desde la percepción: los sentimientos en la formulación de la

Desde la percepción: Los sentimientos en la formulación de la política pública de seguridad para Medellín (2004-2011)*

Carlos Fernando Timaná Kure

Carlos Timaná es politólogo de la Universidad EAFIT y Magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia

y University of Columbia. Actualmente es docente investigador de la Universidad Católica San Pablo y director del Centro de Gobierno

José Luis Bustamante y Rivero. Contacto: [email protected]

* Tesis desarrollada por el autor para obtener el grado de magíster.

Revista de Investigación (Arequipa) ISSN versión impresa 2309-6683 Rev. Investig. (Arequipa. En línea) ISSN versión electrónica 2309-6691

Año 2014, Volumen 5

Desde la percepción: Los sentimientos en la formulación de la política pública de seguridad para Medellín (2004-2011)

From perception: Feelings in the formulation of public security policy for Medellin (2004-2011)

Carlos Fernando Timaná KureUniversidad de Antioquia, Medellín, Colombia

Universidad Católica San Pablo, Arequipa, Perú

Recibido: 22-08-2014 Aceptado: 19-09-2014

ResumenEste artículo es un estudio exploratorio sobre la investigación de la percepción en seguridad en Medellín (Colombia), a partir de indagar sobre los sentimientos, su relevancia en la política y el análisis de los instrumentos que se emplean para me-dir la percepción de seguridad, en especial las encuestas de victimización. Al mis-mo tiempo, busca establecer si esta información es empleada en la formulación de políticas públicas sectoriales en la planeación local del Municipio de Medellín durante el periodo 2004-2011.

Palabras clave Seguridad, percepción, políticas públicas.

SummaryThis article is an exploratory study on the investigation of the perception of security in Medellin (Colombia), form inquire about feelings, its relevance in po-licy and analysis of the instruments used to measure the perception of security, in particular the victimization surveys. At the same time, it seeks to establish whether this information is used in the formulation of sectorial public polices in local planning of the Municipality of Medellin during the period 2004-2011.

Key wordsSecurity, perception, public policy.


120 Revista de Investigación (Arequipa) ISSN versión impresa 2309-6683 Año 2014, Volumen 5, 117-150

Introducción

Los estudios de percepción en materia de seguridad comienzan a desarrollarse a partir de una transformación de las amenazas que perciben los ciudadanos en un entorno ur-banizado, individualista y globalizado, en el que la preocupación por la seguridad no se encuentra contenida fuera de las fronteras nacionales, sino en escalas territoriales más pequeñas, inmediatas y cotidianas.

Esto se puede apreciar en un hecho interesante que sirve de ejemplo: para un 38% de los habitantes de Nueva York sigue siendo fuente de preocupación el que pueda volver a ocurrir una tragedia semejante a la del 11 de septiembre de 2001 (Applebome & Con-nelly, 2011), a pesar de haber pasado una década tras los atentados de las Torres Geme-las. Esto ocurre en una ciudad donde, en 2011, murieron más personas en accidentes de tránsito —237 casos según el gobierno de la ciudad de Nueva York (2011)— que por homicidio —209 casos (New York Times)—, contando con que el autor intelectual de dichos atentados, Osama Bin Laden, ya había sido dado de baja por las fuerzas armadas norteamericanas en ese mismo año.

Esto permite dilucidar la complejidad de los factores que inciden en la percepción de la seguridad en la ciudadanía, inclusive desde una perspectiva simplemente local. Entre los factores se encuentran las experiencias personales y colectivas de los habitantes, las agendas informativas, la valoración del trabajo que la policía realiza, el buen estado del espacio público, entre otros; los cuales hacen factible que la percepción en seguridad pueda diferir de la situación de seguridad real que se observa en indicadores estadísticos (Schneier, 2011).

Surge así el interés por conocer la percepción de seguridad en Medellín, los instrumen-tos que la miden, si la información de percepción de seguridad sirve a la formulación de políticas públicas o si se atiende la percepción de seguridad desde las políticas públicas sectoriales. A partir de estas inquietudes se plantearon las siguientes preguntas de inves-tigación: ¿Qué es la percepción ciudadana? ¿Qué es la percepción ciudadana en materia de seguridad? ¿Cómo se ha abordado este tema en Colombia y más específicamente en Medellín? ¿Es relevante la percepción ciudadana en materia de seguridad como insumo para la formulación de políticas públicas en los gobiernos locales? ¿De qué manera puede serlo? ¿Qué aporta la percepción ciudadana a las políticas públicas en materia de seguridad? ¿Qué instrumentos existen para medir la percepción ciudadana en materia de seguridad? ¿Cuántos y cuáles son?


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A partir de estas preguntas, se trazó como objetivo de la investigación el aproximarse a la relación entre percepción y seguridad, analizar los instrumentos existentes en materia de percepción ciudadana que registran información relativa a la temática de seguridad y definir si dichos instrumentos han sido empleados en la formulación de políticas públi-cas de seguridad de Medellín y de qué forma lo han hecho para el periodo 2004-2011.

Constituyendo cinco objetivos específicos: (i) analizar en los trabajos académicos e in-vestigativos que tratan sobre la seguridad en Medellín, cómo se aborda el tema de la per-cepción de la seguridad; (ii) realizar una aproximación conceptual a la relación entre la seguridad y la percepción ciudadana y su relevancia para la formulación de las políticas públicas; (iii) analizar los instrumentos existentes que miden la percepción ciudadana en materia de seguridad, definir cuáles recogen información sobre Medellín; (iv) realizar un diagnóstico desde la literatura internacional y los resultados presentados por los diver-sos instrumentos sobre las variables que miden la percepción de la seguridad en Mede-llín; y (v) analizar si los instrumentos y su información producida han sido empleados en la formulación de las políticas públicas en materia de seguridad que ha tenido Medellín en el periodo 2004-2011, contenidas en los planes de desarrollo Medellín compromiso de toda la ciudadanía y Medellín es solidaria y competitiva.

Planteamiento del problema: Los estudios sobre seguridad en América Latina, Colombia y Medellín

La demanda social por una mejor situación en materia de seguridad se encuentra latente en las sociedades contemporáneas (Dammert & Lagos, 2012), la petición generalizada por más seguridad ocupa un lugar especial en la agenda pública de América Latina (Kessler, 2009). Para algunos investigadores, la criminalidad y la seguridad pública en la región son el principal reto para las democracias de la región (Bergman & Whitehead, 2009).

En materia de seguridad hay varios focos de atención de los investigadores, entre los que se encuentran actualmente las rentas ilegales, una preocupación que afecta la seguri-dad en regiones como el sur de Italia (Leeson & Rogers, 2012), Centroamérica (Wolf, 2010), Colombia (Giraldo, 2011) y Brasil (Misse, 2009, 2010; Silva de Sousa, 2004), así como México (Norris, 2012).

Lo anterior muestra una problemática compartida desde Río Grande hasta la Pampa brasilera, pero no así en el cono sur. En el caso de Argentina y Chile —al contrario del resto de la región—, el interés no se centra en las rentas ilegales, sino en un tema que no resulta tan novedoso en el mundo anglosajón, pero sí en el ámbito latinoamericano, se



trata de la inquietud por investigar la percepción de la ciudadanía en materia de seguridad (Dammert & Malone, 2002; D’Angelo, 2008; Bergman & Kessler, 2008; Kessler, 2009).

Por su parte, el estudio sobre la seguridad en Colombia tiene un hito con la confor-mación de la Comisión de estudios sobre la violencia y la publicación de su informe (1987), siguiendo posteriormente contando con destacados desarrollos (Sánchez & Peñaranda, 1991; Jaramillo Arbeláez, 1993, 1997; Cabrera, 2009). Del mismo modo, se ha estudiado de forma amplia el fenómeno del narcotráfico, que ha servido como catalizador de va-rios procesos que guardan una estrecha relación entre sí, como la mutación del conflicto armado a través del tiempo, el surgimiento del paramilitarismo y las particularidades de la violencia urbana, donde Medellín ocupa un lugar destacado (Salazar & Jaramillo, 1996; Garay, 2002; Duncan, 2005; Restrepo, Pérez & Vélez, 2012; Giraldo, 2009).

