diagnóstico medio ambiente y cambio...

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Diana Ponce NavaConsultora en materia ambiental y desarrollo sustentable

Alianza para el Gobierno AbiertoEstudio Diagnóstico

Tema: Medio Ambiente y Cambio Climático

El objetivo de este trabajo es hacer una revisión de la literatura respecto del estado del arte en el tema de Medio Ambiente y Cambio Climático, así como su relación con Gobierno Abierto, Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana, para contribuir en la discusión sobre la cual se generarán las propuestas para el Plan de Acción de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

I. LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO

Uno de los pasos necesarios para formular estrategias y políticas públicas que promuevan congruentemente el desarrollo económico y la gestión ambiental es contar con información suficiente y confiable. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) dispone en su artículo 159 BIS 1 la obligación de la SEMARNAT de publicar periódicamente informes sobre la situación general en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente. El “Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2012” es la edición más reciente de este informe.1

La información sobre el estado del ambiente y los ecosistemas

El “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012” presenta los resultados de elaboración de inventarios especializados en materia de usos de suelo, conservación e impactos en los ecosistemas terrestres, así como algunos servicios ambientales de los ecosistemas terrestres. En materia de biodiversidad, se describen también las políticas y programas que han permitido conocer la biodiversidad de México y sus usos, así como las prácticas que generan impactos negativos en los hábitats y amenazan las poblaciones de vida silvestre.

La información que resulta del monitoreo de políticas y estados de los ecosistemas naturales muestra avances positivos respecto del conocimiento que se tiene del estado de los acervos y las tasas de explotación del capital natural. En todos los casos, se explica con la metodología denominada estado-presión-respuesta el estado de los recursos naturales antes y después de la aplicación de las políticas y programas públicos.

1 SEMARNAT, 2012. “Informe de la Situación del Medio Ambiente en México.Compendio de Estadísticas Ambientales.Indicadores Clave y de Desempeño Ambiental”. Edición 2012. Disponible en: http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_12/00_intros/introduccion.html

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mailto:[email protected]

http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_12/00_intros/introduccion.html

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En el capítulo 5 sobre “Atmósfera”, del “Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2012” se hace un recuento sucinto de la publicación en 1996 del Primer Inventario Nacional de Emisiones -INEM-, con información de 1999 desagregada por fuente de emisión de contaminantes para todos los estados y municipios del país. Hay un INEM más reciente, con datos de 2005, cuya información se concentra en el Subsistema del Inventario Nacional de Emisiones a la Atmósfera de México. Aunque el monitoreo de la calidad del aire está diseñado a nivel nacional para prevenir efectos negativos sobre la salud de la población, específicamente afectaciones como enfermedades respiratorias y problemas cardiovasculares, el “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012” omite mencionar los altos costos que tiene la atención de enfermedades generadas por la contaminación atmosférica. Existe información que indica que entre 2005 y 2010 hubo 38,000 muertes por cáncer de pulmón, enfermedades cardio-respiratorias e infecciones respiratorias asociadas a la exposición a contaminantes atmosféricos. Así pues, la vinculación entre salud humana y medio ambiente y los costos asociados requiere mayor elaboración en los informes del sector ambiental.

Es relevante hacer notar que el estado de los recursos se presenta de manera segmentada -es decir, cobertura vegetal, bosques, agua, vida silvestre, calidad del aire, etc.-, y se expresa en números de ANPs, números de hectáreas restauradas, porcentajes de hectáreas mejoradas en las entidades federativas beneficiadas, etc., montos presupuestales asignados o ejercidos en programas de estímulos e incentivos.

El “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012” contiene algunos capítulos con información oficial sobre la población de México y su descripción socioeconómica, incluyendo variables como empleo y datos de pobreza multidimensional, así como datos del índice de desarrollo humano elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). No se logra sin embargo, vincular o conectar dichos datos de la población y su descripción socioeconómica, con el estado de los recursos naturales y los ecosistemas en México, o el impacto de las políticas ambientales y en materia de recursos naturales explicadas en los capítulos relevantes.

Lo mismo ocurre con la información contenida en el “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012” en materia de actividades económicas, tales como energía, infraestructura petrolera y producción de hidrocarburos, infraestructura eléctrica y minería, es decir, la información oficial que se presenta no se relaciona con el estado de los recursos naturales y los ecosistemas en México.

Para incidir en la toma de decisiones económicas y sobre actividades productivas, es necesario avanzar en el acopio de información relevante para comprender las interdependencias ecosistémicas y los servicios ambientales, así como en su



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medición y consecuente valoración económica. Más aún, se requiere desarrollar metodologías que permitan conocer los impactos de las políticas y los programas públicos en el bienestar humano y en la calidad de vida de las personas, así como su correlación con la productividad y el crecimiento económico.

La transversalidad ambiental en las decisiones económicas y sociales

Se requiere avanzar en la inclusión informada de la variable ambiental en las decisiones e instituciones que dirigen las políticas, regulaciones, planes, inversiones y acciones de desarrollo nacional, sectorial y local, que es la llamada transversalidad ambiental. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), considera la transversalidad ambiental como el trabajo coordinado de diversos sectores que incorpora a la sustentabilidad ambiental como un eje de la política pública y constituye un criterio rector en el fomento institucional de las actividades productivas.2

Ejemplos de políticas, programas y acciones tranversales

Entre los ejemplos de programas transversales, es decir, que integran criterios económicos y ambientales están los Programas de pago por servicios ambientales.

