las corrientes del pensamiento jurídico —jus filosófico yjus político— y difundirlas generosamente para ensanchar el progreso deese campo del conocimiento de inconmensurable trascendencia.
Por mi parte, agradezco profundamente que se me haya confiado lahonrosísima encomienda de elaborar el prefacio de la obra —sin tenermérito alguno que lo justifique— y que acepté sólo para corresponder auna invitación que, de tan generosa, me fue imposible rehusar.
Raúl GONZÁLEZ SCHMAL
XLVI PREFACIO
PRÓLOGO
No hay que buscar en esta obra lo que no hemos querido poner en ella.Nos referimos, desde luego, a consideraciones acerca de “ la reforma
del Estado” , y especialmente del Estado belga de 1938. La reforma delEstado es, seguramente, un problema de gran actualidad, pero, si no nosequivocamos, es ante todo un problema moral, que implica una reformade las costumbres tanto de los gobernantes como de los gobernados, ysólo secundariamente político, en el sentido de que la reforma debe afec-tar no tanto las líneas esenciales de la construcción cuanto los detalles dela organización, cuya importancia práctica es a menudo más considerableque la de aquéllas. Hay, por ejemplo, muchas maneras de practicar el ré-gimen parlamentario: unas son excelentes y eficaces, otras mediocres odetestables. El contraste se explica, en un setenta y cinco por ciento, poruna diferencia de espíritu, y en un veinticinco, por una diferencia de purareglamentación, que traduce en realidad la primera. Sea lo que fuere, setrata aquí de doctrina y, por consiguiente, de principios, y si los princi-pios, en materia política, deben forzosamente permanecer en contacto conla tierra, se remontan, al mismo tiempo, lo suficientemente alto para quepueda considerárseles en sí mismos, separados de ciertas modalidades deactualización.
Esto no quiere decir, empero, que esos principios fundamentales de lavida política no sean discutidos. Por el contrario, asistimos en nuestrosdías a una revolución profunda en los conceptos que, desde hace muchossiglos, se encuentran en la base de la filosofía del Estado. ¿Acaso no espara prevenir el éxito de esta revolución por lo que tantas personas pru-dentes preconizan una “ reforma del Estado”? Mas, puesto que hay discu-sión, se impone una revisión, o mejor, un reexamen de valores. Precisa-mente el resultado de ese trabajo de reflexión es lo que se encontraráconsignado en las páginas de esta obra, trabajo realizado con entera bue-na fe, sin gran aparato de erudición y de acuerdo con un plan más bienpositivo que crítico.
1
Si, en definitiva, los valores tradicionales salen del análisis confirma-dos, poco importará al autor no haber “aportado nada nuevo” . Los gran-des principios de la civilización humana y cristiana no son nuevos. Tam-poco son viejos. Se contentan con ser siempre verdaderos, a pesar de susenemigos decididos, que oponen doctrina a doctrina; y a pesar también delos relativistas de toda especie, que se figuran que la ciencia digna de esenombre excluye necesariamente la doctrina.
Lovaina, 1o. de agosto de 1938.
2 PRÓLOGO
INTRODUCCIÓN
Conviene precisar, en primer lugar, el tema del presente trabajo y, des-pués, el punto de vista desde el cual se le va a estudiar.
1. Por Estado pueden entenderse, en el sentido más amplio, todas lasformas de agrupación política que revela la historia. Es la posición de losfilósofos y de muchos otros, sociólogos e incluso juristas, tales como Du-guit, quien escribe: “Aun precisando mucho, no se encontrará ninguna di-ferencia de naturaleza entre el poder de un jefe de horda y el de un go-bierno moderno compuesto de un Jefe de Estado, de Ministerios, deCámaras... Hay una diferencia de grado, pero no de naturaleza” .1 Así, elclan y la tribu, la ciudad antigua y la baronía feudal —en la medida enque esas agrupaciones tienen un carácter político— constituirían Estadoscon el mismo título que el Estado de la época moderna o contemporánea.
Sin entrar en la discusión de esta tesis, no se considerará aquí más queel Estado propiamente dicho, o sea, la entidad que existe hoy bajo estenombre, independientemente de la ideología en que se inspire: sólo este Es-tado, con exclusión de las entidades políticas primitivas y de los grupospuramente locales, realiza de una manera suficientemente clara y comple-ta el concepto de lo político, por lo menos en el estado actual de la huma-nidad.2
No se hará, evidentemente, el estudio de Estados particulares o deformas particulares de Estado, más que a título de ilustración, o biencuando esas manifestaciones traduzcan una determinada filosofía del Es-tado, pues se trata de desprender una doctrina, y esta doctrina, en relacióncon el tipo de agrupación escogida, sólo puede ser general, válida paratodos los Estados.3
3
1 Duguit, Traité de droit constitutionnel, 3a. ed., t. I, pfo. 49, p. 537. Véase también pp. 538 y539, y pfo. 62, pp. 657-660.
2 Comp., acerca de este punto de vista, Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929,p. 78; J. Barthélemy y P. Duez, Traité de droit constitutionnel, nueva edición, París, 1933, p. 284; G. delVecchio, Justice, droit, état, París, 1938, pp. 307-310; L. Febvre, De l’État historique à l’État vivant,Introducción general al tomo X de la Encyclopédie Francaise, consagrado al Estado, 10.08-1 y ss.
3 En lo que respecta a la cuestión de saber si existe una ciencia general del Estado, véase M. de laBigne de Villeneuve, Traité général de l’État, prefacio de Louis Le Fur, París, 1929, t. I, pp. 176-181.
2. Se discute igualmente la cuestión de saber el punto de vista en quees preciso situarse para considerar y definir al Estado. Se pretenden dis-tinguir, y aun a veces separar y oponer, puntos de vista múltiples.4 Así,según M. de la Bigne de Villeneuve, el Estado podría ser considerado:desde el punto de vista histórico, si se investiga la evolución del conceptode poder público entre los diversos pueblos; desde el punto de vista eco-nómico, si se quiere hacer del Estado el vigilante, el regulador y casi eldispensador de la riqueza social; desde el punto de vista más específica-mente político, en el sentido estricto de la palabra, si el investigador seciñe a determinar las reglas teóricas y prácticas del mejor gobierno; desdeel punto de vista jurídico, en suma, si lo que se quiere poner de relieveson las reglas de derecho a las que está sometida la actividad del Estado ylos medios de derecho que puede tener a su disposición para obtener porla fuerza la obediencia de los gobernados.5 Actualmente, observa el mis-mo autor, el conflicto se plantea entre dos tendencias: en unas, las másnumerosas, las preocupaciones jurídicas han sobrepasado decididamentea todas las demás hasta el punto de convertirse a veces en exclusivas,definiéndose al Estado como un organismo puramente jurídico; por elcontrario, los anglosajones en general, y un pequeño número de escrito-res de nacionalidad diferente, casi no retienen más que el aspecto políti-co del Estado.6 Doble error, piensa M. de la Bigne de Villeneuve, paraquien el Estado es un organismo conjuntamente moral, histórico, políti-co, económico y jurídico. Su acción debe inspirarse en las reglas de loútil, que corresponden a la noción de lo político, y revisar en seguida lassoluciones adquiridas a la luz de las reglas de lo justo, es decir, del dere-cho. Una teoría general del Estado debe combinar todos estos elementos:el bien, el interés general y los intereses particulares legítimos. Se trata,pues, de una ciencia mixta, mezcla de política y de derecho y de algunasotras ciencias accesorias (economía, historia...). Esencialmente, la teoríadel Estado es materia de derecho político.7
Muchas cosas merecen aprobarse en esta exposición, y especialmentela condenación de todo exclusivismo en el punto de vista. Pero quizá lospuntos de vista que se trata de reconciliar no estén tan distantes como pa-rece a primera vista.
4 INTRODUCCIÓN
4 Véase, por ejemplo, Duguit, t. I, pfo. 49, p. 538, que cita a Jellinek, Seidler y Kelsen.5 M. de la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 4 y 5.6 Ibidem, pp. 6 y 7.7 Ibidem, pp. 14 y ss.
Hagamos por de pronto a un lado el punto de vista de la historia, quees legítimo, evidentemente, y aun necesario, pero que se sitúa en un planodistinto. Por instructiva que sea la historia de las concepciones relativas alEstado, sobre todo por el empleo del método comparativo, esta historiadeja intacto el problema de la concepción verdadera del propio Estado,que continúa planteándose a pesar de la variedad de opiniones. Pasa lomismo con otros puntos de vista, especialmente el económico. Hablandocon rigor, es imposible considerar al Estado desde el punto de vista eco-nómico, porque no es una realidad o noción económica; el Estado tienetan sólo relaciones con la economía. Considerar al Estado desde el puntode vista económico no puede, pues, significar más que un estudio del pa-pel y de las funciones del Estado en materia económica. Ahora bien, esclaro que ese papel y esas funciones deberán ser determinadas sin dudade acuerdo con las exigencias de la materia económica, pero también, ysobre todo, conforme a las exigencias de la política, que es el punto devista propio del Estado.
Más equívoca aún es la relación establecida entre el derecho y el Es-tado, o más exactamente entre lo jurídico y lo político. ¿Qué quiere decirestudiar al Estado desde el punto de vista jurídico? Sin duda puede conce-birse, para un país determinado, una teoría del Estado deducida exclusi-vamente de los datos del derecho positivo, entendiendo por tal los textos,las jurisprudencias y las costumbres. Tal es, por ejemplo, la posición deCarré de Malberg, en su gran obra.8 Por el contrario, si por derecho seentiende no precisamente el derecho positivo, sino el derecho puro y sim-ple, es decir, los grandes principios a que se apela para regir al Estado ensu ser y su actividad, entonces, una vez más, el derecho del Estado nopodría concebirse sino en función de su materia misma. Tal es, en efecto,el problema esencial, y por consiguiente, el único punto de vista: se pregun-ta qué es el Estado. Pues bien, al lado de ese problema, que es el proble-ma político, no hay lugar para un problema distinto, que sería el problemajurídico del Estado. En una palabra, una doctrina general del Estado esnecesaria y exclusivamente una doctrina de la política.
Es verdad que la palabra “política” ha tomado, en el lenguaje comoen los hechos, un sentido a la vez práctico y utilitario que permite evocar,por antítesis, una regla a la cual la política así comprendida debería su-
INTRODUCCIÓN 5
8 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, spécialement d’aprèsles données fournies par le droit constitutionnel français, 2 vols., París, 1921, y la nota 1 de lap. 1 del t. I.
bordinarse y que se llama derecho. Pero, por una parte, esta concepciónde la política, reducida a una acción concreta y empírica, es, por defini-ción, rebelde a toda síntesis doctrinal; y, por otra, la norma a que se hacealusión no será legítima y válida sino en tanto que sea conforme a la no-ción ideal de lo político. Teoría de derecho político, se dice. Más valehacer hincapié en el elemento político: el derecho normativo de la políti-ca, lejos de ser exterior a ésta, está extraído de la política misma, pero dela política sanamente concebida, de acuerdo con las leyes de su ser pro-pio. Inmutables en cuanto a los primeros principios, esas leyes son, por lodemás, susceptibles de determinaciones y aplicaciones variadas, según lascontingencias de tiempos y lugares, de donde resulta la variedad de políti-cas practicadas y de los derechos positivos de la política (derecho públi-co, administrativo, fiscal, etcétera). Pero manteniéndose en el terreno delos primeros principios, el punto de vista político y el punto de vista jurí-dico se confunden: hay identidad entre el punto de vista de la filosofíapolítica y el punto de vista del derecho natural político.
3. Asimismo es necesario, si se quieire comprender al Estado, remon-tarse hasta los primeros principios y no atenerse a los fenómenos. En elplano de los fenómenos, lo jurídico y lo político parecen, en efecto, dis-tintos: el fenómeno jurídico se expresa en textos que se estiman comoexactos en la enseñanza de lo que es justo; el fenómeno político se perfilaen determinadas realizaciones o actitudes que representan lo útil. Pero esimposible construir una teoría, y a fortiori una doctrina del Estado, sobrela base de esas apariencias. Para que el jurista y el político se pongan deacuerdo es menester que lo hagan —a menos de suponer una contradic-ción entre la política y el derecho—, están obligados, uno y otro, a pene-trar más hondamente en su tema, a meditar acerca del Estado, su naturale-za, su fin, su papel; en una palabra, a tratar de extraer una filosofía delEstado. El estudio quizá no sea “científico” , en el sentido de ciencia po-sitiva que se limita a constataciones de hecho; será científico en el sentidocompleto de la palabra, si es verdad que la ciencia no se limita a constatarhechos, sino a comprenderlos y, puesto que se trata de hechos humanos, acomprenderlos desde el punto de vista de las necesidades o de las aspira-ciones del hombre. ¿Por miedo a “ filosofar” , se dejará a las potenciasirracionales el empeño de resolver los problemas ineluctables que seplantean constantemente y que, de una manera o de otra, encuentransiempre su solución afortunada o desafortunada?
6 INTRODUCCIÓN
PARTE GENERALCAPÍTULO ÚNICO
VISIÓN SINTÉTICA DEL ESTADO
4. Definición vulgar del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
5. Acerca de la palabra “Estado” . . . . . . . . . . . . . . . . 9
6. Una acepción inadmisible: el Estado en el sentido de gobierno 10
Sección I. Los elementos anteriores al Estado . . . . . . . . . . . 11
7. Cierto número de hombres, un territorio limitado . . . . . . 11
1. EL ELEMENTO HUMANO
I
8. El hombre, ser racional y persona . . . . . . . . . . . . . . 11
9. Acerca del número de hombres que se requieren para formarun Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
10. Las unidades componentes del Estado no son los grupos yfamilias, sino los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
II
11. Los diversos principios de repartición de las poblaciones en-tre los Estados: Estado nacional y Estado de clase . . . . . . 15
12. a) Variadas concepciones (unas, más carnales; más espiri-tuales, las otras) de la idea de nacionalidad . . . . . . . . . 16
13. La nación, como tal, no es una institución-persona . . . . . 17
14. La coincidencia entre el Estado y la nación, que de hecho nosiempre existe, no se impone necesariamente en derecho . . 19
15. Problemas que plantea el dualismo de nación y Estado . . . 21
16. La tesis de la “desnacionalización” del Estado . . . . . . . 22
17. b) La concepción marxista del Estado internacional de clase 22
PARTE GENERAL
CAPÍTULO ÚNICO
VISIÓN SINTÉTICA DEL ESTADO
4. De primera intención, puede definirse el Estado, desde un punto de vis-ta formal, como la agrupación política por excelencia.
En esta trilogía, el término agrupación designa el género, el términopolítica, la especie; y como hay agrupaciones políticas de rangos diver-sos, el Estado representa la agrupación política suprema, al menos a re-serva de lo que diga el porvenir. Aunque preliminar y provisional, estadefinición no es dada a priori: es un hecho que existen agrupaciones uorganizaciones humanas que responden al concepto que se acaba de deli-mitar. Se tratará tan sólo de precisar el contenido del concepto y de justi-ficar sus términos: ¿a qué tipo de agrupación hace referencia la agrupa-ción estatal? ¿Cuáles son el fin y la función de “ lo político”? ¿En qué ycómo es suprema la agrupación estatal? La respuesta a estas esencialesinterrogaciones constituye la materia del presente capítulo.
5. Por sí misma, la palabra Estado (status, situación) no da ningunaluz. En el siglo XVI, Jean Bodin habla de “Estat” tanto en el sentido de“ república” como en el régimen o forma de gobierno (monarquía, “estataristocratique” , “estat populaire”).1 Pero el uso, que es el gran maestroen materia de lenguaje, ha consagrado la palabra Estado para significar elconcepto de agrupación política suprema.2 Todavía precisa tener en cuen-ta, para ser del todo exactos, que aun en nuestros días, ese uso no es uni-versal. Así sucede que expresiones tales como “el Estado” , “ la nación” ,“el dominio nacional” , “ los poderes del gobierno” , no son corrientes enla ley inglesa.3 Pero, ¿qué quiere esto decir? Lo que se explica inmediata-mente: que “ la propiedad y el poder del gobierno nacional son la propie-
9
1 Bodin, Les six livres de la République, París, edición Jacques du Puys, 1577, en la tablaonomástica, véase Estat y las referencias.
2 Acerca de la palabra Estado, véase L. Febvre, “De l’État historique à l’État vivant” , Encyclo-pédie Francaise, t. X, L’État moderne, 10.08-2. Véase también De la Bigne de Villeneuve, t. I, p. 116.
3 Sir M. Amos, La Constitution Anglaise, trad. de P. de Lapradelle, París, 1935, p. 107. Véasetambién p. 132.
dad y los poderes del rey ‘en los derechos de la Corona’, lo que significaque de ellos están investidos la persona de Su Majestad y los agentes quela representan, para ser ejercitados en las condiciones y límites indicadospor la ley y los usos constitucionales, en interés supremo del público” .4
De esta explicación resulta que el Estado inglés existe incontestablementecomo realidad, ya que no en la construcción y en las palabras.
6. Es erróneo el empleo que se hace a veces de la expresión Estadocomo sinónimo de gobierno (sensu lato). Se encuentra ciertamente un go-bierno del Estado, que es, en efecto, una parte esencial del mismo. Pero siel Estado no debiese comprender más que el gobierno, ¿en dónde colocara los gobernados y qué nombre dar al sistema por el cual y en el cual losgobernados se ligan con el gobierno? De igual modo, no bastaría repre-sentar al Estado como una simple organización técnica al servicio delpueblo, el pueblo debe necesariamente entrar en el Estado, representarallí un papel, aunque no sea más que a título de súbdito obligado a some-terse a las exigencias de la organización. Así, el concepto de Estado debenecesariamente abrazar, al lado del gobierno o de la organización, a losindividuos sometidos a ese gobierno o a esa organización, que es el go-bierno o la organización del Estado.
El análisis de la definición propuesta sugiere en seguida una distin-ción entre elementos anteriores al Estado y que éste viene a determinar(naturalmente en función de su propio sistema) y elementos determinan-tes, únicos verdaderamente constitutivos de la esencia y de la noción delEstado.5
10 JEAN DABIN
4 Ibidem, p. 107. Comp. Hauriou, Précis de Droit Constitutionnel, 2a. ed., pp. 17 y ss., 216,224, 230-232.
5 Comp. M. de la Bigne de Villeneuve, t. I, p. 193, quien distingue entre las condiciones “deorden externo” necesarias para la formación del Estado (elementos del ambiente estatal) y las condi-ciones “de orden interno” (elementos constitutivos del Estado).
Sección ILos elementos anteriores al Estado
7. Los elementos anteriores al Estado son dos: en primer lugar, cierto nú-mero de hombres, que forman la materia de la agrupación estatal; des-pués, un territorio delimitado, formando el marco y la base de la agrupa-ción. Acerca de estos elementos previos, nos contentaremos con nocionesenteramente sumarias.
1. El elemento humano
I
8. El Estado agrupa hombres, es decir, seres racionales y libres, dota-dos de una vida y de un fin personales, y no de fragmentos individuali-zados de una especie: humanidad, pueblo, nación, clase o colectividadcualquiera.6 Esto, aparentemente, ya ni se discute, desde que existe unafilosofía y sobre todo desde el advenimiento del cristianismo. Mas con-viene subrayar desde ahora que la concepción del Estado es inseparablede una concepción del hombre y que toda doctrina negadora de la perso-nalidad humana tiene su repercusión necesaria en el campo del Estado, yasea que se quiera poner la organización estatal al servicio de la masa hi-postasiada (humanidad, pueblo, nación, clase...) o que el Estado mismo seerija en fin supremo de su propia actividad y de la de sus miembros (con-cepción de la Antigüedad clásica).7
Evidentemente, los hombres, que constituyen los elementos del Es-tado, no son iguales en todas partes: se diferencian por particularidadesfísicas, morales, económicas, de orden individual o colectivo. Pero esasdiversidades, que pueden influir grandemente sobre las modalidades es-
11
6 Comp. Hauriou, Précis, p. 87, quien situándose, es verdad, en el terreno de la historia, afir-ma: “El poder del Estado se ha originado como gobierno de hombres libres (políticamente) y gobier-no de hombres libres ha seguido siendo” .
7 Habrá ocasión de volver a tratar este problema fundamental: véase infra. núm. 210.
tructurales del Estado, carecen de interés en lo que toca al principio de laagrupación estatal: ésta vale para todos los hombres sin distinción, desdeel momento en que han llegado a determinado grado de la evolución delas sociedades humanas.
9. Segundo rasgo: un hombre o algunos hombres no bastan para for-mar un Estado. El número es la condición necesaria de toda agrupación,pues ésta, a diferencia de la fundación, implica no sólo una idea servidapor uno o varios órganos, sino una reunión de hombres que aportan a laidea un concurso personal. Los hombres así agrupados en el Estado pue-den, por lo demás, ser numerosos, muy numerosos o poco numerosos: de-terminados Estados son ricos en hombres, otros pobres o muy pobres. Nopor ello dejan de tener, unos y otros, la naturaleza del Estado. Es preciso,sin embargo, para que el Estado aparezca, que haya un número bastanteconsiderable de hombres, porque si no, la necesidad específica que tiendea satisfacer esta forma social carecería del único medio que puede darlenacimiento. Se tendrá entonces una agrupación, de carácter político quizá,pero inferior, por ejemplo una ciudad, aun cuando lleve el título de Esta-do en el sentido del derecho de gentes positivo.8 Sociológicamente, el Es-tado supone, en efecto, una determinada cifra de población y, por vía deconsecuencia, una determinada división del trabajo y una determinada va-riedad en las condiciones de vida, que requieren un organismo superiorde coordinación que es precisamente el Estado.
Sin embargo, sería erróneo creer, con los antiguos, que partían de unaconcepción más bien teórica, o con ciertos gobiernos modernos, que obe-decen a un móvil de defensa, que el Estado, por lo menos el perfecto eideal, postule una autarquía, es decir, aptitud de la población a bastarse así misma, especialmente desde el punto de vista económico.9 La autarquíano sólo es, en cierto modo, contraria a la naturaleza y, además, peligrosa,sino que contiene en germen una limitación al progreso: entre más crecenlas necesidades de los hombres, más difícil, dispendiosa, y hasta ciertopunto irrealizable se vuelve la satisfacción autárquica de las mismas.
Agreguemos que la vida en el Estado requiere, entre los individuosque lo componen, un determinado acercamiento en el espacio, condiciónfacilitada hoy día, a pesar de las distancias, por el recurso de los mediosde comunicación. Así se realizará el concepto de “población” , que evoca
12 JEAN DABIN
8 Comp. J. de Clercq, Les petites souverainetés d’Europe, Gembloux, 1936.9 Véase, por ejemplo, en este sentido, G. del Vecchio, Leçons de Philosophie du Droit, trad. de
J. A. B., París, 1936, p. 283.
la idea de un contacto material, si no corporal, indispensable a toda cola-boración.
Pero si el Estado implica reunión y concentración de hombres, no esde su naturaleza reunir en una formación única a todos los miembros dela humanidad. En la actualidad el mundo está repartido entre múltiplesEstados y, a consecuencia del principio de las nacionalidades, el fraccio-namiento se ha acentuado por obra de los tratados consecutivos a la granguerra. De tal suerte que el Estado único, universal, con cualquier nombreque se le llame —super-Estado o Esatados Unidos del mundo— no figuraen el número de las realidades de hoy ni, a lo que parece, de las eventuali-dades de mañana.
10. A pesar de su calidad de personas humanas individuales, los hom-bres agrupados en el Estado no son, con relación a los demás, seres aisla-dos. Antes de ingresar en la formación estatal,10 están unidos entre sí portoda suerte de vínculos, de orden físico, moral, económico, social, religio-so...; vínculos de solidaridad, por semejanza o por contacto; de intercam-bio, por división del trabajo; vínculos de integración, como en el caso delas sociedades propiamente dichas; o, de manera más concreta, vínculosde familia y parentesco, de lengua y de religión, de vecindad y de munici-pio, de profesión y de clase, de relaciones de negocios comerciales, cor-porativas, sindicales;11 en suma, el fenómeno de la interdependencia so-cial bajo sus múltiples formas.12
La prueba de esto es que ciertos filósofos y sociólogos quieren poneren la base del Estado, como elementos primarios o unidades componen-tes, a las agrupaciones: el Estado ya no sería una reunión de individuos,sino una federación de grupos y especialmente de familias, constituyendola familia la “célula” de la sociedad y por consiguiente del Estado.13 Peroesta fórmula no tiene sentido preciso, o significa que el Estado no entraríaen relación directa sino con las familias y los grupos, no estando incorpo-rado el individuo particular al Estado sino a través de unas y otros. En
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 13
10 Se adopta aquí el punto de vista lógico, si no el cronológico, pues no se trata de suscitar unadiscusión acerca de si siempre y en todas partes la formación política ha sucedido a la familia, aunqueciertamente haya motivo para pensarlo, sobre todo en lo que respecta a la formación del Estado.
11 Comp., R. Maunier, Essai sur les groupements sociaux, París, 1929.12 Es la constitución social, anterior a la constitución política, de que habla Hauriou. Véase
también E. Martin Saint-León, Les sociétés de la nation. Estudio de los elementos constitutivos de lanación francesa, París, 1930.
13 Así, por ejemplo, M. de la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 195-199. Comp. L. Le Fur,Précis de Droit International Public, 2a. ed., núm. 128; L. Duguit, Traité de Droit Constitutionnel,2a. ed., t. II, pfo. 2, p. 8.
todo caso, esta construcción more geometrico de agrupaciones escalona-das y superpuestas, olvida la trabazón compleja de la realidad social.
Para no hablar más que de la familia, es desde luego un error imagi-nar al grupo familiar como una entidad simple, revestida de personalidad,desde el momento en que el concepto de familia engloba una síntesis derelaciones personales, entre el marido y la mujer por una parte (grupoconyugal, según la expresión de la Escuela), entre el padre y la madre ylos hijos, por otra (grupo paterno).14 Observemos, en seguida, que la fun-ción de procreación y de educación a la que está ordenada en primer tér-mino la institución familiar es esencialmente temporal, y que la familia,considerada en el plano de esta función principal, está llamada a disolversedesde el momento en que los hijos lleguen a la mayor edad. ¿Además, noexisten individuos sin familia, por lo menos actual, huérfanos o célibes,que el Estado debe, sin embargo, admitir entre el número de quienes di-rectamente dependen de él?
En fin, para estar autorizado a substituir, a título de unidades compo-nentes del Estado, las familias a los individuos, sería preciso estar en apti-tud de demostrar, previamente, que el fin del Estado se encuentra en elprolongamiento exclusivo de los fines biológicos, morales y económicosde la familia, pues si el Estado es un compuesto de familias, no podríatener, como toda federación de grupos, otro fin último que el del grupoelemental. Ahora bien, cualquiera que sea para el individuo la importan-cia de los fines familiares, lo cierto es que éstos no agotan la totalidad delos fines de la vida humana. De allí resulta que al lado de los fines pro-pios de la familia, el Estado, que tiene, como lo veremos, la carga delbien general de los ciudadanos, debe también preocuparse de los fines hu-manos extrafamiliares. En definitiva, puesto que todas las instituciones ytodos los grupos están, en planos diversos y entrecruzados, al servicio delos individuos humanos, más vale sostener que en la base del Estado,como de la familia, se encuentran individuos o, si se quiere, personas, su-jetos y beneficiarios inmediatos de la agrupación.15
No cabría, por lo demás, deducir de esta tesis, que, en el Estado, elindividuo debe ser considerado de una manera abastracta, desligado de lasdeterminaciones sociales múltiples que lo afectan con anterioridad a la deter-
14 JEAN DABIN
14 Para la demostración, véase J. Dabin, “Sur le concept de famille” , Miscellanea Vermeersch,vol. II, pp. 229 y ss., Roma, 1935 (Analecta Gregoriana, vol. X).
15 Véase, en el mismo sentido, J. Leclercq, Leçons de droit naturel, II, L’État ou la Politique,núm. 94, pp. 374-376. Sobre las consecuencias prácticas de esta concepción, véase infra núms. 141 y ss.
minación política: determinaciones familiares, de esposo, de padre y demadre, de hijo, de jefe de familia; determinaciones del oficio y de la pro-fesión, de la región y de la clase, del grupo religioso, lingüístico, cultu-ral... Todas estas determinaciones que el individuo lleva consigo a la co-munidad política y que en ella conserva y tiene derecho de cultivar, seimponen respecto del Estado mismo, obligado a salvaguardarlas y promo-verlas, a conformar a ellas sus propias instituciones, las leyes y toda supolítica.16
II
11. Pero, puesto que no existe un Estado único que englobe a todoslos habitantes de la tierra, ¿de acuerdo con qué principio, racional o empí-rico, se clasificarán las poblaciones entre los diversos Estados que se di-viden el mundo? Teóricamente, son concebibles varios criterios, unos abase de contigüidad territorial —la habitación en un mismo círculo geo-gráfico, lo que supone poblaciones sedentarias—, otros a base de afinida-des personales de diversas especies, o incluso una combinación cualquie-ra de uno y otro principio, territorial y personal.
En la práctica, y en nuestros días, es el principio nacional, aunqueentendido de muy diversas maneras, el que se propone generalmentecomo el criterio racional, natural, de la agrupación de los individuos en elEstado: éste no debe comprender, hasta donde sea posible, más que a losnacionales y, si es posible, a todos los nacionales... El problema de lasrelaciones entre la nacionalidad y el Estado es así resuelto por la idea dela coincidencia del Estado y la nación. Es el famoso derecho de los pue-blos a disponer de sí mismos que, salvo divergencias de interpretaciónsobre el principio y sobre las modalidades, es reconocido en todas partes,en Francia, en Alemania, en Inglaterra, en Italia, en América. Al lado deeste criterio se debe señalar otro, concurrente, cuya importancia prácticaes mucho menor, pero que, sin embargo, representa una idea-fuerza: elprincipio del Estado de clase, entiéndase que de la clase proletaria, instru-mento de revolución, precursor de la sociedad universal sin clases. Anali-cemos sumariamente estos dos principios.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 15
16 Habrá ocasión, con diversos motivos, de volver sobre este problema importante, especial-mente en los capítulos de la descentralización y de la justicia distributiva: Véase infra núms. 184-185y 264 y ss.
12. a) La nacionalidad, base de la agrupación en Estado: antes deemitir un juicio cualquiera acerca de esta tesis, convendría entenderserespecto del concepto de nacionalidad y del concepto, lógicamente poste-rior, de nación. Es, en efecto, la nacionalidad la que hace la nación y no ala inversa.
Ahora que, como se ha dicho, el acuerdo realizado en las palabras yacasi no existe en las ideas: hay una concepción francesa, una concepciónalemana, una concepción inglesa de la nacionalidad y de la nación.
De suyo, la nacionalidad no podría designar más que un determinadocarácter que afecta a los individuos, que aproxima unos a otros a los indivi-duos que llevan impreso ese carácter común, que los distingue de los indi-viduos y grupos extranjeros, marcados con un carácter diferente. ¿De dóndederiva el carácter nacional? ¿Cuál es su elemento determinante? Aquí esdonde las opiniones se contraponen y se diversifican casi al infinito.
Se han propuesto sucesivamente, según las tendencias y los intereses, lasangre,17 la lengua, la religión, las costumbres, la vida en común sobre elmismo suelo, los recuerdos vividos en común, la voluntad de realizar juntosgrandes empresas... Y, sin duda, todos esos factores intervienen en propor-ción variable según el caso.18 Sin embargo, aunque la nacionalidad brota qui-zá más de la carne que del espíritu, sería conveniente, a nuestro parecer,combatir en pro de una espiritualización del concepto, haciendo prevalecer,sobre los criterios propiamente étnicos, el argumento humano de un querervivir colectivo, fundado sobre una consideración objetiva de las realidadesgeográficas, históricas, económicas, políticas que, de buen o mal grado, con-dicionan la vida en el Estado. Pues, en definitiva, la nacionalidad, para lasmasas como para los individuos particulares, es no sólo cuestión de ser, en elsentido de una determinación física tomada; es también cuestión de volun-tad: no obstante las diferencias étnicas, pueden establecerse a la larga seme-janzas, que resultan de haber adoptado un partido de colaboración en el cultode un ideal común, aunque sea de un ideal específicamente político como,por ejemplo, el amor a la independencia y a la libertad. ¿No es el caso de
16 JEAN DABIN
17 Véase especialmente, acerca de la concepción de raza en la doctrina nacional-socialista, R.Bonnard, “Le droit et l’État dans la doctrine nationale-socialiste” , Revue de Droit Public, 1936, pp.217 y ss.; H. Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, ses doctrines et leurs réalisations, París,1937, t. I, núms. 16-26, pp. 19-31.
18 Acerca de la nacionalidad, véase, entre otros, a juristas como Duguit, 2a. ed., t. II, pfo. 2, pp.200-205; Del Vecchio, Leçons de philosophie du droit, París, 1936, pp. 283 y 284; a sociólogos comoJ. Delos, La société internationale et les principes du droit public, París, 1929, pp. 7-30; a moralistascomo E. Baudin, Cours de Philosophie Morale, París, 1936, pp. 404 y ss.
Suiza,19 o inclusive de Bélgica, a pesar de una tendencia a la autonomíaque no suprime la voluntad de vida en común para los grandes asuntos?Porque si flamencos y valones pertenecen a grupos étnicos diferentes,basta, para que exista una nacionalidad belga, que unos y otros se dencuenta de la solidaridad que los une en muchos otros puntos de vistaesenciales, y de la imposibilidad en que estarían de guardar su originali-dad, aun nacional y cultural, viviendo separados o incorporados a Estadosdistintos. No está prohibido, pues, concebir y desear el advenimiento deun nacionalismo a base de razón política o de razón a secas, desprovistode las exageraciones de un nacionalismo basado exclusivamente sobre laraza o la lengua. Tanto más cuanto que este acontecimiento no sería másque un renacimiento: la concepción “primitiva” y en cierto modo fisioló-gica del nacionalismo es reciente, y no es ella la que ha contribuido a laformación de las nacionalidades más homogéneas, tales como la francesa.