Con el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares en el gobierno de Ál-varo Uribe Vélez (2002-2010), se tuvo la oportunidad de entrevistar a profundidad a los protagonistas de dicho fenómeno y emergieron como objeto de estudio “los victi-marios” y “las víctimas”, sus historias de vida y la aplicación de la justicia transicional (Alonso, 2012; Sánchez, 2012; Barajas, 2012). Posteriormente, los subalternos de los jefes paramilitares que no se desmovilizaron comenzaron a disputarse el control de las rentas ilegales, conformando en el ámbito rural las denominadas “Bandas Criminales” —bacrim— y en el ámbito urbano los “combos”, sobre las cuales se han interesado los investigadores en descifrar su morfología y funcionamiento (Rozema, 2007; Giraldo, 2007; Personería de Medellín, 2010; Otálvaro y otros, 2012).

También ha existido un interés por analizar las propuestas, estrategias, políticas y po-líticas públicas sectoriales en materia de seguridad a través del tiempo (Comisión de estudios sobre la violencia, 1987; Restrepo, Pérez, & Vélez, 2012; Pérez, Vanegas, & Álvarez, 2012). Además se han investigado las consecuencias sociales que ha dejado el fenómeno del narcotráfico en la vida y cultura de Antioquia (Duncan, 2011), desde la epidemiología (Duque, Montoya, & Restrepo, 2006); y se han abordado las diversas aproximaciones conceptuales a la seguridad, desde la seguridad ciudadana (Gil, 2004), la seguridad urbana (Restrepo, Pérez & Vélez, 2012) y la seguridad humana (Angarita, 2010).

En el ámbito nacional, ha sido la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB), la primera y única institución interesada en emprender estudios en materia de percepción de segu-ridad en el país, fue pionera en crear un instrumento de medición en la materia e in-centivar su análisis y difusión, tal como se observa con la obra Perspectivas y enfoques sobre percepción de seguridad ciudadana (CCB, s/f).



Si bien el trabajo académico e investigativo en materia de seguridad ha sido realizado desde diferentes enfoques, aproximaciones y objetos de estudio conexos, en ningún momento se aborda el estudio de la percepción ciudadana en seguridad, salvo el caso de la CCB en todo el país. Esto también se puede observar en el estado del arte de las investigaciones sobre violencia y conflicto armado en Medellín (1985-2009) de Ana María Jaramillo, en el que recoge los diversos estudios académicos realizados por quince años en materia de seguridad. En él se aprecian los trabajos con sus diversas teorías, enfoques y aproximaciones, y se concluye un descuido por parte de los investigadores en el análisis de las rentas ilegales, específicamente en torno al narcotráfico para el caso an-tioqueño en los últimos años; al mismo tiempo, dicho trabajo permite apreciar una total ausencia de desarrollos investigativos en materia de percepción ciudadana en seguridad (Jaramillo, 2011).

Justificación

La política se ha aproximado a los sentimientos de forma amplia, tal como lo menciona en su obra Jon Elster: «uso el término “pasión” en un sentido amplio que no sólo se refiere a emociones como la ira, el miedo, el amor, la vergüenza y demás, sino que abarca también estados como los de ebriedad, deseo sexual, deseo compulsivo de drogas adic-tivas, dolor, y otras sensaciones “viscerales”» (2002, p. 21).

Algunos trabajos establecen diferencias conceptuales entre los “sentimientos” y las “emociones”, tal es el trabajo de Steven Gordon, para quien los sentimientos se dis-ponen como patrones socialmente construidos en materia de sensaciones, gestos ex-presivos y significados sociales ordenados alrededor de un vínculo con un objeto social, mientras que las emociones no tienen contexto social, ni son intersubjetivas (Gordon, 1981).

Elster (1994), a diferencia de Gordon, considera que tanto los sentimientos como las emociones en su experimentación no presentan una forma simultánea de reconoci-miento intersubjetivo. Este punto es retomado por Peggy Thoits (1989) en su estado del arte sobre los sentimientos en algunos trabajos sociológicos, en los que encuentra cuatro características coincidentes, mas no simultáneas, para que una emoción sea ex-perimentada o reconocida por otros: (i) que las emociones implican valoración o eva-luación afectiva de un estímulo situacional o de un contexto; (ii) conllevan cambios en sensaciones físicas o psicológicas; (iii) se caracterizan por la libertad o inhibición para emitir gestos expresivos; y (iv) hay etiquetas culturales, los nombres de las emociones, aplicadas a anteriores manifestaciones (Kessler, 2009, p. 39).



Elster también considera que las pasiones, sentimientos y emociones son racionales si guardan algún tipo de proporción con los hechos y las circunstancias, sacándolas del plano irracional en que de forma generalizada las han catalogado, volviéndolas más comprensi-vas a partir de entender los contextos en que viven las personas, sus circunstancias (1994).

Esta huella también se puede apreciar en el trabajo de los filósofos políticos moder-nos, quienes a partir de los sentimientos, las emociones y las pasiones desarrollaron diferentes modelos éticos que tendrían repercusiones en la política y la economía. En este esfuerzo se enmarca la obra de Thomas Hobbes (1588-1679), quien en su Leviatán (1651) rompió con la filosofía medieval y dispuso como piedra angular del Estado, ya no la natural sociabilidad del hombre, sino el artificio contractual en torno al miedo, aquel sentimiento presente en todo hombre y que surge por la capacidad que tenemos todos de dañar la integridad o quitar la vida a otros.

Con un planteamiento diverso se encuentra la obra de Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), quien dispondrá en Du Contrat Social la propuesta de una forma de asociación contractual que busque proteger con la fuerza común a cada persona y a sus bienes pre-servando la determinación y la libertad anteriores (Rousseau, 1762a). Aquí, el ginebrino dispone la libertad como el sentimiento principal en el hombre, y el contrato se consti-tuye no por el miedo al mal que otro pueda llegar a cometer contra mí y mi vida, sino para el mantenimiento de la libertad, de allí que su obra política y pedagógica busque responder a la paradoja que observa en los hombres de su tiempo (Rousseau, 1762b).

A diferencia de Hobbes y Rousseau, Hirschman (1915-2012) indagó en su obra sobre las consecuencias políticas del crecimiento económico, centró su atención en los fi-lósofos del siglo XVII y XVIII rastreando las teorías sobre las pasiones, con especial atención en el “interés” en el momento previo a la creación de las fronteras disciplinares de las ciencias sociales que tendría lugar en el siglo XIX, momento en que los autores se podían sentir más libres en el ejercicio de la especulación teórica y científica.

Hirschman buscó analizar la mejor alternativa al precepto religioso que fue la transfor-mación que sufre la comprensión de las pasiones, las cuales pasan de ser valoradas como elementos destructivos en el hombre y la sociedad por lo que deben ser combatidas, ya no desde las virtudes sino desde la elección de algunas pasiones para contrarrestar otras menos deseables (1978).

Se puede observar cómo operó esta tesis en el diseño institucional del Estado moderno, los autores de El Federalista fueron quienes afirmaron en el número 51 que “la ambición



debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambición” (Hamilton, Madison & Jay, 1787). Del mismo modo, Elster (2002) postula que, buscando adelantarse a los peligros que representaban para el Estado y la democracia fenómenos como las mayorías apa-sionadas y los representantes autointeresados, para evitarlos tanto en Filadelfia como en París, se instituyeron el bicameralismo y el veto ejecutivo.