El Programa por servicios ambientales e hidrológicos –PSAH- es uno de los programas más innovadores en México y ha recibido una gran atención y reconocimiento internacional. El objetivo de este programa es el mantenimiento de los servicios ambientales e hidrológicos brindados por los bosques y selvas, a través de un pago económico a los poseedores de los terrenos forestales que los brindan, quienes tienen la obligación de mantener en buen estado su terreno –sin cambio de uso de suelo- durante el período en el que se establece el convenio. El apoyo económico se ha dirigido hacia zonas de cuencas críticas, con acuíferos sobreexplotados o aquéllas que abastecen poblaciones con más de 5 mil habitantes.

Una segunda iniciativa del mismo tipo es el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA). En este caso, los pagos se otorgan para incentivar a los dueños y poseedores a realizar las acciones destinadas a mantener o mejorar la provisión de los servicios ambientales de interés -mitigación del cambio climático, conservación de la biodiversidad-.

2 SEMARNAT. 2010. Programa anual de Trabajo 2010. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, México.



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En una evaluación encargada por la SEMARNAT a la UNAM,3 los diferentes programas de PSA muestran la dificultad que existe para medir el efecto en la provisión de servicios ambientales, particularmente en el caso de los servicios hidrológicos, porque no necesariamente hay un vínculo directo entre el mantenimiento de la cobertura vegetal y la provisión local de servicios ambientales. Los programas de PSA además, han mostrado limitación en el tema de equidad, pues hay un acceso diferencial al programa, el impacto económico es bajo y la participación está limitada a aquéllos que pueden demostrar la posesión legal de la tierra, resultando en que los hombres jóvenes y las mujeres no pueden acceder a este programa. La correlación entre programas ambientales y equidad social, no está incluida en el “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012”.

Otro de los ejercicios de transversalidad ambiental llevados a cabo en México, es la valoración del capital natural. México es el primer país del mundo en llevar a cabo un estudio de envergadura nacional para evaluar su capital natural. La obra “Capital natural de México”4 fue publicada entre 2008 y 2009 e integra la información sobre el estado del conocimiento en torno a la diversidad biológica de México, su conservación y utilización sustentable con beneficios económicos para la población.

En la obra mencionada se evalúan también logros y obstáculos de las políticas públicas en materia de conocimiento y uso de la biodiversidad en México. Se ha logrado también identificar que entre las tareas pendientes se encuentra la integración de los datos de los diferentes niveles de la organización biológica, y que tales datos sean obtenidos a escalas espaciales y temporales apropiadas para que soporten mejor la toma de decisiones.

Una tarea poco atendida es el desarrollo de indicadores sobre la biodiversidad, para saber si las políticas públicas que tienen como propósito el uso sustentable de los ecosistemas en México están logrando sus metas, así como evaluar las diferentes políticas que afectan el uso de suelo, la conservación de los ecosistemas naturales, como la ganadería y la agricultura y medir en la práctica la transición hacia la transversalidad ambiental. La Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad (CONABIO) concluye que los vínculos positivos y negativos identificados entre desarrollo y ambiente no se han logrado todavía.

En materia de transversalidad ambiental, se requiere entender el desarrollo de manera integral, con sus dimensiones ambiental, social, cultural y económica, considerando escalas de tiempo específicas; es necesario también promover

3 Evaluación complementaria del ejercicio de los Programas Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos S-110 y Pago por Servicios Ambientales derivados de la Biodiversidad S-136. Ejercicio fiscal 2010 Informe Final. 15 de agosto, 2012. Pp 11-13 http://www.semarnat.gob.mx/programas/evaluaciones/2013/Documents/complementarias/Evaluacion_Complementaria_PSA.pdf

4 CONABIO. 2008-2009. Capital natural de México.Vol I: Conocimiento actual de la biodiversidad; Vol. II. Estado de conservación y tendencias de cambio; Vol. III. Políticas públicas y perspectivas de sustentabilidad. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, México.



http://www.semarnat.gob.mx/programas/evaluaciones/2013/Documents/complementarias/Evaluacion_Complementaria_PSA.pdf

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mayor empoderamiento de estados y municipios en el país y el desarrollo de políticas públicas de base regional e integrales.5

Construcción de indicadores ambientales

Desde 1996,6 la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) ha venido desarrollando el Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN) a través del cual se integra información estadística y geográfica relacionada con el medio ambiente y los recursos naturales del país. El SNIARN contiene información relativa a los inventarios de recursos naturales existentes en el territorio nacional, a los mecanismos y resultados obtenidos del monitoreo de la calidad del aire, del agua y del suelo, al ordenamiento ecológico del territorio, incluyendo además la información estatal y municipal con que se cuenta.

La LGEEPA ordena también el desarrollo de productos de integración y análisis de información como lo es el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (SNIA), como complemento y en coordinación con el Sistema de Cuentas Nacionales a cargo del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

En cumplimiento del mandato establecido en la LGEEPA, la SEMARNAT en coordinación con el INEGI, han construido el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales,7 integrado por catorce indicadores que aspiran a mostrar al público y a los tomadores de decisiones, descripciones accesibles de los principales temas ambientales de la agenda nacional, al mismo tiempo que buscan ser útiles para evaluar los avances en materia de conservación y uso sustentable del medio ambiente y los recursos naturales en el país.