13. En cuanto a la nación, ella significa sin duda la suma de indivi-duos o, si se quiere, la serie de generaciones sucesivas marcadas con elmismo carácter nacional.20 ¿Podría irse más lejos y reconocer en la na-ción como tal, independientemente del Estado, una institución, o másaún, una persona moral? Es una posición adoptada muy frecuentementeen política, en sociología y en derecho.21 Se presta, sin embargo, a gravesobjeciones. Una nación puede ciertamente tener su carácter, su fisonomía,y, en este sentido, su personalidad propia. Más exactamente: este carácteres el de los individuos que la componen22 y puesto que, por hipótesis, escomún a éstos, crea entre ellos una comunidad que se llama la nación yde la que resulta entre los individuos, miembros actuales y futuros de lamisma nación, un conjunto de derechos y deberes recíprocos.23 Pero es
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 17
19 Existe, según parece, una nacionalidad suiza, común a los tres grupos étnicos y que resultade su voluntad decidida de compartir la misma suerte política bajo el pabellón helvético: fusión de laidea nacional en la idea política.
20 En otro sentido más bien técnico (el del derecho público francés), la nación es entendida enel sentido de la nación-persona, titular de la soberanía, encarnada en el cuerpo electoral. Véase, acer-ca de ese punto, Carré de Malberg, t. I, núm. 2, texto, p. 2 y nota 2. Por lo demás, se encontraránuevamente este concepto: véase infra, núms. 75-78. Además, respecto de la noción jurídica y de lanoción étnica de la nación, R. Bonnard, op. cit., Revue du droit public, 1936, pp. 215-217.
21 Véase, por ejemplo, G. Renard, La Théorie de l’Institution, París, 1930, pp. 152-155; E. Bau-din, Cours de Philosophie Morale, París, 1936, pp. 413-416.
22 Como dice el nacional-socialismo, siguiendo a Hitler, la nación “es la comunidad concretade seres semejantes en cuanto a su estructura física y espiritual” (véase Mankiewicz, t. I, núm. 92, p.94). Se trata, pues, de semejanzas individuales.
23 Esos derechos y deberes dan lugar a una “moral de la nación” , como los derechos y deberesfamiliares dan lugar a una “moral de la familia” .
difícil asignar a cada nación, considerada siempre aparte del Estado, unfin, una misión o una “vocación” cualquiera, como también descubrir enella los órganos indispensables para el cumplimiento de esa pretendidavocación. Un carácter común, aunque sea fuertemente sentido, aunquegenere obligaciones, no basta para dar nacimiento a un ser real distinto,dotado de “ individualidad objetiva” y menos aún a un ser dotado de indi-vidualidad subjetiva, en suma, a una persona moral.
Para alcanzar el grado de institución-persona se requiere la reuniónde estos dos elementos indispensables: una idea directriz incorporada enuna organización; pues bien, uno y otro elementos hacen falta en el casode la nación, a pesar de la solidaridad que une a los individuos nacionalesen el espacio y en el tiempo. La idea nacional que se trata de salvaguardaro promover puede ciertamente (a pesar de lo vago del concepto) propor-cionar el principio de una institución: así en la teoría que pone a la insti-tución-Estado al servicio de la idea nacional. Pero la nación misma no esmás que un hecho social, respetable sin duda, pero no una institución su-jeto de derecho.24 Sucede exactamente lo mismo con la humanidad: lospartidarios de la nación-persona se esfuerzan por demostrar que la huma-nidad no es una persona. Con toda justicia hacen valer que “ la humanidadno es una sociedad en el sentido propio del término. No existe sociedaden general, no existe organismo que no tenga un fin propio que alcanzar,y la sociedad de todos los hombres no puede tener finalidad propia, esdecir, fines que no se resuelvan en fines individuales” .25 Estas razonesvalen a la vez contra la sociedad-humanidad y contra la sociedad-nación:la nación no tiene más fin propio que la humanidad.
Si la argumentación es verdadera, claro es que vale a fortiori paragrupos nacionales, minoritarios o inclusive mayoritarios, que no reúnenmás que a una fracción de los nacionales: con menos razón que la nacióncompleta, las ramas desgajadas de la nación, que existen en el seno dediversos Estados, no constituyen por sí mismas, en el plano sociológico,personas morales distintas.26
18 JEAN DABIN
24 Comp. J. Delos, op. cit., pp. 31-49; F. Perroux, “Vocation chrétienne et vocation nationale” ,La vie intellectuelle, t. LII, núms. 2 y 3, 31 de octubre y 15 de noviembre de 1937, especialmente laspáginas 221 y 374 (a propósito de la vocación de una persona colectiva).
25 A Rocco y F. Carli, Rapport au Ille. Congrès Nationaliste, celebrado en Milán, en mayo de1914, citado por M. Prélot, L’Empire Fasciste, París, 1936, núm. 29, pp. 126 y 127.
26 Nada impide, sin embargo, que el Estado se organice de acuerdo con un principio de descen-tralización territorial o incluso específicamente nacional y que reconozca la calidad de personas mo-rales de derecho público a los grupos nacionales. Mas esa es una hipótesis distinta que se volverá aencontrar más adelante: véase infra núms. 197-202.
14. De hecho muchos Estados realizan la coincidencia con la nación, enel sentido de que todos sus súbditos son, al mismo tiempo, connacionales.27
Es el caso, en los actuales momentos, de Francia, Inglaterra, los Países Ba-jos, Italia y Alemania, por lo menos en su conjunto; igualmente, si se man-tiene el criterio de un querer vivir colectivo, el caso de los Estados Unidos deAmérica, de Suiza y de Bélgica. Esto no quiere decir que, en la hipótesis de lacoincidencia, la Nación haya sido siempre anterior al Estado. La vida políti-ca común puede ser generadora de una nacionalidad nueva, superior, en lacual vienen a fundirse y unificarse grupos nacionales anteriormente distintos.¿Qué decir del papel del Estado francés —el de los reyes como el de la Re-volución— en la formación de la nación francesa, nacida de la fusión deprovenzales, normandos, bretones, franceses de l’Ile de France... en la co-munidad política francesa? Claro que no siempre se presenta este caso, yaque, aunque el Estado, por su política, está en aptitud de influir sobre elnacimiento y consolidación de la nacionalidad, sucede, con mayor fre-cuencia aún, que la nacionalidad engendra al Estado, provocando la erec-ción, en una comunidad política distinta, del grupo nacional preexistente(actualmente, en la práctica, por vía de secesión o de incorporación).
Sin embargo, la fusión del Estado y de la nación está lejos de reali-zarse en todas partes. Muchos Estados tienen como súbditos a individuosde nacionalidades diversas: así sucede en los Estados de población mixtao de minorías nacionales, sea cual fuere, por lo demás, el tratamiento par-ticular de que gocen los diversos individuos o grupos, en el plano internoo en el internacional. Mas lo que precisa subrayar es que la coincidenciaque no existe de hecho, tampoco se impone en derecho.28
En primer lugar, no siempre es practicable. En las hipótesis, muy fre-cuentes, en que los grupos nacionales están mezclados entre sí sobre elmismo suelo, el Estado nacional no podría nacer por falta de base territo-rial propia. Después, la vida en Estado exige la reunión de determinadascondiciones de viabilidad, muy diversas según las contingencias, pero nopodrían ser suplidas por la unidad de nacionalidad. Admitiendo que lasimposibilidades materiales sean descartadas, la exigencia moral entra enjuego. Allí donde la nación forma parte de un Estado ya constituido, esnecesario tener en cuenta los derechos y legítimos intereses de los conciu-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 19
27 Si la nacionalidad es, ante todo, cuestión de espíritu y de voluntad, es preciso no excluir deella a los optantes y a los naturalizados.
28 Comp., acerca de las relaciones entre la nación y el Estado, Le Fur, “La Nation et l’État” ,Encyclopédie Francaise, t. X, L’État Moderne, pp. 10.10-8-10.
dadanos de otra nacionalidad agrupados en el mismo Estado, así como lasrepercusiones eventuales de una ruptura sobre los demás Estados y sobrela comunidad internacional.29 De igual modo, nada impide que los dere-chos estrictamente nacionales reciban plena satisfacción en el seno de unEstado compuesto de varias naciones. ¿Qué exige, en efecto, la nación?Vivir y desarrollarse; más exactamente, ver mantenido y fortificado el ca-rácter nacional de sus miembros, así como la solidaridad que los une. Larealización de este fin pide, sin duda, de parte del Estado, una actitud y unconjunto de medidas favorables, o, lo que es lo mismo, una política con-secuente, mas no podría afirmarse a priori que semejante política no pue-da ser practicada, de manera competente y comprensiva a la vez, por unEstado que no fuese exclusivamente nacional.30 ¿Se dirá que la experien-cia ha hablado y que en todo caso el Estado nacional ofrece mayor garan-tía, para la ejecución de un programa nacional, que un Estado extranjeroo sin nacionalidad determinada? A esto puede responderse que por sísola, la conquista de esta garantía no podría justificar una modificacióndel orden establecido, tanto menos cuanto que los derechos del hombre—entre los que figuran, en su rango, los derechos nacionales— gozan dehecho de la solicitud que les es debida. Existen, por lo demás, fuera de laindependencia política, otros medios de salvaguardar esos derechos, yasea en el plano interno (recursos jurisdiccionales, soluciones de federalis-mo o de descentralización),31 o en el plano internacional (protección delas minorías o protección internacional de los derechos del hombre).
Tales son, brevemente esbozados y sin entrar en detalle, los motivosque recomiendan el rechazo del principio de las nacionalidades (o inclusoel derecho de los pueblos a disponer de sí mismos),32 por lo menos conce-bido de una manera absoluta, sin consideración de las contingencias ni delas posibilidades, y sin respeto a las situaciones adquiridas o a la paz delmundo. Aunque el caso fuese perfectamente claro, y suponiendo que setratase de un grupo nacional distinto y homogéneo, la independencia polí-tica del grupo no podría erigirse en derecho incondicionado, trascendente,
20 JEAN DABIN
29 Habrá ocasión de volver a tratar este último punto: Véase infra, núms. 301-302.30 Véase, en lo que concierne a la antigua monarquía austro-húngara, A. Von Verdross, “État et
nation, État national et État plurinational” , Annales de droit et de sciences politiques, Bruselas, 1936,pp. 338 y ss.
31 Volverán a estudiarse las soluciones de federalismo y de descentralización: véase infra,núms. 189 y ss.
32 Acerca de esta distinción, véase G. Scelle, Précis de droit des gens, segunda parte, París,1934, pp. 264-267.
aun cuando la reivindicación no debiese buscarse sino por vías pacíficas.Todo individualismo es condenable: lo mismo el de los grupos nacionalesque el de los Estados o individuos particulares.33
15. Es innegable, por lo demás, que la vida común, en el seno delEstado de población mixta, ofrece mayor dificultad que en el seno del Es-tado nacional. Si el contacto de las nacionalidades en el cuadro de un Esta-do único es susceptible de proporcionar a la comunidad total, gracias alintercambio de culturas, un enriquecimiento precioso, entraña también,casi fatalmente, pugnas y malos entendimientos; a veces, inclusive, luchasfratricidas. Pero ¿no es deber de los hombres moderar sus pasiones, com-prendiendo en ellas sus pasiones nacionales, y no es el papel del Estadoarmonizar los intereses y arbitrar los conflictos con imparcialidad? Sea deello lo que fuere, lo cierto es que ningún empeño de simplificación podríalegitimar la supresión del dualismo por una de estas soluciones extremas:de parte del Estado, una política de asimilación forzada que vulneraría losderechos nacionales; de parte de las nacionalidades, una política de indepen-dencia que desconocería los derechos del Estado. Las complicaciones quesuscita la vida no están hechas para ser eliminadas por la violencia, sinopara ser resueltas mediante la conciliación de los derechos respectivos.
También es verdad que puede presentarse un caso (y en nuestros turba-dos tiempos no es raro) en que la distinción entre la nación y el Estado en-trañe un inconveniente mayor: es aquel en que el Estado plurinacional34
entrase en conflicto con el Estado de una de las nacionalidades en disputa.Por un lado, el nacional está obligado al deber de lealtad hacia el Estado aque está sujeto; por el otro, está unido por el lazo de la solidaridad y de ladevoción nacionales a los súbditos del Estado adverso. Penoso caso deconciencia, seguramente, cuya solución, por lo demás, no es dudosa: si esnecesario escoger, el deber de lealtad vence, precisamente porque el Esta-do plurinacional es legítimo, lo que le permite exigir de todos sus súbdi-tos, sin distinción de nacionalidad, una obediencia leal, aun en la hipóte-sis de dicho conflicto y sobre todo en ella. Insistamos, pues: la mejorfórmula de las relaciones sociales no es necesariamente la que deba supri-mir todo caso de conciencia. Hay casos de conciencia inevitables: son losque provienen de los hechos de la vida y que nadie puede suprimir.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 21
33 Comp., respecto del principio de las nacionalidades, E. Baudin, Philosophie Morale, p. 516.34 Esta última palabra está empleada en sentido etimológico y no en el sentido orgánico en que
es empleado en los países germánicos.
16. Pero de que la coincidencia entre el Estado y la nación no sea dederecho, no cabría concluir, en sentido inverso, en una disociación nece-saria. Es la tesis, sostenida por ciertos ingleses, de la “desnacionaliza-ción” del Estado o, partiendo de la nación, de la “despolitización” de lanación.35 Según este punto de vista, los asuntos que interesan a cada na-ción deberían ser dejados a la competencia de cada grupo nacional, mien-tras que el Estado, separado de las naciones, no tendría que preocuparsemás que del orden propiamente político.36 Pero en teoría y de hecho, esaseparación parece imposible. De suyo, lo político y lo nacional tienen es-trechas relaciones, porque la nacionalidad determina los individuos súb-ditos del Estado y éste no puede tomar a los individuos más que comoson, es decir, determinados por su carácter nacional. Por otra parte, cual-quiera que sea el margen de autonomía que se deje a las nacionalidadespara el arreglo de sus asuntos nacionales, esta autonomía tiene como lími-te necesario el interés superior, representado y apreciado por el Estado: laarmonía entre los diversos grupos nacionales y el bien de la comunidadpolítica entera. De allí, precisamente, la impaciencia de muchos naciona-lismos que no se contentan con una autonomía relativa y aspiran a unaindependencia política completa. Lo que es exacto, en la idea de no-soli-darización, es que el Estado no tiene derecho a encastillarse en una de lasnaciones que lo componen, aunque sea la más numerosa. Aquí, como tra-tándose de las clases sociales, la no-solidarización no puede significarmás que imparcialidad, es decir, respeto a la justicia distributiva debida acada una de las naciones, no desinterés o abdicación.
17. b) A la concepción del Estado nacional, que descansa sobre de-terminadas afinidades nacionales, entendidas de una manera más o menosmaterialista (tal como la concepción racista de la nacionalidad), pero sinacepción de categorías sociales, se opone, desde el Manifiesto comunistade 1848, la idea de un Estado de clase, que agrupa a los trabajadores detodos los países sin distinción de nacionalidad, con la sola exclusión de laburguesía, considerada no como extraña al Estado, sino como sometida ala “dictadura del proletariado” . Naturalmente este régimen de lucha nosería más que transitorio, en espera de la abolición de las clases —conse-
22 JEAN DABIN
35 Véase Le Fur, “La Nation et l’État” , Encyclopédie Francaise, t. X, pp. 10.10-8 y 9.36 No es por una fortuita coincidencia por lo que esta concepción ha encontrado favorable aco-
gida en Inglaterra. Inglaterra reina sobre numerosas naciones, muy diferentes unas de otra y que esimposible reducir a un común denominador nacional. Toda política imperial requiere, de parte delEstado-imperio, una cierta reserva respecto de cuestiones propiamente nacionales.
cutiva al aniquilamiento de la burguesía— y de la desaparición del Esta-do mismo en sentido político, cuya presencia no tendría otra razón de serque la de mantener bajo el yugo al proletariado explotado. Se encuentraun curioso esbozo de realización de ese programa en las Constitucionesde los Estados de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, especial-mente la Constitución de la R. S. F. S. R. de 1925,37 en la que figuranprincipios como éstos: “La República rusa es un Estado socialista deobreros y de campesinos” (artículo 2o.); los que no trabajen, o vivan deltrabajo de los demás, no tienen ni derechos políticos ni derechos públicos,ni el “derecho honorífico de defender la Revolución con las armas” (ar-tículo 10); no gozan más que de libertades individuales y de derechos pa-trimoniales incluidos en la noción de economía privada, consecuencia dela N. E. P. (nueva economía política inaugurada tras de las experienciasradicales y desastrosas de principios de la Revolución). Este poner fuerade la ley a la clase burguesa, salvo en la medida en que se le necesita,parece ciertamente equivaler a ponerla al margen del Estado.38
Se dirá quizá que el fenómeno del Estado de clase no es contemporá-neo de la ideología marxista, que en las sociedades en que reina la esclavi-tud y aun en los regímenes exclusivamente patricios el Estado no es en elfondo más que un Estado de clase. Pero hay muchas diferencias. Se conci-be que el esclavo no sea miembro del Estado, puesto que se le consideracomo una cosa, no como un hombre: no es la idea de clase o de categoría so-cial la que está en juego, es la calidad de persona sujeto de derecho la quese niega al esclavo. Los regímenes patricios representan sin duda la domi-nación de una clase en el Estado; pero si la plebe está privada de derechospolíticos y aun de determinados derechos de la vida civil, no está excluidadel Estado:39 es la forma de gobierno más que la composición del Estadola que aquí importa.
Pero el rasgo característico del Estado de clase marxista y que lo opo-ne radicalmente a las formas de Estado de clase que se puedan encontraren la historia, es la concepción internacional de la clase y del Estado de
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 23
37 El texto de esta Constitución está publicado como apéndice a la obra de B. Mirkine-Guetze-vitch, La théorie générale de l’État soviétique, París, 1928.
38 La nueva Constitución de la U.R.S.S., de 5 de diciembre de 1936 (Bruselas, Ediciones Ger-minal, 1937) repite que la Unión es “un Estado socialista de obreros y de campesinos” , pero da comocierto el hecho de que la burguesía ha sido destruida (véase el informe de Stalin, Ediciones Germinal,pp. 26-27 y 51-53).
39 Acerca de la entrada de la plebe en la ciudad, en Roma, se encontrarán algunos relatos sucin-tos en J. Declareuil, Rome et l’organisation du droit, París 1924, pp. 45-56.
clase. El Estado marxista no sólo rechaza de su seno a todo aquel que noes trabajador, obrero o campesino, sino que incluye entre sus miembros, atítulo de “ la solidaridad de los trabajadores de todas las naciones” , a lostrabajadores extranjeros, a los que inviste de derechos políticos, públicosy sociales al igual de los trabajadores nacionales. Tal es la solución ins-crita en el artículo 11, párrafo 2, de la Constitución precitada, que estable-ce, es verdad, esta condición: que el extranjero trabaje en territorio de laRepública. Es, como se ve, el Estado internacional de clase, la divisiónhorizontal substituída a la división vertical del Estado nacional sin clase.Es verdad que entre la teoría y la práctica se interponen las disposicionesprecisas de los textos, que moderan y a veces suprimen los principios40 ysobre todo las exigencias cambiantes de la política interior y exterior delo Soviets, a las que desde hace mucho tiempo todo se ha subordinado:los textos y los principios. Se manifiestan, empero, ciertos reflejos, por lomenos psicológicos, de la concepción del Estado de clase, en las luchas“ ideológicas” que se desarrollan ante nuestros ojos: la primacía del puntode vista nacional cede ante la consideración de clase, hasta el grado deque las guerras civiles que hasta ahora habían sido intestinas, y en esesentido nacionales, tienden a transformarse en guerras civiles internacio-nales. La frontera que se establecía entre los Estados se establece, en ade-lante, entre las clases, los partidos y los “ frentes” , sin consideración parala unidad nacional descuartizada entre esos elementos hostiles. Fenómenode crisis, que no contiene parte alguna de verdad, pues si está permitidoconcebir, en teoría, un Estado internacional que reúna a todas las naciones,no se ve, en cambio, a qué ideal de organización humana puede corres-ponder un Estado internacional de clase. En todo caso, semejante fórmulasería la negación misma del Estado, pues el Estado, por su fin y por sufunción, supone esencialmente la unión, la colaboración de las clases.
2. El elemento territorial
18. De ordinario, las agrupaciones son de base exclusivamente huma-na, en el sentido de que basta, para constituir una agrupación, un determi-nado número de hombres. El elemento territorial no interviene más que
24 JEAN DABIN
40 Véase, respecto de este punto, A. Stoupnitzki, “Statut civil des étrangers” , en Eliachevitch,Tager y Nolde, Traité de droit civil et commercial des Soviets, París, 1930, t. I, núm. 49, p. 287; núm.54, pp. 292 y 293.
de una manera enteramente secundaria, como un medio de subdividir o, alo más, de limitar una agrupación que podría llegar a ser demasiado vasta.
Las agrupaciones territoriales toman entonces el nombre de seccionesmás o menos autónomas del grupo total: así pasa, por ejemplo, en la Igle-sia Católica o en ciertas organizaciones de partidos internacionales. Peronada impide imaginar agrupaciones que se extiendan a la tierra entera yque no impliquen, en sí mismas o en sus miembros principales, ningunacondición de territorialidad. Por el contrario, cuando se trata del Estado y,de una manera general, de las agrupaciones políticas, el elemento territo-rial cobra, al lado del elemento humano, una importancia de primer or-den. Con esto se quiere significar, no sólo que los hombres llamados acomponer el Estado deban estar establecidos permanentemente en un sue-lo, que constituye, así, su patria (terra patrum),41 sino que la formaciónestatal misma supone un territorio sin el cual no podría haber Estado. Eslo que se expresa diciendo que el Estado es corporación territorial.42
Ciertos autores, es verdad, lo han negado,43 por una preocupación de“desmaterializar” al Estado y con la mira de asegurar, en cualquier hipó-tesis, la preponderancia del elemento humano sobre el elemento territo-rial. Pero la cuestión no es de “desmaterializar” las instituciones cuando,de hecho, postulan un elemento material. El hombre no es puro espíritu;depende del espacio y del suelo y, además, no conviene, a pretexto deespiritualismo, desarraigarlo de sus soportes vitales. Se ha invocado, cier-tamente, el caso de ciertas sociedades políticas nómadas e igualmente elde la Iglesia Católica. Pero comparación no es razón: la Iglesia es universaly no constituye un Estado. La misión y el fin de la Iglesia son espirituales y,por consiguiente, independientes en sí de toda contingencia territorial,44
mientras que el Estado se mueve en lo temporal y, consecuentemente, enun dominio en que la tierra, valor temporal de primer orden, está llamadaa representar un papel. En cuanto a los grupos nómadas, si bien pueden
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 25
41 Acerca de la importancia social de la sedentariedad, véase Hauriou, Précis, 2a. ed., 1929, pp.41 y ss. En cuanto al concepto de patria, aspecto territorial de la nación, véase, en diversos sentidos,Delos, op. cit., p. 29, nota 1; Baudin, Cours de Philosophie Morale, pp. 428 y 429.
42 Véase, en cuanto a este punto, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 235-243; L. Del-bez, “Du territoire dans ses rapports avec l’État” , Revue générale du droit international public, 1932,pp. 707-710.
43 Comp. G. Scelle, Précis de droit des gens, primera parte, París, 1932, pp. 75 y 76.44 En sí, decimos. De hecho, es útil que la Iglesia encuentre un punto de la tierra en el que no
esté sometida a ningún poder temporal: es la garantía de su independencia contra las tendencias impe-rialistas de los Estados en el dominio de lo espiritual. Véase infra, núms. 280 y 281.
encontrarse en ellos rudimentos y aun rasgos de organización política(así: jefes, leyes, penas), lo cierto es que no han llegado, en razón mismade su nomadismo, al grado evolucionado de la vida política. Hay que te-ner en cuenta, por lo demás, que se trata de hacer aquí un estudio sintéti-co del Estado moderno, tal como es actualmente y en los principales paí-ses, haciendo abstracción de las realidades de la historia o de la prehistoriacomo posibilidades puramente lógicas de hoy o de mañana.
Poco importa, además, desde el punto de vista de la existencia delEstado, que el territorio sea grande o pequeño; protegido o no por fronte-ras naturales, dotado de acceso marítimo o puramente continental, rico opobre en recursos (suelo, subsuelo, clima, régimen hidrográfico...) La ex-tensión del territorio, las fronteras, el acceso al mar, los recursos... son,para los Estados, cualidades generadoras de potencia, a veces, inclusive,en determinadas circunstancias políticas y económicas, condiciones máso menos necesarias de viabilidad. Pero no son esenciales a la noción de Es-tado, puesto que de hecho existen y han existido siempre Estados de pe-queña dimensión, Estados privados de fronteras naturales, Estados desuelo pobre, incapaces de proveer a la subsistencia de sus habitantes.45 Esque, a pesar de cierta concepción “geopolítica” , el Estado es ante todoformación política y no expresión geográfica o unidad económica.
Agreguemos que la noción de territorio comprende no sólo la superfi-cie del suelo, sino también lo que está debajo (subsuelo) y el espacio at-mosférico que cubre el suelo; eventualmente, además, las extensionesmarítimas (puertos, bahías, radas, mar territorial).46
19. Sin embargo, importa precisar en qué sentido o de qué manerainterviene el territorio en el sistema del Estado.
Una primera función —negativa— del territorio, es admitida por casitodo el mundo: el territorio permite asignar al Estado fronteras.47 En unrégimen de Estados múltiples, es indispensable, para prevenir conflictos,señalar los límites de las respectivas competencias. Pues bien, aun pres-cindiendo del hecho de que los pueblos presididos por diversos Estadoshabiten en una región determinada del globo, el límite más preciso es ellímite territorial, que consta en el espacio, en el suelo, mientras que un
26 JEAN DABIN
45 Se vuelve a encontrar aquí, bajo el punto de vista del territorio, la cuestión de la autarquía,considerada más arriba (núm. 9) bajo el punto de vista de las aptitudes de la población.
46 Véase, en cuanto al territorio y el espacio, A. de Lapradelle, “Le territoire” , EncyclopédieFrancaise, t. X, L’État Moderne, pp. 10.10-13 a 15.
47 En cuanto a la noción de frontera, véase A. de Lapradelle, op. cit., pp. 10.12-1 a 3.
límite puramente personal, obtenido del solo acuerdo de personas sinatender al espacio, contradiría, a la vez, la realidad de las cosas, es decir,el hecho de la sedentariedad de las poblaciones, y las exigencias de unorden internacional claro que excluya los riesgos de las rivalidades. CadaEstado tiene así su circunscripción territorial, en la que ejerce su corres-pondiente papel: gobierna, legisla, juzga con relación a todos aquellosque se encuentran en el territorio, nacionales o extranjeros. Ese acantona-miento no significa, por lo demás, que cada Estado pueda arbitrariamentedesconocer, en su territorio, los derechos de los Estados o de los indivi-duos extranjeros, o inclusive negar a los Estados extranjeros toda autori-dad sobre sus súbditos más allá de sus fronteras: el derecho internacionalpúblico y privado —por lo menos el derecho natural, si no siempre el de-recho positivo— limita, a este respecto, la libertad de los Estados. Eseacantonamiento no significa tampoco que no se encuentren jamás casosde competencia repartida entre dos o varios Estados, y aun casos de com-petencia suspendida, tratándose de un Estado cuyo territorio sea adminis-trado por otro Estado...48 Pero esos casos son otros tantos acomodamien-tos o excepciones que suponen la regla: normalmente, el Estado requiereun territorio delimitado en el que sólo él tenga competencia y responsabi-lidad de Estado. En cuanto a determinar qué autoridad es la que tiene fa-cultad para fijar concretamente esos límites territoriales —cada Estado envirtud de su soberanía o un órgano superior de derecho de gentes—49 eltema excede el cuadro de la tesis aquí formulada, que es la de la necesi-dad para cada uno de los Estados que se reparten el globo de una fronteramaterial tangible, de naturaleza territorial. Baste poner de manifiesto quelos peligros de un derecho de autodeterminación en la materia justificanpor sí solos la competencia de una autoridad internacional.
Pero la función del territorio no se limita a dotar al Estado de unalínea-frontera que trace una área de competencia. A esta función negativase añade otra, positiva, que es más discutida en nuestros días,50 quizá porrazón de cierta dificultad en precisarla, pero que no es menos innegable.
En efecto, el Estado, para realizar convenientemente su misión, tienenecesidad de un territorio, es decir, de una porción delimitada del suelo, de
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 27
48 Acerca de esos diferentes casos, véase L. Delbez, op. cit., Revue générale de droit internatio-nal public, 1932, pp. 720-738.
49 Véase, respecto de este punto, ibidem, pp. 711-715.50 En sentido contrario, véase L. Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 46; Delbez, op. cit.,
Revue générale de droit international public, 1932, pp. 711-715.
la que pueda sacar partido como un instrumento en vista de sus fines deEstado. Por una parte, en el plano interno, el territorio viene a reforzar laautoridad del Estado, al que proporciona una base de control y de coac-ción. Gracias al territorio, el Estado tiene el medio fácil de llevar la cuen-ta, de vigilar y de obligar a los individuos, de prohibir a unos la evasión,de expulsar o desterrar a otros. En una palabra, quien tiene el territoriotiene al habitante.51 Además, una multitud de tareas que incumben al Es-tado (y no sólo los trabajos públicos) implican una determinada utiliza-ción del suelo o del espacio por parte del poder público; de los “ resortesterritoriales” en una palabra.52 En el plano exterior, finalmente, el territo-rio proporciona al Estado una línea de defensa, que le permite hacer fren-te al enemigo y cerrar el camino a la invasión. Mientras se mantiene en elsuelo patrio, el Estado está en aptitud de durar; desde el momento en quees “arrojado fuera” , se desploma, no sólo porque ha perdido el límite desu competencia, sino porque está privado del fundamento sólido en queapoyaba su acción. Así, de la posesión del territorio depende la autoridaddel Estado sobre sus súbditos, al igual que su independencia frente al ex-tranjero.53
20. Pero si el Estado no puede ni actuar ni subsistir sin la ayuda deun soporte territorial, de allí resulta que goza, con relación al territorio, de unverdadero derecho.54 Es el caso de todas las instituciones: conviene reco-nocerles, a título de derecho constitucional, las facultades indispensablespara la realización de su obra. ¿De qué naturaleza es ese derecho particu-lar del Estado sobre su territorio? Teniendo por objeto una cosa —el terri-torio—, erróneamente se le llamaría derecho de soberanía (imperium)porque la soberanía, que es autoridad, no puede ejercerse más que sobrelas personas y no sobre las cosas.
La expresión soberanía territorial encierra un equívoco: toda sobera-nía es personal; no es territorial sino en tanto que comprende a las perso-nas que se encuentran sobre la extensión del territorio.55 Afectando al te-rritorio mismo, el derecho del Estado no podría ser, pues, más que un
28 JEAN DABIN
51 Comp. Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 3.52 Es la palabra que utiliza Hauriou, Précis, 2a. ed., p. 555.53 Véase, acerca de esta función del territorio, A. de Lapradelle, “Le territoire” , Encyclopédie
Francaise, t. X, p. 10.10-11 y 12. Además, acerca de la importancia del cuadro territorial en el Esta-do, Hauriou, Précis, pp. 555 y 556.
54 En sentido contrario, Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 51 y 52.55 Comp., en cuanto a este punto, Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 4; Duguit, op. cit.,
2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 52.
derecho de dominio (dominium), que se traducirá, por ejemplo, en el de-recho de expropiación por causa de utilidad pública o en el derecho dedevastación para los fines de defensa nacional (teoría llamada del territo-rio-objeto).
Esta especie de derecho real eminente no es, sin embargo, un derechode propiedad. No se confunde ni con el derecho del Estado sobre su do-minio privado, ni aun con el derecho del Estado sobre el dominio público.Por una parte, el derecho del Estado sobre el territorio es a la vez generaly limitado en su objeto: se extiende al territorio entero, mientras que lapropiedad, aun pública, no alcanza más que a partes determinadas del te-rritorio; no entraña plenitud y exclusividad de poderes, que siguen perte-neciendo, en principio, al propietario subyacente, sino tan sólo ciertas fa-cultades determinadas de utilización. Por otra parte, a diferencia delderecho de propiedad, que está destinado a la satisfacción de fines egoís-tas (en el sentido etimológico del término), el derecho del Estado sobre elterritorio participa del carácter funcional, institucional, del Estado: en-cuentra su razón de ser y su límite en el interés público, en las necesida-des de la existencia del Estado y del cumplimiento de su misión. Y porestar así limitado por su fin, es por lo que, igualmente, es general y estácircunscrito a su objeto. Laband hablaba de un “derecho real de derechopúblico” ; podría hablarse quizá de un derecho real institucional.56
Que no se objete, con Michoud y otros, que el pretendido derechosobre el territorio no es en realidad más que un poder sobre las perso-nas.57 Sin duda, como lo señalan esos autores, el poder de utilización delterritorio se resuelve finalmente en un derecho, que pertenece al Estado,de ordenar a los propietarios de los terrenos sobre los que ha puesto susmiras (caso de expropiación, de devastación...) que se abstengan de todaresistencia a la utilización proyectada: caso de soberanía personal, de im-perium por consiguiente. Pero ¿no pasa siempre así cuando un derecho seejerce sobre una cosa, incluyendo el derecho de propiedad privada? Pordefinición, el derecho, inclusive el real, supone otros hombres a los quese le opone y que están obligados a respetarlo. De allí resulta también que siel Estado tiene el derecho de ordenar a los propietarios la abstención, esporque tiene, si no sobre los terrenos mismos, sí al menos sobre el territo-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 29
56 Comp., acerca de esta discusión, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 244-249; LeFur, “La Nation et l’État” , Encyclopédie Francaise, t. X, pp. 10.10-7, col. 1 y 2.
57 Véase, especialmente, L. Michoud, La théorie de la personnalité morale, 3a. ed. por L. Tro-tabas, París, 1932, t. II, núm. 201, pp. 64 y 65, y en particular la nota 2 de la p. 65.
rio del que esos terrenos forman parte integrante, un derecho real de usoque, en aquellas circunstancias en que el interés público está de por me-dio, es superior al derecho privado de los propietarios.