Lo interesante de todo esto es que, al final, la relación entre la política y los sentimientos sigue teniendo consecuencias en la historia, más allá de que se quiera librar a la política de los riesgos de las pasiones (Walzer, 2004); como se puede observar también desde el cultivo de la democracia, también hay autores que resaltan la importancia que tienen los sentimientos para poder edificarla en nuestros tiempos, en la educación de los ciudada-nos ocupa un lugar primordial la enseñanza de los sentimientos morales y antimorales (Nussbaum, 2012).

Por otro lado, en la administración pública, los sentimientos de la ciudadanía se con-vierten en fuente de información para la toma de decisiones, en términos anglosajones “decision-making”; dado que permiten producir información que puede ser sistematizada, que se emplea en la elaboración de diagnósticos de contexto y permiten leer coyunturas específicas, comparaciones y definición de problemáticas sociales estructurales.

También se puede observar un interés por conocer la información de los indicadores de percepción en los procesos de elaboración de política pública (policy process), ya que sirven de insumo para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. No en vano, los enfoques de abajo hacia arriba (bottom-up) en la formulación de políticas públicas, buscan partir del ciudadano común y corriente en la elaboración de las políti-cas públicas, permitiendo que sea más “democrático y participativo” (Restrepo, Pérez, & Vélez, 2012, p. 118).

Asimismo se encuentra el uso de mecanismos de percepción ciudadana como control de la acción política. Uno de los mejores casos es el del gobierno del Reino Unido (R.U.) que, en el año de 1988, implementó el modelo de los cuasi-mercados, con el cual se buscó desburocratizar los servicios del “estado de bienestar” sin la privatización de la oferta pública, pero que incorporó al sistema una lógica de mercados competitivos para mejo-rar la oferta de servicios públicos (educación secundaria, salud y protección social, etc.), por medio del modelo de “presupuesto por resultados”, según la calificación que daban los ciudadanos a los servicios prestados (Le Grand & Bartlett, 1993).



Marco conceptual

Para este trabajo resulta primordial definir tres conceptos que enmarcan su propósito: (i) la percepción, (ii) la seguridad y (iii) las políticas públicas.

La percepción (i) es un concepto que se encuentra en la cotidianidad, “nuestra experiencia de percepción (a lo que ordinariamente nos referimos cuando hablamos de cómo nos parecen las cosas, de sus sonidos o de las sensaciones que provocan en nosotros). Está siendo identificado con una estructura portadora de información” (Dretske, 1987, p. 157).

Resulta apreciable la gran cantidad de contextos en que la categoría “percepción” puede encontrar significantes, “que van desde la de recibir, tomar o hacerse cargo de algo ma-terial (se percibe dinero, el sueldo, un regalo, etc.) hasta la de captar, aprehender o tener conciencia de algo en un sentido íntimo y subjetivo (se percibe un paisaje, la gravedad de una situación, una sensación de angustia, etc.)” (García-Albea, 1999, p. 180).

Comenzar por una aproximación etimológica ayuda a clarificar también este concepto. En el caso alemán, «el percibir tiene más bien relación con “wahren” (cuidar de) en el sentido de tomar en cuenta o reparar; así, alguien puede percibir su ventaja, sus intere-ses o una oportunidad favorable. Además, está emparentado con “warnen” (advertir) y “warten” (aguardar): advertimos de un peligro o establecemos una guardia (Warte) para asegurarnos contra el enemigo que se aproxima. He ahí, entonces, las connotaciones del vocablo “percepción”» (Bollnow, 2001, p. 69).

Para algunos teóricos, lo principal respecto a la percepción no radica en demeritar la calidad de la información que permite conocer, sino que radica en su característica dife-renciadora, ya que se trata de “un conocimiento mediatizado por los sentidos” (García-Albea, 1999, p. 181) y resulta primordial porque “puede ser considerada como el origen y la base de todo nuestro conocimiento del mundo” (García-Albea, 1999, p. 181). Bo-llnow llega a sostener algo muy semejante, cuando señala que a la percepción “se le ha puesto en el comienzo de todo conocimiento; en efecto, ofrece las informaciones, ob-servaciones y comprobaciones anteriores a cualquier interpretación o explicación, como aquel material con el que deberá construirse en lo sucesivo” (Bollnow, 2001, p. 60).

Es “importante notar que la percepción se refiere a diferencias y a cambios sobreve-nidos en el mundo sensible y no a rasgos de una realidad inmutable” (Bollnow, 2001, p. 70). De allí que “nuestros estados de percepción son diferentes. Percibimos (vemos, oímos, olemos, saboreamos y sentimos) objetos y eventos” (Dretske, 1987, p. 158). Esto



resulta primordial porque utilizamos nuestros sentidos para percibir, aunque es impor-tante señalar en este punto que “siempre que percibimos (vemos, oímos, olemos, etc.), percibimos algo, y siempre lo hacemos bajo algún tipo de consideración (categoría, concepto, descripción, etc.), por muy elemental y primitiva que ésta sea” (García-Albea, 1999, p. 181); es decir, que la percepción necesita categorías de interpretación, y allí entra una relación profunda con cierta epistemología personal que se configura a través de la vida y donde ocupan un lugar primordial los sentimientos.

La percepción también puede llegar a ser mediatizada, «todas las modalidades senso-riales tienen un patrón similar. Cuando leemos sobre un accidente en los periódicos, podemos llegar a saber que ha sucedido un evento concreto. La información es recibida a través de medios visuales, lo que normalmente expresamos con el verbo “ver”: vimos (en el periódico) que había ocurrido un trágico accidente. Pero no vimos el accidente» (Dretske, 1987, p. 159). En este aspecto es muy importante el papel que tienen los me-dios de comunicación masiva, más aún en nuestras sociedades del espectáculo.

Bollnow también hace mención a la definición kantiana de percepción, donde “las per-cepciones son representaciones acompañadas de sensación” (2001, p. 60), y la explica como “representaciones de cosas en tanto son dadas inmediatamente por los sentidos, a diferencia de las meras representaciones de la fantasía, que carecen de un objeto dado en forma sensible” (2001, p. 60). Al mismo tiempo, este autor considera que “las percep-ciones son avisos de alarma a la conciencia que nos imponen un cambio de conducta” (Bollnow, 2001, p. 71).

Esto resulta interesante, ya que establece una relación entre la percepción y la acción como respuesta (reacción), la “sensación interior que resulta de una impresión material hecha en nuestros sentidos” (RAE, 2013), las cuales están relacionadas con “las emo-ciones, como las creencias y los deseos, [que] pueden ser concebidas como eventos mentales o como disposiciones para que semejantes eventos sucedan” (Elster, 2006, p. 111). Por lo que para este trabajo, la percepción hace referencia al conocimiento de los sentimientos de las personas, reconociendo que dichos sentimientos “tienen también consecuencias cognitivas: [que] pueden causar una nueva valoración de la situación que en primer lugar las ha causado” (Elster, 2006, p. 112).

Por su parte, el concepto de seguridad (ii) encuentra su origen en el latín, donde “el término securitas nombra la cualidad del cuidado de sí. Este punto de partida resulta in-teresante pues la evolución del concepto seguridad, como se verá, gira en torno a algo esencial: de qué nos hemos de cuidar y, su consecuencia, a quién se atribuye la función tuitiva” (Naredo, 2001).



La seguridad hace referencia a la cualidad de seguro, palabra que tiene varios signifi-cados, entre los que se encuentra estar “libre y exento de todo peligro, daño o riesgo” (RAE). Para Bruce Schneier, “la seguridad es realidad y sentimiento al mismo tiempo” (2009, p. 10). Si la seguridad se refiere al tipo de riesgo, surgen acepciones como la segu-ridad ciudadana, concepto desarrollado desde la jurisprudencia internacional en derechos humanos, con un énfasis en América Latina (CIDH, 2008).

Para el caso del contexto latinoamericano, la seguridad ciudadana tiene un cariz particu-lar, dada la superación de los regímenes militares en buena parte del cono sur, como la extinción del “estado de excepción” en el caso colombiano, con las garantías procesales dispuestas en la Constitución de 1991. Del mismo modo, en el plano propositivo, la seguridad ciudadana considera que los modelos policiales requieren de la participación ciudadana.