SISTEMA NACIONAL DE INDICADORES AMBIENTALES DE MÉXICO -SNIA-

INDICADOR CLAVE1

BiodiversidadVegetación natural remanente

2 Superficie protegida y bajo manejo sostenible3 Especies en riesgo

4 Residuos Residuos sólidos urbanos dispuestos sin control

5 Atmósfera Calidad del aire: días en que se excede el valor de la norma

6 Zonas metropolitanas o poblaciones con monitoreo de la calidad del aire

5 Ibid. P.676 Reformas a la LGEEPA publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 13 de diciembre de 1996. 7 File:///E:/informe_12/00_intros/introducción_clave.html



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7 Cambio climático: emisión de gases de efecto invernadero

8 Consumo ponderado de sustancias agotadoras del ozono estratosférico

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Agua

Grado de presión sobre los recursos hídricos10 Intensidad de uso del agua subterránea11 Tratamiento del agua residual

12 Calidad del agua: demanda bioquímica de oxígeno en aguas superficiales

13 Suelos Superficie afectada por degradación del suelo

14 Recursos forestales Superficie bajo manejo forestalFUENTE: SEMARNAT. “Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012”

Adicionalmente, se ha desarrollado el conjunto de Indicadores básicos del Desempeño Ambiental de México, que documenta alrededor de 115 indicadores que cubren los temas ambientales prioritarios de la agenda nacional: atmósfera (con indicadores sobre calidad del aire, cambio climático y ozono estratosférico), agua, suelos, residuos (tanto urbanos como peligrosos) y recursos forestales pesqueros. La organización de los indicadores responde al modelo PER (Presión-Estado-Respuesta).8 Se puede observar que las variables económicas y sociales no están integradas en los indicadores ambientales básicos de México.

La atención al cambio climático en México, como ejemplo de transversalización de políticas públicas

La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático -CICC- es el caso exitoso de una herramienta para aterrizar y transversalizar políticas públicas. Creada en 2005, refleja la alta prioridad asignada por el gobierno de México al tema del cambio climático. Esta Comisión Intersecretarial desarrolló una Estrategia Nacional (2007) y un Programa Especial de Cambio Climático -PECC- (2009-2012); según los informes oficiales, en junio del 2012 casi el 95% de los objetivos de mitigación del PECC y tres cuartas partes de los objetivos generales de adaptación se habían cumplido.9

La CICC está conformada por los titulares de SEMARNAT, SAGARPA, SS, SCT, SE, SECTUR, SEDESOL, SEGOB, SEMAR, SENER, SEP, SHCP y SRE. El PECC (2009-2012) aglutinó metas de cumplimiento en materia de mitigación y adaptación al cambio climático sin establecer ninguna interrelación con objetivos de combate a la pobreza, sin embargo en el caso de las construcción de la

8 File:///E:/informe_12/conjuntob/00_conjunto/introduccion.html 9 Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. México 2012.



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políticas públicas de adaptación, al considerar la vulnerabilidad, se tomó en cuenta el porcentaje de la población en situación de pobreza a nivel municipal.

A nivel estatal existen actividades planteadas en el Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático (PEACC) y el Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI). Este esfuerzo se vio consolidado al adoptar la Ley General de Cambio Climático en junio de 2012. En ella se confirman las metas aspiracionales de reducir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEIs) al 30% para 2020 y en un 50% para el 2050 con respecto a los niveles de 2000.

Según lo expresa la SEMARNAT, el Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012 (PECC) es “el mayor esfuerzo de articulación transversal para temas de sustentabilidad del desarrollo que se haya intentado nunca en la Administración Pública Federal”.10 El proceso de elaboración del PECC fue largo y difícil; su aprobación fue posible porque intervino la Oficina de la Presidencia. Entrevistas con servidores públicos de la administración pública federal 2006-2012 indican que más que programas o acciones sectoriales –agropecuarios, energéticos, sociales- específicamente diseñados como medidas de mitigación del cambio climático, la SEMARNAT tuvo que analizar programas y acciones ya existentes e identificar dentro de ellos cuáles acciones podían calificarse como medidas de mitigación, incluyéndolas luego en el PECC 2009-2013. No hay espacio en este trabajo para explicar con detalle las posturas de los actores que intervinieron o los principales puntos de fricción. La lección aprendida es sin embargo, que cuando existe la voluntad política, en este caso del propio Presidente de la República, en anticipación a la celebración de la COP-16 en Cancún, se logran avances importantes en temas tan complejos como lo es la atención del cambio climático.

Es menester comentar que el PECC no tuvo ningún vínculo expreso con el tema de la pobreza.

El mecanismo institucional para dar seguimiento al cumplimiento de las metas del PECC fue la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC, la cual como se mencionó antes, fue creada desde 2005). Este mecanismo de coordinación intersecretarial –entre dependencias y entidades del Gobierno Federal mexicano- tuvo un avance cualitativo al ser establecida en la Ley General sobre Cambio Climático (LGCC).11

El 29 de enero de 2013, ya iniciada una nueva administración sexenal, fue instalada en presencia del Presidente de la República, la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático prevista en la LGCC. Se encuentra en elaboración un nuevo PECC, en el que las políticas y programas deben ser congruentes con el concepto de adaptación que establece la Ley General de Cambio Climático conforme a lo

10 SEMARNAT. Cambio Climático: una reflexión desde México. 2012. P.7311 La LGCC fue publicada en el DOF del 6 de junio de 2012, entrando en vigor el 10 de octubre del mismo año. El texto de la ley está

disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCC.pdf



http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCC.pdf

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que propone el IPCC12 y considerar que no solamente es importante conocer la información sobre eventos hidrometeorológicos extremos sino también los procesos sociales que definen las capacidades de adaptación de los individuos y comunidades. Las condiciones de pobreza, marginación e igualdad de género frecuentemente están asociadas a la vulnerabilidad de individuos y comunidades a eventos extremos. Uno de los retos más grandes de la adaptación es su carácter multidimensional y transversal.13

Economía y cambio climático

En 2009 se publicó la investigación “La Economía del Cambio Climático en México”14, tras un par de años de trabajo y contactos frecuentes con el equipo de Sir Nicholas Stern. En este estudio se establecieron las bases para determinar los probables impactos económicos del cambio climático y para los principales sectores de la economía del país, así como los costos de una estrategia nacional de mitigación.