21. ¿Podría irse más lejos y, a pretexto de que el territorio es indis-pensable al Estado, considerarlo como un elemento del ser mismo y de lapersonalidad del Estado, que, en su esencia, estaría compuesto de hom-bres y territorio a la vez? (teoría llamada del territorio-sujeto).58 La con-clusión parece excesiva. No se llegará a descartarla objetando, con algu-nos,59 que ella impediría toda modificación de fronteras, pues el territorioaquí considerado, a título de elemento del Estado, no es tal territorio de-terminado en su magnitud, sino un territorio cualquiera susceptible de va-riación.60 Pero aun así interpretada, la conclusión no podría ser admitida,porque al incorporar en el ser, y sobre todo en la persona del Estado, alterritorio, deja atrás los límites de lo verosímil y de lo necesario. Basta,en efecto, con concebir el territorio como la base terrestre del Estado,como uno de sus instrumentos indispensables y sobre el cual tiene dere-chos el Estado, sin que haya necesidad de introducirlo en el corazón deéste como una parte de su ser y de su persona. Tal vez se deje uno in-fluenciar por una comparación con el ser humano: el territorio es para elEstado lo que el cuerpo es para el hombre. Pero este antropomorfismo noes más que una producción poética: un ser moral no tiene cuerpo; no tienemás que elementos componentes que son los individuos que son susmiembros. Se alega, es verdad, el “precedente” de la fundación, en que elpatrimonio sería el principio y el soporte de la personalidad.61 Pero sincontar con que el territorio no tiene, para el Estado, la significación de unpatrimonio, el análisis es erróneo: en la fundación, el principio y el sopor-te de la personalidad no es el patrimonio, masa inerte y pasiva; es la vidaincorporada en la fundación misma y servida por el patrimonio. Así en elEstado se verá que no es el territorio, simple instrumento material, el queforma el Estado, ni siquiera en parte, sino la idea incorporada en la insti-tución estatal, a saber, el bien público, al servicio de la cual se encuentranel territorio y todos los demás instrumentos del Estado. En una palabra, el
30 JEAN DABIN
58 Véase, en este sentido, G. Jellinek, L’État moderne et son droit, edición francesa, t. II, pp. 16y ss.; Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 4, nota 4.
59 Por ejemplo Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 48-50; Delbez, op. cit., Revue généralede droit international public, 1932, pp. 718 y 719.
60 En este sentido, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, p. 239.61 A. de Lapradelle, “Le territoire” , Encyclopédie Francaise, t. X, pp. 10.10-11, col. 2, in fine.
territorio no es el Estado, ni en todo ni en parte;62 no es más que un medioal servicio del Estado.
Es indudable que “en ausencia de un territorio no puede formarse elEstado y que la pérdida de su territorio entraña su completa extinción” .63
Pero de que “el territorio es una condición de existencia del Estado” 64 nopuede autorizadamente deducirse que el territorio sea un elemento del sery de la persona del Estado: condición de existencia no se confunde conelemento esencial, constitutivo. No sólo ofrece esta distinción un interésfilosófico: justifica el otorgamiento de una primacía, en la estructura delEstado, al elemento humano sobre el elemento territorial, cuyo valor, pornecesario que sea, no es, empero, más que instrumental.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 31
62 Algunos autores han llegado, en efecto, hasta a identificar al Estado con su territorio: véase,en sentido contrario, Carré de Malberg, t. I, núm. 3, p. 8, nota 7.
63 Ibidem, p. 4, nota 4.64 Idem.
2. EL ELEMENTO TERRITORIAL
18. Determinado territorio, elemento indispensable para el Estado 24
19. Las dos funciones del territorio: a) negativa, como límite decompetencia respecto de los otros Estados. b) Función posi-tiva, como sede del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
20. Naturaleza del derecho del Estado sobre su territorio: un“derecho real institucional” . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
21. El territorio, simple instrumento material, no es más que unmedio al servicio del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
clase. El Estado marxista no sólo rechaza de su seno a todo aquel que noes trabajador, obrero o campesino, sino que incluye entre sus miembros, atítulo de “ la solidaridad de los trabajadores de todas las naciones” , a lostrabajadores extranjeros, a los que inviste de derechos políticos, públicosy sociales al igual de los trabajadores nacionales. Tal es la solución ins-crita en el artículo 11, párrafo 2, de la Constitución precitada, que estable-ce, es verdad, esta condición: que el extranjero trabaje en territorio de laRepública. Es, como se ve, el Estado internacional de clase, la divisiónhorizontal substituída a la división vertical del Estado nacional sin clase.Es verdad que entre la teoría y la práctica se interponen las disposicionesprecisas de los textos, que moderan y a veces suprimen los principios40 ysobre todo las exigencias cambiantes de la política interior y exterior delo Soviets, a las que desde hace mucho tiempo todo se ha subordinado:los textos y los principios. Se manifiestan, empero, ciertos reflejos, por lomenos psicológicos, de la concepción del Estado de clase, en las luchas“ ideológicas” que se desarrollan ante nuestros ojos: la primacía del puntode vista nacional cede ante la consideración de clase, hasta el grado deque las guerras civiles que hasta ahora habían sido intestinas, y en esesentido nacionales, tienden a transformarse en guerras civiles internacio-nales. La frontera que se establecía entre los Estados se establece, en ade-lante, entre las clases, los partidos y los “ frentes” , sin consideración parala unidad nacional descuartizada entre esos elementos hostiles. Fenómenode crisis, que no contiene parte alguna de verdad, pues si está permitidoconcebir, en teoría, un Estado internacional que reúna a todas las naciones,no se ve, en cambio, a qué ideal de organización humana puede corres-ponder un Estado internacional de clase. En todo caso, semejante fórmulasería la negación misma del Estado, pues el Estado, por su fin y por sufunción, supone esencialmente la unión, la colaboración de las clases.
2. El elemento territorial
18. De ordinario, las agrupaciones son de base exclusivamente huma-na, en el sentido de que basta, para constituir una agrupación, un determi-nado número de hombres. El elemento territorial no interviene más que
24 JEAN DABIN
40 Véase, respecto de este punto, A. Stoupnitzki, “Statut civil des étrangers” , en Eliachevitch,Tager y Nolde, Traité de droit civil et commercial des Soviets, París, 1930, t. I, núm. 49, p. 287; núm.54, pp. 292 y 293.
de una manera enteramente secundaria, como un medio de subdividir o, alo más, de limitar una agrupación que podría llegar a ser demasiado vasta.
Las agrupaciones territoriales toman entonces el nombre de seccionesmás o menos autónomas del grupo total: así pasa, por ejemplo, en la Igle-sia Católica o en ciertas organizaciones de partidos internacionales. Peronada impide imaginar agrupaciones que se extiendan a la tierra entera yque no impliquen, en sí mismas o en sus miembros principales, ningunacondición de territorialidad. Por el contrario, cuando se trata del Estado y,de una manera general, de las agrupaciones políticas, el elemento territo-rial cobra, al lado del elemento humano, una importancia de primer or-den. Con esto se quiere significar, no sólo que los hombres llamados acomponer el Estado deban estar establecidos permanentemente en un sue-lo, que constituye, así, su patria (terra patrum),41 sino que la formaciónestatal misma supone un territorio sin el cual no podría haber Estado. Eslo que se expresa diciendo que el Estado es corporación territorial.42
Ciertos autores, es verdad, lo han negado,43 por una preocupación de“desmaterializar” al Estado y con la mira de asegurar, en cualquier hipó-tesis, la preponderancia del elemento humano sobre el elemento territo-rial. Pero la cuestión no es de “desmaterializar” las instituciones cuando,de hecho, postulan un elemento material. El hombre no es puro espíritu;depende del espacio y del suelo y, además, no conviene, a pretexto deespiritualismo, desarraigarlo de sus soportes vitales. Se ha invocado, cier-tamente, el caso de ciertas sociedades políticas nómadas e igualmente elde la Iglesia Católica. Pero comparación no es razón: la Iglesia es universaly no constituye un Estado. La misión y el fin de la Iglesia son espirituales y,por consiguiente, independientes en sí de toda contingencia territorial,44
mientras que el Estado se mueve en lo temporal y, consecuentemente, enun dominio en que la tierra, valor temporal de primer orden, está llamadaa representar un papel. En cuanto a los grupos nómadas, si bien pueden
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 25
41 Acerca de la importancia social de la sedentariedad, véase Hauriou, Précis, 2a. ed., 1929, pp.41 y ss. En cuanto al concepto de patria, aspecto territorial de la nación, véase, en diversos sentidos,Delos, op. cit., p. 29, nota 1; Baudin, Cours de Philosophie Morale, pp. 428 y 429.
42 Véase, en cuanto a este punto, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 235-243; L. Del-bez, “Du territoire dans ses rapports avec l’État” , Revue générale du droit international public, 1932,pp. 707-710.
43 Comp. G. Scelle, Précis de droit des gens, primera parte, París, 1932, pp. 75 y 76.44 En sí, decimos. De hecho, es útil que la Iglesia encuentre un punto de la tierra en el que no
esté sometida a ningún poder temporal: es la garantía de su independencia contra las tendencias impe-rialistas de los Estados en el dominio de lo espiritual. Véase infra, núms. 280 y 281.
encontrarse en ellos rudimentos y aun rasgos de organización política(así: jefes, leyes, penas), lo cierto es que no han llegado, en razón mismade su nomadismo, al grado evolucionado de la vida política. Hay que te-ner en cuenta, por lo demás, que se trata de hacer aquí un estudio sintéti-co del Estado moderno, tal como es actualmente y en los principales paí-ses, haciendo abstracción de las realidades de la historia o de la prehistoriacomo posibilidades puramente lógicas de hoy o de mañana.
Poco importa, además, desde el punto de vista de la existencia delEstado, que el territorio sea grande o pequeño; protegido o no por fronte-ras naturales, dotado de acceso marítimo o puramente continental, rico opobre en recursos (suelo, subsuelo, clima, régimen hidrográfico...) La ex-tensión del territorio, las fronteras, el acceso al mar, los recursos... son,para los Estados, cualidades generadoras de potencia, a veces, inclusive,en determinadas circunstancias políticas y económicas, condiciones máso menos necesarias de viabilidad. Pero no son esenciales a la noción de Es-tado, puesto que de hecho existen y han existido siempre Estados de pe-queña dimensión, Estados privados de fronteras naturales, Estados desuelo pobre, incapaces de proveer a la subsistencia de sus habitantes.45 Esque, a pesar de cierta concepción “geopolítica” , el Estado es ante todoformación política y no expresión geográfica o unidad económica.
Agreguemos que la noción de territorio comprende no sólo la superfi-cie del suelo, sino también lo que está debajo (subsuelo) y el espacio at-mosférico que cubre el suelo; eventualmente, además, las extensionesmarítimas (puertos, bahías, radas, mar territorial).46
19. Sin embargo, importa precisar en qué sentido o de qué manerainterviene el territorio en el sistema del Estado.
Una primera función —negativa— del territorio, es admitida por casitodo el mundo: el territorio permite asignar al Estado fronteras.47 En unrégimen de Estados múltiples, es indispensable, para prevenir conflictos,señalar los límites de las respectivas competencias. Pues bien, aun pres-cindiendo del hecho de que los pueblos presididos por diversos Estadoshabiten en una región determinada del globo, el límite más preciso es ellímite territorial, que consta en el espacio, en el suelo, mientras que un
26 JEAN DABIN
45 Se vuelve a encontrar aquí, bajo el punto de vista del territorio, la cuestión de la autarquía,considerada más arriba (núm. 9) bajo el punto de vista de las aptitudes de la población.
46 Véase, en cuanto al territorio y el espacio, A. de Lapradelle, “Le territoire” , EncyclopédieFrancaise, t. X, L’État Moderne, pp. 10.10-13 a 15.
47 En cuanto a la noción de frontera, véase A. de Lapradelle, op. cit., pp. 10.12-1 a 3.
límite puramente personal, obtenido del solo acuerdo de personas sinatender al espacio, contradiría, a la vez, la realidad de las cosas, es decir,el hecho de la sedentariedad de las poblaciones, y las exigencias de unorden internacional claro que excluya los riesgos de las rivalidades. CadaEstado tiene así su circunscripción territorial, en la que ejerce su corres-pondiente papel: gobierna, legisla, juzga con relación a todos aquellosque se encuentran en el territorio, nacionales o extranjeros. Ese acantona-miento no significa, por lo demás, que cada Estado pueda arbitrariamentedesconocer, en su territorio, los derechos de los Estados o de los indivi-duos extranjeros, o inclusive negar a los Estados extranjeros toda autori-dad sobre sus súbditos más allá de sus fronteras: el derecho internacionalpúblico y privado —por lo menos el derecho natural, si no siempre el de-recho positivo— limita, a este respecto, la libertad de los Estados. Eseacantonamiento no significa tampoco que no se encuentren jamás casosde competencia repartida entre dos o varios Estados, y aun casos de com-petencia suspendida, tratándose de un Estado cuyo territorio sea adminis-trado por otro Estado...48 Pero esos casos son otros tantos acomodamien-tos o excepciones que suponen la regla: normalmente, el Estado requiereun territorio delimitado en el que sólo él tenga competencia y responsabi-lidad de Estado. En cuanto a determinar qué autoridad es la que tiene fa-cultad para fijar concretamente esos límites territoriales —cada Estado envirtud de su soberanía o un órgano superior de derecho de gentes—49 eltema excede el cuadro de la tesis aquí formulada, que es la de la necesi-dad para cada uno de los Estados que se reparten el globo de una fronteramaterial tangible, de naturaleza territorial. Baste poner de manifiesto quelos peligros de un derecho de autodeterminación en la materia justificanpor sí solos la competencia de una autoridad internacional.
Pero la función del territorio no se limita a dotar al Estado de unalínea-frontera que trace una área de competencia. A esta función negativase añade otra, positiva, que es más discutida en nuestros días,50 quizá porrazón de cierta dificultad en precisarla, pero que no es menos innegable.
En efecto, el Estado, para realizar convenientemente su misión, tienenecesidad de un territorio, es decir, de una porción delimitada del suelo, de
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 27
48 Acerca de esos diferentes casos, véase L. Delbez, op. cit., Revue générale de droit internatio-nal public, 1932, pp. 720-738.
49 Véase, respecto de este punto, ibidem, pp. 711-715.50 En sentido contrario, véase L. Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 46; Delbez, op. cit.,
Revue générale de droit international public, 1932, pp. 711-715.
la que pueda sacar partido como un instrumento en vista de sus fines deEstado. Por una parte, en el plano interno, el territorio viene a reforzar laautoridad del Estado, al que proporciona una base de control y de coac-ción. Gracias al territorio, el Estado tiene el medio fácil de llevar la cuen-ta, de vigilar y de obligar a los individuos, de prohibir a unos la evasión,de expulsar o desterrar a otros. En una palabra, quien tiene el territoriotiene al habitante.51 Además, una multitud de tareas que incumben al Es-tado (y no sólo los trabajos públicos) implican una determinada utiliza-ción del suelo o del espacio por parte del poder público; de los “ resortesterritoriales” en una palabra.52 En el plano exterior, finalmente, el territo-rio proporciona al Estado una línea de defensa, que le permite hacer fren-te al enemigo y cerrar el camino a la invasión. Mientras se mantiene en elsuelo patrio, el Estado está en aptitud de durar; desde el momento en quees “arrojado fuera” , se desploma, no sólo porque ha perdido el límite desu competencia, sino porque está privado del fundamento sólido en queapoyaba su acción. Así, de la posesión del territorio depende la autoridaddel Estado sobre sus súbditos, al igual que su independencia frente al ex-tranjero.53
20. Pero si el Estado no puede ni actuar ni subsistir sin la ayuda deun soporte territorial, de allí resulta que goza, con relación al territorio, de unverdadero derecho.54 Es el caso de todas las instituciones: conviene reco-nocerles, a título de derecho constitucional, las facultades indispensablespara la realización de su obra. ¿De qué naturaleza es ese derecho particu-lar del Estado sobre su territorio? Teniendo por objeto una cosa —el terri-torio—, erróneamente se le llamaría derecho de soberanía (imperium)porque la soberanía, que es autoridad, no puede ejercerse más que sobrelas personas y no sobre las cosas.
La expresión soberanía territorial encierra un equívoco: toda sobera-nía es personal; no es territorial sino en tanto que comprende a las perso-nas que se encuentran sobre la extensión del territorio.55 Afectando al te-rritorio mismo, el derecho del Estado no podría ser, pues, más que un
28 JEAN DABIN
51 Comp. Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 3.52 Es la palabra que utiliza Hauriou, Précis, 2a. ed., p. 555.53 Véase, acerca de esta función del territorio, A. de Lapradelle, “Le territoire” , Encyclopédie
Francaise, t. X, p. 10.10-11 y 12. Además, acerca de la importancia del cuadro territorial en el Esta-do, Hauriou, Précis, pp. 555 y 556.
54 En sentido contrario, Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 51 y 52.55 Comp., en cuanto a este punto, Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 4; Duguit, op. cit.,
2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 52.
derecho de dominio (dominium), que se traducirá, por ejemplo, en el de-recho de expropiación por causa de utilidad pública o en el derecho dedevastación para los fines de defensa nacional (teoría llamada del territo-rio-objeto).
Esta especie de derecho real eminente no es, sin embargo, un derechode propiedad. No se confunde ni con el derecho del Estado sobre su do-minio privado, ni aun con el derecho del Estado sobre el dominio público.Por una parte, el derecho del Estado sobre el territorio es a la vez generaly limitado en su objeto: se extiende al territorio entero, mientras que lapropiedad, aun pública, no alcanza más que a partes determinadas del te-rritorio; no entraña plenitud y exclusividad de poderes, que siguen perte-neciendo, en principio, al propietario subyacente, sino tan sólo ciertas fa-cultades determinadas de utilización. Por otra parte, a diferencia delderecho de propiedad, que está destinado a la satisfacción de fines egoís-tas (en el sentido etimológico del término), el derecho del Estado sobre elterritorio participa del carácter funcional, institucional, del Estado: en-cuentra su razón de ser y su límite en el interés público, en las necesida-des de la existencia del Estado y del cumplimiento de su misión. Y porestar así limitado por su fin, es por lo que, igualmente, es general y estácircunscrito a su objeto. Laband hablaba de un “derecho real de derechopúblico” ; podría hablarse quizá de un derecho real institucional.56
Que no se objete, con Michoud y otros, que el pretendido derechosobre el territorio no es en realidad más que un poder sobre las perso-nas.57 Sin duda, como lo señalan esos autores, el poder de utilización delterritorio se resuelve finalmente en un derecho, que pertenece al Estado,de ordenar a los propietarios de los terrenos sobre los que ha puesto susmiras (caso de expropiación, de devastación...) que se abstengan de todaresistencia a la utilización proyectada: caso de soberanía personal, de im-perium por consiguiente. Pero ¿no pasa siempre así cuando un derecho seejerce sobre una cosa, incluyendo el derecho de propiedad privada? Pordefinición, el derecho, inclusive el real, supone otros hombres a los quese le opone y que están obligados a respetarlo. De allí resulta también que siel Estado tiene el derecho de ordenar a los propietarios la abstención, esporque tiene, si no sobre los terrenos mismos, sí al menos sobre el territo-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 29
56 Comp., acerca de esta discusión, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 244-249; LeFur, “La Nation et l’État” , Encyclopédie Francaise, t. X, pp. 10.10-7, col. 1 y 2.
57 Véase, especialmente, L. Michoud, La théorie de la personnalité morale, 3a. ed. por L. Tro-tabas, París, 1932, t. II, núm. 201, pp. 64 y 65, y en particular la nota 2 de la p. 65.
rio del que esos terrenos forman parte integrante, un derecho real de usoque, en aquellas circunstancias en que el interés público está de por me-dio, es superior al derecho privado de los propietarios.
21. ¿Podría irse más lejos y, a pretexto de que el territorio es indis-pensable al Estado, considerarlo como un elemento del ser mismo y de lapersonalidad del Estado, que, en su esencia, estaría compuesto de hom-bres y territorio a la vez? (teoría llamada del territorio-sujeto).58 La con-clusión parece excesiva. No se llegará a descartarla objetando, con algu-nos,59 que ella impediría toda modificación de fronteras, pues el territorioaquí considerado, a título de elemento del Estado, no es tal territorio de-terminado en su magnitud, sino un territorio cualquiera susceptible de va-riación.60 Pero aun así interpretada, la conclusión no podría ser admitida,porque al incorporar en el ser, y sobre todo en la persona del Estado, alterritorio, deja atrás los límites de lo verosímil y de lo necesario. Basta,en efecto, con concebir el territorio como la base terrestre del Estado,como uno de sus instrumentos indispensables y sobre el cual tiene dere-chos el Estado, sin que haya necesidad de introducirlo en el corazón deéste como una parte de su ser y de su persona. Tal vez se deje uno in-fluenciar por una comparación con el ser humano: el territorio es para elEstado lo que el cuerpo es para el hombre. Pero este antropomorfismo noes más que una producción poética: un ser moral no tiene cuerpo; no tienemás que elementos componentes que son los individuos que son susmiembros. Se alega, es verdad, el “precedente” de la fundación, en que elpatrimonio sería el principio y el soporte de la personalidad.61 Pero sincontar con que el territorio no tiene, para el Estado, la significación de unpatrimonio, el análisis es erróneo: en la fundación, el principio y el sopor-te de la personalidad no es el patrimonio, masa inerte y pasiva; es la vidaincorporada en la fundación misma y servida por el patrimonio. Así en elEstado se verá que no es el territorio, simple instrumento material, el queforma el Estado, ni siquiera en parte, sino la idea incorporada en la insti-tución estatal, a saber, el bien público, al servicio de la cual se encuentranel territorio y todos los demás instrumentos del Estado. En una palabra, el
30 JEAN DABIN
58 Véase, en este sentido, G. Jellinek, L’État moderne et son droit, edición francesa, t. II, pp. 16y ss.; Carré de Malberg, op. cit., t. I, núm. 2, p. 4, nota 4.
59 Por ejemplo Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 48-50; Delbez, op. cit., Revue généralede droit international public, 1932, pp. 718 y 719.
60 En este sentido, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, p. 239.61 A. de Lapradelle, “Le territoire” , Encyclopédie Francaise, t. X, pp. 10.10-11, col. 2, in fine.
territorio no es el Estado, ni en todo ni en parte;62 no es más que un medioal servicio del Estado.
Es indudable que “en ausencia de un territorio no puede formarse elEstado y que la pérdida de su territorio entraña su completa extinción” .63
Pero de que “el territorio es una condición de existencia del Estado” 64 nopuede autorizadamente deducirse que el territorio sea un elemento del sery de la persona del Estado: condición de existencia no se confunde conelemento esencial, constitutivo. No sólo ofrece esta distinción un interésfilosófico: justifica el otorgamiento de una primacía, en la estructura delEstado, al elemento humano sobre el elemento territorial, cuyo valor, pornecesario que sea, no es, empero, más que instrumental.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 31
62 Algunos autores han llegado, en efecto, hasta a identificar al Estado con su territorio: véase,en sentido contrario, Carré de Malberg, t. I, núm. 3, p. 8, nota 7.
63 Ibidem, p. 4, nota 4.64 Idem.
Sección II. Los elementos constitutivos del Estado . . . . . . . . . 33
22. En relación con la sociedad subyacente, el Estado representaun nuevo principio: el principio político . . . . . . . . . . . 33
23. El Estado queda incluido en la categoría de las sociedades,no de las fundaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
24. Rasgos específicos de la sociedad estatal: el bien públicotemporal y la autoridad pública . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1. EL FIN DEL ESTADO: EL BIEN PÚBLICO TEMPORAL
25. Institución humana, el Estado no podría carecer de fin . . . 35
I
26. Distinción entre “ bien común” , fin de toda sociedad, y“bien público” , fin de la sociedad estatal . . . . . . . . . . 36
27. a) El “público” , sujeto-beneficiario del bien que persigue elEstado, es la masa total de los individuos y grupos integra-dos en el Estado. Bien público y bien particular; bien nacio-nal y bien internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
28. b) Los elementos formales del bien público: el orden y lapaz por la justicia, la coordinación de las actividades particu-lares, la ayuda y suplencia a la iniciativa privada . . . . . . 40
29. Carácter a la vez impersonal e intermediario de los elemen-tos del bien público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
II
30. La materia del bien público: todas las necesidades humanasdel orden temporal, específicamente políticas, económicas,intelectuales, morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
31. a) En qué sentido conviene entender el principio de la “ se-paración entre la economía y la política” . . . . . . . . . . 46
32. b) De qué manera debe el Estado interesarse en los valoresde orden intelectual y moral . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
33. Lugar de los valores nacionales (en el sentido étnico) entrelas preocupaciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 50
34. c) La distinción de lo espiritual y lo temporal, y las relacio-nes entre la Iglesia y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 51
35. Bien público temporal y filosofía general . . . . . . . . . . 54
36. Carácter relativo de las aplicaciones de la idea de bien público 56
Sección IILos elementos constitutivos del Estado
22. A la colectividad de hombres, de la misma nacionalidad o no,1 esta-blecidos sobre su territorio2 y unidos ya por los lazos de múltiples solida-ridades, orgánicas unas, inorgánicas otras3 —colectividad que puede lla-marse, si se quiere, la nación, en el sentido de la sociedad en general— elEstado añade una formación nueva, unificadora, y en cierta manera supe-rior, constitutiva de una sociedad jerarquizada, que tiene por fin específi-co un bien que se denomina público y, de manera más precisa (desde ladistinción cristiana de los dos poderes, espiritual y temporal) el bien pú-blico temporal.
Antes de emprender la justificación detallada de esta tesis, convienepresentar dos observaciones fundamentales, destinadas a aclarar y encierto modo a iniciar la discusión.
En primer lugar, en lo que concierne a la relación del Estado y la so-ciedad en general, se cometería un error al considerar al Estado simple-mente como una superestructura que viniese a rematar o coronar una es-tructura anterior del mismo orden.4 En realidad, el Estado aporta unprincipio original —el principio político— generador de una estructurasui generis cuya materia previa y estructura, en este sentido, es la colecti-vidad humana, organizada en grupos sociales diversos. Esto no quiere de-cir, por lo demás, que la estructura política tenga como misión eliminar oabsorber la estructura social: se demostrará, por el contrario, que el Esta-do está al servicio de la sociedad, de los individuos y de los grupos, y quesu papel es dar a la misma un bien que le falta y, en este aspecto, comple-tarla. Ahora bien, completar es respetar el ser y la autonomía; no es des-
33
1 Acerca de la nacionalidad y del Estado, véase, supra, núms. 11-16.2 Acerca del elemento territorial, véase supra, núms. 18-21.3 Respecto de esas solidaridades, familiar, profesional, nacional, etcétera, véase, supra, núm. 10.4 Comp. E. Baudin, Cours de philosophie morale, p. 466: “El Estado está subordinado a la
nación cuya estructura social precede, prepara y priva sobre la superestructura política que se le aña-de” . Véase también, p. 403. En el mismo sentido, Pereira Dos Santos, La Constitution sociale etpolitique portugaise, París, 1935, pp. 20 y 21.
truir ni reemplazar. De allí resulta que el Estado, encarnación del elemen-to político, representa un sistema distinto y específico con relación al sis-tema social anterior, “apolítico” ,5 al que trata como materia suya y al queorganiza según su propio principio.6
23. Destinado a “ la empresa del bien público” , el Estado se coloca enla categoría de las sociedades. No podría asimilársele al tipo de la funda-ción. Lo que caracteriza, en efecto, a la fundación, es que la obra estable-cida por el fundador es administrada por hombres de confianza sin ningu-na participación, ni activa ni pasiva, de los beneficiarios o destinatarios.Por el contrario los individuos, beneficiarios de la obra del Estado, sonllamados a colaborar en su organización primero, por el impuesto, el ser-vicio militar, eventualmente por el ejercicio del derecho electoral...; en sufuncionamiento después, por la obediencia a las leyes y a las órdenes dela autoridad. Es, pues, un error creer que la idea de sociedad implica,de parte de los miembros, una participación activa, por vía de autoridad,en la gestión de la cosa común, a falta de la cual se caería en la categoría dela fundación.7 Basta una participación pasiva, desde el momento en quehay una aportación personal de libertad o de bienes. Es esta aportación laque forma la sociedad, aun en casos en que, como en Inglaterra, la empresadel bien público no es cargada en la cuenta del Estado8 sino en la de la Coro-na, pues ésta no está en aptitud de realizar la empresa sino con la ayuda y elsubsidio del público. Se debe decir más: así como los soldados realizan ma-terialmente la victoria, sólo los ciudadanos, es decir, el público, están en ap-titud de realizar el Estado y el bien público. El papel de los gobernantes lla-mados responsables, como el de los jefes militares, no puede ser otro que ladirección. El Estado es, en consecuencia, una sociedad en que todo el mundoestá asociado en la empresa por el lazo de una colaboración positiva. Pero nosociedad de iguales, puesto que precisamente los individuos y los grupos in-tegrados en el Estado tienen necesidad de una dirección. Esta es asumida, enel Estado, por una autoridad a la que se da el nombre de poder o gobierno—los ingleses dicen: Su Majestad— sobre el que descansa, a título profesio-nal, el cuidado del Estado y del bien público, y que, para este fin, ordena a
34 JEAN DABIN
5 Expresión tomada de la literatura nacional-socialista.6 Comp. la crítica nacional-socialista de las “dos Constituciones” , en el sentido sociológico y
en el sentido jurídico, en Mankiewicz, op. cit., t. I, núm. 178, pp. 176-178.7 Comp. respecto de la distinción entre un Anstaltstaat (Estado-fundación) y un Körperschats-
taat (Estado-sociedad), L. Michoud, La théorie de la personalité morale, 3a. ed., por L. Trotabas, t. I,pp. 224-227.
8 Véase, supra, núm. 5, notas 3 y 4.
los ciudadanos (imperium) y, para obtener la obediencia, dispone de la fuer-za (potestas).
24. Seguramente que ni el principio de autoridad, aun llevado al gra-do de la potestas, ni la idea de bien público, son absolutamente propiasdel Estado.9 Por una parte, la autoridad se encuentra en todas las socie-dades en que, por razón del gran número de asociados, o a causa de lacomplejidad del fin, se impone una dirección a efecto de unificar y,por consiguiente, de hacer eficaces los esfuerzos que sin ella serían in-coherentes. Sólo que cuando esta autoridad se llama poder o gobierno,está revestida de caracteres especiales: goza del “ monopolio de lacoacción” y, en tanto que está al servicio del bien público, es superiora cualquiera otra. Por otra parte, antes de la aparición del Estado mo-derno, existían, ciertamente, organizaciones o esbozos de organizacio-nes políticas (clanes, tribus, civitates, demos, municipios...) que perse-guían cierto bien que puede llamarse público.10 Esas organizaciones,empero, estaban encerradas en una área estrictamente local, mientrasque el Estado, que sobrepasa y engloba las colectividades políticas pri-marias, se enfrenta a un bien público más amplio que el bien públicolocal, a saber, el bien público nacional o general.11
Volvamos ahora, con apoyo en las explicaciones, a los dos elementosesenciales del análisis que precede: la noción de bien público, causa finaldel Estado (apartado primero) y la noción de gobierno, de poder o de po-testad pública, causa formal del Estado (apartado segundo), terminandopor el examen del problema del origen del Estado, que evoca la idea decausa eficiente del Estado (apartado tercero).
1. El fin del Estado: el bien público temporal
25. Siendo el Estado una empresa, una institución humana, no podríadejar de tener un fin. Es imposible, a pretexto de ciencia positiva, de mé-todo histórico-empírico, querer hacer abstracción de todo finalismo. A lomás, el sociólogo tiene derecho de adoptar este punto de vista y estudiar
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 35
9 Comp. G. Scelle, Précis de droit des gens, primera parte, pp. 74, 78, 79, 82 y 83, según elcual no habría ningún criterium jurídico ni siquiera racional del Estado, sino tan sólo característicasdel Estado, características que, por lo demás, serían únicamente de orden material y de orden históri-co-político.
10 Véase, acerca de este punto, Hauriou, Précis, pp. 83 y 87. Comp. Duguit, op. cit., 3a. ed., t. I,pfo. 49, pp. 535-539.
11 En cuanto a la centralización del poder del Estado, véase Hauriou, pp. 115 y 116.
al Estado como una “cosa” , sin preguntarse a qué fin está ordenado, nisiquiera si está ordenado a un fin. En efecto, el fin perseguido es incon-testablemente uno de los signos que permiten reconocer la forma social-Estado entre las demás formas sociales; y es evidente, además, que loshombres que componen el Estado, los súbditos y sobre todo los gober-nantes, se proponen un fin. Si esto es así, es porque el Estado, comocualquiera otra institución humana, es, sin duda, una “cosa” , pero esen-cialmente una “cosa que tiene un fin” . En materia de institución, el fines, en efecto, el principal especificador y animador de toda la organiza-ción formal.
He aquí por qué no hay medio de representar, inclusive científica-mente, una institución, sin abordar el problema de su fin: quien dice insti-tución, dice finalidad.12
Aunque desde el punto de vista del fenómeno sea la organización for-mal la que salte primero a la vista —así en el Estado, bajo su aspecto depoder— es el alma del sistema la que es preciso comenzar a analizar, si sequiere comprender el sentido mismo de la organización y las modalidadesde su estructura. Por una parte, en efecto, es el fin el que determinará lasatribuciones y la competencia material del organismo; por otra, en fun-ción de las atribuciones y de la competencia, previamente reconocidas, escomo serán ordenados los órganos. El fin proporciona así la razón últimadel Estado y de todo lo que entra bajo este concepto.
Se admite, con gran frecuencia, que el fin del Estado es el bien públi-co.13 Muchos dicen: el interés general, pero sin intención de entender otracosa con esta frase. Cualquiera que sea la fórmula utilizada, la idea siguesiendo vaga, no sólo en sus aplicaciones concretas, lo que es natural, sinoen sus líneas generales y hasta en su principio, cosa que es lamentable.Conviene, pues, hacer un esfuerzo de esclarecimiento.
I
26. Cuantas veces se agrupan los hombres con miras a un fin —loque corresponde al concepto de sociedad propiamente dicha—, hay biencomún, consistente en este mismo fin, querido y perseguido en común,
36 JEAN DABIN
12 Véase, acerca del error mecanicista en sociología (Durkheim), Schwalm, Leçons de Philoso-phie Sociale, París, 1910, t. II, pp. 378-385.