América Latina también ha vivido un proceso de urbanización acelerada en el siglo XX, por el que Europa había transitado de forma más paulatina en el siglo XIX, en cuyo marco se ha empleado el concepto de seguridad urbana (Naredo, 2001). Del mismo modo, ha surgido una nueva acepción desde los procesos de desarrollo y con una perspectiva multidimensional, tal como lo hace la seguridad humana (PNUD, 1994), sus dimensiones son la económica, alimentaria, en materia de salud, ambiental, personal, de la comuni-dad y política, como se observa, se trata de un concepto amplio y ambicioso. Pero que es difícil de operacionalizar en la realidad colombiana, por lo que se asumirá para este trabajo la perspectiva sectorial tal como se encuentra plasmada en los planes de desarro-llo de Medellín que son objeto de estudio.

Por su lado, las políticas públicas (iii) son, en términos de Estanislao de Kostka Fernán-dez, “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” (2013). En esta misma dirección apunta el trabajo de Joan Subirats, para quien las políticas públicas son “la capacidad de generar respuestas públicas ante problemas colectivos que no encuen-tran respuesta en la libre interacción social, [desplegando] una capacidad de interven-ción más allá de la legalidad” (2013).

Para Luis Aguilar, tienen un sentido más de conjunto, de ciclo o secuencia de acciones (2009). En esta misma dirección apunta Pierre Muller, cuando señala que se trata de “un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global” (2006, p. 48), así como de un modelo secuen-cial (Roth, 2007).



En el caso colombiano, es necesario disponer de una definición material sobre las po-líticas públicas que permita delimitar la unidad de análisis para esta investigación. Jorge Cuervo contribuye, en este punto, cuando señala que el marco normativo desde el que se formulan políticas públicas en el país es el Plan Nacional de Desarrollo y sus ho-mólogos de los entes territoriales, dado que las políticas públicas “deben articularse necesariamente con el proceso de planificación” (2010, p. 6); de allí que, para esta in-vestigación de alcance local, tomará en consideración las políticas sectoriales en materia de seguridad y convivencia consignadas en los programas de los planes de desarrollo de Medellín para el periodo de estudio.

Marco teórico

Para Bruce Schneier (2008), la percepción en seguridad es tan importante como la reali-dad misma de la seguridad; Schneier sostiene que “la seguridad es realidad y sentimiento al mismo tiempo” (2009, p. 10), sin querer decir que signifiquen lo mismo, sino que están intrínsecamente ligadas y entre ambas pueden existir divergencias importantes.

Schneier elabora un modelo sobre la doble realidad de la seguridad. Su primer elemento parte de considerar a la seguridad como realidad matemática, basada en la probabilidad de diferentes riesgos y en medidas de control que se pueden tomar frente a ellos. Al mismo tiempo, la seguridad es sentimiento cuando no se basa en probabilidades ni en cálculos matemáticos, sino en las reacciones psicológicas a los riesgos y las medidas que se toman para mitigarlos (Schneier, 2008).

Si bien la realidad está fuera de los individuos y se encuentra basada en las estadísticas y cálculos matemáticos, la existencia de la brecha entre el sentimiento de seguridad y la seguridad real se encuentra en los modelos mentales que las personas construyen desde la razón, como una representación inteligente de los riesgos. Los modelos se convierten en una especie de filtro entre la realidad cambiante y la experiencia personal del sujeto. Los modelos recogen elementos científicos como, por ejemplo, el conocimiento de los gérmenes y la tecnología, así como los elementos culturales, religiosos, las costumbres, las industrias, los medios de comunicación, entre otros.

Frente a la dificultad de generar cambios en los modelos, Schneier señala el último ele-mento de su propuesta teórica: se trata de la agenda, la cual está compuesta por grupos de interés, mercaderistas y políticos que constantemente buscan inducir el modelo prepon-derante en materia de seguridad para obtener beneficios, como el consumo de ciertos productos, la toma de decisiones en materia política, militar y empresarial.



Esto tiene sentido para Schneier, en cuanto que todos los seres vivos han desarrolla-do una “intuición natural” para defenderse de los riesgos del ambiente, hecho que ha servido para que la humanidad llegue hasta este momento. Esa intuición en materia de seguridad ha desarrollado una aproximación heurística al tratamiento de los riesgos, por decirlo así, el hombre ha buscado la solución a los riesgos mediante métodos no riguro-sos, de tanteo y experimentación.

Desde una lógica económica las personas, haciendo caso de su intuición, realizan de for-ma constante, cotidiana y hasta inconsciente, intercambios de capacidades, libertades, tiempo y dinero para obtener a cambio seguridad; pueden ser de pequeña escala como comprar un sistema de alarmas para la casa, el recorrer cierta ruta para ir al trabajo, no ir a zonas con altos niveles de homicidio, restringirse en el horario para llegar a casa, hasta asuntos públicos de gran calado como pagar más impuestos, apoyar al gobierno para ir a la guerra, entre otros (Schneier, 2011).

El principal problema en materia de seguridad consiste en hacer los “intercambios” más acertados y dejar de lado aquellos que no lo son. Algunos de los aspectos específicos en que los intercambios pueden equivocarse ocurren al medir la severidad del riesgo, la probabilidad del riesgo, la magnitud de los costos y lo efectiva que es la medida para mitigar el riesgo, cuando la medida resulta mucho más cara que el mismo riesgo al com-pararlos (Schneier, 2008).

Cuando no coinciden la realidad y la percepción, quiere decir que hay una disminución en la habilidad del tratamiento de los riesgos, por ejemplo, el miedo que tienen los esta-dounidenses al terrorismo, cuando las cifras muestran que mueren más personas por ata-ques al corazón, o el miedo a volar, cuando la mayoría de las víctimas mortales en materia de transporte lo producen los accidentes de automóviles, no de aviones (Schneier, 2008).

Por su parte, Gabriel Kessler ha investigado el sentimiento de inseguridad, y más específica-mente la sociología del temor al delito. Aunque en su obra aborda las distorsiones que surgen entre la seguridad y la percepción de seguridad, la novedad es que no lo hace en función de categorías clásicas como “pánico moral” o “sociedad del riesgo”, sino en función del sentimiento de inseguridad, su sentido, la historia, las variables que lo explican, los relatos en su entorno, las implicaciones sociales y las implicaciones políticas (Kessler, 2009, p. 9).

Kessler también hace referencia a los estudios sobre representaciones del riesgo que apor-tan elementos como el cálculo de probabilidades, el cual resulta útil “para los sistemas expertos pero no para los individuos en su vida cotidiana, ya que su preocupación es más resultado de la incertidumbre que de la ponderación de probabilidades” (2009, p. 63).



Kessler señala la hipótesis de Douglas, que permite interpretar valoraciones del senti-miento de inseguridad en las personas, donde:

[L]a representación del riesgo es indisociable de su aceptabilidad moral. Un riesgo es más intolerable no en función de su mayor probabilidad, sino en virtud de haber sido causado por otro humano, de tener un responsable identificado, que puede haber actuado adrede y haber obtenido beneficios, todos factores que lo vuelven más condenable –en la medida en que era evitable– y, por ende, motivo tanto de ira como de preocupación. Esto ayudaría a entender por qué, por ejemplo, preocupan más los homicidios que los accidentes de tránsito mortales, mucho más frecuentes, pero a menudo entendidos como fatalidades, mientras que los homicidios siempre se sitúan del lado de la intención humana. (2009, p. 63)

Kessler también señala que existen dos grandes campos de trabajo alrededor del temor al delito y que se han desarrollado de forma independiente: la primera es anglosajona y se conoce como “miedo al crimen”; y la segunda es más difusa, y proviene de la socio-logía, la ciencia política y la antropología, “la sociedad del riesgo”. (2009)

El autor argentino indaga sobre otros factores tradicionalmente relacionados con el sentimiento de inseguridad, entre los que se encuentran la desconfianza y temor a la policía, la violencia institucional y la insatisfacción con la justicia (Kessler, 2009, p. 13); además de la relevancia de los medios de comunicación, en los cuales “la inseguridad es una sección cotidiana en los noticieros; la profusión de imágenes, la cámara en el lugar del hecho, la actualización constante del delito en los diarios on line van enhebrando una trama sin fin de situaciones, datos y noticias” (2009, p. 13). Aquí resalta los estudios sobre el concepto de pánico moral desarrollado por Stanley Cohen (2002), y por último tomará la “victimización indirecta” (Box, Hale & Andrews, 1988).