Este trabajo concluye que el impacto económico anual del cambio climático hacia el año 2050 podría representar el 4% de PIB, considerando una tasa de descuento del 4%. También se concluye que los costos de cumplimiento de la meta aspiracional de reducir al 50% en el año 2050 las emisiones de gases de efecto de invernadero –GEIs- respecto de las del año 2000, no serían superiores al 2% del PIB. En resumen, igual que ocurre a nivel global, el costo de la mitigación es inferior al costo de la inacción.

Como detonador de transversalización o integración de ambiente y desarrollo, este estudio ha generado la realización de muchos estudios más, pero hasta ahora dicho estudio no está siendo considerado por las autoridades financieras –la SHCP- de México, para modificar políticas públicas macroeconómicas. Lo anterior se concluye al revisar la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) VISIÓN 10-20-40,15 que es el instrumento rector de la política nacional para transitar hacia una economía sustentable y de bajas emisiones de carbono a 10, 20 y 40 años. Dicha estrategia constituye la columna vertebral de la política ambiental. En la propia estrategia se indica que no se define quién ejecutará las acciones propuestas, ni cuándo o cómo se ejecutarán.

Financiamiento para atender el cambio climático

12 El IPCC (2012) define: “la adaptación en los sistemas humanos, es el ajuste como respuesta a estímulos climáticos, proyectados o reales, o a sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos benéficos, y en los sistemas naturales es el proceso de ajuste al clima actual y sus efectos, donde la intervención humana puede facilitar el ajuste al clima esperado.”.

13 Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. México 2012.14 Galindo, L.M (Coord). La Economía del Cambio Climático en México. SEMARNAT – SHCP. México. 200915 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 2013.



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De los 8 mil millones de dólares anuales que de manera aproximada se generan a nivel mundial para hacer frente al cambio climático,16 México recibe el 7%; en 2012 los recursos financieros internacionales recibidos por nuestro país ascendieron a 625.42 millones de dólares.17

En la reciente publicación del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA)18, se ha identificado que la mayor cantidad de recursos que recibe México proviene de instituciones financieras multilaterales. También se han localizado los proyectos actualmente están activos y vigentes y a cuánto ascienden los recursos que se están operando. El CEMDA señala que dichos recursos son distribuidos de la siguiente forma: el 51% se asigna al sector forestal, seguido por el 33% para medidas de adaptación, así como un 7% para transporte, 5% para proyectos de eficiencia energética; un 3% para energías renovables y el resto para agricultura, desarrollo rural, así como a desarrollo de capacidades

En la misma publicación del CEMDA se expresa que del total de los recursos destinados a nivel internacional en el 2012 para hacer frente al cambio climático, México, junto con otros 10 países absorbió cerca del 45% de los recursos internacionales. Se observa también que no se conoce el 15% del destino de los recursos, lo cual es una alerta respecto a la eficiencia de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

II. EL PRINCIPIO DE ACCESO EN MEXICO: ACCESO A INFORMACION, A LA TOMA DE DECISIONES Y A MECANISMOS ADMINISTRATIVOS Y JURISDICCIONALES DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS Y RESPONSABILIDAD POR DAÑOS AMBIENTALES

La aplicación plena del Principio de Acceso establecido en el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada por la comunidad internacional –y por México- en 1992, que debe incluir acceso a información, acceso a toma de decisiones y acceso a mecanismos administrativos y jurisdiccionales para la resolución de controversias y reparación de daños ambientales, ha tenido un curso lento en México.

La declaración internacional adoptada en la Cumbre de Río+20, trasciende el concepto de información ambiental para actualizarlo por información para el desarrollo sostenible, lo cual amplía significativamente los alcances del acceso a información, y como se ha visto al comentar el “Informe de la situación del Medio

16 The Little Climate Finance Book: A guide of financing options for forests and climate change. Global Canopy Programme. 2009. Disponible en línea en: www.globalcanopy.org. P: 8

17 Climate Funds Update. Global Trends: Fund Size and Spending. Disponible en línea en: http://www.climatefundsupdate.org/global-trends/size-spending

18 CEMDA. La arquitectura financiera para el cambio climático en México. Retos y propuestas para una política financiera transparente y eficiente para la mitigación y adaptación al cambio climático en México. Julio 2013. www.financiamientoclimatico.mx.



http://www.financiamientoclimatico.mx/

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Ambiente en México 2012”, habrá que incorporar esta nueva dimensión a los informes del estado del ambiente y los recursos naturales en México.

Acceso a información ambiental

Con clara influencia del Principio 10 de la mencionada Declaración de Río, la LGEEPA fue la primera ley mexicana que incluyó –en su reformas de 1996- el derecho de las personas a acceder a la información ambiental existente en los archivos y registros del Gobierno Federal. Fue hasta 2002 que este derecho de las personas y obligación gubernamental se reguló en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,19 generalizándose como regulación general en todo el país. Adicionalmente, hoy las 32 entidades federativas del país cuentan con una ley en la materia e instituciones encargadas de aplicar la ley y hacer efectivo el derecho a la información como derecho humano básico, reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los grandes avances que México ha logrado en la sistematización de información sobre el estado del ambiente y el capital natural del país, así como en los mecanismos para acceder a esa información, incluyendo tecnologías informáticas, no han resultado todavía en que esa información sea usada para la toma de decisiones, ni por parte de las autoridades públicas distintas de las ambientales, ni por los actores económicos privados o por la sociedad civil.