13 Comp., respecto de la idea de la “cosa pública” , Hauriou, Précis, 2a. ed., pp. 86, al princi-pio, 90, 91 y 97.
así como en todos los medios ordenados a él.14 En este sentido genérico,la sociedad que se entrega a una actividad industrial o comercial, el sindi-cato que vela por los intereses de la profesión, la congregación religiosadedicada al perfeccionamiento de sus miembros, implican bien comúncon el mismo título que el municipio, la provincia o el Estado. Pero esebien común será particular o público según que se relacione de manerainmediata con intereses particulares o con el interés público. He aquí porqué, tratándose del Estado, la expresión bien público es preferible a la debien común, porque indica con precisión que el bien común en juego es elbien común público.
Por lo demás, es menester no confundir fin de interés particular y finde interés egoísta (por ejemplo el de las agrupaciones de fin lucrativo, queen el fondo tienden a obtener beneficios): un fin puede ser de interés par-ticular, aunque sea altruista, desde el momento en que mira al bien particu-lar de los demás (por ejemplo el de las agrupaciones de fin no lucrativoque se consagran al bien particular de los pobres). En sentido inverso, esclaro que fin de interés público no se confunde con fin de interés altruistao desinteresado, puesto que el público somos nosotros mismos y, en finalde cuentas, el bien público está destinado a aprovechar a los individuosparticulares, miembros del grupo público.
27. a) ¿Qué es, pues, lo que distingue el interés o el bien particular,del interés o del bien público? No bastaría responder, con ciertos autoresformalistas —Carré de Malberg o Jèze— que el interés público es todointerés cuya satisfacción está a cargo del Estado, pues se trata precisa-mente de averiguar el título o la razón que justifica esa manera de proce-der del Estado. Poco importa, pues, para nuestro punto de vista, la calidadprivada o pública de la agrupación que interviene: el bien particular y elbien público deben definirse por su naturaleza propia, independiente-mente de sus agentes de realización.15
El bien particular es el que, de manera inmediata, concierne a cadaindividuo o grupo; el bien público es el que concierne a la masa totalde individuos y grupos integrados en el Estado —bien de la “multitud”(Aristóteles y Santo Tomás), bien de la “generalidad” (según la expresión
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 37
14 Comp. J. Th. Delos, “Qu’est-ce que la société” , La personne humaine en péril, Semanassociales de Francia, Clermont-Ferrand, XXIX sesión, 1937, pp. 201 y ss.
15 Comp., respecto de los criterios propuestos por los juristas para hacer la distinción entre laspersonas morales de derecho público y las personas morales de derecho privado, Michoud, op. cit.,3a. ed., t. I, núms. 86 y ss., pp. 242 y ss.
de la Edad Media), bien de la “nación” (en el lenguaje de la Revolución),bien del público (Hauriou)—.16 Formalmente definido, por su sujeto o be-neficiario, el bien público se separa así del bien propio de un individuodeterminado, de una clase, de una confesión, de un partido, de una nación(en el sentido étnico), de una región... de una categoría social cualquiera,en suma. El bien público es, de manera inmediata, el bien del público engeneral, en su diversidad y complejidad, sin acepción de individuos ogrupos,17 comprendiendo en él, además, no sólo a los vivos, sino a lasgeneraciones futuras, pues el público y su bien se despliegan a la vez enel espacio y en el tiempo.18
Pero si lo público se distingue de lo individual concreto, no podríatampoco ser equivalente a la suma matemática de los individuos presen-tes y futuros, aunque se hiciese abstracción de su nombre. El público noes la suma de individuos anónimos “a quienes no se conoce y no se quie-re conocer individualmente” :19 no se les conoce y no se les quiere cono-cer precisamente porque se trata de hacer abstracción, no sólo de susnombres, sino de sus personas individuales, para considerar ese sujetoideal, el público, que es, a la vez, todo el mundo en general y nadie enparticular. O, por lo menos, si se rechaza como irreal esta noción del pú-blico, el bien público corresponde a aquel bien que es el bien de todo elmundo y el bien de nadie, bien cuya existencia o concepto no se podríaponer en tela de juicio, puesto que es el fin propio, indispensable eirreemplazable del Estado. En efecto, el bien particular, que persiguenlos individuos y los grupos (el de ellos o el de los demás), no cae, por lomenos directamente, dentro de la esfera de competencia del Estado: esasunto de cada individuo o grupo. Estando el individuo humano constitui-do de tal manera que posee los medios naturales de perfeccionarse, gra-cias a sus propios esfuerzos o, eventualmente, recurriendo a la ayuda pri-vada de sus semejantes, la ley de economía de fuerzas exige que cada unovigile y provea, en la medida de los medios que están a su alcance, a la
38 JEAN DABIN
16 Comp., en lo que toca a la noción de bien público, Schwalm, Leçons de Philosophie Sociale,t. II, pp. 427-433.
17 Acerca de la noción de lo “público” , comp. Hauriou, Précis, 2a. ed., pp. 90 y 91, que entien-de en realidad la palabra en un sentido más político que social, pero que subraya el carácter complejo delo público. Además, respecto de la opinión pública, Hauriou, op. cit., pp. 159 y ss.
18 Véase, respecto de este elemento de la duración, Hauriou, op. cit., pp. 76 y 91.19 R. Bonnard, Précis de Droit Administratif, Partie générale, París, 1935, p. 70: el interés ge-
neral será simple y sencillamente la suma de los intereses individuales, pero anónimos: intereses deindividuos a quienes no se conoce ni se quiere conocer individualmente.
satisfacción de sus necesidades. No toca al Estado dispensar al individuode la ley del trabajo y reemplazarlo en una tarea que le ha sido atribuidapor la naturaleza misma. “Ayúdate, que Dios te ayudará” es una máximaque se verifica con mayor razón para la “providencia” del Estado quepara la providencia divina, pues no entra en la naturaleza del Estado pre-ver y proveer, en descargo de los individuos y grupos. El Estado no entraen contacto con el bien particular sino indirectamente, en cuanto el bienpúblico es la condición del bien particular, y también cuando la realiza-ción del bien particular es, en determinadas circunstancias excepcionales,la condición del bien público.20
Sin embargo, el individuo no está en aptitud de perfeccionarse másque en cierta medida. Haga lo que haga, hay necesidades, sobre todo enun grado avanzado de civilización, a las que no podría subvenir por suspropios medios, ni siquiera con la ayuda benévola de sus semejantes. Esen este momento cuando interviene, a título de medio complementario delbien particular, la idea de un bien público destinado a beneficiar a todo elmundo sin distinción y justificando la agrupación de todos en una forma-ción nueva, que es precisamente el Estado.
Evidentemente, el “público” cuyo bien se discute, es, para cada Esta-do, el público de sus miembros, no el público de los miembros de losotros Estados o de la humanidad: es la consecuencia lógica de la multipli-cidad de Estados. Mas precisa añadir, de inmediato, a reserva de volvermás tarde sobre el punto,21 que entre el bien público nacional y el bienpúblico extranjero o internacional no podría haber separación, ni menosaún contradicción. En efecto, el bien público nacional postula, sobre todoen nuestros días, relaciones internacionales, privadas y públicas, de talsuerte que, aun colocándose en un punto de vista egoísta, fuera de todaidea de solidaridad humana, el mal público extranjero o internacionalobra necesariamente de manera desfavorable sobre el bien público nacio-nal de cada país. Pasa lo mismo con la autarquía, que es la ausencia decomercio internacional (económico o de otra naturaleza) por el replieguede la comunidad sobre sí misma: jamás llegará a encontrar un pueblo ensus propios recursos materiales o espirituales con qué satisfacer las nece-sidades de la humanidad que en él vive. La autarquía puede apenas pasarcomo un medio de defensa para uso de los pueblos amenazados en suexistencia, medio que constituye ciertamente un mal, en razón de las pri-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 39
20 Respecto de este último caso, véase supra, núm. 29.21 Véase supra, núm. 287.
vaciones que supone —en el orden material y en el orden espiritual— sinque la contrapartida favorable que se da por descontada esté asegurada,por el contrario.
28. b) Los elementos del bien público, tales como los revelan la histo-ria y el análisis filosófico a la vez, pueden ser reducidos a tres, que co-rresponden a tres clases de necesidades públicas, es decir, de necesidadesexperimentadas por la masa del público, y que el Estado, comunidad pú-blica, va a trabajar por satisfacer, en lo que le concierne, de manera ciertay continua, merced a un sistema de reglas y de instituciones apropiadas:necesidad de orden y de paz; necesidad de coordinación (que es tambiénorden, pero desde otro punto de vista); necesidad de ayuda, de aliento y,eventualmente, de suplencia de las actividades privadas.
El orden y la paz: son el elemento más urgente, el que se descubre enel origen de la mayor parte de los Estados de la historia. Aun por simpledefinición, los intereses particulares, especialmente los de orden materialy económico, están llamados a entrar en lucha. Lo “particular” divide, yaque cada uno busca tener su parte y más que su parte de las riquezas o delos medios de vida (competencia por los mercados, por las materias pri-mas...). Ahora bien, esta situación de lucha corre el riesgo de degeneraren desórdenes y violencias dañosos para todos. Donde reina la violencia—y las pasiones de deseo desenfrenado, de ambición, de goce... que lainspiran— reina la inseguridad, la miseria, la barbarie. Por consiguiente,hace falta, por encima de los individuos y de los grupos prestos a comba-tir, una institución de fuerza pública, la policía (primera exigencia de lapolis), que proscriba la violencia en todas sus formas, vindicativa u otras,y monopolice la coacción, y una institución de justicia, que colme las di-ferencias y diga el derecho, siguiendo en lo posible una norma prefijada,de origen consuetudinario o legal, que es la institución de la regla de de-recho. En este sentido, en tanto que el orden, condición elemental delbien público, supone la justicia, es decir, la definición exacta de los dere-chos de cada uno por el juez y por la ley, puede admitirse, con Duguit,que el Estado tiene como fin la “ realización del derecho” .22
40 JEAN DABIN
22 L. Duguit, 3a. ed., t. I, pfo. 63, p. 678: los autores modernos distinguen tres fines del Estado:1) el mantenimiento de su propia existencia, 2) la realización del derecho; 3) la cultura, es decir, eldesarrollo del bienestar público y de la civilización intelectual y moral. Sin embargo, para Duguit, larealización del derecho engloba todos esos fines, puesto que éstos se reducen a la solidaridad social; yrealizar la solidaridad social es realizar el derecho (p. 679).
Pero la necesidad de orden y de paz no se manifiesta solamente en elinterior. Individuos y grupos pueden ser solidarios en el mantenimientode valores o de intereses materiales y espirituales que les son comunesfrente a otros grupos diferentes, animados a veces de tendencias hostileso imperialistas. De allí la necesidad, sentida en el público, de un sistemade protección militar y diplomática que exige la unión de fuerzas de unaagrupación más amplia y más concentrada, que es el Estado. Cierto que lafundación de ciudades respondía ya a esas preocupaciones de orden, depaz, de justicia, de defensa común, pero las ciudades mismas constituíanotros tantos sistemas particulares independientes, susceptibles de entraren conflicto. Podía, por ello mismo, aspirarse a una organización políticasuprema, capaz de instaurar el orden y la paz en el país entero, entre lasdiferentes ciudades, por una parte, y entre las ciudades y los campos, porotra.
Hay otra forma de anarquía menos brutal, menos esencial, pero másdañosa, no obstante, al público: es la que resulta de la falta de coordina-ción de las actividades particulares, ya en el orden económico, ya en eldominio de los valores superiores, intelectuales y morales. Por naturaleza,las actividades individuales se ejercen en forma dispersa y, aun cuandono entren en lucha, se contrarían o convergen sobre una misma materia,lo que entraña desequilibrios, lagunas, desperdicio de fuerzas. Aquí hayplétora, allí hay falta;23 y si a veces la libertad se ofrece para remediar losvicios de la libertad y restablecer el equilibrio, con frecuencia ya es de-masiado tarde y después de que el mal se realizó. Una “ racionalización” ,una política de coordinación se impone en interés mismo de la masa, dela población, del público. Nada impediría, es verdad, que las actividadesprivadas se disciplinaran y se coordinaran por sí mismas; pero, en primerlugar, no quieren o no pueden siempre hacerlo, por falta de desinterés ode alteza de miras; en todo caso, su poder no pasa de un radio limitado,que es el de su especialidad. He aquí por qué tienen siempre necesidad decierto impulso de fuera, que estimule las voluntades perezosas o vacilan-tes, que defina las perspectivas y marque los niveles. Sin duda, en esteaspecto también, la obra de coordinación comenzó en las ciudades. Peroentre más ciudades englobe el grupo, más aumentarán las posibilidades
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 41
23 Ciertos productos, por ejemplo, existen con sobreabundancia, en tanto que otros son escasísi-mos; ciertas carreras son encumbradas y socorridas (profesiones liberales, comercio, industria, etcéte-ra) en tanto que otras serían abandonadas (la agricultura, el trabajo manual, etcétera).
de coordinación, con sus ventajas. La centralización, obra propia del Es-tado, es un factor eminente de coordinación racional.24
En suma, el “público” reclama que el Estado venga en ayuda de lasactividades individuales en los diversos campos en que pueden tener ne-cesidad de emplearse (economía, moralidad, ciencias y artes, caridad...).Ayudar no significa en manera alguna reemplazar y es muy lógico quese pida a las agrupaciones públicas la ayuda de su fuerza para facilitar alos individuos y a los grupos privados el cumplimiento de sus tareas pro-pias. Esta ayuda se traducirá en la prestación de toda clase de servicios(trabajos, enseñanzas, subsidios...) puestos a disposición del público, delos beneficiarios. Nada impide, sin duda, que esos servicios auxiliaressean establecidos y administrados por la iniciativa privada. Pero precisa-mente donde la iniciativa privada sea débil o insuficiente, toca a la co-lectividad pública “ suplirla” organizando el servicio. Y hay que hacernotar nuevamente que entre más amplia sea la colectividad mayor serásu poder y más eficaz su socorro; en esto es en lo que el Estado es supe-rior a la ciudad.
Entre esos distintos elementos del bien público, hay, evidentemente,un orden de importancia y conveniencia. Por ejemplo, la paz y la justiciason más indispensables que la ayuda a las actividades particulares, tantomás cuanto que ésta supone un Estado ya más perfeccionado y suficiente-mente equipado para prestar servicio. Sin embargo, no hay que tratar deser demasiado absoluto: en la elección entre los valores, hay que tener encuenta no sólo el orden de la intención sino también el de la ejecución.Determinado servicio, secundario en sí, puede quizá ver que se le atribu-ya la preferencia, porque constituye la condición para la realización de uninterés público superior, o, simplemente, más urgente.
Por otra parte, si es muy cierto que el Estado no tiene el monopoliode la administración del bien público y que su papel, aun en esta materia,
42 JEAN DABIN
24 Tal es, por lo menos, la teoría. Por una parte, la razón indica que una cierta coordinación—prudente y flexible— se impone; por la otra, nada hay en la naturaleza de las cosas que se oponga aesta coordinación. Mas para que la coordinación se realice, es preciso que los interesados colaborenen ella. Rehusándose a colaborar, faltan a su deber y desprecian la razón; pero por culpable e irrazo-nable que sea su actitud, el Estado es incapaz de realizar solo, o por el empleo de la coacción, lacoordinación deseada. En esta resistencia, hay un hecho que el Estado, a su vez, sería culpable dequerer ignorar. ¿No es éste todo el drama de las modernas tentativas de organización de la economía?Por ignorancia, por interés o, muy a menudo, por efecto de una justificada desconfianza respecto deciertas segundas intenciones, aquellos que deberían organizarse o colaborar en la organización se nie-gan a ello. Y el Estado pretende prescindir de ellos.
no es más que supletorio,25 conviene reservar al Estado la obra fundamen-tal, política por excelencia, del orden y de la paz, y los “gendarmes suple-mentarios” 26 no aparecerán más que al llamado de la autoridad o paraayudar a la insuficiencia de la fuerza pública. O, si no, se vuelve a laanarquía preestatal, en que los individuos y los grupos se hacían justicia así mismos en medio de la confusión y los excesos.27
29. Como se habrá notado, esos bienes del orden, de la coordinacióny de la ayuda que el Estado tiene como misión procurar, son bienes emi-nentemente comunes, impersonales, que no conciernen a ningún indivi-duo o grupo en particular y que corresponden al público en general, esdecir, a todo el mundo indistintamente. Es indudable que cuando paraasegurar el orden se preocupa el Estado por dar a cada quien lo suyo, esdecir, la justicia, el Estado mismo toma en consideración el bien particu-lar de los que la reclaman. Pero como esta satisfacción está distribuidaentre todos y, además, el respeto del derecho de cada quien, condición delorden, representa en realidad al bien de todos, sigue siendo cierto que esteelemento del bien público: el orden por la justicia, no es el bien particularconcreto de nadie. A pesar de ciertas apariencias, pasa lo mismo con elelemento de ayuda a las actividades privadas. Cuando el Estado viene enayuda, por sus servicios públicos, de los industriales, de los sabios, de losviajeros... no toma en cuenta el bien particular de nadie, ni siquiera elbien particular de la categoría de los industriales, de los sabios o de losviajeros. Estima tan sólo que el bien del público está interesado en que laindustria, la ciencia, las comunicaciones sean ayudadas, con una ayudageneral e indirecta, accesible a todas las personas que llenen las condicio-nes requeridas sin descargarlas, por tanto, de su tarea propia.
Es verdad que en nuestros días los Estados realizan con mucha fre-cuencia, aun fuera de los casos de crisis, intervenciones de carácter perso-nal, en beneficio de determinados individuos o empresas, a los que conce-den subvenciones o primas. Esas intervenciones, que toman aspecto deasistencia, tienen incluso su estatuto regulado, con las instituciones y ser-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 43
25 Comp. Hauriou, Précis de droit administratif, 6a. ed., 1907, p. 44: “El Estado no tiene elmonopolio de lo que es público, ni de utilidad pública ni del bien público, ni de los servicios públi-cos, de tal suerte que el desarrollo de la vida pública no significa necesariamente el desarrollo de laadministración del Estado” . Habrá ocasión para volver sobre este punto: véase infra, núm. 248.
26 Expresión usada por los polemistas de la Action Française.27 No hay que confundir la justicia privada, hoc sensu, en que cada uno se hace justicia a sí
mismo, con la justicia privada en el sentido de una justicia emanada de un árbitro o de un juez priva-do. Esta última, desde el momento en que ofrece garantías de buena justicia, es perfectamente compa-tible con la vida en el Estado: véase infra, núm. 157.
vicios correspondientes. Pero una de dos: o tales intervenciones son ilegí-timas, o bien, en la práctica seguida, tanto en la intención como en loshechos, deben, en final de cuentas, beneficiar al público.28 Es que, dada lacomplejidad de las relaciones modernas, el bien público depende a menu-do, estrechamente, del bien particular, sobre todo cuando se trata del bienparticular de los poderosos —individuos o grupos— que tienen en suclientela amplias capas de la población (dadores de trabajo, de crédito ode productos de primera necesidad). En tal caso, la asistencia prestada porla comunidad pública a una empresa particular encuentra su justificaciónen la idea que es el fin y la razón de ser del Estado, a saber, el bien públi-co. Reconozcamos, sin embargo, que esta situación no es normal; que, enla aplicación, se presta a abusos (favoritismo, parcialidad, tráfico de in-fluencia...) y que sería conveniente modificar el régimen económico y so-cial a la sombra del cual puede nacer.29
Del análisis que precede resulta que el bien público, en sus diversoselementos, no representa, en relación con el bien de los individuos y delos grupos, más que un bien simplemente intermediario, que, a decir ver-dad, no realiza el bien propio, sino lo condiciona, procurando a cadaquien el medio de guardar, de conquistar o de perfeccionar lo que es subien propio.
En otros términos, el bien público significa el medio de institucionesy de servicios favorables para la expansión de las personas y de las obrasprivadas, término de toda vida social. En ese bien público los individuosno son llamados a participar más que por vía de distribución, siguiendo laregla de una determinada justicia, llamada distributiva, y que tiende a ins-taurar, entre los titulares de derechos, una igualdad proporcional tanto asus méritos como a sus necesidades.30
II
30. Si después de haber considerado el bien público en su esencia, sele aprecia en su materia, en ella se encontrará, sin duda, en primer lugar(en el orden de la ejecución), el bien del Estado mismo, en cuanto institu-ción política, lo que comprende: su existencia y su conservación, que se
44 JEAN DABIN
28 Véase infra, núm. 272.29 Comp., en cuanto a la “politización” de la economía y el sistema del Wohlfahrtsstaat, la
crítica nacional-socialista, en Mankiewicz, t. I, núms. 148-159, pp. 152-157.30 Acerca de la justicia distributiva o principio de igualdad civil, véase infra, núms. 262-272.
tratan de garantizar contra todos los enemigos interiores y exteriores, sufeliz “constitución” , la buena administración y el funcionamiento regularde las instituciones, servicios y rodajes que, en cualquier grado, dependen deél (como la institución de la moneda nacional). Aun se puede incluir bajoeste punto de vista propiamente político (aunque lo precede y lo excede),el bien de los elementos de base que contribuyen a la fuerza del Estado, asaber, el número, la calidad, la unión moral de la población, la extensióny riqueza del territorio (metrópoli y colonias). Sin embargo, el Estado noes más que un instrumento; y si existe un bien público específicamentepolítico, éste está al servicio del fin que persigue el Estado, a saber, elbien público puro y simple. No podría, pues, reducirse el bien público alsolo bien del Estado, como si el Estado fuese a la vez el sujeto y el objetodel bien público, como si el Estado fuese por sí mismo su propio fin. Es-tando el Estado al servicio del público, el bien del Estado no puede cons-tituir más que uno de los elementos —y un elemento-medio— del bienque reclama el público.
En cuanto a los intereses que protege el bien público y que forman,por así decirlo, su materia, es preciso observar que el bien público cubrela universalidad de los bienes humanos, por lo menos en el cuadro delorden temporal. Cualquiera que sea, en efecto, el objeto de las necesida-des y de las actividades del hombre, hay lugar siempre para un medio fa-vorable, para una coordinación de esfuerzos, para una ayuda eficaz quesostenga y estimule. En este sentido, el bien público es general: nada de loque interese al hombre le es extraño. Gracias a esta preocupación de hu-manidad completa, el Estado es el más humano de los grupos sociales y,desde este punto de vista, el más próximo al individuo,31 pues aun enaquellos casos en que un grupo privado se propone un fin de interés gene-ral, es decir, útil al público, ese fin no deja de ser, en todo caso, especial,circunscrito a su objeto, mientras que el Estado, encargado del bien públi-co, lleva sobre sí la preocupación de todos los fines que en el plano tem-poral interesan a la humanidad.32
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 45
31 Comp., acerca del carácter humano de lo político que, en efecto, se extiende a todo lo huma-no y debe, por consiguiente, respetar las jerarquías de lo humano, Hauriou, Précis, p. 108.
32 De ese carácter de generalidad del bien común Aristóteles deducía que el bien común es“más divino” que el bien privado (I, Ethic. c. I), por encubrir mayor variedad y riqueza. Aristóteles,empero, era pagano. Basta decir que el bien común es más humano que el bien perseguido por losotros grupos privados.
31. a) Por consiguiente, no se podría aceptar, interpretándola en unsentido “ liberal” y propiamente separatista, la tesis de la “ separación” delo político y de lo económico.33
Sin duda, el papel propio del Estado no es realizar funciones econó-micas, producir riquezas, hacerlas circular, proceder a reparticiones desalarios, de provechos o intereses. Esas tareas, con las competencias yresponsabilidades consecutivas, incumben a los individuos, aislados oagrupados en las sociedades, sindicatos, cooperativas y asociaciones eco-nómicas de toda especie. Es la solución normal, puesto que las necesida-des y las facultades económicas recaen, en primer lugar, en el individuo;es la solución prudente, porque la libertad económica es la garantía de lalibertad lisa y llana. Pero en economía, como en todos los dominios en queel hombre se consagra a actividades externas, el bien público manifiestasus exigencias más o menos imperiosas según los tiempos, los lugares, lasmaterias. Es entonces cuando entra en escena la función política: el Esta-do adquiere competencia, debe tener una política económica para el inte-rior y para el exterior.34
¿En qué consistirá esta política? Según la regla habitual, el Estadodeja la economía en manos de los individuos, aislados o agrupados; peroen economía, como en lo demás, el Estado está llamado a mantener elorden, a introducir armonía, a prestar ayuda y eventualmente a suplir, quees el punto de vista específico del bien público. ¿Dónde es más necesarioy al mismo tiempo más delicado el orden emanado de la justicia y genera-dor de la paz, que en la esfera de las relaciones económicas, entre patro-nos y obreros, productores y consumidores, concurrentes nacionales y ex-tranjeros? ¿No se confunde en gran parte la paz económica con la pazsocial, y aun, a menudo, con la paz internacional? Indispensable tambiénes una determinada dosis de coordinación de las actividades que se han
46 JEAN DABIN
33 Es la fórmula empleada por Hauriou (Précis, pp. 104-108), que la entiende, por lo demás, enun sentido enteramente aceptable y en modo alguno “ liberal” . Sin embargo, la crítica nacional-socia-lista tiene razón en protestar contra la fórmula de “separación” (Trennungsdenken): véase Mankie-wicz, t. I, núm. 177, p. 176, nota 6 y anexo II: El concepto de lo político, p. 233.
34 No se sale aquí del plano propiamente económico. Mas se deben tener en cuenta, además, lasnecesidades económicas del Estado mismo, especialmente en lo que respecta a la defensa nacional,necesidades que pueden justificar por este solo título, ciertas intervenciones del Estado en la econo-mía. Hauriou (Principes de droit public, 2a. ed., 1916, pp. 374 y ss.) va más lejos. Estima que inclusodesde el punto de vista de su defensa en el interior, el Estado debe tener, con respecto a la iniciativaprivada, una cierta fuerza económica que debe permitirle equilibrar los poderes económicos privados(véase también G. Renard, L’Organisation rationnelle de l’État, que aparece como apéndice a LaThéorie de l’Institution, primer volumen, París, 1930, pp. 556 y ss.).
dejado libres, de modo de llegar a un equilibrio más o menos aproximadoentre la oferta y la demanda, entre las diferentes ramas de la producción, en-tre la exportación y la importación... La ayuda, en suma, que bajo lasmúltiples formas de la organización del crédito y de los mercados, de lapolítica comercial, de los trabajos públicos... aparece cada vez más útil y,eventualmente, en la carencia de servicios de interés general, el reemplazode la desfalleciente iniciativa privada por las oficinas y administracionespúblicas. Evidentemente, en economía, como en lo demás, los interesadosse esforzarán por llenar ellos mismos, por medio de las institucionesapropiadas, esas funciones de orden, de coordinación, de ayuda... y el Es-tado los alentará y a veces aun los obligará a ello. Mejor todavía, asociarásu propia tarea, por un proceso de juiciosa descentralización, a los cuer-pos dedicados a la realización de un determinado orden en su sector par-ticular.35 Pero si los intereses permanecen inertes o incapaces de obrar,será preciso entonces que, de manera directa, el Estado intervenga, comoultimum remedium de una situación de anarquía perjudicial al público.36
Se ve entonces en qué sentido conviene entender la “separación de lopolítico y de lo económico” . La política se inserta en la economía comouna consecuencia de la idea de bien público y de sus elementos formales.Con el mismo título que la moral (aunque de manera más contingente), lapolítica representa un punto de vista o, si se quiere, una norma llamada aregir, a informar una materia preexistente, en concreto la materia de lasactividades económicas. En el dominio de la economía, el papel del Esta-do es el de hacer prevalecer la norma del bien público económico, normasubordinada, a su vez, a la del bien público general y humano, sin especi-ficación.37
¿Bautizaremos este sistema con el nombre de “economía dirigida”?No precisamente, ya que si no hay que tener miedo de las palabras, hayque temer siempre los equívocos, y la palabra “economía dirigida” esequívoca y puede cubrir realidades muy diversas. El Estado no debe diri-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 47
35 Se insistirá más adelante, al tratar de la forma en que se ejercita el poder público, en la cues-tión de la descentralización en general, y de la descentralización económica y profesional en particu-lar: véase infra, núms. 203-209
36 Es sobre todo en el orden económico en el que vale la importante observación presentada enpáginas anteriores, num. 28, nota 13, en referencia con la coordinación por el Estado de las activida-des privadas.
37 Acerca de las relaciones entre lo político y lo económico en la crítica nacional-socialista delEstado liberal, véase Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, núms. 142-176, pp. 147-171.En cuanto a la doctrina fascista, véase M. Prélot, L’Empire fasciste, París, 1936, núm. 29, pp. 120-127, y núms. 54 y 55, pp. 242-253.
gir la economía, si por ello se entiende una estatización de la economía,es decir, un régimen en el que, cualquiera que sea la etiqueta o la fórmula,el Estado tuviese de hecho la iniciativa y la responsabilidad de la econo-mía o de uno de sus sectores. Cuando el Estado “dirige” la producción, lacirculación, la distribución, el consumo, se constituye no solamente enagente efectivo, sino en dictador de la economía, y los particulares soncompletamente desposeídos de la función económica, preludio de la pri-vación de sus demás libertades. Pero si, aun conservando la autonomía enla gestión de sus empresas, los particulares son obligados por medio dereglas que tratan de salvaguardar la justicia en las relaciones económicas,especialmente por la protección de los débiles, y aun a asegurar un mínimode coordinación racional entre las fuerzas económicas independientes, en-tonces tal intervención no excede los límites de la competencia del Esta-do encargado del bien público y, con cualquier nombre que se le bautice,es algo que resulta de la función política.
Entre la tesis del liberalismo económico que arroja al Estado del do-minio de la economía, confiando en los “mecanismos naturales” , en eljuego de las leyes económicas, para instaurar o restaurar el orden, y latesis socialista que, so pretexto de dirección o de “plan” , pretende orga-nizar la economía como un servicio público, centralizado o no, pero fun-cionarizado,38 cabe una solución intermedia que mantiene a cada quien ensu esfera: para los particulares, la economía misma con la libertad y laresponsabilidad; para el Estado, una política económica apta para reme-diar, en la medida de lo posible, los inconvenientes de la libertad. Esejusto medio, sin duda, es difícil de alcanzar, porque de hecho es insensi-ble el descenso de la política económica a la economía estatizada, pues elcamino del intervencionismo, bajo el impulso de los intereses, es muyresbaladizo. Puede observarse, igualmente, que la práctica de una políticaeconómica aun moderada —sobre todo moderada— supone una ciencia yuna experiencia de la economía que son muy raras entre los políticos.Pero esas observaciones no podrían conducir más que a una consigna deprudencia, no de abstención sistemática: en cada caso, se tratará de poneren la balanza los riesgos de la intervención y los perjuicios del “ laisser
48 JEAN DABIN
38 Se sabe que en la tesis socialista ortodoxa (que descansa en la supremacía de lo económico)la estatización de la economía tendría, incluso, como consecuencia, hacer inútil el Estado político queno es necesario más que en un régimen de economía privada para asegurar por la coacción las ganan-cias de la clase capitalista. La “administración de las cosas” substituiría al “gobierno de los hom-bres” y bajo el nombre de Estado económico funcionaría la economía estatizada.
faire” ; para decidir y luego de acuerdo con la razón, sin prejuicio doctri-nario.
32. b) Por el mismo motivo, es decir, por el carácter general de laidea, sería otro error el querer encerrar el bien público y, por consiguien-te, la competencia del Estado, en la esfera de los valores materiales y sen-sibles, con exclusión de los valores más elevados, de orden intelectual ymoral.
Evidentemente, el espíritu, que es interior y a base de espontaneidad,no se pliega, como la materia, a la disciplina relativamente rígida del bienpúblico y de las instituciones que éste abarca. Pero no se trata, so pretextode bien público, de sujetar a un conformismo o a un “confesionalismo”decretado por el Estado las ideas y las costumbres de los ciudadanos: és-tas emanan no sólo del orden particular individual, sino, más aún, del or-den privado, substraído al dominio del público.39 Se trata solamente deque el Estado prepare el medio propicio, de que aporte una ayuda orgáni-ca al trabajo de la inteligencia, al progreso de las costumbres, a la educa-ción de las masas, y de que salvaguarde contra ciertas licencias los valo-res de la civilización constitutivos del patrimonio común. Tarea delicada,que exige a la vez discernimiento y tacto. Por una parte, el Estado no puedereducirse al papel de gendarme, de “vigilante nocturno” (Lasalle), de dis-pensador de un orden puramente material que es, en verdad, la condiciónpreliminar y normal de toda actividad humana; por la otra, el Estado debeabstenerse de imponer un sistema de pensamiento y de conducta cuyo re-gulador o inspirador sería él, porque, por su naturaleza, “el espíritu soplapor donde quiere” . Por lo mismo, la misión de civilización o de culturadel Estado se encuentra orientada en el sentido de una colaboración exter-na, diligente y previsora, ciertamente, pero respetuosa del espíritu, el cualtiene derecho a conservar, sin menoscabo del orden público, la plena li-bertad de sus derroteros y de sus obras.