Metodología

Este trabajo se enmarca en una metodología mixta, con elementos cualitativos y cuanti-tativos. Por medio de la revisión de la literatura especializada se pudo establecer que se trataba de una investigación de carácter exploratorio, dados los pocos desarrollos exis-tentes sobre la percepción de la seguridad, más aún en el ámbito local. Para esto se em-pleó una técnica documental que nutrió el estado del arte empleado para la elaboración de la justificación, el planteamiento del problema, la retroalimentación de las preguntas de investigación y el diseño de los marcos teórico y conceptual.

Para la selección de la muestra de análisis, se optó por los instrumentos de medición de la percepción de la seguridad que produjeran información sobre Medellín a partir de



las agendas de ciudad y algunos referentes nacionales e internacionales. El periodo de análisis (2004-2011) fue seleccionado al comprender dos gobiernos de continuidad en el proyecto político, así como un periodo igual de gobierno, ya que anteriormente los gobiernos de los entes territoriales solo duraban tres años.

Para el marco conceptual se seleccionaron tres categorías relevantes para la investigación: (i) percepción, (ii) seguridad y (iii) políticas públicas. El marco teórico se realizó a partir de la obra de dos autores que han trabajado a nivel internacional la percepción de seguri-dad. A partir de sus trabajos se estableció un compendio de variables en materia de per-cepción, que se complementó con aquellas encontradas en los instrumentos de medición de la percepción de seguridad, de tal forma que se pudiera elaborar una matriz con una clasificación amplia y sus respectivas subvariables para descifrar cuáles eran los puntos comunes en los desarrollos de los instrumentos, sus diferencias y sus aportes específicos.

Por último, se buscó realizar un análisis de política pública en los programas de seguri-dad y convivencia de los planes de desarrollo de los periodos 2004-2007 y 2008-2011, a partir de la empleabilidad en la formulación de dichas políticas de los instrumentos de percepción y su información, para observar en ellos si los resultados de los instrumen-tos fueron empleados en el diagnóstico de los programas o fueron dispuestos como indicadores de resultado de los mismos, lo que permitiría establecer si la percepción ha sido incorporada en la formulación de políticas públicas. Tras este proceso, se realizaron conclusiones y recomendaciones.

Instrumentos para medir la percepción en seguridad

Se tomaron los instrumentos que miden percepción de seguridad y victimización, uno de escala regional, la Corporación Latinobarómetro de Chile; uno de carácter nacional, a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) con la En-cuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC), la cual lleva dos mediciones corres-pondientes a los años 2012 y 2013. Dicho instrumento está contemplado en la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC) (DANE, 2013).

Cuatro de carácter local, la Encuesta de Percepción y Victimización de Bogotá (EPVB) de la CCB, que a pesar de no producir información sobre Medellín, fue pionera en el país al comenzar labores en 1995; la Encuesta de Percepción ciudadana del Programa Medellín Cómo Vamos (MCV) —que es una alianza estratégica del sector privado—; la Encuesta de Calidad de Vida (ECV); y la Encuesta de Cultura Ciudadana (ECC), ambas contratadas por la Alcaldía de Medellín.



Análisis de los instrumentos de medición de la percepción

Se tomaron las variables de la literatura internacional y las de los instrumentos. Se rea-lizó un trabajo de síntesis y relacionamiento que permitiera agrupar las variables prin-cipales y las secundarias, posteriormente se dispuso cuáles aplicaban para cada uno de los instrumentos. A partir de allí se hizo una matriz para observar la forma como los instrumentos las miden o si no lo hacían.

Tabla 1.

Matriz de análisis de las variables y subvariables que miden la percepción de seguridad presentes en los instrumentos y la literatura internacional

Nº Variable Subvariable LB ECSC EPVB MCV ECV ECC

1 Victimización Directa x x x x Indirecta x x Total (D+I) x Nacional x x Local x x x x x2 Victimización Hurto a personas x x x x por tipo de delito Hurto a domicilios x x x x Vehículos (total o parcial) x x x x Lugar del delito x x x Momento del delito x Lesiones personales x x Violencia intrafamiliar x x Delitos sexuales x Homicidios x Secuestro x Consumo y venta de drogas x Estafa o fraude x Si el delito fue cometido con violencia x x3 Percepción Nacional x* de seguridad Local x* x x x Barrio x x x* Lugares x x Centro x Noche x4 Causas de Condiciones de espacio público percepción de seguridad Condiciones socioeconómicas x Incidencia medios de comunicación (pánico moral) x Presencia de grupos x Presencia institucional x Transporte x Violencia intrafamiliar x Venta y consumo de drogas x 5 Causas de Delincuencia x* x Inseguridad x* x Inseguridad en el barrio x* x Violencia 6 Denuncia Si la víctima denunció x x Razones para denunciar x x Razones para no denunciar x x Lugar donde denunció x 7. Delincuencia dentro de problemas prioritarios x x 8. Riñas y peleas x x9. Alternativas para protegerse de la inseguridad (con porte de arma) x x10. Razones para una percepción favorable de la seguridad x x11. Razones para una percepción desfavorable de la seguridad x x12. Miedo al crimen x 13. Expectativas de revictimización x 14. Demandas de ciudadanía para mejorar seguridad en el barrio x 15. Percepción de aparato de justicia x 16. Nivel de satisfacción con línea de emergencias 123 x 17. Vigilancia, seguridad y reacción oportuna x 18. Posibilidad de moverse de un lado a otro x 19. Situaciones problemáticas de convivencia x20. Reacción de las personas al vivir una situación problemática de convivencia x21. Reacción del agresor ante llamado de atención de un ciudadano x22. Calificación de la seguridad de la ciudad x23. Tranquilidad respecto a que hijos salgan de noche x24. Principales problemas del centro de Medellín x25. Escenarios que justifican el uso de la violencia x26. A quien no le gustaría tener por vecino x27. Presentación de Localidades x la información Comunas x x Corregimientos x Estratos socioeconómicos x x x Nivel educativo x Grupos etarios x27. Comparabilidad Países x Ciudades internacionales x Ciudades colombianas x x x



*Nota: lo hace de forma esporádica, sin trazabilidad en el tiempo.

En la parte final se colocaron dos variables, las cuales se encuentran relacionadas con la presentación y comparabilidad de la información con otras ciudades y no con el aborda-je conceptual, dado que también son aspectos relevantes de los instrumentos.

La matriz permite observar que, a partir de los informes de las encuestas, se lograron clasificar 26 variables conceptuales que guardan relación con la percepción de la seguri-dad, así como dos variables de presentación de resultados (desagregación y comparabi-lidad con otros subniveles territoriales o ciudades).