Participación social en la toma de decisiones

Es pertinente revisar la información ambiental y sobre el desarrollo sustentable, así como los formatos y mecanismos de salida, especialmente para la toma de decisiones por la sociedad. Un ejemplo de la necesidad de repensar la pertinencia y oportunidad de la información ambiental y sobre el desarrollo sustentable, son las consultas públicas que la LGEEPA establece como requerimiento en los procesos de evaluación de impacto ambiental. La LGEEPA no es clara respecto al alcance u obligatoriedad de los comentarios que se reciban de miembros de la sociedad, y es en este tema donde, como comentaremos más adelante, la SEMARNAT y otras autoridades ambientales han recibido recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y las respectivas Comisiones Estatales.

Inscrita en el Principio 10 de la Declaración de Río, la participación ciudadana es considerada a nivel internacional como el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales. La participación social es el derecho que garantiza la disponibilidad

19 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 11 de junio de 2002. Última reforma publicada DOF 08-06-2012. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf



http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf

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de oportunidades para que los individuos, grupos, organizaciones, participen en la toma de decisiones que tienen o que pueden tener impacto en el ambiente.

En el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) se establece la participación social como parte del sistema de planeación nacional. La LGCC considera la participación con la integración de miembros del sector social, privado y académico en el Consejo de Cambio Climático, el cual es el órgano permanente de consulta de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Otras leyes de planeación presupuestal como la Ley General de Contabilidad Gubernamental consideran la participación social, aunque en esta ley, la participación se permite a través de representantes de organizaciones de profesionales expertos en materia contable.

En el sector ambiental, desde 1996 ha venido funcionando cuatro consejos consultivos regionales y un Consejo Consultivo Nacional de Desarrollo Sustentable. En 2008 se publicó la Estrategia Nacional de Participación Pública del Sector Ambiental, que generó un marco institucional para el funcionamiento de 14 consejos consultivos en total, sobre temas específicos como áreas naturales protegidas, temas forestales, cuencas hidrológicas, vida silvestre y cambio climático. Estos consejos no tienen un financiamiento permanente ni se comunican entre sí, pero cumplen una función muy útil discutiendo las políticas y programas federales. La dinámica de elaboración del nuevo Plan de Acción de AGA para México a través de las mesas temáticas, como la de medio ambiente y cambio climático, busca precisamente situar en el mismo espacio- y al mismo nivel de diálogo- a gobierno y sociedad civil.

El 20 de septiembre de 2011 México se adhirió formalmente a la Alianza para el Gobiernos Abierto (AGA) al presentar el plan de acción que la administración pública federal se comprometió a cumplir en el transcurso de un año. Esta iniciativa global tiene como objetivo consolidar en los países que integran la Alianza, una agenda de transparencia, acceso a la información y uso de tecnologías de la información para combatir la corrupción y fortalecer la gobernanza y la participación ciudadana, mediante la suscripción de compromisos puntuales. La Alianza reúne actualmente a 58 países.

El desarrollo de un Plan de Acción Ampliado así como el establecimiento del Secretariado Técnico Tripartita han sido reconocidos en la comunidad internacional como buenas prácticas. El 14 de diciembre pasado se publicó el reporte de resultados del Plan de Acción 2011-2012 de México.20

Aún quedan muchos grupos sin voz, particularmente las comunidades indígenas y ejidos, cuya inclusión es necesaria en los procesos participativos para el diseño de planes sectoriales en los tres órdenes de gobierno, para que mediante la acción colectiva reivindiquen espacios y derechos. En una nueva etapa, es necesario

20 http://aga.org.mx/SitePages/Principal.aspx



http://hepimeteo:1616/SitePages/Principal.aspx

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promover un diálogo nacional entre los diseñadores de política, la sociedad civil y el sector privado sobre las medidas requeridas para movilizar la inversión a una escala suficiente que transforme la economía mexicana para ser baja en carbón, eficiente en el uso de sus recursos e incluyente en términos sociales.

Es importante considerar que uno de los grupos más importantes y más numerosos que ya contribuyen al desarrollo sustentable son las mujeres. Ignorar su potencial en el combate del cambio climático y sus puntuales contribuciones en el mantenimiento de ecosistemas, en la rápida recuperación de desastres naturales, sus conocimientos íntimos sobre cambios en los precios de agua y electricidad, pondrían a México en desventaja en el marco internacional.

Transparencia y rendición de cuentas

La CPEUM no contempla de manera expresa el concepto rendición de cuentas y cómo lo indica CEMDA en la publicación citada, es a través de la interpretación de distintos artículos es que se puede llegar a este concepto. No existe tampoco una definición jurídica que precise el contenido y alcances de la rendición de cuentas, sino son preceptos diversos contenidos en leyes secundarias que establecen la rendición de cuentas como obligación gubernamental.

Entre las leyes que incluyen reglas de rendición de cuentas, se pueden mencionar las siguientes:

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Ley General de Contabilidad Gubernamental Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Ley General de Cambio Climático

En estas leyes se obliga a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a evaluar los resultados de su gestión financiera; a asegurar el cumplimiento del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos, así como otras disposiciones legales aplicables, incluyendo la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

En materia de cambio climático en particular, el Anexo 15 del PEF 2013 identifica los recursos para mitigación, aunque la información presupuestal sigue siendo deficitaria y poco clara. Es importante subrayar la falta armonización en los sistemas de identificación de recursos destinados a cambio climático adoptados



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en el PEF de 2013 y en los anteriores. La sociedad civil ha exhortado a la administración pública federal a trabajar en un método de clasificación presupuestaria que permita dar seguimiento puntual al origen, desempeño y fin de los recursos que en el país se destinan a las acciones de mitigación y adaptación del cambio climático.