De allí se sigue, por ejemplo, que no pertenece al Estado “dirigir” laenseñanza o la educación, ni siquiera en el dominio de las cosas cívicas,pues el Estado como tal no tiene ninguna competencia, ni de hecho ni dederecho, para formar las inteligencias y los caracteres. Cuidadoso delbien íntegro de sus miembros, el Estado vigilará para que la enseñanza yla educación sean impartidas a todos; en caso de necesidad, ayudará con
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 49
39 Habrá ocasión de volver a tratar acerca de esta distinción: véase infra, núm. 81, y sobre todonúms. 213 y ss.
su dinero. Pero ni en sus propias escuelas debe profesarse ninguna doctri-na de Estado, porque la verdad es independiente de la voluntad del Esta-do, es decir, en realidad, de la voluntad individual y privada de sus diri-gentes.40
33. Entre los bienes de civilización y de cultura a los que debe aten-ción el Estado, figuran, en el lugar que les corresponde en la jerarquía delos valores, los valores nacionales, entendiendo la palabra nacional en elsentido étnico del término.41
Existe, sin duda, una manera demasiado exclusiva o excesiva de po-ner de relieve esa clase de valores: la que asigna como fin al Estado, enlugar del bien público (o so pretexto de bien público), el mantener y favo-recer la comunidad nacional, es decir, la solidaridad de las maneras dever, de sentir, de reaccionar que une a los miembros de la misma nación,así como la conciencia cada vez más clara de esa solidaridad. El indivi-duo humano, en verdad, tiene otras preocupaciones, aun en el orden tem-poral, además de la de su nacionalidad y su nación. Bajo la especificaciónnacional, comparte con todos los miembros de la humanidad ciertas nece-sidades específicamente humanas que, de suyo, son universales y tras-cienden toda idea de nacionalidad, que ésta puede a veces contradecircuando el tipo nacional se aparta del ideal humano.42 Por consiguiente, elEstado no tiene derecho a limitar su atención a los solos intereses nacio-nales del pueblo que le está confiado, ni a concederles, en sus preocupa-ciones, el primer lugar. El ideal humano domina al ideal nacional en elsentido de que el hombre debe ser servido antes que lo nacional y, encaso de contradicción, de preferencia a lo nacional.43
Pero esto no quiere decir que el Estado pueda descuidar el lado nacio-nal del perfeccionamiento de sus súbditos, pues éstos son, al par quehombres, miembros de una determinada nación, y tanto el bien individualcomo el bien público correspondiente deben ser procurados en cuanto seaposible, y a reserva de enmiendas en nombre del ideal humano, en la lí-nea natural del carácter nacional de aquéllos. Si la población que compo-ne el Estado es de una sola nacionalidad, casi no presentará dificultades la
50 JEAN DABIN
40 Habrá ocasión de volver a tratar acerca de los papeles respectivos del Estado y de la familiaen el dominio de la educación: véase infra, núms. 241 y 242.
41 Acerca del fenómeno de la nacionalidad, véase supra, núms. 11 y ss.42 La nación no es perfecta: sus conceptos y sus costumbres pueden ser, con respecto al ideal
humano, imperfectos e incluso francamente condenables.43 En lo que concierne a la doctrina nacional-socialista, que es en sentido contrario, véase infra,
núm. 55.
realización de una política de bien público concebido nacionalmente. Si,por el contrario, la población está repartida entre nacionalidades diversas,más o menos fraccionadas, la tarea del Estado, con relación a esa diversi-dad de valores nacionales que debe salvaguardar, promover o conciliar,se vuelve más delicada,44 sin que cese por ello, pues toca, en principio, alEstado, adaptarse y adaptar su política a las particularidades, aun varia-das, de la masa humana a la que tiene la misión de servir y no a la inversa.El pueblo, por su parte, deberá dar pruebas de moderación e imponerselos sacrificios que son el contra inevitable de la vida política común. O, sino, el bien de tal o cual fracción nacional tendrá que prevalecer sobre elbien público, que es el bien de la comunidad total, superior a cualquiercategoría, incluso la nacional.45
34. c) Mas he aquí que en el prolongamiento del orden intelectual ymoral aparece un orden nuevo, que se denomina de ordinario espiritual(por oposición a otro, llamado temporal), que designa, en concreto, no yalos valores del espíritu, que, de suyo, son temporales, sino los valores re-ligiosos y los valores morales, en cuanto éstos asignan a la moral un fun-damento religioso.
Es conocido el sentido general de la distinción de lo espiritual y de lotemporal.46 Salvo para los sostenedores del materialismo —filosófico ohistórico— el destino del hombre no está encerrado en la perspectiva deltiempo y de los bienes terrestres. Dotado de una alma inmortal, el ser hu-mano tiene una vocación de eternidad. A esa vocación se vincula un bieneterno, divino, cuya conquista y posesión son procuradas por la religión,término intermedio entre el alma y Dios. Ahora bien, desde que se pro-nunció la frase histórica: “Dad al César lo que es del César y a Dios loque es de Dios” , el bien eterno o religioso, conforme, por lo demás, a unprincipio natural de especialidad, ha dejado de pertenecer a la competen-cia del Estado.47
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 51
44 Véase supra, núm. 15.45 Se encontrará nuevamente la cuestión de las nacionalidades en el capítulo de la descentrali-
zación: véase infra, núms. 197-202.46 Acerca de las relaciones entre lo espiritual y lo temporal, véase Hauriou, Précis, 2a. ed., pp.
109 y 110.47 Aquí no se hace historia, por lo menos historia detallada: véase, a este respecto, L. Sturzo,
L’Eglise et l’État, Etude de sociologie historique, trad. del italiano por J. Bertrand, París, 1937. Si laAntigüedad conoció y aun practicó a veces la distinción de lo religioso y lo profano, es históricamen-te cierto que el principio debe al Cristianismo su plena actualización como base constitutiva del ordensocial.
No quiere esto decir que toda idea de bien público deba ser excluida,como heterogénea, del orden propiamente espiritual: es la tesis, psicoló-gicamente inexacta, del individualismo religioso. En todas partes ysiempre, hasta en el orden espiritual, el hombre sigue siendo un animalsocial, llamado a vivir en comunidad, en público con sus semejantes. Porconsiguiente la realización del bien religioso, el encuentro del alma conDios, por íntimas que sean las relaciones consideradas, se operará, encierta medida, socialmente, por la mediación de un bien que puede lla-marse asimismo público: el bien público religioso.48 Pero el cuidado deese bien público religioso ya no incumbe al Estado. Es asumido por unainstitución nueva, propia y exclusivamente religiosa, y transnacional ade-más, la Iglesia. La Iglesia, sociedad pública religiosa, es quien ha recibidoel mandato de procurar al alma religiosa el ambiente favorable, el conjun-to de medios y de condiciones de orden religioso que le permitirán alcan-zar a Dios, su fin último y su bien eterno. Aquellos que, aun admitiendola religión, recusen a la Iglesia o su mandato, se esforzarán por alcanzar aDios directamente, por sus solas fuerzas privadas, aisladas o asociadas,pero no se dirigirán al Estado, encargado de valores perecederos, a menosque lo hayan previamente deificado (o al ideal temporal servido por elEstado), substituyendo la religión del verdadero Dios por religión del Es-tado (o de este ideal).49
Pero distinción no significa separación, como si lo temporal y lo espi-ritual no debiesen jamás unirse. Se tocan, por el contrario, en el hombremismo, que es su sujeto único e indivisible y que está llamado a realizaren el tiempo y por el tiempo, conjuntamente, sus fines temporales y su finde eternidad, pues, lejos de oponerse a esa eternidad, el tiempo es su prin-cipio terrestre, su prefacio y su prueba.
En primer lugar, el hombre no poseerá a Dios, su bien eterno, en elmás allá, si no ha comenzado a entrar desde acá abajo en relación con Él,para conocerlo, amarlo y servirlo. En este sentido, la religión es ya asuntotemporal, puesto que debe ser practicada por los hombres durante el tiempode su estancia en la tierra y no sólo en privado, en la intimidad de la con-ciencia, sino al exterior, a través de las realidades e instituciones de la
52 JEAN DABIN
48 Véase, respecto del carácter social del hombre, incluso en el dominio religioso, A. D. Serti-llanges, L’Eglise, 3a. ed., París, 1919, 2 vols.
49 Acerca del Estado y la religión en la doctrina nacional-socialista, véase Mankiewicz, Le na-tional-socialisme allemand, t. I, núms. 43 y ss., pp. 47 y ss.
vida pública temporal, social y política.50 De ese contacto que se realizaen el tránsito por la tierra, nace, especialmente, el problema de las cues-tiones llamadas mixtas, como las del culto o de la escuela, en que lo tem-poral y lo espiritual se combinan en proporción más o menos variable.
Pero esto no es todo. El servicio de Dios no consiste únicamente en laexacta observancia de los deberes del hombre para con Dios, cosa que esobjeto de la virtud de religión propiamente dicha. Dios no está plenamen-te servido y la religión no está satisfecha sino en cuanto el hombre respete,en todas sus acciones, inclusive en las del orden específicamente tempo-ral —de cualquier naturaleza que sean: intelectuales o culturales, econó-micas o políticas, humanas o profesionales, privadas o públicas...—, la leymoral, natural o revelada, que tiene a Dios por autor. ¿Cómo podrá lacriatura humana alcanzar su fin último si hace un uso indebido de sus fa-cultades naturales o de las cosas exteriores, si desprecia al prójimo y violasus derechos; si desconoce, en suma, sus propios deberes en el tiempo?Lo temporal se convierte así, no ya tan sólo en el cuadro cronológico, enel ambiente histórico en que se inserta lo espiritual, sino, en cierta medi-da, en su materia misma, subordinada al “punto de vista” de la eternidad(sub specie aeternitalis) sujeta a la norma del orden moral y religioso. Delo cual se sigue que la sociedad religiosa, en cuanto tiene competenciapara determinar el bien moral y religioso del hombre, está investida de lafacultad necesaria para intervenir en los negocios temporales, al menoscada vez que los deberes morales del hombre o de los derechos de Diosestán de por medio (cuestión del poder indirecto de la Iglesia). ¿Se habla-rá, con este motivo, de confusión, de absorción de lo temporal por lo es-piritual, de teocracia, de “clericalismo”? La verdad es que si el predomi-nio recae en lo espiritual precisamente donde éste se halla vinculado conlo temporal, queda, para la autonomía de lo temporal, el campo inmensode las técnicas, no sólo materiales (físicas o mecánicas), sino sociales ypolíticas. En sí mismas, es decir, si se hace abstracción de los fines a losque están necesariamente ordenadas así como de las circunstancias de suactuación, esas técnicas obedecen a leyes que les son propias y escapande primer intento al imperio de lo espiritual. Es preciso notar, además,que aun en las materias que no son específicamente técnicas, que escapana la competencia de la moral y, por consiguiente, del orden espiritual,
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 53
50 La teoría de la religión como “asunto privado” , que debería quedar encerrado en el fuerointerno, procede, en efecto, de una falsa concepción de la religión y de un desconocimiento de lapsicología humana.
éste, muy a menudo, se concreta a señalar límites, a lo más a prescribirdirectivas que, en el cuadro trazado, dejan a la acción un gran margen delibertad. De esta manera, al lado de determinada solución condenada porlo espiritual, se pueden hallar otras muchas perfectamente lícitas; y si-guiendo la línea del principio impuesto, son posibles una multitud de de-terminaciones o modalidades, entre las cuales tendrá libertad de elecciónla autoridad encargada de lo temporal.51
Sin embargo, si el Estado no tiene por qué ocuparse del bien propia-mente espiritual de sus miembros, ni siquiera la creación del ambiente es-piritual favorable (tarea que pertenece a la Iglesia), no hay que creer quetenga el deber o inclusive el derecho de desinteresarse de él, precisamenteporque el destino eterno del hombre se labra en las condiciones del tiem-po y éstas son susceptibles de influir grandemente en el buen éxito de laempresa. En consecuencia, el Estado colaborará con la Iglesia en el per-feccionamiento moral y religioso de los ciudadanos por medio de la crea-ción de un ambiente temporal favorable a ese trabajo de perfecciona-miento que, en sí, es obra de los individuos mismos, ayudados por losmedios espirituales de la Iglesia. En la medida de sus fuerzas y teniendoen cuenta las oportunidades, impedirá el escándalo y la explotación delvicio; alentará la acción, recta, leal, virtuosa, no sólo en el dominio de lamoral social, que toca más de cerca al bien público, sino también encuanto a todos los deberes morales sin excepción. Practicando tal política,el Estado no se inmiscuye en lo espiritual: lo ayuda sin abandonar loscauces de lo temporal. El ambiente que crea, los medios que establece,siguen siendo temporales, aunque adaptados a un fin espiritual.
En definitiva, el problema de las relaciones entre el Estado, guardiándel bien público temporal, y la Iglesia, responsable del bien espiritual, pú-blico y privado, se resuelve, ciertamente, por una distinción de los domi-nios y de las competencias respectivas, pero también por una mutua ayudajerarquizada en vista de la realización del bien total, espiritual y temporal,de los individuos miembros de las dos sociedades.
35. De igual modo, el último rasgo que debe subrayarse en este análi-sis de la noción del bien público es que sería ilusorio pensar que se podría
54 JEAN DABIN
51 Véase, acerca de ese problema de las relaciones entre la moral y la política, la controversiaentre G. de Broglie (Recherches de science religieuse, 1928, pp. 553-593; 1929, pp. 5-42; 1932, pp.125 y ss..) y J. Vialatoux (Morale et Politique), en la colección de Cuestiones disputadas, París,1931; Chronique sociale de France, Lyon, 1933, pp. 183-218 y 755-767.
formar una representación estrictamente científica, filosófica e inclusiveteológicamente neutra, de la idea del bien público temporal.
Lo mismo en teoría que en la práctica, esta tentativa es imposible. Enprimer lugar, porque el bien público forma parte, en su rango intermedio,del bien humano; y el bien humano no podría definirse haciendo casoomiso de una concepción concreta del hombre, de su naturaleza y de sufin, del lugar que ocupa en el universo creado y con relación a Dios crea-dor. En seguida, porque sólo una concepción del hombre permite introdu-cir una jerarquía entre los valores de especies diversas, que correspondena las diferentes necesidades del hombre y que integran el conjunto delbien público temporal. Sea lo que fuere lo que se pretenda y se desee, laprimera cuestión, preliminar y fundamental, es siempre la de saber quévale el hombre y por qué vale. ¿El hombre vale algo en sí mismo o no esmás que un instrumento o la parte de un todo? ¿Qué es lo que constituyeel verdadero valor —definitivo y último— del hombre: la carne o el espí-ritu, el cuerpo o el alma? Según la respuesta, variarán la concepción delbien público y su actuación: materialista, panteísta, espiritualista. Jamásserá neutra o agnóstica. So pena de no actuar, el Estado debe optar entrelas diversas filosofías del mundo y de la vida; como el hombre de Pascal,está “comprometido” .52
En vano se pretendería rechazar pura y simplemente, para escapar ala necesidad de la opción, la idea de bien público.53 ¿Cómo prescindircuando se trata de institución y de acción (el Estado es institución y lapolítica es acción) de los conceptos de bien y de fin? Hay, ciertamente, elpaliativo de los “ fines intermedios” 54 acerca de los cuales pueden poner-se de acuerdo todas las personas de buen sentido: por ejemplo, la necesi-dad de un orden externo que ponga un dique a la violencia. Pero sin con-tar con que existen teorías anarquistas, y héroes de la violencia comogeneradora del progreso, los fines intermedios no conducen muy lejos y
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 55
52 Comp., acerca de la necesidad, según la doctrina nacional-socialista, de una Weltans-chauung, H. Mankiewicz, Le National-socialisme allemand, t. I, núms. 117 y 118, pp. 118-122; núm.143, pp. 147 y 148.
53 Tal es, en general, la posición de los sociólogos: véase, por ejemplo, R. Hubert, “Sur quel-ques faits caractéristiques de differenciation juridique” (preámbulo del estudio) en los Archives dephilosophie du droit et de sociologie juridique, París, 1936, cuaderno doble, núms. 1-2, pp. 8 y 9.Relaciónese, sin embargo, la p. 14, en donde está subrayada la importancia del problema de la mo-ralidad en sí.
54 Acerca de esos “ fines intermediarios” , véase, entre otros, F. Gény, Science et technique endroit privé positif, t. II, núm. 77, pp. 43 y ss.; núm. 114, p. 190; núm. 164, pp. 362 y ss.
la vida se encarga siempre de recordar que hay cuestiones muy concretasy angustiosas a la vez, que ponen en peligro los más altos principios.
No basta con reducir el bien público a los elementos del orden, de lacoordinación, de la ayuda, que son otras tantas nociones formales, y des-de ese punto de vista, vacías de contenido. Es preciso todavía llenarlascon una tendencia, asignarles una orientación, lo que supone una filosofíae incluso una posición teológica. Sólo “combinaciones” ingeniosas, su-geridas por el arte político, permiten encubrir las diferencias profundasque, en el plano de la vida pública, separan a los adeptos de doctrinas tanantinómicas como el materialismo y el espiritualismo. Por necesarias ybienhechoras que sean esas combinaciones, la lealtad científica prohíbeque se admita el engaño y que se les atribuya valor de verdad.
36. Es necesario añadir que así como la idea de bien público se inspi-ra siempre en principios superiores muy determinados, así también de-penden sus aplicaciones de las contingencias de tiempo y de lugar, de lavariedad de psicologías populares y de civilizaciones, y del grado de per-fección técnica del Estado encargado de promoverlo. El “ambiente” queconstituye el bien público debe necesariamente corresponder al ambientesocial; la eficacia de los medios, puesto que el bien público es bien inter-medio, es lógicamente una función de las circunstancias. Más aún: puedesuceder, según el ambiente o las circunstancias, que la prudencia aconsejeal Estado no usar hasta el extremo sus atribuciones y su competencia, y,aun en caso de que esté en aptitud de intervenir en toda materia que inte-rese al bien público temporal, que permanezca en los límites de su dere-cho teórico de intervención. Es que, en definitiva, y puesto que el bienpúblico es medio, sólo el resultado importa y el valor concreto de un mé-todo se encuentra a merced de mil elementos de hecho, más o menos im-ponderables, que toca a la perspicacia del político descubrir y al tacto delhombre de Estado apreciar.
2. La autoridad o poder público
I
37. La obra del bien público temporal no podría ser realizada por losesfuerzos espontáneos de los individuos y de los grupos: muchos no pres-tarían su concurso y, por otra parte, las acciones dispersas correrían el
56 JEAN DABIN
2. LA AUTORIDAD O PODER PÚBLICO
I
37. Más que cualquiera otra sociedad, el Estado exige una insti-tución gobernante: la ilusión de la cooperación libre . . . . 56
38. Las dos tareas de la autoridad pública: la gobernación de loshombres y la administración de los servicios públicos . . . 59
II
39. Gobierno entraña esencialmente dirección por vía de mandoy, en consecuencia, poder de emitir el derecho general o par-ticular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
40. Ese poder no compete a los súbditos como tales, sino a losque detentan la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
41. Pero el derecho no es creado en todas sus partes por el Esta-do. Los datos previos y la actualización, política y técnica . 63
42. La fuerza material no constituye ni la realidad ni la esenciadel poder, pero es su auxiliar indispensable . . . . . . . . . 64
43. La coacción no reemplaza, sin embargo, a la libre adhesión 66
44. Subordinación del poder militar al poder civil . . . . . . . . 67
III
45. Noción general de la administración, y en qué se distinguedel gobierno aun la alta administración . . . . . . . . . . . 68
46. Clasificación de los servicios que atañen a la administración:a) Servicios de gobierno propiamente dicho . . . . . . . . . 70
47. b) Servicios de ayuda y de suplencia a las actividades pri-vadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
48. c) Servicios de personal y de material . . . . . . . . . . . . 72
IV
49. Carácter “ funcional” de los derechos de la autoridad, queestán al servicio del bien público . . . . . . . . . . . . . . . 73
50. De aquí, entre otras, estas consecuencias: “ separación entrela fiscalidad y el poder público” . . . . . . . . . . . . . . . 75
...exclusión de toda política partidarista . . . . . . . . . . . 75
51. Naturaleza de las relaciones que ligan a los gobernantes conel Estado y el poder público: teoría de la representación...teoría de los “ ó rganos” representativos . . . . . . . . . . . 76
52. Semejanzas con ciertas concepciones modernas: a) Los ju-ristas clásicos definen al Estado por la autoridad y el poder,pero queda entendido que tal poder está al servicio del bienpúblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
53. b) Kelsen reduce el Estado a un orden normativo, pero lanorma no es todo ni nos indica el fin del Estado . . . . . . . 80
54. c) Duguit analiza al Estado como un hecho de poder de losgobernantes, que encuentra su límite en la “ regla de dere-cho” , pero no es difícil reconocer, bajo esta fórmula, los ras-gos de la doctrina tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
55. d) Carácter francamente revolucionario de la doctrina nacio-nal-socialista del Estado, pero lo que aquí decide es la Wel-tanschauung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
la vida se encarga siempre de recordar que hay cuestiones muy concretasy angustiosas a la vez, que ponen en peligro los más altos principios.
No basta con reducir el bien público a los elementos del orden, de lacoordinación, de la ayuda, que son otras tantas nociones formales, y des-de ese punto de vista, vacías de contenido. Es preciso todavía llenarlascon una tendencia, asignarles una orientación, lo que supone una filosofíae incluso una posición teológica. Sólo “combinaciones” ingeniosas, su-geridas por el arte político, permiten encubrir las diferencias profundasque, en el plano de la vida pública, separan a los adeptos de doctrinas tanantinómicas como el materialismo y el espiritualismo. Por necesarias ybienhechoras que sean esas combinaciones, la lealtad científica prohíbeque se admita el engaño y que se les atribuya valor de verdad.
36. Es necesario añadir que así como la idea de bien público se inspi-ra siempre en principios superiores muy determinados, así también de-penden sus aplicaciones de las contingencias de tiempo y de lugar, de lavariedad de psicologías populares y de civilizaciones, y del grado de per-fección técnica del Estado encargado de promoverlo. El “ambiente” queconstituye el bien público debe necesariamente corresponder al ambientesocial; la eficacia de los medios, puesto que el bien público es bien inter-medio, es lógicamente una función de las circunstancias. Más aún: puedesuceder, según el ambiente o las circunstancias, que la prudencia aconsejeal Estado no usar hasta el extremo sus atribuciones y su competencia, y,aun en caso de que esté en aptitud de intervenir en toda materia que inte-rese al bien público temporal, que permanezca en los límites de su dere-cho teórico de intervención. Es que, en definitiva, y puesto que el bienpúblico es medio, sólo el resultado importa y el valor concreto de un mé-todo se encuentra a merced de mil elementos de hecho, más o menos im-ponderables, que toca a la perspicacia del político descubrir y al tacto delhombre de Estado apreciar.
2. La autoridad o poder público
I
37. La obra del bien público temporal no podría ser realizada por losesfuerzos espontáneos de los individuos y de los grupos: muchos no pres-tarían su concurso y, por otra parte, las acciones dispersas correrían el
56 JEAN DABIN
riesgo de contrarrestarse. Se requiere, pues, la conjugación obligatoria delos esfuerzos de todos, sin distinción de especie (sexo, clase, profesión,religión, partido, región...) pues cada uno en su rango es apto para colabo-rar, sin posibilidad de excepción o de excusa, ya que siempre que el bienpúblico plantea sus exigencias, nadie tiene el derecho de desentenderse.Se comprende, por ello, que la empresa del bien público revista la forma deuna sociedad a la vez universal y necesaria, que agrupa como asociados,en el cuadro del territorio, a todos los individuos sin excepción —hom-bres y mujeres, capitalistas y trabajadores, citadinos y hombres de cam-po...— cuyo concurso es indispensable para la obra común.
Sin embargo, esta sociedad universal y necesaria, el Estado, no po-dría ni existir ni alcanzar su fin, sin una autoridad.
Si la mayor parte de los grupos que tienen un fin especial, definido,son ya capaces (la experiencia lo demuestra) de dirigirse hacia su fin yaun de perseverar en su ser por el solo movimiento espontáneo de susasociados voluntarios, ¡con cuánta mayor razón no será necesaria una au-toridad en una agrupación como el Estado, que no descansa en el consen-timiento voluntario de cada quien y cuya misión, general y superior, con-siste precisamente en poner orden en las actividades de la vida social!55
Recordemos, además, que el bien público postula una ayuda y, eventual-mente, una suplencia a la iniciativa privada en los diversos dominios enque se manifiestan las necesidades humanas,56 y que el cumplimiento detodos esos fines, de orden y de armonía, de ayuda y de suplencia, exigeotros tantos servicios u oficinas que se trata de establecer y de hacer fun-cionar. De allí se desprende que la empresa del bien público requiere nosólo una diferenciación, una división del trabajo, en que una minoría deprofesionales-especialistas tenga que determinar, para la masa del pueblo,las exigencias del bien público, sino una autoridad verdadera que, des-pués de haber reflexionado, decida e imponga su voluntad: gobernantes,en suma, o, aún, una institución gubernamental.
De esta manera la noción misma del Estado y especialmente el finque éste persigue excluyen de sí un régimen de igualdad entre los asocia-dos, régimen que no podría parar sino en la anarquía y en la negación delbien público. No se llega al orden por vías de dispersión y de desorden.El orden implica una determinada convergencia de acción como necesi-dad impuesta por una autoridad. Evidencia es ésta tan bien reconocida,
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 57
55 Acerca de la misión de orden que incumbe al Estado, véase supra, núm. 28, nota 13.56 Acerca de la misión de ayuda y de suplencia, véase supra, núm. 28, nota 14.
que muchos autores, y no sólo juristas sino también sociólogos, no quie-ren ver al Estado más que bajo su aspecto de poder, como si los goberna-dos, aun en el momento en que son gobernados, no fuesen más que purossúbditos y no asociados.57 La simplificación sobrepasa la medida, cierta-mente, pero no traduce más que el exceso de una verdad, que es la de que,en el sistema del Estado, el gobierno es un elemento esencial. La necesi-dad o la legitimidad del Estado ha podido ser discutida: el problema seráexaminado en su lugar, pero58 una vez aceptado el Estado no se podría,sin contradicción, negarse a admitir la necesidad y la legitimidad del go-bierno. Poco importa, en este momento, la cuestión del modo de designa-ción de los gobernantes: el problema de los titulares del poder es distintodel poder mismo.59
Verdad es que determinados teóricos entreven una era de cooperaciónlibre en que todo gobierno habrá desaparecido, por la substitución del Es-tado político del presente por un Estado exclusivamente económico. Seconoce la fórmula socialista de la administración o gestión de las cosasreemplazando al gobierno de los hombres. Pero, sin contar con que el do-minio de la economía no es el único que interesa a la humanidad y, porconsiguiente, al Estado,60 es una ilusión creer que ese Estado económico,que sería en realidad una organización de la economía, podría mantener-se y funcionar por el solo juego de la libertad. Más que ninguna otra ma-teria, en razón de la concurrencia de intereses, la economía, si se le quiereorganizar, reclamará la intervención de una autoridad, no sólo durante unperiodo inicial de transición, sino a título permanente, mientras exista unaeconomía y no cambien los hombres de naturaleza. En cuanto a esto, laexperiencia soviética es concluyente; no hay Estado más político, ni máspoliciaco inclusive, que este Estado de socialismo ortodoxo.61 Bajo la cu-bierta del Estado económico, so pretexto de administración de las cosas,habrá necesidad siempre de un gobierno, que pueda llamarse “económi-co” por cuanto se constriña a la economía, pero que no dejará de ser un
58 JEAN DABIN
57 Respecto de esta manera de concebir las relaciones entre gobernantes y gobernados y para lacrítica, véase infra, pp. 76 y 77 (a propósito de la definición de los juristas clásicos), pp. 79 y 80 (apropósito de Duguit).
58 Véase infra, núm. 56.59 Se estudiará ese problema más adelante, núms. 108 y ss.60 Acerca del carácter general de la idea de bien público, véase supra, núm. 30.61 Esto es verdad tanto bajo el régimen de Stalin como bajo los regímenes anteriores, de la N.
E. P. y de los comienzos de la Revolución. Véase, respecto de este punto, S. Trentin, La crise dudroit et de l’État, París, 1935, pp. 159-161, y notas 9-12, pp. 197-200.
órgano de autoridad que procede y está obligado a proceder por las mis-mas vías que los gobiernos llamados políticos.
38. Precisa, empero, examinar más de cerca en qué consiste la tareade la autoridad encargada de presidir el Estado y el bien público y pormedio de qué actividades formales se manifiesta esta autoridad. Se tratade saber, en una palabra, qué es eso de gobernar el Estado.62
Hagamos a un lado el plano de las relaciones exteriores, en que laautoridad gobernante es la facultada naturalmente para representar al gru-po, para tomar en sus manos los derechos e intereses de la comunidad,como tal, y de sus miembros, ut singuli; para asumir igualmente, con res-pecto a las demás comunidades y sus miembros, las obligaciones de lavida internacional. Gobernar es, en primer término, afán interno, queabarca a los miembros del Estado y sus relaciones recíprocas, pues no esprocedente una acción exterior sino en tanto que existe en el interior unacomunidad, con un gobierno para mantenerla.
Ahora bien, a este respecto, la autoridad pública, por definición, ycomo cualquiera otra autoridad, está capacitada para dar órdenes. Puestoque el orden y la coordinación, elementos primarios del bien público,63 nopodrían ser obtenidos sin el concurso efectivo de los ciudadanos miem-bros del Estado, toca a la autoridad definir y prescribir las actitudes posi-tivas y negativas, susceptibles de conducir a la realización del fin. Ypuesto que, por hipótesis, el cumplimiento de las órdenes importa para laconservación del Estado y la conquista de sus fines, es lógico que la auto-ridad llamada a mandar tenga el derecho de hacerse obedecer y de obligara los recalcitrantes.
Pero el papel de la autoridad pública no se limita a poner orden deter-minado en la conducta de sus súbditos y, en consecuencia, a dar órdenes.Esta tarea requiere ya la organización de una serie de servicios públicosesenciales que se pueden agrupar bajo el nombre de servicios jurídicos.Ahora bien, en la medida en que el Estado tiene competencia para ayudary suplir a los individuos en todas las materias temporales, van aparecien-do otros servicios públicos, múltiples y diversos, cuya carga incumbeigualmente a la autoridad pública. Por consiguiente, la tarea de ésta es
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 59
62 No se necesita decir que las palabras gobernantes, gobernar, gobierno son entendidas aquísin referencia a la teoría de la separación de poderes, que gira en torno de la organización del poderpúblico y que será examinada a su tiempo (véase, más adelante, pp. 262 y ss.). Estas palabras estántomadas en un sentido general, que comprende todas las funciones de la autoridad pública.
63 Acerca de la jerarquía de las “ funciones” del bien público, véase supra, núm. 28.
doble: dirigir a los súbditos en el sentido del bien público bajo todos susaspectos (a esta tarea corresponde la idea de gobierno propiamente di-cho); organizar los servicios públicos, de dirección, de ayuda y suplencia(a esta tarea corresponde la idea de administración).64
Conviene, por lo demás, hacer notar desde luego que así como el go-bierno es imposible sin administración, es decir, sin la administración delos servicios de gobierno, de la misma manera la administración requiereun gobierno que tenga en sus manos los servicios. Por ello es inexactodefinir el Estado, con Duguit y M. Jèze, por la sola idea de “cooperaciónde servicios públicos” , aun añadiendo que los gobernantes están obliga-dos a organizar y controlar los propios servicios.65 De hecho, los serviciospúblicos no existirán, no funcionarán y no “cooperarán” , sino en tanto seinstituya una autoridad para vigilarlos,66 ya que si, por otra parte, con losmismos autores, se colocan, entre los servicios públicos, los de legisla-ción y de jurisdicción, la idea de gobierno se restablece, puesto que legis-lar y juzgar son, primordialmente, menesteres gubernamentales.
Volvamos nuevamente a las dos funciones de la autoridad pública: elgobierno propiamente dicho y la administración.
II
39. El gobierno es, esencialmente, la acción por la cual una autoridadimpone una línea de conducta, un precepto a individuos humanos. Laspersonas que en el Estado están sujetas a esta acción de dirección son, enprimer lugar, los ciudadanos, miembros de la comunidad estatal; en se-guida, en determinados aspectos (donde el bien público local o territoriallo exige), los particulares extranjeros, residentes o de paso en el territorio.No se habla aquí de los funcionarios, que, por una parte, están sujetos auna disciplina y que, por la otra, dependen en final de cuentas de la auto-ridad gubernamental, pero que están ligados directamente a la administra-ción más que al gobierno.67
60 JEAN DABIN
64 Comp., en lo que concierne a la clasificación de los derechos del poder público, Michoud,3a. ed., t. II, núms. 203 y 204, pp. 68-71.
65 Véase, por ejemplo, L. Duguit, Traité, 2a. ed., t. II, pfo. 8, p. 54.66 Véase, en el mismo sentido, Hauriou, Précis de Droit Administratif, 1927, prefacio, pp.
VII y XV.67 Para la demostración de esta tesis, véase infra, núm. 45.
a) La autoridad ordena, decimos. Le es posible, sin duda, procederpor vía de sugestión y recompensar a los que sigan sus consejos. Tal mé-todo puede justificarse según los tiempos, las circunstancias y los casos.No podría, empero, constituir la regla, porque si los consejos tienen a ve-ces eficacia, los súbditos conservan la libertad de contradecirlos. Por otraparte, hay una manera autoritaria e inoportuna de ejercer la autoridad. Nobasta que una decisión sea justa en su fin o en sus medios, abstractamenteconsiderados. Es preciso también que no suscite, en el medio en que seaplica, una reacción tal que se quede sin efectos. Es cuestión de tacto po-lítico. Lo mejor es enemigo de lo bueno y, a menudo, una solución mediao aproximada será preferible a un tratamiento radical, quizá acorde a suobjeto, pero no a las facultades intelectuales o morales de los súbditos.
Con reserva de la “manera” , el dominio de los mandamientos guber-namentales se extiende a todas las materias que, de cerca o de lejos, en elorden de los fines como en el de los medios, tocan al bien público tempo-ral, ya se trate de las relaciones de los individuos particulares entre sí,personales, familiares, sociales o económicas —por lo menos en la medi-da en que no son propiamente privadas y en que están sustraídas, en con-secuencia, a la jurisdicción de lo “público”—68 o de las relaciones delorden político y administrativo, entre el Estado y sus servicios por unaparte, y los ciudadanos y administrados, por otra. El ordenar, que es elmedio de acción de la autoridad, cubre normalmente todo el campo deli-mitado por el fin de la agrupación.
Las órdenes que emanan de la autoridad pública pueden revestir, porlo demás, formas variadas. Ora son generales, dictadas a priori para todoso, por lo menos, para categorías abstractas de individuos y elaboradas se-gún el procedimiento, definido igualmente a priori, de las diversas fuen-tes formales del derecho positivo estatal (leyes, reglamentos, jurispruden-cia y aun costumbres y opiniones de autores...);69 ora particulares —jussade singulis concepta— dirigidas a individuos determinados: por ejemplolas sentencias, en las que la decisión del juez contiene un mandato al per-didoso, de que éste respete el fallo; las decisiones administrativas queconceden o niegan determinadas autorizaciones; las decisiones de natura-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 61
68 Habrá ocasión de volver sobre esta reserva capital del dominio “privado” , al estudiar lasrelaciones entre el Estado y el individuo: véase infra, núm. 213.