Nº Variable Subvariable LB ECSC EPVB MCV ECV ECC

1 Victimización Directa x x x x Indirecta x x Total (D+I) x Nacional x x Local x x x x x2 Victimización Hurto a personas x x x x por tipo de delito Hurto a domicilios x x x x Vehículos (total o parcial) x x x x Lugar del delito x x x Momento del delito x Lesiones personales x x Violencia intrafamiliar x x Delitos sexuales x Homicidios x Secuestro x Consumo y venta de drogas x Estafa o fraude x Si el delito fue cometido con violencia x x3 Percepción Nacional x* de seguridad Local x* x x x Barrio x x x* Lugares x x Centro x Noche x4 Causas de Condiciones de espacio público percepción de seguridad Condiciones socioeconómicas x Incidencia medios de comunicación (pánico moral) x Presencia de grupos x Presencia institucional x Transporte x Violencia intrafamiliar x Venta y consumo de drogas x 5 Causas de Delincuencia x* x Inseguridad x* x Inseguridad en el barrio x* x Violencia 6 Denuncia Si la víctima denunció x x Razones para denunciar x x Razones para no denunciar x x Lugar donde denunció x 7. Delincuencia dentro de problemas prioritarios x x 8. Riñas y peleas x x9. Alternativas para protegerse de la inseguridad (con porte de arma) x x10. Razones para una percepción favorable de la seguridad x x11. Razones para una percepción desfavorable de la seguridad x x12. Miedo al crimen x 13. Expectativas de revictimización x 14. Demandas de ciudadanía para mejorar seguridad en el barrio x 15. Percepción de aparato de justicia x 16. Nivel de satisfacción con línea de emergencias 123 x 17. Vigilancia, seguridad y reacción oportuna x 18. Posibilidad de moverse de un lado a otro x 19. Situaciones problemáticas de convivencia x20. Reacción de las personas al vivir una situación problemática de convivencia x21. Reacción del agresor ante llamado de atención de un ciudadano x22. Calificación de la seguridad de la ciudad x23. Tranquilidad respecto a que hijos salgan de noche x24. Principales problemas del centro de Medellín x25. Escenarios que justifican el uso de la violencia x26. A quien no le gustaría tener por vecino x27. Presentación de Localidades x la información Comunas x x Corregimientos x Estratos socioeconómicos x x x Nivel educativo x Grupos etarios x27. Comparabilidad Países x Ciudades internacionales x Ciudades colombianas x x x



La variable con mayor cantidad de subvariables es la victimización por delito, con 13. Esto se comprende por el abanico de delitos posibles, los cuales están contemplados en el código penal. Es comprensible que medir esta variable en el ámbito internacional sea difícil porque la codificación penal cambia en cada país.

El instrumento que más tipos de delitos aborda es la ECC con 9, le siguen la EPVB y MCV con 6 cada uno. De hecho, la ECC considera el homicidio, pero este delito puede ser medido solamente si el instrumento busca medir la victimización indirecta y, por lo general, no interesa ser medido porque se cuenta —para el caso colombiano— con indicadores objetivos que suministra el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF).

Dentro de la victimización por delito se encuentran otros atributos relacionados con las circunstancias en que ocurrió dicha experiencia como lugar, tiempo y si se empleó violencia. La segunda variable con mayor cantidad de subvariables corresponde a las causas de la percepción de seguridad con 8 y que conciernen exclusivamente a la EPVB.

En tercer lugar se encuentra la percepción de seguridad con 6 subvariables, en las que se encuentran 5 de carácter territorial —nacional, local, barrio, lugares, centro— y una de tiempo —noche—; las tres primeras corresponden a los propósitos del instrumento, es decir su alcance; la tercera —lugares— resulta interesante porque busca preguntarle a la gente su percepción sobre ciertos lugares, aunque los listados de lugares del instru-mento de la EPVB y de MCV son diversos. Pero las dos últimas obedecen a un interés particular de la ECC.

En cuarto lugar se encuentra la variable de victimización, sobre la que se disponen 5 subvariables, tres conceptuales —directa, indirecta y la total, que es la sumatoria de am-bas— y dos de alcance —nacional y local—. La victimización directa es la más medida por los instrumentos ECSC, EPVB, MCV y ECC; en segundo lugar, la ‘indirecta’, que la miden tan solo dos instrumentos, EPVB y ECC; mientras que la total solo la toma la EPVB, y en términos de alcance, todas tienen carácter local, mientras que solo la ECSC y el Latinobarómetro la tienen para el nivel nacional.

En último lugar se encuentran las “causas” de varios fenómenos, por los que preguntan varios instrumentos, como la delincuencia, inseguridad, inseguridad en el barrio y vio-lencia; y la denuncia con el nivel de denuncia en las víctimas, las razones para hacerlo, para no hacerlo y el lugar donde lo hizo, ambas con 4.



Los instrumentos que menos variables miden en términos de percepción ciudadana son la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) con 3 variables y ninguna subvariable. Le sigue el Latinobarómetro que mide 5 variables en total, pero solo 2 de forma sistemática (victimización y delincuencia dentro de los problemas prioritarios), las otras 3 de forma esporádica y dentro de estas, 2 subvariables.

En tercer lugar se encuentra la ECSC que mide 5 variables y 6 subvariables en materia de percepción de seguridad, con una trazabilidad de dos años. Mientras que la Encuesta de Percepción Ciudadana de MCV mide 10 variables y 12 subvariables. Por su lado, la ECC es la que más variables mide con 16 e igual número de subvariables. Mientras que la EPVB es la segunda en cantidad de variables, pero al mismo tiempo la que más sub-variables mide, con 28.

Al comparar las variables comunes en los instrumentos analizados estas son: la victi-mización, la victimización por tipo de delito y la percepción de la seguridad, luego se encuentra la denuncia y las causas de fenómenos como la delincuencia y la percepción en el barrio. Mientras que cada instrumento, al obedecer a una intencionalidad particular posee ciertas fortalezas diferenciadoras, por ejemplo, el único instrumento que pregunta por el pánico moral es la EPVB; mientras que la de MCV tiene en cuenta la expectativa de revictimización, del mismo modo la ECC tiene en cuenta variables de cultura ciuda-dana vinculadas más a la convivencia.

Mientras que al abordar las variables 27 y 28 de la tabla, correspondientes a la presen-tación de la información y la comparabilidad, es de destacar que la ECV es la única que produce información sobre los corregimientos y junto a la ECC se desagrega informa-ción por tres subvariables, la forma más común de desagregación de información es por estratos socioeconómicos. Por su parte, las ECSC, MCV y ECC ofrecen la posibilidad de comparar la información de Medellín con otras ciudades del país y la única de carác-ter latinoamericano es el Latinobarómetro.

Análisis de política pública

Análisis Plan de Desarrollo (2004-2007) “Medellín, compromiso de toda la ciudadanía”

El plan de desarrollo de Sergio Fajardo Valderrama se estructuró en tres partes: (I) Fun-damentos, (II) Líneas Estratégicas, (III) Inversiones y Financiación. A diferencia de los planes precedentes, se observa en él un trabajo de formulación a partir de diagnósticos sobre la situación del municipio y disposición de líneas de base.



El Plan ofrece una ordenación y desagregación por cada línea estratégica en componen-tes, los cuales a su vez contienen los programas y proyectos con metas y dependencias responsables de su cumplimiento, siguiendo las directrices en elaboración de Planes de Desarrollo del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2007); en él se encuentran 5 líneas, 18 componentes, 70 programas, 420 metas y 380 proyectos (Posada, 2006).

El Plan cuenta con cinco líneas estratégicas: (i) Medellín Gobernable y Participativa, enfocada en el fortalecimiento de las relaciones de solidaridad, la cultura de la conviven-cia, alcanzar una conciencia clara de las responsabilidades en la ciudadanía e impulsar procesos políticos por medio de la armonización de intereses conflictivos o divergentes a partir del principio de la cooperación. (ii) Medellín Social e Incluyente, que buscó crear las condiciones necesarias para que todos los habitantes de la ciudad, especialmente los más vulnerables, tengan acceso a la materialización de sus derechos fundamentales y la inclusión social. (iii) Medellín, un Espacio para el Encuentro Ciudadano, se ocupa de las dinámicas de territorio, vivienda y hábitat, la sostenibilidad de los recursos naturales, su incidencia en la salud y en otros factores de la calidad de vida. (iv) Medellín Productiva, Competitiva y Solidaria, que busca incentivar el espíritu emprendedor y la capacidad de generar riqueza con el trabajo productivo, en términos de solidaridad y equidad, así como en eficiencia, dinamismo y competitividad en el marco de la economía global. Y (v) Medellín Integrada con la Región y con el Mundo, enfocada en la proyección inter-nacional de la ciudad.