En los últimos años el diseño presupuestal de las actividades y programas para cambio climático se ha transformado. De 2008 a 2012 se contaba con claves presupuestales como la P005 y la U022 para identificar los recursos otorgados al Programa Especial para Cambio Climático y otro para el Programa de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático, respectivamente. Sin embargo, esta distribución en el presupuesto no permitía saber cuáles programas y proyectos estaban involucrados en el ejercicio de los recursos destinados.

En 2013, aparece el Anexo Transversal “Recursos para la Mitigación de los efectos del cambio climático”, o Anexo 15, que describe los programas y unidades responsables encargadas de administrar los recursos destinados a cada entidad para proyectos de mitigación. Si bien proyectos, programas y entidades públicas (38 en total) son identificados bajo el rubro de las distintas unidades responsables, el nuevo diseño no permite conocer el origen de los recursos. Asimismo, se desconocen los recursos destinados específicamente a actividades, programas y proyectos de adaptación.

En el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), la propuesta original de Transparencia Mexicana ha hecho la recomendación, desde el plan de acción anterior, para la adopción de un nuevo sistema de clasificación presupuestaria que etiquete en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) todos los recursos que el país destina a acciones de mitigación y de adaptación al cambio climático, permitiendo rastrear tales recursos, desde su asignación hasta su ejecución inicial, parcial o total. Asimismo, ha recomendado adaptar dicho sistema de clasificación de tal forma que provea información sobre el origen de todos recursos destinados a adaptación y mitigación para el ejercicio fiscal correspondiente, especificando porcentajes en caso que su origen sea mixto. Por último, se recomienda que la etiqueta presupuestaria referida sea adoptada también por las dependencias que ejercen el recurso, de modo que pueda ser observado en su desempeño.

El CEMDA, en la publicación citada, concluye respecto de la actual arquitectura financiera del cambio climático en México, lo siguiente:21

No existe claridad en la información disponible confiable y actualizada. No existen mecanismos de monitoreo, reporte y evaluación de los recursos

para cambio climático claros y homologados. No todos los programas públicos que buscan incidir en cambio climático

están sujetos a reglas de operación mismas que sirven para transparentar mejor el ejercicio de recursos.

21 CEMDA. Ibidem. P.81



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Los proyectos y acciones de cambio climático respetan las salvaguardas ambientales y sociales.

No existen metodologías adecuadas para poder evaluar el impacto de las acciones y dar seguimiento o mejorar los proyectos.

Poca aplicación de los principios de eficiencia, eficacia y transparencia en el ejercicio del presupuesto público: ejemplo: “subejercicio de recursos”.

Las organizaciones de la sociedad civil participantes en la Alianza para el Gobierno Abierto –AGA- han propuesto que para avanzar en la transparencia presupuestaria de los recursos destinados a la mitigación y la adaptación al cambio climático, es fundamental que el gobierno presente en el PEF información detallada sobre el origen de dichos fondos, con un sistema de clasificación presupuestaria que permita conocer a qué acciones específicas están siendo destinados estos recursos. Esto permitirá darle un seguimiento y facilitará la evaluación de la efectividad de los recursos destinados a responder a los desafíos que representa el cambio climático.22

Acceso a la justicia ambiental

Entre 2011 y 2012, el sistema jurídico mexicano tuvo una profunda transformación. Se modificó la Constitución Federal fortaleciendo el sistema de derechos humanos; hoy se permite el acceso al juicio de amparo por violaciones a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales. Se reformó el artículo 4º constitucional que ahora establece el derecho a un medio ambiente sano y el derecho al agua, incluyendo también disposiciones sobre responsabilidad por daño ambiental para quien lo genere. Se incorporaron acciones colectivas como instrumentos de protección ambiental.

El 7 de junio de 2013 fue publicada la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental que establece procedimientos para la reclamación por daños ambientales, incluyendo sanciones económicas, así como la obligación de restaurar y en último caso, compensar por los daños causados en bienes colectivos y difusos como lo es el ambiente y los ecosistemas. Estos cambios permiten que individuos y comunidades defiendan de manera colectiva sus derechos en materia de ambiente. El Poder Judicial ya ha empezado a reforzar su capacidad de intervención, hasta ahora limitada, en la temática ambiental.

Se requiere también una transformación profunda a las instancias administrativas creadas y dedicadas a la aplicación y cumplimiento de las leyes ambientales y de 22 ALIANZA PARA EL GOBIERNO ABIERTO. Hoja Informativa. Propuesta No. 29Organización: Transparencia Mexicana



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recursos naturales. Además de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, creada en 1992, existen hoy 15 procuradurías ambientales estatales. Creadas todas ellas con perfiles de autonomía técnica y administrativa para aplicar derecho administrativo y presentar denuncias penales, es necesario su fortalecimiento dirigido a la protección del ambiente y los recursos naturales como bienes difusos y colectivos y para la protección del derecho al medio ambiente sano ahora consagrado en la Constitución. La falta de aplicación y el incumplimiento sin consecuencia de las leyes ambientales y de recursos naturales es una barrera importante en los tres órdenes de gobierno; aquí se mezclan temas que incluyen falta de presupuesto, falta de capacidades y corrupción.

Los indicadores con que se cuenta en materia de cumplimiento de las leyes ambientales y sobre recursos naturales, se concentran en el aspecto negativo de los derechos humanos, es decir, el número de veces que hubo violaciones a la ley. El Tercer Informe de Desempeño Ambiental de México, presentado por la OCDE en enero de 2013, muestra la siguiente gráfica de inspecciones realizadas por la PROFEPA entre los años 2000 y 2012.

Inspecciones realizadas por PROFEPA entre 2000 y 2012

SEMARNAT, 2012

Es importante contar con información accesible, entendible para los ciudadanos interesados, sobre la forma de acceder a mecanismos administrativos y jurisdiccionales para solución de controversias. Igualmente, la información del estado del ambiente y los recursos naturales debe explicar cómo influye positivamente la actuación del gobierno y otros actores sociales en el ejercicio cabal de los derechos ambientales.