69 Corresponde a la autoridad del Estado definir las fuentes del derecho positivo: esta cuestiónno es tan sólo materia de ciencia y, por consiguiente, de doctrina, sino ante todo de derecho y, porconsiguiente, de legislación. Comp., en sentido contrario, F. Gény, Méthode d’interpretation et sour-ces en droit privé positif, 2a. ed., París, 1919, t. I, núms. 88-90, pp. 222-226.
lización, de gracia... Las órdenes generales mismas, ya sean concebidasen forma flexible, ya formuladas en forma precisa (distinción de standarsy de reglas), ya impuestas de manera absoluta a pesar de cualquier conve-nio en contrario, o bien dictadas a título supletorio, para el caso en quelos interesados no las hubiesen derogado (distinción de las leyes impera-tivas y de las leyes supletorias).70
Como se ve, la tarea gubernamental (en el sentido estricto del gobier-no de los hombres, no de la administración de las cosas) se confunde,hasta el presente, con la tarea del derecho positivo ampliamente entendi-do, que engloba reglas generales y decisiones concretas, jurisdiccionaleso administrativas. Afirmar que el gobierno tiene el derecho y el deber dedar órdenes, es lo mismo que decir, en palabras equivalentes, que está enaptitud de crear el derecho positivo. No se considera, por lo demás, másque el derecho positivo de la sociedad estatal, pues es cierto que toda au-toridad social, en el cuadro de la competencia del grupo que dirige, daórdenes a sus subordinados y, por consiguiente, crea derecho positivocorporativo. Ahora bien, lo que importa subrayar es que lo mismo en lasociedad política que en las demás sociedades, el derecho de fijar reglas ode tomar decisiones recae, no en los súbditos, ni aun siquiera en la masacomo tal, sino en los detentadores de la autoridad.
40. Si el derecho de mandar debiese pertenecer a los súbditos o a lamasa, ya no habría necesidad de autoridad ni aun de sociedad, pues seadmitiría, por hipótesis, que el fin que se persigue en la sociedad seríasusceptible de realización espontánea por las solas fuerzas individuales.Si los individuos se agrupan en el Estado, es precisamente con la mira deencontrar, en las órdenes de una autoridad mejor informada, los mediosde alcanzar el fin que se proponen. Eso no significa que los súbditos nodeban estar asociados, de una manera o de otra, al ejercicio del poder: eseproblema atiende a la forma de la autoridad y no a su principio.71 Pero seacual fuere la parte de autoridad reconocida a los súbditos asociados, in-cluso en un régimen de democracia directa, la distinción perdura: las ór-denes, el derecho positivo, derivan de la autoridad instituida, y los súbdi-tos, como tales, no tienen más que el papel de la obediencia que no es
62 JEAN DABIN
70 Véase, acerca de la noción del derecho positivo estatal en cuanto regla general, J. Dabin, Laphilosophie de l’ordre juridique positif, spécialement dans les rapports de droit privé, París, 1929,núms. 9 y ss., pp. 34 y ss.
71 Volverá a tratarse este punto más adelante, al estudiar la organización del poder público:infra, núm. 120.
ciega, sino razonable. Con esto no se quiere dar a entender que la costum-bre, que emana de abajo, de la masa de los gobernados, carezca de títulopara constituir una fuente de derecho en el Estado. Pero cualquiera quesea la opinión que se tenga acerca de la esencia y el lugar que ocupa lacostumbre en el sistema de las fuentes del derecho positivo estatal, parecea ciencia cierta que en caso de conflicto no podría admitirse que la cos-tumbre prevaleciera, no ya necesariamente contra la ley formal (soluciónque no es aceptada unánimemente), sino por lo menos contra la voluntadexpresa de la autoridad, única calificada para decidir en última instancia,aunque sea contra la costumbre.72
41. No se trata de que, en el Estado, la autoridad tenga que crear, entodas sus partes, el derecho positivo. Así pasa, más o menos, en las socie-dades con un fin especial, profesional o técnico, en que las reglas y lasórdenes revisten un carácter principalmente positivo. El derecho de esasagrupaciones es entonces elaborado, no de manera arbitraria, puesto queestá sometido a la norma del fin social, pero sin referencia a ningún otrosistema de reglas, ni exterior ni superior. No pasa lo mismo con el dere-cho dictado por el Estado.73 El fin que persigue el Estado tiene, sin duda,un carácter específico e inclusive técnico, puesto que se refiere al bien delpúblico en todo el dominio temporal. Sin embargo, como el bien públicoes una parte o un aspecto del bien humano en general, la ordenación envista del bien público —que es la definición misma del derecho positivoestatal— se ve llevada, de manera necesaria, a buscar sus principios enlas normas que rigen la conducta humana, especialmente desde el puntode vista moral.
¿Cómo hará la autoridad que reinen el orden y la paz, elementos pri-marios del bien público, si no comienza por concebir las relaciones de loshombres entre sí sobre la base de los principios de justicia y de caridaddefinidos por la moral social?74 Podrá ciertamente abstenerse de reprodu-cirlos en forma idéntica en su derecho positivo, por razones de política
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 63
72 Acerca de la costumbre, véase F. Gény, Méthode d’interpretation, t. I, núms. 119 y ss., pp.317 y ss.; A Lebrun, La coutume, ses sources, son autorité en droit privé, tesis, París, 1932.
73 Respecto de los principios que, en el fondo, rigen la elaboración del derecho positivo, véaseJ. Dabin, La philosophie de l’ordre juridique positif, París, 1929, núms. 26 y ss., pp. 96 y ss.; id., Latechnique de l’élaboration du droit positif, spécialement du droit privé, Bruselas-París, 1935, pp.11-35; “Règle morale et règle juridique” , Annales de droit et de sciences politiques, Lovaina, 1936,p. 130.
74 Se habla de ordinario, a este respecto, de “derecho natural” . Siendo equívoca la expresión, laexcluyo. Mas se entiende que la moral social, en cuanto a sus primeros principios, es deducida de lasexigencias de la naturaleza, del hombre primero, de la sociedad después.
social o de técnica jurídica de la que sólo ella es juez: en esto consiste laautonomía relativa del derecho positivo. Sin embargo, no tiene derecho acontradecirlos; y si se abstiene, será preciso, incluso, que esta abstenciónesté justificada positivamente. Asimismo, al margen de la regla moral,sobre el plano de los datos psicológicos o técnicos —de técnica social,económica, política, financiera...— existen leyes de un determinismo máso menos riguroso, cuya consideración se impone a los que dirigen el Esta-do y definen el derecho.
Sin embargo, todos esos datos de la moral, de la psicología, de lasdiversas técnicas, requieren una explicación, una especificación y una ac-tualización que son labor propia del derecho positivo. El ordenamientodebe precisar hipótesis, indicar medios, prever sanciones; si se trata deordenamientos particulares (decisiones judiciales, administrativas o de otraíndole) es preciso resolver el caso dando la solución conforme a la reglapositiva preestablecida o, en defecto de tal regla, de acuerdo con la normamás incierta del bien público temporal.
La cuestión, tan frecuentemente debatida —porque los términos de lamisma se han planteado erróneamente—, de las relaciones del Estado ydel derecho parece resolverse así de manera muy sencilla. En tanto que elderecho es la ordenación, general o particular, pero concreta, destinada aprocurar en las mejores circunstancias el bien público temporal, el dere-cho es innegablemente creación del Estado en el sentido de que la autori-dad pública es soberana apreciadora de los elementos de hecho que con-dicionan la ordenación, así como de la conveniencia de las soluciones conrelación al bien público. Toda la parte prudencial —de prudencia políti-ca— y técnica del derecho necesita así de la competencia específica de laautoridad. Pero en tanto que el bien público temporal, medida y fin dela actividad del Estado en el dominio jurídico como en todos los demás,comprende determinadas directivas morales o técnicas dotadas de un va-lor permanente y universal, la autoridad que crea la ordenación está evi-dentemente obligada a respetarla, so pena de crear una ordenación mala,contraria a la naturaleza del hombre, de la sociedad o de las cosas.75
42. b) Pero eso no es todo. Como el bien público temporal y el Esta-do, su instrumento, deben realizarse de manera necesaria y desde esta tie-rra, se comprende que la autoridad tenga no sólo el derecho sino el deber
64 JEAN DABIN
75 Véase, respecto de todos esos puntos (distinción del derecho positivo y del derecho natural,del donné y de construit) J. Dabin, La philosophie de l’ordre juridique positif, núms. 39 y ss., pp. 152y ss.; id., La technique de l’elaboration du droit positif, pp. 11-56.
de velar por el cumplimiento de sus mandatos. A veces trata de inclinarlas voluntades reacias dando una ventaja cualquiera a la obediencia, unadesventaja o un riesgo a la desobediencia.76 Sin embargo, cuando el man-dato es imperativo, procede ella, ora por vía de ejecución forzada sobre lapersona o sobre los bienes, ora a título de subsidiario, por vía de satisfac-ción o de sanción. Es el círculo de la acción material, aunque regulada,del gobierno de los hombres. Los embargos, por una parte, las penas y lasmedidas de seguridad por la otra, ofrecen, en nuestros días, los casos mástípicos de esta intervención de la fuerza pública al servicio de la discipli-na social impuesta por el Estado.77
Quien dice autoridad dice poder. Sin duda la doctrina alemana clásicase equivocaba cuando definía al Estado por el poder material (Staat istMacht): el Estado es, esencialmente, sociedad en vista del bien público yel poder sólo viene a continuación, a título de adyuvante. Por igual moti-vo no se podría aceptar la fórmula equívoca de Duguit conforme a la cuallos gobernantes serían los detentadores de la mayor fuerza en el Estado.78
Es posible que, a menudo, los más fuertes lleguen al gobierno, sobre todosi por fuerza se entiende, con Duguit, no sólo la fuerza material, sino lafuerza económica, la fuerza del número o inclusive la fuerza moral. Esésta una pura constatación de hecho, que hay que aceptar, por lo demás,con muchas reservas. Pero si nos colocamos en el punto de vista de losprincipios, no es la fuerza la que constituye el poder o la que, inclusive,justifica a alguien para mandar. El poder es cuestión de derecho que en-cuentra su razón de ser en la institución política misma y cuya utilizaciónpor sus detentadores actuales no es legítima sino en tanto que es ejercidaen la línea de la institución.
Lo que es exacto es que, para estar en aptitud de gobernar de maneraefectiva y de imponer su voluntad, el poder debe estar acompañado por lafuerza, la fuerza material. Si la fuerza no es la justificación ni la realidad
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 65
76 Las ventajas son, a menudo, de orden fiscal: la ley fiscal participa así en fines de políticageneral. Acerca de la legislación-riesgo, véase, J. Dabin, La philosophie de l’ordre juridique positif,núm. 12, pp. 48-50.
77 Acerca de la coacción jurídica y sus procedimientos, véase, J. Dabin, La philosophie de l’or-dre juridique positif, núms. 15 y 16, pp. 54-63; id., La technique de l’élaboration du droit positif, pp.64-76.
78 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 3a. ed., París, 1927, t. I, pfo. 49, pp. 535 y ss.; pfo.63, pp. 670 y ss. Volverá a tratarse más adelante acerca de la construcción de Duguit: véase infra,núm. 54.
del poder, que es de esencia espiritual, es por lo menos su auxiliar indis-pensable.
En consecuencia, el gobierno que por debilidad o por principio prac-ticase la teoría de la no resistencia al mal, descuidando reaccionar contralas faltas a la disciplina, faltaría a su deber, que es realizar en la prácticael ordenamiento prescrito para el bien público. En consecuencia también, elgobierno está obligado a armarse de tal suerte que, en el grupo, ningúnindividuo, corporación o partido, esté en aptitud de contrarrestar su pro-pio poder. En caso necesario desarmará o fundirá en sus organizaciones alas milicias particulares que pretendiesen intimidarlo. Es que la fuerza, enel Estado, no sirve sólo para asegurar el respeto de las órdenes dadas;constituye también la condición de la libertad de decisión de los gober-nantes. Ahora bien, el gobierno será débil mientras no disponga de unafuerza capaz de vencer los obstáculos que en el interior se le podrían opo-ner. No quiere esto decir que la debilidad de los gobernantes sea, para lossúbditos, un motivo de desligarse de la obediencia (a menos que ponga alEstado en peligro grave); pero esta debilidad es, según los casos, una faltay siempre un vicio.79
Es verdad que, sobre todo en nuestros días, fuerzas materiales distin-tas de la fuerza física o militar pueden pesar sobre el Estado y aun entraren competencia con él: por ejemplo, las fuerzas económicas, financieras,sindicales... por la presión que tratarían de ejercer sobre los gobernantespara inspirarles una política necesariamente interesada, o sobre el públicoo una parte del público para que éste obtenga de los gobernantes esa polí-tica favorable a los intereses de ellas. Pero sea cual fuere la naturaleza delas fuerzas que se oponen al Estado o al gobierno del Estado, éste debeestar por encima de ellas y echar mano de los medios adecuados. ¿No hallegado el mismo Hauriou, que era un liberal, hasta a preconizar una cier-ta estatización de la economía, no por razones económicas de mejor ren-dimiento o de mejor distribución, sino con miras a aumentar el poder po-lítico del Estado, al que una economía privada cada vez más concentradapone en riesgo de tener a su merced?80
43. Claro que no se trata de sostener que la fuerza material, especial-mente bajo la forma militar, baste para fundar de hecho la autoridad delEstado y de los gobernantes. La experiencia enseña que ningún gobiernose hace respetar por el solo prestigio de la fuerza, ya sea que se sirva de
66 JEAN DABIN
79 Comp. Scelle, Précis de droit des gens, primera parte, París, 1932, pp. 23 y 24.80 Véase supra, núm. 31, nota 4.
ella efectivamente, o que, según el consejo de Lyautey, se limite a haceralarde de ella para no tener que utilizarla. Si la masa del pueblo, con ra-zón o sin ella, se niega a colaborar, no es la fuerza, ni la más temible, loque podrá forzarla a la obediencia: sólo las resistencias aisladas, en mediode la docilidad general, son reducibles por medio de la fuerza. Material-mente fuerte o débil, un gobierno está condenado a la impotencia cuandono goza de la adhesión gustosa o resignada de la mayoría de los súbditos.El ejemplo de las dictaduras no hace excepción a la norma: los dictadoresno duran sino mientras aciertan a unificar las voluntades, si no del puebloentero, por lo menos de sus elementos más activos, de ordinario encua-drados en el partido del “ jefe” . Ahora bien, la adhesión de los súbditos alos gobernantes y a sus órdenes resulta ante todo de la confianza, quenace de la simpatía o de la autoridad, en el sentido psicológico de la pala-bra. Por ello conviene organizar el gobierno de tal suerte que se permitael juego de estos dos factores que pueden, por lo demás, conjugarse: lacorrespondencia de los sentimientos entre el pueblo y sus dirigentes, yla competencia técnica y el valor moral de éstos.81
No es menos cierto que, según el temperamento particular de los in-dividuos, todos los móviles de acción son susceptibles de intervenir, yque el argumento de la fuerza es capaz de retener a los débiles en el cami-no de la obediencia. Enérgicamente reprimidas desde el principio, las fal-tas aisladas no corren el riesgo de extenderse por contagio para determi-nar poco a poco un estado general de anarquía al que la fuerza no podríaya poner remedio en lo sucesivo.
44. Añadamos que una exacta concepción de las cosas exige la subor-dinación del poder militar, es decir, de los funcionarios que detentan losinstrumentos de la fuerza, al poder civil, o sea a la autoridad gobernante.82
La fuerza pública no debe estar más que al servicio de aquellos que esténcapacitados para dar órdenes, sin que pueda portarse como organismo in-dependiente o ponerse en el lugar del gobierno. El papel del militar, sol-dado o gendarme, se reduce a servir. A los detentadores del poder políticocorresponde el mando, no a los técnicos del instrumento militar. Esto nosignifica, por lo demás, que el poder civil y el poder militar no puedan
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 67
81 Comp., acerca del elemento de autoridad (en sentido moral), en relación con el elemento dedominación, Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 2a. ed., pp. 25 y 26. Además, respecto al con-sentimiento en política, H. Laski, Grammaire de la politique, trad. de Racher, París, 1933, capítuloVI, pp. 141 y ss.
82 Véase, acerca de la “separación del poder civil y del poder militar” , Hauriou, Précis, 2a. ed.,pp. 110-115.
estar jamás reunidos en unas solas manos, ya sea de un civil o de un mili-tar, en cuyo caso, necesariamente, lo político, aun ejercitado por un militar,prevalecerá sobre lo militar: significa tan sólo que las atribuciones sondistintas y que, en la hipótesis de que se compartan, el personal militarestá sometido normalmente al personal político.83
III
45. Pero el papel de la autoridad llamada a presidir en una sociedadque es al mismo tiempo una empresa —en concreto la empresa del Esta-do y del bien público— no se limita a gobernar a los hombres, es decir, adirigir, en el sentido de los fines sociales, la actividad de los súbditos aso-ciados. Implica, además, una parte muy importante de administración.Administrar, es decir, prever, por medio de servicios, a la satisfacción delos intereses que se consideran incluidos en la esfera del Estado y del bienpúblico.
Ahora bien, la tarea de la administración así concebida comprendeuna serie de maneras de proceder. En primer lugar, de modo previo, hacerla elección de los intereses que merecen ser administrados. Después, or-ganizar los servicios encargados de administrar, estimular, controlar esosservicios y su funcionamiento. Establecer, en fin, entre los diversos servi-cios avocados a distintos intereses la coordinación requerida tanto por lasolidaridad de esos intereses como por la unidad del fin último del Esta-do, o sea del bien público puro y simple.
En cuanto a los servicios mismos, cualquiera que sea el nombre conque se les designe —ministerio, oficina, comisión, consejo o simplementeservicio—, cualquiera que sea su estatuto o su forma jurídica, se compo-nen siempre de este doble elemento: un conjunto de personas ligadas en-tre sí por el vínculo del servicio y sometidas a la disciplina del mismo; yun conjunto de bienes —instalaciones, créditos...— afectos al uso del ser-vicio.84
Entendida de esta manera elevada y sintética, es claro que la adminis-tración está estrechamente vinculada con el gobierno, pues para la autori-dad pública se trata, más que de administrar ella misma, de dominar un
68 JEAN DABIN
83 Véase, respecto de los procedimientos de “acantonamiento” de la autoridad militar, idem.84 Comp., respecto de las cosas que son los instrumentos del poder, Hauriou, ibidem, pp. 118,
175 y 184.
conjunto de servicios que constituye el organismo propiamente adminis-trativo. Administrar, en el sentido preciso del término, evoca, en efecto,las dos ideas de detalle y de técnica. Los intereses no son administrados,por lo menos con suficiencia, cuando no se satisfacen las mil naderías quesupone toda gestión de negocios y según las reglas especiales de la ma-teria. Estos detalles y esta técnica escapan, como tales, a la competenciade los gobernantes, para recaer en la administración, cuerpo intermedioentre los administrados y la autoridad, no siendo ésta responsable másque de la marcha general de los servicios.
Sería un error, sin embargo, confundir esta “alta administración” conel gobierno propiamente dicho. No hay más gobierno verdadero que el delos hombres. Velar por los intereses, por eminentes que éstos sean y poralto que se coloque quien ha de protegerlos, no es, propiamente hablando,gobernar.
Es verdad que los servicios están en sí mismos constituidos por lasactividades coordinadas de determinados hombres, los funcionarios, obli-gados a obedecer los mandamientos de sus jefes inmediatos en el ordenadministrativo y, en último término, de su jefe supremo, el ministro, quees, al mismo tiempo, detentador de una parte de la autoridad gubernamen-tal. Pero del hecho de que los funcionarios estén obligados a obedecer, nocabría concluir que ellos sean gobernados, por lo menos con el mismotítulo y en las mismas condiciones que los súbditos. En tanto que la auto-ridad se comunica directamente con los súbditos, personas individualesindependientes, por la promulgación de sus órdenes generales o particula-res (en eso consiste el gobierno propiamente dicho), no se hace sentir alos funcionarios sino a través de la administración de que forman parte ypor el cauce de la jerarquía administrativa. El funcionario no existe fuerade la administración y, más todavía, no conoce más de la administración.En sentido inverso, salvo en el momento en que lo nombra o en que revo-ca su nombramiento, la autoridad no entra en contacto con el funcionario.Es la administración quien recibe las directivas superiores y quien lastransmite a sus miembros “por la vía de las órdenes” , en sus instruccio-nes y notas de servicio. Así, en el caso de la administración, la autoridadgubernamental se ejerce con respecto a la entidad administrativa, al cuer-po de funcionarios —“del personal”—, más que con respecto a cada unode los funcionarios considerados separadamente.
Ahora bien, como el gobierno no se concibe sino en relación con per-sonas libres e independientes, conviene incluir en la función administrati-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 69
va de la autoridad todo lo que concierne al cuidado de los intereses, aun-que éstos no pueden ser administrados sino por hombres sometidos a unaregla, la regla del servicio, y en virtud de directivas trazadas de acuerdocon las exigencias específicas del servicio y del bien público. Regla y di-rectivas vienen a encuadrarse, a título de medios, en la noción de admi-nistración.
El análisis sigue siendo verdadero, subrayémoslo, sea cual fuere el régi-men jurídico aplicado a la administración. Que ésta goce en el Estado de unestatuto particular privilegiado (sistema llamado del “régimen administrati-vo” ),85 o que esté sometida al derecho común aplicable a todas las activi-dades que se ejercitan en el Estado, la diferencia no influye en nada sobreesta observación de que la función de administrar no es la función de go-bernar, porque la administración se refiere a intereses, es decir, a cosas,mientras que el gobierno se refiere a hombres, es decir, al espíritu.86
46. Las clases de servicios que pertenecen a la función de administra-ción se dividen en varias categorías.87
Se encuentran, en primer lugar, los servicios de gobierno propiamen-te dicho o jurídicos, requeridos por el ejercicio de la función guberna-mental, que consiste en dar órdenes y hacer reinar el derecho. No es con-tradictorio, después de haber distinguido entre gobierno y administración,hablar de una administración del gobierno. Como toda idea destinada aser puesta en práctica, la idea gubernamental reclama servicios encarga-dos de administrarla. Los gobernantes dictan las leyes, pronuncian lassentencias o las decisiones generales; en una palabra, dan órdenes. Peroesas órdenes, si así puede decirse, es preciso confeccionarlas, después po-nerlas en conocimiento del público; proceder, en una palabra, a su ejecu-ción. En teoría nada impide que los gobernantes mismos, que han podidoconcebir las órdenes y haber tenido la idea de las mismas, asuman perso-nalmente la carga de su realización material. Pero, desde hace ya mucho
70 JEAN DABIN
85 Véase, acerca del “ régimen administrativo” , los manuales de derecho francés, especialmenteHauriou, Précis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929, pp. 718-725; R. Bonnard, Précis de droit ad-ministratif, Partie générale, París, 1935, pp. 2 y 3. Además: G. Renard, La théorie de l’institution,pp. 169 y ss.
86 Véase, respecto de una distinción entre personal político y personal de funcionarios, repre-sentante éste de la cosa pública, Hauriou, op. cit., pp. 91-94 y 117 (rel. p. 27, texto y nota 14). Peroeste análisis no parece exacto. Por una parte, el personal político, como el de funcionarios, está some-tido a la idea de cosa pública; por la otra, en la administración de la cosa pública, los funcionariostienen que obedecer las directivas del personal político.
87 Comp. con la clasificación propuesta por Duguit, Traité, 2a. ed., t. II, pfo. 8. Véase también Dela Bigne de Villeneuve, La fin du principe de la separation des pouvoirs, París, 1934, pp. 109 y 122.
tiempo, se ha introducido una división del trabajo basada sobre un siste-ma de servicios particulares, que los gobernantes administran, ya sea so-los, ya sea con el concurso de expertos, funcionarizados o no.
No es éste el lugar para estudiar la organización moderna del poderpúblico. No se trata, por el momento, más que de poner de relieve el pa-pel de administración que pertenece a los gobernantes. Ahora bien, sise parte de la división clásica de los poderes,88 se da uno cuenta de quela gestión de la “ cosa” legislativa, realización de una parte esencial dela idea gubernamental, se confía a una categoría de gobernantes insti-tuidos en poder (o servicio) legislativo, que “ hacen” las leyes siguien-do un procedimiento definido y, más frecuentemente, con la colabora-ción de servicios legislativos auxiliares (oficinas del ministerio de lajusticia, consejos de legislación...); que la gestión de la “ cosa” judicialestá atribuida a una categoría de gobernantes erigidos en poder espe-cial dotado de su organización propia, que redactan las sentencias yadministran la justicia con el concurso de los servicios auxiliares de lamisma (la barra, el cuerpo de escribanos, el cuerpo de abogados); quela gestión de la “ cosa” administrativa (se trata aquí de decisiones deadministración general) está atribuida a una categoría de gobernantes,los ministros, asistidos por una multitud de “ oficinas” , de comisionesy de consejos que efectúan el trabajo de elaboración de las medidas; enfin, que la ejecución de las órdenes gubernamentales de toda especieestá confiada, en caso de resistencia de los súbditos, a organismos es-peciales, policiacos y militares, que actúan bajo la dirección y la res-ponsabilidad de los gobernantes, sin que éstos, de ordinario, interven-gan en la ejecución...
Todos los servicios que se acaban de enumerar pueden ser llamadosesenciales en tanto que corresponden a la función esencial del gobierno yal fin primario del Estado, que es ordenar las relaciones sociales, públi-cas y privadas, en interés de todos.
47. Pero, más allá de esos servicios esenciales, hay otros que corres-ponden a la idea de ayuda y de substitución de las actividades privadas,89
cuyo carácter es más especial y que se definen por la especie de interés alque están afectados: por ejemplo, los servicios públicos de comunicacio-nes, de trabajos, de la higiene, de la economía, de los cultos, de la ense-ñanza, de las bellas artes, de la asistencia y de la previsión sociales... La
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 71
88 Acerca del problema de los “poderes” , véase infra, núm. 152.89 Acerca de este aspecto del bien público, véase supra, núm. 28.
enumeración no es limitativa ni podría serlo. Por una parte, es imposibledeterminar a priori la lista de las necesidades humanas susceptibles deinteresar al público en general y que, por ese título, entran con justicia enla competencia del Estado: esta lista varía según los tiempos y los luga-res. Puede notarse solamente que presenta una tendencia a acrecentarsecon el aumento de la población y los progresos de la civilización. Por otraparte, aun tratándose de un interés de carácter público, la intervención delEstado no se justifica más que cuando es necesaria, o sea, en general,cuando las fuerzas privadas son insuficientes,90 y esa capacidad de lasfuerzas privadas difiere según los países, las épocas, el temperamento y laeducación del pueblo.
Notemos, por lo demás, que la intervención del Estado, a título deservicio público, no excluye necesariamente la gestión por los particula-res del interés considerado. En realidad, científicamente, hay servicio pú-blico desde el momento en que es instituida una administración por la au-toridad pública con la mira de servir, directa o indirectamente, una cosade interés público. Puede hablarse así de los servicios públicos de la agri-cultura, de la economía o de la enseñanza, aunque la agricultura, la eco-nomía y la enseñanza sigan estando en manos de los individuos o de lasagrupaciones privadas. En tal caso, el servicio público tiene simplementepor objeto ayudar, promover, sostener, defender, una rama de la actividadque interesa, en cierto modo, al público. Pero como incluso esta ayuda ala libertad implica servicio, es decir, un personal y oficinas, bien puededecirse que se está en presencia de un servicio público.
Otras veces, la autoridad no se limita a ayudar, sino que suple lasactividades privadas impotentes o desfallecientes y erige en servicio pú-blico el interés descuidado.91 Así en el caso del servicio de la enseñanzapública (y ya no del servicio público de la enseñanza privada) o en elcaso del servicio de los caminos públicos o de los trabajos públicos. Enesos casos, la autoridad toma a su cargo un interés que tiene, en realidad,valor de medio o de ayuda a los particulares, en tanto que su realizacióncontribuye al desarrollo y al éxito de las actividades privadas.
48. En fin, para alimentar todos esos servicios, gubernamentales opropiamente administrativos, en funcionarios, en material, en dinero, es
72 JEAN DABIN
90 En general, decimos, para reservar el caso (véase supra, núm. 42, nota 14) en el que la inter-vención se justificaría por el empeño de reforzar el poder político del Estado.
91 Sea cual fuere, por lo demás, el modo de ejecución del servicio público: administración enque se perciben los impuestos, concesión, establecimiento público, etcétera.
necesaria una nueva serie de servicios públicos: servicios del personal, delos patrimonios reales, de las finanzas públicas, ya sea que esos serviciosnuevos estén vinculados en todo o en parte con los servicios preexistentes(así para los servicios del personal judicial o militar, incluidos en la admi-nistración de la justicia o del ejército), o que constituyan servicios distin-tos (como la administración general de las finanzas). Atendiendo a esosservicios que condicionan a los demás,92 la autoridad pública administra,el Estado mismo actúa, considerado en su ser instrumental.
Observemos, a este respecto, que siendo siempre tomados los ele-mentos constitutivos de los servicios (personal, patrimonio, dinero...), dela comunidad, la suma de gastos efectuados por el Estado para su propioservicio y el de la comunidad debe ser proporcionada a la riqueza de lanación. Si, por virtud de la multiplicación de los servicios públicos, la co-munidad es privada de los hombres y de los capitales indispensables parael ejercicio de las actividades individuales, el Estado sofocará a la nación,esperando que muera por sí misma de inanición. Además, esta hipertrofiade la función administrativa corre el riesgo de distraer la atención de losgobernantes de su función primaria, que es la de gobernar. En todo caso,el gobierno es más indispensable que el servicio. En rigor, los serviciospueden ser prestados por la iniciativa privada, pues muchos de ellos sonsusceptibles de capitalización. El gobierno, en cambio, es irreemplazable,pues su ausencia es sinónimo de anarquía y si los hombres se agrupan enEstados es precisamente para salir de la anarquía y llegar a un orden su-perior que armonice las fuerzas sociales.
IV
49. Siendo estas las tareas que quedan comprendidas bajo el conceptode autoridad política, resta aún hacer hincapié en que los derechos demandar, de obligar por la coacción y de administrar no existen para losgobernantes mismos93 como derechos subjetivos de los que pudieranaprovecharse personalmente, sino que deben ser puestos por sus titulares
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 73
92 Es interesante observar que, en el orden de la intención, el servicio de las finanzas públicases el último: el dinero no es más que el último de los servidores; pero en el orden de la ejecución,recobra la primacía: nada efectivo se hace sin dinero.
93 Por gobernantes se entiende aquí de una manera general, sin otra especificación, los indivi-duos, cuerpos de individuos o instituciones que, de una manera o de otra, directa o indirectamente, ysea cual fuere el régimen político, participan en el ejercicio de la autoridad pública. Se precisarán másadelante todas estas modalidades. Véase infra, núm. 106.
al servicio del fin de la agrupación que presiden, a saber, el bien público.Derechos-funciones por consiguiente, o, si se quiere, simples competen-cias, con destino rigurosamente social, que excluyen todo “desvío de po-der” . Otra es, por lo demás, la cuestión de saber cómo serán prevenidos yreprimidos los desvíos: es cuestión de posibilidades prácticas y de técnicajurídica.94 Pero el poder público, como cualquiera autoridad o función, nopuede ser concebido sino dependiente de la idea de servicio. Desvincula-do de esta idea, el poder pierde no sólo toda legitimidad, sino toda signifi-cación: ya no es más que una manifestación de fuerza.
A decir verdad, la palabra poder y la de dominación deberían ser ta-chadas del vocabulario de la ciencia política. Una y otra han sido puestasen circulación en una época en que designaban efectivamente una supe-rioridad material —potestas, dominium— sobre las personas y sobre lascosas. Si han sido conservadas, especialmente con respecto al Estado ylos gobernantes, es sin duda por una supervivencia del lenguaje; perotambién por un efecto del despertar del espíritu pagano al declinar laEdad Media y en la época moderna.95 Los gobernantes tienen el derechoy el deber de ser materialmente fuertes; tienen el derecho y el deber demandar; y, por ello, los súbditos no tienen el derecho de oponerles unaautonomía que es inconciliable con la vida en común, con la existenciadel Estado y la realización de su fin. Pero este poder y este derecho demando no pueden ser usados por sus titulares sino para el bien público:imperium y potestas condicionados, por consiguiente, y esencialmente or-denados al fin de la cosa pública.
Agreguemos que el lazo de subordinación funcional entre gobernan-tes y gobernados no destruye el vínculo preexistente de asociación quelos une entre sí. Los gobernantes no forman una categoría o una clase ex-terior a la nación; son los coasociados, los conciudadanos de los goberna-dos. Todos juntos tienen un lugar en el interior del Estado y están llamadosa trabajar en una obra común. Unos tienen el poder, los otros obedecen: elEstado es una agrupación jerarquizada. Pero cada uno en su rango cola-bora: los gobernantes, señalando las directivas del fin y de los medios; los
74 JEAN DABIN
94 Volverá a tratarse más adelante este problema: véase infra núm. 83.95 Son los legistas los que asimilaron el poder del príncipe a una propiedad. En la Edad Media
se hablaba más bien de usufructo o de uso. La propiedad, sin duda, estaba concebida como una insti-tución gravada con deberes, en especial el de ejercer el señorío en interés de todos. Mas esta reserva,de naturaleza enteramente moral, no impide que la concepción inicial sea falsa: el poder no es propie-dad, ni aunque esté gravada con cargas; es, exclusivamente, oficio, en el cuadro del bien público, quees el alma de la institución del Estado.
gobernados conformando su conducta a esas directivas. De allí se sigueque el oficio gubernamental debe ejercerse en una atmósfera de coopera-ción fraternal, como conviene entre asociados, por los caminos de la com-prensión y de la armonía, más que por los de la pura autoridad.
Siendo servidores, pues, del bien público, huelga decir que los gober-nantes no tienen el derecho, por muy altos que estén colocados, de utili-zar el instrumento del poder para fines de interés personal o dinástico, yase trata de riquezas, de gloria o de prestigio.