En la primera Línea Estratégica, Medellín Gobernable y Participativa, se encuentra el com-ponente Seguridad y Convivencia, que agrupa los programas y proyectos en materia de seguridad para el cuatrienio, disponiendo como fundamento la cultura ciudadana, en el marco de una pedagogía ciudadana que busca mostrar las bondades de la auto-regu-lación en el ámbito del comportamiento individual como colectivo —convivencia— teniendo el uso de la fuerza como última instancia, disponiendo para ello como ejes la gobernabilidad y la participación, y así atender los problemas de violencia y deslegitima-ción del Estado que padece Medellín.



Gráfico 1.

Diagrama de estructura de la Línea Estratégica Medellín Gobernable y Participativa

Fuente: Plan de Desarrollo 2004-2007 Medellín, compromiso de toda la ciudadanía.

De este modo se puede apreciar que los esfuerzos, encaminados en materia de segu-ridad y convivencia, se encuentran dispuestos en una concepción de auto-regulación y control que buscó disminuir la violencia y así aumentar la seguridad; lo que se buscaba traducir en confianza, en un marco amplio de política integral junto a tres componentes más, la cultura ciudadana, la organización y participación ciudadana, la transparencia y el desarrollo institucional. En el esquema de la línea a continuación se puede observar su composición conceptual y los cuatro componentes de la línea que agrupan los pro-gramas y proyectos.

En el Gráfico 1 se ofrece el diagrama en el que se inscriben dentro de la línea 1 los pro-gramas relacionados con seguridad y convivencia.

En el diagrama se puede observar que los objetivos del plan para atender el problema de la violencia en Medellín fueron la prevención de las conductas violentas y la propiciación de la resolución de conflictos por medio de dos estrategias, el desarrollo de la política pública de seguridad y convivencia y el fortalecimiento de los acuerdos con grupos armados al margen de la ley (Alcaldía de Medellín, 2010, p. 38), por medio de cinco programas: (i) prevención de la violencia, (ii) el manejo del espacio público para la convivencia, (iii) la

Desligitimación del Estado

Politiquería y corrupciónDescon�anza en lo públicoParticipación individualista

y clientelistaAusencia de cultura

ciudadanaNo reconocimiento de la

multiculturalidad

ViolenciaGrupos armados ilegales

disputan el territorioAltas tasas de homicidiosArmas y justicia en poder

de civilesInseguridad

Desplazamiento forzado

Desarrollar en losciudadanos una éticasocialPromover el desarrollocultural

Garantizar el ejerciciode la participaciónciudadana

Fortalecer la gestiónpública

Prevenir conductasviolentasPropiciar la resoluciónde con�ictos

CULTURA CIUDADANA

Transformación culturalORGANIZACIÓN Y

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Sistema Municipal de Planeación

Sistema Municipal dePromoción al Control Social

TRANSPARENCIA YDESARROLLO INSTITUCIONAL

Fortalecer la capacidad administrativaEstablecer una pedagogía decomunicación pública y de

cercanía a la comunidad

SEGURIDAD Y CONVIVENCIA

Desarrollar la política públicade seguridad y convivencia

Fortalecer acuerdos con grupos

Cultura de la AutorregulaciónPrimero la VidaMedellín Ciudad MulticulturalFormación ciudadana para el desarrollo local y la construcción de lo públicoPromoción y apoyo a la organizaciónciudadana para la integración social “Tejer ciudad”Planeación y presupuestos participativosComunicación pública para laAdministración transparente y controlsocialAdministración cercana a la comunidadCultura y Desarrollo organizacionalComunicación pública para el fortale-cimiento de la cultura organizacionalPrevención de la violenciaManejo del espacio público para la convivenciaModernización y transformación deorganismos de seguridad y justiciaAtención integral a la poblacióncarcelaria e infractoraPaz y reconciliación

Objetivos EstrategiasProblemas Programas



modernización y transformación de organismos de seguridad y justicia, (iv) la atención integral a la población carcelaria e infractora y (v) paz y reconciliación.

Tabla 2.

Programas del Componente Seguridad y Convivencia de la Línea 1: Medellín gobernable

y participativa que contienen elementos de percepción en materia de seguridad y convivencia

Fuente: Plan de Desarrollo 2004-2007 Medellín, compromiso de toda la ciudadanía.

De este modo se puede observar que en la formulación del componente de Seguridad y Convivencia no se tuvieron en cuenta indicadores de producto y resultado, solamente se dispusieron unas metas al nivel más operativo de la planeación, los proyectos.

A pesar de lo anterior, se nota un esfuerzo de disponer metas; y si bien estas no sirven para hacer un seguimiento a través de periodos de revisión, sí se fija una pauta para todo el cuatrienio.

Se observa que en el Plan de Desarrollo 2004-2007 no se encontraron elementos ni in-dicadores en materia de percepción de seguridad en la formulación; en alguna medida, esto se entiende en el contexto de creación de los indicadores, que obedecen al segundo quinquenio de la década del 2000.

Análisis Plan de Desarrollo (2008-2011) “Medellín es solidaria y competitiva”

Este Plan de Desarrollo se enmarca en la continuidad del proyecto de ciudad de su antecesor, donde se plantean como prioridades “al desarrollo social, la lucha contra la pobreza y la inclusión de las poblaciones y los territorios en situación de mayor vulnera-bilidad” (Alcaldía de Medellín, 2010, p. 6). El Plan sigue la misma estructura del anterior, incorporando la distribución en líneas, componentes, programas y proyectos. Pero en esta ocasión el Plan es prolijo en la disposición de indicadores de seguimiento, líneas de base y metas.

COMPONENTE: SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ¿Presenta elementos de percepción? PROGRAMA Sí No1. Prevención de la violencia X2. Manejo del Espacio Público para la Convivencia X3. Paz y reconciliación X4. Modernización y transformación de organismos de seguridad y justicia X5. Atención integral a la población carcelaria e infractora X



La seguridad y la convivencia son definidos —junto a la transparencia— como pilares fundamentales del Plan, que a su vez se encuentra dividido en tres partes: (i) Fundamen-tos, (ii) Líneas, (iii) Inversiones y Financiación.

En su segunda parte, se encuentran las 6 líneas estratégicas, lo que representa una adi-cional al plan de desarrollo anterior: (i) Medellín solidaria y competitiva; (ii) Desarrollo y bienestar para toda la población; (iii) Desarrollo económico e innovación; (iv) Hábitat y Medio Ambiente para la gente; (v) Ciudad con proyección Regional y Global; y (vi) Institucionalidad democrática y Participación ciudadana.

El componente de seguridad y convivencia se encuentra en la segunda línea “Desarrollo y bienestar para toda la población”. Consta de cuatro propósitos y por cada uno de ellos dispone un programa con sus respectivos proyectos. Propósito (1) Programa para Promoción, acceso a servicios de justicia, con sus proyectos: (1.1) Sistema Municipal de Justicia cercana al ciudadano; (1.1.1.) Construcción y educación, Casas de gobierno; (1.1.2) Plan Maestro de mejoramiento; (1.1.3) Promoción convivencia familiar; (1.1.4) Apoyo planeación participativa.

El propósito (2) Espacio público —EP—, con su programa (2.1.) Política Municipal de Gestión y Administración del EP y sus proyectos: (2.1.1) Vigilancia y regulación del EP; (2.1.2) Fortalecimiento institucional; y (2.1.3) Organización y regulación de comercian-tes informales. El Propósito (3) Derechos Humanos, con su programa (3.1) Pedagogía, promoción y seguimiento a los DDHH y su proyecto (3.1.1) Fortalecimiento y asisten-cia a los DD.HH.