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La perspectiva de derechos humanos

El enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos tiene sinergias importantes con el Gobierno Abierto, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, apoyando la vigilancia de los compromisos del Estado, con la ayuda de las recomendaciones de los órganos creados en virtud de los tratados de derechos humanos, y mediante evaluaciones públicas e independientes de la actuación del Estado.

La perspectiva de derechos humanos contribuye a que el proceso de formulación de políticas sea más transparente y da a la población y las comunidades capacidad de acción para que los que tienen el deber de actuar rindan cuentas al respecto, asegurando que existan vías de reparación efectivas en caso de violación de derechos.

México es parte de la totalidad de los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos y coopera estrechamente con los órganos que supervisan su instrumentación. Cumple con la presentación de informes periódicos y responde a las observaciones y recomendaciones que realizan, aunque en ocasiones dichas respuestas son tardías o incluso negativas, es decir, no aceptando las acciones a realizar.

México es también Estado Parte de otros relevantes instrumentos de derecho internacional humanitario, refugiados, apátridas, derecho penal internacional, derecho al trabajo y otros convenios de la UNESCO. En 1982 aceptó la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en 1998 la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Entre las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos relacionadas con el derecho al medio ambiente sano, se pueden mencionar las siguientes:

99/1991 Caso de la empresa ANAVERSA, ubicada en la población de Córdoba, Veracruz;

64/1996 Personas afectadas por el Huracán Ismael; 80/1996 Explosión ocurrida el 16 de febrero de 1995 en la población

Plátano y Cacao, tercera sección, Municipio del Centro, Tabasco; 8/1999 Denuncia de la comunidad indígena Seri del ejido Desemboque y su

anexo Punta Chueca, de los Municipios de Hermosillo y Pitiquito, Sonora, por la expedición de permisos de caza a individuos que les están despojando de su territorio;

8/2002 Caso de los habitantes de la Comunidad Indígena Cucapá.



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65/2009 Reparación del daño o indemnización de los agraviados por la imposibilidad de devolverles dos embarcaciones y dos toneladas que fueron aseguradas a pescadores

68/2009 En relación con el confinamiento de desechos peligrosos ubicado en el ejido Cuauhtémoc, municipio de Zimapán, Hidalgo.

37/2012 Sobre el caso del Proyecto “Acueducto Independencia” en el Estado de Sonora.

También se destaca la demanda de acción de inconstitucionalidad interpuesta en 2009 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al considerar que el artículo 124 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del estado de Nuevo León atenta contra los derechos a un ambiente sano y contra el derecho al acceso a la justicia, ya que establece la denuncia popular como único medio de pronunciamiento contra todo acto u omisión que contravenga disposiciones de dicha ley y/o de las demás que regulen materias relacionadas con los ecosistemas forestales.

Por su parte las Comisiones Estatales han formulado más de 40 recomendaciones e informes especiales relacionados con el derecho humano a un medio ambiente sano. 23

La incursión de los organismos de derechos humanos, federal y estatales ha hecho evidente la falta de indicadores de derechos humanos en México, respecto de los cuáles el Consejo de Derechos Humanos de la ONU está desarrollando metodologías para evaluar el cumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones internacionales en esta materia. Vale la pena resaltar que el propio Consejo de Derechos Humanos de la ONU reconoce que mientras ha sido posible construir indicadores “negativos” respecto del cumplimiento de derechos civiles y políticos –negativos porque considerar el grado y número de violaciones a las leyes- y construir indicadores “positivos” respecto del cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales –positivos porque califican las acciones de los Estados en la creación de condiciones para que estos derechos de solidaridad se cumplan-, está siendo difícil construir indicadores sobre los derechos ambientales, dada su naturaleza difusa, colectiva e intergeneracional.

III. LA PERCEPCION CIUDADANA

Aunque hay poca bibliografía sobre la percepción ciudadana, cuando se revisa el conocimiento que los mexicanos tienen de sus derechos y obligaciones ambientales, se encuentra que la información con que cuenta la población es muy limitada y que la percepción generalizada es que “toca al gobierno” resolver los problemas urbanos y ambientales. Una encuesta realizada en 2009 por la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, arroja

23 SEMARNAT. Programa de Derechos Humanos del Sector Ambiental. 2009. Pp. 21-23



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algunas luces sobre percepción social en temas ambientales, que puede extrapolarse a la población urbana del país, que según datos del INEGI, es el 72% de la población mexicana.

En el tema de ordenamiento territorial y patrones de ocupación del territorio, se observa que las personas no tienen una idea clara de lo que es el cuidado del territorio y del ambiente. Esta percepción social se repite en la ambigüedad y del marco normativo y de los elementos rectores de la política urbana y ambiental, que impiden alcanzar congruencia normativa territorial.

Se percibe que la disponibilidad de agua potable es deficitaria, pero las personas estiman que el problema puede ser resuelto por “el gobierno” con la construcción de ductos, tuberías, instalación de bombas y grandes obras de infraestructura.

Por lo que toca a los residuos sólidos, se observa que en la percepción social la basura es simplemente un problema de contaminación ambiental. Siete de cada diez habitantes opina que no se cumple la ley en la materia y que corresponde al gobierno corregir los comportamientos ilegales

Las áreas verdes y el arbolado urbano son el tema ambiental y urbano que ocupa el segundo lugar en importancia para los habitantes las ciudades. Se observa que los vecinos de colonias y zonas de las ciudades con mayor nivel sociodemográfico tienen más interés en el cuidado y protección de las áreas verdes de sus calles y parques, mientras en que en regiones de menor nivel sociodemográfico, las personas solicitan con más frecuencia la poda y derribo de árboles para ocupar los espacios para funciones que les son más importantes (como estacionamientos, por ejemplo).