50. Sin llegar hasta esta perversión radical, que fue frecuente en lahistoria, no se concibe siquiera que los gobernantes puedan sacar partidode su función haciendo pagar los servicios que rinden a la comunidad. Eslo que Hauriou llama la separación de lo económico y lo político, o de lafiscalidad y del poder público.96 Lo económico, la tributación es el nerviodel gobierno en el sentido de que el gobierno no puede realizar sus finessin contribuciones pecuniarias. Y entre los gastos a los que esas contribu-ciones están destinadas a hacer frente, es legítimo contar el salario mere-cido por los detentadores del poder público. Pero el abuso nace cuandoese poder es puesto al servicio de lo fiscal, es decir, cuando la realizaciónde los actos del poder público está subordinada cada vez al pago de lasremuneraciones que son la compensación del servicio rendido. Los go-bernantes hacen entonces negocio con su poder, exactamente como unparticular que presta servicio y, en ese caso, muy pronto se sentirán tenta-dos de exagerar sus pretensiones y exigir a sus súbditos más de lo debido.Sabemos que el régimen feudal estaba fundado sobre ese sistema del dout des. Pero, precisamente, las relaciones entre soberano y vasallo teníanun carácter personal, de protector a protegido: el Estado había desapareci-do y no estaba aún reconstituido. Por el contrario, en el Estado moderno,los actos de gobierno y los servicios públicos son gratuitos, al menos enprincipio, y las necesidades financieras del Estado están aseguradas por lacontribución general del impuesto.
Servidores del bien público, los gobernantes ya no tienen el derechode limitar sus servicios, abiertamente o no, en beneficio de una clase, deun partido, de una nación o de una región.
El Estado de clase o el Estado de partido (en el sentido de Staatspar-tei) implica contradicción radical a la idea del bien público, que es el biende todos los nacionales sin distinción de clase o de partido. “No se debe
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 75
96 Hauriou, Précis, 2a. ed., p. 104.
gobernar para el partido; se llega al poder con el partido, pero debe go-bernarse para el bien público” .97 Cuando un partido ha conquistado el po-der —lo que es normal, en razón de la legitimidad de los partidos—98 loslíderes del partido triunfante, convertidos en gobernantes, faltan a su de-ber si no se despojan de todo espíritu de partido para ejercer el gobiernode manera imparcial.
A menudo ocurre, en épocas de crisis, que el partido vencedor seidentifique con el Estado y lo confisque, a pretexto de que poseyendo laconcepción más exacta de la cosa política, los miembros encuadrados enel partido son no solamente los más fieles, sino los únicos verdaderos ser-vidores del bien público. Proceden entonces, ya sea por vía de exclusiónen detrimento de los ciudadanos extraños al partido, o por vía de privile-gios en favor de los miembros del propio partido.99 Pero la justicia distri-butiva no autoriza semejantes discriminaciones por delito de opinión. Seacual fuere la opinión de los súbditos, aunque se trate de materia política,todos ellos tienen derecho, de parte de los gobernantes, a la misma solici-tud, con tal de que se muestren respetuosos de las leyes y de la autoridadconstituida.100
51. A la luz de estos principios conviene definir las relaciones queunen a los gobernantes —individuos, cuerpos de individuos o incluso ins-tituciones— al Estado y al poder público.
Durante mucho tiempo la doctrina en vigor fue la de la representa-ción: los gobernantes representan a la persona-Estado como el tutor re-presenta al menor.101 Pero la comparación es coja, pues mientras el tutorpuede ciertamente representar al menor porque éste existe y vive fuera detoda representación, el Estado, por el contrario, no existe y no vive sinoen tanto que está presidido por un gobierno. Los gobernantes, detentado-res del poder público, forman así realmente parte del Estado. Sin ellos laidea del Estado puede ciertamente existir, pero el Estado mismo no estáconstituido. Y, además, es imposible concebir que los gobernantes, queson una parte del Estado, puedan representarlo, obrar en su nombre y en
76 JEAN DABIN
97 Idem.98 Volverá a tratarse más adelante la cuestión de los partidos políticos: véase infra, núm. 250.99 Véase M. Prélot, “Les principes du gouvernement fasciste” , Archives de philosophie du
droit, 1934, cuaderno doble, núms. 3 y 4, pp. 106-111.100 Comp., acerca del concepto de lo “político” según C. Schmitt (lo político equivale a la dis-
tinción entre amigo y enemigo públicos), Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, núm.98, pp. 98 y 99, anexo II, pp. 222 y ss.
101 Véase, la exposición de esta tesis en Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 34, pp. 420-426.
su lugar, cuando el Estado no existe más que por ellos. Para ser repre-sentado, del mismo modo que para poder representar, es preciso previa-mente existir. Es verdad que, en la doctrina clásica, pretende hacerse ladistinción entre la persona-nación y la persona-Estado, de tal suerte que afalta de la persona-Estado los gobernantes podrían, por lo menos, repre-sentar a la persona-nación. Pero esta distinción, como se verá, no con-cuerda con la realidad.102
La teoría favorecida hoy día es la del órgano.103 Materialmente, elEstado es un organismo cuyos gobernantes (sea cual fuere, por lo demás,el régimen, democrático o no, representativo o no) son los órganos direc-tores y administradores. Imposible separar el Estado y sus órganos, puesel Estado no existe en realidad y no actúa sino por medio de sus órganos.Que no se objete, con Duguit, el pretendido círculo vicioso de un Estadoque actúa por medio de órganos que él mismo debería crear.104 Se res-ponderá, con Michoud, que el órgano, parte integrante de la organiza-ción que constituye el Estado, no es, a decir verdad, creado por el Esta-do, sino que nace al mismo tiempo que el Estado, bajo la presión defuerzas sociales que, poco a poco, engendran éste.105
Sin embargo, es preciso guardarse de asimilar los organismos mora-les, tales como el Estado, que tienen por materia prima, si puede decirse, apersonas humanas, a los organismos físicos.106 El cerebro y las manos,por ejemplo, no existen fuera del cuerpo del que forman física, material-mente, parte. Los gobernantes, por el contrario, tienen una existencia per-sonal independiente de la del Estado. Solamente actúan en nombre delEstado y, en ese sentido, lo representan. En verdad representan, no al Es-tado, puesto que éste no existe fuera de ellos, sino más bien la idea delEstado. Son órganos, pero en el momento en que representan y en la me-dida en que representan; cuando dejan de representar, dejan de ser órga-nos para convertirse de nuevo en personas privadas.107 Es así como losgobernantes pueden ser al mismo tiempo gobernados, sometidos a la dis-
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 77
102 Véase infra, núm. 124, nuestra crítica de la tesis de la soberanía nacional.103 Véase la exposición de la teoría en Duguit, Traité, 3a. ed., t. I, pfo. 45, pp. 487-489; pfo. 58,
pp. 612 y 613; 2a. ed., t. II, pfo. 35, pp. 427 y ss.104 Duguit, t. I, pfo. 59, pp. 620 y 621; t. II, pfo. 35, pp. 437-439. Véase también Barthélemy y
Duez, op. cit., p. 88.105 Michoud, Théorie de la personnalité morale, 3a. ed., t. I, núm. 62, pp. 138 y 139. Igualmente
De la Bigne de Villeneuve, t. I, pp. 216-218; t. II, p. 103.106 Comp. De la Bigne de Villeneuve, t. II, p. 122.107 Comp. Jellinek, L’État Moderne et son Droit, trad. de Fardis, t. II, pp. 248 y ss., quien distin-
gue entre el órgano y los hombres que cumplen las funciones, o soportes del órgano.
ciplina del Estado que dirigen como gobernantes. De allí la noción, pro-puesta por Hauriou, de órganos representativos (del Estado), que señalala diferencia entre los órganos del ser moral y los órganos del ser físico:los órganos del ser físico son siempre y necesariamente órganos; los órga-nos del ser moral, que consisten substancialmente en hombres que nadadistingue de los demás hombres, no son tales sino cuando se presentan ennombre del Estado, e inclusive, en principio, cuando su acción se desarro-lla conforme a su papel y al fin del Estado, que es el bien público. Sóloentonces son gobernantes, revestidos del poder público y con calidad paramandar. O si no, en principio, no representan más que a sí mismos, esdecir, nada.108
52. El análisis que se acaba de esbozar del Estado y de sus elementosconstitutivos concuerda con el de la doctrina habitual. Generalmente seadmite, no obstante la diversidad de terminologías y de puntos de vista,que el Estado constituye un grupo social sui generis, regido por una auto-ridad llamada gobierno o poder, sociedad cuyo fin es un cierto bien co-mún a todos los miembros del grupo, el bien público.
Cuestión distinta es la de saber si el Estado así definido se justifica:los enemigos del Estado —entre los cuales figuran los anarquistas, ciertossindicalistas y los partidarios del Estado no-político— aseguran que no.Pero aunque la razón de ser de la institución parezca brotar de su defini-ción misma,109 no se quiere retener por el momento más que el hecho, osea, la existencia del Estado tal como ha sido descrito, como sociedad je-rarquizada en vista del bien público.
Distinta también es la cuestión de saber si todos los Estados de la his-toria han realizado la definición: ¿por qué negar que bajo el nombre y lacubierta del Estado han funcionado muchas empresas que no tenían nadade común con el bien público? Sin embargo, a pesar de los antecedenteshistóricos, no obstante ciertas doctrinas pesimistas que no ven en el Esta-do más que un instrumento de lucha en las manos de las clases sociales,no podría discutirse que la concepción aquí expuesta representa el tipoideal del Estado, oficialmente confesado, si no practicado efectivamentesiempre. No es de llamar la atención por ello, que esta concepción sehaya impuesto a todo mundo, a la conciencia común y a los hombres deEstado lo mismo que a los teóricos, filósofos, moralistas y juristas.
78 JEAN DABIN
108 Véase Hauriou, Précis, 2a. ed., p. 212, texto y nota 45.109 Acerca de la necesidad del Estado, véase infra, núm. 56.
a) Es verdad que, de ordinario, los juristas definen al Estado por laautoridad, el poder, la soberanía, que les parece el elemento verdadera-mente constitutivo, la cualidad esencial del Estado.110 Semejante punto devista, por parte de ellos, es muy natural: especialistas de la regla de dere-cho se sienten inclinados a considerar al Estado en relación con la reglade derecho. De allí la definición de ellos: el Estado es la autoridad sobe-rana de donde procede la regla de derecho.
Pero, por una parte, no dejan de sobrentender que esta autoridad for-ma parte de un sistema, el Estado, que es una agrupación social, y, porotra, tienen cuidado de indicar que esta autoridad, siendo pública, “nodebe ser jamás ejercida sino en interés de todos (los miembros del Esta-do)” .111 Reaparecen así, en definitiva, tras el elemento de poder, las dosideas esenciales de sociedad y de bien público. Más vale, en todo caso,invertir el orden y, puesto que la soberanía no es en sí misma más que unmedio al servicio de una agrupación que está, a su vez, al servicio de un fin,poner por delante, en la definición del Estado, el elemento de sociedad,que caracteriza todas las relaciones intraestatales, y el elemento de bienpúblico, idea directriz de todo el sistema. En cuanto a la persona jurídica,titular del derecho de potestad pública, no viene más que en orden secun-dario, a título de consecuencia ulterior de la idea de bien público.
Sin embargo, es preciso colocar aparte, en razón de su aspecto revo-lucionario, las dos concepciones de Kelsen y de Duguit. No que tengansemejanza: la concepción de Kelsen es rigurosamente formalista y jurídi-ca, la de Duguit pretende ser exclusivamente realista y científica; perouna y otra caracterizan corrientes de pensamiento a la vez bastante clarasy bastante divergentes para merecer un corto examen. Por lo demás, másque de negar el Estado, en el fondo se trata de “construirlo” : de hecho,tanto Duguit como Kelsen aceptan el Estado; rompen tan sólo con la ma-nera tradicional de representarlo.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 79
110 Nos limitaremos a citar: A. Esmein, Eléments de droit constitutionnel, 8a. ed., revisada porH. Nézard, París, 1927, t. I, p. 1: “El Estado es la personificación jurídica de una nación; es el sujetoy el soporte de la autoridad pública” ; R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale del’État, París, 1920, t. I, p. 6: “En suma y por encima de todo, lo que constituye un Estado es elestablecimiento en el seno de una nación, de un poder público que se ejerce superiormente sobretodos los individuos que forman parte del grupo nacional o que residen tan sólo en el suelo nacional” ;G. del Vecchio, Leçons de philosophie du droit, 1936, p. 282: “El Estado es el sujeto de la voluntadque realiza un orden jurídico, o mejor: el Estado es el sujeto del orden jurídico en quien se realiza lacomunidad de vida de un pueblo” .
111 A. Esmein, op. cit., 8a. ed., t. I, p. 2 in fine.
53. b) Para Kelsen, el Estado, como toda formación social, se reducea un orden normativo.112 Ya se hable, en efecto, de agrupación estatal depoder público o de voluntad del Estado, esas expresiones no tienen senti-do sino por referencia a una determinada reglamentación de las relacionesde los hombres entre sí, reglamentación consistente en un sollen válido ensí, independientemente de su eficacia real.113 Esta misma referencia es in-dispensable para establecer, entre los actos que, en su totalidad, emanande los individuos personalmente, la discriminación entre los que cabe“ imputar al Estado” (actos estatales) y los que sólo tienen un alcance in-dividual.114 Como, por otra parte, el orden normativo estatal se caracteri-za por una organización de coacción pública,115 resulta de este análisisque el Estado es idéntico al orden jurídico.116 Desde ese punto de vistanormativo debería explicarse todo en el Estado: así los elementos del Es-tado (poder público, territorio, pueblo), que son simplemente la validezdel orden estatal en sí y su validez en el espacio y en cuanto a las perso-nas —la teoría de los poderes, que tiene por objeto las etapas sucesivas dela creación del orden jurídico—, los órganos del Estado, que son factoresde elaboración del derecho, etcétera.117 Por lo demás, por orden estatal,Kelsen entiende un orden puramente formal, siendo la cuestión del conte-nido legítimo del orden estatal del resorte de la política y o de la teoríageneral del Estado.118
Esta construcción nos parece que amerita un doble reproche. En pri-mer lugar, es inexacto reducir el Estado al orden normativo coactivo, esdecir, al sistema de reglas que, en el Estado, fijan las competencias, loshechos y obligaciones de los que forman parte del mismo a título de go-bernantes o de súbditos. Sin duda el Estado, tanto como cualquier otrogrupo social, no existe fuera de los individuos y no podría realizarse sinopor un cierto ordenamiento de esos individuos, gobernantes y goberna-dos, ordenamiento que las normas jurídicas vienen a determinar y sancio-nar. Puede decirse inclusive que el Estado es en parte el amo de ese orden
80 JEAN DABIN
112 Kelsen, Aperçu d’une théorie générale de l’État, trad. de Eisenmann, Revue du droit publicet de la science politique, 1926, pp. 562 y 571.
113 Ibidem, pp. 562-567.114 Ibidem, pp. 567-571.115 Ibidem, pp. 572-576.116 Ibidem, pp. 572, 573, 576 y 577.117 Ibidem, pp. 577, 578 y 579-646.118 Ibidem, p. 578.
normativo, en la medida en que se trata del lado positivo de la reglamen-tación.119
Pero el orden jurídico, que es a la vez el instrumento y la obra delEstado, está lejos de agotar la realidad del Estado. El Estado no es sola-mente regla o sistema de reglas; es unión de esfuerzos, empresa en vista deun fin común. Reducir el Estado a la norma, es olvidar precisamente que lanorma está al servicio del Estado y de su fin y, por consiguiente, que elEstado significa algo más que la pura norma. Precisa por ello preocuparsepor investigar lo que significa el Estado, descubrir el fin al cual tiende laempresa.
He aquí, ahora, el segundo reproche: partiendo de un punto de vistapuramente formal, Kelsen se prohíbe toda investigación de ese género;sería caer en la política. Pero ¿cómo edificar una teoría general del Esta-do que no sea política? En realidad, es imposible esbozar un concepto delEstado en que no figure, en primera línea, el fin del Estado: éste gobiernatodo el sistema estatal, comprendiendo el orden normativo estatal, que nopodría tener otro fin que el del Estado mismo. Haciendo abstracción deeste fin, Kelsen llega, por lo demás, a un callejón sin salida, puesto que elorden normativo que él identifica con el Estado es precisamente el que seencuentra establecido por el Estado. Surge entonces la cuestión de saberen virtud de qué principio, por aplicación de qué idea será elaborado eseorden positivo. Necesariamente se ve uno llevado a una idea anterior res-pecto a la cual el Estado es la institución organizada y la regla la realiza-ción, y que no es otra que el fin del propio Estado. En suma, la visiónkelseniana del Estado origina una decepción. Se esperaba una teoría defilosofía política, en la que el factor jurídico normativo habría tenido, cla-ro, su lugar. El autor no da más que una teoría del orden jurídico estatalpuro, desvinculado de todas sus bases: en definitiva, la teoría del Estadoestá ausente.120
54. c) Muy diferente es el punto de vista de Duguit. Colocándose enel terreno de la observación pura, Duguit se pregunta “cómo se nos pre-senta el Estado” .121 Y responde: el Estado aparece desde que existen, enun grupo dado, uno o varios hombres que, detentadores de una mayorfuerza —material, moral o numérica: la naturaleza de la fuerza dominante
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 81
119 Véase, acerca de este punto, nuestras observaciones, supra núms. 40 y 41.120 Ha podido hablarse, con este motivo, de una Staatslehreohne Staat (Koellreutter, Grundriss
der allgemeinen Staatslehre, 1933, p. 6).121 Es el título del pfo. 49 del t. I, 3a. ed. de su Traité, p. 534.
depende de los tiempos, de los lugares, de las civilizaciones—, obtienenla obediencia de los demás hombres.122 El Estado, pues, es un fenómenode poder, del poder de determinados hombres sobre otros hombres. Estepoder no es más que un hecho; no constituye para nada el objeto de underecho subjetivo, pues en primer lugar el derecho subjetivo no existe (nohay más que situaciones y funciones), y además no se descubren los titu-lares de ese pretendido derecho.123 El poder de hecho de los gobernantesencuentra, en cambio, un límite necesario en el derecho objetivo del gru-po (regla de derecho),124 que se confunde con la ley de la solidaridad so-cial.125 Esta ley, válida para todos, gobernantes o gobernados, se concreta,para los gobernantes, en la obligación de organizar y de controlar los ser-vicios públicos.126
Muy revolucionario en su método y en sus postulados filosóficos,este análisis parece excluir, no sólo todo recurso a la metafísica, sino todainvestigación de las ideas racionales que explican los hechos. El resultadodel análisis, por su parte, parece igualmente radical: no solamente se en-cuentra eliminada la idea de una autoridad de derecho, elemento centralde la concepción jurídica clásica,127 sino también la idea de bien públicoconsiderada como el fin y la razón de ser del Estado. En apariencia, inclu-sive, ya no hay Estado, en cuanto realidad distinta: éste desaparece tras delas dos nociones de poder de hecho de determinados hombres, llamadoslos gobernantes, y de regla de derecho, que obliga a aquéllos a organizary a hacer funcionar las servicios públicos. El Estado se reduce, de estamanera, a una “cooperación de servicios públicos” 128 cuya responsabili-dad y carga incumben a los gobernantes.
Sin embargo, si se penetra más allá de las fórmulas simplificadaspero vagas de que se sirve Duguit, no será difícil redescubrir todos loselementos componentes del Estado según la doctrina tradicional. En efec-to, Duguit plantea en principio —como postulado, cosa que contradice su
82 JEAN DABIN
122 Duguit, 3a. ed., t. I, pfo. 49, pp. 535 y ss.; pfo. 62, pp. 655 y 656; pfo. 63, pp. 670 y 671; 2a.ed., t. II, pfo. 1, pp. 2 y 3; pfo. 4, pp. 20 y ss.; pfo. 6, pp. 40 y ss.
123 Id., t. I, pfo. 50, pp. 541 y ss.; pfos. 55-59, pp. 592 y ss.; pfo. 61, pp. 649-654; pfo. 62, p. 655;pfo. 63, pp. 670-672; t. II, pfos. 31-35.
124 Id., t. I, pfo. 50, p. 550, initio; pfo. 63, pp. 672-674; t. II, pfo. 1, p. 4, initio; pfo. 5, pp. 35 y36; pfo. 6, p. 43 initio.
125 Id., t. I, pfo. 63, pp. 674-680: “No hacer nada contrario a la solidaridad social y cooperar enla medida de lo posible a su realización” (p. 679); t. II, pfo. 8, pp. 54 y 55.
126 Id., t. II, pfo. 1, p. 4, parte inicial; pfo. 54.127 Acerca de esta doctrina véase supra, núm. 52.128 Duguit, 2a. ed., t. II, pfo. 8, p. 54.
método— que los hombres detentadores del poder deben poner éste alservicio, no de sus intereses, sino de la regla de derecho. Ahora bien, porese medio, restaura el concepto de poder de derecho, pues si el poder delos gobernantes es función de la regla de derecho, se convierte, al serviciode la propia regla, es un deber sin duda, pero también en un derecho; enotros términos, los gobernantes tienen no solamente el deber, sino el dere-cho de poner su fuerza al servicio de la regla de derecho. Queda por saberlo que Duguit entiende por la regla de derecho, aplicada a la función delos gobernantes. De nuevo, por una reducción que casi no justifica, haceconsistir la regla de derecho, para los gobernantes, en la obligación deorganizar y de hacer funcionar los servicios públicos. ¿Bajo otra forma,no es esto el retorno a la idea de bien público, respecto de la cual losservicios públicos no podrían ser más que el medio de realización? Esclaro, en fin, que las dos nociones de público (incluso en el concepto deservicios públicos) y de solidaridad nacional (colocada en la base de laregla de derecho según Duguit) evocan la idea de organización social pú-blica y por consiguiente de sociedad.
De tal suerte que, revolucionaria en su punto de partida, la construc-ción de Duguit conduce finalmente, en términos más ambiguos, a la doc-trina clásica que define al Estado por estos tres rasgos: una sociedad; unfin: el bien público; un gobierno, que es de derecho.129 Bajo los hechos,que necesariamente requieren interpretación, Duguit reencuentra la ideaexplicativa, a la cual es preciso volver siempre cuando los hechos que setrata de interpretar pertenecen al dominio de las instituciones.130 La soladiferencia un poco profunda reside en que, en la presentación de Duguit,el poder de hecho de los gobernantes está limitado en cierto modo desdefuera por la idea de servicio público, mientras que, en la concepción tra-dicional, la idea de servicio público o de bien público anima positivamentetodo el sistema: el poder de los gobernantes es un poder de hecho, justifi-cado por la institución y legítimo solamente en el cuadro de la institución.Esta diferencia, empero, no es muy consecuente, pues en resumidas cuen-tas, si hay servicio público, esta idea debe dominar todo, y en primer lu-gar el poder de los gobernantes.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 83
129 Véase, en el mismo sentido, en lo que concierne a la apreciación del sistema de Duguit, Gur-vitch, La idea del derecho social, p. 622; S. Trentin, La crise du droit et de l’État, pp. 164-168 y lasnotas.
130 Véase la relación establecida por Duguit mismo, de su doctrina con la teoría institucional deHauriou, Traité, t. II, pfo. 5, pp. 37 y ss.
Añadamos que, desde el punto de vista lógico, la construcción de Du-guit peca de ciertos graves defectos. ¿Qué significa, para un “ realista” ,esta regla de derecho, esta ley de solidaridad social así establecida a priori?¿Cómo explicar que los detentadores de la mayor fuerza estén obligados aponer esa fuerza al servicio de la solidaridad social? ¿Cómo explicar quela ley de solidaridad social, para los gobernantes, se traduzca justamenteen el servicio público? Hay allí una serie de problemas que, es verdad, serefieren a la filosofía social y jurídica de Duguit más que a su conceptodel Estado.
Sea de ello lo que fuere, puede suscribirse parcialmente la conclusiónde este autor: “Así, si hay un poder público, es un deber, una función yno un derecho” .131 Que el poder público sea un deber, una función,¿quién lo ha discutido jamás? ¿Esmein mismo no dice que la soberanía es“en interés de todos”? El error de Duguit es creer que el derecho subjeti-vo no podría existir más que en interés de su titular, cuando existen dere-chos subjetivos de poder —en la familia, en el Estado, en toda sociedadjerarquizada— que son de carácter funcional, altruista.
55. d) Pero si los sistemas de Kelsen y de Duguit no son, en el fondo,más que construcciones y maneras de representar el Estado, hay otrasdoctrinas más revolucionarias: por ejemplo, la concepción nacional-so-cialista.
Según el nacional-socialismo, el Estado ya no es la sociedad nueva,específica, llamada a unificar y a ordenar, en el sentido del bien de todos,indistintamente, a los individuos y los grupos que componen el Estado.Antes de que se trate del Estado, la unidad está ya realizada bajo una formaorgánica y viviente en la comunidad popular, a cuyo servicio el Estadoviene simplemente a ponerse. Lo que es, a la vez, primario y supremo, esel pueblo (Volk). “Para el nacional-socialismo, el pueblo es el hecho pri-mario, el que lo engloba todo. Es el centro del pensamiento de la creencia yde la vida” .132 El Estado considerado en sí mismo no es más que el ins-trumento, el aparato encargado de la protección del pueblo contra el ene-migo interior y exterior. “El Estado no es un fin en sí. No es más que unmedio para llegar a un objetivo determinado. Ese objetivo es la defensa yla promoción de una comunidad concreta de seres semejantes en cuanto asu estructura física y espiritual. He aquí la tarea y la función únicas del
84 JEAN DABIN
131 Duguit, t. II, pfo. 8, p. 57.132 Stuckart, citado por Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, núm. 96, p. 97. Véa-
se también núm. 93, pp. 94 y 95.
Estado” .133 Así, el Estado no es sociedad distinta del pueblo: es el pueblomismo,134 organizado políticamente en vista de su propia defensa y de supropio perfeccionamiento.135 Pero ¿en qué consiste el pueblo? El pueblono es el público en general y sin distinción: es el conjunto de los naciona-les, de todos aquellos que, en el interior o en el exterior de las fronteras,pero sólo de éstos, comulgan en la misma sangre y en la misma Weltans-chauung.136 Fruto del genio del pueblo, de su raza, de su pasado histórico,la Weltanschauung (manera de ver el mundo) no tiene nada de universal: yaque existen desigualdades entre los pueblos, siendo unos Kulturträger por-tadores y propagadores de cultura, mientras que los otros se limitan a re-cibir la cultura,137 cada pueblo tiene su Weltanschauung particular, ver-daderamente incomunicable.138 Asimismo, la Weltanschauung no es fija,inmutable, pues todo en la naturaleza, mundo e ideas, están en perpetuaevolución.139 Por el contrario, la Weltanschauung es totalitaria y exclusi-va: nada se exime de su imperio, ni el pensamiento ni la acción, ni la vidaprivada ni la pública, ni el individuo ni el Estado,140 y no soporta ningunacontradicción ni concurrencia.141 En cuanto al contenido de la Weltans-chauung, es, también, nacional, particularista y dinámico, en el sentido deque la Weltanschauung ve el mundo en función del destino de la comuni-dad nacional, que es vivir y desarrollarse según su propia ley. “El puebloalemán es una comunidad espiritual —formada por la sangre y el destinoy que sobrepasa y engloba las generaciones— la cual, arraigada en el sue-lo y el espacio asignados por la naturaleza, encuentra su sentido en la sal-vaguarda y el desarrollo de la vida alemana” .142
Por otra parte, el pueblo no es la simple suma de los nacionales.Constituye una comunidad, más amigable que jurídica, en realidad, queadopta en las relaciones entre los miembros (Volksgenossen) la forma decamaradería, pero extremadamente estrecha y profunda. Con respecto a
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 85
133 Hitler, en Mankiewicz, t. I, núm. 92, p. 94. Véase también núm. 93 y las notas; núm. 56, nota 52.134 Huber: “Para el pensamiento nacional, el Estado es la forma viviente del pueblo. No es ni un
fin en sí ni un simple instrumento. Es el pueblo mismo” , citado por Mankiewicz, núm. 93, p. 95, nota 7.135 Acerca de la función de lo político, véase, Mankiewicz, t. I, núm. 98, p. 98 y Anexo II, pp.
220 y ss.136 Acerca de la Weltanschauung nacional-socialista, véase ibidem, núms. 16-64, pp. 19-68.137 Ibidem, núm. 26, pp. 29-31. Además, núm. 25, p. 28, nota 32.138 Ibidem, núms. 19-25, pp. 23-28.139 Ibidem, núms. 53-57, pp. 59-62.140 Ibidem, núms. 27-42, pp. 32-45.141 Ibidem, núms. 43-51, pp. 47-58.142 Buurmann, citado por Mankiewicz, t. I, núm. 96, p. 97, nota 18.
su pueblo, el individuo no cuenta, sino como miembro fiel y abnegadohasta la muerte; con relación al pueblo, no tiene más que deberes, ningúnderecho:143 tal es, al menos, la teoría, demasiado excesiva para ser verda-dera, aunque a menudo haya sido aplicada a la letra. A la cabeza de lacomunidad, emergiendo del pueblo, se coloca el Führer, que interpreta yrealiza de manera infalible la voluntad nacional: esta democracia es “ laverdadera democracia germánica, que consiste en la libre elección delFührer combinada con la absorción, por él, de la responsabilidad enterade todos sus actos” .144 Conductor de la comunidad, el Führer es natural-mente el jefe del Estado, que es el instrumento al servicio de esta comuni-dad. Es, al mismo tiempo, el jefe del partido que, guardián y depositariode la Weltanschauung alemana nacional-socialista, está encargado de ha-cerla penetrar en el pueblo alemán y en la organización del Estado.145 Asíse articula, en el culto del mismo ideal y bajo una misma dirección, la“ trinidad” Estado-partido-pueblo.146
De este análisis somero resulta que tanto el fin del Estado como sunaturaleza han cambiado. No solamente ya no es el Estado más que unaparato, siendo la verdadera sociedad la comunidad popular, sino que,como ésta, ya no tiene como fin más que al pueblo, en sentido racista. Elpueblo, “centro de todo” , alpha y omega del Estado, ha tomado el lugardel individuo-persona. En la concepción tradicional, el Estado quedaba endefinitiva ordenado al bien de los individuos y sin distinción de raza: aun-que su fin inmediato fuese el bien público, éste no era más que un bienintermedio, sujeto a distribución entre todos los individuos —miembrosdel Estado en vista del perfeccionamiento de sus personalidades bajo todossus aspectos—.147 En adelante, el beneficiario primero y último de la acti-vidad del Estado es el pueblo en sentido exclusivamente nacional cuyasexigencias vitales y obscuro destino interpretan el partido y el Führer.
Es demasiado evidente que una tal concepción del Estado no podríaencontrar su examen crítico en un trabajo relativo al Estado. La teoría na-cional-socialista del Estado no tiene sentido más que en el cuadro de laWeltanschauung nacional-socialista. El problema que se plantea es el dela naturaleza del hombre, especialmente con respecto a su pueblo. Se vol-
86 JEAN DABIN
143 Mankiewicz, núm. 97, pp. 97 y 98. Respecto a la idea de camaradería, véase anexo II, p. 238.144 Hitler, citado por Mankiewicz, t. I, núm. 112, p. 114.145 En lo que toca al papel del partido en el Estado y en el pueblo, véase Mankiewicz, t. I, núms.
58-64, pp. 63-68.146 Acerca de esta Dreigliederigkeit, ibidem, núm. 100, p. 101, nota 2.147 Véase supra, núms. 26-29.
2. LA SOBERANÍA DEL ESTADO
72. Transición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
I
73. El Estado es soberano en el sentido de que su sistema y suordenamiento son supremos frente a la voluntad de los indi-viduos y grupos que de él forman parte . . . . . . . . . . . 115
74. La soberanía es esencialmente interna . . . . . . . . . . . . 116
II
75. Examen de las objeciones de Duguit contra la noción de sobe-ranía: a) el pretendido problema insoluble del origen del de-recho de soberanía, que en realidad proviene de la naturaleza . 117
76. b) El pretendido problema insoluble del sujeto del derechode soberanía, que no es ni el Herrscher, ni el pueblo o lanación, ni aun el Estado, pues la soberanía no tiene sujeto: esintrínseca al Estado que obra por sus gobernantes . . . . . . 119
77. c) Las objeciones sacadas de la descentralización regional ydel Estado federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
78. d) La pretendida dificultad de conciliar soberanía y sumisiónal derecho. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
79. Crítica de la construcción de Duguit, que reemplaza la ideade soberanía con la de “ función” de los gobernantes ligadospor la “solidaridad social” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
III
80. El Estado es necesariamente soberano, y su soberanía es unae indivisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
81. Pero su soberanía es esencialmente relativa, limitada al bienpúblico temporal. La cuestión de los conflictos de competencia 127
IV
82. Crítica de la teoría de Hauriou sobre las “ tres formas de so-beranía” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
3. LA SUMISIÓN DEL ESTADO AL DERECHO
I
83. La pretendida contradicción entre la idea de soberanía y lade sumisión al derecho: la soberanía no significa voluntaris-mo puro y arbitrario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
84. La explicación de la sumisión del Estado al derecho por laidea de autolimitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
II
85. En realidad, hay límites racionales, objetivos, a la soberaníadel Estado; forman el derecho propio, sui generis, del Estadoy de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
86. Límite negativo de competencia: el Estado no puede traspa-sar los linderos de lo temporal, por una parte; de lo público,por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
87. Norma positiva: La realización del bien público, lo cual entra-ña para el Estado, ora obligaciones de abstención más o menoscompleta, ora obligaciones de hacer, especialmente la de orga-nizarse a sí mismo del modo más adecuado para el buen cum-plimiento de su tarea y la observancia de sus límites . . . . . 136
88. Los principios generales de la moral ligan al Estado y a losgobernantes como a los particulares . . . . . . . . . . . . . 138
III
89. El problema de la determinación efectiva de los deberes delEstado soberano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
90. a) No suprimen la dificultad ni la eliminación del conceptode soberanía, reemplazado por una “ regla de derecho” inde-terminada, ni la idea de una multiplicidad de órdenes equi-valentes que se hacen contrapeso . . . . . . . . . . . . . . . 141
91. b) Examen de las soluciones posibles: las soluciones inter osupranacionales, su carácter “ inactual” y sus inconvenien-tes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
92. c) Las soluciones internas; unas, de naturaleza política: res-ponsabilidad de los gobernantes ante el pueblo . . . . . . . 144
93. d) ...Repartición entre varias instituciones, órganos o perso-nas, de las funciones del poder . . . . . . . . . . . . . . . . 145
94. e) Otras, de índole jurisdiccional: los defectos del métodojudicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
IV
95 Ineluctable imperfección de todas las soluciones técnicas . . 148
96. En qué medida entrañan autolimitación . . . . . . . . . . . 149
97. En qué sentido debe hablarse de la sumisión del Estado alderecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
98. La solución última: el derecho de resistencia . . . . . . . . 152
verá a encontrar su enunciado al principio del capítulo consagrado al de-recho individual.148
3. El problema filosófico del origen del Estado
56. Es normal que después de haber tratado de definir al Estado ensus elementos esenciales, previos y constitutivos, se investigue el origende la institución. Es el problema de la “causa eficiente” del Estado. Perola cuestión debe ser explicada, pues encierra un equívoco. No se trataaquí de estudiar las causas, de orden puramente fenoménico, que han en-gendrado los diversos Estados: esas causas son múltiples, confusas y va-riables. El esclarecimiento de esas causas requiere el trabajo del historia-dor y, desde otro punto de vista, las clasificaciones del sociólogo. Peropuede llevarse más lejos la investigación y, sin romper el contacto con lahistoria y la sociología, esforzarse por descubrir, bajo las causas fenomé-nicas, el juego de razones más profundas, capaces de explicar el naci-miento, no ya tan sólo de determinado Estado particular, sino del Estadoen general. De manera precisa, se trata de saber si el Estado, siempre y entodas partes, encuentra su causa primera en una exigencia de la naturalezahumana, o si es el producto de la libre voluntad de los individuos. Apli-cando al Estado el dilema planteado por M. Gény en lo que concierne alderecho positivo, se pregunta: ¿el Estado es dado o construido?149 (donnéou construit). El problema es así de orden filosófico, y no ya de filosofíade la historia o de sociología política, sino de filosofía social.