El propósito (4) Entornos seguros y convivientes, con su programa (4.1.) Política mu-nicipal de Seguridad y Convivencia ciudadana, y sus proyectos: (4.1.1) Construcción y mejoramiento de infraestructura de seguridad y corresponsabilidad; (4.1.2) Sistema de información para la seguridad y la convivencia; (4.1.3) Fortalecimiento de la seguridad ciudadana; y (4.1.4) Comités locales de gobierno.

Ni el componente, ni los programas “Sistema Municipal de Justicia cercana al ciudada-no”, “Política Municipal de Gestión y Administración del Espacio Público”, “Política Municipal de Seguridad y Convivencia Ciudadana” tienen indicadores en materia de percepción, pero el programa “Pedagogía, Promoción y Seguimiento a los Derechos Humanos” sí tiene, tal como se puede observar en la Tabla 3.



Tabla 3.

Indicadores resultado Programa Pedagogía, Promoción y Seguimiento a los DD.HH.

Fuente: Plan de Desarrollo 2008-2011 Medellín es solidaria y competitiva

Al revisar y disponer los indicadores contemplados en el proyecto “Fortalecimiento y asistencia a los Derechos Humanos” del programa Pedagogía, promoción y seguimiento a los Derechos Humanos, del componente de seguridad y convivencia, se puede apreciar en la tabla de indicadores de resultado, que se dispuso en el Plan de Desarrollo desde su formulación, dos indicadores relacionados con la percepción de seguridad: uno de vic-timización y otro de calificación de la seguridad; es de notar que ambos son dispuestos como indicadores de resultado.

Hay dos elementos que hacen pensar que la fuente será la Encuesta de Percepción Ciu-dadana del programa Medellín Cómo Vamos (MCV), el primero es que la información de dicho programa se empleó en la formulación del Plan de Desarrollo, por lo que puede ser considerada en gran medida como válida por la Administración Municipal.

El segundo es que, sobre ambos indicadores de la Encuesta de Percepción de MVC, tiene series históricas desde 2006, por lo que tiene confiabilidad y trazabilidad; mientras que la Encuesta de Cultura Ciudadana (ECC) pregunta sobre la calificación de la segu-ridad, pero no por la victimización.

Al tomar la victimización como indicador de resultado, la administración realizó un esfuerzo por salirse de indicadores de gestión y producto como la tasa de homicidios

Nombre Unidad Línea Base Cantidad Meta Dependencia 2007 2011 2008-2011 Líder/ Corresponsable Número 3,7 4 4 Gobierno

Porcentaje 11 9 9 Gobierno

Tasa de homicidios Tasa por cada 26,80 23 23 Gobierno/ 100.000 habitantes Policía/ Fiscalía

Delitos de alto impacto Tasa (número de casos/ 250 229 229 Gobierno/ cada 100.000 habitantes) Policía/ Fiscalía

Calificación de la seguridad en la Ciudad (¿Cómo califica usted la seguridad en la ciudad? De 1 a 5, siendo 1 muy malo y 5 muy bueno)

Niveles de victimización (% de personas que aseveran haber sido víctimas de algún delito en el último año)



y de delitos contra la propiedad como son los diversos tipos de hurto (en vía pública, automóviles, motos y vivienda). Se adquiere así un indicador que incide directamente en la calidad de vida de los habitantes, acercándose a la cifra verdadera del crimen en su conjunto; al mismo tiempo, brinda “rendición de cuentas” sobre la Administración al tomar la calificación de la ciudadanía. El plan permite observar el rápido posiciona-miento del programa MCV como fuente de información confiable para el momento de formulación del Plan de 2008-2011.

Conclusiones y recomendaciones

Al terminar este trabajo se puede afirmar que son más las preguntas que se abren que las conclusiones que se generan, dado su carácter exploratorio en un tema novedoso en el país. Desde esta perspectiva es importante señalar que existen instrumentos con in-formación valiosa para la investigación y la formulación de políticas públicas en materia de percepción en seguridad en Medellín.

Existe una brecha entre la investigación en materia de percepción y los desarrollos de los instrumentos que buscan medirla, donde las categorías de análisis no bajan a los instru-mentos por la dificultad de ser mensuradas —en concreto, el pánico moral—; así como de poder aislar las consecuencias de otras, fundamentalmente las acciones inspiradas en la teo-ría de las ventanas rotas y hasta la utilidad de algunas, específicamente el miedo al crimen.

Del mismo modo, se observa que los mismos instrumentos de medición de la percep-ción en seguridad guardan mayores desarrollos conceptuales que los mismos consigna-dos en la literatura académica especializada. Esto se debe a los desarrollos locales que cada instrumento va agregando, buscando dar cuenta de las necesidades puntuales que señala la dinámica territorial y también la planeación estratégica de las instituciones que realizan las encuestas.

La victimización y la calificación de la seguridad se convierten en las variables más me-didas en materia de percepción por parte de los instrumentos especializados.

A las series históricas sobre la percepción de seguridad en la ciudad y el barrio con que cuenta Medellín gracias al programa MCV, sería pertinente agregar variables que vienen trabajando los demás instrumentos, como la percepción en el centro de la ciudad y en la noche que plantea la ECC, de tal forma que puedan estudiarse acciones puntuales para atender los lugares y momentos del día en que las personas pueden sentirse más inseguras.



La empleabilidad de indicadores en los planes de desarrollo, cuya fuente no es directa-mente la Alcaldía, habla de realidades interesantes. Una de ellas es la certidumbre que genera para la administración municipal los informes del programa MCV, lo rápido de su posicionamiento y que, al mismo tiempo, genera consecuencias positivas en rendi-ción de cuentas dada la neutralidad, siempre que el seguimiento a las políticas sectoriales lo haga un tercero.

El análisis de política permite observar la relevancia de la tasa de homicidios como in-dicador principal en la formulación de las políticas sectoriales consignadas en los planes de desarrollo estudiados. Esto se comprende a raíz de haber sido Medellín la ciudad más violenta del mundo en la época de Pablo Escobar, estigma que persiste en la lectura de la seguridad en la ciudad y que probablemente imposibilite una visión más amplia e integral del trabajo que, en materia de seguridad, se necesita realizar en la ciudad.

La dinámica independiente de la calificación de la percepción de seguridad en el barrio y la ciudad, muestran la necesidad de mantener dos niveles territoriales de formulación de las políticas sectoriales en seguridad para Medellín. De esta forma, se podría com-prender mejor los criterios con que la ciudadanía califica la percepción en los niveles territoriales macro y micro, junto a las necesidades puntuales en cada uno de ellos.

El que existan diversos instrumentos de medición, y que cada uno tenga su propio en-foque, enriquece la mirada sobre la ciudad en general y la gestión pública en materia de seguridad en particular, no obstante es necesario mejorar la desagregación de la infor-mación sobre seguridad en la ECV de la Alcaldía, estandarizar aún más la presentación de los resultados de la ECC, así como la producción de información sobre los corregi-mientos en la encuesta de MCV.

Como recomendación se encuentra, en primer lugar, que las autoridades y la academia realicen encuentros para exponer las prácticas internacionales en la medición de la per-cepción, para compartir los desarrollos locales, así como para clarificar y profundizar los desarrollos conceptuales, tal como se puede observar en la brecha que existe en la definición de Kessler sobre “victimización indirecta” y lo que los instrumentos a nivel internacional y nacional desarrollan en sus cuestionarios.

En segundo lugar, valdría la pena considerar la ampliación de los delitos por los que se pregunta en las encuestas de victimización, ya que por medio de la victimización indirecta se podría saber la procedencia de las víctimas por homicidio y desaparición forzada; con información desagregada por comunas se podría saber en qué lugares de



la ciudad se presentan estos fenómenos, y complementaría la información que propor-ciona el levantamiento del cadáver.

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