Respecto al tema del cambio climático, se encuentra que aunque el entendimiento social sobre las diversos causas e impactos asociados a este fenómeno global ha ido en aumento en los últimos años, el tema es percibido como un problema lejano, y el reconocimiento de que es un problema generado por las actividades humanas no va acompañado de una disposición a adoptar cambios de conducta concretos.

En la Ciudad de México en concreto, la población no conoce la legislación relacionada con el cambio climático, ni se siente involucrada en la adopción de medidas de mitigación o adaptación que de hecho ya están teniendo que ejecutarse en las llamadas “lluvias atípicas” y consecuentes inundaciones de los últimos 2 o 3 años. Un ejercicio sistemático de corto, mediano y largo plazo, en el que la población tenga acceso a información, acceso a la toma de decisiones y mecanismos para hacer valer sus derechos, puede traducirse en modificaciones en los patrones de conducta, reduciendo además la vulnerabilidad y el riesgo ambiental.



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IV. CONCLUSIONES

La información sobre el estado del ambiente y los recursos naturales con que cuenta México hoy es de alta calidad, generada por expertos e instituciones mexicanas y cuenta con validación de organismos y agencias internacionales. Los alcances de estos avances se ven limitados entre otras causas, porque mucha de esta información está en formatos no accesibles para tomadores de decisiones o para la ciudadanía en particular. Esta limitación puede estar generada en parte, porque la información se prepara para cumplir compromisos internacionales y no para los interlocutores mexicanos.

La información sobre el estado del ambiente y los recursos naturales más actualizada, intenta conectar las variables ambientales con las variables económicas, pero no lo hace con la variable social. Ni las instituciones encargadas de sistematizar la información en materia social, específicamente en materia de pobres (CONEVAL) ni las autoridades ambientales, interrelacionan específicamente la información ambiental con la información sociodemográfica ni la relativa a los índices de desarrollo humano.

El mayor problema es que la información sobre el estado del ambiente y los recursos naturales, no está siendo considerada por los tomadores de decisiones económicas, incluyendo las propias autoridades hacendarias o los interlocutores del sector privado. Este problema se recrudece cuando se trata de hacer llegar la información a las comunidades alejadas y a las que habitan en sitios de riqueza natural.

Por la naturaleza y extensión requerida para este trabajo no se han abordado temas que merecerían atención -como lo son las sustancias tóxicas, atlas de riesgo, ordenamiento territorial, cartografía, etc.- pero ciertamente, la información ambiental requiere elaborarse aún más para cumplir su función social en la toma de decisiones.

Existen ventanas de oportunidad con el uso de nuevas tecnologías, o de métodos tradicionales de comunicación en pueblos y comunidades que no tienen acceso a tecnología. De la misma manera, la construcción de indicadores ambientales interconectados con indicadores económicos, sociodemográficos, de pobreza y de derechos humanos, aunque es una tarea compleja, ofrecen una oportunidad para contar con información que coadyuve en la toma de decisiones.

Entre las lecciones aprendidas en la atención del cambio climático en la última década, encuentra el desarrollo de políticas transversales que han intentado conectar las decisiones económicas y las ambientales, aunque hay muchas tareas pendientes. La entrada en vigor de la LGCC establece un marco institucional y de certeza jurídica sobre el que podrán desarrollarse políticas transversales. Es necesario reforzar el enfoque de género en las políticas de cambio climático del país, reforzando así el eje transversal del PND, vinculándolo



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además con los indicadores que monitorean el CONEVAL y el INEGI, para la erradicación de la pobreza.

Como ya lo han identificado estudios realizados por organizaciones de la sociedad civil, México cuenta con un marco jurídico en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación social amplia, que a través de las instituciones, normas y procedimientos tienen el objetivo de fortalecer la legalidad y el sentido democrático de las responsabilidades públicas, así como sancionar (positiva o negativamente) a los actores que las asumen.

En particular para el cambio climático, los instrumentos jurídicos que engloban la obligación tanto del Estado como de la sociedad en general se encuentran dispersos y requieren ser armonizados y vinculados con los demás instrumentos para generar certidumbre. Es necesario que la sociedad civil, junto con otros actores de la sociedad en general velen porque los criterios y formatos se homologuen de manera coherente para implementar y gestionar los recursos. La línea de acción más clara puede ser la de dar seguimiento al uso de criterios únicos para integrar presupuestos y reportar la información a Hacienda. En ese sentido, se requiere de un marco transversal que permita conocer la trazabilidad de los recursos para cambio climático en México, con el objeto de cumplir con el compromiso de mediano y largo plazo, así como transitar hacia una economía de bajo carbono competitiva y en un marco de respeto a los derechos humanos.

Las nuevas reglas constitucionales en materia de derechos humanos, abren una vía adicional para garantizar, a través de la creación de indicadores de cumplimiento, una oportunidad para lograr objetivos ambientales y de desarrollo sustentable. La misma consideración puede hacerse respecto del acceso a la justicia ambiental, donde las reglas de la recientemente aprobada Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, y los jueces especializados que deberán entrar en funcionamiento a partir de diciembre de 2015, podrían coadyuvar en fortalecer las políticas ambientales y en materia de desarrollo sustentable.

Finalmente, debe mencionarse que es urgente fortalecer las campañas de información, para generar mayor corresponsabilidad social en una sociedad que hoy todavía opina mayoritariamente que será el gobierno el que tenga que resolver los problemas ambientales.