Evidentemente, no se piensa negar la parte de la voluntad humana,del artificio y de la técnica, en la organización, es decir, en la estructura yel funcionamiento del Estado. En especial el Estado moderno del tipo clá-sico, parlamentario, es una construcción complicada, ingeniosamenteequilibrada, cuya paternidad puede reivindicar la razón prudencial delhombre, ayudada por la experiencia. Pero el Estado mismo en su princi-pio, en cuanto agrupación en vista del bien público —de un bien públicoque sobrepasa el de los municipios y de las ciudades— ¿era necesario,con una necesidad humana sin duda, pero querida por la naturaleza, obien procede, no de un capricho, sino de un acto libre del hombre, quehubiese podido dejar de realizarlo sin contradecir a la naturaleza? Tal es
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 87
148 Véase infra, núm. 212.149 Véase F. Gény, Science et technique en droit privé positif, París, 1914-1925, 4 vols.
3. EL PROBLEMA FILOSÓFICO DEL ORIGEN
DEL ESTADO
56. Enunciado del problema: el Estado (en general) ¿es productode una exigencia de la naturaleza humana o creación de lalibre voluntad de los individuos? . . . . . . . . . . . . . . . 87
I
57. Tesis del “contrato social” de Rousseau: el paso del estadode libertad, que es el natural del individuo, al estado de suje-ción política, lógica y moralmente sólo puede provenir de unlibre acuerdo entre los hombres . . . . . . . . . . . . . . . 88
58. Mas la libertad no es el estado natural del hombre y, por otraparte, Rousseau reconoce implícitamente que el pacto socialera exigido por una necesidad de naturaleza . . . . . . . . . 89
II
59. Parte del elemento voluntario en la formación del Estado: lavoluntad actualiza la tendencia natural y funda históricamen-te al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
60. Libertad de todo individuo particular para cambiar de nacio-nalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
III
61. Tesis de Hauriou sobre el “consentimiento consuetudinario”como fundamento jurídico del Estado . . . . . . . . . . . . 95
Crítica de esta tesis, que no afronta la dificultad profunda . 97
verá a encontrar su enunciado al principio del capítulo consagrado al de-recho individual.148
3. El problema filosófico del origen del Estado
56. Es normal que después de haber tratado de definir al Estado ensus elementos esenciales, previos y constitutivos, se investigue el origende la institución. Es el problema de la “causa eficiente” del Estado. Perola cuestión debe ser explicada, pues encierra un equívoco. No se trataaquí de estudiar las causas, de orden puramente fenoménico, que han en-gendrado los diversos Estados: esas causas son múltiples, confusas y va-riables. El esclarecimiento de esas causas requiere el trabajo del historia-dor y, desde otro punto de vista, las clasificaciones del sociólogo. Peropuede llevarse más lejos la investigación y, sin romper el contacto con lahistoria y la sociología, esforzarse por descubrir, bajo las causas fenomé-nicas, el juego de razones más profundas, capaces de explicar el naci-miento, no ya tan sólo de determinado Estado particular, sino del Estadoen general. De manera precisa, se trata de saber si el Estado, siempre y entodas partes, encuentra su causa primera en una exigencia de la naturalezahumana, o si es el producto de la libre voluntad de los individuos. Apli-cando al Estado el dilema planteado por M. Gény en lo que concierne alderecho positivo, se pregunta: ¿el Estado es dado o construido?149 (donnéou construit). El problema es así de orden filosófico, y no ya de filosofíade la historia o de sociología política, sino de filosofía social.
Evidentemente, no se piensa negar la parte de la voluntad humana,del artificio y de la técnica, en la organización, es decir, en la estructura yel funcionamiento del Estado. En especial el Estado moderno del tipo clá-sico, parlamentario, es una construcción complicada, ingeniosamenteequilibrada, cuya paternidad puede reivindicar la razón prudencial delhombre, ayudada por la experiencia. Pero el Estado mismo en su princi-pio, en cuanto agrupación en vista del bien público —de un bien públicoque sobrepasa el de los municipios y de las ciudades— ¿era necesario,con una necesidad humana sin duda, pero querida por la naturaleza, obien procede, no de un capricho, sino de un acto libre del hombre, quehubiese podido dejar de realizarlo sin contradecir a la naturaleza? Tal es
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 87
148 Véase infra, núm. 212.149 Véase F. Gény, Science et technique en droit privé positif, París, 1914-1925, 4 vols.
el problema filosófico del origen del Estado, problema cuya gravedadpuede ser menor que lo que a primera vista parece, pero que no ha dejadode ser discutido en las escuelas, esperando que, por obra de J. J. Rous-seau, el debate sea llevado a las asambleas y hasta a la plaza pública.
I
57. Examinemos, pues, rápidamente, la tesis de Rousseau, limitandonuestro estudio al solo Contrato social,150 y con un espíritu objetivo, des-provisto de toda animosidad polémica.
Desde el principio de la obra151 expone el autor su designio: “ Elhombre ha nacido libre y por todas partes está encadenado” [entiéndaseque está sometido a una disciplina social]. “¿Cómo se ha operado esecambio? Lo ignoro [entiéndase que no entra al examen de ese fenómeno].¿Qué es lo que puede hacerlo legítimo? Creo poder resolver esta cues-tión” .152 Así, descartando Rousseau toda consideración histórica, aun dehistoria hipotética, se pone a investigar el motivo que, con respecto a larazón filosófica y moral, permite explicar el paso del estado de libertad,supuesto como el estado natural de la humanidad, al estado de sujeciónpolítica.153 Y cree descubrir ese motivo de legitimidad en la idea de unpacto social, cuyas cláusulas “ se reducen todas a una sola, a saber: la ena-jenación total de cada asociado, con todos sus derechos, a la comuni-dad” ,154 mediante la compensación de una libertad civil, más restringida,teóricamente, que la libertad natural, pero más eficaz, puesto que será ga-rantizada por la voluntad general.155 Que ese pacto haya existido o no, demanera expresa o simplemente tácita, una vez más Rousseau no se preo-cupa de ello. Pero el convenio proporciona, a sus ojos, la condición lógi-camente necesaria, moralmente justificativa del estado político, pues nopodría concebirse que ningún hombre pudiese perder su libertad natural
88 JEAN DABIN
150 No nos preocuparemos, especialmente de sus dos Discursos, acerca de las ciencias y las artesy el origen de la desigualdad, cuya conciliación con las tesis del Contrato social ofrece dificultadesque, por lo demás, no parecen insolubles.
151 J. J. Rousseau, Du contrat social, 3a. ed., París, publicado por G. Beaulavon, 1922.152 Ibidem, cap. I, p. 119.153 Se trata, pues, de examinar, “el acto por el cual un pueblo es pueblo” , cuestión que precede a
la del acto por el cual un pueblo elige su gobierno, es decir, elige a las personas que ejercerán elpoder (Contrat social, libro I, cap. V, p. 136).
154 J. J. Rousseau, Du contrat social, libro I, cap. VI, p. 139.155 Ibidem, libro I, cap. VI, p. 139 y cap. VIII, p. 148.
sin haber dado su consentimiento. En cambio, si ha consentido, “ la obe-diencia a la ley que uno se ha prescrito es libertad” .156 Rousseau añadeque sólo un convenio es capaz de constituir un pueblo, es decir, un cuerpomoral y colectivo, dotado de personalidad, ya que, de otra manera, no setrata más que de una agregación de individuos sujetos a un amo.157
Haciendo a un lado el contenido del pacto y la fórmula encontradapor Rousseau a efecto de salvaguardar el derecho del individuo,158 no re-tengamos por el momento más que la idea fundamental: el estado políticoresultaría de un libre acuerdo entre los hombres, no de la naturaleza. Loque es natural, para Rousseau, es el estado de libertad (que no hay queentender, por lo demás, como un estado de salvajismo o aislamiento com-pleto); el estado político, con las obligaciones que entraña y con la perso-na pública que supone, está necesariamente fundado sobre convenios.
58. Sin parar mientes, incluso, en el método puramente dialéctico, quepuede prestarse a discusión,159 este sistema admite dos críticas, una que serefiere al estado de naturaleza, la otra al pacto social.
En primer lugar, no es exacto que la naturaleza, tratándose del hom-bre, no conozca, fuera de la familia —“ la más antigua de todas las socieda-des y la única natural”—,160 más que la libertad individual. Esta libertad,nos dice Rousseau, “es una consecuencia de la naturaleza del hombre. Suprimera ley es velar por su propia conservación, sus primeros cuidados sonlos que él se debe a sí mismo; y tan pronto como se encuentra en edad derazón, siendo el solo juez de los medios propios para conservarla, se con-vierte por ello en dueño de sí mismo” .161 Pero de que el individuo tengaque conservarse a sí mismo y de que sea juez de los medios de su propiaconservación, no resulta que el individuo humano no sea solidario de sussemejantes hasta en la obra de esa conservación. Más aún, es natural alhombre no sólo conservarse, sino perfeccionarse. Pues bien, bajo todosesos puntos de vista, el individuo humano se ve compelido a buscar la so-ciedad de los demás individuos humanos. Entre esas sociedades necesariasfiguran, además de la familia, las diferentes formas de agrupación política:
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 89
156 Ibidem, libro I, cap. VIII, p. 149.157 Ibidem, libro I, cap. V, pp. 135 y 136; cap. VI, pp. 141 y 142.158 Ibidem, libro I, cap. VI, pp. 137-142. El estudio de esta cuestión pertenece a la materia de las
relaciones entre el Estado y el individuo: véase infra, núm. 216.159 Véase, respecto de este punto del método, G. del Vecchio, “Des caractères fondamentaux de
la philosophie politique de Rousseau” , Revue critique de législation et de jurisprudence, París, 1914,y Justice, Droit, État, París, 1938, pp. 255 y ss.
160 J. J. Rousseau, op. cit., libro I, cap. II, p. 120.161 Ibidem, p. 121. Véase también cap. IV, p. 129.
las aldeas y ciudades, primero; después, en la misma prolongación, perosobre un plano más amplio, el Estado. De igual modo ¿por qué se hanvisto obligados los individuos a celebrar el pacto social, sino porque sesentían inclinados a ello por una necesidad de su naturaleza? Rousseaumismo lo deja entender, en términos vagos, por otra parte, en el pasaje enque introduce la idea del pacto social: “supongo a los hombres habiendollegado a un punto en que los obstáculos que atentan a la conservación enel estado de naturaleza exceden a las fuerzas que cada individuo puedeemplear para mantenerse en ese estado. Entonces ese estado primitivo yano puede subsistir; y el género humano perecería si no cambiase su mane-ra de ser” .162 De esta manera, “el género humano perecería” ¿qué quieredecir sino que los hombres no eran libres de no celebrar el contrato social?Rousseau observa, además, que “el tránsito del estado de naturaleza al es-tado civil produce en el hombre un cambio muy notable, substituyendo ensu conducta la justicia al instinto y dando a sus acciones la moralidad deque antes carecían... Por más que se prive en este estado de muchas venta-jas que recibe de la naturaleza, gana otras muy considerables, sus faculta-des se ejercitan y desarrollan, sus ideas se amplían, sus sentimientos seennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto que, si los abusos de estanueva condición no lo degradasen a menudo por debajo de aquella que an-tes tenía, debería bendecir sin cesar el feliz instante que lo arrancó de ellapara siempre y que, de un animal estúpido y limitado, le hizo un ser inteli-gente y un hombre” .163 ¿Qué quiere ello decir sino que el individuo huma-no no realiza su condición de hombre, que es sin duda su estado natural,sino en la sociedad política y, en consecuencia, que ésta es natural al hom-bre, como medio de perfeccionamiento necesario? Si no fuese por la con-cepción estrecha y falsa de la idea de naturaleza, reducida a lo individualpuro y a lo primitivo, la posición de Rousseau no está tan alejada de la deAristóteles: ¡Zoon Politikón!
Sin duda que la necesidad propiamente política, consistente en el de-seo de orden, de armonía, no apareció súbitamente: fue preciso, para queesa necesidad se hiciese sentir, el crecimiento y la diferenciación de laspoblaciones, provocando el nacimiento de los grupos locales y, más tarde,después de un nuevo estadio, del Estado moderno. Pero no porque la so-ciedad política no haya nacido con el primer hombre, debe dejar de serllamada natural: basta que responda a las exigencias de la naturaleza hu-
90 JEAN DABIN
162 Ibidem, libro I, cap. VI, p. 137.163 Ibidem, libro I, cap. VIII, pp. 147 y 148.
mana en ciertas condiciones de vida, que dependen del progreso de la hu-manidad, ya que ésta, por naturaleza, es progresiva, y todo lo que expreseesa tendencia al progreso debe lógicamente encontrar su lugar bajo elconcepto de naturaleza.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que a los ojos de Rousseau,por ineluctable y bienhechor que sea el advenimiento del hombre al Esta-do político, este Estado no ha podido nacer legítimamente más que delconsentimiento, por lo menos teórico, de los interesados, y que, en la hi-pótesis imposible de que se hubiesen negado a ello, el Estado político nohabría encontrado ninguna justificación, ni aun en la exigencia de la natu-raleza. Pero allí es donde radica el error. La voluntad del individuo notiene derechos contra la naturaleza. Físicamente, el hombre es libre sinduda, e incluso es libre de no seguir a la naturaleza. En ese caso, huye dela humanidad y corre a su perdición, sin que ninguna libertad natural pue-da legitimar esa actividad contraria a la naturaleza, pues la naturaleza nose contradice. Por el contrario, cuando la voluntad se conforma a la natu-raleza, no hay fundamento para decir que sea creadora: se limita a tradu-cir en acto una tendencia preexistente, que es la verdadera causa de laoperación. Pacto si se quiere; pero pacto necesario, que da lugar a la cons-titución de una sociedad necesaria y no de una sociedad voluntaria quedependería de la pura voluntad de cada hombre constituir o no.
II
59. ¿Quiere esto decir que la idea de un pacto social (que no fue in-ventada por Rousseau, sino que se encuentra en espíritus tan disímboloscomo Aristóteles, Epicuro, San Agustín, Santo Tomás de Aquino, Suárez,Hobbes, Grocio, Bossuet, Locke...)164 esté desprovista de todo valor? No,por cierto. Se trata tan sólo de darle su verdadera importancia y, desdeluego, no entenderla en un sentido demasiado estricto. He aquí, pues,cómo puede representarse la parte del elemento voluntario (es todo lo queprecisa retener de la idea de pacto) en el proceso que conduce a la institu-ción del Estado.
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 91
164 Véase, sobre los predecesores de Rousseau y sobre Rousseau mismo, P. L. León, “Le problè-me du contrat social chez Rousseau” , Archives de philosophie du droit et de sociologie juridique,1935, cuaderno doble, núms. 3 y 4, pp. 157 y ss.
En primer lugar, existe en el hombre un instinto natural que lo impul-sa, no sólo a entrar en relación con sus semejantes (sociabilidad naturaldel hombre), sino, de manera precisa, a formar con ellos la sociedad polí-tica.165 En la historia de la humanidad, o, más exactamente, de las comu-nidades humanas, llega un momento en que los hombres experimentan lanecesidad vaga, indeterminada, de un bien que sobrepasa su bien particu-lar inmediato y que, al mismo tiempo, sería capaz de garantizarlo y depromoverlo. Ese bien es el bien común o público, consistente en un régi-men de paz, de coordinación de esfuerzos, de ayuda mutua organizada.Por su razón, el hombre se ha dado cuenta de que el medio de realizar talrégimen es la reunión de todos en una agrupación específica que tengacomo fin el bien público. Así, la causa primaria de la sociedad políticayace en la naturaleza humana, a la vez perfectible y razonable,166 sin con-tar los individuos particulares que no representarían el tipo de la especie:brutos o dioses, dice Aristóteles.167
Sin embargo, la tendencia debe transformarse en acto. Es la naturale-za la que impulsa al hombre a instituir la sociedad política; pero es la vo-luntad de los hombres lo que ha instituido las diversas sociedades políticasantiguas y modernas. El instinto natural no ha bastado; ha sido necesariala “ industria humana” .168 Ésta ha revestido, por lo demás, formas contin-gentes, no sólo la forma del pacto explícito (hipótesis rara), sino tambiénla del consensus implícito de la masa, la fuerza o el ascendiente de ungrupo o de un jefe, o bien una negociación o un arreglo diplomático, oalguna combinación entre esos modos. La mayoría de las veces, la obrase ha constituido lentamente, con ocasión de acontecimientos diversos(por ejemplo, una invasión), gracias a colaboraciones múltiples y anóni-mas (por acción del hombre sobre el hombre): es el misterio de la genera-ción de los Estados, que estudia concretamente el historiador y, de mane-ra más sistemática, el sociólogo.
92 JEAN DABIN
165 Para Aristóteles, el hombre es, en primer término, animal social, pero también animal fami-liar y animal político. Véase M. Defourny, “L’Idée de l’État d’après Aristote” , Miscellanea Ver-meersch, Roma, 1935, t. II, pp. 83-89. Otros autores, tales como el teórico fascista Pannunzio, hablande un “sentimiento del Estado, que constituye un dato inmediato de la conciencia” : véase M. Prélot,L’Empire Fasciste, París, 1936, núm. 17, pp. 72 y 73; núm. 19, pp. 80-83.
166 Comp. Santo Tomás de Aquino, Polit., t. I, lect. I: In omnibus hominibus inest quidam natu-ralis impetus ad communitatem civitates, sicut et ad virtutes (como en materia de virtud).
167 Santo Tomás de Aquino traduce: idiota o solitario contemplativo.168 Santo Tomás de Aquino, Polit., I, lect. I: Sicut virtutes adquirentur per exercitium humanum,
ut dicitur in Il Libro Ethicorum, ita civitates sunt institutas humana industria.
Se ve, pues, que si la sociedad política es natural al hombre, cada so-ciedad política particular procede de un acto cualquiera de fundación169 y,por consiguiente, de la voluntad humana. Tal es la parte de verdad conte-nida en la idea o símbolo del contrato social: bajo una forma que no esnecesariamente un contrato libre, la voluntad interviene para realizar, enconcreto, una exigencia de la naturaleza. Las comunidades políticas:Francia, Alemania, Bélgica, etcétera no son creaciones de la naturaleza;son producto de la historia, y, en la medida en que la voluntad humana esfactor de la historia, producto de la voluntad. Pero el Estado en generales querido por la naturaleza, por lo menos cuando se encuentran reunidaslas condiciones de hecho que hacen posible y deseable esta forma supe-rior de agrupación.170
Agreguemos que, cuando se ha fundado un Estado, no hay por quévolver sobre ese hecho adquirido para impugnar su legitimidad bajo elsolo pretexto de que el acto de fundación adoleció de un vicio cualquieradel consentimiento. Sin contar con que la coacción (si no la astucia) po-dría ser, en cierta medida, legítima, pues los individuos no tienen el derecho,a nombre de su libertad natural, de rehusar a los demás su colaboraciónpara constituir el Estado, hay que hacer notar que los medios ilegítimosutilizados en la fundación de un Estado determinado, no entrañan, desuyo, la ilegitimidad de ese Estado, precisamente porque, a diferencia de lasasociaciones voluntarias, el Estado responde a una tendencia de la natura-leza humana. El vicio inicial se encuentra así, no justificado moralmente(el fin no justifica los medios), sino políticamente purgado por la virtudde la institución misma, que encuentra, en su conformidad con la naturaleza,la razón suficiente de su mantenimiento.171 Pero como, en el orden huma-no, nada se funda, en el sentido de un fundamento definitivo, sobre la solacoacción, la vida de un Estado, emanada de ella, corre el peligro de serprecaria. Para que el Estado, una vez nacido, se consolide, necesita de laadhesión del pueblo. Más aún: el Estado será tanto más sólido y alcanzarátanto mejor sus fines de bien público, cuanto repose sobre un consensusmás unánime, más consciente y más entusiasta de todos aquellos que, porun título cualquiera y con un rango cualquiera, forman parte del Estado.Si no es indispensable, para que el Estado exista y sea legítimo, que todoshayan consentido, es cierto, psicológicamente, que el Estado no forma un
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 93
169 Comp., acerca de la fundación del Estado, Hauriou, pp. 78 y ss., 252, 253, 255 y 256.170 Comp., con las conclusiones de Schwalm, Leçons de Philosophie Sociale, t. II, pp. 440 y ss.171 Comp. G. Renard, La théorie de l’institution, pp. 160-162.
“cuerpo moral y colectivo” sino en tanto que es querido y que todos co-mulgan en él. En otros términos, si el Estado es sociedad necesaria, debesin embargo esforzarse por realizar el tipo voluntario.172 Y ésta es quizáuna de las partículas de verdad contenidas en la idea del “contrato so-cial” : cuando el Estado no es positivamente querido, deseado y amado,cuando la masa del pueblo se limita a sufrirlo como una necesidad aunnatural, Rousseau tiene razón: “es, si se quiere, una agregación, pero nouna asociación; allí no hay ni bien público, ni cuerpo político” .173
60. Se habrá terminado de precisar la parte del elemento voluntarioen la constitución del Estado cuando se haya hecho notar que, según lapráctica moderna, los nacionales de un Estado determinado tienen siem-pre, en principio, el derecho de abandonarlo para hacerse naturalizar enotro Estado.174 El Estado es sociedad natural para el conjunto de la huma-nidad llegada a un cierto grado de desarrollo, pero no tal Estado determi-nado para tal individuo particular. Sin duda, de ordinario, cada individuopertenece a un Estado determinado, que es un Estado natural y que no haescogido. Pero, por una parte, esa pertenencia es en sí puramente contin-gente, resultado de los azares del nacimiento; y por otra, no es tan esencialal individuo-miembro o a sus conciudadanos, que escape completamente alimperio de la voluntad individual. Hay allí un correctivo aportado al ca-rácter no voluntario de la adquisición de nacionalidad: sin haberlo queri-do, el individuo está adscrito a un Estado determinado, que es el de sufamilia o el del suelo en que ha nacido. Pero, salvo los derechos de con-trol, o incluso de oposición, del Estado que pretende abandonar, y salvotambién el acuerdo que debe obtener del Estado cuya nacionalidad recla-ma, el individuo es dueño, por hoy, de su destino nacional.
Aun puede suceder que determinados individuos, por efecto de las cir-cunstancias o por su voluntad, no pertenezcan a ningún Estado: es la hipóte-sis llamada de la apatridia o heimatlosat. Pero sería un error concluir de allíque la pertenencia a la sociedad política es, para cada uno, cuestión pura-mente voluntaria y, en consecuencia, que el Estado no es una sociedadnatural y necesaria. Esos casos, desde luego, son poco numerosos, excep-cionales, y por ello confirmarían más bien la regla; además, la apatridiaes más jurídica que real: de hecho los apátridas forman, en cierta medida,
94 JEAN DABIN
172 Véase, en el mismo sentido, Del Vecchio, Philosophie du droit, pp. 299-301.173 J. J. Rousseau, op. cit., libro I, cap. V, p. 135 y cap. VI, p. 141.174 Véase, acerca de esta cuestión, desde el punto de vista filosófico, J. Leclercq, Leçons de droit
naturel, II, L’État ou la Politique, núm. 9, pp. 42 y ss.
parte de los Estados en que viven, y si no tienen el estatuto de ciudadano,quedan sometidos a una regla social de naturaleza política.
En resumen, si se admite: 1o., que el bien público, tal como ha sidodefinido, constituye, para la generalidad de los miembros de la raza hu-mana, un medio indispensable de perfeccionamiento del bien de cada unoy de todos en el orden temporal; y 2o., que entre los procedimientos derealización de ese bien público, la agrupación de los interesados en aso-ciación constituye la solución más conforme a la naturaleza del ser huma-no, que es persona, dotada de razón y de libertad, será preciso concluir,lógicamente, que el Estado, que es esta asociación y que está ordenado aeste fin, constituye una institución natural, independiente de la voluntadarbitraria de los hombres. En una palabra, la definición del Estado en sufin y en su forma implica la necesidad del Estado. El Estado es necesario,en cuanto instrumento necesario de realización de ese bien necesario quees el bien público.
No hay, por lo demás, contradicción alguna entre el concepto de aso-ciación y el de necesidad. La asociación supone unión de esfuerzos en vis-ta de un fin, sean cuales fueren la causa, el origen y el carácter de estaunión. Tan sólo ciertas asociaciones son libres, en el sentido de que depen-de de la voluntad, razonable ciertamente, de determinados hombres, elconstituirlas o no, mientras que otras son necesarias, en el sentido de quela voluntad de los hombres, en general o en particular, no puede razonable-mente substraerse al deber de establecerlas. En los dos casos, la razón inter-viene, porque siempre, aun frente a lo necesario, el hombre conserva su na-turaleza de ser razonable; pero, en el primer caso, la razón es libre de decidirsegún sus conveniencias y las circunstancias, mientras que, en el segundo,encuentra la norma de su decisión en una exigencia de la naturaleza.
III
61. Tiene relación con estos puntos de vista, que son los de la filosofíaclásica, la teoría de Hauriou sobre el “fundamento jurídico” del Estado.175
Ese fundamento, extremadamente sencillo, es, según Hauriou, el “con-sentimiento consuetudinario” , que puede referirse ciertamente al Estadomismo o a una institución simbólica, como la Corona, a través de la cual
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 95
175 Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929, pp. 94-97.
el Estado sería, en todo caso, aceptado. Ese consentimiento es “consuetu-dinario” , “porque se forma en las mismas condiciones que el consentimien-to a las reglas de derecho consuetudinarias. En los dos casos, se lanza unprecedente en el medio social por un poder fundador. Ese precedente es laorganización de una institución o bien de una decisión judicial; a conti-nuación, se produce en el medio social un usus communis de la institu-ción, como se produce uno del precedente judicial. Al cabo de un ciertotiempo, ese usus communis engendra la opinio juris, es decir, el carácterjurídico” .176 Ese consentimiento consuetudinario, que se encuentra sub-yacente en los textos escritos, incluso constitucionales, y que es muchomenos efímero que ellos, se forma continuamente en el transcurso deltiempo, diferenciándose por ello de las formas de consentimiento que sereúnen en un acto, tales como la vereinbarung. “Con esta concepción, laformación histórica del Estado es también jurídica, puesto que al mismotiempo es consuetudinaria” .177
Por exacto que sea este análisis del modo de proceder del elementovoluntario en la génesis del Estado (felizmente relacionado con la génesisde la costumbre), no nos entrega la justificación profunda del Estado. Elconsentimiento, aunque sea consuetudinario, es decir, duradero y conti-nuo, puede representar a lo más, para el jurista del derecho positivo, larazón última de las instituciones y de las reglas llamadas consuetudina-rias; pero por sí mismo no funda nada, pues puede ser rehusado o retira-do; en todo caso, queda por saber sobre qué está fundado el consenti-miento al Estado. Hauriou se da cuenta de ello y dice: “No puede hacersea esta doctrina más que una objeción y es la de que hace descansar laexistencia de los Estados sobre el consentimiento de los pueblos. ¿Pero secree que con cualquiera otra doctrina podrían subsistir en contra de eseconsentimiento?” .178 La cuestión no está allí. Es muy cierto que de hechoni los Estados particulares ni el Estado en general podrían existir o sub-sistir a falta del consentimiento de los pueblos. Pero la cuestión es de de-recho: se trata de saber si hay razones que obliguen a los pueblos a con-sentir. Hauriou añade que “considerando al Estado como una instituciónen parte consuetudinaria, lo establecemos sobre el consentimiento con-
96 JEAN DABIN
176 Ibidem, pp. 94 y 95.177 Ibidem, p. 96. Además, pp. 4 y 14, nota 5, pfo. 5.178 Ibidem, p. 97. Además (pp. 4 y 5), Hauriou dice en términos textuales que “esta explicación
no proporciona una teoría exhaustiva del poder; es puramente práctica... De hecho, esta construcciónjurídica basta para todas las necesidades” . Véase también p. 17, renglón 1.
suetudinario, que es el más resistente de todos” .179 No cabe duda de ello,pero la posibilidad de que se rehuse el consentimiento no queda excluida,lo que deja el problema intacto.
Sin embargo, al final de su razonamiento, Hauriou se encamina haciala solución: “Y después, es preciso contar con la idea de la cosa pública,que es el alma del Estado, que puede obrar sobre las inteligencias de loshombres y mantener sus voluntades. Los Estados perdurarán en tanto quelos hombres comprendan todo lo que significa para el bien común la ideade la cosa pública y en tanto que crean en ella. ¿Qué más puede hacerseque obrar sobre las inteligencias y sobre las voluntades?” .180 La razónprofunda del Estado es, pues, en definitiva, el bien público, tomado comopunto de partida necesario del sistema, al servicio del cual se encuentra laidea de la cosa pública, que es el alma del Estado. Y el bien público, la cosapública y el Estado —empresa de la cosa pública— son fines y mediosque se imponen independientemente de la voluntad de los hombres.
Precisa aún, dice Hauriou, que los hombres los reconozcan como ta-les, los comprendan y los acepten. Se responderá que su valor es inde-pendiente de este reconocimiento, que no es más que declarativo y que nose efectúa más que en razón de este valor previo. La experiencia mismalo prueba: después de tantos siglos, muchos Estados se han desplomado,y, sin embargo, el Estado nunca ha muerto, sino que se ha reconstruidosiempre bajo distintas formas. No podría zozobrar sino con un retorno dela humanidad a la barbarie. ¿No es esta la mejor prueba de que más alládel consensus, aun siendo consuetudinario, y cualquiera que sea la volun-tad actual de los hombres con respecto a una determinada sociedad políti-ca o incluso a la sociedad política en general, ésta se presenta como unhecho natural que responde a las necesidades de la vida humana que hasalido del estado de barbarie? De hecho, la experiencia misma lo enseña yla comprobación de ello está inscrita hasta en las palabras: la civilización,que no es más que el perfeccionamiento de la humanidad en todo el do-minio de lo temporal, está ligada a la vida en la ciudad; ésta estimula elprogreso por la creación y el mantenimiento de condiciones exteriores fa-vorables, y, al mismo tiempo, por la disciplina que impone a los instintos,que les impide volverse contra la humanidad. Si, a veces, la política setorna corruptora, eso no es culpa suya, pues, por su esencia misma, esamiga del progreso y de la humanidad. Los responsables no pueden ser
DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO 97
179 Ibidem, p. 97.180 Idem.
más que los hombres, que degradan la política, la alteran y la prostituyenpara fines extraños.
De las explicaciones que anteceden resulta que el dilema planteadopor Hauriou como conclusión de lo que expone, no es ineluctable: “Espreciso escoger, escribe, entre fundar el Estado sobre el consentimientode los hombres o fundarlo sobre normas de origen trascendente” .181 Hayun término medio, y es la naturaleza del hombre, que ha sido creada, sinduda, por Dios, pero que, tal como ha sido creada, tiene sus exigenciaspropias, naturales, y de ninguna manera trascendentales, ante las cuales seinclinan y deben inclinarse las voluntades humanas, dando su consenti-miento para la constitución del Estado. Con toda justicia, Hauriou insisteen la forma de ese consentimiento, que no es expreso, estrictamente indi-vidual y encerrado en un límite temporal determinado, como los contratoscelebrados entre los individuos particulares. Es que el Estado no es con-trato, sino institución: “El vínculo del Estado es un vínculo institucional.Es ese consentimiento consuetudinario otorgado espontáneamente por lossúbditos a las instituciones, como lo otorgan a las reglas de derecho. Lafundación y la vida del Estado son jurídicas con el mismo título que la fun-dación y la vida de toda institución incorporada” .182 Mas si, prosiguiendola comparación, Hauriou admite que el “Estado tiene la primacía sobrelas instituciones similares, no tan sólo por su estructura formal perfecta,sino por la actualización valiosa del orden individualista que encierra” ,183
comete un error quizá, al no señalar esta diferencia esencial, y lógica ade-más si se atiende al fin del Estado, que es la de que éste es sociedad nece-saria, postulada por las exigencias de la naturaleza humana, mientras quelas “ instituciones similares” , en razón de su carácter privado y en tantoque siguen siendo privadas, se mueven sobre el plano de la libertad.
98 JEAN DABIN
181 Ibidem, p. 97, nota 10.182 Ibidem, p. 76.183 Ibidem, pp. 76 y 77.